UNIVERSIDAD ACADEMIA DE HUMANISMO CRISTIANO

Escuela de Gobierno y Gestin Pblica

Magster en Gerencia Pblica para Lderes de Alta Direccin
CURSO DE REFORMA, MODERNIZACIN DEL
ESTADO y SERVICIO PBLICO
APUNTES DE CLASES
Profesor Marco Antonio Rocca
INTRODUCCIN
En la asignatura de Reforma y Modernizacin del Estado y el Servicio Pblico
parece adecuado precisar algunos conceptos sobre el Estado, antes de
referimos a su reforma o modernizacin.
Naturalmente, todos tenemos una idea del tema, la cual la hemos formado por
experiencia o estudio. Se puede decir que el Estado se nos hace presente
cotidianamente. Lo encontramos en variadas actividades: el Estado como
prestador de servicios sociales, el Estado legislador; el Estado administrador, el
Estado como juzgador sentenciador, el Estado como detentador de la fuerza
pblica, el Estado como detentador del poder militar, el Estado entre otros
Estados, el Estado como empleador, el Estado como recaudador, el Estado
como benefactor, el Estado como actor econmico, el Estado como regulador,
... y en otras manifestaciones, porque el Estado es una institucin de carcter
complejo.
I EVOLUCIN HISTRICA DEL ESTADO
1.1 Agrupaciones humanas sin y con Estado
No siempre existi el Estado, que es una creacin humana. Como actualmente
lo conocemos es producto de una larga evolucin histrica. En los albores de la
civilizacin existieron grupos humanos organizados sin Estado. La
consolidacin de la antropologa en el siglo XX permiti el conocimiento
sistemtico de pueblos existentes que an aplican ese patrn.
Krader y Rossi dicen que "por sociedades sin Estado entendemos aquellas
sociedades que no tienen un territorio claramente delimitado y fijo, ni
funcionarios de dedicacin exclusiva, ni derecho, entendido ste como un
corpus sistemtico de normas escritas a cuyo cumplimiento pueda obligar una
burocracia centralizada".1

Krader, Lawrence y Rossi, Ino. 1982. Antropologa poltica. Barcelona: Editorial Anagrama. P.
12.

Funciones polticas en las sociedades con Estado y sin Estado

Caractersticas sociales
y Polticas

Sociedades con Estado

Sociedades sin Estado

Territorio

Fijo y bien delimitado.

Poco definido y cambiante.

Composicin social

escasos
Multiplicidad
y Grupos
heterogeneidad de grupos, homogneos.
comunidades,
clases,
regiones.

Algunas personas trabajan Todo el mundo trabaja

para otras que no trabajan para s o para su grupo
inmediato.
pero mandan.
Separacin entre la ciudad
y el campo.
Localizacin del control

de
las
Jerrquico, centralizado y Autonoma
comunidades o de los
burocratizado (El Estado).
grupos de parientes o
solidaridades.
El
Estado
est Consejo de ancianos y/o
representado
por
una jefe.
persona (rey, presidente).
rotativos
Presencia de funcionarios Dirigentes
situacionales.
fijos.

Naturaleza del control

.

Autoridad centralizada; ley Influencia

de
los
escrita; coercin fsica.
dirigentes; la costumbre;
sanciones informales.

Krader, Lawrence y Rossi, Ino. 1982. Antropologa poltica. P. 13.

Entonces, sera til retener que la organizacin tribal ya tiene elementos de

resolucin de conflictos, de control social y de lo que hoy llamaramos
funciones polticas.
1.2 Organizacin poltica en la Antigedad y en la Edad Media
Los sumerios, los babilonios, los egipcios, los persas, los griegos, los romanos,
as como otros grupos humanos organizados contemporneos a los
mencionados, formaron Estados en los que aparecen elementos que
atribuimos a estas entidades y que evolucionaron con el paso de los siglos.
Tambin las civilizaciones del extremo oriente as como las americanas
tuvieron formas de Estados. En ellas el poder estaba centralizado,
generalmente en la persona del monarca o gobernante.
Las altas civilizaciones de la Amrica precolombina desarrollaron unidades
polticas en que se advierten algunos elementos propios de un Estado. As
ocurre con los imperios Inca y Azteca y con las ciudades mayas.

1.3 El nacimiento del Estado moderno

A partir del Renacimiento comienza a estructurarse en Europa, lo que
devendra en el Estado moderno. Entre las caractersticas que se van
perfilando, podemos mencionar:

la unificacin bajo un mando nico de territorios extensos;

la organizacin a travs de leyes escritas y de constituciones;
la separacin del poder temporal del poder religioso;
la creacin de cuerpos de funcionarios que contribuyen no slo a la
administracin sino que tambin "condicionan el carcter relativamente
esttico de su estructura"2,y, en una etapa posterior:
la delimitacin de competencias; y,
la progresiva separacin de los poderes o funciones del Estado.

Los reyes iniciaron el proceso de consolidacin de un territorio con fronteras

determinadas. Los mova el inters de aumentar su poder personal. Negociaron
o derrotaron por las armas a los seores feudales. Contaron generalmente con
el apoyo de los burgueses que deseaban dejar de depender del seor feudal.
De este modo el concepto feudal de lealtad se reemplaz por los de obediencia
y autoridad, que son propios de un Estado con poder centralizado.
Los primeros Estados modernos se constituyeron, entonces, bajo una direccin
muy fuerte, sin garantas efectivas de los derechos de las personas y sin
participacin del pueblo en el poder. Fueron las monarquas absolutas que ya
estuvieron fuertemente establecidas en Europa en el siglo XVII.
Las ideas liberales prepararon el advenimiento de una nueva organizacin del
Estado, a partir de una crtica al Estado monrquico absolutista. Los
acontecimientos histricos que marcan el inicio de este cambio son la
Independencia de los Estados Unidos de Amrica en 1776 y la Revolucin
Francesa de 1789. La Primera Revolucin Industrial, simultneamente,
contribuye a dar origen a la sociedad capitalista y al Estado liberal.
Ms adelante se formula la doctrina del Estado de Derecho como aspiracin a
lograr, basado en los principios de imperio de la ley; divisin de poderes;
legalidad de los actos de los poderes pblicos; y, respeto a los derechos y
libertades fundamentales. Sin embargo, an cuando se va logrando alcanzar
esta aspiracin en el curso del siglo XX, se demuestra que ella no es suficiente
dado que subsisten las extremas desigualdades, la miseria y la discriminacin.
Como respuesta surgen nuevas formulaciones en las que se asigna a un
Estado Social de Derecho la construccin de: una democracia no solamente
poltica, sino tambin econmica y social.
Volviendo atrs se puede afirmar que el Estado moderno se configura hace
aproximadamente unos 600 aos, en el siglo XV, y que el proceso que
inmediatamente lo antecedi se inici en la Edad Media.
2

Heller, Hermann, citado por Verdugo Marincovic y Garca Barzelatto en Manual de Derecho
Poltico. Instituciones Polticas. 2004. Santiago: Editorial Jurdica de Chile. P. 71.

"Nuestras actuales instituciones polticas son -pues- el resultado de una

civilizacin mediterrnea y occidental que descubri hace unos tres mil aos el
dilogo entre el poder y la libertad en el marco de la polis griega, y que lo
retorn en el mbito del Estado-nacin, despus de siglos de olvido; al final de
la Edad Media en Gran Bretaa y al culminar el siglo XVIII en Estados Unidos y
Francia3.
"La historia nos sugiere que/la evolucin del Estado parece no terminar jams:
es una cosa infinitamente compleja, que se prolonga naturalmente en forma
indefinida."4
II CONCEPTO DE ESTADO
2.1 Definicin descriptiva de Hauriou
Recurriremos a la definicin descriptiva clsica de Maurice Hauriou. Este autor
francs, jurista y a la vez politlogo, afirma que:
. "El Estado es una agrupacin humana, fijada en un territorio determinado y en
la que existe un orden, social, poltico y jurdico orientado hacia el bien comn,
establecido y mantenido por una autoridad dotada de poderes de coercin".5
2.2 Estado y nacin
El concepto de nacin tiene ms componentes culturales que el de Estado;
este ltimo en cambio tiene un contenido poltico, de poder organizado, del cual
la nacin carece.
Se ha dicho que el Estado es la nacin jurdicamente organizada, lo cual es
convincente, Sin embargo eso no explica lo que es la nacin.
La nacin es un conjunto de personas con un idioma comn, con costumbres
similares, con una raz religiosa comn, con un pasado compartido que se
evoca con frecuencia, con aspiraciones para el futuro vinculadas a los factores
anteriores, y, por sobre todo con la conciencia de cada uno de tener una
pertenencia conjunta con los dems miembros de la nacin. Alguno de estos
elementos puede faltar -el aspecto religioso por ejemplo- pero nunca el de la
conciencia nacional.

Dalla Va, Alberto, Graa, Eduardo y otros. 1997. Manual de Teora del Estado y del
Gobierno. Buenos Aires: Editorial de Belgrano. P. 46.
4
Duguit, Lon. 1915. Las transformaciones del derecho pblico. Madrid: Victoriano Surez. P.
405. Citado por Dalla Va en op. cit.
5
Hauriou, Maurice. 1971. Derecho Constitucional e Instituciones Polticas. Barcelona: Ed. Ariel.
P. 114.

2.3 Elementos del Estado

a. El grupo humano
El Estado es obra humana, por lo cual la poblacin es su elemento esencial.
Como el Estado permanece en el tiempo ms all del paso de las
generaciones, siempre existe una multitud cuya cantidad es variable. No se
necesita un mnimo de personas para constituir un Estado. El criterio para
medir la viabilidad del Estado no es el de la cantidad de habitantes, sino el de
que los hombres y mujeres que lo forman, constituyan un grupo
"suficientemente grande como para permitir a la multitud una organizacin
completa y una vida autnoma, independiente de los poderes externos, por que
el Estado tiene esencialmente el carcter de autarqua esto es, debe bastarse a
s mismo".6
Preferimos utilizar el trmino grupo humano antes que la poblacin o el
pueblo.
La poblacin es el numero de habitantes de un territorio determinado. Cuando
se aplica al total del Estado, es sinnimo de grupo humano que conforma el
Estado.
En su sentido ms lato pueblo es sinnimo de poblacin. Posee un significado
ms restrictivo cuando se aplica no a la totalidad de la poblacin sino a una
parte mayoritaria de ella. En el lenguaje jurdico la palabra "'pueblo" puede
aplicarse al conjunto de personas con derechos polticos o, ms precisamente,
a las personas con derecho a sufragio.
La poblacin de un Estado puede coincidir con la de una nacin. Pero tambin
hay casos de Estados que albergan a ms de una nacin; y tambin el de una
nacin sin Estado. Por otra parte siendo la nacin una realidad dinmica puede
darse la circunstancia de que en el interior de un Estado con varias naciones
llegue a darse la fusin de todas ellas en una sola.
A los Estados con ms de una nacionalidad en su poblacin se les llama
multinacionales. Tambin se habla de Estados multitnicos. Son sinnimos?
Es lo mismo etnia que nacin? En el lenguaje de la poltica la diferencia
parece estar marcada por una cuestin de nfasis. Se piensa que la calificacin
de "nacin" a una parte de la poblacin de un pas, acerca la hora de una
divisin del Estado. El debate habido en Espaa sobre tal calificacin aplicada
en su nuevo Estatuto de Catalua -que ha finalizado en 2006- es un ejemplo de
esta situacin. Lo tnico no est demasiado lejos de lo nacional.
La expresin "pueblos originarios" se usa mucho para referirse a las etnias que
poblaban Amrica antes de la llegada de los europeos.

Verdugo Marinkovic, Mario y Garca Barzelatto, Ana Mara. 2004. Manual de Derecho Polttico.
Instituciones Polticas. P. 100.

En lo que respecta al Estado de Chile, en su poblacin se encuentran varias

etnias. Incorporadas legalmente7 al Censo estn las siguientes: Aimara,
Quechua, Atacamea, Colla, Rapa Nui, Mapuche, Kawashkar o Alacalufe y
Ymana o Yagn. Debe agregarse la etnia Diaguita reconocida por ley del 28
de Agosto de 2006. Al resto de la poblacin el Censo la califica de "ninguno de
los anteriores".
En el Censo del ao 2002 sobre una poblacin total de 15.116.435 personas,
692.192 declararon pertenecer a alguna de las etnias, lo que representa el
4.57%.8
b. El territorio
El territorio es la superficie terrestre dentro de la cual es vlido el poder del
Estado. Comprende tanto el suelo, como la extensin de mar y espacio areo
colindante. Adems debe agregarse el territorio jurdico que se ha convenido
por una ficcin acordada del derecho internacional y que se refiere
principalmente a las embajadas.
i. El suelo es el territorio firme del Estado y est encerrado por los lmites o
fronteras determinadas generalmente por tratados internacionales. El suelo
comprende el subsuelo que es una figura cnica que va desde el suelo hasta el
centro de la tierra. El subsuelo es de especial importancia porque en l se
encuentra grandes depsitos de minerales, hidrocarburos y tambin cursos de
agua.
ii. El espacio martimo es la prolongacin del territorio del Estado hacia el mar
en su parte contigua a la costa. Se distingue de la alta mar. Ha sido admitida
universalmente como parte del territorio de los Estados ribereos.
Chile fue pionero en Amrica Latina en establecer una zona econmica
exclusiva de 200 millas marinas. Lo hizo en 1947. Posteriormente en 1952,
Chile, Ecuador y Per proclamaron conjuntamente una zona de 200 millas. La
Convencin de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982
establece como mximo para la zona econmica exclusiva 200 millas marinas
contadas desde las lneas de base a partir de las cuales se mide la anchura del
mar territorial.9
iii. En el espacio areo que se encuentra sobre el suelo y el mar territorial
tienen plena soberana los Estados respectivos, sin perjuicio de los tratados
internacionales que se suscriban para regular las llamadas libertades del aire.
En cuanto al espacio exterior o ultraterrestre, una resolucin de la Asamblea
General de las Naciones Unidas de diciembre de 1961 y el Tratado de enero de
1967, establecen que el espacio ultraterrestre, incluso la Luna y otros cuerpos
7

Ley No.19.253 de 5 de Octubre de 1993, denominada Ley Indgena.

604.349 personas declararon pertenecer a la etnia Mapuche, 48.501 a la Aimara, 21.015 a la
Atacamea, 6.175 a la Quechua, 4.647 a la Rapa Nui, 3.198 a la Colla, 2.622 a la Alacalufe, y
1.685 a la Ymana.
9
Vase Vargas Carreo, Edmundo. 1973. Amrica Latina y los Problemas Contemporneos
del Derecho del Mar. Santiago: Editorial Andrs Bello.
8

celestes, no podrn ser objeto de: apropiacin nacional por reivindicacin de

soberana, uso u ocupacin, ni de ninguna otra manera. No se ha hecho hasta
ahora la determinacin de a que altura termina el espacio areo y comienza el
espacio ultraterrestre.
iv. Situacin especial del Territorio Chileno Antrtico.' Chile, pas antrtico por
proximidad geogrfica y por historia, fij los lmites de la Antrtica Chilena el 6
de Noviembre de 1940. Ello. de Diciembre de 1959 se firm el Tratado
Antrtico que entr en vigencia en Junio de 1961. Chile es uno de los 12
Estados fundadores del Tratado. Actualmente son 45 los Estados miembros.
El Tratado seala que sus disposiciones no se interpretarn como una renuncia
a los derechos de soberana o a las reclamaciones hechas valer
precedentemente por cualquiera de las partes contratantes. Ninguna actividad
que se lleve a cabo durante su vigencia constituir fundamento para hacer
valer, apoyar o negar una reclamacin de soberana ni para crear nuevos
derechos de soberana en la regin. Los Estados firmantes se comprometen a
no hacer nuevas reclamaciones de soberana territorial y a no ampliar las que
se hicieron con anterioridad a su firma, mientras el tratado est en vigencia.
En el Tratado se dispone la utilizacin del continente antrtico exclusivamente
para fines pacficos, se prohbe el establecimiento de bases y fortificaciones
militares, la realizacin de maniobras y el ensayo de armas, las explosiones
nucleares y la eliminacin de desechos radiactivos. Se establece la libertad de
investigacin cientfica y la cooperacin internacional en la misma. El rea del
Tratado comprende la regin situada al sur de los 60 de latitud sur, incluidas
las barreras de hielo.
Con las limitaciones sealadas, el Territorio Antrtico Chileno o Antrtica
Chilena forma parte del territorio del Estado de Chile. Administrativamente
pertenece a la Regin de Magallanes y Antrtica Chilena. Constituye una
comuna, la nica sin municipalidad.
c. El poder
En sentido amplio poder es la facultad y capacidad para hacer algo. Como
elemento, del Estado es la facultad, capacidad y fuerza de que ste dispone
para cumplir su fin.
Las relaciones de poder implican situaciones de subordinacin. Hay alguien o
algunos que prevalecen y quien o quienes aceptan esa prevalencia. Dentro de
la sociedad existen muchsimas relaciones de poder, sin que participe en ellas
el Estado. Pero, slo en el Estado se est en presencia de un poder de la
mayor extensin, permanencia y fuerza.
i. Soberana. "La soberana es el poder supremo en virtud del cual el Estado se
da una organizacin poltica y jurdica, y se plantea frente a otros Estados en

un plano de independencia y de igualdad".10 Hay que reiterar que el poder

soberano del Estado se puede calificar de "supremo" slo en cuanto explica
que no existe otro poder superior o concurrente con l, no en cuanto a que
pueda ser un absoluto, porque no lo es, ya que tiene que respetar los derechos
de las personas. El Estado existe para servir a las personas.
ii. El poder estatal es temporal. Se dice poder temporal en oposicin a poder
espiritual. El poder estatal es poder poltico.
iii. El poder estatal incluye el monopolio legtimo de la coercin material. Sin
este poder el Estado no seria sino una formula vaca de sentido. Como lo
expresan Verdugo Marincovich y Garca, "cuando un Estado comienza a tolerar
en su territorio milicias armadas que tengan la posibilidad de hacer ejecutar por
medio de coercin las ordenes que se dan, entonces se puede decir .que el
Estado est prximo a desaparecer. La Alemania de Weimar dej as que se
disolviera el Estado republicano.11
Hay que insistir en que la coercin de la cual el Estado tiene el monopolio, es la
coercin legtima, la cual para ser tal, debe respetar integralmente los derechos
humanos y estar de acuerdo con las reglas constitucionales y legales.
iv. El poder del Estado es un poder institucionalizado, lo cual significa que el
poder estatal se ejerce bajo formas jurdicas.
d. Fines del Estado
Con todo lo impresionante que es la obra humana de concepcin y creacin del
Estado, ste contina siendo un instrumento, a menos que creamos que es un
fin en s mismo, que se basta con existir, en cuyo caso se tratara de una
preexistencia y no, como sabemos, de un producto de la evolucin humana.
Cabe entonces preguntarse por la finalidad o fines del Estado. La Constitucin
chilena vigente, en su artculo 1 se refiere explcitamente a la finalidad del
Estado. El texto es el siguiente:
"El Estado est al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el
bien comn, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que
permitan a todos y -cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su
mayor realizacin espiritual y material posible, con pleno respeto a los
derechos y garantas que esta Constitucin establece".12
Qu debemos entender por bien comn? El texto constitucional lo explica, a
nuestro juicio, slo parcialmente. El Diccionario de Administracin Pblica

10

Gobierno de Chile, Ministerio del Interior, Subsecretara de Desarrollo Regional y

Administrativo. 2002. Diccionario de Administracin Pblica Chilena. Santiago: SUBDERE.
P.190.
11
Op. cit. p. 130.
12
Constitucin Poltica del Estado. Decreto Supremo No.100 publicado en el Diario Oficial de
22 de septiembre de 2005.

Chilena dice que el bien comn es "aquel que beneficia a toda la comunidad".13
Para ir ms all es necesario recurrir a la filosofa poltica, ya que el tema de
los fines del Estado trasciende a la ciencia jurdica.
El bien comn no es la simple suma de todos los bienes particulares. Tampoco
es un bien propio del conjunto que sacrifica a sus partes. Es, a la vez, comn al
todo y a las partes. "El bien comn no es solamente la suma de las ventajas y
de los servicios pblicos que la organizacin de la vida comn presupone, tales
como un rgimen fiscal sano, una fuerza militar suficientemente potente, el
conjunto de leyes justas, buenas costumbres y sabias instituciones que dan a
la sociedad poltica su estructura, la herencia de sus grandes recuerdos
histricos, de sus smbolos y de sus glorias, de sus tradiciones vivas y sus
tesoros culturales. El bien comn implica tambin la integracin sociolgica de
todo lo que hay de conciencia cvica, de virtudes polticas y de sentido de la ley
y de la libertad, de actividad, de prosperidad material y de riqueza espiritual, de
sabidura hereditaria inconscientemente en accin, de rectitud moral, de
justicia, de amistad, de felicidad, de virtud y de herosmo en la vida individual
de los miembros del cuerpo poltico, en la medida en que todas esas cosas
son, de alguna manera, comunicables y vuelven ~ cada miembro, ayudndole
a perfeccionar su vida y su libertad de persona, y constituyen en su conjunto la
buena vida humana de la multitud".14
Naturalmente que en la prctica y en cada coyuntura ser a veces difcil
determinar con precisin cual es el bien comn que el gobernante debe tener
en cuenta. Tendrn que esforzarse para adaptar las exigencias del comn a la
situacin real de las circunstancias, teniendo en cuenta que: "No se puede
permitir de modo alguno que la autoridad civil sirva el inters de unos pocos,
porque est constituida para el bien comn de todos. Sin embargo, razones de
justicia y de equidad pueden exigir, a veces, que los hombres de gobierno
tengan especial cuidado de los ciudadanos ms dbiles, que pueden hallarse
en condiciones de inferioridad, para defender sus propios derechos y asegurar
sus legtimos intereses".15
Leclercq sostiene que el bien comn es el bien de una de una comunidad de
seres humanos que se adhieren a una sociedad para asegurar el bien de
todos. Es por consiguiente "el bien de todos y de cada uno. La disciplina social
puede exigir ciertas renuncias de los particulares, mas la finalidad de la
sociedad es asegurar el bien de todos, es decir de todos los individuos
tomados uno a uno. Algunos de estos intereses son comunes de todos; otros
son particulares de algunos. El orden pblico no se limita a los intereses
comunes, sino exige que sean salvaguardados los intereses y los derechos de
cada uno, en la medida que ellos son compatibles con el bien comn".16 Todo
esto dara lugar: -segn estima Leclercq- a que ciertos derechos individuales
deban ser considerados como intangibles, o sea no susceptibles de limitarse,
mientras que otros pueden ser subordinados al beneficio colectivo".17
13

bid. p. 29.
Maritain, Jacques. 1983. El Hombre y el Estado. Madrid: Ediciones Encuentro. P. 26.
15
Juan XXIII. Pacem in Terris.
16
Leclercq, Jacques. 1961 Introduccin a las Ciencias Sociales. P. 89.
17
Id.
14

2.4 Distincin de Rosanvallon entre Estado como aparato administrativo y

Estado como forma poltica
Para Rosanvallon, "es necesario distinguir el Estado como aparato
administrativo y burocrtico, del Estado como forma poltica. Su historia sigue
dos procesos que, en Francia, son paralelos: por una parte, la racionalizacin
de las tareas gracias a la emergencia de un cuerpo de funcionarios estables,
de procedimientos de gestin y de una jerarqua d responsabilidades clara; por
otra parte, la democratizacin del poder con la consolidacin de gobiernos
representativos y la sumisin de la administracin a las orientaciones de la
voluntad general. Este proceso implica el ejercicio transparente del poder".18
Para este autor el Estado entonces, el Estado en cuanto aparato administrativo
se caracteriza por poseer:
a) un cuerpo de funcionarios estables;
b) procedimientos de gestin; y,
c) jerarqua de responsabilidades claras.
A su vez el Estado considerado como forma poltica, se caracteriza o debe
caracterizarse por:
a) la democratizacin del poder con la consolidacin de gobiernos
representativos;
b) la sumisin de la administracin a las orientaciones de la voluntad general; y
c) el ejercicio transparente del poder.
2.5 Estado y gobierno
Gobernar es "mandar con autoridad o regir algo", es "dirigir un pas o una
colectividad poltica".19 O sea en pocas palabras, gobernar es ejercer el poder.
Como nos estamos refiriendo al Estado, entonces, por gobernar debemos
entender el ejercicio del poder supremo del Estado.
"El gobierno es la direccin suprema del Estado y el control de la
administracin estatal, as como la conduccin de la poltica global del
Estado".20
Ahora bien, la palabra "gobierno" se aplica tanto al conjunto de rganos que
ejercen los poderes del Estado, como tambin al conjunto de personas que en
un momento dado estn encargadas de dichos rganos. Ejemplo del primer
caso son las expresiones: "el Gobierno de Chile" o "el Embajador del Gobierno
del Brasil" o "se firm el acuerdo entre ambos Gobiernos". Ejemplo del segundo
18

Rosanvallon, Pierre. 1993. L 'tat en France de 1789 a nosjours. 2e.dition. Paris: Ed. du
Seuil. Citado por M. Oudjaodui y J. Y. Sarrazin en http://www.enssib.fr/bbf/fiches
lecture/sarraz.htm.
19
Diccionario de la RAE.
20
Kammler, Jorg. 1971. "Funciones de gobierno", en "Introduccin a la ciencia poltica", por
Wolfgang Abendroth y Kurt Lenk. Barcelona: Editorial Anagrama. P.183. Citado por Verdugo y
Garcia, op. cit. p 195.

10

caso: "se cre durante el gobierno de Frei Ruiz- Tagle" o "son partidarios del
gobierno de la Presidenta Bachelet o "en el primer ao del actual gobierno".
Cabe prestar atencin a que, si bien los Poderes del Estado son tres: ejecutivo,
legislativo y judicial, la palabra "gobierno" se aplica solamente 8I Poder
Ejecutivo, es decir al Presidente de la Repblica, sus Ministros, Intendente s
Regionales, Gobernadores y otros altos funcionarios designados por el
Presidente.
La Constitucin Poltica de la Repblica en su artculo 24. Dice: "El gobierno y
la administracin del Estado corresponden al Presidente de la Repblica, quien
es el Jefe del Estado."
En resumen, el Estado es un ente impersonal que permanece en el tiempo. El
Gobierno es un conjunto de personas que ejercen el poder del Estado por un
periodo de tiempo.
2.6 Reforma o modernizacin del Estado.
a. Reforma. Reforma: Accin o efecto de reformar o reformarse. 2. Aquello que
se propone, proyecta o ejecuta como innovacin o mejora en algo. Reformar:
(del latn reformare). Volver a formar, rehacer. 2. Modificar algo, por lo general
con la intencin de mejorarlo.21
b. Modernizacin. Modernizacin: accin y efecto de modernizar. Modernizar:
hacer que alguien o algo pase a ser moderno. Moderno: perteneciente al
tiempo de quien habla, lo que en cualquier tiempo se ha considerado
contrapuesto a lo antiguo.22
A este sentido de modernizacin de: "poner al da", vamos a recurrir. No se
trata pues de vincular dicha expresin a la "poca moderna" o al modernismo
como movimiento artstico o religioso, o al paso del modernismo al
postmodernismo, todo lo cual responde a otros conceptos y a otras
discusiones, sin duda tambin importantes.
Ahora bien, este poner al da no se refiere a lo superficial, sino a la sustancia y
a los resultados trascendentes de la accin del Estado y del desarrollo de la
gestin pblica medidos fundamentalmente por sus efectos benficos para las
personas.
c. Modernizacin del Estado. Frecuentemente se usa indistintamente la
locucin "modernizacin del Estado" o la de "reforma del Estado" para referirse
al mismo proceso. Cabe tener presente que en cuando se distingue entre
ambas, ello se dice explcitamente.
Tambin hay que tener en cuenta que frecuentemente las referencias que se
hacen en Chile a la modernizacin o a la reforma del Estado, utilizan estas
expresiones con un sentido restrictivo, refirindolas especficamente a los
21
22

Diccionario de la Lengua Espaola de la Real Academia.

Ibid.

11

procesos iniciados en los pases latinoamericanos en las dcadas de 1970 y

1980, o sea a las llamadas reformas neoliberales.
III FASES DEL ESTADO MODERNO EN LOS LTIMOS CIEN AOS
3.1 El Estado liberal democrtico
Consideramos bajo esta denominacin a la forma de Estado moderno existente
en Europa, Estados Unidos, Canad y en las democracias existentes en
Amrica Latina a comienzos del siglo XX.
En palabras de Bresser-Pereira, "el Estado liberal democrtico, que surge a
comienzos del siglo XX, cuando el derecho se toma universal en los pases
ms avanzados, supera el autoritarismo, pero deja planteado el problema de la
justicia social".23
3.2 El Estado de Bienestar
Como en muchos pases, en Chile, entre los aos .40' y 70 del siglo veinte,
oper el llamado Estado de Bienestar que encuentra sus antecedentes lejanos
a comienzos de los aos 20'. En Chile la creacin de dicho Estado de
Bienestar, a travs de la aplicacin de diversas reformas incluida la creacin de
un sistema tributario moderno, ha sido -al igual que en los pases
desarrollados- la respuesta a las aspiraciones de la poblacin a una sociedad
ms justa, humana y civilizada.
"El Estado de Bienestar se preocupa de los sectores ms desprotegidos y vela
por la equidad y la justicia social...; es un conjunto de instituciones orientadas a
la solucin armnica de los conflictos sociales, por lo que se dice que ha sido
un elemento esencial para la expansin del capitalismo en los pases
desarrollados".24
"La constitucin del Estado de Bienestar en los pases desarrollados ha
implicado la creacin de una variada gamas de instrumentos e instituciones.
Por el lado del gasto pblico, estn las transferencias a personas, que
corresponden a previsin social, pago a desempleados, beneficios a enfermos
y nios; beneficios a travs de bienes y servicios financiados totalmente por el
Estado, como salud y educacin, y subsidios a ciertos bienes bsicos como
vivienda, alimentos y transporte. Todo estos componentes generan presiones
significativas sobre el gasto pblico. Por el lado de los ingresos fiscales
establecen los principios de capacidad de pago y de progresividad, aplicndose
impuestos a la propiedad, herencias, donaciones, utilidades de empresas,
ganancia de capital e impuesto progresivo a la renta personal. En sntesis, la
poltica fiscal se asocia a necesidades sociales.25

23

Op. cit. p.19.

Meller, Patricio. 1996. Un Siglo de Economa Poltica Chilena (1890-1990). Santiago de
Chile: Editorial Andrs Bello. P. 312.
25
Id.
24

12

Los pases latinoamericanos imitan slo una parte de esta institucionalidad del
Estado de Bienestar de los pases desarrollados, aquella relacionada con lo
gastos, exceptuando el subsidio de desempleo. En cambio, no hay una
expansin similar en la capacidad para aumentar los ingresos tributarios,
cuando ello se logra, como en el caso chileno, los impuestos indirectos
constituyen el componente fundamental de la recaudacin total, mientras que
los impuestos directos tienen una participacin relativamente baja y declinante.
Como es sabido una carga tributaria en la cual los impuestos indirectos
constituyen el componente principal, tiene un sesgo notoriamente regresivo.26
El Estado de Bienestar o Estado desarrollista se caracteriz por:
"La incorporacin de amplios sectores de la poblacin a los circuitos de la
participacin poltica.
El reconocimiento constitucional [y legal] de los derechos de los trabajadores.
El reemplazo del modelo de desarrollo basado en la exportacin de productos
primarios por el proceso de industrializacin por sustitucin de exportaciones.
El desarrollo de las empresas pblicas.
En general, la fuerte conduccin de la economa.27 A lo cual hay que agregar,
la provisin de servicios bsicos como salud, educacin, saneamiento
ambiental, seguridad social y otros directamente por el Estado.
El desarrollo de empresas o de Bienestar, llev a la existencia de lo que se
puede llamar un Estado productor y empresario.
El abordaje por el Estado de la produccin de bienes no es necesariamente un
resultado ideolgico. Lo fue en la Unin Sovitica y en la Repblica Popular
China cuyos orgenes estaban ligados estrechamente a una doctrina. En el
mundo capitalista fue muchas veces una cuestin pragmtica, auspiciada es
cierto por tendencias polticas ms cercanas al socialismo, pero bastante
determinada por imperativos de urgencia de satisfaccin de necesidades y por
la imposibilidad de avanzar en un desarrollo nacional apoyado slo en la
empresa privada.
3.3 Estado subsidiario
A su vez el Estado subsidiario instalado en muchos pases del mundo despus
de las reformas econmicas neo liberales se caracteriza, entre otros
elementos, por:
"El sector pblico debe limitarse a las actividades esenciales para el desarrollo
que el sector privado no puede o no quiere desempear.
La liberacin de las fuerzas del mercado.
La eliminacin de las trabas que obstaculizan el desarrollo de los agentes
productivos".28 A lo cual hay que agregar, la desregulacin de las relaciones
26

Id.
Guerra Garca, Francisco. S/f. La Reforma del Estado. Buenos Aires: Disponible en Internet,
Biblioteca Virtual, Sala de Lectura, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO)
el 15 de Abril de 2005: http:168.96.200. 17/ar/libros/peru/CEDEP/guerra1.rtf. P. l.
28
Ibid. P. 2.
27

13

econmicas y laborales; la sustitucin en la seguridad social del principio de

solidaridad por el sistema de cuentas individuales; y, la privatizacin de
empresas pblicas.
3.4 La reforma neoliberal, manifestacin del Estado subsidiario
La reforma neoliberal iniciada en Gran Bretaa y extendida ampliamente en el
mundo a la par con la globalizacin, puede considerarse como una expresin
del Estado subsidiario. En Chile dicha reforma -implementada durante la
dictadura- asumi las caractersticas antes sealadas.
3.5 Nuevos desarrollos
Teniendo en cuenta que los procesos polticos y sociales, por lo general,
requieren perodos largos para consolidar reformas en sus estructuras, es
posible advertir que en los cambios habidos en los ltimos dos siglos se suelen
superponer elementos anteriores que persisten junto a los nuevos que se
incorporan, Desde este punto de vista hay que tener en cuenta que, en buena
parte de Europa la llegada del neoliberalismo no supuso el completo
desmantelamiento del Estado de Bienestar, esto ha permitido que muchos de
esos pases, bajo gobiernos democrticos, hayan recuperado su capacidad de
cumplir con sus fines sociales, reteniendo por otra parte los desarrollos en el
campo de la gestin introducidos en la etapa neoliberal. Esto se percibe ms
claramente en Gran Bretaa, Espaa y Alemania, entre otros.
En Amrica Latina transcurridos ms de treinta aos desde la reforma
neoliberal del Estado, los dficit sociales se han agravado en la mayora de los
pases.
En Chile, la reforma neoliberal ~ sido superada y se ha instaurado, durante los
veinte aos de gobierno de la Concertacin de Partidos por la Democracia, una
nueva reforma del Estado y del servicio pblico, El nuevo sistema de pensiones
solidarias, la ampliacin de la cobertura en salud a travs del Pan Auge, la
restitucin de las leyes del trabajo, la institucionalizacin de los programas de
superacin de la pobreza, la aprobacin del royalty a la minera del cobre, el fin
de los senadores designados y otras medidas, junto a la ejecucin de las seis
grandes reformas que trataremos que trataremos ms adelante, configuran un
nuevo tipo de Estado, El sistema de pensiones a travs de las AFPs y los
planes de salud a travs de las ISAPRS se han mantenido, an cuando con
mejores controles.
3.6 Tipologa de Bresser-Pereira: formas de Estado y de gestin estatal
Luiz Carlos Bresser-Pereira afirma que un nuevo Estado ha comenzado a
surgir y estima necesaria una reforma en la administracin pblica que permita
su evolucin a una verdadera gestin pblica. Espera que los funcionarios
estatales y !as agencias que manejan logren desenvolverse de un modo ms

14

autnomo en lo administrativo y de una manera ms responsable en lo

poltico.29
Este autor brasileo ha propuesto una tipologa histrica de las formas de
Estado y de gestin estatal de la siguiente manera:
Instituciones estatales

Gestin estatal

Estado absoluto
Estado liberal
Estado liberal democrtico
Estado social democrtico (benefactor)
Estado social liberal (democrtico)

Administracin patrimonial
Administracin pblica de carcter burocrtico
Administracin pblica de carcter burocrtico
Administracin pblica de carcter burocrtico
Administracin pblica gerencial30

IV CONCEPTO DE SERVICIO PBLICO

4.1 Aproximacin terica al concepto de servicio pblico
"En su esencia, el servicio pblico entraa la aspiracin solidaria de poner al
alcance de todo individuo, al menor coste posible y bajo condiciones que
garanticen su seguridad, el aprovechamiento de la actividad tcnica
satisfactora de la necesidad de carcter general, en la que puede identificar su
propia necesidad individual; ms esta idea no surge sbitamente, sino que
resulta ser producto de un laborioso proceso terico de elaboracin en el que
coparticipan la legislacin, la jurisprudencia y la doctrina.31
4.2 Definicin del servicio pblico
En Chile existe una definicin legal. Servicio Pblico es el conjunto de rganos
administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas, de manera
regular y continua. Estn sometidos a la dependencia o supervisin del
Presidente de la Repblica a travs de los respectivos Ministerios, cuyas
polticas, planes y programas les corresponde aplicar".32
4.3 Servicios pblicos propios e impropios
Parte de la doctrina ha distinguido entre servicios pblicos propios e impropios.
Cuando la actividad en que consiste el servicio pblico -sealada
anteriormente- es reconocida por la ley como servicio pblico la desempea
directamente la administracin pblica o, indirectamente, por medio de
particulares en quien delega su ejecucin estaremos frente a un servicio
pblico propiamente dicho o propio.
29

Bresser-Pereira, Luiz Carlos y otros. 2004. Poltica y gestin pblica. Mxico: Fondo de
Cultura Econmica; Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD). Pp.
13-14.
30
Op. cit. P. 18.
31
Fernndez Ruiz, Jorge. 2008. Apuntes para una teora jurdica de las actividades del Estado.
En Revista Jurdica Boletn Mexicano de Derecho Comparado No. 99. Instituto de
Investigaciones Jurdicas. Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). Disponible en
Internet
el
8
de
Julio
de
2008:
http://www.juridicas.unam.mx/Qublica/rev/boletin/cont/99/art/artl.htm . P .11.
32
Artculo 25 de la Ley Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin del
Estado.

15

Si, en cambio, la actividad tcnica satisfactora de una necesidad de carcter

general no est considerada por ley como servicio pblico, por no estar
atribuida a la administracin pblica y por tanto puede ser desarrollada
directamente por particulares, estaremos entonces en presencia de un servicio
pblico impropio, o servicio de inters pblico o servicio reglamentario.
El servicio pblico impropio, en todo caso requiere de un permiso, de una
autorizacin de carcter administrativo que le fijar algunos requisitos.
4.4 Caracteres del servicio pblico
Se estima por la doctrina como caracteres jurdicos esenciales que no pueden
faltar para que el servicio pblico sea tal, los siguientes: a) la generalidad que
consiste en que toda persona lo pueda usar sin otro lmite que la propia
capacidad del servicio y -naturalmente- satisfaciendo los requisitos respectivos;
b) la igualdad que implica que debe darse un trato uniforme a todos los
usuarios; c) la regularidad o sea estar sometido a reglas; y d) la continuidad
que significa que el servicio pblico no debe interrumpirse dentro del
calendario, horarios y circunstancias previstas en su propia regulacin.
4.5 Elementos del servicio pblico33
Los elementos del servicio pblico son los siguientes:
a) La necesidad a cuya satisfaccin se destina el servicio. Para que se
justifique la creacin de un servicio pblico, la necesidad debe ser una carencia
importante sentida por una cantidad tal de personas que la constituyan en una
necesidad de carcter general. La calificacin de la importancia de la
necesidad, as como la extensin de la poblacin que necesite su satisfaccin,
vara con el tiempo y con las prioridades que una sociedad asigne a las tareas
del Estado. Creemos que la vigencia de todos los derechos humanos, polticos,
econmicos, sociales, culturales y ambientales genera necesidad de servicios
pblicos que la hagan realidad.
b) La actividad destinada a satisfacer la respectiva necesidad. La actividad
de cada servicio pblico debe ser tcnica, suficiente para alcanzar sus fines, y
susceptible de ser evaluada.
c) El universo de usuarios potenciales del servicio. Estas son todas las
personas que tienen necesidades similares en el campo del respectivo servicio.
El que se conviertan en usuarios efectivos es parte del deber de las
autoridades del Estado y de los miembros administracin pblica.
d) La intervencin estatal. Slo mediante la intervencin del Estado se
pueden fijar con fuerza obligatoria los caracteres de generalidad, igualdad,
continuidad y regularidad a que nos hemos referido anteriormente. Esta
intervencin estatal puede asumir la forma de prestacin del servicio
33

Vase Fernndez Ruiz. Op. cit. pp.14-17.

16

directamente por la administracin pblica, o por el encargo a travs de

concesiones debidamente establecidas por ley, o an por medio de la
expedicin, modificacin o anulacin de los permisos, licencias o
autorizaciones para el funcionamiento de los servicios pblicos impropios.
e) El sujeto que desarrolla la actividad, o sea el prestador del servicio que lo
ser la propia administracin pblica o el concesionario o el proporcionador de
un servicio pblico impropio.
f) Los recursos necesarios para la prestacin del servicio, ya sea que se
trate de recursos humanos o sea de las persona indispensables para las tareas
a realizar, de recursos materiales y financieros.
g) El rgimen jurdico especial que generalmente se trata de un rgimen de
derecho publico.
V CONCEPTOS DE ADMINISTRACION PBLICA, GESTIN PBLICA y
GERENCIA PBLICA
5.1 Administracin pblica: acepciones
En el lenguaje corriente, en Chile y en Amrica Latina, se utiliza la expresin
administracin pblica como sinnimo de servicio pblico. Sin embargo, existen
tambin otras acepciones.
Se considera que la administracin pblica "es aquella parte de la ciencia de la
administracin que tiene que ver con el gobierno y, por lo tanto, se ocupa
principalmente de la rama ejecutiva, donde se hace el trabajo del gobierno,
aunque evidentemente hay problemas administrativos tambin en relacin con
las ramas legislativa y judicial. La Administracin Publica es, pues, una divisin
de la ciencia poltica y una de las ciencias sociales".34
Por otra parte se puede definir la administracin pblica como actividad que el
Estado realiza para atender y satisfacer las necesidades pblicas y dar
cumplimiento a los fines pblicos a travs del conjunto de organismos o
instituciones que componen el poder ejecutivo. 35 36
5.2 Evolucin del concepto de administracin pblica
Nos remitimos al texto de lecturas que se proporcionarn posteriormente a los
alumnos: Cabrero Mendoza, Enrique. 1998. Estudio Introductorio. En "La
gestin pblica. Su situacin actual". Barry Bozeman Coordinador. Mxico:
Fondo de Cultura Econmica. Pp. 19-36.
34

La definicin es de Luther Gulick, tal como aparece citado en el Diccionario de

Administracin Pblica Chilena. Gobierno de Chile, Ministerio del Interior, Subsecretara de
Desarrollo Regional y Administrativo. Santiago, 2002. P.16.
35
Op. cit. P. 16.
36
Vase tambin: Cabrero Mendoza, Enrique. 1998. Estudio Introductorio. En "La gestin
pblica. Su situacin actual". Barry Bozeman Coordinador. Mxico: Fondo de Cultura
Econmica. Pp. 19-36.

17

Bresser-Pereira, Luiz Carlos y otros. 2004. Poltica y gestin pblica. Mxico:

Fondo de Cultura Econmica; Centro Latinoamericano de Administracin para
el Desarrollo (CLAD).
5.3 Conceptos de gestin pblica y gerencia pblica. Bozeman y Cabrero
Mendoza.
Nos remitimos a lo expuesto por Cabrero Mendoza en su artculo antes citado y
por ello consideramos ambos trminos como sinnimos.
VI REFORMAS Y MODERNIZACIN EN EL ESTADO CHILENO
6.1 El punto de partida
Desde el punto de vista poltico el Estado chileno anterior a 1940 mostraba una
forma republicana de gobierno, una estructura unitaria y un rgimen
democrtico que haba evolucionado desde el voto censitario del siglo XIX
sufragio universal, an cuando faltaba el voto de las mujeres para Presidente y
parlamentarios. La separacin de los tres poderes haba llegado a ser efectiva.
Las municipalidades gozaban de autonoma pero sus facultades y presupuesto
eran reducidos.
En cuanto al papel del Estado en la economa, el rgimen econmico haba
sido en el tiempo de la independencia principalmente el mismo de la era
colonial, es decir la estructura agraria basada en el latifundio y la vigencia del
mercantilismo. La mayor parte de la poblacin viva en el rea rural, slo
despus de 1930 la poblacin urbana super el 50%. La importancia
econmica de la agricultura comenz a disminuir con el auge del salitre, lo cual
produjo tambin un efecto en la distribucin del poder real en el pas; en efecto,
la oligarqua agraria haba controlado el gobierno y el parlamento durante las
primeras dcadas de la Repblica, al sobrevenir el crecimiento de nuevas
actividades como la minera -incluido el salitre- la industria y las actividades
financieras y comerciales, su influencia fue compartida con los nuevos grupos
econmicos que se formaron.
Meller seala que: "desde el auge del salitre y hasta la Gran Depresin [19291931, el Estado actu principalmente como intermediario entre los
inversionistas extranjeros la sociedad chilena, utilizando su poder para captar
una parte importante de las exportaciones salitreras. Ciertos grupos internos
trataron de beneficiarse tanto como fuera posible con el patrn de gasto e
inversin del sector pblico, de modo que el juego poltico se orient en parte a
influir en las decisiones estatales relativas al gasto y a la inversin. El Estado
tambin se transform gradualmente en la fuente ms importante de empleo de
trabajadores de cuello y corbata; como vemos, en una economa
subdesarrollada que genera pocos empleos para la clase media el control del
Estado constituye un importante mecanismo de poder poltico. En 1938 se
eligi un nuevo gobierno, con el apoyo de la clase media y los obreros. Estos
nuevos grupos sociales consideraban al Estado como el mecanismo que poda
contrapesar el poder de los grupos oligrquicos. Haba, por lo tanto, apoyo

18

poltico y presin para potenciar la actuacin del Estado en la economa. La

depresin y sus secuelas tambin concurrieron a generar algn consenso
respecto de la necesidad de un papel ms activo para el Estado".37
6.2 Desarrollo entre los 40' y los 70'
Una de las grandes empresas chilenas de propiedad estatal, el BancoEstado
tiene antecedentes situados lejos en el tiempo, ya que es sucesora de la
antigua Caja Nacional de Ahorros la cual fusionada con otras instituciones
estatales dio lugar a la creacin del Banco del Estado en el segundo gobierno
del Presidente Ibez.
Sin embargo, en Chile, el paso decisivo hacia el Estado productor y empresario
se haba dado con la Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO) que
fue creada por Ley en el ao 1939, durante el Gobierno del Presidente Aguirre
Cerda. La discusin del proyecto del Ejecutivo en el Parlamento fue ardua. "Es
interesante observar la discusin poltica en tomo a la creacin de la CORFO.
Los empresarios industriales, reunidos en la SOFOFA, estuvieron de acuerdo
con un papel ms activo del Estado si se trataba de aumentar la proteccin a la
produccin nacional. Estuvieron: tambin de acuerdo con un Estado que
formulara un programa nacional de desarrollo, mientras los recursos se
canalizaran hacia el sector privado. Pero se opusieron a la idea de que
existieran empresas del Estado, porque eso implicara una competencia desleal
entre las firmas privadas y pblicas. Por otra parte, la principal preocupacin de
la oligarqua terrateniente era evitar el surgimiento de problemas sociales en la
agricultura. As se lleg a una transaccin poltica: [los parlamentarios de ese
sector] apoyaron la creacin de la CORFO a cambio de la promesa de que el
gobierno no presionara para la formacin de sindicatos en la agricultura. As, la
oligarqua terrateniente mantendra su poder en las reas rurales, en tanto que
los grupos de ingreso medio aumentaran su poder en las reas urbanas.
Debieron Rasar ms de 25 aos hasta la creacin de sindicatos efectivos en la
agricultura, en 1965"38, durante el gobierno del Presidente Frei Montalva.
La CORPO genero empresas estatales en reas claves de la economa
nacional. Entre otras: la Empresa Nacional de Electricidad (ENDESA), la
Empresa Nacional del Petrleo (ENAP), la Compaa de Acero del Pacfico
(CAP), la Industria Azucarera Nacional (IANSA), la Empresa Nacional de
Minera (ENAMI), la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL).39
"En el periodo 1939-1954, la CORPO controlaba el 30% de la inversin total en
bienes de capital, ms del 25% de la inversin pblica y un 18% de la inversin
bruta total".40 En la dcada del 60 la Corporacin de Fomento de la Produccin
canaliz importantes recursos a los sectores pesquero y forestal que,
actualmente, son sectores exportadores lderes. En otro aspecto contribuy
37

Meller, Patricio. 1996. Un siglo de economa poltica chilena (1890-1990). Santiago de Chile:
Editorial Andrs Bello. P. 57
38
Meller, Patricio. Op. cit. P. 58.
39
En otro campo, tambin se crearon a travs de la CORFO, Chile Films y Televisin Nacional
de Chile.
40
Mamalakis. 1991. Citado por Patricio Meller, op. cit pp. 58-59.

19

fuertemente a la formacin y perfeccionamiento de profesionales que

adquirieron capacidades tecnolgicas y empresariales que en un momento
posterior fueron esenciales para el proceso de expansin de las exportaciones.
En julio de 1971 el gobierno del Presidente Allende nacionaliz -a travs de
una reforma constitucional- la gran minera del cobre, medida trascendental con
amplio apoyo nacional y que signific apostar a la capacidad profesional,
tcnica y gerencial nacional para manejar gigantescas empresas que se
incorporaban a la propiedad del Estado. El tiempo ha demostrado que, -a
travs de CODELCO- esta meta ha sido alcanzada.41
6.3 La reforma neo liberal del Estado chileno (1973-1989)
A partir de la instauracin del gobierno autoritario en 1973 se produce el fin del
Estado chileno empresario y productor.
"... un rasgo distintivo del proceso de modernizacin iniciado a mediados de la
dcada del setenta se vincula con la progresiva transformacin de la economa
desde un sistema fuertemente protegido y dirigido por el Estado hacia un
rgimen liderado por el capital privado y centrado en el desarrollo de una
economa de: mercado abierta al exterior y a las nuevas formas de
competencia global.
"Este trnsito implica que el mercado y el capital privado han ido adquiriendo
un marcado protagonismo como articuladores de la oferta de oportunidades de
integracin social lo que trae aparejado, a los menos, dos consecuencias
sociales de importancia.
"Por una parte, el mercado promueve la competencia, la creatividad y las
oportunidades de negocio que se transforman en un estmulo a la
diferenciacin de la estructura productiva y, por la otra, l [el mercado] tambin
alienta expectativas de integracin social fundadas en el inters individual y
conforme a la condicin socioeconmica de cada cual. Esto, como veremos, se
traduce en un cambio de la estructura de oportunidades y de las formas de
integracin social las que van acompaadas de nuevos fenmenos de
fragmentacin social.
"En los hechos, estas nuevas formas se superponen y redefinen las formas
tradicionales de integracin, solidaridad y cohesin social.
"El nuevo giro mercantil impone, por una parte, una lgica de individuacin
creciente que aumenta las oportunidades de integracin de aquellos que
pertenecen a hogares provistos de capital social y cultural, as como tambin
de los que acceden a las mejores oportunidades educacionales. Y, por la otra,
introduce nuevos riesgos de exclusin de los canales institucionales apropiados

41

El Gobierno del Presidente Frei Montalva haba llevado a efecto la "chilenizacin" de la gran
minera del cobre que implico la adquisicin parcial de empresas mineras extranjeras.

20

para integrarse a la ciudadana social (ej. exclusin del curso o tendencia de

los acontecimientos principales de la sociedad)".42
"A mediados de los setenta, se produjo tambin la privatizacin de gran parte
de los medios de produccin posedos por el Estado. El proceso fue conducido
en medio de una recesin intensa y tasas de inters internas extremadamente
altas. Por este motivo, pocos grupos, dentro del sector privado, tuvieron acceso
a su compra, en particular aquellos con mayor disponibilidad de crditos
externos, reforzndose as los privilegios de una minora y la concentracin de
la propiedad".43
Dentro del total de las empresas privatizadas entre 1973 y 1990 haba 46 que
eran estatales antes de 1970. "La Contralora General de la Repblica informa
que gran parte de las empresas enajenadas fueron vendidas a un precio de
venta inferior a su valor libro, lo que implic una perdida de patrimonio pblico.
Segn sea el mtodo de clculo, las prdidas oscilan entre un 27, un 42 o un
69% del capital vendido en el perodo 85-89 y el clculo neto que informa esta
entidad, a travs de cifras parciales llega a US$2.223.l63.439 millones de
dlares slo entre 1978 y 1990 por 30 empresas enajenadas".44
Entre las empresas creadas por el Estado con el patrimonio pblico que fueron
transferidas a grupos del sector privado se encuentran: la Empresa Nacional de
Electricidad ENDESA, la Compaa de Acero del Pacfico CAP,. la Empresa
Nacional de Telecomunicaciones ENTEL, la Industria Azucarera Nacional
IANSA, la Lnea Area Nacional LAN, la Empresa Nacional de Semillas, la
Sociedad Qumica y Minera de Chile SOQUIMICH, el Instituto Nacional de
Capacitacin INACAP, el Instituto de Seguros del Estado y el Laboratorio Chile.
La desnacionalizacin del cobre se produce con la dictacin por la Junta de
Gobierno de la Ley Orgnica Constitucional No.18.097 publicada en el Diario
Oficial de 23 de enero de 1982.45 El Estado hace concesiones que hace a
empresas privadas para explotar el mineral. La normativa establecida por la
dictadura de Pinochet considera la concesin como ttulo y modo para transferir
el dominio de las minas concesionadas hasta la extincin del mineral. "La
legislacin chilena es excepcional en Amrica Latina. En este mbito el
derecho de explotacin o pertenencia minera prolongado, se sita comnmente
entre 20 y 25 aos, con legislaciones como la colombiana en que el plazo es de
30 aos y revirtindose los activos al Estado al final de este periodo. En Mxico
el plazo mximo es de 50 aos. Solo Argentina, Per y Chile constituyen la
excepcin pues sus legislaciones consagran la duracin ilimitada de la
42

Sabatini, Francisco y Wormald, Guillermo. S/f. Santiago de Chile bajo la nueva economa,
1980-2000: crecimiento, modernizacin y oportunidades de integracin social. Disponible en
Internet: www.prc.utexas.edu/urbancenter/documents/Chilefinal.pdf el 18 de Abril de 2005. P. 5.
43
Ffrench-Davis, Ricardo. 2003. Entre el neoliberalismo y el crecimiento con equidad. Tres
dcadas de poltica econmica en Chile. Tercera edicin actualizada. Santiago de Chile: J.C.
Sez editor. P. 331.
44
Cmara de Diputados. 2004. Informe de la Comisin Privatizaciones de la Cmara de
Diputados. Valparaso: Cmara de Diputados. P. 3.
45
Las Leyes Orgnicas Constitucionales requieren para ser modificadas de un qurum
especial: las 4 sptimas partes de los parlamentarios en ejercicio. En la Cmara de Diputados
esto significa contar con el voto 78 de los 120 Diputados.

21

concesin y su irrevocabilidad. A esto debe agregarse que contrariamente al

resto de las legislaciones latinoamericanas, en Chile no existe la obligacin, por
parte del concesionario, de realizar labores de explotacin conforme a lo
proyectado, ni a suspenderlas sin debida justificacin y autorizacin".46
6.4 La reforma despus del retorno a la democracia
Con el retorno a la democracia en 1990, el Estado chileno regresa
paulatinamente a ser un Estado social de derecho que asume como tareas
fundamentales la ejecucin de las polticas pblicas de educacin, salud,
vivienda, protec9in social y otras, a las cuales se les aumenta
considerablemente los aportes financieros estatales. Se establece la
"proteccin social" como una poltica de Estado que se ocupa de las
necesidades de las personas a lo largo de todo su vida, con nfasis en los ms
pobres y en los excluidos.
Ya no se volvi a la actividad empresarial y productora a travs de empresas
del Estado, sin embargo la presencia de un eficiente Estado chileno est
marcado por la empresa estatal CODELCO una de las mineras ms grandes
del mundo, la Empresa Nacional del Petrleo ENAP, el ya mencionado
BancoEstado y el Metro de Santiago.
VII GRANDES TENDENCIAS AGREGADAS AL MARCO
DE REFORMA Y MODERNIZACIN: DEL ESTADO
EN LAS LTIMAS DCADAS
En este captulo se hace referencia a los siguientes procesos caractersticos de
la poca actual:
La globalizacin y la mundializacin.
La proteccin del medio ambiente.
La exclusin social.
La gobernabilidad y la vigencia y fortalecimiento de la democracia en
Amrica Latina.
7.1 La globalizacin y la mundializacin
"El mundo de hoy est marcado por lo que se conoce como el proceso de
globalizacin, es decir, la creciente gravitacin de los procesos econmicos,
sociales y culturales de carcter mundial sobre aquellos de carcter nacional o
regional. Aunque no se trata de un proceso nuevo -sus races histricas son
profundas- los cambios dramticos en los espacios y los tiempos generados
por la revolucin en las comunicaciones y la informacin le han dado nuevas
dimensiones, que representan transformaciones cualitativas con respecto al
pasado".47

46

Vega, Hctor. 1999. "El cobre de Chile y el mercado global" en La Quimera del Cobre,
Lavandero Illanes, Jorge. Santiago de Chile: Alegra y Asociados Editores. Pp. 91-92.
47
CEPAL - Naciones Unidas. 2000. Equidad; desarrollo y ciudadana. Santiago de Chile:
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe. P .13.

22

Alain Touraine ha distinguido metodolgicamente entre mundializacin y

globalizacin. En una conferencia pronunciada en Barcelona en 1996, l seal
que la mundializacin es un elemento continuador de las tendencias
aperturistas que se aceleran en la segunda parte del siglo XX, mientras que la
globalizacin es un fenmeno rupturista con el pasado que constituye "un
proceso nefasto mediante el cual los pueblos han cedido el poder sobre sus
economas y sus sociedades a fuerzas globales y antidemocrticas, tales como
los mercados, las agencias de calificacin de deuda, etctera".48
En la mayora de los documentos del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) se usa el trmino mundializacin.
Para los efectos prcticos tal vez sea mejor considerar que mundializacin y
globalizacin pueden utilizarse como sinnimos o tambin como dos
componentes de un solo fenmeno de internacionalizacin, en cuyo caso
debera entenderse por globalizacin el proceso econmico y los restantes
aspectos como componentes de la mundializacin.
Entre los factores que han impulsado la mundializacin y la globalizacin se
pueden mencionar el desarrollo de los medios de transporte especialmente la
aviacin y la navegacin. Los gigantescos y ms rpidos navos de carga han
creado condiciones para el comercio internacional hasta ahora desconocidas;
pinsese, por ejemplo, en la cada de los precios por flete que hace posible
-para bien o para mal de la poblacin de algunos pases- la
exportacin/importacin de mercaderas a granel y productos elaborados a
grandes distancias.
El transporte areo de pasajeros ha intensificado no slo la actividad
econmica vinculada al turismo, sino que ha facilitado enormemente el
intercambio internacional de cientficos, acadmicos y artistas.
Entre los medios de comunicacin el Internet se presenta como el ms notorio,
pero no hay que olvidar que la televisin ha generado y sigue aportando un
caudal muy grande de universalizacin de imgenes visuales e informacin oral
que hace instantneo el acceso a noticias, espectculos artsticos y deportivos,
costumbres y similares aspectos que contribuyen a un mayor conocimiento de
los "otros", de los distintos, de la existencia de una base comn -y tambin de
las diferencias- a nivel mundial. La introduccin de la telefona mvil
complementa lo anterior.
La existencia de las tecnologas de informacin y comunicacin (TIC)
representan un cambio en la historia humana. El Internet como pocas
tecnologas ha agregado a la interrelacin domstica y local -nicas realmente
fluidas durante siglos- la culminacin de las relaciones a nivel nacional,
continental y mundial.
Pocos de los nuevos desarrollos cientficos y tecnolgicos mencionados
habran sido posibles sin mediar la existencia de otro de la misma naturaleza:
48

Citado por Joaqun Estefana en La nueva economa. La globalizacin. 2001. Barcelona:

Editorial Debate .Pp. 48-49.

23

la de la exploracin espacial y especficamente la instalacin de la red de

satlites artificiales.
En el caso de la globalizacin existen factores especficamente econmicos
que la hacen posible y la aceleran. Entre ellos se encuentran: la apertura de los
mercados, la desregulacin financiera internacional, el crecimiento y fusiones
de las grandes empresas, la privatizacin de empresas pblicas. Una deuda
pendiente es la prcticamente nula desregulacin del intercambio mundial de
trabajadores.: Se mueve el capital pero no las personas.
Existen aspectos no estrictamente econmicos de la globalizacin que resultan
favorables para el desarrollo humano. Se puede mencionar el aporte adicional
que significa la universalizacin de ciertos objetivos de gran importancia para la
poblacin de todos los pases, como es el caso de la vigencia de los derechos
humanos, especficamente al carcter imprescriptible de los crmenes contra la
humanidad, la existencia de las comisiones internacionales de derechos
humanos en organismos internacionales, y el funcionamiento del Tribunal
Penal Internacional. Otro movimiento de la mayor trascendencia histrica que
se ve beneficiado con la universalizacin, es el de la participacin de la mujer
en igualdad de condiciones en todos los aspectos de la vida social, poltica,
econmica y cultural. Tambin deben mencionarse -entre otros- las campaas
mundiales por los derechos de los nios, los movimientos ecologistas, la lucha
contra todo tipo de discriminacin, la defensa de los pueblos originarios.
Todos los aspectos mencionados en el prrafo precedente hacen parte con
ms propiedad de la mundializacin que de la globalizacin.
7.2 Incremento de la agenda estatal y societal: la proteccin del medio
ambiente
La incorporacin de la variable medioambiental en el desarrollo de los pases
es otra transformacin mayor que influye en los roles atribuidos al Estado y en
la nueva concepcin y diseo de la administracin y la gestin pblica.
Hacia la mitad del siglo XX el concepto de desarrollo haba generado
importantes anlisis y se distinguan sus aspectos econmicos de sus aspectos
sociales. Se comenz a observar influencias recprocas entre el desarrollo
econmico y la degradacin o la preservacin del medio ambiente. Tambin se
analizaron consecuencias de los cambios ambientales en las personas.
En junio de 1972 se reunieron por primera vez los representantes de gobiernos
para tratar este nuevo componente del temario internacional. Lo hicieron en la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano,
celebrada en Estocolmo. Se acord establecer un programa de alcance
mundial para proteger el medio ambiente.49 Sin embargo, poco se avanz en
los aos siguientes para integrar las cuestiones del medio ambiente en la
planificacin econmica nacional y menos an en la adopcin de decisiones
que se traspasaran a la administracin y a la gestin pblica. En general,
49

Como Agencia ejecutiva se cre el Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA).

24

continu el deterioro del medio ambiente, y problemas que llegan hasta hoy,
como son la disminucin de la capa de ozono, el calentamiento global, la
contaminacin de las aguas y la acelerada destruccin de los recursos
naturales, los que han entrado en una fase de agravamiento.
En 1987, la Asamblea General de las Naciones Unidas convoc a una
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo la
cual se reuni en Ro de Janeiro del 3 al 14 de junio de 1992. A esta
Conferencia mundial concurrieron 178 gobiernos, de los cuales 108 fueron
representados por los respectivos Jefes de Estado o de Gobierno. En uno de
los tres documentos aprobados, la Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente
y el Desarrollo, se explicitan como derechos humanos los relativos al medio
ambiente.
"Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas
con el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva
en armona con la naturaleza".50 51
"El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda
equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las
generaciones presentes y futuras".52
"El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es: con la participacin de
todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano
nacional, toda persona deber tener acceso adecuado a la informacin sobre el
medio ambiente de que dispongan las autoridades pblicas, incluida la
informacin sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus
comunidades, as como la oportunidad de participar en los procesos de
adopcin de decisiones. Los Estados debern facilitar y fomentar la
sensibilizacin y la participacin de la poblacin poniendo la informacin a
disposicin de todos. Deber proporcionarse acceso efectivo a los
procedimientos judiciales y administrativos, entre otros el resarcimiento de
daos y los recursos pertinentes".53
La formulacin de los derechos al medio ambiente sano, ha estado ligada al
reconocimiento coetneo del derecho de los seres humanos al desarrollo, y as
lo refleja la Declaracin de Ro: "A fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la
proteccin del medio ambiente deber constituir parte integrante del proceso de
desarrollo y no podr considerarse en forma aislada".54 Se refuerza esta idea
de la siguiente manera: "Todos los Estados y todas las personas debern
cooperar en la tarea esencial de erradicar la pobreza como requisito
indispensable del desarrollo sostenible, a fin de reducir las disparidades en los
niveles de vida y responder mejor a las necesidades de la mayora de los
pueblos del mundo".55
50

Principio 1 de la Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo.

La Declaracin se expresa en 6 considerandos y 27 Principios.
52
Op. cit. Principio 3.
53
Op. cit. Principio 10.
54
Op. cit. Principio 4.
55
Op. cit. Principio 5.
51

25

Hay problemas ambientales que se enfrentan por la administracin nacional y

tambin por la administracin municipal como los que se refieren al
saneamiento ambiental en su triple contenido de provisin de agua potable,
servicio de alcantarillado y recoleccin disposicin de la basura y los residuos
contaminantes. Junto a ellos se radican tambin en esos niveles de gobierno
los asuntos relativos a la contaminacin atmosfrica especialmente de las
ciudades y otros similares. Sin embargo, una situacin gravsima ha requerido
su atencin a nivel mundial y la aprobacin de normas de carcter
internacional. Se trata del calentamiento global.
Como es sabido una accin peligrosa ejecutada por un solo pas, como es la
excesiva emisin de determinados gases txicos afecta -por acumulacin- el
equilibrio atmosfrico de todo el planeta. El derretimiento excesivo de los hielos
polares, la disminucin de la protectora capa de ozono y en general el mayor
calentamiento del planeta afectarn negativamente no slo a la actual
generacin de la humanidad sino tambin a las que estn por venir.
La suscripcin del Protocolo de Kyoto -un tratado internacional con fuerza
obligatoria para los pases que lo ratifiquen- sera un instrumento de gran
importancia si fuese ratificado por todos los gobiernos del mundo.
Es til tener en cuenta que el componente "medio ambiente" ha pasado a
formar parte de la gestin pblica y que la modernizacin de la administracin
requerir crecientemente de componentes ambientalistas.
7.3. Incremento de la agenda estatal y societal: la exclusin social
Etimolgicamente, "exclusin" es la "accin y efecto de excluir.56 Una segunda
acepcin es la que se aproxima al uso que se le da habitualmente a la
exclusin social en las ciencias sociales: "Excluir. (Del latn excludere). Quitar a
alguien o algo del lugar que ocupaba. 2. descartar, rechazar o negar la
posibilidad de algo.57
Aproximndonos a una definicin se puede decir que la exclusin social es una
situacin concreta que afecta a personas o grupos, generando una
imposibilidad o disminucin grave del acceso a los mecanismos de desarrollo
personal y familiar, de insercin comunitaria y social, ya los sistemas de
proteccin social.58
Entre las caractersticas de la exclusin social sealaremos que:

56

Real Academia Espaola. 2001. Diccionario de la Lengua Espaola.

Id.
58
Joan Subirats la define como "la imposibilidad o dificultad intensa de acceder a los
mecanismos de desarrollo personal e insercin socio-comunitaria y a los sistemas
preestablecidos de proteccin social". La implicacin social ante los retos de la exclusin.
Disponible
en
Internet
el
22
de
marzo
de
2010
en
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0044517.pdf , p.1.
57

26

"Las situaciones de exclusin social son el resultado de una cadena de

acontecimientos reforzados o impulsados por desigualdades y determinaciones
estructurales del sistema econmico y social." 59
" ... la exclusin social es un fenmeno de carcter estructural, de alguna
manera inherente a la lgica misma de un sistema econmico y s0cial que la
genera y alimenta casi irremediablemente.60
"... la exclusin social no implica nicamente la reproduccin de las
desigualdades "clsicas", sino que va ms mucho all.61
La exclusin social no tiene una causa nica. Entre los fenmenos globales
que se consideran desencadenantes de exclusin social se mencionan los
siguientes:
"La fragmentacin de la sociedad en una serie de puntos clave que hacen de la
nueva realidad un cuerpo social mucho ms complejo y diverso.62
"El impacto de la nueva economa postindustrial sobre el mercado de trabajo ha
desencadenado la transicin hacia un modelo ms basado en la informacin y
el conocimiento, que en la produccin mercantil.63
La prdida de lazos sociales y familiares y el aumento de los procesos de
vulnerabilidad.
"La flexibilidad en los procesos de produccin que tiene lugar en el marco de
una nueva economa de la informacin, ha originado la aparicin de un empleo
nuevo pero de menor "calidad" y ms precario.64
Las caractersticas actuales del empleo: a. Alto desempleo. b. Desempleo de
larga duracin. c. El crecimiento econmico produce cada vez menos empleo.
Las nuevas tecnologas de fines del siglo XX exigen cada vez menos mano de
obra. Otra vez las maquinas sustituyen al hombre. d. El auge del sector
informal. ste, en contraproposicin al asalariado, ofrece: un trabajo precario,
en actividades de supervivencia, y con una baja productividad. e. Un aumento
de los empleos irregulares y mal pagados.
Los motivos o circunstancias de exclusin social se refieren a gnero, edad,
etnia, procedencia socioeconmica y cultural, y otros.
7.4 Gobernabilidad y la vigencia y el fortalecimiento de la democracia

59

Subirats, Joan et. al. 2004. Pobreza y exclusin social: un anlisis de la realidad espaola y
europea". Barcelona: Fundacin La Caixa. P. 18.
60
Ibid. P. 18.
61
Ibid. P. 18.
62
Ibid. P. 13.
63
Ibid. P. 13.
64
Ibid.P.13

27

El rgimen poltico adoptado y efectivamente vivido por una sociedad es

determinante para la estructuracin del Estado, para la organizacin de la
administracin y de la gestin pblica, y consecuentemente para su
modernizacin.
La humanidad ha llegado a la democracia despus de un largusimo recorrido a
travs de la historia.
La democracia es un rgimen poltico basado en las ideas de libertad, igualdad,
primaca de la persona frente al Estado, respeto mutuo; fraternidad y soberana
popular expresada en representacin libremente designada y en elecciones
peridicas y libres.
En nuestro tiempo la democracia, aspiracin universal de los pueblos, hay que
buscarla no solamente como una estructura formal sino tambin como una
realidad. Atendido el mal uso que se ha dado muchas veces a la palabra
democracia, es necesario constatar cual es la condicin que viven en la
prctica las personas en relacin a los requisitos democrticos de la vida
colectiva.
Son componentes esenciales del rgimen poltico democrtico, al menos los
siguientes:

la amplia participacin ciudadana en el gobierno,

el pluralismo y la tolerancia;
un consenso fundamental;
el gobierno de la mayora con respeto de los derechos de las minoras;
la eleccin peridica de las autoridades por medio del sufragio libre e
informado:
el sufragio universal;
la existencia real de un sistema mltiple de partidos polticos;
la limitacin en el tiempo del mandato de las autoridades elegidas;
la separacin de las funciones o poderes del Estado;
la autonoma relativa de los cuerpos intermedios de la sociedad;
la resolucin pacfica de los conflictos;
el completo respeto a todos los derechos humanos;
como corolario de lo anterior, la extensin de la democracia poltica tambin
a componentes culturales, econmicos y sociales.

Si consideramos estos elementos en comparacin con su situacin en los

regmenes no democrticos tendremos una mirada para confrontar -en la
prctica ms que en las normas- la existencia de democracia efectiva. Esto no
quiere decir que las reglas constitucionales no sean importantes, por el
contrario pueden constituir la base, muchas veces duramente conquistada,
para construir sociedades libres y a la vez ms justas e inclusivas.
Como todos los regmenes polticos la democracia est sujeta a la posibilidad
de resultados limitados, de prdida de credibilidad, de crisis y an de desplome
de sus estructuras. En los ltimos cincuenta aos, este ltimo caso no ha sido

28

frecuente en los pases desarrollados de Europa, de Amrica del Norte y de

Oceana, pero si en Amrica Latina. Pero, tambin la democracia es perfectible
y en eso consiste una de sus fortalezas: es un rgimen poltico
fundamentalmente adaptable a nuevos desafos.
Como la democracia est abierta a crticas pblicas, a debate en todos los
niveles y a decisiones bsicas en elecciones peridicas, se ha considerado
como un atributo y tambin como una medida de xito o fracaso la
gobernabilidad.
La gobernabilidad se refiere a la mayor o menor funcionalidad de un sistema o
rgimen poltico democrtico para alcanzar los fines que los ciudadanos han
asignado al Estado. Creemos que no cabe plantearse la cuestin de que la
gobernabilidad en regmenes polticos no democrticos.
Se ha dicho que la gobernabilidad es sinnimo de buen gobierno", pero, como
definicin resulta demasiado general. Se puede resaltar tambin la importancia
de la estabilidad, pero ello siendo importante, no explica todas las
condicionantes de la gobernabilidad.
Sanguinetti dice que: "gobernabilidad es el estado en virtud del cual el sistema
democrtico puede actuar con normalidad, est dotado de funcionalidad, y
acta con cumplimiento de los roles esenciales. El estado en virtud del cual un
gobierno puede relativamente aplicar su plan, las administraciones funcionar y
las instituciones desarrollarse armnicamente segn las reglas de juego que
define una Constitucin".65
.
Ahora bien, para relacionar la prdida de gobernabilidad y las crisis
econmicas y sociales como causas de la quiebra de los sistemas
democrticos es til citar extensamente al eminente economista ecuatoriano
Germnico Salgado: "Un sistema democrtico ser vulnerable a la
ingobernabilidad si sus rendimientos, sus resultados, no alcanzan
determinados objetivos socialmente compartidos que se consideran prioritarios.
Dichos objetivos pueden ser de naturaleza poltica, econmica o social, pero de
ordinario son estos dos ltimos los que constituyen las aspiraciones ms
agudamente sentidas por la ciudadana".66
"En las reflexiones acadmicas iniciales sobre el tema de la gobernabilidad, el
objetivo con el cual se la haba vinculado, especialmente en el caso de los
pases desarrollados, era la estabilidad poltica y econmica. Para los pases
pobres la asociacin evidente de la gobemabilidad fue y es con el desarrollo
econmico y social. La concepcin ha cambiado en relacin con los pases
ricos, en los que es ms apropiado plantearla en funcin de objetivos o
condiciones mltiples pero, se ha afirmado frente a la situacin de los pases
65

Sanguinetti, Julio Mara. 1997. En el Uruguay el Estado sigue teniendo prestigio. En

"Gobemabilidad: un reportaje de Amrica Latina". Achard, Diego y Flores, Manuel Editores.
Mxico: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. P. 203.
66
Salgado, Germnico. 1999. Introduccin a La ruta de la gobernabilidad. Quito: Corporacin
de Estudios para el Desarrollo (CORDES) y Centro de Investigacin y Promocin IberoamricaEuropa (CIPIE). P. 4.

29

en desarrollo. En ellos no se puede concebir un sistema gobernable si sus

resultados en trminos de desarrollo econmico y social, y no slo de
crecimiento, no son satisfactorios". 67
Los trminos "gobemabilidad" y "gobernanza" son tratados como similares no
slo por el diccionario, sino tambin por la mayora de la doctrina.68
Como se dijo anteriormente, la democracia poltica ha sido alcanzada despus
de un largo camino de la humanidad; pero mientras no cuente simultneamente
con una dimensin, tambin democrtica, en el terreno econmico y social no
se podr considerar plenamente como tal.
El xito en esta tarea bsica pasa a ser una condicin para la consolidacin
democrtica. "Cuando la democracia sea capaz de producir resultados
concretos y tangibles en los campos econmico y social, adems de garantizar
la libertad y los derechos humanos y promover la participacin ciudadana, sus
instituciones se consolidarn en la conciencia colectiva y sus valores pasarn a
formar parte de la cultura latinoamericana. A partir de entonces su
supervivencia quedar garantizada".69

67

Id.
Una amplia discusin sobre el tema se encuentra en el trabajo de Amadeu Sola, "La
traduccin
de
governance",
en
Internet
en:
htto://eurooa.eu.int/commltranslation/bulletins/Quntoxcoma/65/QXc652.htm.
69
Hurtado, Osvaldo. 1997. "Gobernabilidad, democracia y pobreza", en J. V. Cevallos (editor),
Estrategias para reducir la pobreza en Amrica Latina y el Caribe. Quito: PNUD. P. 25.
68

30