CAPÍTULO 1

SOBRE EL CONCEPTO
DE POLÍTICA EXTERIOR
 CAPÍTULO 1
SOBRE EL CONCEPTO DE POLÍTICA EXTERIOR

Rafael Velázquez Flores

José de Jesús Alejandro Monjaraz Sandoval

Objetivos del capítulo:

• Establecer una definición del concepto de política exterior a partir
de las diferentes interpretaciones que hay sobre el término.
• Identificar los principales elementos que determinan el proceso de
toma de decisiones de la política exterior.
• Ubicar los principales actores que participan en el diseño de la
política exterior.

INTRODUCCIÓN

D efinir el concepto de política exterior es una tarea complicada debido a

que existen diversas interpretaciones sobre el término. Para algunos
especialistas, la política exterior es una política pública que implica un
proceso de toma de decisiones que está determinado por diversos factores. Es
decir, su diseño está relacionado con identificar opciones de acción, establecer
objetivos y estrategias, y asignar los actores que participan en el proceso de
formulación y ejecución. Para otros expertos, la acción externa está vinculada a
la búsqueda del poder en el ambiente internacional. Es decir, bajo esta pers-
pectiva los principales objetivos de los Estados son obtener y mantener el poder,
garantizar la seguridad nacional y proyectar los intereses de la nación frente a
otros actores. Para otros autores, el concepto está ligado a un conjunto de
normas, doctrinas y principios que regulan la conducta de los Estados en el
sistema internacional. Dentro de esta visión, la política exterior debe estar
sustentada en las reglas establecidas por el Derecho Internacional. Mientras que
para otros, las relaciones internacionales de un país están marcadas por la iden-
tidad nacional. Esto es, los Estados actúan en función de elementos sociales y
culturales que los diferencian frente a otros actores. Otros analistas observan
▪ 19 ▪
 RAFAEL VELÁZQUEZ FLORES • JOSÉ DE JESÚS ALEJANDRO MONJARAZ SANDOVAL

la política exterior a partir de las diferencias estructurales que se generan en el

sistema internacional. Desde esta perspectiva, existen países ricos y pobres que
buscan mantener o cambiar las condiciones que prevalecen en el plano global.
Algunos otros especialistas analizan la política exterior desde tres niveles: el
individual, el estatal y el sistémico. De acuerdo a este enfoque, las decisiones y
acciones de política exterior se explican en función de las preferencias y per-
cepciones de los individuos, de las condiciones internas que prevalecen en un
país y de los factores que ocurren fuera de las fronteras. Para otros, la política
exterior es la lucha de los diversos actores gubernamentales y no guberna-
mentales por tratar de imponer sus preferencias en las decisiones. Otra
perspectiva plantea que toda política exterior responde a elementos racionales
que se dibujan en objetivos, intereses y valores. Mientras que para otros existen
procedimientos preestablecidos que orientan las acciones que un país va a deter-
minar frente al exterior.
Como se puede observar, existen diversas perspectivas de los objetivos,
contenido y funciones de la política exterior. En este contexto, el propósito de
este capítulo es establecer un concepto claro y sencillo de la política exterior que
pueda servir de base para un mejor entendimiento del objetivo de este libro.
Asimismo, el texto busca identificar los factores y actores que determinan el
proceso de toma de decisiones de la política exterior. Para tratar de lograr estos
objetivos, el capítulo está dividido en tres partes. La primera intenta construir
un concepto general del término que incluya los principales elementos que lo
componen. La siguiente parte analiza cada uno de los componentes incluidos en
la definición del concepto. Finalmente, la última parte desarrolla los factores y
actores que participan en el diseño de la política exterior.

1. ¿QUÉ ES POLÍTICA EXTERIOR?

Como se puede observar en la introducción de este capítulo, existe un amplio

número de interpretaciones sobre la política exterior. Incluso hay autores que
plantean que no existe un concepto general ampliamente aceptado. Sin
embargo, es posible plantear una definición básica en la que la mayoría de los
autores podría estar de acuerdo. La política exterior es un conjunto de acciones
que tiene un Estado más allá de sus fronteras con base en el interés nacional.
Aunque corta, esta definición es clara y completa. Es decir, cubre los principales
elementos de la definición. Otra conceptualización más elaborada plantea que la
política exterior es un proceso altamente complejo que involucra una serie
amplia de elementos y condicionantes que se encuentran al interior y al exterior
de los Estados. Desde esta perspectiva, las decisiones y acciones hacia el exterior
están determinadas por el interés nacional, la capacidad de negociación
internacional (poder), el proyecto de nación, el equilibrio de poder global, la
20 ▪
 SOBRE EL CONCEPTO DE POLÍTICA EXTERIOR

identidad nacional, las preferencias de los diferentes individuos, la presión

ejercida por los grupos de interés, el funcionamiento del sistema político, el
modelo de desarrollo económico, entre otros factores. Esta definición plantea
que los tomadores de decisiones tienen que, en primer lugar, identificar una serie
de alternativas viables de cursos de acción; luego analizar cada una de esas
opciones estableciendo sus ventajas y desventajas, sus costos y beneficios; y
finalmente elegir una de ellas para llevarla a la práctica. En este proceso, existe la
necesidad de establecer objetivos concretos; de identificar estrategias que
ayuden alcanzar esos objetivos; de seleccionar instrumentos que posibiliten el
logro de las metas; y de responder a las necesidades e intereses más apremiantes
en un momento determinado; así como los valores que se buscan proyectar en el
plano externo. Bajo esta lógica, un concepto de política exterior puede incluir los
siguientes elementos:

La política exterior es un conjunto de decisiones y acciones que tiene un

Estado dirigidas al ambiente internacional y que están basadas en el
interés nacional. Estas acciones están determinadas por los condicio-
nantes internos y externos en un momento determinado; por la capa-
cidad de negociación internacional que tenga el Estado; por el pro-
yecto de nación definido por el grupo en el poder; por la identidad
nacional del país en cuestión, por los valores y normas de conducta
previamente establecidas; entre otros. La política exterior incluye una serie
de objetivos, estrategias e instrumentos que establecen los distintos
actores gubernamentales y no gubernamentales vinculados al proceso de
toma de decisiones. El diseño de dicha política está determinado por
factores de diversa naturaleza, como los económicos, los políticos, los
sociales, los demográficos, los tecnológicos, entre otros.

Esta definición es mucho más completa e incluye una serie de elemen-

tos que son necesarios explicar de manera separada.

2. COMPONENTES DE LA POLÍTICA EXTERIOR

Estado

El Estado es el único actor que puede ejercer una política exterior. Desde la
perspectiva del Derecho Internacional, el Estado es el único que puede adquirir
responsabilidades y compromisos de política exterior. Otros actores pueden
participar en las relaciones internacionales, pero no pueden plantear una política
exterior. Por ejemplo, las organizaciones internacionales son elementos muy

▪ 21
 RAFAEL VELÁZQUEZ FLORES • JOSÉ DE JESÚS ALEJANDRO MONJARAZ SANDOVAL

importantes de la política internacional, pero sus decisiones no son consideradas

política exterior. De la misma forma, las empresas trasnacionales, los medios de
comunicación, la Iglesia, las organizaciones de la sociedad civil y otros actores
pueden ser parte de las relaciones internacionales, pero jurídicamente no hacen
política exterior. Al interior de los Estados, solamente los gobiernos federales
pueden participar en el proceso de formulación y ejecución de dicha política. Es
decir, solamente los poderes ejecutivos, judiciales y legislativos a nivel federal
pueden tomar decisiones de política exterior. Otros actores como los estados, las
provincias o municipios, no elaboran política exterior, pero sí pueden participar
en asuntos exteriores. La actividad que tienen los actores locales en el plano
internacional se define como paradiplomacia o diplomacia local, pero no pue-
de ser considerada como política exterior.
Sin tratar de definirlo de manera profunda, el Estado es una entidad de
carácter jurídico administrativo que está compuesto por tres elementos básicos:
un territorio, una población y un gobierno. Algunos especialistas consideran que
es necesario que la comunidad internacional reconozca al Estado para que pue-
da existir. Sin embargo, este texto plantea que existe la posibilidad de que haya
Estados que no sean reconocidos por la totalidad de la comunidad internacional.
Por ejemplo, algunos países reconocen a Palestina como Estado y otros no.
También existen naciones que no tienen un territorio propio, como es el caso de
los kurdos, que se encuentran diseminados en varios países. Asimismo, El Vati-
cano tiene un carácter especial puesto que se le considera un Estado sin tener
todas las características inherentes al concepto.
En la actualidad, el término Estado se está debatiendo porque, para
muchos, el proceso de globalización está debilitando las bases de los Estados. Sin
embargo, este texto considera que el Estado seguirá siendo el actor principal del
sistema internacional por mucho tiempo y que seguirá teniendo las mismas
responsabilidades y objetivos hacia el exterior. Por ejemplo, dos de las princi-
pales funciones del Estado seguirán siendo la de proveer seguridad a la pobla-
ción y generar la prosperidad de sus habitantes. Para estos dos propósitos, la
política exterior tiene una función determinante.

Interés nacional: ¿Cuál es el lugar de las necesidades nacionales

en la política exterior?

El interés nacional es un concepto altamente complejo y controvertido debido a

la carga ideológica que contiene. Incluso algunos especialistas argumentan que
no puede existir un interés nacional por la ausencia de consensos y los diferentes
intereses que tiene la sociedad. Por ejemplo, los marxistas afirmarían que no
puede existir un interés nacional único porque la característica principal de un

22 ▪
 SOBRE EL CONCEPTO DE POLÍTICA EXTERIOR

Estado es la lucha de clases y por lo tanto no puede haber un interés común. Sin
embargo, los teóricos de la Relaciones Internacionales plantean que el interés
nacional es el motor de la política exterior. Es decir, los Estados deben basar su
actuación en el sistema internacional en función de sus propios intereses. Por
ejemplo, los realistas de la disciplina de las Relaciones Internacionales plantean
que los Estados son racionales en política exterior porque actúan en función de
sus propios intereses y objetivos.
Otro debate que surge en torno al concepto de interés nacional es la
cuestión de quién está encargado de interpretar el interés nacional. Para los
mismos realistas, la respuesta es sencilla. El interés nacional debe ser iden-
tificado por el grupo en el poder. Sin embargo, el riesgo que se corre es que, en
lugar de que se trate de un interés nacional, puede ser un interés de grupo. Es
decir, bajo esta lógica la política exterior puede estar basada en función de los
intereses de una élite y no de la nación.
Aquí radica la diferencia entre política
exterior de Estado y política exterior de
gobierno. La primera es aquella que res- ¿Sabías que…?
ponde al interés supremo de la nación, La principal función de la
mientras que el segundo busca satisfacer política exterior es encontrar en
los intereses de los grupos privilegiados. el ambiente internacional
Este texto plantea que efectivamente una aquellos elementos que pueden
opción para identificar el interés nacional ayudar a resolver las principales
es recurrir a la interpretación que hace el necesidades de un país.
grupo en el poder. Sin embargo, una
segunda alternativa es aquella que plan-
tea que el interés nacional puede ser identificado a partir de las condiciones
internas y externas en un momento determinado. En otras palabras, el interés
nacional está en función de las necesidades sociales, económicas y políticas que
tiene un país en específico; así como la estructura de poder del sistema
internacional y de los objetivos que tienen los otros actores sobre ese país.
En resumen, el interés nacional es una herramienta analítica muy útil
para el estudio de la política exterior. Es decir, pueden existir intereses comunes y
compartidos por una sociedad por encima de los grupos y de las élites, como por
ejemplo la seguridad y la prosperidad. En esta lógica, la política exterior es
fundamental para el logro de estos dos grandes objetivos. Una definición básica
del concepto puede ser la siguiente: El interés nacional representa las necesi-
dades básicas y supremas que tiene un Estado para su propia sobrevivencia en la
arena internacional.

▪ 23
 RAFAEL VELÁZQUEZ FLORES • JOSÉ DE JESÚS ALEJANDRO MONJARAZ SANDOVAL

Proyecto de nación: ¿Qué papel desempeñan los valores y

la identidad nacional en la formulación de la política exterior?

El proyecto de nación de un país es también un elemento fundamental de la

política exterior. Es definido como el conjunto de aspiraciones que tiene una
comunidad nacional proyectadas hacia el futuro de manera colectiva. Es decir, es
la forma en que un país se ve en el futuro o el camino que quiere seguir como
nación unida. La perspectiva de un futuro común constituye el ingrediente prin-
cipal de un proyecto de nación. En este sentido, la historia es la fuente principal
de un proyecto de nación. Un pasado compartido hace que una comunidad
busque un futuro común. La historia imprime valores culturales fundamentales
a una nación que más tarde son base de la política exterior. Inclusive, en mu-
chos casos, estos valores se convierten en la base doctrinal de la conducta de
muchos países en el plano exterior. De aquí surgen muchas veces los principios
de política exterior que guían el comportamiento de los Estados.
Existe un interesante debate en torno a la disyuntiva entre una política
exterior pragmática que responda a los intereses inmediatos o a una basada en
principios conductuales. Para algunos, una política exterior pragmática es más
eficiente y responde mejor a circunstancias que se presentan coyunturalmente,
en lugar de establecer una política continua, poco flexible, basada en principios
relativamente permanentes. Lo cierto es que una política exterior basada com-
pletamente en principios no sería la más adecuada, así como tampoco una
totalmente pragmática. La mejor política es aquella que combina de manera
equilibrada principios e intereses. También hay una interesante controversia en
torno a la conveniencia entre una política exterior reactiva o una política exterior
administrada o programada. Este punto es muy parecido al anterior. Por un lado,
se piensa que una política exterior reactiva carece de un proyecto específico y de
una base sólida. Sin embargo, las condiciones tanto internas como externas
siempre están en constante transformación y los tomadores de decisiones no
pueden predecir los acontecimientos futuros. Aquí se considera que una política
exterior debe contener un proyecto específico que responda a las características
nacionales pero que sea lo suficientemente flexible para que, ante situaciones
coyunturales y acontecimientos imprevistos, se tomen las medidas más perti-
nentes. Hay que recordar que una política sin proyecto no es una política.
La identidad nacional es también un elemento que le da forma a un
proyecto nacional y ayuda a delinear la política exterior de los Estados. La forma
en que una sociedad se mire a sí misma frente a las otras influye definitivamente
en su conducta externa. La política exterior de un Estado es la proyección de su
identidad nacional más allá de sus fronteras. Otras fuentes del proyecto de
nación son los valores culturales, las tradiciones, la religión, la ideología y hasta el
lenguaje. Estos elementos le imprimen a la política exterior un contenido muy
específico. En este sentido, el proyecto nacional debe ser la base que sostiene y
24 ▪
 SOBRE EL CONCEPTO DE POLÍTICA EXTERIOR

justifica las acciones de política exterior. Es claro, entonces, que el proyecto

nacional influye significativamente en el proceso de formulación y ejecución de
la política exterior.
Un proyecto de nación tiene
tres vertientes fundamentales. La ¿Sabías que…?
primera es el tipo de sistema político La relación entre política interna y
al que se aspire. No hay duda que el política externa es muy intensa. Para
funcionamiento de un sistema polí- algunos, la segunda es continuación
tico influye de manera decisiva en de la primera. Sin embargo, la
las decisiones de política exterior. Es política exterior está dirigida a un
claro que una democracia tendrá ambiente diverso y no existe un poder
ciertas actitudes frente al ambiente coercitivo. En cambio, la política
internacional a diferencia de una interna está orientada a un ambiente
dictadura. Por otro lado, la segunda relativamente homogéneo y existe un
vertiente es el modelo de desarrollo poder coercitivo dentro del Estado
económico. Es decir, las estrategias para el cumplimiento de las normas.
que adopte una nación para pro- Lo cierto es que toda política exterior
mover el desarrollo económico está íntimamente vinculada al
están íntimamente ligadas al tipo de modelo de desarrollo económico de
política exterior que adopta ese país. un país y al funcionamiento del
Es muy probable que un cambio sistema político interno.
sustantivo en el modelo de desa-
rrollo económico implique también
una renovación de las acciones al exterior. Finalmente, la tercera vertiente es la
cultural. No hay duda que las características sociales, costumbres y valores tienen
un impacto en el diseño de la política exterior.

Capacidad de negociación internacional: ¿Qué determina el logro

de los objetivos?

La capacidad de negociación internacional que tiene un Estado está muy ligada

al poder con que cuenta para alcanzar sus objetivos de política exterior. Es obvio
que cualquier Estado puede plantearse los objetivos que más le convengan y
formular la estrategia de política exterior que considere más apropiada. Sin
embargo, el alcance de los objetivos propuestos y el logro de los resultados espe-
rados dependen de la capacidad de negociación internacional que tenga el
Estado. En efecto, la capacidad de negociación internacional de un Estado pue-
de entenderse como la posibilidad de lograr las metas estatales con base en
ciertas circunstancias tanto nacionales como internacionales. Sin embargo, hay
que recordar que la capacidad de negociación internacional es relativa porque un
día se tiene y al otro se puede perder.
▪ 25
 RAFAEL VELÁZQUEZ FLORES • JOSÉ DE JESÚS ALEJANDRO MONJARAZ SANDOVAL

En el proceso de toma de decisiones de política exterior, un paso funda-

mental es la evaluación con que cuenta un país para poder alcanzar sus objetivos.
De hecho, uno de los objetivos permanentes de los Estados es encontrar las
condiciones necesarias para aumentar dicha capacidad. Son varios los elementos
que determinan dicha capacidad, entre los más importantes: el poder militar, el
desarrollo económico, el tamaño y la posición geográfica, la población, las bases
tecnológico-materiales, los recursos naturales, la moral nacional, el prestigio
internacional, la cohesión social, la estabilidad política interna, entre otros ele-
mentos.
Otros especialistas han propuesto que el poder de las naciones se puede
dividir en “duro” y “blando”. El primero es el que está sustentado en el poderío
militar, tecnológico y económico que tiene un país. El segundo está sustentado
en aquellos elementos de carácter ideológico, cultural, social, que le otorgan a los
Estados elementos de negociación. Es decir, algunos países pueden lograr sus
objetivos sin necesidad de recurrir a la fuerza militar.

Objetivos, estrategias, instrumentos y acciones de política exterior

Los objetivos de política exterior son aquellos propósitos que un gobierno esta-
blece más allá de sus fronteras para satisfacer las necesidades de la población y
no sólo de un grupo de interés. De manera general, buscan modificar una situa-
ción previamente establecida o mantenerla tal y como está. Por ejemplo, si un
país mantiene una relación dependiente en términos económicos con otro país,
entonces un objetivo sería diversificar las relaciones económicas para reducir esa
subordinación.
Los objetivos deben ser formulaciones concretas derivadas de los inte-
reses nacionales y de la situación internacional prevaleciente en relación con la
capacidad de negociación internacional del Estado. Deben ser claros y tendien-
tes a la solución de un problema o al logro de un fin específico. Además, los
objetivos deben ser realistas ya que es inútil proponerse metas imposibles de
alcanzar. La política exterior de un Estado debe partir del principio de que su
objetivo primordial es el de crear o encontrar, en el exterior, los elementos que
pueden satisfacer las necesidades internas, con el propósito de que el Estado
logre sus metas de desarrollo económico, político y social. Recapitulando, el
interés nacional es la principal fuente para establecer los objetivos de política
exterior. Otras fuentes son la situación interna y externa, eventos nacionales e
internacionales, el proyecto nacional y la agenda de política exterior del gobierno
en turno.
Por otra parte, las estrategias de política exterior son actividades especí-
ficas que ayudan a alcanzar los objetivos de política exterior. En general, las
estrategias son más concretas que los objetivos. Sin embargo, muchas veces, por
26 ▪
 SOBRE EL CONCEPTO DE POLÍTICA EXTERIOR

¿Qué guía la política exterior de México?

Los principios tradicionales de la política exterior de México son la
principal guía de actuación del país. Fueron forjados por la experiencia
histórica y se encuentran consagrados en la Constitución mexicana.
Los más importantes son la no intervención, la autodeterminación de los
pueblos, la igualdad jurídica, la solución pacífica de las controversias, la
cooperación internacional para el desarrollo, entre otros.

su carácter oculto, las estrategias son difíciles de identificar. En el proceso del

establecimiento de las estrategias, los diseñadores de la política exterior
establecen quién, cuándo y cómo se llevará a cabo una acción. Es decir, las
estrategias se encuentran en la mente de los tomadores de decisiones antes de
tomar una acción. Por ejemplo, si el objetivo es diversificar las relaciones eco-
nómicas, entonces una estrategia puede ser la firma de un acuerdo comercial con
otros países.
Los instrumentos de política exterior son aquellos mecanismos institucio-
nalizados y reconocidos por la comunidad internacional que ayudan al logro de
los objetivos y determinan el tipo de relación entre dos o más Estados. Los
instrumentos, al igual que las estrategias, son muy variados. La negociación
diplomática es una de las más utilizadas y, en ocasiones, de las más efectivas.
Antes de llegar al conflicto, los Estados prefieren usar canales diplomáticos para
arreglar sus diferencias o para alcanzar esquemas de cooperación. Los prin-
cipios son también instrumentos de la política exterior. Muchos países los usan
como una guía de conducta en sus contactos con el exterior.
La guerra es también uno de los instrumentos de política exterior más
utilizados a través de la historia de las relaciones internacionales. Inclusive, algu-
nos opinan que la guerra es la continuación de la negociación en otro plano. Si la
negociación es el instrumento pacifista, la guerra es entonces el violento. Cuan-
do los Estados ya no pueden negociar, entonces el camino de la guerra se abre
para arreglar las diferencias. Aunque es un instrumento ampliamanete utilizado,
la guerra es la peor opción por el costo en vidas humanas y en términos econó-
micos.
La diplomacia coercitiva es también otro instrumento de la política
exterior. Ubicándose entre la negociación y la guerra, la diplomacia coercitiva es
el uso de amenazas y promesa de premios para conseguir un fin específico. En el
marco de la diplomacia coercitiva, también están las sanciones económicas y
la ayuda externa. Estos dos instrumentos también han sido muy utilizados en la
política exterior. Las alianzas representan también un instrumento muy recu-
rrido por los Estados para incrementar sus capacidades y alcanzar objetivos de
política externa. Los países fuertes hacen alianzas para aumentar su poder,
▪ 27
 RAFAEL VELÁZQUEZ FLORES • JOSÉ DE JESÚS ALEJANDRO MONJARAZ SANDOVAL

mientras que los débiles para defenderse de los demás. Al igual que en las
estrategias, el uso de un instrumento conlleva ventajas y riesgos. De hecho, la
decisión de utilizar un instrumento u otro dependerá de los beneficios y costos
que conlleve cada opción.
Finalmente, las acciones de política exterior son el resultado final del
complejo proceso de la política exterior. Antes de llevar a cabo una acción, los
encargados de ejecutarla eligen una opción de entre varias alternativas. Antes de
elegir una, los funcionarios evalúan cada una de las diferentes alternativas que se
tienen de acción. Cada opción tiene ventajas y desventajas; pero, por lo regular,
se escoge la que más beneficios puede traer, la que menos costos represente, la
que pueda alcanzar mejor los objetivos y la que responda mejor al interés
nacional. La alternativa seleccionada debe ser realista de acuerdo a la naturaleza
del asunto y a la capacidad de negociación internacional del Estado. Estos pasos
representan el proceso de toma de decisiones. Una vez tomada la decisión,
entonces viene inmediatamente el proceso de evaluación y retroalimentación.
Este paso es importante porque se puede reconsiderar la acción o mantenerla, de
acuerdo a los resultados obtenidos.

3. ACTORES Y FACTORES DE LA POLÍTICA EXTERIOR

Actores gubernamentales: ¿Quién hace las relaciones internacionales

de México?

Existen diversos actores involucrados en la política exterior tanto de carácter

gubernamental como no gubernamental. En la mayoría de los casos, los jefes de
Estado son los actores que inciden de manera determinante en las decisiones
de política exterior porque, en general, tienen poderes formales e informales que
los coloca por arriba de otros actores. Los primeros poderes son los que les
otorgan la Constitución y otras leyes. Los segundos se derivan de la costumbre y
del funcionamiento del sistema político. En general, los jefes de Estado pueden
tener una visión más amplia de lo que puede ser el interés de la nación. Además,
ellos cuentan con toda una compleja estructura para obtener información que
viene del interior del país, así como del exterior, a diferencia de otras ramas
gubernamentales. En términos generales, las principales funciones de los jefes
de Estado son dirigir la política exterior, firmar tratados, nombrar agentes diplo-
máticos, ser el comandante supremo de las fuerzas militares, entre otras.
Otros actores clave en el diseño de la política exterior son las burocracias;
es decir, aquellas estructuras e instituciones administrativas que ayudan a los
jefes de Estado y participan en el proceso de formulación y ejecución de las
decisiones. En otras palabras, son las personas encargadas de ejecutar las ins-
28 ▪
 SOBRE EL CONCEPTO DE POLÍTICA EXTERIOR

trucciones de los jefes de Estado. En términos de política exterior, la principal

dependencia es el ministerio de asuntos exteriores. En este caso, esta instancia es
la encargada de diseñar y ejecutar la política exterior. Como un mecanismo de
consulta en asuntos internacionales, muchos países cuentan con una agencia o
una oficina con la función de asesorar en la toma de decisiones. Por ejemplo, en
Estados Unidos existe el Consejo de Seguridad Nacional, el cual asiste al presi-
dente estadounidense en asuntos de política exterior. Asimismo, existen otras
oficinas que participan en el proceso de toma de decisiones, entre ellas los
ministerios de defensa, economía, comercio, etc. Generalmente, estas instancias
tienen sus propias preferencias de política y buscan imponerlas. Por ejemplo, los
ministerios de defensa trataran de enfocar las decisiones en el aspecto militar,
mientras que el de asuntos exteriores enfatizará la diplomacia. Un problema de
las burocracias es que, a veces, no siguen al pie de la letra las indicaciones o los
compromisos adquiridos por sus respectivos jefes de Estado y esto puede aca-
rrear algunos conflictos diplomáticos.
Además del Ejecutivo, los congresos también son actores destacados del
proceso de toma de decisiones de la política exterior. En muchos países, los
legisladores hacen un sistema de pesos y contrapesos para que el Ejecutivo no se
exceda en sus atribuciones. Las principales funciones de los congresos son
ratificar los tratados, aprobar los nombramientos más importantes de sus res-
pectivos servicios exteriores y, en algunas ocasiones, declarar la guerra a pro-
puesta del Ejecutivo. Los congresistas tienen, por lo regular, una visión más
localista y por ello son menos efectivos para identificar intereses más generales.
En el caso de México, la Constitución señala que el jefe del Ejecutivo es el
encargado de diseñar la política exterior. El artículo 89 le otorga al presidente
amplios poderes puesto que lo faculta a “dirigir” la política exterior con base en
los principios tradicionales. En cambio, el artículo 76 le otorga al Senado la fun-
ción de “analizar” la política exterior que desarrolla el Ejecutivo. Como se puede
apreciar, existe una gran diferencia entre “dirigir” y “analizar”. Por ello, el presi-
dente de México ha tenido un mayor peso en el proceso de toma de decisiones de
la política exterior. El Senado mexicano tiene la facultad de aprobar tratados,
ratificar nombramientos diplomáticos, autorizar la salida de tropas militares al
extranjero, entre otras funciones.
En el marco del poder Ejecutivo, la Secretaría de Relaciones Exteriores
(SRE) es el ministerio encargado de planear y ejecutar la política exterior plan-
teada por el Ejecutivo. Al interior de este órgano, existe el Servicio Exterior
Mexicano (SEM), el cual está encargado de asesorar, proveer información, ejecu-
tar las instrucciones, promover al país en el extranjero y proteger los intereses y
derechos de los mexicanos que se encuentran fuera del país. Pero también
existen otras secretarías que tienen vínculos con las relaciones exteriores de
México. Por ejemplo, las secretarías de Gobernación, Marina y Defensa Nacio-
nal tienen facultades relacionadas con el exterior puesto que las tres velan por la
▪ 29
 RAFAEL VELÁZQUEZ FLORES • JOSÉ DE JESÚS ALEJANDRO MONJARAZ SANDOVAL

seguridad del país y las amenazas que pueden provenir de fuera. Las secretarías
de Economía y Hacienda tienen también facultades para actuar en el exterior
puesto que la primera está encargada de negociar los acuerdos comerciales y la
segunda administra la deuda externa del país. Sin embargo, bajo la ley la SRE es la
encargada de coordinar todas las acciones hacia el exterior.

Actores no gubernamentales

Como ya se mencionó anteriormente, el encargado de elaborar y ejecutar la po-

lítica exterior es el gobierno del Estado. Sin embargo, los grupos de presión, la
opinión pública, los partidos políticos, las organizaciones empresariales, los sin-
dicatos, los grupos étnicos, las organizaciones no gubernamentales (ONG’s) y
otras organizaciones civiles, ejercen una influencia extra-institucional en la elabo-
ración de la política exterior. La parte institucional, entonces, es el poder
Ejecutivo y su ministerio de asuntos exteriores, quienes son los que formulan y
llevan a la práctica dicha política; así como el poder Legislativo quien es, en
muchos casos, el encargado de aprobar y ratificar tal política.
Regularmente, las empresas son los actores no gubernamentales más
influyentes en la política exterior debido a su poder económico y su capacidad
para cabildear. Por sí solas o en asociaciones, las empresas buscan incidir en el
proceso de tomas de decisiones para dar respuesta a sus propios intereses eco-
nómicos. Muchos de los acuerdos de libre comercio que firman los países se
deben a la presión que las empresas ejercen sobre el gobierno para facilitar el
ingreso de sus productos a otros mercados.
Los partidos políticos también buscan imponer los temas de sus plata-
formas políticas para ganar más adeptos. Por lo regular, el partido político que
obtuvo la presidencia busca defender y justificar las acciones de política exterior
del gobierno. Por otro lado, los partidos de oposición regularmente critican la
conducta externa del gobierno en turno porque ello les puede redituar ganancias
electorales. Muchas veces, los gobiernos modifican sus políticas para evitar la
crítica de los partidos de oposición.
La opinión pública también puede incidir en el proceso de toma de
decisiones. Regularmente existen dos tipos de públicos. El primero está com-
puesto por las personas que no tienen mucho interés y tienen poca información
de los eventos internacionales. Este grupo tiene una reducida influencia. Sola-
mente en casos de guerra o en acontecimientos de alto impacto este grupo
puede llegar a tener interés en los temas internacionales y buscar el cambio de
la política exterior a través de protestas o por medio del voto. Un ejemplo fue la
Guerra de Vietnam. Cientos de estadounidenses salieron a las calles a exigir el
término del conflicto. El gobierno de Estados Unidos tuvo que modificar su
política hacia Vietnam cuando la presión popular aumentó. El otro grupo está
30 ▪
 SOBRE EL CONCEPTO DE POLÍTICA EXTERIOR

compuesto por las personas que tienen interés y están informadas sobre asuntos
internacionales. Por lo regular, este grupo es bastante reducido pero en ocasio-
nes es más efectivo para influir en las decisiones. Los medios de comunicación
también pueden incidir en el diseño de la política exterior. Muchas veces, los
gobiernos toman una decisión hacia el exterior en función de las noticias que
aparecen en estos medios.
Los grupos étnicos pueden llegar a tener una influencia considerable;
claro dependiendo del país que se trate. Por ejemplo, la política exterior de
Estados Unidos hacia el Medio Oriente y Cuba se debe en gran parte al cabildeo
que hacen los judíos y los cubano-estadounidenses. Los think tanks también
buscan influir en el proceso de toma de decisiones de la política exterior a través
de investigaciones y opiniones sobre temas particulares. Los sindicatos preten-
den que los gobiernos adopten medidas acorde a los intereses de las clases
trabajadoras y sus agremiados. Algunos sindicatos muy poderosos pueden llegar
a presionar tanto que logran la modificación de las políticas. Por ejemplo, luego
de la firma del TLCAN, Estados Unidos tenía que permitir que los camiones
mexicanos cruzaran la frontera. Sin embargo, el sindicato de transportista esta-
dounidense logró que su gobierno no pusiera en marcha esta medida. Las ONG’s
también tratan de influir en el diseño de las políticas públicas, especialmente en
temas de derechos humanos, medio ambiente, democracia, entre otros. La
Iglesia también se puede convertir en un actor muy influyente. Por ejemplo, en
los países musulmanes, la esencia de la política está en la religión. Es decir, no se
puede entender la política exterior de esos países si no se toman en cuenta los
elementos religiosos que componen a esos países.
En el diseño de la política exterior, los gobiernos deben estar abiertos a las
demandas de la sociedad civil tomando en cuenta la opinión de los diferentes
grupos sociales y organizaciones no gubernamentales que conforman al Estado.
Esto no significa que la sociedad tenga que tomar las decisiones y el gobierno
siempre tenga que consultarla. Una política exterior que no toma en cuenta las
necesidades de la población y no escucha a la sociedad civil es una política con
rasgos antidemocráticos. Hay que reconocer, sin embargo, que actores externos,
básicamente empresas transnacionales, llegan a influir determinantemente en la
política exterior de un país.

Factores de la política exterior: ¿Qué la determinan?

Existen diversos factores que determinan el proceso de formulación y ejecución

de la política exterior. En primer lugar es importante hacer una clasificación
entre las factores internos y externos. Los primeros se refieren a aquellos ele-
mentos que se encuentran dentro de las fronteras del Estado y que tienen un
peso determinante en las decisiones de política externa. Aquí se pueden consi-
▪ 31
 RAFAEL VELÁZQUEZ FLORES • JOSÉ DE JESÚS ALEJANDRO MONJARAZ SANDOVAL

derar en primer lugar las características y funcionamiento del sistema político.

Como ya se mencionó, una democracia puede tener una distinta política exterior
en comparación con una dictadura. Asimismo, la estabilidad política es muy
importante. Un país fuerte políticamente tendrá un mayor margen de nego-
ciación en sus relaciones internacionales. En cambio, un país inestable políti-
camente se hace más vulnerable a las amenazas externas. La cohesión social es
muy importante también. La ausencia de polarización política y el apoyo de la
población a su gobierno pueden fortalecer la posición negociadora en temas
globales.
El modelo de desarrollo económico que establece un gobierno también
está íntimamente ligado a las estrategias de política exterior. Un país con un
modelo abierto al comercio y a las inversiones externas tendrá una política
exterior de mayor presencia en el sistema internacional. En cambio, las naciones
con un modelo proteccionista buscarán una actitud internacional más apegada
al aislacionismo. Por lo tanto, un cambio profundo en el modelo de desarrollo
económico puede implicar un giro sustantivo en las acciones de política exterior.
Por otra parte, el nivel de desarrollo económico de un país impactan de manera
directa en su política exterior. Las naciones poderosas económicamente posee-
rán una mayor capacidad de negociación internacional. En cambio, los países
menos desarrollados tendrán por lo regular una posición débil en su actuar. Los
países que presentan graves problemas de deuda externa, crisis económicas,
inestabilidad monetaria y que tienen que importar productos básicos, tendrán
una relación de dependencia hacia el exterior.
Los factores geográficos son también fundamentales en la confección de
la política exterior. El tamaño del país y su posición geográfica pueden influir
determinantemente en el tipo de relaciones que tienen. Por ejemplo, países gran-
des como Rusia o Brasil tienen fronteras con varios países. Este rasgo puede
provocar diversos conflictos fronterizos o al mismo tiempo puede traer mayores
esquemas de cooperación. Países que tienen una posición geográfica estratégica
pueden tener ventajas o desventajas en sus relaciones con otras naciones. Por
ejemplo, Cuba tiene una posición clave para la política de seguridad de Estados
Unidos y ello ha determinado la relación bilateral a lo largo de la historia. Dentro
de los factores geográficos, el clima, la salida al mar y la posesión de ríos, así
como las características orográficas pueden influir en el tipo de comportamiento
internacional de los Estados. En esta misma lógica, la posesión de recursos
naturales o su escasez le confieren a los países ventajas y desventajas. Normal-
mente una amplia posesión de estos recursos mejoran el margen de negociación
exterior. Sin embargo, pueden existir países con grandes riquezas naturales, pero
que no tienen la tecnología para explotarlas. En este caso, esta característica
representa una desventaja por el factor de dependencia.
Los factores demográficos también inciden en el comportamiento de los
Estados. Normalmente, los países con alta población pueden tener ventajas
32 ▪
 SOBRE EL CONCEPTO DE POLÍTICA EXTERIOR

porque ello representa mayor mano de obra, más poder adquisitivo y la posibi-
lidad de tener un número amplio de efectivos militares. Sin embargo, si un país es
altamente poblado, pero sus habitantes no tienen acceso a fuentes de empleo u
oportunidades de educación, entonces el rasgo se convierte en una desventaja.
La situación anterior es la receta perfecta para un país con altas tasas de migra-
ción. Como la población no puede encontrar opciones de empleo en su país,
entonces tienen que emigrar a otro lugar en búsqueda de mejores oportuni-
dades. Esta realidad también crea una situación de dependencia hacia el exterior
y, por lo tanto, los asuntos migratorios ocupan una parte muy importante de la
agenda de política exterior de estos países.
Los factores tecnológicos también son relevantes. Países con alto desa-
rrollo científico pueden tener una mejor posición negociadora. Los países que
no invierten en estos aspectos están destinados a tener una relación de subor-
dinación. En este sentido, las naciones que cuentan con un amplio poder militar
podrán influir con mayor intensidad en las relaciones internacionales. Los países
con poder militar reducido tendrán que desempeñar en papel secundario en la
política internacional.
Finalmente, dentro de los factores internos existen elementos ideoló-
gicos que pueden determinar el tipo de comportamiento internacional. Países
con ideología liberal y democrática tendrán una actuación distinta a regímenes
totalitarios o de poder centralizado. En la literatura de las Relaciones Interna-
cionales, existe el planteamiento que entre países democráticos las posibilidades
de cooperación son mayores y las opciones de conflicto se reducen.
Respecto a los factores externos, hay dos elementos que son fundamen-
tales. El primero es el equilibrio de poder que existe en el sistema internacional.
Este aspecto se refiere a cómo el poder y la riqueza están distribuidos en el mun-
do. Pero también implica una serie de reglas y procesos que se adoptan en el juego
de la política internacional. En este caso, el papel de las organizaciones inter-
nacionales es fundamental para mantener cierto equilibrio de poder. El plantea-
miento aquí es que un cambio profundo en la estructura de poder impacta de
manera directa en las acciones de política exterior de los Estados.
Por otra parte, el segundo elemento incluye los objetivos y los intereses
que tengan otros actores en el plano internacional. En muchas ocasiones, algu-
nos países más fuertes ejercen una presión importante sobre los países más
débiles para actuar de una manera determinada. En el caso de México, no se
puede negar que el factor Estados Unidos ha sido un elemento que ha influido
de manera especial en el diseño de la política exterior. No se afirma aquí que
Washington dicte la política exterior mexicana. Pero es evidente que las rela-
ciones de México hacia otros países y regiones están influidas por el peso que
tiene la relación con el vecino del norte.

▪ 33
 RAFAEL VELÁZQUEZ FLORES • JOSÉ DE JESÚS ALEJANDRO MONJARAZ SANDOVAL

CONCLUSIONES

En términos generales, la principal función que tiene la política exterior de los

Estados es encontrar en el ambiente internacional aquellos elementos que
pueden ayudar a satisfacer las necesidades internas. Es decir, los países deben
tener una presencia importante en la esfera mundial para poder beneficiar a su
propia población. El aislacionismo implica costos muy altos. En un mundo
crecientemente globalizado, los países no pueden apartarse de las dinámicas
internacionales. La solución a los principales problemas que aquejan a la huma-
nidad tienen una naturaleza internacional. Por ello, la cooperación multilateral es
fundamental para resolver esos problemas. En este sentido, la política exterior
tiene un papel prioritario. Hoy más que nunca, la línea que divide lo interno de lo
externo es cada vez más endeble. Así, los países deben aprovechar las oportu-
nidades que representan las relaciones internacionales para reducir los con-
flictos e impulsar la colaboración.
El diseño de la política exterior es un proceso altamente complejo y difícil
de entender. Pero los planteamientos aquí presentados ayudarán a tener mayor
claridad sobre qué es la política exterior, qué factores influyen, quiénes la
determinan, qué persigue y cómo se despliega.

PREGUNTAS GUÍA

1. ¿Cómo se define la política exterior?

2. ¿Cuál es el principal motor de la política exterior desde el punto de vista

teórico?

3. ¿Qué elementos determinan el proceso de toma de decisiones de la política

exterior de México?

4. ¿Cuáles son los componentes esenciales de la política exterior?

5. ¿Cuáles son las fuentes principales para la construcción de los objetivos de

política exterior?

6. ¿Cómo afectan los cambios en el sistema internacional la política exterior de

los Estados?

7. ¿Cuál es la función principal de la política exterior?

34 ▪
 SOBRE EL CONCEPTO DE POLÍTICA EXTERIOR

8. ¿Qué actores participan en el proceso de formulación y ejecución de la política

exterior?

9. ¿Qué factores explican que el poder Ejecutivo en un sistema presidencialista

tenga mayor peso en el proceso de toma de decisiones de la política exterior?

10. ¿Cuál es la relación entre política interna y externa?

BIBLIOGRAFÍA RECOMENDADA

BORJA, Arturo, Enfoques para el estudio de la política exterior de México, México, CIDE,
1992.
BRUCAN, Silviu, The Dissolution of Power, Nueva York, Alfred A Knopf, 1971
GARZA, Gustavo et al, Balance y perspectivas de la política exterior de México, México,
CIDE/Colmex, 2014.
GIL Villegas, Francisco, “El estudio de la política exterior en México: Enfoques
dominantes, temas principales y una propuesta teórico-metodológica”,
en Foro Internacional, México, COLMEX, abril-junio de 1989.
HEREDIA, Blanca, “La relación entre política interna y política exterior: Una defi-
nición conceptual. El caso de México”, en Humberto Garza, Fundamentos
y prioridades de la política exterior de México, México, COLMEX, 1986.
LAREDO, Mabel, “Incidencia de los grupos de presión en la formulación y
control de la política internacional”, en Foro Internacional, vol. VI, núm. 1,
COLMEX, México, 1965.
NEACK, Laura, et al, Foreign Policy Analysis: Continuity and Change in its Second
Generation, Englewood, Prentice Hall, 1995.
OJEDA, Mario, Alcances y límites de la política exterior de México, México, El Colegio
de México, 1984.
ROSENAU, James, “Theories and Pre-theories of Foreign Policy”, en The Scientific
Study of Foreign Policy, Londres, Frances Pinter, 1980.
STOESSINGER, John, The Might of Nations, Nueva York, Random House, 1982.
TORRES, Blanca, “La participación de actores nuevos y tradicionales en las
Relaciones Internacionales de México”, en La Política exterior de México.
Enfoques para su análisis, México, El Colegio de México-SRE, 1997.
VELÁZQUEZ, Rafael, Factores, bases y fundamentos de la política exterior de México,
México, Plaza y Valdés, 2010.

▪ 35