Sentencia T-101 de 2014 Corte Constitucional

Fecha de Expedición:
25/02/2014
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
Gaceta de la Corte Constitucional
Temas
SENTENCIA T-101 DE 2014

DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICIÓN-Contenido y alcance

DERECHO DE PETICIÓN EN MATERIA PENSIONAL A COLPENSIONES-

Situación especial con relación a plazos máximos de respuesta a peticiones de
pensión

DERECHOS FUNDAMENTALES DE USUARIOS DEL RÉGIMEN DE PRIMA

MEDIA-Clasificación de grupos de prioridad uno, dos y tres a tener en cuenta por
Colpensiones, según auto 110 de 2013

DERECHOS FUNDAMENTALES DE USUARIOS DEL RÉGIMEN DE PRIMA

MEDIA-Medidas cautelares adoptadas en Auto 110/13 que fijó plazo a
Colpensiones para resolver peticiones fue ampliado en auto 320 de 2013

DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Consagración constitucional/DERECHO

A LA SEGURIDAD SOCIAL-Reconocimiento del carácter fundamental en el
ámbito internacional

Las disposiciones internacionales que consagran y obligan a garantizar el derecho

a la seguridad social, puede observarse que se trata de un derecho íntimamente
ligado al derecho fundamental a la dignidad humana, que prevé razonablemente
que si por determinada circunstancia, sea vejez, invalidez o muerte, una persona
no pueda continuar trabajando, no quede sin sustento alguno ella o su familia,
pues con el mencionado derecho se quiere asegurar que quienes se encuentran
en la situación descrita, reciban el dinero para su sostenimiento, manteniendo así
una vida digna. El Estado es quien debe fijar las condiciones necesarias para
hacer efectiva la protección que implica el derecho a la seguridad social y para
que, de manera progresiva, se amplíe su cobertura.

PENSIÓN ESPECIAL DE VEJEZ DE MADRE O PADRE CON HIJO

DISCAPACITADO-Requisitos/PENSIÓN ESPECIAL DE VEJEZ DE MADRE O
PADRE CON HIJO DISCAPACITADO-Alcance del requisito de invalidez física o
mental

La pensión especial de vejez por hijo inválido es una prestación social a la cual se
accede cuando se cumple con los siguientes requisitos: (i) que la madre o padre
de familia de cuyo cuidado dependa el hijo discapacitado (menor o adulto), haya
cotizado al sistema general de pensiones cuando menos el mínimo de semanas
exigido en el régimen de prima media para acceder a la pensión de vejez; (ii) que
la discapacidad mental o física del hijo haya sido debidamente calificada; y (iii) que
exista dependencia económica entre quien sufre la discapacidad y el afiliado al
Sistema.

PENSIÓN ESPECIAL DE VEJEZ DE MADRE O PADRE CON HIJO

DISCAPACITADO-Vulneración por Colpensiones al negar reconocimiento y exigir
requisitos adicionales, es decir que la madre se encontrara laborando en la fecha
de la solicitud

Es claro que Colpensiones hizo más gravosos los requisitos que debía cumplir la
accionante, al exigirle que se encontrara laborando en la fecha de la solicitud de
la pensión especial, pues no tuvo en cuenta la especial situación de la joven, quien
por su enfermedad, requiere contar con el cuidado de su madre. Por su estado de
discapacidad, la hija de la accionante es sujeto de especialísima protección
constitucional, pues se trata de una persona que no puede valerse por sí misma,
y que necesita forzosamente la presencia de alguien que se dedique a cuidarla.

PENSIÓN ESPECIAL DE VEJEZ-Vulneración por Colpensiones cuando niega

reconocimiento y pago basado en inconsistencias presentadas en historia laboral
respecto al periodo y número de semanas cotizadas

DERECHO A LA PENSIÓN ESPECIAL DE VEJEZ, MÍNIMO VITAL Y A LA VIDA

DIGNA-Orden a Colpensiones reconocer y pagar pensión especial de vejez por
hijo discapacitado

Referencia: expediente T-4.114.222

Acción de tutela instaurada por Yomaira Esther Herrera García contra

Colpensiones.

Derechos fundamentales invocados: seguridad social, petición, mínimo vital y vida

digna.

Temas: Pensión especial de vejez por hijo inválido y Derecho de petición.

Problema jurídico: Corresponde a la Corte Constitucional determinar si

Colpensiones vulneró los derechos fundamentales de petición, a la seguridad
social, al mínimo vital y a la vida digna de la señora Yomaira Esther Herrera
García, por (i) no haberle proporcionado respuesta alguna a la impugnación
presentado por la actora, y (ii) haberle negado el reconocimiento y pago de la
pensión especial de vejez por hijo inválido, bajo el argumento de que no cumplía
con los requisitos exigidos para acceder a dicha prestación.

Magistrado Ponente:

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Bogotá D.C., 25 (veinticinco) de febrero de dos mil catorce (2014)

LA SALA SÉPTIMA DE REVISIÓN DE TUTELAS DE LA CORTE

CONSTITUCIONAL,
conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside-,
Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, y específicamente de las previstas en los artículos 86 y
241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

En el trámite de revisión del fallo adoptado por el Juzgado Tercero de Ejecución

de Penas y Medidas de Seguridad, de Bucaramanga, el 08 de agosto de 2013,
que concede el amparo en el proceso de tutela suscitado por Yomaira Esther
Herrera García contra Colpensiones.

Conforme a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del

Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Diez de la Corte
Constitucional eligió, para efectos de su revisión, el asunto de la referencia.

De acuerdo con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión
procede a dictar la sentencia correspondiente.

1. ANTECEDENTES

1.1. SOLICITUD

La señora Yomaira Esther Herrera García presentó acción de tutela

contra Colpensiones, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al
debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna. En
consecuencia, solicitó al juez de tutela ordenar a la accionada resolver su petición,
presentada desde el 19 de marzo de 2013 y revocar la resolución No. GNR 008105
del 6 de Febrero de 2013, en la cual la accionada le niega el reconocimiento de la
pensión especial de vejez por hijo inválido.
1.2. HECHOS
1.2.1. La señora Yomaira Esther Herrera García, de 54 años, señala que es madre cabeza
de familia. Una de sus hijas, Ingry Johanna Gelves Herrera de 27 años, se encuentra en
situación de discapacidad, pues sufre de anorexia, gastritis crónica, retraso mental leve,
trastorno esquizoafectivo, funcionamiento psicótico, desnutrición y anemia[1].
1.2.2. La hija mayor de la accionante fue calificada con el 61.97% de pérdida de su capacidad
laboral, estructuración que tuvo lugar el 8 de agosto de 2011.
1.2.3. Indica la actora que el día 13 de junio de 2012, mediante derecho de petición solicitó,
ante el Seguro Social, la pensión especial de vejez por hijo inválido.
1.2.4. Añade que mediante la Resolución No. GNR 008105 del 6 de febrero de 2013, le fue
negada la prestación mencionada bajo el argumento de que al momento de la solicitud de la
misma, la actora no se encontraba trabajando, tal como lo exige el artículo 9 de la Ley 797 de
2003, por lo cual, no cumplía con las semanas cotizadas requeridas para acceder a la pensión
especial de vejez por hijo inválido. El citado acto administrativo le fue notificado a la accionante
el 5 de marzo de 2013.
1.2.5. Manifiesta que el 19 de marzo de 2013 impugnó la resolución mencionada, sin obtener
respuesta alguna por parte de la accionante.
1.2.6. Explica que entre el 24 de septiembre de 1985 y el 30 de abril de 2010, tiempo en el
cual se desempeñó como ayudante en un salón de juegos y recepcionista, acredita 8.072 días
laborados, correspondientes a 1.153 semanas cotizadas[2], razón por la que cree tiene
derecho a recibir la prestación solicitada.
1.2.7. Señala también que aunque la fecha de estructuración tuvo lugar en el 2011, se vio
obligada a dejar de trabajar desde 2010 debido a que desde ese entonces, su hija ya se
encontraba enferma y como madre cabeza de familia, debía cuidarla y velar por su bienestar,
pues por su estado de salud, no podía quedarse sola. Por esta razón, al momento de solicitar
la prestación en comento, no se encontraba trabajando y señala que aún se encuentra
desempleada.
1.2.8. Aduce que se encuentra en una situación económica precaria, que ni ella ni sus hijas
reciben atención en salud, pues no posee ningún recurso para su sostenimiento, y sólo cuenta
con la caridad de algunas personas que eventualmente le ofrecen su ayuda.
1.2.9. Declara que el padre de su hija Ingry Johanna le envía $114.000 pesos m/cte
mensuales para la manutención de la misma, dinero que no es suficiente para cubrir los gastos
y cuidados que por su enfermedad, Ingry Johanna requiere. Por tal razón, la accionante ha
tenido que vender naranjas en una plaza de mercado de Bucaramanga.[3]
1.2.10. Finalmente afirma que la solicitud de pensión especial de vejez por hijo inválido la
presentó en junio de 2012, por cuanto tuvo que esperar a la realización y entrega de los
exámenes necesarios para calificar la estructuración de la pérdida de capacidad laboral de su
hija, dos de los cuales duraron 6 y 4 meses, para ser llevados a cabo.
1.3. TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Recibida la solicitud de tutela, el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y
Medidas de Seguridad de Bucaramanga, mediante auto del 24 de julio de 2013, la
admitió y ordenó vincular en calidad de autoridades accionadas a la
Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones para pronunciarse sobre
los hechos relatados en la demanda.

1.3.1. Contestación de la Administradora Colombiana de Pensiones-

Colpensiones

La entidad accionada no presentó escrito alguno pronunciándose respecto de los

hechos planteados en el escrito de tutela.

1.4. DECISIONES JUDICIALES

1.4.1. Decisión única de instancia

Mediante sentencia del 08 de agosto de 2013, el Juzgado Tercero de Ejecución

de Penas y Medidas de Seguridad de Bucaramanga concedió el amparo solicitado
por Yomaira Esther Herrera García, por considerar que la accionada había violado
su derecho fundamental de petición, pues la entidad nunca dio respuesta a la
impugnación de la resolución No. GNR 008105 del 6 de febrero de 2013,
presentada dentro del término legal por la actora.

Manifestó que en este caso, la ausencia de respuesta por la accionada da lugar a

que se aplique la presunción de veracidad contenida en el artículo 20 del Decreto
2591 de 1991, razón por la cual encontró probado que el 19 de marzo de 2013 la
señora Yomaira Esther Herrera García interpuso y radicó ante Colpensiones
recurso de reposición y subsidiariamente el de apelación contra la Resolución
número GNR 008105 del 6 de febrero de 2013, mediante la cual se le negó la
solicitud de reconocimiento y pago de la pensión especial de vejez por hijo
inválido.

Teniendo en cuenta lo anterior, el nombrado Juzgado ordenó a la accionada

proceder a resolver el recurso aludido so pena de incurrir en desacato a términos
del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.

1.5. PRUEBAS

1.5.1. Pruebas que obran en el expediente.

1.5.2. Copia de la cédula de ciudadanía de la señora Yomaira Esther Herrera
García.[4]
1.5.3. Copia de la cédula de ciudadanía de Ingry Johanna Gelvez Herrera, hija
de la accionante.[5]
1.5.4. Copia del reporte de semanas cotizadas en pensiones actualizado al 23 de
julio de 2013 emitido por Colpensiones[6].

1.5.5. Resumen de la historia clínica de la hija de la accionante, Ingry Johanna

Gelvez Herrera, donde se observa, que desde el 2007, la joven fue hospitalizada
en varias ocasiones a causa de su enfermedad, pues, entre otras, se señaló que
se encontraba “inquieta, ansiosa, con ideación de muerte y suicidio, incluso le
encuentran un cuchillo en una toalla, abandono casi total de la ingesta
alimentaria(…) presenta actividad alucinatoria auditiva “voces que la invitan a
matar”, delirios persecutorios poco estructurados”.[7].
1.5.6. Copia de la resolución No. GNR 008105 del 6 de febrero de 2013, mediante
la cual se le negó a la accionante el reconocimiento y pago de la pensión especial
de vejez por hijo inválido.[8]
1.5.7. Copia del recurso de reposición y en subsidio de apelación de la resolución
No. GNR 008105 del 6 de febrero de 2013, presentado el 19 de marzo de 2013
ante Colpensiones.[9]

1.5.8. Copia de la comunicación emitida por Colpensiones, de fecha 19 de marzo

de 2013, en la cual la accionada le informa a la actora que el recurso presentado
por ella había sido recibido por la entidad, razón por la cual se le indicó que en el
término de 2 meses recibiría respuesta de fondo a la nombrada petición.[10]

1.5.9. Información suministrada vía telefónica a este despacho, en la que la

actora comentó acerca de su actividad laboral, de las ayudas económicas que
recibe por parte de los padres de sus hijas, y de las razones por las cuales
presentó la solicitud de pensión en el año 2012[11].

2. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

2.1. COMPETENCIA

Con base en las facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9°, de
la Constitución, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el
proceso de la referencia.

2.2. PROBLEMA JURÍDICO

En atención a lo expuesto, corresponde a la Corte Constitucional determinar si
Colpensiones vulneró los derechos fundamentales de petición, a la seguridad
social, al mínimo vital y a la vida digna de la señora Yomaira Esther Herrera García
por (i) no haberle proporcionado respuesta alguna a la impugnación presentada
por la actora, y, (ii) por haberle negado el reconocimiento y pago de la pensión
especial de vejez por hijo inválido bajo el argumento de la accionante no cumple
con el requisito de madre trabajadora, que exige la ley para acceder a la
mencionada prestación, al no encontrarse trabajando ni cotizando al sistema
general de pensiones al momento de la solicitud.

Con el fin de dar solución al problema jurídico planteado, la Sala entrará a estudiar
los siguientes temas: primero, se referirá al derecho de petición de manera
general, y específicamente, a la especial situación de Colpensiones en cuanto al
trámite que debe proporcionar a las diferentes solicitudes pensionales;
y segundo, analizará el contenido y la naturaleza jurídica del derecho a la
seguridad social, en particular, en lo relacionado con la pensión especial de vejez
por hijo inválido.

Posteriormente, con base en dichos presupuestos, abordará el caso concreto.

2.3. EL DERECHO DE PETICIÓN

El artículo 23 de la Carta Política otorga el derecho a la persona de “presentar

peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o
particular y a obtener pronta resolución”. Este derecho también ha sido
interpretado para comprender el ejercicio de los recursos de la vía gubernativa,
pues como se afirmó en la sentencia T- 1002[12], “esta corporación ha señalado
que, para el caso específico de que la administración no tramite o no resuelva los
recursos interpuestos en la vía gubernativa dentro de los términos legalmente
señalados, también resulta vulnerado el derecho de petición.” Lo que se busca
con tal derecho es la revisión de la decisión que resolvió una petición inicialmente
elevada.[13]

En la sentencia T-469 de 1998[14], la Corte se refirió a la pronta resolución del

derecho analizado en el caso en el cual el actor había solicitado el reconocimiento
de la pensión de sobrevivientes mediante petición, sin obtener respuesta de la
entidad demandada ni en cuanto a la apelación, ni en cuanto a la reposición. En
tal providencia se afirmó:

“Ahora bien, en cuanto a la protección del derecho de petición, es importante

advertir que éste se hace verdaderamente efectivo cuando se da por parte de la
entidad encargada de resolverlo, una pronta resolución y una decisión de fondo
sobre la solicitud que se hiciere. Al respecto, la Corte Constitucional en reiteradas
oportunidades ha precisado que el derecho de petición se integra a partir de los
siguientes puntos esenciales:

a) Su pronta resolución hace verdaderamente efectivo el derecho de petición.

b) Es una obligación inexcusable del Estado resolver prontamente las peticiones

presentadas por los ciudadanos.
c) Únicamente la ley puede fijar los términos para que las autoridades resuelvan
prontamente las peticiones.

Ello se desprende del carácter constitucional y fundamental que tiene este

derecho.

d) Cuando se habla de 'pronta resolución' quiere decir que el Estado está obligado
a resolver la petición, no simplemente a expedir constancias de que la recibió. Sin
embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso
y, en esa medida, podrá ser positiva o negativa.”

Igualmente, esta Corporación ha destacado que lo importante es que las

autoridades resuelvan los asuntos puestos a su consideración en ejercicio del
derecho de petición, sin que dicha respuesta implique el favorecimiento de los
intereses del solicitante, pues el derecho de petición consiste no simplemente en
el derecho de obtener una respuesta, sino de que exista una resolución del asunto
solicitado, que aunque no deba resultar positiva para quien solicita, requiere ser
una posición de fondo clara y precisa[15].

En cuanto a los recursos de impugnación presentados ante determinada

autoridad, resulta necesario mencionar que, tal como es señalado por la sentencia
T-836 de 2000[16], al no resolver un recurso, la Administración se encuentra
violando el derecho de petición del administrado:

“La amplia jurisprudencia de esta Corporación[17] ha insistido en señalar que la

presentación de los recursos ante la administración es una forma de ejercitar el
derecho de petición,(…) En este orden de ideas, una conclusión se impone: si la
administración no tramita o no resuelve los recursos, dentro de los términos
legalmente señalados, vulnera el derecho de petición del administrado y, por lo
tanto, legitima al solicitante para presentar la acción de tutela.”

Finalmente, el no resolver los recursos implica la configuración de la figura

conocida como silencio administrativo, definida, entre otras, en la sentencia C-
792 de 2006[18], en la cual se hace referencia al requisito que permite que los
particulares puedan acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa a
demandar los actos administrativos unilaterales y definitivos de carácter particular
y concreto como consecuencia de la no respuesta a un recurso interpuesto ante
la autoridad de que se trate :

“Por ello, como factor de equilibrio entre la prerrogativa de la Administración y el

derecho de acceso a la administración de justicia del administrado, la ley ha
previsto la figura del llamado silencio administrativo negativo, por virtud de la cual,
transcurrido cierto tiempo sin que la Administración responda, se entiende que la
solicitud se ha denegado y a partir de ese momento el administrado queda
habilitado para acudir ante los tribunales.”

Vale la pena recordar igualmente que el derecho administrativo negativo no libera

a la administración de la obligación de resolver oportunamente, pues este es
simplemente la consecuencia de la evidente violación del derecho de petición, que
permite al administrado recurrir a otros medios judiciales para resolver su
situación.
Luego de mencionar de manera general lo relativo al derecho fundamental de
petición, para el caso bajo estudio resulta necesario referirse a la especial
situación en la que se encuentra Colpensiones en cuanto los plazos con que
cuenta para darle trámite a las peticiones que ante tal entidad se presentan y a
aquellas presentadas ante el Instituto de Seguros Sociales.

2.3.1. Situación especial de Colpensiones con relación a plazos máximos de

respuesta a peticiones de carácter pensional.

Para abordar lo correspondiente al estado en que se encuentra actualmente

Colpensiones, es necesario recordar que en el año 2007, se le dio fin a la vida
jurídica del Instituto de Seguros Sociales, mediante el artículo 55 de la Ley 1151
del mismo año, siendo tal entidad la encargada de administrar el régimen de prima
media para ese momento.

Posteriormente, por medio de los Decretos 2011, 2012 y 2013 de 2012, se ordenó
su liquidación y, se dispuso la entrada en operación de una nueva entidad, la
Administradora Colombiana de pensiones Colpensiones, la que sería la única
administradora del régimen de prima media con prestación definida y la cual
asumiría todas las obligaciones contraídas por el ISS en cuanto al reconocimiento
y pago de prestaciones sociales, entre otras. En particular, con relación a las
solicitudes de derechos pensionales, incluyendo aquellas que, habiendo sido
presentadas al ISS, no se hubieren resuelto.

Debido a la situación descrita, las entidades en comento empezaron a enfrentar

una serie de dificultades administrativas que, según señala el ISS, entre ellas,
tuvieron lugar los siguientes problemas: “planta de personal insuficiente; carencia
de un sistema integrado de información tecnológica; represamiento de
expedientes sin fallar en los centros de decisión; desactualización de las historias
laborales e incremento de solicitudes de corrección de las mismas; ausencia de
unidad normativa y jurisprudencia en materia pensional. En criterio del
interviniente las dificultades del ISS se gestaron a lo largo de varias décadas, y no
obstante los esfuerzos realizados por las directivas su superación no fue posible,
originando una situación de desbalance entre “la demanda de servicios y la
capacidad institucional de la entidad para atenderlos”.

Así, añadió que la incertidumbre sobre la entrada en funcionamiento de

Colpensiones, condujo a un incremento inusitado de peticiones ante el ISS, las
cuales prácticamente se duplicaron respecto de los periodos anteriores[19].

Teniendo en cuenta la situación explicada, y con el objetivo de proteger los

derechos fundamentales de los afiliados al régimen de prima media, afectados por
la circunstancia que se expuso, la Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, mediante auto 110 del 5 de junio de 2013[20], tomó medidas
provisionales de protección frente a la situación de bloqueo institucional
presentada por la transición en la administración del régimen de prima media del
ISS en liquidación a Colpensiones.

En tal pronunciamiento, la Sala precisó que la decisión que habría de tomarse

ante el escenario expuesto, con el fin de proteger los derechos fundamentales
violados por las entidades en mención, no excusaba de ninguna manera la
práctica inconstitucional en que habían incurrido al omitir responder en término los
derechos de petición de sus afiliados y retardar el cumplimiento de las sentencias
dictadas por los jueces de la República. Igualmente, consideró que en contextos
de parálisis institucional como la aludida, el juez constitucional debe adoptar
medidas que faciliten la coordinación de las entidades y la atención urgente de los
sectores más vulnerables, los cuales podrían verse desplazados por personas con
carencias más soportables[21].

Tal determinación fue tomada por cuanto se consideró que la solución de los
problemas citados, requería la adopción de una decisión con “efectos inter
comunis, en tanto impactan la dimensión objetiva del derecho fundamental a la
igualdad y, en particular, el principio de asunción de cargas públicas de acuerdo a
las capacidades y necesidades de cada quien, pues aquejan a un elevado y
heterogéneo número de personas, que se encuentran a la espera de resolución
de sus peticiones y cumplimiento a las sentencias dictadas a su favor por los
jueces de la República.

De tal manera, la Sala Novena adoptó, a grandes rasgos, las decisiones tomadas
por esta Corporación en una situación similar que tuvo lugar con Cajanal acerca
de la modificación de los términos jurisprudenciales dispuestos para la resolución
de peticiones pensionales y cumplimiento de fallos judiciales, con el objetivo de
crear un plan que permitiera la superación de la sistemática infracción
constitucional del ISS en liquidación y Colpensiones.

En ese orden de ideas, tomando en consideración la atención prioritaria de la cual

deberían gozar los colectivos con mayores necesidades económicas y menor
capacidad de soportar cargas públicas, cuyos derechos fundamentales fueron
violados por la actual situación del ISS en liquidación y Colpensiones, la Corte fijó
tres grupos diversos de prioridad con el fin de que los casos más urgentes fueran
atendidos por tal entidad antes que los demás.

De tal forma, en el primer grupo, la Sala decidió ubicar a “los sujetos con mayor
fragilidad y menor capacidad de soportar la espera en la resolución de sus
peticiones pensionales, y el cumplimiento a los fallos de tutela que protegieron sus
derechos”. En los grupos dos y tres situó, progresiva y proporcionalmente, a los
sujetos con una mayor capacidad de asumir cargas públicas con respecto al grupo
uno.

Así, indicó:

“Primero, en él [grupo] se integran sujetos de especial protección constitucional en

razón de su edad (menores de edad o personas de la tercera edad), su condición
de salud (personas en condición de discapacidad), o su condición
social[22] (personas sin ingresos o ingresos bajos) y, los sujetos que no se
encuentran en ninguna de estas categorías constitucionales. Segundo,
dependiendo del contenido de la solicitud o la orden de tutela, se advierte la
presencia de personas que aguardan el reconocimiento de una pensión en
cualquiera de sus modalidades, la reliquidación de la misma, la indemnización
sustitutiva de la pensión, o la realización de un trámite administrativo dirigido a la
corrección de su historia laboral, la realización de novedades de nómina u otros
trámites. Así, en un primero momento la Sala excluirá del grupo prioritario a las
personas que no ostentan la calidad de sujetos de especial protección
constitucional, y a las que persigan la reliquidación de su pensión, indemnización
sustitutiva de la pensión o la realización de trámites administrativos que no tengan
relación con el reconocimiento actual de una pensión. Los primeros por carecer
de la tutela reforzada que ordena la Constitución, y los segundos porque o bien
tienen asegurado por lo menos su mínimo vital cuantitativo, o bien no se
encuentran en estado actual de necesidad”.

Señaló además, que dentro del grupo de sujetos de especial protección, adquiere
relevancia la mayor o menor capacidad económica de las personas y sus núcleos
familiares, por lo que un factor importante a tener en cuenta para una diferenciarlos
es la base salarial sobre la cual realizaron cotizaciones en el último año de
servicios los afiliados al régimen de prima media, al considerarse que el salario
refleja la condición social a la cual pertenece una persona. En tal sentido,
manifestó que “tomando como base este presupuesto, la Sala incorporará en un
primer grupo prioritario a las personas que cotizaron en los tres últimos meses de
servicio sobre una base salarial promedio entre un (1) salario mínimo legal
mensual (en adelante SMLM) y uno y medio SMLM, y en un segundo grupo
prioritario a quienes cotizaron en el mismo periodo sobre una base salarial
promedio superior a la anterior y máxima 3 SMLM. Las personas que excedan
dichos límites se integrarán al grupo con menor prioridad, el número tres, salvo en
el caso de las personas en condición de invalidez, los menores de edad y los
mayores de 74 años de edad, los cuales harán parte del grupo con mayor
prioridad, como a continuación se justifica. Adicionalmente, frente a las peticiones
y órdenes de tutela que se refieren a asuntos distintos al reconocimiento de una
pensión, la Corte incluirá en el grupo con prioridad uno a las personas que
presentaron solicitudes o recibieron amparo, por aspectos relacionados con el
subsidio a la cotización y los auxilios para los ancianos en condición de indigencia
(Art. 25 a 30 y 257 a 262 L.100/93)”.

Especificado lo anterior, la Corte manifestó lo siguiente respecto de cada uno de

los grupos de prioridad:

“37. Igualmente, 2) hacen parte del grupo con prioridad uno los sujetos de
especial protección constitucional (Supra 36) que cumpliendo con alguno de los
tres siguientes criterios, reclamen el reconocimiento o pago de una pensión en
cualquiera de sus modalidades: (i) independientemente de su edad o estado de
salud, los afiliados que en los tres últimos meses de servicios realizaron
cotizaciones sobre una base salarial máxima de uno y medio salarios mínimos
legales mensuales (SMLM), vigentes en el respectivo año de cotización, y los
casos de los potenciales beneficiarios de una pensión de sobreviviente en los que
el afiliado cotizó sobre la anotada base salarial, o tenía reconocida una pensión
que no excediera dicho monto o; (ii) las personas en condición de invalidez
calificada, que hubieren perdido un 50% o más de su capacidad laboral y las que
acrediten el padecimiento de una enfermedad de alto costo o catastrófica, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 66 del Acuerdo 029 de 2011 de la Comisión
de regulación en Salud o; (iii) los menores de edad y las personas que tengan o
superen los 74 años de edad. Adicionalmente, frente a las peticiones y órdenes
de tutela que se refieran a asuntos distintos al reconocimiento de una pensión,
hacen parte del grupo con prioridad uno: (iv) las personas de especial protección
constitucional de este grupo, referidas en los literales ‘(i), (ii) y (iii)’ de este párrafo,
que realicen trámites previos al reconocimiento actual de la una pensión y; (v) sin
importar la edad o estado de salud del actor, las personas que presentaron
solicitudes o recibieron amparo por aspectos relacionados con el subsidio a la
cotización o con los auxilios para los ancianos en condición de indigencia (Art. 25
a 30 y 257 a 262 L.100/93)”.

“38. De modo semejante, 3) hacen parte del grupo con prioridad dos los sujetos
de especial protección constitucional (Supra 36) que no cumplan los criterios de
acceso al grupo de prioridad uno, que reclamen el reconocimiento o pago de una
pensión en cualquiera de sus modalidades y reúnan las siguientes condiciones:
independientemente de su edad o estado de salud, los afiliados que en los tres
últimos meses de servicios realizaron cotizaciones sobre una base salarial
superior a uno y medio SMLMV y máxima de 3 SMLM, vigentes en el respectivo
año de cotización, y los casos de los potenciales beneficiarios de una pensión de
sobreviviente en los que el afiliado cotizó sobre la anotada base salarial o una
inferior, o tenía reconocida una pensión que no excediera dicho monto.
Asimismo, 4) hacen parte del grupo con prioridad tres los sujetos de especial
protección constitucional (Supra 36)[23] que no cumplan los criterios de acceso a
los grupos de prioridad uno y dos, que reclamen el reconocimiento y pago de una
pensión”.

“39. Finalmente, 5) la Sala precisa que en todo caso las restantes peticiones
pensionales o sentencias judiciales que sean producto del proceso de transición
del ISS en liquidación a Colpensiones no hagan parte de alguno de los tres grupos
prioritarios, deberán ser respondidas y satisfechas, respectivamente, en la fecha
límite asumida por Colpensiones, es decir, el 31 de diciembre de 2013”.

Establecidas estas reglas, la orientación general de la decisión se estructuró

siguiendo lo ordenado a continuación:

“[D]isponer que Colpensiones tiene hasta el 31 de diciembre de 2013 para

responder los derechos de petición radicados ante el ISS. Dentro de ese mismo
término límite deberá cumplir todas las sentencias dictadas en contra del ISS,
pendientes de acatamiento, y las que se tomen luego de esta decisión, en las que
se ordene responder una petición o el reconocimiento de una pensión negada en
su momento por la entidad ahora en liquidación. Así, mientras no se cumpla dicho
plazo, aunque se entenderá vulnerado el derecho de petición, se postergará el
cumplimiento de la sentencias hasta el 31 de diciembre de 2013. Lo expuesto, sin
embargo, únicamente en relación con las solicitudes radicadas en su momento
ante el ISS y los fallos que sean producto de acciones u omisiones de la misma
entidad, y con las salvedades que se realizarás más adelante”.

Teniendo en cuenta lo anterior, la sentencia T-441 de 2013[24] aplicó los criterios

señalados a la situación de varios accionantes que solicitaban que el ISS y
Colpensiones resolvieran de fondo sus peticiones pensionales y cumplieran las
sentencias judiciales que habían sido emitidas en contra de tales entidades. En
atención los factores de clasificación ya referidos, en dicho pronunciamiento la
Corte pudo determinar cuáles de los actores pertenecían a cada uno de los grupos
de prioridad y con base en ello, señaló qué tratamiento merecía cada solicitud
pensional por parte de Colpensiones.
Sin embargo, cabe señalar que en auto 320 de 2013[25], en vista de las dificultades
que atravesó Colpensiones, entre otras, para dar trámite a la infinidad de
peticiones y cumplir con la gran cantidad de sentencias judiciales en su contra, en
el plazo determinado inicialmente por esta Corte, se decidió extender los efectos
del Auto 110 de 2013[26].
Así, las obligaciones de Colpensiones en relación con los plazos de contestación
de las solicitudes radicadas ante el ISS y el nuevo administrador del régimen de
prima media, fueron sintetizadas en dicho auto [27], frente a los grupos prioritarios
(GP1, GP2, GP3), de la siguiente manera:

“En lo concerniente al acumulado de solicitudes radicadas ante el ISS,

Colpensiones debe (i) responder a 31 de diciembre de 2013 las peticiones del
GP1; (ii) responder a 28 de marzo de 2014, las peticiones de los GP2 y GP3, junto
con las solicitudes de auxilio funerario e indemnización sustitutiva de la pensión y;
(iii) responder a 31 de julio de 2014, las peticiones de incremento, reajuste o
reliquidación pensional.

143. A su turno, frente a las peticiones radicadas directamente ante Colpensiones

y que progresivamente se encuentren fuera de término, la entidad debe; (iv)
responder inmediatamente las solicitudes de pensión; (v) responder a 28 de marzo
de 2014, las peticiones de auxilio funerario e indemnización sustitutiva de la
pensión y; (vi) responder a 31 de julio de 2014, las peticiones de incremento,
reajuste o reliquidación pensional. En esa misma fecha Colpensiones deberá estar
en capacidad de respetar los tiempos legales de respuesta en condiciones de
calidad de todas las solicitudes prestacionales que se efectúen ante ella.

144. Igualmente, en los términos antes indicados y de acuerdo con la respectiva

prestación, Colpensiones debe notificar el acto administrativo, incluir en nómina y
pagar efectivamente las prestaciones que se concedan, responder los recursos
administrativos, cumplir las sentencias judiciales concernidas a esas peticiones, y
responder los derechos de petición de información.

Finalmente, en cuanto a lo relacionado con la actividad de los jueces de la

República al momento de resolver las acciones de tutela por violación del derecho
de petición de solicitudes radicadas en su momento ante el ISS o Colpensiones,
contra resoluciones en que el ISS o Colpensiones resolvieron sobre el
reconocimiento y pago de una prestación, se señalaron las siguientes reglas:

“1) cuando la acción de tutela sea presentada por aspectos alusivos a los trámites
relacionados en el párrafo 139 cuadro único de esta providencia, el juez concederá
la tutela del derecho de petición o el reconocimiento de la prestación, siempre y
cuando se cumplan las reglas jurisprudenciales sobre derecho de petición (SU-
975/03 f.j. 3.2.2.) o procedibilidad de la acción de tutela, según el caso, pero
ordenará al ISS en liquidación que dentro de los tres días siguientes a la
comunicación de la providencia, envíe el expediente prestacional físico a
Colpensiones, y a esta última que resuelva la petición o reconozca la prestación,
según proceda, en el plazo correspondiente a la suspensión de la sanción por
desacato referida en el párrafo 139[28] cuadro único de la parte motiva de esta
providencia; 2) en relación con los servidores públicos de Colpensiones se
entenderán suspendidas las sanciones por desacato a sentencias de tutela
dictadas en contra del ISS o Colpensiones, concernientes a las prestaciones
señaladas en el párrafo 139 cuadro único de la parte motiva de esta providencia y
hasta la fecha allí señalada; 3) en cualquier caso, cuando el expediente
prestacional físico no se hubiere enviado por el ISS en liquidación a Colpensiones,
y este fuere necesario para que esta última cumpla la sentencia de tutela, no se
impondrá sanción por desacato en contra del responsable de Colpensiones. En
ese evento, el juez tomará las decisiones pertinentes en relación con el
responsable del ISS en liquidación. Recibido el expediente por Colpensiones y
transcurridos los cinco días que tiene para acatar la sentencia, reanudará de oficio
el trámite de desacato frente a esta; 4) cuando la acción de tutela sea presentada
por trámites diferentes a los relacionados en el párrafo 139 cuadro único de la
parte motiva de esta providencia, no operará la suspensión de las sanciones por
desacato. En este evento el juez seguirá las reglas jurisprudenciales corrientes
sobre derecho de petición (SU-975/03 f.j. 3.2.2.), procedibilidad de la acción de
tutela, e imposición de sanciones por desacato. Lo expuesto, sin perjuicio de la
necesidad de ordenar al ISS en liquidación el envío del expediente prestacional
físico a Colpensiones a efecto de cumplir la decisión de tutela, de acuerdo con las
precisiones señaladas en la regla anterior y; 5) cuando Colpensiones o las
entidades autorizadas por esta soliciten el desarchivo de un expediente ordinario
o contencioso administrativo para dar cumplimiento a la sentencia contenida en él,
la autoridad judicial procederá de conformidad, en los cinco días siguientes a la
solicitud [Supra, 65, 66, 139, 140 y 158].”

Habiendo hecho alusión a la situación actual de Colpensiones frente a sus

obligaciones de cara a las solicitudes pensionales que ante tal entidad se han
presentado, debe hacerse referencia al derecho a la seguridad social,
específicamente a la pensión especial de vejez por hijo inválido, la cual es la
prestación solicitada por la accionante en el presente caso.

2.4. EL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL

2.4.1. Consagración del derecho a la seguridad social

Dentro del ámbito constitucional, el artículo 49 de la Carta Política consagra el

derecho fundamental a la seguridad social, y de manera particular, hace referencia
a la seguridad social en pensiones. Según la disposición en comento, la seguridad
social es (i) un servicio público de carácter obligatorio, cuya cobertura se debe
ampliar de manera progresiva y se encuentra bajo la dirección, coordinación y
control del Estado y, (ii) un derecho irrenunciable que debe garantizarse a todos
los habitantes.

Adicionalmente, el artículo 53 de la Constitución, regula los principios mínimos

fundamentales de la relación laboral, dentro de los cuales se encuentra la garantía
a la seguridad social, la cual implica la exigencia al Estado de garantizar el derecho
al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales.

Al respecto la Corte Constitucional ha expresado que la seguridad social es un

derecho fundamental cuyo desarrollo, aunque ha sido confiado a entidades
específicas que participan en el sistema general de seguridad social, tiene una
configuración normativa ya establecida, tanto en el texto constitucional, como en
los tratados internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad, los
cuales dan cuenta de una categoría iusfundamental arraigada al derecho
fundamental de la dignidad humana.[29]

En lo concerniente al marco del derecho internacional, cabe precisar que el

derecho a la seguridad social se encuentra consagrado en diversos instrumentos
de carácter internacional ratificados por Colombia, razón por la cual al
pertenecer al bloque de constitucionalidad, evidentemente hacen parte del
ordenamiento interno colombiano, tal como se establece en el artículo 93 de la
Carta. Entre otros tratados, puede hacerse referencia al Pacto Internacional de
Derechos Económicos Sociales y Culturales, y el Protocolo Adicional a la
Convención Americana Sobre Derechos Humanos en materia de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, el Protocolo de San Salvador y la Declaración
Universal de los Derechos Humanos

En efecto, el artículo 22 de la Declaración Universal de los Derechos

Humanos de 1948 establece: “toda persona como miembro de la sociedad, tiene
derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la
cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de
cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales,
indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad.”
Del mismo modo, el artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales[30] establece que los Estados Partes (…)
reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro
social.

Igualmente el artículo 9, del Protocolo de San Salvador también hace alusión al

derecho estudiado, como un derecho del cual gozan todas las personas a ser
protegidas “contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la
imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida
digna y decorosa”.

Con la breve indicación de aquellas de las disposiciones que consagran y obligan

a garantizar el derecho a la seguridad social, puede observarse que se trata de un
derecho íntimamente ligado al derecho fundamental a la dignidad humana, que
prevé razonablemente que si por determinada circunstancia, sea vejez, invalidez
o muerte, una persona no pueda continuar trabajando, no quede sin sustento
alguno ella o su familia, pues con el mencionado derecho se quiere asegurar que
quienes se encuentran en la situación descrita, reciban el dinero para su
sostenimiento, manteniendo así una vida digna.

Para concluir, el Estado es quien debe fijar las condiciones necesarias para hacer
efectiva la protección que implica el derecho a la seguridad social y para que, de
manera progresiva, se amplíe su cobertura.

Luego de haber expuesto lo relativo al derecho a la seguridad social, se hará

referencia a lo atinente a la pensión especial de vejez por hijo inválido.

2.4.2. La pensión especial de vejez por hijo inválido

En el capítulo II del título II de la Ley 100 de 1993, relativo a la pensión de vejez,

el legislador consagró, dentro de las prestaciones para cubrir dicha contingencia,
entre otras, las siguientes: (i) pensión ordinaria de vejez (art. 33.1); (ii) pensión
especial anticipada de vejez de persona inválida (art. 33. par. 4. inc. 1)
y; (iii) pensión especial de madre o padre de hijo en situación de discapacidad (art.
33. par. 4. inc. 2).

Las llamadas pensiones especiales, reguladas en el parágrafo 4 del artículo 33 de

la ley 100 de 1993, tienen por objeto central la protección de manera prioritaria de
aquellas personas disminuidas física y sensorialmente, grupos vulnerables de la
población, exonerando al solicitante del cumplimiento del requisito de edad
contemplado en el numeral 1 del artículo 33 de la ley 100 de 1993, para acceder
a la pensión de vejez. Es decir, permite anticipar el goce de la prestación pensional
de vejez una vez se ha acreditado un determinado número de semanas de
cotización, independientemente de la edad que tenga el titular del derecho.

Ahora bien, la pensión especial de vejez por hijo en situación de discapacidad se

encuentra regulada en el parágrafo 4 del artículo 9 de la Ley 797 de 2003,
modificatoria del artículo 33 de la ley 100 de 1993, de la siguiente manera[31]:

“La madre trabajadora cuyo hijo menor de 18 años padezca invalidez física o
mental, debidamente calificada y hasta tanto permanezca en este estado y
continúe como dependiente de la madre, tendrá derecho a recibir la pensión
especial de vejez a cualquier edad, siempre que haya cotizado al Sistema
General de Pensiones cuando menos el mínimo de semanas exigido en el
régimen de prima media para acceder a la pensión de vejez. Este beneficio se
suspenderá si la trabajadora se reincorpora a la fuerza laboral. Si la madre ha
fallecido y el padre tiene la patria potestad del menor inválido, podrá pensionarse
con los requisitos y en las condiciones establecidas en este artículo” [32] (Negrilla
fuera del texto).

Sobre este tema, resulta relevante poner de presente lo establecido en la

sentencia C-227 de 2004[33], pues en dicho pronunciamiento se analizó la
constitucionalidad y propósito de la pensión especial de vejez, así como sus
aspectos fundamentales. En esa ocasión se precisó la interpretación que más se
ajusta a la Carta, de la y el objetivo de esta prestación social, así[34]:

“(…)es facilitarle a las madres el tiempo y el dinero necesarios para atender a

aquellos hijos que están afectados por una invalidez física o mental, que no les
permita valerse por sí mismos, y que dependen económicamente de ellas. Con el
beneficio creado por la norma se espera que las madres puedan compensar con
su cuidado personal las insuficiencias de sus hijos, para impulsarlos en su proceso
de rehabilitación o para ayudarlos a sobrevivir en una forma digna”.

En cuanto a los requisitos para poder acceder a la prestación económica en

comento, la misma sentencia señaló los criterios que deben ser tenidos en cuenta
para que tal beneficio pueda ser otorgado:“i) la discapacidad física o mental que
afecte al hijo debe ser de tal entidad que le impida valerse por sí mismo, es decir
que no le permita subsistir dignamente en forma autónoma; (ii) la dependencia de
la persona inválida con respecto a su madre o padre, debe ser de tipo económico,
no siendo suficiente la sola necesidad afectiva o psicológica de contar con la
presencia, cariño y acompañamiento de la madre o el padre y; (iii) el beneficio
económico no es susceptible de reclamación cuando el hijo dependiente padezca
una discapacidad que le permita obtener los medios económicos requeridos para
su subsistencia o cuando “tenga bienes o rentas propios para mantenerse”[35].

Adicionalmente, en la referida sentencia C-227 de 2004[36], esta Corporación

anotó:

“(…) el beneficio de la pensión especial de vejez no podrá ser reclamado por las
madres trabajadoras, cuando sus niños afectados por una invalidez física o mental
tengan bienes o rentas propios para mantenerse. En este caso, estos niños no
dependerían económicamente de la madre, requisito que debe cumplirse para
poder acceder a la pensión especial de vejez. Tampoco sería aplicable la norma
cuando estos niños reciban un beneficio del Sistema de Seguridad Social que los
provea de los medios para subsistir.”

Posteriormente, al examinar la constitucionalidad de la expresión “madre” del

artículo 9 de la Ley 797 de 2003, en la sentencia C-989 de 2006[37], la Corte
apuntó que “al reconocerse el beneficio pensional previsto en la disposición legal
acusada exclusivamente a la madre cabeza de familia, se produce una violación
del derecho a la igualdad del hijo discapacitado que depende económicamente del
padre cabeza de familia, por el simple hecho de ser el hombre y no la mujer quien
responde económicamente por su manutención. Por lo anterior, se declaró la
exequibilidad condicionada de la expresión mencionada, “en el entendido, que el
beneficio pensional previsto en dicho artículo se hará extensivo al padre cabeza
de familia de hijos discapacitados y que dependan económicamente de él”.
(Énfasis en el original).

De la misma manera, en la nombrada providencia, esta Corporación indicó que lo

buscado con la prestación social estudiada es proteger al hijo en situación de
discapacidad. A este respecto, señaló:

“(…) cuando se trata de madres a cuyo cargo se encuentra el cuidado y la

manutención de "hijos discapacitados" se debe entender entonces que los
beneficios previstos por el Legislador en las normas vigentes tienen su razón de
ser en la protección específica que se busca brindar al hijo discapacitado por su
condición de tal, independientemente de que se trate de un menor o un adulto, 17 en
armonía con los tratados internacionales vigentes sobre la materia”.

Así mismo, en sentencia T-176 de 2010[38], reiterando lo señalado en sentencia C-

227 de 2004[39], se afirma que se requiere, para conservar esta prestación,
que (i) el hijo afectado por la invalidez física o mental debe permanecer en esa
condición y continuar dependiendo de su madre o padre y; (ii) el padre o la madre
de la persona inválida, debe abstenerse de reingresar a la fuerza laboral.”

Debe precisarse que esta prestación social está encaminada al amparo de los
derechos de la persona que se encuentra en situación de discapacidad, y que por
lo mismo, es sujeto de especial protección constitucional, así como lo afirma la
sentencia T-563 de 2011[40], la cual reitera lo dicho por la Corte en la sentencia C-
986-2006[41] a ese respecto. En tal ocasión, esta Corporación manifestó lo
siguiente:

En conclusión, en el caso concreto del inciso 2° del parágrafo 4º del artículo 33 de

la Ley 100 de 1993 –modificado por el artículo 9º de la Ley 797 de 2003-, la
protección que allí se establece está encaminada en forma directa a beneficiar al
niño o adulto discapacitado que por sus condiciones físicas o mentales no puede
valerse por sí mismo, razón por la cual se torna en un sujeto de protección
espacialísima al cual Estado le debe brindar todas las garantías necesarias para
el goce efectivo de sus derechos, de allí la necesidad de que indistintamente de
que se trate de la madre o el padre, siempre que i) como lo dispone la norma la
discapacidad del menor esté debidamente calificada y que ii) se hayan cotizado al
Sistema General de Seguridad Social en Pensiones el mínimo de semanas
requeridas en el régimen de prima media para obtener la pensión de vejez, se
deba conceder el beneficio pensional allí previsto, de forma tal que, se pueda dar
efectivo cumplimiento al propósito de la disposición legal ibídem, que no es otro
que otorgarle de manera anticipada recursos económicos al progenitor a cuyo
cargo se encuentre el niño o el adulto incapaz, con el fin de permitirle dedicar su
tiempo a la adecuada rehabilitación de éste. (…)”

En el mismo pronunciamiento, y en cuanto al requisito de las semanas cotizadas

necesarias para acceder a la pensión especial de vejez por hijo inválido, esta
Corporación precisó que “para la Corte Constitucional este tipo de privilegio
constituye una excepción a la regla general contenida en la normatividad que
regula la materia pensional, en la medida que se suprime el requisito de la edad,
actualmente 60 años para los hombres y 55 para las mujeres, dejando sólo el
referido a las semanas mínimas de cotización al Sistema. Entonces, según la
jurisprudencia constitucional los requisitos para acceder a la pensión especial de
vejez son:

1) que la madre (o el padre) haya cotizado al Sistema General de Pensiones

cuanto menos el mínimo de semanas exigido en el régimen de prima media
para acceder a la pensión de vejez;

2) que el hijo sufra una invalidez física o mental, debidamente calificada;

3) que la persona discapacitada sea dependiente de su madre – o de su padre, si

fuere el caso.”(Enfásis fuera del texto)

En efecto, en cuanto a los casos en los cuales las Administradores de Fondos de

Pensión exigen requisitos adicionales a los ya mencionados, para reconocer la
pensión especial de vejez por hijo inválido, los cuales resultan gravosos para los
solicitantes, la Corte manifestó, en sentencia 962 de 2012 [42], lo siguiente:

“(…)la exigencia de requisitos gravosos, tal como la prueba de dependencia

económica a menores de edad, respecto a los cuales se debe entender conviven
y subsisten con sus padres en razón a su condición de menores, configura una
acción vulneratoria de los derechos tanto del afiliado o del pensionado así como
de su hijo en situación de discapacidad. En el caso de menores de edad es de
vital importancia recordar la especial protección iusfundamental que de sus
derechos consagra la Constitución plasmado en el artículo 44 superior.”

En síntesis, luego de analizar las sentencias citadas, puede concluirse que la

pensión especial de vejez por hijo inválido es una prestación social a la cual se
accede cuando se cumple con los siguientes requisitos: (i) que la madre o padre
de familia de cuyo cuidado dependa el hijo discapacitado (menor o adulto), haya
cotizado al sistema general de pensiones cuando menos el mínimo de semanas
exigido en el régimen de prima media para acceder a la pensión de vejez; (ii) que
la discapacidad mental o física del hijo haya sido debidamente calificada; y (iii) que
exista dependencia económica entre quien sufre la discapacidad y el afiliado al
Sistema. [43]

2.5. CASO CONCRETO

2.5.1. Resumen de los hechos

De los hechos narrados en el escrito de tutela y los documentos aportados en el
trámite de la acción, la Sala encuentra probados los siguientes sucesos:
2.5.1.1. La señora Yomaira Esther Herrera García, quien es madre cabeza de familia, tiene
dos hijas, unas de las cuales, Ingry Johanna Gelves Herrera, de 27 años, se encuentra en
situación de discapacidad, pues sufre de anorexia, gastritis crónica, retraso mental leve,
trastorno esquizoafectivo, funcionamiento psicótico, desnutrición y anemia[44].
2.5.1.2. Ingry Johanna Gelves Herrera fue calificada con el 61.97% de pérdida de su
capacidad laboral, estructuración que tuvo lugar el 8 de agosto de 2011.
2.5.1.3. El 13 de junio de 2012, la accionante presentó derecho de petición ante el Seguro
Social, solicitando el reconocimiento y pago de la pensión especial de vejez, lo cual le fue
negado, mediante la Resolución No. GNR 008105 del 6 de febrero de 2013, bajo el argumento
de que la accionante no se encontraba trabajando al momento de solicitar dicha prestación
económica.
2.5.1.4. Dentro del plazo correspondiente, la actora impugnó la Resolución referida, sin
obtener respuesta alguna.
2.5.1.5. La accionante dejó de trabajar en el año 2010, por cuanto no le era posible dejar sola
a su hija, quien, por su enfermedad y estado psicológico, mostraba señales de suicidio, según
se señaló en la historia clínica.
2.5.1.6. La situación económica actual de la actora es precaria, pues no cuenta con una fuente
de ingresos que sea suficiente para subsistir, ni para sufragar los gastos que se requieren
para tratar la enfermedad de su hija.
2.5.2. Las decisiones administrativas estudiadas constituyen una vulneración de los
derechos de la accionante.
2.5.2.1. En primer lugar, es necesario referirse a la omisión, por parte de Colpensiones, ante
la impugnación que fue presentada por la accionante, pues hasta el momento no ha resuelto
el recurso de reposición al cual acudió la actora luego de conocer la respuesta negativa a su
petición de reconocimiento y pago de la pensión especial de vejez por hijo inválido.
En ese sentido, para poder afirmar que a la accionante le fue violado el derecho
de petición, es necesario saber, tal como se estableció en la parte considerativa
de esta sentencia, a qué grupo prioritario de afiliados al régimen de prima media
pertenece la actora, según lo establecido en el auto 110 de 2013 [45], con el fin de
determinar en qué tiempo debió haber recibido una respuesta a su solicitud por
parte de Colpensiones.
En efecto, en el auto mencionado se tiene que en el primer grupo se encuentran
quienes cotizaron, en los últimos tres meses, sobre una base salarial promedio
entre un (1) SMLM y uno y medio SMLM; en el segundo, a los que cotizaron en el
mismo periodo pero sobre una base salarial promedio superior a la anterior y
máxima de 3 SMLM y; el grupo tres, de menor prioridad, a los que superen dichos
límites.

Igualmente, esta clasificación tiene una excepción, pues ubica en el primer grupo
y sin tener en cuenta la base salarial de cotización, a las personas en condición
de invalidez, los menores de edad y los mayores de 74 años.

El segundo criterio de prioridad se establece con fundamento en las condiciones

físicas y mentales de la persona. De tal manera, se tiene en cuenta a quienes han
perdido un 50% o más de su capacidad laboral y a quienes padecen
enfermedades catastróficas con un alto grado de terminar con la vida del paciente,
personas que no se encuentran sujetas al factor económico, sino que, por su sola
condición, se ubican automáticamente en el primer grupo.
De tal forma, luego de verificar la historia laboral de la señora Yomaira Esther
Herrera García, se puede apreciar que sus cotizaciones laborales siempre se
efectuaron sobre la base salarial de un SMLM, siendo su último salario de
$515.000 pesos para el año 2010.

Así las cosas, se concluye que la accionante pertenece al primer grupo prioritario,
frente al cual, como se afirmó en el auto ya mencionado, y así como se reiteró en
el auto 320 de 2013[46], “Colpensiones tiene hasta el 31 de diciembre de 2013 para
responder los derechos de petición radicados ante el ISS”.

Puede afirmarse entonces, que al no haber proporcionado respuesta a la solicitud

de la actora, y por lo tanto, al no haber respetado el plazo impuesto, sí se vulneró
el derecho fundamental de petición de la accionante.

Cabe señalar igualmente, como se indica en el auto 320 de 2013 [47] en cuanto a
lo relacionado con la actividad de los jueces de la República al momento de
resolver las acciones de tutela por violación del derecho de petición de solicitudes
radicadas en su momento ante el ISS o Colpensiones, contra resoluciones en que
el ISS o Colpensiones resolvieron sobre el reconocimiento y pago de una
prestación, lo siguiente:

“(…) cuando la acción de tutela sea presentada por trámites diferentes a los
relacionados en el párrafo 139[48] cuadro único de la parte motiva de esta
providencia, no operará la suspensión de las sanciones por desacato. En este
evento el juez seguirá las reglas jurisprudenciales corrientes sobre derecho de
petición (SU-975/03 f.j. 3.2.2.), procedibilidad de la acción de tutela, e imposición
de sanciones por desacato.”

En el presente caso, al tratarse de una persona perteneciente al primer grupo

prioritario, cuya solicitud versó sobre el reconocimiento y pago de una pensión
especial de vejez, y no sobre los temas tratados en el párrafo 139 [49] del auto
referido, se deberán seguir las reglas jurisprudenciales corrientes sobre el derecho
de petición.

Igualmente, en el auto aludido se indica que la orden de protección debe estar

dirigida a que dentro de los tres días siguientes a la comunicación de la
providencia, si no lo hubiere hecho, el ISS en liquidación envíe a Colpensiones el
respectivo expediente administrativo y este, a su vez, resuelva la solicitud “dentro
de los cinco días siguientes al recibo del mismo o la comunicación de la
providencia”.

Así, debe señalarse que teniendo en cuenta que Colpensiones proporcionó

respuesta a la petición inicial de la accionante, y que en ningún momento señaló
no contar con su expediente, sino que procedió a contestar la solicitud, la Sala
asume, como es lógico, que Colpensiones tiene en su poder el expediente de la
señora Yomaira Esther Herrera García, desde antes del 6 de febrero de 2013,
pues en dicha fecha tal entidad respondió la primera petición de la actora.

Por lo anterior, siguiendo lo descrito, dicha entidad tendría un plazo máximo de

cinco días para resolver de fondo la solicitud de la actora, lo cual también fue
incumplido por la accionada, pues en el presente asunto, la orden del juez de
instancia en el sentido de resolver la petición de fondo dentro del término de 5 días
contados a partir del 8 de agosto de 2013, no ha sido acatada aún[50].
2.5.2.2. En segundo lugar, esta Corporación debe pronunciarse sobre la posible vulneración
de los derechos a la seguridad social, al mínimo vital y la vida digna de la demandante por
parte de Colpensiones, al haberse negado a reconocerle la pensión especial de vejez por hijo
inválido en razón a que la accionante no se encontraba trabajando en el momento en el cual
solicitó la citada prestación económica.
En efecto, como ya se anotó, los requisitos legales, los cuales han sido enunciados también
por la jurisprudencia ya citada, para acceder al reconocimiento y pago de la pensión especial
de vejez por hijo inválido, son: (i) que la madre o padre de familia de cuyo cuidado dependa
el hijo discapacitado (menor o adulto), haya cotizado al sistema general de pensiones cuando
menos el mínimo de semanas exigido en el régimen de prima media para acceder a la pensión
de vejez; (ii) que la discapacidad mental o física del hijo haya sido debidamente calificada;
y (iii) que exista dependencia económica entre quien sufre la discapacidad y el afiliado al
Sistema.
En ese caso, es claro que Colpensiones hizo más gravosos los requisitos que debía cumplir
la señora Yomaira Esther Herrera García, al exigirle que se encontrara laborando en la fecha
de la solicitud de la pensión especial citada, pues no tuvo en cuenta la especial situación de
la joven Ingry Johanna Gelves Herrera, quien por su enfermedad, requiere contar con el
cuidado de su madre. Por su estado de discapacidad, la hija de la accionante es sujeto de
especialísima protección constitucional, pues como se demostró, se trata de una persona que
no puede valerse por sí misma, y que necesita forzosamente la presencia de alguien que se
dedique a cuidarla.
Por lo anterior, la actora se vio obligada a dejar de trabajar, y por lo mismo, a dejar de recibir
el salario con el que anteriormente subsistían ella y sus dos hijas.
Ahora, llama la atención de esta Sala que la señora Yomaira Esther Herrera García realizó
la solicitud de la pensión tiempo después de su retiro del mundo laboral, no puede
desconocerse que ello tuvo un motivo plausible que fue dedicarse exclusivamente al cuidado
de su hija, quien, sin poder acudir a nadie más, dependía de su madre.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que previo a solicitar la citada prestación, la
accionante tuvo que esperar a que se le realizaran a su hija los exámenes médicos para
calificarle su discapacidad, los cuales duraron varios meses, pues debió asistir a una serie de
sesiones médicas para tal fin.
Además, tal calificación que, como ya se mencionó, es uno de los requisitos exigidos para
acceder a la pensión pretendida, y fue luego de obtenerla, que la accionante presentó la
comentada solicitud.
Cabe anotar que el fin esencial de la norma que establece la pensión especial de vejez por
hijo inválido, es buscar la protección específica al hijo discapacitado, precisamente por su
condición de tal, por lo que al determinar si se accede o no a la prestación mencionada, es
necesario tener en cuenta, además de los requisitos ya anotados a lo largo de esta sentencia,
la situación del menor o del adulto en estado de discapacidad.
En este caso, se trata de un mujer, con pérdida del 61.97% de su capacidad laboral, que corre
el riesgo de atentar contra su vida, que no puede cuidarse por sí misma, y que depende
económicamente de su madre, quien es cabeza de familia y se vio obligada a dejar de trabajar
para hacerse cargo de todas las necesidades de su hija. Aunque debe ponerse de presente
que su padre le colabora con $114.000 pesos, dicha suma no es suficiente para cubrir los
gastos que su enfermedad genera, razón por la que dicha contribución no puede descalificar
el hecho de que la hija dependa en su totalidad de su madre. Además, el padre de Ingry
johanna Gelves no convive con ella, pues la única que se encarga de sus necesidades es su
madre, quien si bien no se encuentra formalmente vinculada a un empleo, por la situación
precaria que viven se vio obligada a vender naranjas en una plaza de mercado para poder
sostener a su familia.
De otra parte, el hecho de haber pedido la pensión tiempo después de su renuncia, no quiere
decir que la accionante no haya cumplido con los requisitos para acceder a tal prestación en
el momento del retiro, pues la situación fáctica que ameritaba el reconocimiento de la pensión
especial de vejez por hijo inválido según la norma, ya existía desde antes de la presentación
de la solicitud y persiste actualmente.
Así, teniendo en cuenta lo explicado acerca de la especial protección constitucional que debe
ser brindada a las personas en estado de discapacidad, es necesario pronunciarse acerca del
efectivo cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión especial de vejez por parte
de la actora.
En lo referente al primer requisito, es decir, a que la madre o padre de familia de cuyo
cuidado dependa el hijo discapacitado (menor o adulto) haya cotizado al sistema general de
pensiones, cuando menos el mínimo de semanas exigido en el régimen de prima media para
acceder a la pensión de vejez, cabe anotar que para el año 2010, es decir para el momento
en que la accionante renunció a su trabajo para hacerse cargo de su hija, las semanas
requeridas para acceder a la pensión de vejez, para una persona no cobijada dentro del
régimen de transición, como es el caso de la actora, eran, según el artículo 9 de la Ley 797
de 2003[51], 1175 semanas.
Al respecto, aunque en la Resolución No. GNR 008105 del 6 de febrero de 2013, la entidad
accionada indicó que la accionante sólo contaba con 1.153 semanas, en el reporte de
semanas cotizadas en pensiones de Colpensiones consultado el 23 de julio de 2013, obrante
en el expediente, se señala que la semanas de cotización de la actora eran, en su totalidad,
1.175,70.
Al observar lo anterior, esta Corporación consultó la historia laboral del accionante en la página
web oficial de Colpensiones, observando que aparece un total de 1.175,70 semanas cotizadas
por la señora Yomaira Esther Herrera García.
Ante tal situación, resulta necesario tener en cuenta lo considerado por esta Corporación en
sentencia T- 493 de 2013[52], pues en dicha oportunidad se observó igualmente una disparidad
entre los diferentes cálculos relacionados con el número de semanas cotizadas por el
demandante, pues en una Resolución del ISS, se le había indicado al actor un determinado
número de semanas, y posteriormente, se le comunicó que contaba con una cantidad
diferente de semanas. Por tal razón, la Corte utilizó la información que aparecía en la página
web de Colpensiones (731.3. semanas), pues la accionada tampoco se había pronunciado al
ser requerida en sede de tutela, tal como ocurrió en el asunto bajo estudio
En dicha oportunidad, la Corte afirmó:
“(…) la Corte avizora que no existe claridad sobre el número de semanas cotizadas por el
demandante. No obstante, esta circunstancia no puede ir en su desmerito, máxime cuando se
trata de un sujeto de especial protección constitucional, como se explicó páginas atrás, por lo
cual esta Corporación tendrá como número de semanas cotizadas 731.3, teniendo en cuenta
que es deber de las administradoras de pensiones actualizar y sistematizar la información de
sus bases de datos[53], la cual, en principio, se presume cierta, más aún cuando al ser
requerida en sede de tutela omitió pronunciarse[54].

De la misma manera, en la sentencia T-494 de 2013[55], al observar que en

diferentes momentos Colpensiones había generado disímiles informes de las
semanas cotizadas por el accionante, la Corte señaló que por las inconsistencias
encontradas, la entidad demandada había incumplido sus obligaciones de
custodia, guarda y actualización de la información laboral del peticionario, por lo
que los derechos fundamentales del accionante, en especial su derecho a la
seguridad social y al habeas data, se consideraron vulnerados por esta
Corporación, pues las inexactitudes aludidas habían generado que no fuera
posible el reconocimiento de la pensión solicitada.
Debe tenerse en cuenta que en este caso, en sede de revisión ante esta
Corporación, la Sala emitió, el 20 de enero del año en curso, un auto de pruebas
que tenía por objeto conocer si la entidad había procedido a resolver el recurso de
reposición interpuesto por la actora, ya que en el expediente no se contaba con
dicha información. Lo anterior con el fin de concederle a las entidades
demandadas una oportunidad de desvirtuar o corroborar las afirmaciones
realizadas en el escrito de tutela, sin embargo, nunca se recibió respuesta por
parte de la accionada y por lo tanto, no se aclaró lo concerniente a las semanas
cotizadas de la accionante.
Conforme a lo anterior, y por la disparidad de información proporcionada, tanto por parte de
la accionada, como de la accionante, esta Corporación tendrá por cierto el número de
semanas que aparece en la página web oficial de Colpensiones, es decir 1.175,70 semanas
cotizadas.
En cuanto al segundo de los requisitos para acceder a la pensión especial de vejez por hijo
inválido, es decir a la debida calificación de la discapacidad mental o física del hijo, en el
presente caso, la pérdida de capacidad de la joven Ingry Johanna Gelves Herrera fue
efectivamente calificada con el 61.97% el 8 de agosto de 2011, cumpliéndose así la
mencionada condición.
Finalmente, con relación al tercer requisito, referente a la dependencia económica entre
quien sufre la discapacidad y el afiliado al Sistema, en el asunto estudiado la joven Ingry
Johanna Gelves Herrera no recibe ninguna clase de ingreso, pues no le es posible trabajar
debido a su situación de discapacidad. Adicionalmente, se encuentra viviendo con su madre,
quien es cabeza de familia, siendo la persona que se ocupa de sufragar todas las necesidades
de su hija. En este punto se reitera que el padre de Ingry Johanna Gelves Herrera le envía
mensualmente, la cantidad de $114.000 pesos, dicho valor que no le resulta suficiente para
subsistir desde ningún punto de vista, pues, por un lado, es mucho menor que un salario
mínimo, y por otro, las necesidades en medicamentos y cuidados especiales que requiere la
joven Gelves Herrera hacen necesario que su madre, quien se encarga de ella, devengue
mensualmente un ingreso superior a tal valor, que pueda cubrir su subsistencia, así como lo
venía haciendo antes de renunciar a su trabajo.
Por lo anterior, se puede afirmar que la accionante efectivamente cumple con los requisitos
de ley para acceder a la pensión especial de vejez por hijo inválido.
La Sala concluye que se encuentra probada la vulneración de los derechos fundamentales a
la seguridad social, a la vida digna y al mínimo vital de la accionante, en razón a que la
accionada le negó el reconocimiento y pago de la pensión especial de vejez al exigirle un
requisito adicional a los establecidos por ley.
2.5.3. Conclusión y decisión a adoptar
En suma, la Sala Concluye que en este caso Colpensiones violó los derechos fundamentales
a la seguridad social, petición, vida digna y mínimo vital de la señora Yomaira Esther Herrera
García, por cuanto le negó el reconocimiento y pago de la pensión especial de vejez por hijo
inválido, al exigirle un requisito adicional a los establecidos en la ley. Adicionalmente, no tuvo
en cuenta que la accionante ya cumplía con los requisitos desde el año 2010, momento en el
cual tuvo lugar su retiro.
En consecuencia, la Sala ordenará a Colpensiones reconocer a la señora Yomaira Esther
Herrera García la pensión especial de vejez por hijo inválido, teniendo en cuenta lo expresado
en las consideraciones de esta providencia.
3. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte

Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR la decisión del Juzgado Tercero de Ejecución de Penas
y Medidas de Seguridad de Bucaramanga del 08 de agosto de 2013, por las
razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO.- ORDENAR a Colpensiones el reconocimiento y pago de la pensión

especial de vejez por hijo inválido a la señora Yomaira Esther Herrera
García dentro de los 15 (quince) días siguientes a la notificación de esta
sentencia.

TERCERO.- Por Secretaría General líbrese las comunicaciones de que trata el

artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte

Constitucional y cúmplase.

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General