Revista

2006] de Derecho Vol. XIX -El

Jean Pierre Matus Acuña: NºMinisterio
2 - DiciembrePúblico
2006 Páginas 187-203
y la Política… 187

El Ministerio Público y la Política Criminal

en una sociedad democrática
Jean Pierre Matus Acuña*

Resumen

En el artículo se establecen los parámetros de lo que se estima una adecuada política criminal
para el Ministerio Público, basada en metas de gestión que clarifiquen su rol como agente en
la reducción de las tasas de criminalidad al aumentar mediante sus actuaciones el costo de la
comisión de delitos (según el modelo que Gary Becker recoge de Beccaria y Bentham), haciéndose,
de paso, un juicio crítico a las propuestas actuales de la institución en la materia.

MINISTERIO PÚBLICO – POLÍTICA CRIMINAL – COSTO DEL DELITO

The prosecutoring authority and criminal policies in a democracy

Abstract

This article discuss criteria for appropriate criminal policies in relation to the prosecutoring
authority, based on management goals that clarify its role as an agent in reducing the rates of
crime by increasing, through its actions, the cost of committing crimes (according to the model
that Gary Becker took from Beccaria and Bentham). On the way, it makes a critical judgment
of the actual proposals of the institution in this regard.

PROSECUTORING AUTHORITY– CRIMINAL POLICIES – THE COST OF CRIME

* Abogado, Doctor en Derecho, Profesor Asociado de la Universidad de Talca, Director Centro de

Estudios de Derecho Penal, Campus Santiago Universidad de Talca, Chile. Correo electrónico: jpmatusa@
utalca.cl, Artículo recibido el 28 de abril de 2006 y aceptado para su publicación por el Comité Editorial
el 30 de mayo de 2006.
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I. Introducción

E n su última Cuenta Pública, el Fiscal Nacional del Ministerio Público ha decla-

rado que al modificar la Ley 20.074 el artículo 21 de la ley 19.640, Orgánica
del Ministerio Público, estableciendo que el Fiscal Nacional en su cuenta públi-
ca podrá “sugerir las políticas públicas y modificaciones legales que estime necesarias
para el mejoramiento del sistema penal, para una efectiva persecución de los delitos, la
protección de las víctimas y de los testigos y el adecuado resguardo del derecho de las
personas”, se “viene a recoger una de las recomendaciones formuladas por la Comisión
de Expertos, que en el año 2003 sugirió diversos ajustes a la reforma procesal penal”, lo
que “importa un explícito reconocimiento a la institución Ministerio Público [como el]
órgano estatal más capacitado y experimentado en la problemática penal”, agregando
que, “si bien el Ministerio Público elabora y ejecuta políticas propias de persecución
penal, su misión hoy debe complementarse mediante propuestas que mejoren la activi-
dad estatal de otros sujetos que intervienen en el proceso penal”.
En este artículo se expondrá una visión de lo que esas políticas públicas, entendidas
como política criminal, debieran comprender y una crítica, sobre la base de ese entendi-
miento, a las propuestas realizadas por el Ministerio Público al respecto.

II. La Política Criminal y el Ministerio Público

En los documentos preparatorios a la citada Séptima Cuenta Pública del Ministerio

Público, y en contraste con la anterior posición oficial del Fiscal Nacional en materia
de seguridad ciudadana, la Comisión de Políticas Criminales del Ministerio Público
estimaba que la facultad entregada al Fiscal Nacional en el nuevo inciso final del Art. 21
de ley Orgánica del Ministerio Público, le otorga una “oportunidad histórica” de “hacer
una propuesta sobre delincuencia, prevención y represión del delito, sugiriendo no
sólo las áreas prioritarias, sino que también los medios idóneos, entre los cuales cabe
destacar las modificaciones legales de carácter penal y/o procesal penal que se estimen

 Piedrabuena, G., “Séptima Cuenta Pública del Ministerio Público, Efectuada por el Fiscal Nacional,

Dn. Guillermo Piedrabuena (Art. 21 de la Ley 19.640), 28 de abril de 2006”, en http://www.ministeriopu-

blico.cl/index.asp, visitado el 20 de mayo de 2006, p. 47.
 Una versión preliminar de esta visión se leyó en Santiago, el día 24 de enero de 2006, ante la Comisión

de Políticas Criminales del Ministerio Público, por invitación del Sr. Fiscal Nacional.
 Cfr. Piedrabuena, G., “Quinta Cuenta Pública de Actividades del Ministerio Público, Efectuada por

el Fiscal Nacional, Don Guillermo Piedrabuena Richard (Art. 21 de la Ley 19.640), de 26 de abril de 2004”,
en http://www.ministeriopublico.cl/index.asp, visitada el 10 de enero de 2006, p. 34s. Allí se señala que:
“El actual marco legal asigna al Ministerio Público la función de dirección de la investigación, de brindar
protección a las víctimas y testigos y la labor de sostener la acción penal pública, no así funciones cuyo ejer-
cicio es previo a la comisión de un delito, como es el caso de las funciones ligadas a la seguridad ciudadana,
que poseen un tinte claramente preventivo. Por lo anterior, el Ministerio Público no cuenta con facultades
legales para hacerse cargo de este último tema”.
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necesarias para la obtención de los resultados propuestos”, esto es, una propuesta de
política criminal, pero haciendo hincapié en el carácter técnico o neutro que debieran
tener tales propuestas.
En este concepto parecía asumirse implícitamente que los hechos constitutivos de
delito son males que una sociedad democrática desea evitar, previniendo su comisión y
reprimiendo a los responsables, con pleno respeto a las garantías constitucionales. Luego,
uno podría suponer que el objetivo general de esas propuestas de políticas públicas sería, natu-
ralmente, reducir esos males, esto es, proponerse lograr una disminución significativa en la
tasa de delitos que se cometen. Y que su carácter “neutro” o “técnico” radicaría en que la
determinación de esos males que se pretenden evitar, esto es, de los hechos constitutivos de
delito, sería competencia exclusiva de los poderes políticos que la Constitución establece.
Pero como no tienen relevancia aquí las medidas de prevención ajenas a las que
puedan adoptar las personas que forman parte de las instituciones que componen el
sistema penal, el objetivo general enunciado puede concretarse diciendo que se trataría
de establecer metas de reducción de la actividad criminal en áreas prioritarias (p. ej., los
llamados delitos de mayor connotación social), en lugares (comuna, región, Estado) y
tiempos (meses o años) determinados, explicitando las actividades a realizar y los medios
que cada institución del sistema penal (Ministerio Público, policías, jueces, Gendarmería
de Chile, Sename) debe emplear para lograrlas.
De allí resulta que las políticas públicas en la materia forman una matriz donde la
fijación de metas, prioridades, actividades y medios a nivel institucional debe desple-
garse territorial y temporalmente, esto es, a nivel local, regional y nacional; y el corto,
mediano y largo plazo, respectivamente.
Esta matriz es similar a la que se utiliza en elaboración e implementación de los
Planes Regionales Anti Delincuencia, y por lo mismo les puede parecer una obviedad.
Sin embargo, es útil pues permite poner en primer plano de la discusión algo que es, a
mi juicio, esencial para que el Fiscal Nacional pueda legítimamente sugerir a los cole-
gisladores y al resto de las instituciones del sistema penal reformas legales procesales y
penales y otras medidas de políticas públicas de prevención y represión del delito: fijar
en su propia política de persecución criminal metas de reducción de la criminalidad,
estableciendo la clase de delitos cuya incidencia estima prioritario reducir, el quántum
de reducción efectiva que espera lograr, qué medidas se adoptarán local, regional o
nacionalmente, cuáles medios han de emplearse en ello, y cuándo se espera conseguir
los resultados propuestos. A falta de una política criminal propia explícita, la labor
de sugerir a otras instituciones políticas públicas en materia de prevención y represión
del delito carecerá de un punto de partida sólido y va a estar sujeta a una seria y muy
fundada crítica.

 Comisión de Política Criminal del Ministerio Público, Minuta Sobre el alcance de la modificación introducida

por la Ley 20.074 al Art. 21 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, Noviembre de 2005, no publicada, p. 8.
 Para la discusión sobre el valor de las tasas de denuncias como indicador de la actividad criminal,

Cfr. Matus, J. P.: “¿Por qué no bajan las tasas de criminalidad en Chile?”, en Revista de Derecho de la Pontificia
Universidad Católica de Valparaíso, vol. XXVI (2005), Nº 1, pp. 67-92.
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A continuación, se expondrá (I) la actual política criminal del Ministerio Público,

demostrando de paso que ella no ha sido suficientemente explicitada y que no tiene como
objetivo directo la reducción de la criminalidad; (II) cómo dicha política eventualmente
podría influir en la prevención del delito; (III) qué límites me parecen existen a la facul-
tad otorgada al Fiscal Nacional de sugerir políticas públicas de prevención y represión
del delito a otras instituciones; y (IV) un análisis crítico de las medidas propuestas en la
materia para el año 2006 por el Ministerio Público.

II. La actual política criminal (política de persecución penal)

del Ministerio Público no está explicitada, y no tiene
como meta de reducir la criminalidad

En la idea de que a la política criminal corresponde “determinar los bienes jurídi-

cos que deben protegerse y la forma como materializar dicha protección”, tenemos dos
funciones claramente diferenciadas: por una parte, “determinar los bienes jurídicos que
deben protegerse”, estableciendo en la Ley qué hechos se considerarán constitutivos de
delito, labor entregada al legislador; y, por otra, determinar “la forma de materializar
dicha protección”, función entregada parcialmente al Ministerio Público, en tanto órgano
autónomo encargado de la investigación criminal y el sostenimiento de la acción penal.
Como estas atribuciones se ejercen tomando decisiones sobre en qué condiciones archivar
o no los procedimientos, en qué casos otorgar a los imputados el principio de oportu-
nidad, cuándo correspondería negociar una suspensión condicional del procedimiento,
cuándo acceder a un procedimiento abreviado o uno simplificado, y cuándo seguir con
el juicio oral hasta el final, en los hechos, todos los días y todos los fiscales adjuntos
del Ministerio Público están tomando decisiones de política criminal, esto es, decisiones
que hacen realidad la política de persecución penal del Ministerio Público y que suponen la
existencia de criterios sobre cuáles delitos se estima prioritario perseguir, “con todo el
rigor de la ley”, y cuáles no; en qué casos puede estimarse que un imputado no volverá
a delinquir de llegarse a una salida alternativa y qué casos no; cuánto tiempo y recursos
invertirá la Fiscalía en la investigación y sostenimiento ante los tribunales del caso o
la policía en cumplir sus instrucciones; cuánta inversión en protección de víctimas y
testigos es adecuada a la investigación en curso, etc.
Por las reglas que permiten a los Fiscales Regionales controlar ciertas decisiones
estratégicas de los fiscales adjuntos y darles instrucciones particulares; reservando para
el Fiscal Nacional sólo la posibilidad de dar instrucciones de carácter general, podemos
asumir que existen dos niveles claves en la determinación de la política de persecución
criminal del Ministerio Público: el nacional y el regional. La puesta en marcha de

 Comisión, op. cit., p. 7.

 Sin
embargo, según como cada Fiscal Regional ejerza sus atribuciones y entienda la supuesta “auto-
nomía” de los fiscales adjuntos, es evidente que pueden surgir políticas de persecución penal locales, sobre
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comisiones institucionales para hacer operativo el nuevo artículo 17a) de la LOCMP

que, para los delitos “que generen mayor connnotación social”, ha previsto dictar ins-
trucciones generales diferenciadas por regiones en materias de salidas alternativas y
diligencias inmediatas, puede ayudar a evitar la dispersión de criterios, pero el hecho de
que se encuentren separadas de esta Comisión de Políticas Criminales podría originar
decisiones contradictorias, que deben prevenirse, puesto que entre los objetivos que
señala el artículo 17a) deben tener tales instrucciones no se encuentra la reducción de
la actividad criminal, sino sólo “los señalados en la Constitución y las leyes”, que no
son objetivos, sino funciones.
Antes de estas últimas modificaciones legales, el Fiscal Nacional, a través de sus
Instrucciones Generales y Oficios ya había establecido (sin declararlo explícitamente) la
política nacional de persecución penal del Ministerio Público, cuyo sello actual es “moderada
maximización punitiva”, en el sentido de desestimular los “términos anticipados” y las
llamadas “salidas alternativas” a favor de la obtención de sentencias como forma pre-
ferente de término, particularmente respecto de los delitos calificados por los sistemas
de internacionales adoptados por el Gobierno como de mayor connotación social (espe-
cialmente, hurtos, lesiones, robos, homicidios y delitos sexuales), muchos de los cuales
equívocamente se califican, al interior del Ministerio Público, como “delitos menores”.
A esta política nacional de persecución penal se superponen las políticas que cada Fiscal
Regional adopta en las metas de desempeño que imponen a sus fiscales adjuntos, y en otras
decisiones más sutiles y, por el momento, difíciles de explicitar, como la forma de orga-
nización interna de cada Fiscalía Regional, los recursos que se destinan a determinadas
fiscalías locales, las funciones “especiales” que eventualmente se les asignan, y los premios
y castigos que se distribuyen en las evaluaciones anuales de desempeño.
Pero, la reducción de la actividad delictiva no se encuentra entre los objetivos
actuales de la política de persecución criminal del Ministerio Público y, por tanto,

todo en las Regiones donde las distancias favorecen la toma de decisión sin control. Pero no podemos entrar
ahora a analizar la existencia de estas políticas locales de persecución criminal.
 Cfr. Matus, J.P.: “Criterios de actuación del Ministerio Público en materias penales. Recensión del

texto ‘Reforma procesal penal. Oficios del Fiscal Nacional. Materias penales’. 2001-2004. Santiago 2005”,
en Ius et Praxis, vol 11 (2005) Nº 2, pp. 357ss. Sus aspectos distintivos son:
a) Menor discrecionalidad para decretar el archivo provisional, obligando aun en casos de los equívoca-
mente denominados “delitos menores”, decretar una orden de investigar (viable o no) y una revisión global
y periódica de los casos archivados (Oficio Nº 096);
b) Reducción de los casos en que es posible ejercer el principio de oportunidad, i.e., en el delito de
receptación (Oficio Nº 258) y todo aquél en que haya participado un funcionario público, sea o no delito
funcionario (Oficio Nº 551); imposición de exigencias especiales para ejercerlo, como considerar “el interés
concreto de la víctima” en los hurtos (Oficio Nº 258), o acuerdo escrito de ésta en los delitos contra la pro-
piedad intelectual (Oficio Nº 150);
c) Desvalorización de la suspensión condicional del procedimiento, considerándola “no recomendable”
en los delitos contra la propiedad intelectual (Oficio Nº 150), “no aplicable” en los funcionarios (Oficio
Nº 551), en los sexuales donde son víctimas menores (Nº 096) y, en general, ordenando a instar por ella “de
manera reflexiva y selectiva” (Nº 096)
d) Preferencia por el procedimiento ordinario para evitar sorpresas derivadas de las facultades judiciales
en los procedimientos abreviado y simplificado (Nº 096).
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la eficacia en su gestión no se mide con relación a este parámetro. En realidad, según

los énfasis que pueden verse en la Cuenta Pública del Fiscal Nacional de 2005, hasta
el momento parece que el objetivo principal del Ministerio Público, a nivel nacional,
ha sido dar pronto término a los casos, aumentando al mismo tiempo el porcentaje de
“términos judiciales”, incluyendo un aumento en los juicios orales. Este énfasis reper-
cute en la competencia entre las diferentes Fiscalías Regionales por obtener los mejores
resultados conforme a esos indicadores y así estar en mejor pie para obtener los recursos
adicionales necesarios para profundizar los resultados obtenidos, como se trasluce de las
informaciones de prensa que recogen las cuentas públicas de las Fiscalías Regionales de
la Región Metropolitana del año 2006.10

III. Influencia de la política de persecución criminal del Ministerio

Público en la prevención del delito: disuasión e incapacitación

Es casi un lugar común afirmar que quienes están de alguna manera concernidos
en la administración de políticas públicas vinculadas a la actividad criminal son más
propensos a suponer que su aumento se debe a factores sociales o personales incontrola-
bles y, al contrario, atribuirse como logro de su propia gestión el descenso en las tasas
de delitos.11 Sin embargo, a pesar de que los factores a que se atribuye el aumento y
la disminución de la actividad criminal son múltiples y de diferente origen, no son
tantos como para renunciar a su estudio, ni tan ajenos a los estímulos creados por la
propia comunidad que no existan ciertas posibilidades de control. La lista es corta y,
sin duda, bastante estudiada (aunque no en Chile),12 e incluye: la situación económica
nacional,13 las regulaciones sobre control de armas,14 la cantidad de policías por cada
cien mil habitantes,15 las políticas de gestión policial tipo “tolerancia cero” y “policías

 Piedrabuena, G., “Sexta Cuenta Pública de Actividades del Ministerio Público, Efectuada por el

Fiscal Nacional, don Guillermo Piedrabuena Richard (Art. 21 de la Ley 19.640), de 26 de abril de 2005”,
en http://www.ministeriopublico.cl/index.asp, visitado el 2 de mayo de 2006, p. 8s.
10 Cfr., El Mercurio, Cuerpo C, Sábado 21 de enero de 2006.
11 Blumstein, A. y Rosenfeld, R.: “Explaining Recent Trends in U.S. Homicide Rates”, en Journal

of Criminal Law and Criminology, vol. 88 (1998), Nº 4, p. 1179.

12 Levitt, S.: “Understanding Why Crime Fell in the 1990s: Four Factors that Explain the Decline

and Six that Do Not”, en Journal of Economics Perspectives, vol. 18 (2004), Nº 1, pp. 163‑190. Su traducción
puede verse en Ius et Praxis, vol. 10 (2004) Nº 2, pp. 97-137, traductor: Matus, J. P.
13 Cfr. Núñez, J., Rivera, J., Villavicencio, X. y Molina, Ó.: “Determinantes socioeconómicos y de-

mográficos del crimen en Chile: evidencia desde un panel de datos de las regiones chilenas”, en Estudios de
Economía, vol. 30 (2003), Nº 1, pp. 55-85.
14 Cfr. Kennedy, D. et al: “Youth Violence in Boston: Gun Markets, Serious Youth offenders, and a

Use-reduction strategy”, en Law and Contemporary Problems, vol. 59 (1996), Nº 1, pp. 147-195, y especial-
mente, Lott, J. y Mustard, D.: “Right-to-Carry Concealed Guns and the Importance of Deterrence”, en
Journal of Legal Studies, vol. 26 (1997), Enero, pp. 1-68.
15 Cfr. Marvell, T. y Moody, C.: “Specification Problems, Police Levels, and Crime Rates”, en Criminology,

vol. 34 (1996.), Noviembre, pp. 609-46.

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comunitarios”,16 el aumento del tiempo de duración de las penas y de su gravedad,17 el

número de personas en prisión,18 los cambios demográficos,19 los cambios en el mercado
de las drogas ilícitas20 y las tasas de hijos no deseados.21
De esa lista de factores, es evidente que se encuentra fuera del campo de acción del
Ministerio Público adoptar políticas económicas, sociales y demográficas, aunque bien
puede destinar recursos al estudio de su influencia en la actividad criminal. Tampoco
le corresponde modificar la regulación legal del control de armas y, en general, de los
delitos y las penas que se les asignan.
En cambio, aunque el Ministerio Público no puede fijar las plantas policiales,
su propia política de persecución penal sí influye en el factor relativo al número de
policías disponibles y a la gestión de su actividad: puesto que el Ministerio Público
utiliza recursos policiales en sus investigaciones y en la presentación de sus casos ante
los tribunales, sería deseable que pudieran cuantificarse esos recursos (especialmente las
horas-hombres), para poder determinar: a) la eficiencia de su uso en el éxito de las inves-
tigaciones; y b) el costo alternativo (en términos de reducción de las tasas de delitos) que
ello tiene con relación a su distracción de las funciones de prevención situacional y del
llamado “gestionamiento policial” (patrullajes callejeros, relaciones con la comunidad,
vigilancia focalizada, etc.).
Pero donde más claramente parece que de alguna manera la actuación del Ministerio
Público refleja la afirmación contenida en un documento de su Comisión de Políticas
Criminales, según la cual, “en la actualidad, la separación entre prevención y represión
del delito se ha diluido bastante”,22 es en relación con los factores vinculados a los
tiempos de duración de las condenas y el número de personas cumpliendo penas pri-
vativas de libertad. En efecto, según el modelo dominante en la criminología basada
en estudios econométricos, al menos respecto de los delitos de motivación pecuniaria
(hurtos y robos), que conforman el grueso de las estadísticas de los denominados “de
mayor connotación social”, los resultados de la forma cómo el Ministerio Público sos-
tiene la acción penal deben considerarse para cuantificar el costo relativo de la comisión

16 Cfr. De la Puente, P. y Torres, E.: “Seguridad ciudadana y prevención del delito. Un análisis crítico

de los modelos y estrategias contra la criminalidad”, en Estudios Criminológicos y Penitenciarios, Nº 1 (2000),
pp. 15-62.
17  Cfr. Langan, P.: “America’s Soaring Prison Population”, en Science 251 (1991), marzo,

pp. 1568-1573.
18 Cfr. Marvell, T. y Moody, C.: “Prison Population Growth and Crime Reduction”, en Journal o f

Quantitative Criminology, vol. 10 (1994.), Nº 2, pp. 109-40.

19 Cfr. Imrohoroglu, A., Merlo, A. y Peter, R.: “What Accounts for the Decline in Crime?”, en PIER

Working Paper Nº 01-012; and USC Finance & Business Econ. Working Paper Nº 01-15. (2001).
20 Cfr. Grogger, J. and Willis, M.: “The Emergence of Crack Cocaine and the Rise in Urban Crime

Rates”, en Review of Economics and Statistics, vol. 82 (2000), Noviembre, pp. 519-29.

21 Cfr. Levitt, S. y Donohue, J.: “The impact of legalized abortion on Crime”, en Quarterly Journal of

Economics, vol. 116 (2001), Mayo, pp. 379-420.

22 Comisión de Políticas Criminales del Ministerio Público, presentación sin fecha, entregada al autor

por su Coordinador, Jorge Vio D.

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de delitos en un tiempo y momento determinados, costo que, en tanto medida de la

capaicidad de disuasión del sistema penal, influye en la mayor o menor probabilidad de
que esos delitos se cometan.
El modelo considera la aplicación efectiva de penas y el tiempo de duración de éstas,
como costos que se toman en cuenta a la hora de decidir involucrarse en una actividad
criminal. Según este modelo, existe mayor probabilidad de inmiscuirse en una activi-
dad ilícita cuando es menor el costo de hacerlo que de integrarse a actividades legales.
Puesto que el costo de integrarse a las actividades legales está regulado por la situación
económica del país y el capital social que haya acumulado la persona, no está al alcance
del Ministerio Público diseñar políticas para su control, y por tanto, para efectos de este
análisis, debe considerarse una constante. En cambio, el costo probable del delito, que
es una función del tiempo y esfuerzo dedicado a su comisión y de la sanción esperada,
sí puede (y debiera) ser considerado en la política de persecución penal del Ministerio
Público, dado que la sanción esperada es una función compuesta por la probabilidad
de ser detenido por el delito, la razón que existe entre el número de detenidos y el de
condenados por esa clase de delitos (mientras más se acerca esta razón a 1, más se au-
menta el costo del delito), y la clase y duración de la sanción que efectivamente se aplica
(mientras más tiempo duran efectivamente las penas privativas de libertad impuestas,
más aumenta el costo del delito). Son estos dos últimos aspectos los que el Ministerio
Público puede objetivar al establecer las metas de desempeño y otros estímulos, como una
forma de diseñar una política de persecución penal orientada al propósito de reducir la
actividad criminal.
Antes de seguir, quisiera hacer notar que el modelo descrito, por “economicista”
que parezca, no es más que, como el propio G. Becker señaló23, una modernización, en
términos matemáticos y econométricos, de los planteamientos de Beccaria, de quien es
la afirmación de que “no es la dureza de las penas uno de los más grandes frenos de los
delitos, sino la infalibilidad de ellas”,24 por una parte; y, por la otra, de Bentham, para
quien “el valor de la pena no debe ser menor en ningún caso que el que es suficiente
para compensar el beneficio del delito”.25
Por otro lado, si como se afirma por todos los estudios, la mayor parte de los delitos
se comete por un grupo determinado de personas26 a una edad determinada (entre 18 y

23 Becker,G., “Crime and Punishment: An Economic Approach”, en Journal of Political Economy, vol. 76
(1968), p. 209. Así lo reconoce también Silva Sánchez, J. M.: “Eficiencia y Derecho Penal”, en Anuario de
Derecho Penal y Ciencias Penales, 1996, p. 94.
24 Beccaria, C.: De los delitos y de las penas, Cap. 27 (trad. de J.A. de las Casas), Alianza ed., Madrid,

1990, p. 71
25 Cit. por Moreso, J. J.: La teoría del Derecho de Bentham, Barcelona 1992, p. 351, donde aparece, pre-

cisamente, en un capítulo que se denomina “análisis económico del Derecho”, y se vincula específicamente
con las tesis de Becker y Posner.
26 Cooper, D.: “Nichos Etiológicos y Características de la Delincuencia Urbana y Rural Mapuche y

No-Mapuche en Chile”, en http://rehue.csociales.uchile.cl (2000), visitado el 10 de enero de 2006.

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40 años),27 mientras más tiempo personas de ese grupo se encuentren cumpliendo penas
privativas de libertad, menos delitos podrán cometer. Este efecto de incapacitación es una
externalidad positiva de las penas privativas de libertad que una política de persecución
criminal orientada a la reducción del delito podría considerar, favoreciendo la obtención
de penas efectivas de prisión y de la mayor duración posible dentro de los límites legales.
Sin embargo, aquí es necesario tener en cuenta también las externalidades negativas de las
penas privativas de libertad, en tanto que su ejecución no es gratuita para la comunidad
(deben proveerse cárceles, gendarmes, alimentación, etc.) 28 y, además, genera en los
recluidos fenómenos de desocialización importantes que, cuando son liberados, actúan
aumentando sus probabilidades de volver a delinquir.29 Por lo mismo, en la fijación de
metas de desempeño en relación a este aspecto debiera tomar cuidadosamente en cuenta el
verdadero beneficio de largas penas privativas de libertad, del que debe descontarse los
daños sociales que de ellas se derivan, los cuales parecen conducir a que, marginalmente,
el beneficio sea mucho menos relevante que el de otras medidas, como aumentar el
número de policías disponibles en tareas de prevención situacional.30
El análisis anterior también puede hacerse extensivo a las medidas cautelares, pues
la prisión preventiva tiene, desde este punto de vista, los mismos efectos: incapacita
para cometer delitos durante su ejecución, y su propia ejecución desocializa y significa
importantes gastos fiscales, con la diferencia de que en tales casos no se ha constatado
la culpabilidad del autor, por lo que los costos de desocialización son mayores, por la
mayor probabilidad de que recaigan en personas que antes no estaban dispuestas a co-
meter delitos y podrían haber estado sujetas a otras medidas cautelares menos costosas.
Luego, para reducir los costos, parece aconsejable propiciar la ejecución de medidas
con similares efectos incapacitantes pero menos costosas socialmente (como la vigilancia
electrónica), y en caso de ser necesaria la prisión preventiva, reducir sus efectos deso-
cializantes, reduciendo el tiempo de su ejecución, sea mediante el recurso a los juicios
inmediatos, sea mediante investigaciones lo más breves posibles.
Finalmente, cabe señalar que en el Documento del año 2004, sobre “Política Nacional
de Seguridad Ciudadana”,31 se mencionaba al Ministerio Público como actor relevante
en los objetivos de aumentar la proporción de delitos resueltos, y desarrollar estrategias de

27 Núñez et al, op. cit. Según el Anuario Estadístico Interinstitucional del año 2004 (Tabla 156, p. 193),
durante ese período, el 69% de los delitos se cometieron por personas de entre 18 a 45 años, y un 92% del
total de imputados eran hombres (Tabla 180, p. 217).
28 Dato que Becker, op. cit., p. 193, toma en cuenta para preferir multas proporcionadas al costo del

delito, “whenever feasible”.

29 Las tasas de reincidencia al año 1999 de los condenados recluidos en comparación con los de quienes

son beneficiados por medidas alternativas hablan por sí solas de este fenómeno: 47,3% vs. 16,1% de los
beneficiados con Libertad Vigilada, 20,2% con reclusión nocturna y 6,4% con remisión condicional (Fuente:
Hofer, M.: “20 años de aplicación de la Ley Nº 18.216”, en Boletín Jurídico del Ministerio de Justicia, Nº 4-5
(2003), pp. 157-203, Cuadro Nº 16 (p. 185)).
30 Levitt, Why… cit., p. 179.
31 División de Seguridad Ciudadana: “Política Nacional de Seguridad Ciudadana”, Santiago 2004,

pp. 44 y 46.
196 REVISTA DE DERECHO [VOLUMEN XIX- Nº 2

persecución focalizadas en tipos de delitos, lugares o hechos reiterados, lo que es coincidente con
lo hasta aquí expuesto, con la sola salvedad que aquí se consideran vinculados también
a la prevención del delito y no sólo a su control, como en el documento citado. Y en
particular, respecto de la formulación de estrategias focalizadas de persecución penal,
cuando son territorializadas, siempre se debe considerar que –como ya hemos dicho– sus
efectos podrían llevar únicamente al desplazamiento de la actividad criminal a otros
territorios y a competencias entre las diferentes Fiscalías Regionales que no necesaria-
mente producirán el mejor resultado social esperable. Además, en el citado documento,
se mencionan otros ámbitos donde la actuación del Ministerio Público incidiría en la
prevención y control del delito, que no me es posible desarrollar aquí, dado que o bien
se comprenden en los anteriores o no corresponden propiamente a la política de perse-
cución penal del Ministerio Público, a saber: en cuanto a prevención social, participar en
las intervenciones en barrios vulnerables (aunque no se identifica de qué forma); en lo que
respecta a prevención situacional, perfeccionando la atención de víctimas; y en las tareas de
control, se le asigna un rol no especificado en las labores de formación para la modernización
policial; y en la implementación del nuevo sistema de justicia penal juvenil.32

IV. Las limitaciones a la facultad de sugerir políticas públicas

que afectan o deben implementar otras instituciones

a) El carácter crítico que conlleva sugerir mejoramientos a otras instituciones

Como cuando en el Mensaje del CPP 2000 se afirmaba que el sistema penal in-
quisitivo que antes nos regía estaba “colapsado”, toda política pública de mejoramiento
supone un diagnóstico en que, explícita o implícitamente, se señala que las instituciones
que debieran mejorar no están cumpliendo a cabalidad con su parte en una tarea común
(la “efectiva persecución de los delitos, protección de las víctimas y de los testigos, y
el adecuado resguardo de los derechos de las personas”), sea por falta de medios mate-
riales o personales, deficiencias de quienes deben ejecutar las labores que se pretenden
mejorar o limitaciones de carácter legal para un mejor funcionamiento del conjunto
del sistema penal.
En ese escenario, y tal como sucedió con la Reforma Procesal Penal, perfectamente
quienes dirigen las instituciones eventualmente aludidas podrían sentirse habilitados para
rechazar públicamente tales sugerencias, argumentando que no existen las deficiencias que
se sugieren mejorar, que bastaba con que el Ministerio Público actuara coordinadamente
con ellas (y que para esos están, por ejemplo, los Planes Regionales Antidelincuencia y
sus Comités formados por representantes de la mayoría de las instituciones que forman
parte del sistema penal), e incluso, que las deficiencias que fundarían las críticas serían
atribuibles a los propios fiscales del Ministerio Público, por desconocimiento de las

32 Íd., pp. 38, 41 y 47.

2006] Jean Pierre Matus Acuña: El Ministerio Público y la Política… 197

instituciones aludidas y su funcionamiento o su propia impericia. A ello se debe agre-

gar que, conforme a la “Política Nacional de Seguridad Ciudadana” y al Programa de
Gobierno de la recién electa Presidenta, se creará un Ministerio de Seguridad Pública,
con la finalidad de asumir la dirección superior en estas materias,33 y que, por lo mismo,
podría estimar que las sugerencias autónomas del Fiscal Nacional podrían derivar en
duplicidades y contradicciones innecesarias.

b) La necesidad de fundamentar técnicamente las sugerencias de políticas públicas a

implementar por otras instituciones

Ya hemos señalado que para realizar sugerencias de políticas públicas para la repre-
sión y prevención del delito a otras instituciones, es necesario primero que el Ministerio
Público fije explícitamente su política en la materia. Ello supone no sólo la elaboración
de un documento que recopile y sistematice las políticas de persecución penal que ac-
tualmente se están implementando, sino, además, el estudio de los factores que llevan a
la comisión de delitos y el diseño de los estímulos institucionales que deben disponerse
para que los Fiscales del Ministerio Público logren los nuevos objetivos propuestos, junto
con un detallado análisis de costos (directos y alternativos) y beneficios.
Pero también se requiere estudiar la naturaleza y funciones de las instituciones a
que tales sugerencias se dirigen, de los recursos de que disponen y los que necesitarían
para implementarlas, y del modo cómo su funcionamiento influye en los factores que
determinan las probabilidades de comisión de delitos, y de los costos (directos y alter-
nativos) y beneficios de las mejoras que se proponen.

c) El carácter “neutro” de las propuestas de modificación en materia penal y procesal

penal

Los documentos de la Comisión de Políticas Criminales del Ministerio Público

enfatizan en el carácter “neutro” de las sugerencias de modificaciones legales que puede
hacer el Fiscal Nacional. Sin embargo, parece que en el ámbito de lo penal las modifica-
ciones legales que se propongan difícilmente podrían considerarse “neutrales”, a no ser
que tuvieran por objeto únicamente la corrección de problemas de redacción o técnicos
de una determinada norma, que hagan imposible su cumplimiento o inalcanzables los
objetivos que el legislador se propuso. Pero para ello se debe tener precisa y clara noción
de los objetivos del legislador, cosa no siempre al alcance de los operadores jurídicos.
Para poner ejemplos: ¿Podrá sugerirse la reinstauración de los delitos de vagancia
y mendicidad, sobre la base de estudios que indiquen que entre vagos y mendigos se
encuentran más personas dispuestas a cometer delitos que en otros grupos sociales, sin
entrar derechamente a la “arena política”?; ¿Podrá sugerirse la eliminación de la audien-
cia de preparación del juicio oral sin que con ello parezca que se está favoreciendo la

33 División de Seguridad Ciudadana, op. cit., p. 52.

198 REVISTA DE DERECHO [VOLUMEN XIX- Nº 2

presentación de pruebas por parte de la fiscalía? Pero incluso si se presentase una suge-
rencia técnica y financieramente fundada para hacer operativas las medidas del Art. 155
CPP, sobre la base de dispositivos de vigilancia electrónica, que tenga en cuenta los
mayores costos alternativos de mantener personas no condenadas en prisión preventiva,
difícilmente la comunidad va a considerar “neutral” la decisión de adoptar o no tales
dispositivos en el sistema penal, tanto por su propia naturaleza como si se consideran
una verdadera alternativa a la prisión preventiva. Lo mismo sucederá si las sugerencias
se refieren a medidas destinadas a la reinserción de los condenados o a las condiciones
de su encierro. En qué medida se considere la reinserción de los condenados un objetivo
socialmente deseable y cuántos recursos se destinen a ello parecen ser cuestiones de alta
política y no necesariamente “neutrales”.

V. La actual propuesta de política criminal del Ministerio Público

Sobre la base de lo antes señalado, analizaremos críticamente las propuestas de po-

líticas públicas para la prevención y control del delito contenidas en la Cuenta Pública
del año 2006:

a) Propuestas dirigidas a los Poderes Ejecutivo y Legislativo:

“1.-  En cuanto al mejoramiento del sistema procesal penal, perfeccionar la salida alter-
nativa de la suspensión condicional del procedimiento, a través de mecanismos legales y
reglamentarios que beneficien el control del cumplimiento de las condiciones fijadas y
la reinserción laboral del imputado, contribuyendo de esta manera a su efectiva rehabi-
litación e impidiendo que vuelva a incurrir en hechos presumiblemente delictuosos”.

“2.-  Mejorar el sistema legal de control de las medidas cautelares y el cumplimiento

alternativo de penas privativas de libertad. Hay que efectuar todas las modificaciones
legales y reglamentarias para mejorar significativamente el control de las personas
sujetas a medidas cautelares que importan un cierto grado de libertad (tales como per-
miso de salida durante el día en el caso de la prisión preventiva, arresto domiciliario,
prohibición de frecuentar ciertos lugares, etc.) o de cumplimiento alternativo de penas
privativas de libertad (remisión condicional, reclusión nocturna o libertad vigilada), e
incluso de las actividades que realizan los condenados al interior de los establecimien-
tos penales”.
“10.-  Apoyar la creación del Ministerio de Seguridad Pública, a fin de que se
realice adecuadamente una coordinación de ambas policías y de todos los organismos
del Estado, en materias de prevención del delito, sin perjuicio de la coordinación con
las labores investigativas y el ejercicio de la acción que realiza en forma autónoma el
Ministerio Público”.
En primer lugar, estas propuestas adolecen principalmente del grave problema de
encontrarse dirigidas a órganos cuya actuación no está bajo el control del Fiscal Nacional,
2006] Jean Pierre Matus Acuña: El Ministerio Público y la Política… 199

quien carece de iniciativa legal y no parece ser posible ni mucho menos deseable que
tenga la capacidad política de determinar la agenda o las prioridades legislativas.
Además, considerando únicamente el contenido de las propuestas, su generalidad
puede considerarse más una declaración de buenas intenciones que una propuesta de
regulación, al faltar en ellas propuestas de regulación concretas con una estimación
de su incidencia presupuestaria, especialmente necesaria cuando se trata de establecer
mecanismos de control que han de requerir destinar recursos y medios para hacerlos
efectivos (propuestas 1 y 2).
En segundo término, las propuestas 1 y 2 no definen el rol del Ministerio Público
en su eventual implementación. Así, respecto del otorgamiento de la suspensión con-
dicional del procedimiento, al proponer un perfeccionamiento de los mecanismos de
control, ¿significará quizás que esta salida alternativa será favorecida por los fiscales
adjuntos? ¿respecto a cuáles imputados y a qué clase de delitos? Además, la propuesta
parece asumir que las condiciones impuestas en los casos de suspensión condicional
del procedimiento tienen efectos rehabilitadores, lo que indicaría que la política del
Ministerio Público sería favorecer más esta clase de término del procedimiento que en
la medida que se usa actualmente. Sin embargo, si de lo que se trata es de prevenir la
comisión de delitos y no la congestión de los tribunales, es necesario estudiar empíri-
camente el verdadero efecto rehabilitador que se les supone a estas medidas, antes de
tomar una decisión de política criminal al respecto.

b) Propuestas referidas al control del cumplimiento de sanciones y medidas alternativas al

cumplimiento de las penas privativas de libertad:

“3.-  Cumplimiento efectivo de la pena de multa. Es necesario controlar su cumpli-

miento efectivo de forma tal que, si el condenado carece de medios para pagarla, sea
conmutada por la realización de trabajos en beneficio de la comunidad. Para ello, se
requiere de una infraestructura apropiada que, junto con permitir el efectivo cumpli-
miento, revista de seriedad la amenaza penal asociada a toda conducta ilícita”.

“4.-  Apoyo del Ministerio Público a la generación de una red social que funcione co-
ordinadamente con organismos públicos y privados para ofrecer capacitación laboral,
tanto bajo la suspensión condicional como bajo la ley 18.216. El desarrollo técnico de
esta política demandará inversiones y recursos destinados a la reinserción laboral y a
la construcción de una red de coordinación entre organismos públicos y privados que
apoyen la rehabilitación del beneficiado”.

Ambas propuestas apuntan a establecer, en general, redes que permitan el cum-

plimiento de penas sustitutivas a la multa y medidas alternativas a las privativas de
libertad, a través de formas de capacitación laboral. Lamentablemente, el loable propósito
de estas propuestas parece bastante poco concretizado: ¿a qué instituciones “públicas” y
“privadas” se refieren?, ¿cuál es el compromiso del Ministerio Público al respecto, esto
es, cuántos convenios suscribirá que representen qué cantidad de personas en condiciones
200 REVISTA DE DERECHO [VOLUMEN XIX- Nº 2

de cumplir con trabajos o capacitación laboral? Nada de esto se explicita. Mucho menos,
cuántas plazas traducidas en horas-hombre de capacitación se requieren efectivamente.
Y lo más importante: ¿Se encontrarán entre las metas de los fiscales adjuntos Ministerio
Público este año hacer efectivo el control del pago de las multas y su sustitución por
la privación de libertad cuando corresponde, así como el efectivo cumplimiento de las
condiciones en que se otorgan los beneficios de la Ley Nº 18.216? ¿Qué proporción de
cumplimiento efectivo se considera un éxito en la gestión?

c) Propuestas referidas a la persecución y prevención de los delitos

“5.-  En cuanto a las medidas para una más efectiva persecución de los delitos, se
propone fomentar la transferencia de información, con ayuda de medios tecnológicos,
entre los sistemas informáticos de las policías y el Ministerio Público, y el acceso a
las bases de datos y bancos de imágenes públicas y privadas (Policía, Registro Civil,
Gendarmería, grandes tiendas, supermercados, etc.)”.

“6.-  Potenciamiento y actualización de las cámaras de vigilancia en los espacios pú-

blicos, por parte de las municipalidades e intendencias y su inserción dentro de las
estrategias antidelictuales coordinadas entre el Ministerio Público y las policías”.

“7.-  Potenciamiento de la capacidad para interceptación telefónica y registro de tráfi-

cos telefónicos, tanto en las compañías de teléfonos como en las policías”.

“8.-  Intensificación de campañas mediáticas destinadas a difundir hábitos y mejores

prácticas de prevención del delito. Estas campañas deben cambiar malos hábitos fuer-
temente arraigados en la población, tales como el robo en supermercados y tiendas
de autoservicio o la conducción en estado de ebriedad o bajo la influencia del alcohol
o drogas, o la compra de artículos, tanto por la vía de mostrar los efectos indeseados
que tales conductas puedan acarrear a los propios hechores como también del llamado
dirigido a quienes sean testigos de la comisión de esos delitos para que los denuncien
sin temor.

9.-  Generar instancias de coordinación entre el Ministerio Público, el Gobierno, las

Policías, las municipalidades y el sector privado con la finalidad de individualizar,
mediante mapas, los mercados de reducción de especies robadas y diseñar estrategias
de intervención de dichos mercados. De esta manera, los fiscales podrán perseguir de-
cididamente el delito de receptación, extendiendo su acción a los mercados ilícitos de
reducción de especies.

En cuanto a las medidas de Coordinación que se proponen, la cuestión radica en deter-

minar cuántos recursos propios invertirá el Ministerio Público en ellas y qué resultados
se esperan de esa inversión. ¿Traspasará el Ministerio Público parte de sus fondos de
inversión a las otras instituciones que señalan las propuestas 5 y 9, para cumplir el
2006] Jean Pierre Matus Acuña: El Ministerio Público y la Política… 201

objetivo de establecer un mecanismo de transferencia de información? ¿Se establecerán

convenios específicos al respecto? ¿Cuándo estaría en operaciones el sistema? ¿Se des-
tinará personal del Ministerio Público específicamente a las labores de coordinación?
¿Cuánto significa esta inversión? ¿Hay una meta que indique si los esfuerzos han sido o
no exitosos? En cuanto a las medidas 6, 7 y 9, en lo que involucran inversiones de otras
instituciones: ¿cuánto se espera que ello sea?, ¿si los municipios carecen de recursos,
pondrá cámaras el Ministerio Público?, ¿cuánto cuesta este programa? Y en cuanto a
la propuesta 8: ¿La campaña “mediática” la dirigirá y financiará el Ministerio Público
o se espera que otros organismos lo hagan? Si es el primer caso: ¿cómo se medirán los
beneficios esperados, esto es, cuál es la meta de reducción de las clases de delitos a que
se refieren y de aumento de las “denuncias sin temor”? Y en general, respecto a todas
estas propuestas, y en la medida que signifiquen recursos humanos y materiales del
Ministerio Público: ¿cuál es su costo alternativo respecto a las funciones constitucio-
nales que se entregan al Ministerio Público, esto es, investigar los delitos y sostener
la acción penal? Finalmente, quisiera llamar la atención respecto de la forma como se
presenta la propuesta 9, pues si por ley todas las denuncias terminan ingresándose al
Ministerio Público y éste ya dispone de sistemas informáticos avanzados y se ha imple-
mentado el georeferenciamiento en algunas ciudades, como se destaca en esta Cuenta
Pública del año 2006 (p. 5s), ¿por qué supeditar la extensión de esta medida a la cola-
boración con otros organismos cuando es posible adoptar esta medida como propia, si
ha sido eventualmente exitosa?

IV. Resumen

En síntesis: mi opinión es que la mejor forma que tiene el Ministerio Público de

asumir la oportunidad que significa la facultad de sugerir políticas públicas en ma-
terias de prevención y represión del delito, es explicitar y fijar su propia política de
persecución criminal, orientándola hacia el objetivo de reducir la actividad delictiva, de
manera que, sobre la base del conocimiento aportado por la investigación criminológica
con fundamento científico y empírico, se establezcan las estrategias locales, regionales
y nacionales para cumplir esos objetivos, junto con los estímulos institucionales nece-
sarios para que en su actuación diaria los Fiscales del Ministerio Público trabajen para
el logro de ese objetivo. Al menos, ello supone un trabajo conjunto de esta Comisión
con las encargadas de la implementación del art. 17 a) LOCMP, pues tales estrategias y
estímulos necesariamente han de reflejarse en instrucciones de carácter general y en las
correspondientes metas de desempeño de cada Fiscalía Regional.
Sólo una vez hecho lo anterior cabría sugerir a otras instituciones medidas de cola-
boración con esa política de persecución criminal, pero siempre tomando en cuenta que
toda sugerencia de mejoramiento supone una crítica, y que difícilmente en estas materias
podrá considerarse “neutral” la proposición de una modificación legal. De otro modo,
el resultado no puede ser distinto a las propuestas criticadas en el apartado anterior,
donde no se define con claridad qué hará el Ministerio Público para prevenir y controlar
202 REVISTA DE DERECHO [VOLUMEN XIX- Nº 2

la actividad delictual, cuánto invertirá en ello, cuál es el costo alternativo asociado y

cómo medirá sus resultados, aparte, claro, de no hacerse mención alguna de qué manera,
mejorando la gestión de sus funciones constitucionales (investigar los delitos y sostener
la acción penal), contribuirá al objetivo de prevenir y controlar la criminalidad.

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