Inundaciones urbanas. Mapas de riesgo y lineamientos de ordenamiento territorial en la región de gran La Plata.

Aspectos
teóricos-metodológicos y propositivos
Juan Carlos Etulain, Isabel López
estudios del hábitat | Vol. 15 (2) e030 DICIEMBRE 2017 | ISSN 2422-6483
url: revistas.unlp.edu.ar/habitat | FACULTAD DE ARQUITECTURA Y URBANISMO UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA

Inundaciones urbanas. Mapas de riesgo y lineamientos

de ordenamiento territorial en la region del gran La Plata.
Aspectos teóricos-metodológicos y propositivos

Urban floods. Risck maps and urban territorial ordination

guidelines in the gran La Plata region.
Theoretical-methodological and propositional aspects

Juan Carlos Etulain*

Centro de Investigaciones Urbanas y Territoriales (CIUT). Facultad de Arquitectura y Urbanismo.
Universidad Nacional de La Plata, Argentina
CONICET – Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas
jcetulain@gmail.com

Isabel López**
Centro de Investigaciones Urbanas y Territoriales (CIUT). Facultad de Arquitectura y Urbanismo .
Universidad Nacional de La Plata, Argentina
ilopez.arqui@gmail.com

Fecha de envío: 26/07/2017 | Fecha de aceptación: 30/09/2017 | Fecha de publicación: DICIEMBRE 2017
Licencia Creative Commons Atribución-Nocomercial-CompartirIgual 4.0 internacional

* Doctor en Urbanismo FADU-UBA. Profesor Adjunto Ordinario del Taller Vertical de Arquitectura Fisch-Pagani-Etulain y de la Cátedra de Teoría
y Planificación Territorial López-Rocca-Etulain, FAU-UNLP. Profesor de Carreras de Posgrado. Investigador Adjunto CONICET - Categoría II Pro-
grama de Incentivos del Ministerio de Educación. Secretario de Investigación de la FAU-UNLP (2006-2010), habiendo desempeñado el cargo de
Prosecretario en el periodo 2001-2006. Desde el 2014, se desempeña como Director del Doctorado en Arquitectura y Urbanismo de la Facultad.
**Arquitecta. Directora del Centro de Investigaciones Urbanas y Territoriales-FAU-UNLP. Profesora Titular Ordinaria de la Cátedra de Teorías
Territoriales y Planificación Territorial I y II López-Rocca-Etulain, FAU-UNLP. Ha dirigido las carreras Especialización y Magister en Ciencias del
Territorio, FAU-UNLP. Investigador Categoría I Programa de Incentivos del Ministerio de Educación. Se ha desempeñado como Vicedecana,
Secretaria de Investigación y Posgrado y Secretaria de Extensión FAU-UNLP. Actualmente es integrante del Comité Académico del Doctorado en
Arquitectura y Urbanismo de la Facultad.
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Resumen

Se aborda la problemática de las inundaciones urbanas en La Plata, Berisso y Ensenada (Gran La

Plata). El primero con antecedentes por lluvia, los segundos por sudestadas del Río de la Plata. Pero
ninguno preparado para la inundación por lluvias, aunque estas fueron aumentando exponencial-
mente en las últimas décadas. El evento del 2 de abril de 2013, representa la máxima precipitación
con 400 mm y 313 mm en 6 horas, cuando lo ordinario para abril es 111mm dejando 89 muertes.

En este contexto, se presenta el marco teórico y metodológico para el abordaje de la gestión del
riesgo hídrico por inundaciones urbanas por precipitaciones extraordinarias desde la perspectiva
territorial, con exploración de diferentes escenarios de riesgo; y la formulación de lineamientos de
orden territorial y urbano que colaborarían con el proceso de resiliencia de mediano y largo plazo,
entendiendo que forman parte de las medidas no estructurales que deberían tomarse.

Palabras clave: Inundaciones Urbanas; Mapas de Riesgo; Resiliencia; Lineamientos

Summary

The problem of urban floods in La Plata, Berisso and Ensenada (Gran La Plata) is addressed. The
first with a history of flooding by rain, the seconds by sudestadas of the Rio de la Plata. But none
prepared for the rainfall flood although these were increasing exponentially in the last decades. The
event of April 2, 2013 with extraordinary rainfall of 400 mm and 313 mm in 6 hours, when the ordinary
for April is 111 mm., leave 89 deaths.

In this context, the theoretical and methodological framework for the management of water risk by
urban floods by extraordinary precipitation from the territorial perspective, with exploration of diffe-
rent risk scenarios, is presented and the formulation of guidelines of territorial and urban order that
would collaborate with the process of medium and long term resilience, understanding that they are
part of the non-structural measures that should be taken.

Keywords: Urban Floods; Risk Maps; Resilience; Guidelines

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Introducción

Se parte de entender que los conflictos hídricos prevención y/o adaptación tratando de afrontar
en torno a las inundaciones urbanas son de el mediano y largo plazo. El corto solo podrá
naturaleza multicausal (López, 2013), pero pre- abordarse mediante un plan de contingencia.
ponderantemente responden a los efectos del Medida no estructural para la que ésta investi-
cambio climático. Esto alerta sobre la necesi- gación aporta la cartografía de riesgo.
dad de modificar la racionalidad del manejo de
esta situación. Para ello es imprescindible ges- La estrategia metodológica utilizada de natu-
tionar las medidas a tomar en la contingencia, raleza interdisciplinaria y con un perfil explora-
en el mediano y largo plazo, siendo necesario torio, implicó dos escalas de análisis: la prime-
previamente conocer cuáles son los territorios ra, incorporo las Cuencas de los tres Partidos
vulnerables y sus grados de riesgo. del GLP (1.162 Km2-116.200 Ha-Ocupado ur-
bano: 17.857 Ha-801.901 Hab.); y la segunda,
Las medidas a tomar y planificar son de dos ti- solo abordó las Cuencas de los Arroyos del
pos: las Estructurales1 y las No estructurales2 . Gato (12.412 Ha-Ocupado urbano: 5.157 Ha
Las primeras son las obras de drenaje de todo - 343.987 Hab.) y Maldonado (3.560 Ha-Ocu-
tipo que se necesitan para dirigir el agua de llu- pado urbano: 1.856 Ha - 76.756 Hab.) en la
via ordinaria y que se calculaban con una recu- ciudad de La Plata. En ambas escalas, se han
rrencias de pocos años, aunque hoy los nuevos reconocido a las Cuencas como unidades de
proyectos se están calculando para 25 años y, análisis y se ha identificado la vulnerabilidad
las segundas, son todas aquellas medidas de urbana, a partir de la interrelación de distintas
naturaleza indirecta que complementan las susceptibilidades: socio-económica, material
anteriores y/o mitigan, adaptan y preparan a la o física y ambiental. Del entrecruzamiento en-
población, acondicionando las construcciones tre vulnerabilidad y amenaza, se han construi-
y el territorio para no sufrir pérdidas ante la po- do los distintos mapas de riesgo a partir de los
sibilidad de padecer un evento. Entre ellas, se cuales se han formulados los Lineamientos de
encuentran los Lineamientos de Ordenamiento Ordenamiento Urbano Territorial para cada
Urbano Territorial a proponer. escala de análisis, productos que se presen-
ta como resultado de la investigación. La he-
En este contexto, los objetivos de este trabajo rramienta utilizada para el manejo de datos,
han sido analizar y explicar las características procesamiento y análisis ha sido el Sistema de
(territorial y ambiental) que asume la problemá- Información Grafica (SIG).
tica de las inundaciones urbanas en La Plata,
Berisso y Ensenada -Gran La Plata- (En adelan-
te GLP) tomado como caso de estudio, con el
propósito de llevar a cabo una primera apro- 1. El Caso de Estudio. La Región del
ximación -desde lo técnico- a la construcción Gran La Plata
de la cartografía de riesgo hídrico por inunda-
ciones; así como, conocer, evaluar y proponer El caso de estudio que se utilizó para poner
estrategias de acción e intervención para la a prueba la metodología elaborada para el
1 Medidas estructurales: son aquellas que modifican el sistema de dre- abordaje de la problemática, es la región del
naje de una cuenca hidrográfica a través de obras, generalmente de GLP (1.162 Km2-116.200 Ha-Ocupado urbano:
ingeniería civil, para evitar o minimizar los principales inconvenientes y 17.857 Ha.-801.901 Hab.), que forma parte del
daños que generan las inundaciones. También incluimos en este tipo de
obras las de ingeniería forestal y de ecohidrología (forestación, renatu- Litoral Sur Metropolitano de Buenos Aires y
ralización de laderas y cauces, etc.). (Bertoni, 2004) corresponde a los Partidos de Ensenada (101
2 Medidas no estructurales: son aquellas en que los perjuicios ocasio- Km2-10.100 Ha-Ocupado urbano: 1878 Ha),
nados por las inundaciones son reducidos a través de una mejor con- Berisso (135 Km2-13.500 Ha-Ocupado urbano:
vivencia de la población con las crecidas del río. Incluimos dentro de
1672 Ha) y La Plata (926 Km2-92.600 Ha-Ocu-
estas medidas las acciones de cuño social, económico y administrativo.
A veces estas medidas también se las denomina “No Obras”, para dis- pado urbano: 14.307 Ha), incluyendo la jurisdic-
tinguirlas de las anteriores. (Bertoni, 2004) ción del Puerto La Plata.

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Tiene la complejidad de una región metropolita- ción geológica aluvional (planicie de inundación
na, con las cuestiones interjurisdiccionales aso- del Río de la Plata) casi no tiene pendiente; y
ciadas a la gestión en general y a las ambien- donde discurren las cuencas bajas de todos los
tales y de ordenamiento territorial en particular. arroyos sin diferenciarse el uno del otro, hasta
Por lo tanto, la gestión misma se transforma en que se realizaran algunas canalizaciones. Todo
amenaza y la emergencia de territorios vulne- esto se ha constituido en una limitación impor-
rables una consecuencia problemática. Como tante para cualquier asentamiento humano. Sus
parte de un asentamiento “litoral”, que aloja en particularidades están dadas también por los
general actividades incompatibles que com- suelos arcillosos, anegamientos permanentes,
piten por el uso de los recursos suelo y agua, napa freática salinizada y cerca de la superficie
constituye un territorio de interfase, reconocido (Galafassi, 1998).
como frágil a partir de la ocupación de las pla-
nicies de inundación del río en Berisso y Ense- Sobre este estado ambiental de base, se incor-
nada, con problemas de inundaciones cíclicas, pora el cambio climático, que se hizo presente
impacto negativo de las actividades industriales en varias ocasiones en forma de lluvias extraor-
y del área de enterramiento de residuos sólidos. dinarias hasta que llega el desastre del 2 de abril
El Partido de La Plata, que ocupa parte de la de 2013, con una precipitación extraordinaria
pampa ondulada interior, se destaca por su Cas- de 400 milímetros, lloviendo 313mm en 6 ho-
co Fundacional, y por la fertilidad de sus tierras, ras, cuando lo ordinario para el mes de abril es
que mantienen históricamente una producción 111mm, dejando un resultado catastrófico don-
hortícola y florícola importante, que le otorga de se registraron 89 muertes, pero que desde el
identidad, aunque el crecimiento urbano por ex- 2002 ha quedado verificada ésta presencia. Y,
tensión, la está debilitando. aunque no es la primera vez que la región sufre
inundaciones por lluvias, los registros demues-
Los procesos de ocupación del territorio de la tran que existen desde las primeras décadas del
región del GLP han tenido tres lógicas centra- siglo XX por desborde de los arroyos Carnaval,
les: a) la creación, delineación y apertura de los Martin, Rodríguez, Don Carlos, del Gato, Maldo-
trazados de las distintos pueblos en tiempos nado, del Pescado y otros afluentes menores;
históricos distintos aunque cercanos, incluido y por sudestadas del Río de La Plata que tiene
el casco de la ciudad de La Plata, en su mayo- como características que se puede anticipar
ría relacionados con el trazado del ferrocarril; como fenómeno. Por lo tanto, ambas amenazas
b) la apertura de vías otorgando accesibilidad difieren en su gestión.
a otros medios públicos colectivos; y, c) los par-
celamientos que permitieron extender y ocupar Estudiando las precipitaciones entre 1971-1980,
las mismas localidades sin infraestructura. En se pueden contar 25 inundaciones, entre 1981-
todo este proceso los arroyos fueron pasando 1990 se duplicaron, y durante 1991–2000 se
de conformar barreras a drenajes y conductos ó verificaron 78 eventos. Las causas entonces,
como espacios de evacuación de efluentes que se corresponden con la región geográfica, por
contaminan, y causando inundaciones, pero no razones climáticas y edáficas, pero siempre se
fueron tratados ni ellos ni la cuenca con la lógica encuentran asociadas a la acción antrópica, in-
de ocupación que deberían haber tenido. Hoy cluido el cambio climático. De imposible gestión
cada uno de ellos divaga en su cuenca de per- desde un enfoque local o regional.
tenencia, conformando un sistema de drenaje
autónomo – en su mayoría - asociado a los cur- El fenómeno natural “sudestada”, ha provocado
sos naturales, que muchas veces degradados y innumerables inundaciones en Punta Lara - En-
desdibujados drenan al Río de La Plata a través senada y Berisso entre 1905-1994. En 76 opor-
del Bañado de Maldonado. tunidades hubo crecidas extraordinarias alcan-
zando su pico máximo el 15 de abril de 1940,
Situación, esta última, que es una gran restric- registrando una altura de +4,44 m. (Semáforo
ción para el libre escurrimiento del agua de todos del Rio de la Plata en el Riachuelo) , provocando
los arroyos, porque una planicie de configura- inundaciones que ocasionaron el anegamiento

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de 465.000 hectáreas, en toda la Región Metro- Por otra parte, simultáneamente se inicia un pro-
politana de Buenos Aires. ceso de urbanización por grandes superficies
–en forma de grandes espacios comerciales,
Durante la década del ’80, hubo reiterados epi- barrios cerrados y countries – que en general,
sodios de inundaciones por sudestada que, en no han sido tratadas como posibles barreras, y
noviembre de 1989 y febrero de 1993, inundaron han impactado negativamente, inundando los
partes de Berisso y Ensenada causando cuan- barrios que están en las cuencas medias y par-
tiosos daños. tes de la baja. Por lo tanto, uno de los principa-
les problemas, es la falta de conciencia sobre el
Pero la amenaza de las lluvias extraordinarias proceso continuo de ocupación del terreno na-
– aquellas que están por fuera de toda lógica tural, por extensión de la urbanización, y la sub-
estadística histórica – que se transformaron en división en parcelas urbanas en general, y sobre
inundaciones por escorrentía de superficie y las planicies de inundación, en particular.
provocaron cuantiosos daños en el Casco de La
Plata, Los Hornos, City Bell, Gonnet, Villa Elisa, El modelo urbano-territorial vigente, en el caso
Tolosa, Ensenada y Berisso se han producido en de La Plata, es solo un Código que surge de una
2002, 2008 y en abril de 2013. zonificación sin Plan previo que además trans-
formó el anterior, sin evaluación ni críticas pre-
Se puede decir entonces, que las inundaciones vias y, con un modelo de ocupación que no tuvo
en la región son un fenómeno y un proceso de en cuenta las posibilidades de las cuencas de
acontecimiento periódico, que puede resultar inundación. En consecuencia tampoco se ha
de tres factores, y que, en forma combinada, au- tenido en cuenta la problemática de las inunda-
menta aún más el nivel de peligrosidad y ries- ciones. Al contrario, en materia de ordenamiento
go, a saber: las precipitaciones por encima de si bien se reconoce en parte alguna planicie y
la media y extraordinarias; las napas freáticas borde de arroyo, se califican como anegables
que por saturación aumentan la presión hacia (en lo urbano) y se permite su ocupación. Tam-
arriba a partir de su elevación, y la sudestada, poco se han ordenado las actividades del pe-
que eleva el nivel del Río de la Plata e inunda el riurbano, simplemente se localizan las activida-
litoral de Ensenada y Berisso además de no per- des sin previsión de sus consecuencias.
mitir el libre escurrimiento de los arroyos. Esto
combinado con una urbanización de llanura –en Además, denota falta de trabajo interdisciplina-
parte pampa ondulada–, que es atravesada por rio, cuando la complejidad del territorio regio-
lo menos por diez arroyos, constituyen a la so- nal lo está necesitando, tanto para el análisis
ciedad asentada en sus bordes y planicies de de los problemas actuales y futuros, como para
inundación en vulnerables. proponer soluciones. Incluso pensando que el
régimen de lluvias fuera menos intenso, se ne-
No se puede dejar de nombrar además, que este cesitaría un modelo territorial diferente al actual
riesgo, es consecuencia de los valores que cada que incorporare el terreno natural, como parte
grupo social posea, del conocimiento débil e im- necesaria y complementaria del sistema de ur-
perfecto de la magnitud de su presencia, de la for- banización. Las formas de ocupación del suelo
ma de presentación, y las épocas en que se dan. deberían ser diferentes, de acuerdo a los secto-
res de ciudad.
También el fenómeno va transformándose, a
medida que la urbanización se extiende e in-
tensifica, y la forma de cultivo alrededor de la
ciudad va mutando. En los últimos quince años, 2. La Gestión del Riesgo Hídrico por
han sido muy importantes, los cambios en la for- Inundaciones Urbanas
ma de producción del cultivo intensivo. Ha pa-
sado de ser de cielo abierto, a una mayoría bajo El análisis de los territorios vulnerables, vincu-
cubierta, circunstancia que aumenta la cantidad lados al ordenamiento territorial y ambiental a
de suelo impermeabilizado. escala metropolitana (articulación entre lógicas

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territoriales y lógicas ambientales) en el marco te la simplifique) y para el mismo se trabajó a

de políticas de reducción del riesgo hídrico por partir de las siguientes dimensiones o variables
inundación, no ha sido suficientemente explora- que describen la vulnerabilidad urbana frente a
do en la investigación metropolitana, y en par- la amenaza de inundaciones ante precipitacio-
ticular, en aquellas investigaciones orientadas nes extraordinarias:
hacia la formulación de modelos de adaptación
y/o mitigación en territorios pampeano-litorales. • exposición, que estará determinada por la can-
tidad de población que habita por unidad de
Desde lo conceptual si bien se reconoce la ne- superficie de suelo, donde se destacan grandes
cesidad de aplicar la teoría social del riesgo para diferencias no solo por el tipo de vivienda y su
sostener cualquier plan (tanto de ordenamiento despliegue en el territorio, sino por las activida-
como de contingencia), por la escasez de la in- des económicas que se desarrollan (urbanas,
formación y como primera aproximación se ha rurales y periurbanas).
utilizado para la modelización de la situación de
riesgos, la metodología propuesta por Ribera • susceptibilidad, determinando la precondición
Masgrau (2004), donde se reemplaza concep- de la población a sufrir daños a partir del aná-
tualmente dentro del componente humano la lisis de las siguientes características: los por-
vulnerabilidad por la exposición mas suscepti- centajes de jefes de hogares en condiciones
bilidad, a partir de la aplicación de la siguiente de desocupación describirá la susceptibilidad
fórmula: socioeconómica; la calidad de las viviendas,
que a partir de sus características constructi-
Riesgo hídrico = Amenaza x Vulnerabilidad (Ex- vas tendrá o no capacidad de resistir el evento,
posición + Susceptibilidad)/ Resiliencia describirá la susceptibilidad material o física
ante la posible afectación de los bienes de los
El riesgo de inundación es producto de la inte- habitantes; y las infraestructuras sanitarias, ya
rrelación de amenazas y vulnerabilidades es, al que la situación de falta de acceso a las redes
final de cuentas una construcción social, diná- de agua y cloaca es agente de contaminación y
mica y cambiante, diferenciado en términos te- peligrosidad para la salud ante la manifestación
rritoriales y sociales. (Allan Lavel, 1997) del evento, las industrias que según sus distintas
categorías generan mayor o menor desechos y
Además para Claudia Natenzon (1995), el riesgo por consiguiente contaminación y finalmente la
existe cuando es posible cuantificarlo, cuando existencia de invernaderos o suelo decapitados
el riesgo no es cuantificable se transforma en en sectores del periurbano o rural de la región,
incertidumbre (Funtowicz, 1994) y, en problemá- describirá la susceptibilidad ambiental.
ticas complejas, como los desastres naturales,
aparece la incertidumbre por el desconocimiento • resiliencia, determinando la capacidad de re-
científico sobre la materia, los valores que se es- cuperación/respuesta para afrontar el impacto
tán poniendo en juego y, lo que se arriesga, en la de un evento, como también estar prevenido
toma de decisiones (Funtowicz y Ravetz, 1993). para encararlo a partir de analizar el nivel so-
cio-económico de la población y las característi-
La exposición y la susceptibilidad conforman la cas constructivas de las viviendas, ya que es un
vulnerabilidad. Una expresión del nivel expresa- indicador indirecto del nivel-socioeconómico de
do en grados de desequilibrio o desajuste entre la población y de su capacidad de recuperarse
la estructura social y el medio natural y cons- del evento.
truido. No puede tener valor absoluto, sino que
su expresión es relativa. (Hilda Herzer – Raquel Los factores indicados no son los únicos que
Gurevich, 1996) influyen en la vulnerabilidad urbana, sino que
son algunos de los que más significativamente
En definitiva metodológicamente se ha buscado inciden en la misma y de los que se dispone in-
la construcción de un modelo que represente formación en ambas escala incluyendo los tres
adecuadamente la realidad (aunque lógicamen- partidos de la región.

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El resultado de la modelización del análisis de la A escala de Cuenca: (Ver Cuadros 8 a 13)

amenaza y los grados de peligrosidad resultante
y su interrelación con la vulnerabilidad, permite • Susceptibilidad Socio-económica: Hogares
la obtención de escenarios de riesgos acotados, con su jefe en condiciones de desocupación-
con sus correspondientes mapas de riesgo de Población según grupos Etarios (Censo NHyVP,
daños por inundación conformados por pará- 2010. Unidad de análisis: radio)
metros definidos. Éstos contribuirán a reducir la
incertidumbre y servirán como base para la for- • Susceptibilidad Material o Física: Hogares con
mulación de planes, programas y proyectos en Vivienda en Estado Crítico (Censo NPyV, 2010.
el marco de la gestión integral del riesgo; aunque Unidad de análisis: radio) + Asentamientos Infor-
como síntesis de un proceso complejo implica males-Intensidad de Ocupación-Salud-Educa-
un avance y ajuste continuo, multidimensional, ción (CIUT-FAU-UNLP, 2014)
interjurisdiccional, interministerial y sistémico
de formulación, adopción e implementación de • Susceptibilidad Ambiental: Usos del suelo
políticas y estrategias. De planificación, organi- (Google Earth 2014) + Hogares según servicio
zación, dirección, ejecución y control. De prácti- de agua y cloaca (Censo NPyV, 2010. Unidad de
cas y acciones orientadas a reducir el riesgo de análisis: radio).
desastres y sus efectos, así como también las
consecuencias de las actividades relacionadas De la interrelación de la Amenaza a partir del
con el manejo de las emergencias y/o desas- Mapa de Peligrosidad emergente de la geomor-
tres. Comprende acciones de mitigación (me- fología de la región (IGS-CISAUA-UNLP, 2016) a
didas estructurales –obras de hidráulicas- y no escala de la Región del GLP, así como del análi-
estructurales), gestión de la emergencia y recu- sis del Índice de Sumersión a escala de cuencas
peración (DNGIRDRA, 2015). (DH-FI-UNLP, 2016) y el Mapa de Vulnerabilidad
Urbana, emergieron los distintos niveles de ries-
Para conocer la vulnerabilidad urbana, como se go presentes como primera aproximación a la
ha expresado, se ha trabajado en la identifica- construcción del Mapa de Riesgo de Daños por
ción de distintas susceptibilidades: socio-eco- Inundación frente a precipitaciones extraordina-
nómica, material o física y ambiental; que inte- rias en la Región del GLP y las Cuencas de los
rrelacionada con la exposición (representada arroyos analizadas: del Gato y Maldonado.
por la Densidad Bruta Hab/ha.), se ha construi-
do el mapa de grados de vulnerabilidad urbana En una fase posterior de la investigación y, a es-
de la Región del GLP. Metodológicamente se cala de Cuencas, se realizaron tareas de campo
trabajó a partir de las siguientes dimensiones o a partir de relevamientos y sistematización de la
variables que describen la vulnerabilidad: información por tramos y en fichas de registro.
Sobre ese reconocimiento, se hizo una primera
A escala del GLP (Ver Cuadros 1 a 7) caracterización de las mismas, junto a la cons-
trucción del mapa de estructura física de cada
• Susceptibilidad Socio-económica: Hogares una ellas, a partir de la utilización de información
con su jefe en condiciones de desocupación secundaria, que incorporo: Hidrología y Usos
(Censo NHyVP, 2010. Unidad de análisis: radio) (IGS-CISAUA-UNLP, 2016), Gradientes de Inten-
sidad de Ocupación Urbana, Educación, Salud,
• Susceptibilidad Material o Física: Hogares con Hábitat Informal y Sistema de Movimiento (CIUT-
Vivienda en Estado Crítico (Censo NPyV, 2010. FAU-UNLP, 2014).
Unidad de análisis: radio) + Asentamientos Infor-
males (CIUT-FAU-UNLP 2014) Posteriormente se procedió a su análisis,
valoración y diagnostico, realizándose una
• Susceptibilidad Ambiental: Usos del suelo matriz FODA, contemplando un escenario de
(Google Earth 2014) + Hogares según servicio inundación por precipitaciones extremas, a
de agua y cloaca (Censo NPyV, 2010. Unidad de partir de la valoración de las siguientes variables
análisis: radio). o dimensiones: Accesibilidad-Movilidad, Usos,

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Ocupación, Trazado y subdivisión, Curso de agua con nivel de riesgo muy alto y alto; 135.301 ha-
y Espacios Naturales. Finalmente se procedió bitantes, el 16,87% con nivel de riesgo medio y
a la elaboración de los Lineamientos para el los restantes 245.624 habitantes, el 30,64% con
Ordenamiento Urbano y Territorial del GLP y nivel de riesgo de inundación bajo. En relación
las Cuencas del Gato y Maldonado, tendientes a la vivienda, se puede testificar que de un total
a la relocalización, adaptación-mitigación de viviendas del GLP que ascienden a 305.969,
como parte de las medidas no estructurales existen si hubiera una lluvia excepcional como
para una gestión integral del riesgo hídrico por la producida el 2 de abril de 2013 uniforme en
inundaciones urbanas. todo el territorio: 150.481 viviendas, el 49,19% de
las mismas con nivel de riesgo muy alto y alto;
50.512 viviendas, el 16,51% en el nivel de ries-
go medio y las restantes 104.976 viviendas, el
3. Análisis del Riesgo y Principales Li- 34,30% con un bajo nivel de riesgo a inundarse.
neamientos para el Ordenamiento
Profundizando la cuantificación por Cuenca
Un primer análisis relacionado con la distribu- solo en la del Gato y Maldonado (Ver Figura N°
ción territorial de los niveles de riesgo más altos 2) el total de la población asciende aproxima-
tanto a nivel de la RGLP como de las cuenca es- damente 420.743 habitantes. En ambas el 30%
tudiadas, se observa que los mismos coinciden o sea aproximadamente 122.729 habitantes se
con los cauces (aún cuando estén entubados, encuentran en los niveles de riesgo muy alto y
como es el caso del Casco de La Plata) y las pla- alto; y, el 70 % de población restante se encuen-
nicies de inundación que los delimita con exten- tra entre los niveles medio y bajo. Con respecto
siones diferentes al total de los arroyos: Carnaval, al proceso de impermeabilización del suelo por
Martin, Rodríguez, Don Carlos, del Gato, Maldo- extensión de la ocupación urbana en la cuenca
nado, del Pescado y otros afluentes menores, del Arroyo del Gato se incremento entre el año
en el partido de La Plata. En las localidades de 1996 y el 2014 aproximadamente un 27,5% y en
Ensenada y Berisso se suma la población que la cuenca del Maldonado, durante el mismo pe-
se asienta sobre el albardón costero por debajo riodo aproximadamente un 64,8%.
de los 5 metros sobre el nivel del mar, expuesto a
inundaciones tanto por sudestadas del Rio de la Las zonificación del área de riesgo en las Cuen-
Plata como por precipitaciones extraordinarias. cas de los arroyos del Gato y Maldonado con-
siderada como una primera aproximación, para
Un segundo análisis está relacionado con el ser contrastada con la población y así realizar
aspecto cuantitativo de población y vivienda una segunda zonificación más ajustada, inclu-
según los niveles de riesgo urbano. A escala de yen 98.234 parcelas en riesgo muy alto, alto y
cuencas, se ha profundizado el análisis al incor- medio en el arroyo del Gato, de ellas solo 2.302
porar la superficie de suelo impermeabilizada a están vinculadas a cauces a cielo abierto. Por
partir de la extensión de la ocupación urbana. otro lado, 4.640 parcelas están incorporadas en
las Zonas Especiales de arroyos y bañados (E/
En este sentido, el Mapa de Riesgo del GLP (Ver PA) de las Ordenanzas 10.703/10 – 10.896/12,
Figura N° 1) posibilita reconocer que de un total de las cuales 1.723 están vinculadas al cauce.
de población aproximada del GLP que ascien- La Cuenca del arroyo Maldonado tiene aproxi-
den a 801.901 habitantes , existen si hubiera una madamente 18.271 parcela bajo riesgo, de las
lluvia excepcional como la producida el 2 de cuales solo 820 se encuentran vinculadas al
abril de 2014 uniforme en todo el territorio: apro- cauce a cielo abierto. Por otro lado, 2.167 están
ximadamente 420.976 habitantes3 , el 52,49% incorporadas en las Zonas Especiales de la cita-
da normativa, de las cuales 1.185 parcelas están
3 Fuente elaboración propia en base a datos del INDEC Censo Nacional vinculadas al cauce.
de Población, Hogares y Viviendas 2010, procesado con Redatam +Sp.
Metodológicamente se utiliza como unidad el radio censal y no la man-
zana, existiendo un margen de error dado que el sistema hace un ajuste De éste análisis y síntesis, que fue realizada
por aproximación de modo exploratorio y por aproximaciones

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Figura N° 2. Mapa de Riesgo Urbano por Inundaciones Frente a Precipitaciones Extraordinarias en las Cuencas del Gato y Maldonado

Fuente: elaboración propia

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Figura N° 1. Mapa de Riesgo Hídrico por Inundación Frente a Precipitaciones Extraordinarias en la Región del GLP

Fuente: elaboración propia

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sucesivas, testeando información secundaria gen como principales medios de drenaje natural
y primaria, así como de los estudios sobre con la divulgación de la necesidad de mantener-
potenciales acciones de adaptación y prevención, los de esta forma.
las principales recomendaciones o Lineamientos
de Ordenamiento Urbano Territorial que surgen c. Recuperar áreas urbanas (por normativa) aun
para orientar el acondicionamiento del territorio y no ocupadas, como áreas rurales y espacio de
el ambiente al riesgo de inundación de mediano infiltración.
y largo plazo son (Ver Figura N° 3):
d. Retardar la evacuación del flujo de las aguas
1. Sobre los instrumentos necesarios: pluviales, creando parques inundables en espa-
cios apropiados a seleccionar, asociados a los
a. Considerar cada sub cuenca hidrográfica cauces de los arroyos y/o adaptando parques
como una unidad de análisis y planificación so- existentes.
bre las cuales se desarrolla la urbanización, la
ruralidad y los espacios naturales, asociada al e. Adaptar la materialidad de calles, veredas,
Plan de control de aguas pluviales de cada zona ramblas u otros espacios públicos con mate-
urbana y la región. riales y diseños procurando el mayor grado de
infiltración posible e incrementar la arborización.
b. Establecer la obligatoriedad de realizar planes
municipales de ordenamiento urbano-territorial f. Reestructurar los trazados y la subdivisión del
y ambiental con la incorporación de medidas suelo que limitan con los arroyos para prever el
no estructurales para la reducción del riesgo espacio público - camino de sirga - que debería
de inundación a mediano y largo plazo y orien- crearse en sus márgenes.
tar las medidas estructurales, garantizando la
integración regional de ellas, articuladas con g. Gestionar y monitorear el tratamiento de los
los planes municipales de gestión del riesgo de márgenes de los arroyos, los macro y micro
cada municipio y entre ellos. drenajes que se creen, así como todas las políti-
cas de arborización.
c. Tener en cuenta en la formulación de los pla-
nes de ordenamiento las relaciones que deben 3. Sobre los asentamientos humanos construi-
establecerse entre éste plan y el plan de con- dos y a construir:
tingencia de cada municipio identificando los
riesgos en forma cualitativa y cuantitativa y ana- a. Orientar los crecimientos urbanos hacia luga-
lizando las lecciones aprendidas. res seguros (con medidas de promoción) pro-
gramando simultáneamente las acciones y re-
2. Sobre los espacios para la de infiltración, dre- gulaciones.
naje y escurrimiento necesarios:
b. Adaptar la ocupación y el uso del suelo en el
a. Incorporar espacios de infiltración (en el total área zonificada como de riesgo - producto de
de las áreas urbanizadas y rurales) que cola- esta investigación - con la participación de la
boren con el funcionamiento del ciclo del agua comunidad afectada y programar las acciones
(Precipitación = evapotranspiración + escorren- y regulaciones para lograr grados óptimos de in-
tía + infiltración) en el marco de los atributos que filtración y drenaje.
tienen las cuencas hidrográficas como unida-
des territoriales de planificación y gestión de los c. Rever el Código de Edificación y/o Construc-
recursos hídricos. Llevar a cabo políticas intensi- ción asociado a la zonificación de riesgo y con la
va y demostrativa de infiltración generalizadas, participación de la población de cada zona para
para educar a conciudadanos y profesionales. orientar la construcción de los edificios, en cuan-
to a los aspectos estructurales, hidráulicos, de
b. Conservar los bañados, los cauces de los material y sellados. Sera obligatorio construir un
arroyos abiertos y las cañadas que les dan ori- nivel superior por encima de la crecida probable.

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Figura N° 3. Mapa de Lineamientos y Estrategias para la Prevención de Inundaciones en el Mediano y Largo Plazo

Fuente: elaboración propia

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d. Incorporar en el sistema edilicio existente y 4. Conclusiones

futuro reguladores/retardadores del agua de
lluvia Entre las principales conclusiones se puede
mencionar que la construcción de los Mapas de
e. Rever el factor de ocupación del suelo (FOS) Riesgo –desde lo técnico-, además de posibili-
así como el factor de ocupación total (FOT) en tar la cuantificación de la población y la vivien-
relación al parcelamiento, su potencialidad y el da con los diferentes grados de riesgo, no existe
logro del hidrograma cero. para la región, por lo tanto constituye un produc-
to de investigación importante y necesario de
f. Prohibir la expansión urbana en áreas de extre- ponerlo en consideración de la población, con
ma vulnerabilidad ambiental, como los trayec- el fin de ajustarlo a sus vivencias y experiencia.
tos que acompañan cada curso de cuencas y
sub cuencas. También se observa y ha observado que la po-
blación solo piensa en solucionar el tema a par-
4. Sobre los procesos de gestión: tir de la construcción de obras estructurales. Y
estas, si bien son necesarias deben ser acom-
a. Promocionar intervenciones con vivienda de pañadas por medidas no estructurales como
media y alta densidad en áreas de bajo ries- planes de contingencia y de ordenamiento terri-
go, siempre que hayan sido orientados desde torial específico. Estas medidas constituyen una
un Plan Director Urbano –Territorial y cuenten herramienta insustituible para detectar las áreas
con los proyectos aprobados y pertinentes de y los elementos sometidos a riesgo y así poder
drenaje integral, previendo las obras de control distribuir los esfuerzos proporcionalmente a los
de escurrimiento urbano en tres niveles: en la niveles de afectación. Es decir, conocer el nivel
fuente; en el micro drenaje y en el macro dre- potencial de impacto de la inundación sobre los
naje y las medidas de infiltración y arborización diversos elementos distribuidos en el territorio
correspondiente a los cálculos que emerjan del como se ha realizado en este trabajo, ayuda a
proyecto. analizar, a tomar decisiones y a desarrollar me-
didas de gestión.
b. Tener en cuenta que las acciones de plani-
ficación y mitigación tienen un carácter diná- Aquí es donde cobra sentido el concepto de in-
mico, por el cual en un plazo de 20/50 años, certidumbre, ante la ausencia de los mapas de
se lograría minimizar la vulnerabilidad de las riesgo desarrollado, la falta de certezas acer-
zonas de riesgos, exponiendo menos gente y ca de los acontecimientos peligrosos futuros
menos edificaciones garantizando espacios y la respuesta de la sociedad frente a ellos; y
que puedan ser usados por la comunidad en con ello, el surgimiento de numerosos interro-
salvaguarda propia, en caso de ocurrencia de gantes en relación al accionar adecuado en
eventos pluviales de gran magnitud, no nece- consecuencia. Es decir, gestión del riesgo en
sariamente fuera de estas zonas. Por lo tanto, un contexto de incertidumbre que se agrava,
en algunos casos puede no ser necesario erra- como rasgo general en los países de América
dicar a los vecinos de estos lugares sino per- Latina y particularmente en la Región del GLP,
mitir que vivan en “mayores alturas”, aunque sí a partir de recursos presupuestarios limitados;
debiera pensarse en erradicaciones en las vías de la debilidad frente a decisiones globales,
naturales de escurrimiento. (Por ejemplo: cer- regionales, nacionales, incluyendo las supra-
canos o sobre arroyos entubados) locales e interjurisdiccionales, como la RMBA.
También del nulo y/o bajo nivel de organización
c. Co-construir entre los tres municipios y la y articulación con otras organizaciones (sector
provincia un organismo de gestión de los asen- público, privado y de la comunidad) para con-
tamientos en la región que compatibilice las trolar, atenuar y actuar, en la prevención y en la
prácticas, con la gestión y el seguimiento con- catástrofe y por supuesto, empezar a recorrer
juntamente y como partes del Comité de Cuen- un camino que modifique el inadecuado orde-
cas existente. namiento urbano y territorial.

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Estos problemas son derivados mayoritaria- En este sentido, tanto la construcción del mapa
mente, de una gestión compleja para el ordena- de riesgo desde lo técnico como las estrategias
miento territorial, que se origina en intereses de adaptativas de mediano y largo plazo formula-
grupos sociales y económicos dominantes, de das por la investigación para la construcción de
lo que resulta, la no valoración del espacio y la resiliencia, sirven como base para la formulación
propiedad pública; la permisividad de las admi- de planes, programas y proyectos en el marco la
nistraciones para con las prácticas especulati- gestión integral del riesgo como ha sido definida
vas; la ausencia de conciencia social respecto en el punto 2 de este articulo.
al caso de estudio perteneciente a un espacio
litoral-pampeano, que ejerza la correspondiente Desde esta perspectiva, los enfoques del orde-
presión sobre la estructura administrativa; el re- namiento territorial han tenido y tienen como
parto no siempre claro de competencias, entre guía diferentes paradigmas. Hoy la utilización
los diferentes niveles de la Administración Públi- de la cartografía o Mapas de Riesgo es una
ca, y la lentitud con que la misma va asimilando necesidad para hacerle frente al cambio cli-
los valores sociales, en relación con los paráme- mático. En el caso que nos ocupa los Planes
tros e indicadores de calidad de vida. de Ordenamiento Urbano y Territorial o Planes
Directores (que aun no tiene ninguno de los
Los resultados como se ha demostrado ante es- partidos), deberían incorporar este enfoque y
tas condiciones, se revelan en una regulación in- realizar asociados a los anteriores los Planes
adecuada, a veces inexistente, que no colabora de Contingencias, como herramientas idóneas
en la gestión de un ordenamiento territorial que que guíen tanto la política integral como las
tienda a la sustentabilidad y que se asocie a la sectoriales, por ejemplo: la de drenajes, tierra,
gestión del riesgo propiamente dicho. vivienda y transporte

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Colaboradores parte grafica:

Arq. Estefanía Jauregui – Sr. Tomas Reinoso

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