Retos en la

financiación
de Sistemas de
transporte público
en Colombia
Octubre de 2018

Sistemas de transporte
público de Colombia
RETOS, OPORTUNIDADES Y ESTRATEGIAS DE FINANCIACIÓN
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
Alberto Carrasquilla – Ministro de Hacienda

Andrés Pardo Amézquita – Viceministro General

Luis Alberto Rodríguez - Viceministro Técnico

FINANCIERA DE DESARROLLO NACIONAL - FDN

Clemente del Valle – Presidente

Carlos Alberto Sandoval – Vicepresidente de Estructuración

Diego Sánchez – Gerente Técnico de Estructuración

Martha Rocío Caldas- Asesora, Vicepresidencia de Estructuración

Felipe León Montealegre – Analista Senior

INVESTIGADORES:

Darío Hidalgo

Iván Hidalgo

Marcela Andrea Gómez

Jesús Manuel Rodríguez

EDICIÓN Y DIAGRAMACIÓN:

Camilo Urbano

Carlosfelipe Pardo

Claudio Olivares Medina

Laura Iguavita

Despacio.org

Fotografías: Carlosfelipe Pardo y Claudio Olivares Medina. Tablas, diagramas y planos del documento fueron realizados por

los investigadores, excepto si se indica lo contrario.

Se sugiere la siguiente citación del documento (APA 6ta edición):

Financiera de Desarrollo Nacional. (2019). Sistemas de transporte público de Colombia: re-

tos, oportunidades y estrategias de financiación. (Urbano, Camilo; Pardo, Carlosfelipe; Oli-

vares Medina, Claudio; Iguavita, Laura. Ed.). Bogotá D.C.: Despacio.org.

CONTENIDOS

SIGLAS7 IDENTIFICACIÓN DE NUEVAS FUENTES DE PAGO:

PREFACIO8 EXPERIENCIA INTERNACIONAL 55

INTRODUCCIÓN9 Impuesto a los combustibles 55

DE LA “GUERRA DEL CENTAVO” A LOS SISTEMAS DE Cobro por congestión 56

TRANSPORTE ORGANIZADOS 13 Peajes de acceso 57

EL MARCO DE LA POLÍTICA PÚBLICA 17 Cobro por contaminación 57

ANÁLISIS COMPARATIVO ENTRE SISTEMAS 19 Cobro de siniestralidad 57

FACTOR CLAVE: LA REALIDAD DE LA DEMANDA 23 IDENTIFICACIÓN NUEVAS FUENTES DE

FACTOR CLAVE: LA EVOLUCIÓN DE LA MOTORIZACIÓN PAGO PARA BOGOTÁ 57

28 Sobretasa a la Gasolina 58

ASPECTOS POSITIVOS, DIFICULTADES Y RETOS DE LOS Contribución por Estacionamientos. 58

SISTEMAS DE TRANSPORTE MASIVO Y Cobro por Congestión 59

ESTRATÉGICOS DEL PAÍS 31 Peajes de Acceso 60

Aspectos positivos 31 Cobro por contaminación 60

Dificultades 32 Cobro por Siniestralidad 61

FUENTES UTILIZADAS PARA LOS COSTOS CAPITALES 38 IDENTIFICACIÓN DE NUEVAS FUENTES DE

FUENTES DE FINANCIAMIENTO PARA PAGO PARA LAS CIUDADES COLOMBIANAS 62

LOS COSTOS DE OPERACIÓN 40 Sobretasa a los combustibles 62

Cartera con la banca comercial 44 Contribución de garajes y estacionamientos 63

¿ALCANZAN A FINANCIARSE? 47 Cobros por congestión 63

INSTRUMENTOS DISPONIBLES 51 Cobros por estacionamiento en vía 63

Contribución por el servicio de garajes o zonas de Cobro por circular en “pico y placa” (restricciones por

estacionamiento de uso público 52 número de placa) 63

Cobro por estacionamiento en Vía Pública 53 Peajes de acceso 63

Cobros por congestión o contaminación 53 ACCIONES DE POLÍTICA PÚBLICA 68

Asociaciones Público Privadas (APP) 53 Aspectos a considerar para el diseño de políticas

Valorización 55 públicas y marcos normativos 69

Fortalecimiento institucional 76
ESTRUCTURACIÓN DE ESTRATEGIAS ALTERNATIVAS  84

Cobro por circular en pico y placa 84

Política de estacionamientos (contribución de garajes y

estacionamiento en vía) 85

Cobros por contaminación 86

Sobretasa a los combustibles 87

Otras fuentes de obtención de recursos 87

ESTRUCTURACIÓN DE PROGRAMAS PUNTUALES DE

MEJORAMIENTO88

Recomendaciones para el acceso a las fuentes de la

banca comercial 90

ASPECTOS GENERALES 93

ACERCA DE LOS SISTEMAS CONSIDERADOS 95

NUEVAS FUENTES DE PAGO 96

ACCIONES DE POLÍTICA PÚBLICA 97

LECCIONES PARA FUTURAS ESTRUCTURACIONES 98

ANEXO 1: CARACTERÍSTICAS Y CONTEXTO DE LOS

PROYECTOS DE TRANSPORTE ANALIZADOS 105

Sistemas integrados de transporte masivo 105

Sistemas Estratégicos de Transporte Público (SETP)  129

ANEXO 2: ANÁLISIS DEL ORDENAMIENTO LEGAL 137

  

SIGLAS

AFD - Agencia Francesa de Desarrollo IDU - Instituto de Desarrollo Urbano

AMCO – Área Metropolitana de Centro Occidente IPC - Índice de Precios al Consumidor

ANI - Agencia Nacional de Infraestructura MHCP – Ministerio de Hacienda y Crédito Público

APP – Asociación Público Privada MIO - Masivo Integrado de Occidente

BID - Banco Interamericano de Desarrollo MT – Ministerio de Transporte

BRT – Sigla en inglés de “Bus Rapid Transit” OECD – Organización para la Cooperación Económica y

CAF- Banco de Desarrollo de América Latina Desarrollo

Conpes – Consejo Nacional de Política Económica y Social OPEP - Organización de Países Exportadores de Petroleo

CRIT - Comisión de Regulación de Infraestructura y PND – Plan Nacional de Desarrollo

Transporte SDM – Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá

DNP – Departamento Nacional de Planeación SETP – Sistema Estratégico de Transporte Público

ETLF - Estructuración Técnica Legal y Financiera SGP - Sistema General de Participaciones

FDN – Financiera de Desarrollo Nacional SITM – Sistema Integrado de Transporte Masivo

ICLD - Ingresos Corrientes de Libre Destinación SITP – Sistema Integrado de Transporte Público

ICM - Indicador de Calidad por Mora TPC – Transporte Público Colectivo.

ICR - Indicador de Calidad por Riesgo

Página  7


PREFACIO

Desde el año 2016, la Financiera de Desarrollo Nacional ha realizado análisis de diferentes Sis-

temas de Transporte Urbano a nivel nacional con el objeto de generar diagnósticos especializa-

dos que permitan estructurar planes de acción para mejorar la situación existente. Se entiende

que ante las actuales restricciones fiscales, la evolución del precepto de auto-sostenibilidad de

los Sistemas y los “defaults” generalizados frente a la banca comercial, debido a que la tarifa

que paga el usuario no cubre el costo de operación del sistema, surge la necesidad de identifi-

car nuevas fuentes de pago que aporten recursos adicionales para viabilizar el desarrollo de los

proyectos y su sostenimiento en la etapa de operación.

En el escenario en que no se viabilicen estas fuentes de pago, no será posible cerrar la brecha

actual y futura de recursos que apalanquen la ejecución de los proyectos, y, por lo tanto, el país

no podrá lograr las metas de competitividad que se ha trazado.

Dicho lo anterior, encontrar nuevas fuentes de pago es uno de los principales retos que se tiene

hoy en el sector transporte, tanto a nivel nacional y territorial, y por ello la importancia de

iniciar un proceso ordenado y riguroso de implementación de las fuentes de pago alternativas.

En este documento presenta un marco general de algunos de los sistemas de transporte público

y se identifican potenciales fuentes de pago como soluciones para reducir la brecha de fondeo

de los proyectos. Asimismo, se plantean estrategias para incentivar el uso de estos mecanismos

por parte de los gobiernos territoriales y/o del gobierno nacional. Lo anterior para generar una

dinámica renovada alrededor de los sistemas transporte urbano y fortalecer la confianza de los

diferentes actores que participan en el desarrollo de estos proyectos.

Medidas que implican cobros a los usuarios resultan poco favorables en materia política, sin

embargo, el impacto que genera prestar un servicio público de calidad trae beneficios que a

mediano plazo serán reconocidos por la comunidad que notará un cambio en la forma en que

se moviliza al interior de su ciudad y podrá percibir beneficios por ahorro en tiempo o sen-

tirse satisfecho al ser tratado con mayor respeto en un sistema de transporte más amigable,

es por ello que las propuestas aquí planteadas son una invitación a los actores del gobierno

nacional y territorial a buscar la forma para estructurar y poner en marcha estas estrategias

Clemente del Valle

Presidente

FDN

Página 8
  

INTRODUCCIÓN

En las ciudades el transporte público es uno de los servicios fundamentales para el acce-

so equitativo a oportunidades laborales, académicas, de salud, comerciales, recreativas, de

intercambio social, entre otras. La eficiencia del transporte contribuye a la reducción de

sus externalidades negativas, como contaminación del aire y siniestralidad vial, y también

constituye un eje de desarrollo social y económico en los centros urbanos. Estas razones han

hecho de los sistemas de transporte público ejes de inversión y de desarrollo en las ciudades

de Colombia, que al mismo tiempo generan estrategias cuyo objetivo es mejorar la calidad de

vida de sus habitantes.

En esta línea, Colombia es un referente en América Latina en términos de políticas públicas

de movilidad urbana a través de los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM) y los

Sistemas Estratégicos de Transporte Público (SETP), como modelos organizados y formales

del transporte público urbano. El desarrollo de estos sistemas ha permitido inversiones en

infraestructura cercanas a los $15 billones de pesos1 entre los aportes de la nación y los entes

territoriales, que se traduce en la reducción del tiempo de viaje entre 5 y 51 minutos2 . Estos

resultados se han logrado a partir de la interacción y la articulación entre los actores públicos

y privados para cumplir con los objetivos de la política nacional de transporte público.

Desde su creación, la FDN ha logrado consolidarse como un aliado de las entidades del sector

público para apoyar la estructuración y financiación de proyectos de infraestructura de trans-

porte, así como un promotor de la participación del sector privado en los Sistemas de Trans-

porte del País. En es en ese contexto, en el que la FDN identificó la necesidad de acompañar

el desarrollo de los Sistemas de Transporte a través de programas nacionales de inversión y

política pública.

Para ello, desde el año 2016 la FDN ha desarrollado análisis de diferentes sistemas de trans-

porte urbano a nivel nacional y ha estudiado sus avances e identificado sus principales re-

tos. Esto le ha permitido formular alternativas y estrategias para su mejoramiento. Como

consecuencia de ello, se formularon diferentes alternativas y estrategias de mejoramiento.

Principalmente, asociadas a los ajustes de la política pública de movilidad urbana y a la iden-

tificación de nuevas fuentes de pago y de financiamiento diferentes a la tarifa. El documento

presenta un análisis de los sistemas de transporte masivos y estratégicos de varias ciudades

del país, en la que se presentan los retos y oportunidades para avanzar en su implementa-

ción y modernización. Esta mirada se sustenta en los resultados de la consultoría “Análisis

1  Informe ejecutivo 2010-2018, Unidad de Movilidad Urbana Sostenible, Ministerio de Transporte, 2018.
2  La integración de los sistemas de transporte urbano en Colombia una reforma en transición, Fedesarrollo, 2013

Página  9


de los Sistemas Estratégicos e Integrados de Transporte Público del país, identificando y

evaluando las estructuras Institucionales, regulatorias y legislativas, y las características,

bondades y limitaciones de los esquemas de Financiamiento” financiada por la FDN y rea-

lizada por Jesús Manuel Rodríguez, Dario Hidalgo y Marcela Gómez. Este estudio se centró

en el análisis para el Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá, los sistemas de

transporte de Pereira-Dosquebradas, Medellín y el Valle de Aburrá, Cali, Barranquilla, Car-

tagena, Santa Marta, Montería y Sincelejo.3

A partir del análisis de diferentes aspectos de cada sistema, en este documento se proponen

estrategias y mecanismos adicionales y complementarios de financiación. Estas estrategias

tienen el objetivo de ser una guía para tomadores de decisión, especialistas en transporte y

en política pública. También, estas están dirigidas para potenciales financiadores e inver-

sionistas de la banca comercial o del sistema financiero que buscan tener un rol activo en el

desarrollo del transporte público del país.

3  Análisis de los sistemas estratégicos e integrados de transporte público del país, identificando y evaluando las estrategias
institucionales, regulatorias y legislativas, y las características, bondades y limitaciones de los esquemas de financiamiento.
Financiera de Desarrollo Nacional, 2017

Página 10
  

Ciudades con SITM y SETP estudiadas en

este documento
Santa Marta

AM Barranquilla

Valledupar
Cartagena

Sincelejo
Pasajeros por día 2017
Montería
<50,000
50,000 - 100,000
AMVA 100,000 - 250,000
Bucaramanga

250,000 - 1,000,000
AMCO
>1,000,000
Armenia
Bogotá-Soacha
Cali Tipo de Sistema
Neiva SITM
Popayán
SETP
SETP no incluídos
Pasto en el estudio

Figura 1.   Ciudades con SITM, SETP y estu-

diadas. Elaboración de Despacio.org

Página  11
 01


Página 12
 Contexto 

01

CONTEXTO 02

03

04

05
DE LA “GUERRA DEL CENTAVO” A LOS SISTEMAS
DE TRANSPORTE ORGANIZADOS
06
El modelo de transporte que se desarrolló y consolidó en Colombia en el siglo XX estuvo de-

terminado por la “guerra del centavo”1, generando consecuencias negativas en las ciudades,

como alta dispersión de la propiedad de la flota que impidió desarrollar programas eficientes de

gestión operacional. Este modelo se caracterizó por flotas obsoletas, problemas de seguridad en

la operación de los buses y baja calidad del servicio, entre otros aspectos.

Los efectos de estos factores se tornaron insostenibles e inmanejables para los gobiernos de

las ciudades debido a que facilitaron el aumento de la congestión, la disminución de los usua-

rios del transporte público y el aumento en el uso de modos de transporte particulares, como

el automóvil y la motocicleta. Esto se vio agravado por el surgimiento de servicios informales

de transporte colectivo, como el “mototaxismo”, así como un aumento en los problemas de

cobertura y seguridad vial.

1 Este modelo genera una competencia entre los conductores del transporte público urbano, quienes no perciben un salario
fijo y en cambio, tan sólo un porcentaje del recaudo por pasajero recogido. Esta “guerra” por recoger la mayor cantidad de
06
pasajeros ha generado problemas de servicio, seguridad y planeación de transporte.

Página  13


Ante esta situación, el Gobierno Nacional promovió un cambio mismo, se aplicó el cumplimiento de las normas laborales y se

hacia transporte público organizado, con modificaciones es- buscó mitigar los impactos negativos en el medio ambiente.

tructurales en las instituciones públicas y privadas asociadas Adicionalmente los SITM, y posteriormente los Sistemas Es-

a la prestación del servicio bajo un principio de “Competencia tratégicos de Transporte Público (SETP), se organizaron con

por el Mercado” (Tabla 1). mecanismos de participación privada, en los cuales el Estado

En el marco de este nuevo esquema, se diseñaron y estructura- se encargó de planear, regular los servicios y construir y man-

ron los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM), en tener la infraestructura. Por su parte, los operadores privados

los cuales se reemplazaron los permisos precarios por contra- son los responsables de la prestación de servicio del transporte

tos de concesión, se centralizó el control de la flota, se avanzó de pasajeros bajo contratos de concesión. Para ello se estable-

hacia esquemas empresariales para los operadores, se estable- cieron oportunidades de financiamiento a entes públicos, para

cieron sistemas de recaudo centralizado, se buscó mejorar la los componentes que integran la infraestructura, y con entes

flota y se elevaron los requisitos y exigencias de operación. Así privados, para los operadores de los sistemas.

Tabla 1. Modelo Prevaleciente y Modelo Objetivo de Prestación del Servicio

de Transporte Público Urbano. Fuente: Hidalgo, 2017

TRANSPORTE PÚBLICO COLECTIVO “GUERRA DEL CENTAVO” TRANSPORTE PÚBLICO ORGANIZADO“COMPETENCIA POR EL MERCADO”
Permisos precarios Contratos de concesión
Propiedad dispersa Control de la flota
Empresas afiliadoras Esquema Empresarial

Mayor costo
Bajo costo
Cobertura depende de condiciones de estructuración y puede ser menor a la del
Amplia cobertura
transporte público colectivo

Recaudo abordo por el conductor Recaudo centralizado

Vehículos obsoletos Malas condiciones laborales Alto nivel de accidentes viales Alto nivel Vehículos nuevos/mejorados Cumplimiento normas laborales Mayor seguridad Menores
de emisiones contaminantes y ruido emisiones contaminantes y ruido

Este proceso de transformación del transporte público urbano en se caracterizan porque no cuentan con infraestructura extensiva

Colombia tuvo como punto de partida el desarrollo de los siste- como los SITM que da prioridad o segregación para los buses con

mas de transporte masivo de las ciudades de Medellín, con el sis- carriles exclusivos. En cambio, se concentran en transformar el

tema Metro (1995), y en Bogotá, con Transmilenio (1998). El éxi- modelo empresarial existente en estas ciudades, de manera que

to inicial de Transmilenio animó al gobierno nacional en 2002 a optimizan la oferta de servicios y la gestión centralizada del re-

establecer una política de apoyo a las grandes ciudades, mayores caudo, al igual que el despacho de flota.

a 600.00 habitantes, con el desarrollo de los Sistemas Integrados Las diferencias entre los SITM y los SETP están en el tamaño

de Transporte Masivo (SITM), con modelos de servicios troncales, de las ciudades en las que son implementados, el tipo de inter-

carriles exclusivos, estaciones con recaudo fuera de los buses y venciones físicas en materia de obras civiles, la cobertura en la

alimentadores en las cuencas principalmente de la periferia. demanda de transporte público y la naturaleza en la adjudicación

Este modelo se expandió en 2006 a ciudades intermedias, entre de los presupuestos.

250.000 y 600.000 habitantes, mediante el desarrollo de los Sis-

temas Estratégicos de Transporte Público (SETP). Estos sistemas

Página 14
 Contexto 

Características de los sistemas 01

SETP SITM SITP
Sistemas Estratégicos Sistemas Integrados de Sistemas Integrado de
de Transporte Público Transporte Masivo Transporte Público
Alcance Población entre 250.000 y Población superior a 600.000 Población superior a 600.000
600.000 habitantes. habitantes. habitantes.
100% de cobertura en la Cobertura parcial de la 100% de cobertura en la 02
prestación del servicio de prestación del servicio de prestación del servicio de
transporte. transporte. transporte.

Esquema de Reorganización. Permisos de Licitación - Contratos de Licitación - Contratos de

Operación operación (Propietarios o Concesión. Operadores Concesión. Operadores
Afiliadores) Públicos (Medellín) o Privados Públicos (Cartagena) o
Privados
03
Esquema Empresas de Transporte Concesionarios de Operación, Concesionarios de Operación,
Empresarial Público. Concesionarios Recaudo, Gestión y Control de Recaudo, Gestión y Control de
Gestión y Control de Flota Flota Flota

Duración Indefinida con renovaciones Entre 12 - 15 años Entre 12 - 24 años o 1 millón de

de la habilitación km
04
Infraestructura De uso mixto Intensivo. De uso exclusivo De uso exclusivo y mixto

Figura 2.   Características de los Sistemas Integrados de Transporte Masivo – Sistemas Integrados de Transporte Público - Sistemas Estratégicos de Transporte Público

Los sistemas en operación SITM, tales como Transmilenio, • Han impulsado inversiones históricas en infraestruc- 05
MIO, Megabús, Metroplus, Metrolínea, Transmetro y Trans- tura en las ciudades donde se han implementado estos

caribe han permitido una transformación de la estructu- sistemas de transporte, una de las inversiones más altas

ra de prestación de los servicios de transporte público ur- para muchas de ellas, llegando a un valor total de los $15

bano y han generado beneficios económicos, sociales y billones de pesos. 06

ambientales tales como: • Estos proyectos lograron constituir unidades de gestión
• Un modelo de acciones público-privadas, donde existe especializadas para la implementación de los proyectos

una diferenciación clara del rol de los actores públicos (Entes Gestores), las cuales han generado una nueva diná-

como de los privados. mica alrededor de la gestión de proyectos a nivel nacional.

Sin embargo, aunque se han identificado avances significativos

alrededor del programa de transporte urbano a nivel nacional,

Los SITM impulsaron inversiones se identifican aspectos que generan problemas en el proceso de

históricas en infraestructura de transporte implementación y consolidación de los Sistemas, tales como:

urbano de pasajeros, alcanzando un • Las estimaciones de demanda de viajes de pasajeros no

valor total de $15 Billones de Pesos se han cumplido.

Página  15


• Los procesos de implementación no se han realizado de En consecuencia, los sistemas de transporte público del país

acuerdo con las previsiones iniciales (existen demoras y se encuentran en crisis y requieren de diferentes tipos de in-

faltantes de infraestructura). tervenciones para hacerlos sostenibles y lograr niveles de ca-

• En algunos casos, se tomó como referencia el modelo de lidad de servicio satisfactorios, que mantengan el transporte

TransMilenio Fase I, desconociéndose las condiciones espe- público como el principal modo de transporte en las ciudades

cíficas de cada Municipio y las condiciones administrativas y colombianas.

económicas de los operadores locales.

• Las condiciones de prestación del servicio no han obtenido Los operadores privados han
niveles óptimos de satisfacción por parte de los usuarios. enfrentado problemas de liquidez y
• No se ha alcanzado el principio de “auto-sostenibilidad” han argumentado crecientes pérdidas.
que se estableció en la legislación nacional, mediante el cual El sector bancario cerró el crédito a
se buscó que la totalidad de los costos operativos (capital,
operadores, los cuales han enfrentado
serias dificultades por falta de pago.
mantenimiento y operación de buses y sistemas de recaudo)

fueran cubiertos con la tarifa al usuario. Sin embargo, dada

la dificultad de alcanzar este principio, este dejo de ser una Por su parte, en lo que respecta a los SETP, no se genera-

condición necesaria a partir de Plan Nacional de Desarrollo ron las condiciones de preparación de los proyectos. Si bien

de 2014-2018. se han realizado inversiones en infraestructura urbana con

• La actuación de las autoridades (entes gestores) frente a los el apoyo del Gobierno Nacional, no se ha logrado la transi-

concesionarios ha sido compleja. Su capacidad de gestión, ción esperada hacia a sistemas organizados. Avanzar en la

en algunos casos ha sido limitada por cambios institucio- implementación de los SETP requiere voluntad política de

nales frecuentes propios del ciclo político de las adminis- los niveles nacional y local, y eventualmente cambios en los

traciones. Con relación a este aspecto, debe considerarse principios de estructuración de estos sistemas que han hecho

la existencia de una débil institucionalidad de los entes difícil la transición.

territoriales, dada la imposibilidad de contar con equipos En este caso, los SETP afrontan el reto de vincular a los ope-

técnicos del nivel que requieren este tipo de proyectos. radores actuales en un contexto donde la banca comercial no

• Los operadores privados han enfrentado problemas de está financiando el transporte Urbano y los operadores del

liquidez y han argumentado crecientes pérdidas. El sector transporte público colectivo, tienen estructuras administrati-

bancario ha cerrado el crédito a operadores, los cuales han vas y esquemas operacionales muy débiles.

enfrentado serias dificultades por falta de pago. Por otra parte, existe una tendencia a evolucionar los SITM

• El cambio implica un mayor costo en la prestación del ser- hacia Sistemas Integrados de Transporte Público (SITP), con

vicio, y, como resultado, puede eventualmente resultar en un cubrimiento total de las necesidades de movilización en

menor cubrimiento2. Lo anterior ocurre en la medida que los transporte público en las ciudades. Este paso lo está dando

estructuradores buscan mantener un equilibrio financiero. actualmente Bogotá y en la misma vía avanzan Cali y Carta-

2  Sin embargo, se prevé que los servicios que no sean atendidos por los Sistemas planteados, los siga prestando el transporte público colectivo tradicional.

Página 16
 Contexto 

gena. Por su parte, Pereira y Barranquilla están estructuran- Para el caso de las fuentes de pago, existen oportunidades
01
do sus sistemas, y Medellín también avanza en el proceso de para la generación de nuevas fuentes de pago dadas las auto-

integración de las cuencas de alimentación a sus sistemas de rizaciones emanadas del Plan Nacional de Desarrollo de 2014-

transporte a través de acuerdos con los operadores. 2018. Así mismo, también hay oportunidades para avanzar en

Es importante subrayar que los avances de los SITM y los la integración de los distintos servicio de los sistemas. Sin
02
SETP requieren de una combinación de decisión política, for- embargo, los procesos pueden requerir apoyo de consultorías

talecimiento técnico de las autoridades locales, y la defini- especializadas para la identificación, formulación y acompa-

ción y formalización de fuentes de recursos diferentes a la ñamiento en la implementación y control.

tarifa para el financiamiento de sus actividades operaciona- En síntesis, bajo el marco de los SETM y los SITP se trans-
03
les, llegando incluso en algunos casos, a sugerirse el ajuste formaron los esquemas de diseño y operación del transporte

de las condiciones contractuales. público en las ciudades de Colombia.

04
EL MARCO DE LA POLÍTICA PÚBLICA

El proceso de transformación del transporte público en las ciu- de llevar a cabo los proyectos de los sistemas. La Nación par-
05
dades se ha dado principalmente a través de artículos en las leyes ticipa en las juntas directivas de los entes gestores de los SITM

de los planes nacionales de desarrollo, decretos reglamentarios y SETP, y en virtud de los contratos de usufructo suscrito en el

y documentos de política CONPES. El desarrollo de los sistemas marco de los proyectos SITM, es accionista mayoritario (70%).

de transporte público, tanto masivos como estratégicos, se con- Actualmente existen ocho Sistemas Estratégicos o SETP que co-
06
figuró como una responsabilidad de las administraciones loca- rresponden a ciudades intermedias a los que se les han defini-

les. En este sentido corresponde a estas la planeación, gestión do sus esquemas de financiación, participación, y compromi-

y control de la prestación del servicio. El gobierno nacional, por sos entre el gobierno nacional y los gobiernos locales mediante

su parte, apoya la preparación de estudios técnicos, como los documentos Conpes (Figura 3). Estos sistemas se encuentran

planes de movilidad y la estructuración de proyectos, y ofrece en las ciudades de Armenia, Popayán, Santa Marta, Valledupar,

financiamiento para el desarrollo de infraestructura. Montería, Sincelejo, Pasto y Neiva. Del mismo modo, los do-

Además, la definición del alcance del apoyo nacional se realiza a cumentos Conpes también establecieron estos mismos com-

través de documentos Conpes y se ejecuta a través de convenios promisos para los Sistemas Integrados de Transporte Masivo

de cofinanciación para cada uno de los proyectos de los SITM y (SITM). Actualmente hay siete grandes ciudades que han venido

los SETP. Así mismo, el gobierno nacional exige la creación de desarrollando estos proyectos. Estos están en Bogotá-Soacha,

entes gestores, una institucionalidad local, en la forma de socie- Pereira (Área Metropolitana Centro Occidente – AMCO), Cali,

dad por acciones entre entidades públicas, que es la responsable Medellín, Bucaramanga, Barranquilla y Cartagena.

Página  17


Línea de Tiempo de Aprobación e Implantación

de los sistemas
Dic-06 Dic-11
Metroplus, Medellín

Ene-06 Nov-08
Mio, Cali

Sep-04 Abr-10
Transmetro,
Barranquilla
Jul-04 Dic-09
Metrolínea,
Bucaramanga
Dic-03 Nov-15
Transcaribe,
Cartagena
Abr-03 Ago-06
Megabus, Pereira

Fase 1 Fase 2 Fase 3 Soacha

Transmilenio

2011

2013

2015
2012

2014

2016

2017
2001

2010
2007
2003

2005
2002

2004

2006

2008

2009
2000

Nov-08
Avante, Pasto

Nov-08
SETP, Santa Marta

Mar-09
Amable, Armenia

Ago-09
Movilidad Futura,
Popayán
Feb-10
Metro Sabanas,
Sincelejo
Feb-10
Ciudad Amable,
Montería
Abril-10
SIVA, Valledupar

Ago-10
SETP, Neiva

Firma del convenio de financiación Inicio de la operación

Figura 3.   Línea de Tiempo de Aprobación e Implantación de SITM y SETP. Fuente: (Hidalgo, 2017). Las fechas de inicio corresponden a la firma del Convenio de Cofinanciación y las de fin al co-
mienzo de la operación de los sistemas. Los SETP aún no se han implementado.

Ahora bien, es importante considerar con más detalle dos manda y la evolución de la motorización en las ciudades. En

aspectos claves que han determinado y afectado la financia- el siguiente apartado estos se explicarán con más detalle, al

ción, diseño, implementación y operación de los sistemas, igual que sus impactos como resultado del desarrollo de los

y que deben ser analizados a profundidad. Estos son la de- SITM y los SETP.

Página 18
 Contexto 

ANÁLISIS COMPARATIVO ENTRE SISTEMAS 01

A manera de síntesis y de comparación, en las siguientes ta- • Agentes u operadores responsables del servicio del sistema
blas se presenta un análisis de los SITM y los SETP, que son en las ciudades para los SITM

el eje de este documento, en lo que respecta a los siguientes • Características relevantes de los operadores locales
02
aspectos relevantes: • Características del sistema de recaudo
• Fuentes de financiamiento de la nación • Esquema de remuneración
• Fuentes locales de financiamiento • Demandas reales y estimadas de pasajeros por día
• Asignación de las fuentes para respaldar las contrapartidas • Capacidad institucional de los entes gestores de las ciudades
03
locales • Requerimiento de fondos necesarios para los sistemas
• Recursos obtenidos por crédito identificados por este estudio.

• Avances en la implementación o estructuración de los • Entidad de la banca multilateral que financia el proyecto
sistemas de los SETP
04
• Cobertura de la demanda de pasajeros los sistemas • Experiencias positivas y negativas de los SETP

05

06

Página  19


Tabla 2. Aspectos relevantes de los Sistemas Integrados de Transporte Masivo SITM.

Fuente: elaboración propia con información de Entes Gestores

ASPECTO SITM PEREIRA SITP BOGOTÁ SITM BARRANQUILLA SITM CARTAGENA SITM CALI
El perfil de Conpes fue La Nación ha revisado
Se realizaron dos
incorporado a vigencias La Nación ha revisado y La Nación ha revisado y y reprogramado el
1. Fuentes de restructuraciones del
futuras en dos instancias. reprogramado el valor reprogramado el valor valor de aportes en
Financiamiento Nación – proyecto (vía Conpes) para
Se flexibilizó el uso de aportes en tres (3) de aportes en cuatro (4) tres (3) oportunidades
Comportamiento ajuste de costos y obras
para componentes oportunidades oportunidades por variaciones en el
complementarias
complementarios cronograma de inversión

Se complementaron fuentes
Se mantuvo la fuente originales. El distrito cubrió Sobretasa
2. Fuente asignada para Sobretasa
original incrementos de costo de Predial Sobretasa
respaldar contrapartida local ICLD (Contingencia)
(Sobretasa a la Gasolina) proyectos de inversión Especie (Rutas de Precarga)
(ingresos corrientes)

Hasta el año 2018, el

Además de sobretasa
Municipio pignora el 72,5%
Los recursos locales no a los combustibles, el El Municipio ha realizado El Municipio ha realizado
de la sobretasa a la gasolina
3. Fuente de Financiamiento han tenido inconveniente distrito destinó recursos cumplidamente sus aportes cumplidamente sus aportes
a Metro Cali, se espera que
Local – Comportamiento (Sobretasa a los de descapitalización de al convenio y finaliza en el al convenio y finaliza en el
a partir del l 2019 se reciba
Combustibles) la empresa de energía y año 2020 año 2020
el 97% de la misma (limitada
endeudamiento (CAF)
por un techo)

Ha adelantado dos (2)

Está adelantado un (1)
contratos de empréstito Se adelantó un empréstito
Bogotá usó una línea contrato de empréstito en
No se ha incorporado entre el 2013 y 2014 por con Banco Colpatria por
4. Recursos de Crédito de crédito de CAF para 2016 por valor de $176.880
crédito local valor de $102.000 millones $28.000 millones (Crédito
faltantes de liquidez millones (Crédito del ente
(estos créditos son del ente del ente gestor)
gestor)
gestor)

Operativa
5. Avance proceso de Operativa 100% Flota Troncal (fases Operativa Operativa Operativa
implementación (fase) 100% de la Flota I, II y III) 82% Flota 19% Flota 101 buses por vincular
68% de la Flota SITP Zonal

Aproximadamente el 50%
47% de los viajes en 72% de los viajes (se
18% de los viajes (fase inicial de los viajes (del 96%
6. Cobertura transporte público de mantienen 1,6 millones de 15% de los viajes
de implementación) previsto como meta en el
AMCO viajes en SITP provisional)
Conpes).

Hay un operador de flota.

Al segundo operador se
le caducó el contrato y Tres operadores de flota
Siete grupos operadores Dos operadores de flota Cuatro operadores de flota
se firmaron acuerdos con (Uno público)
de 14 contratos SITP y 7 Un operador de recaudo Un operador de recaudo
el TPC para garantizar Un operador de recaudo
7. Agentes del Sistema contratos Transmilenio Un agente Administrador de Un agente Administrador de
operación. Dos agentes
Un operador tecnológico recursos recursos
Un operador de recaudo Administradores de recursos
Un ente gestor Un ente gestor Un ente gestor
Un agente Administrador de Un ente gestor
recursos
Un ente gestor

Tres de los cuatro

Operadores Conformados
operadores cuentan con
por Cooperativas de TPC
Operadores conformados a Operadores Conformados participación de empresas
8. Características de Operador conformado por y empresas operadores de
partir de empresas del TPC, por Cooperativas y que operan en Bogotá.
operadores de transporte empresarios del TPC SITM de Bogotá
inversionistas y mixtos empresas de TPC La Empresa de Transporte
Operador Público –
Masivo S.A reúne a
Transcaribe operador
pequeños propietarios

Tarjeta inteligente sin Tarjeta inteligente sin Tarjeta inteligente sin Tarjeta inteligente con Tarjeta inteligente sin
9. Medio de pago
contacto contacto contacto posibilidad de tiquete único contacto

Página 20
 Contexto 

01

ASPECTO SITM PEREIRA SITP BOGOTÁ SITM BARRANQUILLA SITM CARTAGENA SITM CALI
Pago por kilómetro para Flota -Tarifa licitada por tipo Flota -Tarifa licitada por tipo
Distribución de bolsa flota troncal; pago por bus, de vehículo por kilómetro de vehículo por kilómetro Pago a operadores según

10. Esquemas de
remuneración
de ingresos basada en
vehículos-km
por kilómetro y por pasajero
para flota SITP zonal
recorrido y nivel de servicio
Recaudo – Valor fijo por
recorrido y nivel de servicio
Recaudo – Valor fijo por
kilómetro recorrido. El
recaudador y el ente gestor
02
Ente gestor: participación Recaudo: basado en pasaje vendido pasaje vendido cuentan con un porcentaje
porcentual de los ingresos validaciones Ente Gestor – Valor fijo por Ente Gestor – Valor fijo por preestablecido de la bolsa.
Ente gestor: porcentaje fijo pasaje vendido. pasaje validado

Troncal 2,5 millones / 2,2

11. Demanda real y
millones
demanda estimada 121.000 / 140.000 131000 / 305.000 106.000 / 450.000 485.000 / 960.000

03
Zonal 1,7 millones / 3,6
Pasajeros por día
millones

Cabeza de sector SDM,

Ente Gestor fuerte, la
Ente Gestor con buena Concentrada en
infraestructura está a Ente Gestor organizado Interacción entre el
organización, débil infraestructura
12. Capacidad Institucional cargo del IDU, entidad trabajo coordinado con área Ente Gestor y la Alcaldía
coordinación con área Débil coordinación con
que no responde con metropolitana Municipal.
metropolitana autoridad de transporte
la contratación a los

13. Requerimientos de Requiere $11.300 millones

requerimientos del sistema
04
Requiere del orden de Requiere $23.633 millones En espera de avance en la Estimado en $100.000
fondos de cobertura para la por año por faltante de
$700.000 millones por año por año implementación millones por año
operación demanda

15. Proyección de recursos Recursos de presupuesto

Recursos de presupuesto Recursos de presupuesto Recursos de presupuesto Recursos de presupuesto
para mantenimiento de público distrital con cargo a
público local público Local público público Local
infraestructura la tasa combustibles

16. Aspectos contractuales a

Un operador se le caducó la
Concesiones Fase I y Fase II
en proceso de renovación
Operadores locales en
negociación de tarifas Concesión de operación
En el año 2014 se abrieron
05
concesión. Renovación de (licitación) los contratos ampliándose
tener en cuenta adicionales para apoyar por ingreso esperado
concesión en 2018 Concesiones de SITP a 24 las concesiones en 6 años
operación de Transmetro
años.

Pendiente finalizar a
Completa para proceso de 59%
17. Chatarrización Culminada En proceso partir de la incorporación
Megabús Pendientes 4.877 buses

06
definitiva de flota

Por amplia cobertura, podría

considerarse un proyecto
18. Sustitución o integración SITP en proceso de
SITP en estructuración SITP en estructuración Sustitución 100% TPC tipo SITP. Pendiente
de transporte público implementación
integración camperos en
la ladera.

Acuerdos de colaboración
Gestión de fuentes de
entre el masivo y el TPC Transformación del TPC
Buen comportamiento del recursos adicionales para el
para operar las rutas y (BRT ejemplo para muchas Implementación de Fondo
usuario Sistema.
19. Experiencias Positivas reducir el impacto al otras aplicaciones) de Estabilización para cubrir
Sin déficit operativo a la Interacción entre Ente
usuario ante la caducidad Fortalecimiento de déficit operativo
fecha Gestor y Administración
del contrato del operador capacidad pública
Municipal
del SITM

Pérdida de demanda por

Alto costo de la Déficit en la demanda
incumplimientos en la
transformación (déficit esperada
operación Déficit operativo sostenido Demora en implementación
público elevado) Empresas altamente
20. Experiencias Negativas Contrato de concesión generando vinculación flota por incumplimiento en
Baja satisfacción de usuarios endeudadas
caducado por parcial vinculación de flota
con el servicio Incumplimiento en la
incumplimiento del
Implementación incompleta vinculación de flota
operador.

Página  21


Tabla 3. Aspectos relevantes de los Sistemas Estratégicos de Transporte Público SETP.

Fuente: elaboración propia a partir de información de los Entes Gestores

ASPECTO SETP SINCELEJO SETP SANTA MARTA SETP MONTERÍA

Los recursos de la nación se han Los recursos de la nación se han
Los recursos de la nación se han
reprogramado en dos oportunidades reprogramado en dos oportunidades
reprogramado en dos oportunidades
1. Fuentes de Financiamiento Nación dada la baja ejecución del proyecto y el dada la baja ejecución del proyecto; sin
dada la baja ejecución del proyecto y el
incumplimiento de la contrapartida local embargo, es uno de los proyectos con
incumplimiento de la contrapartida local
(Valorización) mayor nivel de ejecución

La fuente de financiamiento local asignada La fuente de financiamiento local asignada El Municipio ha cumplido a cabalidad y
al momento de la suscripción del convenio al momento de la suscripción del convenio finaliza sus aportes en el año 2016. Sin
2. Fuente de Financiamiento Local de cofinanciación se tuvo que sustituir. Esta de cofinanciación se tuvo que sustituir por embargo, alrededor de $19.000 millones
situación genero un atraso estimado de 16 temas administrativos y dificultades en la están pendientes de validación como
meses en la ejecución del proyecto definición de vigencias futuras aportes en especie

·       Recursos Propios ·       ICLD

3. Fuente asignada para respaldar ·       ICLD
·       SGP libre inversión ·       SGP libre inversión
contrapartida local ·       SGP libre inversión
·       Sobretasa a la gasolina ·       Sobretasa a la gasolina

Tiene requerimientos de crédito por el

orden de $30.000 millones. Ya tiene pre No tiene previsto operaciones de crédito Suscribió endeudamientos entre el 2011 y el
4. Recursos de Crédito
aprobado con banca comercial por el a la fecha. 2015 por valor de $18.600 millones.
orden de $27.000 millones.

5. Proceso de estructuración Finalizado Está en proceso de cierre Está en proceso de cierre

6. Capacidad Institucional para recibir

Baja Baja En implementación
productos de la estructuración

7. Requerimientos de fondos de cobertura

Requiere No requiere Requiere
para la operación

Tiene previstos recursos de presupuesto

8. Proyección de recursos para público y una concesión para el
No se contemplaron No se han contemplado
mantenimiento de infraestructura mantenimiento de la malla vial hasta el
año 2022

9. Características de operadores de
Empresas principalmente afiliadoras Empresas principalmente afiliadoras Empresas propietarias de flota
transporte local

10. Utilización de recursos del convenio Esta redistribuyendo recursos previstos para Esta redistribuyendo recursos previstos para Esta redistribuyendo recursos previstos para
de cofinanciación (costos financieros) para cubrir costos financieros, para utilizarlos en cubrir costos financieros para utilizarlos en cubrir costos financieros para utilizarlos en
financiar infraestructura operacional otros componentes del sistema otros componentes del sistema otros componentes del sistema

11. Banca Multilateral que está financiando

Banco Mundial BID CAF
el proyecto.

12. Operadores de transporte Un operador Un operador Dos Operadores

Remuneración Operador de Transporte

Remuneración fija: Está en función de la
disponibilidad de flota y patios.
Remuneración Variable: Está en función Remuneración Operador de Transporte Remuneración Operador de Transporte
del número de pasajeros y los kilómetros Disponibilidad de flota Disponibilidad de flota
operados. Pasajeros Pasajeros
13. Esquemas de remuneración
Remuneración Agente Tecnológico: Kilómetros Kilómetros
Remuneración Fija: Está en función de Remuneración Agente Tecnológico: Remuneración Agente Tecnológico:
los equipos embarcados y los equipos en Pasajeros Pasajeros
campo
Remuneración Variable: Está en función del
número de pasajes comprados.

14. Demanda esperada 22.000 pasajeros por día 220.000 pasajeros por día 77.000 pasajeros por día

Tarjeta electrónica sin contacto. No Tarjeta electrónica sin contacto. No Tarjeta electrónica sin contacto. No
15. Características sistema de recaudo
considera el pago en efectivo considera el pago en efectivo considera el pago en efectivo

Crear nuevamente un sistema de transporte Gestor y operadores organizados (no ha Operador con 80% del mercado y palanca
15. Experiencias Positivas
público que era inexistente en la ciudad. iniciado bajo nuevo esquema) financiera

16. Experiencias Negativas Falta regulación de mototaxismo Autoridad es una Unidad de la Alcaldía Falta regulación de mototaxismo

Página 22
 Contexto 

Ahora bien, es importante considerar con más detalle dos as- evolución de la motorización en las ciudades. En el siguiente
01
pectos claves que han determinado y afectado la financiación, apartado estos se explicarán con detalle, al igual que sus im-

diseño, implementación y operación de los sistemas que de- pactos, durante el desarrollo de los SITM y los SETP.

ben ser analizados a profundidad. Estos son la demanda y la

02

FACTOR CLAVE: LA REALIDAD DE LA DEMANDA

03
Las estimaciones de demanda en las etapas de diseño de los • Aumento de uso de vehículos particulares (motocicletas
SITM y los SETP fueron optimistas, salvo por el caso de Trans- y automóviles). En Bogotá, también se observó aumento

milenio en Bogotá. Estas no capturaron algunas tendencias del uso de modos no motorizados como la bicicleta (véase

como el aumento de la motorización particular, especialmente próxima sección).

04
de motocicletas, el aumento del uso de la bicicleta y el creci- • Incremento del transporte informal, especialmente el
miento del transporte informal. Así mismo, en los sistemas se mototaxismo.

presentaron costos adicionales, tanto en infraestructura, re- • Competencia de los SITM y los SETP frente al Transpor-
sultado de problemáticas en torno a la reubicación de redes de te Público Colectivo (TPC) tradicional. Por ejemplo, la 05
servicios públicos, como en la adquisición de predios, la res- reorganización de rutas realizada en Pereira por el Área

titución o compensación a los propietarios y el escalamiento Metropolitana de Centro-Occidente (AMCO) resultó en

de costos de construcción. También, el incremento del precio paralelismo y competencia con el SITM Megabús, produc-

de los vehículos por depreciación del peso colombiano frente a to de la falta de coordinación de las diferentes entidades 06
monedas internacionales influyó en los sistemas y, durante un del orden territorial que tienen injerencia en el transporte

tiempo relativamente largo, en el costo de los combustibles. público del área . Otro caso es Bogotá, en donde no se ha

Como resultado, se han presentado dificultades financieras eliminado el TPC como se esperaba, mediante la estructu-

para las instituciones públicas, que se vieron abocadas a con- ración y puesta en marcha del SITP.

tribuir con recursos públicos para subsanar los costos de los • Demoras en la construcción de estaciones de integra-
sistemas que la tarifa no alcanzó a cubrir, como el caso de ción de rutas alimentadoras, generando desfases en los

Cali y Medellín. Estas dificultades han llevado a las ciudades modelos operación planteados en la estructuración de los

a buscar nuevas fuentes para cubrir los costos, como ha pa- proyectos.

sado en Cali y Barranquilla. Estas dificultades inciden en la • Resistencias del usuario de transporte público a usar estos
prestación del servicio por parte de los privados que partici- sistemas de transporte, y a cambiar sus hábitos de movi-

pan en los sistemas, lo que se ha reflejado en un deficiente lidad y su preferencia a usar otros modos particulares de

mantenimiento de la flota. Las razones más importantes por transporte, especialmente las motos.

las cuales la demanda real es menor a la esperada son:

Página  23
 

Ahora bien, dentro de este escenario, cada uno de los SITM sivo Transmilenio es del orden de 2.500.000 pasajeros diarios

y los SETP tienen condiciones distintas de acuerdo con las y con inversiones públicas de $8,6 billones e inversiones pri-

características de cada ciudad que es importante tener en vadas de $ 700 mil millones. Por su parte, el SITP de Bogo-

cuenta. Para entenderlas, una forma es mediante compara- tá esperaba 3.6 millones de pasajeros diarios y moviliza 1.7

ciones que permiten dimensionar la eficiencia de las inver- millones de pasajeros al día, con inversiones públicas de 410

siones frente a las demandas proyectadas y las de pasajeros. mil millones y privadas de 580 mil millones (Figura 4). Los

Por ejemplo, el caso de Bogotá es de una dimensión mayor al recursos invertidos por pasajero en el sistema troncal de Bo-

resto de ciudades. La demanda del sistema de transporte ma- gotá tienen un menor grado de eficiencia frente a los del SITP.

Transporte Urbano Bogotá

Demada estimada vs real Inversión pública y privada
4 $ 9,00
8,6
3,5 $ 8,00
3,6
$ 7,00
3
Demanda - Mill. Pax Día

Inversión - Billones de $
$ 6,00
2,5
$ 5,00
2
2,5 $ 4,00
1,5 2,2
1,7 $ 3,00
1
$ 2,00

0,5 $ 1,00
0,7 0,58
0 $ 0,00 0,41
Bogota TransMilenio Bogotá SITP Bogota TransMilenio Bogotá SITP

Figura 4.   Demanda Esperada y Demanda Real e Inversiones Públicas y Privadas en Transmilenio y SITP de Bogotá. Fuente: elaboración propia con datos de TRANSMILENIO S.A.; demanda estimada
en preparación del proyecto y demandas reales de 2016; inversión pública real; inversión privada estimada con el alcance de flota y recaudo.

Transporte Urbano Valle de Aburrá

Demanda de pasajeros, estimada vs real Inversión pública
1000 7.000.000
6.663.000
900
6.000.000
800
Demanda: Miles de Pax Día

Inversión: Miles de $

700 838 5.000.000

600
4.000.000
500 2,2
3.000.000
400

300 2.000.000
200
249 1.000.000 925.749
100
162
0 0
Metro de Medellín Medellín Metroplus Metro de Medellín Medellín Metroplus
(Metro - Tranvía - Cable) (Metro - Tranvía - Cable)

Figura 5.   Demanda esperada y demanda real e inversiones públicas y privadas en el transporte urbano del Valle de Aburrá. Fuente: elaboración propia con datos de los Entes Gestores, Ministerio
de Transporte (UMUS), Departamento Nacional de Planeación.

Página 24
 Contexto 

El caso de Medellín y los sistemas que operan en la ciudad y su Cali, la demanda estimada fue de 960 mil pasajeros por día,
01
Área Metropolitana, muestran que se han realizado inversio- con inversiones públicas de $2,1 Billones de pesos y priva-

nes del orden de los $6,6 billones de pesos, con una demanda das de $695 mil millones de pesos (Figura 6). En Cartagena,

real de 838 mil pasajeros al día, correspondientes al Metro, el la demanda estimada fue de 450 mil pasajeros por día, con

Tranvía y el Cable (Figura 5). Complementariamente, el sis- inversiones públicas de $761 mil millones de pesos, de los
02
tema de buses Metroplus, contempló una demanda cercana a cuales se han ejecutado $578 mil millones, y privadas de

los 250 mil pasajeros diarios, pero ha alcanzado demandas de $394 mil millones de pesos (Figura 6). Otro caso fue el del

162 mil pasajeros y se han adelantado inversiones públicas del Área Metropolitana de Centro Occidente – AMCO, en donde

orden de $831 mil millones de pesos de los $925 mil millones la demanda estimada fue de 140 mil pasajeros al día, con in-
03
comprometidos en el convenio de cofinanciación (Figura 5). versiones públicas de $317 mil millones de pesos y privadas

Para el caso de otras ciudades con sistemas SITM, como de $105 mil millones de pesos (Figura 6).

SITM 04
Demada Estimada vs Real Inversión Pública y Privada
1200 $ 2.136.852
$ 2.100.000
$ 1.950.000
1000 $ 1.800.000
05
Demanda Miles de Pax Dia

$ 1.650.000
Inversión : Mill de $

800 960 $ 1.500.000

$ 1.350.000
$ 1.200.000
600 $ 1.050.000
$ 900.000 $ 829.795
$ 695.321 $ 761.577
400 $ 750.000 $ 660.466
485 $ 600.000
450 $ 317.619
200
305
387 $ 450.000
$ 300.000
$ 150.000
$ 394.501

$ 337.252 $ 105.377
06
131 106 140 121 118
0 $0 $ 105.131
Cali AM Cartagena AM Centro AM Cali AM Barraquilla Cartagena AM Centro AM
Barraquilla occidente Bucaramanga Occidente Bucaramanga

Figura 6.   Demanda esperada y demanda real e inversiones públicas y privadas en los SITM. Fuente: elaboración propia con datos de Entes Gestores; demanda e inversiones estimadas en las
estructuraciones de los proyectos; demanda real de 2017 (Las demandas esperadas pueden variar según fuente de información – MHCP, DNP, MT).

Para el caso de otras ciudades con sistemas SETP, como Sin- $ 125 mil millones de los $407 mil millones de pesos previstos

celejo, la demanda esperada fue estimada en 22 mil pasajeros en el convenio de cofinanciación e inversiones privadas de

por día, con inversiones públicas de $190 mil millones de pe- $186 mil millones de pesos (Figura 7). Otro caso es Montería,

sos, de los cuales se han ejecutado $101 mil millones y priva- en donde se estimaron demandas de 77 mil pasajeros al día e

das de $32 mil millones (Figura 7). Santa Marta es otro caso inversiones públicas cercanas a los $300 mil millones de pe-

interesante. En esta ciudad la demanda estimada fue de 220 sos, de las cuales se han ejecutado 205 mil millones y privadas

mil pasajeros al día y se han ejecutado inversiones públicas de cercanas a los $50 mil millones de pesos (Figura 7).

Página  25


SETP
Demada (*Estructuración) Inversión Pública y Privada
250 $ 500.000
$ 450.000
$ 407.360
Demanda Miles de Pax Día

200 $ 400.000
220
$ 350.000

Inversión : Mill de $
150 $ 300.000
$ 295.747
$ 250.000
100 $ 200.000 $ 186.086
$ 190.101
$ 150.000
50 77 $ 100.000
$ 50.000 $ 48.756

0 22 $0 $ 35.504

Sincelejo Santa Marta Montería Sincelejo Santa Marta Montería

Figura 7.   Demanda esperada y demanda real e inversiones públicas y privadas en los SETP. Fuente: elaboración propia con datos de los Entes Gestores, Ministerio de Transporte (UMUS),
Departamento Nacional de Planeación.

Otra forma de entender la “costo-efectividad” de las inver- con las demandas hasta el momento alcanzadas se observa

siones públicas y privadas en los sistemas es mediante el que se han duplicado o triplicado las inversiones por pasajero

cálculo del indicador de inversión por pasajero-día estima- realmente transportado pasando de un promedio de 2.61 a

da. Para los SITM este indicador fue estimado entre 1.69 y 4.8 millones invertidos/pasajero/día. Es pertinente mencio-

3.91 millones de inversión pública/pasajero/día y 0.27 y 1.11 nar que Cartagena está en proceso de implementación, por lo

millones de inversión privada/pasajero/día (Figura 8). cual se espera que estos indicadores disminuyan acercándose

Sin embargo, al analizar la inversión pública por pasajero a los valores previstos.

Inversión pública
Inversión/demanda real vs inversión/demanda estimada
Inversión Pública: Millones $ / Pax día

7,0

6,0

5,0

4,0

3,0 6,3
5,8 5,7
5,6
2,0 4,4
3,91 3,72
3,4
2,72 2,6
1,0 2,23 2,27
1,69 1,71
0

Bogotá Transmilenio Cali AM Barranquilla Cartagena AM Centro Occidente AM Bucaramanga Medellín Metroplus

Figura 8.   Comparación de la inversión pública con demanda de pasajeros por día prevista de los SITM.

Página 26
 Contexto 

Inversión privada
Inversión/demanda real vs inversión/demanda estimada
Inversión Privada: Millones $ / Pax día

3,0

2,5

2,0

1,5
3,01
2,57
1,0

1,43
0,5 1,11
0,72 0,88 0,87 0,75 0,89
0,28 0,32 0,27
0

Bogotá Transmilenio Cali AM Barranquilla Cartagena AM Centro Occidente AM Bucaramanga

Figura 9.   Comparación de la inversión privada con demanda de pasajeros por día prevista de los SITM

De otra parte, la inversión privada por pasajero pasó de un Lo anterior da lugar a preguntarse si es mejor implementar es-

promedio estimado de 0,67 a 1,5 millones invertidos/pasaje- trategias menos ambiciosas en términos de inversión pero que

ro/día (Figura 9). Esto permite inferir que hay una tendencia mejoren la prestación del servicio al usuario en condiciones de

creciente de la inversión unitaria privada con el incremento regularidad y confiabilidad por parte de los SITM y los SETP.

de la inversión unitaria pública. Para entender mejor este panorama, la Figura 10 presenta una

En resumen, conforme a lo anterior, es posible señalar que se comparación de los costos de infraestructura por pasajero-día

está perdiendo eficiencia en la inversión en la medida que no con los sistemas de buses en Latinoamérica y Asia (Hidalgo

se alcanzan las demandas estimadas. En este ejercicio, los va- & Carrigan, 2010). Estos sistemas se ordenan por niveles de

lores son útiles como referencia (benchmarking), permitiendo demanda y los costos se presentan en valores equivalentes en

también realizar una comparación internacional (Figura 10). pesos colombianos de 2015.

Comparación costo de la infraestructura por pasajero

de SETP / SITM / SITP vs sistemas internacionales
Demanda pasajeros día Costo infraestructura (COP) por pasajero / día
Costo infraestructura (COP) por pasajero / día
7 7
6,33
Demanda pasajeros/día (millones)

6 6

5,71 5,81
5 5,60 5
4,41

4 4
3,50 3,31
3 3

2,62
2 2
1,28
0,83 1,72
1 0,64 0,63 0,55
1
0,53
0,16 0,19 0,24
0,06
0 0
T

TP

T1
lín a
ad lo

ia o

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s- o

ro co

ro uil

ka rta

C li

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ro llí

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bú

bú

O on
ib
ni

ví

ac laj
M ya
tá

et Q

na q

cc e
ib

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M Me
sa nti

Ja a
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In ao

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Be

hm
Bo

ua
G

r
S

Ba

ca
C
C

M
G

A
M

Bu
Tr
Tr

Figura 10.   Comparación de Costos por Pasajero-día para varios Sistemas Internacionales. Fuente: elaboración propia con datos de entes gestores e información de Hidalgo & Carrigan, 2010

Página  27


A partir de la anterior comparación, en promedio, las ciudades jero-día) (Figura 10). Además, las comparaciones en la Figura

de estas regiones invierten 2.6 millones por pasajero-día en 10 también evidencian el nivel de inversión por pasajero en

infraestructura de sistemas de transporte en bus. En la Figura Colombia, el cual es muy alto para la demanda movilizada.

10 se observa que algunos de los valores extremos se encuen- Conforme a lo anterior, se puede notar una clara tendencia a

tran en ciudades como Bogotá, Barranquilla y Cartagena. Esto sobrestimar la demanda (Figura 4, Figura 5, Figura 6 y Figura

se debe a que en Bogotá, con Transmilenio (3,5 millones por 7). Esto es relevante en la medida que el ingreso por tarifas fue

pasajero-día), el resultado del alto costo de las intervenciones considerado como la principal fuente de pago para los contratos

está en la infraestructura, especialmente en la Fase III. Para los de operación. Por lo anterior, salvo Bogotá, los sistemas fue-

casos de Barranquilla, Bucaramanga y Medellín (6,3; 5,6 y 5,7 ron diseñados a partir de demandas sobrestimadas que llevaron

millones por pasajero-día respectivamente), esto fue producto a altas sumas de inversión en sus construcciones frente a los

del bajo nivel relativo de demanda respecto a las inversiones menores valores de demanda real que estos obtuvieron. Este

en infraestructura. Para el caso de Cartagena, con Transcaribe efecto resultó en problemas financieros para los operadores al

(5,8 millones por pasajero-día), esto se debió por cuenta del desequilibrar sus estimaciones financieras. No obstante, es im-

bajo nivel inicial de demanda, debido a que este sistema aún portante tener en cuenta que este riesgo de la demanda se tras-

está en etapa de implementación. Lo anterior quiere decir que ladó a los operadores en la medida que se pagó en función de los

en la Figura 10 se observa una tendencia a reducir la inversión recursos que efectivamente ingresaron al sistema, a excepción

por pasajero con el nivel de demanda, aunque se presentan ca- de lo que ocurrió en Bogotá con la operación troncal, donde se

sos extremos en Cartagena (en implementación), Barranquilla pagó en función del kilómetro ofertado de Transmilenio.

(demanda real baja respecto a las inversiones) y Transmilenio Bajo este contexto, en la siguiente sección se expondrán con

(inversiones altas respecto a la demanda). más detalle los aspectos que incidieron en el aumento en la

En este mismo análisis, si se comparan estos sistemas con los motorización de vehículos particulares y que afectaron las

de otras ciudades de la región, los de mayor demanda tienen estimaciones de las demandas, las cuales también generaron

costos muy bajos, como Santiago de Chile (0.05 millones por repercusiones en la sostenibilidad, la implementación y la ope-

pasajero-día) y Sao Paulo en Brasil (0.16 millones por pasa- ración de los sistemas de transporte de las ciudades del país.

FACTOR CLAVE: LA EVOLUCIÓN DE LA MOTORIZACIÓN

Entre el año 2002 y el año 2016 el parque automotor de Colom-

bia aumentó un 248%. Este aumento ha estado representado El año 2002 las motocicletas
de manera importante por las motocicletas, especialmente a representaban el 36% del parque
partir del año 2009. De hecho, entre los años 2002 y 2016
automotor en Colombia llegando
al 56% para el año 2016.
este parque automotor ha crecido un 468% (ANDI Cámara de

la Industria Automotriz, 2018; Red de Ciudades Cómo Vamos,

Página 28
 Contexto 

n.d.). Existen estudios que documentan este crecimiento y sus transformación del uso de las motocicletas en las ciudades ha

características, riesgos y oportunidades como la publicación cambiado de manera importante la estructura del transporte,

“La motocicleta en América Latina” de CAF (Rodríguez, San- donde la motocicleta no sólo se está convirtiendo en uno de

tana, & Pardo, 2015). los principales modos de transporte, sino que generó proble-

Como se observa en la Figura 11 , para el año 2002 las motoci- mas alrededor de la congestión vehicular y la seguridad vial,

cletas representaban el 36% del parque automotor en Colom- como los aumentos en las tasas de accidentalidad y las muer-

bia, mientras que para el año 2016 representaron el 56%. Esta tes de conductores de motocicletas.

Crecimiento parque automotor

Millones (Atomóviles, Caminones Campero - Motocicleta)

Automóviles, camionetas y camperos vs Motocicletas

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Figura 11.   Crecimiento del Parque Automotor en Colombia 2002-2016. Fuente: elaboración propia a partir de estudio “Las motocicletas en Colombia – Aliadas del desarrollo del País” (ANDI
Cámara de la Industria Automotriz, 2018;y de Red de Ciudades Cómo Vamos, n.d.)

Matrículas de Motocicletas 2016

90.000 180

80.000 156 160

Motos por cada1000 hab

76.522
Motos matriculadas

70.000 140
70.275
60.000 120

50.000 100
51.690
40.000 70 80
43.669
30.000 36.000 60
31.667
48
20.000 40
28
32 22.487 11.788
10.000 9 21 20
25.244 10
0 3 0

Bogotá Medellín Cali Montería Bucaramanga Bucaramanga Antioquía Barranquilla Sincelejo

AM

Figura 12.   Matrículas de Motocicletas 2016 / Motos / 1.000 hab. Fuente: elaboración propia a partir de estudio “Las motocicletas en Colombia – Aliadas del desarrollo del País” (ANDI Cámara de la
Industria Automotriz, 2018;y de Red de Ciudades Cómo Vamos, n.d.)

Página  29


Además, el aumento del parque automotor de motocicletas De igual forma, para el caso de Bucaramanga, el transportarse

generó un mayor impacto en ciudades como Sincelejo, Mon- en el SITM (Metrolínea) resulta un 80% más costoso que el

tería y el AM del Valle de aburra. Por ejemplo, los mayores movilizarse en motocicleta. Por su parte, en el caso de Bogotá,

casos alcanzaron a registrar hasta 156 motos por cada mil el SITM (Transmilenio) es un 6% menos costoso, pero tiene la

habitantes (Sincelejo) y 70 por cada mil habitantes (Montería) limitante de que la motocicleta esta siempre disponible para

(Figura 12). la movilización de los propietarios (Figura 13). En este esce-

En este escenario, la competitividad de los sistemas de trans- nario, influye el número de pasajes que requiere cada pareja

porte urbano frente a la motocicleta resultó poco favorable en la para movilizarse en sus trayectos. Por ejemplo, en Bucara-

medida que aspectos como el costo de movilización y el tiempo manga se necesitarían 160 pasajes mensuales para ir del sur

de los recorridos, no representan ventajas competitivas. Como al norte y en Bogotá sólo la mitad para movilizarse del sur al

ejemplo, se construyó un análisis comparativo de una rutina de centro. En este aspecto la intermodalidad y la conectividad

viajes de una pareja en las ciudades de Bucaramanga y Bogotá. de los sistemas influye en el número de pasajes que requie-

Estas tienen la opción de movilizarse en el SITP o comprar una ren los usuarios y en sus gastos, ya que un sistema con una

motocicleta (Figura 13). Como resultado se encontró que tan- conectividad eficiente se puede reducir el número de pasajes

to en Bogotá como en Bucaramanga los sistemas de transporte necesarios para llegar a un destino y, por consiguiente, hacer

masivo tienen mayores tiempos de viaje frente al uso de moto- que los gastos en el transporte público por parte del usuario

cicleta, 12 y 25 minutos respectivamente (Figura 13). sean menores (Figura 13).

Costo de Oportunidad Motocicletas

Vs Transporte Público

Bogotá Bucaramanga (AMB)

Dos Personas trabajan de lunes a viernes. Dos personas trabajan de lunes a viernes.
Almuerzan en el lugar de trabajo. Almuerzan diariamente en casa
Trayecto Sur – Centro Trayecto Sur – Norte

Transmilenio Motocicleta Metrolínea

$ 176.000 $ 187.000 $ 336.000

Pasajes Mensuales: 4*5*4 Financiamiento: $82.000, Gasolina: $ 40.000, Parqueadero: $ 30.000, Pasajes Mensuales:
= 80 Costo Pasaje: $2.200 Impuestos: $ 35.000 8x5x4 = 160
Con base en una Moto de $3.399.000, financiada en 5 añosa una tasa del 15% Costo Pasaje: $2.100
anual

60 35 20 32
min min min min

Figura 13.   Costo de Oportunidad Motocicletas Vs Transporte Público (Caso Metrolínea y Transmilenio). Fuente: elaboración propia a partir de información de los Entes Gestores y de informes de
Red de Ciudades Cómo Vamos, n.d.

Página 30
 Contexto 

ASPECTOS POSITIVOS, DIFICULTADES Y RETOS DE LOS SISTEMAS

DE TRANSPORTE MASIVO Y ESTRATÉGICOS DEL PAÍS

Como parte del proceso de entendimiento de los sistemas de resaltar los aspectos positivos que inciden en los mismos, así

transporte público, la caracterización de cualquier de ellos como los factores que influencian la calidad de vida. A con-

permite evidenciar distintos aspectos que van desde sus difi- tinuación se presentan los principales aspectos positivos de

cultades, pasando por los retos que estos deben superar, hasta cada uno de ellos.

ASPECTOS POSITIVOS
Los SITM y los SETP han permitido una transformación de la 5.  La puesta en marcha de los SITM ha permitido reducir

estructura de prestación de los servicios de transporte público las emisiones de gases contaminantes en ciudades como

en las ciudades, generando beneficios económicos, sociales y Cali, donde se dejaron de emitir 170 mil toneladas de

ambientales, tales como: dióxido de carbono equivalentes, y 35 mil toneladas en Bu-

1.  Un modelo de implementación de acciones público-pri- caramanga (Fedesarrollo, 2013).

vadas, que ha evidenciado de manera eficiente el rol de los 6.  Se han dado incrementos relativos en el valor del suelo

actores públicos y privados. residencial y resultados mixtos para el suelo comercial. En

2.  Inversiones en infraestructura cercanas a los $15 billo- Pereira, los incrementos alcanzaron a ser del 25.8% en el

nes de pesos, impulsado el desarrollo económico y urbano. suelo de uso residencial y de 67.7% en el de uso comer-

3.  En promedio en los SITM se realizan 6.5 millones de cial. En Cali, la valorización del suelo comercial fue 15%

viajes diarios, Se han logrado constituir unidades de gestión comparado con el comercial que fue del 18%. En Pereira, el

especializada para la implementación de los proyectos (Entes suelo de uso residencial fue del 26% frente al 68% del uso

Gestores), las cuales han generado una nueva dinámica alre- comercial. En Barranquilla el precio del suelo de uso resi-

dedor de la gestión de proyectos a nivel nacional. dencial fue del 0.33% por cada metro de distancia desde la

4.  Los tiempos de viaje se redujeron entre 5.5 y 51 minutos estación o portal del SITM. (Fedesarrollo, 2013)

promedio por día por pasajero. Esto implica una mejora en

la calidad de vida de los usuarios y un mejor acceso a los En el caso de los SITM, su implementación ha generado un

centros de trabajo, estudio y comercio. (Fedesarrollo, 2013) avance en la forma como se prestan los servicios públicos de

transporte en las ciudades colombianas, cumpliendo uno de

Los SITM y los SETP han permitido los objetivos de la política pública: modernizar pasando de la

una transformación de la estructura guerra del centavo con permisos precarios, a sistemas de con-
de prestación de los servicios de tratación con empresas fortalecidas y mayor control públi-
transporte público en las ciudades, co. Así, se han logrado beneficios socioeconómicos positivos,
generando beneficios económicos,
como los ahorros de tiempo y costos operativos, reducción de
sociales y ambientales
incidentes de tráfico y de contaminación.

Página  31


Para el caso de los SETP destaca:

• Su gestión ha permitido el desarrollo de infraestructura,

como la construcción de avenidas, vías locales, andenes, ci-

clo-rutas e intersecciones. Los recursos nacionales han sido

útiles para avanzar en proyectos urbanos.

• Los convenios iniciales de financiamiento han sido revisados,

permitiendo a las ciudades modificar las fuentes iniciales,

como la valorización, por recursos de su presupuesto gene-

ral. También han recurrido a recursos de crédito para avan-

zar componentes de infraestructura, por ejemplo, Sincelejo

con $57.000 millones y Montería con $18.600 millones de

pesos. Esto indica que los Entes Gestores en ciudades inter-

medias tienen credibilidad ante la banca comercial.

• Los operadores de transporte han iniciado un proceso de

organización interna e implementado cambios a nivel

empresarial, buscando mejorar sus condiciones actuales

para asumir la prestación del servicio de transporte acorde

a los lineamientos definidos en las estructuraciones de cada

proyecto.

DIFICULTADES
Sin embargo, aunque se han identificado avances significa- determinó que la totalidad de los costos operativos de

tivos alrededor del programa de transporte urbano a nivel los SITM y SETP, tales como capital, mantenimiento,

nacional, también se han presentado aspectos que han gene- operación de buses y sistemas de recaudo se cubriría

rado dificultades de implementación y consolidación de los mediante la tarifa al usuario. Actualmente este principio

sistemas, tales como: no rige enteramente los proyectos, pues se busca apalan-

• Las estimaciones de demanda de viajes de pasajeros no car varios de sus costos con fuentes alternativas, como se

se alcanzaron. Como se describió en la sección anterior, expondrán más adelante.

estas llevaron a que no se alcanzaran puntos de equilibrio • La imposibilidad práctica de cumplir con el principio
en la sostenibilidad económica de los sistemas, al con- de “auto sostenibilidad” llevó a que los aumentos de

cebir a los ingresos provenientes por el pago de pasajes productividad facilitados por las inversiones en infraes-

como la principal fuente de sostenimiento, bajo el prin- tructura no alcanzaran a compensar los mayores costos

cipio de “auto sostenibilidad” sobre el cual se planearon de la formalidad: cumplimiento de normas laborales, pago

y estructuraron los sistemas. Es decir, este principio de impuestos, mantenimiento oportuno, estructuras de

Página 32
 Contexto 

administración (overhead). En estas condiciones a los han visto con dificultades para contar con personal téc-

sistemas les fue y les es difícil ofrecer servicios de mayor nico que no esté sujeto a los ciclos políticos y cambios de

calidad. A partir de lo anterior, los operadores privados gobierno, de modo que tampoco les ha permitido prever

enfrentaron problemas de liquidez, llevando a un aumen- el crecimiento de otros modos individuales de transporte

to en los costos de operación y, consecuentemente, a un como las motocicletas y tomar las medidas necesarias en

impacto en las tarifas de operación de los servicios de los el momento adecuado.

SITM y los SETP. Así mismo, se dieron cargos a la tarifa • Muchas de las estructuraciones de los sistemas se rea-
adicionales a la operación (infraestructura – chatarriza- lizaron con estudios de prefactibilidad y con falta de un

ción) que en ocasiones llevaron a incrementos de la tarifa enfoque comercial y financiero, así como en ausencia de

a los usuarios, inferiores al crecimiento de la inflación, en una política pública de financiamiento de la operación o

donde el principio de auto sostenibilidad no era aplicable. con restricciones establecidas por el gobierno nacional.

• El desequilibrio financiero se vio agravado por falta de Lo anterior ha llevado a generar dificultades en el acceso

capacidad institucional y técnica en las ciudades. Esta se a financiación ofrecida por parte de la banca comercial,

dio por la debilidad de las instituciones de los gobiernos cerrando el crédito a operadores que enfrentan serias

locales para desmontar servicios informales de transpor- dificultades de liquidez.

te, así como servicios rivales como el tradicional Trans- • La actuación de las autoridades, como los Entes Gestores
porte Público Colectivo (TPC). Así mismo, las ciudades se frente a los concesionarios es compleja. Su capacidad de

Página  33


gestión, en algunos casos limitada por cambios institucio- • En suma, estos factores han llevado a una reducción
nales frecuentes, propios del ciclo político de las adminis- drástica de la participación del transporte público en el

traciones, y en otros casos muy débil dada la imposibilidad total de viajes urbanos y de las posibilidades de acce-

de contar con equipos técnicos del nivel que requieren este so, en especial de la población de menores ingresos. En

tipo de proyectos. algunas ciudades, especialmente del caribe colombiano,

• En muchos casos, se tomó como referencia el modelo de el transporte público colectivo ha sido reemplazado por

Transmilenio Fase I, desconociéndose las condiciones servicios informales en moto (“mototaxismo”), au-

específicas de cada municipio y las condiciones adminis- mentando problemas de informalidad y seguridad vial.

trativas y económicas de los operadores locales. Además, Además, los sistemas tienen baja percepción de cali-

los procesos de implementación no se han realizado de dad de servicio, debido a la alta ocupación de buses y

acuerdo con las previsiones iniciales, llevando a que exis- estaciones, baja confiabilidad e inseguridad y niveles de

tieran demoras y faltantes de infraestructura. demanda por debajo de lo esperado. En el caso de Bogotá

se observa también evasión de tarifa, que se estima entre

10 y 15%(Financiera de Desarrollo Nacional, 2017).

CONCLUSIONES
Los SITM y los SETP afrontan actualmente una serie de dificultades y requieren de diferentes intervenciones para hacerlos

sostenibles y lograr niveles de calidad satisfactorios, y también para que mantengan los usuarios del transporte público

organizado como el principal modo de transporte en las ciudades colombianas. Para los SETP, si bien se han realizado

inversiones en infraestructura urbana con el apoyo del gobierno nacional, no se ha logrado una completa transición hacia

a sistemas organizados en las ciudades donde tienen lugar. Avanzar en la implementación de los SETP requiere voluntad

política de los niveles nacional y local y, eventualmente, cambios en los principios de estructuración que han hecho difícil

la transición. El mayor reto que los SETP afrontan es el de vincular los operadores actuales en un contexto donde la banca

comercial ha planteado sus reservas para otorgar empréstitos o ha elevado las condiciones para hacerlo.

Para el avance de los SITM y SETP se requiere una combinación de decisión política, una revisión y ajuste de las políticas

públicas de acuerdo con las necesidades de las ciudades y un fortalecimiento técnico de las autoridades locales. Del mismo

modo, es fundamental la definición y formalización de fuentes de recursos diferentes a la tarifa para el financiamiento de

actividades operacionales. En algunos casos también es necesario realizar ajustes en las condiciones contractuales por los

cuales se han estructurado los proyectos de los sistemas. No obstante, existen oportunidades para la generación de nuevas

fuentes de pago a partir de autorizaciones emanadas del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, como se verá más adelante.

Página 34
 Contexto 

RETOS QUE ENFRENTAN LOS SITM Y SETP

1. Mejorar el diseño, estructuración e implementación de
los sistemas, en sus etapas de formulación, construcción
y operación. El diseño e implementación de los sistemas
debe atender y ajustarse a las realidades, necesidades y
capacidades de las ciudades, saliendo de un modelo estándar
definido principalmente por el gobierno nacional.

2. Complementar las estructuraciones financieras de modo que

con ellas se determine, de forma más precisa, las fuentes de
recursos que respaldan la operación y mantenimiento de los
sistemas.

3. Lograr que los gobiernos locales (Alcaldes y Concejos Munici-

pales) aprueben la implementación de nuevas fuentes de pago
y las incluyan en el presupuesto anual y el marco fiscal de
mediano plazo.

4. Incrementar la confiabilidad y el respaldo de la banca comer-

cial por parte de los Entes Gestores y los operadores, de ma-
nera que les permita acceder a créditos para la construcción,
expansión y operación de los sistemas

5. Fortalecer la institucionalidad local, tanto de los Entes Ges-

tores, como de las entidades estatales de las ciudades donde
los sistemas se están desarrollando, de manera que estos no
dependan o sean afectados por los cambios de los ciclos polí-
ticos.

6. Aumentar y mejorar la calidad de servicio, la seguridad y per-

cepción de los usuarios de manera que con ello se aumente la
confiabilidad de los sistemas y los niveles de demanda.

Página  35
 02


Página 36
 ¿Se cubren los costos? 

01

¿SE CUBREN 02

LOS COSTOS? 03

04

05

06
Para entender cómo se cubren los costos que tienen los SITM y los SETP, es im-

portante comprender cuáles son las fuentes que se han usado para financiarlos.

Tradicionalmente, las fuentes que se han usado en cada una de las fases de cons-

trucción e implementación de estos proyectos se pueden agrupar en tres grandes

categorías: las fuentes públicas, las privadas y las mixtas. Estas se explican en este

capítulo detallando la destinación de estos recursos, ya sea para la financiación de

la infraestructura de los sistemas o para su operación. Sobre estos últimos, se hace

un especial énfasis en la forma en que se ha utilizado la tarifa para cubrir la opera-

ción de los sistemas en distintas ciudades del país que son objeto de este estudio.

También, en este apartado, se describe el comportamiento que ha tenido la cartera

comercial en las ciudades y se perfilan una serie de recomendaciones para que los

actores privados que participan en el desarrollo de los sistemas puedan mejorar su

acceso a estas fuentes.

Página  37


FUENTES UTILIZADAS PARA LOS COSTOS CAPITALES

La ley 310 de 1997, definió los marcos de participación del nal o local. Estas se han definido mediante los documentos

gobierno nacional y los locales en la financiación para la Conpes y se ha formalizado entre la Nación y los gobiernos

construcción de la infraestructura de los sistemas de trans- locales mediante los convenios de cofinanciación. A través

porte masivo y estratégicos. Bajo este marco, esta norma y de estos convenios se ha determinado los recursos públicos

la ley 336 de 1996, establecieron que la Nación y los entes para la construcción de la infraestructura de los sistemas,

territoriales podrían acordar la financiación conjunta de los por ejemplo, las vías, las estaciones y la infraestructura para

sistemas, con aportes de capital, dinero o especie conforme la operación de los sistemas (Tabla 4).

a estudios técnicos realizados. Además, la ley 310 estableció En este sentido, es importante tener en cuenta que las obras

que la financiación de los sistemas por parte de la Nación de infraestructura son responsabilidad de los Entes Gestores

debe ser, como mínimo, del 40% y un máximo de 70% del en las ciudades, a excepción de Bogotá, donde el desarrolla-

costo del servicio de deuda del proyecto (Figura 14). En pro- dor de la infraestructura es el IDU. Estas obras de infraes-

medio, la financiación del gobierno nacional para los SITM tructura son entregadas a las alcaldías municipales para su

y los SETP, ha estado alrededor del 70%. El porcentaje res- mantenimiento. No obstante, no siempre estas cuentan con

tante ha sido asumido por los gobiernos locales (Figura 14). presupuestos asignados por parte de los gobiernos locales

Ahora bien, las fuentes de pago utilizadas para los gran- o con fuentes recurrentes destinadas a su mantenimiento

des componentes de los sistemas de transporte público son rutinario y periódico.

de carácter público, provenientes del presupuesto nacio-

Fuentes típicas de financiación de

transporte masivo
Préstamos Valorización

Banca de Recursos Ingresos

Deuda por sobretasa
desarrollo ordinarios

Gobierno nacional Gobierno local

FINANCIA HASTA FINANCIA DESDE

70% 30%
Proyectos de transporte masivo
Figura 14.   Fuentes típicas de financiación de transporte masivo en Colombia. Fuente: Elaboración Despacio.org

Página 38
 ¿Se cubren los costos? 

De manera complementaria, los sistemas también se finan- operadores. Estas fuentes privadas se han dirigido princi-
01
cian con fuentes privadas, por ejemplo, de la tarifa y de ex- palmente a financiar los equipos, la operación y el manteni-

plotaciones comerciales realizadas por los entes gestores u miento de flota (Tabla 4).

Tabla 4. Carácter de las fuentes utilizadas y proyectadas para la implementación del proyecto.
Fuente: Elaboración propia
02
COMPONENTE FUENTE PÚBLICA FUENTE PRIVADA (CARGO A TARIFA) FUENTE MIXTA (PÚBLICA - PRIVADA)
Infraestructura X

Equipos – Buses X

Equipos – Centro de Control X 03

Equipos – Sistema de Recaudo Centralizado X

Operación X

Mantenimiento infraestructura vial X

Mantenimiento infraestructura operacional X

04
Finalmente, es importante tener en cuenta que algunos com- pecta al nivel nacional, los créditos con la banca comercial

ponentes de los sistemas, como los equipos de control y de y los recursos de crédito con la banca multilateral son las

recaudo, se han financiado mediante una mezcla de fuentes fuentes más destacadas. La Tabla 5 presenta una síntesis de

públicas y privadas (Tabla 4). estas fuentes.

05
Dentro de las fuentes públicas tradicionales de financia- En la siguiente sección se exponen las fuentes que princi-

miento o de pago, que han respaldado la construcción de palmente se han usado para respaldar la operación de los

la infraestructura de los sistemas, se destaca el uso de la sistemas.

sobretasa a los combustibles en el nivel local. En lo que res-

06

Página  39


Tabla 5. Fuentes de financiamiento y de pago tradicionales, que respaldan la fase de construcción

de los proyectos de transporte. Fuente: elaboración propia, a partir de Información suministrada
por MHCP, DNP, MT y Entes Gestores (Financiera Desarrollo Nacional, 2017)

FUENTE ORIGEN CARACTERÍSTICAS

• Nación: cubre hasta 70% de infraestructura
• Reprogramación en tiempo sin intereses
• Coyuntura fiscal actual “apretada”; baja prioridad (excepto Bogotá).
• Entes territoriales: generalmente apalancados con sobretasa a
• Se utilizan principalmente para garantizar el financiamiento de las
combustibles
inversiones por parte de la Nación y los Entes Territoriales,
• Valorización reemplazada Santa Marta, Montería, Sincelejo
• Son los recursos de presupuesto asignados a un determinado plan de
• Competencia por los recursos para otros usos
Fuente de Pago: Aportes de la inversiones y/o gastos
• La utilización de las fuentes de recursos “Públicos Directos” debe
Nación / Aportes Locales • Se habilitan para el año corriente dentro del presupuesto oficial.
contemplar:
• También se pueden programar y proyectar en el tiempo mediante
1. La identificación de programas o proyectos en ejecución que ya
vigencias futuras ordinarias, excepcionales, APP, y/o la pignoración de
tienen una fuente asignada, como es el caso de los SETP
rentas.
2. Otra opción es construir dentro de alguna entidad pública un
programa o plan de inversiones que siga toda la ruta presupuestal
planteada dentro del ordenamiento establecido para el
financiamiento de inversiones públicas

• Provenientes de la Banca Multilateral y de Agentes Cooperantes • La Banca Multilateral tiene cupos limitados acordados con el gobierno
• Financiación en cabeza del Banco Mundial, el Banco Interamericano nacional de acuerdo con su plan financiero y el programa de apoyo de
de Desarrollo (BID) y la CAF. También ha habido recursos de la Agencia cada país y sector.
Francesa de Desarrollo (AFD) y la Organización de Países Exportadores • El gobierno nacional también tiene límites para tomar deuda con la
Fuente de Financiamiento:
de Petróleo (OPEP). banca multilateral (regla fiscal).
Endeudamiento Banca
• Estrategia de financiamiento y la del gobierno nacional en los Sistemas • La Banca multilateral, las entidades de Fomento y los créditos
Multilateral
de Transporte Urbano, ha sido formalizada en los documentos Conpes Bilaterales ofrecen condiciones financieras muy favorables y tienen
• Los Conpes autorizan la contratación de empréstitos externos con como principal ventaja el acompañamiento técnico y fortalecimiento
organismos multilaterales, entidades de fomento y/o gobiernos hasta institucional en la preparación de los proyectos tanto a la Nación, como
por la suma de US$ 2.006 millones las ciudades donde se desarrollan los diferentes SITM y SETP

• A través de créditos de la banca comercial, los sistemas han podido

financiar la construcción de las obras de infraestructura definidas en los
Conpes y los convenios de cofinanciación
Fuente de Financiamiento:
• El cumplimiento de estos compromisos no ha estado supeditado a la • Cupo limitado, conforme con la distribución sectorial.
Endeudamiento Banca Comercial
propia implementación de los proyectos como tal, dado que la fuente
de esta fase es de naturaleza pública (hasta por un 70% en la mayoría de
los casos).

FUENTES DE FINANCIAMIENTO PARA LOS COSTOS DE OPERACIÓN

La operación de los proyectos ha sido en su mayoría respal- ración han sido más altos de lo previsto, debido a factores

dada con recursos privados (capital o deuda), cuyo repago se externos que han incidido en su valor, como el aumento del

ha realizado de acuerdo con las condiciones de los contratos costo de los combustibles y de los insumos necesarios en la

de concesión, pero principalmente considerando como fuente operación por factores del mercado. Además, en algunas ciu-

el cobro de la tarifa al usuario. Como se ha indicado anterior- dades se han cargado costos adicionales de los sistemas a la

mente, la experiencia en la implementación de los SITM y de misma tarifa, como la chatarrización de la flota del TPC, la

estructuración de los SETP ha mostrado que en la mayoría de infraestructura de patios, entre otros.

los casos esta tarifa al usuario es insuficiente para cubrir la En este sentido, es importante tener en cuenta que la tarifa

operación. Así mismo, en otros casos, los costos de la ope- del transporte público es definida por los alcaldes en cada

Página 40
 ¿Se cubren los costos? 

una de sus ciudades. Además, en el inicio de la estructura- las ciudades de Bogotá, Bucaramanga, Pereira, Cali y Ba-
01
ción e implementación de los sistemas se buscó cubrir los rranquilla como se muestra en las siguientes figuras (Figura

costos de la operación, dando respuesta al principio de auto 15, Figura 16, Figura 17 y Figura 19). Se evidencia que en to-

sostenibilidad de los sistemas establecido por la ley nacio- das las ciudades se han presentado años en los que el incre-

nal . Sin embargo, esta definición de equilibrio financiero

1
mento de tarifa no cubre el incremento del Índice de precios
02
no fue posible cumplirla a cabalidad. al consumidor, siendo critico en ciudades como Pereira y Cali

Para entender este aspecto, es necesario analizar si el in- en donde el incremento promedio de la tarifa es negativo.

cremento a la tarifa cubrió al menos el costo de la inflación. Lo anterior se puede observar en las siguientes gráficas, en

Para ello, se deflactó la tarifa año a año a precios 2016 para donde en incremento anual de la tarifa (línea gris) debería
03
comparar en incremento real anual tomando como ejemplos por lo menos ser igual a superior a 0% (línea punteada).

Incremento de la tarifa al usuario frente al incremento

del costo de inflación anual para TransMilenio
Tarifa (COP) vs Variación % IPC 04

Variación % tarifa usuario respecto al IPC

2.500 6%
Valor tarifa usuario a precios de 2016

4%
2.000
2%
1.500
0

-2%
05
1.000

-4%
500
-6%

0 -8%
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Figura 15.   Incremento de la tarifa al usuario en términos reales frente al incremento del costo de inflación anual para TransMilenio (Bogotá). Fuente: elaboración propia, basada en información
de Entes Gestores (Financiera Desarrollo Nacional, 2017).
06

Incremento de la tarifa al usuario frente al incremento del costo de

inflación anual para MegaBus (AM Centro Occidente)
Tarifa (COP) vs Variación % IPC

Variación % tarifa usuario respecto al IPC

2000 6%
Valor tarifa usuario a precios de 2016

1800
4%
1600
1400 2%
1200
0
1000
800 -2%
600 -4%
400
-6%
200
0 -8%
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Figura 16.   Evolución del incremento de la tarifa al usuario en precios corrientes para el Sistema de Megabus (AM Centro Occidente). Fuente: elaboración propia, basada en información de Entes
Ggestores (Financiera Desarrollo Nacional, 2017).

1  Ley 86 de 1989, Artículo 14. “Las tarifas que se cobren por la prestación del servicio de transporte masivo deberán ser suficientes para cubrir los costos de operación, admi-
nistración, mantenimiento y reposición de los equipos. En ningún caso el Gobierno Nacional podrá realizar transferencias para cubrir estos costos” Subrayado fuera del texto

Página  41


Incremento de la tarifa al usuario frente al incremento del

costo de inflación anual para MetroCali (Cali)
Tarifa (COP) vs Variación % IPC
1.850 5%

Variación % tarifa usuario respecto al IPC

Valor tarifa usuario a precios de 2016

1.800 4%

1.750 3%
1.700 2%

1.650 1%

1.600 0
1.550 -1%

1.500 -2%

1.450 -3%

1.400 -4%

1.350 -5%
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Figura 17.   Incremento de la tarifa al usuario en términos reales frente al incremento del costo de inflación anual para MetroCali (Cali). Fuente: elaboración propia, basada en información de Entes
Gestores (Financiera Desarrollo Nacional, 2017).

Incremento de la tarifa al usuario frente al incremento del costo de

inflación anual para Metrolínea (AM Bucaramanga)
Tarifa (COP) vs Variación % IPC
2.500 8%

Variación % tarifa usuario respecto al IPC

Valor tarifa usuario a precios de 2016

6%
2.000

4%
1.500

2%
1.000
0

500
-2%

0 -4%
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Figura 18.   Incremento de la tarifa al usuario en términos reales frente al incremento del costo de inflación anual para Metrolínea (AM Bucaramanga). Fuente: elaboración propia, basada en infor-
mación de entes gestores (Financiera Desarrollo Nacional, 2017).

Incremento de la tarifa al usuario frente al incremento del costo de

inflación anual para Transmetro (AM Barranquilla)
Tarifa (COP) vs Variación % IPC
2.500 6%
Variación % tarifa usuario respecto al IPC
Valor tarifa usuario a precios de 2016

5%
2.000 4%

3%
1.500 2%

1%
1.000 0
-1%

500 -2%
-3%

0 -4%
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Figura 19.   Incremento de la tarifa al usuario en términos reales frente al incremento del costo de inflación anual para Transmetro (AM Barranquilla). Fuente: elaboración propia, basada en
información de entes gestores (Financiera Desarrollo Nacional, 2017).

Página 42
 ¿Se cubren los costos? 

Estructuras tarifarias de los SITM(AM Centro Occidente,

AM Bucaramanga, Cartagena, Cali y Barranquilla) 01
Ente gestor, operadores de transporte, recaudo, fiduciario, chatarrización, otros

120%

0,2% 0,04%
100%
9,9% 4,0% 7,6% 6,85% 5% 02
80%

60%

79,3% 87,6% 70% 68% 80%

40%

20%

10,7% 8,4%
16%
13,5%
11,75%
8%
7%
03
0 6%

AM Centro Occidente Cartagena Cali Bucaramanga Barranquilla

Figura 20.   Estructuras tarifarias de los SITM (AM Centro Occidente, AM Bucaramanga, Cartagena, Cali y Barranquilla). Fuente: elaboración propia, basada en información de entes gestores, MT,
MHCP y DNP (Financiera Desarrollo Nacional, 2017)

04
Además, la variación anual de la tarifa en términos reales, rifarias desequilibradas en términos de asignación de re-

determina en qué forma los aumentos nominales de la mis- cursos frente a la responsabilidad de inversión y gasto. Por

ma, cubren el aumento de los precios (IPC)2 cada año. Para ejemplo, en el Área Metropolitana de Bucaramanga y Cali

los proyectos de Metrolínea, TransMilenio y TransMetro, en los operadores reciben alrededor del 68% y 70% de la tarifa
05
promedio, durante los periodos analizados, los ajustes tari- al usuario, respectivamente. Así mismo, se evidencia el es-

farios estuvieron por encima de la inflación anual registrada. fuerzo hecho alrededor de la estructura tarifaria de Trans-

Por su parte, para los proyectos de Megabus y MetroCali, los caribe en Cartagena, donde a los operadores de transporte

aumentos tarifarios no lograron superar los aumentos anua- les corresponde el 87,6% de los recursos de la tarifa.
06
les de IPC. Por su parte, los SETP de Santa Marta, Sincelejo y Montería

Como se observa en las figuras anteriores en la mayoría de no han iniciado operaciones y los resultados de las estruc-

los proyectos SITM, particularmente en los sistemas de Me- turaciones financieras no han permitido definir un cierre fi-

gabus y MetroCali (MIO), se presentan momentos donde la nanciero de los proyectos. En este sentido, es preciso revisar

tarifa no alcanza a cubrir la corrección monetaria y, por el las responsabilidades y cargas que se están asignando a la

contrario, decrece en términos reales. Esta situación tiene tarifa o definir fuentes de recursos alternativas, que cubran

especial importancia ya que al interior de las estructura- los desequilibrios que se presenten en estos proyectos.

ciones financieras de los contratos de operación se planteó Ahora bien, los recursos provenientes de la banca comercial se

el aumento constante de la tarifa en términos reales, como han considerado como una fuente complementaria y adicional

determinante del equilibrio financiero de los proyectos. por parte los entes gestores y los operadores para el funciona-

Así mismo, en la Figura 20, se identifican estructuras ta- miento de los sistemas como se verá a continuación.

2  Índice de Precios al Consumidor que mide la evolución del costo promedio de una canasta de bienes y servicios representativa del consumo final de los hogares, expresado
en relación con un período base. La variación porcentual del IPC entre dos periodos de tiempo representa la inflación observada en dicho lapso. El cálculo del IPC para
Colombia se hace mensualmente en el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE)

Página  43


CARTERA CON LA BANCA COMERCIAL

La cartera de los operadores de transporte urbano con la ban- este sector. También es importante mencionar que en la ac-

ca comercial, registraba a diciembre de 2015, un valor cercano tualidad no hay disposición para nuevos créditos destinados

a los $3.2 billones. El 75% de ella se encontraba en cabeza de para los distintos Sistemas de Transporte Urbano.

Bancolombia (33%), seguida por el Grupo Aval (29%) y Davi- A manera de conclusión para este apartado y teniendo en

vienda (13%)3 (Figura 21) cuenta los aspectos anteriormente expuestos, es preciso te-

En términos de distribución por ciudades, el 82.7% de la car- ner en cuenta que para el desarrollo de los componentes de

tera se concentra alrededor de los Sistemas de Transporte Ur- infraestructura y la operación de los SITM y los SETP, es ne-

bano de Bogotá y Cali (Figura 22). Las dificultades que tiene cesario de una combinación de fuentes de pago. Al respecto,

esta cartera están en el deterioro registrado en los indicadores y reconociendo las dificultades financieras de los sistemas,

crediticios, donde la porción de cartera riesgosa sobre cartera el gobierno nacional, mediante el Plan Nacional de Desarro-

total (ICM) ha pasado del 1.7% en 2014 al 2.9% en el 2016 llo 2014-2018, eliminó el principio de auto-sostenibilidad,

(Steer Davies and Gleave; KPMG; Posse Herrera Ruiz, 2017). autorizando a las entidades territoriales para que definieran

Por su parte, la razón entre la cartera vencida y la cartera nuevos recursos de pago como se expondrá en el Capítulo 4

total (ICR), registra un cambio entre los años 2014 y 2016 del del presente documento. Esto permite la utilización de más

9.7% al 16.4 % (Steer Davies and Gleave; KPMG; Posse He- alternativas por parte de las ciudades para buscar o generar

rrera Ruiz, 2017). recursos a favor del sostenimiento del transporte público.

Esta situación, aunada a los grandes volúmenes de recursos La siguiente tabla presenta los aspectos expuestos en lo refe-

colocados en los diferentes agentes del sector transporte, ge- rente a las fuentes de pago que usualmente se han considera-

neran una percepción de mayor riesgo al colocar créditos en do para respaldar la operación de los sistemas.

Tabla 6. Fuentes tradicionales de financiamiento y de pagos, que respaldan la fase de

operación de los proyectos de transporte. Fuente: elaboración propia.

FUENTE CARACTERÍSTICAS
• Esta fuente ha resultado insuficiente para cubrir los costos de capital de buses, los de los sistemas de recaudo y de los costos operativos
• En algunos casos, a la tarifa se le han incorporado cargos adicionales:
- Costos del ente gestor
- Chatarrización de flota existente
Fuente de Pago:
- Construcción de patios y talleres
Tarifa a usuarios
- De manera gradual se han desmontado estos costos porque la demanda de pasajeros ha sido inferior a la esperada
• Algunos factores que han afectado las demandas estimadas para los sistemas han sido:
- Lar competencia de moto taxis y otros servicios informales, con los sistemas aquí estudiados
- La demora en el desmonte del transporte colectivo tradicional

Dadas las diferencias entre las condiciones estimadas en el diseño y estructuración de los sistemas, y la dinámica real en su implementación, las fuentes de
financiamiento de la banca comercial experimentaron:
Fuente de • Los operadores privados se han caracterizado por reprogramar los empréstitos, afectando el cumplimiento de las expectativas del sector bancario.
Financiamiento: • La banca comercial, a través de Asobancaria, ha manifestado su decisión de no seguir prestando recursos para privados vinculados para este tipo de
Endeudamiento proyectos (a partir del primer semestre de 2016), lo que complica la entrada en operación de los SETP.
Banca Comercial • La restricción de empréstitos de la banca comercial a los operadores de los sistemas privilegia a los operadores tradicionales como primeros llamados a
prestar el servicio de transporte.
• Los operadores tradicionales suelen agrupar a pequeños propietarios sin un músculo financiero, por lo que no es viable que las inversiones iniciales se
adelanten exclusivamente con aportes de capital (equity) o endeudamiento directo de los socios (con garantías colaterales separadas del giro del negocio)

3  Fuente: Carta de Asobancaria dirigida al Ministerio de Transporte de noviembre de 2015

Página 44
 ¿Se cubren los costos? 

Participación 5 Otros 01
3 Banco Agrario
por Entidad 33
Bancolombia 4 Colpatria
en el Total de
6 02
la Cartera Banco
Corpbanca

Comercial 7
Colocada por Banco BBVA
Colombia
29 03
los Bancos Grupo Aval
13 Davivienda

Figura 21.   Participación por Entidad en el Total de la Cartera Comercial Colocada por los Bancos. Fuente: Elaborado a partir de información de Asobancaria, 2015.

04

1% 41.925 Pereira
05
Distribución 7% 209.917 Barranquilla
0% 7.066 Montería
de cartera
con banca 06
20%
comercial 63%
2.010.000
626.192
Cali
por ciudades Bogotá

(diciembre 5% 159.322
Bucaramanga
de 2015) 4% 123.066 Medellín
0% 12.562 Cartagena

Figura 22.   Distribución de cartera con banca comercial por ciudades (diciembre de 2015). Fuente: Financiera Desarrollo Nacional, 2017.

Página  45


Fuentes y destinos de fondos de los SITM

Cali, AM Barranquilla, Cartagena, AM Bucaramanga y AM Centro Occidente

2.137

Cali

4.706 695
Inversión Pública
830
AM. Barranquilla
337

762
Cartagena
395

1.638 660
Inversión Privada AM Bucaramanga
105

AM. Centro Occidente 318

105

Figura 23.   Representación esquemática y de órdenes de magnitud de las fuentes y destinos de fondos de los SITM de Cali, AM Barranquilla, Cartagena, AM Bucaramanga y AM Centro Occidente.
Los valores se presentan en miles de millones de COP. Fuente: elaboración por Despacio.org a partir de datos de Financiera de Desarrollo Nacional (2017).

Fuentes y destinos de fondos de los SITP

Bogotá y de AM de Medellín (Metroplus, Metro, Tranvía Cable Aéreo)

8.600
Bogota Transmilenio

16.599 Inversión Pública 700

Metro de Medellín
6.663
(Metro - Tranvía - Cable)

410
Bogota SITP 580
1.280
Inversión Privada Metroplus 926

Figura 24.   Representación esquemática y de órdenes de magnitud de las fuentes y destinos de fondos de los SITP de Bogotá y de AM de Medellín (Metroplus, Metro, Tranvía Cable Aéreo) . Los
valores se presentan en miles de millones de COP. Fuente: elaboración por Despacio.org a partir de datos de Financiera de Desarrollo Nacional (2017).

Página 46
 ¿Se cubren los costos? 

Fuentes y destinos de fondos de los SETP 01

Santa Marta, Montería y Sincelejo

407

Santa Marta 02

893 Inversión Pública 186

03
Montería 296

49

267 Inversión Privada Sincelejo 190

04
33

Figura 25.   Representación esquemática y de órdenes de magnitud de las fuentes y destinos de fondos de los SETP de Santa Marta, Montería y Sincelejo*. Los valores se presentan en miles de
millones de COP. Fuente: elaboración por Despacio.org a partir de datos de Financiera de Desarrollo Nacional (2017). *Esta figura representa las fuentes y flujos de los recursos públicos y privados
para tres SETP del país.
05

¿ALCANZAN A FINANCIARSE? 06

Como se ha señalado anteriormente, los SITM y los SETP tie- • Ciudades como Pereira, Barranquilla, Cartagena, Cali,
nen una serie de necesidades financieras que se pueden agru- Santa Marta y Montería tienen inversiones identificadas en

par en dos tipos: los correspondientes a los elementos de in- infraestructura del orden de $435 mil millones, que están

fraestructura, a cargo del sector público, y los referentes a la en el rango de los $17 mil y 220 mil millones de pesos de

operación, principalmente de responsabilidad de los agentes las ciudades analizadas en este estudio (ver Tabla 7).

privados que sustentan sus ingresos con la tarifa. Al respecto, • Montería y Sincelejo tienen faltantes promedios de la ope-
se puede destacar los siguientes casos: ración de los SETP de $11 mil millones de pesos y los SITM

• Bogotá tienen necesidades en infraestructura del orden de Cali, el Área Metropolitana de Bucaramanga, el Área Me-

de 6.2 Billones correspondientes a nuevas troncales y tropolitana de Pereira y Barranquilla son de $40.000 millo-

patios para el SITP. Adicionalmente, $580.000 millones nes y están entre el rango de los $9 mil y 100 mil millones

del año 2016 fueron el diferencial entre costos operativos de pesos por año de las ciudades analizadas (Tabla 7).

e ingresos por tarifa (Tabla 7). • En el caso del financiamiento del plan rector de expansión

Página  47


del Metro de Medellín, se tienen estimaciones de nece- en las Estructuraciones Técnicas, Legales y Financieras

sidades de inversión que está entre $3.9 y 4.4 billones (ETLF), que se basan en escenarios planteados a partir de

de pesos. Sin embargo, se debe tener en cuenta que estas soportes y supuestos técnicos, que podrían diferir en la

estimaciones están calculadas en un nivel preliminar y implementación de los mismos.

fueron realizadas para dimensionar sus necesidades de

financiamiento. La siguiente tabla resume las necesidades y faltantes que tie-

• Para el caso de los SETP, los déficits relacionados con la nen los sistemas de las ciudades mencionadas, tanto en su

operación de los proyectos son estimaciones establecidas operación como en la infraestructura.

Tabla 7. Recursos faltantes para Infraestructura y operación de los SITP y SETP en ocho ciudades de Colombia.
Fuente: elaboración propia a partir de información suministrada por los Entes Gestores, MT, MHCP y DNP.

CIUDAD Y SISTEMA FALTANTES PARA INFRAESTRUCTURA* FALTANTES PARA OPERACIÓN** OBSERVACIONES

$6.241.600 millones (Patios Terminales SITP Déficit operacional puede cambiar con
Bogotá: Transmilenio - SITP Zonal $580.000 millones (2016)
– Troncales) cambio de Flota Fases I y II

$220.000 millones $13.000 millones por año No incluye cambio en déficit por expansión
Pereira: Megabús
(troncales, vías complementarias) (sólo faltante demanda Megabús) a sistema integrado

Fase 2 depende de sistema integrado

Barranquilla: Transmetro $125.000 millones (Fase 2) $23.633 por año (2011-2015) (Fondo de Estabilización Tarifario
implementado)

Cartagena: Transcaribe No hay estimado Hasta la fecha está balanceada En Implementación

En planes de reestructuración con

Cali: MIO $50.000 millones (longitudinal de oriente) $100.000 millones operadores locales (Acción conjunta de la
Alcaldía y las Entidades Financieras

Dificultades del cierre financiero de los

Santa Marta: SETP $17.000 millones $9.268 (centro de control)
operadores locales.

Montería: Amable SETP $22.616 millones Cambio de Flota $13.000 millones por año

Sincelejo: Metro Sabanas Patio (monto indeterminado) $12.000 millones Flota. $5.000 - $10.000 millones por año

* El valor de Infraestructura no incluye el costo anual de mantenimiento ni rehabilitación periódica

**Se presenta déficit anual; este valor puede cambiar dependiendo de las decisiones de tarifa que adopten las autoridades locales, así como
la introducción de mejoras operacionales y de mecanismos de gestión de la demanda.

Para el caso de los SETP, los déficits relacionados con la ope- Por último, en términos generales, el mantenimiento de las

ración de los proyectos son estimaciones establecidas en las obras de infraestructura construidas, no presentan meca-

Estructuraciones Técnicas, Legales y Financieras, que se ba- nismos de respaldo puntuales para su financiamiento, lo

san en escenarios planteados a partir de soportes y supuestos que ha generado en ciertos casos el deterioro de estas y la

técnicos, y que podrían diferir en la implementación de los manifestación de inconformidades por parte de los opera-

mismos4. dores privados.  

4  El análisis de las estructuraciones técnicas, legales y financieras y de los supuestos de estimación de demanda está fuera del alcance de este estudio. En principio las
estimaciones se basan en estudios de origen-destino proyectados con escenarios de crecimiento de población y actividad económica. Las mayores variaciones observadas
corresponden a cambios en la propiedad vehicular, especialmente de motocicletas; así como el crecimiento de transporte informal (mototaxismo).

Página 48
¿Se cubren los costos? 

Página  49
03
 ¿A qué fuentes de pago se puede recurrir? 

01

¿A QUÉ FUENTES 02

DE PAGO SE PUEDE 03

RECURRIR? 04

05

06
INSTRUMENTOS DISPONIBLES

Dentro de las fuentes públicas tradicionales que han respaldado la construcción de

la infraestructura de los proyectos, se destaca principalmente el uso de sobretasa

a los combustibles en el nivel local y los recursos de crédito por parte de la banca

multilateral en el nivel nacional. No obstante, el desarrollo de los componentes de

infraestructura y operación de los SITM y los SETP, requieren de una combinación

de fuentes de pago. El Plan Nacional de Desarrollo de 2014-20181, estableció una

serie de instrumentos que es necesario seguir considerando actualmente. Estos son

los que se describen a continuación.

1  El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, en su artículo 33 contempla: “Otras fuentes de financiación para los
sistemas de transporte. Con el objeto de contribuir a la sostenibilidad de los sistemas de transporte y contar con
mecanismos de gestión de la demanda, las entidades territoriales podrán determinar, definir y establecer nue-
vos recursos de financiación públicos y/o privados que permitan lograr la sostenibilidad económica, ambiental,
social e institucional de los sistemas SITM, SETP, SITP y SITR (…)”(DNP, 2015).

Página  51


Posibles fuentes de financiación identificadas

Uso de Compra “Preparación”

Generales transporte Uso en vía Parqueo
vehículo vehículo
público

Valorización Tarifa de sistema Cargos a la Sobretasa a Cobro congestión Cobro en vía (plan
(p.ej. Ley 388 de de transporte compra gasolina (Ley 1015 y contaminación Dllo art 33)
1997) público de 1993) (Decreto nacional
Subasta de 2883 de 2013) Sobretasa a garajes
APP (Ley 1508 de titulación Impuesto al (plan Dllo art 33)
2012) combustible (GIZ, Peajes de acceso
Subasta de placa 2014) (BID, 2013) Contribución a
Subsidio a (BID, 2013) garajes fuera de vía
operación Cobro por
siniestralidad
(Litman, 2012)

Cobro por circular

en pico
y placa

Figura 26.   Posibles fuentes de financiación identificadas. Fuente: elaboración de Despacio.org

CONTRIBUCIÓN POR EL SERVICIO DE GARAJES O ZONAS DE ESTACIONAMIENTO DE USO PÚBLICO

Los alcaldes de las ciudades, con sistemas de transporte ma- una contribución que incentive la utilización de los sistemas

sivo, estratégico o regional, tienen la potestad de regular el de transporte público y desincentivo directo al uso de vehícu-

cobro por el servicio de garajes o zonas de estacionamiento de los particulares como el automóvil y la motocicleta2. Además,

uso público, incluyendo estacionamiento en vía. Esto se hará esta contribución puede ser usada para gestionar la demanda

bajo el visto bueno y conforme a las competencias de los Con- de transporte. Sin embargo, el costo de transacción para su

cejos Municipales o Distritales, los cuales permitirán incor- implementación es moderado a medio, ya que requieren que

porar en las tarifas de los estacionamientos estos cobros como sean aprobados por los Concejos Municipales o locales.

2 En el marco de la Ley 1753 de 2015, Plan Nacional de Desarrollo (2014-2018) se establece que “… () Serán sujetos pasivos los usuarios del servicio en predios de personas
naturales o jurídicas que ofrezcan a título oneroso el estacionamiento de vehículos ()…() El factor adicional se calculará así: La base gravable será el valor promedio de dos (2) pasajes del
servicio en el Municipio o Distrito; este valor promedio se multiplicará por factores inferiores a uno (1) en función de los criterios de oferta de transporte público en la zona, uso del servicio
en horas pico y estrato del predio. El valor final del factor en ningún caso podrá superar el de dos pasajes en promedio y se cobrará en forma adicional al total del valor al usuario por
parte del prestador del servicio, quién tendrá la condición de agente retenedor. Los alcaldes fijarán el valor final y definirán los procedimientos de recaudo y liquidación de acuerdo con las
condiciones señaladas en el presente artículo y con los acuerdos que los concejos municipales o distritales expidan al crear el factor…()” (Departamento Nacional de Planeación, 2014).

Página 52
 ¿A qué fuentes de pago se puede recurrir? 

01
COBRO POR ESTACIONAMIENTO EN VÍA PÚBLICA
Estos cobros regulan y racionalizan la ocupación del espacio lar, administrar y organizar el estacionamiento en vía pública,

público para generar condiciones que faciliten la movilidad propendiendo por una adecuada condición de la movilidad y
02
del peatón. Se prevé que los conductores cancelen previa- garantizando mayor seguridad para los diferentes actores de

mente la tarifa de uso y aquel vehículo que no se encuentre la vía. Este sistema, platea tarifas diferenciales por zonas y los

debidamente validado será objeto de una infracción. A nivel ingresos provenientes de esta fuente se destinarán a financiar

nacional, Medellín han implementado las Zonas de Estacio- los programas de inversión relacionados con la construcción,
03
namiento Restringido (ZER), cuyo objetivo principal es regu- operación y mantenimiento de intercambiadores modales.

COBROS POR CONGESTIÓN O CONTAMINACIÓN

Los municipios o distritos mayores a 300.000 habitantes, en evitar la congestión urbana. Este cobro también se podrá im-
04
concordancia con las competencias de los concejos munici- plementar por contaminación de los automotores, con base

pales o distritales, podrán establecer tasas, diferentes a los en la reglamentación que el gobierno nacional que expida

peajes establecidos en la Ley 105 de 1993, por el acceso a para estos efectos.

áreas de alta congestión y de infraestructura construida para

05
ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS (APP)
Las Asociaciones Público Privadas (APP) son un mecanismo a muneración por sus servicios, ya sea con recursos públicos o

través del cual actores públicos y privados trabajan manco- con los generados por el proyecto; siempre y cuando la calidad
06
munadamente para la provisión de bienes y servicios públi- del servicio cumpla con lo establecido en el contrato.

cos. Las APP parten del principio de que el privado transfiere En Colombia, una de las principales características de las APP,

su conocimiento, capacidad técnica y experiencia para el logro es que el privado tiene derecho a su remuneración única y ex-

de los resultados previstos. El esquema supone una eficiente clusivamente a partir del resultado obtenido. Esto implica que el

asignación de riesgos entre el sector público y el sector pri- privado es remunerado siempre y cuando la infraestructura esté

vado, quien se puede hacer cargo del diseño, implementación, disponible para su utilización, con los estándares de desempeño

operación y mantenimiento de una infraestructura, o de un y nivel de servicio contratado y requerido por el público.

servicio público. En términos de asignación de riesgos, las APP parten del

Bajo un esquema APP el sector privado puede encargarse de las principio de que éstos se deben asignar a quien tenga la ma-

actividades necesarias para la provisión de una infraestructu- yor capacidad para gestionarlos, controlarlos, administrarlos

ra o servicio público y encargarse de la gestión y manteni- y mitigarlos. En la mayoría de casos el sector público trans-

miento de la infraestructura durante la vigencia del contrato. fiere al sector privado los riesgos relacionados con el diseño,

En este sentido, el sector público mantiene la responsabilidad construcción, operación, mantenimiento y financiación de la

de proveer el servicio y garantiza que el privado obtenga la re- infraestructura y/o servicio público.

Página  53


Es importante destacar que el concepto de APP en la pres- componentes o unidades funcionales, con aportes de capital,

tación de bienes y servicios públicos recoge entre otras las en dinero o en especie. La cofinanciación de la Nación podrá

siguientes ventajas: ser hasta el 70% del menor valor entre los desembolsos de los

• Implementar proyectos que generen “Valor por Dinero”. recursos públicos solicitados para la ejecución del proyecto y

• Aceleración en la realización de los proyectos. el valor estimado del costo, y la financiación de las activida-

• Innovaciones que benefician a la ciudadanía por el des de diseño, pre-construcción y construcción del proyecto.

dinamismo y la creatividad privada. Ahora bien, es importante tener en cuenta que las APP di-

• Aproximación al costo global y de largo plazo de un rigidas al desarrollo inmobiliario son atractivas al estar re-

servicio público. lacionadas con sistemas de transporte masivo, pero resultan

• Una forma de repartir el riesgo de manera adecuada entre inciertas y complejas como fuentes de pago por el periodo de

el sector privado y el sector público. maduración y los costos de transacción que implican. Las APP

• Transparencia y predictibilidad del gasto público a través inmobiliarias pueden ser aprovechadas para componentes es-

del tiempo. pecíficos de los sistemas de transporte, como el desarrollo de

• De igual forma, las APP colaboran de manera directa a intercambiadores o puntos de integración de servicios, como

solucionar problemas como la insuficiencia de fondos evidencian los ejemplos de El Pedregal y la Avenida Primero

públicos para realizar inversiones, la falta de planeación de Mayo en Bogotá. Estos son proyectos, con espacios que

para plantear y seleccionar proyectos, las ineficiencias del hacen parte de proyectos inmobiliarios o comerciales en don-

sector público en la prestación de servicios, y la ausencia de se concentrarán altos volúmenes de personas. Al mismo

de una política de mantenimiento y de perspectivas de tiempo, con recursos del sector privado se construye infraes-

inversión a largo plazo. tructura para el sistema de transporte de la ciudad.

Además, actualmente, se ha considerado el uso de las APP

Las principales experiencias de APP en Colombia son alre- en el desarrollo conjunto de estaciones de Metro de Bogotá

dedor de la infraestructura para la movilidad, especialmente con usos comerciales. Sin embargo, los bancos no recomien-

implementados desde el orden Nacional a través de la Agencia dan usar las APP inmobiliarias como fuente de pago de deuda

Nacional de Infraestructura (ANI). Las experiencias más exi- por infraestructura de los sistemas de transporte público. En

tosas se relacionan con proyectos de vías financiados princi- cambio, estas son útiles en sí mismas como un mecanismo

palmente por el recaudo de peajes. de captura de valor futuro en predios aledaños al sistema de

En lo que respecta a los SITM y los SETP, la Nación y sus propiedad pública, como se prevé en el desarrollo de Estación

entidades descentralizadas, por servicios podrán cofinanciar Central en Bogotá y son una oportunidad de mayor recaudo

proyectos de APP para el desarrollo de sistemas de servicio de impuesto predial.

público urbano de transporte de pasajeros o de algunos de sus

Página 54
 ¿A qué fuentes de pago se puede recurrir? 

VALORIZACIÓN 01
Esta es una herramienta de captación de recursos para la desarrollados, donde el Estado cubre total o parcialmente los

construcción de obras públicas, o infraestructura específica equipos y subsidia faltantes de la operación. Hay razones eco-

y parte del principio de que una actuación, obra, o inversión nómicas para ello: mayor eficiencia urbana y efectos redistri-

pública ocasiona unos beneficios sobre los inmuebles parti- butivos en la medida en que los usuarios son de los grupos de
02
culares, sin que sus propietarios hayan realizado una acción ingresos medios y bajos . Sin embargo, para cubrir los faltan-

directa para recibir dicho beneficio. Los recursos que se re- tes los municipios y distritos pueden optar por cubrirlos con

caudan en el marco de un riegue de valorización se destinan su propio presupuesto, pero usualmente este ya se encuentra

exclusivamente a la financiación total o parcial de la obra o comprometido en inversión social y de infraestructura gene-
03
las obras que originan el cobro. ral. Por ello es necesario acudir a nuevas fuentes de pago o de

En suma, y manera de conclusión de este numeral, los SITM obtención de recursos alternativos. En este sentido, es rele-

y los SETP generan múltiples ventajas en mejoras de acceso vante considerar las experiencias internacionales de manera

y reducción de externalidades negativas, pero su costo finan- que se puedan plantear nuevas fuentes viables tanto para la
04
ciero es mayor a los ingresos con los niveles actuales de tarifa. capital del país, como para otras ciudades de Colombia, como

Esto es normal en sistemas de transporte público en países se verá en la siguiente sección.

05
IDENTIFICACIÓN DE NUEVAS FUENTES DE PAGO: EXPERIENCIA INTERNACIONAL

06
IMPUESTO A LOS COMBUSTIBLES
Este tipo de impuestos es una herramienta que se ha utiliza- a las ciudades tener mayores recursos, como se verá más

do a nivel internacional como nacional. En el caso de Colom- adelante. Esto porque Colombia ya cuenta con una sobretasa

bia, el valor del impuesto a los combustibles es intermedio al combustible que funciona a manera de instrumento de

en comparación con el contexto internacional (Figura 27). financiación de los costos capitales de los sistemas de trans-

Incluso, otros países en América Latina y Asia en desarro- porte público del país, pero actualmente está con un nivel de

llo tienen impuestos más altos (véase Campodónico, 2009). 18,5% para los niveles municipales y distritales, del 6,5% en

Ahora bien, este impuesto requiere de un ajuste necesario el departamental y del 25% para el Distrito Capital, sobre el

que debe darse en la normatividad nacional de Colombia precio original según la ley 788 de 2002

para incrementar su proporción, de manera que les permita

Página  55


Comparación de precios de gasolina y diésel, 2016

180
178
169
168
160 163 163
161
146 154 154 155
154154
145
142 149 150
140 145 146 144
142 143 141
Centavo USD/litro de combustible

137 139 139 136

132 134 135 134
129 130
120 120 126
120 120
116 115
107 113
110 110 111
100 105 107 104
102 103 104 100 102
98 98 99 99
95
91 92 95 91
88 88
80
76 79 81 83 83
73 79 80
61 68 74 74 73 73 75 76 74
71 71 72 70
60 64 65 65 65 64
61 70 61 61
49 55
52
40 40
35 40 40 38
31 29
20 0 24 22
11 15
1 11 12
0
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Es

Figura 27.   Comparación de precios de combustibles por país (GIZ 2017). Elaboración propia a partir de datos de GIZ Transport Policy Advisory Services

LA CONTRIBUCIÓN DE GARAJES, ESTACIONAMIENTOS Y • Tarifas de estacionamiento basadas en emisiones de CO2

SU ADMINISTRACIÓN FUERA DE LA VÍA (Londres)

• Uso de tecnología para verificar el registro de pago de • Provisión de estacionamientos basados en la distancia y el
parqueo (Amsterdam) acceso al transporte público (Estrasburgo)

• Asociaciones público-privadas para la administración de • Sistema electrónico con precios dinámicos de San Francis-
estacionamientos (Antwerp, Estocolomo) co, SFPark

• Ingresos de parquímetros destinados a sistemas de bici- • Parquímetros cuyo recaudo se destina a la mejora de
cletas públicas (Barcelona) espacios públicos en Ciudad de México.

COBRO POR CONGESTIÓN

Si bien este tipo de cobros existen en la literatura de economía y Durham en Inglaterra (2012). Este cobro si bien es una es-

de transporte desde la década de 1950, aún hay pocas aplica- trategia muy útil en gestión de la demanda (véase Broaddus,

ciones. Algunos ejemplos se han aplicado en ciudades como Litman, & Menon, 2009; Litman, 2006), también puede tener

Singapur (1975); Riga, Latvia (2003); Znojmo, República Checa altos costos de transacción en su aceptación política por parte

(2007); Valletta, Malta (2007); Londres (2008), Milán (2012), de los concejos locales de las ciudades (Zeng, 2013).

Página 56
 ¿A qué fuentes de pago se puede recurrir? 

PEAJES DE ACCESO 01
Los peajes son comunes para la financiación de infraes- la vía. Existen casos en los cuales se cobran tarifas dife-

tructura, pero no es común el cobro adicional para gene- renci ales por congestión, o descuento para vehículos de

rar recursos a usos distintos a la infraestructura propia de alta ocupación.

02
COBRO POR CONTAMINACIÓN
Existen algunos ejemplos de cobro del impuesto a la pro- CO2, y dependen de la fecha de registro del vehículo. Las tasas

piedad de vehículos asociado al nivel de contaminación. Por se distribuyen en bandas, entre menores son las emisiones,

ejemplo, el sistema de impuestos del Reino Unido se basa en menor es el impuesto de vehículos (United Kingdom, 2017).
03
el tamaño del motor, el tipo de combustible y las emisiones de Estos mecanismos son ahora comunes en países de la OECD.

COBRO DE SINIESTRALIDAD
El sistema de seguros de los Estados Unidos, por ejemplo, usa de los siniestros entre la población objetivo, con mayores co-
04
el perfil del conductor, el tipo de vehículo y la experiencia del bros a los usuarios y vehículos de mayor riesgo. Recientemen-

conductor, para definir el cobro de las primas de seguros. Esto te se introdujo también el cobro por distancia que permite el

se basa en estudios actuariales y permite redistribuir el cobro cargo correspondiente con la exposición al riesgo (Todd, 2012).

05

IDENTIFICACIÓN NUEVAS FUENTES DE PAGO PARA BOGOTÁ

06
Para el caso de Bogotá, la Tabla 8 muestra un dimensiona- la Secretaría Distrital de Movilidad de la capital y se determi-

miento preliminar y un análisis de las fuentes potenciales que na si estas fuentes requieren de una aprobación mediante una

pueden contribuir a cubrir los déficits operativos y, en dado ley o un acuerdo del Concejo de la ciudad. Así mismo, esta ta-

caso, las expansiones de la infraestructura operacional del bla también presenta una valoración de la dificultad de apro-

sistema. Además, en esta tabla se presenta un valor potencial bación la fuente, una valoración de la dificultad en la gestión

estimado de ingresos a partir de una evaluación preliminar de del recaudo y unos supuestos básicos para su estimación.

Página  57


Tabla 8. Fuentes potenciales para Transporte Público en Bogotá.

Fuente: Estudio de Sostenibilidad SITP, Secretaría de Movilidad, 2016, y estimaciones propias

POTENCIAL
FUENTE DE PAGO LEY / ACUERDO APROBACIÓN GESTIÓN DE RECAUDO SUPUESTO
MILLONES POR AÑO
Sobretasa Gasolina 73.000 Ley Muy Difícil Muy Fácil +5%

Contribución garajes
100.000 Acuerdo Difícil Difícil Entre $136-$3,300 por hora
y estacionamientos

(Steer Davies Gleave; Akiris;

Cobro por Congestión 80.000 Acuerdo Difícil Difícil
Posse Herrera Ruiz., 2014)

Peajes de Acceso 27.500 Acuerdo Intermedia Intermedia 10% de Ingresos

386.000* Ley Muy Difícil Fácil Plan Decenal de

Descontaminación
Cobro por Contaminación
(Secretaría Distrital de
433.511 Acuerdo Difícil Muy Difícil Ambiente, 2010)

Acuerdo ya fue aprobado,

Estacionamiento en vía 80.000 Acuerdo Fácil Difícil estudios en elaboración
SDM

Cobro por circulación en Pago 3 millones por año,

324.000 Acuerdo Fácil Intermedia
pico y placa por 14% de carros (771,500)

Cobro Siniestralidad* 1.320.000 Ley Muy Difícil Fácil Una Vida $3.040 millones

* No se encuentran contemplados en legislación actual, valorados de acuerdo con el costo estadístico de la vida

SOBRETASA A LA GASOLINA
En Bogotá, en el 2015 se recaudaron $365.853 millones por 2015a). De acuerdo con lo anterior un aumento de 5% en la

Sobretasa a la Gasolina, y $33.856 millones por sobretasa al sobretasa a combustibles, sin aumento o disminución de con-

ACPM, de acuerdo con el informe consolidado de ingresos de sumo respecto al 2015 generaría $73.170 millones (Secretaría

la Secretaría de Hacienda (Secretaría de Hacienda Distrital, de Hacienda Distrital, 2015b).

CONTRIBUCIÓN POR ESTACIONAMIENTOS.

De acuerdo con estudios realizados internamente por la Secre- transporte público afectado por factores de estrato y localiza-

taría Distrital de Movilidad, Bogotá tiene un potencial de in- ción. La tarifa estaría entre $136 (estrato 1 con baja disponibi-

gresos por $50.000 millones (primer año) y $100.000 millones lidad de transporte público) a $3.300 (estrato 6 con alta dispo-

anuales en adelante. El valor máximo es dos veces el pasaje de nibilidad de transporte público) como se indica en la Tabla 9.

Página 58
 ¿A qué fuentes de pago se puede recurrir? 

Tabla 9. Tarifas Sugeridas para Contribución por Estacionamientos (2015). Fuente: Exposición
de Motivos Proyecto de Acuerdo Sobretasa a Estacionamientos 2015
01

OFERTA DE TRANSPORTE PÚBLICO EN LA ZONA

ESTRATO CRITERIO ESTRATO
ALTA MEDIA BAJA
Estrato 1

Estrato 2
0,14

0,23
$ 453

$ 757
$ 227

$ 378
$ 136

$ 227
02
Estrato 3 0,32 $ 1.049 $ 524 $ 315

Estrato 4 0,40 $ 1.322 $ 661 $ 397

Estrato 5 0,61 $ 2.027 $ 1.014 $ 608

Estrato 6 1,00 $ 3.300 $ 1.650 $ 990

03
COBRO POR CONGESTIÓN
De acuerdo con cálculos de la Secretaría Distrital de Movili- 85.000 millones por año (Steer Davies Gleave; Akiris; Posse

dad basados en estudios contratados con la firma Steer Da- Herrera Ruiz., 2014)
04
vis Gleave, la ciudad tiene un potencial neto entre $40.000 y

Tabla 10. Ingresos y Costos estimados Cobro por Congestión (2015). Fuente: Secretaría Distrital de Movilidad (2015)

ÍTEM 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

05
Ingresos del sistema con descuentos (Ingreso SDM) 0 55.928 109.546 110.515 111.569 112.707 113.927

Ingreso por multas esperadas cobradas 0 29.651 58.077 58.591 59.150 59.753 60.400

Costos de inversión, operación y mantenimiento

0 44.669 89.338 89.338 89.338 89.338 89.338
(Ingreso para el operador)

Gastos Pre-operativos

Recaudo Neto Secretaría Distrital de Movilidad

8.419

-8.419
382

40.528
0

78.285
0

79.768
0

81.381
0

83.122
0

84.989
06

Foto por Burak K, Pexels.com

Página  59


PEAJES DE ACCESO
El total de pago por salidas de Bogotá por automóviles es peajes de acceso equivalentes, un 10% sería una contribu-

del orden de 275.000 millones (Tabla 11). Si se establecieran ción de $27.500 millones.

Tabla 11. Ingreso por Peajes en Salidas de Bogotá. Fuente: Financiera de Desarrollo Nacional (2017)

VEHÍCULOS/ DÍA PARTICIPACIÓN PEAJE AUTOMÓVILES RECAUDO ANUAL POR PEAJE AUTOMÓVILES
Autonorte – Chía 32.592 33% 7.100 80.991

Salida Villavicencio 10.315 10% 10.400 37.547

Calle 13 - Rio Bogotá 19.997 20% 7.100 49.693

Calle 80 –Siberia 13.927 382 8.300 40.458

Autosur – Chusacá 17.709 14% 9.200 57.023

Vía a La Calera 3.728 18% 7.100 9.264

Total 98.268 4% 7.995 274.975

COBRO POR CONTAMINACIÓN

El potencial neto de esta fuente es de $433 mil millones, des- Plan Decenal de Descontaminación, usando los factores por

contado costo de transacción. En este sentido, la estimación kilómetro y por viaje que se presentan en la Tabla 12.

de los factores contaminantes se realiza de acuerdo con el

Tabla 12. Estimación de Tarifas y Recaudo Cobro por Contaminación. Fuente: Plan Decenal de Contaminación del Aire, 2010
(Secretaría Distrital de Ambiente, 2010). Viajes según encuesta de movilidad de 2015 (Secretaría Distrital de Movilidad de
Bogotá, 2015).

EMISIONES PM VIAJES VIAJES

OCUPACIÓN FACTOR TARIFA/ VIAJE RECAUDO/ AÑO
GMS/ KM PERSONA/ DÍA VEHÍCULO/ DÍA
Motocicletas 0,0977 819.135 1,0 819.135 0,1124 906 222.757

Automóviles 0,0030 1.298.031 1,7 763.548 0,0035 28 6.375

Camionetas y Camperos 0,0161 553.448 1,7 325.558 0,0185 149 14.596

Taxi 0,0030 719.202 1,0 719.202 0,0035 28 6.005

Camión C1 0,8690 51.626 1,0000 8.062 124.864

Camión C2 0,8450 65.990 0,9724 7.839 155.198

Camión C3 0,3110 140.895 0,3579 2.885 121.957

Camión C4 0,0510 89.817 0,0587 473 12.749

Camión C5, C6 0,5100 37.168 0,5869 4.732 52.758

Camión C7 0,0300 62.970 0,0345 278 5.258

Recorrido camiones: 31,025 km/año, 300 días/año Total 722.518

Recorrido vehículos: 10 km/viaje
Costo de Recaudo 40% 289.007
Camiones clasificados según Plan Decenal de Descontaminación del Aire, 2010
Viajes según Encuesta de Movilidad SDM 2015 Recudo Neto 433.511

Página 60
 ¿A qué fuentes de pago se puede recurrir? 

COBRO POR SINIESTRALIDAD 01

El potencial de esta fuente es de 1.3 billones por año, consi-

derando un valor estadístico de la vida de $3.040 millones por

persona (Tabla 13).

02
Tabla 13. Estimación de Ingresos por Cobro por Siniestralidad (Incidentes de Tráfico).
Fuente: Cálculos propios basados en flota, incidentes de tráfico 2014 y valor estadístico de la vida

TIPO VEHÍCULO CANTIDAD MUERTES CAUSADAS MUERTES POR VEHÍCULO PAGO ANUAL RECAUDO ANUAL (MM)
Moto

Auto
421.978

1.467.578
144

279
24%

46%
0,0003413

0,0001899
$ 1.037.364

$577.415
$437.745

$847.401
03
Taxi 52.630 11 2% 0,0002109 $641.133 $ 33.743

Total 606 030 $1.318.889

04

05

06

Foto por Lê Minh, Pexels.com

Página  61


IDENTIFICACIÓN DE NUEVAS FUENTES DE PAGO

PARA LAS CIUDADES COLOMBIANAS

A partir de las experiencias internacionales, es posible identi- tra la estimación de ingresos para las ciudades de Bogotá, el

ficar cuáles de las alternativas anteriormente expuestas pue- Área Metropolitana de Barranquilla, el Pereira -Área Metro-

den ser más atractivas para las ciudades del país, así como su politana Centro Occidente, Montería, Santa Marta, Sincelejo,

viabilidad. En este sentido, en primer lugar, la Tabla 14 mues- Cali y Medellín-Valle de Aburrá.

Tabla 14. Estimación de Ingresos para cada una de las fuentes de pago (millones de pesos por año).
Fuente: Elaboración Propia.

FUENTE DE PAGO BOGOTÁ BARRANQUILLA CARTAGENA CALI** PEREIRA MONTERÍA SANTA MARTA SINCELEJO MEDELLÍN
Sobretasa Gasolina* 73.000 7.695 5.754 22.000 3.355 2.267 2.313 1.413 21.196

Contribución garajes y
100.000 6.988 5.703 40.595 4.186 2.830 2.876 1.763 17.792
estacionamientos

Cobro por Congestión 80.000 2.795 2.281 0 837 566 575 353 25327

Peajes de Acceso 27.500 1.922 1.568 0 1.151 778 791 485

Cobro por Contaminación

386.000 26.975 22.015 0 16.158 10.922 11.100 6.807
(propuesto)*

Cobro por Contaminación

433.511 30.296 26.460 0 19.421 13.127 13.341 8.181 44.968
(autorizado)

Estacionamiento en vía 80.000 5.591 4.563 32.000 3.349 2.264 2.300 1.411 48.108

Cobro circulación en pico y

324.000 22.642 18.479 35.000 13.563 9.168 9.317 5.714 113.390
placa

Cobro Siniestralidad* 1.320.000 92.247 75.284 0 55.256 37.350 37.957 23.278

Total 2.824.011 197.151 162.107 129.595 117.276 79.272 80.570 49.405 270.781

Estas estimaciones se basan en las metodologías de cálculo usadas en Bogotá para la determinación del potencial de los cobros por congestión, garajes y parqueos, estacionamiento en
vía y cobro para circular en pico y placa. Se realiza una proporcionalidad basada en el parque vehicular registrado en cada ciudad, con ajustes. Se sugiere realizar un cálculo con estudios
detallados en cada ciudad una vez se confirme el interés de avanzar en alguna(s) categoría(s). (1) Sobretasa de Presupuestos Municipales (se estima potencial de incremento de 5% en el
valor de la sobretasa); (2) En el caso de cobro por congestión se estiman potenciales de 50% en Barranquilla y Cartagena; 25% en Pereira, Montería, Santa Marta y Sincelejo con respecto
a Bogotá. (3) Recaudo y Estimaciones de las Secretaría de Hacienda y Planeación de Cali (4) Estimaciones a partir de estudio “Potenciales Fuentes de Financiamiento del Plan Rector de

Expansión del Metro de Medellín” (Lat Global; Steer Davies Gleave, s/f)

SOBRETASA A LOS COMBUSTIBLES

Esta es la fuente de recursos que podría ser más atractiva tener de este, requiere de la modificación normativa de una

para las ciudades por su fácil gestión de recaudo y porque ley nacional (Ley 788 de 2002). Si bien se planteó en el PND

no requiere de una aprobación por parte de los Concejos de 2014-2018 un impuesto verde para los combustibles, su

Municipales de las ciudades. Sin embargo, para aumentar el reglamentación quedó pendiente y no fue gestionada en la

porcentaje de recaudo que los entes territoriales pueden ob- reforma tributaria aprobada en diciembre de 2016.

Página 62
 ¿A qué fuentes de pago se puede recurrir? 

CONTRIBUCIÓN DE GARAJES Y ESTACIONAMIENTOS 01

Desde el punto de vista práctico, es atractivo avanzar en esta fácil a través de los registros de industria y comercio, y el

contribución. Su realización implica una aprobación de los número limitado de establecimientos de este tipo.

Concejos Municipales, pero la gestión de su cobro puede ser

02
COBROS POR CONGESTIÓN
Estos son más útiles como medida de gestión de la demanda ya sea con un nuevo mecanismo de cobro por impacto que

que como fuente de ingresos, dado que requieren de estudios requiera una nueva Ley o con la norma existente, aunque la
03
detallados y su gestión de cobro es compleja. Para las ciu- gestión de cobro es compleja.

dades puede ser mejor optar por cobros de contaminación,

04
COBROS POR ESTACIONAMIENTO EN VÍA
Las ciudades también tienen la oportunidad de aprovechar el produce son interesantes, debido a que pueden recaudarse en

estacionamiento en vía, ya que el espacio público está dispo- conjunto con la contribución de garajes y estacionamientos

nible, existe demanda con el crecimiento del parque vehicular fuera de la vía.
05
tanto de carros como de motos y los ingresos potenciales que

COBRO POR CIRCULAR EN “PICO Y PLACA” (RESTRICCIONES POR NÚMERO DE PLACA) 06

Una nueva fuente de pago, ideada por Bogotá y también apro- en el corto plazo esta estrategia puede llevar a que haya un

bada por el Concejo Municipal en Cali , es el cobro por circular

3
mayor volumen de tráfico (más vehículos en la vía), en el

cuando los vehículos tienen restricción por placa. Este consis- mediano plazo implica un menor número de vehículos totales

te en aprovechar la disponibilidad de pagar de los propietarios circulando. Así mismo, su control puede ser complejo. Varias

de vehículos privados, sin embargo, ellos pueden comprar un ciudades del país ya cuentan con restricción pico y placa, con

segundo vehículo y evitar de esta forma la restricción. Si bien excepción (por ejemplo) de Sincelejo.

PEAJES DE ACCESO
Los peajes son de impacto limitado como fuente de pago para urbanas en Bogotá. Sin embargo, la necesidad de que estas

transporte público; se consideran útiles para el desarrollo de iniciativas sean aprobados por el Ministerio de Transporte, lo

infraestructura, que puede incluir la construcción de carriles convierte en una alternativa difícil de implementar.

de buses, como se está planteando en las APP de autopistas

3  La tarifa anual que se cobrará en Cali será de $ 2.578.680; el Municipio espera recaudar $38.000 millones (Diario El País, 2016)

Página  63


COBRO POR SINIESTRALIDAD

El cobro aquí propuesto consiste en incorporar al seguro obli-

gatorio un valor equivalente al impacto social de las muertes

por incidentes de tráfico (en otras ocasiones llamado “pay as

you drive” – pague por lo que conduce” (Litman, 2011; Victo-

ria Transport Policy Institute, 2012)). Si bien el recaudo puede

ser interesante, esta propuesta requiere aprobación mediante

una Ley nacional, lo cual hace de esta estrategia compleja de

realizarse y puede considerarse improbable.

Página 64
¿A qué fuentes de pago se puede recurrir? 

01

02

03

04

05

06

Página  65
 04


Página 66
 ¿Cómo se puede implementar? 

01

¿CÓMO SE PUEDE 02

IMPLEMENTAR? 03

Entendiendo la importancia de plantear un plan de acción que genere acciones concre-

tas para varias de las dificultades y situaciones que se están presentando alrededor de
04
los proyectos de transporte urbano, como la falta de recursos para los fondos de con-

tingencia, los problemas de adquisición de flota, los desequilibrios operacionales, los

problemas de cobertura, la calidad de servicio, entre otros, a continuación, se señalan

tres líneas de estrategias y de acciones para atender estas necesidades de los sistemas:
05
• Acciones para impulsar modificaciones normativas y de política pública.
• Estructuración de fuentes de pago
• Programas puntuales de mejoramiento

06

ACCIONES DE POLÍTICA PÚBLICA

La implementación de nuevas fuentes para el financiamiento de los sistemas y de las

estrategias de movilidad requieren de una serie de modificaciones normativas y de

política pública. A continuación, se identifican algunos aspectos que pueden ser desa-

rrollados en el marco de un nuevo ordenamiento legal o de política pública y que pue-

den ser tenidos en cuenta para alcanzar este objetivo. Así mismo, estas acciones de

política pública plantean la necesidad de revisar aspectos institucionales necesarios

para la formalización de cualquier plan de acción en el desarrollo de los proyectos.

Página  67


ASPECTOS A CONSIDERAR PARA EL DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y MARCOS NORMATIVOS

FINANCIACIÓN DEL CAPEX DE OPERACIÓN

La Nación está haciendo grandes inversiones en infraestruc- La Nación está haciendo grandes
tura de transporte, sin embargo, el uso de esta para la ope- inversiones en infraestructura de
ración no es eficiente, en la medida en que no se cuenta con transporte, sin embargo, el uso de esta
la flota prevista en las estructuraciones de los proyectos para para la operación no es eficiente, en
atender la demanda estimada en condiciones de calidad para
la medida en que no se cuenta con la
flota prevista en las estructuraciones
el usuario. Conforme a ello, es importante que las estrategias
de los proyectos para atender la
normativas y de política pública tengan en cuenta este aspec-
demanda estimada en condiciones
to, dado que los principales problemas que están asociados a
de calidad para el usuario.
la sostenibilidad y cubrimiento de los costos operacionales de

los sistemas tienen relación con el Capex (flota y tecnología),

puesto que resulta ser uno de los principales elementos que nacional, particularmente en la inversión de material rodante

impacta la canasta de costos de la tarifa. (vagones y trenes). El financiamiento de material rodante de

Por ejemplo, en una ciudad como Barranquilla la inversión los sistemas de transporte urbano en Colombia, debería tener

en flota representa el 18 % de la canasta de costos de un bus un tratamiento similar al que se da a los sistemas Metro, toda

articulado y es el segundo objeto de gasto más importante vez que, está resultando fundamental para el equilibrio finan-

después de los gastos del personal operativo, que representa ciero de los proyectos poder alivianar este cargo en la tarifa.

el 36% de la canasta de costos (DNP; Steer Davies Gleave; Por otra parte, si se desea implementar una política ambien-

AKIRIS, 20141). Otro ejemplo a considerar, resulta en el mar- talmente sostenible en el tema de flota y evaluar la imple-

co del SETP de Sincelejo, donde los requerimientos de flota mentación tecnologías limpias, se debe tener la claridad des-

ascienden a $12.000 millones, mientras que los costos finan- de lo público de cómo se va a financiar y con qué fuentes,

cieros previstos en el Conpes de financiamiento del proyecto toda vez que con las tarifas actuales sería muy difícil lograr

ascienden a $25.856 millones. De otra parte, es importante sostenibilidad financiera de los sistemas.

tener en cuenta que, en proyectos como el Metro de Medellín Finalmente, alrededor de un potencial financiamiento del ma-

y el Metro de Bogotá, se considera el Capex como elemento terial rodante, es necesario determinar la capacidad del privado

elegible dentro de la cofinanciación que realiza el gobierno para operar y gestionar la operación del sistema.

1 DNP - Steer Davies Gleave - AKIRIS (2014) “Revisar las estructuras tarifarias del sector transporte público urbano de pasajeros (no individual), y dar
lineamientos para su formulación, en un marco de eficiencia operacional, calidad del servicio, costeabilidad de la tarifa por parte del usuario, y sostenibilidad fi-
nanciera de la operación”

Página 68
 ¿Cómo se puede implementar? 

01

02

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04

05
o alimenten los corredores principales o troncales sobre los
El uso de modos informales o ilegales cuales existe buena oferta. Un claro ejemplo de ello sucede en
de transporte, responde a una
necesidad de desplazamiento que no
los alrededores de las troncales del Sistema TransMilenio, en
06
donde hay una prestación de servicio organizada a través de
es atendida por el transporte público
bici taxis, taxis compartidos, y vehículos particulares. Incluso
formal o que no se presta acorde
con las necesidades del usuario. existiendo rutas complementarias que hacen parte del siste-

ma, se observa este fenómeno, puesto que la frecuencia de la

CONTROL DE ILEGALIDAD E INFORMALIDAD ruta es muy baja y no responde a la demanda de servicio. En

EN EL TRANSPORTE ciudades como Cartagena, Barranquilla y el Área Metropolita-

El uso de modos informales o ilegales de transporte, responde na de Bucaramanga, el transporte informal, como el mototaxi

a una necesidad de desplazamiento que no es atendida por el y el bicitaxi, supera o es igual al número de viajes no moto-

transporte público formal o que no se presta acorde con las rizados (a pie, bicicleta), en proporciones del 9% y 9%, 7% y

necesidades del usuario (frecuencias, recorridos, tiempos). En 5%, 7% y 5%, respectivamente 2.

gran medida, el crecimiento de la informalidad alrededor de En este contexto, el fenómeno de la ilegalidad y la informa-

los SITM obedece a la falta de servicios que complementen lidad está generando perjuicios a la prestación del servicio

2  Información recopilada de los informes de “Ciudades Como Vamos”

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de transporte en varias ciudades. Es claro que las adminis- Es necesario que desde el gobierno
traciones territoriales, a pesar de contar con instrumentos nacional se fortalezca la reglamentación
normativos, no adoptan políticas o no consiguen el respaldo para combatir la informalidad e
necesario para soportar medidas frente a estos fenómenos. ilegalidad o para reglamentar los
Un ejemplo de integración de estos modos informales a la
modos informales que puedan
complementar la operación de los
prestación de servicio de transporte público, sucede en Mon-
sistemas de transporte público.
tería, en donde los operadores de transporte público colectivo

han logrado trabajar de la mano con los prestadores de ser-

vicio informal, lo cual ha generado efectos positivos alrede- AJUSTE DE TARIFAS Y SUBSIDIOS
dor de la cobertura, seguridad, e inclusión socioeconómica de Actualmente la definición de la tarifa a cobrar por la presta-

zonas marginadas y desatendidas por el transporte formal. La ción de servicio público y las decisiones sobre el incremento

prestación del servicio informal se da en zonas específicas en de estas está en manos de los alcaldes y, por ende, sujetas a

donde no existe suficiente infraestructura para que circulen consideraciones políticas. La definición de la tarifa debe ser

vehículos de mediana capacidad, los usuarios son conducidos un tema técnico y no político. Existen ejemplos como el caso

a puntos en donde pueden trasbordar a rutas que son aten- de TranSantiago, donde la actualización tarifaria se adopta-

didas por operadores autorizados para la operación de trans- da por el mandatario local, una vez es validada por un panel

porte público. Incluso han implementado el uso de herra- de expertos. Conforme a lo anterior, es fundamental que se

mientas tecnológicas que permiten controlar el recorrido de cuente con una comisión de regulación nacional o se le de es-

los vehículos informales para garantizar que no se preste este tas funciones a la Comisión de Regulación de Infraestructura

servicio en otras zonas de la ciudad. En este escenario, es ne- y Transporte – CRIT del Ministerio de Transporte, que dentro

cesario entonces que desde el gobierno nacional se fortalezca de sus funciones tiene la de establecer las fórmulas y criterios

la reglamentación para combatir la informalidad e ilegalidad para la fijación de las tarifas de servicio público de transpor-

o para reglamentar los modos informales que puedan com- te y servicios conexos que son competencia de las entidades

plementar la operación de los sistemas de transporte público, territoriales3.

especialmente en la última milla, o zonas sin infraestructura La estimación y validación de la tarifa por parte de estos ór-

para la circulación de otras tipologías de vehículos. Así mis- ganos, debe determinar la capacidad de pago de la población

mo, es importante considerar que no se puede desconocer la objeto de la prestación de servicio e identificar los desequili-

realidad de nuestras ciudades, si no se cuenta con la flota brios entre la tarifa técnica y la capacidad pago. En la mayoría

suficiente y con la infraestructura para garantizar la cobertura de los sistemas de transporte a nivel mundial este diferen-

del servicio de transporte público en las ciudades del país, ya cial es subsidiado por el Gobierno. Por ejemplo, en ciudades

que las autoridades locales deben hacer el esfuerzo de buscar como Santiago de Chile estos subsidios llegan a ser del 40%

alternativas para que se atiendan las necesidades de despla- del costo operacional del sistema. Así mismo, otras ciudades

zamiento del usuario. como Berlín y Londres llegan a más del 50% y Praga tiene un

3  Decreto 947 de 2014, por el cual se crea la Comisión de Regulación de Infraestructura y Transporte

Página 70
 ¿Cómo se puede implementar? 

subsidio del 70% (European Transport Metropolitan Autho- DEFINICIÓN DE CRITERIOS PARA ACCEDER 01
rities, 2015) A RECURSOS DE COFINANCIACIÓN
Por otra parte, esta comisión debe establecer cuáles son los La Nación debe definir criterios mínimos para la presentación

elementos que deben hacer parte de la canasta de costos de un proyecto de transporte urbano ante el Gobierno Nacio-

de los sistemas de transporte, para así definir la tarifa al nal el cual se espera cofinanciar con recursos de la Nación.
02
usuario. Aquí es importante tener en cuenta que en los SITM Sin duda alguna, proyectos que apunten a utilizar mejores

se cargaron a la tarifa algunos costos de la infraestructura tecnologías de transporte generan mayores beneficios en tér-

(como los patios), o los relacionados con la operación, como minos ambientales, que proyectos que tan solo se orienten a

la chatarrización, y el funcionamiento de los entes gestores. reorganizar la prestación del servicio de transporte público
03
En este sentido, estos elementos no son propios de la opera- utilizando la flota con la que actualmente se cuenta en deter-

ción de transporte, pero sin lugar a dudas, deben financiarse minada ciudad; así mismo, utilizar un único medio de pago

a través de otra fuente de pago, independiente de la tarifa que permita controlar los ingresos que percibe el sistema es

que paga el usuario. más eficiente que mantener un esquema de recaudo a través
04
Es importante considerar que la experiencia en los siste- de efectivo manejado por los conductores de los vehículos. Sin

mas de transporte urbano en Colombia, ha demostrado que embargo, ¿es este el modelo que debe implementarse en todas

el ingreso por tarifa al usuario no es suficiente para cubrir las ciudades del país? Más aún cuando el costo de migrar la

los costos de operación de un sistema eficiente, con calidad totalidad de flota a buses de mayor capacidad o de tecnologías
05
y confiable. Es por ello que la estrategia para formalizar las más limpias e implantar sistemas de recaudo altamente tec-

fuentes alternativas de financiamiento de los sistemas, re- nificados, incrementa la diferencia entre la tarifa que puede

sulta fundamental para establecer el equilibrio económico y pagar el usuario y la tarita técnica que refleja los costos de la

técnico de los proyectos. operación. Lo anterior puede llevar a las ciudades a vincular
06
Finalmente, es necesario tener presente que las subvencio- cada proyecto de manera integrada al Sistema de Transporte

nes a la tarifa deben ser coherentes con la capacidad de pago, de la ciudad, de manera que mejore la calidad del servicio y

asociadas a una fuente estable y congruentes con el contexto optimice los costos de operación.

económico local. Conforme a lo anterior, en primer lugar, deben existir estu-

dios que contengan una propuesta con un claro alcance del

proyecto, y que dicho alcance se ajuste a las necesidades rea-

La experiencia ha demostrado que
les de las ciudades. Sin embargo, las ciudades deben apuntar
el ingreso por tarifa al usuario no es
suficiente para cubrir los costos de a metas que realmente puedan sostener y no solo concebir la

operación de un sistema eficiente, con construcción del proyecto; que definan claramente las fuen-

calidad y confiable. La estrategia para tes que garantizarán la sostenibilidad del mismo durante la
formalizar las fuentes alternativas de operación.
financiamiento de los sistemas, resulta En segundo lugar, la documentación mínima a presentar a la
fundamental para establecer el equilibrio
Nación por parte de los entes territoriales que desean imple-
económico y técnico de los proyectos.
mentar estos sistemas y acceder a recursos, debería ser:

Página  71


a.  Estudio de demanda soportado en una robusta toma de En tercer lugar, los territorios deben presentar el esquema

información de campo que refleje con un buen nivel de institucional definido para ejecutar el proyecto en su etapa

confiabilidad las condiciones de los viajes realizados en la de planeación, construcción, implementación y operación. Si

ciudad. Como insumo para dicho estudio, las secretarías bien hoy se exige la creación de entes gestores encargados

de tránsito o la autoridad de transporte correspondiente de la administración de los recursos de los convenios de co-

deben entregar un inventario certificado de las rutas financiación y de la contratación de los estudios y las obras

autorizadas y de la flota vinculada por cada empresa. requeridas para operación de los SITM y SETP, no existen

b.  Estudio de prefactibilidad técnica, legal y financiera, condiciones en materia de seguimiento a la operación.

basado en los resultados del estudio de demanda. En el numeral 4.1.2 se desarrolla con mayor detalle la pro-

c.  Análisis de fuentes de pago del municipio, Gobernación puesta en materia de institucionalidad.

y demás entidades cofinanciadoras del proyecto.

d.  Análisis de fuente de pago para financiación de la

operación, su bancabilidad y su potencial de ingresos.

e.  Diseñar estrategias para combatir la ilegalidad e

informalidad y planes para su implementación.

Página 72
 ¿Cómo se puede implementar? 

IMPLEMENTAR PROYECTOS ACORDES grandes obras de infraestructura, como intersecciones a des-

01
CON LA REALIDAD LOCAL nivel, en sitios en que la misma ciudad solicitó no construir,

Es importante que los proyectos se diseñen para las carac- por no ser necesarios para las condiciones actuales. Otro

terísticas de cada ciudad en lugar de utilizar un “modelo” ejemplo a subrayar corresponde a que en la mayoría de los

que es aparentemente exitoso en una ciudad esperando que SETP se planearon intercambiadores modales para que los
02
se presenten resultados iguales en urbes que tienen condi- usuarios de rutas intermunicipales trasbordaran a los buses

ciones geográficas, o socioculturales diferentes. El compor- del SETP. Sin duda alguna, este planteamiento se hizo con-

tamiento de las personas y sus patrones de viajes obedece siderando que no hubiera modos rivales y competencia en el

a las condiciones propias del territorio y es por eso por lo sistema, pero sin analizar la afectación al usuario a quien el
03
que los estudios y modelos de transporte deben realizarse tiempo de viaje se incrementaría debido a que actualmente

evaluando las características de cada lugar. Estos también los recorridos entre diferentes municipios son muy cortos y

deben reflejar las particularidades del contexto sobre el cual no ameritan transbordos, simplemente porque se atraviesa un

se realizan los estudios. límite geográfico.

04
Un claro ejemplo del uso de estos “modelos” es el esquema En resumen, los proyectos de transporte urbano deben res-

del SETP bajo el cual se aprobaron recursos de financiación ponder a las necesidades locales y deben considerar las va-

con base a los resultados que fueron muy conceptuales y riables y condiciones específicas de su contexto. Ahora bien,

planteaban un modelo similar para las ciudades con pobla- no por migrar a un esquema de prestación del servicio de
05
ciones entre los 200.000 y 600.000 habitantes. En este con- transporte público radicalmente diferente se logran mayores

texto se previeron esquemas similares para ciudades como beneficios y cambios significativos, inmediatos y bajo el es-

Sincelejo, en donde no existían prácticamente buses para quema actual de la política pública. Por lo tanto, se requieren

prestar el servicio público (más del 90% de la flota superaba medidas que fortalezcan la implementación de los proyectos
06
los 25 años), y en ciudades como Armenia, donde los trans- acordes a las necesidades de las ciudades y a las capacidades

portadores se han organizado en no más de tres empresas de las instituciones estatales locales.

que tienen sistema de caja única, y prestan un mejor servi-

cio al usuario. En ambos casos, los estudios iniciales consi-

deraban altas inversiones en tecnología, para ciudades que CONDICIONAR LA CONTINUIDAD DE LA PARTICIPACIÓN
con aplicaciones básicas pueden hacer un adecuado control DE LA NACIÓN EN LA FINANCIACIÓN DE LOS
de flota y manejar un recaudo más confiable. Luego de rea- SISTEMAS DE TRANSPORTE PÚBLICO A ACCIONES
lizar estudios más detallados, las tarifas al usuario están DEL TERRITORIO EN BENEFICIO DE LA OPERACIÓN.
muy por debajo de la tarifa técnica y las mismas ciudades Como ya se ha expuesto, las inversiones en infraestructura

solicitan que se reduzca el alcance de estos componentes ya de transporte no se han visto reflejadas en las condiciones de

que estas inversiones encarecen la operación y estas ciuda- prestación de servicio de los sistemas. Parte de los problemas

des no requieren sistemas tan robustos como los utilizados que hoy afrontan los SITM obedecen a que no se alcanzan

en ciudades como Bogotá, Cali, Barranquilla, entre otras. las demandas previstas en los estudios. En este sentido, las

De forma similar, para la ciudad de Montería, se previeron estructuraciones técnicas prevén la salida gradual de las rutas

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del transporte público colectivo una vez inicia la operación de existente en lo que respecta al desmonte o reorganización de

los SITM. Sin embargo, en la mayoría de los casos las admi- las rutas de TPC, así como en las medidas para combatir la

nistraciones territoriales no han desmontado las rutas exis- ilegalidad e informalidad, que están en cabeza de las auto-

tentes del TPC como se previó en los estudios, lo cual impacta ridades territoriales. Sin embargo, bajo los convenios de co-

negativamente los sistemas debido a que se genera compe- financiación que financian los sistemas de transporte y no la

tencia de otros operadores que no hacen parte del Sistema construcción de infraestructura, como se ha entendido, podría

Integrado, disminuyendo la demanda y por ende los ingresos. condicionarse el desembolso de los recursos, a la realización

En algunos casos, se ha identificado la existencia de flota de medidas que aporten a la puesta en marcha de los sistemas

que opera de forma ilegal, al no estar vinculada a ninguna de la forma prevista en los estudios por parte de los entes

de las empresas habilitadas. Así mismo tampoco se eviden- territoriales.

cian operativos de control por parte de la administración te-

rritorial sobre este transporte ilegal, a pesar de contar con

información detallada de las zonas en donde se presentan CONSOLIDACIÓN DE FUENTES DE RECURSOS ESTABLES
estas situaciones. Por ejemplo, en la ciudad de Barranquilla PARA APOYAR EL TRANSPORTE PÚBLICO
se realizó el proceso de chatarrización, pero no se disminuyó Es preciso identificar fuentes alternativas que se apliquen a

la capacidad transportadora de las empresas del TPC quienes las operaciones de los sistemas y no exclusivamente a la in-

repusieron la flota y hoy compiten con el SITM. En Cali, en fraestructura. Un ejemplo son las APP, donde los potenciales

el año 2015 se renegociaron las condiciones de los contratos recursos que estas generan sólo pueden ser orientados a la

con los operadores del MIO, quienes se comprometieron a operación, en un monto equivalente a la participación terri-

poner a punto la flota vinculada y cumplir con la progra- torial en el convenio de cofinanciación; esta alternativa puede

mación diaria de despachos, y la Alcaldía acordó desmontar usarse dado que los recursos provenientes de los aportes del

gradualmente las rutas del TPC. Sin embargo, la salida de orden nacional solo pueden destinarse a la infraestructura.

las rutas del TPC no se dio de la manera como se esperaba, De igual forma, se debe garantizar que, al momento de imple-

por lo cual dos de los operadores empezaron a incumplir la mentar una fuente para cubrir los déficits operacionales, ésta

programación de los servicios, bajo el argumento de que la quede asignada directamente a los sistemas. En el numeral

administración no podía exigirles si ella misma no cumplía 4.2 de este documento se plantean los potenciales pasos a

los acuerdos pactados. seguir para la implementación de las fuentes de pago que son

En suma, por la falta de control a la ilegalidad e informalidad, consideradas por la FDN como ágiles en su implementación.

que también se ha llevado parte de la demanda prevista en los Así mismo, es importante considerar que los entes territoria-

estudios, tenemos sistemas cuyos ingresos son insuficientes les podrían comprometer las vigencias futuras atadas a una

para cubrir los gastos en los que han incurrido los operado- fuente que genere renta, y no solo a los ingresos de libre des-

res de los SITM. En este orden de ideas, las competencias de tinación, para asegurar el respaldo financiero de estos pro-

las autoridades de transporte son claras en la reglamentación yectos en el largo plazo.

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 ¿Cómo se puede implementar? 

IMPLEMENTAR SISTEMAS INTEGRADOS • Se caracterizan por centralizar el manejo de los ingresos. De

01
DE TRANSPORTE PÚBLICO - SITP esta manera se permite una eficiente asignación de recursos.

La implementación de los SITP y los SITM plantean la inte- • Estos sistemas promueven la integración modal y mejoran el
gración completa del transporte público urbano teniendo en servicio al usuario al optimizarse sus frecuencias y cobertu-

cuenta que se lleven a cabo las siguientes características: ras.

02
• Comprenden la vinculación de los diferentes modos que se • Sus inversiones y el alcance de estos proyectos deben guar-
puedan presentar en una ciudad, de manera que permitan dar coherencia con las condiciones económicas locales.

generar condiciones eficaces de la movilidad territorial. Estos • La planeación de la implementación debe hacerse bajo los
no necesariamente implican la integración de un modelo criterios de progresividad en las inversiones.
03
tronco-alimentado como el SITP de Bogotá. • Las características, experiencias, y condiciones de los
• Por condiciones técnicas y económicas, se requiere manejar operadores tradicionales del TPC deben integrarse en estos

el 100% de la cobertura del territorio donde operan. proyectos.

• Los esquemas paralelos y desintegrados no son eficientes,

04
destruyen valor, y generan desequilibrios financieros en

todos los sistemas (SITP, SITM y SETP).

05
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
Uno de los aspectos cruciales para el mejoramiento de los sis- y bajo qué alcance se desarrollan proyectos de transporte ur-

temas que están en marcha, así como de los que están en bano financiados con recursos del gobierno nacional; el Mi-

proceso de desarrollo, es el fortalecimiento institucional. Este nisterio de Hacienda y Crédito Público quien da el aval fiscal a
06
se plantea desde tres perspectivas. La primera, es el forta- la cofinanciación y establece el flujo de vigencias futuras para

lecimiento institucional de las entidades del orden nacional cada sistema, dentro del marco fiscal de mediano plazo, y el

para atender los requerimientos de los proyectos. La segunda, Ministerio de Transporte quien define las políticas en materia

comprende el fortalecimiento de las instituciones del orden de transporte.

territorial de cara a la implementación y operación de los sis- Como parte del Ministerio de Transporte, y como único es-

temas y la tercera, es la necesidad de implementar políticas tamento encargado de hacer seguimiento de los Sistemas a

de gobierno corporativo. nivel nacional, se encuentra la Unidad de Movilidad Urbana

Sostenible – UMUS. Esta unidad fue creada como ejecuto-

ra de los créditos que la banca multilateral ha otorgado en

INSTITUCIONALIDAD DEL ORDEN NACIONAL el marco del financiamiento de los sistemas. Sin embargo,

En primer lugar, el programa de transporte urbano cuenta con presenta fuertes limitaciones para garantizar un personal

la participación tres entidades del orden nacional: el Departa- permanente y, por ende, un seguimiento eficaz de los pro-

mento Nacional de Planeación, como organismo que lidera la yectos. Además, afronta el agravante que cada año se en-

planeación a mediano y largo plazo y define en qué ciudades frenta a restricciones al interior del Ministerio, para que se

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le asigne cupo fiscal que le permita contar con personal y como Cali, Cartagena y Barranquilla, se han podido ampliar

contratar estudios y demás actividades necesarias alrede- los alcances del proyecto como ocurrió en el Municipio de

dor del seguimiento de los Sistemas. De igual forma, no se Soacha. Sin embargo, la realidad de las inversiones del pro-

identifica de manera clara y organizada una articulación de grama de transporte urbano, es que se dejan de desembolsar

las diferentes entidades del orden nacional que están rela- recursos de la Nación por la falta de ejecución de los orga-

cionadas con los Sistemas. nismos territoriales. Por ejemplo, durante las vigencias 2013

En segundo lugar, otro aspecto central del fortalecimiento a 2015, no se desembolsaron alrededor de 150.000 millones

institucional es la falta de documentación y memoria insti- al año, lo que obligó a una reprogramación de los convenios

tucional. Actualmente no hay publicaciones en lo referente de cofinanciación de los proyectos.

a la cofinanciación, implementación, operación y gestión de

los proyectos. El conocimiento en torno a estos temas ha sido Debe replantearse el programa de
“tradición oral” y no se han generado memorias instituciona- transporte urbano, más cuando aún
les de los principales temas alrededor de los proyectos. Igual- hay disponibles, en el marco fiscal de
mente, la alta rotación del personal ha impedido consolidar
mediano plazo para los SITM y SETP,
$2.1 billones de la Nación para ser
un equipo técnico que apoye de manera directa los diferentes
desembolsados entre 2019 y 2028.
temas que afrontan los proyectos.

En tercer lugar, la forma como se distribuyeron los recursos

para los sistemas no respondió a las capacidades reales de Finalmente, a pesar de haberse invertido casi $15 billones en

ejecución de las ciudades o a programas de inversión pla- recursos, hoy los sistemas no responden a las necesidades de

nificados. En principio, para los SITM los recursos fueron los usuarios, no han finalizado la construcción de infraestruc-

programados acorde con el espacio fiscal de la Nación. Las tura, la banca comercial no tiene interés en seguir apoyando a

ciudades no respondieron de manera eficiente con la eje- los operadores de transporte y las ciudades tienen dificultades

cución de las obras lo que llevó a tener grandes sumas de fiscales para conseguir los recursos faltantes para cubrir las

los aportes estancadas en los encargos fiduciarios de cada diferencias entre la tarifa técnica y la tarifa al usuario.

proyecto. Estos recursos inoficiosos en las fiducias hubiesen Lo anterior permite concluir que debe replantearse el progra-

podido ser asignados a ciudades que también presentaron ma de transporte urbano, más cuando aún hay disponibles,

proyectos para implementar SETP y no pudieron acceder a la en el marco fiscal de mediano plazo para los SITM y SETP,

cofinanciación de la nación. $2.1 billones de la Nación para ser desembolsados entre 2019

En cuarto lugar, para contrarrestar la ineficiencia en la eje- y 2028. Para una mejor ejecución de dichos recursos, la Na-

cución de los recursos, desde la Nación se han hecho repro- ción debe garantizar la permanencia de un equipo técnico que

gramaciones disminuyendo los montos anuales de inversión, pueda estar disponible a acompañar, desde la óptica financie-

ampliando el plazo para estos desembolsos, más allá de los ra, jurídica, tecnológica y técnica operacional, las necesidades

10 años previstos inicialmente. Aunque con estas reprogra- y retos que enfrentan los proyectos, especialmente durante su

maciones se han financiado las obras de infraestructura, que puesta en marcha y operación.

en un principio estaban asociadas a la tarifa en ciudades

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 ¿Cómo se puede implementar? 

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04
INSTITUCIONALIDAD DEL ORDEN TERRITORIAL Conforme a lo anterior, con relación a la coordinación inte-

En lo que respecta a la institucionalidad local, se identifica rinstitucional, es necesario definir los roles de cada entidad

una marcada debilidad en las entidades del orden territorial en los territorios. Por un lado, se tienen los entes gestores,

y en las empresas operadoras del transporte público urbano, encargados de la planeación de los sistemas, la ejecución de
05
especialmente a partir de: las obras y la administración de los recursos vía convenio de

• Falta definición de funciones y coordinación interinstitu- cofinanciación. Por otro, las secretarías de tránsito, en algu-

cional. nos casos el Área Metropolitana, y finalmente las secretarías

• No se están consiguiendo especialistas que ayuden a las de planeación y hacienda de los municipios. Todas las enti-
06
ciudades en los temas operacionales especialmente por los dades están a cargo de la Administración Distrital, pero en el

bajos salarios y la falta de incentivos. marco de sus funciones no manejan la misma prioridad y no

• Predominan los temas políticos sobre los técnicos tienen la misma línea respecto a las políticas y definiciones

• Falta de capacidades en formación y gestión empresarial. para la implementación de los proyectos de transporte. Los

entes gestores contratan la estructuración de los proyectos

y se ven en enormes dificultades a la hora de conseguir la

Debe existir un organismo que, información de rutas autorizadas, empresas habilitadas, flota

desde la cabeza de la Administración vinculada, entre otros. De otra parte, adelantan las estructu-

Territorial, articule el proyecto raciones técnicas, financieras y legales de los proyectos bajo
de transporte entre las entidades supuestos y premisas que luego no son puestas en marcha o
involucradas y que también coordine adoptadas por la administración, o por la autoridad de trans-
la integración de los demás proyectos
porte competente. Por esto es claro que debe existir un orga-
de importancia para el municipio.
nismo que, desde la cabeza de la Administración Territorial,

articule el proyecto de transporte entre las entidades invo-

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lucradas y que también coordine la integración de los demás Debería preparar esquemas de
proyectos de importancia para el municipio e incluso con los reconversión laboral para aquellos
municipios vecinos. propietarios que definitivamente
A nivel empresarial, en el caso de la operación, hoy existen no tienen capacidad para aportar el
empresas habilitadas para la operación de una o más rutas
capital requerido para la prestación
del servicio de transporte.
de transporte. Las condiciones de prestación del servicio son

disimiles en una misma ciudad, pasando, de empresas neta-

mente afiladoras que “venden el cupo” para que el dueño del Sin embargo, no en todas las ciudades se cuenta con operado-

vehículo circule por la ruta autorizada sin importar el estado res con experiencia o en la disposición para trabajar de mane-

del vehículo y el estricto cumplimento de los despachos pro- ra colaborativa con los otros transportadores que hoy son su

gramados, hasta estructuras formales organizadas con indi- competencia. Varios de ellos simplemente no cuentan con los

cadores de gestión y mantenimiento de los buses recursos para contratar un equipo que les diseñe y oriente en

Un logro a resaltar con la planeación y preparación de la la creación e implementación de un esquema de organización

implementación de los SETP, son los avances significati- empresarial. Para estos casos, la administración territorial,

vos por iniciativa misma de los transportadores, quienes se además de planificar un sistema de transporte, debería buscar

están organizado y preparando para asumir otro esquema la forma de apoyar y capacitar a los pequeños propietarios

de prestación del servicio y de estructura empresarial. Ellos para que puedan asumir los cambios en la prestación del ser-

comparten la visión de que un mejor servicio (en relación vicio, enfatizando en las implicaciones en materia financiera

con estándares de cumplimiento, estado de los buses, profe- que esto conlleva. Además, debería preparar esquemas de re-

sionalización de conductores), garantiza un mayor número conversión laboral para aquellos propietarios que definitiva-

de usuarios del servicio y por supuesto mayores ingresos. mente no tienen capacidad para aportar el capital requerido

Hay casos tan ilustrativos como el de Pasto, en donde los para la prestación del servicio de transporte. En este marco,

transportadores se unieron y contrataron un equipo técni- los entes gestores también deben preparar a sus empresarios

co, que además de preparar los instrumentos jurídicos para la de transporte para migrar a esquemas administrativos más

conformación de una empresa que reúne a la mayoría de las organizados.

empresas transportadoras que existían en la ciudad, revisó la En materia de capacidad técnica de los entes gestores, aun-

estructuración realizada por el ente gestor, enriqueciendo y que los equipos se han enfocado en desarrollar las obras,

contribuyendo desde su experiencia en la generación de una estas no se han construido en su totalidad, ni en los tiempos

propuesta técnica que refleja mejor el comportamiento de los previstos, y son muy débiles en temas de gestión y operación

usuarios de transporte público de la ciudad. Otro ejemplo es de los proyectos.

Armenia, en donde también varias empresas lograron agru- Si se revisan los Conpes, todas las ciudades preveían la ejecu-

parse en tres grandes organizaciones que recogen a todos los ción de infraestructura en la mitad el tiempo que ha tomado,

transportadores de la ciudad, y han dado pasos en materia de lo que refleja que no estaban preparadas para asumir el nivel

recaudo unificado mediante caja única. de inversiones que se definió en los estudios. Esta situación

es aún más crítica para las SETP, en donde a pesar de haber

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 ¿Cómo se puede implementar? 

considerado recursos para que las ciudades se endeudaran y GOBIERNO CORPORATIVO 01

construyeran más rápidamente la infraestructura, las obras se Algunas de las medidas de gobernanza que incorporan con-

han desplazado en el tiempo, sin llegar a utilizar en la mayoría troles a la administración y control que deben desarrollarse

de los casos los recursos destinados para costos financieros. en los entes gestores se presentan en esta sección. En su

En materia de operación, la situación es más crítica. Las mayoría, estas recomendaciones hacen parte de un diseño
02
ciudades contrataron la estructuración técnica de los siste- institucional moderno y transparente que se ha implemen-

mas con empresas de experiencia y reconocidas en el mer- tado nacional e internacionalmente y que se ha recomendado

cado, lo cual brindaba confiabilidad en los modelos. Sin em- como un conjunto de mecanismos efectivos para proteger los

bargo, no se adelantó la capacitación del personal que estas recursos públicos.

03
requirieron, particularmente ante la especialización de te- El propósito de estas recomendaciones es asegurar que los

mas concernientes a la modelación de transporte o en temas órganos directivos de los entes gestores actúen de mane-

de tecnología, por ejemplo, ante la necesidad de cambiar ra consistente con el interés público, de manera que estén

los servicios y analizar los escenarios de qué sucedería si se orientados al cumplimiento de los objetivos de largo plazo
04
dejan de atender ciertas rutas en la ciudad, o si era necesa- de la Empresa. Además, estas recomendaciones se dirigen a

rio rediseñarlas. Tampoco se previeron escenarios en donde habilitar las rendiciones de cuentas, así como la interacción

se estimaría el personal necesario para hacer seguimiento activa de la comunidad y de las demás partes interesadas en

a la operación de recaudo y verificar la confiabilidad de la cada uno de los sistemas. Estas tienen tres ejes principales:
05
información de validaciones o entradas y salidas al sistema. 1. Fortalecer el rol de las juntas directivas.

En síntesis, los entes gestores deben disponer de recursos 2. Incorporar mecanismos anticorrupción.

para contratar personal técnico calificado y garantizar su 3. Incorporar mecanismos que mejoren la

continuidad. rendición de cuentas.

06
A continuación, se presentan sus aspectos más relevantes.

Fortalecimiento del rol de las Juntas

En materia de capacidad técnica de
Directivas de los Entes Gestores
los entes gestores, aunque los equipos
Las juntas directivas de las empresas estatales deben contar
se han enfocado en desarrollar las
con mecanismos que garanticen una política transparen-
obras, estas no se han construido en su
totalidad, ni en los tiempos previstos, te de decisiones, formal en el manejo de la información, y

y son muy débiles en temas de gestión autónoma frente a intereses que difieran de los objetivos

y operación de los proyectos. institucionales.

Dentro de los mecanismos que existen para garantizar estos

objetivos están dotar de independencia a la junta directi-

va, de manera que algunos de sus miembros no provengan

de los accionistas, o incorporar métodos de evaluación de

Página  79


desempeño y control de los miembros de junta directiva y • Nominación escalonada de los miembros independientes
del gerente general, entre otros. Mecanismos como estos de la junta directiva: un aspecto que se debe considerar

permiten, entre otras, aminorar la posibilidad de ocurrencia cardinal para la administración de las empresas en las

de riesgos como que la entidad se politice, o que sea foco de que Estado tiene participación accionaria mayoritaria, es

actos de corrupción. garantizar que algunos de los miembros independientes de

Así las cosas, la doctrina internacional ha recomendado que las juntas directivas no puedan ser removidos en cualquier

en las empresas públicas es conveniente fortalecer el rol de momento. Un mecanismo que ha probado ser efectivo

la junta directiva. Para ello se identificaron tres mecanis- para tratar este problema es la existencia de miembros

mos concretos: independientes de la junta directiva y el nombramiento

• Independencia e idoneidad de los miembros de la junta escalonado de los mismos. El nombramiento escalonado

directiva: para lograr independencia en la junta directiva compromete a los miembros de junta directiva a funcionar

es necesario garantizar: (i) independencia en el proceso a largo plazo, ya no solo limitando sus intereses a los del

de nominación y elección de los miembros independientes actor político de turno. Adicionalmente, crea un canal di-

de la junta directiva, (ii) independencia en el ejercicio del námico de transmisión del conocimiento sobre la empresa

cargo, (iii) independencia en la reelección y remoción de creando memoria institucional.

miembros independientes (iv) idoneidad y (v) inexistencia

de conflictos de interés.

Página 80
 ¿Cómo se puede implementar? 

• Buena remuneración de los miembros de la junta directiva: rrupción en las operaciones de la empresa. Los sistemas de
01
una política de buena remuneración de los miembros de Whistleblowing reducen su campo de aplicación a emplea-

las juntas directivas de las empresas públicas es una he- dos, consultores externos y contratistas. Estos se limitan a

rramienta para crear incentivos económicos que mejoren los asuntos que pueden ser reportados por medio del sis-

el desempeño de los órganos de administración y control tema para poder atender los casos de mayor importancia
02
de las compañías. Tener miembros de junta directiva bien con eficiencia, sin poner en riesgo el buen funcionamiento

remunerados hace que estas posiciones sean más atracti- de la empresa, como resultado de denuncias falsas o de un

vas para funcionarios y particulares con alto perfil, y ade- gran número de denuncias sobre infracciones menores,

más es un aliciente que quienes fungen como miembros que reduzcan la confianza al interior de la empresa.
03
de junta directiva proyecten sus labores a largo plazo. • La constitución de una Junta Asesora externa: en el con-
texto del régimen legal colombiano, la responsabilidad que

puede imputársele a los administradores de una entidad

Mecanismos anticorrupción pública es muy alta, se ha planteado la posibilidad de vin-

04
Distribuir las funciones de poder al interior de las empresas cular profesionales exitosos del sector privado mediante un

públicas es fundamental para reducir las situaciones de co- esquema en el que provean su consejo asesor sin que ello

rrupción al interior de las mismas. implique responsabilidades públicas sujetas de ser discipli-

Por todo lo anterior, se recomienda la inclusión de dos meca- nables o fiscalizables por las autoridades de control. Esto se
05
nismos anticorrupción: haría mediante una Junta Asesora para los Entes Gestores

• Un mecanismo confidencial de denuncia (Whistleblowing): la cual se aconseja a la entidad en la toma de decisiones

cuando se trata de identificar casos de corrupción, malver- que tienen un gran impacto en la ejecución de los recursos

sación de fondos y casos graves de mala conducta por par- públicos. Los miembros de la Junta Asesora no intervienen
06
te de los integrantes de los máximos órganos sociales de la en ningún trámite administrativo, no administran recursos

empresa. La mejor fuente de información son los emplea- públicos, ni toman decisiones vinculantes. Ningún trámite

dos de la empresa y los contratistas que tienen proximidad de la empresa está sujeto a su aprobación o decisión y no

con el día a día de las operaciones. Los mecanismos de existe obligación de parte de sus miembros a pronunciarse

Whistleblowing protegen a las personas que presenten una sobre algún tema en particular. El ejercicio de las funciones

denuncia, limitando los desincentivos para reportar que de la Junta Asesora es completamente discrecional y sus

tienen los empleados y contratistas que encuentran co- recomendaciones no son en ningún caso vinculantes.

Página  81


Mecanismos de rendición de cuentas lo cual implica un riesgo de monitoreo y control ineficaz

El deber de rendir cuentas aumenta el control y la supervisión sobre el Gerente General. Es por ello que se sugiere la

sobre los órganos administrativos porque hace posible el su- creación de una Secretaría Técnica, compuesta por una

ministro de información directa por parte del sujeto contro- persona natural o jurídica, que responda únicamente a la

lado al respectivo supervisor. Esto tiene como consecuencia el Junta Directiva y tenga como función servir como la base

aumento de la transparencia en los órganos administrativos del conocimiento institucional de la empresa para la Junta

tanto antes como después de la rendición de cuentas. Directiva. La Secretaría Técnica, tiene acceso directo a toda

Para establecer una política robusta de rendición de cuentas la información de la empresa y se encarga de solicitar,

que permita que la ciudadanía pueda hacer control político de clasificar y editar la información de acuerdo con las nece-

los administradores del Ente Gestor, se recomienda la incor- sidades de la Junta Directiva presentándole la información

poración de dos mecanismos: relevante de manera simpe, clara y eficiente.

• Evaluación externa y periódica del gobierno corporativo:

la evaluación del gobierno corporativo, asegura que sus

políticas tengan estabilidad, pues fija como criterios de RUTA DE IMPLEMENTACIÓN

evaluación mecanismos concretos y obliga a la empresa A continuación, se presentan los pasos de una ruta de imple-

a mantenerlos para no perder los beneficios financieros mentación de los nuevos elementos que se plantean incorpo-

que resultan de la evaluación. De esta manera, las eva- rar en un nuevo ordenamiento legal (ver Figura 28).

luaciones de buen gobierno corporativo garantizan a las 1.  Realizar una socialización de los planteamientos con las

empresas un abaratamiento en los créditos que obtienen entidades del orden nacional, vinculadas en los sistemas

de entidades financieras, pues un criterio para determinar de transporte urbano, y contextualizar la necesidad de

los intereses de sus préstamos es la calidad de esta forma los lineamientos de política que se plantean. Esto implica

de gobernanza en la empresa. Por tanto, la evaluación de revisar las acciones que se están realizando al interior de

las prácticas de buen gobierno de la compañía, por parte las entidades, y validar la oportunidad y pertinencia de las

de una entidad independiente, contribuirá a mantener la propuestas.

disciplina y facilitará el control político. 2.  La segunda actividad planteada corresponde a funda-

• Constitución de un comité de auditoría interno que de- mentar técnica y jurídicamente las propuestas de política,

penda de la junta directiva: el acceso a la información es que puedan ser la base de la exposición de motivos de una

un insumo fundamental para las funciones de control y nueva reglamentación o la fundamentación de una política

administración estratégica de la junta directiva. Debido a pública.

que los miembros de junta directiva no están en contacto 3.  Generar acciones para que los planteamientos reali-

directo con el día a día en las operaciones de la empresa, zados sean incorporados en el próximo Plan Nacional de

el medio por el cual consiguen información es a través del Desarrollo y/o se promuevan los ajustes normativos o de

Gerente General. Sin embargo, ellos no tienen los medios política pública necesarios.

para verificar la integridad y veracidad de esta información

Página 82
 ¿Cómo se puede implementar? 

ESTRUCTURACIÓN DE ESTRATEGIAS ALTERNATIVAS 01

De las fuentes de pago identificadas en el capítulo 3, se pro- Adicionalmente, se propone trabajar en el incremento al por-

pone trabajar inicialmente en la estructuración e implemen- centaje de sobretasa para los municipios y distritos.

tación de las siguientes, teniendo en cuenta que su imple- Así mismo, las ciudades necesitan apoyo técnico para avanzar
02
mentación, no exige tramites complejos, pero exige contar en la identificación, evaluación y aprobación de nuevas fuen-

con suficientes estudios y estructuraciones adecuadas, para tes de pago que permitan cubrir los déficits operativos de los

que sea aprobado por las instancias respectivas: sistemas. Es fundamental que se sigan generando espacios y

a. Cobro por circular en pico y placa oportunidades tanto por la nación, la banca multilateral y la
03
b. Política de estacionamientos (contribución comercial, para impulsar este fortalecimiento.

de garajes y estacionamiento en vía) Ahora bien, a continuación, se presentan los pasos para po-

c. Cobros por contaminación ner en marcha las tres estrategias sugeridas, como también

para otras fuentes de pago, para las ciudades y la definición

04
de fuentes alternativas dirigidas a los sistemas de transporte.

COBRO POR CIRCULAR EN PICO Y PLACA

Consiste en aprovechar la disponibilidad a pagar de los pro- 3.  Diseño del mecanismo de recaudo y control: la mayor
05
pietarios de vehículos privados, quienes pueden comprar un dificultad puede estar en el control efectivo, el cual puede

segundo vehículo y evitar de esta forma la restricción cuando ser realizado desde un simple certificado (por ejemplo, una

los vehículos tienen restricción por placa. calcomanía), hasta medios electrónicos (cámaras o radio

Los pasos para avanzar en el desarrollo de esta fuente incluyen: frecuencia).

06
1.  Evaluación de la disponibilidad de pago: sobre la base 4.  Puesta en marcha y pedagogía: publicidad y gestión

del incremento de registro de vehículos y la realización de comunitaria y pruebas de implantación por parte de las

encuestas de valoración contingente, determinar rangos de autoridades locales.

cobro que desincentiven la compra de un segundo vehícu-

lo. Para aumentar el impacto de la medida, la implementación de

2.  Preparación y presentación de Proyecto de Acuerdo al este cobro puede estar acompañada de un incremento de la res-

Concejo Municipal, para aprobación del cobro: este cobro tricción del uso de los modos particulares de transporte. Por

puede ser autorizado por los concejos municipales en el ejemplo, se puede eliminar la exención a vehículos blindados o

marco de la legislación vigente. aumentar el número de dígitos o el horario de restricción.

Página  83


Pasos para el desarrollo del cobro

por circular en “Pico y Placa”
Diseño e
Presentación Puesta
Estudios de implantación de
y discusión en marcha,
preparación mecanismo de
concejo pedagogía
3-6 meses recaudo y control
3-6 meses 2-4 meses
4-8 meses

Figura 28.   Pasos para el desarrollo del cobro por circular en “Pico y Placa”. Fuente: elaboración propia.

POLÍTICA DE ESTACIONAMIENTOS (CONTRIBUCIÓN DE GARAJES Y ESTACIONAMIENTO EN VÍA)

Consiste en cobrar una contribución al servicio de estaciona- transacción entre privados.

mientos o garajes públicos de la ciudad para recaudar presu- 5.  Preparación y presentación de Proyecto de Acuerdo al

puesto destinado a mejorar el transporte público de la ciudad. Concejo Municipal con estos aspectos.

La implementación de estas fuentes de pago debe estar enmarca- 6.  Definición de los mecanismos de recaudo y control.

da y alineada bajo el marco de una política integral de manejo de Una alternativa para el desarrollo de los estacionamien-

estacionamientos a nivel local, la cual no requiere de autorizacio- tos en vía es la estructuración de una APP que contemple

nes adicionales por parte del Gobierno Nacional o el Congreso de e implemente los equipos de control (parquímetros), la

la República. Los pasos para avanzar en esta política son: realización de la señalización e información, la adminis-

1.  Identificación de la oferta y la demanda de estaciona- tración del cobro. Un caso a tener en cuenta y a mejorar

miento. Para ello es preciso desarrollar el levantamiento es el de las zonas azules, actualmente en operación en

detallado de las condiciones de estacionamiento formal e Pereira. Para la contribución de garajes fuera de la vía, se

informal por sectores de la ciudad. puede hacer una vinculación a los mecanismos de recaudo

2.  Determinar la elasticidad del precio de la tarifa de esta- y control de Industria y Comercio.

cionamiento o disponibilidad a pagar a través de estudios

econométricos (valoración contingente o selección discreta).

3.  Definición de niveles óptimos de estacionamiento, por

ejemplo, a través de indicadores como el número disponi-

ble de estacionamientos libres. En este aspecto se sugieren

rangos entre el 20-25%.

4.  Establecimiento de los rangos de tarifa que, de acuerdo

con el Plan de Desarrollo 2014-2018, deben tener en cuenta

el estrato socioeconómico y el acceso a transporte público

en el caso de los garajes. Para estacionamientos fuera de

la vía se sugiere liberar las tarifas globales, ya que es una

Página 84
 ¿Cómo se puede implementar? 

Pasos para desarrollo del cobro por garajes, 01

estacionamientos y parqueo en la vía
01 Diagnóstico 02 Diseño 03 Preparación 04 Estructuración
02
Diagnóstico, Diseño y Preparación y Estructuración e
oferta y propuesta de presentación implantación de
demanda, sistema de al Concejo sistema de
elasticidad de cobro 3-6 meses recaudo y
la tarifa y 2-3 meses control (incluye
disponibilidad
a pagar
estacionamiento
en vía)
03
4-6 meses 4-8 meses

Figura 29.   Pasos para desarrollo del cobro por garajes, estacionamientos y parqueo en la vía. Fuente: elaboración propia

04
Finalmente, es importante subrayar que la política de estacio- del ordenamiento urbano, ésta última definida de acuerdo con

namientos va más allá del desarrollo de estas fuentes de pago. los usos de suelo de las distintas zonas de las ciudades que

La estrategia aquí sugerida debe ser parte de la política global busquen implementarla.

de movilidad como instrumento de gestión de la demanda y

05
COBROS POR CONTAMINACIÓN
Es un impuesto que grava la contaminación del ambiente 1.  Revisar los inventarios de contaminantes a partir de las

producida por vehículos motorizados de transporte terrestre. redes de calidad del aire e información complementaria:
06
Para el desarrollo de esta fuente es importante visibilizar el determinar los niveles de crisis.

impacto en salud pública de los crecientes niveles de con- 2.  Preparar un diagnóstico del impacto social al im-

taminación del aire en ciudades colombianas. Si bien ac- plementar las medidas de cobro por contaminación. Se

tualmente las ciudades cumplen o están cerca de cumplir requiere definir la elasticidad de uso de automotores al

las normas nacionales de concentración de contaminantes cobro por contaminación, y modelar el impacto de re-

del aire, correspondiente a un material particulado menor ducción de niveles de contaminación en

a 10 micras PM10 y menor a 2.5 micras PM2.5, estas están la salud (mortalidad y morbilidad, especialmente por

aún lejos de cumplir las recomendaciones de la Organiza- enfermedades respiratorias en niños y ancianos).

ción Mundial de la Salud. 3.  Determinar los niveles de cobro de acuerdo con los

Para desarrollar esta fuente hay dos alternativas: una nueva lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.

ley para el impuesto a los vehículos, que incluya los costos 4.  Preparar y presentar los estudios y Proyecto de Acuerdo

que genera la contaminación sobre la sociedad, o la utiliza- ante el Concejo Municipal.

ción de la autorización existente en el Plan Nacional de Desa- 5.  Establecer el mecanismo de recaudo y control (similar

rrollo. Para esto último se recomienda: al del pago por circular en pico y placa).

Página  85


Pasos para el desarrollo del cobro

por contaminación
Diagnóstico calidad Determinación de Estructuración e
Preparación
del aire e inventario impactos por tipo de implantación de
y presentación
de fuentes, impactos vehículo y eslasticidad de sistema de recaudo
al concejo
en salud pública uso de vehículo a la tarifa y control
3-6 meses
8-12 meses 4-6 meses 4-8 meses

Figura 30.   Pasos para el desarrollo del cobro por contaminación. Fuente: elaboración propia. Nota: Puede Iniciarse en la segunda etapa con información secundaria (corresponde al mecanismo

autorizado en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo)

SOBRETASA A LOS COMBUSTIBLES

La sobretasa a la gasolina es una contribución de carácter Mediante la ley Plan Nacional de Desarrollo: Análisis de opor-

municipal y departamental, que se genera con el consumo tunidad y conveniencia; Preparación bases del Plan Nacional

de gasolina motor extra y corriente, nacional o importada. Se de Desarrollo; Exposición de motivos.

propone incrementar en 5% la tarifa de sobretasa, la cual se En la ley de presupuesto: Estudio de oportunidad y conve-

podría implementar por dos caminos: niencia; Presentación al Ministerio de Hacienda (esta inicia-

tiva debería ser propuesta por una entidad de orden nacional

como el Ministerio de Transporte).

OTRAS FUENTES DE OBTENCIÓN DE RECURSOS

En lo que respecta al desarrollo de otras fuentes para la ob- mecanismo alternativo de pago de contaminación por

tención de recursos, a continuación, se recomienda el si- tipo de vehículo y el pago por siniestralidad requerirá un

guiente procedimiento estándar, que debería considerarse Proyecto de Ley ante el Congreso de la República. Para el

para su puesta en marcha: cobro por congestión, este se deberá tramitar

1.  Realizar un estudio de las condiciones de la ciudad que mediante un Proyecto de Acuerdo en los Concejos Muni-

formule una línea base, la elasticidad del precio de la de- cipales.

manda y el potencial de generación de recursos. 4.  Preparar e implantar el mecanismo de cobro y de con-

2.  Adelantar la preparación técnica, legal y financiera del trol de pago

mecanismo de pago. 5.  Considerar los tiempos de preparación e implantación

3.  Presentar ante el organismo de legislativo que co- de estas estrategias ya que son variables que influyen en

rresponda, según su nivel territorial, la aprobación de ellas dependiendo de la complejidad del cobro (poco tiem-

un proyecto de ley o de acuerdo para la realización de po para sobretasa a los combustibles o cobro por contami-

alguna de estas estrategias. Por ejemplo, para los casos nación asociado al impuesto de vehículos, tiempo extenso

del incremento de la sobretasa a los combustibles, el para cobro por congestión).

Página 86
 ¿Cómo se puede implementar? 

Pasos para el desarrollo de otras 01

fuentes de recursos
Línea base, Preparación y Estructuración
Preparación
elasticidad al presentación a e implantación
técnica, legal
precio, potencial
de recursos
y financiera
instancia de
aprobación
de sistema de
recaudo y control
02
2-6 meses
2-6 meses 3-6 meses 1-8 meses

Figura 31.   Pasos para el desarrollo de otras fuentes de recursos. Fuente: elaboración propia

03

ESTRUCTURACIÓN DE PROGRAMAS PUNTUALES DE MEJORAMIENTO 04

La tercera estrategia se dirige a proponer el diseño y plantea- • Otros que se presenten de manera particular en cada siste-
miento de un conjunto de programas particulares sobre temas ma, y propendan por mejorar el servicio, logar el equilibrio

específicos que requieran una acción correctiva o la reorgani- financiero de alguno de los agentes del proyecto y/o redun-
05
zación técnica, jurídica o financiera de algún aspecto que esté de en la calidad y eficiencia en la prestación del servicio.

afectando la gestión adecuada del sistema de transporte.

Dentro de los diferentes tipos de programas se podría tener: Para tal fin se proponen las siguientes actividades:

• Planes de financiamiento de material rodante. 1.  Realizar un diagnóstico que permita realizar un “di-
06
• Programas de saneamiento financiero de los operadores y mensionamiento real de las necesidades”. Esto implica

recaudadores. Puede ser por fases y por líneas puntuales en validar la pertinencia, oportunidad, el alcance y la con-

busca de generar nuevamente la confianza y el compromiso veniencia de la necesidad a resolver. Se prevé que esta

del sector financiero. actividad esté en cabeza del ente territorial, con un equipo

• Fondo de cobertura para desvincular pequeños transporta- consultor que ayude a determinar las dimensiones reales

dores. de lo que se requiere. Entre los elementos del diagnóstico

• Planes de selección y fortalecimiento institucional, basados se pueden contemplar aspectos como: Pertinencia de las

en caza talentos y políticas de incentivos. inversiones; Dimensionamiento acorde con las necesidades

• Constitución de líneas directas de subsidios, para equilibrar de material rodante, actividades operacionales, implemen-

las diferencias entre las tarifas usuario y técnica. tación de tecnologías, etc.; Identificación de recursos dis-

• Implementación de programas de reconversión empresarial ponibles; Identificación de estudios que se requieren para

de los operadores del transporte urbano. atender un aspecto específico; Contexto normativo.

• Esquemas tecnológicos para la gestión y control de flota y/o

recaudo y/o sistemas de información al usuario.

Página  87


2.  Estructuración y definición de las fuentes alternativas Se propone que la implementación de cada plan de acción

de recursos que servirán de fuente de pago o financia- cuente con condiciones permanentes, tales como:

miento del plan de acción. En el marco de esta actividad se • La constitución de un vehículo de propósito especial para
propone realizar la estructuración técnica, legal y finan- la administración de los recursos que, de manera exclusi-

ciera de la fuente. Se prevé que las acciones necesarias va, se encargue de administrar los recursos y verifique que

para la implementación de la fuente estén en cabeza del estos sean utilizados en las acciones planteadas.

ente territorial y un equipo Consultor. • Implementación de políticas de gobierno corporativo, tales

3.  Desarrollo de la estructuración técnica, legal y finan- como: La selección apropiada de miembros de junta direc-

ciera del fondo de estabilización, o del esquema de rees- tiva que garanticen independencia y generen valor; Manejo

tructuración operacional o la compra de flota, dependiendo de información actualizada; Esquemas eficientes de toma

del caso. Esta actividad debe ser implementada por el ente de decisiones; Evaluación de gestión de los equipos direc-

territorial y un equipo consultor. En esta actividad, es tivos; Remuneraciones competitivas.

importante promover programas o acciones “piloto” que • Equipos al interior de los entes territoriales con compe-
puedan, reactivar confianzas, por ejemplo, con la banca tencias mínimas que deben permanece durante toda la

comercial, el diseño de un plan de pagos específico. ejecución del plan de acción. Esta puede ser una condición

4.  Vinculación de entidades como la FDN, entidades fi- que se exija al momento de formalizar la participación del

nancieras, etc., para formular esquemas de financiamiento gobierno nacional, o al autorizarse por parte de las autori-

o coberturas en el marco del plan de acción que se pro- dades locales, o al asignarse un financiamiento especifico.

ponga y estructure. El objetivo es tener como subyacente (e.g: Como las condiciones de equipo técnicos y/o unida-

la fuente de pago o de financiamiento estructurada en la des de gestión, de los órganos multilaterales para aprobar

segunda actividad. operaciones de financiamiento de proyectos).

• Juntas directivas que funciones de manera eficiente.

Página 88
 ¿Cómo se puede implementar? 

Plan de Acción para la Estructuración de 01

Programas Puntuales de Mejoramiento
1 2 3.1 4 5
Diagnóstico y Estructuración de ETLF del fondo de Préstamos o Implementación y
acuerdo de fuentes alternativas estabilización de coberturas seguimiento
“dimensionamiento (sobretasa operadores financieras Entidades del orden 02
real de necesidades” estacionamiento, Ente territorial subyacente: vigencia nacional- ente
Ente territorial estacionamiento en -consultor futura o pignoración territorial- FDN
-consultor vía, etc.) de fuentes (nuevas o
Ente territorial- 3.2 actuales)
consultor Reestructuración FDN
operacional y/o 03
compra de flota Ente
territorial -consultor
Tiempo de la
2-4 meses 3-6 meses 4-8 meses 4-6 meses operación

04
Condiciones de implementación (contrapartida):
Vehículo de Entes gestores con equipos con Juntas directivas
Gobierno
propósito especial competencias mínimas “tipo operantes
Corporativo
banca multilateral”

05
Figura 32.   Plan de Acción para la Estructuración de Programas Puntuales de Mejoramiento Fuente: elaboración propia

06
RECOMENDACIONES PARA EL ACCESO A LAS FUENTES DE LA BANCA COMERCIAL
De acuerdo con la banca comercial, es preciso que se sigan • Buscar que el aporte Equity esté a la vista, o respaldado
una serie de recomendaciones que les permitan asignar re- con garantías liquidas.

cursos y financiar las actividades de los operadores de trans- • Tener certidumbre de los flujos de efectivos.
porte, como también a los agentes tecnológicos (Steer Davies • Buscar que los flujos positivos del proyecto estén máximo
and Gleave; KPMG; Posse Herrera Ruiz, 2017). Estas son: a los 2 años de iniciado la operación.

• Seguir el proceso de un cierre financiero típico de un • Validar por parte de los accionistas las capacidades como
“Project Finance”, el cual implica la realización completa desarrollares de proyectos de transporte.

de una debida diligencia y que vincule agentes, tales como • Establecer seguros y coberturas adicionales.
un ingeniero independiente que valide la consistencia • Definir los contratos y sus tiempos de modo que sean
técnica del proyecto, así como auditores que revisen los previsibles de cierres financieros más largos. Permitir la

modelos financieros e interventores. posibilidad de que la flota de los operadores sea prenda

• Diseñar que el endeudamiento financiero sea máximo el para los financiadores

70% para las necesidades de financiamiento del proyecto.

Página  89
 05
 90   / ¿Cómo se puede implementar?//
 Conclusiones y consideraciones finales 

01

CONCLUSIONES Y 02

CONSIDERACIONES 03

FINALES 04

05

06
Desde el año 2016, la Financiera de Desarrollo Nacional ha realizado análisis de

diferentes Sistemas de Transporte Urbano a nivel nacional con el objeto de generar

diagnósticos especializados que permitan estructurar planes de acción para mejo-

rar la situación existente. Se entiende que, ante las actuales restricciones fiscales,

la evolución del precepto de auto-sostenibilidad de los Sistemas, y los “defaults”

generalizados frente a la banca comercial, se requiere identificar y generar nuevas

fuentes de pago y financiamiento, diferentes a la tarifa.

Este documento presenta el contexto sobre la ejecución de los proyectos de los SITM y

SETP de varias ciudades del país, en el marco de la política pública, indicando los fac-

tores más relevantes que han impactado su implementación, con un enfoque especial

en los mecanismos de financiación y de obtención de recursos. En él se explican los

procesos de desarrollo de los sistemas, se identifican sus características institucionales

y regulatorias, se revisan los aspectos faltantes de la operación e infraestructura de los

proyectos, como también se plantean sugerencias para implementar mecanismos que

Página  91


pueden ser considerados por el gobierno nacional y las ciuda- fianza de los diferentes actores que participan en el desarrollo

des para cubrir las necesidades de los sistemas de transporte. de estos proyectos y para que las ciudades continúen su proceso

Así mismo, el documento procura ser una guía para avanzar en de modernización y fortalezcan los procesos de desarrollo ur-

la implementación y gestión de estos sistemas, como también bano, inversión y mejoramiento de la calidad de vida, a través

en la búsqueda de mecanismos de pago y en la generación de de las mejoras del transporte público organizado. Este capítulo

fuentes de recursos alternativos. En este sentido, la FDN pre- destaca las principales consideraciones y conclusiones centrales

senta una serie de estrategias y acciones de política pública que expuestas a lo largo de este documento, organizadas según as-

buscan impulsar una nueva dinámica alrededor de los sistemas pectos generales, con respecto a los sistemas, las nuevas fuen-

de transporte urbano del país, para que se fortalezca la con- tes identificadas y las lecciones aprendidas.

ASPECTOS GENERALES

La implementación de los sistemas organizados de transporte el diseño e implementación de estos proyectos, como también

público en las principales ciudades colombianas, ha generado se ha aprendido a responder a las dificultades que han expe-

procesos de cambio empresarial, institucional y, en general, rimentado, tanto a nivel nacional como en las ciudades en las

impactos socioeconómicos positivos. El apoyo del gobierno que se están poniendo en marcha. Entre estas dificultades, se

nacional inició con el transporte masivo para las ciudades de ha destacado que las expectativas de costo, tiempo de imple-

Bogotá, Pereira y Cali, y posteriormente avanzó a las grandes mentación y demanda, tuvieron estimaciones optimistas, con

ciudades, las de más de 600 mil habitantes, donde se implan- excepción (y tal vez como consecuencia) del desempeño en las

taron los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM) troncales de Transmilenio en Bogotá. Además, los costos de

y continuó a ciudades intermedias, con poblaciones entre los infraestructura han excedido las estimaciones iniciales, junto

250 mil a 600 mil habitantes, mediante los Sistemas Estraté- con los tiempos de implementación.2 Sumado a lo anterior, el

gicos de Transporte Público (SETP). Actualmente, en el país principal impacto viene de la atracción de la demanda por el

hay siete Sistemas Integrados de Transporte Masivo y ocho vehículo particular, especialmente las motos, y el crecimiento

Sistemas Estratégicos de Transporte Público. 1

del uso de la bicicleta en el caso de Bogotá. En Barranquilla

Si bien en el país se han dado grandes avances con el desarro- y Pereira se mantiene una alta competencia del transporte

llo de estos sistemas de transporte, estos han tenido proble- público colectivo tradicional; en Bogotá una fracción del SITP

mas que se han venido superando conforme ha evolucionado sigue sin implementarse.

1  Actualmente, las ciudades que tiene SITM son Barranquilla, Bucaramanga, Cali, Cartagena, Medellín y Pereira. Bogotá es un caso especial pues es una de las ciudades
que ha avanzado dando los pasos para la puesta en marcha de un Sistema Integrado de Transporte Público, el cual integra los modos masivos como Transmilenio,
con modos complementarios a través de rutas que operan en cuencas o zonas de transporte definidas. Las ciudades que tienen SETP son Armenia, Montería, Neiva,
Pasto, Popayán, Santa Marta, Sincelejo y Valledupar
2  Debe anotarse que este fenómeno no es exclusivo de Colombia y a subestimación de costos y sobre estimación de demanda ha sido documentada extensamente por
Flyjberg en distintos proyectos de infraestructura del mundo (Flyvbjerg, Flyvbjerg, Bruzelius, & Rothengatter, 2003).

Página 92
 Conclusiones y consideraciones finales 

Después de 16 años de operación sistemas de recaudo a un tercero.

01
de Transmilenio, la posterior Ahora bien, después de 16 años de operación de Transmile-

implementación de los SITM y SITP nio, luego de la implementación de los SITM en varias ciu-
en Bogotá, además de los procesos de dades del país, del Sistema Integrado de Transporte Público
estructuración de los SETP, existe acuerdo
con que la formalización del transporte
(SITP) en Bogotá y de los procesos de estructuración de los
02
SETP, existe un acuerdo generalizado con respecto a que la
público trae costos adicionales frente
formalización del transporte público trae costos adicionales
al transporte colectivo tradicional.
sustanciales frente al transporte colectivo tradicional. En este

Además, los sistemas implantados tienen faltantes financie- sentido es difícil establecer tarifas que cubran todos esos cos-
03
ros crecientes. El déficit operacional en el caso de Bogotá es tos. En algunas ciudades se incluyeron costos adicionales a

alto, pues en el año 2016 se estimó en $580.000 millones de la tarifa, como la chatarrización de buses viejos y el apoyo

pesos y creció desde 2013 con la implementación del SITP, de algunas infraestructuras, generando así problemas en la

entre otras razones por la baja eficiencia operativa. Otras ciu- sostenibilidad de los sistemas.
04
dades tienen faltantes estimados entre $9.000 y $13.000 mi- En este contexto, el principio de “auto sostenibilidad”, esta-

llones de pesos por año. blecido en legislación nacional de transporte y sobre la cual

Para tratar de mantener el equilibrio financiero, se ha sacri- se estructuraron los proyectos, no se ha podido cumplir por

ficado la calidad de servicio a los usuarios. Los bajos ingresos completo. Una modificación legal, gracias al Plan de Desa-
05
por menor demanda a la esperada han generado problemas rrollo Nacional 2014-2018, eliminó esta condición para la

financieros a los operadores y, en algunos casos, los han lle- fijación de las tarifas de los sistemas. Sin embargo, se man-

vado a la quiebra (p.ej. Bogotá, Cali, Área Metropolitana de tiene la responsabilidad de la definición de las tarifas y el

Bucaramanga). También, existen faltantes identificados en la cubrimiento de los faltantes operacionales exclusivamente
06
infraestructura de los sistemas de las ciudades. Con excep- en los alcaldes municipales o distritales. Si bien las autori-

ción de Bogotá con el Metro y las troncales de alimentación, dades locales están facultadas para generar nuevos recursos,

no se prevé apoyo nacional para nueva infraestructura de como los cobros por congestión, el de garajes y estaciona-

transporte público en las otras ciudades. Este es un aspecto mientos, así como el de contaminación por viaje, la apro-

clave a reconsiderar en el mediano y largo plazo. bación de los mismos está en manos de los Concejos Mu-

En lo que respecta a los SETP, hasta la fecha, no han com- nicipales y Distritales; siendo esta una tarea compleja.3 En

pletado el proceso de implantación. En cambio, han experi- este escenario, el gobierno nacional podría explorar nuevas

mentado dificultades en su estructuración y problemas para fuentes que no requieran de la aprobación de los Concejos

avanzar en las etapas de implementación. En el inicio de su como, por ejemplo, un impuesto de siniestralidad asociada

puesta en marcha, los ingresos por tarifa fueron y han sido a los impactos económicos basado en el valor estadístico de

insuficientes, y ha existido resistencia al cambio por parte la vida, o impuestos de contaminación por tipo de vehículo,

de operadores locales, en especial por de la entrega de los asociados al impuesto vehicular.

3  De hecho, el Concejo de Bogotá D.C. ha rechazado en tres ocasiones el cobro por congestión y en tres ocasiones el cobro de garajes y estacionamientos.

Página  93


ACERCA DE LOS SISTEMAS CONSIDERADOS

Existen diferencias sustanciales entre los sistemas, de En suma, el SITP de Bogotá y los SITM del país, presentan

acuerdo con el tamaño de la ciudad y la oportunidad de de- dificultades que son superables bajo la coordinación y arti-

sarrollo. Para el caso del SITM-SITP de Bogotá, el cual tiene culación del sector público y el privado. Requieren distintos

consolidado el componente troncal, tiene debilidades im- tipos de intervenciones para hacerlos sostenibles y lograr ni-

portantes en la operación de rutas zonales (SITP). El SITM veles de calidad satisfactorios que mantengan el transporte

de Pereira, por su parte, alcanzó un nivel muy cercano a público como el principal modo de transporte en las ciudades

las metas estimadas, sin embargo, no logró consolidar un colombianas. Por su parte, es importante darle una especial

crecimiento en el tiempo y la demanda viene disminuyendo atención a los SETP, pues no se han puesto en marcha en las

en los últimos años. Con la salida de uno de sus operadores, condiciones previstas en que se estructuraron los proyectos.

se implementó un esquema eficiente de coordinación con el Si bien se han realizado inversiones en infraestructura ur-

Transporte Público Colectivo, con mirar a avanzar hacia un bana con apoyo del gobierno nacional, no se ha logrado la

SITP en el futuro. transición esperada hacia a sistemas más organizados. Los

El SITM de Barranquilla está afrontando una situación simi- SETP afrontan el reto significativo de vincular los operadores

lar, con demanda baja y limitada participación en el mercado, actuales en un contexto donde, la banca comercial no está

con faltantes crecientes y con el objetivo de avanzar hacia el financiando el transporte Urbano, y los operadores del trans-

modelo del SITP en el futuro cercano. Por su parte el SITM de porte público colectivo adolecen de estructuras administrati-

Cartagena inició operación al final de 2015 y está en proceso vas y esquemas operacionales muy débiles. En consecuencia,

de consolidación, pero puede enfrentar dificultades por com- el avance de los sistemas SITM y SETP requiere de una com-

petencia con el TPC que no se ha desmontado, y por el auge binación de decisión política, fortalecimiento técnico de las

del mototaxismo. Así mismo, al convertirse el ente gestor en autoridades locales y la definición y formalización de fuentes

operador de transporte, enfrenta el reto de buscar financia- de recursos diferentes a la tarifa para financiamiento de acti-

miento para su flota. vidades constructivas y operacionales.

Página 94
 Conclusiones y consideraciones finales 

NUEVAS FUENTES DE PAGO 01

En general, las fuentes de financiación de la infraestructura el pico y placa, el cual no parece una medida positiva en la

y la operación han sido sólidas, como los aportes del gobier- mejora de las condiciones de movilidad en el corto plazo, pero

no nacional, la sobretasa a los combustibles y la tarifa a los aprovecha la capacidad de pago de los propietarios de vehí-
02
usuarios. Sin embargo, estos han sido insuficientes para los culos particulares que de otra forma adquieren un segundo

requerimientos identificados de infraestructura y operación a automóvil o motocicleta.

lo largo de este documento. Otras fuentes adicionales como la Por otra parte, las fuentes alternativas más atractivas para

publicidad y las explotaciones comerciales son limitadas en el las ciudades son el cobro por circulación en pico y placa,
03
monto que pueden aportar a los sistemas y pueden tener altos como el caso de Cali, los cobros de estacionamiento, así

costos de transacción. como el de contribución de garajes y estacionamiento en vía,

Ante este escenario, el gobierno nacional autorizó nuevas y los cobros por contaminación. Por el contrario, no apare-

fuentes para apoyar la operación de los sistemas de trans- cen atractivo el avanzar hacia el desarrollo de los cobros por
04
porte público, como los cargos de garajes y estacionamien- congestión en ciudades intermedias. Por su parte, el gobier-

tos, los cobros por congestión y contaminación, y los cargos no nacional podría aumentar el porcentaje de sobretasa a los

de estacionamiento en vía. combustibles con destino a los entes territoriales y crear un

cobro por siniestralidad.

05
En general, las fuentes de financiación Para ello, el avance de las nuevas fuentes de recursos requie-

de la infraestructura y la operación re de tres elementos. El primero corresponde a identificar el

han sido sólidas, como los aportes del potencial específico en cada ciudad, como la elasticidad del
gobierno nacional, la sobretasa a los
combustibles y la tarifa a los usuarios.
precio de las tarifas que se establezcan, la definición de me-
06
canismos de recaudo y control, entre otros. En segundo lugar,
Sin embargo, estos han sido insuficientes
se debe adelantar la preparación y presentación de Proyectos
para los requerimientos identificados
de Acuerdo ante los Concejos Municipales. En tercer lugar, es
de infraestructura y operación
preciso que la contratación y gestión de mecanismos de cobro

pueda ser cubierta o incluida, por ejemplo, mediante esque-

Aunque las ciudades son conscientes de la necesidad de apo- mas de APP para la gestión de estacionamiento en vía, o a

yar la operación con recursos distintos a la tarifa, todavía no través de sistema de control para circulación en pico y placa,

han generado los instrumentos para hacerlo. Con excepción como también con el cobro de contaminación.

de Bogotá, ninguna ciudad ha presentado Proyectos de Acuer- En síntesis, se recomienda avanzar con las ciudades en la

do para implementar el cobro por congestión o cobro de es- gestión de fuentes adicionales, el fortalecimiento de su capa-

tacionamiento. En este caso, en Bogotá, el Concejo ha negado cidad de gestión y coordinación interinstitucional, así como

los Proyectos de Acuerdo tres veces cada vez que se ha puesto en el apoyo en la reestructuración de los sistemas. En el pla-

en consideración en esta instancia. No obstante, Bogotá y Cali no del nivel nacional se recomienda avanzar con normas para

han propuesto una nueva fuente el cobro por circulación en el transporte público consistentes con los avances en gestión

Página  95


empresarial y necesidad de garantizar niveles mínimos de sar la oportunidad de asignar recursos para hacer sostenibles

calidad de servicio. Es conveniente revisar la regulación para los sistemas organizados (SITM, SITP, SETP), conforme al

separar la definición de temas políticos, como también revi- esfuerzo fiscal local.

ACCIONES DE POLÍTICA PÚBLICA

La implementación de nuevas fuentes para el financiamiento ponden a necesidades de transporte en donde hoy no existe

de los sistemas y de las estrategias de movilidad requieren infraestructura para la prestación del servicio.

modificaciones normativas y de política pública. Se identificó la necesidad de contar con una comisión de re-

A pesar de haberse invertido casi 15 billones en recursos, gulación de tarifas de transporte público de orden nacional

hoy los sistemas no responden a todas las necesidades de que establezca las fórmulas y criterios para la fijación de las

los usuarios, no se ha finalizado la construcción de infraes- tarifas de servicio público de transporte y defina cuáles son

tructura en varias ciudades del país y la banca comercial no los elementos que deben hacer parte de la canasta de costos

tiene interés en seguir apoyando a los operadores de trans- de los sistemas de transporte.

porte. Además, los gobiernos locales tienen dificultades fis-

cales para conseguir los recursos para cubrir las diferencias Para poder implantar cambios
entre la tarifa técnica y la tarifa al usuario. Debe replantearse en la ejecución de los sistemas es
el programa de transporte urbano, más aún cuando sólo hay preciso fortalecer las entidades del
disponibles 2,1 billones de pesos de la Nación para ser des- orden nacional para atender los
embolsados entre 2019 y 2028 para los SITM y SETP, corres-
requerimientos de los proyectos.
pondientes al marco fiscal de mediano plazo.

Para poder implantar cambios es preciso fortalecer las enti- Como medidas de corto plazo, se propone analizar para cada

dades del orden nacional para atender los requerimientos de sistema el diseño conceptual del proyecto y ajustarlo a las ne-

los proyectos. También, es fundamental fortalecer las ins- cesidades de transporte locales y condiciones particulares de

tituciones del orden territorial de cara a la implementación cada ciudad. Posteriormente se debería realizar la estructura-

y operación de los sistemas. Complementariamente, deben ción y definición de las fuentes alternativas de recursos que

implementarse políticas de gobierno corporativo en los entes servirán de fuente de pago o financiamiento del plan definido

gestores quienes planean, construyen y operan los sistemas. para cada sistema, y la estructuración de los fondos de estabi-

Respecto a la actual política pública, desde el gobierno Na- lización tarifaria o del esquema de reestructuración operacio-

cional deben plantearse cambios que van desde la forma de nal o la compra de flota, dependiendo del caso. Se propone la

concebir los proyectos hasta la generación de normatividad vinculación de entidades como la FDN, entidades financieras,

que permita la implementación de otras fuentes de pago, y la etc., para formular esquemas de financiamiento o coberturas

legalización de modos que hoy son informales pero que res- en el marco del plan de acción que se proponga y estructure.

Página 96
LECCIONES PARA FUTURAS ESTRUCTURACIONES 01
Para futuras estructuraciones de los proyectos de los siste- cales para que empiecen por identificar, de manera tempra-

mas de transporte organizados, es necesario basar su de- na, oportunidades de desarrollo conjunto de finca raíz, como

finición técnica en objetivos de cubrimiento y calidad de terminales, portales, estaciones, y estructurar estos proyec-
02
servicio, especialmente dirigido a resolver las necesidades y tos como fuentes de recursos potenciales. Sin embargo, es

contexto local. En este sentido, los proyectos deben plantear importante no condicionar las infraestructuras del sistema a

un plan de inversiones que sea coherente con la capacidad de este tipo de proyectos.

pago y el contexto socioeconómico local. En consecuencia,

03
es importante no perder de vista que cada sistema es un es-

quema operacional particular y como tal, la implementación

debe seguir esta ruta.

En este orden de ideas, es fundamental definir la tipolo-

04
gía de flota de acuerdo con las condiciones de demanda.

Incorporar vehículos de mayor tamaño, ya sea articulados

o biarticulados, sólo si las condiciones de la demanda lo

ameritan. De ese mismo modo, es preciso facilitar la co-

05
nectividad de última milla de los sistemas, considerando

la utilización de servicios flexibles, ya sea por demanda o

con rutas variables, en zonas de baja densidad, usando ve-

hículos pequeños, como motocarros, bici-taxis y bicicletas

06
públicas, como parte de los sistemas si las condiciones de

demanda así lo ameritan.

Además, es fundamental regular los servicios competiti-

vos, como las rutas del transporte público tradicional, que

en principio deben ser reemplazadas por nuevos servicios de

SITM, SETP o SITP, y buscar mecanismos para controlar la

informalidad, especialmente el mototaxismo. Para estos úl-

timos, se debe considerar la reubicación laboral, y proyectos

productivos alternativos para los propietarios y conductores.

Finalmente, se recomienda al gobierno nacional acompañar

la estructuración financiera de los proyectos con la identifi-

cación y avance de mecanismos alternativos de financiación

de la operación de los sistemas, en la medida de lo posible.

En esa misma vía, es importante apoyar a los gobiernos lo-

/ Conclusiones y consideraciones finales / 97 /

 06
 98   / Conclusiones y consideraciones finales//
 Referencias 

01

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/ Referencias / 101 /
 07
 102   / Referencias//
 Anexos 

01

ANEXOS 02

03

04

05

06

Página  103


ANEXO 1: CARACTERÍSTICAS Y
CONTEXTO DE LOS PROYECTOS DE
TRANSPORTE ANALIZADOS
SISTEMAS INTEGRADOS DE TRANSPORTE MASIVO

Página 104
 Anexos 

01
ÁREA METROPOLITANA DEL
CENTRO OCCIDENTE – PEREIRA 02
– DOSQUEBRADAS
03
Ente Gestor:
• Megabús S.A. Sociedad Anónima por acciones constituida entre entidades públicas, de la especie de las anónimas,
vinculada al Municipio de Pereira y regida por las disposiciones aplicables a las Empresas Industriales y Comercia-
04
les del Estado.

Agentes del Sistema:

• 2 Operadores de Transporte: Integra S.A; Promasivo S.A (caducado feb 2016); Operadores del TPC alimentación
05
Cuba

• 1 Recaudador: Recaudos Integrados S.A.

• 1 Agente Fiduciario: Fidubogotá
• 1 Ente Gestor
06

El Área Metropolitana de Centro Occidente AMCO (Pereira - ca pública nacional). El AMCO lideró el proceso de planea-

Dos Quebradas - La Virginia) fue la primera ciudad benefi- ción. El proyecto permitió la introducción de nuevos servicios

ciada con la política de transporte urbano que promovió la (troncales y alimentadores), en infraestructura especializada

construcción de sistemas de transporte masivo (SITM) en (troncales y terminales), renovación y de espacios públicos en

siete ciudades colombianas (Bogotá había iniciado operación áreas centrales de la ciudad, así como la creación de operado-

en 2000; recibió apoyo antes de la formulación de la políti- res con vocación empresarial.

Página  105


Ejecución de aportes para el SITM Área Metropolitana

del Centro Occidente – Pereira, Dosquebradas
Millones de 2016
Aportes Públicos:
200
$304.806 Millones de 2016

100% de aportes públicos

150
transferidos

100% de la Infraestructura
ejecutada 100
176.895 176.894 127.911 142.231

Operando desde agosto de 2006

(2,8 años después de la firma del 50

Convenio de Cofinanciación)

Perfil de aportes Ejecutado (100%) Perfil de aportes Ejecutado (111%)

SITP en estudio de implementac- 0

ión (diciembre de 2016) Nación Territoriales (Pereira / Dosquebradas)

Figura 33.   Ejecución de aportes para el SITM Área Metropolitana del Centro Occidente – Pereira, Dosquebradas

El sistema no alcanzó los niveles de demanda esperados, y En 2015, uno de los dos operadores del sistema (Promasivo)

esto generó dificultades financieras en la operación. Dos fac- quebró y su contrato fue liquidado. La operación la asumió el

tores afectaron la demanda: (i) crecimiento de uso de la mo- segundo operador (Integra), quien también tienen interés en

tocicleta, y (ii) reestructuración de rutas de transporte co- el transporte colectivo tradicional. Pereira se ha planteado

lectivo que mantuvieron competencia con el servicio masivo la integración de Megabús con el resto del transporte público

(decisión del Área Metropolitana posterior a la implementa- tradicional. El proceso se encuentra en etapa de estudio de

ción). Al mismo tiempo, se cargaron a la tarifa los costos de implementación.

patios y de chatarrización, aumentando la presión financiera.

Meta pasajeros/día movilizados VS situación real

(SITM Pereira – AMCO)
72,5% de la meta
160.000

142.964
140.000

120.000
110.632
98.869 103.583
100.000

80.000
70.010

60.000

40.000

20.000

0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Figura 34.   Meta pasajeros/día movilizados VS situación real (SITM Pereira – AMCO)

Página 106
 Anexos 

Oportunidades de Mejoramiento • Reforzar la distribución de responsabilidades

01
• Se requiere mayor coordinación con la Secretaría de institucionales entre el Área Metropolitana y el Ente

Tránsito para mejorar el nivel de respeto de los carriles Gestor en el marco del desarrollo del Sistema Integrado de

exclusivos, dadas permanentes invasiones por motocicletas Transporte Público.

y vehículos particulares, en algunos casos generando • Revisar las necesidades de inversión en infraestructura,
02
choques y atropellos. incluyendo las propuestas de cable aéreo, y estructurar los

• Se considera oportuno continuar el proceso de proyectos (contingente en eventual apoyo del Gobierno

estructuración del sistema integrado, incorporando Nacional). Se requiere en especial la culminación de la

servicios integrados en un nuevo esquema de operación. Avenida San Mateo que conecta 30 de Agosto y Cuba.
03
Servicios piloto, como el implantado a la Universidad • Avanzar en la implantación del sistema integrado.
Tecnológica de Pereira, con buses del transporte colectivo • Optimizar la operación y hacer el reemplazo de flota
han resultado en mejoras de servicio a los usuarios. (2023). Se puede considerar un cambio de tipología para

• Se considera necesario avanzar con la evaluación de aprovechar operación dual (con buses padrones de puertas
04
fuentes alternativas: Cobros por circulación y rentas de en ambos lados) y de esta forma reducir el trasbordo.

gestión de estacionamiento (cargos a garajes y parqueos • Implantar nuevas fuentes de obtención de recursos.
y estacionamiento en vía).

05
Análisis Semáforo
SITM Pereira (AMCO)
06
Ente Gestor Operación Territoriales
• Agotados recursos de • Promasivo S.A. • Entrega de infraestructura
cofinanciación. Pendiente caducado. a los municipios para su
etapa II Fase III Av. San mantenimiento
Mateo, Conexión Fases I –
II (gestión $23.700 millones)

• SITP en estudios • Flota pendiente • Distribución de

(recursos territoriales). Por (16 articulados) responsabilidades
concretar financiación de • Transportadores con AMCO / MEGABUS –
su implementación capacidad de gestión implementación del SITP

• Continuidad equipo • Experiencia en la • Sector Transporte en la

técnico integración del TPC agenda política:
• Tribunales de • Desarrollo de tecnología Construcción del Cable sin
arbitramento a favor in house cofinanciación

Figura 35.   Análisis Semáforo SITM Pereira (AMCO) Fuente: elaboración propia

Página  107


SITM – SITP TRANSMILENIO

Ente Gestor:
• Empresa de Transporte de Tercer Milenio, TRANSMILENIO S.A., dada el 13 de octubre de 1999 como sociedad por
acciones, bajo la forma de sociedad anónima de carácter comercial con aportes públicos.

• Entidad encargada de coordinar los diferentes actores, planear, gestionar y controlar la prestación del servicio
público de transporte masivo urbano de pasajeros, y tiene la responsabilidad de la prestación eficiente y

permanente del servicio.

Agentes previstos del Sistema:

• Operadores Troncales Fase 1 y 2
• Operadores de Servicios zonales /urbanos, complementarios, especiales y de alimentación)
• Operador tecnológico (recaudo, control de flota, información a usuarios)
• Agente Fiduciario
• Construcción y mantenimiento de Infraestructura, Instituto de Desarrollo Urbano IDU

Bogotá avanzó en la implementación del sistema de trans- corredores troncales y cuencas de alimentación integradas,

porte organizado, en dos etapas: (i) Implementación y ex- que transportan 2,4 millones de pasajeros por día. Los ingre-

pansión de TransMilenio; (ii) implementación del Sistema sos y costos del sistema se mantuvieron a la par hasta el 2012,

Integrado de Transporte Público SITP. TransMilenio se de- cuando se redujo la tarifa al usuario y entró a operar el SITP.

sarrolló en tres fases entre 1998-2013; cuenta con 112 km de

Página 108
 Anexos 

Ejecución de aportes para el SITM – SITP Transmilenio

01
Aportes Públicos:
$8.449.777 Millones de 2016 Millones de 2016
6.000.000
95% de aportes públicos
transferidos
5.000.000

100% de la Infraestructura
ejecutada (112 km componente
Tronco-Alimentado implementa-
4.000.000
02
dos, de 388 km previstos) 3.000.000
5.100.728 4.717.905

Operando desde diciembre de 2.000.000

3.349.049 3.327.299
2000 (2,5 años después de la
firma del Convenio de 1.000.000
Cofinanciación)

Implementación SITP: 2010 - en

0
Perfil de aportes

Nación
Ejecutado (92%) Perfil de aportes

Distrito
Ejecutado (99%)
03
ejecución (avance 81%)

Figura 36.   Ejecución de aportes para el SITM – SITP Transmilenio

El SITP busca reorganizar la totalidad de los servicios de trans- torización a buses del TPC, bajo un esquema de transición
04
porte público urbano. Los servicios zonales del SITP se contra- denominado SITP Provisional.

taron en 2010, e iniciaron implementación en 2012. El proceso 4.  Mayores costos operativos por aumento de la conges-

no se ha completado. Dos operadores, formados por propietarios tión urbana: se requieren más vehículos y vehículos-km

transportadores, incumplieron los contratos. El sistema implica para atender la demanda. Los servicios no han logrado la
05
un aporte anual de 700.000 millones de pesos del presupuesto productividad meta de 2.4 pasajeros por bus-km.

distrital. El desbalance financiero se debe a: 5.  Pago de rentas a operadores vinculados del TPC. El

1.  No se diseñó para equilibrio financiero; desde la estruc- mayor costo de la transición del TPC al SITP es el pago de

turación se planteó un apoyo público adicional a la tarifa una compensación (o renta) a los dueños de buses que se
06
del orden de 400 mil millones por año. chatarricen. La compensación busca mantener el nivel

2.  La demanda real es menor a la esperada por cambios de ingresos netos que recibían por la operación. Tiene

estructurales en patrones de movilidad: crecimiento de uso el inconveniente de ser permanente por la duración del

de la motocicleta y la bicicleta. contrato (24 años) y no paga ningún bien o servicio del

3.  Se mantiene competencia del transporte público colecti- nuevo sistema. El valor fue establecido en una negociación

vo TPC tradicional. Si bien se ha regulado, se mantiene au- directa después de un paro de propietarios en 2009.

Página  109


Meta pasajeros/día movilizados VS situación real –

SITM TransMilenio
75,3% de la meta
6.000.000

5.600.000
5.000.000

4.219.694
4.000.000

3.000.000

2.056.519
2.000.000
1.554.977
1.366.735
881.962
1.000.000

380.707

0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Figura 37.   Meta pasajeros/día movilizados VS situación real – SITM TransMilenio Fuente: elaboración propia a partir de información compilada por MT, MHCP y DNP

Oportunidades de Mejoramiento • Se considera necesario avanzar con la evaluación de fuen-

• La Administración Distrital ha avanzado en la solución tes alternativas.

jurídica de los incumplimientos y en la discusión de alter- • La solución de los problemas financieros de Bogotá frente
nativas para la solución de la crisis del SITP. A octubre de al SITP requiere esfuerzo tanto en la reducción de costos

2016 no se había definido un curso de acción. (mejoras operacionales y de eficiencia) como en la gene-

• El Distrito enfrenta la necesidad de reemplazar la flota de ración de nuevos recursos para cubrir el faltante operacio-

Fase I y Fase II de TransMilenio que ya cumple su vida nal.

útil. La administración aplazó un proceso licitatorio de • Se espera la implantación del cobro por circulación. Se
reemplazo de flota iniciado en 2015, y se vio abocada a ex- sugiere la presentación de Proyectos de Acuerdo para el

tender la vida útil de los buses existentes hasta un millón cobro por congestión, cobro por garajes y estacionamiento

y medio de kilómetros por unidad (la vida útil inicial era y estacionamiento en vía (este último proceso se encuen-

un millón de kilómetros y ya había sido extendida en 2013 tra en estructuración).

a un millón trescientos mil kilómetros). A octubre de 2016

la renegociación se había completado con dos operadores,

quedando aún pendientes otros.

Página 110
 Anexos 

Análisis Semáforo 01
SITM TransMilenio

Esquema 02
Empresarial Operación SITP
• Pequeños propietarios sin • Deficitaria. Menor • Tarifas políticas. No
capital de trabajo. 4 en demanda por motorización, diseñado para equilibrio.
estado de insolvencia bicicleta, evasión Apoyo público estimado en
(Tranzit, Masivo Capital, • Competencia del TPC: $400.000 mill año.
Egobus, Coobus “SITP Provisional” $700.000 mill real
03
• Empresas altamente • La oferta de buses es • Reemplazo flota Fase I y Fase
endeudadas (SITP) sin menor a la demanda: II. vida útil extendida 2 veces.
acceso a créditos. Deudas: Percepción de mal servicio • 3.000 buses por vincular
$2,3 billones (troncales caracas - norte) (Egobus, Coobus)

• Incumplimiento en la
compra de buses y/o pago
• Pago de rentas a
operadores vinculados del
• Alrededor de $1 billón en
Infraestructura requerido 04
de renta de vehículos a TPC (compensación para mejorar operatividad
pequeños propietarios chatarrización con carácter
permanente)

Figura 38.   Análisis Semáforo SITM TransMilenio Fuente: elaboración propia

05

06

Página  111


SITM BARRANQUILLA Y SU
ÁREA METROPOLITANA

Ente Gestor:
• TRANSMETRO S.A.S. Sociedad por acciones simplificadas del orden distrital y con acciones del Área Metropolitana.

Agentes del Sistema:

• Dos (2) operadores de flota: UT Sistur Transurbanos S.A., Grupo empresarial Metrocaribe S.A..
• Un (1) operador de recaudo: Recaudo SIT Barranquilla S.A.
• Un (1) agente financiero
• Un (1) ente administrador del sistema: Ente Gestor

Ejecución de aportes para el SITM Barranquilla

y su Área Metropolitana
Aportes Públicos: Millones de 2016
$797.553 Millones de 2016 500.000

80% de aportes públicos

transferidos 400.000

96% de la Infraestructura ejecutada

300.000
(pendiente entrada en operación 492.934 484.542
Patio-Portal de Barranquillita)
200.000

Operando desde abril de 2010 (4,8 304.619

años después de la firma del
Convenio de Cofinanciación)
100.000
154.093

Perfil de aportes Ejecutado (98%) Perfil de aportes Ejecutado (51%)

Estudios SITP – Financiera de 0

Desarrollo Nacional Nación Distrito

Figura 39.   Ejecución de aportes para el SITM Barranquilla y su Área Metropolitana. Fuente: elaboración propia

Página 112
 Anexos 

Barranquilla inició operación del sistema Transmetro en dal hacia la motocicleta y el mototaxismo, principalmen-
01
2009. El sistema combina infraestructura de prioridad con te. Barranquilla explora mecanismos para generar recursos

rutas complementarias. La implementación no se realizó de adicionales a partir de cobro en el sistema de transporte

forma completa por falta del Patio Norte Barranquillita. colectivo.

La demanda estimada fue superior a la real generando un Los operadores del masivo y colectivo son los mismos, así
02
faltante operacional, hasta ahora asumido por operadores que existe interés en avanzar en esta vía. Barranquilla tam-

privados (no hay proceso en el momento que permita es- bién explora la posibilidad de avanzar en un sistema integra-

tablecer que va a aumentar la demanda y llegar a un punto do para sustituir la totalidad del transporte público colectivo,

de equilibrio). La menor demanda obedece a cambio mo- para ello vinculó a la Financiera de Desarrollo Nacional.
03
Meta pasajeros/día movilizados VS situación real
(SITM Barranquilla)
62,6% de la meta
180.000

162.500
04
160.000

140.000

120.000

100.000
107.014
101.725

05
80.000
93.698

60.000

40.000

20.000
33.000

0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

06
Figura 40.   Meta pasajeros/día movilizados VS situación real (SITM Barranquilla)Fuente: elaboración propia a partir de información compilada por MT, MHCP y DNP

Oportunidades de Mejoramiento • Intensificar los operativos para contrarrestar la ilegalidad.

• Finalización de las obras (portal Barranquillita) • Se considera necesario avanzar con la implantación
• El Ente Gestor avanzó en un acuerdo con operadores de fuentes alternativas, evaluando la posibilidad de

existentes que mejoró las condiciones financieras y generó implantar cobros por circulación y rentas de gestión

un fondo de estabilización de tarifas. de estacionamiento (cargos a garajes y parqueos y

• Se requiere continuar con el proceso de estructuración estacionamiento en vía).

del sistema integrado, identificación de necesidades de • Identificación de necesidades de infraestructura que

infraestructura y oportunidades de desarrollo inmobiliario optimicen el servicio y oportunidades de desarrollo

conjunto. inmobiliario conjunto.

• Avanzar con la evaluación de fuentes alternativas.

Página  113


Análisis Semáforo
SITM Barranquilla

Estructura
Tarifaria Operación Institucional
• Faltante operacional • Menor demanda • Insuficientes controles a
asumido por operadores obedece a cambio modal ilegalidad en las zonas de
hacia la motocicleta y al influencia del Sistema
mototaxismo

• Conpes 3788 – 2013: • 50% de operadores • Falta de verificación de

Adición $187.781millones, sometidos a control reducción de la sobreoferta
para liberar infraestructura • Flota operativa 233
con cargo a la tarifa vehículos de un total
de 284 vehículos 82%

• Distrito asumió la deuda • Se explora SITP: • Acuerdo mejoró las

de Chatarrización, Estructuración Financiera condiciones financieras y
liberándose de la tarifa $162 de Desarrollo Nacional. generó un fondo de
por pasaje estabilización de tarifas
(oct 2016)

Figura 41.   Análisis Semáforo SITM Barranquilla Fuente: elaboración propia

Página 114
 Anexos 

01

SITM DISTRITO DE CARTAGENA 02

03
Ente Gestor:
• TRANSCARIBE S.A. Sociedad Pública por acciones vinculada al Distrito de Cartagena.

04
Agentes del Sistema:
• Tres (3) operadores de flota: Sotramac S.A.S.; Transcaribe Operador; Transambiental S.A.S.
• Un (1) operador de recaudo y control de flota: Consorcio Colcard.
• Un (1) agente financiero – Alianza Fiduciaria
05
• Un (1) ente administrador del sistema: Ente Gestor

06

Cartagena avanza en la implementación inicial del sistema La estructura de pago de Cartagena difiere de la de las otras

Transcaribe, el cual busca cubrir la totalidad de los viajes en ciudades; usa el concepto de valor esperado del flujo de caja

transporte público. El proceso tomó más de diez años por di- por lo cual cambios en la demanda significan cambios en la

ficultades en la construcción de infraestructura, consecución duración de los contratos de concesión. Tiene también un

de predios y demoras en la vinculación de operadores. operador público (Transcaribe operador).

Página  115


Ejecución de aportes para el SITM Distrito de Cartagena

Aportes Públicos:
$778.419 Millones de 2016 Millones de 2016
500.000

71% de aportes públicos

transferidos
400.000

100% de la Infraestructura
ejecutada 300.000

497.023
Operando desde el 27 de marzo de
2016 (12,2 años después de la firma
200.000
344.552
281.396
del Convenio de Cofinanciación).
100.000 209.393
Licitación de operación (concesión
2) declarada desierta. Ente Gestor Perfil de aportes Ejecutado (69%) Perfil de aportes Ejecutado (74%)
asume operación – Transcaribe 0

Operador Nación Distrito

Figura 42.   Ejecución de aportes para el SITM Distrito de Cartagena. Fuente: elaboración propia

Meta pasajeros/día movilizados VS situación real

(SITM Cartagena)
21,3% de la meta. Proyecto en fase inicial
500.000

450.000
450.000

400.000

350.000

300.000

107.014
250.000
93.698
200.000

150.000

100.000

50.000
96.000
45.000
0
2016 2017

Figura 43.   Meta pasajeros/día movilizados VS situación real (SITM Cartagena). Fuente: elaboración propia a partir de información compilada por MT, MHCP y DNP

Página 116
 Anexos 

OPORTUNIDADES DE MEJORAMIENTO • Se requiere mayor control de la autoridad del mototaxismo y

01
• Se requiere la continuidad de la implantación, otros servicios informales.

considerando la solución del problema financiero para la • Cartagena puede iniciar la evaluación de fuentes
implantación del patio faltante. alternativas, en especial el manejo de estacionamientos

• Las condiciones actuales de operación (en crecimiento) donde se percibe un alto potencial.
02
son favorables, pero se requiere permanente monitoreo

para asegurar que se mantenga y mejore el nivel de

servicio a los usuarios.

03
Análisis Semáforo
SITM Cartagena
04

Ente Gestor Operación Institucional

• Dificultades en la entrega • 28% rutas implementadas; • Multa a SOTRAMAC y
del Patio-Portal El Gallo.
Problemas financieros
48% para cierre 2017.
Déficit operacional.
TRANSAMBIENTAL por retraso
en entrada de vehículos e
05
construcción patios • Necesidad de flota incumplimientos al FUDO
alternos (513 pendientes)

• Transcaribe Operador: • Revisión alcance contrato • De los 634 buses a

Crédito por $135.400. En de recaudo. Definición de desvincular, se procesaron
espera cumplimiento de
salvaguardas
acuerdos para continuidad y
cumplimiento de
469 a jul 2017 (74%).
• Expectativa 100% 06
compromisos Desintegración

• CONPES 3823 (2014) • FUDO: Desintegración = • Control de la autoridad

determina una inversión $238.700 Mill 2013. del mototaxismo y otros
adicional de $225.070 Mill Operación = $28.100 servicios informales
para diferentes obras y el Mill 2013. Fondo
Portal el Gallo estabilización TT

Figura 44.   Análisis Semáforo SITM Cartagena. Fuente: elaboración propia

Página  117


SITM PARA SANTIAGO DE CALI

Ente Gestor:
• Metro Cali S.A. Empresa Industrial y Comercial del estado, sociedad constituida por acciones de entidades públicas
del orden municipal, sociedad anónima, vinculada al Municipio de Santiago de Cali.

Agentes del Sistema:

• 4 operadores de Transporte: GIT Masivo; B&N Masivo; ETM; Unimetro
• 1 recaudador: UT R&T
• 1 concesionario de Patios y Talleres
• 1 fiducia
• 1 Ente Gestor

Cali fue uno de los primeros municipios vinculados al nue- (troncales y terminales), renovación y de espacios públicos

vo modelo de prestación de servicios de transporte públi- en áreas centrales de la ciudad, así como la consolidación de

co. El proyecto permitió la introducción de nuevos servicios operadores con vocación empresarial.

(troncales y alimentadores), en infraestructura especializada

Página 118
 Anexos 

Ejecución de aportes para el SITM de Santiago de Cali

01
Millones de 2016
Aportes Públicos: 2.000.000

$2.316.658 Millones de 2016

79% de aportes públicos

02
1.500.000
transferidos

80% de la Infraestructura
1.000.000
ejecutada 1.703.776
1.376.582
Operando desde el 1 de marzo
500.000
de 2009 (10,5 años después de
612.882
la firma del Convenio de 463.387
Cofinanciación)
0
Perfil de aportes Ejecutado (81%) Perfil de aportes Ejecutado (76%)
03
Nación Municipio

Figura 45.   Ejecución de aportes para el SITM de Santiago de Cali. Fuente: elaboración propia

El sistema no ha alcanzado los niveles de demanda espe- 2016 (alrededor de $270 pesos por viaje efectivamente rea-
04
rados. Esto, aunado al no incremento de la tarifa usuario lizado y verificado).

durante algunas vigencias y los altos niveles de endeuda- Cabe anotar que el Municipio financió el MIO CABLE, pro-

miento, han generado dificultades de cara al sostenimiento yecto cuya operación subsidia en alrededor del 90%. Como

financiero del SITM. fuente de recursos, no solo se cuenta con la sobretasa a la

05
La operación del SITM cuenta actualmente con fuentes adi- gasolina, a julio de 2017 se cuenta con la implementación

cionales a la tradicional tarifa. Desde noviembre de 2016 el de la Tasa por Congestión y Multas de Tránsito, siendo el

municipio transfiere recursos al Fondo de Estabilización y siguiente paso la materialización de la Contribución por Es-

Subsidio a la Demanda del Sistema Integrado de Transpor- tacionamiento de Uso Público y la Explotación de Publicidad
06
te Masivo de Occidente -MIO- (FESDE) en desarrollo de la al Exterior de los Buses del Sistema.

autorización concedida en el artículo 1 del acuerdo 0400 de

Página  119


Meta pasajeros/día movilizados VS situación real

(SITM Cali)
49,7% de la meta
1.200.000

1.000.000

960.000
800.000

600.000

478.255 477.626

400.000

219.388
200.000

0
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Figura 46.   Meta pasajeros/día movilizados VS situación real (SITM Cali). Fuente: elaboración propia a partir de información compilada por MT, MHCP y DNP

OPORTUNIDADES DE MEJORAMIENTO • Auditoria al incumplimiento del PSO por parte de los

• El Ente Gestor viene adelantando estudios de cara a la operadores

renegociación con los Agentes del Sistema, de manera • Fortalecimiento del comité de movilidad
que se generen eficiencias y ajustes a la evolución real del • Avance en la gestión de fuentes adicionales de
SITM. financiamiento de cara a la sostenibilidad de la operación

• Analisis de integración de modos (ej. Camperos) de cara a tanto de los corredores establecidos en el documento

la cobertura del 100% del servicio de transporte. Conpes, como del Cable aéreo.

• Llevar a cabo el retiro progresivo de las rutas del servicio • Integración intermunicipales de Yumbo, Palmira y
de transporte colectivo que funcionan en la ciudad y Jamundí.

le hacen paralelismo al sistema, como también a la

realización de controles al transporte no autorizado

(secretaría de Tránsito).

Página 120
 Anexos 

Análisis Semáforo 01
SITM Cali

Balance 02
Operación Financiero Institucional
• Concesionarios • La tarifa no cubre opex y • Efectuar el retiro de rutas
incumpliendo PSO. capex. Convenio con la del colectivo - paralelismo.
Faltan buses (101). Alcaldía, $21.000 Mill sem • Controles al transporte
• Chatarrizar 1.374 buses. (desde nov 2016) - FESDE
75% de operadores no autorizado
sometidos a control
03
• Infraestructura • Renegociación Recaudo. • Cable Integrado al SITM
pendiente: Patios (2/5); (-) mantenimiento y (sept 2015). Baja demanda
Terminales intermedias seguridad, (+) ptos de pero creciendo. 900 mill
(2/4). Vigencias Nación recarga (200 a 1000). mes para subsidiar entre el
reprogramadas Mejorar Centro de Control 88-90%

• Integración de camperos
(ladera – 5% operación). Se
• Otro sí contratos de
operación. + 6 años + alza
• Exploración y Explotación
de Otros Ingresos
04
estudia integración tarifaria min $50 TU) + exigencias conforme con el alcance
y cobertura 100% - vía técnicas. $42.000 Mill Tasa del PND (líder nacional)
intermodalidad Compensada

Figura 47.   Análisis Semáforo SITM Cali. Fuente: elaboración propia

05

06

Página  121


SITM AREA METROPOLITANA

DEL VALLE DE ABURRA

Ente Gestor:
• Metroplús S.A., ente gestor que planea y desarrolla la infraestructura del Sistema Integrado de Transporte Masivo
del Valle de Aburrá, y que tiene como misión controlar la operación del modelo operativo e institucional de

transporte público con buses rápidos.

Agentes del Sistema:

• 1 operador de Transporte y Recaudador: Metro de Medellín

El esquema de implementación del SITM del Valle de Aburrá de los municipios de Envigado e Itagüí).

cuenta con características particulares que lo diferencian de En términos generales, y frente a alcances y responsabilida-

otros proyectos de transporte urbano del país. En este caso, des, el sector público se hace responsable de la construcción

el Ente Gestor (Metroplús) se encarga exclusivamente de la de la infraestructura y de la operación del SITM.

implementación de la infraestructura del proyecto y es la em- Metroplús, encargado del desarrollo de la infraestructura del

presa del Metro de Medellín la se responsabiliza de la opera- Sistema ha evidenciado la insuficiencia del presupuesto ac-

ción de todos los modos de transporte del Valle de Aburrá, in- tual para la finalización de las obras descritas en el Conpes

cluido Metroplús (aún no se define operador de los corredores 3573. Esto, según el gestor, a razón de diseños a detalle con

Página 122
 Anexos 

presupuestos que sobrepasaron considerablemente lo pro- nanciación, los mayores costos del proyecto deben ser
01
yectado, en parte porque corresponden a infraestructura más cubiertos por los municipios). En este sentido, ha venido

robusta a la inicialmente planteada. trabajando en una propuesta de intervención con los recur-

Se estima que el desfinanciamiento es de alrede- sos disponibles, a fin de que se logre una operatividad del

dor de $376.000 millones (según Convenio de Cofi- sistema.

02
Ejecución de aportes para el SITM
Área Metropolitana del Valle de Aburra
Millones de 2016
Aportes Públicos:
$892.079 Millones de 2016
600.000
03
500.000
84% de aportes públicos
transferidos
400.000

65% de la Infraestructura
300.000
ejecutada
527.162

Operando desde el 28 de
octubre de 2013 - rutas
200.000 398.518
364.917 347.591 04
alimentadoras del SITM (9,9 años 100.000
después de la firma del Convenio
de Cofinanciación) Perfil de aportes Ejecutado (76%) Perfil de aportes Ejecutado (95%)
0

Nación Municipio

Figura 48.   Ejecución de aportes para el SITM Área Metropolitana del Valle de Aburra. Fuente: elaboración propia
05
La operación se encuentra a cargo de la Empresa Metro de portadores actuales bajo el esquema de reorganización del

Medellín. La Secretaria de Movilidad, definió el sustento transporte colectivo. Queda pendiente la definición del ope-

jurídico para otorgar a través de convenio de cooperación rador de los corredores de los otros municipios del área me-
06
empresarial la operación de las cuencas (donde no opera el tropolitana (Envigado e Itagüí).

transporte masivo en la ciudad de Medellín), a los trans-

Meta pasajeros/día movilizados VS situación real

(SITM Valle de Aburrá)
44,1% de la meta
350.000
320.000

300.000

250.000

200.000

141.400
150.000 129.125

100.000

50.000 38.326

0
2011 2012 2013 2014 2015 2016

Figura 49.   Meta pasajeros/día movilizados VS situación real (SITM Valle de Aburrá). Fuente: elaboración propia a partir de información compilada por MT, MHCP y DNP

Página  123


OPORTUNIDADES DE MEJORAMIENTO • Gestión de financiamiento para las obras que, por

• Finalización de obras de infraestructura - Troncales de incremento en su presupuesto, o limitación en la

Envigado e Itagüí, Pretroncal Medellín línea 2 disponibilidad de recursos, no han podido desarrollarse

• Evaluación e implementación de fuentes alternativas • Inicio operación otros Municipios del Valle de Aburra –
• Coordinación – Definición de el/los operadores de los Armonización operadores

corredores fuera de la jurisdicción de Medellín. • Implantar nuevas fuentes de obtención de recursos.

• Entrega de las obras a las Alcaldías para su mantenimiento

Análisis Semáforo SITM Vallé de Aburrá

Infraestructura Operación Institucional

• Diseños con presupuestos • Definición Operador • Si se requiere
por encima de lo proyectado corredores de los endeudamiento adicional, se
en el Conpes. Se estima municipios del área generarían + costos
desfinanciamiento de metropolitana financieros que disminuirían
$370.079 Mill (Envigado e Itagüí) presupuesto obras

• Avance lento en la • Otorgar a los • Los aportes adicionales

ejecución de obras. transportadores a través de están a cargo de los Entes
Dificultades con licencias, convenio de cooperación Territoriales. Itagui no puede
predios, contratistas, etc. empresarial las cuencas asumir mayores costos
donde no opera el SITM (limite deuda)
• Propuesta de • Entrada en operación • Evaluación e
intervención con los tramos Envigado e Itagui implementación de
recursos disponibles, a fin – Armonización de fuentes alternativas
de que se logre una operadores
operatividad

Figura 50.   Análisis Semáforo SITM Vallé de Aburrá. Fuente: elaboración propia

Página 124
 Anexos 

SITM AREA METROPOLITANA 01

DE BUCARAMANGA Y SU
ÁREA METROPOLITANA 02

03
Ente Gestor:
• Metrolínea S.A. Sociedad por Acciones entre entidades públicas, y regida por las disposiciones legales a las
Empresas Industriales y Comerciales del Estado, cuyo objeto social es la titularidad del Sistema de Servicio Público
04
Urbano de Transporte Masivo de Bucaramanga y su Área Metropolitana.

Agentes del Sistema:

• 2 operadores de Transporte: Metrocinco Plus S.A; Movilizamos S.A.
05
• 1 recaudador: Transporte Inteligente S.A. – TISA
• 1 agente Fiduciario – Corficolombiana
• 1 ente Gestor – Metrolínea S.A.
• 1 AMB (desmontado como agente)
06

Metrolínea es el sistema que vincula a más entidades: La Na- multa por $167.800 Millones. La correspondiente obra del mu-

ción, 5 Entes Territoriales (Bucaramanga, Floridablanca, Girón, nicipio de Girón fue contratada. El presupuesto de los portales

Piedecuesta, Gobernación de Santander), y 1 Área Metropolitana. de Piedecuesta y Norte superó la disponibilidad de recursos, por

El desarrollo de infraestructura en materia de portales-patio ta- lo que se adelantaron rediseños para ajustarlos a los recursos

lleres, no ha evolucionado favorablemente. Aún no se cuenta existentes.

con ninguno de estos terminales, uno de los cuales (PQP), con Dada la dinámica de avance de las obras de infraestructura, se

cargo a la tarifa, fue suspendido en un avance del 47%, tras el han reporgramado algunos recursos de la Nación, con el fin de

fallo en contra de un tribunal de arbitramento, interponiendo que no resulten ociosos en la fiducia del proyecto.

Página  125


Ejecución de aportes del SITM del

Área Metropolitana De Bucaramanga
Millones de 2016
Aportes Públicos:
500.000
$659.023 Millones de 2016

87% de aportes públicos 400.000

transferidos

84% de la Infraestructura 300.000

ejecutada 469.343
200.000 408.221
Operando desde el 22 de
diciembre de 2009 - Operación
comercial desde el 28 de febrero 100.000 189.680 167.368
de 2010 (4,3 años después de la
firma del Convenio de Perfil de aportes Ejecutado (87%) Perfil de aportes Ejecutado (88%)
0
Cofinanciación
Nación Entes Territoriales

Figura 51.   Ejecución de aportes del SITM del Área Metropolitana De Bucaramanga. Fuente: elaboración propia

La demanda no ha alcanzado los niveles esperados, en parte, La bolsa recaudada no ha sido suficiente para pagar la totali-

impactada por la tardía entrada al Norte y al Municipio de dad de km, lo que impacta los niveles de servicio. Se ha hecho

Girón, por la disminución de las validaciones (-10,63%) dado necesario adelantar planes de cara a la reducción del déficit

el incremento del 13,51% ($250) de la tarifa entre los años operacional, que se considera, deben contar con estudios in-

2015 y 2016, por el transporte ilegal e informal, problemas de tegrales que soporten la redefinición de los servicios.

movilidad, crecimiento del parque automotor, y paralelismo.

Meta pasajeros/día movilizados VS situación real

(SITM Bucaramanga y su Área Metropolitana)
29% de la meta
450.000

400.000

382.000
350.000

300.000

250.000

200.000

141.564 111.027
150.000

100.000
67.550
47.028
50.000

0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Figura 52.   Meta pasajeros/día movilizados VS situación real (SITM Bucaramanga y su Área Metropolitana). Fuente: elaboración propia a partir de información compilada por MT, MHCP y DNP

Página 126
 Anexos 

OPORTUNIDADES DE MEJORAMIENTO en marcha una prueba piloto para integrar una ruta del
01
• Contratación de las obras del Portal de Floridablanca. Transporte Colectivo con el Masivo. De los resultados de

En 2016 se adelantó el contrato de optimización y ajuste este mecanismo se espera contar con herramientas para

funcional de los diseños de PQP definir el camino para cubrir el 100% del servicio

• Construcción de los portales de Piedecuesta y el Norte • Ajustes operacionales para mejorar servicio.
02
• Replanteamiento esquema de Negocio: Déficit financiero • Estudio operacional que defina el modelo de servicios en
desde el inicio. Necesidad de evaluar la composición del toda el AMB

negocio - reestructuración técnica, legal y financiera del • Finalización de las obras de infraestructura del SITM
proyecto según alcance establecido en el documento Conpes
03
• Vinculado al POA recursos para la actualización de • Renegociación de los contratos con los diferentes agentes
la matriz origen – destino y un estudio que apoye la del Sistema

reestructuración de los contratos • Gestión e Implementación de nuevas fuentes de obtención

• Integración: Con propuesta Transportadores, se puso de recursos
04

Análisis Semáforo SITM

Bucaramanga y su Área Metropolitana 05

Balance
Infraestructura Operacional Financiero
• Construcción de • Baja demanda: Incremento • Recaudo insuficiente
06
Portales (3/4 pendientes), TU ($250), transporte ilegal, para pagar km. Déficit
obras rediseñadas dado crecimiento parque crónico. Necesidad de
que el presupuesto superó automotor, paralelismo. revaluar la composición
los recursos disponibles Faltan buses (137) del negocio - ETLF

• Metrolínea afronta • Baja cobertura por demora • PQP cargado a la tarifa.

procesos judiciales por en la llegada al Norte de Liberado el % (laudo arbitral).
cerca de $128.00 mill, y fallos Bucaramanga y Girón Recursos en trámite con
en contra por $182.000 mill • 100% operadores Floridablanca y la
(sólo pagados $6.676) sometidos a control Gobernación (44.000 Mill)

• Plan de Trabajo con • Propuesta • Infraestructura

ajustes operacionales. En Transportadores provisional (Patio
trámite estudio integración de una ruta Piedecuesta), funcional
operacional que defina el del TPC con el Masivo
modelo de servicios (piloto Norte)

Figura 53.   Análisis Semáforo SITM Bucaramanga y su Área Metropolitana. Fuente: elaboración propia

Página  127


SISTEMAS ESTRATÉGICOS DE TRANSPORTE PÚBLICO (SETP)

Página 128
 Anexos 

01

DISTRITO TURISTICO, CULTURAL

E HISTORICO DE SANTA MARTA 02

03
Ente Gestor:
• SETP Santa Marta S.A.S. Sociedad por acciones simplificadas del orden distrital, adscrita al despacho del alcalde.

04
Agentes previstos del Sistema:
• Un Operador de Transporte
• Un Agente Tecnológico
• Un Agente Financiero (Fiducia)
05

06

Un Ente Administrador del Sistema (Ente Gestor) Santa Marta Los operadores organizaron una asociación que les permite dis-

ha avanzado con el componente de infraestructura, mientras tribuir responsabilidades en la ciudad; avanzaron en el concepto

la operación sigue pendiente. A Octubre de 2016 el estudio de de caja única y racionalizaron la flota (bajaron de más de 900

estructuración seguía sin ser aceptado por el ente gestor, frente vehículos a 700 reemplazando dos vehículos viejos por uno nue-

a observaciones sobre responsabilidades de algunos compo- vo). Un punto crítico es la cesión del sistema de recaudo a un

nentes y observaciones operativas (uso de flota de mayor ta- tercero. Existe un nivel moderado de informalidad (mototaxis-

maño, reducción de recorridos, aumento de caminata, espera mo) aunque se mantiene un nivel básico de servicio público con

y trasbordo). ocupaciones de flota mayores a 300 pasajeros por día por bus.

Página  129


Ejecución de aportes del SETP del Distrito Turístico,

Cultural e Histórico de Santa Marta
Aportes Públicos:
$389.674 Millones de 2016 Millones de 2016
300.000

En proceso de construcción de
infraestructura. Estructuración 250.000
Técnica Legal y Financiera
elaborada. Aún no inicia operación 200.000

29% de aportes públicos transferidos

150.000
262.298
32% de la Infraestructura ejecutada
100.000

Inicio estimado de Operación – 127.406

Conpes: 2 sem 2011(ETLF cerrada)
50.000
73.846 38.194

Perfil de aportes Ejecutado (28%) Perfil de aportes Ejecutado (30%)

Cobertura 100% 0

Nación Distrito

Figura 54.   Ejecución de aportes del SETP del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta. Fuente: elaboración propia

En Santa Marta existe alta incertidumbre sobre la implanta- jarse alternativas como un sistema de cámara de com-

ción del SETP en la medida que no se han cerrado los estudios pensación, o desarrollo conjunto con otras ciudades para

de estructuración. Los transportadores locales se han organi- compartir costos.

zado para avanzar en el proceso, sin embargo, hay debilidad En cualquier caso, según lo informado por los estructurado-

institucional y necesidad de apoyo externo a la ciudad. res, el sistema requiere fondo de compensación tarifario con

Un punto importante para ser aclarado se refiere a la me- recursos externos y por tanto se sugiere avanzar en la iden-

jor manera de manejar el recaudo. En la medida que es tificación y desarrollo de fuentes alternativas, en especial el

un sistema relativamente pequeño, el costo de desarro- manejo de estacionamientos (en vía y cargo para garajes y

llo de un sistema de recaudo electrónico centralizado es parqueos fuera de la vía).

proporcionalmente alto. En este sentido pueden mane-

Página 130
 Anexos 

Análisis Semáforo 01
SETP Santa Marta

02
Ente Gestor Operación Institucionalidad
• Definir aporte en especie. • Definición de la entrada • Definir y reglamentar la
Reprogramación recursos en operación. Licitación inclusión de modalidades
Nación por baja ejecución /Reestructuración de transporte No
o incumplimiento aportes Motorizado
locales
03
• POAI parcialmente • Empresas afiliadoras. • Coordinación
desfinanciado. Analizar Dificultades de institucional SETP –
esquemas alternativos de bancabilidad del proyecto Secretaría de Transito y
financiación (APP para Transporte
grandes estaciones)

• Estudio de otras fuentes • Recaudo: • Mesas de trabajo con 04

a partir de lo establecido Dimensionamiento del operadores
en el Plan Nacional de alcance y esquema del
Desarrollo negocio

Figura 55.   Análisis Semáforo SETP Santa Marta. Fuente: elaboración propia

05

06

Página  131


SETP MUNICIPIO DE MONTERIA

Ente Gestor:
• SETP Montería Ciudad Amable S.A.S. Sociedad por acciones simplificadas.

 Agentes previstos del Sistema:

• Dos Operadores de Transporte
• Un Recaudador e Integrador Tecnológico (SRC y SGCF)
• Un Administrador Financiero (Fiducia)
• Un Ente Gestor

Un Secretaria de Tránsito y Transporte. Montería ha avanzado motorizados) que le ha permitido aumentar la demanda de

de manera satisfactoria en la adecuación de infraestructura viajes. Como en Santa Marta, la implementación requiere un

urbana. La puesta en marcha del SETP sigue pendiente. acuerdo básico sobre el manejo tarifario. Los operadores pre-

La estructuración exige un cambio que no ha sido asumido fieren continuar con el manejo del dinero. Una alternativa es

por las autoridades y operadores locales. Montería cuenta con el cambio hacia una cámara de compensación, más que un

dos grupos operadores, uno local y otro apoyado por inver- operador separado de recaudo.

sionistas nacionales (Grupo Fanalca). Este último ha esta-

blecido un sistema de alimentación con motocarros (triciclos

Página 132
 Anexos 

Ejecución de aportes para el SETP del Municipio de Montería

01
Aportes Públicos:
$284.353 Millones de 2016
Millones de 2016

En proceso de construcción de 200.000

infraestructura. Estructuración
Técnica Legal y Financiera

02
elaborada. Aún no inicia la 150.000

operación del SETP

67% de aportes públicos transferidos 100.000 197.580

86% de la Infraestructura ejecutada

126.170
50.000
86.773
Inicio estimado de Operación –
65.688
Conpes: 4 trim 2011 (ETLF cerrada)

Cobertura 100%
0
Perfil de aportes Ejecutado (64%) Perfil de aportes Ejecutado (76%)
03
Nación Municipio

Demanda estimada (pax/día): 77.000

Figura 56.   Ejecución de aportes para el SETP del Municipio de Montería. Fuente: elaboración propia

Montería tiene la ventaja de contar con un operador con so- do mínimos de calidad (cubrimiento, ocupación máxima, fre-
04
lidez financiera e iniciativa para desarrollo de conceptos de cuencia mínima), y acordar mecanismos de supervisión.

innovación, como lo ha sido el sistema de alimentación con Como las otras ciudades intermedias requiere fortalecimien-

motocarros manejados por madres cabeza de familia. Antes to de la capacidad institucional para gestionar el sistema de

que continuar con una transformación vía SETP licitado, pue- transporte.
05
de explorar acuerdos con los operadores existentes, definien-

Análisis Semáforo
SETP Montería 06

Ente Gestor Operación Institucionalidad

• El Municipio finalizó sus • El sistema requiere de un • Regulación Mototaxismo.
aportes. $19.000 millones fondo de compensación Definir y reglamentar la
(aprox) pendiente tarifario con recursos inclusión de transporte
validación aportes en externos ($13.000 Mill año) No Motorizado
especie

• Los transportadores • Problemas de • Estudio de otras fuentes a

quieren adelantar las tareas bancabilidad a pesar de partir de lo establecido en el
de recaudo. que las empresas son Plan Nacional de Desarrollo.
Dimensionamiento del propietarias de flota
esquema de negocio

• Continuidad equipo • Transportadores • Mantener medidas de

técnico organizados. Avance en el cara al control del
concepto de caja única y mototaxismo, por su
en racionalización de flota impacto en la demanda
(200 buses)

Figura 57.   Análisis Semáforo SETP Montería. Fuente: elaboración propia

Página  133


SETP MUNICIPIO DE SINCELEJO

Ente Gestor:
• METRO SABANAS S.A.S. Sociedad por acciones simplificadas.

Agentes previstos del Sistema:

• Un Agente Operador de Transporte (En un escenario proyectado se le da la posibilidad que sea igualmente el encargado del
recaudo).

• Un Agente Tecnológico o de Recaudo (SGCF y SRC)

• Un Administrador Financiero.
• Un Ente Gestor

En Sincelejo el transporte público colectivo se redujo de ma- apoyo para la consolidación, en la medida que no resultaba

nera drástica con el incremento del mototaxismo (menos del viable con recursos de tarifa. La consecución de recursos adi-

10% de los viajes diarios en transporte público). La imple- cionales y apoyo público parecen necesarios para restablecer

mentación del SETP, aún pendiente, significa la recuperación la oportunidad de servicios frecuentes y confiables de trans-

del servicio básico de transporte. La recomendación de los porte público en Sincelejo.

consultores de la estructuración (Steer Davies Gleave) era de

Página 134
 Anexos 

Ejecución de aportes del SETP Municipio de Sincelejo

01
Aportes Públicos:
$184.473 Millones de 2016
Millones de 2016

En proceso de construcción de 150.000

infraestructura. Estructuración Técnica

Legal y Financiera elaborada. Aún no
120.000
inicia operación.

41% de aportes públicos transferidos 90.000

02
63% de la Infraestructura ejecutada 124.769
60.000

Inicio de Operación estimado –

Conpes: 4 trim 2011 (ETLF cerrada). El 8 59.704
30.000 50.822
de agosto de 2016 inició la operación 25.215
de SIBUS (50 buses nuevos, 35 usados).
Licitación TPC con parámetros SETP)
0
Perfil de aportes Ejecutado (41%) Perfil de aportes Ejecutado (42%)
03
Nación Municipio

Cobertura 100%

Figura 58.   Ejecución de aportes del SETP Municipio de Sincelejo. Fuente: elaboración propia

04
Análisis Semáforo SETP Sincelejo

05
Ente Gestor Operación Institucionalidad
• Definición validación • SIBUS: Atraso en la • Regulación Mototaxismo
aporte en especie adquisición de flota. 2016,
se declara incumplimiento
parcial 06
• Estudio de otras fuentes • Problemas de • Definir y reglamentar la
a partir del PND bancabilidad. Plan de inclusión de modalidades
mejoramiento permite de de transporte No
manera temporal Motorizado
incorporar buses usados

• Apuesta APP • El Municipio adoptó • Medidas favorables

construcción, operación y mediante Acuerdo No.135 Prohibición de parrillero
mantenimiento de la de 2014 la creación de un hombre en el Centro
Estación de fondo de estabilización Amable, día sin moto
Transferencias tarifaria (15 y 30 del mes).

Figura 59.   Análisis Semáforo SETP Sincelejo. Fuente: elaboración propia

Página  135


ANEXO 2: ANÁLISIS DEL ORDENAMIENTO LEGAL

Tabla 15. Análisis y principales argumentos del ordenamiento legal de los sistemas

DIMENSIÓN OBSERVACIONES
- Capacidad de gestión concentrada en infraestructura: se crearon entes gestores, cuya labor principal se enfocó a la ejecución de obras
públicas relacionadas con los sistemas, dejando de lado la operación eficiente de los mismos

Capacidad de Instituciones Locales

- Débil coordinación con autoridad de transporte: se mantuvo una dualidad entre los entes gestores y las autoridades de transporte (Áreas
Metropolitanas; Secretarías, Departamentos o Unidades de Tránsito y Transporte o Movilidad). En muchos casos esta dualidad derivó en
competencia entre el transporte masivo organizado y el transporte colectivo tradicional, debilitando los SITM (ejemplo Pereira).

- Diferentes niveles de maduración: Al priorizar la evolución de operadores y propietarios locales en los procesos de licitación se generaron
avances diversos. En algunos casos, el acompañamiento de inversionistas permitió el crecimiento empresarial; en otros, los operadores no
lograron gobierno corporativo y financiamiento y terminaron incumpliendo contratos (casos de Pereira y Bogotá con operadores originados
en propietarios transportadores).
Capacidad de los Operadores Privados

- Débiles desde el punto de vista financiero: más que la experiencia y la capacidad financiera se priorizó la conversión de empresas afiliadoras
y propietarios de vehículos en nuevas empresas. En varios casos, las nuevas empresas creadas tuvieron dificultadas en consecución de capital
(equity) y financiación (deuda).

- Nuevas autorizaciones (Plan de Desarrollo 2014-2018): El Gobierno Nacional reconoció las dificultades generadas por el principio de
“autososteniblidad” (tarifa equilibrada con costos de capital y operación de buses) y autorizó la posibilidad de definir tarifas por debajo
del costo técnico; al mismo tiempo autorizó a los organismos locales instrumentos de financiación: cobro por congestión, cobro de
Oportunidad de Obtener Recursos estacionamiento.
Adicionales
- Poco interés (economía política): Por falta de conocimiento de los procesos y por tratarse de nuevos cargos a los usuarios, en principio
impopulares, ninguna ciudad ha avanzado en la puesta en marcha de los nuevos mecanismos de financiación. En el caso de Bogotá, el
Concejo Distrital ha rechazado los cobros en tres oportunidades.

- Costos operacionales mayores a ingresos por tarifa: Las mejoras en productividad generadas por infraestructura prioritaria y control
operacional han resultado insuficientes para cubrir los costos adicionales de formalización: mayor número de trabajadores para cumplir
normas laborales, pago de impuestos, costos administrativos, mantenimiento oportuno. En algunos casos se cargaron a la tarifa costos de
infraestructura (patios) y chatarrización, presionando aún más las dificultades financieras.
Riesgo Financiero

- Baja confianza del sistema financiero: Ante las dificultades financieras de los operadores y las dificultades de continuar con financiamiento
a partir de proyectos (project finance), los bancos comerciales han cerrado crédito adicional a los operadores de sistemas de transporte
organizado. Los operadores han recurrido a crédito con respaldo de activos distintos a los del negocio.

Página 136