DERECHO ADMINISTRATIVO.

LOS SUJETOS DE DERECHO: LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO O

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
Prof. ROLANDO PANTOJA BAUZÁ

LOS SUJETOS DE DERECHO EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

Capítulo Primero

LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO O ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO

SUJETO DE DERECHO

1. La Administración del Estado o Administración Pública

La Administración del Estado o Administración Pública, términos que según la tesis del
Tribunal Constitucional son sinónimos, no es una persona jurídica: es un complejo
orgánico, esto es, un conjunto de autoridades y de organismos que tienen naturaleza
administrativa.

No es pues de por sí un sujeto de derecho, pero en la práctica se llama Administración

Pública a todo funcionario que actúe titularizado para actuar por un organismo de la
Administración del Estado, y en ese sentido, en tanto y en cuanto actúe un sujeto
administrativo, se habla de la presencia de una Administración Pública como parte de
una relación jurídica.

Para comprender en toda su extensión y profundidad qué es la Administración, cabe

analizarla desde dos puntos de vista: desde el punto de vista jurídico y desde el punto
de vista administrativo.

2. La caracterización jurídica de la Administración del Estado.

Desde el punto de vista jurídico, la Administración del Estado se presenta como un

conjunto de cinco personas jurídicas de Derecho Público administrativo: el Estado, los
Gobiernos Regionales, las Municipalidades, las Instituciones Públicas y las Empresas
Públicas.

Son personas jurídicas, porque al no tener existencia natural, constituyen

organizaciones que sin embargo pueden actuar en las esferas extrajudicial y judicial,
ser sujetos de derecho y gozar, por ende, de los atributos de la personalidad que se
reconocen a todo sujeto de derecho.

Son personas jurídicas de Derecho Público, porque concurren a su respecto las

características que permiten caracterizarlas como diferentes a las personas jurídicas
privadas, en tanto, según las ideas generalmente admitidas, nacen de la Constitución o
de la ley y gozan de potestades públicas que les permiten obligar a terceros. Estas
personas jurídicas de Derecho Público se hallan reconocidas en el artículo 547, inciso
2º, del Código Civil, en cuanto prescribe que “Tampoco se extienden las disposiciones
de este título (XXXIII del Libro I) a las corporaciones y fundaciones de derecho público,
como la nación, el fisco, las municipalidades, las iglesias, las comunidades religiosas, y
los establecimientos que se costean con fondos del erario: estas corporaciones y
fundaciones se rigen por leyes y reglamentos especiales”.

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En su memoria de prueba para optar al grado de Licenciado en Ciencias Jurídicas y

Sociales por la Universidad de Chile, el profesor CARLOS BALMACEDA LAZCANO
analizó el año 1943 a las personas jurídicas, deteniéndose a examinar las de Derecho
público, en un análisis luego hecho suyo por los diversos autores nacionales y por la
jurisprudencia.

Recuerda el profesor Balmaceda en su obra, que “Según la tesis más aceptable,

corresponde a los canonistas haber formulado por primera vez este distingo –entre
personas jurídicas públicas y privadas-. De ahí lo tomaron los post-glosadores, siendo
Bartolo el que le dio mayor auge y desarrollo. Aún, sin mayores cambios, se conservó
hasta el siglo XIX, época en que bajo la influencia de Savigny pierde importancia. Este
jurista distinguió las personas jurídicas de existencia natural o necesaria, entre las
cuales…ubicaba a las públicas, de las que son artificiales o contingentes. Además, las
dividió en corporaciones y fundaciones, y fue, precisamente, a esta clasificación a la
cual dio mayor relieve y trascendencia”1

Luego de constatar que en Chile “ninguna ley señala el concepto de persona jurídica
pública y el de persona privada”, y de destacar que se trata de “una de las cuestiones
más arduas de las ciencias jurídicas”,2 anota que esta dificultad deriva de “la relatividad
de la noción de lo que es público y privado. Son éstas –dice-, ideas que varían según
las civilizaciones, los tiempos, los pueblos, las concepciones políticas, etc.”, afectando
cualquier caracterización jurídica que se haga de ellas. En todo caso, los juristas que se
han ocupado del tema realzan diversos aspectos a título de hitos diferenciadores de
una y otras. Como “ninguna de –estas doctrinas- señala un criterio de valor absoluto, la
tendencia general –es a- adoptar una posición mixta frente al problema”, señalando los
elementos que son propios de las entidades públicas, resume el profesor Balmaceda.

Los elementos propios de las personas jurídicas de Derecho público, que son los que le
dan connotación de tales, “son los siguientes: 1˚ Estar dotadas de potestades públicas;
2˚ Realizar fines de interés general para la colectividad; 3˚ Los recursos materiales que
les permiten desarrollar su actividad son proporcionados por todos los habitantes del
país a que pertenecen; y 4˚ Regirse por normas jurídicas especiales”.3

En igual sentido se pronunció la Corte Suprema de Justicia. Por sentencia de 21 de

agosto de 1950 manifestó que cinco atributos hacían de una persona jurídica fuera una
persona de Derecho Público. “Estos atributos consisten en lo siguiente:

a) Que la persona jurídica esté dotada de potestades públicas (atributo que

jurídicamente se llama imperio);
b) Que esté destinada a realizar fines de interés colectivo (fin Público);
c) Que para la realización disponga de recursos materiales que deben ser
proporcionados por la colectividad cuyos intereses va a servir (por los
componentes de la nación);
d) Que esté sujeta a un régimen jurídico especial en su organización,
administración y funcionamiento, y
e) Que tenga representante legal que intervenga en su nombre, judicial y
extrajudicialmente”.

Al pronunciarse sobre la naturaleza jurídica de las instituciones semifiscales,

denominación que desde comienzos del siglo pasado se dio a los servicios
descentralizados que perseguían fines sociales, instituciones para la jurisprudencia

1 Balmaceda Lazcano, Carlos, 1943, pág. 61

2 En verdad, anota, “no hay un concepto claro de lo que es público y privado”, op. cit., pág. 67.
3 Balmaceda Lazcano, Carlos, 1943, págs. 63, 64 y 67

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administrativa, la Corte Suprema de Justicia afirmó, en fallo de 5 de noviembre de 1959,

una tesis semejante. Son, dijo, “una simple modalidad, una forma de adaptación del
Estado a sus nuevas funciones que antes no entraban en su órbita de acción”. “Tal
servicio público reúne los cuatro elementos constitutivos que el derecho administrativo
señala para que tenga la condición de público:

a) que haya una necesidad pública que se trata de satisfacer en forma regular y
continua;
b) que se instituya para realizar esa función el número necesario de agentes
jerarquizados;
c) que disponga de bienes o recursos económicos destinados a cumplir su
cometido; y
d) que se rija por un sistema jurídico especial”.

“La circunstancia de que los bienes o recursos con que se dota al servicio sean fiscales
y se entreguen conforme a la Ley de Presupuesto o constituyan un patrimonio propio,
no influye en su calificación de servicio público del Estado”.

“Tampoco se altera la calidad de establecimiento público por considerarse al organismo

que tiene ese carácter como una institución semifiscal. Esta última condición no es sino
una simple modalidad, una forma de adaptación del Estado a sus nuevas funciones que
antes no entraban en su órbita de acción sino únicamente en la de los particulares, y
que ahora, por voluntad e intención del legislador, ejecuta para satisfacer una
necesidad colectiva que considera merecedora de atención estatal y que debe
solucionar buscando el bien común”.

La doctrina y jurisprudencia nacionales coinciden en estimar que las personas jurídicas

de Derecho público, junto con ejercer prerrogativas públicas, perseguir un fin de interés
general, tener un patrimonio formado por bienes que provienen de la contribución social
y un régimen jurídico especial, han de tener su origen en la Constitución Política de la
República o en la ley,4 desde el instante que sólo las privadas nacen por decreto
supremo o por un simple acuerdo de voluntades.5

Con todo, es necesario tener presente que las personas administrativas o de Derecho
público administrativo son siempre personas públicas, pero una persona pública o de
Derecho público puede no ser una persona administrativa. Así lo demuestra, por
ejemplo, el hecho de que las iglesias y las organizaciones religiosas son personas
públicas en el Derecho chileno, al tenor de lo dispuesto por el inciso final del artículo 10
de la ley N˚ 19.683, de 1999, pero, por cierto, ellas no son personas administrativas, en
tanto y en cuanto son ajenas a la estructura de la Administración del Estado.

Artículo 10, inciso final. Desde que quede firme la inscripción en el registro
público, la respectiva entidad gozará de personalidad jurídica de derecho público
por el solo ministerio de la ley.

4 Así ocurre, a nivel constitucional, tratándose de los gobiernos regionales, artículo 100, inciso 3, y de las
municipalidades, artículo 107, inciso 4. Según lo prescrito por el artículo 62, inciso 4, numeral 2, de la
Constitución, los servicios públicos han de nacer de ley.
5 Como se sabe, desde el tercer tercio del siglo XX se ha extendido en Chile la teoría de la realidad,

haciendo que la personalidad jurídica de algunos organismos privados se adquiera por simple depósito
de sus estatutos en la oficina pública competente. Admitida primero a nivel comunal, con las
organizaciones comunales funcionales, luego se extendió a las asociaciones gremiales y a los
establecimientos privados de educación superior: universidades, institutos profesionales y centros de
formación técnica.

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Son personas jurídicas de Derecho Público administrativo, en seguida, las que están
integradas al cuadro orgánico de la Administración Pública, forman parte de la
Administración del Estado. Ello quiere decir no sólo son personas públicas: nacen de la
Constitución o de la ley y gozan de prerrogativas de poder público, sino, además, en
ausencia de norma expresa, se reconocen por una de estas tres características:
-Por estar relacionadas con el Presidente de la República, titular constitucional
de la función administrativa del Estado (CPR, artículo 24), por un vínculo jerárquico o de
supervigilancia o tutela,
-Por estar sometidas a un régimen de Derecho Administrativo en cuanto a sus
principios: clásicos, modernos y posmodernos; elementos: humanos, materiales y
financieros, y
-Hallarse sujetos al control propio del mundo administrativo.

La tesis clásica que domina al Derecho chileno, radica el rasgo específico que
representa la pertenencia de una persona pública a la Administración del Estado, en la
sujeción de la entidad de que se trate al Presidente de la República, titular
constitucional de las funciones de gobierno y administración del Estado, sujeción que se
concreta en el poder de supervigilancia o tutela, prerrogativas que faculta al Jefe de
Estado para nombrar sus jefes superiores, en ocasiones de algunos de sus directivos, y
para autorizar o aprobar sus actos más importantes.

Así lo ha destacado en numerosas oportunidades la Contraloría General de la

República. El dictámen N˚ 10.492 de 1979, v. gr., manifestó una vez más, en
conclusiones válidas también para las instituciones públicas, que “Las empresas del
Estado o empresas públicas o estatales son entidades creadas por la ley que tienen
personalidad jurídica de derecho público distinta y separada del Fisco; cuentan con un
patrimonio propio que originalmente está constituido por fondos públicos y han sido
dotadas de autonomía para gestionar el mismo. Son, además, organismos
funcionalmente descentralizados que, con tal naturaleza, integran los cuadros orgánicos
de la Administración. Cabe agregar que no obstante contar con la citada autonomía, se
encuentran bajo la supervigilancia del poder central, la que se ejerce de diversas
formas, como son, a modo de ejemplo, la designación del Vicepresidente Ejecutivo, el
que es de la exclusiva confianza del Presidente de la República, o el nombramiento de
ciertos representantes en los directorios o consejos, el control jurídico de los actos más
importantes, la aprobación previa de planes de inversión o de la planta de sus
empleados”.

Esta tesis es la que hace suya la LOCBGAE en su artículo 28, al definir a los servicios
públicos, e indicar que estos servicios “Estarán sometidos a la dependencia o
supervigilancia del Presidente de la República a través de los respectivos Ministerios,
cuyas políticas, planes y programas les corresponderá aplicar”, y en el inciso 2˚ de su
artículo 29, al clasificarlos, precepto en el cual señala que esos servicios públicos serán
descentralizados cuando actúen “con la personalidad jurídica y el patrimonio propios
que la ley les asigne y estarán sometidos a la supervigilancia del Presidente de la
República a través del Ministerio respectivo.”

La persona jurídica Estado6 fue admitida como tal a mediados del siglo XIX, dentro
del Estado constitucional. Con anterioridad a la admisión de la personalidad del Estado,

6 La palabra Estado tiene diversas acepciones. De ellas las más utilizadas en el campo del
Derecho administrativo son una amplia, que nosotros denominamos Estado-nación o Estado político, en
tanto abarca toda la institucionalidad pública del país; una segunda más restringida, que comprende al
Estado persona jurídica y a los servicios personificados que se relacionan con él, concretamente con el
Presidente de la República a través del respectivo Ministerio, en tanto están obligados a realizar las
políticas públicas aprobadas por el “poder ejecutivo”, y una específica referida al Estado como persona
jurídica singular, la persona pública mayor del país, constituida por los Ministerios, las Subsecretarias, las

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se admitía en Alemania, más concretamente en Prusia, que el Estado se asimilaba al

monarca y que quien tenía personalidad jurídica era el Fisco, persona jurídica de
Derecho Privado. En Francia, desde 1827, se hablaría de los actos de gestión y de los
actos de autoridad, como distintos de los actos administrativos, queriendo significarse
que el Estado tenía una doble personalidad, según el campo en que actuara.

Admitida la personalidad jurídica del Estado como personalidad pública, siguió

considerándose paralelamente su actuación patrimonial como atribuible al Fisco, como
encontrándose en una situación distinta a la peculiar de la autoridad en su carácter de
tal, como lo denota la misma redacción del artículo 547, inciso 2º, del Código Civil.

En la actualidad se admite que el Estado es una persona jurídica única de Derecho

Público, aunque con competencia para actuar en el ámbito público y capacidad para
hacerlo en la esfera privada, al igual como sucede con una persona natural, que sin
cambiar su ser jurídico, sin embargo ejerce derechos y ha de cumplir obligaciones o
cargas en uno u otro territorio jurídico.

Ya lo señalaba la Corte Suprema de Justicia en fallo de 15 de diciembre de 1955, “si

bien la personalidad del Estado es una, adopta, sin embargo, en el ejercicio de sus
actividades, dos formas principales, a saber, como administrador y como particular”.
“Para designar al Estado en esta última forma –como particular-, se emplea la expresión
Fisco, o sea, la persona jurídica de derecho público con capacidad patrimonial, titular
del patrimonio fiscal”. En efecto, agregó el Excmo. Tribunal en la sentencia de 5 de
noviembre de 1959, “La personalidad jurídica no puede confundirse con la actividad
desarrollada.”

La personalidad jurídica del Estado se halla reconocida en el artículo 547, inciso 2º, del
Código Civil, en cuanto dispone:

Artículo 547, inciso 2º. Tampoco se extienden las

disposiciones de este título a las corporaciones o fundaciones d
derecho público, como la nación, el fisco, las municipalidades, las
iglesias, las comunidades religiosas, y los establecimientos que se
costean con fondos del erario: estas corporaciones y fundaciones
se rigen por leyes y reglamentos especiales.

La corporación, como se sabe, es una universitas personarum; la fundación, una

universitas bonorum. La nación y las municipalidades son corporaciones con base
territorial, desde el punto de vista del Código Civil; el fisco y los establecimientos que se
costean con fondos del erario, fundaciones de Derecho público.

La representación extrajudicial del Estado la tiene el Presidente de la República, por

mandato del artículo 24 de la CPR, que le confía la titularidad del ejercicio de la función
administrativa del Estado. Ello quiere decir que todos los actos y todos los contratos del
Estado han de ser suscritos por el Primer Mandatario. Para evitar cualquier
inconveniente derivado de tan vasto campo de acción, el artículo 35 de la LOCBGAE le
permite “delegar en forma genérica o específica la representación del Fisco en los jefes
superiores de los servicios centralizados, para la ejecución de actos y celebración de
los contratos necesarios para el cumplimiento de los fines propios del respectivo
servicio”. Agrega este artículo que “A proposición del jefe superior de servicio, el
Presidente de la República podrá delegar esa representación en otros funcionarios del
servicio”. Naturalmente, los servicios personificados o descentralizados no requieren

SEREMIS y los servicios públicos centralizados, fiscales o dependientes, definidos en el artículo 29,
inciso 2, de la LOCBGAE

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contar con una norma semejante, pues sus jefes superiores de servicio de por sí tienen
la representación judicial y extrajudicial de la respectiva entidad, en tanto y en cuanto
ella es, precisamente, persona jurídica. Así, por lo demás, lo reconoce en forma
expresa el artículo 36 de la LOCBGAE.

La representación judicial del Estado Fisco la tiene el Presidente del Consejo de

Defensa del Estado en la región metropolitana y los abogados procuradores fiscales en
regiones.

El patrimonio del Estado se rige por normas de Derecho Público tanto en su obtención,
como en su administración y, en su caso, en su enajenación. Sus ingresos provienen de
impuestos. La administración de los dineros fiscales está sometida a las disposiciones
de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado, DL Nº 1.263, de 1975, que
la somete a la elaboración, aprobación y ejecución del Presupuesto Nacional, que por
supuesto, dentro de la Constitución, es materia de ley, de iniciativa exclusiva del
Presidente de la República.

El personal del Estado persona jurídica está constituido por una dotación formada por
empleados públicos; que se rige por el Estatuto Administrativo general, aprobado por
Ley Nº 18.834, de 1989.

A su vez, esta sometido al control de legalidad y financiero que ejerce la Contraloría

General de la República (artículo 87 inciso 1 CPR).

Los Gobiernos Regionales son personas jurídicas de Derecho Público nacidas de la

reforma constitucional del año 1991 (CPR, artículo 100, inciso 2º y 3º) y se rigen por la
LOCGAR, Nº 19.175, en su texto refundido de 1993 (DS Nº 291, de 1991, del Ministerio
del Interior).

A ellos corresponde administrar la región: promover el desarrollo social, cultural y

económico de la región, a través de políticas, planes, programas y acciones de
desarrollo.

Están dotados de un órgano unipersonal: el Intendente, y de un órgano colegiado: el

Consejo Regional.

El Intendente tiene tres grandes funciones:

1- Es el jefe superior del servicio Gobierno Regional (artículo 27 LOCGAR). En

tal carácter, tiene las atribuciones que a todo jefe superior de servicio
reconoce el artículo 31, inciso 2, de la LOCBGAE. En síntesis, él ejerce la
administración gestión del gobierno regional: administra los recursos
humanos, materiales y financieros.
2- Es el representante judicial y extrajudicial de la persona jurídica Gobierno
Regional, de tal manera que a él corresponde dictar los actos y celebrar los
contratos que se requieran para el cumplimiento de los fines del servicio, así
como demandar y tener la legitimación pasiva respecto de toda demanda que
se interponga en contra del Gobierno Regional (artículo 24 LOCGAR)
3- Es el Presidente del Consejo Regional. En ejercicio de esta función a él
corresponde elaborar la tabla de las sesiones, convocar a sesiones, presidir
las sesiones, dirimir en su caso los empates, y ejecutar los acuerdos que
adopte el Consejo.

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El Consejo Regional es un órgano colegiado formado por Consejeros, que se eligen por
los concejales comunales, en razón de dos por cada provincia independiente del
número de habitantes, y diez o catorce consejeros, según si el número de habitantes
de la región es o no superior a un millón de personas.

Como cuerpo colegiado funciona en cuerpo, previo quórum legal de funcionamiento, en

sesiones ordinarias, extraordinarias o especiales. Sus decisiones las adopta por medio
de actos administrativos que se denominan acuerdos.

Según el artículo 102 de la CPR, el Consejo tiene atribuciones normativas, resolutivas y

fiscalizadoras, atribuciones que detalla el artículo 36 de la LOCGAR.

Además, los Gobiernos Regionales cuentan con un Gabinete Regional y una estructura
administrativa compuesta por dos Divisiones, una de Administración y Finanzas, otra de
Análisis y Control de Gestión (artículos 65 y 68 de la LOCGAR).

Las Municipalidades son también personas jurídicas de Derecho Público de base

territorial. Tienen por finalidad promover el desarrollo comunal, como se desprende del
artículo 107 de la CPR, y atendido lo dispuesto por la letra l) del artículo 4º de la LOCM,
se las ha reconocido como los organismos públicos encargados de atender todas las
“actividades de interés común en el ámbito local”.
No puede sino destacarse, además, que desde la reforma constitucional de 1997, Ley
Nº 19.526, “Los servicios públicos deberán coordinarse con el municipio cuando
desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo, en conformidad a la ley”, lo que
da a las Corporaciones Edilicias un nuevo e importante rol rector dentro de la comuna
(CPR, artículo 107, inciso 8º)

En la actualidad el texto vigente de la LOCM se halla recogido en el DFL Nº 2/19.602,

de 2000, del Ministerio del Interior.

Los órganos decisorios de la Municipalidad son el alcalde, que es su máxima autoridad,

dicen la Constitución y su LOC, y el Concejo.

Están dotados de un órgano unipersonal: el Intendente, y de un órgano colegiado: el

Consejo Regional.

El Alcalde tiene tres grandes funciones:

1. Es el jefe superior del servicio Municipalidad. En tal carácter, tiene las

atribuciones que a todo jefe superior de servicio reconoce el artículo 31, inciso
2, de la LOCBGAE. En síntesis, él ejerce la administración gestión del
gobierno regional: administra los recursos humanos, materiales y financieros.
2. Es el representante judicial y extrajudicial de la persona jurídica
Municipalidad, de tal manera que a él corresponde dictar los actos y celebrar
los contratos que se requieran para el cumplimiento de los fines del servicio,
así como demandar y tener la legitimación pasiva respecto de toda demanda
que se interponga en contra del Municipio (artículo 63 LOCM)
3. Es el Presidente del Concejo. En ejercicio de esta función, a él corresponde
elaborar la tabla de las sesiones, convocar a sesiones, presidir las sesiones,
dirimir en su caso los empates, y ejecutar los acuerdos que adopte el
Concejo.

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El Concejo es un órgano colegiado formado por un número variable de Concejales,

según la población vecinal de cada comuna, que se eligen por los ciudadanos del lugar
por voto directo (artículos 71 y sgts. de la LOCM).

Como cuerpo colegiado funciona en cuerpo, previo quórum legal de funcionamiento, en

sesiones ordinarias, extraordinarias o especiales. Sus decisiones las adopta por medio
de actos administrativos que se denominan acuerdos.

Según el artículo 108 de la CPR, el Consejo tiene atribuciones normativas, resolutivas y

fiscalizadoras, atribuciones que detalla el artículo 65 de la correspondiente LOCM.

Junto a estos dos órganos decisorios, el artículo 94 de la LOCM establece la existencia

de un Consejo Económico y Social Comunal “compuesto por representantes de la
comunidad local organizada”, en carácter de asesor “de la municipalidad, el cual tendrá
por objeto asegurar la participación de las organizaciones comunitarias de carácter
territorial y funcional, y de actividades relevantes en el progreso económico, social y
cultural de la comuna”. Recuérdese que la CPR consulta también un órgano de esta
naturaleza junto al Gobernador provincial (artículo 105, inciso 3º).

Las Corporaciones Edilicias tienen funciones privativas y funciones compartidas o

asumidas.

Son privativas aquellas que le corresponden en forma exclusiva y excluyente, de

manera que no pueden ser ejercidas por otro organismo público. Según el artículo 3º,
estas funciones son:

-Las relativas al plan de desarrollo comunal, que deberá coordinarse con los
planes regionales y nacionales;
-A la planificación urbana y regulación de la comuna;
-A la promoción del desarrollo comunitario;
-Al transporte y tránsito público dentro de la comuna;
-A la construcción y urbanización, y
-Al aseo y ornato de la comuna.

Son compartidas aquellas funciones que el Municipio conviene desarrollar en conjunto

con otros servicios públicos, y asumidas aquellas que por decisión unilateral toma bajo
su responsabilidad. Es importante destacar que según la letra l) del artículo 4º de la
LOCM, las Municipalidades pueden asumir “El desarrollo de actividades de interés
común en el ámbito local”, facultad que las transforma en las entidades públicas
encargadas de velar por el bienestar general de la comuna.

Para desarrollar estas funciones, los artículos 15 y siguientes de la LOCM consultan la

existencia de unidades municipales llamadas Direcciones Municipales, encargadas de
cumplir funciones de prestación de servicios a la comuna (por ejemplo, la Dirección
de Desarrollo Comunitario, de Transporte y Tránsito Público, de Obras Municipales) y
de administración interna del Municipio (por ejemplo, la Dirección de Administración
y Finanzas, Dirección de Control, Asesoría Jurídica).

No puede dejar de mencionarse que desde el año 1980 los municipios han pasado a
ejercer otras importantes funciones de servicio público, al autorizar el DL Nº 3.063, de
1979, que pudieran traspasárseles “servicios del sector público”. Así se hizo con los
servicios de educación prebásica, básica y media fiscales; y de salud primaria,
traspasos que la jurisprudencia entendió que importaban una transferencia global de la
actividad, considerándola como el órgano público completo, de modo que la

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transferencia sólo significaba un cambio de administración (dictamen 22.376, de 1983).

A su vez, la ley Nº 18.096, de 1982, en el mismo sentido, dispuso el traspaso a los
municipios de “los cementerios situados dentro de sus respectivos territorios comunales
que pertenezcan a los Servicios de Salud”, habiéndose entendido en este caso que las
municipalidades adquirieron de pleno derecho el dominio de estos cementerios a contar
de la fecha de vigencia de la ley (25 de enero de 1982)

Las Instituciones Públicas son personas jurídicas de Derecho público administrativo

llamadas por el legislador a cumplir funciones sociales, culturales o de progreso
general. Nacieron del gran movimiento social que se expresó en Chile desde el año
1920 en adelante y se concentraron inicialmente en el área de la seguridad social: Caja
de Seguro Obrero Obligatorio, Caja de Empleados Particulares, por ejemplo. Tomaron
el nombre de instituciones semifiscales, al comprobarse que por una parte tenían
bienes fiscales afectados: el edificio, aportes fiscales para funcionar: alhajamiento y
pago de la planilla del personal, y por el otro, ingresos propios de su actividad: las
imposiciones con que se formaba el fondo de pago de beneficios sociales.

La jurisprudencia administrativa las ha caracterizado diciendo que son personas

jurídicas de Derecho público que se relacionan con el Presidente de la República a
través de un vínculo de supervigilancia o tutela, y que persiguen fines sociales,
culturales o de progreso general.

Están sometidas a un régimen administrativo, lo que quiere decir que se rigen por
normas y principios de Derecho público, su patrimonio está conformado por bienes
públicos, su personal es de empleados públicos sujetos a un Estatuto Administrativo y
se encuentran sometidas al control de la Contraloría General de la República.

Atendidas sus características, la LOCBGAE, sin especificarlas, las considera incluidas

dentro de los servicios descentralizados (artículo 29, inciso 2º).

Las Empresas Públicas son también personas jurídicas de Derecho público

administrativo llamadas por el legislador a cumplir funciones económicas de producción
o distribución de bienes. Surgieron francamente en Chile desde el año 1938 en
adelante, con la gran transformación económica que impulsaron los Gobiernos del
Frente Popular para sacar la economía chilena de su tradición agraria e impulsarla al
desarrollo industrial.

Esta preocupación movió a crear este tipo de personas, que mutatis mutandis fueron el
correspondiente a las instituciones, pero en el ámbito económico.

La jurisprudencia administrativa las ha caracterizado diciendo que son personas

jurídicas de Derecho Público que se relacionan con el Presidente de la República
mediante un vínculo de supervigilancia o tutela, y que persiguen fines económicos de
producción o distribución de bienes. Su función es comercial, realizan naturalmente,
como parte de su misma actividad, actos de comercio.

Sin embargo, la transformación de una economía agraria en un economía industrial

produjo también la actuación del Estado bajo formas privadas, lo que originó
simultáneamente, en lo que interesa, la creación de sociedades estatales o de
sociedades mixtas, Estado-particulares, para impulsar la economía nacional.

Se creó de esta manera una esfera de empresas públicas del Estado, constituida por
las actividades empresariales modeladas como personas jurídicas de Derecho Público
administrativo y regidas por el Derecho Administrativo, y un campo de empresas

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privadas del Estado, conformado por las actividades empresariales del Estado
modeladas como sociedades y regidas por el Derecho común.

Por supuesto, la Administración del Estado o Administración estaba formada solamente

por las primeras, pues las empresas privadas del Estado vivían y se desenvolvían en el
mundo jurídico privado.

Sin embargo, nuestro ordenamiento jurídico no tiene claramente establecida la

regulación de las empresas del Estado, pues, como se verá enseguida, en el artículo
19, numeral 21, inciso 2º, se ocupa de la actividad empresarial del Estado postulando
para ella la aplicación del derecho común, previa ley de quórum calificado, mandato del
constituyente dirigido más bien al futuro, pues por otra parte, en el artículo 62, inciso 4º,
numeral 2º, admite la existencia de empresas del Estado- servicios públicos
propiamente tales, esto es, a las empresas creadas como servicios públicos
descentralizados dentro de la concepción que de ellas tenía la Constitución de 1925,
con lo cual ha mantenido una dualidad que perfectamente puede inducir a error, más
aún cuando en el artículo 1º, inciso final, de la LOCBGAE estima que las “empresas
públicas creadas por ley” pertenecen a la Administración del Estado, aunque bajo un
régimen jurídico especial, pues el artículo 21 inciso 2º de la misma ley las margina de la
aplicación del título II, sometiéndolas a las normas constitucionales que corresponda y a
las de su propia ley de quórum calificado, y como se ha expresado, todas las empresas
que pertenecen a la Administración Pública en realidad son creadas por el legislador.

Ha de recordarse, por lo demás, que el inciso 2˚ del artículo 21 de la LOCBGAE

margina a las empresas públicas creadas por ley de las disposiciones del título II de esa
LOC, afirmando que ellas se rigen por la Constitución y por su respectiva ley de quórum
calificado, en circunstancias que si ellas fueran servicios públicos descentralizados en
concepto del legislador, habrían de estar en la situación enteramente opuesta, pues
debería aplicárseles entonces, normalmente, las disposiciones que rigen a todos los
servicios públicos. (Al marginárselas de la aplicación del título II de la LOCBGAE, no es
posible entonces aplicarles la clasificación de organismos centralizados/
descentralizados, por estar contenida en el artículo 29 dentro del título II)

La circunstancia que la Constitución Política haya regulado a las empresas del Estado
de manera diferente a la hasta entonces aceptada por el ordenamiento jurídico chileno,
y reconducirlas, en su nuevo carácter, al concepto genérico de actividad empresarial –
sin distinguir entre empresas públicas y empresas privadas del Estado nación, como lo
admitía la jurisprudencia-, y al prescribir que esa actividad había de someterse a la
“legislación común aplicable a los particulares”, afectó, severamente a la clasificación
tradicional de servicios públicos descentralizados o personificados.

En efecto, de acuerdo a los artículos 19 numeral 21 de la CPR, y 21 inciso 2 de la

LOCBGAE, los servicios descentralizados quedaron reducidos sólo a las instituciones
públicas del Estado, ante la virtual desaparición de dichas empresas, transformadas
convencional o legalmente, en sociedades anónimas.

Finalmente de este modo, las personas públicas administrativas quedaron reducidas a

cuatro: el Estado, los servicios descentralizados en su versión de instituciones públicas,
los gobiernos regionales y las municipalidades.

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