S.

EL POPULISMO Y LA POLÍTICA ECONOMICA

DE MEXICO,L9TO-L?9z

Carlos Bazdresch y Santiago I-eW*

IHrnoouccróN

Es pnosABLE que los historiadores econó¡nicos consideren en el futuro el

periodo de los años setenta en Méxicc corno una é¡roca desconcertante en la
cual el "milagro" de los años cincuenta y sesenta se bansformó lentarnente
en la "crisis de la deuda" de los años ochenta. I-as cifras son en verdad
sorprendentes. Entre 1954 y t97O él crecimiento anual oel pte alcanzó un
promedio de 6.87o, mientras que la i¡rflación crecia 3.57o anual. A fines de
lgTA,larazóndeuda extenra-Pm llegaba a 16.2.t Fl'|,periodo se caracterizó
también por urur elevación de los salarios reales: los salarios urbanos (rurales)
crecieron 4.6 (4.7>7". Dwrartte los l8 años sigtrietrtes, ocurrié una inversión
espectacularde estos acontecimientos: elrtre 1971 y 1988, el ple creció en
promedio 4.lTo,la inflació¡r 43/o,los salarios urbanos (rurales) A.l (2.A)Vo:2
la razón deuda extema-PlB pennaneció en77.5. Es igualnrente importante el
hecho de que la desviación eslándar de la tasa de crecirniento y de inflación
haya sido en el primer periodo de O.O19 y O.O4,rnientras que en el segundo llegó
a O.O3 y O.39. La actuación macrcerono¡nica no fue sólo merros satisfactoria
ciurante elúltirno periodo, sino que fue también lnás errática.
Este ensayo centra su antención en el periodo 197O-1982, que llama¡nos
un periodo de "políticas macroeccnómicas populisias". Estas políticas ma-
croeconórnicas contrastan con las impiantadas durante el "desarrollo estabi-
lizador" de los años sesenta y con los esfuerzos de esLabilización macroeco-
nórnica realizados desde 1983. No queremos presentar sirnplemente o^rra
crrtica de las poUticas aplicadas durante ese tiempo. Más bien queremos
enterrder el origen de estas politicas en México y explicar sus efectos eco-

* Carlos Bazdresch es presidente ejecutivo del Centro de hrvestigación v Docencia Econó-

micas. Santiago I-evy es profesor asociado de ecolrornia en la Universidad de Boston. Agrade-
cemos los comentarios formulados a ur¡a versión anferior por Errrique Cá¡de.'-us, Sebastián
klwards y Shane Hurrt, así como el eficiente trabajo de asistencia de investigación desempeñado
¡ror Dorothy Avery-
I Esta cifra se
-.efiere sólo a la deuda a largo plazc.-
2 l-os datos salariales se refieren sólo al periodo l97A- 19a2. Véase el cuadro l.

255
 256 E)(PERIENCIAS DE ALGUNOS PAISES

nómicos. Como lo revelan los dem:is ensayos presentadosen estasLecturas,

[a historia de la América Latina -y México no es la excepción- está llena
de "episodios populistas", de modo que no sóIo queremos preguntarnos en
qué consistieron estos episoCios sino también pcr qué ocunieron y cu:iles
fueron srts efectos a corto y rnediano plazcs.
Se r¡sael término "populista" para hacerreferencia a diferentes regímenes.
Se lla¡¡ra asípopulista a la presidencia de C¿írde¡rasenMéxico, pero tanrbién
al régimenperonista en la Argentinay alrégimen de Vargas en el Brasil. M¿is
recientemente, y a pesar de las diferencias considerables con las experiencias
del pasado, se aplica tarnbien el término populista al régimen de Allende en
Chile, a laspresidencias de Echeverría y López Portillo en México,y zla de
García en el Perú. Existen grandes diferencias ideológicas entre estos regí-
menes, como las hay también en el contexto internacional en el que ocruren"
Se conside¡a que Perón salió de la "derecha militar", mientas que Allende
estaba "en la izquerda". Cárdenasconsolidaba elrégimen posrevolucionario
en México: Allende intentaba construir el socialismo en Chile.
Si el ténnino 'populista" tuviese un significad<¡ preciso, es claro que no
podría usarsepara describir tan diversas circ¡-rnstanciashistóricas, Así pus,
su uso como categoria analítica es riesgoso y peligroso; podna generar más
calor que luz" Sin embargo, es posible que el lenguaje no nos traicione por
completo: hay algunas semejanzas en estas ex¡reriencias.3 En la política
económica se relacionan tales semejanzas con el uso dispendioso de los
gastos públicos, el uso intensivo de los controles de precios, la sobrevalua-
ción sistemática del tipo de cambio y las señales inciertas de la política
económica, que tienen efectos deprimentes en la inversión privada. En
política tales se,mejalzas se relacionan con la dependencia del régirnen del
apoyo de las orgarúzaciones obreras y c¿unpesinasoque generalmente lo
ponen en conflicto con el sector privado del país. Pero con la excepción del
Chile de Allende, estos conflictos son raras veces absolt¡tos; además,parece
que el sector privado sobrevive a estos cor¡flictos con rnayor frecuencia que
los gobienros que los ocasionan" Sirr embargo, estas semejanzas sorl insufi-
cientes para distinguir entre los regímenes populishs y los que no 1o sor¡.

3 Sheahan (1987), p. 316, escribe que: "El populismo no es sélo el nomi¡re de un desorden
sino una ¡nanifestación bastante sistemática de objetivos populares arnpliarnente com¡:artidos...
Pero algunas de sus característicás son ciertamente comunes: el rechazo de la clorninación de la
élite tradicional, de la inversión y la influencia extranjeras, de los precios de los blenes b¡isicos
determinados por el mercaclo, enáticos e injustos, y rle toda afirmaciól:. de la nccesidad de
¡:estricciones globales ai gasto en programas sociales. En la versión latinoamerica:ra, estas
características han favorecido a los gobiern<¡s activistas comprotnetidos, por lo menüs verbal-
tnenLe' con la protccciórr de los trabajadores y los salarios, la industrialización, el nacionalisrno,
las políticas de alimentos baratos para los co¡rsumidores urbanos, así co¡no la preferencia ¡rcr
los grupos rneritorios como nonna y meta del buen gobiemo. E! rechazo de loi criterics dé Ia
eficiencia y el interés por el equilibrio macroeconómico se convirtieron en principios, rro en
subproducto; acc¡dentales''(crrrsivasen el original).
 MEXICO

Muchos otros gobienros eomparten las características que se acaban de

merrcionar. Y seguramente la distinción no puede hacerse a posteriori, sobre
la base de los regímenes que triunfaron y los que'f,racasaron; el populisrno
no debiera ser una categoría global que describa cualquier conjrurto d"po-
üticas incongruetites. Subsiste este interergarrte: ¿por qué la adopcién de r¡n
conjrxrto de politicas usado por muchos gobienros conduce algurras veces al
título de "populista"? ¿Qué sigrúfica realmente talcalificativo?
Cxgarrizamos este ensayo en tres secciones.En Ia primera se analiza el ori-
gen de las polfticas populistas en México. .Enla sección r¡ se examina el perio-
do del desa:rollo estabili zador. Armque tal época ha sido extensamente anali-
zada,la reseñaremos de manera sucinta, ya que constituye los antecedentes
delperiodo que queremos estudiar. Enla secciónru se describenlos episodios
populistas de 197A- L982, dividiéndolo -como parece natur:al en el contexto
mexicano- en los periodos presidenciales de seis años (o sexenio) de
Echeverría (197O-1976)y LópezPortillo (L976-I982). Porultimo se evalúan
las políticas populistas y se presentan las observacionesfinales.

i
I. L¿.s poI-ÍTrcAs EcoNóMrcAs popur-rsrAs

A partir de 191O México experirnentó ur,a revolución prolongada y violenta

con fuertes matices'nacionalistas y populares. La revolución tardó algún
tiernpo para consolidarse en rur gobierno estable, pero a fines de los anos
treinta el presidente Cárdenas realizaba esta tareamediantepactos celebrados
con diversos orgarrismos populares, entre los que destacaban la confedera-
ción de campesinos (cxc, Confedera.ción Nacional Carnpesina) y el sindicato
central de trabajadores (ctv, Confederación de Traba.jadores de México).a
Por meCio de estos pactos, el gobierno intercambiaba la protección de los
intereses sociales representados por estos organismos por él político.
"p"yo
Esta red de alianzas, awrada al surgimiento previo de un partido politico
único (el antecedente del actual eRt, Partido Revolucionario Institucional),
mantuvo \apaz social dr¡rante largo tiempc', alavez que mantenía el pocler
político firmemente controlado por el gobierno.
Naturalmente, los dirigentes de la revolución eran muy críticos del régi-
men anterior. Entre rru¡chas otras criticas, destacaban dos: i) la miseria
extrema en que vivía la mayorparte de la población, y il) la faÍtz_de voluntad
o de capacidad del gobierno pararemediar esta situación.'sI)os i.deas prove-
nientes de estas críticas habría¡r de desempeñar un papel principal y persis-
tente en el nuevo sistema. Primero, que el crecimiento del pais no debería
a Véase Meyer (Lgl4),Ianni (1983) y Córdoba (1974), que analizan el sistema ¡rolítico
¡
¡ trrexicano y el periodo cardenista.
I s Algunos sostenían, además, que la Constitución arrterior -la de 1857- imponía de¡na-
siadas restricciones a la acción gubemamental en cuestiones econórnicas.
I
I
 2ss ebgRreNclAs DE Ar-cuNos peÍsgs

ocurrira experlsasde los derechos¡ropulares b¿isicos.F,stose interpretaba en

la práctica en el sentido de que se limitarla la o¡reración de los mercados, al
igual que la propiedad de la tierra; se protegena a los trabajadores cont¡a las
vicisitudes del mercado de mano de obra, e impediria la participación
extranjera en la explotación de los recursos naturales. Segrurdo, que el
gobiemo tendría la res¡ronsabilidad de imponer el resultado deseado y el po-
der requerido para ello.
Así pues, lejos de tener que "regular el come¡cio interno y externo y
establecer la paz scrcial" solamente, el gobierno surgido de la Revolución
Mexicana tendría que ser activista, "protegiendo" a las clases de ingresos
bajos y, miis generalrú.ente,buscando la justicia distributiva. El crecimiento
econórnico se convirtió en uno de los objetivos ñrndamentales del gobiemo,
ya que su legitimidad política provenía de su capacidad para elevar la calidad
de vi4a de la población Para ¿segurar que tal crecimiento tuviera las
camcterísticas deseadas,el gobierno teníaun mandato explícito, consagrado
en Ia Constitucióri,6 de intervenir en la economía. Esto se rrr¿nifestabaen
diversas manems. Primero, por medio de la redistribución de la tierra.
Segurdo, en el control de la política fiseal y monetaria.T Tercero, mediante
la creación de empresas pútrlicas en rruuiufactura, el transporte, la banca y
otras actividades. Cuarto, por medio de los controles de precios de algunas
prodtrctos. Quintot con intervenciones en el comercio y la inversión exüarr-
jeros, la legislación laboral, la política crediticia, etcétera.Todo esto tenía a
su vez dos implicaciones ñrlrdamentales: f) el gobierno sena el actor central
o protagonista en la vida econórnica del país, y ií) el gobierno asumi,ria el
papel de ¡irbitro o agente mediador y equilibtaría las demandas opuesta-sde
krs trabajadores, los campes,inosy los e.mpresarios.En el contexto mexicano
el gobierno era eI Poder Ejecutivo, ya que r¡¡r fuerte regimen presidencial era
otra caracteristica fundamental de los areglos pohticos establecidos en la
Constitución de I9I7 .
Con el crecirniento económico como prioridad, el gobierno desarrolló una
'alíarrz;aespecial ccrn los empresarios (o el sector privado), ya oJre éstos
controtrabanla ol'crta de capital y de capacidad ernpresarial" Y núerltras que
el sector privado estaba formalmente fuera del pru. eL gobierno creó las
corrcliciones-necesariaspara que floreciera: la pohtica fiscal, las leyes labo-
rales,s la protección comercial y ohos instnmentos se escogieron para

6 Véase etrparticuiar el artículo 27 de la Constitución Mexieana,-donde se hace refere¡rcia a

la *rectoría del Estado" en los asuntos económicos.
7 El banco central -Banco de México- se fi¡ndó en 1925, pero no fue creado para funciona¡
colno una institución verda.deramenteautónolna. El director del Barrco es confirmado c desig-
nado por el Presidente, quien tiene facultades parz renovar su nombrarniento. El director es
resporrsable ante la iunta de Gobernadores encabezadapnr el secretario de Hacienda.
e Sin embargo, advertimos que algunas veces lr¿ habido diferencias irn¡rortar*es entre las
leyes laborales fo¡males y su ejrcución. La letra de la ley hacía gran hincapié en los de¡echos
 MEXICC) 259

fortalecer la rentabiüdad de la inversión privada. En cambio, el sector privado

rro cuestionaría directamente el monopolio gubeniamental del poder poUtico.
Sih embtrBo, para el gobierno el apqyo de los sectores privados no era tan
decidido como el de las organizaciones de trabajadores o campesinos. En l,a
base del arreglo se encontraba una asimetría ñxrdamental: mientras que los
trabajadores y los campesinos carecía¡r en gene.ralde movilidad internacio-
nal, el capital sí la tenía. De aquí proverúa el mayor @er de negociación de
aste irltimo grupo frente al gobierno.
Una condición necesaria para que el gobierno desempeñara con eficacia
su papel de agcnte principal del crecimiento económico y árbitro del conflicto
social eria que fuese poderoso. La política econémica, definida en términos
amplios, sería un pilar de este poder. Así surgió el principio de que podría
usar':sela poHtica económica -y debería usarse cuando fuase necesario-
para alcan:.a;arlas metas pollticas del gobierno. Estas meras podrían ser
distributivas, aunque no ocr¡rría siempre de ese modo. Pero independiente-
mente de que las intervenciones gubemamentales tuviesen intenciones dis-
tributivas, siempre tenían una meta paralela: foitalecer el poder político del
gobierno por rnedio del control de las actividades económicas. Por tanto,
muchas formas de acción gubernamental tenían este doble papel. El ejido,
por ejemplo, era un mecanismo para la distribución de tierras a los campesi-
nos y para thnitar la prapierJad de la tierra; pero era ta¡rrbién una ir.rstitución
que asegurabala lealtad de los ejidatarios para el gobierrro.e
El gran papel otorgado al gobierno en la economía, así como los límites
impuestos a la libre operación de los mercados, crearon un corrflicto inherente
entre el gobierno y los mercados; este confticto reflejaba una profunda
desconfianza en su operación.to En nuestra opinión, hay dos razones que 1o
explican. Primero, sabemos eue la distribución del ingreso eslá fuertemente
determinada por la cuantia y la distribución de los activos productivos, dadas
las preferencias y la tecnologÍa. rr En el caso de México, ia distribución de

de los trahajadores! pero en crcasiones tales dereclros era¡i t ioladc,s llor una c<rrnbinacióli de
comrpción sindical y la represión abierta-
e Por ejelnplo, ni los ejidos en conjrrnto ¡ri los ejidatarios individuales pueden ofreier sus
tierras conlo aval, io que limita su acceso a las fuentes de crédito privadas; las instituciones del
scctor público ofrecen crédito al ejido corno un todo.
to Sheahan (1987), p. 319, señala con acierto que -la escÍlsr¡¡ropularidad de la economía de
libre mercadc en la.{mérica l-atina no prueba que los radicales hayan engañadc al pueblo: la
maycr parte de la gente esfá probablemente tan confusa como nosotros ácerca de lo que quiere
y pór qué lo quiere. Hay más bien una convicción profunda de que las estrategias económicas
orientadas hacia el mercado tiende¡i a ma¡rtener los piivilegios es¡reciales, a cperar contra los
pobres, a im¡rdir la industrialización y a fortalecer la influencia extranjera"-
tr Estepuntoha generado algtnrosmalentendidos- Poreiemplo, Cordera y Tello (1989), p. 82,
píensair que, para los teóricos neoclásicos, *el libre juego de las fuer¿as ¿"¡ mercado. . . ase-
gurana |a ntejor ¡, i,tósjt6ta distribución del ingreso entre las diferentes clases que conct¡rren en
la producción de t'ienes y servicios" (cui:sivas de lcs autores). En realidad, nc se lu hecho tal
afirmación
 EXPERIENCIAS DE ALGIJNOS PAISES

los activos productivos se ha concentrado en gran medida. Por tanto, la acción

irestricta de las fuerzas del mercado, en ausencia de toda acción guberna-
mental, generaríá probablemente':na dist¡ibución del ingreso Íruy desigual.
Este resultado sería incompatible co¡r los ideales de la Revolucióni se
co_ncentrarÍademasiado poder económico en pocos grupos sociales. Segun-
do, aparte de los problemas de la distribucién, son muy fuertes los requeri-
mientos para que las fueuas del mercado produzéanresultados eficientes:
los mercados incompletos para el riesgo, i* costos y las asimetrÍas de la
disponibilidad de información,los rendimientos crecienies y otras ausencias
de convexidades implican que los equilibrios del mercado no son óptimo de
Pareto.r2 Arnque no se articularan en este lenguaje, es probable que estos
factores hayan pesado mucho en el ¿ínimo de algunos revolucionarios,
quienes sentíanla necesidad ile que hubiese algunos mecanismos que logra-
ran resultados más equitativos y eficientes que los producidos por los
mercados de la época; se pensaba que el gobierno podría ser triás eficiente.r3
Así pues, el conjunto de leyes y reglamentos que dieron al gobierno.el poder
necesario para intervenir en la economía tuvieron un origen distinto, aparte
de las consideraciones pollticas arrtes mencionadas.
Como han señalado muchos historiadorqs, no todos los revolucionarios
estaban a favor de este papel del gobiemo. Algunos de ellos creían que el
crecimiento económico de México debería basase en el desanollo de mer-
cados y de la libre empresa. En consecuencia, la Constitución de 1917
incorpora estasdos pers¡rectivas.De esta coexistencia difícil han surgido en
muchas ocasiones leyes y políticas incongruentes. Sin embargo, para rrues-
tros propositos es fi¡nclamental lo siguiente: dados los equilibrios que no son
óptirnos de Pareto y las distribuciones desiguales de lo's activos productivos,
r-rose txata de saber si intervendrá el gobierno, sino con cuiíles políticas. A
riesgo de simplificardemasiado, distinguiremos dos tipos de intervencio¡res:
las que intentan aliviar las fallas del mercado o mejorar la distribución del
ingreso pormedios que no interfieran con las señalesde los precios y presten

t2 lha larga ir"adición de la economía del desarrollo -asociada con los nombres de
Rosenstein-Rodaru HirschmarU Scitovsky y otros- puede interpretarse como un a¡uílisis de es-
es cuestiones. Véase en Stiglitz (1988) una presentación modema de los argumentos, J en
Bardhan (1988) una crítica particularmetrte iluminadora de otros enfoques de la economía del
desarroLlo. .A,dvertimos, como lo hace Bardhanr,que -. . .las diferencias enhe las versio¡ies rrrás
detalladü de enfoques distintos, aunque considerables, 4o son tan grandes como suele creerse"
. (páginá 4o).
t3 Desde el punto de vista de la teoría del bienestar, por supuesto, la presencia de fallas del
mercado es una condición necesaria pero no suficiente para justificar la intervención guberna-
mental. Está última requiere la demostración de que, dadas la infor¡nación y la capacidad
administntiva del gobierno, tal intervención incrernentará elbienestar. Dicho de otro rnotio, es
necesario demostrar que los res¡ronsables de la elaboración y la implantación de la política
gubernamental tienen la capacidad (y los incentivos) que se requiere para que las intervenciones
;,. mejoradoras del bienestar (social) Jan creíbles y congmentes.
l@-r.-."re*".

t-
 ME)üCO 261

atención a la estructura de incentivos resultante,ta o las que llamamos "¡lopu-

listas" que de rruureftrimpHcita o explícita se olvidan de las restricciones de los
recursos, el contenido informativo de los precios y la reacción Ce los agen-
tes ante la estructura de los incentivos o inientan sustifuir a los mercadoJpor
las asignaciones gubernamentales di¡ectas.
La cornbinación de tres condiciones crea el marco para las políticas populistas
en México: i) un gobierno acüvista, nacido de una revolución con un mandato
para interwenir y ün deseode hacerlo para alcanzar sus metas políticas; iü fallas
del mercado y consideraciones distributivas +te cre¿url,a necesidad de una
interwención gubernamental,y iií) el atractivo asociado con las inten¡enciones
que suprimen mercados o pretenden reafizarlaasignaciónpor otnosmedios. Asl
pues, el potencial para las intervencionqs populistas es un fenómeno a:raiga-
do en las instituciones políticas dominantes en Méxieo desde 1917.
Esta descri¡rción debe dejar claro que las intervenciones populistas no
pueben considerarse siempre como la respuesta de "el árbitro restringido del
conflicto social" arrte las denrandasincogruentes dediversos gnrpos sociales.
Esta concelrción pasa por alto el segundo objetivo de la intervención guber-
namental e¡r la economía: conservar el control políüco. Inciuso cuando el
conflicto distributivo no se encuenba en el centro del escenario, los gobiemos
podrían aplicar políticas populistas si creen que de ese modo podnín disrni-
nuir el poderpolítico de algunos grupos. Al contrario de lo que ocrure en otr,os
países de la América I-atina, de acuerdo con Dornbusch y Eclwards (1989) y
con Sach (1989), las causasprimordiales de las políticas populistas en México
no tran sido siempre las presiones sociales provenientes de la desigualdad.
Por supuesto, las intervenciones gubernamentales no asurrrenjamás una
forma pura: en casi todo los regímentes hay una rnezcla de poHticas de.
mercado y políticas populistas. Esto crea la necesidad de distinguir snt's las
políticas populistas y los episodios poprrlistas. Sostenemosque los episodios
económicos populistes ocruren cr¡anrdo las políticas populistas pasan al
primer plano y, más particularmente, cuando la tr,ezcla de-las políticas
Íracreconómicas se inclirla fuefie.rnente en la dirección populista. Así pü6,
todos los regímenes tienen "aspectospopulistas" en el sentido de que, hasta
cierto punto, todos ellos aplican políticas populistas. Una'combinación de
circunstancias politicas, choques externos y personalidades individuales
determina el momento en que las políticas populistas dejan de ser peccata
nñnuta. para domirrar la mayor parte de las políticas rrurcroeconómicas
implantadas por el gobierno, es decir, cuarrdo.ocurrenepisodios populistas. I-as
circunstarrcias políticas ocupan aqul rur lugar cental: el gobienro podna consi-
derar conveniente recurrir a las políticas populistas para satisfacer las deman-
das de algu\ros grupos, ai¡mentar su legitimidad, resolve¡ una crisis política
ra Por estructura de los incentivos entendemos aquí el conjunto de precios relativos, corrien-
tes y esperados en el fuhrro (¡r posiblemente las restricciones cuantitativas), orle utilizan los
agentes para tornar sus decisiones económicas, dada la información de que disoonen.

)
 EXPERIENCIAS DE ALCUNOS PAÍSES

o eludir o posponer las reformas estruch¡rales.Por otno lado, el gobiemo po&ia

implantar una polÍtica populista particular, en busca de reafirmar su control
político. Pero tarnbién las condiciones extemas importan, ya que -elaccesoa
los préstamos orternos, y/o los choques de los términos de intercambio, asi
como también las fluctuaciones de la tasa de crecimiento de la economía
mundial tienen importantes repercusiones internas. Una oferta el¿lstica de
crédito externo es una condiciónnecesaria para una gran acumulación de la
deuda. Un gobierno irrclinado ¿ las acciones popnlistas podría encontrarias
irresistibles en c¿rsode rm choque positivo de los termirps de intercarnbio. A la
invetsa, un choque negativo, awrado por ejemplo,a una oferta ineLística del
crédito exúerno,po&ía impedir que urr gobiemo implantara políticas populistas,
aunque estuviese inclinado a hacerlo. El gobiemo de México desempeña el
papel principat en lg econornía, pero no controlP acontecimientos externos.
Por ultimo, las personalidades también cuentan, sobre todo a corto plazo,
dada la gran concentración del poder político e¡r el Poder Ejecutivo.
Así pues, dado el potencial para las políticas populistas que está siempre
presente,los episodios populistas provienen de la interacción de rxr complejo
conjunto de sucesos. En virtud de que estas pohticas pueden producir
be¡reficios a corto plazo, existe siempre la tentación de aplicarlas. En virtud
de que favorecen a ciertos gn¡pos (aurque no necesariamente, ni siernpre, a
los pobres), talqs políticas cre¿rnelectorados políticos que las apoyan e im-
pulsan. En virtud de que su implantacién podría resultar a veces rruis fácil o
¡rcUticamente más viable (por ejemplo, la elevación de los ingresos públicos
medianüeel impuesto inflacionario o los préstamos externos, que por medio
de una reforma tributaria), los gobiemos podrían optar por tales políticas. Y
en virtud de que podría existirla creencia de que los gobiernos pueden alterar
la distribución del poder en la sociedad, tales gobiernos pueden algunas
v€ces que no üenen miis opción que recurrir a esas políticas. -"entir
En h historia posrevolucionaria de Méxi"o hr habido dos episodios
FqoPulrstas principales. rPrimero, rr¡tlEl(rr durante IZt
(lL¡I¿l.Ill..P la d(¡llIIrflNtIaa|vl(rlt
administración L¡lJ de L-¿í-i(¡9IlZlS
Cá¡denas (I>J¿+-(1934-
.'lrnf rr1,.,--* wr llr¡Irr/l|.lclrt^>.
dq,
li*t)r ¡,sriedo en el que: f) ocurrió unn extens¿rredistrib¡¡ción de la tierra;
-'o,1.1",":o*olidó
la naturaleza cotporativista del sistema político; iii) se formó
S4ffitt\"to de emprestt püUticÍls, y iv) se nacionat izaronlos recursos
Perxal€¡os Et segurrdo lpisodi,o popurisá oér¡rió durante las administracio-
de8cheveniá
' rcs' y esproblb-le v de Iipez Portillo. Estos dos episodios son muy diferen-
;1es
Qu"resulte engañoso usar el misriro adjetivo para ieferirnos
l.T::-::PrS" il;;;;.yarnos que en este ensayo nos ocuparernos sólo
undo' Pero arites será necesario formular una observación
adicional.

i¿eüoffnornía, todos ellos deben respetar, poi lo eir principio, ra

cosas, cf ,J^I 14 r\Evtrluslon Mexicana]
wlexicana. grt. -nó,
ideología desfaca, entre otras
enrre otras
Pero*üffi'"ffiSl,ffi
"o"*;iT::.la \gvolución
1:ff;*,?"::"*?HffiJ'f¿$h:iJi*
Esta ideología desfaca,
 uÉxrco
diversas, dando a los gobiernos espacio suficiente para zubrayar esta o la otra
interpretación particular de la economía mixta, o del nacionalismo económi-
co, según 1o requieran las condicione Ce la época. Sin ernbargo, no pueden
inrplantarse polÍticas econémicas específicas sin tener alguna jrntificación
econórnica. Cua¡rdo los gobiernos aplican políticas macroeconómicas orto-
doxas, su retórica hace hincapié en la prudencia fiscal. En estas circr¡nstan-
cias, los gobiernos recurren de manera abundante, peñ selectiva, ala teoría
económica ortodoxa. A la inversa, cuando se implantanpolíticas populistas,
la retórica destaca los enfoques heterodoxos. Los gobiernos mexicanos no
es&incomprcmeddos conuna filosofía eonórnica definida (ni la siguen de ma-
nera estricta). En nr¡e-stracpinión, resulta engañosa la identificación de las
políticas econóndcas.populistas con una escuela específica de pensamiento
eco¡róryico, ya sea marxista, estructuralista o de otra clase. Más bier¡ se
invocan estas ideas de modo pragrruitico cuando hay necesidad de justificar
r¡na acción particular del gobierno mientras persigue sr¡s intereses políticos.
En la medida en que las ideas estn¡cturalistas no hagan hincapié en la relación
entre los déficit presu¡ructarios y la inflación, por ejemplo, estas ideas son
bien recibidas, incluso solicitadas, por el gobierno parajustificar su uso del
fina¡rciamiento deficitario. (Otro asrurto es que los déficit presupuestarios
causen o no la ínflación.) Y mientras que las ideas narxistas o las estructu-
ralistas o arnbas pueden invocarse e inco4rorarse en la retórica populista,
raras veces se aplican de manera pura. Es inritil buscar congruencia entre el
estructur¿¡Iismo y la poUüca económica de rur régimen particular, por ejem-
plo., Esto implica, a su vez, que el aruilisis de las politicas económicas
populistas no es sirronimo del arvilisis de una escuela de pensamiento
particular. Los econornistas podrían hacer gran hincapié en la pweza del
pensamiento,
iento, la congruencia y el rigor. Ixls gobiernos mexicanos se han
inclinado a hacerlo así en rneilor medida a lo largo de la historia, y han con-
sumido teorías e ideas cle un merui mris anrplio.

II. UN¿ MIRADA AL DESARRoLLo ESTABILIzADoR,

El desarollo estabilizador -*el periodo que va de mediados de los años

cirrcüerrta a L97A- se. caractertzó por urra inflación muy baja y por la
estabilidad del tipo de cambio nominal. Tras un interludio inicial de caida
moderada <le los salarios reales a mediados de los años cincuenta, el decenio
si$uiente ex¡rerimentó el fenómeno opuesto: los salarios reales urbanos
(rurales) armenta;on en promedio 6.ó (6.7r%. t5 Además, el crecimiento real
per caplta fue positivo y sostenido. Tales sucesos simulüi¡reos no habían
ocurido jamris, ni hanlrueltcr a ocurrir.
15I-G datos reférentes a los salarios reales eic México deben inter¡xetarse con cuidado, ya que
en fi.¡entes diferentes apa{ecen resultados disiintos. Véase mayoies detalles en Gregory (1986).
 Cueonol, Indicadores
macroeconómícos
basicos
Tasasde fndicesdc
Tasade Tasadc inflación salariosreales"
uecimiento crecimiento Deufui
Año ext¿rtu
delrn percapita IPMen la ciufud
(porcennje)a (porcentaje)a tpctucional totalb
de M&ico Rurald IJrbatnd Mínimo
(porcentaje)
(porcentaje)

t955 8.5 5.2 t3.4 37.8 39.5

195ó 6.8 3.ó 5.1 37.0 39.0
t957 7.6 4,3 3.9
1958 5.3 2.0 4.7 36.4 37.7
1959 3.0 -4.2 0.9
l96C' 8 .t 4.7 4.9 43.8 42.8
l96l 4.9 1.6 1.3
1962 4.7 1.4 r.7 52.9 52.6
r963 8.0 4.6 0,4
19& n.7 8.2 4.5 62.6 54.9
1965 6.5 3.1 1.6
1966 6.9 3.5 1.5 67.7
1967 6.3 2.9 2.7
1968 8 .1 +. t 2.2 75.4
r969 6.3 2.9 2.5
1970 6.9 3.5 6.0 5.2 8.63 8l.l 83.ó
t97| 4.2 0.8 3.7 5.3 9.22 79.2
1972 8,5 5.0 2.6 5.0 10.08 81.6 89.8

j
*'
k
P,'
I
&*,'
 - - - -,É-dndr¡Wfu#M*qsq{i i
--+:_:l

t973 8.4 4.9 r6.0 r2.0 12.74 84.3

1974 ó .1 2.8 22.4 23.8 ró.68 Á,, 92.5 92.3
t975 5.6 2.4 10.4 15.2 22,71 93.7
r976 4.2 1.2 22.4 15.8 29,,45 95.18 98.9 lM,2
977 3.4 0.5 4t.2 28,9 32,34 e9"8 r02,5 103.5
978 8.2 5.2 15.7 17.5 3ó.40 r00.0 100,0 100.0
27e 9.2 6.1 18.3 18.2 4t.12 103.5 99.2 97,9
980 8.3 5.4 24.4 26:3 49.03 r 03.1 92.3 91.0
98r 8.8 6.3 24.5 28.0 74,35 101.7 95.I 92.5
982 -0.ó -2,9 56,I 58.9 92.41 l00.th 87,3 88.6
983 -4.2 -6.3 107.3 101.9 93.78 89.7i 78,2 67.9
9U 3.6 t,4 7A.3 6s.5 96.65 63.3
985 2.5 0.4 53.6 57.7 96.57 62.5
986 -3,7 -5.9 88.4 8ó.2 100.99 57.2
987 1 .5 -0.6 135.ó 131.8 107.47 53.ó
988 Ll -0.8 103.3 n4.2 100.38 47.r
. - -ryq$lsj Tt ^-d9t Plsy laiÉlrcio.: htdicador-a-konónicos,Bnade\léxico.Delosl¡dicesdcsat¡ric realcsnnalcsy urbonc, 1955-19g3, Grcgory
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_D-cl
'1955-1980enplrc¡6de 19701 t980-1988 enDreci6de t980.
b Milesdemillúrcsdedól¿¡es.
" 1978- rOO.
d I"¡sdato6d¿ 1954- 1975sonlr¡omedios dedos¡ños.
_ "-En d pcriodo dc 17 de sepriemhe a 3l dediciembnde 1973,elfndicedclsal¡riomfninori¡ra.ly r!üonoesdc86.2y ss.3,tqlpectivúncntc.Er cl pe¡iodo
de le decnero-a_7 deoctuhr dc 1974, el Indiced€lsalariomínirnorwal y urbmoa de87,Jy 89.4,-respeuiv¡rr¡erúe.
I EfectivodelSdeoctrürcde1974al31 dcdicicmbre de1975,
8Enelperiodode l! deoc¡ttrc ¡ 3l dediciembre de t97ó,el índicedelsalitiornfiimonnaly u¡bü¡ocsde 104.5y 107.3.rEstcctiv¡nenre,
^ Enélpe¡iodode lqdenovic¡nb¡e ¡ 3l dedicicmb¡ede 1982,el lndiccdels¿la¡ionlnino rui¡l y r¡rtanoesde92,by 80.i, rc3pccriwncnn
' En el pedodo dc l! dejwrio a 3t de diciembredc 1983,el índicedclsaloiomfiimonld y urbóo esdcn.O y 67.2;resútivi¡nentc.
 ?66 EXPERIENCIAS DE AIÍIUNOS PAISES

El elemento ñrrrda¡nental de la polltica macroeconómica fue el control de

la hflación, una condición necesaria para la estabilidad del tipo de cambio
Á. en un¿reconomía donde el capital tenga plena movilidad. La inflación baja
provino b¿isicamente de un estricto control de las finaneas públicas; los
pequeños déficit presupuestarios se financiaban con un crecimiento rnodera-
do de los préstamos exterrros (véase los cuadros 1 y 2). Asu vez, los pequeños
déficitpresupuestarios se debieronal control firme delos gastospúblicos, no
a la elevación de los impuestos.r6 En cambio, se usó la política fiscal para
promover la inversión privada y otorgar subsidios a sectores y productos
seleccionados (energéticos, aüment<¡s,transporte) mediante las pollticas de
precios de las empresas públicas. La baja inflación y las baja^sexpectativas
inflacionarias, junto con las poiíticas del tipq de cambio creíble, indujeron a
los tenedores de activos a invertir en activos nacionales, tanto físicos como
financieros. Ilna creciente tasa de ahono, junto con tasas de interés reales
internas positivas, aumentó considerablemente el grado de la intermediación
financiera durante el periodo.r? Lo misrno ocurría con la inversión privada
en capital ieal. La fuga de capital -fenómeno que afectó a la economía rrrás
tarde- estaba ausente en su rrrayor parte. Además, el arnbiente internacional
era tarnbién propicio para el crecimiento.
La adminisb:ación ortodoxa de las finanzas públicas agregadas,el tipo de
carnl¡io y las ta-qasde interés contrastan con la administración heterodoxa de
rrruchos otros aspectos de la polÍtica económica., Primero,"las pblíticas
conrerciales protectoras, relacionadas conla industrializaciónconsusti.tución
de importaciones, produjeron un fuerte "sesgo interrlo" del régirnen coÍler-
cial. La industrid creció protegida por una cornbinación de pennisos de
impoitación, cuotas y aranceles"El régimen comercial aume,ntéla participa-
ción de la industria en el PIB, pero también indujo wra inversión extrarrjera
directa que se brincaba la barrera arancelaria, e ineficiencias enlas industrias
donde el mercado intemo era insuficiente para explotar las econorrrías de
escala. Tanebién creó oporhrnidades para actividades de búsqueda de renta,
y fue un factor importanrte (unto con las regulaciones fiscales y crediticias)
para crear estructr¡ras industriales oligopólióas: es probable que los consi-
guientes incrernentos de los m;irgenes de ganancia hayan tenido r¡n efecto
regresivo en la distribución del ingreso. Segrurdo,el crerirniento agrícola se
frenó considerablemente alalcanzarse el margen extensivo y completarse los
proyectos cleriego iáciles (Yates, 1981). Esto, aunado a los controles depre-
cios de productos agncolas básicos,,¿los subsidios de alimentos, vivienda y
ró Ffansetr
Q9ia; p. 114) sostiene que, cuando se consicle¡an todas las iuentes de ingresos
del gobierno (incluidos los impuestos de la seguridad social), el esfuerzo fiscal de México se
encontraba en 1965 entre los rruis bajos de los países latinoame¡icanos, con ull coeficiente
impositivo total de LO.4ch,mierrtrasque el del Brasil llegaba a3O.4%,el de Chlle a25.8% y el
de la Argentina a 18.9 por eiqrto.
t7 L¿ razÁnM3-pts aumentó de O.28 en 196Oa O.5l en 197O.
 t"tÉxlco 267

Cu-epno 2. Indicadores rie lasJinantzaspúblicas

(Sector público consoli dado ; porcentaje del rt r)

lrrsresos Déficit
finan-
'cierob
Total Tctal Corrientea Capital fttereses

1965 1 8 .O 1 8.8 o .9 ,
1966 1 7 .3 r8.4 r.2
1967 17.5 19-7 2.4
1968 17.7 19.ó tn
1969 1 8 .1 20.a 2.2
r970 1 8 .9 22.4 : 3.8
l97r 1.8.4 ; 20..s 14.6 -4.3 1.6 t5
r972 18.7 2 .8 22.9 15.4 5.7 1.8 4.9
1973 ?4.2 2.6 25.8 t7.o 7.O 1.8 6.9
1974 2r.l 3.4 27.4 17.9 7.2 1.9 7.2
t975 ta,', 3.3 3 1 .9 21.O 8.6 2.3 10.o
r976 23.8 3 .3 32.4 20..7 8.O 3.3 9.9
L977 ? 4 .6 3 .8 30.o 19.3 7.6 3.1 5.7
t978 2s.9 4 .5 3t.4 19.5 8.7 3.2 6.7
t979 26.7 5 .6 3 3 .O 19.5 9.8 3.7 7.6
1980 26.9 7 .3 3 3 .5 19.8 9.6 4.1 7.5
1981 26.7 7.3 39.7 2L.4 t2.9 5.4 14.l
1982 28.9 9.9 44.5 25.r ta.2 9.2 1ó.9
1983 32:9 14.? 4 1 .O 20.7 7.5 L2.8 8.6
1984 32-2 1 3 .O 3 8 .8 24.7 6.7 Ll.4 8.5
1985 31 .2 . 1 1 .5 39.2 27.1 6.I 12.o 9.6
1986 30.3 9.O 44.8 2L.5 ó.o 17.3 16.O
1987 30.6 9.8 45.O 19.5 5.6 19.9 16.1
1988 29.8 7.5 39.O 17.9 4.4 16.7 12.3
Fuer¡'res: I)atos parc 1977-1988: Ittdicadores Econríttticos, Banco de México. Datos para
1965-1976: Dirección General de Planeación Hacendalia, Secretaria de Hacienda y Crédito
Público. Déficit financiero, 1965-197A:F. Gil Díazy R. Ramos (19S8).
' Excluye los pagos de intereses.
b Eldéficitfinancieroincluyetambiénlcrsgastosdela-intenneciiaciónfinanciera",dernu.io
que no es igual a la diferencia entre el ingreso total y el gasto total.

transporte para los trabajadores urbanos, y a los aranceles protectores para

los productos indusiriales, alteró los ténninos de intercanrbio en favor de las
zonas irulustriales urbanas.r8F¡r elt@.guaje de Lipton¡i!977), eLcrecirniento
económico tenía un irnportante "sesgo urt)ano"iTercérO;.las políticas cle
precios de las empresas púbiicas en zonas estraaégiCas del petróleo, La
electricidad, el transporte y los alimentos se usaron no sólo como mecanis-

tEPor ejemplo, el precio reaidel rrraíz y el trigo bajó en 6.4 y 22.8% entre 196O y 197O.
-.".'éase
SARH( i983).
 Cu¡oRo3.Indicadores pública"la
delasfinanzas
(Precios
constantes)

Tasade Tacade Tasade Tasade Tasade

Inpresos Castis
Ano crecimiento Penóleob crecimiento crecimiento Corrientes crecimiento Capit:al recimiento
tótolun
porcentual porcentual totaless porcentual porcentual porcentual.

ú65 57236
1966 58 827 2.8 ' 57236
59847 4.6
1967 63270 7.6 66523 tt.2
l9ó8 ó9 158 9.3 72284 8.7
1969 75 236 8.8 78148 ,0.1
1970 839f,7 I r.6 90631 16.0
r97l 85093 1.3 r3789 87314 -3.7 67 463 i9 850
r972 93920 10.4 14005 1.6 105867 21.?, 77 5M' 14.9 28362 42,9
r973 1(B759 1ó.9 14264 1.8 130393 23.2 92337 19.1 38rC56 34.2
1974 tz| 674 10.9 19403 3ó.0 r44773 ' 11.0 103195 1 1 .8 41578 9.3
r975 t4r 243 16.1 20r34 ,3.8 180901 25.0 128187 24.4 52715 26.8
r976 15108ó 7.0 2I ITT 4.9 t82435 0.8 13r883 2.9 50553 -4.1
1977 161926 7,2 24724 17.1, t77225 ' 127t38
-29 -3.6 49874 - 1 .3
1978 184657 14.0 32 134 30.0 20t 423 13.7 138935 9.3 61879 24.1
t979 247515 t2.4 43 577 35.6 229854 14.1 rst 692 9.2 75932 22"7
r980 236835 t4.l 64 384 47.7 263445 14.:6 r74tI' 14.8 84487 1 1 .3
1981 252968 6.8 69 392 7.8 329tlg 24.9 2027rr 16.4 r22t24 44,5
1982 272r78 7.6 92936 33.9 34t249 J.t 23ó558 16.7 95609 , -21.7
1983 293771 7.9 t27 055 36.7 256029 25.0 184531 -22.O 66 824 -30.1
1984 2928f4 -0.3 I 18687 .6.6 37303s 45.7 183521 -0.5 61284 -8.3
r985, 295932 1.0 tw343 -7.9 263231 -29.1 199990 9.0 s',t384 6.4
198ó 279066 -5.7 82669 -24.4 260r57 -t.2 197689 -1.2 55319 -3.6
r987 277729 -0.5 8927A 8.0 228822 -n.a 176696 -1Q.6 50419 -8.9
1988 27A738 -2.5 68400 .-23.4 2A2748 - 11.4 1627& -7.9 39522 -2r.6
RJEI¡ÍFj:Dato6¡€tr¡tiv6a 1977-1988|.
Iú¡ca¿orcsE€o¡dnicos,
BúrcodeMéxico.Dat6 lEl¡t¡v6 ¡ 1965-1g76:
Di¡€caión
deEsbdlsticxHacudarias,
Sec¡ct¿d0deHscicnda y Créditohiblico.
' l46dato6dcpnciosconicntcseh¡n dcfl¡ciqudoporcl lndicedeprecic implicitodelp¡B(l9?o 100).
- NOndüye 106Ír¡pucsios psga¡rG poi PEr.fEx. -
' No incluyelospagmdcintereses.

f-
 ME)flCO 269

mos para promover la inversión privada y para altera¡ los térrninos de inter-
cambio en contra del México rural, sino tarnbién como dispositivos de
señalamiento para controlar la inflación: en la medida en que esios precios
fuesen nominalmente constarrtes, se reducirían las expectativas inflaciona-
rias y aumentaría la credibilidad del üpo de cambio. Sin embargo, la consi-
guiente estructura de los precios relativos indujo algunas deformaciones en
eluscr de insumos intermedios y canalttzóindirectamente los subsidios hacia
los grupos de ingresos altos.te Cuarto, se aplicaron también los controles de
precios á importarrtes bienes producidos por el sector privado. De esta
rrumera, los precios nominel.es del trigo, e! tnaiz,las tortillas, el pan y el
azitca4 así como el transporte urbano, la electricidad y otros servicios,
perananecieron constantes durante los-añps sesenta. Así quería reforzarse la
estabilidad nominal de los precios, pero se prodrrjo una estr¡.rcturarígicla de
los precios relati.,'os, y en ocasionesse disminuyé el margen de garranciade al-
gunas ernpresas privadas.zo La astabilidad de los precios norninales, en
particular del tlpo de cambio, era casi un fin en sí núsmo. Una quinta
característica se asocia con los gastospúblicos. Un bajo coeficiente tributagio
dejaba qscasc margerLpara los gastos sociales (véase el cuadro 3). Graves
deficiencias en los servicios de salud y educaciónsurgieronprecisamente en
unmomento en que se acelen¡.bala tasa de crecimiento de la población. Este
fenémeno, awrado a urur distribución muy desigual del ingreso,2rñle un ingre-
diente importarrte de la crisis política que se gestabSa fines de los años sesenta.
En síntesis, el desarrollo estabilizador produjo el crecirniento sostenido,
pero rura diversidad de problemas estructurales acechaban detrás de la cortina

¡e I¡vy (1988) desarrolla un modelo que traza los efectos de los precios del sector público
sobre la distribución del ingreso, demostrando que los subsidios generalizados a los precios
constituyen un procedimiento rnuy caro para apdar a los ¡robres, ya que estos subsidios se filtran
hacia los grupos de ingresos altos que cqnsünen una porción significativa de los productos
subsidiados.
rc Un efecto colateral de esta pciitica sena la necesidad de "nacionalizar'' las empresas
privadas que ya no puedan producir con provecho a los precios dados. Tal fue, por ejemplo, el
caso de !.os ingenios azrrcareros.
2r Resultan dificiles las cornparaciones acerca del modelo de la distribución dei ingreso a lo
largcl del tiempo, ya que se intersectan las curvas de L,orenz correspondientes a los años con
encuestasáe ingresos y gasto. Después de hacer diversas cotrecciones y usar otras medidas de Ia
desigualdad, Aspe y Beristáin (1984b), p. 54, concluyen que "cualquiera que sea la rnedida de
la desigualdad que se observe y cualquiera que sea el indicador de la posición relativa que s€
use, ya sea el ingreso o el gasto, la conclusión principal. . . es que la estructura de la distribución
del ingreso del país permaneció básicamente sin cambio entre l95O y L977". Adviértase que
mientras que la distribución del ingreso ha Sido casi invariable a lo largo del tiernpo, en cualquier'
momento dado aparece muy desigual tal distribución. En 1977 observañros que el decil más
pobre de la población obtuvo 1.2% del ingreso, mientras que el decil m;isrico recibió a2% (Aryey
Beristáin, op. cit., p. 38). Por otra parte, durante el desanollo estabiliza<ior: l) aurnentaron los
niveles absolutm de los deciles rruís bajos, y ii) crecieron rn ís de prisa que dr¡rante cualquier oiro
periodc. Así pues, aunque ia desigualdad del ingreso era pronunciada, hubo considerables nrejo-
ras en los niveles de bienestar de los pobres. I-a pobreza y la desigualciadson fenérnenc distintos.
 270 EXPERIENCIAS DE AI.GUNOS PAÍSES

ta estabilidad de precios y {el tipo de cambio: el estancamiento agÍicola,

^ph*
úyspla industrialización sesgadahacia adentro, las disparidades regionales y el
urbanó, la escasaatención hacia la distrib¡ción del ingreso y la oobreza.
^.6!-¿fl3,3esgo
Y-,,(J.rt¡o ,I-a eshategia generaba crecimiento, pero a costos cada vez rn^áselevados.
-.,ptlacia
tfeO el final de ese periodo, la política comercial y la del tipo de cambio se
o?.-.1"- tornaban más incompatibles, los aumentos del salario real en exceso del
'.^{ crecimiento de la productividad amenazaban la estabilidad de los precios,
v mientras que la retricción del gasto público provocaba problemas sociales.
' Incluso los ¡s-sponsablesde la política económica durante el periodo desta-
cabanta fragilidad del equilibriomacroeconómico, así como las dificultades
' de su recuperación si lle,gaba a perderse.22Pot tanto, podna afirrnalse que la
economía d ar¡nque las reformas requeridas teníarr
en su nnyor parte una naturaleza microeconórrrica. Esto puede veree ¿
' posteriori, pero a la sazón no había una clara conciencia de las dificultades
heredadas. ,
ilI. Eprsooros EcoNóMrccs popur-rsrAs

t. El régilnen de Echeverría
' El cambio fue la caractertsficadistintiva de la adrninistración de Echeve-
rcía. La pohtica exterior asumió un papel más activo, inclinándose hacia los
interesesdel TercerMurrdo (Green, L977). Cambió la administraciónpolítica
del pars: se emprendieron reformas políticas que continúan hasta la fecha
(lr4iddlebroolq 1986). Difenarr el estiio político y la retórica.z3 También
cambió la política económica. Se aba¡rdonó el enfoque cauteloso hacia La
adrninistración macroeconómica cuando el gobierno ernpezó a usar con
- mayor audacia el gasto público y otros instrumentos. ¿Por qué cambió de
rumbo la pohtica económica? ¿Cu.ilesobjetivos se perseguíarl?¿Quése logré
con el carnbio?
Para entender las motivaciones de Echeve.rna, debemos empezar por
recorda¡'la cisis pohtica que caractenzó a Móxico en 1970, y su relacién con
las protestas encabezadaspor los estr¡diantesde 196S y la represión sutrse-
cuente. Dos factores eran predominantes: i) la e.rosión de la legií"imidad
politica del gobierna, y ii) la posibilidad de que surgiera un movinriento
guerillero en un momento en que la ideología "izquierdista'" era considera-

zzOrtiz Mena, secretario de Hacienda dr¡rante el periodo ¡958-1970, y gelreralrrelrte

reconocido colno el principal arquitecto ,iel "desarrollo estabilizador", señalaba la necesidad de
algunos cam-bios en la política econolnica en su artículo clásico publicarlo al final del periodo
(Orrtiz Melur, l97O).
23La retórica no era diferente sólo por su acento, si¡ro también por su cantidadl. L<>s
observadores vacilaban para decidir si el Presiciente era urr demagogo o ull predicador (Cosío
Viliegcs, 1973>.
 MEXICO 271

blemente más impordante que ahora en la América Latina. Estos dos factores
colocaban la irecesidad de la acción poUtica en el prirner nivel del programa;
los problemas econóndcos asumían un papel secunclario. Echeverría mani-
festó a lo largo de su campaña electoral su cleseo de alcanzar urm solución
negociada para la crisis poiiiica. Su deseo de evitar Ia represión provenía, por
lo menos en parte, de la decisión de evitar Ia consolidación del papel que
desempeñaban los mi litares.
Un gobierno políticamente moderado, como el mexicano, intentaba en-
contrar rrna solución negociada para la crisis política. Esto resultaba difícit
por la presencia de un nuevo elemento: era necesario incorporar "la izquier-
da" al sistema político real mediante algrrnas co¡rcesionqs, pero al mismo
tiempo é.ra importante que las acciones realizadas por el gobiemo no produ-
jeran la impresión de que el país se convertii'ía e¡r socialista, en vista de los
ternores acerca de la clesviación de "la derecha". Estos factores reducían el
espacio de que disponía el gobierno para encontrar una solución. Sirr embar-
go, fueia de alguncs mier¡rbros del sector privado, surgió urr consenso de que
la crisis política debería ser atacada con más "activismo estalal". Este "retor-
no al Estado"'estaba fuertemente apoyado ¡ror los i¡rtelectuales izquierdistas
reclutados por Echeverria en la U¡riversidad Naciotral (uxav) y otros lugares,-
para que formaran parte de su circulo cle asesores. Estos intelectuales habían
criticado desde largo tierrrpo atrás al gobierno, por haber "traicionado" su
origen popular y revolucionario para errtregarce al capitalismo en aras del
crecimienfo nipido. Sin embüBo, otros eCononristas, r1oidentificados con ideo-
logías izqrrierdistas, también aconsejaban u¡r "activisrno estatal" mayor.2a
Estos econolnistas coincidían co¡r lcs izquierdistas al señalar la clistribución
desiguai del ingreso, o por lo menos Ia pobreza generalizada, como unproble-
ma fundamental.
En resumen, al iniciarse el réginretr cle Eclreverría, la.opinión informadJl
estaba en favor de un rrso rnás intelrso cle Ia capacidad de} gobienro para
intervenir en la economía a fin de reclucir la pobreza, aunlentar la inversión
¡-iública en las zonas que no cubriera la inversiólt privada, y disminuir la
irnportancia de las empresas extranjer:rs. E¡rtre las numer"csas prorr¡esas
heche.Lslor Echeverría, cn su discr¡rso cie to¡na de posesión, destacaban dos:
la refcnna poUtica y los catnbios de la política econór¡rica para reducir la
pobreza. El arruncio de la refonna política ilra acornpañado de ull. n-rensaje
claro.: ei gobierno se inclinaría hacia utr sisierna más democrático y abierto;
2oPor e-iernplo,D. Ibarra, L. Solís, V..Urquicli, y áun Ortiz Me:ra, recornendabanaunentar
el gasto piiblico para satisfacer con nayor eficacia las d!versasnecesidadessociales. Y aunque
tarnbién señalarorrla necesidad de au¡nerrtaral rnislno tienrpo los Éngresosgubernarnentales,el
mensaje general-era el de una rnayor interveniión estatal (Ibaf¡'a y otros, 1972). También debeni
recorciarseque la abundalrte bibliografía econólnica que criticaba a la industrialización con
sustitt¡ción de itrrportacionesapareció rrrástarde (por ejernplo, eI influye:rte estudio elaborado
para la ocDE por Little, Scitovsky y Scott, 197-5).Eir u¡ra visión retrospecti',/aaparecen rnuchas
cosas obvias ahora, pero rro er¡tonces.
 L tz ue eI.cuNos peÍses
ExPERIENcTAs

la "apertura democnítica" implicaba un ca¡nbio sustancial. No ocurría lo mis-

mo con la política económica; mientras que la reducción de la pobreza y la de-
igualdad del ingreso se anunciaban como objetivos, no se especificaban los
medios que se usarían para alc.anzarlo.s. Se anunció asi que la inflación baja
y la estabilida<i <iel tipo cie cambio nominal aún eran objetivos, junto con los
incrementos de los salarios reales. Se eLogió a la econornía mixta y al empre-
sario '"nacionalista", pero criticaba fuertemente a la comurridad empresarial-
Y awrque seafirmaba que ". . . la libre empresa sólo podrá rendirfrutos si el
gotierno tienerecursos suficientes para coordinar lare,alización de los gran*
des objetivos'nacionales . . .", el discurso de la toma de posesión de Echeve-
rria no hizo referencia algrrna a los impuestos.
Así pues, la promesa de reducir la desigualdad del ingreso era y no era una
meta importarrte de los carnbios no es¡rcificados de la política económica. Era
importante en la medida en que se deseaba obviamente. Carecía de írnpor-
tancia en la medida en que había urur promesa simuluinea de que todo, o casi
todo, perrnanecería igual. La abwrclancia depromesas sugiere que el gcbierno
no buscaba comprometerse con una política particular, ni renunciar a sus
derechos a cualquier política. A posteriori aparece claro lo que queria
Echeverría: que la política económica deberia obedecer en adelante a.las
necesida<ies del gobierno, no a las del sector privado. Dicho de otró modo,
Ebheverria tenía una nueva actitgd hacia lJ política económica, no WlÍl
solución nueva para los problenas del tal política. Por tanto, encontramos
-aqur algruros indicios de populismo o, si se quiere, la evidencia de una actifud
"voluntarista" hacia la economia: se quería el cambio sin proporcioruf
medios sólidos para lograrlo. En todo casor después de m¿is de rln decenio de
dqsarrollo estabilizado4 el papel del gobierno como rector de la econorrúa
asumió u&a nueva dirección en L97l: había llegado el desalrollo com¡lartido.
La economía mundial también carnbió en cuestiones importantes a prin-
cipios de los años setenta. Dos de tales cambios eran siEgrificativos para
Méxics. E1 incremento de la inflación mundial contribuyó, por medio de los
precios de las importacicnes, a intensificar las presiones ir.flacionarias inter-
na-s. Por otra parte, el choque petrolero de L973 incrementó co¡rsiderable-
mente el acceso del país al finarrpiamiento internacional, ya que los mercados
de capital'mundial buscaban salidas para los grandes depósitos de petrodó-
lares. Las afluencias de capital privado se convirtieron e.n una fuente de
ahono externo más importante.25
El desarrollo compartido heredó tur arnbiente macroeconómico estable,
pero con firndamentos microeconómicos inestables. Sin embargo, las refor-
mas microeconóniicas no estaban en el programa. Aunque en L97I se frenó
el crecimiento, ello se debió más a la reducción del gasto tradicionalmente
25Sin ernbargo, al contaric de lo ocurrido en el pasado, estas afluencias asulrúan la forma cle
préstatnos de los bancos comerciales y no de inversiones en bonos o acciones. En corr-<ecuencia,
carnbió la distribución del riesgo.
 J
fl
E
E
3
I
MEXICO 273

asociada con el cambio de gobierno, güe a una restricción de la política fiscal

que buscaba impedir la inflación y reducir un creciente déficit comercial. Los
ób¡.ti.r* declaredos de los gobernantes eran conservar la estabilidad d.g
piécios y <iel tipo de canrbio fiJo,. al lnismo tiempo 'lue se aurnentab" gasjó
gmp=[9o.26 "t
El gobierno
social y se acele,raba el crecilñiento para aumentar el
encabezó la promoción de tal crecinriento, y en 1977 incrernentó considera-
blemente los gastos públicos y el crédito interno: los primeros aumentaron
2L.2Vo en términos reales, el último 7 9% durante ese año. Pero la expansión
del gasto público ocurrió en ausencia de una refonna fiscal importante.n Al
principio de la administración se eievó l% la tasa clel impuesto a las ventas,
pero ello no bastó para cubrir el gasto adicio¡ral. (hzlaistarde, a fines de L972,
se consideró seriamente una refonna fiscal qtre elevaría los impuestos al ingreso-
Pero el sector privado arnettazó con grandes fugas de capital. Esto podría alne-
rr zar, a su vez,la consta¡rcia del tipo de canrbio nomitral, algo que Echeverria
creía que debía defender como un símbolo de la estabilidacl y la continuidad
del desarrollo estabilizador.) Además, los precios de las empresas públicas
-que en México deben consiclerarse como rura parte integral de la política
fiscai- no se cambiaron antes de 1973, y sólo se elevaron en ténnilros
norninales. Y mientras se retrasaban los precios reales de las empresas
públicas, se iniciaba un ambicioso programa de expansiórr de tales empresas.2E
Pronto se observó el deterioro de. las fina¡rzas públicas (véase el cuadro 2).
En 1973 y 1974 continuó la fuerte expansión de Ia demanda agregada,
impulsada de nuevo por el gasto deficitario. Coruo te¡ría poco margen de
expa:-lsión después del fuerte creci¡niento de 1972, una parte de esta expansión
empezó a reflejarse en los precios: la tasa de inflación aumentó de 57o en 1972
a 12% en 1973 y a 23.8% en 1974, clararnente ¡>or encima de la inflación
murrdial.2eDos efectos surgieron de inmediato. Como se puede r,'eren Ia Sráfica
1, el ti¡rc <ie cambio real ernpezó a apreciarse cuartdo se mantuvo la política- de
fijación del tipo de cambio no¡nil'¡al. Por otra parte, en virtud de que las tasas
de inflación superaban a las de interés notninales intentas, empezó a rever-
e Un informe infiuyente que apareciera en ese tiernpo ((;llt't:, sirr fecl'ra)sostelúa que había
en el país un problema grande de desernpleo y subelnpleo, del orden de 4O9Éde la fuerza de
trabajo. Véase en kvy' (1979) un análisis de las cifras del empleo en México, y ell Gregory
(l9Só) tura cntica de las cifias del cepn y otra pers¡rctiva del funcionamiento del mercado de
mrino de obra.
?7I-a política tributaria fue motivo de coirtroversiaerrtreEcheverría y el sectorprivado desde
el principio. En diciembre de l97O envió al Congresc,u¡la ¡requeñarefonna fiscal (un aumento
de l% en la tasa del impuesto a las -''entas)-El líder de la copnnunx, asociación de empresarios
privados, llamó al Presidentepara decirle que esano era la lnatreraapropiada para la elaboración
negociarse directarrrentecon el
de la poUtica econórnica, que las cuestiorrestribrrt¿rriasd¡--trírur
sector privado.
8 Por ejemplo, el úldice de los precios reales clel tralrs¡rortebajó 3% et:tre l97O y 19'12,
lnientras que el de la gasolina y ei petróleo bajaba 8 por ciettto.
a Medida ¡rcr el lptrl de los Estados Unidos l-as cifras de Ia inflacion de ese país 3.1,9.t y
15.3% para 1972,1973 y 1974,respeciivarlelrte.
274 EXPERIENCIAS DE ALGUNOS PAISES

Gn¡i,nc¡ L. Tipo de cantbio real

(r98O - IOO)

50L
5l 67 7l

R¡SNTE:Dornbusch ( 1988).

Cueono 4. Asignación del gasto priblico social

Porcentaje Porcerúaje
de I gasto de la i¡n,ersión
ptiblico ¡stíblica
Sexetúo
Bien- Des-
EdYga- satrcl estar
Laltfa-
salud arrollo
clolt cton
soctal agrícola

1934 - 194A Lázaro Cárdenas t2.5 2.9 9.6 1.0 1.2 r7.6
L94O-1946M. Ávila Carr¡acho 9.9 3.6 11.1 o.2 2.4 1 7 .3
1,946- 1952 Mi guel Alernán 7.8 3.2 13.5 3.O 3.i 1q.8
1952-1958 A. Ruiz Cortines &.7 3.1 14.6 2.6 1.5 13.6
1958- 1964 A. I-opez Mateos tl.4 3.6 24.1 2.7 7.3 9.9
L964-197O G. Díaz Otdaz r3.2 3.1 24.7 4^8 4.9 I 1 .0
1970-197 6 Luis Echeverría 19.4 4.5 22.2 6.6 4.3 17.3
197 6-1982 J. IÁpz Portillo 7.7 l. t 9.5 2.6 3.1 1 8 .5
FLr¡l¡.¡rE:P. Aspe y j. Beristáin ( t984a, p 26).
 :iii;i

¡¿É>aco 275

tirse el crecimiento de la intermediación financiera observada dtrrante los

años sesenta.rc
La expansióndelademanda agregadaafectó tarnbiéna la cuenta corriente.
Este déficit aumentó de A.2% del rie en I97L a3.7% en L974, debido al
exceso del gasto interno res¡recto al ingreso y a laprogresiva sobrevaluagión
del tipo de carnbio que empezó a err¡sionar el componente de los servicios de
la cuenta corrie4te. Estos dos elementos podían relacionarse directamente
con la postura fiscal del gobíerno. {.In tercer elemento_reflejabael prolongado '
estarrcamiento estructural de la agricultura, gue empezó a hacerse sentir en
197L, cuarulo aparocierronlasgrandes iones de alimentos y granos. Sin
errrbargo,el ca¡rrbio del ambiente mundial modificó ta natr:raleza.de los presta-
mos extsrros obter¡idos para cubrir los déñcit de cuenta corriente. I-os rec.ulsos
llegaban atrora sobre todo de los bancos privados, eüe no de las irntituciones
multilaterales, con vencimientos m¿íscortos y tasas de interes variables.
En L972, el gobierno ejercía su papel directivo con un conjurrto de
políticas macroeconómicas que se alejaban de la ex¡reriencia de los pasados
quince años. A n-ledida que carnbiaban las políticas macroeconómicas,
tarrrbién lo hacía la retórica gubernamental, la que tenía que responder a rm
sector privado que afrontaba tasas de interés reales.internas negativas y una
sobrevah¡aciónprogresiva del tipo de carnbio. Ya no servíanlas nociones de
la prudencia fiscal y la ortodoxia financiera, de modo que la retórica oficial
empezó a descansarrrrás en la "economía heterodoxa".3l
Por oüa parte, otros aspectosde la política económica perrruurecieronerrgran
mdida como dr¡rarrte el des¿rrcllo estabilizador. Tres de ellos meretr)n una
aterrciónespecial.Enprimert&rnino,lapolítica comercial: elsesgo anliexpor-
tador del régimen comercial se mantuvo a pesar de que se introdujeron incenü-
vosfiscalesparalasextrrortaciones.No se llrizo esfuerzo alguno para liberarlas
importaciones. En efecto, a medi,Ja que se deterioraba la cuent¿ corriente, el
gobierno respondia con la intensificación de los controles de las importacio-
nes, lo que fortalecía el sesgo antiexportador del régimen comercial. En
segunclo lugar, la política regional: se hizo un esfuerzo por ca$alizar más
recursos a las zonas rurales (véase el cuadro 4). Pero mientras que la
participación de la agricultura en el total de la inversión pública aumentó de
13.4% en 197O a L7 % en I97 4, continuaron las políticas que incrementaban
el atractivo de las ¡ireas urbanas. Los servicios como el agrra y el transporte
en la ciudad de México continuaban recibiendo grandes subsidios, lo que
transfería recursos del resto del país a la capital relativamente rjca. Adem¿ls,
el gobierno enrprendió un ambicioso programa de viviendapara los trabaja-
s I-a razón M3-pNs alcanzó un nivel m:iximo de O.53 en 1972 y luego bajó de rutnera
sostenida z O.46 e¡ 1976.I-as tasas de interes reales de los últimos cuatro años del sexenio de
Eclreverría fueron: -5.5, - 12.3,-2.0 y -33.4 (Solís, 1981).
3¡ El secretario de Hacienda (fvfargáin) remrnció a principios de 1973 debido a dife¡encias
de opiniónrespectg a la polÍtica económica
 I
i$l

fr
1r
276 DE Ar,cuNos p¡Íses
ExPERIENCIAS

dores r:rbanos (wroNevtr). Err resumen, persistra el sesgo urbano det regi=
ii, men anterior (Moore, 1984). Por ultimo, el tipo de cambio: aunque había
1
fuertes desacuerdos acerca de este punto, se decidió finalmente continua¡ la
política del tipo nominal fijo, a pesar de r¡na expansiva política fiscal y de
sus efectos en el déficit comercial. Es importante señalarque el banco central
apoyaba lla política del tipo de cambio fijo, aunque quizá por razones
diferentes de las esgrimidas por el gobierno
Las tasasde interés reales internas negativas, la plogresivg sobrevah¡ación
del tipo de carnbio real y el crecienle endeudamiento extemo erun indicios c-larm
de que no podría sostenersela política económica apücada. A medida que se di-
fundíarrlas expectativas de r-ureventualcarnbio de la política económica, srrgió
I;afuga de capital. Y arurqueesto podía interpretaÉe como urra respuestapolrtica
al carnbio en la retórica, era quizri nxls simplemente la res¡ruestanatural de los
tenedores de activos que advertían que el valor de opción del capital üquido
en el exterior, corregido por la devaluación esperada, superaría a Larentabi-
lidad de las inversiones rruevas en el capital físico interno o en delúsitos
denominados en dólarc. En consecuencia, a pesar de que la ecorromí: gre-
t :l
if
cía con relativa rapidez y surgat, "cuellos dé boteila", y que se otpfgá.b¿a
rl
i:r
incentivos fisóales-p*. tá inversiónprivada,tl qsta última-ndresponOir;ómo
'll se esperaba. La estructura de los incentivos habla cambiado, y aunque el
gobierno no quería ver sus efectos nocivos, otros agentes sí los veían.
Al mismo tiempo, aumentó la inversión pública (véase los cuadros 5 y 6)
y, jurrto con ella, el grado de la intervenciOnpriUtica en la economía: mientras
que entre 1952 y L97Ose crearon 83 empresas públicas grandes, en el perio.4lo
L97l-L976 se crearon 1OB(Aspe y Beristáin, 1984a).33El gobierno expandió
también considerablemente los :imbitos de su operación. Y aunque podrian
encontrarsesin dificrrltad algunos argumentos para justificar estasacciones,s
aquí las interpretamos como la respuesta pragrruitica del gobierno en a¡as de
sr¡s intereses políticos, antes que comu rura decisión consciente de arrebatar
al sector privado su papel de productor principal de bienes y servicios (o de
tomar las "alturas de mandc" de !a econornía). Sin embargo, tal respuesta
pragmática a corto plazo tenía implicaciones importantes: el m:áyorpapel del
32Tello (1979),pp. 20y''-20s,citaa unexpresidente de la cop¡RMEx en estos términos: -pue-
de afinnarse que pocos regímenes como el presente (el de Eclreverría) se han preocupado más
de la promoción y estímulo a la iniciativa privada. En sólo tres años se han dictado más decretos,
leyes y disposiciones diversas promotoras del sector ernpresarial que durante todo el sexe¡ilo
alrterior". Ademiís, Sigmund (1984) sostiene que la ley reguladora de la inve¡sión extra4iera
directa que se promulgó en mayo de 1973 para exigir una participación mexicana mayoritaria
en todas las empresas extranjeras nuevas fortalecía la posición estratégica de los inversionistas
mexicanos frente a los inversionistas extranjeros.
33Sin embargo, muchas de esias empresas eran muy pequeñas e incluían a gran número de
fideicomisos espcciales dotados de escasa influencia económica.
3aFlores de la Peña, quien fue secretario del Patrirnonio Nacional durante el régimen <ie
Echeverría, sostiene que la inversión pública es en Méxicc preferible a la inversión privada
(1976,pp. 35,41y 51).

i
I

II
i
[,
H
 ME)(ICO 277

(Fliecios constantes)

Tirsade Tása de Tasa de

Afw Total crecimieftto Ptíblica crecimietúo Priwda crecinúento
POrCertual porcenünl porcentual

1960 38 ó06.0
t96r 38 965.9 o.9
1962 39 840.5 2.2
l9ó3 45 085.5 13.2
19& 54 857.9 2r.7
1965 57 047.3 4.O
1966 62 616.5 9 .8
1967 69 861.5 1 1 .o
1968 76 737.5 9 .8
1969 82 016.9 6.9
1970 88 660.6 8 .1 zgi+g.g 59 4iO.7
t97t 87 14?.2 -1.7 22 45t.2 -23.2 64 691.0 8.9
1972 97 805.8 t2 .2 3L 484.4 4o.2 66 32L.4 2.5
1973 rtz 227.7 t4.7 43 938.2 39.6 68 289.5 3.O
t974 121095.8 7.9 45 009.6 2.4 76 AS6.2 11.4
1975 132 316.r 9 .3 54732.9 2 r .6 77 583"2 2.O
1976 r32 909.6 ' o.4 5A 597.2 - 7.6 82 312.4 6.1
1977 123 986.5 *6 .7 47 212.4 -6.7 76774.1 -6.7
1978 t42 799.3 15.2 62 t22.2 31.6 8A 677.1 5.1
, 1979 r77 714.2 20.2 72753.? 17.l 98 960.9 22.7
1980 197 3&.5 14.9 84 870.3 t6.7 rt2 494.2 13.7
1981 228 975.0 1 6 .O ro3 930.7 22.4 t25 044.3 11.1
1982 190 52ó.O -1 ó .8 84 289.7 - 18.9 106 236.3 - 15.1
1983 136 &4.O -28.2 53 928.4 -36.0 82715.6 - 22.1
1984 t45 427.O 6.4 56142.4 4,L 89 284.6 7.9
1985 156 846.0 7 .8 56 U1.2 0^8 100 204.8 12.2
i 9 8 6 13 83 4 1 .O -1 r.8 48 576.4 -t4.2 89 864.6 - 11.6
7987 L37 476.4 *o.6 43 83C.5 - 9.8 9'3 645.5 4.3
Fue¡{rEs: Secretaria de Programación y Presupuesto, Cu.etúasnaciotnles.
" Millones de ¡rescs de l9'7O.

gobiemo como productor e furversionist¿ imponía nuevas cargas a sus finan-

zas y a su capacidad administrativa que ya estabanmuy abrumadas.
Dicho de otro modo, sostenemosque los acontecimientos habían adqui-
rido rma diruimica propia en 1973-t974. En lugar de seguirun plilr clara-
mente elaborado, el gobierno perseguía sus propios objetivos mediante 1o
que podríarrros llamar "la línea de menor resistencia": una rnezcki. de présta-
mos externos y financiamiento inflacionario. Pero rrrra ve7. iniciado este
proceso, se creó rur círculo vicioso. Inevitablemente,los grandes déficit¡re-
 278 E)GERIENCIAS DE AI,GUNOS PAISES

Cu¿pRo 6. Inversión total

(Porcentaje del nrn)

Aíto Ptlblica Privada Total Ptiblica Pritada

4
L955 1 5 .5 1972 r9.o 6.1 12.9
1956 17.7 1973 19.3 7.5 11.8
1951 17.9 1974 19.9 7.5 12,,3
1958 r5.7 t975 21.4 5.O 12.4
1959 15.2 1976 2 t.o 9,2 12.9
1960 r6.0 1,977 19.6 7.8 11.8
1961 t4.8 1978 21.1 9"5 11.6
1962 14.7 r979 23.4 10.3 13.2
t963 t5.7 1980 24.8 LO.7 L4.l
19ól. 16.2 1981 26.4 1 2 .r 14.3
1965 1ó.ó 4.9 TT.7 1982 23.O LA.2 12.8
1966 r6.9 5 .2 Lt.7 1983 17.5 ó.6 11.O
1967 18.2 ó.5 tt.7 1984 17.9 6.6 11.3
1968 18.2 6.5 11.8 1985 19.1 6"5 12.s
1969 18.3 6.6 tl.7 1986 19.4 6.5 12.9
1970 20.o 6.6 13.4 r987 18.9 5.5 13.4
r97l 18.O 4.6 13.3
Fust¡Tes: Datos relativos a 1965-1969: Econontía mexicana en cifras, NAFINsA (1986).
Datos relativos a 197O-1987: Cuentas nacionálcs. Secretaría de Prograrnación y Presupuesto.

supuestarios y las crecientes expectativas de r¡r¡a devaluación frenaron la

inversión privada.3sAl mismo tiempo, los ob-ietivos políticos del gobierno
exigían rm papel más importante en la economía. Pero a medida que el
gobierno incrementaba la inversión pública, deterioraba más aún su posición
financiera, cerrando el círculo: los inversionistns privados veían los crecien-
tes déficit fiscales. aurrados al mayor endeudamiento externo, corno señales
inequívocas del imposible sostenimiento de la configuración rrac¡oeconó-
micá, y esperarlan ét cambio de los acontecimientos con su capital segrrra-
mente deposiiado en el extcrior.
Las tasas<ieinflación de 1973-L974, sin precedente histórico, empeulon a
la vida económica. I-os inve¡sionisras se proúegrancon activos e in-
muebles extraqiercs; se acortó i¿ duración de los co¡rtratos; a partir de 1973 se
fijanan los salarios mínirnos cada año, mienbzs que anüesse fijaban cada dos
dos. Semlr¡aba la conñanzaen Ia moneda,que puede considemrsecorrror¡n bien
público. La gente buscaba eludir el impuesto inflacionario cuando un proceso
de sr¡stitución de la moneda aumentaba la participación de los depositos deno-
¡s Véase en Lizondo (1983) un aruílisis del com¡rortamiento de los precios de fi¡turos del
peso mexicano durante esa época. Así ocurrió sobre todo después de 7974; excepto en ese aiio,
las tasas de crecimiento de la inversón privada fr¡er.in merrores que las de la inversión priblica
para el periodo que se estudi4 (véase el cuadro 5).
 prÉx¡co

minados en dólares, en las obligaciones totales del sistema firranciero, de

L7% en 97 A a 4A7oen I 976 (Solís, 198 I ). Adem¡ís de las cifras de la cuenta
corriente, todos estos eftrn indicios claros de la necesidad de una estabiliza-
ción. Y en efecto se anunció tal programa: a partir de 1975, la politica
rnonetaria fue m¡ís resfrictiva y se señaló una ¡rcstura fiscal más estricta.sEn
e.!q;:to, y.,a pesar de la ausencia de.r¡na reforma fiscal, los ingreos fiscales
e{nl}ezaron a crece! con gran rapidez, g¡acias al mejoramiento del sistema dé
recaudación de inrpuestos (véase el cuadro 2). Pero este incremento llegó
demasiado tarde; para entbnces, los gastos públicos qre{an aún m¿lsde prisa.
El programa de estabilizaciónno llegó muy lejos. De nuevo, los esfuerzos*
por controlar la inflación se hicieron por la "línea de menor resistencia": el
tipo de cambio se mantuvo nomirurlmente tijo y se insrementaron los
controlqs de las importaciones, rnientras se fortalecian los controles de
precios de los productos básicos que aportaban las emprqsas públicas: los
subsidios implícitos resultantes agravarcn el défict fiscal. Adem:is, no se
redujo el gasto público, aunque se frenó unpoco su tnsa de crecimiento (vease
el cuadro 3): se afirmaba que la inflación se reduciría "incrementando la
oferta" con una inversión pública mayor en puntos de estrangulamiento
estratégices, sin considerar los retrasos de la gestación ni el hecho de que la
inversión ar¡rnentade inmediato la demanda. La tasa de infiación bajó ligera-
nrerrteen L975,pero se elevó de rruevoren1976.Ccmo se observa en los cuad¡os
2y 7,ru>mejoró el déficitpresupuestario ni el de la cuentacorriente.
Diversas razones explican el fracaso de los esfuerzos de estabilización en
L975. En 1otécnico, trabia obvias falias en el intento de "encubrir" la irrflación
nrediante el incremento de los subsidios y la sobrevaluación del tipo de carn-
bio. Pero es probable que esto no sea 1om:ís importante. La ad¡ninistración
de Echeverrla no cteía que fuese rrecesariala astabilización. tln intento serio de
estabilizaciónrequeriría revertir rnuchasde las políticas (y la retórica) de los años
a¡rteriores,ya que la inercia política de la administración -y el prestigio per-
sonal del Presidente- se basabaen la idea de wur expansión gub+rnamental
con inveisiones en elámbito social y en la infraest¡uchra. Revertir esa inercia
resultaba poHticamente difícil. Adem:is, dado que la base del apoyo político
pam el gobierno (¿o para el Presidente?)se reducía.derrtro del sector privado y
algunas de las clases medias perjuclicadaspor la inflación, se buscó apoyo
trrclíticclen la clase tratnajadoraurbana organizada. I-as reduccionrs del gasto y
una devaluación real no fortalecerlan su pcsición allí. El gobierno se habia
aprisionado solo en un conjunto de demandas incongruentes.
36[,as ideas del sectorprivado acerca de la viabilidad delprogr:rfira ecc'nómico de Eclreverría
se vieron influidas también por los ant¡ncios hechos en L975 acerca del descubrimiento de
grandes depósitos <iepetróleo en el sur de México. Estos descubrirnientos facilitarían el acceso
a los ¡rréstamcs extranjeros que se necesitaban para financiar el creciente déficit cornercial. [,a
fuga de capital continuaba, pefo no se aceleró en esa é¡roca, lo que daba al programa de
Echeverría un respiro adicional.
284 EXPERIENCIAS DE AT-GUNOS PAiSES

CuaoRo '1. Ittdicadores del sector externo

(Porcentaje del un)

Exportacio' fuDort¿r- Importa-

,rcs totarcs Déficit
ciocrcs Déficit e,t cuenta
(bienes ¡' "io,r"" totales
uorráüi""1
t;;;;;: en c¡rcrúa eorriertte
Alto senticios tto (bienes y
-;í;;; corriente (nil.lottcs
financieros: sen,icios tw de dólares)
Porcetúale rcmles financieros)
del ua)

1955 1 6 .6 17.2 1.1 -r.7

r956 1 5 .9 17.9 2.5 183.1
1957 13.2 r 6.8 3.9 359.9
19 5 8 t2.o 14.9 3.3 385.5
1959 11.6 r3.2 ?.1 232.r
1960 9.7 l r.9 3.2 419.7
1961 9.7 to.8 2.3 343.7
1962 9.8 ra.2 1.6 249.6
1963 9.5 10.1 1.6 226.r
L964 8.8 10.o 2.4 444.7
1965 8.8 9.7 2.O 442.9
1966 8.6 9.2 1.8 477-8
t967 7.9 9.2 2.5 603.O
1968 8.1 9.5 2.7 775.4
7969 8.7 9.4 2.2 708.4
r970 7.7 ; 9.7 3.O r 187.9
r977 7.6 o.i 8.7 Q.2 928.9
r972 8.1 CI.1 8.8 1.9 1 005.7
1973 8"4 o.o 9.5 2.4 r 528.8
L974 8.4 o.4 10.ó 3.7 ? 226-0
t975 6.9 7.2 9.6 4.2 4 442.6
1976 8.5 7.2 9.9 3.3 3 683.3
L977 10.3 1 i.7 10.2 2.O 1 59ó.4
i978 io.-5 16.5 I ¡ .O 2.6 2 693.4
1979 11.2 2 5.O 12.5 3.6 4 8?O.5
1980 ro.7 4 7.5 13.O 5.O to 739.7
198i 1 0 .4 5 3.1 r2.9 6.G 16 052.1
1982 1 5 .3 62.7 ro.3 o.5 622r .9
1983 1 9 .O 53.6 9.4 -3.9 - 5 418" 4
1984 t7 .4 49.7 9.6 *2.6 -4 238"5
1985 L5.4 4 7.1 ro.3 - r .3 -1236.7
1986 1 7 .2 25.3 12.6 o.4 1672.7
1987 19.7 28.3 12.6 - 3.1 -3 966.5
FuEr.¡'¡Es: Indicadores Eco:tómicos. Banco de México; y Cuerúas tnciotnlcs, Secretaría de
Prograrnación y Prezupueto.
 uÉ>aco zsr
Dos f¿ctores detenninaron el desenlace final de este proceso. Por r¡na
p-arté, el amplio acceso ée México al financiamiento internacional. Por la
óha, la ausencia de todo mecarúsmo institucional que en el sistema politico
mexiea¡ro pudiera ccntrarrestar a corto plazo el poder del gobierno. Lá
variable de acomodo al conjunto de demandas incongruentes fue la de los
préstamos externos: ¡la deuda externa casi se duplicó entre 1974 y t97 6! Estp
endeudamiento no intentaba absorber rur descenso temporal de los términos
de intercarnbio, sino de financiar los grandes déficit del sector público, y cada
vez err mayor medida la fuga de capital, en rm intento desesperado del
gobierno p.or "defender" la moneda. pl proceso culminó en septiernbre de
1976, cuando el ti¡rc de ea¡nbio, que había estado nominalmente fijo desde
L954, se devaluó 59%. Sin tener ópción alguna, con las raservas agotadas,*
con una inflación de 22Vo,un4 deuda externa de 29 5OOmillones ¿¿ AOUf*
y relaciones tensas con el sector privado,3?la administración de Echeverrfá''
terminó por celebrar un acuerdo con el Fondo Monetario fnteriracional.
,',}

2. El régimen d.eLófez Portillo

La reparación de las dañadas relaciones entre el gobierno y el sector

privado fue la primera prioridad de la nueva administración. Se anunció la
ALianza para la Producción como el nuevo acuerdo en el cual participarían
todos los grupos sociales *n€l proceso de la recuperación ecónómica y el
restablecimiento político (con ü tut lu del gobierno, cort¿ilte it faut). l-a
retórica carnbió consigrrientemente: de nuevo se puso de moda la prudencia
fiscal (en poco tiempo). La política macroeconómica para 1977 era así mgy
ortodoxa. Como se observa en el cuaCro 1, el crecimiento del prg fue en ese
ano el truis bajo de los recién pasados decenios, apenas por encirna del
crecimiento de la población. La co.ntmccióneconómica se realizé ¡rcr medios
cl.ásicos:el gasto público real y la oferta monetaria real bajaron en 4 y 27o,
respectivarnente. La cuenta corriente mejoró en rnás de 2 mil millones de
dólares, gracias a una dr¿isticareducción de las im¡rortaciones y una recupe-
ración moderada de las exportaciones (vease el cuadro 7).
La política macroeconérnica operó con ios auspicios del Er,u,y como una
caracteristica distintiva se modificó la política comercial. I-as iinportaciones;,
que a fines de 1976 estaban sujetas en su totalidad a la expedición de
permisos, habrían de liberarse.38Además de la eliminaciónbuscada del sesgo

37En lo que quizá podria vensea posteriori como una acción que sentaba un precedente, el
P¡esidente nacionalizé también grandes extensiones cie tierras en Sonora. El sexenio siguiente
lenninó con una acción similar, pero a mayor escala,con la nacionalizacién del sector bancario
rracional.
31Resúlta difícil determirur la medida err que se percibía como
lxnnane:rte cl cambio
ocurrido en la política comercial a la sazón, de modo que se indujerair i¡rversiolres en los sectores
 282 E)PERTENCIAS DE AI-GUNOS PAISES

interno del régirnen comercial, rrrás tarde se iniciaron otras reformas. Se

modificó la política tributaria, y un impuesto al valor agregado sustituyó 4l
sistema en cascada de lcs impuestos indirectos; vinieron luego otros ajus;
tes al funpuestoa los ingresos de enrpresas y personas, aunque persistió_el
tratamiento fiscal especial concedido a la agricultura y al transpor{g*(Gil
Diaz, L984,p. 18). Podemos especular: si no se hubiese encontrado petnéleo,
es posible que la ecorromía mexicana hubiese retornado a las poUticas
ñracroeconórnicas del desar¡ollo estabiüzador, pero con la lección adicional
de que ya no podíarr posponerse las reforrnas estructrralas a la poHtirg
"
tributaria, comercial y regional; Pero se encontró petróleo y eso cambié todo.
A posteriori ¡rodemos apreciar el sucqso deafortunario: un mejoramiento
temporal de los términos de intercambio de unproducto de oferta abundante,
según se había descubierto recie¡rtemente,hizo que el gobiemo se olvida¡a
de las reformas estructurales.3e
López Portillo y sus asesorescreían que el petróleo ofrecía la "autodeter-
mirraclónfinanciera" y una oportunidadhistóricapara realizar una "hansfor-
maciónestnrctr¡ral" dela econor.nía;latarea,delsexeniono era desaprovechar
tal oportr"rnidad.€ En su papel de dirigente, eI gobiemo quena dar un gran
salto hacia adelante, al mismo tiempo que atacaba muchos prablemas: desde
el desarrollo de la industria clebienes de capitai y la eliminación de la pobreza
y la desnutrición, hasta el ensancharniento de la infraestructura. clel país, la
promoción del turismo, el logro de la autosuficiencia en energéticos y gftinos
b¿isicos. Y junto con los recursos financieros necesarios para hacer-lo, el
gobienro sentra implícitamente que ¡roseíatambién la capacidad administra-
tiva nece-sariapara el efecto.
No había naclanuevo en el intento del gobierno por asurnir rrn papel tan
prominente en la economía. Como virnos antes, en los.areglos instituciona-
les de los años trei¡rta se fincaron las bases para urra participación importante
del gobiemo en la economía. Pero existe un segundo factor que.irrrpulsaba
esrc proceso, telacionado por declrlo así con una cultura pcrlítica que percibe
también aI gobierno corno u¡r proveedor. Y en esta cultura, ei petróleo ¿li-
nrinaba toda razóiipara que eLgobicmo dejara de proveer. El incremento del
gasto pública no fue el resultado de la acción de un solo individuo intoxicado
porunchoque de los términos de intercambio: también fue producido ¡ror'-ur
conjunto de ir¡stituciu¡res qrre creaban grarrdesexpectativas acerca de lo que
de bienes ex¡rortables. Prosiguié la liberación de las im¡rortaciorres zustiruyendo las restricciones
cuantitativas y los permiscs por los aranceles, pero el proceso se revirtió más tarde.
e Por supuesto, muchos observadores vieron este peligro. Véase, por
ejemplo, Sclís (1980),
PP'se-72.
€ -()
explotamos el petróleo ahom mismo, sin nuevas dernoras y temores infantiles, y lo
serverdaderarnerrte autosuflcientes y soberanos -hasta donde lopermiiannuestras
:TT*P*a
ruerz'Írsy nuestra inteligencia, porsupuesto-, o pronto lamenta¡emos no habei estado a !a altura
del nrornento históricó qr"
.:rt *o" v:vienclo.- (Tomado del discurso que promrnció Díaz
s€ftano, director genert'ae
oire*, tg ¿" rrr"rro de l9?g.)
"t
 ME)ffCO 283

el gobierno debiera aportar y pocas restricciones respecto a la naturaleza de

su intervención en la eco¡romía.
Lépez Portillo y sus asesoresno deseabansólo rm sector púbiico grande;
tarnbién querlanur cccrnomiaque fuese irunune a las vicisitudes de la inversión
privada. Uno de los objeti.vos de la polrtica econérnica sería f,ornar rur sector
público capaz de pnoducir strs propios insumos,aro 1rcr lo menos de generar las
divisas requeridas para comprzrresüsirlsumos sin corr,erel riesgo de ser "chan-
tajeado"por el sectorprivado. Esta idea bastante extraña.de una casi autosu-
ficiencia era nlotivada en parte por los temores de que el gobierno pudiera
afrontar al final del sexenio la misma clase de chantaje econórnico (fuga de
capital) experimentado pcr Echeverría.42Otros aprobaban el crecimiento dei
sector lryblico como un paso hacia el socialismo (Tello, 1987).
Dnrantelos dosprimeros añosdel augepetrolero (1978 y 1979)lapo!ítica
macreconómica se caractenzó por uiia gran expansión de la demarrda
agregada, provocada por el gasto público. Como se observa en el cuadro 3,
el gastopúblico creció L3.V%,en términos reales,en t978, y L4.I% en 1979 -
$óontinuó creciendo a ta-qaselevadashasta 1981). Pero la inflación, que e¡r
esos dos años fluctuaba alrededor de l&7o, no se aceleraba. Esto se elebíaen
parte a la apertura de la economía, lo que perrnitía que el exceso cle la
dernanda se canalizara con mayor facilidad hacia las importaciones. Pero
también había ot¡os tres efectos. Primero, la producción agrícola mejoró
mucho y creció a rur prornedio de 4.5% durante el sexenio de López Portillo,
nrientras que en el sexenio de Echeverría creció 2.6%; esto reducía algunas
de las presiones inflacionarias provocadas por este sector dura¡rte el anterior
decenio.a3Segundo, la inversión privada respondió muy positivarnente ante
la expausión de la demanda agregadaprornovida por el gobierno: creció S-LTo
en 1978 y 27.7% en 1979. La retórica oficial era diferente; pero además, un
rnercado interno que crecía&cercade8% arrualofrería grandesoporfimidades
de ganancias en rur monre.ntoen que los riesgos de una devaluación sgcreían
minimos, dado ei volumen esperadode los ingresos de divisas provenientes
at "Una iectura cuidadosa del PIan Nacional de Desarrollo Industrial revela el objetivo de
forjar r¡n sector priblico rrrerlos dep,endientcde la inversión privacla respecto a sus insurnos.
a2Lopez Portiüo, como cualquierotro pohtico, pudo explicarprincipalmente los sucesos de
f¡nes de 1976 *lafuga de capital y la dernandade fandos conira los bancos- en ténninos de rura
agresión cuidarlusarnente prernediiada de alguncs organisnos que actuaban en norntrre del sector
privado.
a3r a relación entre el abas¿ode alimentos y la inflación es un tema antiguo en la América
I-atina. El problema se relaciona rnás generalmente con la redistribución del ingreso que debe
ocumir cuarrdo la demanda se expande con una cferta inelástica. Uno de los prin"reros análisis
de este problema fue del econ<¡mista rnexicano Noyola, quien sostuv<¡ que la inflación era
resultado de un -estancamiento social* en el que ningún grupo estaba dispuesto a abscrberrura
pérdida de ingresr:s, ni podía ser forzado a absorberlo (Bazdresch, 1984). Más recienternente,
Card<¡so (198 1) demucstra que, coñ. una oferta monetaria pasiva y urra fijación de precios con
un ffrargerr de ganaucia sobre los costcs en el sector manufacturero, una oferta inelástica de ios
alimentos puede generar ür proceso inflacionario.
 EXPERIENCIAS DE ALGUNOS PAÍSES

dél petróleo. Tercero, se seguía una politica de "contención de los precios-,

basadaen el control de los salarios nominales y de ios precios dé las empresas
púirlicas, proveniente en parte de rura creencia (autopropulsada) en la inde-
pendencia completa entre la tasa inflacionaria por una part=ey la demanda
agregada y el déficit presupuestario por la otra.
A fines óe 19'79,un segundo choque petrolero, asociado con la inestabi-
lidad en el Medio Oriente,4 provocó wr sentimiento de euforia y afectaba la
psicología del pafu, y quizá la del Presidente. (En efecto, el Presidente
expresaba la opinión de que el problema económico del país era "administrar
la abrrndancia".) El segundo choque petrolero minó arur m¡ís la disciplina
fiscal, al igual que la atención a los precios relativos. Por factores explican
entonces un incremento considerable del déficit fisial. Por una patte, el
gobierno emprendió proyectos muy grandes enla infraestructura, la salud, la
nutrición, y las empresas públicas productivas. Entre tales prcyectos, el
Sistema Alirneniario Mexicano (sau) debe dqstacareecomo un esfuerzomuy
arnbieiosoparareducirla¡rcbrezaymejorarlarn¡ficióndelos g4rposdeingresos
mris bajos, al misnro tiempo q1uere elevaban los ingresos de los campesinos
.g-rbres mediarrte los precios de gararrtía para los granos básicos. El segundo
factor se refiere a la política de contención de los precios de las empresas
públicas, que provocaban enofrnes subsidios, como señalamos antes.
Y rnientras crecíanrnucho los ingresos públicos, sobre todo los provenien-
tes del petróleo, el crecimiento de los gastos fue driístico, como se observa
en los cuadros 2 y 3. Tal crecirniento incre.mentó nrás aiur el alcance de los
sectores en cuya economía intervenía el gobiemo, presentó amplias oportu-
nidades para la cornrpción y generó grandes ineficiencias en virtud de la
rapidez con la que se gastaban los recursos. Pero desde el punto de vista
macroeconómico a corto plazo, era más irnportante el hecho de que se
generaban déficit sin precedente en el presupuesto fiscal y en la cuenta
corriente (véase los cuadros 2 y 7). -Lacuenta corriente reflejaba también la
apreciación del tipo de carnbio real, ya que el deslizamiento del tipo norrurral
era menor que la elevación de la tasa inflacionaria (véase la gráfica 1). El
tr¡rismo y las transacciones fronterizas perdieron coinpetitividad; las expor*
taciones de mercancías bajaron en ténninos realqs. El déficit de la cuenta
coriente subió deZ 7OOmillones de dólares en 1978 a 16 r¡ül millones en
1981' o sea que se multiplicó por seis. 'Ilal crecimiento explosivo clel déficiÉ
de la cuenta corriente se enfrentó con el endeudarn-ientoexterno. A pesar deX
choque ¡rositivo de los términos de intercambio, la deuda extema aumenté
de.36 4OOmiltones de dóla¡esen 1978 a74 4OOnrillonesen 1981.
Las circunstancias empezaron a carnbiar en 1981, y lo hacían con grañ
rapidez.I-a política económica estaba relacionada con el precio de un solo

'r F:nlg1gfuedenocadoelslradelr:ín;laincertid¡:mbreconsiguienteprovocóunaelevación
temporal del precio rnundial del petróleo. Véase la gráfica 2.
 r=lexlco 285

GnÁrrc¿ 2. Preeio real del petróleo

(r98O- l0o)
t1 0

7A

50

30
1974 t976 1978 1980 1982 1984 1986 1988
Fuprvre: Dombusch ( 1988).

producto. Los efectos de corto pLazoclela mala alineación del tipo de carnbio
real y de los déficit presupuestarios podían pasarse por alto mientras que los
recr.lrsospetroleros siguieran creciendo. Cuando se debilitó el mercado petro-
lero a mediados de 1981, se advirtié que la elevación del precio del petróleo
podna ser sencillamente un fenórneno temporal (véase la grrifica 2¡. Esto,
armado a la gran magnitud cie los desequilibrios macroeconómicos subya-
centes y a la perspectiva de ca:nbio que surge naturalrnente cuando la
adrninistración llega a su término, carnbió rápidamente la perspectiva eco-
nómica.as Las expectativas se ajustaron con rapidez a medida que se ponía
cada vez más en duda La capaciclad del país para sostener las políticas
vigentes; se inició la fuga de capital en cantidades considerables. La crono-
logía de los acontecirnientos era políticamente desafortunada: Ia fugr de capi-
tal se inicié cuando llegaba a su fin la presidencia de López Portillo, de modo
que quedabanpocos meses para el cornplicado proceso de designar un suce-
sor. El Presidente afrontaba precisamente la situación que había intentado
evitar: un voto de confianza negativo del sector privado;
a5Este es r-ln subproducto importante de un sistema politico como el mcxicano, donde Los
ptesidentes no pueden ser reelegidos. Al ecercarse el final del sexenio, el gobierno en turno
podría dejar de interiorizarplerramente los efectos de las políticas econémicas a mediano plazo,
con lo cual acorta el horizonte de planeacion de otros agentes.
 !1
ij¡
il 286 EXPERIENCIAS DE AI-GUNOS PAÍSES
,!

No había una respuesta apropiada ante el cambio radical de las circuns-

tancias. I-a necesidad del ajuste no se discutía a mediados de 1981: el auge
petnolero había tcrminado y era el monrento de restablecer el equilibrio de
las principales variables macroeconómicas, enparticula¡ la postura fiscal del
,T
gobierno y el tipo de cambio real. Pero las medidas aplicadas eran i¡rsuficien-
tes p.araafrontar la magnitud de la crisis: la tasa de devah¡ación del peso se
aceleró un poco, ¡r se restablecieron en su rnayor parte los controles de las
iones que fuenon reürados desde L977.46Como rcurrió al final del
régimen de EcheverrÍa, se hizo un esfuerzo por resolver los desequilibrios
macroecorrómicos con una cornbinación abígarrada de ajustes de la política
comercial y de compromisos increíbles de reducción de los gastos.aT
La respuesta gubernamental ante la crisis se basaba en diversas conside-
raciones. Primero, no era obvio para los gobenrrantes que el descenso del
precio delpetróleo no era unfenómeno tem¡loral. Mientras no se convencie-
ran de que así era en efecto, habrla una comprensible rernrencia a carnbiar de
dirección. Adem¡is, el hecho de que los bancos comerciaies extranjeros
continuaran sus préstamos a México, por 1o rnenos hasta la segunda mitad
de 1981, podria inte4lretarse como una señal de que también ellos co¡rside-
rabarr temporal la caída del precio del petróleo. Segundo, existía qaizá la
e.sper¿mza de que, al igual que en 1976, el gobierno de los Estados Unidos
viniera aI rascate.asY aunque estos factores tenían algrura influencia, también
6 I-a situación existente a la sazón provocó un debate respecto a si debería reducirce el gasto,
devaluar la rnone<la en términos reales o im¡rcner controles a las importacicnes (Eatwelt y Singlt,
l9S2). Nosotros creemos que la esencia del problema era un desequilibrio fiscal que, dados el
ahorro y la inversión privados, se reflejaba en un déficit de la cuenta corriente. .ddernás, el tipo
de cambio estaba sobrevaluado, y había escÍrsos indicios de una capacidad excedente (Eatwell
ySingh,op. cir.nrnuestrantasasmediasdeutilizacióndelacapacidad,enelsectormanufacturero,
por encirna de 95%; no hay datos de los sectores de bienes no come¡ciables). Los controles de
las importaciones no a¡'udanan a resolver el problema de la sobrevaluación del tipo de cambio;
al cortar una fuente del abasto, tales cont¡oles agravanan las presiones inflacionarias. Además,
puede demostrarse gue los controles clelas importaciomes en general no mejoran necesariamente
eldéficitcomercial enunmodeioqueconsidere lafijación de losprecics conmargende ganancla
y capacidad excedente, mientras que sí reducirán el salarlo real (Levy, 1987). Por otra parte,
parece poco apropiado usar la ¡rolítica comercial para corregir los desequilibrios macroeconó-
micos, ya que revertía las señales de la inversio¡r en el sectc¡r de los bienes exportables y
probablemente generaba un aumento adicional de las irnportaciones porque los consumidores
preveían mayores obstáculos para ia importación.
a?Enparticular, diversos miembros del gabinete expresaban a la sazón opiniorres divergentes
acerca dsla naturaleza de la crisis y la respuesta apropiada de la política ecánémica. Et rnánsaje
I

!
implicito era que el Poder Ejecutivo no entendía ni controlaba completarnente el proceso.
I. d Sólo podemos es¡recular acerca de la razén por la que la respuesta inicial del gobierno de
los Estados Unidos ante la crisis de México, sobre todo durante la primera mitad de 1982, fuese
il,
i¿ diferente de la de 1976. Es posible que esto se debiera a las diferencias de la administraciótr
(Carter vs. Reagan), al hecho de que la crisis tuviera ahora una magnitud múcho mayor (ya que
implicaba a otros países latinoamericanos), a las diferenciaspreviamente existentes en la política
exterior de México y Ce los Estados Unidos, sobre tcCo req)ecto a Nicaragua. Sólo m:is :arde'
en agosto cle 1982, crrando había wr gran riesgo de mora con repercr¡siorres directas en los grandes
 n¿exco 287

el "voluntarismo- político, tan característico del sistema político mexicano,

e presionaba fuertemente contra cualquier intento serio de estabilización.
e I.a les,Bu.qstaconsiguiente ante la faita de un ajuste serio, y las inciertas
i señelesde lapolÍtica económica devastarona la economía mexicar¡a.L7fugu
t- de capital en granescala fue la respuestadel sectorprivado ante las politicas
e insostenibles. Pero al mismo tiempo, y frente a rur fuerte ataque especulativo
s contra la moheda, el gobierno ¿eci¿ib no deraluar dr¿lsticamente el tipo de á
.la
)l
rs
cambio y mantuvo la lenta tasa de deslizamiento. La devaluación y
estabilización se considerabaii equivalentes a una rendición ante sus enemi-
i
a gos, ya gue estas medidas implicabar! una reüsión sr:stancial de la estrategia
de crecimiento del gobierno. Tal renuncia de los poderes utilizables era una
i- situación inaceptable para cual.quier autoridad política.
:1 El accesoa losprestamos exterrrosdesempeñódenuevo unpapel decisivo,
t- pero incrementado. Increíblemente,la deuda externa del país aurnentó enur¡,
solo añc, el de i981, de 49 mil a 75 fnil millones de dólares, ocrrrriendo la
rS firayor parte del incremento duranie los trltimos seis nleses del año. La mayor-
d parte de esta deuda se contrajo con bancos privados, con vencirnientos
',- relativamente cortos, y con tasas de interés variables, justo cuando las tasas
a de interés mrmdiales émpezaban a elevarse al restringirse la polftica rnone-
S taria de los Estados Unidos. Aprés rttoi, le déluge.
n - El resto de ta administ¡ación de López Portillo se caracterizó pot relacio-
nes srxnannenteenconadas entre el gobierno y el sector privado. La política
), econémica estaba determir¡adapor la necesidad de redr¡cir un déficit fiscal
I, de grarrdes proporciones, en un contexto donde las condicicnes externas
:l o¡rerabanatrora contra México: las tasasde interés mundiales aumentaban y
o
I eI rnercado petrolero se debiiitaba. Al núsmo tiempo, la oferta de recursos
), externos se tomaba inelástiea a medida que los acreedores extranjeros
e advertían la magnitud Ce las obligaciones de México y el deterioro de su-c
); ct¡ndiciones económicas. Esta combinación de acontecimientos implicaba
t,
que los préstamos externos eran procíclicos con el precio <lel petróleo,
i¡ precisamente lc cpuesto de l<>qué debiera ocrurir si hubiese exisüdo algún
, esfuerzo de regularización del consumo.
l-
Frente a la necesidad de cambiar la política económica, el gobierrro
v necesitaba una nueva retórica. Re,nuentementetenia que ajustarse, pero no
S

estaba dispuesto a,:scuchar las prescripciones de la administracién ffrÍrcro-

¡t económicá crtodoxa. Tal se desarrollaron los ac.ontecimientos desde
e "o*o
mediados del 1981, el gobiemo recurió, como lo h¡¡bíahecho en el pasado,a
los segmentos de labur,ocracia partidarios de rrtra pespectiva heterocloxa.Pero
la magnitud de la crisis no dejabacasi nfurgúnmargen de mzuriobra,y las arciones
se sucedieron en consecuencia:a fines de 1981 se eleva¡on algruios preios del

i:ancos comerciales esta,Jr¡ridenses,el gobiemo de los Estados Unidos intervino pletrarnente en

ia crisis.
 288 EXPERIENCIAS DE ALGUNOS PAISES

sector pútliico; a principios de 1982, el gobierno se quedó sin reservas y ya

no pudo sostener el tipo de cambio; generó una devaluación rycrninal de
47O%.4e Todas las irnpor.taciones quedaron sujeias a controies, y la tasa de
crecirnierrto cle los gastos pirblicos se re.dujo de25% en 1981 a 3.7% en 1982.
Tanrbién se elevaron las tasas salariales nominales. Luego se anunció un
sistema doble de tipos de canrbio.'qoY más tarde, en una acción muy debatida,
el Presidente ürtrodr¡io los controle.s de cambios y expropió el sector bancario
nacional. Con las reservas agotaclas,una tasa de inflacién de casi lAOTo,wn
declinación de O.57oen ei Pte real, un déficit del sector público de casi 18%
del producto interno bruto y una deuda extema de 92 4OOrnillones de dólares,
terminó el sexenio corno el alrterior, con la firma de un prograrna de estabili-
zacióttcon el Fondo Monetario Intemacional.

IV. OesenvAcroNEs FINALEs

El bosquejo de los acontecimientos nlacroeconónúcos ocurridos duranie

L97A-I982, que acabalnos de presentar, proporciona un nlarco en ei que
pueclen hacersg otras observaciones acerca íJe la natrrraleza de las "políticas
econórrücas populistas" e;r México. Ernpezamos porseñalar algunas diferen-
cias importantes entre los dos sexenios. Primero, el de López Portillo recibió
la berrdición de una capacidacl cie inrportación rm¡cho nlayor, lo que resulta
obvio. Adelnás, dado que el petróleo era de propiedad pública, rnejoré colrsi-
derabienrente la posición recaudadora del gobienro. Las circrurstancias sub-
yacentes erarl muy dif-erentes.
Segundo, lo que es más ünpoftarrte, las rnotivaciones de las politicas eran
distintas. El prfurcipal objetivo cle Echeverria era resolver una crisis política:
la rnayor parlicipación gubenratnenta! y u¡la reafinnación del cor¡troi de la
econotnía se corlsideraban conlo el rnedio adecuado para resolver la crisis.
Estq irnplicatra un corrflicto casi inevitable entle el gobiento y el sector
privado. Etr ce¡¡'¡bio, por lo menos hasta la primera rnitaci del sexe¡rio de
Lépez Portillo, la política ecnómica podía caractenzatse sencillarnente corrlo
un esf,uerzo por "colnplacer a iodoS", y no coino una situación en la que
estuviesen e¡r conflicto los it'rteresesclel sector privado y del gobienro. Por
ejenrplo, se cotnplacía a los irabajaclores trl¡anos (o por l.¡ rnenos a sus sirrcli- ,l
catos), potql¡e si bie¡l bajaba ligerarnente cl salario real, el enrpleo crecía a ,1í.
tai.
una tasa superior a ia histórica; se cornplacía a las clases¡¡recliascorr sirbsiclios ,.1
,,
aeEl tipo cle calnbio llolrrilral ex¡>eritnetrtó sa!tos discretos en diversas ocasiolles
clurzurte
s,:;
L982. La cifra clel texto se obtiene al cornparar ei tipo de ca¡nbio de diciernbre <ie t98 I con el 1:l
de dicieurbre de 1982. !-2
50En vista clel acelrto que priva en e-stce¡lsayo, y dc las restricciotrcs dei cspacio, sóIo enu- .:
:d
lneral'nos aqttí los aco¡rteci¡nientos princ ipales de ese periodo- Puede elrcolltialse un an¿ilisis más i ;i
.ln.
completo Ce la crisis en Taylor ( ¡985) y err B;rzdresctr (sin fecha), con opiniomes col.¡trastantes. 1n
| ,i,
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L
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ll
 ¡¿Éxrco 2s¡9

a los precios y la sobrevaluación detr tipo de cambio; se complacía a la

buroc¡acia por la mayor influencia proveniente de una participación rn¿is
activa del gobierno en la economía; se complacia al sector privado con un
tipo de cambio sobrevaluaclo )¡ con los beneficios con-side¡ables que podian
t
obtenerse en el mercado interno; y empezaba a complacerse al México n¡ral I
mediante grandes incrementos del empleo, inversiones en infraestnrctura y ¡
¡i

el s¡.tr¿.Sólo después de que estalló la crisis, cuando ya no se podía "compla- tt

fr¡
cer a todos" y la situación parecía explosiva, se emprendieron varias acciones rt
!
que buscabaUreafirmar el poder y el control políticos (controles de carrbios
y nacionalización bancaria).
IJna tercera diferencia se refiere a la retórica. La retórica de Echeverría
era muy agresiva, y criticaba continr¡amente a los os. En carrrbio,
duante la mayor parte del reginren deLopez Portillo disminuyó conside,lable-
rnente la atrnósferade acrimonia y de crisispoUtica que caractenzn al desa¡rollo
compartido. Por supuesto, la retorica de I-npz Portillo cambió de mane¡a
dnística (y nipida) despuesde la sisis que estalló a mediados de 1981, lo que
ih¡stra la escasarelación entnelas inclinaciones ideológicas del Preidente e¡r
turno y las políticas populistas: éstas no son monopolio de los presiderrtes
"izquierdistas" (suponiendo que esetérmino tenga algún sentido enMéxico).
A pesar de la diferencias entre los dos episodios populistas, aquí hacemos
irincapié en que, en conjunto, tales diferencias no provinieron de la incom-
petencia ni de que alguno de los presidentes no contara entre sus asesores
confiables con economistasbien adiestrados.Esto no significa, por supuesto,
que algunas políticas populistas específicas no puedan resultar de errores, o
de entendimientos erróneos de la naturaleza de los mercados o del tipo de las
intervenciones que pueda;r incrementar el bienestat.!4 econqrnia,no es q¡L+
gie.ncia ex acta,,y existe amplio margerr,paa Lrerr.f#'y$i &ierrr.ias de
opirúq,¡r. Además, la ideología es inportat,rte; a vece.s,,el rer,ltazo de las
implicáciones <iistributivas-delos mercados,i¡rcffictos lleva,a algunos eco-
nomistas a rerhazar los irstrumentos. del an¿rlip,fs,q¡¡edestaca¡r e-l papel de
asignación de los precios: parafrassandq,a Sheaha-n.$véase la nota 3 de pie
de página), dinamos que el rechazode los criterios de eficiencia se convierte
en un principio.st
Pero hay una gran brecha entre las políticas populistas individuales que
podnan surgir de errores de la pohtica económica por una parte, y la violación
st Observamos tarnbién que, al tecltazar los instnnnentos del an ílisis que hacen hincapié en
la imlrortancia de ios mercados, los gobernantes crean un círculo vicioso: las medidas introdu-
cidas acaban ¡ror fortalecer a los monopolios y deformar más aún los precios, demosh-.¡iido así
a posteriori que los mercados condujeron a resultados indeseables. Por ejemplo, corsideremos
la cuestión de la política industrial" Muchos analistas han señalado la estructura oligopólica de
algunos sectores marlufactureros, la que obviarnente reduce el bienesta¡. Pero a la vez, Ios
nrignos arralistas recor.nendaránlos controles de las importaciones y otras barreras comerciales
que, entre sus numerosos efect6 ciertanrente prornueven la concentración oligopólica en la
industria (Cordera y Tello, l98Q pp. 36-37).
i1 1
i

ri EXPERTENCIASDE ALCUNOS PAISES

,j

sistem¿itica de las restrícciones presupuestarias que afectarr a toda la econo-

mía y la persistencia de las intervenciones gubernamentales contra la lógica
de los mercados por otra part,e. No hay duda ,Je que los erores son impor-
tantes (y difrciles de cbregir en virtud de la inercia, los intereses creados y
t
el pretigio), pero el surgimiento de episodios populistas en ci¡cunstancias
muy diferentes demuestra que otros factorqs desempeñan un papel rrlás im-
portante.
$
L{.I¡pstroargumento es qlue los episodios ¡ropulistas son, en el fondo, el
resultado de circunstancias en que los gobernantes creen que sus me.tas
políticas sólo pueden alcarzarse mediante intervenciones que restrinjan la
operación de los mercados e increnrenten el grado de la intervención estatal.
Desde la perspectiva de Echeverci.a,¿cómo podria convencer a los intelec-
tuales izquierdistas de que debian abarrdonar los medios violentos, si no era
mediante un "retorrro al Estado"? Desde la perspectiva de Lépz Portillo,
¿cómo podría-'castigar" al sector privado por la fuga de capital, y reafirmar
la primacía del gobierno en la economia, si no mediante los controles de
carnbios y la nacionalizaciótt bancaria?
Postulamos que las consider:aciones dis&ibutivas son importantes (en
vista del papel del gobierno como ':árbitro del conflicto soci&l"), ¡reru los
¡i r
episodios populistas reflejan un fenómeno más profrrndo;,ladebilidad sub-
yacente de los gobiernos que aplicanpolíticas populistas porque, por decido
i
asi, no tienen otras fichas para jugar. Segúnnuestra interpretación, por tanto,
eruren episodos populistas en México cuarrdg el gobierng apliga potiligas
rlg "último recunso" que en su opinión 1ofort¡üecer¿in. Estas pohlicas puede,n
ser el financiamiento deficitario.re.sultante err par-te de !a pe-qsequtión.dg
algunos objetivos distributivos y en parte de la rn¿ryorinfluencia por medjo
del incremento dg la preserrcia y et cóntrol dela ailivldad econ.ó_ffi.Q$Jéóiño
ocurió principalmente con Echeverría); pero pueden ser también politicas
que no tengan ningun objetivo distributivo directo sino que intentan inclinar
labalanza del poder enfavor del gobienro (como ocurrió con la nacionaliza-
ción bancaria de I"opez Portillo).
DesCe un punto de vista estricümente técnico, ei argumento contra las
politicas populistas es sencillo y claro: esas políticas no pueden soste.nerse
porque olvidan la reacción de los agentesante la estructtrra de los incentivos,
asi como las restricciones básicasde los recursos. Además, cuando se agotan
los beneficios económicos a corto plazo que pueden generar tales políticas
en potencia, la. inevitable corrección subsecuente tiene costos económicos
que minan las gananciaseconómicas iniciales; en ténninos del valor prcsente,
las ¡rolíticas populistas reducen el bienestar.
Pero las pollticas deben evaluarse por su capacidad para alcamzar sus
objetivos básicos. Si los episociiospopulistas ocurren enparte como resultado
de la det¡ilidad del gobierno, un criterio importante (aunque no elúnico) para
su evalu¿ción rleber¿iser su eficacia lespecto a fortalecer el gobierno, o para re-
 MEXICO 291

t-
solver la crisis política que fue su rajsoru d'étre inigial.s2 Así pues, como
a vimos en la sección ltt, no hay duda de que los rqgímenes de Ectreverria yde
López Portlllo obhrvieron"¡nagrRsj.{s"flIlÍadgs *en#;l,fre¿lie ,econrámiee}esw"
Y pbrdió el equilibrio din¡irnico,eüo.s€,habia.conservado gon,tanto cuidado.*.
S
d;{qanteel desa:rollo estabilizadef.s3 Pero du¡ante el reglfnel de Qc,!g;qt4k
s-e lograron algunos avances notabtss en cl frp¡¡(p''"políticeu**At¡r'tql¡G*@R#
vacilacions, se abrió.la puerta + gIlg.qFF,,ñ,$F.fg..gma$,pril,**¡eas*Jars4xeftirw
I polrtica quedó atnii;ge'dqff
>
*$.ññ.ü
tg peügros..o;se estabieció la übertad de pf*ema. Con él inicio deil desÍrante.
I
lamiento del sistema político cor¡poraü!:Q.qermdo,de,olea,,.a¡1os"-,sigs¡enta,
s;pgnta, México inició-una transformación hacii una socied3d ppb,tls.Aglgp.tf*"
Echeverría fue un elemento decisivo en'ás.teproges-e"-, :
f,ural. *-
I u' Con t-ópez Portillo tenemos ta¡nbién una situáción mixta. Hubo
urur
, reformapohtic" sustarrcialque consolidó los movimientos iniciates de Eche-
: verría hacia un'Estado menos represivo; se legalizaron los partidos políticos
de la izquierda. Esto fortaleció sin duda a la sociedad civil. Por otra parte, y
quizÁparadójicamente, el populismo de LópezPortillo no pudo alcanzar sus
objetivos políticos porque el endeudamiento enonne, la nacionalización
bancaria y los controles de carnbios no fortalecieron al gobierno sino que lo
debilitaron m¿ísarur. I-a fuerzano puede resultar de la herencia de una deuda
pública enorrne y de unsectorfinánciero que escapaal control gubernamental
a medida que se reduce la importancia de los bancos-como intermediarios
financieros, mientras que las transacciones con divisas continúan con el
mismo vigor.sa Y aunque las consider;acionesdistributivas no fueron obvia-

s2Desde esta
¡rerqrectiva, los economistas ortodoxos que critican a los gobiernos populistns
alegan que los mismos objetivos distributivos que tales gobiernos dicen perseguir podrían
alcanzarse con un costo menor o por medios m¡is eficientes, o con ambas cosas, tienen razón
desdé unpunto de vista técnico, pero quiá pierden de vista lo m:ís importante.'
-s3Hasta ahora, los gobernantes continúan su lucha ¡ror reducir la tasa inflacionaria y elevar
la tasa del crecirniento económico; quic'nesseñaiaban los peligros del rompimiento del equilibrio
rnacroecorrórnico tenian bási camente razón.
s' I-osdefensores de loscontrolesde cambios (Tello, 1987) sosteníanqueloscont¡-oles darían
más "grados de libertad- a la política económica, al desconectar la tasa de interés intema de la
externa y permitir que el gobiemo aplicara refonnas tributarias más audaces sin temor a la fuga
de capital. I-a nacionalización <ielos bancos era entonces necesaria para ayudar a implantar tales
controles (reduciendo al misrno tiempo el poder político del 'sector financiero-). Sin embargo,
comrl ha sostenido uno de nosotros en otra parte, estos argumentos son poco convincentes
(Bazdresch, 1985). Dada Ia proximidad cle México a los Estados Unidos, los controles de
cambios no ayudarían a teducir la movilidad del capital. En consecuencia, si se quisiera mantener
el ahorro interno en el sistema fina¡rciero nacional, los controles de cambios no lograrian
desconectar a la tasa de interés interna de la tasa de interés mundial. Además, no está clara la
rranera como los defensores de los ccntroles de cambios fijarían las tasas de interés intemas
aunque la economía estuviese cerrada a los movirnientos del capital; lo importante aquí es que
la taea de interés es un r:recio intertem¡roral que desempeña un papel fundamental en la
distribución del consumo lo largo del tümpo ! no puedá fijarse indépendientemente de las
preferencias de los agentes. "
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:; F
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:i if E)GERIENCIAS DE AI.GUNOS PAÍSES
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i; it
:, ]i
:li mente las motivaciones de estasacciones, es claro que los pobres de México
no se beneficiaron con ellasss y han soportado, por lo menos en términos
absolutos,los costoseconómicos de-Iajuste inevitable a los grandes desequi-
übrios rrr¿lcroeconómic os.
Vemos así que las pohticas populistas, aparle de sr¡s obvias desventajas
económicas, no fortalecen generalmente al gobierno. Una vez terminado el
episodio populista, s€$,.#l4¡¿.l.€*.losingpnJivos, r cg,IlE;gÉg._9"_,g.*-Tggleddos
para
increne4tar la inversión priv.4r{a,porque loS inversiorustas*exigen réndi-
q4gntos Inayores paxa,so-$lpe¡lSafIa inqefiiciurnbre observadá t"lds rieftos
rnayoJes.Asípues, eluso delapotítica económicaparapersegufr-los intei€es
pou¡¡óos {el gotierno a cortó plaá rysulta d¡üemén¡e,ó"rró"s*"j".{ró.-$1"
tgrminan los episqdios con wta-Irecesidad de la estabiüzasiónrr-lacropegsO-
rniCa, sino que la mayor incertidr¡rnbre gene¡al ac,tua.comgrglig¡¡,¡¿p.g!e,S.gb&
la inve¡sión nueva que deprime las perspectivas del crecirnie.¡1tga largo p.\gzo.
En vista de sus consecuencias indeseablespara el bienestar, iéariia p&rzín
evitarse los episodios populistas? La respuesta qs compleja, pe.Etg
que dos elementos deben desempeñar un papel dominante. i
sociedad civil -el conjunto de instituciones nc gubernamentales que-junto
con la burocracia del gobierno central conforman la nación- deberá forta-
lecerse. El gobierno tiene ahora demasiado rrrargen para actua¡ arbitraria-
mente (al reprimir a la población, como ocurriera con Díaz Ordaz, o aL
nacionalizar repentinamente los bancos, como ocurrió con López Portillo).
El papel protagónico que desempeñó el gobierno deberá disminuir hasta
cierto punto. Debe quedar claro que fortalecer la sociedad civil fortaleneráa
su vez al gobierno, porque este último tendni entonces un mandato legítimo
de la primera para tealizat reformas. Y mientras que un gobierno "firerte" es
un concepto de operación difícil, entendemospor tal cosa una situación en
la que el gobierno tiene, entrre otras ccsas, la capacidad necesaria para
decretar e im¡roner estnrcturas tributarias razonables, crear ambientes insti-
tucionales donde los conflictos se resuelvan en los térm¡ro de la ley, y donde
no haya necesidad de hacerprornesas insoste.nibleso arreglos especiales con
grupos especÍficos pata obtene¡:legitimidad y apoyo. Si los episodios popu-
listas ocurren cuando los gobiernos ya no tienen más *fichas para jugar", los
gobiernos fuertes podríanno sentirla necesidad de aplicarpohticas populis-
tas, o podrían coregirlas antes de que provoquen daños a largo plazo. Pero
es más importante el hecho de que, en urur sociedad civil fortalecida, los
gobiernos no podnín llevar al país a episodios económicos populistas.

-'5Además, algunas políticas asociadas con la nacionalización bancaria eran cierta¡nente

regresivas. Mientras que el tipo de cambio nominal se fijaba en 7Opescs ¡ror dólar, se establecía
rur tipo de cambio especial, de 5O pesos por dólar, para las empresas que tuvieran deudas
denominadas en dólares (para "proteger" al aparato productivo¡. esto cieó la necesidad de
subsidios considerables para cubrir las pérdidas Cel banco centrai en este tipo cie operaciones.
Perc es claro que no abu¡rdaban los ¡robres que tuvieran deudas denominadas en dóiares.
 lvgxrco 293

gt "!égiñmtfemento se refiere a la ¡rercepción social de las políticas

orienta¿ls 'hdeidid mercado. El hecho dé que-las sociedad"" p.tt itan que
los gobienros apliquen poUticas que chocan sistem:iticamente con la lógica
de los mercados refleja la ausencia de un convencimiento pleno acerca de
sns beneficios. Como hemos visto, hay poderosas razones para que esto haya
ocurido en México. Estamos convencidos de que, en general, las políticas
orientadas hacia el mercado son deseablesy benéficas; no parece haber otro.
mecarrismo para generar üur asignación eficiente de los recursos. Sin embar-
go, mientras que los mercados producen resultados relativamente más efi-
cientes que las asignaciones gubernamentales directas, no basta la eficiencia.
Los resultados del mercado deben ser tarnbién aceptables desde el punto de
vista de la distribución.
Es también importarrte desarrollar un consenso social en favor de las
políticas orientadas hacia el mercado. Para ello, no deben aclararse sólo los
beneficios de los mercados, en parücular la distribución del ingreso corres-
pondiente, sino tarrrbiénlas condiciones enlas cuales los mercadosproducen
efectivamente mejores resuiiados; los mercados no siempre tienen propieda-
des deseablesenun conjunto de condiciones. Pero al mismo tiempo debemos
advertir que si bien es cierto que alguros resultados del mercado pcdrían no
ser eficientes en el sentido de Pareto, ello no implica necesariamente que la
acción gubernamental pueda mejorar la situación. Debe entenderse que,
dados los problemas de la racionalidad li¡nitáda, la disponibilidad de infor-
mación y la compatibilidad de los incentivos, hay ciertas limitaciones a lo
que puede lograrse con las intervenciones gubernamentales, así sean bien
intencionadas.s6Además, debeni desaparecer la relación implicita que se
establece entre los mercados y los privilegios.sT
$ Un ejemplo acerca de este punto es el mercado de crédito. Se cree ahora generalmente qué
el racionarniento del crédito podría surgir incluso en contextos donde la tasa de interes puede
variar libremente (Stiglitz, 1988). Pero la raiz del prcblema es uira cuestión de ribsgo moral
derivado del lrecho de que la información es asimétrica y costosa. Sin embargo, este tipo de
fallas de la informaciónno puede ser resuelto generalmente por los gobiemos.
s?El lenEuaje es revelador de este problema en México: el término de sector privado (o
engatiosamente el sector empresarial) denota generalmente a las grandes empresas manufactu-
reras y financieras, y evoca la idea de privilegio y de élite. En cambio, el término de sector social
(o engañosarnente el -sector popular") denota una colección arnorfa de agentes (algunos
trabajadores rurales, vendedores en pequeiro y personas que trabajan ¡ror cuenta propia en las
:ireas urbanas) y evoca la idea de privación y pobrez¿- Pero no hay nada que sea mrís privado (o
social) en las actividades de una gran empres:r oligopolica, productora de fertilizantes por
ejemplo, que ennn vendedor individual que en las calles de la ciudad de México vende dulces,
por ejemplo. Presumiblemente, ambos agentes (¿empresarios?) aumentan al máximo sus garian-
cias y reqronden a los precios corrientes y a los precios es¡rrados en el futuro. Y aunque existen
obvias diferencias de tamaño, acceso al crédito, obligaciones fiscales, eicétera, las ¡roliticas
puedenmejorarel funcionamiento de los mercados para ambos agentes (al eliminar las bariras
que impiden la ent¡ada de fertilizantes para reducir los mrirgenes de ganancia, y al otorgar crédito
al vendedor arnbrrlante, por ejemplo), o bien suprimirlos (al nacionalizar al productor de
fefilizantes, por ejemplo, y otorgar al vendedor a¡nbula¡rte un empleo garantizado por el
 294 EXPERIENCIAS DE ALGUNOS PAÍSES

Las poUticas orientadas hacia el mercádo producinin beneficios cuando

todos los agentes las perciban como permanentes. Granparte de la biblicgra-
fia demuestra ahora que las reformas increíbles o insostenibles del mercado
pueden disminuir el bienestar, con lo que reducir¿i¡r la reputación de los
:* mercados. Desde una perspectiva diferente, imponer un resultado orientado
hacia el mercado podna sembrar las semillas de un episodio populista
posterior, hasta cierto purrto. Lapermanencia de las políticas orientadas hacia
el mercado se relaciona así directamente con el consenso social que las
sostenga. Si no se desa¡rolla tal consenso, el resultado económico aqociado
no será rur óptimo de Pareto pero será probablemente mejor que la situación
acfual. Sin embargo, un óptimo de Pareto, o cualquier asunto semejante,
podría no ser 1o que la sociedad desea. Los argumentos de la "ftnóión de
bienest¿r social" podrían incluirbienes distintos de la eficiencia.Lasociedad
tiene derecho a éscoger un conjunto de otras políticas, mientras esté cons-
ciente de los costos económicos correspondientas de tales políticas.
Pero la lección de todo esto nc debe obtenerse cbservando sólo en los
regímenes de Echeverría y de López Portillo, sino también en los del
desarrollo estabiliz-ador.Este periodo podría ser criticado por haber prestado
escasa atención al desarollo político..Es probable que Echeverría haya
buscado modificar el equilibrio enfocándoseen.el desarollo político,'aunque
así haya prestado escasaatención a las restricciones económicas. En última
instancia, ninguna de estasestrategiasfue permanente. Por tanto, la lección
es sencillamente que las sociedades no pueden desarrollarse por una vía pura-
rnente económica o puramentepolítica. Nolrcdemos enfocarnos sólo enuncon-
jrurto de variables a expensasdel otro, y es posible que México haya venido
sufriendo, por lo menos desde los años cincuenta, grandes fluctuaciones en
unpéndulo que va de la conce¡rtraciónen las cuestiones económicas a expen-
sas del desarollo político a la concen&ación en el desarrollo económico a ex-
pensas de la política. Desde este punto de vista, el populismo es sólo uno de
los dos tipos de emores que pueden cometer los gobernantes.

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analíticamenteútil, pero generaun marco en el que las ¡rolíticaspopulistasparecenirunediata-
mente *populares" (aunquevacilemosfrarausar esetérrnino), cualesquieraque se¿rnsus efectos
a mediano piazo.
 MÉxIco 295
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