El Pensamiento Constitucional de Pedro Planas 221

El Pensamiento Constitucional de Pedro Planas

Omar Cairo Roldn*

I. Introduccin

Cuando el golpe de Estado del 5 de abril de 1992 acab con doce aos
de vigencia de la Constitucin de 1979, las convicciones democrticas de
nuestros sectores dirigentes fueron puestas a prueba. Lamentablemente,
sus posturas dbiles y vacilantes sugirieron que nunca haban tenido con-
fianza en la democracia como forma de gobierno. Algunos profesores de
derecho, incluso de una materia como el derecho constitucional, sino
apoyaron el golpe o conservaron un calculado silencio ante los atropellos
sistemticos, dijeron rechazarlo solo por ser abogados. En ese momento
terrible, Pedro Planas empez a construir.
Entre los aos 1992 y 2000, al mismo tiempo que libr una lucha
decidida contra la dictadura, Pedro Planas escribi ms de diez libros
sobre Derecho Constitucional que enriquecieron la doctrina nacional.

* Profesor ordinario Asociado de Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad

Catlica del Per. Abogado asociado del Estudio Monroy Abogados.

Planas, Pedro. Rescate de la Constitucin. Lima: Abril Editores & Impresores, 1992, p. 15.

Ib.

Planas, Pedro. El fujimorato. Estudio poltico-constitucional. Lima: Talleres grficos
Kelly, 1999, p. 11.

Algunas de estas obras son los siguientes:

Rescate de la Constitucin. Lima: Abril Editores & Impresores, 1992.

La Constitucin traicionada (con Domingo Garca Belaunde). Lima: Seglusa Editores,
1993.

El Estado moderno (Apuntes para una nueva biografa del Estado Social de Derecho).
Lima: Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo, 1993.

La Repblica autocrtica. Lima: Fundacin Friedrich Ebert, 1994.

Regmenes polticos contemporneos. Lima: Fondo de Cultura Econmica, 1997.
222 Omar Cairo Roldn

Los elementos de su pensamiento constitucional, que recordaremos a con-

tinuacin, permitieron a una generacin de estudiantes acercarse a una
disciplina que, lejos de ser una sofisticacin acadmica, es el fundamento
de la vida civilizada.

II. La Democracia Constitucional

Pedro Planas entendi a la Democracia constitucional como un conjunto

de normas que aseguran libertades y derechos, y como una estructura nor-
mativa que divide las funciones de modo tal que impide su concentracin
y garantiza su fiscalizacin y control, consagrando un principio jerrquico
cuya cima la ocupan los tratados de derechos humanos y la Constitucin.
Explic adems que, en lo sustantivo, es un rgimen jurdico y que, como
forma poltica del Estado de Derecho, su fundamento principal es la dis-
tribucin del poder estatal en varios rganos independientes, que detentan
poder y participan en la formacin de la voluntad estatal. Tambin pre-
cis que, respecto a la ciudadana, los mecanismos de este sistema poltico
garantizan la publicidad y transparencia de los actos y decisiones y pro-
mueven la mayor participacin, la deliberacin parlamentaria, el control
poltico y el ejercicio responsable de las decisiones adoptadas.
En la Democracia constitucional, sostiene Pedro Planas, la Constitu-
cin es el instrumento jurdico fundamental de una Nacin, que con-
sagra el gobierno de las normas por encima de las personas a travs de
un compromiso que involucra, por igual a gobernantes y a legisladores, a

Derecho parlamentario. Lima: Ediciones Forenses, 1997.

La descentralizacin en el Per republicano (1821-1998). Lima: Municipalidad Metro-
politana de Lima, 1998.

Democracia y tradicin constitucional en el Per (materiales para una historia del
Derecho Constitucional en el Per). Lima: Editorial San Marcos, 1998.

Nuevas tendencias del Derecho Constitucional en Amrica Latina. Arequipa: Univer-
sidad Catlica de Santa Mara, 1999.

El fujimorato. Estudio poltico-constitucional. Lima, 1999.

La democracia voltil. Movimientos, partidos, lderes polticos y conductas electorales
en el Per contemporneo. Lima: Friedrich Ebert Stiftung, 2000.

Planas, Pedro. Rescate de la Constitucin. Lima: Abril Editores & Impresores, 1992, p. 69.

Ib.

Planas, Pedro. Regmenes polticos contemporneos. Lima: Fondo de Cultura Econ-
mica, 1997, p. 53.

Ib.
El Pensamiento Constitucional de Pedro Planas 223

funcionarios pblicos como a la ciudadana en general, sentando las bases

mnimas de un proyecto nacional. Su elaboracin se realiza mediante
transacciones y concesiones de las fuerzas polticas que asumen, por dele-
gacin del pueblo, el Poder Constituyente10. Es, por lo tanto, una nor-
ma de consenso11. Este consenso, segn Pedro Planas, surge de un triple
compromiso constitucional: el compromiso previo de los constituyentes
de deliberar con franqueza y apertura y ponerse de acuerdo en una norma
que inspire a los futuros gobiernos, el compromiso final de los mismos
constituyentes de aceptar y respetar el texto constitucional que emane de
la deliberacin interna, y el compromiso posterior de gobernantes y parla-
mentarios de respetar y cumplir su normatividad12.
Con relacin al ejercicio de las funciones polticas en la Democracia
constitucional, Pedro Planas record que la dogmtica constitucional tien-
de a distinguir entre la divisin de poderes, la separacin de poderes y el
equilibrio de poderes13 y, al respecto, sostuvo lo siguiente:
[...]. La divisin se aplica a quienes ejercen las diversas funciones del
Estado: se trata de garantizar que las funciones del legislar, gobernar y
juzgar la asuman distintas personas. La separacin se refiere al origen
y relacin de quienes ejercen esas funciones. Y el equilibrio ms
dinmico y vertebral se grafica como un sistema de pesos y contra-
pesos entre las instituciones del Estado, que evitan como lo quera
Montesquieu la concentracin y el abuso del poder estatal. [].14
Por otra parte, la autocracia, segn explica Pedro Planas, es el sistema
poltico contrario a la Democracia constitucional. Es el caso de la con-
centracin del poder poltico en un nico detentador del poder; sea una
persona individual (el dictador), una asamblea, un comit, una junta o un
partido15. Este sistema puede apelar a frmulas democrticas o a lideraz-
gos populares, con solo valerse de la identificacin personal o carismtica
con el total de la poblacin, negando la pluralidad poltica e ideolgica y


Planas, Pedro. Rescate de la Constitucin. Lima: Abril Editores & Impresores, 1992, p. 14.
10
Ib., p. 131.
11
Ib., p. 431.
12
Ib.
13
Planas, Pedro. El fujimorato. Estudio poltico-constitucional. Lima, 1999, p. 48.
14
Ib., pp. 48-49.
15
Planas Pedro, Regmenes polticos contemporneos. Lima: Fondo de Cultura Econmica,
1997, p. 51.
224 Omar Cairo Roldn

procurando presentarse en calles y plazas y en la radio o canales de televi-

sin, como encarnacin del propio Estado16. Tambin puede encubrir-
se tras una forma constitucional17, pero se trata de una Constitucin
semntica, fabricada para legitimar un gobierno de facto y garantizar la
permanencia en el poder de determinado actor o actores polticos, o de una
Constitucin meramente nominal, que es violada, distorsionada e incum-
plida con particular frecuencia.18

III. Las estructuras bsicas de los regmenes polticos en la

Democracia constitucional

Pedro Planas afirma que, en la dinmica de pesos y contrapesos dentro

del Derecho Constitucional, y a pesar de sus diversas configuraciones, el
rgimen poltico democrtico se caracteriza por garantizar cierto equilibrio
fundamental entre las competencias del gobierno y las del parlamento19.
As, mientras el rgimen parlamentario obedece, en rigor, a un esque-
ma de integracin de poderes, en el rgimen presidencial prevalece un
estricto esquema de separacin de poderes20. Sin embargo, Pedro Planas
explica que ambos esquemas, a pesar de la distinta configuracin de sus
instituciones y mecanismos constitucionales, aseguran un sano equilibrio
entre las competencias gubernamentales y las que corresponden al cuerpo
legislativo21. Adems, sostiene que las principales caractersticas de cada
uno de estos esquemas son las siguientes:
1. Esquema parlamentario (integracin de poderes). a) Separa-
cin entre Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, b) No hay elecciones
populares para elegir gobernante, c) el gobierno tiene amplia com-
petencia legislativa, y d) La confianza parlamentaria es requisito
para la funcin gubernamental22, pero cuando esta se quiebra los

16
Ib.
17
Ib., p. 52.
18
Ib.
19
Planas, Pedro. La Constitucin traicionada (con Domingo Garca Belaunde). Lima: Se-
glusa Editores, 1993, p. 194.
20
Ib.
21
Ib., pp. 194-195.
22
Ib., p. 195.
El Pensamiento Constitucional de Pedro Planas 225

dos mtodos para reencontrarla son la censura del gobierno y el

derecho de disolucin23.
2. Esquema presidencial (separacin de poderes). a) Unin del
Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, b) Hay elecciones populares
simultneas para el elegir Congreso y Presidente de la Repblica,
c) el Congreso ejerce funcin de control y d) el Congreso tiene el
monopolio de la competencia legislativa24.
Teniendo presente estas configuraciones del rgimen democrtico, Pe-
dro Planas afirma que, desde la perspectiva del origen de la estructura del
poder gubernamental Quin es el Jefe de Gobierno y como se le desig-
na?25, los regmenes contemporneos de la Democracia constitucional
se agrupan en las siguientes posibilidades26:
1. Rgimen de estructura bsicamente parlamentaria.- En este r-
gimen, el Jefe de Gobierno surge por eleccin, decisin o votacin
del parlamento27. Al votar por una mayora parlamentaria se le
encarga simultneamente la formacin de un gobierno28. El
nombre acuado para designar al Jefe de Gobierno puede reci-
bir frmulas distintas: Primer Ministro (Reino Unido y Francia),
Canciller (Alemania y Austria), Presidente del Gobierno (Espaa)
o Presidente del Consejo de Ministros (Italia)29, pero su origen y
funciones son muy similares30.
2. Rgimen de estructura bsicamente presidencial.- En este rgi-
men, el Jefe de Gobierno es elegido por votacin popular (direc-
ta o indirecta), en simultneo con los miembros del Congreso31,
aunque reciba la denominacin de Presidente de la Repblica,
Delegado, Primer Magistrado o Gran Jefe32.

23
Ib., pp. 195-196.
24
Ib., pp. 196-198.
25
Planas, Pedro. Regmenes polticos contemporneos. Ob. cit., p. 60.
26
Ib.
27
Ib.
28
Ib.
29
Ib., pp. 60-61.
30
Ib., p. 61.
31
Ib., p. 60.
32
Ib., pp. 60-61.
226 Omar Cairo Roldn

Pedro Planas explica que, cuando se realiza el anlisis de las formas

de gobierno desde las formas puras o modlicas (presidencialismo/par-
lamentarismo), lo comn es encontrar algunas mezclas, no siempre sus-
tantivas, pero lo suficientemente heterodoxas respecto al modelo original
como para denominarlo rgimen mixto o hibrido33. Sin embargo, el
mixtum, entendido como tercer sistema (tertium), no existira como mo-
delo autnomo en cuanto no hay un origen de poder distinto a los ya
conocidos34. Por eso, respecto a la Jefatura de Gobierno: o el rgimen
obedece a una estructura de poder bsicamente presidencial o responde
a una estructura bsicamente parlamentaria35. Estas estructuras bsicas,
sostiene Pedro Planas, permitirn reconocer y clasificar las distintas for-
mas de gobierno de la Democracia constitucional36. Asimismo, precisa que
es vlido aplicarles la siguiente distincin establecida por Arend Lijphart
entre los regmenes presidencial y parlamentario, aunque modificando la
expresin Jefe del Ejecutivo por la de Jefe de Gobierno37:
a) En un sistema parlamentario, el Jefe de Gobierno y su Gabinete
son responsables ante el Legislativo, en tanto dependen de su con-
fianza y pueden ser revocados si este emite un voto de no confianza,
mientras que, en similar circunstancia, en un sistema presidencial, el
Jefe de Gobierno no puede ser obligado a dimitir. Es decir, el sistema
presidencial se sustenta en la separacin de los poderes ejecutivo y
legislativo, mientras que el sistema parlamentario se sustenta en la
fusin de ambos; y,
b) El sistema presidencial se caracteriza por la eleccin popular del
Jefe de Gobierno, mientras que en el sistema parlamentario los pri-
meros ministros son elegidos por el Legislativo38.

33
Ib., p. 62.
34
Planas, Pedro. Regmenes polticos contemporneos. Ob. cit., p. 62.
35
Ib.
36
Ib., p.60.
37
Ib., p. 61.
38
Ib.
El Pensamiento Constitucional de Pedro Planas 227

IV. La organizacin territorial del poder poltico en la democracia

constitucional

Desde la perspectiva de la organizacin territorial del poder poltico en la

Democracia constitucional, Pedro Planas explica que existen los siguientes
tres grandes tipos de Estado39:
1. Estado Unitario.- Se caracteriza por ser indivisible40. Tiene un
nico ordenamiento constitucional y un solo poder constituyente,
que ejerce la soberana popular a nombre de la nacin41. En un
Estado Unitario, la intencin de una provincia o departamento de
desagregarse del Estado recibe el nombre de separatismo42.
2. Estado Federal.- Se organiza como una suma de estados o de
entidades polticas previamente existentes, como ha sido el caso
de los cantones suizos y de las ex-colonias inglesas en Amrica del
Norte43. Tiene dos ordenamientos constitucionales simultneos,
que se encuentran deslindados en la Constitucin de la Unin44.
Desde una perspectiva ms jurdica, su principal caracterstica es
la existencia de estados, provincias o cantones, provistos de au-
tonoma constitucional, cada cual con su Constitucin estatal o
provincial, con su triloga de poderes y con capacidad de organi-
zar y dictar su ordenamiento jurdico interior, sin otra limitacin
que la no contradiccin del ordenamiento general federal45. Sin
embargo, la separacin es imposible46 y se considera secesin,
tal como aconteci en Estados Unidos, cuando se desencaden la
guerra de ese nombre en virtud de la proclama que hicieron los
estados rebeldes del sur47.

39
Planas, Pedro. La descentralizacin en el Per republicano. Ob. cit., 1998, p. 19.
40
Ib.
41
Ib.
42
Ib., p. 21.
43
Ib., p. 19.
44
Ib.
45
Ib.
46
Ib., p. 21.
47
Ib.
228 Omar Cairo Roldn

3. Confederacin.- Es la unin o federacin de Estados soberanos

que mantienen su soberana aun despus de integrados48. Su in-
tegracin se produce mediante un tratado internacional, sujeto a
las normas del Derecho internacional Pblico, y puede ser objeto
de rescisin unilateral, si as lo ha previsto el propio tratado49.
Sin embargo, es preciso distinguir la hiptesis en la cual dos o
ms Estados soberanos deciden integrarse y formar un solo Estado,
con la previa renuncia a sus propias soberanas50. En este caso
estaramos, segn explica Pedro Planas, ante una fusin que es un
proceso distinto al confederativo51. La fusin implica la desapa-
ricin de los Estados precedentes y la creacin de uno nuevo, cuya
organizacin interna bien podra ser unitaria o federal52
Pedro Planas precis, adems, que Estado Unitario y centralismo no
son conceptos identificables53 pues, aunque el Estado Unitario tiene un
nico centro, desde donde nace el ordenamiento jurdico fundamental de
la nacin54, este centro es solo su gnesis mas no su organizacin ni es-
tructura55. Que exista Estado Unitario no significa centralizar potestades
y competencias en un nico rgano central56, porque este Estado admi-
te diversas formas descentralizadas, mediante rganos autnomos cuyas
caractersticas mnimas seran su dimensin territorial intermedia (entre
los municipios provinciales y el gobierno central), su potestad normati-
va, su autonoma econmica y administrativa (con rentas propias) y, muy
especialmente, su carcter electivo o representativo57. Tambin advirti
que no deba confundirse la descentralizacin con la simple desconcen-
tracin, que es solo una tcnica de funcionamiento y accin del centra-
lismo que genera ciertas esferas de autonoma, mediante corporaciones o
juntas subordinadas jerrquicamente al gobierno central, con funcionarios

48
Ib., p. 20.
49
Ib., pp. 20-21.
50
Ib., p. 21.
51
Ib.
52
Ib.
53
Ib., p. 20.
54
Ib.
55
Ib.
56
Ib.
57
Ib.
El Pensamiento Constitucional de Pedro Planas 229

nombrados por el propio Presidente de la Repblica o por el Ministro del

respectivo sector.58

V. La estructura bsica de los regmenes polticos en Amrica Latina

En nuestro medio se sola afirmar que el Per y el resto de Amrica Latina

siguieron el modelo presidencial creado por los Estados Unidos y que a
este modelo se le adicionaron diversos elementos de control, tomados del
modelo parlamentario. Frente a esta circunstancia, Pedro Planas consider
necesario reformular la percepcin que hasta hoy se tiene con respecto
a los orgenes del presidencialismo latinoamericano, como fruto de una
inspiracin en el mejor de los casos o de una dependencia mental
en el peor respecto al esquema instaurado por los Padres Fundadores en
178759. Por lo tanto, explic que, en sus orgenes constitucionales, el pre-
sidencialismo latinoamericano estuvo mucho ms prximo a la influencia
europea que al presidencialismo estadounidense60.
Pedro Planas record que casi todos los pases latinoamericanos, en sus
primeras constituciones, consagraron, desde el inicio, instrumentos extra-
dos de las monarquas europeas, tales como la refrendacin ministerial, la
iniciativa legislativa del Ejecutivo, la interpelacin ministerial y el derecho
al libre acceso de los Ministros en los debates legislativos, institutos que no
existan ni existen hasta hoy en el presidencialismo estadounidense61.
La presencia temprana de estos institutos en las constituciones latinoame-
ricanas, segn explica Pedro Planas, se manifest de la forma siguiente:
1. La Constitucin grancolombiana de 1819 consign el derecho
de los Ministros a participar de las deliberaciones del parlamento
con voz y sin voto y tambin les otorg asiento propio en ambas
Cmaras, simplemente por su condicin de Ministros62.
2. El requerimiento por las Cmaras a los Ministros (sin ser estos
miembros del Parlamento) para que informen, expliquen o defiendan

58
Ib.
59
Planas, Pedro. Regmenes polticos contemporneos. Ob. cit., p. 78.
60
Ib.
61
Ib., pp. 78-79.
62
Ib., p. 79.
230 Omar Cairo Roldn

las polticas del Ejecutivo63 que ser el germen de la interpela-

cin ministerial64 ya se encontraba plenamente instalado como
atribucin de las Cmaras en la mayora de las constituciones la-
tinoamericanas, en forma literal, en circunstancias en que los par-
lamentos de Europa Continental recin comenzaban a aplicar esta
misma institucin65.
3. En Chile, aunque la interpelacin no estuvo registrada en la
Constitucin de 1833, se introdujo en el Reglamento de la C-
mara de Diputados de 1846 y fue prctica frecuente en ambas
Cmaras, en las dcadas posteriores66. En Uruguay, la interpela-
cin o llamado a Sala aparece acompaada de la posibilidad de las
Cmaras de expresar advertencias y manifestaciones delante
del Ministro respecto a si ellas estn satisfechas con las explica-
ciones del Ministro interpelado67. Adems, en el caso uruguayo,
parece que la interpelacin fue una prctica precoz y sistemtica,
inaugurada por los propios constituyentes de 1829-1830, si es que
no fue antes68.
4 En el Per, donde la Cmara de Diputados censur en 1849, por
vez primera a un Ministro (el de Hacienda), se aprob ms tarde,
en 1856, una Ley de Ministros que organiz el Consejo de Mi-
nistros, cre la Presidencia del Consejo de Ministros y legaliz el
voto de censura, que si bien no tena efectos obligatorios, motiv
numerosas renuncias de ministros y hasta de gabinetes, en algunos
casos con la sola amenaza de presentar una censura por determina-
dos actos, responsabilidad del Ministerio69.
5. La prctica parlamentaria chilena motiv renuncias ministeriales
(censuras u rdenes del da), asoci los gabinetes con cierta corre-
lacin de fuerzas en el parlamento y hasta consider al Ministro del
Interior con un primer ministro encargado por el Presidente de

63
Ib.
64
Ib.
65
Ib.
66
Ib.
67
Ib.
68
Ib.
69
Ib., p. 80.
El Pensamiento Constitucional de Pedro Planas 231

formar el Ministerio y luego de exponer el programa a las Cmaras

(todo ello antes de 1891)70.
Pedro Planas sostuvo que el desarrollo parlamentario y constitucional
de estos instrumentos de control parlamentario en Amrica Latina, fue
propio, autnomo y paralelo al desarrollo constitucional que los mismos
instrumentos tuvieron en Europa Continental71. No hubo, por lo tanto,
copia alguna72. Adems, dentro del constitucionalismo inicial latinoame-
ricano se haba previsto la refrendacin ministerial, instituto del cual ema-
nara tarde o temprano la responsabilidad poltica de los Ministros
ante el parlamento por los actos de gobierno refrendados, que fue exacta-
mente lo sucedido en Europa continental, en especial desde mediados del
siglo XIX73.
Este proceso de construccin del constitucionalismo latinoamericano
sucedi cuando el dilema principal de las formas de gobierno se reduca
a la confrontacin entre Monarqua y Repblica74. Pedro Planas explic
que, en este contexto, si Estados Unidos era una Repblica presidencial en
un Estado Federal, estos pases latinoamericanos (Uruguay, Chile o Per,
por ejemplo) seran ejemplos de una Repblica semipresidencial en un Estado
unitario, que se mantena dentro del esquema bsicamente presidencial,
aunque insertando en l un conjunto de prcticas de censura y de control,
destinadas a hacer efectiva la responsabilidad de los Ministros por los actos
de gobierno75. Segn Pedro Planas, en esta forma de gobierno inscrita
dentro de la estructura presidencial76 que consigna instituciones tpicas
del rgimen presidencial latinoamericano, casi desde sus orgenes, que no
han sido propias del rgimen presidencial estadounidense77, se encon-
traba la mayora de Constituciones de Amrica Latina en 199778.

70
Ib.
71
Ib., p. 81.
72
Ib.
73
Ib.
74
Ib.
75
Ib., pp. 81-82.
76
Ib., p. 82.
77
Ib.
78
Ib.
232 Omar Cairo Roldn

VI. Los orgenes y el significado del Estado Social de Derecho

Pedro Planas record que se deca que el Estado Social de Derecho surgi
como superacin de las insuficiencias que trajo adheridas en el terreno
econmico y social el Estado de Derecho79. Segn esta tesis, el Estado
de Derecho habra sido tpico del siglo XIX europeo y su superacin se
habra producido recin tras el ensayo de Weimar en la posguerra80. Su
inconveniente habra sido asimilar a su constitucin orgnica un sacro-
santo respeto a las libertades econmicas (de comercio, de contratacin de
trabajo, de precios y salarios), caracterizado por dos principios: el derecho
absoluto de propiedad (siguiendo la partitura romana del ius abutendi) y
el indiferentismo estatal (esto es, el no intervencionismo en cuestiones de
ndole econmica y/o social)81.
Frente a la tesis descrita, Pedro Planas, en primer lugar, detect la es-
tructura del Estado Social como estructura jurdico-poltica, indepen-
dientemente de su vnculo o no con la estructura jurdico-formal del Es-
tado de Derecho, o con las libertades individuales, el pluralismo poltico y
el marco institucional de la democracia poltica82 entendindolo como
un Estado cuya funcin principal es garantizar la existencia obtener y
mantener la plena ocupacin, proteger el potencial del trabajo y esta-
blecer mecanismos de prevencin y asistencia social83. Con este punto
de partida, explic que el Estado Social de Derecho fue resultado de una
armoniosa confluencia de los principios del Estado Social con los del Es-
tado de Derecho, despus de seguir caminos y luchas paralelas durante el
siglo XIX84, y que ambos Estado Social y Estado de Derecho despe-
garon juntos, de la misma Revolucin Francesa85. Los principios del Esta-
do Social, segn Pedro Planas, estuvieron presentes en los siguientes actos
polticos y normativos correspondientes a los momentos iniciales de esta
revolucin:

79
Planas, Pedro. El Estado moderno (Apuntes para una nueva biografa del Estado Social
de Derecho). Lima: Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo, 1993, p. 32.
80
Ib., p. 32-33.
81
Ib., p. 32.
82
Ib., p. 55.
83
Ib., pp. 55-56.
84
Ib., p. 56.
85
Ib.
El Pensamiento Constitucional de Pedro Planas 233

1. En la Constitucin monrquico liberal de 1971 estuvo prevista la

creacin de un establecimiento general de socorros pblicos para
educar a los nios abandonados, aliviar a los enfermos pobres y
proponer trabajo a los pobres invlidos que no hubieran podido
procurrselo86
2. El primer artculo de la Constitucin de 1793 especific que el
fin de la sociedad es el bienestar comn87, y su artculo 21 otorg
a este enunciado finalista una identidad muy cercana a lo que en
nuestros das tipificamos como Estado de Bienestar88. Este artcu-
lo 21 prescribi lo siguiente:
Art. 21.- El socorro pblico es una deuda sagrada. La sociedad debe
asistencia a los ciudadanos desgraciados, bien procurndoles trabajo,
bien asegurando los medios de existencia para aquellos que no estn
en situacin de trabajar.89
3. El 19 de marzo de 1793, la Convencin aprob en funcin de la
Constitucin de 1791, las bases de organizacin del socorro publico90
y los dos primeros artculos de esta ley de bases proclamaron lo si-
guiente91:
1.- Que toda persona tiene derecho a su sostenimiento por medio
del trabajo si est capacitado para ello, y si no lo est tiene derecho a
socorros gratuitos.
2.- Que el cuidado de vigilar por la subsistencia del pobre es una
obligacin nacional.92
4. Mediante la ley de bases de 1793, entre junio y julio de este ao
se dictaron medidas especficas favoreciendo a los nios pobres o
abandonados, a los ancianos y a los indigentes93:
As, por ejemplo, por decretos de 8 de marzo y 24 de junio de 1793
se establecieron socorros para indigentes, nios y ancianos. Con la

86
Ib.
87
Ib.
88
Ib., pp. 56-57.
89
Ib., p. 57.
90
Ib., pp. 58-59.
91
Ib., p. 59.
92
Ib.
93
Ib.
234 Omar Cairo Roldn

ley de 10 de junio de 1793 se autoriz el reparto el reparto de bienes

comunales, convirtiendo a numerosos campesinos en propietarios. El
11 de marzo de 1794 se instituy el principio de seguridad social
y se abri el Livre de la bienfaisance nationale, registro especial que
sirvi para otorgar socorros en cada departamento para un nmero
limitado de campesinos y artesanos enfermos o mayores de 60 aos,
y a madres viudas cargadas de hijos, recibiendo todos ellos asistencia
mdica gratuita a domicilio. Con ley del 10 de julio de 1794 se decla-
r nacionales los hospitales y centros de beneficencia. Adems el Co-
mit de Mendicidad, establecido en 1790, fue transformado en una
dinmica Comisin de Socorros, verdadero ministerio de asistencia
segn opina Soboul encargado de asegurar tanto la distribucin
de los socorros militares como los socorros de beneficencia94.
5. La Declaracin de Derechos de la Primera Repblica (1793) es
la primera formulacin histrica y constitucional de los derechos
econmicos y sociales95, pues incorpora en su texto, el derecho
al trabajo a la asistencia y a la instruccin, no mencionados en la
Declaracin de 178996.
Por otra parte, algunas de las expresiones de la eficacia normativa de la
estructura jurdica del Estado Social97 durante el siglo XIX, encontradas
por Pedro Planas, son las siguientes:
1. La exigua vigencia de los Talleres Nacionales, inspirados en Louis
Blanc, en Francia, en 1848.98 Estos talleres funcionaron como re-
medio provisional hacia el desempleo, canalizando a los hombres
en situacin de desocupados fuesen obreros calificados o no a
trabajos en excavaciones, construccin de carreteras o fortificacio-
nes alrededor de Pars, con salario mnimo garantizado99.
2. La poltica social de Napolen III: Inici un inmenso e intenso
programa de obras pblicas (carreteras, canales, redes ferroviarias,
puertos, etctera) a travs del cual multiplic puestos de trabajo100,

94
Ib., pp. 59-60.
95
Ib., p. 56.
96
Ib.
97
Ib., p. 75.
98
Ib., p. 60.
99
Ib.
100
Ib., p. 63.
El Pensamiento Constitucional de Pedro Planas 235

redujo la jornada laboral (a 12 horas, incluyendo los domingos)

e instituy diversas medidas de previsin social: cajas mutuas, vi-
viendas populares, etctera101.
3. En Prusia, durante el II Reich, y a travs del sistema de Seguros So-
ciales implantado por Bismarck102, el Estado Social adquiri su
primer perfil institucional103, porque dej de asumirse como un
ensayo provisional, o como una poltica vinculada a determinado
gobierno, y fue asimilado, institucionalmente, al propio comporta-
miento funcional del Estado104. Este sistema fue sumamente mi-
nucioso y completo: seguros por enfermedad y maternidad (apro-
bados en 1883), por accidentes laborales (en 1884) y por invalidez
y ancianidad (1889)105.
4. Suiza fue el primer pas europeo en elevar a norma constitucio-
nal los Seguros Sociales106. En una enmienda aprobada el 26 de
octubre de 1890 se incorpor a la Constitucin de la Federacin
Helvtica el art. 34. bis. que prescribe a la letra: La Confederacin
establecer, por ley, el seguro en caso de accidente y de enferme-
dad, teniendo en cuenta las cajas de socorros existentes. Y agrega,
en otro prrafo: Ella (la ley) puede declarar que la participacin
en esos seguros es obligatoria en general o para ciertas categoras
determinadas de ciudadanos107.
En consecuencia, el Estado Social de Derecho no supuso una supera-
cin histrica del Estado de Derecho. Por el contrario, segn explica Pedro
Planas, el Estado Social de Derecho asom, histricamente, como la na-
tural integracin de tres facetas (poltica, econmica y sociojurdica)108 del
Estado, en las cuales, durante el siglo XIX, se haba producido una decisiva
una transformacin109:

101
Ib.
102
Ib., p. 64.
103
Ib.
104
Ib.
105
Ib.
106
Ib., p. 75.
107
Ib.
108
Ib., p. 106.
109
Ib.
236 Omar Cairo Roldn

En el terreno poltico: mediante la ampliacin de las libertades y los

derechos de ciudadana hasta conseguir cierta homogeneidad poltica,
extinguiendo al restrictivo Estado liberal (de naturaleza timocrtica)
y combatiendo, a la vez, la aparicin de nuevos absolutismos, has-
ta consolidarlo institucionalmente como un Estado Democrtico de
Derecho. En el terreno socio-jurdico: mediante la intervencin ad-
ministrativa para asegurar ciertas condiciones mnimas de bienestar a
los ciudadanos ms empobrecidos y ciertas condiciones de dignidad a
los trabajadores, anulando el predicamento abstencionista de ciertos
sectores polticos e intelectuales, aparentemente hegemnicos. Y en el
mbito econmico: mediante la tcita participacin del Estado como
agente promotor del desarrollo de las economas nacionales, aun a
contrapelo de las pregonadas teoras econmicas smithianas, trazando
un constitucionalismo econmico implcito sustentado en el impulso
al sector privado y en la regulacin de los mercados con la finalidad de
obtener mayores niveles de riqueza para la sociedad110.

VII. La Historia Constitucional peruana y la Historia de nuestras

constituciones

Pedro Planas distingui entre la Historia de las Constituciones y la Histo-

ria Constitucional. La primera se concentra en los textos constitucionales,
independientemente de su vigencia normativa111, repasa el contenido de
estos textos y sus innovaciones112, analiza la organizacin de los poderes y
la distribucin de los derechos113, consigna el cambio producido entre el
articulado de determinada Constitucin y el de la Constitucin preceden-
te114, describe el ambiente y la fecha en que se realiz su promulgacin
as como el nombre de los constituyentes ms destacados y los debates
ms sonoros y trascendentes115. Sin embargo, nada dice de la aplicacin
institucional ni de la eficacia normativa de los textos constitucionales, ni
del desarrollo legislativo de los postulados constitucionales116. Tampoco
explica si los gobernantes acataron o respetaron la normatividad global

110
Ib., p. 107.
111
Planas, Pedro. Rescate de la Constitucin. Lima: Abril Editores & Impresores, 1992, p. 87.
112
Ib.
113
Ib.
114
Ib.
115
Ib.
116
Ib.
El Pensamiento Constitucional de Pedro Planas 237

de cada Constitucin o si fue, en los hechos, una Constitucin ficticia,

desplazada por un decidido proceso de desconstitucionalizacin117.
La Historia Constitucional, en cambio, privilegia la eficacia normati-
va de las instituciones pblicas aun por encima de las propias instituciones
consagradas en el texto de las sucesivas constituciones118 . Consigna, casi
de soslayo, la referencia que tal o cual Constitucin realiza respecto a de-
terminado instituto, mecanismo o procedimiento119, pero busca, como
prioridad, su real desarrollo, a nivel de la normatividad (legislacin ordina-
ria) y del ejercicio poltico confrontando su trayectoria en los textos y en los
hechos. En consecuencia, por Historia Constitucional entendemos la tra-
yectoria viva (de continuidad prctica) que han tenido nuestras instituciones
republicanas aun a pesar de nuestros numerosos textos constitucionales120.

VIII. La forma de gobierno en el Per

Tomando como referencia la historia constitucional del Per, Pedro Planas

sostuvo que nuestra forma de gobierno ha ido crendose, desde los prime-
ros aos de estabilidad republicana, como un rgimen semipresidencial121.
Adems, precis la diferencia entre el rgimen semipresidencial y el rgi-
men semiparlamentario:
[]. En el rgimen semi-presidencial, el eje del poder gubernamental
ha sido establecido de acuerdo a los patrones del presidencialismo.
Reunin del Jefe de Estado y Jefe de Gobierno en una sola persona.
Origen popular del gobernante cuyo ttulo es el de Presidente de la
Repblica. En el rgimen semiparlamentario, en cambio, el eje de
poder gubernamental responde a un mecanismo propio del parla-
mentarismo. Gobierna el gabinete (o Primer Ministro) con la con-
fianza de la mayora parlamentaria. Sus respectivas diferencias con
los modelos puros (presidencialismo y parlamentarismo) emanan del
sistema de controles que ha sido adherido a este eje principal que con-
forma su lineamiento principal como forma de gobierno. En el siste-
ma semipresidencial se han introducido controles al gobierno a travs

117
Ib.
118
Ib.
119
Ib., pp. 87-88.
120
Ib.
121
Ib., pp. 108-109.
238 Omar Cairo Roldn

del parlamento (interpelacin y censura) y del Consejo de Ministros

(como institucin colegiada), elevndose al Presidente del Consejo
de Ministros como elemento bisagra. En el sistema semi-parlamen-
tario se introduce un Presidente de la Repblica elegido por sufragio
popular y dotado de funciones reales a fin de controlar el poder del
parlamento y del gobernante.122
Algunas de las instituciones principales que conforman el rgimen semi-
presidencial peruano son las siguientes:
1. El Consejo de Ministros.- Esta institucin fue consagrada durante
el primer gobierno de Ramn Castilla123. Aunque el Consejo de
Ministros no exista en las leyes peruanas124, el presidente Castilla
resolvi reunir a sus ministros para someterles a consulta las prin-
cipales decisiones de su Gobierno125. En un debate parlamentario
ocurrido hacia 1861, Mendiburu recordaba que la prctica del
Presidente de someter al acuerdo de sus ministros las principales
decisiones gubernamentales la ejerci Castilla durante su primer
gobierno (1845-1851)126. Esta deliberacin del Presidente de la
Repblica con sus ministros se convertira en una saludable prc-
tica y lograr su bautizo normativo once aos despus, al expe-
dirse la Carta de 1856 y dictarse ese ao una vertebral Ley
de Ministros127. La prctica los hechos han precedido aqu
tambin, en la figura constitucional del acuerdo de ministros, a los
textos128.
Por otra parte, en la Ley de Ministros de 1863 se estableci una
clasificacin de los asuntos a tratar en Consejo, con jerarqua, exi-
giendo el voto decisivo de este rgano en un conjunto de asuntos
considerados de principal importancia129. Las tres frmulas consig-
nadas en esta norma fueron la opinin ilustrativa, el voto con-

122
Ib., pp. 109-110.
123
Planas, Pedro. Democracia y tradicin constitucional en el Per (materiales para una
historia del Derecho Constitucional en el Per). Lima: Editorial San Marcos, 1998, p. 86.
124
Ib.
125
Ib.
126
Ib., p. 75.
127
Ib., p. 86.
128
Ib.
129
Ib., p. 58.
El Pensamiento Constitucional de Pedro Planas 239

sultivo y el voto deliberativo. En el primer caso, el Presidente

de la Repblica era libre de someter algn asunto a consulta del
Consejo, con un propsito meramente ilustrativo. En el segun-
do caso, la consulta es obligatoria y se determina por los asuntos
consignados en la ley. La votacin, sin embargo, no es vinculante.
El Presidente es libre de seguir o no la opinin del Consejo. En
cambio en los asuntos sometidos al voto deliberativo, el Presidente
est obligado a proceder conforme a la decisin del Consejo de
Ministros, conforme al voto de la mayora de sus miembros. De
esta forma, el Consejo de Ministros adquiri en el Per una au-
tntica categora de entidad colegiada y desde entonces participa,
como tal, en las decisiones de gobierno. As ha sido reconocido en
las Constituciones de 1933, 1979 y 1993130. Correspondi a la
Constitucin de 1933, el mrito de introducir a nivel constitucio-
nal las atribuciones del Consejo de Ministros, incluyendo la clsica
distincin legal entre voto deliberativo y voto consultivo131.
2. El Presidente del Consejo de Ministros.- Una importante crea-
cin de la Ley de Ministros de 1856 pese a no estar prevista en
la Constitucin de ese ao fue el cargo de Presidente de Consejo
de Ministros132. Tres atribuciones consustanciales del Presidente
del Consejo de Ministros, que permiten perfilar su funcin estelar
como necesario contrapeso del poder del Presidente de la Repbli-
ca133, son las siguientes:
a) Su intervencin decisiva en la proposicin y en el nombra-
miento del resto de Ministros134.- Defender la funcin pbli-
ca y realzar la dignidad ministerial135 es la primera atribucin
concebida en el Per para el Presidente el Consejo de Minis-
tros136. Por ese motivo, es l y no el Presidente de la Rep-
blica quien hace las propuestas ministeriales a fin de revelar

130
Ib.
131
Ib., p. 59.
132
Ib.
133
Ib., p. 72.
134
Ib.
135
Ib.
136
Ib.
240 Omar Cairo Roldn

la aptitud de la funcin por encima de la inevitable tentacin

presidencial de verse rodeado por adulones y personas to-
das incondicionales a l. As lo consagr en su texto, la im-
portante Ley de Ministros de 1856 137. Este proceso de nom-
bramiento ministerial fue reforzado por la Ley de Ministros de
1862138, la cual precisaba que el Primer Ministro propondra
mediante carta oficial, a aquellas personas que considere id-
neas para el respectivo ministerio139. A nivel constitucional,
el artculo 216 de la Constitucin peruana de 1979 estableci
que el Presidente de la Repblica nombra y remueve a los
dems Ministros, a propuesta y con acuerdo, respectivamente
del Consejo de Ministros140, y esta norma proviene, como
antecedente inmediato, del artculo 158 de la Constitucin
peruana de 1933141.
b) Su presencia ante el Congreso como mximo responsable
gubernamental y principal representante del Presidente de
la Repblica142.- La exposicin del programa de gobierno
por el Presidente del Consejo de Ministros ante el Congreso143
surgi en los hechos antes que en los textos144, por iniciati-
va del Primer Ministro Pedro Glvez145, quien ejerca el cargo
de Ministro de Gobierno del Presidente Jos Balta146. Glvez,
quien consider inherente a su funcin iniciar, en nombre del
Presidente de la Repblica, una fecunda comunicacin con la
representacin nacional147, redact la exposicin program-
tica que fue leda ante el Congreso peruano, el 8 de agosto
de 1868148. Explic ah que el documento fue aprobado por

137
Ib.
138
Ib.
139
Ib.
140
Ib., p. 73.
141
Ib.
142
Ib., p. 72.
143
Ib., p. 74.
144
Ib.
145
Ib.
146
Ib.
147
Ib.
148
Ib.
El Pensamiento Constitucional de Pedro Planas 241

unanimidad por los miembros del gabinete149 y que respon-

da a la inspiracin del Presidente Balta150. Este fue el origen,
en la prctica constitucional peruana, del artculo 224 de la
Constitucin de 1979 que obliga al Presidente del Consejo de
Ministros a exponer y debatir el programa de gobierno ante la
representacin parlamentaria151 y a poner a conocimiento del
Congreso las principales medidas que requiere su gestin152.
El antecedente inmediato de esta norma es el artculo 167 de
la Constitucin de 1933153.
c) Su participacin en la direccin del gabinete en la coor-
dinacin de la poltica gubernamental154.- La funcin del
Presidente del Consejo de Ministros en nuestro sistema cons-
titucional155 es la de liderar y personificar al Consejo de Mi-
nistros como institucin156, ser intermediario al interior
del gobierno entre el Presidente y el Consejo de Ministros,
entendindolo como entidad colegiada, previsto no solo para
deliberar y acordar respecto a las ms importantes decisiones
gubernamentales sino incluso para frenar o controlar alguna
imprudencia presidencial157.
3. La Censura ministerial.- En los hechos, ya en 1847 la Cmara
de Diputados proclam su facultad, en nombre del pueblo, de ne-
garle la confianza a algn ministro.158 El 23 de agosto de ese ao,
el diputado Pedro Quintana, en forma individual, present un
proyecto, en cuya parte dispositiva sealaba: El Congreso resuelve
que se haga presente al gobierno un voto para que remueva al Mi-
nistro don Jos Gregorio Paz Soldn. Dos aos despus, la vctima
fue otro Ministro de Hacienda de Ramn Castilla, Manuel de Ro.

149
Ib.
150
Ib.
151
Ib.
152
Ib.
153
Ib.
154
Ib., p.72.
155
Ib., p. 75.
156
Ib.
157
Ib.
158
Ib., p. 64.
242 Omar Cairo Roldn

Al aprobarse un emprstito solicitado por el ministro, la Cmara

aprob una adicin con efectos jurdicos condicionales: Esta au-
torizacin tendr lugar si el Ejecutivo nombra otro Ministro que
rena la confianza pblica159. Del Ro present su renuncia y,
sorprendentemente, el Presidente Ramn Castilla acept su dimi-
sin en trminos que asuman la mocin de censura o desconfianza
de los ministros como facultad implcita del Congreso:
Atendiendo a que la renuncia del Ministro de Hacienda est motivada
en el mal estado de salud y en la proposicin adoptada por la Cmara
de Diputados para que se nombre otro Ministro y considerando que:
se ha puesto en duda su conducta con perjuicio del honor del Gobier-
no y del mismo Ministro y que el esclarecimiento de los cargos que se
le hacen interesa al crdito de la Administracin: admtase la referida
renuncia y dgase a la Cmara de Diputados que en su oportunidad
y con arreglo a las leyes puede hacerse efectiva la responsabilidad que
resultare []160.
Ms adelante, el voto de censura fue incorporado en la Ley de Mi-
nistros de 1856161. Pese a que la Convencin de 1855-1856 no la
exhibi en el proyecto, ni la incorpor en la Constitucin fue in-
troducida por la va legal en octubre de ese ao, mediante el ltimo
y muy escueto artculo de esa ley: No merece la confianza
pblica el Ministro contra quien emitan las Cmaras un voto de
censura (art. 37)162. En 1862, en una versin ampliada de la Ley
de Ministros, el Congreso agreg este artculo para precisar el an-
terior precepto, distinguindolo de las causas y el procedimiento
inherente a la acusacin constitucional: El Congreso usar el voto
de censura para desaprobar la conducta de un Ministro por las faltas
que cometa en el ejercicio de sus funciones y que no merezca acu-
sacin163. Posteriormente, en abril de 1867, se produjo la censura
del primer gabinete ministerial (censurado en conjunto). Y la Cons-
titucin de ese ao, aunque solo rigi durante ocho meses, aprob

159
Ib., pp. 64-65.
160
Ib., p. 65.
161
Ib.
162
Ib.
163
Ib., p. 66.
El Pensamiento Constitucional de Pedro Planas 243

un texto, aun ms preciso, que fue la primera consagracin consti-

tucional del voto de censura. El artculo 88 de la efmera Carta de
1867 seal:
El Presidente no puede despachar en ningn departamento de la
Administracin Pblica sin la concurrencia oficial del Ministro res-
ponsable. Tampoco puede despachar en ningn Departamento con el
Ministro contra quien el Congreso haya emitido voto de censura.164
La prctica parlamentaria de la interpelacin y censura fueron ha-
bituales entre 1860 y 1919, ao en que se inici la autocracia de Le-
gua165. As, entre 1864 y 1919, se aprobaron once votos de cen-
sura efectiva en un perodo de 55 aos166. En un caso (1876), ella
alcanz a dos Ministros a la vez y en cinco casos, afect al gabinete
en pleno167. Ms adelante, correspondi a la Constitucin de 1920,
la definitiva plasmacin constitucional del voto de censura o voto
de desconfianza en nuestra normatividad constitucional168. Su
artculo 133 indic: No pueden continuar en el desempeo de sus
carteras los Ministros contra los cuales alguna de las Cmaras haya
emitido un voto de falta de confianza169. La denominacin de 1920
(falta de confianza) no prosper, como no prosperaron las censuras
en el rgimen de Legua (1919-1930), salvo un caso poco ejemplar.
Las tres Constituciones posteriores (1933, 1979 y 1933) retoma-
ron el trmino voto de censura y regularon su procedimiento170.
En el rgimen semi-presidencial peruano, la censura se plantea solo
a los ministros, como responsables directos a travs de la refren-
dacin de los actos gubernamentales. A diferencia del rgimen
parlamentario, no hay aqu censura ni remocin del gobernante. El
Presidente de la Repblica, como Jefe de Gobierno, queda salvo del
ejercicio de la interpelacin poltica de sus actos en los ministros171.

164
Ib.
165
Ib.
166
Ib., p. 67.
167
Ib.
168
Ib., p. 127.
169
Ib.
170
Ib.
171
Ib., p. 108.
244 Omar Cairo Roldn

IX. La descentralizacin en el Per

Pedro Planas sostuvo que el Per ha tenido y conocido importantes etapas

de su historia bajo una profunda y fructfera descentralizacin172. Tam-
bin explic que, a grandes rasgos, la evolucin constitucional peruana
encuentra las siguientes grandes etapas que enmarcaron el desarrollo de la
descentralizacin173:
a) Etapa de amoldamiento institucional (1823-1872).- En esta
etapa destac el consenso logrado por nuestros primeros consti-
tuyentes, que descartaron el federalismo y el centralismo, estable-
ciendo unas Juntas Departamentales que ya proyectaban, hacia la
parte del Per aun no emancipada (Ayacucho, Cusco, Arequipa y
Puno), un horizonte institucional descentralista174. Ms adelante,
despus de la intentona centralista de Bolvar, se reuni el Tercer
Congreso Constituyente y restaur plenamente las Juntas Depar-
tamentales, aunque con mayores atribuciones y mayores rentas175.
As, se inici un tramo de efectiva descentralizacin, entre 1828 y
1834176. Durante este tiempo, las Juntas Departamentales cum-
plieron destacada labor material en los departamentos y hasta una
inesperada labor de conciliacin frente a las turbulencias polticas
del momento177 pero, finalmente, fueron eliminadas por el hege-
mnico militarismo, inicindose una etapa de severo centralismo,
agudizada con el proyecto confederacionista autoritario de Santa
Cruz y con Gamarra y su restauracin nacionalista, que fue igual-
mente centralista y autoritaria, al extremo de suprimir tambin los
municipios como lo hicieron antes Bolvar y Santa Cruz. Luego
hubo dos esfuerzos descentralistas bajo las Constituciones liberales
de 1856 y de 1857 aunque ambos culminaron sin xito178.

172
Ib., p. 188.
173
Ib.
174
Ib.
175
Ib., pp. 188-189.
176
Ib., p. 189.
177
Ib.
178
Ib.
El Pensamiento Constitucional de Pedro Planas 245

b) Etapa de plena descentralizacin (1873-1920).- Esta etapa se

inici con la visin de estadista de nuestro primer presidente civil,
Manuel Pardo, quien, pese a que el silencio de la Constitucin
de 1860 no se lo exiga, remite un proyecto urgente al Congreso
para descentralizar administrativamente y econmicamente el te-
rritorio peruano, creando Concejos Departamentales de carcter
representativo, que recaudaran, presupuestaran y ejecutaran sus
propias rentas179. Esta descentralizacin rigi hasta enero de 1880,
cuando por efecto de la Guerra con Chile, Pirola proclama la
dictadura y suprime los Concejos Departamentales, as como los
Concejos Provinciales y Distritales180. Culminada la Guerra, la
Ley de Descentralizacin de noviembre de 1866 restableci las
Juntas Departamentales, progresivamente fortalecidas por leyes del
Congreso dictadas en 1893, 1897 y 1916181. Durante esta etapa
de 35 aos consecutivos de las Juntas y 43 aos casi ininterrum-
pidos de descentralizacin182 se produjo el desarrollo poltico,
econmico, cultural e institucional de las regiones, en particular
del Sur, del Norte y del olvidado Oriente183. Posteriormente, sin
embargo, las Juntas fueron indirectamente disueltas por Legua
entre 1920 y 1921, primero al secuestrarle su presupuestos y sus
rentas y luego al presionar a los Congresos Regionales para que
ejecuten su disolucin184.
c) Auge centralista del Estado (1920-1989).- En la Constitucin
de 1920 se contempl un sistema que no puede asimilarse como
autnticamente descentralista por cuanto obvi el instrumento
fundamental de toda descentralizacin: configurar los gobiernos
descentralizados (departamentales o regionales) con sus respectivas
atribuciones, competencias y rentas. En su lugar cre unos Con-
gresos Regionales, asignados a tres regiones, as denominadas sin
ningn criterio econmico o administrativo: la Regin del Norte,

179
Ib.
180
Ib.
181
Ib.
182
Ib.
183
Ib.
184
Ib.
246 Omar Cairo Roldn

la Regin del Centro y la Regin del Sur185. Instaladas en un am-

biente artificial, sin pluralismo poltico y sin posibilidad de canali-
zar libremente las demandas regionales, los Congresos Regionales
de 1920 derivaron en un simple engranaje decorativo de la Re-
pblica Autocrtica, que era centralista por propia vocacin, pues
incluso suprimi las elecciones municipales y traspas importantes
competencias ediles a la Presidencia de la Repblica. El fin de estos
Congresos Regionales estaba anunciado: fueron disueltos al poco
tiempo por el propio Legua, tras comprobarse fehacientemente su
total inoperancia186.
En la Constitucin de 1933 fueron restaurados los Concejos De-
partamentales187 y, adems, el Congreso Constituyente se preocu-
p en dictar en setiembre del mismo ao 1933 una magnifica Ley
Orgnica de Descentralizacin Econmica y Administrativa188.
Sin embargo, el gobierno de Benavides incumpli el mandato
constitucional de presentar el proyecto de presupuesto reservan-
do las rentas departamentales de los Concejos y tampoco convoc
a elecciones para integrar los Concejos Departamentales, ni para
elegir municipalidades189. Finalmente, tampoco entraron en vi-
gor estos Concejos Departamentales190. Ms bien el ms notorio
avance descentralista efectuado en esta etapa fue la convocatoria
a elecciones municipales por Belaunde en 1963 y en 1966, rom-
piendo ms de cuatro dcadas de designacin gubernamental de
Alcaldes, metodologa luego reasumida por el gobierno militar de
Velasco191.
d) El frustrado proceso regionalista (1989-1992).- Conforme a lo
previsto en la Constitucin de 1979, el Ejecutivo elabor el Plan
Nacional de Regionalizacin, que a su vez previ una Ley de Bases,
que permiti articular el proceso definitivo de creacin de regiones

185
Ib., p. 203.
186
Ib., p. 204.
187
Ib., p. 190.
188
Ib.
189
Ib.
190
Ib.
191
Ib.
El Pensamiento Constitucional de Pedro Planas 247

y de eleccin de autoridades regionales entre 1988 y 1990, incluso

con la realizacin de las consultas populares solicitadas por deter-
minadas provincias o distritos para decidir si se mantena en la
regin predeterminada o se trasladaba a alguna regin vecina192.
Mientras estas consultas se definieron en octubre de 1989, en no-
viembre, coincidiendo con las elecciones municipales, las regiones
que no tenan cuestiones de demarcacin que deslindar erigieron
su autoridades regionales (por sufragio universal e incluso las dele-
gadas), a la vez que se reconoca a los nuevos alcaldes provinciales
como miembros de pleno derecho de las Asambleas Regionales193.
Sin embargo, el gobierno de Fujimori fren el proceso de trans-
ferencia de bienes y rentas, primero por el fujishock y luego por
otros argumentos escasamente consistentes194. Adems, se neg a
a aplicar en el presupuesto pblico el Fondo de Compensacin Re-
gional, pese a ser un mandato constitucional, al extremo incluso de
ofrecer repartir este Fondo que es una reserva presupuestal de ca-
rcter constitucional a la Asociacin de Municipalidades, con el
simple nimo de dividir a los partidarios de la descentralizacin195.
e) El rgimen hipercentralista (1992-1998).- Con el golpe del 5 de
abril de 1992, Fujimori disolvi el Congreso y las propias asam-
bleas regionales196. Adems, poco despus del golpe, el rgimen
estableci los Consejos Transitorios de Administracin Regional
(CTAR) designados por Palacio de Gobierno, en sustitucin de los
gobiernos regionales electos por los ciudadanos. A la vez, cre el
Ministerio de la Presidencia, andamiaje centralista del cual depen-
deran los doce CTAR197, los cuales se convertiran en entidades no
de carcter transitorio, sino de carcter permanente198. Esto qued
plenamente confirmado al expedirse la mal denominada Ley Mar-
co de Descentralizacin, promulgada en febrero de 1998, que en

192
Ib.
193
Ib.
194
Ib.
195
Ib., pp. 190-191.
196
Ib., p. 191.
197
Ib.
198
Ib.
248 Omar Cairo Roldn

lugar de cumplir el mandato constitucional de dar pronto inicio

al proceso descentralista, ampli los doce CTAR existentes desde
1992 a un total de 23, esta vez de carcter departamental (CTAR
departamentales)199. Todo ello contra el expreso mandato cons-
titucional (Octava Disposicin Transitoria de la Carta de 1993),
que obligaba al Congreso a expedir de modo prioritario aquellas
normas de desarrollo constitucional que permitiesen tener autori-
dades regionales electas a ms tardar en 1995 200.

199
Ib.
200
Ib.