El transporte: conceptos

fundamentales

Apunte de estudio

JOSE A. BARBERO

Marzo de 2013
1. EL SISTEMA DE TRANSPORTE Y SUS SEGMENTOS................................................................. 2

1.1. Conceptos fundamentales............................................................................................................................... 2

1.2. La demanda de transporte como necesidad de movimiento ........................................................................... 3

1.3. La oferta: los modos de transporte ................................................................................................................. 5

1.4. Las relaciones entre los modos ....................................................................................................................... 8

2. LA EVALUACIÓN DE LOS PROYECTOS DE TRANSPORTE ................................................... 10

2.1. Evaluación de proyectos y análisis costo-beneficio ....................................................................................... 10

2.2. Los impactos de los proyectos de transporte ................................................................................................ 11

2.3. Temas críticos en la utilización del ACB en proyectos de transporte ............................................................. 13

2.4. Otras técnicas de apoyo a la toma de decisiones .......................................................................................... 16

3. LOS FUNDAMENTOS DE LA INTERVENCIÓN GUBERNAMENTAL .................................... 18

3.1. La acción del Estado en el transporte ............................................................................................................ 18

3.2. Las fallas de mercado y la regulación económica .......................................................................................... 21

3.3. Las instituciones para la regulación y las reformas ........................................................................................ 23

REFERENCIAS ...................................................................................................................................................... 27

1
 Esta nota tiene por objeto presentar en forma sintética los conceptos fundamentales de los
sistemas y mercados de transporte y, sobre esa base contribuir a comprender la naturaleza
de la intervención gubernamental en el sector. Primeramente se describen algunos
conceptos básicos (demanda, oferta, relaciones entre modos de transporte, y a
continuación se presentan los principales aspectos de la evaluación de los proyectos de
transporte, cuyo repaso es siempre de utilidad para la formulación de políticas. Finalmente
se detallan las razones de la intervención gubernamental en el sector y los objetivos de las
instituciones regulatorias. El tratamiento de los temas es sintético y simple, procurando una
presentación accesible a lectores no familiarizados con el transporte.

1. EL SISTEMA DE TRANSPORTE Y SUS SEGMENTOS

1.1. CONCEPTOS FUNDAMENTALES

El transporte tiene su origen en la necesidad de movimiento que se deriva de la propia existencia del
espacio geográfico: en la medida en que los fenómenos se localizan en diferentes sitios, el
desplazamiento de bienes y personas se torna imperativo. Salvo algunos casos excepcionales, el
transporte no es un fin en sí mismo, sino una actividad que permite la efectiva realización de otras, y su
demanda es percibida como una demanda derivada. Para poder satisfacerla se han desarrollado – a
través del tiempo – diversas opciones tecnológicas, que constituyen la oferta: los diversos modos de
transporte (carretero, ferroviario, aéreo, marítimo, etc.). De la interacción entre las necesidades de
movimiento (demanda) y las opciones para llevarlas a cabo (la oferta) resulta un conjunto de flujos, que
constituyen la actividad del sistema de transporte.

La actividad del transporte presenta varias características destacables, entre las que cabe mencionar:

- Su dimensión espacial: los flujos constituyen movimientos en el espacio, entre unos puntos (de
origen) y otros (de destino); el análisis de los sistemas de transporte requiere generalmente
considerar su patrón espacial. La direccionalidad de los flujos en un sentido, por ejemplo, suele
generar una oferta disponible en el sentido contrario.

- Su dimensión temporal: los flujos no ocurren en forma homogénea a lo largo del tiempo, sino que
se concentran en ciertos meses del año, en ciertos días de la semana o en ciertas horas del día. El
patrón temporal de la demanda es fundamental para diagramar las operaciones: de él van a
depender las características de la oferta necesaria para atenderla.

- La imposibilidad de "almacenar" los servicios: una vez provisto el servicio de transporte, la

capacidad que no fue utilizada en ese momento no podrá serlo posteriormente.

2
1.2. LA DEMANDA DE TRANSPORTE COMO NECESIDAD DE MOVIMIENTO

Las razones que dan origen a la demanda de transporte de bienes y personas pueden sintetizarse en las
siguientes:

- la existencia del espacio geográfico y su heterogeneidad, que conlleva a la especialización en la

localización geográfica: de la producción, del consumo, de la residencia y del trabajo, etc.

- las economías de escala, que acentúan la aglomeración en los asentamientos urbanos y en los
centros de producción. Las diversas actividades tienen conexiones espaciales, que operan de
manera que la propia concentración espacial genera un ambiente favorable que induce a una
mayor concentración, estructurando los flujos de bienes y de personas1

- la organización político - administrativa y militar, que desde ha sido desde tiempos remotos un
fuerte determinante de las necesidades de transporte de las sociedades

- las relaciones sociales y culturales en la comunidad: no es sólo la actividad económica el motor de

la movilidad; en el transporte de pasajeros, por ejemplo, resultan cada vez más relevantes los
flujos por razones ajenas a la producción y el trabajo

Los desplazamientos de bienes y personas tienen lugar en diversas escalas: desde aquellos
relativamente cortos, con un alcance local (por ejemplo, los flujos urbanos) hasta los movimientos
extensos a través de regiones y continentes. La circulación que se genera entre los distintos puntos del
espacio tiende a consolidarse en corredores, dando lugar a redes: las personas y los bienes no circulan
normalmente en forma libre por el espacio - sea este urbano o rural - sino a través de las redes de
transporte. La disposición geográfica de estas redes ha tenido un impacto enorme en el desarrollo y
localización de las actividades. Cada sitio queda conectado con los restantes de acuerdo con su
disposición geográfica sobre las redes de transporte, que determinan su accesibilidad y resumen su
relación espacial con los restantes. Esta accesibilidad relativa ha sido en muchos casos un factor de la
mayor importancia en el desarrollo histórico del territorio.

La relación entre el sistema de transporte y la organización del territorio es objeto de análisis de la

geografía y la economía; el trade-off entre las economías de escala en la producción y los costos de
transporte ha sido un aspecto central para comprender la organización espacial de las actividades. En los
últimos años ha habido avances notables, no solo en comprender sino también en modelar, estos
procesos y su evolución dinámica, con las diversas fuerzas centrífugas y centrípetas que están presentes
en la organización espacial de las actividades.

Podría concluirse, entonces, que las necesidades de movimiento se derivan de la localización de las
actividades: ello es sólo parcialmente cierto. En el corto plazo, y aceptando la localización de las
actividades tal como está establecida, los desplazamientos dependerán en parte de ese patrón espacial
y en parte de los servicios de transporte disponibles. En el largo plazo, aceptando que la localización de

1 Fushita, Krugman y Venables (1999) y Fujita y Thisse (2002), presentan una detallada y actualizada visión de la geografía
económica y la organización espacial de la economía.

3
las actividades pueda variar, una de las razones para que lo haga es justamente la disposición de las
redes y servicios de transporte.

La demanda de transporte incluye dos grandes componentes - los pasajeros y las cargas - y una
dimensión espacial que puede extenderse en distintas escalas: movimientos locales o urbanos,
movimientos entre puntos dentro de un mismo país (interurbanos), y movimientos vinculando distintos
países (internacionales), incluyendo los tráficos con países relativamente cercanos (regionales) y
alejados (de ultramar) . Considerando los dos grandes tipos de demanda y las diversas escalas
geográficas de los flujos, pueden resumirse los distintos segmentos del sistema de transporte y ubicar la
actividad que prestan los diversos modos en cada uno de ellos.

Figura 1 – Los segmentos del sistema de transporte

Como puede apreciarse en la Figura 1, la infraestructura y los vehículos del transporte abarcan múltiples
equipos e instalaciones que están presentes en la vida diaria: carreteras, puertos, aeropuertos,
automóviles, camiones, ómnibus, redes ferroviarias, trenes, estaciones terminales de pasajeros y de
cargas, tuberías (como los oleoductos y gasoductos). La infraestructura y los servicios de transporte en
algunos casos sirven flujos exclusivamente dentro de alguno de estos segmentos; por ejemplo, los
metros en el transporte urbano de pasajeros, o las tuberías en el transporte interurbano o internacional
de cargas. En otros casos – seguramente los más – sirven flujos de diverso tipo y alcance; por ejemplo,
los aeropuertos, vías férreas, carreteras o puertos, que atienden flujos interurbanos e internacionales en
forma simultánea.

Dejando de lado los cambios locacionales de mediano y largo plazo, la demanda de dirigida a un modo
de transporte entre un origen y un destino durante un cierto período de tiempo va a depender
fundamentalmente del ingreso que tengan los posibles usuarios para pagarlo, del precio y otros
atributos del servicio, y del precio que tengan otros bienes y servicios alternativos. De esa forma, los
flujos de transporte que se observan no deben ser confundidos con su "demanda": flujos observados
son equivalentes a demanda sólo en el caso en que los servicios provistos, sus precios, el ingreso de los

4
viajeros reales y potenciales, y los demás factores presenten los valores actuales. Si algunos de estos se
alterasen, seguramente se alteraría también la cantidad de viajes (los flujos). Por ejemplo, las
variaciones en los precios de un modo de transporte, o en el ingreso de algunos sectores usuarios,
pueden alterar significativamente los flujos en ese modo de transporte y en otros. Es conveniente tener
presente que el nivel de actividad observado no constituye "la demanda", sino que es una manifestación
de la compleja función multidimensional de demanda subyacente, ante condiciones particulares en sus
parámetros.

En diversos estudios de demanda de transporte suele hacerse referencia a la demanda derivada y a la

demanda inducida. La demanda derivada se corresponde con la naturaleza de red de muchos sistemas
de transporte: ante una mejora en alguno de sus tramos, es muy posible que algunos usuarios alteren
sus patrones de origen/destino o sus recorridos, y utilicen el tramo mejorado: como resultado de la
mejora no se ha producido un nuevo viaje, sino que se han re-direccionado viajes prexistentes. La
demanda inducida – en cambio – se refiere a nuevos viajes, que no existían antes de la mejora, pero tras
su ejecución encuentran condiciones que los hacen posibles.2

1.3. LA OFERTA: LOS MODOS DE TRANSPORTE

Los modos de transporte constituyen diferentes opciones tecnológicas para satisfacer las necesidades
de movimiento. En términos generales, su funcionamiento requiere de redes de infraestructura,
vehículos, instalaciones de apoyo y sistemas de gestión. Generalmente los modos se han conformado
separando físicamente la infraestructura de los vehículos; en algunos casos la tecnología facilita
claramente esta separación (por ejemplo, el autotransporte, la navegación o el transporte aéreo), en
otros la hace virtualmente imposible (por ejemplo, en las tuberías o los metros), y en otros depende de
la organización que se adopte. Por ejemplo, en los sistemas ferroviarios existe la posibilidad de integrar
las operaciones, o bien de separarlas, "operando" la infraestructura y el material rodante en forma
independiente.

El análisis de la oferta de transporte constituye un tópico virtualmente inagotable, ya que cada modo y
sus componentes presentan particularidades técnicas que los caracterizan en su diseño, gestión
operativa, mantenimiento, y en otras dimensiones clave. Cabe destacar – no obstante –algunos
conceptos generales que tienen especial incidencia en las políticas y regulaciones del sector:

- La elevada incidencia de los costos fijos en la estructura de costos, y las economías de escala de
diverso tipo: relativas al tamaño de los vehículos (buques portacontenedores, camiones), a la
provisión de infraestructura (aeropuertos, puertos, playas ferroviarias), a las dimensiones de las
flotas (de ferrocarriles, camiones, aviones). También existen economías de densidad (los mayores
coeficientes de ocupación en mercados más densos que permiten reducir los costos unitarios:
transporte aéreo, transporte urbano de pasajeros), y diversos tipos de economías de red (como

2 En análisis más detallados se diferencia el "tráfico inducido" – entendido como un movimiento de corto plazo sobre la misma
curva de demanda – de la "demanda inducida" – entendida como una desplazamiento de la propia curva de demanda en el
largo plazo (Lee et al., 1997)

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 las que obtiene las grandes empresas aéreas o navieras operando en hubs, con servicios troncales
y alimentadores).

- La incidencia de los patrones espaciales y temporales de la demanda: la organización de la oferta

de transporte no obedece sólo a las dimensiones de la demanda, sino a la combinación de
orígenes, destinos y variaciones temporales (horarias, estacionales). Por ejemplo, la organización
de un servicio de transporte urbano – por caso, una línea metro – no depende sólo de cuántos
pasajeros deban transportarse por día, sino de su balance direccional, de las estaciones en las que
suban y bajen (no es lo mismo que viajen todos los pasajeros desde una terminal hasta la otra, a
que vayan bajando y subiendo a lo largo de la línea), de su concentración horaria y de la relación
entre estos factores. La cantidad y dimensión de los trenes y las características de los sistemas de
señalamiento de la línea variarán sensiblemente según estas características, aún cuando el
volumen total de la demanda diaria fuera el mismo. Este tipo de comportamiento ocurre en el
transporte aéreo, carretero, ferroviario o marítimo. Los patrones espaciales y temporales de la
demanda suelen generar capacidad de retorno ociosa, cuyo costo marginal es mínimo, y que
generan la posibilidad de fijar tarifas que suelen resultar llamativamente bajas.

- la disposición de las redes y la organización de los servicios puede tener una incidencia notable
sobre los costos de los servicios. Por ejemplo, la modificación de un diseño de red en el que todos
los puntos están interconectados en forma directa por otro en el que existen segmentos troncales
y segmentos alimentadores, operando mediante transferencias en los hubs.

- el ciclo de vida de los activos, que en general son de larga duración y poco flexibles a su
relocalización. Estas características suelen llevar a concebir a las instalaciones y equipos de
transporte como de vida ilimitada: una vez provistos, están disponibles para su uso sine die. No
obstante, al igual que cualquier otro activo, las instalaciones y equipos del transporte tienen un
ciclo de vida finito, que requiere recursos para su construcción inicial, para su posterior operación
y mantenimiento y para su rehabilitación cuando la vida útil se agota (en algunos casos por
obsolescencia técnica, como por ejemplo en los sistemas de señalamiento y comunicaciones).

- la oferta no se reduce a las prestaciones que brindan las empresas del sector, sino que una parte
sustancial corresponde al transporte propio que realizan los particulares y las firmas, con sus
vehículos. De esa forma, las cuentas públicas tienden a subestimar la incidencia del transporte en
la economía, ya que sólo registran como valor agregado sectorial al generado por las empresas de
transporte (terrestre, marítimo, aéreo); la actividad del transporte propio – difícil de calcular, en
especial en las empresas - puede equivaler a aproximadamente el 30% de la anterior.

- la importancia de los sistemas de gestión, clave para que los equipos e instalaciones produzcan
servicios de calidad y eficientes. La mera existencia de los activos no es suficiente para que esto
ocurra; el management es clave, y lo será cada vez más en la medida en que los mercados de
transporte reciban mayores requerimientos de los usuarios y se desarrollen en un marco de
mayor competencia. La organización eficiente de los flujos, no sólo por los transportistas sino –
fundamentalmente – por los propios dadores de cargas, constituye la mayor fuente de eficiencia
en la logística moderna.

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Los costos del transporte tienen muchos aspectos similares a los de cualquier otra actividad, y algunas
peculiaridades que los destacan. Los costos que perciben los diferentes actores contienen distintos
componentes. Los costos totales del transporte abarcan:

- Los costos directos derivados de la prestación de brindar los servicios (incluidos los de
infraestructura).

- En adición a los costos propios de producir los servicios, al transportarse personas y bienes
interviene inevitablemente otro componente de costo: el del tiempo que el pasajero o la carga
deben "perder" en el transcurso del viaje, y en las esperas en terminales y transbordos.

- Por encima de los costos directos y del tiempo de las personas o bienes transportados, existen
otros impactos que debería tener en cuenta quien deba elaborar políticas públicas: las
externalidades, positivas o negativas, que son especialmente relevantes en el sector.

Para quien presta el servicio, los costos que le corresponde tener en consideración son los costos
directos (incluyendo los cargos por el uso de la infraestructura). Hay costos fijos y costos variables, en
proporciones que difieren mucho según los modos de transporte. Si todos estos costos son afrontados
por la empresa y los mercados funcionan correctamente, los precios del transporte (tarifas, fletes)
deberían reflejar esos costos directos. Es en este aspecto donde la abundancia de costos comunes y
conjuntos que presentan las empresas de transporte (que son, en casi todos los casos, empresas
multiproducto) dificulta el establecimiento de precios para cada uno de los múltiples servicios que
brindan, entre los que son muy frecuentes los subsidios cruzados.

Los usuarios de los servicios de transporte, además del precio a pagar al prestador (que se reflejará en
sus tarifas si los mercados funcionaran correctamente), deben considerar como un costo el tiempo
propio que les insume esta actividad, que – sumado al costo directo – suele llamarse costo generalizado
del transporte:

- si se trata de pasajeros, cada uno valuará su tiempo de acuerdo con las oportunidades que tenga
para emplearlo. La elección de un modo de transporte por parte del usuario no dependerá tan
sólo del precio que le cobren, sino del tiempo que le insuma el viaje, y también de otros atributos
del servicio (por ejemplo, su confort o seguridad). Las percepciones respecto a estos atributos y la
valoración del propio tiempo son muy variables entre grupos de usuarios, lo que se refleja en
comportamientos diferentes ante la elección modal.

- si se trata de cargas, el costo al usuario no sólo incluye el valor del flete (el precio cobrado por el o
los operadores) sino también el tiempo que la mercadería estará en tránsito y en su proceso de
carga y descarga. El valor del tiempo en este caso es más fácil de estimar que en el de los
pasajeros, ya que depende básicamente del precio de la mercadería y de las tasas de interés. En
los últimos años ha habido una fuerte revalorización del tiempo de los bienes inmovilizados en el
proceso productivo y comercial, organizando las cadenas de abastecimiento de manera que los
envíos lleguen sólo cuando son necesarios (just in time), reduciendo los tiempos de
almacenamiento antes y después del viaje, y el tiempo en tránsito. Estos conceptos son la base de
la elección modal que realizan los dadores de cargas: su objetivo no es minimizar el flete, sino

7
 optimizar una compleja función logística que incluye costos de transporte, almacenamiento y
administrativos.

Para la elaboración de políticas públicas es preciso considerar los costos totales del transporte. A los dos
componentes anteriores (los costos directos, y el tiempo y desconfort producido por el viaje) deben
sumarse los efectos externos que produce la actividad, generalmente no deseados y muchas veces de
signo negativo. Las tres principales fuentes de costos externos del transporte son la contaminación
ambiental, los accidentes y la congestión. Las tres pueden no estar presentes ni en los costos directos ni
en el tiempo y confort percibidos por los usuarios, pero son costos que efectivamente se generan y que
la sociedad de alguna manera paga. 3

Estas diferentes percepciones de los costos conforman uno de los aspectos centrales para la elaboración
de las políticas y regulación del sector. El hecho de que los costos que enfrentan los operadores sean
diferentes a los que enfrenta la comunidad da lugar a la acción colectiva, mediante normas y
regulaciones que procuran maximizar el bien común. Para hacerlo correctamente es preciso que los
tomadores de decisiones públicas comprendan la percepción de los costos de las empresas operadoras y
sus diversas "economías", la percepción de los usuarios y de los objetivos múltiples que toman en
cuenta al elegir dónde y cómo viajar (o despachar su carga), y el vasto haz de efectos externos que
produce el transporte sobre la sociedad.

1.4. LAS RELACIONES ENTRE LOS MODOS

La Figura 1 permite identificar varios segmentos de actividad dentro del sistema de transporte. En cada
uno de ellos pueden existir – aunque no siempre - varias opciones entre las que los usuarios pueden
optar; en cada segmento es posible que haya competencia intramodal (varios operadores dentro de un
mismo modo de transporte) y competencia intermodal (modos alternativos para realizar el transporte).
También es posible que la demanda sea satisfecha combinando modos de transporte, a través de
operaciones multimodales, en las que diversos modos se alternan para cubrir los distintos segmentos
geográficos entre el origen y el destino. Por ejemplo, el transporte combinado marítimo y carretero, o el
transporte urbano de pasajeros con transferencia entre ómnibus y tren.4

Las posibilidades de sustitución dependen de las circunstancias. Cuando existe efectivamente la

posibilidad de optar por uno u otro modo de transporte (o por combinaciones de sus servicios): ¿cómo
se comportan los usuarios? ¿Qué es lo que "maximizan"? El comportamiento de los usuarios y las
motivaciones que lo guían son objeto de permanente análisis. A modo de síntesis, los principales
factores a tomar en cuenta son los siguientes:

3 Para un tratamiento completo de este tema puede verse Green (1997)

4 Las definiciones de transporte intermodal, multimodal y combinado que realizan los organismos especializados presentan
algunas diferencias. En general, se refieren a movimientos realizados al menos por dos modos de transporte, mediante un
único contrato, y generalmente entre diferentes países. Para una definición precisa, ver ECMT (1997).

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Figura 2 – Factores para la elección modal

En el caso de las cargas: En el caso de los pasajeros:

- el valor del flete - el valor de la tarifa

- el tiempo de viaje - el tiempo de viaje, incluyendo la espera (que
suele ser percibida de manera diferente al
- el tiempo de espera para tener la oferta
tiempo abordo)
disponible (que depende de las
frecuencias en los servicios de línea) - la confiabilidad
- la seguridad en el manipuleo de la carga - el confort
- la confiabilidad (el grado de cumplimiento - la seguridad
del transportista)

El multimodalismo ha tenido un gran desarrollo en los últimos años a través de las paletas y –
principalmente – los contenedores. Su tamaño estandarizado y su versatilidad para la carga y descarga
no sólo facilitan la combinación inter-modal (por ejemplo, entre buques y trenes), sino intra-modal
(entre líneas de buques, pivoteando en las terminales portuarias) y entre empresas, lo que facilita el
diseño de redes basados en hubs, con incrementos notables en la eficiencia operativa.

En síntesis, el sistema de transporte puede ser visualizado como un conjunto de segmentos – o

mercados – tal como lo ilustra la Figura 1. En cada uno de ellos pueden coexistir varias opciones: los
modos. En ocasiones hay competencia dentro de un modo, o entre varios de ellos. Estos segmentos – o
mercados – no son independientes entre sí, ya que en muchos casos una misma infraestructura sirve a
varios de ellos. Por ejemplo, una autopista urbana puede canalizar tráficos urbanos, interurbanos e
internacionales, de cargas y pasajeros, en forma simultánea, así como los puertos y aeropuertos pueden
atender servicios de cabotaje e internacionales. La performance y los costos de estos servicios – y
consecuentemente sus tarifas – van a estar vinculadas a esta diversidad de servicios.

En la medida en que existan razonables condiciones de competencia en los mercados de transporte, la

asignación modal - resultante de la elección que hicieron los usuarios cuando les fue posible escoger -
dependerá de la eficiencia relativa de cada modo, que se reflejará en sus precios. La distribución modal
que así resultare sería – en términos teóricos - la más conveniente para la sociedad. No obstante, en la
realidad del transporte existen innumerables factores que pueden afectar esas condiciones: la
competencia en muchas ocasiones no existe, o es muy imperfecta, o existen importantes
externalidades. El desvío respecto a una distribución modal socialmente eficiente es una de las
principales causas para la intervención gubernamental en el sector transporte, que procura restablecerla
a través de sus regulaciones.

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2. LA EVALUACIÓN DE LOS PROYECTOS DE TRANSPORTE

2.1. EVALUACIÓN DE PROYECTOS Y ANÁLISIS COSTO -BENEFICIO

La evaluación de proyectos de transporte tiene por objeto ponderar las consecuencias de las propuestas
de intervención en el sector. Típicamente, consiste en el análisis del impacto de modificar redes (por
ejemplo, la mejora o ampliación de una carretera, la construcción de un puerto), de modificar las
políticas referidas a las operaciones (marcos regulatorios del autotransporte, regulaciones del
transporte aéreo), o de introducir cambios tecnológicos (sistemas multimodales, equipos con nuevas
prestaciones).

Normalmente se evalúan propuestas de "cambios discretos", procurando identificar sus consecuencias

clave. La tarea de identificar esas consecuencias pone en descubierto la densidad de los lazos del sector
transporte con otras áreas de actividad, como el sistema productivo, la organización social o el sistema
fiscal, abarcando a cada uno de ellos en su dimensión espacial. Las consecuencias no tienen lugar sólo
cuando el proyecto está terminado: son muy relevantes también las que tienen lugar durante la etapa
de implementación (de obra), tal como impactos ambientales negativos, o generación directa e indirecta
de empleo.

La evaluación de los proyectos constituye un apoyo clave al proceso de toma de decisiones; por
ejemplo, para decidir la conveniencia o no de llevar a cabo un proyecto, para ponderar el mérito relativo
de proyectos alternativos, o para establecer la prioridad de proyectos ante restricciones de
financiamiento. Las decisiones implican valoraciones y decisiones políticas sobre los riesgos a tomar,
tanto en el ámbito privado como en el público; la técnica de evaluación ayuda a la toma de decisiones,
pero no suplanta su naturaleza valorativa (política). Debe tenerse presente que los proyectos generan
numerosos tipos de impactos, económicos y no-económicos, que presentan diversos niveles de
dificultad para ser medidos y valuados. En un sentido amplio, la evaluación abarca la viabilidad técnica y
ambiental de los proyectos, además de sus impactos económicos.

La herramienta más frecuentemente utilizada es el análisis costo-beneficio (ACB). El ACB procura

incorporar todos los impactos mensurables, expresados en valor monetario y en un único momento en
el tiempo. Ello implica predecirlos, valuarlos y descontarlos a su valor presente. Los impactos a tomar en
consideración y la forma de valuarlos dependen de la perspectiva que se adopte: pública (económica),
desde el punto de vista de la sociedad en su conjunto, o privada (financiera), desde el punto de vista de
la firma (típicamente, una firma operadora del transporte, o una institución financiera).

En una perspectiva pública de evaluación, el ACB se apoya en la microeconomía y la economía del

bienestar. En ocasiones, y ante la posibilidad de que su enfoque microeconómico no capture todos los
impactos del proyecto, se utilizan modelos de tipo macroeconómico, como se verá en el punto 5.2.3. En
una perspectiva privada, los fundamentos de la evaluación son los propios de las finanzas de la firma. Si
bien los instrumentos usados por el ACB en el ámbito público y privado presentan similitudes formales,

10
existen algunas diferencias importantes en la práctica: los costos y beneficios a considerar (por ejemplo,
las externalidades no son de interés en una evaluación privada), su valuación (el pago de impuestos
debe ser deducido en una valuación pública), o las tasas de descuento a utilizar.

El ACB económico busca predecir los efectos de un proyecto en el nivel de bienestar de la sociedad y sus
integrantes. Los beneficios que considera son beneficios sociales, y los costos son costos de
oportunidad. La valuación se apoya en el concepto de disponibilidad a pagar. Desde sus inicios, ha
encontrado una gran dificultad en "agregar" los costos y beneficios que recaen en diferentes actores y
en tratar los problemas de la compensación. Existe un amplio cuerpo con literatura específica de análisis
costo-beneficio, y también sobre su aplicación a proyectos de transporte5.

Un aspecto a destacar es que el ACB fundamentalmente compara dos situaciones: la que tendría lugar
en el futuro si se ejecuta el proyecto bajo análisis, con la que tendría lugar en el futuro si no se lo ejecuta
(que no es lo mismo que la situación actual). Ello requiere proyectar – entonces – tanto un escenario
con proyecto como una situación básica sin proyecto; para largos períodos de tiempo (de acuerdo con la
extensa vida útil de muchos activos del transporte), este ejercicio requiere proyecciones que contienen
– inevitablemente - una considerable incertidumbre.

EL ACB no es la única técnica para evaluar proyectos, aun cuando sea la más utilizada. Otras técnicas que
se utilizan con frecuencia son el análisis multicriterio y la evaluación de impacto ambiental.

2.2. LOS IMPACTOS DE LOS PROYECTOS DE TRANSPORTE

La estimación de los beneficios constituye la principal dificultad que se presenta al utilizar el ACB en
proyectos de transporte. A continuación se describen los beneficios más comunes que se atribuyen a los
proyectos del sector, y ejemplos que los ilustran.

- Reducción de costos operativos. Una intervención (mejora) en el sistema de transporte - en la

infraestructura, en los marcos regulatorios, en la tecnología - seguramente permitirá operar en
forma más eficiente a quienes ya lo venían utilizando, y a otros usuarios potenciales. Por ejemplo,
las mejoras en una carretera producirán un ahorro a los usuarios existentes, y adicionalmente
podrán derivar usuarios de otras carreteras, o incluso de otros modos, o alterar patrones de
origen y destino. Como resultado de la mejora también pueden atraerse nuevos usuarios, que
antes no hacían uso del transporte (demanda inducida), de acuerdo con la elasticidad de las
curvas de demanda y con su comportamiento de largo plazo.

- Ahorros de tiempo. Los costos a los usuarios no sólo comprenden aquellos propios de operar y
mantener los sistemas, sino también el tiempo insumido por la misma actividad del transporte, y
las intervenciones (proyectos) pueden generar beneficios relevantes en este sentido. Por ejemplo,
al mejorar la red vial o los servicios ferroviarios, se reducen los tiempos de viaje de las personas,
las cargas y los equipos. Los ahorros de tiempo de los pasajeros constituyen el principal beneficios

5 Small, K. (1999), por ejemplo, presenta una revisión de la evaluación de proyectos de transporte.

11
 de los proyectos de transporte urbano (tal como un nuevo sistema de buses, o la expansión de un
sistema guiado), reduciendo en algunos minutos el viaje de numerosas personas que usan el
sistema (y de otras que no lo usan, pero que se beneficien por la descongestión que la mejora
produce), durante todos los días hábiles del año. El valor de los ahorros de tiempo en el
transporte de carga depende de la densidad de valor de la mercadería y de la tasa de interés. En
el caso de los equipos (camiones, vagones, buques) la mejora en la velocidad de operación puede
incrementar su rendimiento total, reduciendo así los costos unitarios.

- Estimulación del desarrollo económico. Constituye probablemente el beneficio más controvertido

y difícil de medir en los proyectos de transporte. Normalmente genera una gran expectativa entre
quienes diseñan políticas públicas, y un cierto escepticismo entre los técnicos que analizan sus
impactos. El desarrollo económico es el resultado de un proceso complejo, en el que intervienen
numerosos factores en forma simultánea, por lo que no es fácil aislar el efecto que pueda tener –
por sí sola - una mejora en el sistema de transporte. Para considerarla como un beneficio debe
tenerse la certeza de que el incremento en la actividad económica prevista no ocurriría
igualmente (aunque no se produjera la mejora), en la actividad en la que se espera que se
produzca o en alguna otra, y que no se tratará de actividad económica desplazada desde otra
zona. El caso típico de estimulación al desarrollo lo constituyen los caminos rurales (más
precisamente, los caminos de penetración, que habilitan a la producción zonas que antes eran
inaccesibles). Su beneficio – probablemente junto con el de otras inversiones simultáneas - no es
el ahorro de costos o de tiempo de los usuarios (ya que no había usuarios antes del proyecto),
sino el nuevo valor agregado que este permite: por ejemplo, al hacer viable la producción
agropecuaria o minera.

- Reducción de accidentes y daño a la propiedad. Los accidentes son probablemente el peor efecto
no deseado del transporte; afectan a las personas, a la propiedad y al medio ambiente. Dependen
de las condiciones de la infraestructura, del estado de los vehículos, y del comportamiento de
quienes operan los vehículos (camiones, automóviles, buques, aviones) y la infraestructura
(controladores de tránsito ferroviario, aéreo o fluvial). Muchos proyectos de transporte tienen
entre sus objetivos mejorar las condiciones de seguridad de la infraestructura para reducir el
riesgo de accidentes (mejorar los diseños de carreteras, construir cruces a distinto nivel),
establecer nuevas normas de seguridad para la habilitación de equipos y operadores, desarrollar
campañas de educación para conductores y peatones, o fortalecer las capacidades de control.

- Beneficios indirectos (secundarios). La densidad de las relaciones entre el transporte y otras áreas
de actividad es tal que, ante mejoras en el sector, pueden producirse otros importantes
beneficios secundarios, como por ejemplo el mejor acceso a la salud y a la educación en
localidades remotas que incrementaron su accesibilidad, o las mayores oportunidades a personas
marginadas ante mejoras en los sistemas de transporte urbano. Si bien difíciles de medir, estos
beneficios pueden ser de gran importancia en las políticas de cohesión regional y social de los
Estados.

- Los impactos en la etapa de obra. Independientemente de los beneficios que los proyectos de
transporte generan una vez concluidos, la propia construcción de obras y la provisión de equipos
pueden generar impactos de magnitud. Existe una percepción generalizada que los proyectos de

12
 infraestructura – en general – contribuyen a activar la economía, por sus efectos "hacia arriba"
demandando bienes y servicio, y generando empleo directo e indirecto6. En la perspectiva
estrictamente económica del ACB, estos impactos son costos, no beneficios; en el límite, un
proyecto tendría la mejor relación beneficio/costo si no requiriera insumo alguno! En una
perspectiva de política macroeconómica, el efecto reactivante de las obras y la provisión de
equipos puede tener un significado diferente, generando beneficios a la sociedad en alguna etapa
de su desarrollo. Esta línea de argumentación – si bien muy atendible - con frecuencia es utilizada
como instrumento de presión de los propios interesados (constructores, proveedores de
equipos), o del clientelismo político de los tomadores de decisiones, presentando una visión
exagerada de los beneficios esperados en la etapa de obra.

2.3. TEMAS CRÍTICOS EN LA UTILIZACIÓN DEL ACB EN PROYECTOS DE TRANSPORTE

El transporte es una de las áreas más exploradas en el ACB. No obstante, su aplicación genera algunos
problemas conceptuales especialmente relevantes.

i. La captación de impactos económicos indirectos

El enfoque microeconómico del ACB es adecuado para capturar los impactos directos de los
proyectos (ahorros de costos y de tiempo de los usuarios), pero puede encontrar dificultades
para capturar los impactos indirectos sobre el crecimiento de la economía regional. Ello ha
llevado a intentar otras estrategias de evaluación con perspectiva macroeconómica,
correlacionando el desarrollo del transporte – típicamente medido por el stock de
infraestructura o su variación – con el crecimiento de la economía. Con ello se pretende
capturar los efectos multiplicadores de los proyectos de transporte sobre los productores, los
consumidores y las finanzas públicas. Los resultados de este enfoque son variados, mostrando
correlaciones altas en algunos casos y bajas en otros. Existe un alto riesgo de que se trate de
correlaciones espurias, ya que al producirse cambios en muchas variables de la actividad
económica y social al mismo tiempo, es difícil aislar el impacto que puedan haber tenido
variaciones en el stock de infraestructura de transporte. Incluso la dirección de la causalidad no
es clara, y resulta muy difícil determinar si el impacto resulta de algún proyecto o modo de
transporte en particular. Si bien de indudable interés académico, este enfoque es de una
utilidad limitada para la toma de decisiones.7

Análisis recientes8 han procurado comprender en qué medida el enfoque microeconómico del
ACB captura todos los impactos de los proyectos de transporte, y en qué circunstancia podría

6 Existe una amplia variación en la generación de empleo según el tipo de proyecto; la construcción de obras de arquitectura
puede generar – por ejemplo – prácticamente 10 veces más requerimientos laborales que la pavimentación de una
carretera.

7 Un análisis completo y equilibrado de estos temas puede enontrarse en Banister y Berechman (2000)

8 ECMT (2000)

13
 excluir impactos relevantes. Sus resultados indican que si los mercados de transporte y los
mercados de bienes se desarrollan en condiciones que se aproximan a la competencia perfecta,
y sus precios están alineados con sus costos, los efectos que produce una mejora en el sistema
de transporte son los impactos directos de los usuarios, que capta normalmente el ACB. Pero en
la medida en que esos mercados se alejan de las condiciones de competencia perfecta
(monopolios en los mercados de transporte o de bienes) la probabilidad de que existan
beneficios indirectos crece, y en esos casos el ACB podría estar subestimando los beneficios del
proyecto.

Por ejemplo, en una región de bajo nivel de desarrollo económico y aislada del sistema urbano
regional, es muy probable que exista un considerable grado de monopolio locacional por parte
de los productores y comerciantes locales, y muy pocas opciones de transporte. Si un proyecto
de transporte mejora la accesibilidad (por ejemplo, al pavimentar una carretera o construir un
aeropuerto) el grado de monopolio local de los productores y comerciantes locales se va a
reducir, y la nueva competencia va a generar externalidades pecuniarias positivas: reducción de
los costos en la cadena de abastecimiento, posibilidad de acceso a mercados laborales más
amplios (por ejemplo para la captación de recursos humanos), aumento de la inversión en la
región, incorporación de nuevas tierras a la actividad económica. Estos son - precisamente - los
efectos multiplicadores que procura identificar el enfoque macroeconómico.

En la medida en que se analicen cuidadosamente las condiciones de competencia en los

mercados (de bienes y de transporte), el marco conceptual del ACB puede incorporar
plenamente estos beneficios: para estimar si los proyectos de transporte – mejoras en la
infraestructura o en los marcos regulatorios sectoriales – impactan en la economía regional más
allá de los beneficios directos de los usuarios, no parece haber por ahora mejor consejo que
analizar cuidadosamente cada caso, revisando el funcionamiento de los mercados regionales de
transporte y de bienes9. No parece conveniente adoptar ni las frecuentes argumentaciones de
que toda inversión en transporte genera efectos indirectos positivos (que suele utilizarse para
justificar proyectos de muy dudosa rentabilidad social) ni negar de plano la existencia de
posibles impactos indirectos, particularmente en regiones en desarrollo en las que ningún
proyecto sería viable si los únicos beneficios fueran los ahorros directos de los usuarios, usuarios
que no van a existir en la medida en que algún proyecto no sea llevado a cabo.

ii. La predicción de flujos

Cualquiera sea la técnica de evaluación que se utilice para estimar los impactos de mejoras en
los sistemas de transporte, se requiere inevitablemente la proyección de los flujos futuros, tanto
en un escenario de ejecución del proyecto como en otro en que no se lo ejecuta. Los resultados
de toda evaluación - pública o privada - dependen básicamente de esas proyecciones. En la
práctica se observan errores frecuentes, generalmente con tendencias hacia la sobre-estimación
de la demanda.

9 La conclusión final de ese estudio es definitivamente favorable al ACB: "… a well carried out Cost Benefit Analysis is crucial to
the assessment of the economic costs and benefits of projects and policies, whether in conditions of perfect competition or
not." (Pag. 8)

14
 Las proyecciones se apoyan en la comprensión y modelado del sistema de transporte, y en la
visión respecto al comportamiento de las variables independientes que van a incidir en su
desempeño.

- Respecto a la comprensión del funcionamiento del sistema de transporte y sus mercados,

incluye tanto a la demanda como a la oferta Es frecuente que quienes toman decisiones
tengan percepciones sobre el funcionamiento de los sistemas y mercados de transporte que
no se ajustan a la realidad. Por ejemplo, al considerar que los dadores de carga sólo se
interesan por minimizar los fletes que contratan, o al subestimar la importancia que los
pasajeros puedan otorgar al confort en su elección modal.

- Respecto al modelado, existe una tradición de más de 50 años de desarrollo de técnicas de

planeamiento del transporte. Dado el carácter sistémico del sector, se considera que sólo
los modelos de red - que contemplan la dimensión espacial de las redes y los flujos –
constituyen una base suficientemente sólida como para generar proyecciones con el detalle
requerido por la evaluación de proyectos. Más allá de importantes avances conceptuales en
los últimos años, la herramienta de mayor utilización – cuando se utilizan modelos – es el
denominado "modelo de cuatro etapas", derivado del planeamiento del transporte urbano.
A veces se utilizan los modelos en forma un tanto mecánica, y se corre el riesgo de que el
analista termine pensando en los términos del sistema modelado y no del mundo real y sus
actores. La calibración de los modelos requiere un cierto grado de discrecionalidad,
generando un riesgo de manipuleo de los resultados.

- Respecto a variables independientes al sistema de transporte, pero que constituyen factores

claves en el ejercicio de proyectar flujos (por ejemplo, proyecciones de población o de
actividad económica regional), suelen aplicarse mecanismos de proyección tendencial a
largo plazo, tal vez por la dificultad de diseñar escenarios que contemplen cambios
profundos, que indudablemente pueden afectar fuertemente el contexto en el que se va a
desempeñar el sistema de transporte.

iii. Otros

Existen numerosos aspectos críticos en la utilización del ACB en proyectos de transporte, entre los
que conviene resaltar los siguientes:

- La valuación de impactos cuando no hay precios de mercado. En la evaluación económica de los

proyectos, que procura estimar la variación en el bienestar de la comunidad ante una
intervención en el sistema de transporte, deben valuarse con algún criterio aquellos impactos
para los que no se dispone de precios de mercado. Los casos típicos son el valor de la vida y el
valor del tiempo. Existe un importante desarrollo conceptual de estos temas, que presentan
varias dificultades, incluso de orden filosófico. Los criterios que se adopten pueden resultar
definitorios para ponderar la conveniencia de un proyecto; por ejemplo, el valor del tiempo en
los proyectos de transporte urbano.

- Riesgos de doble conteo de los beneficios. El caso más frecuente está referido a considerar
doblemente el impacto que produce una mejora en la red: por los ahorros de tiempo y costo de

15
 los usuarios, y por la valorización de la tierra. Un ejemplo típico es la mejora en una carretera
suburbana, que es transformada en autopista: quienes la utilicen tendrán ahorros de tiempo y
costo, y las propiedades contiguas seguramente aumentarán su valor. Pero ese aumento de valor
se debe – precisamente – a que la mejora en la accesibilidad hace más "baratos" los viajes hacia y
desde la propiedad. Los ahorros de los usuarios y los incrementos de valor de la propiedad miden
lo mismo; uno lo hace sobre el stock y otro sobre el flujo (temporal), y no deben computarse
ambos como beneficios, sino sólo uno de ellos.

- Riesgos de considerar transferencias como beneficios: Al introducirse mejoras en los sistemas de

transporte, puede ocurrir que parte de los beneficios los absorba un eslabón del sector, y no se
trasladen a la sociedad. Por ejemplo, ante las mejoras en los canales de acceso a un puerto
exportador, la reducción de costos que experimentan los buques puede ser trasladada sólo
parcialmente a los precios percibidos por los productores y comercializadores, reteniendo las
empresas navieras gran parte de los beneficios del proyecto. Este punto está vinculado a la
competencia en los sistemas de transporte considerado anteriormente.

- Los impactos pluri-jurisdiccionales. Normalmente la evaluación pública de un proyecto la lleva a

cabo una autoridad nacional, provincial o comunal, que considera los impactos dentro de la
jurisdicción que le es propia. Puede ocurrir que una perspectiva de evaluación que incluya otras
jurisdicciones arroje resultados diferentes, y proyectos que no son viables si su análisis se limita a
una jurisdicción, pasen serlo si se analizan sus impactos incluyendo otras jurisdicciones vecinas (o
viceversa). Una de las razones para que esto ocurra es la existencia de efectos de red: al mejorar
un tramo entre dos nodos, cambia la accesibilidad de todos los puntos de la red; o al agregarse
nodos en una red, aumenta el valor de los nodos pre-existentes. Si él área de influencia analizada
no abarca estos impactos y la red es efectivamente pluri-jurisdiccional, se pueden estar
subestimando los beneficios del proyecto.

El ACB, realizado desde una perspectiva pública, procura "capturar" todos los impactos relevantes del
proyecto. Aunque en algunos casos la estimación y valuación se torna más dificultosa (por ejemplo, con
los impactos ambientales), la técnica permite – al menos conceptualmente – brindar una evaluación
integral. En la práctica, al integrarse el ACB a los procesos públicos de toma de decisiones, pueden
producirse distorsiones y abusos. Un caso frecuente de uso distorsionado del ACB consiste en afirmar la
viabilidad de un proyecto, ignorando otros proyectos u otras variantes que podrían arrojar mejores
resultados. En materia de abusos, los intereses particulares suelen presionar para alterar algunos
parámetros del análisis (costos unitarios, proyecciones de demanda, tasas de descuento) de manera de
favorecer o bloquear la ejecución de un proyecto.

2.4. Otras técnicas de apoyo a la toma de decisiones

i. La evaluación de impacto ambiental

En las últimas décadas se han difundido – y crecientemente impuesto en los marcos jurídicos - las
técnicas de evaluación del impacto ambiental (EIA) de proyectos, cuyo objeto es identificar los posible
efectos del proyecto sobre el medio ambiente, y servir también como base para el desarrollo de

16
medidas que permitan mitigar y administrar los posibles riesgos que genere. Sus resultados deben
constituir un insumo para la toma de decisiones, conjuntamente con el ACB y los estudios de ingeniería
referidos a la viabilidad técnica del proyecto.

La EIA cubre impactos de muy diversa naturaleza. Los típicos - en los proyectos de transporte - incluyen
alteraciones:

- en la calidad del aire, a nivel local, regional o planetario, debido a la contaminación que producen
los modos de transporte, en particular el automotor y el aéreo

- en la calidad del agua superficial y en los suelos y aguas subterránea, como por ejemplo la
generación de efluentes que produce la actividad naviera, o las instalaciones de mantenimiento
en general (típicamente, los talleres)

- en los niveles de ruido, como es el caso de los aeropuertos o del transporte urbano privado y
público

- en el medio biológico, incluyendo la posible extinción de especies y consecuente reducción de la

biodiversidad. Por ejemplo, debido a la construcción de carreteras o tuberías en zonas
ambientalmente frágiles

- en el medio cultural; alterando, por ejemplo, comunidades nativas, o dañando el patrimonio

histórico y arqueológico. Por ejemplo, por la construcción de redes viales urbanas y rurales, o de
metros

- impactos visuales, afectando los recursos estéticos, tanto en el ámbito urbano (por ejemplo,
degradando el aspecto del espacio público) como en el rural (afectando paisajes que tienen valor
turístico y recreativo).

Al igual que el ACB, la EIA debe contemplar un caso base (sin proyecto), o línea de base, contra el cual
comparar un caso con proyecto, abarcando las etapas de obra y de operación. Las relaciones espaciales
y temporales de los impactos suelen ser de gran complejidad, y para evaluar su incidencia es preciso
adoptar umbrales de aceptación (estándares). La diversidad de tipos de impacto y del momento en que
ocurren impide resumirlos en un sólo indicador (como lo hace el ACB), y normalmente el producto final
de la EIA consiste en tablas que indican la probabilidad de ocurrencia y la severidad de los diversos
impactos esperados.

Si bien la EIA es una técnica claramente orientada al apoyo en la toma de decisiones, también sirve para
recomendar modificaciones a los proyectos que permitan mitigar sus riesgos ambientales, y para
organizar los requerimientos del posterior monitoreo y control. Dentro del proceso de toma de
decisiones, la EIA constituye uno de los temas de mayor interés por parte de la sociedad civil, que
procura participar en la revisión de los proyectos a través de diversos mecanismos, incluyendo
audiencias públicas y otros modos de participación comunitaria. Se han desarrollado guías especiales
para preparar las EIA de proyectos de transporte.10 Es creciente el requerimiento legal por parte de

10 Por ejemplo, las preparadas por el Banco Mundial, el BID y la Unión Europea.

17
organismos nacionales y locales (provincias, municipios), y también por parte de la comunidad
financiera internacional, que exigen una EIA satisfactoria previo a autorizar la implementación de un
proyecto, o de participar en su gestión.

La EIA ha tenido inicialmente por objeto evaluar proyectos ya preparados, promoviendo algunas
modificaciones para mitigar sus consecuencias negativas. Esta perspectiva – análisis a nivel de proyecto
e intervención ex post – está siendo remplazada por otra más abarcativa, denominada Evaluación
Ambiental Estratégica (EAE). La EAE tiene como objeto evaluar políticas y planes ex ante, de manera de
asegurar que sus criterios básicos se encuentren alineados con criterios de desarrollo sustentable. En el
caso del transporte, la EAE puede redireccionar los planes y proyectos; por ejemplo, promoviendo
sistemas de transporte que utilicen intensivamente la red fluvial, o sistemas ferroviarios que reduzcan
externalidades, o el uso de combustibles no contaminantes.

ii. El análisis multicriterio

Las técnicas de análisis multicriterio tienen por objeto evaluar el impacto que genera un proyecto – o
diversas variantes de un proyecto - medidos según diversos criterios (económicos, ambientales,
sociales), para distintos sectores afectados (los usuarios del proyecto, otros miembros de la comunidad,
los contribuyentes, etc.). Es una técnica muy difundida en el planeamiento urbano y regional, de amplia
utilización en proyectos de transporte, orientada claramente a la toma de decisiones y a la
administración de conflictos.

Generalmente se evalúan diversas alternativas de un proyecto (por ejemplo, variantes de trazas de una
carretera o de una línea de metro, diversas tecnologías ferroviarias, diversas localizaciones de un
aeropuerto), considerando las principales dimensiones en las que se esperan impactos: costos de
construcción y operación, alteraciones en el medio ambiente físico y biológico, efectos indirectos sobre
el territorio, alteración del patrimonio cultural, etc. Estas dimensiones (los criterios) pueden tener un
significado diferente para distintos grupos sociales, que es relevado mediante encuestas o algún
mecanismo similar. De acuerdo con la estimación de los impactos esperados sobre cada criterio, y
ponderándolos por el peso que tienen para cada grupo de interés, se puede concluir en un cuadro que
permite predecir el impacto de cada variante del proyecto para cada grupo de interés.

El análisis multicriterio constituye una excelente herramienta para la toma de decisiones que requieren
considerar un amplio espectro de impactos, y facilita la gestión posterior del proyecto, armonizando los
intereses de los grupos sociales involucrados. En ocasiones es utilizado sin rigor, sin considerar la
distinta valuación de los impactos para los diferentes sectores involucrados, y manipulando los criterios
para justificar decisiones políticas.

3. LOS FUNDAMENTOS DE LA INTERVENCIÓN GUBERNAMENTAL

3.1. LA ACCIÓN DEL ESTADO EN EL TRANSPORTE

El funcionamiento cotidiano de los sistemas de transporte pone en evidencia que sus actores no son
sólo los pasajeros y los dadores de cargas (o sus representantes) que realizan transacciones con

18
empresas prestadoras de servicios, sino que existe una activa participación del sector público
estableciendo normas, habilitando firmas, servicios e instalaciones, controlando equipos, financiando
obras e - incluso - prestando servicios en forma directa (como el mantenimiento de carreteras, el
dragado de vías navegables o la administración de puertos).

La participación gubernamental no alcanza sólo a las empresas del sector, sino que abarca también el
transporte propio que realizan las firmas no dedicadas comercialmente al transporte, y al que realizan
los particulares. Y lo hace utilizando desde procedimientos simples y evidentes- como establecer el
sentido de circulación de la calles, o fijar mecanismos de habilitación de equipos y operadores - hasta
normas, reglamentaciones y acciones directas de más alto nivel y complejidad - como la planificación y
contratación de obras de infraestructuras, el mantenimiento de redes e instalaciones, la fijación de
tarifas o bandas tarifarias (por ejemplo, en el transporte urbano), la provisión de servicios a través de
empresas públicas, o el subsidio a servicios prestados por particulares.

Existen sólidos fundamentos respecto a esta intervención gubernamental en las actividades del
transporte en una economía de mercado, que se apoyan en el reconocimiento de diversas "fallas de
mercado" que caracterizan al sector, al igual que a otros servicios de interés público. El funcionamiento
de los mercados como mecanismos idóneos para asignar precios y cantidades requiere el cumplimiento
de determinados requisitos, largamente expuestos en los manuales tradicionales de microeconomía y
en la moderna literatura sobre economía de las regulaciones11. Las principales fallas – que ocurren
cuando estos requisitos no se cumplen en forma satisfactoria - obedecen a la presencia de economías de
escala (que dan lugar a comportamientos monopólicos, o abuso de posiciones de mercado), a la
presencia de bienes públicos (que no pueden ser provistos por mecanismos de mercado), de
externalidades, y de asimetrías de información entre las partes.

Estas típicas fallas de mercado, que son las que normalmente cubre la economía de la regulación para
diversos servicios de interés público, están presentes en forma recurrente en el transporte. Pero
adicionalmente, existen otras áreas de intervención del sector público, características del sector:

- La gestión de la circulación, para asegurar la mejor utilización de aquellas redes por las que
circulan numerosos operadores, como es la red vial, el control del tránsito aéreo, el control de
tránsito en las vías navegables, o el establecimiento de líneas de transporte urbano

- La planificación y financiación de obras de infraestructura, que además de tener características de

bien público, requieren de un diseño centralizado para asegurar su eficacia. Por ejemplo, el diseño
de las redes viales (de diversas jurisdicciones), las vinculaciones carreteras internacionales, los
sistemas de aeropuertos, las conexiones intermodales (por ejemplo, los accesos ferro-portuarios).

- Las políticas regionales y sociales, considerando la elevada incidencia del transporte en la

sociedad y en la organización del territorio. Generalmente están destinadas a asegurar la
movilidad a los sectores más aislados o con menores recursos, o a facilitar la competitividad de

11 Lévêque (1998) presenta una síntesis completa y actualizada

19
 regiones remotas o deprimidas. En este rubro también pueden incluirse referencias a la defensa,
tanto civil como militar, en la que los servicios de transporte pueden tener una importancia
estratégica para los Estados.

La tabla a continuación resume las áreas de intervención del sector público en el transporte, los
objetivos de la intervención del Estado, y ejemplos de las acciones públicas.12

Figura 3 - Áreas de intervención del Sector Público en el transporte

AREA
AREA DE
DE
INTERVENCION
INTERVENCION DEL
DEL OBJETIVOS
OBJETIVOS DE
DE LA
LA INTERVENCION
INTERVENCION EJEMPLOS
EJEMPLOS
SECTOR
SECTOR PUBLICO
PUBLICO

Limitar el poder
Limitar el poder de
de mercado
mercado ,, que
que produce
produce Regular
Regular monopolios,
monopolios, propiciar
propiciar yy
distorsiones:
distorsiones: monopolios,
monopolios, colusión
colusión defender
defender la
la competencia
competencia

Campañas
Campañas de de educación
educación vial,
vial,
POLITICAS
POLITICAS DE
DE Controlar las externalidades
Controlar las externalidades:: contaminación
contaminación alteración
ambiental, alteración de
de la
la demanda,
demanda, fijar
fijar yy
REGULACION
REGULACION DE DE LOS
LOS ambiental, accidentes
accidentes yy congestión
congestión controlar
controlar estándares
estándares
MERCADOS
MERCADOS DE DE
INFRAESTRUCTURA Habilitar
Establecerequipos, instalaciones,
estándares, habilitar
INFRAESTRUCTURA Minimizar la asimetría
Minimizar la asimetría dede información
información enen los
los
Y empresas y personal
equipos, instalaciones,
Y SERVICIOS
SERVICIOS mercados,
mecados, queque afecta
afecta aa los
los consumidores
consumidores
empresas y personal
Proveer bienes
Proveer bienes públicos
públicos ,, que
que son
son Infraestructura
convenientes Infraestructura donde
donde no no es
es
convenientes aa lala comunidad
comunidad pero
pero no
no serán
se posible
provistos posible cobrar
cobrar aa los
los usuarios
usuarios
ajustan a por
los los mecanismos
mecanismos de mercado
de mercado

GESTION
GESTION DE
DE LA
LA Asegurar
Asegurar el
el mejor
mejor uso
uso posible
posible de
de la
la Prioridades
Prioridades de
de circulación,
circulación,
CIRCULACION
CIRCULACION infraestructura
infraestructura disponible
disponible señalización,
señalización, control
control de
de tráfico
tráfico
Optimizar
Optimizar el el uso
uso de
de los
los recursos,
recursos, invertir
invertir
PLANIFICACION
PLANIFICACION YY
donde
donde el el mercado
mercado no no lo
lo haría
haría yy es
es Planes
Planes de
de transporte,
transporte, planes
planes de
de
FINANCIACION DE
FINANCIACION DE LALA
conveniente,
conveniente, vincular
vincular con
con otras
otras jurisdicciones,
jurisdicciones, infraestructura
infraestructura
INFRAESTRUCTURA
INFRAESTRUCTURA
con
con otras
otras políticas,
políticas, entre
entre modos
modos
Contribuir
Contribuir alal bienestar,
bienestar, asegurando
asegurando servicios
servicios aa Obligaciones
Obligaciones dede servicio
servicio público
público
POLITICAS
POLITICAS
los
los sectores
sectores de
de menores
menores recursos
recursos oo aislados
aislados en
en el
el autotransporte,
autotransporte, Servicios
Servicios
SOCIALES
SOCIALES
territorialmente
territorialmente de
de fomento,
fomento, tarifas
tarifas difrenciales
difrenciales

El accionar del Estado en las actividades del transporte, aunque justificado conceptualmente por
corregir fallas de mercado, ha llevado en ocasiones a inducir "fallas de gobierno". Un ejemplo típico es
la distorsión que suele producirse en la relación entre el agente (en este caso las agencias públicas a
cargo de la acción estatal) y el principal (la sociedad en su conjunto): la intervención pública en muchos
casos resulta en costos excesivos, orientados más por los intereses de los gobernantes, de las
burocracias que administran y operan las empresas públicas, o en ocasiones capturadas por grupos de
presión (como los proveedores de obras, equipos o servicios), que por las necesidades de los usuarios
del sistema o la sociedad en su conjunto.

La realidad actual evidencia una amplia gama de niveles de participación del sector público en el
transporte. En algunos países y en algunos segmentos son frecuentes las prestaciones directas de
servicios por parte del Estado, mientras que en otros casos la actividad es casi exclusivamente privada

12 Adapada de Bayliss (1992)

20
en todo el mundo. Son de uso creciente las alternativas de gestión público-privada, implementadas a
través de un vasto espectro de figuras de contratos de servicio, licencias y concesiones. El mérito
relativo de estas modalidades de organizar la prestación de servicios de transporte es objeto de debate
permanente, observándose en las últimas dos décadas un clara tendencia hacia la mayor participación
del sector privado en las operaciones, y hacia la concentración del Estado en establecer políticas y
marcos regulatorios, en controlar su cumplimiento, y en proveer parte de la infraestructura.

3.2. LAS FALLAS DE MERCADO Y LA REGULACIÓN ECONÓMICA

Las fallas de mercado más corrientes que se observan en el sector transporte son las siguientes:

i. Poder de mercado, utilizado por los prestadores de servicios e infraestructura de transporte para
obtener precios superiores (o prestaciones inferiores) a los que reflejan sus costos, en aquellos
servicios en los que las condiciones del mercado son tales que dificultan una competencia efectiva.
Eso puede ocurrir en el caso de que operen monopolios naturales (por ejemplo, una sola línea de
transporte de pasajeros sirviendo una localidad, o un solo ferrocarril sirviendo un centro minero),
o cuando un conjunto de operadores colusionan, monopolizando segmentos del mercado (pools
de empresas de autotransporte de pasajeros, o de empresas marítimas o aéreas). La utilización del
poder de mercado implica que los usuarios transfieran recursos indebidamente hacia los
operadores (y a sus proveedores de bienes y servicios), y que algunos usuarios potenciales no
utilicen los servicios de transporte, con el consiguiente impacto negativo sobre la sociedad.

ii. Bienes públicos, para los que no existe rivalidad en su consumo: varios usuarios pueden
beneficiarse en forma simultánea, y no hay incentivos para que alguien los provea; los mecanismos
de mercado "fallan", no asignando recursos. Muchos servicios de transporte constituyen
claramente bienes privados (servicios de ómnibus, autopistas congestionadas, terminales
portuarias, servicios ferroviarios), en tanto algunos mantienen las características de bienes
públicos, particularmente donde la densidad de la demanda es baja - con las consiguientes
dificultades para implementar sistemas de cobranza (carreteras de poco tránsito, embarcaderos,
calles urbanas).

iii. Externalidades, que ocurren cuando las actividades de un grupo (productores o consumidores)
afecta el bienestar de otro grupo sin que haya un pago o compensación por ello. En el punto
anterior se comentaba que el sector transporte genera diversos efectos externos no deseados
(contaminación ambiental, accidentes, congestión), y lo hace en forma significativa. Por ejemplo,
en materia de contaminación atmosférica a nivel planetario, el sector transporte
(fundamentalmente automotores y aeronaves) constituye una de las principales fuentes. En
materia de accidentes, el transporte genera pérdidas de vida, heridos y daños a la propiedad; en
algunos países y grupos de edad, los accidentes de tránsito carretero suelen ser la principal causa
de muerte. La congestión constituye un fenómeno particularmente crítico, mediante el cual la
decisión particular de cada usuario impone un costo adicional a los restantes, a través de un
incremento en el tiempo de circulación, que suele crecer en forma exponencial. Otro factor
externo relevante es el consumo de energía: el sector transporte (con sensible variación entre

21
 modos) es uno de los principales consumidores de energía, particularmente de fuentes no
renovables cuyos precios pueden no reflejar su costo de oportunidad. No todas las externalidades
que genera el transporte son negativas; las vinculadas con el uso del suelo y la actividad
económica pueden ser positivas, y de alto impacto.

iv. Asimetría de información (falta de transparencia), que es esencial para el buen funcionamiento de
los mercados. Los usuarios de los servicios no están en condiciones de saber si un conductor de
tren o un piloto de avión está debidamente capacitado, o si los equipos que van a abordar
cumplen con las condiciones técnicas necesarias, o si el servicio contratado va a brindar las
prestaciones comprometidas. Una de las partes en la negociación (el proveedor del servicio)
dispone de una información muy superior a la que dispone la otro (el usuario); de allí la asimetría,
y la necesidad de la acción colectiva para corregirla.

La regulación del transporte busca corregir estas fallas, lo que implica establecer diversos objetivos de
política; por ejemplo, la eficiencia en las prestaciones, la mejora en las condiciones de seguridad, la
protección ambiental, o la equidad tarifaria. Estos objetivos suelen presentar frecuentes conflictos entre
sí: las medidas que permitirían maximizar alguno de ellos tienen el efecto contrario sobre otros. Por
ejemplo, la imposición de mayores condiciones de seguridad puede significar una menor eficiencia, o la
exclusión de operadores de menores recursos. La definición de los niveles sociales óptimos de
regulación constituye una tarea por demás compleja.

En los párrafos anteriores se repasaban los argumentos tradicionales sobre las fallas de mercado y –
consecuentemente – la lógica de la intervención pública en el transporte. Las condiciones de los
mercados, no obstante, no son permanentes, y tanto los cambios tecnológicos como nuevas
modalidades en su estructuración pueden modificar las condiciones de competencia, permitiendo que
los mercados no fallen, sino que operen eficientemente. En los años recientes se ha visto un cambio
dramático en el mundo de las telecomunicaciones, por ejemplo, donde servicios que eran monopolios
naturales dejaron de serlo debido a cambios tecnológicos. O en el sector eléctrico, donde monopolios
naturales dejaron de serlo al separarse verticalmente las actividades (unbundling), generando
competencia en varias de ellas. La propia concepción de la competencia por el mercado en aquellos
casos en los que la competencia en el mercado no es viable, introduce nuevas posibilidades de
competencia y participación del sector privado en aquellos segmentos en los que anteriormente
operaba el Estado, como por ejemplo en algunos ferrocarriles o en las carreteras.

Actualmente existe una tendencia pronunciada hacia la mayor participación del sector privado en las
operaciones del transporte, con la consecuente adecuación del Estado a un rol centrado en la
elaboración de políticas, planes y marcos regulatorios, y en la regulación y control de los operadores
privados. Segmentos completos de la actividad del transporte se desarrollan en todo el mundo bajo
gestión privada casi sin excepción: la navegación marítima, los ómnibus de larga distancia, los camiones,
la mayor parte del transporte aerocomercial, el transporte multimodal, el transporte fluvial. En otros
segmentos domina aún la gestión pública, y se intentan diversas formas de estructuración del mercado
para facilitar la competencia y la participación del sector privado; los ferrocarriles, el transporte urbano,
las carreteras, el control del tráfico aéreo, son ejemplos de operaciones de transporte en proceso de
reforma, en los que la participación del Estado es aún dominante. Algunas reformas pro-competencia no
han sido exitosas (por ejemplo, varias concesiones de carreteras), lo cual alimenta la polémica respecto

22
a la transferencias de las operaciones al sector privado, que muestra resultados promisorios en algunos
casos y dificultades en otros. La separación vertical, que arrojó resultados muy positivos en otros
servicios de infraestructura (por ejemplo, en la provisión de energía eléctrica), no es siempre fácil de
trasladar al sector transporte.

3.3. LAS INSTITUCIONES PARA LA REGULACIÓN Y LAS REFORMAS

La actividad del sector, al igual que en otros servicios de interés público, se apoya en instituciones: son
mecanismos para la toma de decisiones, que incluyen las normas que reglan las actividades (leyes,
decretos, reglamentos), los organismos públicos responsables de elaborarlas y de velar por su
cumplimiento, y también un conjunto de prácticas y pautas culturales que rigen las relaciones entre los
diversos actores. La naturaleza del transporte, que conlleva una fuerte presencia del sector público en la
organización de sus actividades, hace que la calidad de las instituciones constituya un factor clave para
su buen funcionamiento.

Como se comentaba, las tendencias actuales en la organización del transporte se orientan hacia un
modelo de gestión en el que las operaciones son en una gran parte prestadas por el sector privado,
procurando la competencia donde sea posible, y en el que el rol del sector público se concentra en la
formulación de políticas, marcos regulatorios y planes, y en ejercer las funciones de regulación y control
de los operadores privados. No obstante, el sector público asume la propiedad y la operación en algunos
servicios de transporte, como aerolíneas, sistemas ferroviarios y transportes públicos. En una
perspectiva global, las operaciones públicas son muy probablemente minoritarias ante el peso de los
operadores privados: autotransporte de cargas y pasajeros, líneas navieras, terminales portuarias,
aeropuertos, ferrocarriles de carga.

La participación relevante de actores privados implica una readecuación de las instituciones de

gobierno. Ello incluye tanto las normas que fijan las reglas entre los actores – formales e informales –
como la organización de agencias públicas que permitan su elaboración y cumplimiento. En los países en
desarrollo en los que se ha avanzado en las reformas de "primera generación", transfiriendo al sector
privado actividades que antes lleva a cabo el sector público, suele notarse un retraso en acompañar esos
cambios con reformas de "segunda generación", que adecuen las instituciones públicas a su nuevo rol, y
que permitan la realización plena de los beneficios del nuevo modelo de gestión.

Las funciones del Estado en este modelo pueden resumirse así: establecer pautas de política que fijan
las reglas de juego dentro de cada segmento, elaborar planes de acción en aquellos segmentos en los
que las fallas de mercado lo hacen necesario, cumplir con las funciones de regulación y control, prestar
servicios en forma directa en algunos segmentos, y participar en la financiación (particularmente de
bienes públicos).

i. Las funciones de política y planeamiento: Las áreas de política y planeamiento de los gobiernos
son las responsables de establecer las pautas de política y los marcos jurídicos que las expresan,
y de elaborar planes, desarrollando los sistemas de información y diagnóstico que les sirven de
base. Los lineamientos políticos del Gobierno, la relación con otras políticas sectoriales y la
relación con otras jurisdicciones deberían también concentrarse en este nivel. Las oficinas de

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 gobierno son fundamentales en el diseño de las políticas sectoriales, constituyendo un elemento
clave para el éxito de las reformas tendientes al desarrollo de la competencia en los servicios de
transporte. Los principales escollos para su éxito – particularmente en los países en desarrollo -
son las dificultades de contar con un equipo profesional competente y estable, el alto riesgo de la
politización de sus recursos humanos y de la toma de decisiones, y la posibilidad de captura de
los organismos por parte de grupos de interés.

ii. Las funciones de regulación y control. Las agencias de regulación y control, componente esencial
de un sistema con amplia participación del sector privado, deben cumplir un rol de balance,
protegiendo los intereses de largo plazo de los usuarios y de los operadores, evitando ser
capturada tanto por las empresas del sector como por actitudes demagógicas. La clave para
lograrlo es que sean entidades independientes, con autonomía, capacidad técnica y
transparencia en la diseminación de información. No deben ser concebidas como apéndices
gubernamentales, sino como entidades autónomas que administran en forma equitativa las
relaciones entre las partes, con una visión de largo plazo.

iii. La provisión de servicios. Aunque la mayoría de las prestaciones del sector (servicio de transporte
y de infraestructura) puedan encuadrarse en el modelo de prestación privada y regulación
pública, es muy probable que algunas actividades continúen bajo la gestión – directa o
terciarizada - del sector público. Por ejemplo, parte de la red vial que, por tener densidades de
tráfico relativamente bajas, difícilmente sea transferible a concesionarios privados. O algunos
dragados, la gestión de puertos menores, el control del espacio aéreo: son funciones netamente
operativas, que seguramente continuarán bajo la gestión pública. Actividades como los
ferrocarriles, el transporte urbano o los aeropuertos encuentran tanto ejemplos de operación
pública como privada. Aun cuando el Estado contrate las actividades con terceros, una agencia
específica deberá hacerlo, y la calidad de su tarea dependerá de cómo esté diseñada. Las
recomendaciones de autonomía, profesionalidad y transparencia también aplican para este tipo
de agencia.

iv. La financiación: la participación del Estado en el financiamiento del sector abarca la construcción
de obras de infraestructura y el subsidio directo a los servicios. En el caso de las obras, el
financiamiento generalmente se direcciona hacia aquellas que constituyen bienes públicos, que
el sector privado no va a financiar aunque se trate de proyectos socialmente convenientes; por
ejemplo, carreteras, aeropuertos o terminales portuarias con densidades de tráfico reducidas. En
cuanto a los subsidios, son comunes los servicios de fomento social o regional, mediante el
apoyo financiero a sistemas de transporte urbano, o a servicios aéreos, ferroviarios, fluviales y
marítimos en regiones aisladas o usuarios de bajos ingresos. La justificación de la participación
directa del Estado en la financiación de obras y servicios radica en que los costos que considera el
sector privado para tomar decisiones de inversión no contemplan las externalidades, que son
frecuentes y significativas en el transporte. Esto puede ser demostrado (como se comenta en el
punto 5.2.) a través de una cuidadosa evaluación de los proyectos.

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Un aspecto importante a considerar en el funcionamiento de las instituciones son los problemas de
jurisdicción: normalmente las demandas y las redes de transporte atraviesan múltiples jurisdicciones, en
tanto las agencias de gobierno y las normas se organizan a nivel jurisdiccional, lo que les impide
coordinar adecuadamente las políticas públicas. Casos típicos son las áreas metropolitanas (en las que el
área funcional urbana abarca varias comunas), los problemas derivados de redes yuxtapuestas (redes
viales nacionales y redes viales de niveles de gobierno de nivel inferior), y los proyectos de integración
regional entre países.

Existe una creciente evidencia de correlación positiva entre la calidad de las instituciones de gobierno y
la prosperidad de los países, al punto que muchos analistas visualizan a las primeras como la principal
llave para el desarrollo. El transporte constituye un caso más, pero al resultar el accionar del sector
público tan relevante para su performance, el costo de la captura por parte de intereses particulares
puede resultar especialmente elevado.

Los sectores interesados en las políticas públicas de transporte, que constituyen los principales actores
de su economía política, son lo siguientes:

- los usuarios, que generalmente están dispersos (por ejemplo, en el transporte de pasajeros). No
obstante, en algunos casos se trata de grandes usuarios corporativos que utilizan servicios (por
ejemplo, empresas extractivas, industriales o comercializadoras) o grandes firmas de transporte
que utilizan infraestructura (navieras, líneas aéreas). Pueden agrupar sus intereses de diversas
maneras: por regiones, o por categorías de usuarios; los usuarios del transporte internacional
(exportadores e importadores) – por ejemplo – constituyen frecuentemente asociaciones para
proteger sus intereses.

- los prestadores de servicio constituyen un grupo sumamente heterogéneo. En algunas ocasiones

están muy concentrados (empresas aéreas o navieras de operación global, grandes ferrocarriles
regionales), y en otros casos tan dispersos que generan riesgo de competencia ruinosa (camiones,
servicios de transporte urbano). Existe un considerable grado de informalidad.

- los intermediarios, que articulan a los dos grupos anteriores. En el caso de las cargas existen
numerosos freight forwarders y agentes; en el caso de los pasajeros, agencias de viajes. Su
impacto puede ser muy positivo, permitiendo un uso más eficiente de la capacidad ofrecida y
reduciendo el poder de mercado de los prestadores de servicios.

- los proveedores de equipos y servicios, incluyendo constructores de obras públicas, fabricantes de

equipos y entidades financieras especializadas. Su incidencia en las políticas públicas suele ser
mucho mayor que la de los operadores, y que lo que la opinión pública normalmente percibe.

- las comunidades, independientemente de su papel de usuarios, debido a los impactos – positivos

y negativos – que pueden generar las políticas de transporte: contaminación, degradación urbana,
desarrollo económico regional, accidentes, etc.

- los trabajadores del sector, que cuentan con el poder de eventualmente paralizar el
funcionamiento de servicios vitales y así presionar al gobierno. En algunos casos incluye
asociaciones altamente organizadas (sindicatos del transporte automotor, ferroviario, aéreo o

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 portuario) y en otros puede abarcar a trabajadores informales, que suelen ser operadores y
trabajadores en forma simultánea (fleteros, taxistas, pequeños armadores fluviales).

- las autoridades gubernamentales. Cabe destacar que incluye a diversas jurisdicciones (nacionales,
provinciales, comunales), y a diversos poderes intervinientes: el brazo ejecutivo del gobierno,
pero también la legislatura, en la que se reflejan los intereses de sectores y regiones, en adición a
la posible existencia de "fallas de gobierno".

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REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

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