El Impuesto Predial Optimo

A continuación, presento una síntesis del estudio Gestión Financiera 
Local  realizado  por  Michael  E.  Bell  del  Instituto  de  Desarrollo 
Económico, del Banco Mundial; donde dicha institución efectúa un 
análisis de las características de un impuesto predial optimo. 
 
Los gobiernos municipales requieren generar adecuados ingresos de 
sus propias fuentes para poder proporcionar el nivel y la calidad de 
servicios  que  demandan  sus  habitantes  y  negocios.  Para  que  la 
autonomía  municipla  tenga  significado,  los  gobiernos  necesitan 
contar  con  adecuados  ingresos  bajo  control  municipal.  Aunque 
puedan  cumplir  un  papel  vital,  las  transferencias 
intergubernamentales no son suficientes si el gobierno municipal ha 
de constituir verdaderamente una esfera de gobierno independiente 
ya  que  sin  una  fuente  adecuada  de  ingresos  bajo  su  control,  el 
gobierno municipal carece de autonomía.  
 
Idealmente,  para  gozar  de  la  plena  autonomía,  los  gobiernos 
municipales  deben  tener  discreción  para  determinar  la  base  del 
impuesto y sus tasas. El impuesto predial es el impuesto municipal 
más  importante  de  todos.  Internacionalmente,  más  de  130  países 
cuentan con alguna forma de impuesto a la propiedad, aunque su 
importancia relativa varía sustancialmente entre los países.  

Productividad de Ingresos
Generalmente,  un  buen  sistema  de  ingresos  municipales  debería 
generar un caudal de recaudaciones que sea productivo, estable en 

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el tiempo y relativamente neutral respecto a su impacto sobre las 
decisiones  económicas  privadas;  al  tiempo  que  sea  sencillo, 
equitativo  y  predecible.  Con  relación  a  las  demás  fuentes 
potenciales de ingresos tributarios municipales, el impuesto predial 
municipal  califica  bien  en  todos  estos  criterios.  Por  lo  tanto,  este 
impuesto  debe  ser  una  parte  importante  de  cualquier  sistema 
municipal de recaudaciones. 
 
Un  impuesto  estable  genera  ingresos  que  cambian  relativamente 
más lento que las rentas; es decir que los ingresos generados por el 
impuesto  son  inelásticos  respecto  a  las  rentas.  Los  mercados  de 
bienes raíces reflejan los valores de los activos a largo plazo, los que 
tienden a responder más lentamente a los cambios anuales en el 
nivel de la actividad económica que los flujos económicos como el 
volumen de transacciones comerciales o los sueldos.  
 
Además,  las  fluctuaciones  en  la  base  del  impuesto  predial  son 
moderadas porque pocas jurisdicciones tienen prácticas de avalúo 
anual que capten completamente los cambios en los valores de los 
bienes raíces. Por lo tanto, se considera que el impuesto predial es 
una  fuente  de  ingresos  relativamente  estable;  especialmente  en 
comparación  con  otras  fuentes  tributarias  potenciales  como  los 
impuestos gravados a los sueldos o al volumen comercial. 

La elasticidad frente a las rentas del impuesto predial se somete a la influencia

de tres características por separado.
 
 La primera, la elasticidad de su base, mide cómo el valor imponible de los
bienes responde a los cambios en las rentas. Esto indica hasta qué punto los

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ingresos del impuesto predial responden a los cambios en la base económica
de la ciudad, reflejados en los avalúos de las propiedades.

 La segunda, la elasticidad de su tasa, mide cómo las recaudaciones

responden a los cambios en las tasas o tarifas aplicadas. Esto refleja el grado
en que los incrementos se traducen en impuestos prediales efectivamente
recaudados.

 La tercera, la elasticidad de su índice de recaudación, indica cómo las

recaudaciones responden a los cambios en las responsabilidades tributarias.
Esto refleja la eficiencia de recaudación lograda mediante los cambios en las
características del impuesto predial.
 
La  neutralidad  tributaria  requiere  que  los  impuestos  tengan  un 
mínimo  de  influencia  involuntaria  en  las  decisiones  económicas 
privadas. La persona natural o jurídica que paga el impuesto ha de 
poder  adaptar  su  comportamiento,  actuando  en  formas  que 
trasladan la carga del impuesto a otros a fin de cuentas o que evitan 
el  impuesto  por  completo.  En  la  medida  de  que  los  actores 
económicos  modifiquen  su  conducta  para  trasladar  o  esquivar  el 
impuesto,  éste  habrá  distorsionado  las  decisiones  económicas 
privadas. 
 
Los impuestos que son difíciles de evadir tienen menos impacto sobre las
decisiones económicas privadas. Por ejemplo, el impuesto predial se grava
sobre los bienes raíces. A corto plazo, las propiedades inmuebles son inmóviles
y hay poco que sus propietarios puedan hacer para evitar el impuesto. Así, el
impuesto tiene poco impacto sobre sus decisiones económicas a corto plazo. En
este respecto, el impuesto predial tiende a distorsionar las decisiones
económicas privadas menos que otros impuestos municipales.
 

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Sencillez  Los  impuestos  pueden  producir  distorsiones  en  la 
asignación de los recursos económicos si son complejos y difíciles de 
administrar.  En  semejante  situación,  el  contribuyente  tendrá  que 
dedicar recursos sustanciales al cumplimiento con la ley tributaria y 
la  jurisdicción  municipal  puede  gastar  recursos  sustanciales  en  su 
administración. El impuesto predial es fácil de administrar e implica 
costos bajos para asegurar su cumplimiento especialmente para el 
contribuyente. 
 
La equidad o justicia del impuesto predial tiene dos dimensiones: la 
primera es la equidad entre municipios y la segunda es la equidad 
entre  individuos.  La  primera  preocupación  es  que  las  bases  del 
impuesto predial varíen entre los distintos municipio, lo que pone a 
algunos en desventaja.  
 
Los  municipios  con  bases  imponibles  limitadas  requieren  mayores 
tasas si el impuesto predial ha de generar suficientes ingresos para 
poder proporcionar un nivel y calidad mínimos de bienes y servicios 
públicos.  Sin  embargo,  la evidencia empírica disponible  indica  que 
las bases impositivas tradicionales de ventas y rentas tienden a crear 
mayores disparidades entre las jurisdicciones que con los impuestos 
prediales.  
 
La segunda preocupación (la distribución de la carga impositiva entre 
individuos de diferente clases de ingresos) es porque se considera 
que el impuesto predial es, en parte, un ejemplo de un impuesto a la 
capacidad  de  pago.  El  impuesto  predial  genera  ingresos  para 
financiar servicios que benefician a toda la comunidad. El principio 

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tributario de la capacidad de pago estipula que la carga de financiar 
tales  servicios  comunitarios  generales  debe  distribuirse  entre  los 
dueños de bienes con relación al valor de dichas propiedades, valor 
que debe reflejar su capacidad de pagar. 
 
El consenso entre los economistas es que una porción significativa 
del  impuesto  predial  descansa  sobre  los  individuos  que  reciben 
rentas del capital. Ellos típicamente se concentran en los grupos de 
ingresos  más  altos.  Así,  esta  porción  del  impuesto  predial  se 
considera, en general, como progresiva. 
 
En la medida de que el impuesto predial grava el valor de los bienes 
raices, generalmente se lo consideraría relativamente proporcional 
entre  las  clases  de  ingreso.  Así,  el  impuesto  predial  sería 
proporcional. Nuevamente, el impuesto predial recibe calificaciones 
relativamente buenas en este criterio a comparación de las demás 
fuentes tributarias municipales potenciales. 
 
En  conclusión,  sobre  la  base  de  los  criterios  tradicionales  para 
evaluar un sistema de recaudaciones, el impuesto predial municipal 
surge  como  una  fuente  muy  justificable  para  generar  ingresos 
municipales. 

El Impuesto Predial como Cobro por Beneficios

Los gobiernos municipales proporcionan una variada gama de bienes 
y  servicios  a  sus  ciudadanos  y  se  financian  mediante  diferentes 
mecanismos financieros. Algunos servicios tienen las características 
de bienes privados y se financian mediante cobros directos o tarifas 
en  base  al  nivel  del  servicio  consumido.  Se  monitorea  el  uso 
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individual  y  se  envía  una  factura  a  cada  residente  en  base  a  su 
consumo efectivo como el caso del consumo del agua potable. 
 
Las tarifas para financiar la prestación de los servicios que tienen las 
características  de  bienes  privados  se  vinculan  directamente  con  el 
consumo efectivo de los bienes y servicios específicos. El monto de 
la tarifa depende de las decisiones individuales sobre el consumo.  
 
Además,  el  gobierno  municipal  presta  a  amplia  gama  de  servicios 
que  benefician  a  toda  la  comunidad  en  general.  Tales  servicios 
comunitarios incluyen, sin limitación, el drenaje, la recolección de los 
desechos, la policía, la protección contra incendios, los parques, el 
alumbrado público, las calles, las instalaciones deportivas, y así por 
el estilo. Estos servicios benefician a toda la comunidad y necesitan 
financiarse mediante los impuestos generales pagados por todo el 
mundo.  El  impuesto  predial  es  la  manera  en  que  la  mayoría  de  la 
gente paga por estos servicios comunitarios generales; las tasas del 
impuesto predial se utilizan para financiar los servicios comunitarios 
y las responsabilidades en materia de dicho impuesto no se vinculan 
con  el  consumo  efectivo  de  los  servicios  específicos.  Más  bien,  el 
monto de los impuestos pagados depende del valor de la propiedad. 
 
En  este  contexto,  el  impuesto  predial  municipal  tiene  múltiples 
ventajas  desde  la  perspectiva  del  principio  del  beneficio  en  la 
tributación.  Ya  que  en  su  mayoría  los  servicios  comunitarios 
prestados por los gobiernos municipales tienden a beneficiar a las 
propiedades privadas base del impuesto. Por ejemplo, los servicios 
para  el  mantenimiento,  la  operación  y  el  mejoramiento  de  las 

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vialidades  municipales;  la  seguridad  pública;  el  alcantarillado,  el 
manejo de desechos sólidos, los parques y el desarrollo comunitario 
generalmente benefician de forma directa a los propietarios de las 
fincas ubicadas en el propio municipio, de manera que los beneficios 
recibidos generalmente son visibles.  
 
Así,  cada  municipio  ofrecerá  un  conjunto  identificable  de  bienes  y 
servicios públicos con costos identificables para el propietario. Los 
dueños  individuales  evaluarán  el  paquete  de  bienes  y  servicios 
recibidos y lo compararán con los impuestos que pagan. Semejante 
vínculo  promueve  la  participación  ciudadana  en  el  proceso 
presupuestario municipal y refuerza la rendición de cuentas. 
 
Este  argumento  supone  implícitamente  que  los  beneficios  se 
distribuyen entre las propiedades en proporción a sus obligaciones 
prediales.  Bajo  la  norma  usual  de  la  uniformidad  tributaria,  esto 
implica que los beneficios se distribuyen en proporción al valor de 
mercado. Así, el impuesto predial gravado a dos residencias de igual 
valor y que tienen igual acceso a los servicios comunitarios deberá 
ser  el  mismo,  según  el  principio  de  equidad  en  materia  de  los 
beneficios. 
 
Este es un argumento fuerte para el avalúo uniforme de todos los 
bienes raíces. Cualquier distorsión de la uniformidad en el avalúo y 
el impuesto tenderá a distanciarse de los principios subyacentes a la 
justificación del impuesto predial en base a los beneficios recibidos, 
ya que causará una divergencia entre la proporción del impuesto y 
la proporción de los beneficios. 

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Tales  faltas  de  uniformidad  podrán  surgir  por  las  diferencias 
extralegales en el tratamiento tributario (por ejemplo, errores en el 
avalúo) o por diferencias intencionales resultantes de la clasificación, 
las exoneraciones u otros mecanismos para exención del impuesto 
predial. 
 
A medida de que un hogar o empresa evalúe los lugares alternativos 
dentro  de  un  área  metropolitana,  estos  paquetes  de  servicios 
comunitarios  y  cargas  tributarias  asociadas  al  impuesto  predial  se 
sopesan.  En  esencia,  el  impuesto  predial  sirve  como  el  "precio 
tributario"  asociado  con  un  determinado  conjunto  de  bienes  y 
servicios comunitarios. Los hogares y empresas "salen de compras" 
en  busca  de  la  comunidad  que  ofrezca  el  "paquete"  de  bienes  y 
servicios más deseable a un precio aceptable. 
 
Este mecanismo tiende a equilibrar la demanda de servicios públicos 
por  parte  de  los  individuos,  con  la  oferta  proporcionada  por  los 
gobiernos  municipales.  Si  un  municipio  está  suministrando  niveles 
extraordinarios  de  bienes  y  servicios  públicos  y  los  beneficios 
exceden al costo para el propietario, más gente querrá trasladarse 
hacia dicho municipio y esto presionará a los precios de los bienes 
raíces para que suban.  
 
Por  otro  lado,  si  los  impuestos  en  una  jurisdicción  son  altos  a 
comparación  del  nivel  de  servicios  prestados,  los  individuos  y  las 
empresas se ubicarán en otros lugares, lo que reducirá los valores de 
las  propiedades  de  dicho  municipio.  En  otras  palabras,  el  vínculo 
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entre  los  pagos  del  impuesto  predial  y  los  beneficios  recibidos 
mejora  la  rendición  de  cuentas  a  nivel  municipal  al  reforzar  la 
retroalimentación  para  los  funcionarios  municipales  sobre  los 
atractivos  del  paquete  de  bienes,  servicios  y  precio  tributario  que 
ofrecen. 

Características de un Impuesto Predial Optimo

Diseñar  e  implantar  un  impuesto  predial  con  las  características 
tratadas requiere tomar decisiones en materia de políticas y crear un 
marco  administrativo  viable.  Las  decisiones  sobre  políticas  caen 
dentro de tres principales categorías: definir la base gravable para el 
impuesto  predial,  promover  la  uniformidad  de  dicha  base  y 
determinar  la  tasa  del  impuesto.  Si  el  impuesto  predial  ha  de  ser 
viable, deberá poseer las siguientes características:  
 
Legitimidad. La aceptación del impuesto depende de su legitimidad, 
la  determinación  de  las  responsabilidades  tributarias  para  los 
contribuyentes  individuales  según  las  normas  explícitamente 
establecidas en la legislación. Los contribuyentes individuales deben 
considerar  que  ellos,  al  igual  que  todos  los  demás,  están 
contribuyendo  en  una  porción  justa  para  el  funcionamiento  en 
general  del  gobierno  municipal.  Por  lo  tanto,  los  contribuyentes 
deberán considerar que el impuesto gravado es legítimo y aceptarlo 
como tal. 
 
Apertura. Para lograr dicha legitimidad, el proceso de avalúo y sus 
resultados  deben  ser  transparentes  y  aceptados  por  todos  los 
contribuyentes. Si un impuesto funciona de manera confusa o poco 
clara, es poco probable que los contribuyentes acepten fácilmente y 

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sin objeciones sus obligaciones respectivas. Así, la determinación de 
la  base  imponible  y  la  tasa  del  impuesto  gravado  sobre  esa  base 
necesitan  ser  comprensibles  para  todos  los  contribuyentes.  Ellos 
deben  poder  entender  cómo  funciona  el  impuesto  (es  decir  que 
debe ser transparente) y deben poder plantear cualquier reclamo y 
lograr su resolución de una manera sencilla y de bajo costo. 
 
Eficiencia  Técnica.  Esta  característica  del  proceso  de  avalúo  se 
resume en la profesionalización del sistema mediante una estructura 
administrativa apropiada, la contratación de valuadores capacitados 
y  técnicamente  competentes,  y  la  dotación  de  las  herramientas  e 
información  que  requieren  para  desempeñarse  bien.  En  fin,  el 
impuesto debe administrarse de manera profesional, en aislamiento 
de las influencias políticas. 
 
Justicia. El impuesto debe administrarse de manera que trate a los 
contribuyentes  de  manera  uniforme  y  equitativa.  Sin  embargo, 
también debe haber una disposición que prevea alivio de las cargas 
consideradas  indebidamente  onerosas  en  términos  de  una  noción 
más amplia de la capacidad de pago. 
 
En  algunos  casos,  estas  características  y  criterios  tenderán  en 
sentidos  opuestos,  obligando  a  encontrar  soluciones  intermedias. 
Estos puntos medios necesitarán encontrarse mediante un proceso 
político  abierto  y  transparente.  Ya  que  las  circunstancias  y 
preferencias  difieren  entre  las  áreas,  debe  ofrecerse  una 
considerable  amplitud  de  opciones  municipales  cuando  esto  no 

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infringirá  indebidamente  en  los  intereses  u  objetivos  nacionales 
legítimos. 
 
Finalmente, es importante reconocer que lograr estas características 
requiere  un  proceso  a  largo  plazo.  No  pueden  lograrse 
inmediatamente, debe haber un período de transición del sistema 
actual hacia un nuevo sistema productivo y equitativo del impuesto 
predial. 
Base Gravable para el Impuesto Predial
El impuesto predial puede ser aplicado general o selectivamente. Un 
impuesto  predial  general  se  aplicaría  a  todo  tipo  de  propiedad  y 
trataría  los  varios  tipos  de  manera  uniforme.  La  no‐uniformidad 
puede  introducirse  excluyendo  algunos  tipos  de  propiedad  de  la 
base  imponible,  tratando  varios  tipos  de  propiedad  de  manera 
diferenciada o combinando ambas diferencias. 
 
Los bienes raíces consisten en dos partes componentes: el terreno 
más  cualquier  mejora  arraigada  de  manera  permanente  sobre  el 
terreno. Una vez definida la base, se puede denominar el valor de 
dos maneras: (1) en base a la renta que se supone que produciría 
una  propiedad  (su  valor  de  arriendo  anual  ‐  VAA)  o  (2)  según  su 
precio estimado de venta (su valor de mercado o capital). 
 
Ambas  definiciones  se  emplean  ampliamente  y,  en  gran  medida, 
reflejan  asociaciones  históricas.  Sin  embargo,  la  decisión  sobre  la 
política  que  optará  por  una  de  estas  maneras  alternativas  para 
denominar  el  valor  tiene  importantes  implicaciones  para  los 
aspectos sociales y políticos. Ya que aunque tanto el valor de venta 
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en el mercado como el valor del arriendo reflejan los ingresos que se 
pueden  derivar  de  una  propiedad,  la  elección  de  un  determinado 
valor sobre el otro tiene importantes implicaciones para la forma en 
que la carga del impuesto predial se distribuye entre los propietarios. 
 
La principal distinción entre las dos nociones del valor está en como 
se  tratarán  los  incrementos  potenciales  en  el  futuro.  Cuando  una 
propiedad  se  explota  de  la  mejor  manera  posible,  el  flujo  de  los 
pagos del arriendo, descontados a su valor presente, se aproxima al 
valor corriente de la propiedad como capital En este caso, el valor 
del arriendo y el valor de venta serían aproximadamente iguales. Sin 
embargo, si el uso actual diverge del uso óptimo, esta relación ya no 
se aplica. El valor para arrendar la propiedad sería menor a su valor 
de mercado. 
 
En este caso, la decisión entre el valor del arriendo y el valor de venta 
como  base  imponible  se  asemeja  a  la  elección  entre  un  impuesto 
sobre la renta y un impuesto sobre el patrimonio. Como resultado, 
la  definición  del  valor  de  venta  tenderá  a  gravar  una  mayor 
proporción  de  impuesto  predial  sobre  las  propiedades 
"subutilizadas",  por  ejemplo  lotes  sin  construir  o  los  que  tengan 
edificaciones  pero  que  el  mercado  percibe  como  candidatos  para 
convertirse a un uso más intensivo. 
 
Sin embargo, es posible que en la práctica las implicaciones de usar 
una determinacion del valor en vez de la otra no sean tan grandes 
como  sugiere  la  teoría.  Por  ejemplo,  dadas  las  limitaciones  de  los 
datos, en un sistema de valoración según el arriendo anual, las clases 

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de  propiedad  para  las  cuales  no  existen  datos  fiables  sobre  sus 
arriendos se suelen avaluar por su valor de venta en el mercado, lo 
que se convierte luego a un valor de arriendo utilizando un factor 
apropiado de capitalización.  
 
Asimismo, en un  sistema  de avalúo por precios de  venta, se suele 
capitalizar  el  ingreso  por  arriendo  para  poder  calcular  un  valor  de 
venta  para  las  clases  de  propiedades  para  las  cuales  no  puedan 
aplicarse los demás métodos para determinar el valor de mercado. 
Esto  sugiere  que  la  credibilidad  política  y  la  factibilidad 
administrativa  (antes  que  la  precisión  teórica),  deben  constituir  la 
consideración que prevalece para decidir entre los dos métodos para 
denominar el valor. 
 
Sin embargo, en algunos casos los sistemas de impuesto predial en 
base  al  valor  (tanto  del  arriendo  como  de  la  venta)  han  sido 
rechazados por completo. La alternativa ha sido una variante de un 
impuesto  predial  en  base  al  área  (metros  cuadrados).  Se  pueden 
incluir las áreas del terreno y de las mejoras en la base imponible.  
 
Una  modificación  más  reciente  ha  sido  la  adopción  del  valor  de 
adquisición  como  denominación  del  valor.  Esto  valora  una 
propiedad, para los fines del impuesto, según su precio más reciente 
de compra. Como resultado, no existe ninguna relación entre el valor 
de  una  propiedad  para  fines  tributarios  y  su  valor  de  venta  o  de 
arriendo  actual.  Mientras  que  el  enfoque  del  valor  de  adquisición 
logra la certeza sobre el valor imponible, representa una violación de 
los principios de la uniformidad y justicia del impuesto. 

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Otro aspecto de la política para determinar la base imponible para el 
impuesto predial es decidir si incluir el terreno más las mejoras en la 
base  imponible  o  sólo  gravar  los  terrenos.  El  valor  total  de  las 
propiedades  es  un  concepto  que  la  mayoría  de  los  propietarios 
pueden comprender. Así, utilizando el valor total como la base para 
el impuesto predial, incluyendo tanto el terreno como las mejoras en 
la base imponible, se promueve la transparencia. Además, incluir las 
mejoras con los terrenos en la base imponible es consistente con los 
objetivos tradicionales en materia de políticas tributarias, de definir 
una  base  imponible  amplia  para  que  se  pueda  recaudar  un 
determinado volumen de ingresos con una tasa relativamente baja 
que minimice las distorsiones. 
 
Además, el principio de la uniformidad estipula que todos merecen 
un  trato  igual  ante  la  ley.  Esto  sugiere  que  todos  los  ciudadanos 
dentro de un gobierno municipal deben recibir un trato equivalente, 
gravando un impuesto sobre una medida general de la riqueza y no 
sólo una porción de la riqueza cuya importancia relativa variará entre 
los  propietarios.  Si  toda  la  propiedad  no  se  incluye  en  la  base 
imponible,  es  difícil  identificar  cuáles  contribuyentes  son  los 
favorecidos y en qué grado se favorecen. 
 
Por otro lado, gravar sólo el terreno también tiene su justificación. 
Los valores de la tierra dependen menos de las decisiones y acciones 
de los propietarios individuales a comparación de los valores de las 
mejoras;  por  lo  tanto,  gravar  sólo  la  tierra  meramente  vuelve  a 
captar,  en  beneficio  público,  una  porción  del  valor  creado  por  las 
acciones  públicas.  Además,  excluir  a  las  mejoras  del  impuesto 
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incentiva  mayores  inversiones  y  mejor  mantenimiento  en  el 
desarrollo residencial y comercial. 
 
Además,  se  sostiene  que  es  mucho  menos  costoso  valuar  sólo  el 
terreno  para  fines  impositivos  porque  la  jurisdicción  municipal  no 
necesita recolectar y mantener datos sobre las mejoras. En la medida 
de que sea así, puede ser más fácil incorporar en los catastros a las 
áreas que antes estuvieran fuera de la base imponible. Finalmente, 
se  arguye  que  un  impuesto  sobre  el  terreno  probablemente  será 
pagado por los dueños del capital y que, por lo tanto, debe resultar 
más progresivo. 
 
En fin, los argumentos por gravar sólo al terreno ponen su énfasis en 
la  sencillez  administrativa  y  la  no‐interferencia  con  las  decisiones 
sobre las inversiones. La sencillez debe resultar de la posibilidad de 
ignorar  las  mejoras  por  completo,  lo  que  reduce  grandemente  la 
cantidad de datos requeridos y así sus costos de avalúo.  
 
Sin embargo, una interrogante clave es cómo derivar los valores para 
los sitios sin mejoras en las zonas mayormente construidas cuando 
suceden pocas ventas de lotes vacíos. Si casi todas las propiedades 
vendidas son construidas, ¿cómo se podrán determinar los valores 
de mercado para el un terreno, cuando no se tienen datos sobre el 
otro en la zona. La falta de información sobre cómo se determinan 
los  valores  de  los  terrenos  puede  afectar  la  transparencia  y 
legitimidad del impuesto. 
 

ELABORO LAB 15 

 
  
Se  supone  que  incluir  las  mejoras  en  la  base  debe  aumentar  la 
equidad, pues esta medida más amplia no ignora la porción de las 
inversiones en los bienes raíces que suele ser la mayor. 
Uniformidad de la Base Imponible
La legitimidad y justicia exigen que el impuesto predial se administre 
de manera  uniforme  dentro de cada  municipio. La  uniformidad  es 
importante,  ya  que  los  valores  establecidos  para  las  propiedades 
individuales  determinan  el  monto  del  impuesto  a  pagar  por  los 
contribuyentes. 
 
Las opciones  son  el valor en  uso  actualmente  y el  valor en el uso 
probablemente óptimo, reflejado en el valor de mercado para las 
propiedades. Una consideración que favorece el valor de mercado 
sobre  el  valor  de  uso  actual  es  que,  al  gravar  los  impuestos  a  las 
propiedades subutilizadas en base a su uso potencial, esto aumenta 
la  base  imponible  y  proporciona  un  incentivo  para  aprovechar  las 
propiedades más plenamente.  
 
La fuerza de este incentivo dependerá de varias cosas, incluyendo el 
nivel de las tasas de impuesto y la diferencia entre los valores de uso 
efectivo  y  potencial,  pero  el  incentivo  sí  es  consistente  con  los 
objetivos  del  desarrollo.  Para  las  propiedades  sin  uso  alternativo 
razonable  a  corto  plazo  (como  por  ejemplo  muchas  propiedades 
agrícolas en zonas remotas) el uso actual y el óptimo será el mismo. 
Operativamente,  los  valuadores  asumen  que  el  uso  actual  es  el 
óptimo. 
 

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Cuando  los  avalúos  de  las  propiedades  representan  un  porcentaje 
normal de su valor de venta enel mercado, es más probable que sean 
aceptados  como  justos.  Esto  aseguraría  que  las  responsabilidades 
ante  el  impuesto  predial  (el  apoyo  a  los  servicios  comunitarios 
generales)  se  distribuirían  entre  los  propietarios  individuales  con 
relación  a  su  porción  de  la  base  imponible  total  (su  capacidad  de 
pago,  determinado  por  el  valor  de  la  propiedad).  Por  lo  tanto,  el 
objetivo de la política debe ser de implantar un sistema de impuesto 
predial sobre todas las clases de utilización de las propiedades, de 
manera  uniforme,  al  100  por  ciento  de  su  valor  de  venta  en  el 
mercado. 
 
Otra  dimensión  de  la  uniformidad  es  la  cuestión  de  cuáles 
propiedades en un municipo deben estar sujetas al impuesto predial. 
La uniformidad total requiere una base imponible incluyente, que no 
excluya  ninguna  propiedad  de  los  catastros.  Las  exoneraciones  u 
otro  trato  favorable  para  tipos  o  usos  específicos  de  propiedades 
puede eliminar contribuyentes significativos de la base imponible.  
 
Típicamente,  el  objetivo  de  semejantes  políticas  es  promover  una 
serie de objetivos redistributivos u otros fines sociales. El resultado 
es  trasladar  el  costo  de  apoyar  los  servicios  comunitarios  desde 
algunos  contribuyentes  y  beneficiarios  hacia  los  que  no  reciben  el 
trato preferencial. Esto afecta la justicia y, por lo tanto, la aceptación 
general del impuesto predial. 
 
Probablemente la exoneración más común es para las propiedades 
estatales, pero hay argumentos muy válidos que cuestionarían esta 

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práctica.  Por  ejemplo,  se  prestan  los  servicios  urbanos  a  ambas 
propiedades por igual. Asimismo, eliminar el impuesto predial para 
los bienes de propiedad estatal reduce el costo de tener tales bienes 
y  semejante  subsidio  podría  incentivar  al  gobierno  para  tener 
demasiadas propiedades o tomar decisiones ineficientes en cuanto 
a sus ubicaciones. Y finalmente, las ciudades grandes, especialmente 
las  capitales,  podrían  perder  una  porción  significativa  de  su  base 
imponible  para  el  impuesto  predial  exonerando  a  los  bienes 
gubernamentales;  esto  trasladaría  una  carga  impositiva  indebida 
hacia los demás propietarios. Así, el objetivo a largo plazo es incluir 
todas las propiedades en la base imponible. 
 
En resumen, depender del 100 por ciento del valor de venta en el 
mercado como la base imponible para el impuesto predial promueve 
el  logro  de  la  equidad  general  con  relación  a  tres  diferentes 
dimensiones: 
 
 Los contribuyentes en circunstancias similares, las propiedades de valor
similar ubicadas en el mismo municipio pagarán impuestos similares
(equidad horizontal).
 Los contribuyentes con propiedades de valor diferente tienen diferencias en
sus impuestos proporcionales a las diferencias subyacentes en el valor de
mercado (equidad vertical).
 En tercer lugar, si la base impositiva se utiliza para fines no impositivos
(como por ejemplo para asignar las transferencias intergubernamentales o
limitar el acceso al crédito para los gobiernos municipales) entonces los
avalúos deben ser comparables entre las municipalidades.
 
Por  supuesto  que  no  es  suficiente  simplemente  fijar  avalúos 
uniformes al valor pleno del mercado como la norma. Es necesario 
ELABORO LAB 18 
 
  
contar  con  una  estructura  administrativa  idónea.  Además,  será 
importante el monitoreo de los resultados del sistema de avalúo o 
valoración,  mediante  estudios  regulares  de  la  relación  entre  los 
avalúos y las ventas, porque las diferencias de avalúo pueden surgir 
de muchas maneras diferentes. 
Determinar la Tasa del Impuesto Predial
La  obligación  tributaria  se  determina  multiplicando  la  base 
imponible legal (es decir, el valor imponible que consta en el catastro 
municipal)  por  la  tasa  nominal  del  impuesto.  Las  obligaciones 
relativas  a  las  propiedades  individuales  se  determinan  de  esta 
manera  y  la  suma  de  las  responsabilidades  individuales  es  el 
volumen  total  que  podrá  recaudar  el  gobierno  municipal  por 
concepto del impuesto predial. Una base menor puede compensarse 
con  una  tasa  mayor,  cuando  no  exista  ningún  límite  sobre  la  tasa 
nominal.  Así,  la  tasa  es  de  importancia  crítica  para  determinar  la 
productividad o idoneidad del impuesto predial para los gobiernos 
municipales en términos de los ingresos que produce. 
 
Los especialistas  en las finanzas públicas generalmente adoptan el 
criterio de que la determinación municipal de la tasa del impuesto es 
la  potestad  mínima  para  poder  afirmar  que  un  impuesto  es 
verdaderamente municipal. Aunque existe un apoyo amplio para la 
noción  de  la  autonomía  municipal  para  fijar  las  tasas,  a  menudo 
también hay un respaldo significativo para algún límite en la libertad 
de fijar las tasas municipales. Incluso se ha sugerido que el gobierno 
nacional deberá determinar las tasas, así como la base imponible. 
 

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Conceder  a  los  gobiernos  municipales  el  control  total  sobre  el 
impuesto  predial,  incluyendo  la  fijación  de  las  tasas,  maximiza  su 
flexibilidad  y  sitúa  la  rendición  de  cuentas  sobre  las  decisiones 
tributarias a nivel municipal. Además, este enfoque corresponde al 
concepto  de  que  el  gobierno  municipal  constituye  una  esfera 
gubernamental por su propia cuenta. 
 
El  control  municipal  de  las  tasas  es  esencial,  en  este  sentido,  si  el 
gobierno nacional decide especificar la base imponible. El impuesto 
predial no es verdaderamente un impuesto municipal a menos que 
el  gobierno  municipal  tenga  la  opción  de  especificar  la  base 
imponible. Si tanto la tasa como la base fueran especificadas por la 
política  nacional,  el  impuesto  predial  sería,  en  realidad,  una 
asignación del gobierno nacional hacia los municipios en base a la 
ubicación de las propiedades imponibles. 
 
Por otro lado, en muchos casos la fijación municipal de las tasas no 
se realiza con total libertad y existen argumentos de que el gobierno 
nacional debe ejercer algún control sobre las tasas municipales. Al 
colocar un límite superior para la tasa que podría gravar cualquier 
gobierno municipal sobre su base imponible, se podría asegurar de 
esta manera que se acaten los objetivos macroeconómicos amplios.  
 
Un  techo  sobre  el  nivel  de  las  tasas  del  impuesto  predial  podría 
convenir también a otros objetivos del gobierno nacional. Uno sería 
la  equidad,  preocupación  por  la  situación  de  los  pobres  y  por  la 
equidad  general  entre  los  contribuyentes.  Otro  es  el  desarrollo, 
incluyendo  el  interés  de  que  los  impuestos  municipales  no 

ELABORO LAB 20 

 
  
interfieran  indebidamente  con  la  ubicación  de  la  actividad 
económica. 
 
Algunos arguyen que estos objetivos nacionales podrían cumplirse 
de la mejor manera mediante una tasa uniforme de impuestos fijada 
por el gobierno nacional, pero las ventajas tendrían que sopesarse a 
comparación  del  perjuicio  que  esto  implicaría  para  un  gobierno 
municipal significativo. Aunque el argumento por una tasa uniforme 
a nivel nacional no sea muy convincente, se podría sugerir un límite 
más allá del cual no podrían avanzar sin la aprobación nacional. Esto 
permitiría  que  las  elecciones  se  hagan  a  nivel  municipal  hasta  el 
límite y además permitiría exceder del límite con la justificación del 
caso. 
 
El enfoque del techo con opción al caso excepcional podría ser una 
manera para asegurar que los gobiernos municipales operen con el 
máximo  posible  de  eficiencia  y  podría  verse  como  parte  de  un 
proceso  nacional  de  monitoreo.  Finalmente,  si  la  disposición  que 
permite solicitar el trato excepcional requiere la aprobación de los 
votantes, esto fortalecería también la rendición de cuentas a nivel 
municipal. 

Administrar el Impuesto Predial

Para  establecer  y  mantener  la  legitimidad  de  un  impuesto  predial 
municipal,  deberán  cumplirse  las  normas  legales.  Mientras  que  se 
requerirá una revaloración frecuente, un elemento importante de la 
estrategia para lograr y mantener la legitimidad y aceptación a largo 
plazo será el monitoreo frecuente de los resultados de la valuación. 
 
ELABORO LAB 21 
 
  
La  herramienta  primaria  para  el  monitoreo  de  los  resultados  del 
proceso de avalúo es el estudio sobre la relación entre los avalúos y 
los  precios  de  venta.  Ya  que  estos  estudios  brindan  información 
sobre  cómo  está  administrándose  la  ley,  ayudan  a  asegurar  a  los 
ciudadanos sobre la justicia del impuesto. Si los resultados indican 
que el impuesto no está administrándose con justicia, la información 
permitirá  que  los  ciudadanos  promuevan  cambios,  principalmente 
mediante  el  proceso  de  apelación  al  avalúo.  Asimismo,  si  se 
descubren irregularidades en la valuación, esa información ayuda a 
los valuadores a mejorar los resultados del proceso de avalúos. 
 
Sin embargo, para poder realizar estos beneficios, la base imponible 
que  se  estima  debe  ser  una  con  la  cual  puedan  relacionarse  los 
ciudadanos  típicos.  Esta  es  una  razón  poderosa  para  favorecer  la 
norma  del  valor  de  venta  en  el  mercado:  los  propietarios  se 
relacionarán más  fácilmente  con el  valor de mercado  para  toda  la 
propiedad. Esa es la forma en que la mayoría de las propiedades se 
intercambian.  Los  datos  de  las  ventas  proporcionan  la  verificación 
independiente sobre la idoneidad de los valores imponibles. 
 
Un monitoreo regular de este tipo es importante por varias razones. 
En  primer  lugar,  la  información  es  importante  para  asegurar  la 
justicia del impuesto y, de esta manera, promover su legitimidad y 
aceptación. En segundo lugar, los estudios sobre la relación entre el 
avalúo  y  los  precios  de  venta  son  necesarios  para  permitir  que  el 
gobierno nacional iguale los datos de las bases imponibles de varias 
municipalidades,  con  el  fin  de  poder  utilizar  la  capacidad  para  el 
impuesto predial como un elemento para asignar las transferencias 

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intergubernamentales  y  posiblemente  para  otros  fines  no 
tributarios.  
 
Sin la igualación, los datos de la base imponible municipal no serán 
útiles para tales fines, aunque todas las áreas utilicen una definición 
obligatoria uniforme de la base imponible. Es así en parte porque las 
valuaciones  para  las  diferentes  municipalidades  pueden  ser  para 
años diferentes y en parte porque la valuación es un arte y no una 
ciencia pura. Si los municipio emplean diferentes definiciones de la 
base imponible, será aun mayor la necesidad de igualarlas, ya que la 
gama  de  diferencias  entre  los  municipios  sería  mayor  si  algunas 
omitieran las mejoras mientras que otras no lo hicieran. 
 
Los  estudios  deben  seguir  las  mejores  prácticas  de  aceptación 
general,  incluyendo  el  uso  de  muestras  grandes,  seleccionadas  en 
forma  aleatoria,  teniendo  cuidado  de  eliminar  las  ventas  que  no 
representen  ventas  de  buena  fe  en  el  mercado  mediante 
transacciones  legítimas.  Deben  incluir  medidas  de  la  tendencia 
central  (incluyendo  al  menos  la  mediana),  una  medida  de  la 
variabilidad del nivel de avalúo entre las propiedades individuales (el 
coeficiente  de  dispersión),  y  una  medida  de  los  tratamientos 
relativos de las propiedades de alto y bajo valor. 
 
Tales datos deben presentarse para cada clase principal por tipos de 
uso  (incluyendo  residencial,  agrícola,  comercial,  industrial  y 
ninguno). Los resultados del estudio deben difundirse al público para 
promover la apertura y transparencia del impuesto. 
 
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Como ya se anotó, los estudios pueden proporcionar la información 
requerida para poder evaluar la justicia del impuesto y para igualar 
entre los diferentes municipios, independientemente a la definición 
o definiciones de las bases respectivas que estén utilizándose. Para 
los municios que gravan el impuesto únicamente al valor del terreno, 
la  información  sobre  el  valor  del  avalúo  para  los  terrenos,  con 
relación al precio de venta del terreno en un sistema basado en los 
valores  de  los  terrenos,  es  importante  para  poder  evaluar  cuán 
justamente se esté implantando la ley vigente. 
El Ciclo de Valuación
Mantener  los  valores  a  nivel  del  mercado  requiere  un  reavalúo  y 
reajuste periódico con el fin de reflejar los cambios que ocurren en 
un  contexto  dinámico  del  mercado.  Sin  reajustes  oportunos,  las 
valoraciones de las propiedades tienden a decaer con el tiempo con 
relación  al  mercado,  y  a  decaer  a  diferentes  ritmos,  pues  las 
presiones  de  mercado  difieren  para  los  distintos  tipos  de 
propiedades y zonas.  
 
Los  reavalúos  frecuentes  también  tienden  a  reducir  las  protestas 
sociales  asociadas  con  los  dramáticos  traslados  de  las  cargas 
impositivas  resultantes  de  incrementos  grandes  y  repentinos  en 
estos valores. Por lo tanto, se requiere valorar de manera oportuna. 
 
Se necesita que el ciclo de valuación sea corto. Para asegurar que los 
registros de avalúos reflejen las condiciones vigentes del mercado, la 
legislación  nacional  debe  requerir  un  reavalúo  frecuente  de  las 
propiedades.  Idealmente,  el  objetivo  debe  ser  de  emprender  en 

ELABORO LAB 24 

 
  
tales reavalúos al menos cada tres años, pero a más tardar cada cinco 
años. 
 
Para lograr el objetivo final de los avalúos frecuentes, se requerirán 
iniciativas  para  invertir  en  los  equipos,  los  paquetes 
computacionales,  los  sistemas  informáticos  y  la  capacitación 
requerida para poder utilizar en forma rutinaria las herramientas y 
técnicas  para  el  avalúo  masivo.  Esto  incluye  desarrollar  y  ofrecer 
cursos de capacitación para los valuadores actuales y rediseñar los 
programas  curriculares  y  cursos  de  formación  para  los  valuadores 
que serán certificados en el futuro.  
 
Además, habrá que desarrollar e implantar los sistemas informáticos 
a nivel del gobierno municipal que aseguren el mantenimiento y la 
actualización  de  las  descripciones  de  las  propiedades  en  forma 
regular y sistemática. Tales sistemas deberan incluir sin limitación, 
los  cambios  de  propiedad,  hacer  seguimiento  a  los  permisos  de 
construcción, y realizar el monitoreo y registro de los demás cambios 
que incidirán en los valores de mercado. 
La Eficiencia Técnica de la Administración del
Impuesto Predial
Esta  característica  tiene  varias  dimensiones,  incluyendo  el 
descubrimiento,  la  valoración,  el  avalúo  de  la  responsabilidad 
tributaria,  la  facturación  y  la  cobranza.  El  proceso  de  avalúo 
típicamente recibe la mayor atención en las iniciativas de reforma 
para  el  impuesto  predial.  Sin  embargo,  todos  estos  factores 
necesitan  tomarse  en  cuenta  si  han  de  alcanzarse  todos  los 
beneficios de la reforma. 

ELABORO LAB 25 

 
  
Estructura Administrativa
Aquí la cuestión primordial es cuál nivel del gobierno debe tener la 
responsabilidad del proceso de avalúo. Un argumento común por la 
centralización  es  que  pueden  lograrse  economías  de  escala  al 
emplear  un  personal  especializado  con  las  computadoras 
apropiadas. La evidencia empírica no respalda esta aseveración.  
 
En general, los asuntos del impuesto predial deben dejarse a opción 
del gobierno municipal a menos que hubiera alguna razón de peso 
para  limitar  el  control  municipal.  Es  importante  que  un  marco 
jurídico  general  proporcione  el  contexto  para  poder  determinar  y 
mantener  los  valores  exactos.  Esto  exige  especificar  los  niveles 
aceptables  de  desempeño  y  monitoreo  para  asegurar  el 
cumplimiento municipal.  
 
Pero  dentro  de  estas  limitaciones,  los  avalúos  deben  ser 
responsabilidad de los gobiernos que graven el impuesto predial, de 
modo  que  se  elabore  sólo  un  conjunto  de  valores  para  cualquier 
área. Dos o más gobiernos municipales con autoridad impositiva en 
una  misma  zona  deberán  establecer  entendimientos  mutuamente 
aceptables para la valoración.  
 
Sin  embargo,  todas  los  municipios  responsables  de  la  valuación 
deben estar en libertad para escoger a qué grado se realizarán estas 
funciones  a  base  de  su  personal  de  planta  y  cuáles  funciones  se 
contratarán.  Deben  tener  la  flexibilidad  para  poder  contratar  los 
servicios  de  avalúo  de  cualquier  fuente  disponible:  especialistas 
particulares, otros gobiernos municipales y el gobierno estatal. 

ELABORO LAB 26 

 
  
 
Una  parte  importante  del  sistema  profesional  de  valuación  es  un 
personal bien capacitado y aislado de la interferencia política en lo 
posible. Teniendo esto presente, es fundamental utilizar un personal 
totalmente profesionalizado y capacitado que debe trabajar en un 
entorno que promueva y proteja su profesionalismo. 
 
Parte  de  ese  profesionalismo  está  en  la  capacitación.  A  más  de  la 
formación  como  tal,  se  ha  encontrado  que  la  experiencia  práctica 
mejora  significativamente  la  uniformidad  en  los  avalúos.  La 
importancia del empleo de las herramientas apropiadas es ecencial 
para poder lograr un alto grado de uniformidad en la valuación. Los 
avalúos  más  uniformes  se  asocian  con  el  uso  de  catastros 
cartográficos,  el  seguimiento  sistemático  de  los  permisos  de 
construcción  para  realizar  un  monitoreo  de  los  cambios  de 
propiedad, el uso de los manuales normalizados de la valuación. La 
integración  de  los  datos  de  la  valuación  con  un  sistema  de 
información geográfica (GIS) también promete mucho. 
 
Parte del requisito para lograr avalúos uniformes es contar con toda 
la información apropiada a disposición de los valuadores, para que 
la  propiedad  se  ubique  correctamente  y  sus  atributos  pertinentes 
sean  adecuadamente  descritos  en  los  registros  catastrales. 
Identificar las propiedades y enumerar sus características pueden ser 
los  factores  más  limitantes  para  la  administración  eficiente  del 
impuesto predial en los países en vías de desarrollo. Dos enfoques 
básicos se utilizan con el fin de desarrollar dicha información:  
 

ELABORO LAB 27 

 
  
 La auto-declaración: se induce al contribuyente para que proporcione la
información a la autoridad tributaria; y
 El inventario estatal: la autoridad tributaria consigue la información en el
campo.
 
La  eficacia  del  sistema  de  auto‐declaración  depende  de  la 
colaboración  del  contribuyente  para  que  proporcione  información 
exacta  y  completa,  de  la  capacidad  del  gobierno  municipal  para 
verificar la información proporcionada, y de las penas vigentes para 
motivar el cumplimiento. Pero típicamente las auditorías son poco 
frecuentes  y,  aunque  las  multas  nominales  sean  altas,  la  calidad  y 
envergadura de los datos suministrados suelen ser bastante bajas. 
 
El  enfoque  más  común  hacia  el  descubrimiento  es  el  sistema  del 
inventario: el personal de la autoridad tributaria sale al campo para 
recopilar los datos requeridos para determinar el valor. El problema 
es que los costos iniciales de desarrollar semejante inventario son 
altos, aunque no necesariamente será costoso mantenerlo, de existir 
sistemas apropiados para la gestión informática. 
 
Independiente  a  la  fuente  de  la  información,  se  requiere  una 
referencia cartogeográfica para asegurar que todas las propiedades 
se  municipalicen  y  que  sean  asignados  identificadores  únicos.  Tal 
información  usualmente  se  refleja  en  los  mapas  catastrales.  Hay 
varios tipos de catastros: un catastro físico que refleja las medidas 
del área física de cada propiedad (terreno y mejoras); un catastro 
legal que refleja los datos sobre los propietarios, en la medida en 
que  se  los  pueda  determinar;  y  un  catastro  fiscal  que  incluye  la 

ELABORO LAB 28 

 
  
información que afectará la valuación de la propiedad para los fines 
tributarios.  
 
Los  problemas  suelen  incluir  información  incompleta  o 
desactualizada  sobre  las  mejoras,  esfuerzos  insuficientes  por 
mantener los registros sobre las propiedades, falta de divulgación de 
información sobre los permisos de construcción, etc., así como una 
baja  prioridad  para  el  trabajo  de  mantener  tales  archivos.  Sin 
embargo,  deben  desarrollarse  vínculos  computarizados  entre  los 
registros de las propiedades y las demás informaciones requeridas 
para  ubicar  y valorar  las  propiedades  para  los  fines  tributarios,  en 
todas las jurisdicciones.  
 
El objetivo debe ser desarrollar e implantar sistemas de valoración 
computarizada  que  permitan  generar  valores  nuevos  exactos, 
frecuentes  y  a  un  costo  relativamente  bajo.  Es  necesario  que  los 
reavalúos sean frecuentes, para alcanzar los importantes objetivos 
en materia de la equidad, de modo que es imprescindible desarrollar 
estos sistemas. 
Ejecutabilidad del Impuesto Predial
El  impuesto  predial  debe  ser  cobrable.  Esto  requiere  que  las 
responsabilidades tributarias se determinen sin ambigüedades, que 
se  puedan  entregar  las  liquidaciones  a  los  contribuyentes 
responsables de pagar el impuesto y que exista un mecanismo para 
cobrar los montos determinados. La baja eficiencia en la cobranza es 
un  importante  factor  limitante  para  el  rendimiento  del  impuesto 
predial  y  puede  eliminar  los  avances  logrados  con  las  mejoras  en 
cuanto al descubrimiento y los avalúos.  

ELABORO LAB 29 

 
  
 
Cuando no se pague en forma oportuna, tiene que haber una manera 
de  asegurar  el  pago;  esto  debe  incluir  la  venta  de  la  propiedad 
respectiva para cubrir la obligación tributaria. 
 
La responsabilidad de pagar el impuesto predial debe corresponder, 
a  fin  de  cuentas,  a  cada  contribuyente  propietario  individual. 
Designar  al  propietario  como  el responsable  de  pagar el  impuesto 
predial tiene dos virtudes administrativas:  
 
 Reduce el número de contribuyentes individuales, ya que se emite sólo una
factura para cada propiedad; y
 Aprovecha uno de los pocos beneficios administrativos de la propiedad
inmueble: su propia inmovilidad.
 
Sin embargo, en algunos casos puede resultar apropiado designar a 
otro responsable aparte del propietario del terreno para cumplir con 
el impuesto predial. Por ejemplo, cuando el terreno esté ocupado a 
base de un contrato de arrendamiento a largo plazo o una cesión de 
derechos de cualquier indole, el organismo tributario debe tener la 
flexibilidad para poder a cualquiera como contribuyente. Cuando el 
inmueble esté sujeto a una licencia contractual, el licenciatario debe 
designarse como contribuyente. 
 
Finalmente, cuando  el  terreno  esté  ocupado  por  una persona  que 
carece del derecho formal para ocuparlo, debe haber la posibilidad 
de designar al ocupante como contribuyente. La tesoreria municipal 

ELABORO LAB 30 

 
  
debe tener la flexibilidad para poder designar a la persona apropiada 
como contribuyente para cada terreno. 
 
Si el impuesto predial no se paga dentro de un período específico a 
partir de su fecha de vencimiento, debe gravarse una multa de mora 
significativa por ejemplo, un sobrecargo equivalente al 10 por ciento 
del impuesto a pagar. Además, se debe cobrar un interés, a la tasa 
vigente del mercado, sobre el saldo  no pagado. No se debe permitir 
ninguna transferencia de dominio a menos que el impuesto predial 
se haya pagado en su totalidad.  
 
En los casos de mora grave (digamos que cuando los pagos se atrasen 
con seis a 12 meses) se deben aplicar otras medidas coactivas. Estas 
podrían  ser  progresivas,  comenzando  con  el  embargo  y  venta  de 
bienes, a los gravámenes sobre la propiedad y, finalmente la venta 
de la propiedad.Finalmente, debe haber el mecanismo para llevar las 
cuentas de la facturación y las cobranzas. 
Un Sistema de Apelaciones Sencillo y de Bajo Costo
Un avalúo es una mezcla de arte con ciencia. La tarea del valuador 
probablemente  es  la  más  difícil  entre  todas  las  tareas  para  la 
administración del impuesto predial. Es posible que la valuación de 
una propiedad individual no represente correctamente su valor de 
mercado, especialmente a los ojos del contribuyente. Por lo tanto, 
es imprescindible que el sistema tributario de alta calidad incluya un 
proceso sencillo y ágil de apelación que brinde a los contribuyentes 
la oportunidad de remediar los errores percibidos. 
 

ELABORO LAB 31 

 
  
La  evidencia  empírica  sugiere  que  las  apelaciones  ciudadanas 
mejoran la equidad del impuesto predial, pero también sugiere que 
las  apelaciones  adquieren  mayor  importancia  a  medida  de  que  se 
incremente  el  nivel  de  tributación.  Ya  que  los  costos  y  beneficios 
relativos  tienden  a  tomarse  en  cuenta  al  decidir  si  vale  la  pena 
plantear  una  apelación,  un  impuesto  más  bajo  atraerá  menos 
apelaciones  a  cualquier  nivel  de  costo  respectivo;  asimismo,  para 
una determinada tasa impositiva, un costo mayor de apelación hace 
menos probable que se presente la apelación.  
 
Por  lo  tanto,  es  importante  que  el  sistema  de  apelaciones  se 
mantenga lo más sencillo y con el costo mínimo posible. Esto querrá 
decir  que  los  trámites  serán  informales,  sin  exigencia  de 
representación  por  abogados,  al  menos  en  las  etapas  iniciales. 
Generalmente, los contribuyentes no considerarán que vale la pena 
presentar sus reclamos si el costo previsto para la apelación excede 
a los beneficios probables del éxito en la apelación. 
 
En  cumplimiento  con  el  objetivo  del  costo  bajo,  el  sistema  de 
apelaciones  debe  incluir  varias  etapas.  La  primera  debe  ser  una 
revisión  informal  a  nivel  de  la  oficina  municipal  de  avalúos.  Esto 
brindará la oportunidad de corregir los errores en los datos básicos 
y los simples malentendidos, con el costo mínimo posible.  
 
Las discrepancias no resueltas a dicha nivel procederían entonces a 
una junta municipal para la revisión de los avalúos, cuyos integrantes 
tendrán experiencia y/o capacitación en materia de la valuación de 
las  propiedades  y  la  legislación  referente  al  impuesto  predial.  Las 

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divergencias  que  no  puedan  resolverse  a  nivel  de  esta  junta  de 
revisión,  pasarían  un  tribunal  especializado  en  materia  tributaria. 
Puede ser conveniente contar con la representación de un abogado, 
pero esto no debe ser obligatorio. 
 
Se debe exigir que el contribuyente apelante cancele los impuestos 
objetados;  una  apelación  exitosa  daría  como  resultado  un 
reembolso, con el interés de mercado sobre lo pagado en exceso por 
el tiempo entre su pago y el reembolso. Tal pago previo sirve para 
desanimar las acciones frívolas que pretendan simplemente retrasar 
la cancelación de las obligaciones. 
 
Asimismo,  el  pago  de  intereses  a  interés  del  mercado  sobre  los 
impuestos  reembolsados  debe  desincentivar  a  la  municipalidad  a 
empeñarse en una resistencia injustificada simplemente para exigir 
que el contribuyente pague más desde un principio. 
 
Aunque  el  derecho  de  apelación  es  importante,  también  es 
conveniente  que  no  abunden  las  apelaciones,  pues  representan 
costos  para  el  contribuyente  y  para  el  gobierno.  Por  lo  tanto,  y 
reconociendo  que  un  avalúo  necesariamente  implica  un  grado  de 
criterio  profesional,  probablemente  es  deseable  restringir  las 
apelaciones a los costos en los cuales el reajuste solicitado sea mayor 
a algún valor umbral, por ejemplo el 5 por ciento. 

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Hacer que el Impuesto Predial Favorezca a los
Pobres
Parte del objetivo de equidad es que el impuesto predial no coloque 
cargas indebidamente pesadas a quienes tengan menos capacidad 
de  pago.  Esta  preocupación  se  suele  expresar  diciendo  que  el 
impuesto tiene que favorecer a los pobres. Esto implica introducir 
tarifas diferencidas y/o disposiciones exonerativas. Aunque algunas 
exoneraciones  sean  altamente  deseables,  hay  que  proceder  con 
mucho cuidado. Ya que ante todo, el impuesto predial es un medio 
para  recaudar  ingresos,  no  una  herramienta  para  lograr  los  varios 
objetivos  de  las  políticas  sociales.  Es  conveniente  que  la  base 
imponible sea amplia, pues los criterios tributarios mejoran mientras 
más amplia sea la base. 
 
En  igualdad  de  las  demás  condiciones,  una  base  imponible  más 
amplia podrá apoyar mejor los servicios municipales que una base 
más pequeña, de modo que la suficiencia de los ingresos es mayor 
con  una  base  amplia.  Asimismo,  la  equidad  tiende  a  ser  mayor 
cuando más amplia se la base de contribuyentes, ya que se comparte 
en forma más extensa la carga de sostener al gobierno.  
 
Si  está  claro  que  no  existen  categorías  favorecidas,  la  aceptación 
pública tendrá a ser mayor: es más probable que se considere justo 
el impuesto y, por lo tanto, tendrá una mayor legitimidad. Además, 
si no existen diferencias tributarias, no habrá ninguna posibilidad de 
que  tales  diferencias  distorsionen  las  decisiones  económicas  en 
cuanto a la ubicación de la residencia o el negocio, el uso del suelo 
dentro de una determinada zona y así por el estilo. Tal neutralidad 

ELABORO LAB 34 

 
  
es una parte importante de lo que tienen en mente los economistas 
cuando hablan de la eficiencia.  
 
Otro aspecto de la eficiencia es la sencillez del cumplimiento y de su 
administración. Todo esto mejora también con una base imponible 
más  amplia  y  sin  excepciones,  o  con  pocas  excepciones  a  las 
disposiciones generales.Un objetivo apropiado, por lo tanto, es que 
las  políticas  eliminen  las  exoneraciones  tributarias  especiales  y 
eviten  su  surgimiento  a  futuro.  Si  se  piensa  que  las  circunstancias 
justifican una exoneración para una determinada clase de usuarios o 
propietarios,  es  preferible  ofrecer  dicho  alivio  mediante  gastos 
basados en las recaudaciones, antes que reduciendo los impuestos. 
De esa manera, la exoneración es menos oculta, hay más apertura o 
transparencia. 
 
Sin  embargo,  si  se  prefiere  reducir  el  impuesto  por  motivos 
administrativos  u  otras  razones  legítimas,  es  conveniente  realizar 
dicha  rebaja  reajustando  la  tasa  o  asignando  créditos  tributarios, 
antes que modificando la base imponible.  
 
El Sesgo Regresivo en el Avalúo
Aceptando  que  los  impuestos  prediales  deben  utilizarse  para 
recaudar ingresos y no como herramienta de las políticas sociales, se 
supone  implícitamente  que  el  costo  de  prestar  los  servicios 
comunitarios debe sufragarse con los pagos de los propietarios en 
forma  proporcional  a  sus  respectivas  participaciones  de  la  base 
imponible. Así, las tasas impositivas efectivas para las propiedades 
individuales dentro de un determinada municipio deben ser iguales, 
ELABORO LAB 35 
 
  
o  bastante  similares.  Sin  embargo,  en  la  medida  de  que  las  tasas 
efectivas  del  impuesto  varíen  significativamente  entre  las 
propiedades,  este  problema  debe  abordarse  mediante  la  reforma 
administrativa del impuesto predial y no concediendo exoneraciones 
al impuesto. 
 
Ya  que  cualquier  exoneración  se  desvía,  hasta  cierto  punto,  del 
principio  fundamental  de  equidad,  para  redistribuir  la  carga 
impositiva  en  otros  términos.  Por  lo  tanto,  los  mecanismos 
exonerativos  se  deben  diseñarse  con  cuidado  y  debe  limitarse  la 
exoneración a quienes sean más necesitados.  
 
Al  decidirse  que  se  ofrecerán  exoneraciones  del  impuesto  predial 
para quienes más las necesiten, surgen dos interrogantes a nivel de 
políticas. En primer lugar, ¿la exoneración debe ser por mandato del 
gobierno nacional, o se debe permitir que el gobierno municipal la 
decida? En segundo lugar, independiente al nivel de gobierno que 
decide sobre la exoneración, ¿cómo se la debe proporcionar; o sea, 
cuáles herramientas de políticas deben utilizarse?  
 
Una  consideración  es  la  rendición  de  cuentas.  Si  la  exoneración  le 
cuesta al gobierno municipal, al ver reducidos sus ingresos, entonces 
los gobiernos municipales deben estar en libertad para decidir sobre 
las  exoneraciones  que  se  den.  Se  mejora  la  rendición  de  cuentas 
cuando quienes formulen las políticas enfrentan sus costos. 
 
Si se dejan otros importantes aspectos políticos del impuesto predial 
a  discreción  municipal,  entones  se  fortalece  el  argumento  por  la 
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decisión municipal en cuanto a las exoneraciones. Una consideración 
es la consistencia lógica de un enfoque ampliamente descentralizado 
hacia  el  impuesto  predial.  Además,  si  algunas  áreas  gravan  el 
impuesto  sólo  sobre  los  terrenos,  mientras  que  otras  gravan  al 
terreno y sus mejoras, y si algunas jurisdicciones que gravan tanto al 
terreno  como  a  sus  mejoras  utilizan  una  sola  tasa  para  ambos, 
mientras que otras gravan más fuertemente al terreno, se volvería 
mucho  más  compleja  la  formulación  de  una  política  nacional 
uniforme para las exoneraciones a tales impuestos. 
 
Por otro lado, el interés del gobierno nacional en la igualdad del trato 
a los contribuyentes podría satisfacerse mejor mediante una política 
nacional  uniforme  sobre  las  exoneraciones  a  los  impuestos 
prediales. Semejante política podría especificar las excepciones a las 
tasas efectivas uniformes entre diferentes usos de las propiedades y 
categorías  de  contribuyentes.  De  esta  manera  también,  se  podría 
focalizar  mejor  la  exoneración  al  impuesto  predial  con  el  fin  de 
apoyar los objetivos redistributivos nacionales. Adicionalmente, una 
política  nacional  uniforme  al  respecto  podría  asegurar  que  las 
exoneraciones  se  orienten  con  más  precisión,  lo  que  satisface  la 
preocupación  de  que  los  gobiernos  municipales  exploten  sus 
impuestos  plenamente  para  poder  cubrir  las  necesidades  de  sus 
municipalidades. 
 
Ya que hay argumentos importantes por la descentralización y por la 
centralización  de  la  política  sobre  las  exoneraciones  tributarias, 
podría  resultar  más  apropiado  un  enfoque  intermedio.  Semejante 
enfoque  permitiría  la  discreción  municipal,  dentro  de  límites 
especificados por el gobierno nacional. 
ELABORO LAB 37 
 
  
 
Esto  permitiría  que  los  gobiernos  municipales  ejerzan  alguna 
discreción,  sin  dejar  de  apoyar  los  intereses  de  las  políticas 
nacionales. Por ejemplo, si el gobierno nacional deseara asegurar un 
nivel  mínimo  o  máximo  de  exoneración  para  ciertos  grupos  de 
contribuyentes,  tales  límites  podrían  imponerse.  Asimismo,  si  el 
gobierno  nacional  deseara  especificar  o  prohibir  ciertos  tipos  de 
exoneración,  también  podría  hacerlo.  Pero  dentro  de  estos 
parámetros,  los  gobiernos  municipales  tendrían  su  libertad  para 
aplicar las prioridades municipales y establecer políticas específicas. 
 
Mientras más estrecha sea la gama de opciones que se permitan al 
gobierno  municipal,  menos  significará  su  ejercicio  de  dichas 
opciones.  Una  gama  más  amplia  de  posibilidades,  por  otro  lado, 
permitiría que los gobiernos municipales adapten sus políticas mejor 
para  satisfacer  sus  necesidades  municipales,  pero  implicaría  un 
apoyo  menos  completo  o  preciso  para  los  objetivos  nacionales. 
Mientras  menor  sea  el  surtido  de  opciones  ofrecidas  al  gobierno 
municipal,  más  se  justificará  que  el  gobierno  nacional  sufrague  el 
costo  de  las  exoneraciones.  Este  argumento  es  más  fuerte  si  el 
gobierno  nacional  impone  un  mandato  de  ciertos  niveles  de 
exoneración obligatoria. 
Cuáles Herramientas Utilizar para Exonerar del
Impuesto
Como se sostiene en la sección anterior, la exoneración directa del 
impuesto  predial  cambia  las  cargas  impositivas  relativas, 
modificando las indicadas por la lógica estricta del impuesto sobre el 
valor del predio. Por lo tanto, idealmente uno decidiría no conceder 

ELABORO LAB 38 

 
  
ninguna  exoneración.  Sin  embargo,  se  puede  justificar  una 
exoneración limitada para quienes soportan cargas más onerosas. La 
pregunta más  pertinente,  entonces, será sobre la  forma que debe 
tener  la  exoneración,  antes  que  su  existencia  o  no.  Las  formas 
básicas se resumen a continuación. 
 
Exención. Una exención saca una determinada propiedad de la base 
imponible para el impuesto predial. La exención puede ser completa 
(100%)  o  parcial  (menos  del  100%).  Funciona  reduciendo  la  base 
imponible antes de aplicar las tasas tributarias. 
 
Tasas  Diferenciadas.  Un  enfoque  alternativo  deja  intacta  la  base 
imponible  y  exonera  a  nivel  de  la  tasa  del  impuesto.  El  resultado 
puede ser el mismo que con la exención ante una tasa uniforme.  
 
Crédito o Reembolso. Este enfoque no altera ni la base imponible ni 
la tasa del impuesto. Más bien, se reduce el impuesto a pagar luego 
de  calcular  el  monto  bruto,  y  sólo  se  cobra  el  valor  neto. 
Nuevamente, se puede conseguir  el mismo  resultado  como  en  los 
ejemplos anteriores.  
 
Diferimiento. Un aplazamiento de la obligación tributaria, aplicando 
un  interés  de  mercado  a  la  cantidad  pendiente,  constituye  un 
préstamo  antes  que  un  subsidio  o  regalo.  Así  como  el  crédito  o 
reembolso, se determinaría el monto diferido después de aplicar la 
tasa general del impuesto a la base imponible total para la propiedad 
respectiva.  El  monto  diferible  podría  ser  el  100%  o  menos.  Sin 
embargo,  habrá  que  fijar  algún  monto  total  máximo,  para  que  la 
ELABORO LAB 39 
 
  
deuda (el monto diferido más los intereses) no exceda del valor de 
la propiedad gravada. 
 
 "Fusible". El factor clave que distingue este enfoque del "fusible" o 
"interruptor  de  circuito"  es  que  la  exoneración  del  impuesto  es 
menor para los ingresos mayores. Este enfoque permite focalizar la 
exoneración  sólo  hacia  quienes  se  verían  más  agobiados  por  el 
impuesto predial en términos de sus ingresos. 
 
Cada  uno  de  estos  enfoques  puede  utilizarse  para  abordar  el 
problema  que  pueden  plantear  los  impuestos  prediales.  Muchos 
estudiosos  de  las  finanzas  públicas  prefieren  diferir  los  pagos, 
porque  la  exoneración  es  un  préstamo  antes  que  un  regalo. 
Sostienen  que  los  propietarios,  como  clase  social,  tienen  más 
posibilidades que quienes no tengan bienes raíces, lo que les hace 
ver  una  rebaja  del  impuesto  como  un  subsidio  perverso. 
Generalmente,  el  pago  diferido  es  la  exoneración  que  menos  les 
gusta a los propietarios, por lo mismo de que es un préstamo antes 
que un regalo o subsidio. No les gusta la idea de que los impuestos 
pendientes, más los intereses, se acumulen como deuda garantizada 
por sus hogares y como un pasivo que afecta sus patrimonios. 
 
De  los  demás  enfoques,  el  siguiente  en  preferencia  después  del 
aplazamiento (a criterio de los estudiosos de las finanzas públicas) es 
el "fusible". Su enfoque estrecho quiere decir que se puede brindar 
un  cierto  alivio  a  quienes  más  lo  necesitan,  con  un  costo 
relativamente bajo. A diferencia de la exoneración o crédito general 
para  residencias,  por  ejemplo,  el  "fusible"  no  reduce  el  impuesto 

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para  todo  dueño  de  casa  para  conceder  un  alivio  a  quienes  más 
necesitan ayuda. Sin embargo, algunos objetan al uso de los ingresos 
como  factor  para  conceder  la  exoneración  al  impuesto  predial. 
Sostienen que tergiversa la lógica del impuesto predial que, anotan 
estos  críticos,  no  pretende  gravar  la  renta.  Este  argumento  debe 
considerarse  entre  las  demás  opciones  de  exoneración;  cualquier 
rebaja (menos el pago diferido) socava la lógica del impuesto predial. 
Pero el fusible puede estructurarse para minimizar el desvío de los 
principios prediales.  
 
Para  elegir  entre  los  demás  enfoques  hacia  la  exoneración,  la 
distinción  clave  está  en  la  reducción  de  la  base  imponible. 
Generalmente existe la fuerte preferencia entre los estudiosos de las 
finanzas  públicas  y  los  responsables  de  estos  mecanismos  en  la 
práctica por conservar la integridad de los catastros prediales. Esto 
sugiere  que  deber  utilizarse  más  bien  el  enfoque  del  crédito  o 
reembolso, o quizá las tasas diferenciadas. 
 
El enfoque del crédito o reembolso tiene la ventaja de transparencia 
o claridad. Como ya se anotó, el crédito puede restarse del monto 
bruto a pagar. Esta información puede incluirse en las liquidaciones 
de  pago  que  se  envían  a  los  contribuyentes  individuales  para  que 
conozcan exactamente cuánta exoneración se les está brindando, y 
cómo ésta se determinó. Este enfoque combina la ventaja de que no 
interfiere  con  la  base  imponible  ni  con  la  tasa  impositiva,  con  la 
ventaja  de  una  clara  comprensión.  Estas  consideraciones 
representan fuertes argumentos en su favor. 
 

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