LA JURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

EN VENEZUELA

H ild e g a rd R o n d ó n d e S a n só
Magistrado de la Corte Primera de
lo Contencioso-Administrativo. Pro­
fesora de Derecho Administrativo,
Universidad Central de Venezuela.

La primera parte de nuestra exposición estará constituida por un análisis

informativo general de la jurisdicción contencioso-administrativa. No voy al
efecto a plantear la polémica sobre el concepto de jurisdicción, por cuanto la
misma es sólo una discusión bizantina frente a cuyas posibles conclusiones esta
es una realidad constituida por el uso del término en el propio texto constitu­
cional. De allí que pasaremos por alto el problema de si es apropiado o no el
vocablo jurisdicción para aludir a las especies diferentes que la misma reviste.
El artículo 206 de la Constitución, una de las normas básicas de nuestro sistema
jurídico, nos da en su enunciado una definición del contencioso-administrativo.
Al efecto, señala que la jurisdicción contencioso-administrativa está constituida
por el conjunto de Tribunales que están presididos por el más alto organismo
jurisdiccional, la Corte Suprema de Justicia. En segundo lugar, nos indica que
estos tribunales conocen de los recursos y de las acciones contra la Administra­
ción, por lo cual el contencioso administrativo plantea una relación entre un
particular que mantiene una posición activa de demandante, de accionante, de
recurrente y la Administración que representa la actitud pasiva del demandado o
sujeto contra cuya actuación se acciona.
La norma nos dice, igualmente que estos Tribunales tienen un poder de
decisión que implica, anular los actos, condenar a la Administración, declarar su
responsabilidad y, finalmente, restablecer las situaciones jurídicas que ella hubiese
afectado a su conducta.
Para conocer el nacimiento de este sistema jurisdiccional debemos recurrir
al maestro Antonio Moles Caubet, quien en el prólogo que le hiciera a mi libro,
"El Sistema Contencbso-Administrativo de la Carrera Administrativa”, lo desa-

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rrolla en detalle, indicándonos cómo surge y se forma la jurisdicción contencioso-
administrativa en Venezuela.
Al efecto, la idea primigenia aparece en la Constitución de 1819 que tiene
ya los visos de nuestro actual sistema contencioso fiscal. Entre 1821 y 1825
aparecen una serie de textos legales, que se refieren a la competencia de los
organismos jurisdiccionales para ejercer el control de los actos administrativos.
En la Constitución de 1930 apareció el contencioso de los contratos. Poste­
riormente, la Ley del 17 de mayo de 1969 habla del contencioso derivado de
las expropiaciones de los organismos públicos. La Constitución de 1925 asoma
tímidamente el contencioso identificado con la materia precedentemente aludida.
La Ley Orgánica de la Corte Federal y de Casación de 1925 le asigna a la
Corte Federal la competencia en materia de controversia entre el Ejecutivo y
cualquier otro organismo, que no haya sido admitida en ningún otro Tribunal.
Debe resaltarse que aparece claramente el fuero particular del Ejecutivo, es decir
que la competencia para conocer de las demandas por los hechos que del mismo
deriven está asignado al más Alto Tribunal de la República. En la ley del 13
de julio de 1928 se mejora la redacción de la Ley Orgánica de la Corte Federal
y de Casación y posteriormente la Ley de la Corte Federal, que sería derogada
por la actual Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ya establece un
sistema no solamente de asignación de competencias sino también de procedi­
mientos en materia contencioso administrativo. Llegamos así a la Constitución
de 1961 y al artículo 206, que constituye la base de todo el régimen existente.
La normativa que rige la materia contencioso administrativa está en primer
lugar en la Constitución y, en segundo lugar, en la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia. Por lo que atañe a la Constitución, en el citado artículo 206,
y en las normas atributivas de la competencia de la Corte Suprema de Justicia,
específicamente en el artículo 215. Después viene la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia del 30 de junio de 1976, que entrara en vigencia el 1* de
enero de 1977, la cual contiene tres disposiciones fundamentales: En primer lugar
regula las competencias de la sala político-administrativa; crea la Corte Primera
de lo contencioso-administrativo y atribuye a los Tribunales Superiores con com­
petencia en lo Civil la competencia en lo contencioso-administrativo. En segundo
lugar regula los procedimientos contencioso-administrativos. Aquí es necesario
detenerse, para preguntarnos ¿por qué una ley que es de organización, pasa a
regular el procedimiento contencioso-administrativo? La razón histórica esencial­
mente estuvo en lo siguiente: En la cúspide de nuestra jurisdicción se encontra­
ban los dos más altos Tribunales, que eran la Corte Federal y la Corte de Ca­
sación. La Constitución del 61 unifica esos dos tribunales creando un solo
máximo Tribunal aún cuando lo divide en tres Salas. Una ley orgánica debía

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 regular su funcionamiento, pero era difícil tratar de establecer un criterio uni­
tario para esas Salas que tenían su origen en organismos independientes. La Dis­
posición Transitoria de la Constitución dejó, por otra parte, en vigencia a las
leyes que regulaban a las antiguas Cortes. Los dos organismos de Casación (Ci­
vil, Mercantil, del Trabajo y Penal) tenían el procedimiento regulado en el
Código de Procedimiento Civil y en el Código de Enjuiciamiento Criminal, res­
pectivamente, en cuanto que, los procedimientos relativos al contencioso admi­
nistrativo, estaban contenidos en la Ley Orgánica de la Corte Federal. Ahora
bien, cuando se hace el intento unificador constituido por la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia, a través de ella se atribuyen las competencias, se es­
tablecen los sistemas organizativos y al mismo tiempo se toman los procedimien­
tos que regían para las actuaciones ante la Corte Federal, mejorándolos, agili­
zándolos y adaptándolos a la jurisprudencia. De allí que quedan incorporados
al texto de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, los procedimientos
contencioso-administrativo, por cuanto eran propios de la Sala Político-Adminis­
trativa que no estaban contenidos en ninguna otra norma y no así los de
las dos restantes Salas por cuanto, como se señaló, éstos se encontraban regulados
en los respectivos Códigos.
Una vez vistas las nociones generales, pasemos ahora a determinar cuáles
son los Tribunales Contencioso Administrativos existentes y en qué forma po­
demos clasificarlos.
Vamos a hacer a continuación un gran esquema que contempla a todos
los Tribunales Contencioso Administrativos, dividiéndolos, tal como existen en
la realidad, en dos grandes grupos: los Tribunales Contencioso Administrativos
Generales y los Tribunales Contencioso Administrativos Especiales. ¿Por qué
generales? ¿Por qué los llamamos así y por qué especiales? Las nociones de
generalidad y especialidad como bien se sabe, son criterios esencialmente rela­
tivos. El Contencioso Administrativo General, se denomina así porque la com­
petencia está dada, en razón del organismo recurrido, es decir, una competencia
rationae personae, en tanto que la competencia Contencioso Administrativa Es­
pecial, es rationae materiae. Los Tribunales Contencioso Administrativo Gene­
rales, conocen de cualquier materia propia de las Administraciones que le están
sometidos a su competencia; en tanto que los Tribunales Contencioso-Adminis-
trativo Especiales conocen sólo de materias específicas.

Por lo que atañe a su enunciación, los Tribunales Contencioso Administra­

tivo Generales son, en primer lugar, la Sala Política-Administrativa de la Corte
Suprema de Justicia que está regulada en su funcionamiento y competencia por
la Constitución y por la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Le sigue
en orden de jerarquía, la Corte Primera de la Contencioso-Administrativo. Esta

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Corte, creada por una Disposición Transitoria de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, es también un Tribunal colegiado, integrado por cinco (5)
miembros y creada fundamentalmente para aliviar la carga de la Sala Político-
Administrativa. Después nos encontramos con los Tribunales Superiores con com­
petencia en lo Civil y Mercantil.
Esta experiencia ha sido seguida en fecha reciente en relación con la Ley
Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, en la cual se le asigna compe­
tencia en materia de salvaguarda a los jueces penales de primera instancia. Así,
las Disposiciones Transitorias de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Jus­
ticia le asigna la competencia contencioso-administrativa de los tribunales supe­
riores que existían.
Los Tribunales Superiores que habían tenido el carácter de Cortes por
cuanto habían tenido la estructura de Tribunales colegiados, se convirtieron
(desgraciadamente, a mi ver, ya que soy partidaria de la colegialidad en esos
altos niveles de la jurisdicción) en tribunales unipersonales. Los Tribunales Su­
periores de la jurisdicción ordinaria, es decir a aquellos que normalmente cono­
cían de las apelaciones de los jueces de primera instancia en materia Civil y
Mercantil, al verse atribuida esta nueva competencia en las disposiciones transi­
torias, se quejaron de que se les hubiese asignado tal materia. ¿Cómo es po­
sible, señalaban los jueces superiores, que si nosotros tenemos competencia civil,
mercantil y, en algunas partes, competencia de tránsito e incluso de menores,
se nos asigne también la competencia contencioso administrativa? Los responsa­
bles del sistema en lugar de mantenerse firme frente a tales planteamientos por­
que lo previsto en la ley era lo más apropiado ya que, se asignaba una delicada
competencia a jueces que tenían una gran experiencia y que si bien no sabían
nada de contencioso administrativo, sin embargo eran los más idóneos para
decidir sobre una materia que, en el fondo entra por los poros, que se aprende
por ósmosis. Sin embargo, en lugar de impregnar a estos jueces con el conten­
cioso administrativo, lo que se hace es crear nuevos Tribunales Superiores de la
jurisdicción ordinaria a quienes se asigna una competencia regional, siguiendo
la tendencia que existía en materia de organización administrativa. De allí que
se establecen ocho (8) regiones de contencioso administrativo, con un total de
nueve (9) jueces, porque la Región Central tiene dos (2) jueces, uno en Ca­
racas y otro en Maracay. La división regional se realiza a mi ver en una forma
equivocada ya que la justicia contencioso administrativa va a continuar lejos de
los administrados, y algunas veces va a constituir incluso una situación incon­
gruente como es el caso de la región de los Andes en la cual el Tribunal Con­
tencioso Administrativo tiene su sede en Barinas, lo cual impide el ejercicio de
los recursos por los inconvenientes del traslado hacia dicha ciudad que no tiene
grandes facilidades de acceso para los litigantes del resto de dicha región. Apa­

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recen así de repente, como hongos después de las grandes lluvias, estos nuevos
tribunales regionales cuyos jueces van a quedar en cierto sentido aislados en va­
rios puntos del territorio.
Es anterior la estructura del contencioso administrativo general que lo
integran la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, la Corte
Primera y estos Tribunales Regionales.
Ahora pasaremos a analizar la estructura del Contencioso Administrativo
Especial. Vamos a dividir a los Tribunales Contenciosos Especiales en dos gru­
pos: un primer grupo constituido por los Tribunales Contencioso Permanentes,
y un segundo grupo por los que vamos a llamar Tribunales Contencioso Especia­
les Ocasionales. Los Tribunales Contencioso Administrativos Permanentes, son
fundamentalmente, el Tribunal de la Carrera Administrativa, que es un Tribunal
creado por la Ley de Carrera Administrativa, para conocer de las reclamaciones
de los funcionarios públicos con motivo de la relación que los une con la Ad­
ministración y que se rige por la Ley de Carrera Administrativa. Constituye dicho
tribunal una de las grandes experiencias que se hicieron en nuestro país de un
régimen contencioso administrativo especial. Se trató indudablemente de una
nueva concepción tanto procesal como organizativa respecto a lo cual me siento
demasiado vinculada para hablar sin emoción de lo que significó en su momento,
de lo que continúa significando. El Tribunal de la Carrera Administrativa es
un tribunal colegiado, cuyos miembros fueron elegidos inicialmente por concurso,
sistema éste que, por primera vez se utilizó en Venezuela en sede jurisdiccional.
El segundo de los Tribunales Permanentes Especiales, es el Tribunal de
Apelaciones de Inquilinato. Aquí habría tanto que decir porque este Tribunal
surge cuando la Ley de Regulación de Alquileres, un texto normativo destinado a
regular los contratos de arrendamiento sobre los inmuebles urbanos, elimina el
recurso jerárquico que existía contra las decisiones de la Dirección de Inquili­
nato del Ministerio de Fomento ante el Ministro de Fomento. Las apelaciones
por la vía del recurso jerárquico son procedimientos administrativos desafortu­
nados porque no ofrecen suficientes garantías a los recurrentes. El legislador con
un acto que no sabemos si era delegación o no, dejó un poco abierta la puerta
para que, por vía de reglamento, se designase cual era el organismo que iba a
ocuparse de la materia de las apelaciones y, en definitiva el designado al efecto
fue este tribunal colegiado de cuya naturaleza jurisdiccional incluso se ha du­
dado; pero allí está como Tribunal Contencioso Administrativo, también con
naturaleza colegiada, y decidiendo solamente de las apelaciones que se inter­
pongan contra las decisiones de la Dirección de Inquillinato del Ministerio de
Fomento lo cual quiere decir que conoce en un área territorial que si bien es
pequeña, en lo que toca a extensión, sin embargo tiene un volumen de trabajo
muy amplio por cuanto el mismo abarca la zona metropolitana de Caracas,

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Estas mismas competencias en materia de arrendamientos urbanos, no son asig­
nadas en las restantes zonas de Venezuela a órganos de la Administración Cen­
tral, sino a órganos de la Administración Descentralizada, específicamente a los
Concejos Municipales y, de las apelaciones contra los actos de éstos conocen los
Jueces de Distrito. Es decir, la situación es muy compleja porque es el fruto de
una serie de circunstancias históricas.
Nos encontramos, siempre dentro del análisis de los tribunales permanetes,
con los tribunales contencioso fiscales, creados por el Código Orgánico Tribu­
tario, y con un tribunal que acaba de ingresar en fecha reciente con la reforma
de la Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos Agrarios, el Tribunal Supe­
rior Agrario. Este Tribunal pasa a conocer de la materia contencioso administra­
tiva agraria en relación con ciertas decisiones de los Ministerios del Ambiente y
de Agricultura y Cría.
Hay otros tribunales que sólo ocasionalmente conocen del contencioso admi­
nistrativo; son los jueces de primera instancia en lo civil, cuando deciden algu­
nos recursos y algunas acciones (por ejemplo, en materia de propiedad indus­
trial en relación con las nulidades de ciertos actos administrativos en materia de
patentes y en materia de marcas). En consecuencia, estos tribunales por cuanto
pueden anular los actos administrativos se transforman en tribunales contencioso
administrativos. En el mismo sentido, los mismos cuando conocen de las expro­
piaciones, pueden decidir sobre la ilegalidad del decreto de expropiación. Tam­
bién es un tribunal ocasional el Tribunal de Primera Instancia en lo Mercantil
cuando conocen de las acciones de nulidad contra los registros de marcas en base
al mejor derecho alegado por el actor. En general, los Jueces de Distrito en
materia de alquileres, cuando conocen en apelación de las decisiones dictadas por
los concejos municipales en materia de contratos de arrendamiento sobre in­
muebles urbanos, son jueces contencioso ocasionales.
Vamos a ver ahora someramente cuáles son las competencias de los Tri­
bunales Contencioso Administrativo.
¿Qué pueden hacer los Tribunales Contencioso Administrativo? Los Tri­
bunales Contencioso Administrativo pueden anular actos, y ya todo esto lo
vimos someramente, pero vamos a analizarlo detenidamente porque de aquí po­
demos deducir cuáles son las acciones que se pueden ejercer por ante estos Tri­
bunales. En primer lugar, pueden anular actos, en segundo lugar, condenar a
la Administración a otorgar las prestaciones clásicas del Derecho Romano, esto es,
el daré, el facere o el non facere. También pueden declarar la responsabilidad de
la Administración, sometiéndola a indemnizar los daños y perjuicios que hayan
acarreado. Igualmente pueden restablecer las situaciones jurídicas subjetivas afec­
tadas de los administrados, y finalmente, pueden suspender total o parcialmente,

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los efectos de los actos administrativos, destruyendo así el principio de la eje-
cutoriedad que es regla general de los actos administrativos.
¿Cuáles son entonces las acciones en materia contencioso administrativa ? Por
el contenido de la pretensión las acciones pueden ser de la siguietne índole: En
primer lugar las pretensiones de nulidad; estas pretensiones de nulidad aluden
al poder de los tribunales de anular los actos y se denominan recursos de anu­
lación, estos recursos pueden ir contra los actos generales o contra actos particu­
lares de la Administración. En segundo lugar, pueden estar constituidas estas
acciones por pretensiones de condena, las cuales pueden ser la pretensión de con­
dena típica, que se obtiene a través de las acciones posibles que pueden ha­
cerse valer en cualquier clase de juicio contra un sujeto, contra una figura sub­
jetiva. Además de todo eso nos encontramos con una pretensión muy particular
en nuestra materia que es la figura de la obtención o negativa de efectuar una
prestación legalmente debida. En efecto, es característico del sistema contencioso
administrativo esta posibilidad de recurrir contra la Administración que se niega
o se abstiene de realizar algo que debía hacer. Las acciones ejercibles pueden ser
de responsabilidad, pudiendo obviamente estar en el campo de la responsabilidad
contractual, o de la responsabilidad extra contractual. Pueden versar igualmente
sobre el restablecimiento de situaciones jurídicas y nos encontramos con dos
tipos de acciones, las acciones de condena y las que se dirigen a la ejecución
de una obligación reconocida. Finalmente es posible solicitar la suspensión de
los actos administrativos, lo cual para algunos constituye una medida cautelar
y para otros tiene la naturaleza de la acción interdictal.
En razón de las figuras subjetivas, la competencia de los tribunales con­
tencioso administrativos se dirige bien a los entes territoriales, o bien a los
entes no territoriales. En relación con los entes territoriales se alude al Estado
y a los entes menores incluyéndose entre éstos a los estados y a los municipios,
y, en cuanto a los entes no territoriales, se hace referencia a las personas jurí­
dicas de derecho público: universidades, academias, institutos autónomos, y se
aplica también a las empresas (problema éste que pasaremos a analizar, y que
configura lo que se ha denominado la competencia ampliada del contencioso
administrativo).
Vamos a pasar a los problemas fundamentales del sistema contencioso ad­
ministrativo. El sistema, como todos los existentes, incluso los elaborados en la
forma más racional, presenta una serie de vicios y de errores que ya se anun­
ciaban antes de su puesta en vigencia. ¿Cuáles son las razones de estos grandes
vicios específicos de nuestro sistema? En primer lugar la razón está en la for­
mación espontánea que el mismo tuvo, porque en realidad no se adoptó un
texto elaborado en un sistema extranjero y debidamente adaptado a nuestras

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particularidades, sino que la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, de
donde arranca todo el sistema contencioso administrativo (para no hablar de
las leyes especiales cuyo problema es mucho más grave) es una mezcla química
de los siguientes elementos: en primer lugar de la necesidad. En efecto, exis­
tió la necesidad urgente de garantizar el principio de legitimidad por la vía
jurisdiccional. En segundo lugar la existencia de instituciones que habíamos
adquirido por herencia histórica. En tercer lugar la doctrina, que tomó por una
parte el derecho francés y que se nutrió mucho de él, que también se impregnó
de las instituciones del derecho español; que captó las vivencias de los sistemas
anglo-norteamericano, es decir, de una doctrina que estaba viva, que estaba res­
pirando, pero que no estaba todavía perfectamente ubicada en su propio contorno.
En cuarto lugar está la jurisprudencia que, en realidad fue un poco a la zaga
de la doctrina, lo cual es positivo en cierto sentido porque le permite captar,
depurar aquello que la doctrina le estaba ofreciendo. Finalmente están presentes
los criterios de conveniencia política lo cual no quiere decir que se trate de cri­
terios de conveniencia de los partidos, sino del Estado mismo, del sistema.
Es decir, que nuestro sistema contencioso administrativo es el fruto de la nece­
sidad, de la herencia de instituciones, de la doctrina, de la jurisprudencia y de
los criterios de conveniencia política.
Vamos entonces a enfocar cuáles son las cuestiones fundamentales que,
repito, son los puntos críticos de nuestro sistema contencioso administrativo. En
primer lugar la noción de parte y la naturaleza de la presencia de la Adminis­
tración en el Contencioso de Anulación; en segundo lugar las llamadas apelacio­
nes en el sistema contencioso administrativo, pero no solamente las apelaciones
que se elevan contra los actos administrativos por ante los tribunales contencioso
administrativos, que es el primer tipo de apelaciones, sino las más graves, que
son las que van de un tribunal contencioso administrativo de primer grado a
un tribunal contencioso administrativo de segundo grado. En tercer lugar está el
problema derivado de la llamada "competencia ampliada”, es decir, el haberle
otorgado competencia los tribunales contencioso administrativos para materias
que no pertenecen a su esfera. Finalmente está el aparentemente insoluble pro­
blema de la ejecución de las sentencias de los tribunales contencioso administrativos.
Ya sabemos que la noción "parte” en el procedimiento administrativo no
tiene nada que ver con la noción de parte en el proceso jurisdiccional. En el
procedimiento administrativo parte es cualquier interesado, cualquier sujeto o
figura subjetiva de la más variada índole, porque puede ser una figura subje­
tiva carente de personalidad jurídica, que ostente un interés y que lo promueva,
que lo lleve al procedimiento administrativo para que en el mismo la Admi­
nistración que haya de decidir, lo analice y decida en base a él. Entonces, en el
procedimiento administrativo partes son todos los que intervienen como titulares

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de un interés. En el proceso jurisdiccional típico, que es el proceso consagrado
en el Código de Procedimiento Civil, nos encontramos que, a través de los ar­
tículos 16, 303, 306, etc., aparece claramente delineada la noción de la parte
como los litigantes, los sujetos, el actor y el demandado. Ya sabemos que en
la dialéctica del proceso estas posiciones no son firmes, y van variando en forma
tal de que el demandado se convierte a su vez en actor, a través de la excep­
ción y cambian las posiciones de los intervenientes, pero siempre son dos partes
las que juegan en el proceso civil. ¿Qué pasa en el contencioso administrativo?
En el contencioso administrativo no hay una solución unitaria, sino que todo
depende del recurso en el cual se plantea, aludiendo siempre al recurso de anu­
lación que es donde está presente el problema de la parte, por cuanto en las ac­
ciones o demandas contra la Administración, claramente está un sujeto que tiene
una pretensión frente a la Administración, e indudablemente la relación es
análoga a la que se presenta en el proceso civil ordinario. De allí que sea en el
llamado contencioso administrativo de anulación donde la cuestión adquiere
valores e importancia; pero hay que distinguir si se trata de una anulación, de
un recurso contra actos generales, si se trata de un recurso contra actos indivi­
duales derivados de un procedimiento no contradictorio, o si se trata de un
recurso contra actos individuales derivados de un procedimiento contradictorio.
Lo anterior no se puede olvidar y consideramos ese fue el error del legis­
lador, quien lo pasó por alto. La realidad del contencioso es ésta, que existen
y subyacen en el fondo de los procedimientos administrativos, unas relaciones
cuasi-jurisdiccionales en las cuales la Administración está actuando como un juez,
y el resultado de esta controversia va a ser la decisión a través de un acto admi­
nistrativo, pero el contenido es siempre esencialmente jurisdiccional, porque es
la forma de dirimir una controversia que se ha planteado entre intereses contra­
puestos. Ahora, el legislador no llegó a distinguir las situaciones que podían
plantearse al juez ante los actos administrativos impugnados y unificó todo en
un solo tipo de recurso. Incluso la Ley Orgánica de Procedimientos Administra­
tivos no llega nunca a distinguir las dos categorías que son fundamentales: los
actos unilateralmente dictados por la Administración para satisfacer los intereses
que tutela, y los actos a través de los cuales ella dirime un conflicto entre admi­
nistrados, y de aquí deriva y arranca toda la problemática de las partes en el
contencioso, que es la problemática de la legitimación activa, que es la proble­
mática de las costas procesales. En efecto, en un procedimiento administrativo
cuasi-jurisdiccional de primera instancia el administrado "A” pierde, en el pro­
cedimiento de segunda instancia pierde nuevamente. Intenta el recurso conten­
cioso administrativo y resulta otra vez perdidoso. La otra parte reclama las
costas procesales, estima las costas y es entonces cuando el sistema le dice: aquí
no hay partes ni mucho menos. ¿Cómo que no va a haber partes? ¡Claro que

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existen partes! Existe un conflicto de derechos subjetivos que está planteado,
en forma real y viva allí, porque la función del juez contencioso administrativo
es más o menos análoga a la función del juez que conoce de una apelación, ya
que, no por el hecho de que se impugne la sentencia, de que se apele contra la
sentencia han desaparecido las partes que estaban en el proceso original.

Pasemos así a otro de los puntos relativos a la cuestión subjetiva, que es

la posición de la Administración autora del acto. Nos encontramos ante todo
con lo siguiente: La Administración autora del acto ha sido considerada ya en
forma pacífica y constante por la jurisprudencia de los tribunales contencioso
administrativos, como una parte natural en el procedimiento. Esto es sumamente
importante, porque si ella no compareciere debidamente en el momento en el
lapso que se le ordena, que se le indica, cuando es librado el cartel, pareciera
que ya no puede actuar, pero todo esto fue solventado por los tribunales conten­
cioso administrativos que han dicho y que ella es la parte sustantiva y en con­
secuencia, tiene que ser también parte procesal. Pero ahí es donde surge mi
enorme duda, el gran quid del problema. ¿La Administración autora del acto es
la defensora nata del acto? ¿Tiene necesariamente que comparecer a defender
el acto? o, en otro sentido, ¿la Administración puede anular, puede revocar el
acto impugnado, debe mantener la defensa del acto? El problema es bastante
grave por lo siguiente: indudablemente que los órganos de la Administraron
cuando actúan lo hacen bajo el principio de la continuidad orgánica, es decir,
el órgano es permanente, perpetuo, no desaparece, aun cuando cambien sus titu­
lares; pero la realidad es otra. Sabemos muy bien que personas más cuerdas
pueden sustituir a personas menos cuerdas que eran los antiguos titulares de los
órganos, y que tienen que sentirse altamente lesionadas al tener que defender la
posición de un acto administrativo que es contrario incluso a sus principios. En­
tonces planteada así la cuestión, vamos a ver qué pasa. ¿Puede la Administración
anular el acto si está pendiente el recurso?, ¿o puede revocarlo? Al respecto
vamos a indicar que anulación es la extinción por vicio del acto, en cuanto que,
la revocación es la extinción de los efectos del acto que ya no satisfacen los
intereses de la Administración que lo dictó, es decir, es el acto que está en
contraste con los intereses actuales de su autor, bien porque siempre lo estuvo
y por lo cual existió una inconveniencia originaria, o bien porque con posterio­
ridad a su emanación se transformó en un acto inconveniente o inoportuno y
estamos ante una falta de mérito sobrevenida.
¿Cuál es la situación actual? La Ley Orgánica de Procedimientos Adminis­
trativos dice en el artículo 83, que la nulidad absoluta puede ser reconocida.
Usa un término muy extraño ya que la Administración puede "reconocer”, entre
comillas, de oficio o a solicitud de parte, sin límite temporal alguno, la

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nulidad absoluta de sus actos, y en lo que atañe a la revocación le establece
el límite de los derechos subjetivos, pero no le establece absolutamente ningún
límite temporal. Entonces, ¿cuál es la situación actual? ¿'Podría la Administra­
ción en base al 83 o al 82 de la Ley Orgánica, proceder a la revocación o a la
anulación ?
La situación es así, primero no hay ningún texto expreso; en segundo lugar
nos encontramos con las disposiciones de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos en relación con el ejercicio de las señaladas potestades de la
Administración; en tercer lugar no hay recurso de "lesividad” o como quiera
llamarse, en el derecho venezolano, que permita a la Administración ir ante el
juez contencioso administrativo e impugnar sus propios actos. Lo hubo en
un tiempo anterior, en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la Repú­
blica y del Ministerio Público en la cual se previo la posibilidad de que el
Procurador impugnada los actos administrativos; pero ahora no existe y por
otra parte hay otro factor: existe la excepción de ilegalidad, esto es, la posibi­
lidad de oponerse por vía de ilegalidad a un acto en el curso de un procedi­
miento contencioso administrativo.
Las posibilidades en el caso de la Administración autora del acto, serían
las siguientes: Si la nulidad es absoluta y el acto se presenta en juicio, se podría
oponer la excepción de ilegalidad la cual no caduca nunca, es imprescriptible,
puede ser opuesta en cualquier tiempo. En segundo lugar podría alegar ante el
juez haber reconocido, en base a lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley Or­
gánica de Procedimientos Administrativos la nulidad absoluta del acto con lo
cual el juez no tendría materia sobre qué decidir y así debería declararlo. Pero
fíjense que se trata de dos soluciones distintas. En lo que atañe a la revocación,
la situación es ésta. Hemos dicho que la revocación no recae sobre el acto sino
sobre sus efectos: ahora bien, el juez contencioso administrativo tiene poder
sobre los efectos de los actos, tanto es así que tiene la posibilidad de suspender
durante el curso del procedimiento, en forma total o parcial, su procedencia.
Ahora, sucede algo, la revocación tiene un límite natural, toda la doctrina lo dice,
lo menciona, y este límite natural es que el acto es revocable siempre y cuando
ei autor del acto tenga la disponibilidad de sus efectos, pero es indudable que
no puede tener la disponibilidad de los efectos quien dictó el acto que puede ser
suspendido por un juez. En consecuencia, ya el autor del acto no tiene la dis­
ponibilidad de sus efectos, y por ello estimo que la revocación no es posible
una vez que ha sido interpuesto el recurso contencioso administrativo de anula­
ción, por la naturaleza misma de la revocación en cuanto que en lo que atañe
a la anulación, sí es posible, pudiendo hacerse valer bien por la vía de la ex­
cepción, o bien por la vía del "reconocimiento”, exigiendo del juez una decla­
ratoria de no hay materia sobre la cual decidir. En todo caso, el principio dedu-

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cible es que la Administración no es necesariamente la defensora natural del
acto impugnado, y que en consecuencia puede actuar como coadyuvante del re­
currente, es decir, del que impugna el acto, puede actuar como interesado de­
fensor o su actuación puede ser definitiva en el destino del recurso si reconoce
la nulidad absoluta.
Pasemos ahora a otro punto que en forma muy breve, voy a analizar: es
el problema de las empresas del Estado. La Ley Orgánica de la Corte Suprema
de Justicia estableció la competencia de los tribunales contencioso administrati­
vos para conocer de las demandas contra las empresas en las cuales el Estado
tuviese una participación decisiva. En una serie de artículos el texto normativo
va distribuyendo la competencia, en lo que atañe a estas empresas, entre los
tribunales contencioso administrativos de acuerdo con la cuantía de la demanda.
Si la cuantía es de más de cinco miliones, la competencia es de la Sala Político-
Administrativa; si la cuantía es de menos de cinco millones pero más de un
millón es de la Corte Primera, y si es de menos de un millón va a los tribunales
superiores con competencia en lo civil, que forman esas circunscripciones de lo
contencioso-administrativo de la cual habíamos hablado. Ahora el problema
que se plantea es que la redacción que el legislador utiliza es la siguiente: él
dice las empresas en las cuales el Estado tenga participación decisiva, y después
agrega otro punto, siempre que no esté atribuida a otra autoridad. En conse­
cuencia, se plantean tres problemas: Primero, qué es empresa, lo cual es un
problema que la doctrina venezolana, que ya está tan enriquecida de conceptos,
nos resuelve, Brewer-Carías tiene una magnífica monografía al respecto; Jesús
Caballero igualmente y también Nelson Socorro y Juan Garrido. Es decir hoy
en día existe una bibliografía tan vasta que el único problema es escoger qué
autor consultamos; pero ese es indudablemente el primer problema. El segundo
problema es definir qué se entiende por "participación decisiva”. ¿Qué quiso
decir con participación decisiva? y aquí es donde está el quid. En lo que atañe
a la intención del legislador la misma no se manifiesta, ni en la Exposición
de Motivos ni en la comunicación que la Comisión de Política Interior hiciera.
En efecto, la verdadera Exposición de Motivos de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, está en una carta que los Magistrados de la Corte, que
elaboraron el proyecto de ley, le envían al Senado, a la Comisión de Política
Interior del Senado, en la cual hay una motivación muy detallada del texto de
la ley; pero desgraciadamente, a pesar de lo minuciosa que es, en la misma no
aparece la explicación que buscamos. Tampoco aparece en la verdadera expo­
sición de motivos que fue el informe de la Comisión Política Interior de la
Cámara de Diputados.
Existe, sin embargo, una motivación, fue una motivación derivada del mo­
mento histórico en que se alabora el proyecto y se aprueba la Ley Orgánica de la

346
Corte Suprema de Justicia. Venezuela estaba viviendo uno de los momentos
cruciales de su historia legislativa, se estaba produciendo el proceso de las nacio­
nalizaciones y no se hablaba sino de empresas nacionalizadas. Los proyectos
originales de la Ley de la Corte aludían a las empresas nacionalizadas, porque
se dijo que se había asignado la competencia para conocer de las demandas con­
tra la República en base al fuero particular de ésta que poseía la Corte Federal
y que ahora detenta la Sala Político-Administrativa. Como existía este fuero
particular de la República, en relación con sus intereses para atender sus deman­
das, se decía ¿por qué debe cubrir sólo al ente territorial y no a aquellas em­
presas nacionalizadas, en las cuales está verdaderamente el gran poderío eco­
nómico? Esta fue la razón por la cual se inició la incursión en este campo,
porque originalmente se extendió el texto a las empresas nacionalizadas y des­
pués se buscó una fórmula que estuviese en la Constitución y como en ella
se habla de empresas en las cuales el Estado tenga participación decisiva, se
utilizó tal expresión. Inicialmente el sentido de la señalada expresión fue en­
tendido en su valor textual constituido por su sentido cualitativo: se dijo se
trata de las empresas del Estado en su alcance más amplio, es decir, de las
empresas, esencialmente comerciales que realizan actividades en el campo eco­
nómico, que tienen una estructura regida por el derecho privado, y en las cuales
los intereses del Estado aparezcan mayoritariamente representados. ¿Qué clase
de intereses del Estado? ¿Cubre a cualquier ente público como sería el Fondo
de Inversiones de Venezuela? ¿Abarca a cualquiera de las grandes corporaciones
de desarrollo? Se reconocía como empresa del Estado tanto a las empresas de
primer grado como de ulterior grado; sin embargo, una sentencia de la Sala Po­
lítico-Administrativa, del 23 de enero de 1983, es decir de este año, comienza
por señalar que se trata solamente de las empresas de primer grado, sin discri­
minar sobre la competencia especial, lo cual llevaría a considerar que la Corte
tiene competencia tanto en materia de trabajo como en materia de tránsito, como
en materia agraria, etc. Por su parte la Sala de Casación Civil ha dicho algo
distinto, ya que en una de las últimas sentencias del Magistrado Duque Sánchez,
acogió el criterio de que la competencia residual aludía a las competencias or­
dinarias, es decir que los tribunales contencioso administrativo conocían de todo
aquello que fuese competencia de la jurisdicción ordinaria, y no de las com­
petencias de las jurisdicciones especiales, criterio éste que pareciera el más lógico.
Por otra parte, la misma Corte de Casación, cada vez que se plantean los con­
flictos de competencia que le llegan a ella por vía de los tribunales de la juris­
dicción ordinaria, establece que la competencia es de los tribunales contencioso
administrativo, porque la posición que ella sigue manteniendo fue la original
de tomar en cuenta el carácter cualitativo de esta participación decisiva.

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 La opinión de la Corte Primera de lo contencioso-administrativo es mo­
derada porque ha ido en la búsqueda de un punto de coincidencia entre las dos
posiciones, la de la Sala Político-Administrativa y la de la Corte de Casación.
Entramos en el penúltimo problema que es el de las apelaciones. El pro­
blema de las apelaciones es el siguiente: es sabido que el origen de las apela­
ciones es la sustitución del recurso jerárquico que no ofrece ninguna garantía
para el administrado, por un recurso que se ejerce ante un nuevo órgano, una
junta, una comisión, un tribunal. Es decir, se trata de la búsqueda de un cambio
en el recurso jerárquico porque es sabido que tal recurso deja la controversia
ante la misma Administración. En efecto, son los mismos técnicos que decidie­
ron en primera instancia los que van a decidir en segunda instancia mediante
un procedimiento administrativo que, como tal, no puede ofrecer suficientes
garantías porque el procedimiento administrativo ha de ser rápido, ha de ser
movido, ha de ser flexible, no puede ser rígido, no puede ser lento, no puede
tener la pesadez que las garantías establecidas en el Código de Procedimiento
Civil le otorgan. Esto ha hecho que el recurso jerárquico, en la búsqueda de
mayores garantías, se transforme en un recurso de apelación ante un órgano
que ya no es administrativo sino jurisdiccional; pero el problema es éste, la ape­
lación es una cosa y el recurso contencioso administrativo de anulación es otra.
Cuando un acto administrativo que ha concluido la vía administrativa en vista
de una disposición expresa de una ley puede ser objeto de apelación ante un
órgano jurisdiccional, se trata de un simple recurso de apelación que se inter­
pone. No es necesario formalizar tal recurso y no tiene los requisitos que tiene
el contencioso administrativo de anulación, en el cual es necesario formular
las impugnaciones concretas y que, naturalmente, sigue un procedimiento de
distinta naturaleza. El problema es grave en estos momentos y sumamente agudo
en materia de legislación inquilinaria, porque por una parte algunos tribunales
estiman que el recurso que se interpone contra las Administraciones que deciden
en materia inquilinaria, es un recurso de apelación tal como lo consagra el Re­
glamento de la Ley de Alquileres y el Decreto Legislativo sobre Desalojo y
Viviendas. Es decir, que es un recurso de apelación y se va por la vía de ape­
lación. En cuanto que, otros, sobre todo los Jueces contencioso-administrativos re­
gionales consideran que la única vía es el recurso contencioso administrativo
de anulación, lo cual resulta más ventajoso para el litigante porque tiene un
lapso más largo para su ejercicio.

Pasamos al punto de mayor importancia, a mi ver, que es el relativo a la

ejecución de la sentencia. Es sabido que el derecho sólo se satisface (y no me
llamen excesivamente positivista), con la ejecución de la sentencia. Ahora
bien, la Administración disfruta de privilegios que son mucho más graves y

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 pesados de lo que la conciencia jurídica moderna debería aceptar. A todo esto,
¿qué sucede con la ejecución de la sentencia? Nos referimos a una sentencia que
ordena un daré, un dar algo, generalmente un pago de una suma de dinero.
En el caso específico de la sentencia que ordena un daré y específicamente el
pago de una suma de dinero, nos encontramos con que la norma aplicable para
su ejecución es el Código de Procedimiento Civil. El artículo 687 ejusdem,
señala que se debe ocurrir ante el órgano que elabora el presupuesto para que
coloque allí la debida partida. La Ley Orgánica de Régimen Presupuestario en
su artículo 40, segunda parte, habla de los compromisos válidamente reconoci­
dos: y establece una partida que se incluye en el Presupuesto. El Reglamento
de la Ley de Régimen Presupuestario establece el procedimiento, en relación
con este tipo de ejecuciones. Vamos ahora a la sentencia que ordena la entrega
de una cosa específica. Esta se regula por el artículo 688 del Código de Pro­
cedimiento Civil, por lo cual la ejecución corresponde al Tribunal de la Pri­
mera Instancia, que puede librar su mantenimiento de ejecución para cualquier
juez competente, debiendo efectuarse la notificación al Ejecutivo por medio del
Procurador General de la República, en base a lo dispuesto en el artículo 46
de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Sigue la en­
trega de la cosa mueble, o inmueble, o la estimación de su valor si no puede
ser calculado. En caso de incumplimiento de la entrega la obligación se trans­
forma en el pago de una suma, y caeríamos nuevamente en el sistema de la
ejecución de la sentencia que ordena un "daré”. Pero entramos al punto crucial,
que es el de la sentencia que ordena un facere o un no facere, esto es, hacer
algo o no hacerlo. Nos encontramos en primer lugar con la supremacía y los
privilegios que la Administración ostenta frente a los particulares; en segundo
lugar con la circunstancia misma de que una prestación de hacer o no hacer
es difícil de obtener de un sujeto, tanto es así que estas prestaciones se convier­
ten a la larga en prestaciones de dar. Pero lo que pasa es que en el ámbito
de los particulares, que una obligación de hacer se convierta en una prestación
de dar, no tiene mayores problemas, pero en el caso de la Administración sí,
porque lo que el particular quiere generalmente de la Administración es algo
que nadie más le puede dar y que no puede ser indemnizado con dinero; él
quiere que se le restituya en el cargo, él quiere que se le otorgue un ascenso;
él quiere que se le conceda la licencia, que se le otorgue una autorización.
Esos son los casos en los cuales hay que preguntarse qué hacer frente a la
Administración. Las vías de ejecución a mi ver son tres, la vía penal, la vía
disciplinaria y la vía contencioso administrativa. La vía penal está dada por
la posibilidad de actuar no contra la Administración, sino contra el funcionario.
No se trata de una actuación institucional sino que es esencialmente contra el
sujeto funcionario como tal, contra el sujeto que se niega a otorgar la presta­

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ción debida. Podría actuarse por la vía del artículo 485 del Código Penal, que
establece una falta, por lo cual no es necesario abrir una averiguación de nudo
hecho, porque se trata de una simple falta. Podría también irse por la vía del
abuso de autoridad, que es el artículo 207, no el abuso genérico de autoridad
porque ya sabemos que fue eliminado con la Ley Orgánica de Salvaguarda
del Patrimonio Público, y en los casos en que se aludiera el abuso de autoridad,
sería necesario entonces ir por la vía de la averiguación de nudo hecho. Bas­
tante grave en el caso de que fuese contra el presidente de la República, por­
que entonces habría que ir por la vía de antejuicio de mérito, que es mucho
más complejo. Pero hay otra vía que es la vía disciplinaria. Esta vía disciplina­
ria está prevista en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en el
artículo 174, y naturalmente tiene sus problemas. La vía consiste en conminar
con multas constantes al sujeto, al funcionario, para que realice la prestación
a la cual está obligado. Sin embargo, se plantea la duda de si puede aplicarse
por todos los jueces contencioso administrativo o es sólo propia de la Sala Polí­
tico Administrativa, como juez contencioso administrativo. Es esta duda lo que
hace que la vía disciplinaria sea una vía, digamos así, de limitado uso.

Finalmente, nos encontramos con la vía contencioso administrativa. Pare­

ciera absurdo, y ustedes me dirán ¿por qué la contencioso administrativa, ya
que sería como recomenzar desde el principio? Es decir, volver a comenzar
cuando ya hemos terminado, pero es que es un sujeto que se encuentra frente
a la Administración que no accede a darle cumplimiento a la sentencia. ¿Qué
debe hacer? Yo creo que la vía contencioso administrativa es la mejor, por
cuanto el juez en el proceso cognición lo que hizo fue una declaración, una
declaración de condena, una declaración simplemente de la confirmación de
un derecho, pero siempre una declaración, en cuanto que a través del proceso
de ejecución, el juez se va a encontrar con que tiene que ejecutar él mismo su
fallo. Y ¿cómo proceder por esta vía contencioso administrativa? La vía a mi
entender será la establecida a través de ese célebre recurso de falta o absten­
ción, es decir, dirigirse al órgano jurisdiccional pidiendo que obligue al fun­
cionario administrativo que se niega o se abstiene de realizar una actuación
para la cual está legalmente obligado a que lo haga, ¿y qué procedimiento va
a seguir el juez para esta ejecución que se le pide a través de una acción di­
gamos ejecutiva? El juez puede, de acuerdo con el artículo 102 de la Ley Or­
gánica de la Corte Suprema de Justicia que reza así: "Cuando ni en esta ley
ni en las disposiciones de otros Códigos se provea un procedimiento especial»
la Corte podrá aplicar el que juzgue más conveniente de acuerdo con la natu­
raleza del caso”. Al efecto, yo creo que el procedimiento más conveniente que
podría aplicar por analogía el juez contencioso administrativo, es el del amparo

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consagrado en el Código Orgánico Tributario. Es decir, este procedimiento 4
través del cual se conmina la Administración a que dentro de un plazo realice
la prestación que le es debida, y si no ahí es donde surge la incógnita. Y si
no, ¿qué pasará? Que el juez mismo se sustituya en la Administración para
acordar la prestación, por ejemplo dictar el acto, dar la autorización, otorgar el
permiso, esto es, hacer aquello que la Administración se ha negado a efectuar.

Como ven ustedes son muchos, complejos y difíciles de resolver los pro­
blemas del contencioso administrativo; pero para ello tenemos una doctrina acu­
ciosa y una jurisprudencia que avanza cada día con mayores bríos. En ellos
está la solución.