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CAPITULO 2: LAS POLTICAS PBLICAS

2.1 Las polticas pblicas como respuestas a problemas sociales
Toda poltica pblica apunta a la resolucin de un problema pblico
reconocido en la agenda gubernamental, es la respuesta del sistema poltico-
administrativo a una situacin de la realidad social juzgada polticamente
como inaceptable.
Los sntomas de un problema social son el punto de partida de la toma de
conciencia y del debate sobre la necesidad de una poltica pblica como la
falta de vivienda, la delincuencia causada por la drogodependencia, el
desempleo, etc. En los momentos iniciales no se identifican las causas de un
problema colectivo ni se alcanza un consenso entre los actores pblicos y
privados sobre la definicin del problema a resolver.
La interpretacin de las polticas pblicas como respuestas institucionales a
estados sociales cambiantes juzgados como problemticos es dominante en el
mbito del anlisis de polticas pblicas.
Por una parte, ciertos episodios de cambio social no generan necesariamente
polticas pblicas porque no estn articulados, puede deberse a la invisibilidad
de las consecuencias del problema, porque los temas planteados slo sern
observables a largo plazo, por falta de voz o de representacin poltica de
los grupos afectados, o porque ninguna de las alternativas de intervencin
pblica es viable y goza de consenso suficiente (ejemplo: impactos electorales
negativos, ausencia de instituciones poltico-administrativas, impotencia para
modificar las conductas de actores privados, etc.).
Este punto suscita cuestiones relacionadas con la forma en la que un problema
social se define, cmo accede a la agenda gubernamental, como se definen
los grupos-objetivo y la posible decisin de no inmiscuirse en el tema o de no
propiciar solucin colectiva. En cada uno de estos niveles existen mltiples
mecanismos de filtro, que a su vez son oportunidades para que algunos
actores organizados que quieren oponerse al reconocimiento poltico de un
problema o cambio social, logren mantener dicho tema fuera del mbito
poltico-administrativo.
Por otra parte, ciertas polticas pblicas pueden interpretarse como un simple
instrumento para el ejercicio del poder y la dominacin de un grupo social
sobre otro. Esa idea de control o captura de las instituciones pblicas, es
compartida por diversas corrientes. Nos situamos en un punto intermedio
entre la visin del Estado-ventanilla neutro y atento a todas las
reivindicaciones sociales, y la del Estado cautivo y manipulado por un grupo
organizado. Desde esta ptica, las polticas pblicas constituyen una
respuesta a un problema pblico que refleja un problema social (cambiante)
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que se ha articulado a travs de mediadores (ejemplo, medios de
comunicacin, nuevos movimientos sociales, partidos polticos y/o grupos de
inters) para debatirse posteriormente en el proceso democrtico de toma de
decisiones. El problema social es, desde este punto de vista, una construccin
social y poltica, incluso en el caso de sucesos excepcionales (ejemplo,
accidente nuclear, enfermedad de las vacas locas, episodios de sequa en
Espaa, etc.), dado que dichos problemas y su conceptualizacin dependern
siempre de las percepciones, representaciones, intereses y recursos de los
diferentes actores pblicos y privados que intervienen en el proceso.
No existe una respuesta institucional lineal, mecnica y que pueda slo
entenderse como el resultado de la importancia o presin objetiva que genera
un problema colectivo. Esta respuesta se plantea siempre en el marco de un
ejercicio redistributivo (con ganadores y perdedores), en el centro de una
movilizacin de visiones sesgadas, algunos ejemplos en este sentido son la
insuficiencia de las fuerzas policacas en las zonas marginales, la prioridad de
la regulacin del trfico a las zonas residenciales y no a los asentamientos
populares, la no atencin del mobbing en los procesos de regeneracin
urbana, etc. Es problemtico incorporar beneficiarios y victimas en un mismo
escenario que no tiene nada de neutral desde el punto de vista poltico.
2.2 Una definicin analtica
La expresin poltica pblica es bastante reciente, se introdujo en el
lenguaje de las ciencias polticas y administrativas europeas en la dcada de
1970 como traduccin literal del trmino public policy. Este ltimo debe
diferenciarse del trmino poltica con el que se acostumbra a designar las
interacciones y conflictos entre los actores polticos ms tradicionales
(partidos polticos, grupos de inters sindicatos) que pretenden acceder al
poder legislativo o gubernamental respetando las reglas constitucionales e
institucionales.
No es el poder poltico como tal, sino su utilizacin para resolver los
problemas colectivos lo que constituye el objeto esencial del anlisis de
polticas pblicas. La nocin de poltica pblica hace referencia a las
interacciones, alianzas y conflictos, en un marco institucional especfico,
entre los diferentes actores pblicos, parapblicos y privados, para resolver
un problema colectivo que requiere de una accin concertada. Tales
problemas se presentan en mbitos especficos, el trmino poltica(s) se
utiliza frecuentemente en combinacin con una calificacin del mbito o
sector en cuestin (ejemplo: poltica energtica, poltica agrcola, poltica
urbana). Desde hace algunos aos, el trmino poltica pblica ha ido
formando parte habitual del lenguaje y de la actividad de las administraciones
pblicas europeas.
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Existen mltiples definiciones del concepto de poltica pblica, as algunas de
estas definiciones de la ms abstracta a la ms operacional seran:
Una poltica pblica es lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer.
Una poltica pblica es un programa de accin propio de una o varias
autoridades pblicas o gubernamentales en un mbito sectorial de la
sociedad o en un espacio territorial dado.
Una poltica pblica est conformada por actividades orientadas hacia
una solucin de problemas pblicos, en la que intervienen actores
polticos con interacciones estructuradas y que evolucionan a lo largo
del tiempo.
Estas definiciones son muy diversas, todas tienden a acentuar algn factor ya
sean los actores investidos de poderes pblicos, los problemas pblicos a
resolver, las soluciones estatales adoptadas o segn Wildavsky y de manera
ms envolvente la define como puzzle modelado por la inevitable tensin
entre recursos y objetivos, planificacin y poltica, escepticismo y dogma.
Los especialistas en polticas pblicas concuerdan en que se requiere una
definicin operacional para calificar el objeto y el campo de estudio de esta
disciplina. Es en esta direccin que apunta la definicin propuesta y que
retiene los principales elementos sobre los que existe un cierto consenso en la
bibliografa. As, una poltica pblica se definira como
Una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente
coherentes, tomadas por diferentes actores pblicos y a veces no
pblicos cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varan- a
fin de resolver de manera puntual un problema polticamente
definido como colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da
lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable,
tendentes a modificar la conducta de grupos sociales, que, se
supone, originario del problema colectivo a resolver (grupos-
objetivo), en el inters de grupos sociales que padecen los efectos
negativos del problema en cuestin (beneficiarios finales)
Esta nocin de poltica pblica incorpora el conjunto de actividades
normativas y administrativas que tratan de mejorar o solventar problemas
reales. La mayora de las nuevas leyes o normativas slo producen efectos
cuando los actores polticos, administrativos y sociales toman la decisin
correspondiente. Los efectos deseados dependern de un conjunto de
decisiones complejas que se encadenan desde el centro a la periferia. Este
conjunto de decisiones y acciones se define como poltica pblica, siempre
y cuando se trate de decisiones que emergen de los actores pblicos y que
pretendan orientar la conducta de una poblacin-objetivo determinada a fin
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de que un problema colectivo pueda resolverse a travs de un esfuerzo
conjunto. La poltica pblica incorpora las decisiones correspondientes a
todas y cada una de las etapas de al accin pblica e incluye tanto reglas
generales y abstractas como actos individuales y concretos producidos durante
la ejecucin de las mismas.
La mayor parte de la legislacin del Estado liberal se dedic a fijar el marco
de condiciones que facilitaran la solucin de problemas por parte de la libre
interaccin de los actores privados. Las actividades pblicas se limitaban a la
produccin de leyes y, en caso de litigio, a su aplicacin caso por caso por
parte de los tribunales. A partir de los aos 30 y 50, con el desarrollo del
Estado de Bienestar, el sector pblico empez a plantear intervenciones
directas y puntuales ante problemas concretos. Este intervencionismo estatal
gener la aparicin de verdaderas polticas pblicas, a partir de ah, los
polticos, los gestores pblicos y los acadmicos empiezan a interrogarse
acerca de la eficacia y la eficiencia de diferentes instrumentos de regulacin,
de incentivacin econmica y de instrumentos de persuasin de informacin.
Esta definicin de polticas pblicas pretende ser til para el anlisis. Sin
embargo, es cada vez ms frecuente que las propias administraciones se
refieran a sus actividades usando el esquema analtico de las polticas
pblicas. Este marco analtico permite al observador una visin de conjunto
de las diferentes actividades generadas por un conjunto muy variado de
decisiones polticas y administrativas. Otra ventaja de este esquema es que
permite clarificar la distribucin de las funciones y las responsabilidades
polticas y administrativas de cada una de las instancias en los diferentes
niveles del Estado. Permite distinguir las actividades pblicas que buscan
resolver un problema concreto a travs de la puesta en prctica de una
poltica pblica especfica, de las dems actividades del sector pblico que
forman parte de la gestin del conjunto del sistema poltico-administrativo.
Esta definicin se aplica sobre todo a las polticas denominadas sustantivas
que se distinguen de las polticas denominas institucionales o
constitucionales las cuales tienen por objeto la reforma o la
descentralizacin de instituciones estatales y no la solucin de un problema
social.
2.3 Elementos constitutivos de una poltica pblica
Se distinguen diversos elementos constitutivos de una poltica pblica, son los
siguientes:
a) Solucin de un problema pblico: Una poltica pblica pretende
resolver un problema social reconocido polticamente como pblico.
Supone pues el reconocimiento de un problema, es decir, la existencia
de una situacin de insatisfaccin social cuya solucin requiere la
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accin del sector pblico. Sin embargo algunos problemas que han sido
objeto de polticas pblicas pueden reintegrarse en la esfera privada o
social y desaparece de la agenda pblica.
b) Existencia de grupos-objetivo en el origen de un problema pblico:
Toda poltica pblica busca modificar u orientar la conducta de grupos
de poblacin especficos ya sea de manera directa o actuando sobre el
entorno de estos actores. El modelo causalidad presupone la
coherencia de la poltica pblica, y conduce a la identificacin de los
grupos-objetivo de esa poltica, es decir, los grupos sociales cuyo
comportamiento, se supone genera el problema que se trata de
resolver. Una poltica debe identificar los objetivos o colectivos que
debern cambiar su conducta, de no ser as estaramos ante una
declaracin de buenas intenciones ms que ante una autntica poltica
pblica.
c) Una coherencia al menos intencional: Una poltica pblica que quiera
implementarse, parte de una teora de cambio social o de un modelo
causal que se tratar de aplicar para resolver el problema pblico en
cuestin. Las decisiones y las actividades que se lleven a cabo deben
estar relacionadas entre s. La falta de coherencia se manifestar a
travs de una coincidencia slo ocasional de medidas que se dirigen a
los mismos grupos-objetivo pero que de hecho no estn relacionadas ni
en la propia voluntad del legislador.
d) Existencia de diversas decisiones y actividades: Las polticas pblicas
se caracterizan por constituir un conjunto de acciones que rebasan el
nivel de la decisin nica o especfica, pero que no llegan a ser una
declaracin de carcter muy amplio o genrico. Una simple declaracin
de poltica gubernamental afirmando que el sida es un problema
pblico, sin por ello definir los grupos sociales a los que concierne la
existencia de tal problema ni las mediadas a impulsar no puede
considerarse como una poltica pblica. Sin embargo, una declaracin
de ese tipo puede contribuir al surgimiento de una nueva poltica
pblica si es seguida de una legislacin en la materia y que tal
legislacin acabe aplicndose de manera concreta.
e) Programa de intervenciones: Este conjunto de decisiones y de
acciones debe contener decisiones concretas e individualizadas, pero si
se trata de un nico programa de intervencin que no tiene
continuacin en otras acciones no deberamos considerarlo como una
poltica pblica, sino un producto entre otro de los elementos
constitutivos de una poltica pblica.
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f) Papel clave de los actores pblicos: Este conjunto de decisiones y de
acciones slo podr considerarse como una poltica pblica en la
medida en que quienes las toman y las llevan a cabo lo hagan desde su
condicin de actores pblicos. Es necesario que se trate de actores
integrados en el sistema poltico-administrativo o bien de actores
privados que posean la legitimidad necesaria para decidir o actuar en
base a una representacin jurdicamente fundada. Sin esta condicin,
un conjunto de decisiones slo podr considerarse como una poltica
corporativa (asociativa) o incluso privada.
g) Existencia de actos formales: Una poltica pblica supone la
produccin de actos que pretenden orientar el comportamiento de
grupos o individuos que originan el problema pblico a resolver. Esto
supone la existencia de una fase de implementacin de las medidas
decididas. En ciertos casos lo que ocurre es una no-intervencin del
actor poltico-administrativo o la no utilizacin de determinados
instrumentos de intervencin, en este sentido es importante referirse a
las no-decisiones o las no-acciones que algunos consideran tambin
como constitutivas de una poltica pblica. Estas no-decisiones slo
pueden constituir una poltica pblica si van acompaadas de
decisiones formales paralelas, como por ejemplo que la administracin
decida no cerrar una fbrica contaminante para incentivar que cumpla
de forma rpida con la normativa existente.
h) Naturaleza ms o menos obligatoria de las decisiones y actividades:
Tradicionalmente los autores daban por sentado el carcter coercitivo
de las decisiones de los actores poltico-administrativos. Tanto si se
trata de actividades pblicas convencionales o de actividades
contractuales, ahora las formas de accin pblica son tanto
incentivadoras como coercitivas. Actualmente muchas de las
intervenciones pblicas se llevan a cabo a travs de contratos entre el
Estado y otras administraciones o entes pblicos, entre los poderes
pblicos y empresas privadas o pblicas, fundaciones o cooperativas,
etc.
2.4 El ciclo de una poltica pblica
La idea general es la de un ciclo de las polticas pblicas que se inicia con el
surgimiento de los problemas y se prolonga hasta la evaluacin de los
resultados obtenidos. Esta perspectiva cclica de la poltica pblica debe verse
como un marco de referencia y no como un esquema rgido. As de manera
ms precisa las fases seran:
La fase del surgimiento y de percepcin de los problemas: Aquella en
la que una determinada situacin produce una necesidad colectiva, una
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carencia o una insatisfaccin identificable directamente o a travs de
elementos que exteriorizan esa situacin y ante la cual se busca una
solucin. Surge un problema cuando se constata la diferencia entre la
situacin actual y lo que sera la situacin deseable. No todo problema
social genera una poltica pblica. El paso de la existencia de un
problema a su tratamiento poltico deriva de una (re)construccin
social del problema en cuestin, lo que se conecta con su mayor o
menor incorporacin a los media (a travs del conocimiento cientfico,
de la difusin de informaciones, del lobbying, de la visibilidad de los
afectados, etc.).
La fase de formulacin de la poltica: Es la seleccin de los objetivos,
instrumentos y procesos que debern ponerse en prctica para resolver
el problema en cuestin. Se podra hablar de la existencia de
mecanismos de filtro y ajuste.
La fase de implementacin: Consiste en una adaptacin del programa
de la poltica a las situaciones concretas a las que deber enfrentarse,
es una fase bastante compleja donde se observan tambin diversos
mecanismos de filtro
La fase de evaluacin: Determina los resultados y los efectos de dicha
poltica en trminos de cambios de conducta de los grupos objetivo y
en trminos del grado de resolucin del problema.
La interpretacin de las intervenciones pblicas como procesos permite
evidenciar los mencionados fenmenos de filtro, como por ejemplo que se
construya una lnea de alta tensin sin tener en cuenta la proteccin de la
naturaleza. Existen diferentes mecanismos de filtro o seleccin a lo largo del
ciclo de una poltica pblica: seleccin o filtro en la percepcin de los
problemas que se incorporan a la agenda poltico-administrativa, un nuevo
filtro durante la formulacin de la poltica pblica, otro en la implementacin
y finalmente en la evaluacin.
El anlisis de polticas pblicas desde esta perspectiva cclica genera
ventajas, pero tambin tiene sus lmites. Como ventajas citamos los
siguientes elementos:
1) Permite tomar en consideracin la existencia de crculos de
retroalimentacin a lo largo de todo el proceso, por ejemplo, cuando
un programa se cuestiona debido a la oposicin que surge en el
momento de su implementacin como con la implantacin de una
central nuclear.
2) La posibilidad de identificar, en cada una de las etapas, los retos y los
actores implicados reduciendo as la complejidad de los mtodos de
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anlisis. Ello hace viable la realizacin de un anlisis de composicin de
actores y examinar su variacin a lo largo de todo el ciclo.
El modelo del ciclo de una poltica pblica presenta lmites desde el punto
de vista analtico, son los siguientes:
1) Se trata de una perspectiva descriptiva que puede inducir a error dado
que el desarrollo cronolgico de la poltica no necesariamente sigue el
orden de las diferentes etapas. Un programa puede empezar a llevarse
a la prctica incluso antes de su formulacin precisa cuando se trata de
enfrentarse a nuevos problemas. Tambin puede presentarse una
ruptura en el proceso al surgir reformulaciones del problema pblico y
de sus soluciones antes que las medidas previstas inicialmente se
apliquen y/o se evalen.
2) Esta forma de ver el problema conlleva el riesgo de dar una coherencia
artificial a la poltica pblica, haciendo que el analista tienda a
construir conexiones o vnculos entre los hechos aun cuando tales nexos
no se den en la realidad.
3) El modelo cclico de la poltica pblica tiene como marco una
interpretacin legalista de accin pblica centrada en la accin del
Estado y no toma en cuenta la perspectiva segn la cual el punto de
partida son los actores sociales y su contexto. Por ejemplo el modelo
cclico podra atribuir errneamente la reduccin del consumo de
energa elctrica a las medidas de ahorro de energa cuando en
realidad la reduccin en el consumo se debe al aumento de los precios.
Muchas veces las soluciones buscan problemas y no al revs, por
ejemplo que la oportunidad de contar con fondos europeos haga que
surjan nuevos problemas no previstos.
4) La perspectiva cclica no permite ir ms all del anlisis secuencial e
impide considerar el caso de ciclos simultneos o el de ciclos
incompletos. Por ejemplo en materia de drogodependencia hay que
disociar los ciclos e identificar los pilares en los que se basa la poltica:
represin, prevencin, distribucin de medicamentos (metadona),
control mdico, etc.
Es importante mantener esta perspectiva secuencial en el modelo de anlisis
de polticas pblicas, teniendo en cuenta sus ventajas y desventajas.