ACCIÓN DE REPETICIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN /

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CÓMPUTO DEL

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONTEO DEL
TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PAGO DE LA
CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PLAZO / EJECUTORIA DE LA
SENTENCIA CONDENATORIA / PRUEBA DEL PAGO DE LA CONDENA EN LA
ACCIÓN DE REPETICIÓN / RECHAZO DE LA DEMANDA

La norma aplicable de caducidad, para la época en que ocurrieron los hechos que
dieron lugar a este proceso -junio de 2001-, era el numeral 9 del artículo 136 del
C.C.A., modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998 (…) [E]l término de
caducidad de la acción empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente
se realice el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses
previsto en el inciso cuarto del artículo 177 del C.C.A., franja temporal que
empezaría a contarse después de la ejecutoria de la providencia que ordena el
pago.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 44 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULOS 136 Y 177

ACCIÓN DE REPETICIÓN / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN /

NORMATIVA APLICABLE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PROCEDENCIA
DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / ELEMENTOS DE PROCEDENCIA DE LA
ACCIÓN DE REPETICIÓN / REQUISITOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN /
REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN /
CONDENA JUDICIAL / CUMPLIMIENTO DE LA CONDENA JUDICIAL / PAGO
DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / AGENTE DEL ESTADO /
DOLO / CULPA GRAVE / INEXISTENCIA DEL PAGO DE LA CONDENA EN LA
ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRUEBA DEL PAGO DE LA CONDENA EN LA
ACCIÓN DE REPETICIÓN / PAZ Y SALVO DEL PAGO DE LA CONDENA EN
LA ACCIÓN DE REPETICIÓN

[L]os hechos que dieron origen al nacimiento de la obligación pecuniaria a cargo

de la entidad actora ocurrieron con anterioridad a la expedición de la Ley 678 de
2001; por tanto, esta norma solo resulta aplicable al presente caso en los
aspectos procesales y no en aquellos que ostenten el carácter de sustancial. (…)
En cuanto a los elementos procesales y sustanciales en conflictos como el
analizado, la Sala ha indicado, en varias oportunidades, los elementos de la
acción de repetición, así: i) La calidad de agente del Estado y la conducta
desplegada como tal, determinante del daño causado a un tercero, la cual hubiere
generado una condena o la obligación de pagar una suma de dinero derivada de
un acuerdo conciliatorio, transacción o cualquier otra forma de terminación de un
conflicto. ii) La existencia de una condena judicial a cargo de la entidad pública o
la obligación de pagar una suma de dinero derivada de una conciliación,
transacción o de cualquier otra forma de terminación de un litigio. iii) El pago
realizado por parte de la Administración. iv) La calificación de la conducta del
agente, como dolosa o gravemente culposa. Los tres primeros requisitos son de
carácter objetivo y frente a ellos resultan aplicables las normas procesales
vigentes al momento de la presentación de la demanda. Por su parte, la conducta
dolosa o gravemente culposa corresponde a un elemento subjetivo que se debe
analizar a la luz de la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la
actuación u omisión determinante del pago para cuya recuperación se adelanta la
acción de repetición, pero, en todo caso, los anteriores elementos deben estar
debidamente acreditados por la demandante para que prospere la acción de
repetición. (…) [L]a Sala resalta que los documentos incorporados al expediente
no son suficientes para acreditar el tercer elemento objetivo de la acción de
repetición, esto es, probar el pago efectivo de la condena impuesta (…), la parte
demandante debió allegar no solo el documento o documentos que reconocieran
y ordenaran la entrega de dinero en favor del beneficiario y la correspondiente
orden de pago, como se hizo en este caso, sino también la constancia de haber
efectuado la transferencia a entera satisfacción del beneficiario de esta o su
apoderada. En otros términos, debió aportarse el paz y salvo. (…) [L]a Subsección
recuerda que las normas reseñadas sobre los requisitos y validez del pago
ostentan la característica de ser cánones de corte sustancial y no procesal.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la acreditación del pago de la condena

como presupuesto para la prosperidad de la acción de repetición, ver sentencia
de 11 de febrero de 2010, Exp. 16458.

FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00378-01(49986)

Actor: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL

Demandado: JUAN ANDRÉS GÓMEZ RAMÍREZ Y OTROS

Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN

Tema: ACCIÓN DE REPETICIÓN - presupuestos de procedencia - prueba del

pago – exigencias probatorias para su demostración / Improcedencia de la acción
de repetición ante la falta de prueba del pago.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte

demandante contra la sentencia proferida el 22 de octubre de 2013, por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, en
la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO

Mediante sentencia condenatoria proferida el 9 de junio de 2005, el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, ordenó a la
Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional-, el pago de $2.599.728 y de 80
salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor de familiares del señor
Carlos Guillermo Olaya Orozco, como consecuencia de las lesiones causadas
a este, luego de haber sido retenido en un operativo policial en la ciudad de
Bogotá y de ser abandonado en la vía que conduce al municipio de Choachí.

Por lo anterior, la entidad accionante adelantó la correspondiente acción de

repetición en contra de tres policiales que presuntamente retuvieron al
ciudadano agredido, con el objetivo de recaudar el monto sufragado como
consecuencia del supuesto actuar gravemente culposo de estos al incumplir
sus deberes de guarda y custodia del detenido al no llevarlo a un cuartel de
Policía, a pesar del estado de embriaguez en el que se encontraba.

II. ANTECEDENTES

1. La demanda

En escrito presentado ante los juzgados administrativos de Bogotá 1, el 19 de

abril de 2010 (f. 59-77, c. 1), por intermedio de apoderada judicial (f. 1, c. 1), la
Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional-, interpuso demanda en
ejercicio de la acción de repetición en contra de los señores Juan Andrés
Gómez Ramírez, Deyanira Sandoval Virgüez y Jhon Jairo Llano López, en su
calidad de agentes activos –los dos primeros y ex agente el tercero- de la
Policía Nacional, con el fin de que se les declarara patrimonialmente
responsables por el pago que debió realizar esa entidad con ocasión de la
condena impuesta en el marco de una acción de reparación directa incoada por
el señor Carlos Guillermo Olaya Orozco y varios de sus familiares, la cual
culminó con sentencia de única instancia adversa a la hoy actora, proferida por
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A,
por un valor de $2.599.728 y de 80 salarios mínimos legales mensuales
vigentes.

En concreto, la parte demandante solicitó que se accediera a las siguientes

pretensiones:

1. Que se declare a los señores Capitán activo de la Policía Nacional

Juan Andrés Gómez Ramírez identificado con cédula de ciudadanía
No. 80.048.441; Subintendente activa de la Policía Nacional Deyanira
Sandoval Virgüez identificada con cédula de ciudadanía No.
39.571.952 y el Subintendente retirado de la Policía Nacional Jhon
Jairo Llano López, identificado con cédula de ciudadanía No.
11.438.361; responsables por su actuar en los hechos que dieron lugar
a la condena proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-
Sección Tercera-Subsección “A”, dentro de la acción de reparación
directa No.250002326000200201844-01, cuyo actor fue Carlos

1
Efectuado el reparto correspondiente, el asunto le fue asignado al Juzgado 37 Administrativo de
dicha ciudad. Sin embargo, por falta de competencia funcional, este lo remitió al Tribunal
Administrativo de Cundinamarca por medio de auto de 1 de junio de 2010 (f. 86-88, c. 1).
 Guillermo Olaya Orozco y otros, sobre el pago de perjuicios morales y
materiales que debió asumir la Policía Nacional.

2. Que como consecuencia de la anterior declaración, se condene a

los señores Capitán activo de la Policía Nacional Juan Andrés Gómez
Ramírez identificado con cédula de ciudadanía No. 80.048.441;
Subintendente activa de la Policía Nacional Deyanira Sandoval Virgüez
identificada con cédula de ciudadanía No. 39.571.952 y el
Subintendente retirado de la Policía Nacional Jhon Jairo Llano López,
identificado con cédula de ciudadanía No. 11.438.361; a reembolsar a
la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional-, el total del capital
pagado por la Policía Nacional, que asciende a treinta y ocho millones
ochocientos cuarenta y dos mil doscientos veintiocho pesos m/cte.
($38.842.228), conforme a la sentencia; suma a la que la Nación-
Ministerio de Defensa-Policía Nacional- fue condenada a pagar a los
demandantes por los perjuicios causados.

(…)

4. Que el monto de la condena que se profiera en contra de los

señores Capitán activo de la Policía Nacional Juan Andrés Gómez
Ramírez identificado con cédula de ciudadanía No. 80.048.441;
Subintendente activa de la Policía Nacional Deyanira Sandoval Virgüez
identificada con cédula de ciudadanía No. 39.571.952 y el
Subintendente retirado de la Policía Nacional Jhon Jairo Llano López,
identificado con cédula de ciudadanía No. 11.438.361; sea actualizado
hasta el momento del pago efectivo, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 178 del C.C.A.

5. Que se condene en costas a los demandados.

Como fundamentos fácticos de las peticiones, la entidad demandante

manifestó, en síntesis, lo siguiente:

En cercanías a la media noche del 15 de junio de 2001, a las afueras del

centro comercial Nutabes de la ciudad de Bogotá, una patrulla de la Policía
Nacional adscrita a la estación Germania retuvo al señor Carlos Guillermo
Olaya Orozco, toda vez que este se encontraba indocumentado. Así, el referido
ciudadano fue subido al vehículo oficial, el cual partió con rumbo desconocido.

A las 2:30 am del día siguiente, el señor Olaya Orozco fue encontrado en la vía
que de Bogotá conduce a Choachí con sangre en su cara y varios golpes.
Luego de brindarle la atención médica correspondiente, al citado ciudadano se
le fijó una incapacidad definitiva de 60 días.

Con ocasión de tales hechos, la Procuraduría Delegada para la Defensa de los

Derechos Humanos adelantó una investigación en la cual impuso una sanción
de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 90 días a los tres
policiales demandados.
El 9 de junio de 2005, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró a la
Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional-, patrimonialmente responsable
por las lesiones ocasionadas al señor Carlos Guillermo Olaya Orozco, según
hechos ocurridos el 15 y el 16 de junio de 2001.

Mediante Resolución No. 070 del 5 de febrero de 2008, la Policía Nacional dio
cumplimiento a la antedicha sentencia. El día 15 siguiente, por intermedio de
copia del reporte de pagos del Sistema Integrado de Información Financiera
(SIIF), expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se confirmó la
consignación realizada a nombre de la señora Sandra Gamboa Rubiano
(apoderada del señor Olaya Orozco y su núcleo familiar), en la cuenta No.
176081354 del banco BBVA por valor de $43.665.472.

El 19 de febrero de 2008, la Dirección Administrativa y Financiera de la Policía

Nacional emitió el comprobante de pago No. 568, en el que se verificó el pago
de los $43.665.472.

Finalmente, la entidad accionante manifestó que en el caso concreto los

demandados actuaron con culpa grave en los términos de los artículos 63 del
Código Civil y 6 de la Ley 678 de 2001.

2. Trámite en primera instancia

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de proveído de 19 de

agosto de 2010, decidió admitir la demanda (f. 96, c. 1). El 8 de octubre de
2010, el auto admisorio fue notificado en forma personal a la señora Deyanira
Sandoval Virgüez (f. 104, c. 1).

El 8 de octubre de 2012, fue entregada notificación por aviso en la residencia

del demandado Jhon Jairo Llano López (f. 149, c. 1). De igual forma, el 19 de
marzo de 2013, se notificó en forma personal del auto admisorio de la
demanda el señor Juan Andrés Gómez Ramírez (f. 156, c. 1).

El único de los accionados que contestó el libelo introductorio fue el ciudadano

Gómez Ramírez quien, por medio de apoderado judicial, manifestó que tenía
ánimo conciliatorio por la parte del dinero que le correspondería sufragar ante
una eventual condena ($12.947.410), pero que la accionante no había
accedido a tal ofrecimiento (f. 158-162, c. 1).
En el término de traslado de la excepción planteada, la demandante sostuvo
que ya dicha propuesta conciliatoria había sido rechazada con anterioridad, por
lo que peticionó al juzgador que no la tuviera en cuenta (f. 172-173, c. 1).

Mediante providencia proferida el 13 de junio de 2013, se abrió el período

probatorio (f. 175-176, c. 1) y, por medio de auto de 19 de septiembre de la
misma anualidad, se dio traslado a las partes para que presentaran alegatos
de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (f. 195, c. 2).

En sus alegatos, la demandante reiteró los argumentos expuestos en el escrito

introductorio del proceso. Puso de presente además que la exigencia del
Consejo de Estado relacionada con que el demandante debía probar que
efectuó el pago de la condena que originó la acción de repetición era
imprecisa, pues presumía la mala fe de la entidad quien podía probar la
extinción del crédito por cualquiera de los medios autorizados por la ley
sustancial y procesal (f. 196-205, c. 1).

De igual forma, arguyó que el elemento subjetivo de la culpa grave estaba

probado en el plenario, gracias a las sanciones disciplinarias impuestas a los
demandados por la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos
Humanos, con base en el desconocimiento del deber de cuidado y custodia
que les asistía.

Por su parte, el accionado Juan Gómez Ramírez reiteró la petición de

conciliación esbozada en la contestación de la demanda (f. 206-208, c. 1).

En esta fase procesal tanto el Ministerio Público como los demandados

Deyanira Sandoval Virgüez y Jhon Llano López guardaron silencio.

3. La sentencia de primera instancia

Mediante sentencia proferida el 22 de octubre de 2013 2, el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, denegó las
pretensiones de la demanda, por considerar, en primer lugar, que el extremo actor
omitió probar el cumplimiento de lo preceptuado por el parágrafo segundo del
artículo 4 de la Ley 678 de 2001, que consistía en demostrar las razones y los
términos en los que el comité de conciliación de la entidad actora decidió

2
Notificada por edicto desfijado el 22 de noviembre de 2013 (f. 215, c. ppl.).
emprender la acción de repetición, lo cual debía estar soportado por el acta y las
firmas correspondientes y no por una simple certificación, como ocurrió en el sub
judice (f. 209-214, c. ppl.).

Como segundo argumento para desestimar las pretensiones, la sentencia de

primera instancia sostuvo que, en el caso concreto, no era procedente decretar
pruebas de oficio para subsanar el déficit anterior, en razón a que no se
encontraba acreditado el dolo de los accionados, pues no se aportó el proceso
disciplinario en el que se les sancionó por los hechos base de la presente acción
ni el manual de funciones de los policiales.

4. El recurso de apelación y su concesión

La parte demandante interpuso oportunamente recurso de apelación contra la

anterior sentencia, en el cual solicitó su revocatoria por parte del Consejo de
Estado (f. 216-226, c. ppl.). Como motivo principal de inconformidad manifestó
que la Ley 678 de 2001 no estableció el documento contentivo del estudio que
realizó el abogado del comité de conciliación como un requisito para
demandar, por lo que la certificación incorporada al plenario con el libelo
introductorio era suficiente para darle trámite y resolver de fondo la
controversia.

Vale destacar que con el recurso de apelación la accionante allegó sendos

documentos tendientes a demostrar la efectiva realización y el estudio que
realizó el comité de conciliación previo al ejercicio de la acción (f. 227-251, c.
ppl.).

De igual forma, la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional-, arguyó que

se encontraba probada la culpa grave de los demandados, por cuanto el
comportamiento abiertamente negligente de estos fue la causa del daño
irrogado al señor Carlos Olaya Orozco. En otras palabras, el actuar de los
accionados fue omisivo por no garantizar la seguridad de dicho ciudadano, no
llevarlo a una estación de Policía a pesar de su estado de alicoramiento y no
garantizarle así la preservación de su salud física.

La alzada fue concedida en el efecto suspensivo por el Tribunal Administrativo

de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, por medio de proveído de
19 de diciembre de 2013 (f. 243, c. ppl.).

5. Trámite de segunda instancia

El recurso de apelación fue admitido por esta Corporación el 28 de febrero de
2014 (f. 247, c. ppl.). En forma posterior, mediante proveído del 2 de mayo
siguiente (f. 249-250, c. ppl.), el despacho sustanciador se abstuvo de decretar
las pruebas documentales arrimadas con el recurso de apelación, en atención
a que la petición no se encuadraba en ninguno de los presupuestos del artículo
214 del C.C.A, máxime si tales elementos de acreditación pudieron
incorporarse en el curso de la primera instancia, pues su fecha de expedición
era anterior a la presentación de la demanda. Dicha decisión no fue objeto de
recurso alguno.

El 6 de junio de 2014, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público

para alegar de conclusión y rendir concepto, respectivamente (f. 252, c. ppl.).

En lo que corresponde al extremo demandante, en su escrito de conclusión

reiteró los argumentos planteados en el libelo introductorio y en los alegatos de
primera instancia (f. 254-256, c. ppl.).

En su concepto, el Ministerio Público manifestó que debía revocarse la sentencia

apelada, puesto que, a partir de las pruebas allegadas al proceso –resolución que
prescribió el pago y orden de pago por medio de la cual se autorizó el abono en
cuenta-, podía concluirse que la entidad demandante desembolsó los recursos
correspondientes a la apoderada de los beneficiarios de la condena (f. 264-269, c.
ppl.).

De igual forma, la Procuraduría General de la Nación conceptuó, a diferencia de lo

concluido por el Tribunal, que el elemento subjetivo estaba acreditado, toda vez que
los policiales actuaron de manera negligente al incumplir sus deberes de cuidado y
protección, al no regresar al señor Carlos Guillermo Olaya en las mismas
condiciones de salud en las que fue detenido.

La parte demandada guardó silencio en esta etapa procesal (f. 270, c. ppl.).

Por intermedio de proveído de fecha 29 de noviembre de 2018, la Subsección

decretó como prueba de oficio que se requiriera al banco BBVA con el fin que
certificara la titularidad sobre la cuenta No. 176081354 y si en ella se había
efectuado consignación o transferencia por el monto de $43.840.408,68, por parte
del Ministerio de Defensa-Policía Nacional-. De igual forma, se ordenó oficiar a la
Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos Humanos para que
remitiera copia del expediente disciplinario tramitado en contra de los demandados
en repetición (f. 273, c. ppl.).

Mediante Oficio No. DDHH 12456 de 27 de mayo de 2019, la Procuraduría General

de la Nación remitió la documentación solicitada (f. 280-281, c. ppl.).

El banco BBVA dio respuesta al requerimiento anterior, en el sentido de certificar

que la cuenta No. 176081354 pertenecía a la señora Sandra Rocío Gamboa
Rubiano y que “revisados los movimientos de la cuenta, no se evidencia abono
alguno por la suma de $43.840.408,68 pesos” (f. 295, c. ppl.).

III. CONSIDERACIONES

1. Competencia

La Sala es competente para conocer del asunto en segunda instancia, en

razón del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la
sentencia proferida el 22 de octubre de 2013, por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, de acuerdo a lo previsto en el
artículo 7 de la Ley 678 de 2001, según el cual, “será competente el juez o
tribunal ante el que se tramite o se haya tramitado el proceso de responsabilidad
patrimonial contra el Estado de acuerdo con las reglas de competencia señaladas
en el Código Contencioso Administrativo. Cuando la reparación patrimonial a
cargo del Estado se haya originado en una conciliación o cualquier otra forma
permitida por la ley para solucionar un conflicto con el Estado, será competente el
juez o tribunal que haya aprobado el acuerdo o que ejerza jurisdicción territorial
en el lugar en que se haya resuelto el conflicto”.

La anterior norma resulta aplicable por ser especial y posterior a las disposiciones
contenidas en el C.C.A. y en la Ley 446 de 1998, sobre competencia funcional por
cuantía.

Así lo reconoció la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación

en providencia del 21 de abril de 2009, en la que precisó lo siguiente:

De conformidad con lo anterior, aun cuando las normas generales

distribuyen la competencia para conocer de las acciones de repetición por
el factor subjetivo –cuando se pretende ejercer contra los altos
funcionarios del Estado– y por el factor objetivo, en relación con la cuantía
del proceso, se debe dar aplicación a la norma posterior y especial
contenida en la Ley 678 de 2001, la cual estableció un criterio de
conexidad, en virtud del cual y con independencia de la cuantía del
proceso, el juez competente para conocer de la acción de repetición será
el Juez o Tribunal integrante de la Jurisdicción de lo Contencioso
 Administrativo ante el cual se hubiere tramitado el respectivo proceso
contra el Estado, de acuerdo con las reglas de competencia señaladas en
el Código Contencioso Administrativo 3.

De modo que, con independencia de la cuantía, la Sección Tercera del Consejo

de Estado es competente para conocer y decidir este proceso en segunda
instancia de conformidad con lo dispuesto por el artículo 7 de la Ley 678 de 2001
y el artículo 129 del C.C.A.

2. Ejercicio oportuno de la acción

La norma aplicable de caducidad, para la época en que ocurrieron los hechos que
dieron lugar a este proceso –junio de 2001-, era el numeral 9 del artículo 136 del
C.C.A., modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, cuyo contenido era el
siguiente:

9. La de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2)

años,  contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total
efectuado por la entidad.

La Corte Constitucional, mediante sentencia C-832 de 2001, declaró exequible de

forma condicionada el texto transcrito, bajo el entendido de que el término de
caducidad de la acción empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente
se realice el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses
previsto en el inciso cuarto del artículo 177 del C.C.A., franja temporal que
empezaría a contarse después de la ejecutoria de la providencia que ordena el
pago.

El plazo de los 18 meses –que se tiene en cuenta en el caso concreto para el

inicio del cómputo de la caducidad– vencía el 22 de marzo de 2009, pues la
providencia objeto de repetición proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, que condenó a la Nación-
Ministerio de Defensa-Policía Nacional-, cobró ejecutoria el 21 de septiembre de
20074.

Con todo, para el conteo de este fenómeno extintivo es necesario tener en cuenta
que el 15 de febrero 2010, la Policía Nacional radicó solicitud de conciliación
extrajudicial, trámite que se consideró fallido el 13 de abril siguiente (f. 57-58, c.
1). Así las cosas, como la demanda se presentó el 19 de abril de 2010 (f. 77, c.
3
Tal como lo evidencia la constancia expedida por la Secretaría del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca (f. 36, c. 1).
4
Según se desprende de la constancia obrante en el folio 102 del cuaderno 2.
1), puede concluirse que se interpuso dentro del término bienal previsto por la ley,
el cual vencía el 23 de marzo de 2011.

En este punto, cabe señalar que para el presente asunto, el término de caducidad
se cuenta desde la ejecutoria de la providencia proferida el 9 de junio de 2005,
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección
A, dado que, como se analizará más adelante, no se probó el pago efectuado
por la entidad, pues, en principio, este plazo se cuenta desde el desembolso
efectivamente realizado, sólo que para efectos de la repetición, el período para
presentar la demanda no puede exceder el espacio temporal de dos años,
contados a partir del fenecimiento de los 18 meses que tenía la entidad como
término hábil para realizar dicho pago.

3. Legitimación en la causa

La parte actora, Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional-, está legitimada

en la causa por activa, en los términos del artículo 8 de la Ley 678 de 2001, por
ser la persona jurídica de derecho público directamente perjudicada con el pago
de la suma de dinero ordenada por la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, el 9 de junio de 2005; además, dicha demandante acudió
representada a través de su apoderada judicial, en virtud del mandato
conferido por la jefe del área jurídica de dicha entidad (f. 1, c. 1).

En cuanto a la legitimación por pasiva, se tiene que la demanda se elevó en

contra de los señores Juan Andrés Gómez Ramírez, Deyanira Sandoval
Virgüez y Jhon Jairo Llano López, en su calidad de miembros activos –los dos
primeros y ex agente el tercero- de la Policía Nacional, quienes para el
momento de los hechos que dieron lugar a la condena reclamada por la
administración pública, se encontraban adscritos a la estación de Policía de
Germanía, es decir, fungían como agentes estatales.

4. Análisis de la Sala

La Sala advierte que los supuestos fácticos debatidos en este proceso ocurrieron
como consecuencia de las graves lesiones producidas al señor Calos Guillermo
Olaya, el día 15 de junio de 2001, momentos después de haber sido detenido por
una patrulla de la Policía Nacional en el centro de Bogotá, al encontrarse
indocumentado y en estado de alicoramiento (f. 20-30, c. 1).

Tal suceso dio lugar a una acción de reparación directa que culminó con
sentencia condenatoria de única instancia, expedida por el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, por medio de la cual se
condenó a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional-, al pago de
$2.599.728 y de 80 salarios mínimos legales mensuales vigentes, a favor del
ciudadano agredido y de su núcleo familiar.

Por consiguiente, resulta claro para la Subsección que los hechos que dieron
origen al nacimiento de la obligación pecuniaria a cargo de la entidad actora
ocurrieron con anterioridad a la expedición de la Ley 678 de 2001 5; por tanto, esta
norma solo resulta aplicable al presente caso en los aspectos procesales y no en
aquellos que ostenten el carácter de sustancial. Así lo ha explicado la Sala 6:

i) En cuanto a las normas sustanciales, se tiene que las normas

aplicables para dilucidar si el demandado actúo con culpa grave o con
dolo, serán las vigentes al tiempo en que tuvo lugar la conducta del
agente estatal.

ii) En cuanto a las normas procesales, por ser estas de orden público y
regir a futuro con efecto general e inmediato, se aplican las contenidas
en la Ley 678, tanto para los procesos que se encontraban en curso al
momento en que empezó su vigencia, como, desde luego, a los que se
iniciaron con posterioridad a dicha vigencia, con excepción de ‘los
términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y
diligencias que ya estuvieren iniciadas’, los cuales ‘se regirán por la ley
vigente al tiempo de su iniciación 7.

En cuanto a los elementos procesales y sustanciales en conflictos como el

analizado, la Sala ha indicado 8, en varias oportunidades, los elementos de la
acción de repetición, así:

i) La calidad de agente del Estado y la conducta desplegada como tal,

determinante del daño causado a un tercero, la cual hubiere generado una
condena o la obligación de pagar una suma de dinero derivada de un acuerdo
conciliatorio, transacción o cualquier otra forma de terminación de un conflicto.

ii) La existencia de una condena judicial a cargo de la entidad pública o la

obligación de pagar una suma de dinero derivada de una conciliación, transacción
o de cualquier otra forma de terminación de un litigio.

5
El artículo 31 de la Ley 678 de 2001 señala la vigencia de dicha ley a partir del momento de su
publicación en el Diario Oficial, la cual se surtió el 4 de agosto de 2001.
6
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de octubre de 2007, exp. 22.098, C.P.
Mauricio Fajardo Gómez, y sentencia proferida por esta misma Subsección el 12 de octubre de
2017, exp. 42.802, M.P. (E) Marta Nubia Velásquez Rico.
7
Nota a pie de página del original. Artículo 40 de la Ley 153 de 1887.
8
Sobre el tema pueden consultarse las siguientes sentencias: de 27 de noviembre de 2006, exp.
18.440, de 6 de diciembre de 2006, exp. 22.189, de 3 de diciembre de 2008, exp. 24.241, de 26 de
febrero de 2009, exp. 30.329 y de 13 de mayo de 2009, exp. 25.694, entre otras.
iii) El pago realizado por parte de la Administración.

iv) La calificación de la conducta del agente, como dolosa o gravemente culposa.

Los tres primeros requisitos son de carácter objetivo y frente a ellos resultan
aplicables las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la
demanda.

Por su parte, la conducta dolosa o gravemente culposa corresponde a un

elemento subjetivo que se debe analizar a la luz de la normativa vigente al
momento de la ocurrencia de la actuación u omisión determinante del pago para
cuya recuperación se adelanta la acción de repetición, pero, en todo caso, los
anteriores elementos deben estar debidamente acreditados por la demandante
para que prospere la acción de repetición 9.

Una vez establecido lo anterior, por razones prácticas y metodológicas, la Sala

verificará, en primer lugar, si se cumplen los presupuestos –objetivos- para que
proceda la acción de repetición y, en segundo término, en caso de verificarse,
establecerá si los demandados actuaron con culpa grave, como lo asegura la
entidad demandante –elemento subjetivo-.

En cuanto al primer elemento, en el sub examine está demostrado que los

señores Juan Andrés Gómez Ramírez, Deyanira Sandoval Virgüez y Jhon Jairo
Llano López, ostentaban la calidad de agentes de Policía para el momento en
que resultó lesionado el ciudadano Carlos Olaya Orozco (f. 6-19, c. 1 y cd anexo a
f. 281, c. ppl.).

Respecto al segundo requisito, se probó debidamente que el 9 de mayo de 2005,

el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A,
condenó a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional- a pagar la suma de
$2.599.728 y de 80 salarios mínimos legales mensuales vigentes, al señor
Carlos Guillermo Olaya Orozco y a su núcleo familiar, como consecuencia de las
lesiones causadas a este mientras se encontraba bajo custodia del cuerpo policial
(f. 20-30, c. 1).

Ahora bien, en aras de acreditar la existencia de los demás presupuestos de la

acción de repetición, la entidad demandante aportó al proceso, entre otros, copias

9
En similares términos consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia
del 13 de junio de 2016, exp. 41384, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
de los siguientes documentos 10:

i) Resolución 0070 de 5 de febrero de 2008, “Por la cual se da cumplimiento a una

sentencia a favor de Carlos Guillermo Olaya Orozco y otros”, emanada de la
Dirección Administrativa y Financiera de la Policía Nacional, en la cual se resuelve
pagar a la señora Sandra Rocío Gamboa Rubiano –apoderada de los
demandantes en reparación directa- la suma de $43.840.408,68, tal como lo
ordenó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia de 9 de junio de
2005, ejecutoriada el 21 de septiembre de 2007 (f. 39-42, c. 1).

ii) Resumen de orden de pago emitida por la Dirección Administrativa y Financiera

de la Policía Nacional de 20 de febrero de 2008, en la cual se da cuenta de la
obligación pagada, a través de transferencia electrónica, el 19 de febrero anterior
a favor de la señora Sandra Gamboa Rubiano por un total neto de $43.665.472 (f.
43, c. 1).

iii) Constancia de pago de obligación cancelada el 15 de febrero de 2008, a favor

de la señora Sandra Gamboa Rubiano, en la cual se afirma que se efectuó la
entrega de $43.665.472 en la cuenta No. 176081354 del banco BBVA (f. 44, c. 1).

Con base en lo anterior, la Sala resalta que los documentos incorporados al

expediente no son suficientes para acreditar el tercer elemento objetivo de la
acción de repetición, esto es, probar el pago efectivo de la condena impuesta en
favor del señor Carlos Olaya Orozco y su núcleo familiar, la cual debía ser
cancelada a través de su apoderada Sandra Gamboa Rubiano, porque no se
demostró que tales pagos o consignaciones efectivamente se hubieran realizado.

Ello, al no existir un recibo a satisfacción emanado de los beneficiarios de tales

órdenes de pago o de su representante.

Así pues, tanto la resolución que ordena el desembolso identificada con el número
070 de 5 de febrero de 2008, expedida por la propia entidad demandante, como
los demás documentos aportados no son suficientes para demostrar el pago
efectivo de la condena impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
toda vez que no se demostró que se hizo la consignación y menos que esta se
hubiera recibido a satisfacción por parte del señor Olaya Orozco, sus familiares o
su apoderada.

10
Vale destacar que incluso los documentos aportados en copia simple cuentan con valor
probatorio, tal como lo decidió la Sala Plena de esta Sección mediante sentencia del 28 de agosto
de 2013. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 28 de agosto de 2013,
exp. 25022, C.P. Enrique Gil Botero.
Para demostrar el cumplimiento de la exigencia a la que se viene haciendo
referencia, la parte demandante debió allegar no solo el documento o documentos
que reconocieran y ordenaran la entrega de dinero en favor del beneficiario y la
correspondiente orden de pago, como se hizo en este caso, sino también la
constancia de haber efectuado la transferencia a entera satisfacción del
beneficiario de esta o su apoderada.

En otros términos, debió aportarse el paz y salvo suscrito por el ciudadano Olaya
Orozco, sus familiares o su apoderada, con los correspondientes soportes o un
certificado de depósito en la cuenta que la delegada para recibir la condena indicó
a la administración; lo anterior, con miras a brindar certeza sobre el efectivo
cumplimiento de la obligación hoy objeto de repetición. Sobre el particular, esta
Corporación, en sentencia del 26 de noviembre de 2006, precisó lo siguiente:

La entidad pública debe probar la existencia de la obligación de pagar una

suma de dinero derivada de la condena impuesta en su contra, en
sentencia debidamente ejecutoriada. La entidad pública tiene que acreditar
el pago efectivo de la suma dineraria que le fue impuesta por condena
judicial o en la conciliación, a través de prueba que generalmente es
documental, constituida por el acto en el cual se reconoce y ordena el
pago a favor del beneficiario y/o su apoderado y por el recibo de pago o
consignación y/o paz y salvo que deben estar suscritos por el beneficiario.
El pago, en los términos del artículo 1626 del Código Civil, es la prestación
de lo que se debe y debe probarlo quien lo alega, de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 1757 ibídem. Conforme a lo anterior, no basta que
la entidad pública aporte documentos emanados de sus propias
dependencias, si en ellos no está la manifestación expresa del
acreedor o beneficiario del pago sobre su recibo a entera
satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza sobre el
cumplimiento de la obligación 11 (énfasis fuera del texto).

Así pues, lo esencial en este requisito es acreditar que la obligación ha sido

efectivamente satisfecha, de modo que no exista duda alguna en relación con el
hecho de que el beneficiario de la condena, conciliación o transacción ha recibido
lo adeudado por parte del Estado.

Por consiguiente, a la entidad interesada le correspondía allegar el documento

pertinente, emanado del acreedor y no de sus propias dependencias, que
acreditara que el pago fue efectivamente realizado, aspecto sobre el cual la
jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica y reiterada, ha sostenido
que:

En materia probatoria, a pesar de la consagración del principio de libertad

probatoria y de apreciación conforme a las reglas de la sana crítica, la
11
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de noviembre de 2006, exp. 25749, C.P.
Alier Hernández Enríquez, posición jurisprudencial reiterada por esta misma Subsección en
sentencia del 28 de septiembre de 2017, exp. 36162, C.P. (e) Marta Nubia Velásquez Rico.
 prueba por excelencia del pago es, de conformidad con nuestro Código
Civil, la carta de pago 12, y en derecho comercial, el recibo 13, documentos
que reflejan que la obligación fue satisfecha 14”15.

En igual sentido, en sentencia del 11 de febrero de 2010, exp. 16.458, esta

Corporación dijo:

Lo anterior, por cuanto quien alega haber efectuado un pago, debe probar
plenamente que así fue (art. 1626 y 1757, C.C.), siendo insuficiente su sola
afirmación en tal sentido; conforme lo dispone el C.P.C. (art. 232), en
principio la prueba de los pagos realizados debe constar por escrito, pero
en casos como el presente, no basta que la entidad pública, parte
demandante en el proceso, interesada en obtener la condena del
demandado, aporte documentos emanados de sus propias
dependencias, tales como el acto administrativo de reconocimiento de la
obligación, la liquidación de la misma y la orden de pago al acreedor o
beneficiario, si en ellos no consta la manifestación expresa de éste sobre
su recibo a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza
sobre el cumplimiento de la obligación.

En las anteriores circunstancias, y ante la ausencia de la prueba del pago

efectivo de la indemnización a la que fue judicialmente condenada la
entidad demandante, requisito que es fundamental para la prosperidad de
las pretensiones, como que es el que habilita a la Administración para
repetir en contra de sus funcionarios o ex funcionarios, resulta imposible
acceder a las mismas16 (énfasis fuera del texto).

De modo que, para para acreditar la satisfacción plena de la obligación no

bastaba con que la entidad demandante aportara documentos emanados de sus
propias dependencias que ordenaban el pago de una suma de dinero, si en ellos
no consta la manifestación expresa del acreedor o beneficiario de haberlo recibido
a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza –se insiste–
acerca de la extinción de la obligación.

Cabe destacar que, aunque la Sala hizo uso de la facultad oficiosa a aras de
esclarecer el punto oscuro atinente al pago de la acreencia referida, el banco
BBVA respondió que en la cuenta de la señora Sandra Rocío Gamboa Serrano la
entidad demandante no había efectuado abono alguno por el valor de

12
Cita del original. Artículos 1628, 1653, 1654 y 1669 del Código Civil.
13
Cita del original. Artículos 877 y 1163 del Código de Comercio.
14
El inciso segundo del artículo 232 del Código de Procedimiento Civil señala que: “Cuando se
trate de probar obligaciones originadas en contrato o convención, o el correspondiente pago, la
falta de documento o de un principio de prueba por escrito, se apreciará por el juez como un indicio
grave de la inexistencia del respectivo acto, a menos que por las circunstancias en que tuvo lugar
haya sido imposible obtenerlo, o que su valor y la calidad de las partes justifiquen tal omisión”.
15
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de mayo de 2007, exp. 18.621, M.P.
Mauricio Fajardo Gómez, posición jurisprudencial reiterada por esta misma Subsección en
sentencia del 28 de septiembre de 2017, exp. 36.162, M.P. (e) Marta Nubia Velásquez Rico.
16
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de febrero de 2010, exp. 16.458, M.P.
Enrique Gil Botero, posición jurisprudencial reiterada por esta misma Subsección en sentencia del
28 de septiembre de 2017, exp. 36.162, M.P. (e) Marta Nubia Velásquez Rico.
$43.840.408 (f. 295, c. ppl.), lo que impide aún más a esta Corporación dar por
acreditado el hecho de la satisfacción o el descargue de la obligación sub
examine.

De igual forma, la Subsección recuerda que las normas reseñadas sobre los
requisitos y validez del pago ostentan la característica de ser cánones de corte
sustancial17 y no procesal. En el sub judice, reitera y resalta la Sala, que la entidad
demandante pretendió acreditar el pago de la condena con documentos que,
aunque ostenten la calidad de públicos y se presuman auténticos, ello solo
permite tener certeza sobre el autor de los mismos, lo que no significa que estos
den cuenta de que el beneficiario hubiera recibido el monto correspondiente,
hecho que infringe las reglas sustanciales contenidas en nuestro Código Civil.

Así las cosas, como la entidad demandante no demostró haber pagado el valor de
la condena judicial que generó el ejercicio de la presente acción de repetición en
contra de los señores Juan Andrés Gómez Ramírez, Deyanira Sandoval Virgüez
y Jhon Jairo Llano López, y la verificación de esa circunstancia constituía
requisito indispensable para que ésta tuviera éxito, la Subsección se abstendrá de
analizar si se acreditó o no el elemento subjetivo necesario para la prosperidad de
la pretensión restitutoria.

A todo lo anterior se debe agregar que, de conformidad con lo dispuesto en el

artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, “Incumbe a las partes probar el
supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas
persiguen”. Así pues, la parte demandante no cumplió con la carga probatoria 18

17
Al respecto cabe precisar que la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia ha
definido la naturaleza sustancial de una norma en los siguientes términos: “Debe entenderse las
que declaran, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas concretas, es decir, las que se
ocupan de regular una situación de hecho respecto de la cual deba seguirse una consecuencia
jurídica, y no las que se limitan a definir fenómenos jurídicos o a describir sus elementos,
precisamente porque al ser tales, no pueden atribuir derechos subjetivos (…)” (énfasis fuera del
texto). Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, providencia de 14 de diciembre de 2010,
exp. 20010070901, M.P. William Namén Vargas; reiterando a Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Civil, providencia de 4 de diciembre de 2009, exp. 199501090.
18
Al respecto, conviene recordar de manera más detallada lo expuesto por el tratadista Devis
Echandía respecto de dicho concepto: “Para saber con claridad qué debe entenderse por carga de la
prueba, es indispensable distinguir los dos aspectos de la noción: 1°) por una parte, es una regla para
el juzgador o regla del juicio, porque le indica cómo debe fallar cuando no encuentre la prueba de los
hechos sobre los cuales debe basar su decisión, permitiéndole hacerlo en el fondo y evitándole el
proferir un non liquet, esto es, una sentencia inhibitoria por falta de pruebas, de suerte que viene a ser
un sucedáneo de la prueba de tales hechos; 2°) por otro aspecto, es una regla de conducta para las
partes, porque indirectamente les señala cuáles son los hechos que a cada una le interesa probar (a
falta de prueba aducida oficiosamente o por la parte contraria; cfr., núms. 43 y 126, punto c), para que
sean considerados como ciertos por el juez y sirvan de fundamento a sus pretensiones o excepciones.”
DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Teoría general de la prueba judicial. Bogotá: Editorial Temis. 2002.,
pág. 405. De lo anterior, este último autor afirma: “De las anteriores consideraciones, deducimos la
siguiente definición: “carga de la prueba es una noción procesal que contiene una regla de juicio,
por medio de la cual se le indica al juez cómo debe fallar cuando no encuentre en el proceso
pruebas que le que le den certeza sobre los hechos que deben fundamentar su decisión, e
indirectamente establece a cuál de las partes le interesa la prueba de tales hechos, para evitarse
las consecuencias desfavorables”. Ídem. pág 406.
que le impone esta norma legal, toda vez que –se reitera-, no allegó al proceso
prueba alguna que permita acreditar la satisfacción de la obligación a su cargo.

Todas las razones hasta ahora expuestas servirán de apoyo para proferir la
confirmación de la sentencia impugnada, mediante la cual se denegaron las
pretensiones de la demanda.

5. Costas

El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 –que modificó el artículo 170 del C.C.A.–
preceptúa que sólo habrá lugar a la imposición de costas cuando alguna de las
partes haya actuado con temeridad o mala fe; dado que ninguna procedió de
esa forma no habrá lugar a decretarlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en
nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO: CONFIRMAR, por las razones expuestas en la presente providencia,

la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Tercera, Subsección B, el 22 de octubre de 2013, mediante la cual se denegaron
las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin lugar a costas.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de

origen para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA