**LEY 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen

Jurídico del Sector Público**

¿Cuáles son los fundamentos de la potestad sancionadora de

las Administraciones Públicas?
Cabe distinguir dos tipos de fundamentos: uno material y otro de carácter
estrictamente jurídico.

Conforme al primero, como fundamento material, hay que advertir que

son evidentes las limitaciones del Derecho penal, el Derecho procesal
penal y los órganos judiciales para imponer por si solos el orden impuesto
por las leyes, de ahí que lo que podemos considerar como ius puniendi del
Estado tenga una doble manifestación: el Derecho penal, que cuenta con
sus propias reglas procesales y órganos judiciales para ser aplicado, y el
Derecho administrativo sancionador, integrado por normas que
determinan las conductas infractoras, las sanciones correspondientes y los
procedimientos sancionadores, que aplica las Administraciones públicas.
En definitiva, pues, el fundamento material de la potestad sancionadora
de las Administraciones públicas se halla en la necesidad que tiene el
Estado de servirse de un instrumento que, más allá, del orden penal,
contribuya a garantizar de manera más ágil y expeditiva el respeto de las
leyes en aquellos ámbitos a los que el aparato punitivo penal, debido a sus
características, por la masiva realización de las conductas infractoras, por
las implicaciones técnicas que presenta el castigo de las mismas o por
otras muchas razones, no podría llegar a castigar o lo haría de forma
escasamente eficaz.

Desde el punto de vista jurídico, el fundamento de la potestad

sancionadora, como de cualquier potestad que ejerzan las
Administraciones públicas -máxime cuando se trata de la que nos ocupa,
al estar caracterizada porque su ejercicio está llamado a incidir
negativamente en el patrimonio de los particulares y el ejercicio de sus
actividades e, incluso, en algunas de las libertades y derechos de que son
titulares- se halla en la atribución de la potestad otorgada por las leyes a
determinadas Administraciones públicas, de manera que sin un
reconocimiento legal expreso de la potestad sancionadora, ninguna
Administración la podría legítimamente ejercer.

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 ¿Cómo afecta la distribución de competencias entre el Estado
y las Comunidades Autónomas al Derecho administrativo
sancionador en España?
La pregunta resulta especialmente pertinente en relación con el
ordenamiento jurídico de nuestro país pues a diferencia de la otra
vertiente del ius puniendi del Estado, constituida por las normas penales y
procesales penales que son únicas y comunes a todo el país, las que
integran el Derecho administrativo sancionador no lo son, pues sobre su
elaboración y aprobación se proyecta de manera muy especial el sistema
de reparto de competencias en el Estado Autonómico.

Consecuentemente, el legislador estatal, con apoyo en los títulos

competenciales que le reserva el artículo 149.1.18ª de la Constitución para
establecer las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas
y el procedimiento administrativo común, en este último caso sin perjuicio
de las especialidades derivadas de la organización propia de las
Comunidades Autónomas, ha fijado, respectivamente, en primer lugar,
una serie de principios de la potestad sancionadora mediante los artículos
25 a 31 LRJSP; y, en segundo lugar, junto a la regulación de las
disposiciones del procedimiento administrativo común que contienen los
artículos 53 a 105 LPAC, ha previsto unas especialidades procedimentales
que, en el marco de las consideradas disposiciones del procedimiento
administrativo común, han de ser de aplicación de forma especial al
ejercicio de la potestad sancionadora por parte de las Administraciones
públicas.

No obstante, en aquellas materias en las que sean competentes el Estado

y las Comunidades Autónomas según la distribución constitucional y
estatutaria de competencias, podrán uno y otras establecer los
correspondientes dispositivos sancionadores, es decir, tipificar las
infracciones y definir las sanciones, así como determinar el resto de reglas
aplicables al ejercicio de la potestad sancionadora (por ejemplo, sobre la
proporcionalidad de las sanciones, la prescripción de infracciones y
sanciones… e, incluso, el procedimiento sancionador).

¿Cuáles son los principios de la potestad sancionadora?

La aprobación de la LRJSP y la LPAC ha supuesto en lo referente al Derecho
administrativo sancionador la separación de las cuestiones sustantivas de
las procedimentales, de manera que la primera es la que regula en la
actualidad los principios del procedimiento sancionador y la segunda se

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 ocupa de establecer una serie de especialidades procedimentales
aplicables en el marco de las disposiciones sobre el procedimiento
administrativo común que la propia ley contiene para el ejercicio de la
potestad sancionadora por parte de las Administraciones públicas que
sean titulares de la misma.

Con referencia a los principios de la potestad sancionadora, los artículos

25 y siguientes LRJSP regulan los de legalidad, irretroactividad, tipicidad,
responsabilidad, proporcionalidad, prescripción y el principio “non bis in
ídem”. Sin perjuicio de que cada uno de ellos merezca una consideración
separada, resulta de interés destacar que el artículo 25.3 y 4 LRJSP
establece que estos principios serán extensivos al ejercicio por las
Administraciones Públicas de su potestad disciplinaria respecto del
personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la
relación de empleo, lo que supone el reconocimiento legal de que los
principios de la potestad sancionadora deberán ser aplicados al ejercicio
de la potestad disciplinaria que realicen las Administraciones públicas
frente a sus empleados, con independencia de la relación estatutaria o
laboral que mantengan con ellos. En cambio, dichos principios no serán de
aplicación al ejercicio de la potestad sancionadora por las
Administraciones públicas frente a quienes estén vinculados a ellas por
relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público o
por la legislación patrimonial de las Administraciones públicas, es decir, a
los contratistas de la Administración y a los titulares de derechos reales
administrativos sobre bienes públicos.

¿Cómo está integrado el régimen legal de la responsabilidad

patrimonial de las Administraciones Públicas?
La aprobación de la LPAC y la LRJSP ha supuesto algunos importantes
cambios en lo que se refiere a las normas que regulan el sistema de
responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, tanto en lo
sustantivo como en lo procedimental. En efecto, la primera de las leyes
citadas, en su disposición derogatoria única, deroga expresamente tanto
la LRJAP, como el Real Decreto 429/1993, por lo que desde la entrada en
vigor de aquella ley el pasado 2 de octubre de 2016 dichas normas de
1992 y 1993 han perdido su vigencia, sin perjuicio de la aplicación ultra
activa de las mismas a los procedimientos ya iniciados antes de la entrada
en vigor de la LPAC.

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 Las citadas Leyes 40/2015 y 39/2015, han establecido las normas
correspondientes llamadas suplir a las derogadas, tanto de carácter
sustantivo como procedimentales.

Así los artículos 32 a 37 LRJSP regulan la responsabilidad patrimonial de la

Administración en lo sustantivo y con escasas variaciones en relación con
la normativa precedente, concretándose en la novedosa regulación de la
responsabilidad patrimonial derivada de la aplicación de leyes declaradas
inconstitucionales o contrarias al Derecho de la unión Europea.

En lo referente a los aspectos procedimentales para la determinación de la

responsabilidad patrimonial de las Administraciones, el redactor de la
LPAC opta por la aplicación de las disposiciones sobre el procedimiento
administrativo común que esta ley contiene, con la salvedad de que para
los supuestos en que se pretenda la determinación de la responsabilidad
patrimonial de las Administraciones públicas habrán de ser aplicadas las
especialidades procedimentales previstas para estos casos en la propia ley
en relación con aquellos aspectos del procedimiento administrativo
común que el legislador ha considerado oportuno.

¿Cuáles son las principales novedades sancionadas en

materia de administración y funcionamiento electrónico del
sector público?
Las Leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas (LPAC), y 40/2015, de 1 de
octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), derogan a su
entrada en vigor la actualmente vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común (LRJAP), iniciando una nueva etapa en relación con
la organización y el funcionamiento del sector público español, marcada,
fundamentalmente, por la separación en dos textos normativos diversos
de la regulación de las vertientes ad extra y ad intra de nuestras
Administraciones públicas.

Los nuevos textos legales de 2015 comparten tres rasgos esenciales,

descansando sobre ellos a modo de auténticos pilares de la reforma. En
primer lugar, la atención dispensada por las nuevas leyes de 2015 a la
simplificación y “electronificación” de la Administración pública y de sus
trámites.

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 En segundo lugar, su escaso alcance innovador, en cuanto ambas leyes se
insertan, sin discusión alguna, en un planteamiento claramente
continuista respecto a la normativa vigente al momento de su aprobación.

Y, por último, su abrumadora inquietud por imponer el despliegue y

funcionamiento efectivo de la Administración electrónica, fácilmente
constatable a la vista del número de referencias expresas al fenómeno
electrónico que salpican su enunciado final. No en vano, quedan afectados
por el uso administrativo de medios informáticos, electrónicos y
telemáticos tanto su front office como su back office, esto es, su gestión,
presencia y relaciones propiamente externas, de un lado, y, sus tareas y
gestión de puertas hacia dentro, de otro.

¿Cuál es el contenido de la Ley 40/2015?

La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público
(LRJSP), se halla integrada por dos contenidos diferentes:

La legislación básica sobre el régimen jurídico administrativo aplicable a

todas las Administraciones públicas y demás entidades que integran el
sector público español, incluida la regulación del funcionamiento
electrónico de este y el régimen general de los convenios entre las
distintas entidades que lo componen, así como por la regulación de las
relaciones entre ellas.

La determinación de las cuatro estructuras de la Administración General

del Estado y, en algunos casos, el establecimiento de su régimen jurídico;
es decir: (1) la Administración central, integrada por órganos superiores y
órganos directivos en cada departamento ministerial; (2) la Administración
territorial o periférica del Estado, de la que forman parte las Delegaciones
del Gobierno en cada Comunidad Autónoma –y Ciudades Autónomas de
Ceuta y Melilla-, de las cuales dependen las Subdelegaciones del Gobierno
en cada provincia y las Direcciones Insulares de cada una de las islas que
integran las Comunidades Autónomas de las Islas Baleares y de las Islas
Canarias; (3) la Administración General del Estado en el Exterior, a cuya
regulación especial se remite la LRJSP; (4) y, finalmente, el sector público
institucional estatal, integrado por una variedad de entidades que su
artículo 84.1 agrupa en los siguientes tipos: organismos públicos
vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, que
pueden ser organismos autónomos y entidades públicas empresariales;
autoridades administrativas independientes; sociedades mercantiles
estatales; consorcios; fundaciones del sector público; fondos sin
personalidad jurídica y universidades públicas no transferidas.
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 ¿Cuál es el ámbito subjetivo de la Ley?
A la pregunta de cuál es el ámbito subjetivo de la LRJSP contesta el artículo
2.1 de la propia ley al prescribir que esta se aplica al sector público, el cual
comprende la Administración General del Estado, las Administraciones de
las Comunidades Autónomas, las entidades que integran la Administración
local, el sector público institucional formado por los organismos públicos y
entidades de derecho público y las entidades de derecho privado, y, por
último, las Universidades públicas.

Ahora bien, aun siendo cierta esa proposición legal a los efectos de
delimitar el ámbito de la ley desde el punto de vista de los sujetos a los
que se aplica, enseguida debe ser matizada, pues el alcance de la
aplicación de dicho texto legal no es el mismo según de qué tipo de ente
integrante del sector público se trate.

En efecto, en relación con la Administración General del Estado, la

aplicación de la LRJSP es total, pues en ella se contienen no solo normas
que afectan al sector público en su conjunto, sino otras específicas para la
Administración General del Estado, señaladamente las que contiene el
Título I de la ley.

En el caso de las Administraciones de las Comunidades Autónomas, su

régimen jurídico, más allá de las disposiciones comunes a todas las
Administraciones públicas que contiene la LRJSP, las Administraciones de
las Comunidades Autónomas obedecen a las normas de organización que,
a partir de cada uno de los Estatutos de Autonomía, hayan aprobado las
propias Comunidades Autónomas.

Las entidades locales, sin perjuicio de que las normas comunes a todas las
Administraciones que contiene la LRJSP también les resulten de aplicación,
disponen de legislación específica dictada a partir de la Ley 7/1985, de 2
de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local.

Las Universidades públicas se regirán por su normativa específica y solo

supletoriamente por las previsiones de la Ley 40/2015.

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 ¿Cuáles son los principios generales de la actuación de las
Administraciones públicas?
El artículo 3 LRJSP, como su precedente artículo 3 LRJAP, reitera el servicio
de las Administraciones públicas a los intereses generales y su actuación
de acuerdo con los principios constitucionales de eficacia, jerarquía,
descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento
pleno a la ley y al Derecho. Mantiene también, como la precedente LRJAP,
los principios de buena fe, confianza legítima, cooperación con otros entes
públicos y de eficiencia y servicio a los ciudadanos.

Como novedad, la LRJSP incorpora los principios de transparencia, de

simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos; la racionalización y
agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades
materiales de gestión; la planificación y dirección por objetivos.

Particular atención merece el interés que expresa el legislador mediante el

artículo 3.2 de la misma ley por que la relación de las Administraciones
entre sí y con los entes que se hallen vinculados o sean dependientes de
las mismas se realice a través de medios electrónicos que aseguren la
interoperabilidad y seguridad de los sistemas y soluciones adoptadas por
cada una de aquellas; debiéndose garantizar la protección de los datos de
carácter personal y facilitarse preferentemente la prestación conjunta de
servicios a los interesados.

¿Cuáles son los principios de intervención de las

Administraciones públicas en el desarrollo de sus
actividades?
Las Administraciones públicas, tanto en su actividad normativa de
desarrollo de las normas legales o reglamentarias de rango superior, como
en la actividad que lleven a cabo en el ejercicio de las potestades
diferentes a la reglamentaria que el ordenamiento jurídico las haya
atribuido, deberán tener en cuenta el principio de proporcionalidad, elegir
aquella opción que sea la menos restrictiva para los particulares, motivar
la necesidad de adoptar la medida, sea de tipo normativo o una mera
actuación administrativa, poniendo de manifiesto la adecuación de la
medida adoptada a los fines que se persiguen, sin que se produzcan
diferencias de trato discriminatorio.

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 ¿Qué son los órganos administrativos?
Son órganos administrativos las unidades administrativas a las que se les
atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya
actuación tenga carácter preceptivo.

Dada la pluralidad de órganos administrativos, la doctrina ha formulado

diversas clasificaciones de los mismos a partir de criterios diferentes,
siendo comúnmente admitidas, sin perjuicio del reconocimiento de otras
diferentes, las siguientes clases:

 Según se hallen integrados por una o varias personas, los órganos

administrativos pueden ser unipersonales o colegiados. Sobre estos últimos
debe indicarse que los artículos 15 a 18 LRJSP establece una serie de reglas
de aplicación general para todos los órganos colegiados.
 Según las funciones que ejercen, tradicionalmente se viene distinguiendo
entre órganos colegiados activos, consultivos y de control.
 Según el ámbito territorial en el que están llamados a ejercer sus
competencias dentro de la Administración pública en la que se integran,
cabe diferenciar los órganos centrales de los periféricos o territoriales.

Las Administraciones públicas deben mantener una actitud vigilante para

el cumplimiento real de las exigencias impuestas en las normas que
regulan su organización, funcionamiento y relaciones con terceros en el
marco de las competencias que tengan atribuidas. Esa actitud vigilante se
habrá de manifestar en la realización de comprobaciones, verificaciones,
investigaciones e inspecciones en relación con hechos, actos, elementos,
actividades, estimaciones y demás circunstancias que fueran necesarias,
con el objeto de velar por el efectivo cumplimiento de la legislación que
resulte aplicable; pero siempre respetando los límites establecidos en la
legislación de protección de datos.

¿Qué son las instrucciones y órdenes de servicio?

No son normas jurídicas llamadas a disciplinar la actuación de la
Administración en sus relaciones con terceros, sino simples mandatos
dirigidos al personal de la propia Administración dirigidos a mejorar el
funcionamiento interno de esta; por ello, en general, las instrucciones y
órdenes de servicio no precisan ser publicadas sino simplemente dadas a
conocer al personal de la Administración en cuanto que es su destinatario.

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 Siendo la regla general la falta de naturaleza normativa de las
instrucciones y órdenes de servicio, el incumplimiento de las mismas por
parte del personal de la Administración al que se dirigen no afecta por sí
solo a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos,
aunque dicho incumplimiento puede generar responsabilidad disciplinaria
para quien hubiere incurrido en el mismo, pues el incumplimiento de las
instrucciones y órdenes de servicio, aunque no tiene por qué suponer
necesariamente una vulneración de la norma conforme a la que haya
debido dictarse el acto, sí puede suponer una desobediencia del inferior
en relación con lo ordenado por el superior jerárquico mediante la
instrucción u orden de servicio que hubiere dictado, hecho que, al margen
de la legalidad o ilegalidad de la actuación administrativa, puede constituir
un comportamiento del titular del órgano que hubiere actuado susceptible
de ser sancionado mediante el ejercicio de la potestad disciplinaria.

¿Qué son los órganos consultivos?

Los órganos consultivos son órganos administrativos caracterizados por la
función consultiva que desarrollan. Se trata de órganos que forman parte
de las diferentes Administraciones públicas, principalmente, pero no solo,
de la estatal y las autonómicas.

En efecto, además de los superiores órganos consultivos del Estado

(Consejo de Estado) y de las Comunidades Autónomas -cuando se
hubieren dotado de ellos-, los cuales gozan de reconocimiento
constitucional en el primer caso y a veces de previsión estatutaria en el
segundo, las Administraciones estatal, autonómicas y otras
Administraciones integran en su estructura órganos (consultivos) cuya
función es la asesorar a la propia Administración mediante la emisión de
informes o dictámenes que, salvo previsión normativa específica en
sentido contrario, son facultativos y no vinculantes.

En general, del conjunto de órganos consultivos que existen en las

diferentes Administraciones públicas podemos destacar dos aspectos de
interés: en su mayor parte son de carácter colegiado y es consustancial a
los órganos consultivos la autonomía en el ejercicio de sus funciones de
asesoramiento en relación con la Administración de la que forman parte.
Justamente en este último aspecto del funcionamiento de los órganos
consultivos incide de forma muy especial el artículo 7 de la Ley 40/2015 al
prescribir que “no podrán estar sujetos a dependencia jerárquica, ya sea
orgánica o funcional, ni recibir instrucciones, directrices o cualquier clase

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 de indicación de los órganos que hayan elaborado las disposiciones o
producido los actos objeto de consulta”.

¿Qué es la competencia?
La competencia en el conjunto de potestades y atribuciones que tienen
asignadas cada una de las Administraciones públicas y cada uno de los
órganos administrativos de estas. Además, la competencia es un concepto
central en el Derecho administrativo, pues la validez de la actuación
administrativa depende de que esta se haya llevado a cabo dentro de las
competencias que ostentan la propia Administración e, incluso, el órgano
de la misma que la ha ejercido.

Para apreciar si una Administración pública o cualquiera de sus órganos es

competente para realizar determinada actuación hay que atender a los
siguientes cuatro criterios: la materia de que se trate, el territorio en el
que se ejerce, el rango jerárquico que ostenta el órgano que actúa y el
tiempo o plazo en que se realiza.

La trascendencia que otorga el ordenamiento jurídico al cumplimiento de

estos cuatro criterios por parte de la Administración y los órganos
administrativos es tal que se consideran actos dictados por órgano
manifiestamente incompetente cuando este no sea competente por razón
de la materia o del territorio [artículo 47.1 b) LPAC]; en los otros casos, es
decir, cuando un acto haya sido dictado por un órgano incompetente por
falta de jerarquía, puede ser objeto de convalidación por parte del
superior jerárquico que fuera el competente (artículo 52.3 LPAC); y, por
último, en lo relativo a las actuaciones realizadas fuera del plazo
legamente establecido, conforme prevé el artículo 48.3 LPAC, “sólo
implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del
término o plazo”.

¿Quién debe ejercer la competencia?

La competencia de la Administración o de sus órganos se identifica con el
conjunto de potestades y atribuciones que el ordenamiento jurídico haya
atribuido a una determinada Administración y a cada uno de los órganos
administrativos que la integran, por lo que la competencia que ostentan
permite ejercerla y actuar. Como reverso de la capacidad de actuación que
la competencia proporciona, el titular de la misma ha de hacer uso de la
misma, pues como afirma el artículo 8.1 de la Ley 40/2015, la competencia

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 se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida como
propia, siendo su ejercicio irrenunciable.

La configuración legal de la competencia supone, pues, la habilitación

normativa para que los órganos administrativos puedan actuar, pero
también que deban hacerlo con carácter indisponible e irrenunciable en
relación con el poder que se les ha otorgado; fórmula que permite a la
Administración actuar de forma organizada sobre la base de una
distribución interna de responsabilidades entre los órganos que la
integran y, a la vez, permite a los particulares conocer con certeza con qué
órganos se tiene que relacionar en sus tratos con las Administraciones
públicas.

No obstante, pese al carácter irrenunciable e indisponible que tiene para

el órgano administrativo la competencia que se le haya otorgado, lo cierto
es que el propio artículo 8 y los siguientes de la LRJSP contribuyen a
flexibilizar ese aparente rigor al admitir la posibilidad de que el ejercicio de
alguna competencia sea llevado a cabo por un órgano diferente a su
titular.

¿En qué consiste la delegación de competencias?

En primer lugar conviene distinguir la delegación de competencias de la
transferencia de competencias, pues mientras la primera se refiere al
cambio en el ejercicio de una competencia, quedando inalterada la
titularidad de la misma; contrariamente, la transferencia de competencias
supone un cambio de la titularidad de la misma y, por lo tanto, también de
su ejercicio.

Con referencia específicamente a la delegación de competencias, se ha de

distinguir también entre delegación interorgánica y delegación
intesubjetiva, pues aunque ambas suponen una alteración en el ejercicio
de la competencia que se ostenta, la primera afecta a dos órganos
diferentes de una misma Administración pública y la segunda a dos
Administraciones públicas distintas.

Aunque a ambos tipos de delegación de competencia se refiere el artículo

9.1, es la interorgánica la técnica más utilizada y es a ella a la que la
regulación del artículo 9 LRJSP dedica una mayor, casi en exclusiva,
atención.

En efecto, a la que se conoce como delegación interorgánica se refiere el

artículo 9 permitiéndola, pero a la vez prohibiéndola en los siguientes

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 casos: a) los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del
Estado, la Presidencia del Gobierno de la Nación, las Cortes Generales, las
Presidencias de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas
y las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas; b) la
adopción de disposiciones de carácter general; c) la resolución de recursos
en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de
recurso; y d) las materias en que así se determine por una norma con
rango de Ley.

También está prohibida la delegación de competencias que se hayan

recibido por delegación, así como la delegación para resolver
procedimientos ya iniciados cuando ya se hubiere emitido el informe
preceptivo, por lo que, en relación con este caso, es admisible la
delegación de la competencia para resolver procedimientos iniciados
siempre que se efectúe con anterioridad a que dicho informe hubiera sido
evacuado.

La delegación es revocable por parte del órgano que la efectuó.

¿Qué es la avocación?
La avocación de competencias permite que un órgano que no es titular de
una competencia la pueda ejercer cuando este así lo decida.

La avocación puede ser acordada por un órgano administrativo respecto a

los órganos que dependan o no de él, es decir, estén vinculados
jerárquicamente o no a aquel.

En efecto, los órganos superiores pueden avocar para sí el conocimiento

de uno o varios asuntos cuya resolución corresponda ordinariamente o
por delegación a sus órganos administrativos dependientes, cuando
circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial lo
hagan conveniente. En cambio, entre órganos no vinculados
jerárquicamente, solo el órgano que antes hubiera delegado alguna
competencia en otro órgano podrá avocar el conocimiento de algún
asunto que forme parte del ámbito de la competencia delegada.

En todo caso, la avocación, en cuanto supone una merma del ejercicio

competencial que tiene atribuido o delegado un determinado órgano
administrativo, ha de ser adoptada mediante acuerdo motivado, que ha
de ser dado a conocer a quienes aparezcan como interesados en el
procedimiento si los hubiere, con anterioridad o simultáneamente a la
resolución que se dicte en el mismo.

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 ¿Qué es la encomienda de gestión?
La encomienda de gestión es una técnica jurídica mediante la que se
traslada desde un órgano administrativo o desde una entidad de derecho
público, por razones de eficacia o por no poseer los medios técnicos
idóneos para su desempeño, la realización de determinadas actividades de
carácter material o técnico a otro órgano o entidad de derecho público
diferente. Sin embargo, la encomienda de gestión no supone el cambio de
la titularidad de la competencia -de la que sigue siendo titular el órgano o
entidad de derecho público encomendante-, e, incluso, ni siquiera la
traslación del ejercicio de competencias que exija la adopción de
decisiones jurídicas de la mayor trascendencia, como pueden ser los actos
resolutorios, pues estos, en todo caso, han de ser dictados por el órgano o
entidad que hubiera otorgado la encomienda de gestión. En definitiva, el
órgano o la entidad de derecho público que recibe el encargo deben
limitarse a realizar actividades de carácter material o técnico.

En cuanto a la formalización de las encomiendas de gestión, el artículo

11.3 del mismo legal distingue dos supuestos: (a) la que se realicen entre
órganos administrativos o entidades de derecho público pertenecientes o
vinculadas a la misma Administración, cuya formalización se realizará
conforme a la normativa propia de la Administración correspondiente; y b)
la que se realice entre órganos y entidades de derecho público
pertenecientes o vinculadas a distintas Administraciones, cuya
formalización requerirá la firma de un convenio interadministrativo.

Un supuesto especial de encomienda de gestión interadministrativa es el

regulado como gestión ordinaria de los servicios de las Comunidades
Autónomas por las Diputaciones Provinciales o, en su caso, por los
Cabildos o Consejos insulares, que se halla previsto en el artículo 5 de la
Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, y en la Ley
Reguladora de las Bases de Régimen Local, aunque ciertamente esa forma
de ser gestionadas las competencias de las Comunidades Autónomas no
ha sido prácticamente utilizada.

¿Qué es la delegación de firma?

La delegación de firma limita su objeto a la firma de resoluciones y actos
administrativos por parte de órganos o unidades administrativas que
dependen del órgano delegante.

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 La delegación de firma, como la delegación de competencia, tampoco
supone una merma de las competencias del órgano delegante y, al
tratarse de una delegación de contenido tan limitado, tampoco se exige la
publicación del acuerdo de delegación, si bien, en las resoluciones o actos
que se firmen por delegación se hará constar esa circunstancia, así como
el órgano administrativo delegante.

¿Qué es la suplencia?
La suplencia supone la sustitución temporal del titular de un órgano en el
ejercicio de sus competencias, normalmente por parte del titular de otro
órgano en los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad, o cuando el
titular se hubiera abstenido o, en caso de haber sido solicitada, se hubiera
acordado la recusación del mismo.

La suplencia no supondrá alteración de la competencia dado que se trata

del cambio del ejercicio de la competencia de forma transitoria y,
consecuentemente, no será necesario, como requisito de validez, que el
acto mediante el que se acuerde deba ser publicado. No obstante, aunque
no sea preceptiva la publicación de la suplencia, en las resoluciones y
actos que se dicten mediante ella se ha de hacer constar esta
circunstancia y se ha de especificar el titular del órgano en cuya suplencia
se adoptan, así como quién está efectivamente ejerciendo esta suplencia.

En cuanto a la designación del suplente y la forma en que haya de hacerse

hay que distinguir entre la Administración del Estado y el resto de las
Administraciones públicas.

En el caso de la Administración del Estado, la designación podrá formar

parte del contenido de los reales decretos de estructura orgánica básica
de los departamentos ministeriales o de los estatutos de sus organismos
públicos y entidades vinculados o dependientes, según corresponda, o
bien podrá realizarla el órgano competente para el nombramiento del
titular, bien en el propio acto de nombramiento, bien en otro posterior
cuando se produzca el supuesto que dé lugar a la suplencia.

En el resto de las Administraciones públicas la designación de suplente

habrá de realizarse conforme a sus reglas específicas.

¿Qué son los conflictos de atribuciones?

Los conflictos de atribuciones se derivan de las discrepancias entre
órganos de una misma Administración pública sobre la titularidad de una

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 misma competencia, siempre que aquellos no se hallen vinculados entre sí
por una relación de jerarquía. A ello hay que añadir que para poder
formalizar el conflicto la competencia controvertida ha de plantearse
como consecuencia de un asunto que se está tramitando y aún no haya
sido resuelto; es decir, el conflicto de atribuciones no puede formalizarse
en abstracto, sin la referencia cierta de un asunto real todavía por resolver
que ilustre la discrepancia.

Los conflictos de atribuciones pueden ser de carácter positivo o negativo

en función, respectivamente, de que dos órganos administrativos, en las
circunstancias a que se ha hecho referencia, de oficio o a instancia de
interesado, mantengan la titularidad de la competencia para entender de
un determinado asunto o bien, contrariamente, rechacen dicha titularidad
al considerar que corresponde a otro órgano diferente de la misma
Administración.

¿Cómo se solucionan los conflictos de atribuciones?

 En el ámbito de la Administración del Estado.

Dentro de cada Ministerio resolverá el órgano superior jerárquico común a

los dos órganos en conflicto, en cada caso el que corresponda, en un plazo
de diez días y sin que frente a la resolución quepa recurso alguno.

Cuando el conflicto de atribuciones se suscite entre dos departamentos

ministeriales, la resolución vendrá dada por el Presidente del Gobierno.

 En el caso de las Administraciones de las Comunidades Autónomas hay que

acudir a las reglas específicas que estas hayan establecido para resolver
estos conflictos.
 En la Administración local, los conflictos de atribuciones que surjan entre
órganos y entidades dependientes de una misma corporación se resolverán,
en su caso, por el pleno o por el presidente de la corporación.

¿Cómo se regulan los órganos colegiados?

El Estado es competente para establecer las bases del régimen jurídico de
las Administraciones públicas, por lo que el ejercicio de esa competencia
normativa permite al legislador estatal establecer un régimen común
básico a todos los órganos colegiados; así lo ha reconocido también la STC
50/1999, de 6 de abril, aunque en ella también se fijan determinados
límites a esa competencia estatal al analizar la constitucionalidad de

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 determinados artículos de la ya derogada LRJAP, referidos a los órganos
colegiados.

Ese régimen común básico aplicable a todos los órganos colegiados se

halla en la actualidad en los artículos 15 a 18 LRJSP; pero sin perjuicio de la
aplicación inexcusable del mismo, pueden ser establecidas normas
específicas también aplicables a los órganos colegiados en función de la
Administración pública en la que se integren; así por ejemplo, a los
órganos colegiados integrados en la Administración de la Comunidad
Autónoma de Castilla y León también les resultan de aplicación los
artículos 52 a 58 de la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y
Administración de la Comunidad.

Siendo ésta la regla central para determinar el régimen jurídico aplicable a

los órganos colegiados, es preciso dar cuenta de dos importantes
excepciones a ella que afectan al régimen jurídico de los siguientes: a los
órganos colegiados de gobierno (Gobierno de la Nación; Gobierno de las
Comunidades Autónomas órganos colegiados de gobierno de las
Entidades locales), a los que se les aplicarán sus normas específicas; así
como a los órganos colegiados de las distintas Administraciones Públicas
en que participen organizaciones representativas de intereses sociales, y a
aquellos compuestos por representaciones de distintas Administraciones
Públicas, cuenten o no con participación de organizaciones
representativas de intereses sociales, para los cuales el artículo 15.2 LRJSP
prevé que ellos mismos puedan establecer o completar sus propias
normas de funcionamiento.

¿Existen reglas que regulen la creación de los órganos

colegiados?
Las decisiones de crear órganos colegiados como parte de la organización
interna que son de cada Administración pública, forman parte de la
potestad de auto organización inherente a estas, por lo que esas
decisiones se habrán de ajustar a las propias normas que regulan en cada
Administración el ejercicio de dicha potestad.

Ahora bien, una vez creado el órgano colegiado por cualquiera de las
Administraciones existentes, como norma de carácter básico, el artículo
15.3 de la Ley 40/2015 distingue entre órganos colegiados con capacidad
de actuar “ad extra”, de los que solamente pueden actuar con eficacia “ad
intra”, exigiendo en el primer caso que “el acuerdo de creación y las
normas de funcionamiento de los órganos colegiados que dicten

16
 resoluciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros deberán ser
publicados en el Boletín o Diario Oficial de la Administración Pública en
que se integran. Adicionalmente, las Administraciones podrán publicarlos
en otros medios de difusión que garanticen su conocimiento”, de lo que a
contrario sensu, ha de deducirse que de los acuerdos de creación de
órganos colegiados cuyas resoluciones no estén llamadas a tener eficacia
frente a terceros, no será preceptivo dar noticia de su creación en un
diario oficial, sin perjuicio de que potestativamente pueda hacerse.

¿Cuáles son los sujetos necesarios en cualquier órgano

colegiado?
Los artículos 15 a 18 LRJSP reconocen la figura del presidente; se tiene
además, como inherente a los órganos colegiados, la existencia de los
miembros que los integran y, también y sobre todo, se identifica la figura
del secretario, al que, además, se le dedican algunas reglas que tiene la
condición de normas básicas, aplicables, por lo tanto a todos los órganos
colegiados sin distinción de la Administración pública a la que
pertenezcan.

Sobre la figura del secretario de los órganos colegiados, el artículo 16 de la

Ley 40/2015 dispone como reglas básicas las siguientes: todos los órganos
colegiados tendrán un secretario, que podrá ser un miembro del propio
órgano o una persona al servicio de la Administración pública
correspondiente; habrá de velar por la legalidad formal y material de las
actuaciones del órgano colegiado; certificar las actuaciones del mismo y
garantizar que los procedimientos y reglas de constitución y adopción de
acuerdos sean respetadas; y, por último, se contempla el supuesto de que
el secretario no sea miembro del órgano colegiado y fuera suplido por uno
que sí lo sea, en cuyo caso este conservará todos sus derechos como
miembro del órgano.

¿Existen reglas básicas especiales para determinados órganos

colegiados?
La LRJSP contempla un tipo de órganos colegiados caracterizados por que
sus miembros o al menos algunos de ellos procedan de organizaciones
representativas de intereses sociales o de diferentes Administraciones
públicas.

La primera de esas reglas habilita a estos órganos colegiados de la

capacidad para establecer o completar sus propias normas de

17
 funcionamiento, dotándoles, por lo tanto, de una autonomía organizativa
superior que la que ostentan el resto de órganos colegiados. No obstante,
normalmente han de quedar integrados en una Administración pública,
aunque, como regla general, sin participar en la estructura jerárquica de la
misma, lo que constituye una forma de preservar su capacidad de decidir
con autonomía teniendo en cuenta, además, la plural procedencia de sus
miembros.

En el caso de estos órganos colegiados, también como regla básica se

contempla que el presidente pueda considerar válidamente constituido el
órgano, a efectos de celebración de la sesión, si asisten los representantes
de las Administraciones Públicas y de las organizaciones representativas
de intereses sociales miembros del órgano a los que se haya atribuido la
condición de portavoces, regla que supone la inaplicación para estos
órganos de la otra regla básica que pauta la constitución de los órganos
colegiados en general, en la que se exige la presencia de la mitad, al
menos, de sus miembros para la válida constitución de los mismos.

¿Cuáles son las reglas básicas referidas a la convocatoria de

los órganos colegiados?
Como regla general, el órgano colegiado no podrá reunirse si no ha
mediado la convocatoria de todos los miembros que lo integran,
convocatoria que habrá de realizarse según las normas que regulen el
funcionamiento de aquel y, en el caso de que estas nada establezcan,
habrá de ser el propio órgano colegiado el que se dote de un régimen
aplicable a las convocatorias; en el cual se podrá prever una segunda
convocatoria, así como el número de miembros necesarios para la válida
constitución del órgano en primera y segunda convocatoria.

El artículo 17 LRJSP da un paso adelante legitimando la convocatoria de los

órganos colegiados por medios electrónicos al convertirla en la regla
general, “salvo que no sea posible”, por lo que, solamente en ese caso,
aquella podrá también realizarse por otros medios diferentes,
particularmente por correo, siempre que haya constancia del envío.

En la convocatorias se ha de hacer constar el orden del día, es decir, la

relación de asuntos que han de ser tratados en la sesión, incorporando a
la misma la documentación necesaria para las deliberaciones y, en su caso,
la toma de decisiones, siempre que sea posible su aportación; así como las
condiciones en las que la sesión se ha de celebrar, relativas al lugar y
tiempo hay que entender; y, si no fuera presencial, se ha de dar cuanta en

18
 la convocatoria del sistema de conexión y, en su caso, los lugares en que
estén disponibles los medios técnicos necesarios para asistir y participar
en la reunión.

¿Cuáles son las reglas básicas referidas a la constitución de

los órganos colegiados y desarrollo de las sesiones?
Como regla general, los órganos colegiados se deben constituir para
celebrar la sesión correspondiente previa convocatoria. Según dispone el
artículo 17.2, en su párrafo primero, LRJSP, para la válida constitución de
los órganos colegiados, la realización de las deliberaciones y la adopción
de acuerdos es necesario que asistan, de forma presencial o a distancia, el
presidente y el secretario, o quienes les suplan, y la mitad al menos de sus
miembros; no obstante, el número de estos necesarios para la válida
constitución de los órganos colegiados puede ser distinto al que
representan la mitad de ellos –lógicamente un número menor–, siempre
que la constitución del órgano se haya producido en segunda convocatoria
y de acuerdo con el régimen que para esta se hubiera establecido.

En las sesiones que celebren los órganos colegiados no podrán ser objeto
de deliberación y decisión asuntos que no figuren en el orden del día que
ha debido acompañar a la convocatoria, excepto cuando estén presentes
todos los miembros del órgano y una mayoría de ellos, es decir, por
mayoría absoluta se declare la urgencia del asunto a tratar.

¿Cuáles son las reglas básicas referidas a los acuerdos

adoptados por los órganos colegiados?
Constituido válidamente el órgano colegiado en la forma prevista por el
artículo 17.2 LRJSP, es decir, mediante la asistencia, presencial o a
distancia, de la mitad al menos de sus miembros, la adopción de los
acuerdos requiere como regla general el respaldo expreso en sentido
positivo de la mayoría de los asistentes, según dispone el citado artículo
17.5. Ahora bien, siendo esta la regla general y básica para la adopción de
acuerdos por los órganos colegiados, ciertamente es posible que otras
normas reguladoras de los órganos colegiados en función de la
Administración pública a que pertenezcan o, incluso, las propias de que se
hayan dotado ellos mismos, puedan imponer mayorías reforzadas para la
adopción de ciertos acuerdos.

De los acuerdos que haya adoptado el órgano colegiado responderán los

miembros de mismo que con sus votos los hayan respaldado, quedando

19
 exentos de la eventual responsabilidad que de ello pudiera derivarse
aquellos miembros que no hubieran respaldado la adopción del acuerdo
mediante la emisión de votos en contra o absteniéndose en la votación.

¿Cuáles son las reglas básicas referidas a las actas de las

sesiones realizadas por los órganos colegiados?
De cada sesión que celebre el órgano colegiado el secretario levantará
acta, en la que especificará necesariamente los miembros que hayan
asistido, el orden del día de la reunión, las circunstancias del lugar y
tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de las
deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados.

El acta deberá ser aprobada o bien en la misma sesión o en la inmediata

siguiente.

De forma complementaria al acta podrán gravarse las sesiones que

celebre el órgano colegiado.

¿Contiene la Ley 40/2015 normas aplicables exclusivamente a

los órganos colegiados de la Administración General del
Estado?
Los artículos 19 a 22 LRJSP no tienen carácter básico y están destinados a
regular a los órganos colegiados en la Administración del Estado.

En efecto, el legislador estatal, más allá de la regulación básica que ha

proporcionado a los órganos colegiados de cualquiera de las
Administraciones públicas, incluida la propia Administración del Estado,
mediante los artículos 15 a 18 –para lo que ha hecho uso de su
competencia para establecer las bases del régimen jurídico de las
Administraciones públicas ex artículo 149.1.18ª de la Constitución–, ha
dotado de una regulación complementaria a los órganos colegiados de la
Administración General del Estado y de las entidades de derecho público
vinculadas o dependientes de ella, para lo que ha ejercido sus
competencias de auto organización, en este caso mediante una norma
legal.

¿Qué normas específicas se aplican a los presidentes de los

órganos colegiados de la Administración General del Estado?

20
 El artículo 19.2 LRJSP establece una serie de previsiones aplicables a los
presidentes de los órganos colegiados de la Administración General del
Estado y a los presidentes de los órganos colegiados integrados en las
entidades de derecho público vinculadas o dependientes de aquella.

En efecto, el artículo 19.2 LRJSP, establece que corresponde a aquellos: a)

ostentar la representación del órgano; b) acordar la convocatoria de las
sesiones ordinarias y extraordinarias y la fijación del orden del día,
teniendo en cuenta, en su caso, las peticiones de los demás miembros,
siempre que hayan sido formuladas con la suficiente antelación; c) presidir
las sesiones, moderar el desarrollo de los debates y suspenderlos por
causas justificadas; d) dirimir con su voto los empates, a efectos de
adoptar acuerdos, excepto si se trata de los órganos colegiados a que se
refiere el artículo 15.2, en los que el voto será dirimente si así lo
establecen sus propias normas; e) asegurar el cumplimiento de las leyes; f)
visar las actas y certificaciones de los acuerdos del órgano; y g) ejercer
cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de presidente del
órgano.

En casos de vacante, ausencia, enfermedad, u otra causa legal, el

presidente será sustituido por el vicepresidente que corresponda y, en su
defecto, por el miembro del órgano colegiado de mayor jerarquía,
antigüedad y edad, por este orden.

No obstante las reglas de las que se ha dado cuenta, el propio artículo

19.2 prevé algunas salvedades aplicables a los presidentes de los órganos
colegiados en cuya composición participen, además de miembros
representantes de la una Administración -en lo que ahora nos interesa, de
la Administración del Estado-, organizaciones representativas de intereses
sociales o representantes de otras Administraciones diferentes a la del
Estado, en cuyo caso el voto de calidad o dirimente en caso de empate lo
ostenta el presidente solo cuando así lo establezcan las normas específicas
aplicables al órgano colegiado de que se trate; e, igualmente, se
excepciona la aplicación de la regla de sustitución del presidente por
aquello que se haya establecido en concreto para el órgano colegiado de
que se trate o bien por lo que haya acordado expresamente el pleno del
órgano colegiado.

¿Qué normas específicas se aplican a los secretarios de los

órganos colegiados de la Administración General del Estado?

21
 Además de las reglas del artículo 16 LRJSP que, como norma básica del
Estado, resultan aplicables a los secretarios de los órganos colegiados
pertenecientes a cualquiera de las Administraciones públicas, con
referencia a los que formen parte de los órganos colegiados de la
Administración General del Estado o de las entidades vinculadas o
dependientes de esta, el artículo 19.4 de la misma ley establece algunas
previsiones específicas.

En el mismo artículo 19.4 se establece con referencia a la designación y el

cese, así como a la sustitución temporal del secretario en supuestos de
vacante, ausencia o enfermedad, que se realizarán según lo dispuesto en
las normas específicas de cada órgano y, en su defecto, por acuerdo del
mismo.

¿Qué normas específicas se aplican a los miembros de los

órganos colegiados de la Administración General del Estado?
El artículo 19.3 LRJSP dispone que los miembros del órgano colegiado
deberán: a) recibir, con una antelación mínima de dos días, la
convocatoria conteniendo el orden del día de las reuniones,
garantizándose que la información sobre los temas que figuren en el
orden del día estará a disposición de los miembros en igual plazo; b)
participar en los debates de las sesiones; c) ejercer el derecho al voto y
formular voto particular, así como expresar el sentido de su voto y los
motivos que lo justifican, sin que se puedan abstener en las votaciones
quienes, por su cualidad de autoridades o personal al servicio de las
Administraciones públicas, tengan la condición de miembros natos de
órganos colegiados en virtud del cargo que desempeñan; d) formular
ruegos y preguntas; e) obtener la información precisa para cumplir las
funciones asignadas; y f) ejercer cuantas otras funciones sean inherentes a
su condición.

Como limitación a lo que constituye el ejercicio de las funciones

inherentes a la condición de miembro del órgano colegiado, no podrán
ejercerlas cuando concurra conflicto de interés en relación con el asunto
tratado, tampoco podrán atribuirse las funciones de representación
reconocidas a aquel, salvo que expresamente se las hayan otorgado por
una norma o por acuerdo válidamente adoptado, en este caso para cada
caso concreto, por el propio órgano.

22
 En casos de ausencia o de enfermedad y, en general, cuando concurra
alguna causa justificada, los miembros titulares del órgano colegiado serán
sustituidos por sus suplentes, si los hubiera.

En el caso de que se trate de órganos colegiados en los que participen

organizaciones representativas de intereses sociales, estas podrán
sustituir a sus miembros titulares por otros, acreditándolo ante la
secretaría del órgano colegiado, con respeto a las reservas y limitaciones
que establezcan las normas de organización específicas del órgano
colegiado correspondiente.

¿Qué normas específicas regulan la elaboración y el

contenido de las actas de las sesiones de los órganos
colegiados de la Administración General del Estado?
Más allá de reglas básicas contenidas en el artículo 18 LRJSP, relativas a la
elaboración y al contenido de las actas aplicables a todos los órganos
colegiados, que habrá de formular el secretario, sin distinción de la
Administración pública de la que formen parte, el artículo 19.5 de la
misma ley establece otras reglas de especial aplicación a los órganos
colegiados integrados en la Administración del Estado o en entidades de
derecho público vinculadas o dependientes de esta.

Así, en relación con los acuerdos adoptados, se garantiza que en el acta

figure, a solicitud de los respectivos miembros, el voto contrario al
acuerdo que se hubiere tomado, su abstención y los motivos que la
justifiquen, o también su voto favorable.

En el caso de que algún miembro del órgano colegiado discrepe del

acuerdo adoptado por la mayoría de los miembros que fuere exigida,
podrá formular voto particular por escrito en el plazo de dos días, que se
deberá incorporar al texto del acuerdo aprobado.

Igualmente, a cualquier miembro del órgano colegiado se le reconoce el

derecho a solicitar la transcripción íntegra en el acta de su intervención o
propuesta, para lo cual, cuando no obre la grabación de la sesión como un
anejo al acta, se le ha de permitir que aporte, en el mismo acto o en el
plazo que señale el presidente, el texto que se corresponda fielmente con
su intervención, y se hará constar en el acta o se unirá copia del texto
aportado a la misma.

23
 A los efectos de la aprobación del acta en la misma sesión, se considerará
como tal cuando con posterioridad a la misma sea distribuida entre los
miembros del órgano colegiado y estos manifiesten su conformidad al
secretario por cualquier medio, de lo que este ha de dejar constancia en
aquella.

La aprobación del acta en una sesión anterior no será óbice, sin embargo,
para la emisión de certificados por el secretario de los acuerdos tomados,
circunstancia que ha de quedar reflejada en los mismos.

¿Cuáles son los requisitos materiales para la creación de los

órganos colegiados de la Administración General del Estado?
La creación de un órgano colegiado requiere, además de las exigencias
formales referidas a la creación, modificación y supresión de los órganos
colegiados de la Administración General del Estado, que lo formen, al
menos, tres miembros.

Además, la norma de creación o, cuando se trate de órganos colegiados en

cuya composición se integran representantes de la Administración del
Estado y de otras Administraciones públicas, el convenio entre estas, han
de reflejar los fines u objetivos del órgano colegiado creado; la integración
administrativa en la Administración del Estado y, en su caso, la
dependencia jerárquica en relación con otro órgano de la Administración
del Estado, la composición del mismo y los criterios para designar al
presidente y al resto de miembros; las funciones de decisión, propuesta,
informe, seguimiento o control u otras que se les asignen; y, en su caso, la
dotación de los créditos necesarios para su funcionamiento.

¿Cómo se clasifican y componen los órganos colegiados de la

Administración General del Estado y de sus organismos
públicos?
El artículo 21 LRJSP establece una clasificación de los órganos colegidos de
la Administración General del Estado en función de la procedencia de los
miembros que los forman; así, cuando sus miembros proceden de
diferentes ministerios, se consideran órganos interministeriales; en
cambio, cuando sus componentes son de un solo ministerio, de trata de
órganos colegiados ministeriales.

Los órganos colegidos de la Administración General del Estado pueden

estar integrados también por representantes de otras Administraciones

24
 públicas cuando estas lo acepten voluntariamente, cuando un convenio
así lo prevea o bien en el caso de que una norma así lo disponga; o,
incluso, en su composición podrán participar organizaciones
representativas de intereses sociales o miembros designados por sus
especiales condiciones de experiencia o conocimientos, teniendo en
cuenta las funciones de los órganos colegiados de que pasen a formar
parte (artículo 21. 2 y 3).

¿Cuáles son los requisitos formales requeridos para la

creación, modificación y supresión de los órganos colegiados
de la Administración General del Estado?
La creación, modificación y supresión de los órganos colegiados de la
Administración General del Estado, así como los de las entidades de
derecho público vinculadas o dependientes de esta se rige por las
previsiones específicas que sobre ello contempla el artículo 22 LRJSP. En
concreto, el citado artículo 22 establece reglas aplicables a la creación, a la
modificación y a la supresión de los órganos colegiados.

1. Para la creación de órganos colegiados el citado artículo 22 establece

exigencias diferentes en función de las competencias que se les atribuyan.
2. La modificación de los órganos colegiados, conforme establece el artículo
22.4, se ajustará a las mismas reglas previstas para la creación que se acaba
de indicar.
3. La supresión de los órganos colegiados también obedecerá al mismo principio
de acto en sentido contrario de creación.

¿Qué es el deber de abstención?

Al deber de abstenerse de intervenir en un determinado procedimiento
están obligadas las autoridades y personal al servicio de la Administración,
sean funcionarios o se hallen vinculados a la Administración por otro tipo
de relación jurídica, comunicándoselo a su inmediato superior jerárquico,
para que este resuelva lo que proceda, cuando concurra en ellos alguno
de los siguientes motivos: a) tener interés personal en el asunto de que se
trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquel, así como ser
administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa
pendiente con algún interesado en el procedimiento; b) tener un vínculo
matrimonial o situación de hecho asimilable y el parentesco de
consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo,
con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o

25
 sociedades interesadas en el procedimiento y también con los asesores,
representantes legales o mandatarios que intervengan en él, así como
compartir despacho profesional o estar asociado con estos para el
asesoramiento, la representación o el mandato; c) tener amistad íntima o
enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el
apartado anterior; d) haber intervenido como perito o como testigo en el
procedimiento de que se trate; y e) tener relación de servicio con persona
natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle
prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo
y en cualesquier circunstancia o lugar.

Cuando las autoridades o funcionarios en quienes concurra alguno de los

motivos a que se ha hecho referencia no se abstuvieran conforme es su
deber, los órganos jerárquicamente superiores podrán ordenarles que se
abstengan de intervenir.

En el caso de que no se abstuvieran voluntariamente o no acataran la

orden dada por el superior jerárquico de no intervenir en el
procedimiento, incurrirán en la responsabilidad que proceda conforme al
régimen disciplinario que sea aplicable.

Sin embargo, la actuación de las autoridades y personal al servicio de las

Administraciones públicas en los que concurran motivos de abstención, sin
perjuicio de la responsabilidad en que pudieran incurrir, ni implicará
necesariamente, y en todo caso, la invalidez de los actos en que hayan
intervenido.

¿Qué es la Recusación?
La recusación es el reverso de la abstención.

Así, en los casos en que concurriendo alguno de los motivos que el artículo
23 LRJSP dispone como causas de abstención y la autoridad o personal al
servicio de la Administración concernidos por esa circunstancia no se
abstengan de intervenir, comunicándoselo al superior para que este
resuelva, o el superior por propia iniciativa no haya ordenado que se
abstengan de actuar, cualquiera de los que ostenten la condición de
interesados en el procedimiento que se esté tramitando podrán promover
la recusación de aquellos en cualquier momento de la tramitación.

¿Qué es el principio de legalidad?

26
 Con expresa referencia al principio de legalidad, el artículo 25.1 LRJSP
establece que la potestad sancionadora solo pueden ejercerla aquellas
Administraciones públicas que la tengan expresamente reconocida por
una norma con rango de ley; por lo que solamente una norma del máximo
rango puede investir a las Administraciones de la potestad sancionadora.
Ahora bien, reconocida esa potestad y, por lo tanto, habilitada la
Administración correspondiente, el ejercicio de la misma ha de realizarse,
de acuerdo con lo establecido en el artículo 25.2 del mismo texto legal,
por los órganos administrativos que la tengan atribuida expresamente por
una norma con rango legal o reglamentario y de acuerdo con lo previsto
en las demás disposiciones de la Ley 40/2015 que resulten de aplicación y
respetando las reglas procedimentales que contiene la LPAC.

¿Qué es el principio de irretroactividad?

La Constitución Española, en su artículo 9.3, garantiza la irretroactividad
de las disposiciones sancionadoras no favorables e, incluso, ese principio
de irretroactividad de la normativa sancionadora se deduce del artículo
25.1 de la propia norma fundamental al prohibir que se pueda sancionar a
alguien por acciones u omisiones que en el momento de producirse no
constituyan infracciones administrativas según la legislación vigente en
ese momento.

Yendo más lejos que lo que en puridad admite el artículo 9.3 de la

Constitución, el legislador ordinario, amparado por la jurisprudencia del
Tribunal Supremo que ha respaldado desde tiempo atrás la aplicación
retroactiva de la normativa sancionadora cuando resulte favorable, el
artículo 26 LRJSP, además de imponer la aplicación de las disposiciones
sancionadoras que estén vigentes en el momento de producirse los
hechos que constituyan infracción administrativa, conforme a lo que sería
una consideración estricta del principio de irretroactividad de la normativa
sancionadora, acoge también la apreciación más amplia del principio al
establecer en su apartado 2 que las disposiciones sancionadoras
producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor,
efecto que alcanza no solo a las normas que tipifiquen las infracciones y
determinen las sanciones, sino también a las que establezcan los plazos de
prescripción.

Desde el punto de vista subjetivo, la eficacia retroactiva de las normas

favorables no solo alcanza al “presunto” infractor, es decir, al sujeto
sometido a un procedimiento sancionador mientras no hubiera sido
resuelto el expediente, sino que el artículo 26.2 del mismo texto legal

27
 admite también la aplicación retroactiva de las norma sancionadoras
cuando favorezcan al infractor, es decir, al sujeto que ya hubiera sido
sancionado siempre que la sanción impuesta se halle pendiente de
cumplimiento a la entrada en vigor de la nueva disposición.

¿Qué es el principio de tipicidad?

El principio de tipicidad en el Derecho administrativo sancionador impone
la determinación normativa de aquellas conductas que deban ser
consideradas como infracciones administrativas, determinación que
corresponde realizar a la Ley, como exigencia del principio de legalidad.
Así se prevé en la actualidad en el artículo 27.1 LRJSP. El mismo artículo
27.1, como exigencia de los principios de legalidad y tipicidad, impone
que, atendiendo a la gravedad de las conductas sancionables, deba ser
también la ley la que clasifique las infracciones en muy graves, graves y
leves.

Ahora bien, aunque sea la ley la que haya determinar qué conductas
deben ser consideradas como infracciones administrativas y qué sanciones
corresponden a estas, es posible que mediante normas de rango
reglamentario -como prevé el artículo 27.3 LRJSP- sean introducidas
especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones
establecidas legalmente, que sin constituir nuevas infracciones o
sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla,
contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más
precisa determinación de las sanciones correspondientes. La literalidad del
citado artículo 27.3 es suficientemente expresiva del papel subordinado a
la ley que se atribuye a la potestad reglamentaria para determinar las
infracciones y delimitar las sanciones aplicables.

¿Qué es el principio de responsabilidad?

Tanto en el Derecho penal, como en el Derecho administrativo
sancionador rige el principio de culpabilidad, de manera que no es posible
ejercer el poder punitivo del Estado a no ser que medie un
comportamiento intencionado o, al menos, negligente, por parte de que
quien ha cometido el delito o la infracción.

En cuanto a los sujetos que pueden ser sancionados, además de las

personas físicas o jurídicas, como novedad el artículo 28 LRJSP cita
expresamente a los grupos de afectados, a las uniones y entidades sin
personalidad jurídica y a los patrimonios independientes o autónomos, lo

28
 que supone una ampliación del ámbito subjetivo del ejercicio de la
potestad sancionadora en la línea de lo que ya se preveía en algunos
sectores de los más caracterizados, como el tributario, en que la
Administración ejercer el ius puniendi.

El mismo artículo LRJSP también contiene algunas reglas relativas a la

intervención de varios sujetos; en concreto para prever la posible
responsabilidad solidaria en que pueden incurrir quienes, estando
obligados al cumplimiento de forma conjunta de una obligación impuesta
por una ley, no lo hagan y, con ello, cometan alguna infracción. No
obstante, cuando la sanción que corresponda a la infracción cometida sea
pecuniaria, si fuera posible, se individualizará en la resolución
sancionadora en función del grado de participación de cada responsable.

Además de la imposición de la sanción que corresponda, al infractor se le

puede exigir que reponga la situación alterada como consecuencia de la
comisión de la infracción a la situación inicial o, en su caso, la
indemnización de los daños y perjuicios ocasionados al patrimonio
administrativo. La determinación de la cuantía de los mismos
corresponderá al mismo órgano al que corresponda el ejercicio de la
potestad sancionadora y podrá hacerse en el marco del mismo expediente
sancionador cuando los daños y perjuicios hubieran quedado acreditados
en el mismo, o bien mediante la tramitación de un procedimiento
complementario. En caso de que la cuantía fijada en concepto de daños y
perjuicios no sea satisfecha voluntariamente por el sujeto responsable da
hacerlo podrá ser ejecutada mediante la vía de apremio.

¿Qué es el principio de proporcionalidad?

El principio de proporcionalidad impone al legislador las siguientes tres
reglas: no puede prever sanciones administrativas que directa o
indirectamente (subsidiariamente) puedan implicar la privación de
libertad del sancionado; que las sanciones pecuniarias que determine no
resulten más beneficiosas para el infractor que el cumplimiento de las
normas infringidas; y que observe la debida adecuación de las sanciones
que delimite a la gravedad de los hechos constitutivos de las infracciones.

Con referencia a la Administración que ha de aplicar la normativa

sancionadora, el principio de proporcionalidad se manifiesta en lo
siguiente: al igual que el legislador, la Administración en el momento de
resolver el expediente sancionador e imponer la sanción ha de atender a
la adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción;
para la graduación de la sanción, dentro de los márgenes permitidos por la
29
 normativa reguladora de las infracciones y sanciones en la materia de que
se trate, ha de considerar, entre otros posibles criterios, los siguientes: a)
el grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad; b) la
continuidad o persistencia en la conducta infractora; c) la naturaleza de
los perjuicios causados; y d) la reincidencia, por comisión en el término de
un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya
sido declarado por resolución firme en vía administrativa.

¿Qué es el principio de prescripción?

El principio de prescripción afecta al periodo de tiempo en que se puede
ejercer la potestad sancionadora en relación con los comportamientos
constitutivos de infracciones que se hayan realizado, así como al plazo en
el que se puede exigir el cumplimiento de las sanciones que se impongan.

La regulación de la prescripción en el ámbito administrativo sancionador

consta del régimen general establecido por el artículo 30 LRJSP, de
aplicación supletoria, y de los correspondientes que puedan prever las
normas reguladoras de los diferentes dispositivos sancionadores que haya
establecido el legislador competente en cada materia.

Así, con la eficacia supletoria a que se ha hecho referencia, el plazo de

prescripción de las infracciones muy graves es de tres años, el de las
graves es de dos años y el de las leves de seis meses; plazos cuyo cómputo
comenzará cuando el día en que la infracción se hubiese cometido y, en el
caso de tratarse de infracciones continuadas o permanentes, el plazo ha
de computarse desde que finalizó la conducta infractora. No obstante, el
plazo de prescripción quedará interrumpido por el inicio del
procedimiento sancionador con conocimiento del interesado,
reiniciándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador
estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al
presunto responsable.

También con la misma eficacia supletoria, el citado artículo 30 dispone

que las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres
años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por
faltas leves al año, plazos cuyos cómputos deberán iniciarse desde el día
siguiente a aquel en que sean ejecutables las resoluciones por la que se
impongan las sanciones, es decir, cuando ya no quepa interponer ningún
recurso ordinario en vía administrativa contra la resolución sancionadora,

30
 o bien haya transcurrido el plazo para recurrirla y, por ello, se hubiera
convertido en consentida y firme; quedando interrumpido el plazo de
prescripción en el momento en que se inicie, con conocimiento del
interesado, el procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el
plazo, por lo tanto sin reinicio del mismo sino mediante la reanudación del
plazo interrumpido, si volviera a paralizarse durante más de un mes por
causa no imputable al infractor.

¿Qué es el principio de concurrencia?

La concurrencia de infracciones alude a aquellos supuestos en que unos

mismos hechos se hallan tipificados como delito y como infracción
administrativa o bien como dos tipos de infracciones administrativas, de
manera que esa doble tipificación administrativa y penal o bien como dos
infracciones administrativas, en rigor podría dar lugar a la imposición de
una pena y una sanción administrativa o bien de dos sanciones
administrativas al sujeto que hubiera cometido esos hechos.

Frente a lo desproporcionado que puede resultar esa doble sanción,

administrativa y penal o simplemente administrativa, se alza el
denominado principio de concurrencia que impone el non bis in ídem, o
prohibición de la doble sanción a un mismo sujeto, por un mismo hecho y
con el mismo fundamento. En este sentido el actual artículo 31.1 LRJSP
dispone que “no podrán sancionarse los hechos que lo hayan sido penal o
administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto,
hecho y fundamento”.

De lo establecido por el citado artículo 31.1 que se acaba de transcribir

debe deducirse que resulta admisible la doble sanción administrativa y
penal cuando una y otra tengan diferente fundamento, es decir, cuando
los bienes jurídicos que se pretenden proteger a través de la tipificación
de un delito y de una infracción administrativa sean diferentes aunque los
hechos tipificados como ilícitos en ambos casos sean los mismos.

El principio a que nos venimos refiriendo también implica la prohibición de

la doble sanción administrativa a un mismo sujeto y por unos mismos
hechos, pese a que estos estuvieran tipificados como infracciones
administrativas diferentes pues, de producirse esa doble tipificación de
infracciones, no pueden apreciarse fundamentos jurídicos distintos que
justifiquen la doble sanción administrativa.

31
 Del artículo 31.2 también se deduce la prohibición de doble sanción, en
este caso por parte de un órgano de la Unión Europea y una
Administración española; pero admite, sin embargo, la sanción por parte
de una Administración de nuestro país por la comisión de unos hechos aun
cuando ya hubieran sido sancionados por un órgano de la Unión Europea,
siempre que no concurra identidad de sujeto y fundamento, aunque
deberá tenerse en cuenta la sanción impuesta por el órgano de la Unión
Europea a los efectos de graduar la sanción que, en su caso, se deba
imponer, sin perjuicio de declarar la comisión de la infracción que se
hubiere cometido.

¿Qué significa que la responsabilidad patrimonial de la

Administración es directa y objetiva?
Que la Administración sea directamente responsable supone que las
reclamaciones de indemnización por los daños causados con motivo de la
prestación de servicios públicos se han de dirigir siempre a la
Administración titular de la prestación del servicio, sin que sea relevante a
estos efectos que la producción material del daño sea consecuencia
directa de un comportamiento negligente e, incluso, intencionado de una
persona física al servicio de la Administración o dependiente de la misma.

Que la responsabilidad patrimonial de la Administración sea objetiva

implica que esta debe resarcir los daños causados con independencia de
que se hayan producido como consecuencia del funcionamiento normal o
anormal del servicio público, pues lo relevante es la existencia del daño y
que este se haya producido en el funcionamiento de un servicio público.
De lo se deduce que podría ser reconocido el derecho a la indemnización
por daños patrimoniales sufridos por los particulares también en los casos
en que la Administración haya actuado no solo ajustándose a la legalidad,
sino también correctamente desde el punto de vista material en la
prestación del servicio público, lo cual no encuentra ninguna justificación,
por lo que ha sido justamente criticado por la doctrina y corregido por la
jurisprudencia en los casos más extremos en numerosas ocasiones.

¿En qué consiste el concepto de lesión resarcible?

Para que el daño pueda tener la consideración de lesión resarcible habrá
de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación
a una persona o grupo de personas.

32
 La efectividad del daño supone que este ha de ser cierto y real, no
meramente futuro o de previsible producción.

La evaluabilidad económica del daño implica que el daño, sea o no de

carácter patrimonial, ha de ser susceptible de ser evaluado
económicamente. Con ello se admite que puedan ser considerados
lesiones resarcibles no solo los daños patrimoniales, sino también los
daños morales o corporales; cuya evaluación económica en este último
caso ha de realizarse aplicando de forma directa o analógica las reglas que
puedan existir en cada momento.

El carácter del daño como individualizado en relación a una persona o

grupo de personas supone que solamente se habrá de reconocer tal
condición a aquellos daños que, derivados de la prestación de los servicios
públicos que realice la Administración, afecten de forma singular a una
persona o un grupo de personas, para los que, por ello, suponga un
sacrificio excesivo, especial o desigual en relación con las cargas colectivas
que todos los particulares debemos soportar como miembros de la
sociedad por la actuación de las Administraciones públicas.

¿Cuándo se puede imputar el daño a la Administración?

Los particulares tienen derecho a ser indemnizados de toda lesión que
sufran en sus bienes y derechos siempre que la lesión sea consecuencia
del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, debiendo
entenderse por estos cualquier actividad administrativa –incluida la
inactividad u omisión de la actividad debida– realizada o dejada de realizar
en aquello que constituye el ejercicio de las competencias que
corresponden a cada Administración. El título de imputación del daño a la
Administración hay que relacionarlo, pues, con la titularidad del servicio
en cuya gestión se ha producido el daño.

Con referencia a la imputación del daño a la Administración como

requisito necesario para que pueda reconocerse el derecho del sujeto que
lo ha sufrido a ser indemnizado, hay que tener en cuenta que la
concurrencia de fuerza mayor, entendida como acontecimiento
imprevisible y ajeno a la actuación de la Administración pública e, incluso
previsible, pero inevitable en sus efectos, exime a esta de afrontar la
indemnización de los daños al ser aceptado que la fuerza mayor excluye el
título de imputación a la Administración.

Las consecuencias en orden al resarcimiento de los daños ocasionados, sin

embargo, son distintas cuando en la producción de los mismos ha
33
 concurrido alguna circunstancia reconocible como caso fortuito, es decir,
algún acontecimiento imprevisible pero inherente a la actividad
administrativa, circunstancia que a diferencia de la fuerza mayor no
rompe el título de imputación del daño a la Administración, por lo que en
esos casos el resarcimiento del daño resulta exigible.

¿Existe responsabilidad patrimonial por disposición o acto

administrativo anulados?
La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional
contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no
presupone, por sí misma, derecho a la indemnización; en todo caso, para
que los daños causados por las disposiciones o los actos declarados
ilegales mientras estuvieron en vigor o hasta su anulación, generen el
derecho a la indemnización, dichos daños han de ser efectivos, evaluables
e individualizados en relación con persona o grupo de personas y, además,
ser antijurídicos, en el sentido de que quien los sufra no estén obligados a
soportarlos.

En estos casos, la indemnización se podrá reclamar en el mismo proceso

judicial en el que se impugna el acto o disposición, para que la
correspondiente sentencia, además de anular el acto o disposición
recurridos, reconozca el derecho del recurrente a la indemnización
correspondiente por los daños que este hubiere sufrido; pero también,
alternativamente, una vez obtenida la resolución administrativa o la
sentencia anulatoria, se podrá efectuar la reclamación de la indemnización
dentro del plazo de un año desde que se hubiera producido la notificación
de la resolución administrativa o la sentencia anulatoria del acto o
disposición (artículo 67.1, párrafo segundo LPAC).

¿Cuándo existe responsabilidad patrimonial de la

Administración derivada de la aplicación de actos
legislativos?
Con algunos antecedentes jurisprudenciales que ya habían admitido la
responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños
ocasionados por actos legislativos, la Ley 30/1992 ya contempló
expresamente en su artículo 139.3 que las Administraciones Públicas
indemnizaran a los particulares por la aplicación de actos legislativos de
naturaleza no expropiatoria de derechos y que estos no tuvieran el deber
jurídico de soportar, cuando así se estableciera en los propios actos
legislativos y en los términos especificados por dichos actos. La LRJSP, en

34
 su artículo 32.3, como ya establecía el artículo 139.3 de la Ley 30/1992,
dispone que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las
Administraciones públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y
derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de
naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico
de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en
los términos que en ellos se especifiquen.

En aplicación del precepto de la Ley 30/1992, ya derogado, por vía

jurisprudencial se ha ido abriendo paso una interpretación del mismo que
contempla la obligación de la Administración de resarcir los daños
causados por la aplicación de actos legislativos aun cuando en ellos no la
hubieran previsto expresamente, en los casos en que quepa deducir que
se ha quebrantado la confianza legítima de los particulares en la
estabilidad del ordenamiento jurídico, causándoles con ello un sacrificio
de derechos o al menos de intereses patrimoniales legítimos; daño o
sacrificio que para ser resarcible no puede afectar, como es lógico, al
conjunto de ciudadanos, a todos, sino solo a algunos.

Con ese fundamento derivado de la aplicación jurisprudencial del artículo

139.3 de la Ley 30/1992, es previsible que la interpretación del actual
artículo 32.3 LRJSP también avale el reconocimiento del derecho a
indemnización a los particulares por los daños que estos no tengan el
deber jurídico de soportar causados por la aplicación de leyes, aunque
estas no lo hayan previsto, siempre que el texto legal suponga una quiebra
del principio de confianza legítima que permite a los particulares confiar
en la estabilidad del ordenamiento jurídico.

¿Cuándo existe responsabilidad patrimonial de la

Administración derivada de la aplicación de normas con
rango de ley declaradas inconstitucionales?
El artículo 32.4 LRJSP dispone que los particulares que sufran una lesión
patrimonial como consecuencia de la aplicación de una ley o norma con
rango de ley declaradas inconstitucionales tendrán derecho a ser
indemnizados siempre que aquellos hayan obtenido una sentencia firme
desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que
ocasionó el daño y hubieran alegado en el mismo la inconstitucionalidad
posteriormente declarada.

Además de los requisitos generales exigidos para que sean viables las
reclamaciones de responsabilidad patrimonial de la Administración (que el

35
 daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado en
relación a persona o grupo de personas, y que sea antijurídico, requisito
este último que la jurisprudencia viene identificando en estos casos en el
hecho de que la ley haya sido declarada inconstitucional), como requisitos
específicos se exigen dos: (1) que el sujeto que ejerza la acción de
responsabilidad previamente haya recurrido en vía administrativa hasta
que la actuación hubiera causado estado y después haya recurrido en vía
contencioso-administrativa frente a la actuación administrativa que causó
el daño y que como resultado de ello haya obtenido una sentencia
desestimatoria que haya alcanzado firmeza; y (2) que el recurrente haya
alegado en el recurso que haya interpuesto la causa de
inconstitucionalidad de la ley que después ha sido considerada por el
Tribunal Constitucional para declarar la inconstitucionalidad de la misma.

En todo caso, la acción para efectuar la reclamación prescribirá al año de

la publicación en el Boletín Oficial del Estado de la sentencia declarativa de
la inconstitucionalidad de la ley.

¿Cuándo existe responsabilidad patrimonial de la

Administración derivada de la aplicación de normas
contrarias al Derecho de la Unión Europea?
El artículo 32.5 LRJSP dispone que “Si la lesión es consecuencia de la
aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión
Europea, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido,
en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso
contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se
hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea
posteriormente declarada”.

De la lectura del artículo 32.5 LRJSP se deducen los siguientes requisitos

para que puedan tener éxito las reclamaciones de responsabilidad
patrimonial por los daños causados por normas contrarias al Derecho de la
Unión Europea: (1) la lesión ha debido producirse como consecuencia de
la aplicación de una norma de Derecho interno con rango de ley o una
norma de rango reglamentario, con independencia de quien la haya
dictado. (2) El sujeto que haya sufrido la lesión ha debido recurrir la
actuación administrativa que ocasionó en daño, alegando que la norma
aplicada es contraria al Derecho de la Unión Europea. (3) Frente al recurso
se ha debido obtener una sentencia desestimatoria que haya alcanzado
firmeza en cualquier instancia. (4) Se ha debido declarar que, en efecto, la
norma aplicada es contraria el Derecho de la Unión Europea.

36
 Además, el propio artículo 32.5 establece otros tres requisitos que se
derivan directamente de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la
Unión Europea: (a) que la norma europea vulnerada por la nacional ha de
tener por objeto conferir derechos a los particulares; (b) el
incumplimiento del Derecho de la Unión Europea que ha supuesto la
aplicación de la norma interna contraria a este ha de ser suficientemente
caracterizado, es decir, ha de tratarse de un incumplimiento manifiesto y
grave; y (c) ha de existir una relación de causalidad directa entre la
aplicación por la Administración de la norma declarada contraria al
Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares.

La acción para efectuar la reclamación prescribirá al año de la publicación

en el Diario Oficial de la Unión Europea de la sentencia declarativa de que
la norma nacional es contraria al Derecho europeo.

¿Cómo se exige responsabilidad patrimonial a la

Administración por daños causados a terceros durante la
ejecución de contratos?
La cuestión aquí planteada tiene que ser resuelta teniendo en cuenta
primeramente los criterios de reparto de responsabilidad entre la
Administración y sus contratistas por los daños ocasionados con motivo de
la ejecución de los contratos y, posteriormente, la cuestión procedimental.

El contratista está obligado a indemnizar todos los daños y perjuicios que

se cause a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera la
ejecución del contrato; no obstante, la Administración responderá de los
daños y perjuicios ocasionados con motivo de la ejecución de los contratos
cuando hayan sido producidos como consecuencia inmediata y directa de
una orden de la Administración dada al contratista, o bien hayan sido
consecuencia de los vicios del proyecto elaborado por ella misma en el
contrato de obras o en el de suministro de fabricación. Para la
determinación de quién sea el responsable a efectos resarcitorios,
siempre que surjan dudas sobre ello, los sujetos dañados podrán requerir
previamente, dentro del año siguiente a la producción del hecho, al
órgano de contratación para que este, oído el contratista, se pronuncie
sobre si corresponde a la propia Administración o al contratista responder
de los daños causados; teniendo en cuenta que el procedimiento para la
previa determinación del responsable interrumpe el plazo de prescripción
de la acción de responsabilidad; y ello sin perjuicio de la recurribilidad de
la decisión que adopte el órgano de contratación sobre este extremo.

37
 Si como consecuencia de la preceptiva aplicación de las reglas anteriores
se concluye que es la Administración la que ha de responder de los daños
causados, el ejercicio de la acción de responsabilidad frente a esta y la
determinación, en su caso, de la indemnización correspondiente a que ha
de hacer frente, se ha de realizar mediante la tramitación del
procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas,
según dispone el artículo 32.9 LRJSP; lo que supone, tratándose de casos
de reclamación de resarcimiento de daños, la aplicación de las
disposiciones sobre el procedimiento administrativo común con las
especialidades procedimentales previstas para los procedimientos de
determinación de la responsabilidad patrimonial de la Administración que
contiene la Ley 39/2015.

¿Cuándo existe relación de causalidad entre la actuación

administrativa imputable a la Administración y el daño?
Para que el particular que sufre un daño pueda exigir a la Administración
el resarcimiento del mismo conforme al sistema de responsabilidad
patrimonial debe apreciarse un nexo causal entre la acción u omisión
imputable a la Administración y el daño sufrido; debe existir una relación
de causa a efecto, en definitiva. Contrariamente, ese nexo causal no
concurre en aquellos casos en que la Administración no hubiera tenido
participación alguna directa, indirecta, inmediata o mediata, exclusiva o
concurrente, en la producción del hecho lesivo.

De lo señalado ya se pueden intuir dos situaciones bien diversas a los

efectos de apreciar la existencia de la necesaria relación de causalidad
entre la actuación de la Administración y el daño ocasionado: por un lado,
la participación directa, inmediata y exclusiva de la Administración en la
producción del daño y, por otro, la participación indirecta, mediata o
concurrente de la Administración en actuación lesiva; pues así como la
primera no plantea problemas a la hora de reconocer la relación de
causalidad y de ello deducir la responsabilidad patrimonial de la
Administración, en el segundo caso la llamada concurrencia de causas
puede suscitar importantes dificultades para determinar la relación de
causalidad entre la actuación administrativa y el daño sufrido, relación de
causalidad que, como se ha indicado, resulta indispensable para que el
resarcimiento patrimonial a cargo de la Administración sea factible.

Para resolver los conflictos suscitados en las reclamaciones de

indemnización en los que existe una concurrencia de causas por haber
sido varios sujetos los que con su actuación han contribuido a producir la

38
 lesión, es muy habitual que los órganos judiciales con gran pragmatismo
efectúen en el marco del propio proceso contencioso administrativo un
reparto de responsabilidades entre los diferentes sujetos en función de la
participación de cada uno en la lesión patrimonial producida, atribuyendo
a cada cual el deber de resarcir en la cuantía derivada del grado o tipo de
participación que hubiera quedado acreditada en el proceso jurisdiccional.

¿En qué casos hay responsabilidad concurrente de las

Administraciones Públicas?

La situación de responsabilidad patrimonial concurrente de las

Administraciones Públicas se produce cuando en la producción de los
daños ocasionados han participado más de una Administración.

Hay que distinguir dos situaciones lesivas, a las que el artículo 33 LRJSP
proporciona un tratamiento diferente.

La primera hace referencia a aquellas lesiones patrimoniales derivadas de

fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones públicas,
en cuyo caso estas han de responder de forma solidaria, es decir, una de
ellas haciendo frente en su integridad al resarcimiento del daño causado,
con independencia de que posteriormente sea distribuido el montante
indemnizatorio entre todas las Administraciones que concurrentemente
contribuyeron a la producción de la lesión resarcible, distribución que, en
su caso, se habrá de realizar conforme establezca el instrumento que
regule la actuación conjunta en cuya realización se produjo el daño
(artículo 33.1).

La segunda situación de responsabilidad concurrente de las

Administraciones Públicas que contempla la LRJSP se halla en su artículo
33.3, en el cual se prevé una suerte de cláusula residual para todos
aquellos supuestos en que la producción del hecho lesivo obedece a la
participación de más de una Administración sin que se derive de fórmulas
conjuntas de actuación más o menos formalizadas. En estos casos la
responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los
criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la
intervención, por lo que en principio habrá que exigir la responsabilidad
individualmente a cada una de las Administraciones Públicas concurrentes
en función de su participación en el hecho lesivo; y solo en el caso de que
no sea posible la determinación de su participación, se podrá exigir la
39
 responsabilidad de forma solidaria como vía para facilitar el resarcimiento
del daño.

¿Qué significa daño antijurídico?

El deber de indemnizar los daños que la Administración pueda producir no
surge necesariamente de la realización de una actuación u omisión de
actuar que sea ilegal o contraria a Derecho, sino cuando el que lo sufre no
tenga el deber jurídico de soportarlos; es decir, cuando el daño sea
antijurídico.

El ordenamiento jurídico, pues, no garantiza un ilimitado deber de

indemnizar ante todo resultado dañoso que para los patrimonios de los
particulares genere la actuación de la Administración, al quedar excluidos
del deber de ser resarcidos aquellos particulares que tengan la obligación
jurídica de soportar el detrimento patrimonial que la actuación de la
Administración pueda ocasionarles.

En fin, al referirnos a la antijuridicidad hay que reparar en la regla que

contiene el artículo 34.1 LRJSP con objeto de eximir del deber de
indemnizar a la Administración en aquellos casos en que los daños se
deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o
evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica
existentes en el momento de producirse aquellos, disposición con la que el
legislador sale al paso de las reclamaciones que puedan ejercitarse en
aquellos casos en que a causa del desconocimiento científico o técnico se
hubieran producido daños en el marco de la prestación de servicios por
parte de la Administración; negación de la antijuridicidad del daño que, sin
embargo, resulta compatible con que los afectados puedan recibir las
prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer
para estos casos, según dispone el propio artículo 34.1, al final de su
primer párrafo.

¿Cómo se calcula la indemnización?

El cálculo de la indemnización que corresponda al sujeto que ha sufrido el
daño ha de realizarse conforme a las reglas que establece el artículo 34. 2
de la Ley 40/2015, en el cual cabe distinguir una que sin referencia
específica a los tipos de daños, remite a los criterios de valoración
establecidos en la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás
normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones
predominantes en el mercado. En los casos de muerte o lesiones

40
 corporales se podrá tomar como referencia la valoración incluida en los
baremos de la normativa vigente en materia de seguros obligatorios y de
la Seguridad Social, lo que remite al Texto Refundido de la Ley sobre
responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor,
aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, y a la
Orden ESS/66/2013, de 28 de enero, por la que se actualizan las
cantidades a tanto alzado de las indemnizaciones por lesiones,
mutilaciones y deformidades de carácter definitivo y no invalidantes.

La cuantía de la indemnización se ha de calcular con referencia al día en

que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de que el montante
así calculado deba ser actualizado a la fecha en que se ponga fin al
procedimiento de responsabilidad con arreglo al índice de Garantía de la
Competitividad, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, e
incrementado con la cantidad que surja del devengo de los intereses que
procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se
exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley 47/2003, de 26 de
noviembre, General Presupuestaria o, en su caso, de acurdo con las
normas presupuestarias de las Comunidades Autónomas.

La indemnización podrá ser sustituida por una compensación en especie o

ser abonada mediante pagos periódicos, cuando resulte más adecuado
para lograr la reparación debida y convenga al interés público, siempre
que el interesado haya manifestado su acuerdo en ello.

¿En qué consiste la unidad de fuero en materia de

responsabilidad patrimonial de la Administración?
Con la expresión unidad de fuero referida a la responsabilidad patrimonial
de las Administraciones públicas lo que se quiere significar es que las
acciones de responsabilidad patrimonial que se ejerzan han de tramitarse
ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, con independencia de
que la actuación de la Administración hubiera estado sometida a reglas
diferentes a las que integran el Derecho administrativo e, incluso, cuando
en la producción del hecho lesivo hubieran concurrido sujetos privados o
un tercero esté llamado a cubrir mediante un seguro de daños la
responsabilidad patrimonial de la Administración.

¿Se puede exigir responsabilidad patrimonial directa a las

autoridades y personal al servicio de las Administraciones
públicas?

41
 La respuesta a este interrogante es negativa, ya que la responsabilidad
patrimonial de la Administración es directa tal y como establece el artículo
36. 1 LRJSP, al disponer que “para hacer efectiva la responsabilidad
patrimonial a que se refiere esta Ley, los particulares exigirán
directamente a la Administración Pública correspondiente las
indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y
personal a su servicio”.

Cuestión distinta a la responsabilidad directa de las autoridades y personal

al servicio de las Administraciones públicas que, como se señalado, hoy
está vedada, es el deber que pesa sobre la Administración, como
actuación debida, de exigir de oficio, en vía administrativa, a las
autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que estos
hubieran incurrido por dolo o culpa o negligencia graves una vez que
hubieran sido determinada la indemnización que ella ha de abonar;
exigencia para la que deberá instruir el correspondiente procedimiento
administrativo, debiendo ponderar para su fijación, entre otros, los
siguientes criterios previstos en el párrafo segundo del artículo 36.2, es
decir, el resultado dañoso producido, el grado de culpabilidad, la
responsabilidad profesional del personal al servicio de las
Administraciones públicas y su relación con la producción del resultado
dañoso.

Como pautas procedimentales para el ejercicio de la denominada acción

de regreso para exigir la responsabilidad patrimonial en que hubiesen
incurrido las autoridades y el personal al servicio de la Administración, el
citado artículo 36.4 se remite, en cuanto a la sustanciación de este
procedimiento, a la Ley 39/2015, lo que hay que entender que lo es a las
disposiciones sobre el procedimiento administrativo común; sin perjuicio
de las cuales, resultarán de aplicación las reglas procedimentales
específicas que para el caso contempla el citado artículo 36.4 [(a)
alegaciones durante un plazo de quince días, (b) práctica de las pruebas
admitidas y cualesquiera otras que el órgano competente estime
oportunas durante un plazo de quince días, (c) audiencia durante un plazo
de diez días, (d) formulación de la propuesta de resolución en un plazo de
cinco días a contar desde la finalización del trámite de audiencia, y (e)
resolución por el órgano competente en el plazo de cinco días, que pondrá
fin a la vía administrativa, sin perjuicio de su posible impugnación en la vía
jurisdiccional contencioso–administrativa].

42
 ¿Puede la Administración exigir responsabilidad a las
autoridades o personal a su servicio por los daños causados
por estos a la Administración?
El artículo 36.3 LRJSP dispone que la Administración, en los casos en que
las autoridades o el personal a su servicio hubiesen causado daños y
perjuicios en los bienes y derechos de la Administración habiendo actuado
con dolo, culpa o negligencia graves, instruirá el mismo procedimiento
que en los supuestos en que esta deba ejercitar la acción de regreso
frente a las autoridades o personal que, obrando también con dolo o culpa
o negligencia graves, hubieran causado daños a terceros de cuyo
resarcimiento la Administración hubiera respondido directamente.

En la tramitación del procedimiento a que se refiere la presente cuestión,

resultan de aplicación las mismas reglas previstas para el procedimiento
de ejercicio de la denominada acción de regreso, por lo que el
procedimiento para exigir el resarcimiento de daños causados al
patrimonio administrativo por las autoridades y demás personal a su
servicio, en el marco del procedimiento administrativo común, se iniciará
por acuerdo del órgano competente, que se notificará a los interesados y
que constará, al menos, de los siguientes trámites: (a) alegaciones durante
un plazo de quince días, (b) práctica de las pruebas admitidas y
cualesquiera otras que el órgano competente estime oportunas durante
un plazo de quince días, (c) audiencia durante un plazo de diez día, (d)
formulación de la propuesta de resolución en un plazo de cinco días a
contar desde la finalización del trámite de audiencia, y (e) resolución por
el órgano competente en el plazo de cinco días, que pondrá fin a la vía
administrativa, sin perjuicio de su posible impugnación en la vía
jurisdiccional contencioso–administrativa.

¿Qué relación hay entre la responsabilidad penal y la

responsabilidad patrimonial del personal al servicio de la
Administración?
En el caso de que las autoridades y el personal al servicio de la
Administración incurran en responsabilidad penal en el ejercicio de sus
cargos o puestos de trabajo, también responderán civilmente del daño
que hubieren causado conforme al artículo 109. 1 del Código Penal (“La
ejecución de un hecho descrito por la ley como delito obliga a reparar, en
los términos previstos en las leyes, los daños y perjuicios por él
causados”). Se trata, pues, del único supuesto en que los sujetos

43
 mencionados deber responder directamente de los daños que hubieran
causado.

En estos casos, la responsabilidad civil de la Administración es subsidiaria,

según dispone el artículo 121 del Código Penal, al establecer que “el
Estado, la Comunidad Autónoma, la provincia, la isla, el municipio y demás
entes públicos, según los casos, responden subsidiariamente de los daños
causados por los penalmente responsables de los delitos dolosos o
culposos, cuando éstos sean autoridad, agentes y contratados de la misma
o funcionarios públicos en el ejercicio de sus cargos o funciones siempre
que la lesión sea consecuencia directa del funcionamiento de los servicios
públicos que les estuvieren confiados”. Precisamente a causa de la
responsabilidad en que puede incurrir la Administración, aunque sea con
carácter subsidiario en los casos en que se exija la responsabilidad civil de
la autoridad, agentes y contratados de la misma o funcionarios públicos
vinculada a la comisión de delitos en el proceso penal contra estos, esa
misma pretensión resarcitoria deberá dirigirse simultáneamente contra la
Administración o ente público presuntamente responsable civil
subsidiario, con objeto de que este pueda participar en un proceso que,
aunque de naturaleza penal, puede hacer responder a la Administración
civilmente de forma subsidiaria.

La exigencia responsabilidad civil por los daños ocasionados por la

comisión de delitos en el marco del proceso penal no elimina la posible
petición de responsabilidad patrimonial de la Administración en los
términos generales que se derivan de los artículos 32 y ss. LRJSP, es decir,
por el funcionamiento normal o anormal de dichos servicios, aunque
nunca de ello se puede derivar duplicidad indemnizatoria, como
textualmente aclara el citado artículo 121 del Código Penal.

¿Qué es y para qué sirve la sede electrónica?

Debe hacerse hincapié en la trascendencia capital que corresponde a la
sede electrónica en aras a garantizar el buen funcionamiento electrónico
del sector público. No en vano, se erige en instrumento esencial para
hacer efectivo el derecho y, sobre todo, en su caso, tras la reforma
operada en 2015, el auténtico deber que puede recaer sobre los
ciudadanos de relacionarse electrónicamente con la Administración
pública.

Y así, su regulación responde a la necesidad de identificar con precisión el

medio concreto a través del cual se establecen estas relaciones
electrónicas entre ciudadano y Administración. A este respecto, el artículo
44
 38 LRJSP, siguiendo el precedente del artículo 10 Ley 11/2007, de 22 de
junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos
(LAECSP), define a la sede electrónica como “aquella dirección electrónica,
disponible para los ciudadanos a través de redes de telecomunicaciones,
cuya titularidad corresponde a una Administración pública, o bien a una o
varios organismos públicos o entidades de Derecho público en el ejercicio
de sus competencias”. Se ha destacado por la doctrina el error de
identificarla con una dirección electrónica, en cuanto esta última no es
más que un identificador del equipo o sistema electrónico desde el que se
permite acceder, a través de las redes de telecomunicaciones, a
información o servicios disponibles en una web o en un conjunto de
páginas web, esto es, en un sitio en internet, mientras que la sede
electrónica es aquella herramienta más amplia que sirve al ciudadano para
acceder a la información y los servicios electrónicos que pone a su
disposición la Administración pública correspondiente. Su función, por
tanto, es la de servir de portal al ciudadano para la interacción electrónica
con la Administración. Por ello, habría sido deseable que el artículo 38
LRJSP definiera no sólo su contenido mínimo sino aquellos trámites que
forzosamente hayan de realizarse a través de la sede correspondiente.

¿A quién corresponde la titularidad de la sede electrónica?

Conforme al artículo 38.1 LRJSP la titularidad de la sede electrónica
“corresponde a una Administración pública, o bien a una o varios
organismos públicos o entidades de Derecho Público en el ejercicio de sus
competencias”. No cabe duda de la imprecisión con que ha empleado el
legislador estos conceptos a la vista del artículo 2 de la Ley, un mal que no
es exclusivo de este artículo concreto sino que cabe apreciar, de forma
general, en el enunciado de todo el Capítulo V del Título Preliminar LRJSP,
referido al funcionamiento electrónico del sector público.

En todo caso, llama la atención la posibilidad alumbrada por la reciente

reforma en el sentido de posibilitar que puedan ser varios los titulares de
la sede electrónica, opción que se reserva, en todo caso, a la titularidad
colectiva por parte de varios organismos públicos o entidades de Derecho
público vinculados o dependientes de las Administraciones públicas.
Resulta asimismo significativo el silencio de la nueva Ley acerca de la
gestión y administración de la sede electrónica, de forma que si su
titularidad queda confiada a una Administración pública, podrán intervenir
ahora en su gestión y administración personas y entidades privadas. Se
trata de un enunciado mejor adaptado, qué duda cabe, a la propia

45
 realidad y a la práctica de un sector electrónico no solo complejo sino
sumamente cambiante.

Al establecer la sede electrónica, su titular asume la responsabilidad,

conforme al artículo 38.2, respecto de la “integridad, veracidad y
actualización de la información y los servicios a los que pueda accederse a
través de la misma”. Corresponde, por lo demás, a cada Administración
pública, de acuerdo con el apartado tercero, determinar las condiciones e
instrumentos de creación de las sedes electrónicas, si bien deberá quedar
debidamente garantizada la “identificación del órgano titular de la sede“.
Queda abierto así el interrogante acerca de su posible titularidad por
parte de órganos o entidades administrativas, admitida hasta ahora por la
LAECSP, pero silenciada por el artículo 38.1 LRJSP.

¿Cómo funcionan las sedes electrónicas?

La LRJSP no se muestra demasiado exigente con las condiciones e
instrumentos de creación de las sedes electrónicas. Su artículo 38.3 se
limita a derivar a cada Administración pública la determinación de las
condiciones e instrumentos precisos al efecto, si bien “con sujeción a los
principios de transparencia, publicidad, responsabilidad, calidad,
seguridad, disponibilidad, accesibilidad, neutralidad e interoperabilidad”.
Por lo demás, el precepto requiere in fine que se garantice en todo caso la
identificación del órgano titular de la sede, así como los medios
disponibles para la formulación de sugerencias y quejas.

El precepto recoge, asimismo, algunas reglas esenciales para el

funcionamiento de las sedes electrónicas en sus apartados 4, 5 y 6. Así,
deberán disponer de sistemas que permitan el establecimiento de
comunicaciones seguras con los ciudadanos siempre que se precisen
necesarias. Del mismo modo, al publicar informaciones o posibilitar el
acceso a servicios y transacciones deberán respetar los “principios de
accesibilidad y uso”, de acuerdo con las normas establecidas al respecto,
estándares abiertos y, en su caso, aquellos otros que sean de uso
generalizado por los ciudadanos. Quizá hubiera sido mejor hacer
referencia al principio de facilidad de uso o de inteligibilidad de la
información en la sede electrónica, en detrimento del aludido y un tanto
extraño principio de uso.

El apartado 6 del precepto obliga, en fin, a que las sedes electrónicas

utilicen, para identificarse y garantizar una comunicación segura con las
mismas, certificados reconocidos o cualificados de autenticación de sitio
web o medio equivalente, modificando con ello lo dispuesto hasta el
46
 momento por el artículo 17 LAECSP, que exigía, por el contrario, sistemas
de firma electrónica basados en certificados de dispositivo seguro o medio
equivalente.

¿Qué es el portal de internet y para qué sirve?

Dispone el artículo 39 LRJSP que “se entiende por portal de internet el
punto de acceso electrónico cuya titularidad corresponda a una
Administración pública, organismo público o entidad de Derecho público
que permite el acceso a través de internet a la información publicada y, en
su caso, a la sede electrónica correspondiente”.

Se trata de un concepto ciertamente innovador, introducido por la

reforma de 2015, planteándose, en consecuencia, la duda, por no decir
cierta confusión, acerca del deslinde y el alcance concreto tras la reforma
legislativa operada en 2015 de términos tan próximos y, sin embargo,
diversos como los de sede electrónica, portal de internet y punto de
acceso electrónico. Una operación que alcanza una complejidad aún
mayor si se toma en consideración que la Ley de Régimen Jurídico del
Sector Público se encuentra salpicada, por lo demás, de referencias
expresas al portal de acceso, portal de entrada o portal web, sin
especificar adecuadamente el contenido o las implicaciones concretas de
tales términos.

Resulta poco clarificador al respecto el artículo 39 de la Ley, cuyo

enunciado, relativo al portal de internet, resulta insuficiente no solo desde
la perspectiva concreta de la confusión terminológica aludida, sino
también desde el punto de vista relativo al régimen jurídico concreto que
habrá de resultarle de aplicación. Así, establece de forma clara que habrá
de permitir el acceso a través de internet a la información publicada por
su titular, enunciando de forma potestativa la posibilidad de que facilite,
además, la entrada a la sede electrónica correspondiente. Nada dice, en
cambio, sobre los fines generales que se persiguen con la articulación del
portal en cuestión, ni sobre el tipo de información que deberá o podrá ser
publicada en el mismo, la implementación y el uso por los ciudadanos de
los medios de contacto con la Administración accesibles en el propio
portal a través de correos electrónicos y redes sociales o la posible
responsabilidad del titular del portal por los contenidos que allí se
incluyan y ofrezcan a los ciudadanos.

¿Cómo se identifican electrónicamente las Administraciones

públicas?

47
 Procura el legislador simplificar los trámites de identificación y firma
electrónica de las Administraciones públicas, adecuando su regulación al
Reglamento (UE) 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23
de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de
confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior y por
la que se deroga la Directiva 1999/93/CE. De esta forma, la LRJSP,
distingue en función de que la Administración pública se erija en receptora
de la actuación electrónica o, por el contrario, emisora de contenido
electrónico, exigiendo, para el primer supuesto, su adecuada
identificación electrónica y requiriendo para el segundo la firma
electrónica que habrá de acreditar, además, la voluntad del órgano que
actúa o de la Administración pública que corresponda en caso de tratarse
de una actuación administrativa automatizada.

La Ley establece tres vías diversas por las que acreditar debidamente la
identificación del órgano o Administración actuante y la seguridad de la
comunicación que pudiera establecerse, en su caso, con el ciudadano. En
primer lugar, el artículo 40.1 permite la identificación de las
Administraciones públicas “mediante el uso de un sello electrónico basado
en un certificado electrónico reconocido o cualificado que reúna los
requisitos exigidos por la legislación de firma electrónica”. Será pública la
relación concreta de los sellos utilizados por cada Administración,
incluyendo las características de los certificados electrónicos
correspondientes y de los prestadores que los expiden, debiendo
garantizarse su accesibilidad por medios electrónicos. Con esta finalidad,
se impone a cada Administración el deber de adoptar las medidas
adecuadas para facilitar la verificación de sus sellos electrónicos. En
segundo lugar, el artículo 40.2 de la Ley entiende identificada a la
Administración pública respecto de la información que publique como
propia en su portal de internet, simplificando, en consecuencia, el régimen
y los requisitos de identificación electrónica al respecto. Y, en última
instancia, el legislador impone a las sedes electrónicas el empleo de
“certificados reconocidos o cualificados de autenticación de sitio web o
medio equivalente” para su identificación y la garantía de una
comunicación segura con las mismas, sin especificar, no obstante, qué
medios son considerados equivalentes a tal fin o los caracteres mínimos
que debe reunir tal “equivalencia”.

¿Qué es la actuación administrativa automatizada?

Conforme al artículo 41 LRJSP, “se entiende por actuación administrativa
automatizada, cualquier acto o actuación realizada íntegramente a través

48
 de medios electrónicos por una Administración pública en el marco de un
procedimiento administrativo y en la que no haya intervenido de forma
directa un empleado público”. Se trata, en definitiva, de una definición
muy amplia, que abarca tanto la producción de actos administrativos de
trámite y resolutorios como simples actos de comunicación, siempre que
se produzcan en el marco de un procedimiento administrativo y por medio
de un sistema debidamente programado que obvie la intervención en el
acto singular de un empleado público en nombre y representación de la
Administración correspondiente.

Por su propia naturaleza, el artículo 41.2 exige la definición e identificación

de varios órganos administrativos claves para el desarrollo adecuado de la
actuación administrativa automatizada. De un lado, el órgano u órganos
competentes, según los casos, “para la definición de las especificaciones,
programación, mantenimiento, supervisión y control de calidad y, en su
caso, auditoría del sistema de información y de su código fuente”, esto es,
reputados responsables de la actuación automatizada desde una
perspectiva propiamente técnica, en cuanto al cauce electrónico por el
que se tramita y sustancia la actuación administrativa correspondiente, a
fin de garantizar su regularidad y objetividad. De otro lado, el órgano
responsable, en cambio, “a efectos de impugnación”, esto es, en cuanto al
fondo de la actuación administrativa en cuestión, su tramitación,
contenido y sentido respecto de los intereses y pretensiones del
administrado en el procedimiento administrativo de que se trate. De esta
forma se reconduce la responsabilidad final del acto administrativo a un
órgano concreto, compatibilizando así la automatización de la actuación
administrativa con la teoría del órgano y el concepto clásico de acto
administrativo.

¿Qué sistemas de firma electrónica cabe emplear para la

actuación administrativa automatizada?

El artículo 42 LRJSP, conserva como sistemas de firma electrónica para la

actuación administrativa automatizada los contemplados por el artículo 18
LAECSP.

Corresponde así a cada Administración pública optar entre dos

alternativas. De un lado, el sello electrónico del firmante basado en
certificado electrónico reconocido o cualificado que reúna los requisitos
exigidos al respecto por la legislación vigente en materia de firma
49
 electrónica. A este respecto, la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público
se limita a añadir al enunciado hasta ahora vigente la exigencia de que el
sello se base en certificado electrónico “reconocido o cualificado”.

De otro, el código seguro de verificación vinculado al firmante,

permitiendo en todo caso la comprobación de la integridad del
documento mediante el acceso a la sede electrónica correspondiente.
Cierto es que ha desaparecido la confusa referencia del artículo 18.1 b)
LAECSP, a la vinculación del código seguro de verificación “a la persona
firmante del documento”, que, en puridad, no existe en el ámbito de la
actuación administrativa automatizada, pero no lo es menos que
continúan en pie tras la reforma de 2015 las críticas a un sistema de firma
electrónica que no reúne, como tal, los requisitos mínimos de garantía al
respecto, en cuanto lo único que permite es verificar la autenticidad e
integridad de un documento por comparación con el documento
electrónico original en la sede electrónica correspondiente, sin acreditar,
no obstante, su legitimidad o la ausencia de alteración en el mismo.

¿Cómo funciona la firma electrónica del personal al servicio

de las Administraciones públicas?
Siguiendo el modelo inaugurado por el artículo 19 LAECSP, corresponderá
a cada Administración pública proveer a su personal de sistemas de firma
electrónica, determinando los que deban utilizar sus empleados públicos.
En todo caso, podrán identificar de forma conjunta tanto al titular del
puesto de trabajo o cargo como a la Administración u órgano en que
presta sus servicios.

Desaparece, sin embargo, del enunciado del artículo 43 LRJSP, cualquier

referencia a la firma electrónica basada en el Documento Nacional de
Identidad del empleado público, sistema poco implantado, por lo demás,
en la práctica de nuestras Administraciones públicas. Recaerá, en
definitiva, sobre cada Administración el deber de facilitar a sus
autoridades o empleados públicos sistemas de firma basados en otros
certificados, a los que se refiere actualmente como “certificados
electrónicos de empleado público” el artículo 22.3 del Reglamento de
desarrollo parcial de la Ley de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los
Servicios Públicos, aprobado por Real Decreto 1671/2009, de 6 de
noviembre.

Debe destacarse, en fin, la posibilidad alumbrada por la reciente reforma

de 2015 que permite restringir por razones de seguridad pública los datos

50
 de identificación personal del empleado público que hayan de constar en
el sistema de firma electrónica correspondiente, quedando limitados
exclusivamente, en tal caso, a su número de identificación profesional. Se
trata de una posibilidad plenamente acorde a los requisitos de los
certificados cualificados de firma electrónica enunciados por el Anexo I del
Reglamento (UE) 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23
de julio, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza
para las transacciones electrónicas en el mercado interior y por el que se
deroga la Directiva 1999/93/CE.

¿Cómo se sustancia el intercambio electrónico de datos en

entornos cerrados de comunicación?
El artículo 44.1 LRJSP dispone que “los documentos electrónicos
transmitidos en entornos cerrados de comunicaciones establecidos entre
Administración públicas, órganos, organismos públicos y entidades de
Derecho público, serán considerados válidos a efectos de autenticación e
identificación de los emisores y receptores en las condiciones establecidas
en este artículo”.

Se desprende de este enunciado cierta confusión entre los requisitos de

validez del documento electrónico, regulados por el artículo 26 LPAC, y la
seguridad del medio de comunicación empleado. En todo caso, el
precepto exige ciertos requisitos adicionales para considerar estos
documentos electrónicos válidos precisa y exclusivamente a los citados
“efectos de autenticación e identificación de los emisores y receptores”.

Y así, deberá asegurarse en todo caso la seguridad del entorno cerrado de

comunicaciones, así como, en particular, la protección de los datos que se
transmitan, a cuyos efectos resulta esencial la regulación de las
transmisiones de datos entre Administraciones públicas que establece el
artículo 155 de la propia Ley de Régimen Jurídico del Sector Público,
diferenciando, en todo caso, el artículo 44 entre dos supuestos diversos en
función de que los participantes en las comunicaciones en entornos
cerrados pertenezcan o no a una misma Administración pública. En el
primer caso, esta determinará las condiciones y garantías por las que se
regirá el intercambio, comprendiendo, al menos, la relación de emisores y
receptores autorizados y la naturaleza de los datos a intercambiar. En el
segundo, las condiciones y garantías citadas deberán establecerse
mediante convenio suscrito entre las distintas Administraciones
participantes.

51
 ¿Cómo se asegura la firma electrónica y se garantiza su
interoperabilidad?
El artículo 45 de la Ley recoge ciertas previsiones mínimas con miras a
garantizar el aseguramiento y la interoperabilidad de la firma electrónica,
confiando a cada Administración pública la determinación exacta de
aquellos trámites e informes que habrán de incluir “firma electrónica
reconocida o cualificada y avanzada basada en certificados electrónicos
reconocidos o cualificados de firma electrónica”.

En la documentación electrónica excluida de la relación anterior, esto es,

en la que vaya a utilizarse firma electrónica avanzada basada en
certificado no cualificado o firma no avanzada, se podrá superponer un
sello electrónico basado en un certificado electrónico reconocido o
cualificado a fin de favorecer la interoperabilidad y posibilitar la
verificación automática de la firma electrónica en aquellos supuestos en
que deba ser remitida o puesta a disposición de otros órganos o
Administraciones públicas. Se hace con ello especial hincapié en el
principio de interoperabilidad de los sistemas y soluciones adoptados por
cada Administración pública, sancionado con carácter general por el
artículo 3.2 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

Aunque pudiera parecer que el tenor literal del precepto sanciona una
decisión discrecional al respecto por parte de cada Administración pública,
debe subrayarse que tal catalogación de supuestos y, en definitiva, el
aseguramiento y la interoperabilidad de la firma electrónica, se
encuentran sujetos en realidad a las exigencias que establecen al respecto
el Esquema Nacional de Seguridad, regulado en el ámbito de la
Administración electrónica por Real Decreto 3/2010, de 8 de enero, y el
Esquema Nacional de Interoperabilidad, regulado, asimismo, por el Real
Decreto 4/2010, de 8 de enero.

¿Qué implicaciones tiene la nueva regulación de la

Administración electrónica desde la perspectiva del archivo
por medios electrónicos de los documentos utilizados en las
actuaciones administrativas?
La reciente reforma de 2015 sanciona la electronificación absoluta del
procedimiento administrativo. Los actos administrativos se producirán,
como regla general, por escrito a través de medios electrónicos, a menos
que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y
constancia. La Resolución se dictará electrónicamente, garantizando la
52
 “identidad del órgano competente, así como la autenticidad e integridad
del documento que se formalice mediante el empleo de alguno de los
instrumentos previstos en esta Ley”.

De forma correlativa, la regulación del iter procedimental se encuentra

salpicada de referencias expresas a la incorporación de medios
electrónicos a sus diversas fases y trámites. Y así, el legislador establece el
formato electrónico de los expedientes, que “se formarán mediante la
agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes,
informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos,
así como un índice numerado de todos los documentos que contenga
cuando se remita”, debiendo constar en el mismo “copia electrónica
certificada de la resolución adoptada”. Su remisión se hará, por lo demás,
de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y
en las correspondientes Normas Técnicas de Interoperabilidad que
establece, regulado por Real Decreto 4/2010, de 8 de enero.

La obligación de emplear medios electrónicos no se extingue, en todo

caso, con la finalización del procedimiento, debiendo mantener cada
Administración un archivo electrónico único de los documentos
electrónicos que correspondan a procedimientos finalizados, en los
términos que establezca la normativa reguladora aplicable y, por tanto, el
desarrollo reglamentario de la Ley.

¿Cómo se archivan por medios electrónicos los documentos

utilizados en las actuaciones administrativas?
El apartado primero del artículo 46 LRJSP, dispone que “todos los
documentos utilizados en las actuaciones administrativas se almacenarán
por medios electrónicos, salvo cuando no sea posible”, superando así la
mera habilitación legal anterior. No admite excepción alguna en relación
con el archivo de los documentos electrónicos que contengan actos
administrativos que afecten a derechos o intereses de los particulares,
imponiéndose su conservación “en soportes de esta naturaleza, ya sea en
el mismo formato a partir del que se originó el documento o en otro
cualquiera que asegure la identidad e integridad de la información
necesaria para reproducirlo”.

El artículo 46.3 LRJSP exige, por lo demás, que los medios o soportes
empleados para el almacenamiento de documentos cuenten con las
pertinentes medidas de seguridad, de acuerdo con las previsiones del
Esquema Nacional de Seguridad, regulado por Real Decreto 3/2010, de 8

53
 de enero, garantizando, en particular, “la integridad, autenticidad,
confidencialidad, calidad, protección y conservación de los documentos
almacenados” y asegurando, por otra parte, la identificación de los
usuarios, el control de accesos y el cumplimiento de las garantías previstas
en la legislación de protección de datos. Como novedad incorporada a raíz
de la reforma, se requiere que aseguren, además, la “recuperación y
conservación a largo plazo de los documentos electrónicos producidos por
las Administraciones públicas que así lo requieran, de acuerdo con las
especificaciones sobre el ciclo de vida de los servicios y sistemas
utilizados”. Pensando seguramente en el riesgo cierto de obsolescencia de
formatos y soportes electrónicos, el legislador exige, además, el
aseguramiento del posible traslado de los datos que contengan “a otros
formatos y soportes que garanticen el acceso desde diferentes
aplicaciones”.

El archivo electrónico de documentos se erige así en un instrumento que

permite gestionar el ciclo de vida completo de cada documento desde su
creación y registro hasta su archivo definitivo, facilitando, a efectos
prácticos, su recuperación y consulta tanto por parte de los empleados
públicos de la Administración como de los interesados en el
procedimiento “con independencia del tiempo transcurrido desde su
emisión”.

¿Dónde tienen que estar ubicados los sistemas de

información y comunicaciones para el registro de datos?
Los sistemas de información y comunicaciones para la recogida,
almacenamiento, procesamiento y gestión del censo electoral, los
padrones municipales de habitantes y otros registros de población, datos
fiscales relacionados con tributos propios o cedidos y datos de los usuarios
del sistema nacional de salud, así como los correspondientes tratamientos
de datos personales, deben estar ubicados y prestarse dentro del
territorio de la Unión Europea.

¿Qué es un convenio?
El Capítulo VI del Título Preliminar LRJSP desarrolla, en expresión literal de
su propia Exposición de motivos, “un régimen completo de los convenios,
que fija su contenido mínimo, clases, duración, y extinción y asegura su
control por el Tribunal de Cuentas”. Confiesa el legislador que con ello
pretende dar respuesta a las recomendaciones efectuadas por este último
en su Dictamen 878, de 30 de noviembre de 2010, que denunciaba las

54
 insuficiencias al respecto del marco jurídico común, recomendando la
sistematización de su marco legal y tipología, el establecimiento de los
requisitos para su validez y la imposición de la obligación de remitirlos al
propio Tribunal para su control.

Y así, frente a la regulación hasta ahora vigente, que amparaba la

aplicación del término convenio a prácticamente cualquier acuerdo de
voluntades, dando cobertura a pactos de naturaleza y regímenes jurídicos
sumamente distintos, la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público ha
optado por establecer un régimen completo de la figura, orientado a
garantizar una mayor seguridad jurídica en su adopción y eficacia, así
como un mejor control de la sostenibilidad financiera de los compromisos
que comporta y que adquiere la Administración a tenor de su enunciado.

En consecuencia, a fin de superar la primera dificultad a la que enfrentaba

el marco jurídico anteriormente aplicable a los convenios, esto es, la
ausencia de un concepto legal o jurisprudencial o, incluso, de un concepto
doctrinal generalmente aceptado sobre la institución, que evitara el
empleo del término “convenio” para referirse a realidades muy diversas o
la utilización de vocablos distintos con igual o parecido significado, el
artículo 47.1 LRJSP, define los convenios como “acuerdos con efectos
jurídicos adoptados por las Administraciones públicas, los organismos
públicos y entidades de Derecho público vinculados o dependientes o las
Universidades públicas entre sí o con sujetos de Derecho privado para un
fin común”. Alcanzan así especial relevancia para la definición del
convenio los sujetos que lo suscriben, su objeto y fines concretos.

¿Quién puede suscribir un convenio?

Conforme a la propia definición de convenio que ofrece el artículo 47.1
LRJSP podrán suscribirlos “las Administraciones Públicas, los organismos
públicos y entidades de Derecho público vinculados o dependientes o las
Universidades públicas entre sí o con sujetos de Derecho privado para un
fin común”. Es decir, al menos uno de los intervinientes habrá de tener la
consideración de Administración pública conforme al enunciado del
artículo 2.3 de la Ley, o ser una Universidad pública, sin que quepa, por
tanto, a partir de la entrada en vigor de la Ley, la suscripción de convenios
entre entidades de Derecho privado vinculadas o dependientes de las
Administraciones públicas cuando no participe, además, alguno de los
sujetos citados expresamente por el artículo 47.1.

En todo caso, el artículo 47.2, coherentemente con lo dispuesto al efecto

por el artículo 145.2 de nuestra Carta Magna, excluye de la consideración
55
 y del régimen jurídico aplicable a estos convenios, los
“interadministrativos suscritos entre dos o más Comunidades Autónomas
para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas, que se
regirán en cuanto a sus supuestos, requisitos y términos por lo previsto en
sus respectivos Estatutos de Autonomía”.

Apostilla, en todo caso, el artículo 48.1 de la Ley, a modo de requisito para

su validez y eficacia, que los sujetos citados podrán adoptar convenios
válidamente “en el ámbito de sus respectivas competencias”, sin que ello
pueda suponer, en modo alguno, “cesión de la titularidad de la
competencia”.

Por lo que se refiere, en particular, al ámbito concreto de la

Administración General del Estado y sus organismos públicos y entidades
de Derecho público vinculados o dependientes, establece el artículo 48.2
que podrán celebrar convenios los titulares de los Departamentos
Ministeriales y los Presidentes o Directores de aquellos. Se trata, como es
lógico, de una previsión que se aplica exclusivamente al ámbito estatal, si
bien podrá afectar a otras Administraciones públicas o, incluso, a
Universidades públicas, en la medida en que suscriban convenios con la
Administración General del Estado o con los organismos y entidades
aludidos.

¿Qué objeto y fines puede tener un convenio?

Conforme al artículo 47 LRJSP los convenios son “acuerdos con efectos
jurídicos”, por lo que carecen de esta consideración, quedando, por tanto,
fuera del régimen jurídico aplicable a los mismos, las meras declaraciones
de propósitos o, como afirma expresivamente el apartado primero del
artículo, “los Protocolos Generales de Actuación o instrumentos similares
que comporten meras declaraciones de intención de contenido general o
que expresen la voluntad de las Administraciones y partes suscriptoras
para actuar con un objetivo común, siempre que no supongan la
formalización de compromisos jurídicos concretos y exigibles”.

Respetando esta precisión, su objeto podrá ser sumamente variado, si

bien el legislador ha articulado ciertos límites al respecto a fin de perfilar
con mayor nitidez la figura, diferenciándola de otras que cabe considerar
afines. Y así, conforme al artículo 47.1 in fine “los convenios no podrán
tener por objeto prestaciones propias de los contratos”, remitiéndose, en
este último caso, su naturaleza y régimen jurídico a lo “previsto en la
legislación de contratos del sector público”. Del mismo modo, el artículo
48.9 de la Ley distingue el convenio tanto de la encomienda de gestión,
56
 regulada por el artículo 11 de la Ley, como del acuerdo de terminación
convencional de los procedimientos administrativos, al sancionar de forma
expresa que ambos instrumentos quedarán fuera del régimen jurídico
articulado a tal respecto por este Capítulo.

En todo caso, el elemento esencial que contribuye a definir el convenio es

el fin colaborativo para el que se suscribe, en cuanto pretende articular
formalmente la colaboración institucional entre quienes convienen para el
desarrollo de una actuación con la que habrán de alcanzarse objetivos
propiamente compartidos.

¿Qué tipos de convenios existen?

El artículo 47.2 LRJSP establece la tipología a la que habrán de ajustarse los
convenios suscritos por las Administraciones públicas, los organismos
públicos y entidades de Derecho público vinculados o dependientes y las
Universidades públicas. Al margen de esta cuestión, el artículo 47.2
distingue cuatro tipos de convenios, en función, principalmente, de los
sujetos que convienen, dado que este dato habrá de marcar de forma
decisiva tanto la competencia para acordarlo como las formalidades a
seguir en el procedimiento para su adopción.

Y así, destacan, en primer lugar, los convenios interadministrativos,

firmados entre dos o más Administraciones públicas, o entre dos o más
organismos públicos o entidades de Derecho público vinculados o
dependientes de distintas Administraciones públicas, que podrán incluir la
utilización de medios, servicios y recursos de otra Administración pública,
organismo público o entidad de Derecho público vinculado o dependiente,
para el ejercicio de competencias propias o delegadas, así como, aunque
el legislador no lo señale así de forma expresa, cualquier otro objeto o
finalidad acordado por las partes que convengan siempre que suponga,
conforme al apartado primero del precepto, la satisfacción de un fin
común. Destacan, en segundo lugar, los convenios intradministrativos
firmados entre organismos públicos y entidades de Derecho público
vinculados o dependientes de una misma Administración Pública,
distinguiendo así entre entes instrumentales en función de su
dependencia o no de la parte con la que suscribe el convenio
correspondiente. Asimismo, en tercera instancia, los convenios firmados
entre una Administración pública u organismo o entidad de Derecho
público y un sujeto de Derecho privado. Y, por último, los firmados entre
las Administraciones públicas y los órganos, organismos públicos o entes
de un sujeto de Derecho internacional que, sin ser constitutivos de un

57
 Tratado internacional ni de Acuerdo internacional administrativo o
Acuerdo internacional no normativo, estarán sometidos al ordenamiento
jurídico interno que determinen las partes. Para su adecuada
determinación y deslinde habrá de estarse, en cualquier caso, a lo
dispuesto al respecto por el artículo 2 de la Ley 25/2014, de 27 de
noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales.

¿Qué requisitos de validez debe reunir el convenio desde la

perspectiva de la sostenibilidad presupuestaria y financiera?
La LRJSP regula en su artículo 48 aquellos requisitos mínimos de validez y
eficacia que debe reunir el convenio. Desde una perspectiva propiamente
presupuestaria y financiera, el artículo 48 exige de forma expresa que la
suscripción del convenio redunde en la mejora de la eficiencia de la
gestión pública, facilitando la utilización conjunta de medios y servicios
públicos, contribuyendo a la realización de actividades de utilidad pública
y cumpliendo, como no podía ser de otra manera, con la legislación de
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera vigente. Del mismo
modo, remite a la legislación presupuestaria para la gestión, justificación y
resto de actuaciones relacionadas con los gastos o, en su caso, los fondos
comprometidos en virtud de aquellos convenios que pudieran incluir
obligaciones financieras para una Administración pública o cualquiera de
los entes instrumentales que los suscriban.

En esta misma línea, el artículo 48 exige en su apartado quinto que los

compromisos financieros asumidos por convenio sean “financieramente
sostenibles”, debiendo tener capacidad quien los suscriba para garantizar
su financiación durante toda su vigencia, sin que puedan, en todo caso,
conforme a su apartado sexto, ser superiores las aportaciones financieras
asumidas a los gastos derivados de la propia ejecución del convenio
correspondiente. En tal sentido, llama poderosamente la atención el trato
diverso que reciben las Administraciones públicas al albur del artículo 50.2
d) de la Ley, conforme al que la aportación del Estado de anualidades
futuras en el caso de convenios plurianuales que incluyan aportaciones
estatales de fondos para financiar actuaciones a ejecutar exclusivamente
por parte de otra Administración pública, asumiendo el Estado, en el
ámbito de sus competencias, los compromisos frente a terceros, estará
condicionada, en última instancia, a la existencia de crédito en los
correspondientes presupuestos.

Por lo demás, el artículo 48 se refiere, en su apartado siete, como

requisito adicional de validez para un tipo especial de convenio, al

58
 cumplimiento de la legislación aplicable en materia de subvenciones para
aquellos supuestos específicos, sumamente frecuentes en la práctica, en
que el mismo tenga por objeto instrumentar o canalizar una subvención,
sin que el legislador haya ofrecido precisiones ulteriores acerca de cómo
articular esa compleja relación entre la Ley General de Subvenciones y el
nuevo régimen jurídico que establece la reforma de 2015 para los
convenios.

¿Eficacia y control de cumplimiento del convenio?

Los convenios se perfeccionan por la prestación del consentimiento de las
partes. Así lo dispone el artículo 48.8 LRJSP que pormenoriza, además,
ciertos trámites adicionales aplicables a los convenios suscritos por la
Administración General del Estado o alguno de sus organismos públicos o
entidades de Derecho público vinculados o dependientes. En este sentido,
somete la eficacia de los convenios suscritos por aquellas entidades a su
inscripción en el Registro Electrónico estatal de órganos e Instrumentos de
Cooperación del sector público estatal y publicación en el Boletín Oficial
del Estado. Queda claro, por lo demás, que la eficacia de los convenios
interadministrativos descansa precisamente sobre esta última publicación,
en cuanto el precepto dispone que previamente a la misma y con carácter
meramente facultativo podrán publicarse, además, en el Boletín Oficial de
la Comunidad Autónoma o de la provincia correspondiente.

El artículo 144.3 de la Ley impone, por lo demás, a cada Administración la

obligación de mantener actualizado un registro electrónico de los órganos
de cooperación en los que participe y de los convenios que haya suscrito,
sin que la debida inscripción se haya configurado, no obstante, como
condicionante para su eficacia, si bien, el legislador introduce, asimismo,
precisiones de gran interés orientadas a facilitar el seguimiento, la
vigilancia y, en suma, el control del cumplimiento del convenio. Son
complementarias a las fórmulas y mecanismos que pudieran acordar las
partes, facilitando el conocimiento y el control del convenio por agentes
fiscalizadores externos, en particular, el Senado, en el caso de los
convenios interadministrativos suscritos con las Comunidades Autónomas
por la Administración General del Estado o sus entes instrumentales, y el
Tribunal de Cuentas, en el caso de convenios cuyos compromisos
económicos asumidos superen los 600.000 euros, deber que alcanza
también, por otra parte, a sus posibles modificaciones, prórrogas o
variaciones de plazos, alteraciones de los importes de los compromisos
económicos asumidos y extinción (arts. 53 LRJSP).

59
 ¿Qué contenido mínimo debe reunir el convenio?
El artículo 49 LRJSP regula, por vez primera, el contenido mínimo que
deben incluir los convenios para su válida suscripción, enunciando al
efecto un listado de materias de indudable trascendencia e implicaciones
prácticas. En primer lugar, la identificación de los sujetos que suscriben el
convenio y la capacidad jurídica con la que actúa cada una de las partes,
así como la competencia en la que se fundamenta la actuación de la
Administración pública, ente instrumental o Universidad pública que
conviene.

En segundo lugar, el objeto del convenio y las actuaciones concretas a

realizar por cada sujeto para su cumplimiento, indicando, en su caso, a
quién corresponde la titularidad de los resultados obtenidos y detallando,
asimismo, las obligaciones y compromisos económicos asumidos por cada
una de las partes, si los hubiera, precisando, además, su distribución
temporal por anualidades y su imputación concreta al presupuesto
correspondiente de acuerdo con lo previsto en la legislación
presupuestaria.

Por otra parte, deberán indicarse las consecuencias aplicables en caso de

incumplimiento de las obligaciones y compromisos asumidos por cada una
de las partes y, en su caso, los criterios para determinar la posible
indemnización por el incumplimiento, enunciándose, por lo demás, los
mecanismos de seguimiento, vigilancia y control de la ejecución del
convenio y de los compromisos adquiridos por los firmantes, a los que se
confía, en todo caso, la resolución de los problemas de interpretación y
cumplimiento que pudieran plantearse respecto de los convenios.

El convenio deberá detallar, asimismo, su régimen de modificación,

requiriéndose, a falta de regulación expresa al respecto, acuerdo unánime
de los firmantes para variar su contenido.

Por último, deberá definirse el plazo de vigencia del convenio, de duración

determinada y, en principio, inferior a cuatro años, salvo que
normativamente se prevea un plazo superior, tomando en consideración
que en cualquier momento antes de su finalización, los firmantes podrán
acordar unánimemente su prórroga por un periodo de hasta cuatro años
adicionales o su extinción. En todo caso, el precepto matiza que caso de
tratarse de un convenio suscrito por la Administración General del Estado
o alguno de sus entes instrumentales, tal prórroga deberá comunicarse al
Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación.

60
 ¿Qué trámites preceptivos deben acompañar al
procedimiento para la suscripción del convenio?
El legislador estatal carece de competencia para imponer un cauce formal
específico para la suscripción de los convenios. El artículo 50 LRJSP se
limita tan sólo a imponer que, sin perjuicio de las especialidades que la
legislación autonómica pudiera prever, deberá acompañarse la
tramitación del convenio “de una memoria justificativa donde se analice
su necesidad y oportunidad, su impacto económico, el carácter no
contractual de la actividad en cuestión, así como el cumplimiento de lo
previsto en esta Ley”. Respetando esta exigencia, corresponde a la
legislación reguladora de cada tipo concreto de convenio determinar el
procedimiento a seguir para su suscripción, así como la inserción en el
mismo de este trámite.

El apartado 2 del precepto regula con mayor profundidad el cauce

procedimental a seguir por los convenios que suscriba la Administración
General del Estado o sus organismos públicos y entidades de Derecho
público vinculados o dependientes. No establece, en sentido estricto, un
procedimiento formal al efecto, sino que más bien establece el compendio
mínimo de aquellos trámites considerados esenciales e indisponibles para
justificar la legalidad y el interés general del convenio en fase de
preparación. Un listado que podrá ser completado y desarrollado, en su
caso, por la legislación sectorial que corresponda, o por la propia entidad
actuante.

Y así, se exige informe de su servicio jurídico, trámite que podrá obviarse,

no obstante, a fin de agilizar la tramitación del convenio, cuando este se
ajuste a un modelo normalizado que haya sido informado previamente
por el servicio jurídico que corresponda. Del mismo modo, se requiere el
acompañamiento de cualquier otro informe preceptivo que establezca la
normativa aplicable, así como la autorización previa del Ministerio de
Hacienda y Administraciones Públicas para su firma, modificación,
prórroga y resolución por mutuo acuerdo entre las partes. Además, caso
de tratarse de un convenio interadministrativo suscrito con Comunidades
Autónomas, se prevé también su remisión al Senado por el Ministerio de
Hacienda y Administraciones Públicas.

¿Cómo se extingue el convenio?

El convenio se extingue normalmente por el cumplimiento de las
actuaciones que constituyen su objeto. Así lo reconoce de forma expresa

61
 el artículo 51.1 LRJSP, si bien el apartado segundo del precepto enuncia,
además, un listado de causas alternativas de resolución ampliable a otros
supuestos o motivos distintos en función de lo previsto, en su caso, en el
propio convenio o en la legislación que le resultara de aplicación.

Y así, son causa de resolución del convenio el transcurso de su plazo de

vigencia sin haberse acordado su prórroga, el acuerdo unánime en tal
sentido de todos los firmantes y la decisión judicial declaratoria de la
nulidad del convenio. Mayor complejidad encierra el tenor literal del
precepto cuando dispone que será causa de resolución del convenio el
incumplimiento de las obligaciones y compromisos asumidos por parte de
alguno de los firmantes, estableciendo a continuación una regulación
ciertamente detallada y en cierta medida farragosa acerca del
procedimiento a seguir en estos casos para la sustanciación definitiva de la
extinción.

Se trata, sin duda, de una regulación abocada a la conflictividad. En primer

lugar, porque se otorga a cada una de las partes, sin distinción alguna en
función de su naturaleza jurídica o del tipo concreto de convenio de que
se trate, la capacidad de erigirse en juez y parte denunciando el
incumplimiento en que, a su juicio, hubiera podido incurrir otro de los
firmantes, así como los perjuicios que, en su caso, hubiese podido sufrir.
No distingue, además, en función del tipo o de la gravedad del
incumplimiento apreciado, o de la entidad, en fin, de las obligaciones cuya
satisfacción y cumplimiento se requiere. A tal fin, las previsiones del
propio convenio habrán de resultar esenciales como mecanismo de
prevención y de adecuada reconducción de posibles conflictos.

¿Qué efectos tiene la resolución del convenio?

El artículo 52 LRJSP regula los efectos derivados de la extinción del
convenio, independientemente de que esta derive de su cumplimiento
íntegro o, en su caso, de cualquier otra causa de resolución de las
previstas en el artículo 51.2 de la Ley. Dispone, a tal efecto, que “el
cumplimiento y la resolución de los convenios dará lugar a la liquidación
de los mismos con el objeto de determinar las obligaciones y compromisos
de cada una de las partes”.

En todo caso, el legislador presta especial atención a un aspecto concreto

de la citada liquidación, en particular, a la compensación entre las partes
para que las aportaciones financieras realmente realizadas durante la fase
de ejecución del convenio se correspondan con los compromisos
acordados y asumidos en su día al amparo de su texto.
62
 De esta forma, si de la liquidación resultara que el importe real de las
actuaciones ejecutadas por alguna de las partes firmantes fuera
finalmente inferior a los fondos que hubiera recibido del resto de las
partes del convenio para su financiación, aquella deberá reintegrar a estas
últimas, en el plazo máximo de un mes desde la aprobación de la
liquidación, el exceso que corresponda a cada una. Si, por el contrario, el
importe real de las actuaciones ejecutadas fuera superior a los fondos
recibidos, el resto de las partes firmantes del convenio dispondrán,
asimismo, de un plazo de un mes desde la aprobación de la liquidación
para abonar a la parte de que se trate la diferencia que corresponda a
cada una de ellas, si bien con el límite máximo de las cantidades que cada
una de ellas se hubiera comprometido a aportar en virtud del tenor literal
del convenio. Ahora bien, el artículo 51.3 contempla también, en última
instancia, las reglas para la liquidación del convenio cuando concurriendo
alguna de las causas para su resolución existan, no obstante, actuaciones
en curso de ejecución.

63
 ¿Qué principios se aplican a la organización y funcionamiento
de la Administración General del Estado?
La Ley de Régimen Jurídico del Sector Público dedica su Título I a la
regulación de la Administración General del Estado. Conforme a la
Disposición final 14ª, el Título carece de carácter básico, aplicándose
exclusivamente a la Administración General del Estado y al sector público
estatal.

Abre este Título su artículo 54, relativo a los principios y competencias de

organización y funcionamiento de la Administración General del Estado,
que sujeta la actuación y organización de la Administración General del
Estado no solo a los principios esenciales establecidos en el artículo 3 de la
Ley, aplicable con carácter básico a la actuación y a las relaciones de todas
las Administraciones públicas, sino, de forma adicional, a los de
descentralización funcional y desconcentración funcional y territorial.

De esta forma la Ley 40/2015, de 1 de octubre, asume que la opción por

descentralizar funcionalmente, trasvasando competencias y funciones
públicas de la Administración territorial correspondiente a entes
instrumentales creadas ex professo por aquellas para la gestión de un
determinado servicio público, o la decisión de desconcentrar funcional o
territorialmente entre los distintos órganos de una Administración pública,
forman parte del ámbito propio de autoorganización que corresponde
perfilar y determinar a cada Administración pública.

¿Cómo se reparten las competencias en materia de

organización y funcionamiento en la Administración General
del Estado?
Si la competencia de un órgano administrativo abarca el conjunto de
funciones que le son atribuidas por el ordenamiento jurídico, esto es, la
medida de su capacidad o potestad, la distribución de las competencias de
la Administración pública o entidad correspondiente entre sus diversos
órganos obedece al principio de división del trabajo, esencial en toda
organización. La competencia supone, en todo caso, la habilitación previa
y necesaria para que el órgano pueda actuar válidamente, siendo
obligatorio e irrenunciable su ejercicio para el órgano
correspondientemente. Su atribución va siempre acompañada de las
facultades y potestades necesarias para que puedan cumplirse las
funciones inherentes a esa asignación competencial.

64
 De ahí la importancia de la distribución y reasignación de competencias
que se efectúe entre los órganos de la Administración pública
correspondiente, en este caso, la Administración General del Estado. De
ahí también la trascendencia de la cláusula de cierra que sanciona al
respecto, en relación con ciertas cuestiones organizativas esenciales, el
artículo 54.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del
Sector Público, al disponer que con carácter supletorio “las competencias
en materia de organización administrativa, régimen de personal,
procedimientos e inspección de servicios, no atribuidas específicamente
conforme a una Ley a ningún otro órgano de la Administración General del
Estado, ni al Gobierno, corresponderán al Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas”.

Se mantiene con ello el protagonismo ejercido tradicionalmente en

relación con la organización administrativa por el Ministerio con
competencias en materia de Administraciones Públicas dentro de la
Administración General del Estado, reiterando lo dispuesto por el anterior
artículo 66.1 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y
Funcionamiento de la Administración del Estado.

¿Cómo se estructura la Administración General del Estado?

La Administración General del Estado es aquella Administración pública,
identificada con el poder ejecutivo del Estado, entendido en el sentido
más amplio de nación, que tiene a su cargo la gestión en todo el territorio
nacional de aquellos servicios y funciones que se consideran
fundamentales para la existencia misma de la comunidad nacional.

Conforme al artículo 55.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público

de 2015 su organización ha de responder “a los principios de división
funcional en Departamentos ministeriales y de gestión territorial integrada
en Delegaciones del Gobierno en las Comunidades Autónomas”, dejando a
salvo las excepciones previstas por el propio enunciado de la Ley. La
reforma mantiene así la estructura tradicional de los Departamentos
ministeriales, de origen decimonónico, que sirvió, a su vez, de modelo
para la articulación de las Administraciones públicas autonómicas creadas
a partir de la implementación y el desarrollo del nuevo modelo de
organización territorial del poder inaugurado por la Constitución de 1978.

El continuismo de la reciente reforma respecto de la regulación

inmediatamente anterior se aprecia, asimismo, en la disociación,
sancionada por el artículo 55.2 de la Ley, de la Administración General del
Estado en tres ámbitos espaciales o territoriales diversos. De un lado, el
65
 que corresponde propiamente a su organización central, que integra
Ministerios y servicios comunes con competencia sobre todo el territorio
nacional. De otro, el relativo a su organización periférica, también
calificada de territorial, compuesta de Delegaciones del Gobierno en las
Comunidades Autónomas y, donde proceda, de las correspondientes
Subdelegaciones del Gobierno. Y, en fin, el referido a los servicios
administrativos de la Administración General del Estado en el exterior, a
los que se encomienda la misión de representar al Estado español ante
otros Estados y organismos internacionales.

¿La Organización Central de la Administración General del

Estado?
La complejidad del proceso de descentralización territorial sustanciado
tras la aprobación de la Constitución de 1978 no permite prescindir de la
idea de centralidad, que cumple en nuestro ordenamiento jurídico una
doble función esencial. De un lado, la de guiar la articulación de las
estructuras periféricas o territoriales de la propia Administración General
del Estado en relación con las Administraciones territoriales
descentralizadas y, de otro, la de orientar la vertebración de estas mismas
Administraciones territoriales descentralizadas a efectos de atender los
asuntos que les son comunes.

En todo caso, la variación en el concepto, al sustituir el término

Administración Central, acuñado por la Ley de Régimen Jurídico de la
Administración del Estado de 1957, por el de Administración General del
Estado, introducido inicialmente por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
tiene consecuencias trascendentales desde la perspectiva de la propia
estructura de la Administración General del Estado, por cuanto supone su
articulación sobre la triple pata de su organización central, territorial y
exterior.

Por lo que se refiere a la primera, compuesta por aquellos órganos que

extienden su ámbito competencial a la totalidad del territorio nacional, la
Ley de Régimen Jurídico del Sector Público asume en su artículo 55.3 la
distinción ya tradicional entre órganos superiores y directivos, integrando
entre los primeros a aquellos cargos propiamente políticos, e incluyendo
entre los segundos, en cambio, a aquellos respecto de los que el legislador
asume el denominado principio de profesionalización en la Administración
General del Estado al exigir con carácter general, sin perjuicio de ciertas
matizaciones en algunos supuestos concretos, que los nombramientos
realizados al respecto se efectúen entre funcionarios de carrera.

66
 ¿Cómo se estructura la Administración General del Estado: la
Organización Territorial?
La organización territorial, también denominada Administración periférica
estatal, incluye aquel complejo organigrama integrado por un conjunto de
órganos radicados en concretas demarcaciones territoriales que ejercen
competencias estatales por motivos organizativos en un ámbito territorial
determinado e inferior al nacional.

La transferencia de competencias estatales a las nuevas Comunidades

Autónomas a partir de la década de los ochenta influirá, en gran medida,
sobre el acervo competencial de la Administración periférica,
profundamente afectada, además, por el alumbramiento constitucional de
la nueva figura del Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma,
llamado a erigirse en piedra angular de la nueva organización territorial de
la Administración General del Estado. Las sucesivas normas aprobadas al
efecto desde la entrada en vigor del texto constitucional de 1978 culminan
finalmente en la reforma global de la organización periférica por Ley
6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado, responsable, en última instancia, de la
supresión de la arraigada figura del Gobernador Civil, la simplificación de
los órganos periféricos y la creación de la nueva figura del Subdelegado
del Gobierno de la provincia, de perfil funcionarial frente al
eminentemente político que había ostentado hasta entonces el
Gobernador.

La nueva Ley de Régimen Jurídico del Sector Público no ha introducido

novedades sumamente significativas en relación con la regulación de
1997. De esta forma, la estructura periférica de la Administración General
del Estado continúa pivotando sobre las Delegaciones del Gobierno en las
Comunidades Autónomas y las Subdelegaciones del Gobierno en las
provincias, a las que se suma, en su caso, para aquellas islas que así se
determine reglamentariamente, la figura del Director Insular de la
Administración General del Estado.

¿Cómo se estructura la Administración General del Estado: la

Administración General del Estado en el exterior?
La organización, competencias y funciones de la Administración del Estado
en el exterior se han regulado hasta fechas recientes por el Real Decreto
632/1987, de 8 de mayo. Con la aprobación de la Ley 6/1997, de 14 de
abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del

67
 Estado, se incorporó por vez primera a una norma con rango de Ley,
dedicando a esta cuestión el Capítulo III de su Título II, en concreto,
artículos 36 y 37 de la Ley.

La aprobación posterior de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y

del Servicio Exterior del Estado, que regula actualmente la materia, supuso
la derogación expresa del Real Decreto 632/1987, de 8 de mayo, sobre
organización de la Administración del Estado en el Exterior.

En todo caso, conforme al artículo 55.2 de la reciente Ley de Régimen

Jurídico del Sector Público la Administración General del Estado en el
exterior constituye el tercer pilar sobre el que descansa y se constituye la
Administración General del Estado, al margen de la organización
propiamente central y de la territorial o periférica. Resulta preciso
remitirse, a tal efecto, al Título III y, en particular, al artículo 41 de la Ley
2/2014, de 25 de marzo, que aglutina bajo la etiqueta de “Servicio Exterior
del Estado” a todos los “órganos, unidades administrativas, instituciones y
medios humanos y materiales de la Administración General del Estado que
actúan en el exterior, bajo la dependencia jerárquica del Embajador y
orgánica o funcional de los respectivos Departamentos ministeriales”, sin
perjuicio del posible establecimiento o ampliación de la Sección de
Servicios Comunes en la Misión Diplomática o Representación
Permanente correspondiente.

¿Distinción entre órganos superiores y directivos en la

Administración General del Estado?
La Ley de Régimen Jurídico del Sector Público de octubre de 2015 parte en
su artículo 55.3 de la distinción ya tradicional entre órganos superiores y
directivos de la Administración General del Estado, tanto en su
organización central como territorial y exterior. De esta forma, el precepto
citado define como órganos superiores de la Administración en la
organización central los Ministros y los Secretarios de Estado. Son, en
cambio, conforme al mismo artículo, órganos directivos de esta
organización central los Subsecretarios y Secretarios Generales, los
Secretarios Generales Técnicos y Directores Generales y los Subdirectores
Generales. A excepción de los Secretarios Generales, deben cumplir para
su nombramiento el requisito subjetivo de ser funcionarios de carrera del
Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales,
pertenecientes al Subgrupo A1, en los términos dispuestos por el artículo
76 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Ley 7/2007, de
12 de abril. Al Secretario General se le otorga, en cambio, categoría de

68
 Subsecretario y cierto carácter excepcional, nombrándose “entre personas
con cualificación y experiencia en el desempeño de puestos de
responsabilidad en la gestión pública o privada”.

En la organización territorial de la Administración General del Estado son

órganos directivos tanto los Delegados del Gobierno en las Comunidades
Autónomas, a los que el artículo 55.4 otorga rango de Subsecretario, como
los Subdelegados del Gobierno en las provincias, que tendrán nivel de
Subdirector general. Del mismo modo, el apartado quinto de este mismo
precepto enuncia como órganos directivos de la Administración General
del Estado en el exterior a los embajadores y representantes permanentes
ante organizaciones internacionales. Por lo que se refiere, en fin, a los
Organismos públicos, corresponde a sus estatutos determinar sus
respectivos órganos directivos.

Los órganos superiores y directivos tienen, además, la condición de alto

cargo, excepto los Subdirectores Generales y asimilados, de acuerdo con
lo previsto en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del
alto cargo de la Administración General del Estado. Corresponderá a los
superiores establecer, conforme al apartado noveno del artículo 55, los
planes de actuación de la organización situada bajo su responsabilidad,
encargándose los directivos de su desarrollo y ejecución y encontrándose
todos los demás órganos de la Administración General del Estado bajo la
dependencia o dirección de un órgano superior o directivo.

¿Cuáles son los elementos organizativos básicos de la

estructura orgánica de la Administración General del Estado?
Frente a la mera unidad administrativa, elemento organizativo básico de la
estructura orgánica correspondiente, el órgano administrativo se
caracteriza por ser una unidad a la que se atribuyen funciones que tengan
efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter
preceptivo. Así se deriva del enunciado de los artículos 5.1 y 56.1 de la
nueva Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

Las unidades se integran en un determinado órgano y pueden asumir,

conforme al último precepto citado, una diversidad de funciones, todas
aquellas que precise, en ulterior instancia, aquel órgano administrativo en
que se integren. Comprenden, en tal sentido, puestos de trabajo o
dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razón de sus
cometidos y orgánicamente por una jefatura común. Es más, cabe incluso

69
 la posibilidad, expresamente reconocida por el legislador, de unidades
administrativas complejas, que agrupen dos o más unidades menores.

Estas unidades administrativas, que no tienen la consideración legal de

órganos administrativos, se crean, modifican y suprimen a través de las
relaciones de puestos de trabajo, que se aprobarán, tal y como detalla el
artículo 56.3 de la Ley, “de acuerdo con su regulación específica”,
remitiendo así al artículo 74 del Estatuto Básico del Empleado Público,
aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril. Son mayores, en cambio, a tenor
del enunciado del artículo 59.2 de la Ley, los requerimientos para la
creación de los órganos administrativos. En fin, conforme al artículo 56.2
de la Ley, los jefes de las unidades administrativas son responsables de su
correcto funcionamiento, así como de la adecuada ejecución de las tareas
asignadas a la misma.

¿Cómo se articula la división funcional en Departamentos

ministeriales?
Una de las novedades más significativas de la nueva Ley de Régimen
Jurídico del Sector Público respecto a la regulación anterior radica,
precisamente, en la inclusión expresa por su artículo 57.1 de la Presidencia
del Gobierno, junto con los Ministerios, en la estructura de la
Administración General del Estado, señalando que corresponde “a cada
uno de ellos uno o varios sectores funcionalmente homogéneos de
actividad administrativa”. Resulta comprensible a la vista del carácter
presidencialista de nuestro sistema político. No en vano, corresponde al
Presidente del Gobierno proponer libremente la designación y el cese del
resto de los miembros del Consejo de Ministros y, en particular, de los
titulares de los diferentes Departamentos ministeriales, cuyo número,
denominación y ámbito de competencia, determina por Real Decreto,
decidiendo, en idéntico sentido, acerca de estos extremos en relación con
las Secretarías de Estado. Poco más dispone a este respecto la Ley
40/2015, de 1 de octubre, regulándose la estructura organizativa de la
Presidencia del Gobierno por la Ley del Gobierno de 1997.

La Ley mantiene, por lo demás, en su Disposición adicional 11ª, la

regulación de los conflictos de atribuciones intraministeriales que
pudieran plantearse, si bien guarda silencio sobre la posible resolución de
aquellos conflictos que tuvieran alcance interministerial. Un mutismo
acorde, por otra parte, con la propia opción del legislador que si bien
menciona a la Presidencia del Gobierno como parte integrante de la

70
 organización de la Administración General del Estado, renuncia después,
sin embargo, a regular sus funciones y atribuciones propias.

En todo caso, conforme al artículo 57.2 de la Ley de Régimen Jurídico del

Sector Público, la articulación de la organización central de la
Administración General del Estado en Departamentos ministeriales “no
obsta a la existencia de órganos superiores o directivos u Organismos
públicos no integrados o dependientes, respectivamente, en la estructura
general del Ministerio que con carácter excepcional se adscriban
directamente al Ministro”.

¿Cómo se organizan internamente los Ministerios?

La Ley de Régimen Jurídico del Sector Público dedica su artículo 58 a la
regulación de la organización interna de los Ministerios, distinguiendo, al
respecto, entre órganos ministeriales necesarios y potestativos. Y así, el
precepto dispone, de un lado, en su apartado segundo, que todo
Ministerio contará con una Subsecretaría y, dependiente de ella, una
Secretaría General Técnica, para la gestión de los servicios comunes del
Ministerio. De otro lado, podrán existir en el Ministerio, conforme al
apartado primero de este mismo artículo, Secretarías de Estado y
Secretarías Generales para la gestión de un sector de actividad
administrativa. De ellas dependerán jerárquicamente los órganos
directivos que se les adscriban, creándose las primeras por Real Decreto
del Presidente del Gobierno, a quien corresponde, además, determinar su
número, denominación y ámbito de competencia, y las segundas, en
cambio, por Real Decreto del Consejo de Ministros, a iniciativa del
Ministro interesado y a propuesta del Ministro de Hacienda y
Administraciones Públicas.

Por último, los apartados tercero y cuarto contemplan como órganos de

gestión ministerial a las Direcciones Generales, a las que podrá
encomendarse, a tal efecto, una o varias áreas funcionalmente
homologadas, y a las Subdirecciones Generales en las que aquellas se
organizan para la distribución de las competencias que se les han
encomendado, la realización de las actividades que les son propias y la
asignación de objetivos y responsabilidades. Sin perjuicio de esta regla
general, el apartado cuarto del precepto contempla in fine la posible
adscripción directa de las Subdirecciones Generales a otros órganos
directivos de mayor nivel que la Dirección General o, incluso, a órganos
superiores del Ministerio.

71
 La Ley mantiene, por lo demás, en su Disposición adicional 11ª, la
regulación hasta ahora vigente de los conflictos de atribuciones
intraministeriales que pudieran plantearse, recogida en la Ley 6/1997, de
14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración del
Estado.

¿Cómo se crean, modifican y suprimen los órganos y

unidades administrativas?
Frente a la unidad administrativa, elemento organizativo básico de la
estructura orgánica correspondiente, el órgano administrativo se
caracteriza por sumar un plus o elemento adicional. No en vano, tal y
como se desprende de los artículos 5.1 y 56.1 de la Ley, se trata de una
unidad a la que se atribuyen funciones con efectos jurídicos frente a
terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo.

De ahí que sean, en consecuencia, mayores los requerimientos para la

creación de los órganos administrativos que para la de las unidades
administrativas. Así, por lo que se refiere a la organización central de la
Administración General del Estado, el artículo 57.3 de la Ley atribuye al
Presidente del Gobierno la determinación, mediante Real Decreto, del
número, la denominación y el ámbito de competencia respectivo de sus
órganos superiores, esto es, de los Ministerios y las Secretarías de Estado.
En cambio, la creación, modificación o supresión de los órganos directivos
de cada Ministerio, en concreto, de las Subsecretarías, las Secretarías
Generales, las Secretarías Generales Técnicas, las Direcciones Generales,
las Subdirecciones Generales, u otros órganos similares a los anteriores, se
sustancia, conforme al artículo 59.1 de la Ley, por medio de Real Decreto
del Consejo de Ministros, a iniciativa del Ministro interesado y a
propuesta, en todo caso, del Ministro de Hacienda y Administraciones
Públicas. Por lo que se refiere, en fin, a la creación, modificación y
supresión de los órganos de nivel inferior a la Subdirección General, se
remite a Orden del Ministro respectivo, previa autorización del Ministro
de Hacienda y Administración Pública.

En cuanto a las unidades administrativas, que no tienen la consideración

legal de órganos administrativos, se crean, modifican y suprimen a través
de las relaciones de puestos de trabajo, que se aprobarán, tal y como
detalla el artículo 56.3 de la Ley, “de acuerdo con su regulación
específica”, remitiendo así al artículo 74 del Estatuto Básico del Empleado
Público, aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril.

72
 ¿Cómo se ordenan jerárquicamente los órganos
ministeriales?
El artículo 60 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público se centra en
la ordenación jerárquica de los órganos ministeriales. Como principio
organizativo esencial, el principio de jerarquía supone la ordenación del
aparato organizativo de la Administración General del Estado conforme a
un sistema de estructuración escalonada de los distintos órganos que lo
integran, en virtud del cual los órganos del nivel superior dirigen y
controlan la actividad de los del nivel inferior.

Se trata de un principio que incide, en todo caso, de forma evidente en la

distribución de competencias entre los órganos de la estructura
jerarquizada en función de su posición en la misma, si bien supone,
asimismo, el reconocimiento de un conjunto de poderes de los órganos
superiores sobre los inferiores.

Ahora bien, este principio de jerarquía solo se da entre órganos integrados

en un mismo Departamento ministerial, en cuanto el artículo 60.1 dispone
que los Ministros son los jefes superiores del Departamento y, además,
superiores jerárquicos directos de los Secretarios de Estado y
Subsecretarios. En cuanto al resto de los órganos directivos del Ministerio,
el precepto establece, en su apartado segundo, su ordenación jerárquica,
definiendo, por lo demás, la categoría de Secretarios Generales,
equivalente a la de Subsecretario, y la de Secretarios Generales Técnicos, a
los que corresponde la de Director General. Y así, los órganos directivos
podrán adscribirse y depender jerárquicamente del Ministro, Secretario de
Estado, Subsecretario o Secretario General, ordenándose jerárquicamente
entre sí en la forma que establece este último apartado, en concreto,
Subsecretario, Director General y Subdirector General.

¿Qué posición ocupan los Ministros?

El Ministro es un elemento clave de la articulación del Gobierno con la
Administración a la que dirige, dotando de continuidad la función política
con la función administrativa, ambas de carácter ejecutivo. Tiene, en tal
sentido, una naturaleza mixta, en cuanto miembro del Gobierno, tal y
como sanciona el artículo 98.1 de la Constitución, y, simultáneamente,
jefe superior jerárquico de su respectivo Departamento ministerial.

Como miembro del Gobierno dispone el artículo 100 de la Constitución

que será nombrado y separado por el Rey, a propuesta de su Presidente. A

73
 tal fin, el artículo 55.10 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público se
remite a la regulación de su nombramiento por las Leyes 50/1997, de 27
de noviembre, del Gobierno, y 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del
ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado,
extendiéndoles el apartado 11 de este mismo precepto ciertos criterios
hasta ahora solamente aplicables al nombramiento de los titulares de
órganos directivos de la Administración, en particular, los de competencia
profesional y experiencia, siendo, asimismo, de aplicación al desempeño
de sus funciones tanto la responsabilidad profesional, personal y directa
por la gestión desarrollada, como la sujeción al control y evaluación de la
gestión por el órgano superior o directivo competente, sin perjuicio del
control establecido por la Ley General Presupuestaria.

Además de los Ministros titulares de un Departamento, pueden existir los

denominados Ministros sin cartera o Ministros adjuntos, es decir, aquellos
que no están al frente de ningún Departamento pero a los que por
distintas razones se considera oportuno darles entrada en el Consejo de
Ministros y dignidad de tales. Se hallan reconocidos con carácter general
en el artículo 4.2 de la Ley del Gobierno. Si bien no son jefes superiores, en
el ámbito administrativo, de ningún Departamento ministerial,
adscribiéndose directamente a la Presidencia del Gobierno, pueden
ejercer aquellas funciones gubernamentales que expresamente se les
atribuyan por Real Decreto.

¿Qué funciones desarrollan los Ministros?

La Ley de Régimen Jurídico del Sector Público integra, tal y como destaca
su Exposición de motivos, “funciones de los Ministros que, hasta ahora,
estaban dispersas en otras normas o que eran inherentes al ejercicio de
ciertas funciones”. Entre ellas, tanto funciones ad intra que el Ministro
ejerce en el ámbito interno de su propio Departamento como otras ad
extra que tienen, en cambio, efectos frente a terceros, ya sean ciudadanos
o, en su caso, otras Administraciones públicas. Y así, en el previo marco
del artículo 4 de la Ley del Gobierno de 1997, los Ministros asumen las
funciones enumeradas por el artículo 61 de la nueva Ley 40/2015, de 1 de
octubre, entre otras, el ejercicio de la potestad reglamentaria en las
materias propias de su Departamento, resultando llamativo el contraste
entre este enunciado y el artículo 129.4 de la Ley de Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas, conforme al que
las “habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán
conferidas, con carácter general, al Gobierno”, añadiendo que la
“atribución directa a los titulares de los Departamentos ministeriales […]

74
 tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley habilitante”,
encargándose, asimismo de determinar los objetivos del Ministerio,
aprobar los planes de actuación del mismo y asignar los recursos
necesarios para su ejecución, dentro de los límites de las dotaciones
presupuestarias correspondientes, así como de determinar y, en su caso,
proponer la organización interna de su Ministerio, de acuerdo con las
competencias que le atribuye esta Ley. Se trata, en todo caso, de un
listado que no es exhaustivo en cuanto el apartado t) del precepto les
encomienda el ejercicio de “cuantas otras competencias les atribuyan las
leyes, las normas de organización y funcionamiento del Gobierno y
cualesquiera otras disposiciones”.

¿Cuál es el estatuto personal de los Secretarios de Estado?

Conforme al artículo 62.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público
los Secretarios de Estado son directamente responsables de la ejecución
de la acción del Gobierno en un sector de actividad específica, pudiendo
ostentar por delegación expresa de sus respectivos Ministros la
representación de estos en materias propias de su competencia, incluidas
aquellas con proyección internacional, supuesto de gran trascendencia, sin
perjuicio, en todo caso, de las normas que rigen las relaciones de España
con otros Estados y con las Organizaciones internacionales. De existencia
potestativa o meramente eventual, son órganos superiores, junto a los
Ministros, de la Administración General del Estado, integrados, como regla
general, en los Departamentos ministeriales, si bien pueden estar también
adscritos a la Presidencia del Gobierno. Son, junto a los Ministros, el
engarce fundamental entre el Gobierno y la Administración.

El número, la denominación y el ámbito de competencia de las Secretarías

de Estado se establecen mediante Real Decreto del Presidente del
Gobierno, nombrándose y separándose los Secretarios de Estado por Real
Decreto del Consejo de Ministros, aprobado a propuesta del Presidente
del Gobierno o del miembro del Gobierno a cuyo Departamento
pertenezcan, de acuerdo con lo establecido en la Ley 50/1997, de 27 de
noviembre, del Gobierno y en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora
del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado. En
todo caso, como titular de órgano superior su nombramiento obedece a
una relación de confianza, debiendo atenderse, de conformidad con el
artículo 55.11 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, a criterios
de competencia profesional y experiencia, siendo de aplicación al
desempeño de sus funciones, de un lado, la responsabilidad profesional,
personal y directa por la gestión desarrollada, y, de otro, la sujeción al

75
 control y evaluación de la gestión por el órgano superior competente, el
Ministro o, en su caso, el Presidente del Gobierno si depende
directamente de él, sin perjuicio del control establecido por la Ley General
Presupuestaria.

¿Qué funciones desarrollan los Secretarios de Estado?

Las atribuciones generales de los Secretarios de Estado están recogidas en
el artículo 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. Con
carácter general pueden resumirse en dos. De un lado, la dirección y
coordinación, bajo la superior dirección del Ministro o, en su caso, del
Presidente del Gobierno, de las Secretarías y las Direcciones Generales
situadas bajo su dependencia, respondiendo ante su superior jerárquico
de la ejecución de los objetivos asignados y fijados para la Secretaría de
Estado. De otro, ejercer las funciones que expresamente le delegue su
superior jerárquico y las que, en su caso, conforme a la cláusula de cierre
del apartado k) del precepto, pudiera atribuirles directamente la
legislación en vigor.

En todo caso, el artículo 62.2 pormenoriza un listado no exhaustivo de las

funciones que corresponden a los Secretarios de Estado, entre las que
destacan, de modo similar a lo previsto para el Ministro, atribuciones
tanto ad intra como ad extra. Las referencias expresas del precepto al
Ministro del que dependan los Secretarios de Estado deben entenderse,
en cualquier caso, extensivas también al Presidente del Gobierno, en
cuanto el artículo 7.2 de la Ley del Gobierno, modificado por la Disposición
final 3ª de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, dispone que
“cuando estén adscritos a la Presidencia del Gobierno, actúan bajo la
dirección del Presidente”. Habría resultado deseable, sin duda, mayor
finura jurídica al redactar el artículo 62 de la nueva Ley a fin de garantizar
una mayor coordinación al respecto con el enunciado de la Ley del
Gobierno.

¿Cuál es el estatuto personal de los Subsecretarios?

Los Subsecretarios son órganos directivos de la Administración General del
Estado, integrados dentro de los Ministerios y de existencia necesaria en
todos ellos a tenor de lo dispuesto por el artículo 58.2 de la Ley de
Régimen Jurídico del Sector Público. Jerárquicamente se encuentran
ordenados, junto a los Secretarios Generales, inmediatamente después de
los órganos superiores. No en vano, es sabido que el origen del término

76
 Subsecretario está precisamente en la antigua denominación de los
Ministros como Secretarios.

Las Subsecretarías son creadas, modificadas y suprimidas, de acuerdo con

el artículo 59.1 de la Ley, por Real Decreto del Consejo de Ministros, a
iniciativa del Ministro interesado y a propuesta del Ministro de Hacienda y
Administraciones Públicas, siendo nombrados y separados sus titulares,
conforme al artículo 63.3, por Real Decreto del Consejo de Ministros, a
propuesta del titular del Ministerio correspondiente. Habrán de ser
nombrados entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades
Autónomas o de las Entidades locales, pertenecientes al Subgrupo A1, a
que se refiere el artículo 76 del Estatuto Básico del Empleado Público,
aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril. Supone una clara manifestación
del principio de profesionalización de la Administración General del
Estado.

El artículo 63.3 exige que los Subsecretarios reúnan, además, los requisitos
de idoneidad establecidos en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora
del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado, esto
es, “honorabilidad y la debida formación y experiencia en la materia, en
función del cargo que vayan a desempeñar”, debiendo apreciarla tanto
quien propone como quien nombra al alto cargo y cumplirse durante todo
el periodo de su ejercicio.

¿Qué funciones desarrollan los Subsecretarios?

La Exposición de motivos de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público
subraya la reordenación parcial que realiza de las competencias entre los
órganos superiores y directivos, atribuyendo a ciertos órganos como
propias algunas funciones que hasta ahora se delegaban habitualmente en
ellos. Desde la perspectiva de los Subsecretarios destacan, al efecto, dos
medidas novedosas adoptadas por el legislador.

De un lado, con el propósito confesado por la Exposición de motivos de la

Ley de posibilitar la implantación de las medidas de mejora de gestión
propuestas en el Informe CORA, la atribución a estos órganos directivos de
una nueva competencia relativa a la adopción y el impulso de las medidas
que pudieran reputarse necesarias para la gestión centralizada de recursos
y medios materiales en el ámbito de su Ministerio. De otro, la atribución
expresa, por el artículo 63.2, a la Subsecretaría del Ministerio de la
Presidencia, en coordinación con la Secretaría General de la Presidencia
del Gobierno, de las competencias propias de los servicios comunes de los
Departamentos en relación con el área de la Presidencia del Gobierno,
77
 ámbito ajeno a la estructura del propio Departamento ministerial y que,
en consecuencia, excede del Real Decreto en que se fije su estructura
orgánica.

En todo caso, la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público sanciona, sin
duda, un reforzamiento de la figura de los Subsecretarios, precisando de
forma expresa que no pueden depender jerárquicamente sino del
Ministro (artículo 60.1), incrementando sus competencias (artículo 63) y
permitiendo que de ellos dependan determinadas Subdirecciones
Generales (artículo 67.2). La Subsecretaría es así un órgano central de
competencias horizontales de existencia necesaria y con dependencia
directa del Ministro. Ostentan la representación ordinaria del Ministerio,
dirigen los servicios comunes y ejercen, entre otras, las competencias
correspondientes a los mismos.

¿Cuál es el estatuto personal de los Secretarios generales?

El Secretario General es un órgano directivo intermedio de la
Administración General del Estado, integrado en un Ministerio y de
creación potestativa o no necesaria. El artículo 64.1 de la Ley de Régimen
Jurídico del Sector Público subraya su excepcionalidad al disponer que
“cuando las normas que regulan la estructura de un Ministerio prevean la
existencia de un Secretario General, deberán determinar las competencias
que le correspondan sobre un sector de actividad administrativa
determinado”. Jerárquicamente se encuentran ordenados, junto a los
Subsecretarios, inmediatamente después de los órganos superiores. Su
creación obedece a una finalidad similar que la de los Secretarios de
Estado, si bien sin la dimensión política de órgano colaborador y de apoyo
al Gobierno, lo que se traduce en su propio nivel orgánico.

Las Secretarías Generales son creadas, modificadas y suprimidas, de

acuerdo con el artículo 59.1 de la Ley, por Real Decreto del Consejo de
Ministros, a iniciativa del Ministro interesado y a propuesta del Ministro
de Hacienda y Administraciones Públicas, siendo nombrados y separados
sus titulares, conforme al artículo 64.3, por Real Decreto del Consejo de
Ministros, a propuesta del titular del Ministerio correspondiente o del
propio Presidente del Gobierno. A diferencia del resto de los órganos
directivos de la Administración General del Estado, no habrán de ser
nombrados entre funcionarios de carrera, desplazándose así el principio
de profesionalización de la Administración General del Estado. Y así,
conforme al propio artículo 64.3 de la Ley, su nombramiento habrá de
efectuarse “entre personas con cualificación y experiencia en el

78
 desempeño de puestos de responsabilidad en la gestión pública o
privada”. Este mismo precepto exige in fine que los Secretarios Generales
reúnan, además, los requisitos de idoneidad establecidos en la Ley
3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la
Administración General del Estado, esto es, “honorabilidad y la debida
formación y experiencia en la materia, en función del cargo que vayan a
desempeñar”, debiendo apreciarla tanto quien propone como quien
nombra al alto cargo y cumplirse durante todo el periodo de su ejercicio.

¿Qué funciones desarrollan los Secretarios generales?

La figura del Secretario General goza, frente al resto de los órganos
directivos de la Administración General del Estado, de cierta indefinición
en el enunciado de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, debido a
la propia concepción y naturaleza de las funciones que se le encomiendan.
Su artículo 64 carece de un catálogo de funciones encomendadas al
Secretario General para limitarse, en cambio, a la remisión al Real Decreto
correspondiente de estructura del Ministerio en que se integren.

Y así, el artículo 64.1 de la Ley exige que las normas reguladoras de la

estructura del Ministerio prevean no solo su existencia, sino las
competencias que le corresponden sobre “un sector de actividad
administrativa determinado”, encomendándole de forma expresa el
apartado segundo de este mismo precepto las “competencias inherentes
a su responsabilidad de dirección sobre los órganos dependientes” que se
le asignen, en particular, las contempladas en el artículo 62.2 b) de la Ley
para los Secretarios de Estado. De esta forma, les corresponde ejercer
todas aquellas competencias que les atribuya el Real Decreto regulador de
la estructura del respectivo Ministerio en el que se integren, así como
dirigir y coordinar, en suma, con categoría de Subsecretario, las
Direcciones Generales y órganos dependientes situados bajo su
dependencia, respondiendo ante su superior jerárquico de la ejecución de
los objetivos fijados para la Secretaría General. A tal fin ejercerán las
competencias inherentes a su responsabilidad de dirección, impulsando,
en particular, la consecución de los objetivos y la ejecución de los
proyectos de su organización, controlarán su cumplimiento, supervisarán
la actividad de los órganos directivos que se le hayan adscrito e impartirán
instrucciones a sus titulares.

¿Cuál es el estatuto personal de los Secretarios generales

técnicos?

79
 Conforme al artículo 58.2 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público,
el Secretario General Técnico es un órgano directivo de la Administración
General del Estado, integrado en un Ministerio, de creación necesaria y
dependiente de la Subsecretaría correspondiente. El artículo 65.1 de la Ley
subraya tal dependencia, así como la implicación de este órgano en la
gestión de los servicios comunes del Ministerio al que se adscriben.
Jerárquicamente comparten categoría con los Directores Generales,
sancionándolo así el artículo 60.2 de la Ley.

Las Secretarías Generales Técnicas son creadas, modificadas y suprimidas,

de acuerdo con el artículo 59.1 de la Ley, por Real Decreto del Consejo de
Ministros, a iniciativa del Ministro interesado y a propuesta del Ministro
de Hacienda y Administraciones Públicas, siendo nombrados y separados
sus titulares, conforme al artículo 65.3, por Real Decreto del Consejo de
Ministros, a propuesta del titular del Ministerio correspondiente. Habrán
de ser nombrados entre funcionarios de carrera del Estado, de las
Comunidades Autónomas o de las Entidades locales, pertenecientes al
Subgrupo A1, a que se refiere el artículo 76 del Estatuto Básico del
Empleado Público, aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril, clara
manifestación del principio de profesionalización de la Administración
General del Estado. Por último, el precepto exige in fine que los
Secretarios Generales Técnicos reúnan, además, los requisitos de
idoneidad establecidos en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del
ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado, esto es,
“honorabilidad y la debida formación y experiencia en la materia, en
función del cargo que vayan a desempeñar”, debiendo apreciarla tanto
quien propone como quien nombra al alto cargo y cumplirse durante todo
el periodo de su ejercicio.

¿Qué funciones desarrollan los Secretarios generales

técnicos?
Las atribuciones de los Secretarios generales técnicos se hallan
explicitadas en el artículo 65 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector
Público y su peculiaridad más significativa estriba en las propias funciones
auxiliares que se les encomiendan. Así, ejercerán, bajo la inmediata
dependencia del Subsecretario, las competencias sobre los servicios
comunes del Ministerio que les atribuya de forma expresa el Real Decreto
de estructura del Departamento correspondiente. Les corresponden
también, en todo caso, las competencias relativas a la producción
normativa, asistencia jurídica y publicaciones del Departamento
ministerial respectivo. Respecto del asesoramiento jurídico, conviene

80
 tomar en consideración que la Exposición de motivos de la Ley 52/1997,
de 27 de noviembre, de asistencia jurídica al Estado e Instituciones
Públicas sostiene que las competencias de la Abogacía General del Estado,
Dirección del Servicio Jurídico del Estado, a la que corresponde, son
plenamente compatibles con las facultades de asesoramiento jurídico de
Subsecretarios y Secretarios Generales Técnicos y su artículo 1 excluye del
ámbito de funciones de los abogados del Estado las que correspondan a
estos dos órganos directivos, solventando o, al menos, reduciendo los
eventuales conflictos que pudieran plantearse.

Por último, conforme al artículo 65.2 de la Ley los Secretarios generales

técnicos “tienen a todos los efectos la categoría de Director General y
ejercen sobre sus órganos dependientes las facultades atribuidas a dicho
órgano por el artículo siguiente”, por lo que habrán de ejercer, asimismo,
funciones de supervisión y dirección sobre sus órganos dependientes.

¿Cuál es el estatuto personal de los Directores generales?

Conforme al artículo 66.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público,
el Director General es un órgano directivo de la Administración General
del Estado, integrado en un Ministerio, encargado de la gestión de una o
varias áreas funcionalmente homogéneas del Ministerio. Jerárquicamente
dependen, conforme al artículo 60.2, de algún órgano superior o bien del
Subsecretario. Las Direcciones Generales son creadas, modificadas y
suprimidas, de acuerdo con el artículo 59.1 de la Ley, por Real Decreto del
Consejo de Ministros, a iniciativa del Ministro interesado y a propuesta del
Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, siendo nombrados y
separados sus titulares, conforme al artículo 66.2, por Real Decreto del
Consejo de Ministros, a propuesta del titular del Departamento
correspondiente o del Presidente del Gobierno.

El mismo precepto dispone que habrán de ser nombrados entre

funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de
las Entidades locales, pertenecientes al Subgrupo A1, a que se refiere el
artículo 76 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Ley
7/2007, de 12 de abril. Supone una clara manifestación del principio de
profesionalización de la Administración General del Estado, si bien cabe
excepcionar su exigencia para ciertos supuestos extraordinarios, en
cuanto este mismo artículo 66.2 admite que el Real Decreto de estructura
del Ministerio respectivo “permita que, en atención a las características
específicas de las funciones de la Dirección General, su titular no reúna
dicha condición de funcionario”. En tal caso, deberá motivarse “mediante

81
 memoria razonada la concurrencia de las especiales características que
justifiquen esa circunstancia excepcional”. Por lo demás, el precepto exige
in fine que los Directores Generales reúnan, además, los requisitos de
idoneidad establecidos en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del
ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado, esto es,
“honorabilidad y la debida formación y experiencia en la materia, en
función del cargo que vayan a desempeñar”, debiendo apreciarla tanto
quien propone como quien nombra al alto cargo y cumplirse durante todo
el periodo de su ejercicio.

¿Qué funciones desarrollan los Directores Generales?

Los Directores Generales se encargan de gestionar una o varias áreas
funcionalmente homogéneas del Ministerio. Constituyen, en tal sentido,
las unidades administrativas básicas de la división organizativa de los
Departamentos ministeriales, si bien suelen depender directamente de la
Subsecretaría, alguna Secretaría de Estado o Secretaría General.

En estas Direcciones Generales se integran, por este orden jerárquico, las

Subdirecciones Generales, los Servicios, las Secciones y los Negociados. Su
número es, en todo caso, variable y diverso en cada Departamento en
función de sus necesidades organizativas propias.

A tal fin, sus atribuciones se hallan explicitadas en el artículo 66.1 de la Ley

y son fundamentalmente las siguientes:

a. Proponer los proyectos de su Dirección General para alcanzar los objetivos

establecidos por el Ministro, dirigir su ejecución y controlar su adecuado
cumplimiento. En suma, dirigir y gestionar los servicios, así como resolver los
asuntos de su incumbencia.
b.Ejercer las competencias atribuidas a la Dirección General y las que le sean
desconcentradas o delegadas.
c. Proponer, en los restantes casos, al Ministro o al titular del órgano del que
dependa, la resolución que estime procedente sobre los asuntos que
afectan al órgano directivo.
d.Impulsar y supervisar las actividades que forman parte de la gestión ordinaria
del órgano directivo y velar por el buen funcionamiento de los órganos y
unidades dependientes y del personal integrado en los mismos, esto es, las
funciones inherentes a la inspección y dirección del régimen interno de las
oficinas a su cargo.
e. En general, las demás atribuciones que le confieran las leyes y reglamentos,
esto es, el ordenamiento jurídico, así como aquellas que les sean delegadas.

82
 ¿Cuál es el estatuto personal de los Subdirectores generales?
La Subdirección General es el órgano directivo del Ministerio en el que se
organizan las Direcciones Generales, conforme al artículo 58.4 de la Ley de
Régimen Jurídico del Sector Público, “para la distribución de las
competencias encomendadas a aquéllas, la realización de las actividades
que les son propias y la asignación de objetivos y responsabilidades”. En
todo caso, sin perjuicio de lo anterior, el precepto permite también su
adscripción directa, en cuanto órgano directivo de menor nivel del
Ministerio, a otros órganos directivos de mayor nivel o, incluso, a los
órganos superiores del Ministerio.

Las Subdirecciones Generales son creadas, modificadas y suprimidas, de

acuerdo con el artículo 59.1 de la Ley, por Real Decreto del Consejo de
Ministros, a iniciativa del Ministro interesado y a propuesta del Ministro
de Hacienda y Administraciones Públicas, siendo nombrados y separados
sus titulares, conforme al artículo 67.2, por el Ministro, Secretario de
Estado o Subsecretario del que dependan respetando los principios de
igualdad, mérito y capacidad.

Este último precepto dispone, además, que habrán de ser nombrados

entre funcionarios de carrera del Estado o de otras Administraciones
públicas, cuando así lo prevean las normas de aplicación, pertenecientes al
Subgrupo A1, a que se refiere el artículo 76 del Estatuto Básico del
Empleado Público, aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril. Por último,
destacar que el artículo 67 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector
Público guarda silencio en relación con la exigencia, respecto a los
Subdirectores Generales, de los requisitos de idoneidad establecidos en la
Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la
Administración General del Estado, aplicables, por lo demás, al resto de
los órganos directivos de la Administración General del Estado, en cuanto
los Subdirectores Generales son los únicos órganos directivos que no
gozan de la condición de alto cargo conforme al artículo 1.2 de esta última
Ley.

¿Qué funciones desarrollan los Subdirectores generales?

Los Subdirectores Generales se ordenan jerárquicamente a continuación
de los Directores Generales, antecediendo a Servicios, Secciones y
Negociados, esto es, al resto de los órganos de la Administración General
del Estado que son de relevancia puramente interna. Su número es, en

83
 todo caso, variable y diverso en cada Departamento en función de sus
necesidades organizativas propias.

A tal fin, sus atribuciones se hallan explicitadas en el artículo 67.1 de la Ley

de Régimen Jurídico del Sector Público. Son, de un lado, los responsables
inmediatos, bajo la supervisión del Director General o del titular del
órgano del que dependan, de la ejecución de aquellos proyectos, objetivos
o actividades que les sean asignados. Asimismo, se responsabilizan, de
otro, de la gestión ordinaria de los asuntos de la competencia de la
Subdirección General.

Resultará esencial, a tal fin, la normativa reguladora de la estructura y

organización del Departamento ministerial, en cuanto deberá identificar
los servicios y asuntos de incumbencia de la Subdirección General, en
definitiva, las competencias que se le atribuyan, si bien podrán ejercer
también, lógicamente, otras competencias que les sean desconcentradas
o delegadas al efecto. Como responsables de la ejecución y gestión de
ciertos proyectos y asuntos, les corresponderá impulsar y supervisar las
actividades necesarias al efecto, velando por el buen funcionamiento de
los órganos y unidades dependientes y del personal integrado en los
mismos.

¿Qué son y qué funciones desarrollan los servicios comunes

de los Ministerios?
El artículo 68 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, atribuye a
los servicios comunes de los Ministerios el propósito expreso de prestar a
los órganos del Departamento ministerial correspondiente la “asistencia
precisa para el más eficaz cumplimiento de sus cometidos y, en particular,
la eficiente utilización de los medios y recursos materiales, económicos y
personales que tengan asignados”. Asumen, en concreto, “el
asesoramiento, el apoyo técnico y, en su caso, la gestión directa en
relación con las funciones de planificación, programación y
presupuestación, cooperación internacional, acción en el exterior,
organización y recursos humanos, sistemas de información y
comunicación, producción normativa, asistencia jurídica, gestión
financiera, gestión de medios materiales y servicios auxiliares,
seguimiento, control e inspección de servicios, estadística para fines
estatales y publicaciones”.

Se instaura así la gestión centralizada de los servicios que resultan

comunes a los diversos Ministerios con el fin último de garantizar no solo

84
 una mayor eficacia en su prestación, sino un ahorro sustancial en sus
costes al favorecer la implantación y aplicación de las ventajas inherentes
a las economías de escala. Queda descartada, por tanto, la idea del
servicio común como concepto orgánico o subjetivo predeterminado,
tratándose, más bien, de un concepto funcional, por lo que debe
abordarse su definición desde un punto de vista objetivo, a diferencia, en
cambio, de la actividad sectorial atribuida en concreto a cada
Departamento ministerial.

¿Qué reglas generales se aplican a la organización básica y al

funcionamiento de los servicios comunes de los Ministerios?
Conforme a los artículos 63.1 y 68.1 de la Ley de Régimen Jurídico del
Sector Público corresponde a los Subsecretarios dirigir los servicios
comunes. La responsabilidad última en su prestación suele corresponder,
en todo caso, al Ministerio con mayor especialización en la materia
concreta dentro de la Administración General del Estado, razón por la que
el artículo 68.2 de la Ley le habilita para adoptar las disposiciones y
directrices oportunas al respecto, que deberán ser seguidas por el resto de
los Ministerios, y por la que le adscriben orgánicamente aquellos órganos
administrativos que ejercen tal labor, “sin perjuicio de que determinados
órganos con competencia sobre algunos servicios comunes sigan
dependiendo funcional o jerárquicamente de alguno de los referidos
Ministerios”.

En todo caso, el apartado tercero del artículo 68 da un paso más en

relación con la integración de los servicios comunes del Ministerio, al
prever que pueda establecerse la gestión compartida de algunos de estos
servicios. Implementada mediante Real Decreto, tal gestión compartida
podrá tener dos modalidades distintas. En primer lugar, podrá asumir la
coordinación directa de algunos de estos servicios comunes el Ministerio
de Hacienda y Administraciones Públicas, prestándolos a otros
Ministerios, ya sea directamente o, en su caso, a través de un organismo
autónomo vinculado o dependiente del mismo, si bien cabe también una
segunda modalidad caracterizada, en cambio, por su vertiente
propiamente interna. En este supuesto, la coordinación directa y la
prestación de algunos de los servicios comunes se desarrollarán dentro del
ámbito de un mismo Ministerio y será efectuada por la Subsecretaría del
Departamento ministerial correspondiente o por un organismo autónomo
vinculado o dependiente de la misma. El Real Decreto que determine este
supuesto de gestión compartida de ciertos servicios comunes habrá de
concretar, en particular, el régimen de dependencia orgánica y funcional

85
 del personal que viniera prestando hasta el momento el servicio
respectivo en cada unidad.

¿Cómo se organiza territorialmente la Administración

General del Estado?
La nueva Ley de Régimen Jurídico del Sector Público regula los órganos de
la Administración del Estado de carácter territorial sobre la base de la
regulación contenida al respecto en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de
Organización y Funcionamiento de la Administración del Estado. Y así,
conforme al Capítulo III de su Título I, la Administración territorial de la
Administración General del Estado se integra fundamentalmente por tres
tipos de órganos:

a. Las Delegaciones del Gobierno en las Comunidades Autónomas. Previstas en

el artículo 154 de la Constitución, se regulan con detalle en los artículos 72 y
siguientes de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público y se erigen en la
pieza fundamental de la Administración periférica estatal. Conforme al
artículo 69.1 de la Ley existirá una en cada una de las Comunidades
Autónomas.
b.Las Subdelegaciones del Gobierno en las provincias. Regulados por los
artículos 74 y siguientes de la Ley, son órganos de la correspondiente
Delegación del Gobierno circunscritos al ámbito de una provincia,
dependientes jerárquicamente, por tanto, del respectivo Delegado del
Gobierno en la Comunidad Autónoma. Conforme al artículo 69.4 de la Ley
existirá una en cada una de las provincias de las Comunidades Autónomas
pluriprovinciales, pudiendo crearse en las uniprovinciales si concurren
ciertas circunstancias excepcionales.
c. Las Direcciones Insulares en las islas. Reguladas en el artículo 70 de la Ley, son
órganos de la Administración periférica estatal cuya competencia queda
circunscrita al ámbito de una determinada isla o islas, concretamente, de las
señaladas en el artículo 6 del Real Decreto 617/1997, de 25 de abril, de
Subdelegados del Gobierno y Directores Insulares.

¿Qué posición ocupan los órganos centrales ministeriales en

relación con la organización territorial de la Administración
General del Estado?
Los dos planos espaciales, central y territorial, sobre los que se articula la
Administración General del Estado, de acuerdo con lo que establece el
artículo 55.2 b) de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, se
encuentran, como es lógico, estrechamente entrelazados. Conforme al

86
 artículo 69.3 de la Ley, las Delegaciones del Gobierno en las Comunidades
Autónomas están adscritas orgánicamente al Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas. Y, sin embargo, el artículo 72.3 de la Ley
sanciona su dependencia orgánica del Presidente del Gobierno y funcional
del Ministerio competente por razón de la materia, disponiendo el artículo
73.3 que se supeditarán, en todo caso, funcionalmente al Ministerio del
Interior cuando ejerzan las competencias del Estado para la protección del
libre ejercicio de los derechos y libertades y la garantía de la seguridad
ciudadana, correspondiéndoles, a tal fin, la jefatura de las Fuerzas y
Cuerpos de seguridad del Estado.

Todo ello es consecuencia de la peculiar naturaleza de las Delegaciones

del Gobierno en las Comunidades Autónomas, cuyos titulares son
nombrados a propuesta del Presidente del Gobierno si bien su personal se
incardina en el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas,
coordinando, por lo demás, los servicios territoriales de los diversos
Departamentos ministeriales en su respectiva Comunidad Autónoma. Son
esenciales, a tal respecto, sus competencias de coordinación y
colaboración con la Administración General del Estado, así como las que
sanciona, en particular, el artículo 73.1 e) de la Ley en materia de políticas
públicas. Respecto a los servicios territoriales de la Administración General
del Estado en la Comunidad Autónoma, se diferenciarán en función de su
integración o no en las Delegaciones del Gobierno, clasificándose por Real
Decreto de Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Hacienda
y Administraciones Públicas y del Ministerio competente del área de
actividad. Los servicios territoriales integrados se ajustarán, en todo caso,
a las instrucciones técnicas y criterios operativos establecidos por el
Ministerio competente por razón de la materia.

¿Qué papel desempeñan los Directores Insulares de la

Administración General del Estado?
Los Directores Insulares de la Administración General del Estado son
órganos de la Administración periférica estatal circunscritos al ámbito de
una determinada isla o islas, dependientes jerárquicamente del Delegado
del Gobierno en la Comunidad Autónoma o, en su caso, del Subdelegado
del Gobierno en la provincia, cuando este cargo exista, concretamente, en
Santa Cruz de Tenerife y en Las Palmas. Tienen como cometido ejercer, en
su ámbito territorial correspondiente, las competencias atribuidas por la
Ley de Régimen Jurídico del Sector Público en su artículo 75 a los
Subdelegados del Gobierno en las provincias, así como aquellas otras que
les sean desconcentradas o delegadas, ostentando a tal fin la condición de

87
 autoridades y órganos competentes en materia de seguridad ciudadana, al
amparo del artículo 5.2 e) de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de
protección de la seguridad ciudadana.

Se trata de un órgano que no existe en todas las islas, sino tan solo en
aquellas reglamentariamente determinadas, con el nivel que asimismo se
determine en la relación de puestos de trabajo. Son nombrados y cesados
por resolución del Delegado del Gobierno mediante procedimiento de
libre designación, a propuesta del Subdelegado del Gobierno en la
provincia, entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades
Autónomas o de las Entidades Locales, pertenecientes a Cuerpos o Escalas
clasificados como Subgrupo 1. El aún vigente Real Decreto 617/1997, de
25 de abril, de Subdelegados del Gobierno y Directores Insulares de la
Administración General del Estado, desarrolla, por lo demás, los aspectos
básicos de esta figura, regulando su estatuto a la luz de lo dispuesto en
aquel momento por la entonces reciente Ley 6/1997, de 14 de abril, de
Organización y Funcionamiento de la Administración del Estado, por la
que se sanciona la desaparición de los Delegados Insulares del Gobierno y
su sustitución por los Directores Insulares.

¿Cómo se articulan los servicios territoriales de la

Administración General del Estado en la Comunidad
Autónoma?

El artículo 71.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público dispone

que los servicios territoriales de los diversos Departamentos ministeriales
en la Comunidad Autónoma se organizan atendiendo al mejor
cumplimiento de sus fines, en servicios integrados y no integrados en las
Delegaciones del Gobierno. Los servicios territoriales integrados
dependen, conforme al apartado cuarto del mismo precepto, del
Delegado del Gobierno o, en su caso, del Subdelegado del Gobierno en la
provincia correspondiente, a través de la Secretaría General, si bien
actuarán de acuerdo con las instrucciones técnicas y los criterios
operativos establecidos por el Ministerio competente por razón de la
materia. Los servicios territoriales no integrados dependen, en cambio, de
acuerdo con el apartado tercero, de los órganos centrales del Ministerio
que sea competente en el sector concreto de actividad en el que operen, a
quien le corresponderá fijar los objetivos concretos de actuación y
controlar su ejecución y el funcionamiento de los servicios.

88
 Conforme a la Disposición adicional 16ª, los servicios territoriales que, a la
entrada en vigor de la reforma de 2015, estuviesen integrados en las
Delegaciones del Gobierno continuarán en esta situación. La integración,
en cambio, de nuevos servicios territoriales o la desintegración de
servicios territoriales ya integrados en las Delegaciones del Gobierno se
llevará a cabo mediante Real Decreto de Consejo de Ministros, a
propuesta del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y del
Ministerio competente del área de actividad correspondiente.

En todo caso, el artículo 73.4 de la Ley habilita a los Delegados del

Gobierno en las Comunidades Autónomas para recabar de los titulares de
los servicios territoriales, integrados o no, toda la información relativa a su
actividad, estructuras organizativas, recursos humanos, inventarios de
bienes muebles e inmuebles o a cualquier otra materia o asunto que
consideren oportuno al objeto de garantizar una gestión coordinada y
eficaz de los servicios estatales en el territorio. Quedan fuera de esta
regulación de los servicios territoriales tanto las Delegaciones de Defensa
que permanecerán integradas en el Ministerio de Defensa, como las de la
Agencia Estatal de Administración Tributaria, rigiéndose ambas por su
normativa específica.

¿Cuál es el estatuto personal de los Delegados del Gobierno

en las Comunidades Autónomas?
La nueva Ley de Régimen Jurídico del Sector Público toma el testigo de la
legislación precedente y articula la organización territorial de la
Administración General del Estado, como no podía ser de otra manera, en
torno a las Delegaciones del Gobierno en las Comunidades Autónomas.
Existirá una Delegación del Gobierno en cada una de las Comunidades
Autónomas, conforme al artículo 69.1, a las que se suman, por otra parte,
las de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, previstas en la
Disposición adicional 2ª de la Ley. Las Delegaciones del Gobierno tendrán
su sede en la localidad donde radique el Consejo de Gobierno de la
Comunidad Autónoma respectiva, pudiendo acordar el Consejo de
Ministros otra ubicación diversa y sin perjuicio de lo que pudiera disponer,
en su caso, de forma expresa al respecto el Estatuto de Autonomía
correspondiente.

Conforme al artículo 72.4 de la Ley los Delegados del Gobierno son

nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, a
propuesta del Presidente del Gobierno. Se trata de un puesto de confianza
política, por lo que no se exige que su titular tenga la condición de

89
 funcionario público, si bien se dispone que su nombramiento atenderá a
criterios de competencia profesional y experiencia. El precepto requiere
que reúnan los requisitos de idoneidad establecidos en la Ley 3/2015, de
30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración
General del Estado, esto es, “honorabilidad y la debida formación y
experiencia en la materia, en función del cargo que vayan a desempeñar”.

El artículo 72.3 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público dispone

que los Delegados del Gobierno son órganos directivos con rango de
Subsecretario que dependen orgánicamente del Presidente del Gobierno y
funcionalmente del Ministerio competente por razón de la materia, siendo
suplidos, en caso de ausencia, vacante o enfermedad de su titular, por el
Subdelegado del Gobierno que designe y, en su defecto, por el de la
provincia donde tenga su sede, estableciendo, no obstante, el artículo
72.5 de la Ley que en las Comunidades Autónomas uniprovinciales en que
no exista Subdelegado, la suplencia corresponderá al Secretario General.

¿Qué competencias desarrollan los Delegados del Gobierno

en las Comunidades Autónomas?
El artículo 72.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público confía a
los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas la
representación del Gobierno de la Nación en el territorio de la Comunidad
Autónoma respectiva, sin perjuicio de la representación ordinaria del
Estado en las mismas a través de sus respectivos Presidentes, si bien su
función primordial, de acuerdo con lo dispuesto al efecto por los artículos
154 de la Constitución y 72.2 de la Ley, es la de dirigir y supervisar la
Administración General del Estado en el territorio de la respectiva
Comunidad Autónoma y la de coordinarla internamente y también,
cuando proceda, con la Administración autonómica correspondiente y la
de las Entidades locales radicadas en la Comunidad.

En todo caso, la Ley dedica su artículo 73 a enunciar el largo listado de

competencias de los Delegados del Gobierno en las Comunidades
Autónomas, sintetizando en un solo precepto los anteriores artículos 23 a
25 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de
la Administración del Estado. Su apartado primero clasifica estas
competencias en cinco grandes apartados, en función de que estén
relacionadas con la dirección y coordinación de la actividad de la
Administración General del Estado y sus organismos públicos con
incidencia en la Comunidad Autónoma respectiva, con la información de la
acción del Gobierno e información a los ciudadanos, con la coordinación y

90
 colaboración de las Delegaciones del Gobierno con otras Administraciones
públicas, con el control de legalidad de la actividad realizada por los
órganos de la Delegación correspondiente o, en fin, con las políticas
públicas de la Administración General del Estado en el ámbito territorial
de la Comunidad Autónoma de que se trate. De esta forma, aunque
dependen de la Presidencia del Gobierno, se encuentran vinculados con
todos los Departamentos ministeriales, pudiendo dictarles los Ministros
instrucciones relativas a sus respectivas áreas de responsabilidad. Además,
a los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas les
corresponde ejercer, conforme al apartado segundo del precepto citado,
la potestad sancionadora, expropiatoria y cualesquiera otras que les
confieran las normas o que les sean desconcentradas o delegadas.

Relación de los Delegados del Gobierno en las Comunidades

Autónomas con otras Administraciones territoriales: la
Administración Autonómica y la Administración local
Corresponde a los Delegados del Gobierno en las Comunidades
Autónomas, en virtud del artículo 72.2 de la Ley de Régimen Jurídico del
Sector Público, coordinar a la Administración General del Estado en el
territorio de la respectiva Comunidad Autónoma con la Administración
propia de cada una de ellas y con la de las Entidades locales radicadas en
la Comunidad correspondiente, actuando, a tal fin, como nexo de unión o
enlace entre las Administraciones públicas citadas. A tal efecto, el artículo
73 enuncia algunas competencias esenciales del Delegado del Gobierno, si
bien destacan fundamentalmente aquellas comprendidas bajo el rótulo
“coordinación y colaboración con otras Administraciones públicas”.

Y así, conforme al artículo 73.1 c), corresponde al Delegado del Gobierno

en la Comunidad Autónoma comunicar y recibir cuanta información
precisen el Gobierno de la Nación, el Gobierno de la Comunidad
Autónoma o las Entidades locales radicadas en su ámbito territorial, a
través de sus respectivos Presidentes. Del mismo modo, mantendrá las
necesarias relaciones de coordinación y cooperación de la Administración
General del Estado y sus Organismos públicos con la de la Comunidad
Autónoma y las Entidades locales correspondientes, promoviendo, a tal
fin, la celebración de convenios con la Comunidad Autónoma y Entidades
locales, en particular, los relativos a los programas de financiación estatal,
participando, por lo demás, en el seguimiento de su ejecución y
cumplimiento. Por último, corresponde al Delegado del Gobierno
participar en las Comisiones mixtas de transferencias y en las Comisiones

91
 bilaterales de cooperación, así como en otros órganos de cooperación de
naturaleza similar cuando así se determine.

¿Cuál es el estatuto personal de los Subdelegados del

Gobierno en las provincias?
La nueva Ley de Régimen Jurídico del Sector Público toma el testigo de la
legislación precedente y prevé, en su artículo 69.4, la existencia de un
Subdelegado del Gobierno, bajo la inmediata dependencia del Delegado
del Gobierno, en cada una de las provincias de las Comunidades
Autónomas pluriprovinciales. En cuanto a las uniprovinciales, dispone que
podrán crearse en su ámbito territorial por Real Decreto Subdelegaciones
del Gobierno “cuando circunstancias tales como la población del
territorio, el volumen de gestión o sus singularidades geográficas, sociales
o económicas así lo justifiquen”. En todo caso, en las Comunidades
Autónomas uniprovinciales en las que no exista Subdelegado del
Gobierno, el Delegado del Gobierno correspondiente asumirá las
competencias atribuidas por la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público
a los Subdelegados del Gobierno en las provincias.

Conforme al artículo 74 de la Ley, los Subdelegados del Gobierno en las

provincias tienen reconocido el nivel de Subdirector General, siendo
nombrados directamente por el Delegado del Gobierno en la respectiva
Comunidad Autónoma mediante el procedimiento de libre designación
entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas
o de las Entidades locales, pertenecientes a Cuerpos o Escalas clasificados
como Subgrupo A1. Al carecer el Subdirector General de la consideración
de alto cargo, se excluye también al Subdelegado del Gobierno, que tiene
reconocido el mismo nivel, de la exigencia de cumplir con los requisitos de
idoneidad establecidos en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del
ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado.

¿Qué competencias desarrollan los Subdelegados del

Gobierno en las provincias?
La Ley de Régimen Jurídico del Sector Público dedica su artículo 75 a listar
las competencias de los Subdelegados del Gobierno en las provincias. Su
enunciado clasifica estas competencias en seis grandes apartados, de
forma que a los Subdelegados del Gobierno les corresponde, en concreto,
el desempeño de las funciones de comunicación, colaboración y
cooperación con la respectiva Comunidad Autónoma y con las Entidades
locales, informando, en particular, sobre la incidencia en el territorio

92
 respectivo de los programas de financiación estatal; la protección del libre
ejercicio de los derechos y libertades, garantizando la seguridad
ciudadana, si bien todo ello, lógicamente, dentro de las competencias
estatales en la materia, dirigiendo, a estos efectos, las Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad del Estado en la provincia; la dirección y coordinación de la
protección civil en el ámbito de la provincia; la dirección también, en su
caso, de los servicios integrados de la Administración General del Estado,
de acuerdo con las instrucciones del Delegado del Gobierno y de los
Ministerios correspondientes, impulsando, supervisando e
inspeccionando, de otra parte, los servicios no integrados en la Delegación
del Gobierno respectiva; la coordinación de la utilización de los medios
materiales y, en particular, de los edificios administrativos en el ámbito
territorial de su competencia; y el ejercicio, en fin, de la potestad
sancionadora, así como de cualquier otra que les confieran las normas o
que les sea desconcentrada o delegada.

¿Cómo se estructuran las Delegaciones y Subdelegaciones del

Gobierno?
Por lo que se refiere a la estructura interna de las Delegaciones y
Subdelegaciones del Gobierno, el artículo 76.1 de la Ley de Régimen
Jurídico del Sector Público se remite a la aprobación del correspondiente
Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del Ministerio de
Hacienda y Administraciones Públicas.

Contarán, en todo caso, con una Secretaría General que dependerá de los
Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas o, en su caso, de
los Subdelegados del Gobierno en las provincias. Se encarga de la llevanza
de los servicios comunes, tratándose de un órgano de gestión del que
dependen, además, los distintos servicios territoriales integrados en la
Delegación del Gobierno, así como, en su caso, aquellos otros servicios y
unidades que pudieran determinarse a tal fin en la relación de puestos de
trabajo correspondiente.

En todo caso, con la nueva previsión expresa de la Secretaría General por

el artículo 76 de la Ley se reconoce legalmente la existencia de un órgano
que, como subraya la propia Exposición de motivos de la Ley, “se ha
revelado como fundamental en la gestión de las Delegaciones y
Subdelegaciones”.

93
 ¿Cómo se ejercen la asistencia jurídica y el control económico
financiero de las Delegaciones y Subdelegaciones del
Gobierno?
El artículo 77 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público establece
ahora con rango legal que la asistencia jurídica y las funciones de
intervención y control económico financiero de las Delegaciones y
Subdelegaciones del Gobierno serán ejercidos por la Abogacía del Estado y
por la Intervención General de la Administración del Estado,
respectivamente, de acuerdo con su normativa específica.

Se trata, en todo caso, de una cuestión que se encontraba regulada hasta

el momento por normativa de rango reglamentario. Y es que si bien la
nueva Ley de Régimen Jurídico del Sector Público no ha introducido
prácticamente novedades significativas en relación con la estructura
territorial de la Administración General del Estado, reproduciendo
prácticamente la regulación anteriormente contenida en la Ley 6/1997, de
14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración del
Estado, ciertamente ha sumado a esta última ciertos preceptos
procedentes de distintas disposiciones reglamentarias, que de esta forma
ven elevado su rango normativo a nivel legal. Así ha acontecido, en
particular, con las previsiones contenidas en los artículos 2.6 y 4.3 del Real
Decreto 1130/1997, de 1 de agosto, de integración de servicios periféricos
y de estructura de las Delegaciones del Gobierno, respecto de la asistencia
jurídica y las funciones de intervención y control financiero en relación con
la organización territorial de la Administración General del Estado, ahora
refundidas en el artículo 77 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector
Público.

¿Qué es la Comisión interministerial de coordinación de la

Administración periférica del Estado?
La nueva Ley de Régimen Jurídico del Sector Público ha incorporado a su
texto, en concreto, a su artículo 78, la existencia de la Comisión
interministerial de coordinación de la Administración periférica del Estado.
Creada por el Real Decreto 119/2003, de 31 de enero, es un órgano
colegiado, adscrito al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas,
que tiene por función primordial la de coordinar la actuación de la
Administración periférica del Estado con los distintos Departamentos
ministeriales.

94
 Surge, en este sentido, para facilitar a los Delegados del Gobierno en las
Comunidades Autónomas el desempeño de su papel como representantes
del Gobierno en el territorio autonómico, posibilitando la coordinación de
sus funciones y de su actuación en sus relaciones con los distintos
Departamentos ministeriales de la organización central del Estado y, en su
caso, con sus Organismos públicos. Se trata, en suma, de potenciar una
mayor fluidez en las comunicaciones y en el intercambio de información
entre la Administración periférica del Estado y los servicios centrales de
los Departamentos ministeriales, así como, en su caso, sus Organismos
públicos. En todo caso, sus atribuciones concretas, composición y régimen
de funcionamiento se establecerán, conforme al apartado tercero del
precepto, mediante Real Decreto.

¿Cuáles son los órganos colegiados de asistencia al Delegado

y al Subdelegado del Gobierno?
Conforme al artículo 79 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público,
existe una Comisión de asistencia en toda Delegación y Subdelegación del
Gobierno.

Por lo que se refiere a la Comisión territorial de asistencia al Delegado del

Gobierno en la Comunidad Autónoma, estará presidida por el mismo e
integrada, en el caso de las Comunidades Autónomas pluriprovinciales,
por los Subdelegados del Gobierno en las provincias comprendidas en el
territorio de esta, y, en el caso de las Comunidades Autónomas
uniprovinciales, por el Secretario General, a los que se suman, en todo
caso, los titulares de los órganos y servicios territoriales, tanto integrados
como no integrados, que el Delegado del Gobierno considere oportuno.
Sus funciones están fundamentalmente dirigidas a la coordinación de
actuaciones, a la homogeneización del desarrollo de las políticas públicas
en el ámbito territorial autonómico, y al apoyo y asesoramiento que
precise el Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma.

Existirá también, por otra parte, una Comisión de asistencia al

Subdelegado del Gobierno en cada Subdelegación, presidida por él mismo
e integrada por el Secretario General y los titulares de los órganos y
servicios territoriales, tanto integrados como no integrados, que el
Subdelegado del Gobierno considere oportuno. Presta las mismas
funciones de coordinación, asistencia y asesoramiento, en todo caso, que
la Comisión de asistencia al Delegado del Gobierno, si bien limitadas al
ámbito territorial estrictamente provincial.

95
 ¿Qué diferencia a la Administración territorial de la
institucional?
Desde un punto de vista cualitativo, la Administración territorial tiene la
vocación del cumplimiento de los intereses de los ciudadanos con un
carácter transversal y global, mientras que la Administración institucional
tiene como finalidad el cumplimiento de un conjunto limitado y concreto
de intereses públicos, los cuales han sido determinados en el momento de
su creación.

¿Cuál es el concepto de Administración institucional?

Se puede definir la Administración institucional como el conjunto de entes
dotados de personalidad jurídica propia, creados por las entidades de
naturaleza territorial, quienes se reservan determinados medios de
control sobre su actuación, y que surgen con la finalidad de satisfacer
necesidades concretas y determinadas en el ámbito propio de los servicios
públicos u otros ámbitos de la acción administrativa.

¿Qué es el sector público institucional?

A la tipología de entidades públicas del apartado anterior, se deben añadir
las entidades de Derecho privado creadas por las Administraciones
públicas territoriales que conforman, junto con aquéllas y las
Universidades Públicas, el concepto legal de “sector público institucional”,
artículo 2.2 LRSJP. De esta forma, el concepto legal de “sector público
institucional” es más amplio que el de Administración pública.

¿Qué significa el principio de legalidad en el sector público

institucional?
En el ámbito del Derecho Administrativo el principio de legalidad significa
la sujeción del poder público a la Ley (entendida en un sentido formal y
material); de tal forma que cualquier actuación de una Administración
pública debe estar previa y expresamente recogida en una norma jurídica,
que le habilita para actuar.

¿Qué significa el principio de eficiencia en el sector público

institucional?
A través del principio de eficiencia en la asignación y utilización de los
recursos públicos, artículo 3.1.j) LRJSP, se pretende que la totalidad de las

96
 entidades englobadas en el concepto legal de sector público institucional,
empleen éstos con la mayor efectividad posible, de tal forma que exista
una alta relación entre los logros conseguidos y los medios públicos
empleados para ello.

¿Cuál es el alcance de los principios de estabilidad

presupuestaria y sostenibilidad financiera en el sector
público institucional?
Ambos principios tienen una definición legal en la Ley Orgánica 2/2012, de
27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera,
cuando establece que, para las entidades integradas en el sector público,
se entenderá la estabilidad presupuestaria como la posición de equilibrio
financiero de estas entidades, artículo 3.3. Y el principio de sostenibilidad
financiera significa la capacidad para financiar compromisos de gasto
presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y
morosidad de deuda comercial.

¿Cuál es el alcance de la LRJSP a este tipo de entes?

El régimen jurídico aplicable al sector público institucional está contenido
por las disposiciones básicas de la LRJSP (Capítulos I y VI, excepto el
artículo 123.2), los artículos 129 y 134 del Capítulo VII, tal y como se
infiere de la aplicación conjunta de los artículos 81.3 y disposición final
décimocuarta.2 LRJSP, así como por la propia normativa estatal,
autonómica o local, dictada por la Administración territorial a la que se
adscriben.

¿Qué es Inventario de Entidades del Sector Público Estatal,

Autonómico y Local?
El Inventario de Entidades del sector público es un registro público que
tiene como finalidad recopilar información de la diversa tipología de
entidades integrantes en el sector público estatal, autonómico y local, con
la intención de sistematizar estas entidades en el Derecho Español.

¿Qué integrará este Inventario?

Dada su naturaleza meramente informativa este Inventario recogerá, al
menos, la siguiente información actualizada de cada uno de los entes
incluidos: naturaleza jurídica, finalidad, fuentes de financiación, estructura
de dominio (especificando, en su caso, si resulta ser un medio propio de

97
 una administración territorial), régimen de contabilidad, presupuestario y
de control , así como su clasificación en términos de contabilidad nacional.

¿Cómo se producirá la inscripción en este Inventario de

Entidades del Sector Público?
La gestión de la información necesaria para este Registro deberá ser
trasmitida a través del órgano de Intervención de la Administración
territorial que haya creado el ente institucional, la cual deberá acompañar
la documentación correspondiente en relación con los acuerdos de
creación, transformación, fusión y extinción.

¿Cuál es la diversa tipología del sector público institucional?

La composición del sector público institucional es la siguiente, artículo 2.2
LRJSP: a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho
público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas. b) Las
entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las
Administraciones Públicas. c) Las Universidades públicas.

¿Qué son los fondos sin personalidad jurídica?

Pueden ser definidos como una masa de bienes sometida al régimen
establecido por su ley creadora, afectos al cumplimiento de los fines
específicos determinados por esta norma, y cuya gestión se realiza de
conformidad con las normas contenidas en la Ley General Presupuestaria
en las materias presupuestaria, contable y de control.

¿Cuáles son los controles de las entidades del sector público

institucional?
Los controles sobre las entidades del sector público institucional son el de
eficacia y el de supervisión continua, básicamente.

¿Qué significa ser medio propio?

Nos encontramos ante un concepto fundamentalmente de origen y
eficacia en el ámbito de la contratación pública, que regula el régimen
jurídico entre el ente matriz y el ente que actúa como medio propio, de tal
manera que se evita la utilización de la contratación pública entre ambos
cuando el segundo recibe encargos de actuación por parte del primero.

98
 ¿Cuál es el régimen de transformación de la tipología de las
entidades institucionales?
Con la finalidad de adecuarse a las cambiantes necesidades de la realidad,
los entes integrantes de las entidades institucionales, podrán
transformarse y adoptar la naturaleza jurídica de cualesquiera de estas
entidades, siempre conservando su personalidad jurídica, por cesión e
integración global de todo el activo y el pasivo de la entidad transformada
y sin alterar sus relaciones jurídicas con terceros, pues se produce una
sucesión universal de los derechos y obligaciones.

¿Para qué sirven los organismos públicos estatales?

La finalidad fundamental de los organismos públicos es la realización de
actividades administrativas, sean de fomento, prestación o de gestión de
servicios públicos o de producción de bienes de interés público
susceptibles de contraprestación; actividades de contenido económico
reservadas a las Administraciones Públicas; así como la supervisión o
regulación de sectores económicos, y cuyas características justifiquen su
organización en régimen de descentralización funcional o de
independencia.

¿Cuál es la configuración legal de los organismos públicos

estatales?
Los organismos públicos se caracterizan por tener personalidad jurídica
pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios y, por último,
autonomía en su gestión.

¿Cuál es la organización de los organismos públicos

estatales?
La estructura de los organismos públicos se compone de un conjunto de
órganos comunes a todos ellos, y otros que pueden ser añadidos por sus
estatutos.

¿Cómo se crean y funcionan los organismos públicos

estatales?
La creación de los organismos públicos se debe realizar por Ley. En ésta se
deberá establecer un conjunto cuestiones mínimas, como la tipología, los
recursos económicos, las peculiaridades de su régimen de personal, de
99
 contratación, patrimonial, fiscal y cualesquiera otras que, por su
naturaleza, exijan norma con rango de Ley.

¿Cuál es el contenido de los estatutos de los organismos

públicos estatales?
El contenido mínimo de los estatutos debe regular los siguientes aspectos
legales: las funciones y competencias del organismo, su estructura
organizativa, el patrimonio, el régimen de recursos humanos, patrimonio,
presupuesto y contratación.

¿Qué es la fusión de los organismos públicos estatales?

Los organismos públicos de la misma naturaleza podrán fusionarse de dos
formas distintas: bien a través de su extinción e integración en un nuevo
organismo público, bien a través de su extinción para ser absorbido por
otro organismo público ya existente.

¿Qué es la gestión compartida de los servicios comunes?

La norma creadora de los diversos organismos públicos deberá regular la
actuación en ámbitos administrativos tales como, la gestión de bienes
inmuebles, los sistemas de información y comunicación, la asistencia
jurídica, la contabilidad y gestión financiera, las publicaciones y la
contratación pública, salvo que justificadamente se establezca lo contrario
en la memoria que acompañe la norma de creación, y ello debido a
razones de seguridad nacional o porque la organización y gestión
compartida afecte a servicios que deban prestarse de forma autónoma en
atención a la independencia del organismo.

¿Cómo se produce su disolución y liquidación?

Cuando concurra alguna de las causas de disolución establecidas
legalmente, el titular del máximo órgano de dirección del organismo lo
deberá comunicar al titular del departamento en el que se adscriba el
organismo para su disolución y posterior liquidación (artículo 97 LRJSP).

¿Qué son los organismos autónomos?

La definición legal contenida en el artículo 98.1 LRJSP los configura como
entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia, tesorería y
patrimonio propios y autonomía en su gestión, que desarrollan actividades

100
 propias de la Administración Pública, tanto actividades de fomento,
prestacionales, de gestión de servicios públicos o de producción de bienes
de interés público, susceptibles de contraprestación, en calidad de
organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de ésta.

¿Cuál es la finalidad y régimen jurídico de los organismos

autónomos?
La finalidad de los organismos autónomos es la de realizar tanto
actividades de fomento, prestacionales, de gestión de servicios públicos o
de producción de bienes de interés público, susceptibles de
contraprestación, en calidad de organizaciones instrumentales
diferenciadas y dependientes de ésta.

¿Cuál es su régimen jurídico en materia de personal y

contratación?
En materia de personal se regirá por la Ley 7/2007, de 12 de abril (EBEP) y
el resto de la normativa reguladora del personal funcionario y laboral y el
titular del máximo órgano de dirección asumirá las competencias que le
asigne la legislación en materia de gestión de los recursos humanos. En
materia de contratación se aplicará la normativa de contratación pública
contenida en el TRLCSP.

¿Cuál es su régimen jurídico en materia económico-financiera

y patrimonial?
Los organismos autónomos tendrán patrimonio propio, y diferenciado de
la Administración, y sus recursos podrán provenir de diversas fuentes.

¿Qué son las Entidades públicas empresariales?

La definición legal contenida en el artículo 103.1 LRJSP las configura como
entidades de Derecho público, con personalidad jurídica propia,
patrimonio propio y autonomía en su gestión, que se financian
mayoritariamente con ingresos de mercado y que junto con el ejercicio de
potestades administrativas desarrollan actividades prestacionales, de
gestión de servicios o de producción de bienes de interés público,
susceptibles de contraprestación.

¿Cuál es la finalidad y régimen jurídico de las entidades

públicas empresariales?
101
 La finalidad de las entidades públicas empresariales es la de desarrollar,
además de las potestades administrativas que se las encomienden,
actividades prestacionales, de gestión de servicios o de producción de
bienes de interés público, susceptibles de contraprestación.

¿Cuál es el régimen jurídico del personal y de contratación?

El régimen jurídico del personal está contenido en el Derecho laboral, con
las especificaciones dispuestas en este artículo y las excepciones relativas
a los funcionarios públicos de la Administración General del Estado,
quienes se regirán por lo previsto en el EBEP y demás normativa
reguladora de los funcionarios públicos o por la normativa laboral.

¿Cuál es el régimen económico-financiero y patrimonial?

Las entidades públicas empresariales tienen patrimonio propio, y
diferenciado de la Administración, y sus recursos podrán provenir de
diversas fuentes.

¿Qué son las autoridades administrativas independientes?

La definición legal contenida en el artículo 109.1 LRJSP las configura como
entidades de derecho público que, vinculadas a la Administración General
del Estado y con personalidad jurídica propia, tienen atribuidas funciones
de regulación o supervisión de carácter externo sobre sectores
económicos o actividades determinadas, por requerir su desempeño de
independencia funcional o una especial autonomía respecto de la
Administración General del Estado, lo que deberá determinarse en una
norma con rango de Ley.

¿Cuál es la finalidad y r égimen jurídico de las autoridades

administrativas independientes?
Las autoridades administrativas independientes son organismos públicos,
que tienen atribuidas funciones de regulación y supervisión sobre sectores
económicos u otras actividades, y dotadas de “independencia funcional”
de cualquier inter és empresarial o comercial y se presupone que tambi én
de la acción del Gobierno.

¿Qué son las sociedades mercantiles estatales?

102
 La definición legal de las sociedades mercantiles, contenida en el artículo
111.1 LRJSP, las configura como aquellas sociedades mercantiles sobre la
que se ejerce control estatal: bien porque la participación directa, en su
capital social de la Administración General del Estado o alguna de las
entidades que integran el sector público institucional estatal sea superior
al 50 por 100; o bien porque la sociedad mercantil se encuentre en el
supuesto previsto la normativa del Mercado de Valores respecto de la
Administración General del Estado o de sus organismos públicos
vinculados o dependientes.

¿Cuál es la finalidad de las sociedades mercantiles estatales?

Como cualquier sociedad mercantil, las sociedades mercantiles estatales,
tienen como finalidad realizar actividades económicas con fines lucrativos,
con la salvedad de que en su accionariado haya una participación pública
(de la AGE o de alguna de las entidades que se engloban en el concepto de
sector público institucional estatal) superior al 50%.

¿Cuál es el r égimen jurídico de la sociedades mercantiles

estatales?
Las sociedades mercantiles estatales se regirán por lo previsto en esta Ley,
por lo previsto en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, y por el
ordenamiento jurídico privado, salvo en las materias en que le sea de
aplicación la normativa presupuestaria, contable, de personal, de control
económico–financiero y de contratación.

¿Cómo es su creación y extinción?

La creación de las sociedades mercantiles estatales, o la adquisición de ese
carácter de forma sobrevenida por la adquisición de su accionariado, será
autorizada por el Consejo de Ministros a través del correspondiente
acuerdo, que incorpore una propuesta de estatutos y de un plan de
actuación.

¿Cuál es el régimen de responsabilidad de los miembros de

sus consejos de administración?
La responsabilidad que le corresponda al empleado público como
miembro del Consejo de administración será directamente asumida por la
AGE, y sólo se podrá exigir de oficio por esta Administración al empleado
público que designó como miembro del Consejo de administración la

103
 responsabilidad en que hubiera incurrido por los daños y perjuicios
causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo, o
culpa o negligencia graves.

¿Cómo opera la tutela administrativa respecto a estas

entidades?
La tutela de las sociedades mercantiles estatales por parte de la AGE
consiste en la realización de un control de eficacia, la adopción de las
instrucciones respecto de las líneas de actuación estratégicas de la
sociedad y la determinación de las prioridades en su ejecución; además, se
propondrá su incorporación a los Presupuestos de Explotación y Capital y
a los Programas de Actuación Plurianual de la sociedad.

¿Cuál es el régimen presupuestario, de contabilidad,

económico–financiero y de personal?
Estas sociedades elaborarán anualmente un presupuesto de explotación y
capital y un plan de actuación que forma parte del Programa Plurianual,
que se integrarán con el Presupuesto General del Estado.

¿Qué son los consorcios?

La definición legal de los consorcios, contenida en el artículo 118.1 LRJSP,
los configura como entidades de derecho público, con personalidad
jurídica propia y diferenciada, creadas por varias Administraciones
Públicas o entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o
con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades
de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias.

Tienen que llevar en su denominación la indicación “consorcio” o en

acrónimo “C”, artículo 118.3 LRJSP.

¿Cuál es la finalidad de los consorcios?

La finalidad fundamental de los consorcios es constituirse en una
herramienta de colaboración interadministrativa para el cumplimiento de
las competencias de los entes consorciados. Y pueden realizar actividades
de fomento, prestacionales o de gestión común de servicios públicos,
incluyendo la prestación de servicios públicos transfronterizos, y cuantas
otras estén previstas en las leyes.

104
 ¿Cuál es su régimen jurídico?
El régimen jurídico de los consorcios regulado en la LRJSP se contrae, en
primer lugar, a las normas contenidas en esta LRJSP, posteriormente a las
normas autonómicas de desarrollo y, por último, a las contenidas en sus
propios estatutos.

¿Cómo es su régimen de adscripción?

Son los estatutos de cada consorcio dónde se debe determinar la
Administración Pública a la que estará adscrito, de acuerdo con un
conjunto de reglas legalmente establecidas, ordenadas por prioridad en su
aplicación y referidas a la situación en el primer día del ejercicio
presupuestario.

¿Cuál es el régimen jurídico de personal?

Como consecuencia de su consideración de ente de derecho público, el
personal del consorcio deberá provenir de las Administraciones públicas
consorciadas, por lo que se aplicará a este personal la regulación jurídica
propia del personal al servicio de las Administraciones públicas, ya sea
laboral o funcionarial.

¿Cuál es su régimen presupuestario, de contabilidad, control

económico–financiero y patrimonial?
Los presupuestos del consorcio deberán formar parte de los presupuestos
de la Administración pública a la cual se adscriban y, además, deberán
formar parte de la cuenta general de esa Administración, artículo 122.4
LRJSP. En cuanto al régimen de contabilidad y control económico-
financiero éste será el mismo que la Administración a la cual estén
adscritos.

¿Cómo se crean?
Los consorcios se crean mediante convenio suscrito entre las
Administraciones, organismos públicos o entidades participantes.

¿Cuál es el contenido de sus estatutos?

105
 Los estatutos deberán determinar la Administración pública a la que
estará adscrito, así como su régimen orgánico, funcional y financiero y
deberá contener un conjunto mínimo de elementos.

¿Cuáles son las causas de separación de sus miembros?

Los miembros de un consorcio podrán separarse del mismo en cualquier
momento siempre que no se haya señalado término para la duración del
consorcio.

En caso contrario, cualquiera de sus miembros podrá separase antes de la

finalización del plazo si alguno de los miembros del consorcio hubiera
incumplido alguna de sus obligaciones estatutarias y, en particular,
aquellas que impidan cumplir con el fin para el que fue creado el
consorcio, como es la obligación de realizar aportaciones al fondo
patrimonial.

En el ámbito municipal, cuando un municipio deje de prestar un servicio,

de acuerdo con lo previsto en la LRBRL, y ese servicio sea uno de los
prestados por el Consorcio al que pertenece, el municipio podrá separarse
del mismo.

El derecho de separación habrá de ejercitarse mediante escrito notificado

al máximo órgano de gobierno del consorcio. En el escrito deberá hacerse
constar, en su caso, el incumplimiento que motiva la separación si el
consorcio tuviera duración determinada, la formulación de requerimiento
previo de su cumplimiento y el transcurso del plazo otorgado para cumplir
tras el requerimiento.

¿Cuáles son los efectos de esta separación?

El ejercicio del derecho de separación produce la disolución del consorcio
salvo que el resto de sus miembros, de conformidad con lo previsto en sus
estatutos, acuerden su continuidad y sigan permaneciendo en el
consorcio, al menos, dos Administraciones, o entidades u organismos
públicos vinculados o dependientes de más de una Administración.

¿Cómo se produce la disolución de los consorcios?

La disolución del consorcio produce su liquidación y extinción. En todo
caso será causa de disolución que los fines para los que fue creado el
consorcio hayan sido cumplidos.

106
 ¿Qué son las fundaciones del sector público?
La definición legal de las fundaciones del sector público estatal, contenida
en el artículo 128.1 LRJSP, las configura como aquellas fundaciones que
reúnan alguno de los siguientes requisitos:

a. a) Que se constituyan de forma inicial, con una aportación mayoritaria,

directa o indirecta, de la Administración General del Estado o cualquiera de
los sujetos integrantes del sector público institucional estatal, o bien reciban
dicha aportación con posterioridad a su constitución.
b.b) Que el patrimonio de la fundación esté integrado en más de un 50 por
ciento por bienes o derechos aportados o cedidos por sujetos integrantes
del sector público institucional estatal con carácter permanente.
c. c) La mayoría de derechos de voto en su patronato corresponda a
representantes del sector público institucional estatal.

Tienen que llevar en su denominación la indicación “fundación del sector

público” o en acrónimo la expresión “FSP”, artículo 128.2 LRJSP.

¿Cuáles son las finalidades de las fundaciones del sector

público estatal?
La finalidad de las fundaciones del sector público estatal es la realización
de actividades, sin ánimo de lucro, para el cumplimiento de los fines de
interés general establecidos en su norma creadora, con independencia de
que el servicio se preste de forma gratuita o mediante contraprestación.

¿Cómo se adscriben estas fundaciones?

La adscripción de las fundaciones públicas a una Administración pública se
realizará en los estatutos que las constituyan, de conformidad con un
conjunto de criterios legalmente establecidos, ordenados por prioridad,
referidos a la situación en el primer día del ejercicio presupuestario, la
fundación del sector público quedará adscrita, en cada ejercicio
presupuestario y por todo este periodo.

¿Cuál es el régimen jurídico de las fundaciones del sector

público estatal, y en particular el de la contratación?
El régimen jurídico general las fundaciones del sector público estatal se
encuentra contenido en la LRJSP, en la Ley 50/2002, de 26 de diciembre,
de Fundaciones, en la legislación autonómica que resulte aplicable en
materia de fundaciones, y en el ordenamiento jurídico privado.

107
 ¿Cuál es el régimen presupuestario de estas fundaciones
públicas?
Las fundaciones del sector público estatal elaborarán anualmente un
presupuesto de explotación y capital, que se integrarán con el
Presupuesto General del Estado y formularán y presentarán sus cuentas
de acuerdo con los principios y normas de contabilidad recogidos en la
adaptación del Plan General de Contabilidad a las entidades sin fines
lucrativos y disposiciones que lo desarrollan, así como la normativa
vigente sobre fundaciones.

¿Cuál es el régimen de contabilidad y de control económico

financiero?
Las fundaciones del sector público estatal aplicarán el régimen
presupuestario, económico financiero, de contabilidad, y de control
establecido por la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, y sin perjuicio de las
competencias atribuidas al Tribunal de Cuentas, estarán sometidas al
control de la Intervención General de la Administración del Estado.

¿Cuál es el régimen de personal de estas fundaciones?

El personal de las fundaciones del sector público estatal, incluido el que
tenga condición de directivo, se regirá por el Derecho laboral, así como
por las normas que le sean de aplicación en función de su adscripción al
sector público estatal, incluyendo entre las mismas la normativa
presupuestaria así como lo que se establezca en las Leyes de Presupuestos
Generales del Estado.

¿Cómo se crean las fundaciones del sector público estatal?

La creación de las fundaciones del sector público estatal se realizará
mediante ley, ya sea de forma originaria o sobrevenida de acuerdo con los
requisitos contenidos en el artículo 128.1 LRJSP, la cual establecerá sus
fines y los recursos económicos con que se la dota.

¿Qué es el Protectorado de las fundaciones?

El Protectorado de las fundaciones del sector público es el órgano de la
Administración de adscripción que velará por el cumplimiento de las
obligaciones establecidas en la normativa sobre fundaciones, sin perjuicio

108
 del control de eficacia y la supervisión continua al que están sometidas de
acuerdo con lo previsto en esta Ley.

¿Cuál es la estructura organizativa de las fundaciones del

sector público estatal?
En las fundaciones del sector público estatal la mayoría de miembros del
patronato serán designados por los sujetos del sector público estatal,
correspondiendo a este órgano las funciones de gobierno y representación
de la Fundación.

¿Cómo es la fusión, disolución, liquidación y extinción de

estas fundaciones?
A las fundaciones del sector público estatal le resultará de aplicación el
régimen de fusión, disolución, liquidación y extinción previsto en los
artículos 94, 96 y 97 LRJSP, antes comentados.

¿Cómo se crean y extinguen los fondos carentes de

personalidad jurídica del sector público estatal y cuál es su
régimen jurídico?
Los fondos carentes de personalidad jurídica del sector público estatal se
crearán a través de una Ley, la cual determinará expresamente su
adscripción a la AGE; su extinción, no obstante, se realizará mediante
norma reglamentaria.

¿Cuáles son los principios que rigen las relaciones

interadministrativas?
Los principios son los siguientes: 1. Lealtad institucional; 2. Adecuación al
orden de distribución de competencias; 3. Colaboración; 4. Cooperación;
5. Coordinación; 6. Eficiencia en la gestión de los recursos públicos; 7.
Responsabilidad en el cumplimiento de sus obligaciones y compromisos;
8. Respeto a la igualdad de derechos de todos los ciudadanos y 9.
Solidaridad interterritorial.

¿Qué significa el principio de lealtad institucional?

El principio de lealtad institucional se configura como uno de los principios
ineludibles en las relaciones entre las Administraciones públicas. Así lo ha
reconocido con reiteración nuestro Tribunal Constitucional, al señalar que,
109
 “la lealtad constitucional es un principio esencial en las relaciones entre
las diversas instancias de poder territorial, que constituye un soporte
esencial del funcionamiento del Estado autonómico y cuya observancia
resulta obligada” (STC 239/2002, de 11 de diciembre).

¿Cuáles son los fines comunes de las Administraciones

públicas?
Los fines comunes de las Administraciones públicas son fines de interés
público que vienen delimitados por las competencias que tienen
atribuidas cada una de ellas por la Constitución y el resto del
ordenamiento jurídico.

¿Qué significa la cooperación interadministrativa?

La actuación de distintas Administraciones públicas atendiendo al
principio de cooperación permite evitar la dispersión de esfuerzos y el
solapamiento de acciones desde la asunción de compromisos comunes
basados en la voluntariedad y el mutuo acuerdo.

¿En qué consiste la coordinación interadministrativa?

El principio de coordinación busca la integración de una diversidad de
competencias y Administraciones afectadas en un sistema o conjunto
unitario y operativo, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones
que, de subsistir, impedirían o dificultarían la realidad misma del sistema
(STC 32/1983, de 28 de abril de 1983).

¿Qué implica el principio de eficiencia en la gestión de los

recursos públicos?
El principio de eficiencia es un principio de alcance y fundamento
constitucional – recogido en el artículo 31.2 de la Constitución – que bajo
la óptica de la racionalización del gasto público y la mejora de la gestión
del sector público se vincula a los objetivos de sostenibilidad financiera y
estabilidad presupuestaria (artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de
abril).

110
 ¿En qué consiste el principio de responsabilidad?
Las Administraciones públicas están obligadas a garantizar el
cumplimiento de los principios organizativos, de tal manera que si
incumplen las obligaciones y compromisos que de ellos se derivan,
deberán asumir, en la parte que les sea imputable, las responsabilidades
que de tales incumplimientos se hubiesen producido.

¿En qué consiste la solidaridad interterritorial?

El principio de solidaridad interterritorial aparece recogido en los artículos
2, 138, 156 y 158 de la Constitución y tiene un contenido básicamente de
carácter financiero, puesto que la realización efectiva del mismo se lleva a
cabo desde el desarrollo de un sistema de financiación adecuado y justo
entre las diversas partes del territorio español.

¿Cómo se pueden hacer efectivos estos principios?

Sobre la base de los principios que rigen las relaciones
interadministrativas, la Ley 40/2015 concreta su aplicación a través de
distintos mecanismos y técnicas como son el intercambio de información,
la emisión de informes en los ámbitos de la propia competencia, la
participación en órganos de composición mixta, etcétera.

¿Los principios que rigen las relaciones interadministrativas

son también aplicables a las relaciones entre la
Administración General del Estado o las Administraciones de
las Comunidades Autónomas con las Entidades que integran
la Administración local?
Sí, los principios recogidos en la Ley 40/2015 vinculan a todas las
Administraciones públicas.

¿Cuáles son las principales diferencias entre la coordinación y

la cooperación?
El principio de cooperación se caracteriza por la voluntariedad de su
ejecución. El principio de coordinación debe conllevar necesariamente el
establecimiento de “directrices, fines y objetivos” que, en cuanto tales,
deben ser seguidos por los sujetos coordinados, teniendo en cuenta, como

111
 ya se ha apuntado, la necesidad de una actuación no fragmentada y
común.

¿Cuál es el contenido del deber de colaboración entre

Administraciones públicas?
El principio de colaboración se configura en la Ley 40/2015 como un deber
cuya observancia resulta obligatoria para todas las Administraciones
públicas.

Este deber de colaboración deriva del principio de lealtad institucional en

tanto que constituye un soporte esencial en el funcionamiento de un
Estado de estructura compuesta y se encuentra implícito en la propia
esencia de la organización territorial del Estado. En este sentido, el deber
de colaboración interadministrativa supone que el ejercicio de las
competencias propias de cada Administración debe hacerse, no sólo
respetando, sino también facilitando el ejercicio legítimo de las
competencias ajenas, buscando la articulación e integración de diferentes
técnicas desde la obligación de prestación de auxilio y asistencia mutua.

¿Cómo se manifiesta el deber de colaboración entre

Administraciones públicas?
Para cumplir con el deber de colaboración que el artículo 141.1 de la Ley
40/2015 impone a todas las Administraciones públicas, es necesario
articular mecanismos de colaboración entre ellas que faciliten una acción
conjunta en el ejercicio de competencias concurrentes.

¿Existe el deber de facilitarse información entre

Administraciones públicas?
Sí. Del general deber de colaboración entre Administraciones deriva la
obligación para cada Administración de suministrarse información con un
carácter bilateral y recíproco.

¿Cómo se articula el deber de prestar asistencia a otras

Administraciones?
La aplicación del mandato de colaboración comprende también el deber
para las Administraciones públicas de asistencia y auxilio para atender las
solicitudes formuladas por otras entidades para el mejor ejercicio de sus
competencias.

112
 ¿Cuáles son los mecanismos de colaboración para el
suministro de información entre Administraciones?
Estos mecanismos incluyen: 1. Sistemas integrados de información
administrativa; 2. Inventarios de información administrativa; 3. Sistema de
interconexión de registros e 4. Intercambio de datos en entornos cerrados
de comunicación a través de aplicaciones informáticas o medios
electrónicos interoperables.

¿Caben excepciones al deber de colaboración entre distintas

Administraciones públicas?
La exigencia de colaboración entre Administraciones públicas se entiende
como una obligación inexcusable que no puede desvirtuarse sin una
motivación suficiente. Por ello, no puede negarse la colaboración sin una
razón fundamentada.

¿Qué Administración asume los costes económicos derivados

de la prestación de asistencia?
No existe una previsión general sobre el reembolso de los gastos que
pueda originar la aplicación del deber de asistencia entre
Administraciones.

¿Cómo se formalizan las relaciones de cooperación entre

Administraciones públicas?
Las técnicas en las que se puede manifestar el principio de colaboración
entre Administraciones se desarrollan a través de los instrumentos que se
acuerden de manera voluntaria entre ellas, sin que sea aplicable a
supuestos que no merezcan la calificación jurídica de acuerdos o
convenios.

¿El principio de cooperación se puede instrumentalizar a

través de convenios de colaboración?
Sí, de hecho el instrumento más frecuente para hacer efectivo el principio
de cooperación entre Administraciones es la formalización de convenios
de colaboración para la gestión y prestación conjunta de servicios de su
competencia en aras de la realización de objetivos de interés público.

113
 ¿Qué técnicas de cooperación prevé la Ley 40/2015?
Las técnicas de cooperación se prevén con un carácter abierto, sin que se
establezca un numerus clausus de ellas y dejando que sean las
Administraciones quienes formalicen las que “estimen más adecuadas”
para optimizar el ejercicio de sus competencias.

¿Cuáles son las obligaciones de cada Administración pública

respecto de los órganos de cooperación en los que participa?
Desde la Ley 40/2015 se fomentan las técnicas de cooperación entre
Administraciones, especialmente las de naturaleza orgánica, a la vez que
se imponen ciertas obligaciones vinculadas a informar de la existencia de
estos órganos de cooperación, de su estructura, dimensión y composición.

¿Cuáles son los órganos de cooperación que tienen un

reconocimiento expreso en la Ley 40/2015?
En la Ley 40/2015 aparecen recogidas previsiones respecto de la
Conferencia de Presidentes, las Conferencias Sectoriales, las Comisiones
Bilaterales de Cooperación y las Comisiones Territoriales de Coordinación.

¿Qué características tienen los órganos de cooperación?

El artículo 145 de la Ley 40/2015 delimita de una manera amplia el marco general
para el desarrollo de las relaciones interadministrativas de carácter orgánico. Los
órganos de cooperación que se instituyan:

 Pueden ser de composición multilateral o bilateral;

 De ámbito general o especial;
 Estarán constituidos por representantes de la Administración
General del Estado, de las Administraciones de las Comunidades o
Ciudades de Ceuta y Melilla o, en su caso, de las Entidades Locales;
y
 Se instituyen para acordar voluntariamente actuaciones que
mejoren el ejercicio de las competencias que cada Administración
pública tiene encomendadas.

¿Cómo se produce la adopción de acuerdos en un órgano de

cooperación?

114
 De manera novedosa respecto de la Ley 30/1992, el apartado cuarto del
artículo 145 establece que los órganos de cooperación, salvo oposición
por alguna de las partes, podrán adoptar acuerdos a través de un
procedimiento simplificado y por suscripción sucesiva de las partes, por
cualquiera de las formas admitidas en Derecho, en los términos que se
establezcan de común acuerdo.

¿Cuál es la naturaleza jurídica y la composición de la

Conferencia de Presidentes?
La Conferencia de Presidentes es el máximo órgano de cooperación
política entre el Gobierno de España y los Gobiernos autonómicos y las
ciudades de Ceuta y Melilla.

¿La Conferencia de Presidentes es un órgano novedoso en el

panorama nacional?
La Ley 40/2015 presenta como novedad la regulación legal de la
Conferencia de Presidentes, si bien hemos de señalar que se trata de un
órgano que fue creado en el año 2004 y que ha celebrado cinco reuniones
desde esa fecha.

¿Cuál es el ámbito de actuación de la Conferencia de

Presidentes?
El artículo 146.2 de la Ley 40/2015 recoge de una manera genérica las
competencias que corresponden a este órgano multilateral de
cooperación bajo la fórmula de la deliberación de asuntos y la adopción de
acuerdos de interés para el Estado y las Comunidades Autónomas.

¿Qué son las Conferencias sectoriales?

Una Conferencia sectorial es un órgano de cooperación, de composición
multilateral y ámbito sectorial determinado, que se vincula a un sector
concreto de actividad pública.

El Tribunal Constitucional ha destacado que las Conferencias sectoriales

“han de ser órganos de encuentro para el examen de problemas comunes
y para la discusión de las oportunas líneas de acción” en una determinada
materia (STC 76/1983, de 5 de agosto).

115
 ¿Quiénes integran las Conferencias sectoriales?
Este órgano de cooperación reúne, como Presidente, al miembro del
Gobierno que, en representación de la Administración General del Estado,
resulte competente por razón de la materia, y a los correspondientes
miembros de los Consejos de Gobierno, en representación de las
Comunidades Autónomas y de las ciudades de Ceuta y Melilla.

¿Qué requisito es necesario para su creación y su válida

constitución?
La Ley 40/2015 omite una referencia a cuál debe ser la norma de creación
de estas Conferencias permitiendo con ello una gran flexibilidad respecto
de sus posibilidades de creación. En la práctica esta flexibilidad ha
supuesto que algunas Conferencias se hayan creado mediante una
disposición legal (pudiendo ser por ley orgánica, ordinaria o decreto
legislativo), a través de Acuerdo de Consejo de Ministros y, en algunos
casos, sin un tipo de norma concreta.

¿Cuál es el marco jurídico aplicable respecto de la

organización y funcionamiento de una Conferencia sectorial?
El régimen jurídico de cada Conferencia sectorial se establecerá en el
reglamento de organización y funcionamiento interno aprobado por sus
miembros.

¿Cuáles son las principales funciones de las Conferencias

sectoriales?
En cuanto a las funciones de las Conferencias sectoriales, la Ley 40/2015
distingue entre funciones consultivas, decisorias y de coordinación que
deberán ser especificadas en los asuntos a tratar en el orden del día de
cada reunión (artículo 149.2).

Entre las posibles funciones a ejercer por las Conferencias sectoriales

figuran las siguientes:

 Ser informadas sobre los anteproyectos de leyes y los proyectos de

reglamentos del Gobierno de la Nación o de los Consejos de Gobierno de las
Comunidades Autónomas cuando afecten de manera directa al ámbito
competencial de las otras Administraciones Públicas o cuando así esté
previsto en la normativa sectorial aplicable, bien a través de su pleno o bien
a través de la comisión o el grupo de trabajo mandatado al efecto.
116
  Establecer planes específicos de cooperación entre Comunidades Autónomas
en la materia sectorial correspondiente, procurando la supresión de
duplicidades, y la consecución de una mejor eficiencia de los servicios
públicos.
 Intercambiar información sobre las actuaciones programadas por las distintas
Administraciones públicas, en ejercicio de sus competencias, y que puedan
afectar a las otras Administraciones.
 Establecer mecanismos de intercambio de información, especialmente de
contenido estadístico.
 Acordar la organización interna de la Conferencia Sectorial y de su método de
trabajo.
 Fijar los criterios objetivos que sirvan de base para la distribución territorial
de los créditos presupuestarios, así como su distribución al comienzo del
ejercicio económico, de acuerdo con lo previsto en la Ley 47/2003, de 26 de
noviembre, General Presupuestaria.
 ¿Las Conferencias sectoriales informan sobre los
proyectos normativos?
 Una de las principales novedades respecto de las funciones de las
Conferencias sectoriales es la de servir de cauce de información en
los procesos de elaboración de normas – tanto estatales como
autonómicas – que puedan afectar a su ámbito de actividad y que
implica para los miembros de la Comisión afectados una obligación
de información no sólo respecto de las leyes, sino también de los
reglamentos.

¿Con qué asiduidad debe reunirse las Conferencias

sectoriales?
La Ley 40/2015 recoge el compromiso de que, al menos, se reúnan una
vez al año. No se establece, sin embargo, una frecuencia menor de
reuniones, aunque pudiera convocarse cuando lo soliciten, al menos, la
tercera parte de sus miembros.

¿Una Conferencia sectorial se puede reunir por medios

electrónicos, telefónicos o audiovisuales, como puede ser a
través de videoconferencia?
La Ley contempla – como otra de sus novedades más destacadas – que la
constitución y adopción de acuerdos de las Conferencias Sectoriales pueda
llevarse a cabo por medios electrónicos, telefónicos o audiovisuales, que

117
 garanticen la intercomunicación entre ellos y la unidad de acto, tales como
la videoconferencia o el correo electrónico.

¿Cómo se adoptan las decisiones de las Conferencias

sectoriales?
Las decisiones se adoptan por votación de sus miembros, si bien hay que
subrayar que la votación se producirá por la representación que cada
Administración pública tenga y no por los distintos miembros de cada una
de ellas.

¿Cuál es la tipología de decisiones de las Conferencias

Sectoriales?
Las decisiones de las Conferencias Sectoriales podrán adoptar dos formas:
acuerdos o recomendaciones.

Los acuerdos suponen un compromiso de actuación en el ejercicio de las

respectivas competencias. Son de obligado cumplimiento y exigibles de
conformidad con lo dispuesto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora
de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Las recomendaciones expresan la opinión de la Conferencia sectorial

sobre un asunto sometido previamente a su consulta. Una vez aprobada la
recomendación, los miembros de la Conferencia se comprometen a
orientar su actuación en esa materia de conformidad con lo previsto en la
misma, salvo para quienes hayan votado en contra mientras no decidan
suscribirla con posterioridad. Si algún miembro se aparta de la
recomendación, deberá motivarlo e incorporar dicha justificación en el
correspondiente expediente.

¿Los acuerdos adoptados en la Conferencia Sectorial son de

obligado cumplimiento para todos sus miembros?
Los acuerdos adoptados en la Conferencia Sectorial son de obligado
cumplimiento para los miembros que han votado a favor del mismo. No
son, sin embargo, de obligado cumplimiento para quienes hayan votado
en contra mientras no decidan suscribirlos con posterioridad.

118
 Los planes conjuntos de carácter multilateral, entre la
Administración General del Estado y la de las Comunidades
Autónomas ¿qué naturaleza jurídica tienen?
En términos similares a los establecidos en el artículo 7 de la Ley 30/1992,
las Conferencias sectoriales podrán adoptar planes conjuntos, de carácter
multilateral, entre la Administración General del Estado y la de las
Comunidades Autónomas, para comprometer actuaciones conjuntas para
la consecución de los objetivos comunes.

¿Qué son las Comisiones sectoriales?

La Comisión sectorial es el órgano de trabajo y apoyo de carácter general
de la Conferencia Sectorial, estando constituida por el Secretario de
Estado u órgano superior de la Administración General del Estado
designado al efecto por el Ministro correspondiente, que la presidirá, y un
representante de cada Comunidad Autónoma, así como un representante
de la Ciudad de Ceuta y de la Ciudad Melilla.

¿Cuáles son las funciones de una Comisión Sectorial?

Las funciones que atribuye el artículo 152.2 LRJSP a la Comisión Sectorial
son las propias y típicas de órganos de trabajo y apoyo de órganos de
cooperación superior, como es en este caso la Conferencia Sectorial. Esas
funciones son las siguientes:

a. La preparación de las reuniones de la Conferencia Sectorial, para lo que

tratará los asuntos incluidos en el orden del día de la convocatoria.
b.El seguimiento de los acuerdos adoptados por la Conferencia Sectorial.
c. El seguimiento y evaluación de los Grupos de trabajo constituidos.
d.Cualquier otra que le encomiende la Conferencia Sectorial.

¿Pueden existir Grupos de trabajo en las Conferencias

Sectoriales?
Sí. Se trata también de órganos de segundo nivel que pueden tener un
carácter permanente o temporal, formados por Directores Generales,
Subdirectores Generales o equivalentes de las diferentes Administraciones
públicas que formen parte de dicha Conferencia, para llevar a cabo las
tareas técnicas que les asigne la Conferencia Sectorial o la Comisión
Sectorial.
119
 ¿Qué son las Comisiones Bilaterales de Cooperación?
Las Comisiones Bilaterales de Cooperación son órganos de cooperación de
composición bilateral que reúnen, por un número igual de representantes,
a miembros del Gobierno, en representación de la Administración General
del Estado, y miembros del Consejo de Gobierno de la Comunidad
Autónoma o representantes de la Ciudad de Ceuta o de la Ciudad de
Melilla.

¿Cuáles son las funciones de las Comisiones Bilaterales de

Cooperación?
Las Comisiones Bilaterales de Cooperación ejercen funciones de consulta y
adopción de acuerdos que tienen por objeto la mejora de la coordinación
entre las respectivas Administraciones en asuntos que afecten de forma
singular a la Comunidad Autónoma, a la Ciudad de Ceuta o a la Ciudad de
Melilla. En este sentido, una de las funciones principales de las Comisiones
Bilaterales de Cooperación se centra en el estudio y propuesta de solución
de discrepancias competenciales.

¿Las Comisiones Bilaterales de Cooperación se prevén en los

Estatutos de Autonomía?
Sí. En Castilla y León, este órgano bilateral de cooperación recibe la
denominación de Comisión de Cooperación entre la Comunidad de Castilla
y León y el Estado, que se configura, en el artículo 59 del Estatuto de
Autonomía, como “marco permanente de cooperación de ámbito general”
entre ambas entidades.

¿Qué son las Comisiones Territoriales de Coordinación?

Son órganos de composición multilateral, formados entre
Administraciones cuyos territorios sean coincidentes o limítrofes y que
pueden integrarse por representantes de la Administración General del
Estado y representantes de las Entidades Locales; representantes de las
Comunidades Autónomas y representantes de las Entidades locales o
representantes de la Administración General del Estado, representantes
de las Comunidades Autónomas y representantes de las Entidades Locales.

¿Cuáles son las funciones de las Comisiones Territoriales de

Coordinación?

120
 La Ley 40/2015 no concreta las funciones que corresponden a las
Comisiones Territoriales de Coordinación más allá de recoger referencias
genéricas a mejorar la coordinación de la prestación de servicios, prevenir
duplicidades y optimizar la eficiencia y calidad de los servicios.

En lo que vuelve a insistir la Ley 40/2015 es en la obligatoriedad – exigible

incluso en vía contenciosa – de aplicar las decisiones adoptadas por las
Comisiones Territoriales de Cooperación por aquellas Administraciones
que las suscriban. Estas decisiones revestirán la forma de Acuerdos.

¿Existe la obligación entre Administraciones públicas de

facilitar el acceso a los datos relativos a los interesados?
El deber general de colaboración entre Administraciones públicas conlleva
el facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre
la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias o
que sea necesaria para que los ciudadanos puedan acceder de forma
integral a la información relativa a una materia concreta (artículo 141.1).

Por ello, en sus relaciones electrónicas, además cada Administración

deberá facilitar el acceso de las restantes Administraciones públicas a los
datos relativos a los interesados que obren en su poder, especificando las
condiciones, protocolos y criterios funcionales o técnicos necesarios para
acceder a dichos datos con las máximas garantías de seguridad, integridad
y disponibilidad.

¿Qué es y en qué consiste el Sistema de Interconexión de

Registros (SIR)?
El Sistema de Interconexión de Registros (SIR) es la infraestructura básica
que permite el intercambio de asientos electrónicos de registro entre las
Administraciones públicas. A través de SIR, este intercambio de
información se realiza de forma segura, independientemente de la
aplicación de registro utilizada, siempre que esté certificada en la Norma
SICRES 3.0 que es la norma técnica de interoperabilidad que establece el
modelo de datos y funcional de los asientos registrales.

Entre los convenios de colaboración suscritos para el acceso al Sistema de

Interconexión de Registros, hemos de destacar por lo que respecta a
nuestra Comunidad Autónoma, la Resolución de 28 de noviembre de
2014, de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, por la que
se publica el convenio de colaboración entre la Administración General del

121
 Estado (Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas) y la
Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León para el
suministro de la aplicación «Oficina de Registro Virtual» (ORVE) como
mecanismo de acceso al Registro Electrónico Común y al Sistema de
Interconexión de Registros.

Mediante este convenio se posibilita a la Comunidad Autónoma de Castilla

y León utilizar la aplicación y las conexiones anteriormente mencionadas
en el ámbito de sus competencias, así como posibilitar, promover,
impulsar y facilitar el uso de las mismas, a las Entidades locales de su
territorio.

¿Qué es y en qué consiste la Plataforma de Intermediación de

Datos?
Esta plataforma presta funcionalidades comunes para el intercambio de
información y permite verificar los datos de un ciudadano que ha iniciado
un procedimiento ante una entidad pública sin que éste tenga que aportar
los documentos que acrediten ciertas situaciones o condiciones.

¿Qué es y en qué consiste el Sistema de Información

Administrativa (SIA)?
El Sistema de Información Administrativa (SIA) es una aplicación que se
puso en marcha en el año 2005, que en el momento actual sirve de
soporte al Punto de Acceso General electrónico de la Administración y
cuya función principal es la de actuar como catálogo de información sobre
tramitación administrativa, incluyéndose los procedimientos
administrativos y los servicios dirigidos al ciudadano.

¿Qué es la interoperabilidad?
La interoperabilidad es la capacidad de los sistemas de información y de
los procedimientos a los que éstos dan soporte, de compartir datos y
posibilitar el intercambio de información y conocimiento entre ellos.
Resulta necesaria para la cooperación, el desarrollo, la integración y la
prestación de servicios conjuntos por las Administraciones públicas; para
la ejecución de las diversas políticas públicas; para la realización de
diferentes principios y derechos; para la transferencia de tecnología y la
reutilización de aplicaciones en beneficio de una mejor eficiencia; para la
cooperación entre diferentes aplicaciones que habiliten nuevos servicios;

122
 todo ello facilitando el desarrollo de la administración electrónica y de la
sociedad de la información.

¿Qué es el Esquema Nacional de Interoperabilidad?

El Esquema Nacional de Interoperabilidad comprende el conjunto de
criterios y recomendaciones en materia de seguridad, conservación y
normalización de la información, de los formatos y de las aplicaciones que
deberán ser tenidos en cuenta por las Administraciones públicas para la
toma de decisiones tecnológicas que garanticen la interoperabilidad.

¿Qué es el Esquema Nacional de Seguridad?

Otra de las piezas clave en el proceso de implantación de la
Administración electrónica es el Esquema Nacional de Seguridad.

El Esquema Nacional de Seguridad tiene por objeto establecer la política

de seguridad en la utilización de medios electrónicos en el ámbito de la
Ley 40/2015, y está constituido por los principios básicos y requisitos
mínimos que garanticen adecuadamente la seguridad de la información
tratada.

Su finalidad es la creación de las condiciones de confianza en el uso de los

medios electrónicos, a través de medidas para garantizar la seguridad de
los sistemas, los datos, las comunicaciones, y los servicios electrónicos,
que permita a los ciudadanos y a las Administraciones públicas, el ejercicio
de derechos y el cumplimiento de deberes a través de estos medios.

El Esquema Nacional de Seguridad persigue fundamentar la confianza en

que los sistemas de información prestarán sus servicios y custodiarán la
información de acuerdo con sus especificaciones funcionales, sin
interrupciones o modificaciones fuera de control, y sin que la información
pueda llegar al conocimiento de personas no autorizadas.

Su regulación tiene lugar por el Real Decreto 3/2010, de 8 de enero, por el

que se regula el Esquema Nacional de Seguridad en el ámbito de la
Administración Electrónica.

¿En qué consiste la reutilización de sistemas informáticos?

Las Administraciones públicas procurarán la publicación del código de las
aplicaciones, en desarrollo o finalizadas, en los directorios de aplicaciones

123
 para su libre reutilización con el fin de favorecer las actuaciones de
compartir, reutilizar y colaborar, en beneficio de una mejor eficiencia.

¿Qué es una aplicación de fuente abierta?

En el enlace adjunto encontrarás más información al respecto:

http://www.cenatic.es/sobre-el-software-libre

La LRJSP prevé que las aplicaciones propiedad de una Administración

Pública puedan ser declaradas como de fuentes abiertas.

En este caso, se trataría de una aplicación informática, de la que una

Administración pública posee la titularidad de los derechos de propiedad
intelectual y que ha sido desarrollada por ella misma o por un tercero
mediante un contrato, que se pone a disposición de otra Administración
pública, sin contraprestación económica y sin un convenio específico, con
el objetivo de una mayor transparencia o una mejor incorporación
ciudadana a la sociedad de la información.

¿Cómo opera la transferencia de tecnología entre

Administraciones?
Sobre la base de introducir mecanismos de optimización de las inversiones
en materia tecnológica, y evitar duplicar esfuerzos innecesarios, el artículo
158 de la Ley 40/2015, prevé la necesaria transferencia de tecnología
entre Administraciones.

¿Qué es el Centro de Transferencia de Tecnología?

Es el portal para la difusión y reutilización de soluciones técnicas
(servicios, desarrollos, infraestructuras, normativa, activos semánticos,
etc.) de interés para el desarrollo de la administración electrónica.

El Centro de Transferencia de Tecnología publica un directorio general de

aplicaciones y/o soluciones cuyo objetivo es favorecer la reutilización de
soluciones por todas las Administraciones públicas.

Este portal informa de proyectos, servicios, activos semánticos, normativa

y soluciones que se están desarrollando en materia de Administración
electrónica. Sus principales objetivos son:

124
  Crear un repositorio común de software y de servicios para su reutilización en
las Administraciones públicas.
 Crear una base de conocimiento común sobre las diversas soluciones técnicas
(normativas, servicios, activos semánticos, infraestructura, desarrollos, etc).
en el ámbito de la Administración electrónica.
 Crear un espacio donde se puedan compartir experiencias y cooperar en el
ámbito de la administración electrónica.

En el siguiente enlace encontrarás información adicional sobre el Centro

de Transferencia de Tecnología:

https://administracionelectronica.gob.es/ctt/ctt#.WEBdTdLhAps

¿Qué especialidades reconoce la Ley respecto a los Delegados

del Gobierno en las Ciudades de Ceuta y Melilla?
De acuerdo con lo que establece la Disposición adicional 2ª de la Ley de
Régimen Jurídico del Sector Público, en las Ciudades Autónomas de Ceuta
y Melilla tiene que haber un Delegado del Gobierno encargado de
representar al Gobierno de la Nación en su territorio respectivo. Su
apartado segundo le encomienda ejercer en el citado ámbito territorial las
competencias que el legislador atribuye a los Delegados del Gobierno en
las Comunidades Autónomas.

La Ley prevé también la existencia de una Comisión de asistencia al

Delegado del Gobierno, presidida por él e integrada por el Secretario
General y los responsables de los servicios territoriales en las Ciudades
Autónomas. A sus sesiones deberán asistir los titulares de los órganos y
servicios territoriales, tanto integrados como no, que el Delegado del
Gobierno considere oportuno. En todo caso, no cabe duda que la
presencia de la Administración General del Estado en las Ciudades
Autónomas de Ceuta y Melilla es, por sus propias singularidades, más
intensa que la existente en las Comunidades Autónomas. De ahí el
mecanismo ad hoc creado expresamente por los propios Estatutos de
Autonomía de ambas Ciudades, aprobados por las Leyes Orgánicas 2 y
3/1995, de 13 de marzo. En su artículo 33, idéntico en ambos casos,
disponen que a iniciativa del Presidente de cada Ciudad Autónoma y del
Delegado del Gobierno correspondiente “podrán constituirse, de común
acuerdo entre ambas Administraciones, órganos encargados de elaborar
y, en su caso, controlar la ejecución de planes y programas conjuntos de

125
 obras y servicios, cuando se estime necesario para la mejor satisfacción de
los intereses de la Ciudad”.

¿Existe algún ejemplo de Comisión Territorial de

Coordinación en la Ley 40/2015?
La Ley 40/2015 incluye una referencia a un órgano de cooperación técnica
en materia de Administración electrónica: la Comisión Sectorial de
Administración Electrónica que depende de la Conferencia Sectorial de
Administración Pública.

En la Disposición adicional novena de la Ley se refiere a esta Comisión

como el órgano técnico de cooperación de la Administración General del
Estado, de las Administraciones autonómicas y de las Administraciones
locales en materia de administración electrónica, y establece una
enumeración no exhaustiva de las funciones que debe desempeñar, como
son la de asegurar la compatibilidad e interoperabilidad de los sistemas y
aplicaciones empleados por las diversas Administraciones, así como
impulsar el desarrollo de la Administración electrónica en España y la
cooperación entre administraciones en éste ámbito.

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