CAPÍTULO CUARTO

EVOLUCIÓN DEL DERECHO INDÍGENA EN LOS TEXTOS

CONSTITUCIONALES.

En los capítulos anteriores, hemos formado un marco Historia legal, el trabajo en

esta ley es ahora y en el futuro Desde nuestra primera vez, la costumbre indígena
original en Chiapas Introdujimos casi todos los derechos en la era precolonial. Era
un hábito que entramos a la colonia después, Existe un conflicto o encuentro entre
dos culturas: la cultura española y Indígena, con importantes consecuencias
sociales y legales, aunque En general, la corona ordena respetar Las costumbres
y bienes de los aborígenes, a condición de que, De hecho, señalamos los
derechos consuetudinarios de los indígenas Gracias al sabio "Law Collection" El
contenido legal de la India se ha codificado ampliamente en beneficio de los
pueblos indígenas. Antónimo: "Ser atendido y por lo tanto no debe lograrse"; lo
que conviene señalar Antigua ley colonial, que tuvo un impacto en las costumbres
durante el período colonial

Hecho lo anterior, ya en la época actual y contemporánea, en el plano del derecho

Internacional, analizamos inicialmente el proyecto sobre la Declaración Universal
sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, cuya aprobación y vigencia todavía
se discute en el seno de la Organización de las Naciones Unidas; proyecto éste
que trata de mejorar y reivindicar la vida de las comunidades indígenas del mundo;
después, continuamos con el 270 polémico e interesante tema de los Derechos
Humanos, cuyas violaciones han perjudicado enormemente a los indígenas; para
concluir estudiamos el contenido del vigente Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo: "Convenio sobre Poblaciones Indígenas y Tribales,
1989, de la OIT", donde afirmamos que su contenido es sólo una expresión de
buenos propósitos, porque no se dan aún las condiciones que permitan hacerlo
efectivo en favor de los marginados indios, con pleno respeto a sus derechos
humanos

La Constitución de los Estados Unidos Mexicanos inauguró en 1917 una nueva

época de la historia del constitucionalismo respecto a una serie de aspectos
relevantes para la sociedad mexicana, sin embargo, el más importante de ellos no
figura entre los que suelen resaltarse con posterioridad. Me refiero al
pronunciamiento de base de los apartados sexto y séptimo del artículo 27, que
hace referencia a la propiedad como derecho fundamental; es de destacarse que
éste no se limita a la propiedad privada: “Los condueñazgos, rancherías, pueblos,
congregaciones, tribus y demás corporaciones de población que de hecho o por
derecho guarden el estado comunal tendrán capacidad para disfrutar en común
las tierras, bosques y aguas que les pertenezcan o que se les haya restituido o
restituyeren”. Este reconocimiento constitucional de propiedad comunitaria fue de
suma importancia por sí mismo y por cuanto implicaba. Lo era desde luego por la
humanidad a la que interesaba, primordialmente la indígena dentro de las
fronteras de México o incluso fuera de ellas, pues hubo en América otras
Constituciones que siguieron entonces la pauta. También venía a resultar de lo
más importante por el giro que representaba respecto al tratamiento constitucional
que anteriormente se les deparaba a las comunidades indígenas y, además, por lo
que el propio pronunciamiento entrañaba respecto de dimensiones que iban más
allá, bastante más allá, del derecho meramente dominical. Vayamos por partes
para situar la materia de la obra-compilación normativa y su análisis, que nos
ofrece Francisco López Bárcenas. El tratamiento constitucional anterior
sencillamente prescindía de todo derecho indígena con una pertinacia que
acusaba la fuerza de sus motivaciones anos.

Historia de los derechos indígenas en México

La cuestión de los derechos indígenas no es asunto de ahora sino bastante añejo.

Relacionada con el origen del Estado mexicano, viene aparejada con las luchas
independentistas de la población de la Nueva España por separarse de la corona
española y formar un nuevo Estado, pasando por los “periodos de anarquía” y la
consolidación del “nuevo orden”, luchas en las que los pueblos indígenas
aportaron una gran cuota de sangre, pero cuando se diseñó el modelo de
organización política que prevalecería en el país se les ignoró por completo por el
grupo social dominante que asumió el poder. A pesar de las promesas contenidas
en las proclamas con las que se llamaba a nuestros antepasados a luchar por la
independencia, sobre todo las de Miguel Hidalgo y Costilla y José María Morelos y
Pavón, líderes mestizos de las insurrecciones independentistas que prometían
devolverles la libertad, terminar con el sistema de castas y restituirles la tierra de la
que habían sido despojados,1 la exclusión de los pueblos indígenas en el diseño
de la nación en que todos viviríamos comenzó desde los acuerdos para consumar
la Independencia. En el Plan de Iguala, propuesta surgida del viejo orden para
poner fin a la guerra que ya alcanzaba once años (desde 1810 hasta 1821), se
estableció la igualdad de todos los habitantes de la Nueva España, sin distinción
alguna de europeos, africanos ni indios, reconociendo a todos como ciudadanos
con igualdad de derechos, al mismo tiempo que ignoraban la existencia de los
pueblos indígenas

En esencia, en Historia de los derechos indígenas en México 1 Jesús Silva

Herzog, De la historia de México (1810-1938), Documentos fundamentales,
ensayos y opiniones, tercera edición, Siglo XXI Editores, México, 1985, pp. 12-16.
24 LEGISLACIÓN Y DESARROLLO RURAL el Plan de Iguala se retomaban los
principios contenidos en la Constitución de Cádiz, con la que el gobierno español
buscaba retener sus colonias en América, haciendo ligeras concesiones a los
grupos de poder regionales que se sentían desplazados por el de la metrópoli,2
entre las cuales figuraba no ser consideradas en adelante como colonias sino
provincias que formaban parte integrante de aquélla. A esto contribuyó la
mentalidad criolla que veía a nuestros antepasados como “apáticos y sumergidos
en la ignorancia” y buscaba “mantenerlos en su antiguo estado, para lucrar con
sus trabajos y producciones, la inmensidad de sus riquezas, y para hacerlos de
todos modos infelices”.3 La declaración de igualdad de todos los habitantes del
naciente país era una forma soterrada de negarnos nuestros derechos pues no
todos éramos iguales y no podíamos aspirar a serlo si no se creaban las
condiciones para ello, lo cual hubiera implicado reconocer las muchas diferencias
culturales existentes y darle un trato diferenciado a cada una para poder arribar a
la pretendida igualdad. Los indígenas en las primeras constituciones nacionales
Pero la realidad era bastante compleja y el Poder Constituyente no podía eludirla
tan fácilmente, pues aparecía por donde menos se le esperaba. En el Acta
Constitucional de la República Mexicana de 18244 se estableció como facultad del
Congreso de la Unión arreglar el comercio con las naciones extranjeras, entre los
diferentes estados de la federación y tribus de indios, disposición que se reiteró en
el artículo 49, fracción XI.

Constitución Federal de México como país independiente, promulgada el 4 de

octubre de 1824.5 Esta disposición estaba fuera de contexto, no respondía a una
realidad social y por tanto ningún derecho representaba para los pueblos
indígenas porque sus problemas iban más allá de asuntos comerciales, los cuales
seguramente eran ajenos a la mayoría de ellos, que se encontraban luchando en
la defensa de su identidad colectiva y sus tierras comunales, que desde entonces
eran asediadas por la nueva clase gobernante y agredidos con leyes estatales que
impulsaban su fraccionamiento. La única explicación coherente sobre la inclusión
de esta disposición en la Carta Magna apunta a que fue copiada textualmente del
artículo 1.8.3. de la Constitución Federal de los Estados Unidos de América, en
donde el Estado había reconoció estatus jurídico a los indígenas, aún bajo su
tutela.6 Producto de las luchas de los distintos grupos políticos de la época,
liberales y conservadores, monárquicos o republicanos, federalistas o centralistas,
radicales o moderados, lorquinos o escoceses, la Constitución fue constantemente
reformada, según los intereses de quienes accedían al poder. La Carta Magna de
1824, de corte eminentemente liberal, republicano y federal, fue reformada en
1835. En esa reforma se suprimieron sus principales postulados, dentro de ellos el
federalismo, adoptando en su lugar un régimen centralista, sostenido por el partido
conservador. Junto con los principios federalistas se dejó atrás la referencia
expresa a los indígenas, aunque no la exclusión de ellos. En varias partes de su
texto hay referencias a la pérdida de ciudadanía y derechos políticos por escasez
de fortuna o no saber leer y escribir, ni tener determinado grado de educación
escolar.7 Dichas alusiones estaban dirigidas de manera indirecta pero evidente
hacia los campesinos, y a los pueblos indígenas en particular, pues eran los que
en su mayoría se encontraban en esas condiciones. Para mediados del siglo,
cuando se discutió la Constitución Federal de 1857 el asunto de los derechos
indígenas se había convertido en un problema nacional. Así se desprende de las
múltiples intervenciones que se dieron durante su discusión, aunado a la
abundante legislación que, como veremos más adelante, se había producido en
los estados de la federación. Sólo que a los grupos políticos de entonces, tanto
liberales como conservadores, les pareció más importante enfocar sus esfuerzos a
combatir o defender otros asuntos, como fue el de la Iglesia y la tierra. Lo anterior
no debe dejar la idea de que el tema no estuvo presente entre los constituyentes
de la época. En la sesión del 16 de junio de 1856 el diputado José María del
Castillo Velasco, después de describir los estragos padecidos por “una raza
desgraciada de hombres, que llamamos indígenas, descendientes de los antiguos
dueños de estas ricas comarcas, y humillados ahora con su pobreza infinita y sus
recuerdos de otros tiempos”, reivindicó terrenos para el uso común de sus
pueblos, así como para reparto entre los individuos que los integraban, aduciendo
que era vergonzoso “para nuestro país que haya en él pueblos cuyos habitantes
no tengan un espacio de terreno en que establecer un edificio público o una
sementera”; así también exhortó a los legisladores a tomar medidas para combatir
el estado de mendicidad de los indígenas y a “disipar los nublados de su
indigencia”. Además de ello, el diputado Velasco expresó su convicción de que
urgía remediar los abusos que sufrían y buscar la manera de mejorar su condición
económica, afirmando que “si se estudian sus costumbres, se hallarán entre los
indios instintos de severa justicia y de abnegación para cumplir con los preceptos
que imponen las leyes”.8 Tres semanas después de expuestas las anteriores
opiniones, el diputado García Granados formuló algunas objeciones en materia de
justicia en donde se involucró a los pueblos indígenas: desaconsejó la instauración
del jurado popular, calificándolo de “planta ecdótica” que no podía aclimatarse
todavía entre los indígenas porque, según él, no ofrecían ninguna garantía de
defensa a las personas que juzgaban. En la misma sesión Ignacio Ramírez
destacó la necesidad de que el proyecto constitucional que se estaba discutiendo
se adecuara mejor a las necesidades específicas del país. En ella lamentó que
“entre las muchas ilusiones con que nos alimentamos, una de las no menos
funestas es la que nace de suponer que nuestra patria es una nación
homogénea”. Invitó a los diputados a cambiar su visión del país. “Levantemos –les
dijo– ese ligero velo de la raza mista que se extiende por todas partes y
encontraremos cien naciones que en vano nos esforzaremos hoy por confundir en
una sola”. Y, a diferencia de quien le antecedió en la palabra, expresó: “Muchos de
esos pueblos conservan todavía las tradiciones de un origen diverso y una
nacionalidad independiente y gloriosa”.9 Una de las últimas intervenciones sobre
la materia se dio cuando ya se había iniciado, en lo general, el debate sobre el
contenido de la nueva Constitución. El diputado Castellanos aceptó la nobleza de
la propuesta hecha por el diputado José María del Castillo Velasco, pero se opuso
a ella si antes no se aseguraba que la Iglesia quedaría sujeta al poder del Estado,
pues en caso contrario –dijo– los “indios regarán la tierra con el sudor de su rostro,
trabajarán sin descanso hasta hacerla fecunda, le llegarán a arrancar preciosos
frutos, y todo ¿para qué?, para que el clero llegue como ave de rapiña y les
arrebate todo, cobrándoles por el bautismo de sus hijos, por celebrar su
matrimonio, por dar sepultura a sus deudos”. Y terminaba con una sentencia que
cambió el rumbo de la discusión. “Dad a los indios la tierra y dejad subsistentes las
obvenciones parroquiales, y no haréis más que aumentar el número de esclavos
que acrecienten la riqueza del clero”.10 Con esta afirmación, la discusión de los
derechos indígenas pasó a un segundo plano, centrándose en el problema del
clero y su relación con el Estado. Fue así como los derechos indígenas se
discutieron, pero no se plasmaron en la Constitución Federal que consolidó al
Estado mexicano.
Los derechos indígenas en la Constitución federal

Las reformas constitucionales relativas a los derechos indígenas en la época

contemporánea, han sido producto de la presencia de los pueblos indígenas en la
escena política nacional. De igual manera, reflejan la escasa voluntad política de
la clase gobernante para reconocer los derechos de estos pueblos y garantizarlos
en la Carta Magna. La primera reforma data de 1992 cuando el gobierno federal –
aprovechando la cercanía de los 500 años de la invasión española al continente
americano– promovió una adición al artículo cuarto de la Constitución Federal
para reconocer la existencia de pueblos indígenas en su seno y hacer efectivos
sus derechos. Eso fue lo que se dijo, pero en el decreto del 28 de enero1 lo que se
publicó fue una norma declarativa de la pluriculturalidad de la nación mexicana,
misma que obtenía su sustento en la presencia originaria de los pueblos
indígenas.

El reconocimiento que se hacía en esa norma era como componente de la

pluralidad cultural de la nación, y sólo de manera indirecta se podía establecer la
consideración de los pueblos indígenas como sujetos de derecho. Es más, la
propia norma jurídico-constitucional restringía los derechos que se les pudieran
reconocer a los pueblos indígenas a los de carácter cultural y sólo aquellos que la
ley secundaria eventualmente llegara a establecer.

La disposición constitucional seguía en la lógica de negar los derechos políticos y

económicos, que son los fundamentales para la existencia de los pueblos
indígenas, el respeto de sus derechos y la seguridad de su existencia y desarrollo
futuro. Además, se trataba de una postura que contradecía la Los derechos
indígenas en la Constitución federal 1 Diario Oficial de la Federación, México, 28
de enero de 1992. 50 posición del Estado mexicano sobre esta materia en el
marco internacional. Lo mismo sucedía con la fracción séptima, párrafo segundo,
del artículo 27 Constitucional, introducida por decreto del 6 de enero de 1992, en
la cual se establece que “la ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos
indígenas”.2

En ella se desconoce la condición de pueblos a los indígenas, y se remite a una

ley secundaria la eficacia de la garantía.

El contenido de la Constitución Federal se modificó el 14 de agosto de 2001,3

después de la rebelión zapatista y la firma de los Acuerdos de San Andrés sobre
derechos y cultura indígena. De acuerdo con el decreto de reforma, se modificaron
varios de los artículos de la Carta Magna para incluir en ella los derechos de los
pueblos indígenas, que unidos a las disposiciones existentes forman la
normatividad constitucional en la materia.

En la actualidad los artículos constitucionales que hacen referencia a los derechos

indígenas son: el artículo 2, que sustituyó al artículo 4 al que hicimos referencia
anteriormente, el artículo 18, párrafo sexto, el artículo 27, fracción VII, párrafo
segundo y el 115, fracción tercera. La reforma a la Constitución Federal para
reconocer los derechos de los pueblos indígenas se dio en un controvertido
proceso legislativo.

Lo controvertido provino de varios aspectos. Uno de ellos, político, es que con la

reforma se buscaba resolver las causas que dieron origen al levantamiento de los
indígenas chiapanecos agrupados en el Ejército Zapatista de Liberación Nacional
(EZLN), según disposición de la Ley para el Diálogo, la Conciliación y la Paz Digna
en Chiapas, 4 En concreto se trataba de cumplir lo pactado en los Acuerdos sobre
Derechos y Cultura Indígena, mejor conocidos como Acuerdos de San Andrés.
Con base en dichos acuerdos la Comisión de Concordia y Pacificación –integrada
por representantes de todos los partidos políticos representados en el Congreso
de la Unión para mediar en el conflicto– por acuerdo de las partes, elaboró en
noviembre de 1996 una propuesta de reforma constitucional que los rebeldes
aceptaron pero el gobierno rechazó y por eso no se envió al Congreso de la Unión
sino hasta el 5 de diciembre de 2000, cuando el Partido Revolucionario
Institucional (PRI) había perdido las elecciones y gobernaba el Partido Acción
Nacional (PAN).

Por otro lado, el proceso también fue controvertido por el tipo de derechos que se
intentaba reconocer en la Constitución Federal y lo que esto implicaba. De por si
una reforma a la Carta Magna no es un asunto cualquiera, pues no se trata de la
reforma a una de sus leyes, sino de aquella sobre la cual descansa el pacto
federal, es decir, el tipo de organización que los habitantes de un Estado se dan
para poder organizar su vida social.

En estricto sentido, una reforma constitucional más que modifica el orden jurídico,
transforma las bases políticas sobre las que descansa. Pero en este caso,
además, se trataba de reconocer, por primera vez desde que se formó el Estado
mexicano, a los pueblos indígenas y sus derechos colectivos como parte fundante
de la nación.

En otras palabras, no se trataba de un proceso para reformar una ley que

otorgara más derechos individuales a las personas que pertenecen a un pueblo
indígena sino de reconocer nuevos sujetos de derechos con derechos específicos.
De acuerdo con el contenido de la reforma publicada en el Diario Oficial de la
Federación5 se adicionan un segundo y tercer párrafos al artículo 1, se reforma el
artículo 2, se deroga el párrafo primero del artículo 4, se adiciona un sexto párrafo
al artículo 18 y un último párrafo a la fracción tercera del artículo 115 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A estos artículos hay que
agregar el 27, fracción VII, párrafo segundo, introducido a la Constitución Federal
desde 1992, como ya se dijo y que continúa vigente. El contenido de estas
disposiciones constitucionales es el que a continuación se estudia centrando el
análisis en interpretaciones jurídicas y dentro de éstas desde una perspectiva
normativa. En algunos casos se juzga el alcance de las mismas partiendo de
elaboraciones jurídicas de derecho internacional, sobre todo en documentos de los
cuales México es parte o ha participado en su elaboración, o recurriendo al
derecho comparado latinoamericano y a los avances legislativos en diversas
entidades federativas del propio Estado mexicano.

El carácter indivisible de la nación

El artículo segundo de la constitución comienza diciendo que “la Nación Mexicana

es única e indivisible”. Tanto el texto como el lugar en que se 5 Diario Oficial de la
Federación, 14 de agosto de 2001. 52 LEGISLACIÓN Y DESARROLLO RURAL
ubica muestra los prejuicios de quienes lo incluyeron: relacionándolo con el
reconocimiento de los pueblos indígenas y su derecho a la libre determinación en
su modalidad de autonomía. En el primer caso porque, si por nación se entiende el
Estado nacional, para los pueblos indígenas es claro que es único e indivisible y
ninguno de ellos se ha propuesto fraccionarla y no lo hacen los derechos que se le
reconocen; en el segundo, porque la norma no hubiera estado mal si se hubiera
colocado en la parte orgánica de la Constitución Federal, donde también se
establece el carácter republicano, representativo y popular del gobierno, pero no
donde se colocó. Además de esto, pocos efectos pudiera tener si algún pueblo
indígena decidiera dividir a la nación porque difícilmente invocaría la protección de
la Constitución Federal para hacerlo ya que implicaría acogerse a ella para
destruirla, lo cual sería contradictorio.

Prohibición de la discriminación

La segunda novedad que se incluyó en la reforma es la prohibición de la

discriminación, misma que se plasmó en el nuevo texto del artículo segundo,
expresando que “queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o
nacional, el género, la edad, las capacidades diferentes, la condición social, las
condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o
cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o
menoscabar los derechos y libertades de las personas”. Lo primero que se
desprende de esta norma es que no se refiere sólo a indígenas, sino a cualquier
persona que se encuentre en el territorio mexicano y no define lo que entiende por
discriminación, por lo cual tendrá que especificarse en la legislación secundaria si
alguna efectividad se le quiere adjudicar a esta disposición. Enseguida se
enuncian diversas condiciones que pueden dar origen a las conductas
discriminatorias que se prohíben, entre las cuales se encuentra la que pudiera
darse por el origen étnico de las personas que las pudieran sufrir, pero no sólo de
ellas. Por último, para que las conductas presumiblemente discriminatorias sean
consideradas prohibidas deben tener como elemento subjetivo el propósito de
atentar contra la dignidad humana o bien anular o menoscabar los derechos y
libertades de las personas. En este sentido conviene recordar que la Convención
internacional sobre la eliminación 53 LEGISLACIÓN Y DERECHOS INDÍGENAS
EN MÉXICO de todas las formas de Discriminación racial6 en su artículo primero
expresa que por “discriminación racial” debe entenderse “toda distinción,
exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u
origen nacional o étnico, que tenga por objeto o por resultado anular o
menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de
los derechos humanos y libertades, en las esferas política, económica, social,
cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública”. Una disposición mucho más
específica y clara que la introducida en nuestra Carta Magna.

Los sujetos de derechos

La primera referencia específica a los pueblos indígenas se encuentra en el mismo

artículo dos y es la referida a los sujetos titulares de derechos, que no sólo son los
pueblos indígenas sino también las comunidades en que se organizan, los
individuos que las integran y aún cualquier comunidad que se asemeje a ellas.

Los pueblos indígenas

Con respecto a los pueblos indígenas, el propio artículo segundo establece que
“la Nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus
pueblos indígenas que son aquellos que descienden de poblaciones que
habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que
conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o
parte de ellas”. En esta fracción no se define lo que se debe entender por pueblos
indígenas, sólo se establecen algunas de las características que deben llenar las
poblaciones indígenas para ser consideradas como tales. Dichas características
se fijaron recogiendo algunos de los contenidos del Convenio 169 sobre Pueblos
Indígenas y Tribales en Países Independientes, 7 aprobado por la 6 Aprobada por
la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, mediante
resolución 2106ª (XX), el 21 de diciembre de 1965. Aprobada por el Senado de la
República el 6 de diciembre de 1973. Ratificada por México el 20 de febrero de
1975. Diario Oficial de la Federación, 13 de junio de 1975. 7 convenio 169 Sobre
Pueblos Indígenas y Tribales, 1989, Organización Internacional del Trabajo,
Oficina para América Central y Panamá, Costa Rica, 1996, pp. 5-6. 54
LEGISLACIÓN Y DESARROLLO RURAL Organización Internacional del Trabajo
en 1989; sin embargo, al hacerlo se dejaron fuera partes importantes de él que
modifican su alcance. En efecto, al referirse a las poblaciones que habitaban el
país el Convenio no se refiere a que habitaran el territorio general, sino lo
específica a que pudiera ser una sola región geográfica de él, lo cual deja lugar a
múltiples interpretaciones, pues como está la norma, alguien podría argumentar
que no son pueblos indígenas los que no ocupan todo el territorio. Otra parte del
Convenio 169 que se excluyó de la reforma es la que refiere a que dicha
ocupación fuera durante la conquista, la colonización o al fijarse las actuales
fronteras estatales, ya que la reforma sólo se refiere a la colonización. Esta
reducción a una época de la historia no hubiera estado mal si se refiriera al de la
fijación de las actuales fronteras estatales, pues en ella quedarían subsumidas las
otras dos por ser anteriores, sin embargo, al preferirse el momento de la
colonización se corre el riesgo de dejar fuera a aquellos pueblos indígenas que
hubiesen llegado al territorio del país después de ella.

Los individuos indígenas

Inmediatamente después de fijar las características de las poblaciones para ser

consideradas pueblos indígenas, se recoge otro párrafo del contenido del
Convenio 169 de la OIT, el cual expresa que “la conciencia de su identidad
indígena deberá ser criterio fundamental para determinar a quienes se aplican las
disposiciones sobre pueblos indígenas”.8 Con esta disposición quedan atrás todas
aquellas disquisiciones sobre qué personas pueden ser consideradas indígenas y
cómo diferenciarlas de las que no lo son. Como bien se sabe, a través de la
historia se hicieron muchos esfuerzos por encontrar los rasgos distintivos de los
pueblos indígenas, para lo cual se utilizaron criterios biológicos, económicos,
lingüísticos y culturales. En la actualidad, el primero ha sido rechazado por su
carácter racista y el segundo porque siendo un efecto del sistema económico no
aporta elementos de diferenciación, pues nada impide que haya indígenas ricos y
pobres y ambos lo sigan siendo. El tercero se sigue usando, aunque se reconoce
su carácter reductivo pues existen indígenas que ya no hablan su lengua y
personas que no siendo indígenas han 8 Ídem. LEGISLACIÓN Y DERECHOS
INDÍGENAS EN MÉXICO 55 algunas de las lenguas indígenas. Por eso el criterio
más aceptado es el cultural, también denominado de la auto adscripción, lo que se
traduce en que una persona es indígena si acepta su pertenencia a un pueblo
indígena, se identifica con su cultura, actúa conforme a ella y el pueblo indígena al
que adscribe la reconoce como parte de él. A eso se refiere la reforma introducida
en la Constitución Federal cuando afirma que la conciencia de su identidad debe
ser el criterio fundamental para determinar que personas forman parte de un
pueblo indígena y cuáles no.

Las comunidades indígenas

La reforma constitucional también hace referencia a las comunidades que forman

los pueblos indígenas, identificándolas como “aquellas que formen una unidad
social, económica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen
autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres”. Una primera cuestión
que se debería dilucidar es si resulta correcto incluir a las comunidades indígenas
como sujetos de derecho en la misma condición jurídica que a los pueblos
indígenas, pues entre ambos existe una relación de generalidad a particularidad,
donde la comunidad queda incluida dentro del pueblo y éste se estructura
basándose en aquélla. Reconocerles personalidad similar a ambos puede llevar a
situaciones donde las comunidades se nieguen a formar parte de los pueblos y
entonces éstos queden desmembrados o en el mejor de los casos divididos y sin
poder reconstituirse. Lo mejor hubiera sido, como se verá más adelante, dotar al
primero de la titularidad del derecho y a la segunda como el órgano de derecho
público, a partir del cual se ejerce el derecho, pero como parte integrante de aquel.
Así, las facultades de las comunidades serían delegadas por el pueblo indígena al
que perteneciera. Más allá de eso, como en el caso de los pueblos indígenas, la
norma no define lo que debe entenderse por comunidad, sólo proporciona las
características mínimas que éstas deben reunir. Entre otras, exige que integren
conglomerados humanos que se adscriban a un pueblo indígena, que formen una
unidad social, económica y cultural, que se asienten en un territorio y que
reconozcan autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres. Aunque
una lectura de esta norma nos puede dar una idea general de lo que ahí se
entiende por comunidad indígena, en la realidad puede presentar serias
insuficiencias porque en la actualidad no todos los 56 LEGISLACIÓN Y
DESARROLLO RURAL miembros de una comunidad reúnen esas características.
Es el caso de las comunidades de migrantes que no forman una unidad social ni
habitan un solo territorio, aunque sí se adscriben a comunidades específicas y
éstas los reconocen como parte de ellas, cumplen sus obligaciones y gozan de
sus derechos, aunque se encuentren distantes. En otro aspecto, que reconozcan
autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres no es una expresión
afortunada, bastaría con que se dijera que reconozcan autoridades propias, sin
sujetarlas a que las elijan de acuerdo con sus usos y costumbres, pues en la
actualidad la vida de las comunidades es dinámica y con esta expresión se les
estaría condenando a ser siempre estáticas.

Reconocimiento de toda comunidad

Además de los pueblos y comunidades indígenas en el último párrafo del artículo

dos se reconoce cualquier otra comunidad ya que en él se expresa que “sin
perjuicio de los derechos aquí establecidos a favor de los indígenas, sus
comunidades y pueblos, toda comunidad equiparable a aquellos tendrá en lo
conducente los mismos derechos tal y como lo establezca la ley”. La redacción y
el propósito de la norma son poco afortunados. De la misma manera que las
garantías individuales previstas en la Carta Magna para todos los gobernados no
pueden ser concebidas como favores que se hacen a éstos, los derechos
“reconocidos” en la Constitución Federal deben considerarse prerrogativas
mínimas que los pueblos indígenas necesitan para existir como tales,
desarrollarse y posibilitar que sus miembros gocen de todos los derechos
reconocidos a todos los mexicanos y no verse como favores del Estado hacia
ellos. Pero a más de eso, no es claro cómo una comunidad que no forma parte de
un pueblo indígena pueda equipararse a ella si lo que las distingue precisamente
es su existencia previa a la formación del Estado, continuidad histórica desde la
colonización, según prevé la propia Constitución y su auto adscripción a un pueblo
indígena. Si una comunidad no reúne estas características no pertenece a un
pueblo indígena y no puede gozar de los derechos reconocidos a éstos pues
tampoco podrá equipararse a aquélla. A menos que por equiparación se entienda
que se les parezca, en cuyo caso la naturaleza colectiva de los derechos
reconocidos a los pueblos indígenas se desnaturaliza al reconocer como titular de
ellos a quienes no lo son. LEGISLACIÓN Y DERECHOS INDÍGENAS EN MÉXICO
57

Remisión a los estados del reconocimiento de los pueblos y comunidades

indígenas

Inmediatamente después de la enumeración de los sujetos titulares de los

derechos, la Constitución Federal contiene un texto con dos normas de contenido
diferente: una referida al ámbito de ejercicio de la autonomía y otra al
reconocimiento de los pueblos indígenas como sujetos de derechos. La primera
prescribe que “el derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se
ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad
nacional”. En esta norma el Constituyente permanente no reconoce expresamente
el derecho de los pueblos indígenas al ejercicio de la libre determinación, sino la
manera en que ésta habrá de ejercerse: en un marco de autonomía que asegure
la unidad nacional. Claro que al expresar la forma en que se ejerce un derecho de
manera indirecta se está reconociendo el derecho, pero de esto la Constitución se
ocupa en párrafos posteriores. Lo que sí queda claro es que la libre determinación
sólo puede ejercerse como autonomía. La aclaración es pertinente porque, como
bien se sabe, este derecho propio de los pueblos puede expresarse hacia el
exterior del Estado, como soberanía, en cuyo caso su interlocutor no es el Estado
del que forma parte sino los organismos internacionales y las reglas que rigen el
ejercicio del derecho, no son las del derecho interno sino el internacional, y la
autonomía, donde la nueva relación se establece con el Estado del que los
pueblos indígenas forman parte y las normas que las rigen son las del orden
jurídico interior. Lo que está de más y representa un exceso es la exigencia de que
el ejercicio de dicho derecho asegure la unidad, en primer lugar, porque la
naturaleza del derecho autonómico no atenta contra ella y en segundo porque,
como se anotó anteriormente, ya se establece ese requisito en párrafos anteriores.
La segunda norma contenida en ese mismo texto expresa que “el reconocimiento
de los pueblos y comunidades indígenas se hará en las Constituciones y leyes de
las entidades federativas, las que deberán tomar en cuenta, además de los
principios generales establecidos en los párrafos anteriores de este artículo,
criterios etnolingüísticos y de asentamiento físico”. Esta norma es complementaria
de aquella que expresa la composición pluricultural de la nación sustentada en la
presencia de sus pueblos indígenas, pero mientras en la primera se informa de la
existencia de los pueblos
Sin embargo, aunque pasó tiempo era indispensable reconocer que en la realidad
hay pobreza, injusticia e incluso discriminación en contra de los originarios
pobladores de nuestro México: los indígenas, los cuales existen desde antes de la
Conquista; por lo tanto, había que aceptar que esos antiguos pobladores son
portadores y herederos de diversas culturas y por fin se aceptó que, estamos
formados por seres humanos de diferentes culturas, o sea, una sociedad
pluricultural Precisamente el 28 de enero de 1992, se publicó en el Diario Oficial
de la Federación, el contenido del nuevo párrafo primero ahora sin vigor que
adiciona al artículo 4° Constitucional del que nos venimos ocupando; a fin de
poder efectuar los comentarios pertinentes, ya que es de vital importancia en este
trabajo, anotamos enseguida el texto íntegro del párrafo del artículo de que se
trata y que dice: "La Nación Mexicana tiene una composición pluricultural
sustentada originalmente en sus pueblos indígenas. La ley protegerá y promoverá
el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas
específicas de organización social, y garantizará a sus integrantes el 284 efectivo
acceso a la jurisdicción del Estado. En los juicios y procedimientos en que
aquellos sean parte, se tomarán en cuenta sus prácticas y costumbres jurídicas en
los términos que establezca la ley".

Este nuevo primer párrafo del artículo 4° Constitucional, compromete a la Ley,

para que se proteja y promueva la cultura de los pueblos indígenas, lo que
significa que se ha dado un gran paso a favor de la justicia para los indígenas,
faltaba y falta lo más difícil y esencial: su cumplimiento. Pasaremos enseguida al
desglose y análisis de este trascrito párrafo primero, basados en las ideas de la
Lic. Magdalena Gómez, subdirectora de Antropología Social del Instituto Nacional
Indigenista75 , quien ilustra su explicación respecto al tema incluso con dibujos y
con un lenguaje que hace accesible, su comprensión para los niveles elementales.
Hasta aquí está el actual estado de metamorfosis de nuestro varias veces citado
artículo 4° Constitucional. Más adelante nos ocuparemos de su derogación. 1.-
Primera Parte: La primera parte del párrafo primero del artículo 4° Constitucional,
dice:" La Nación Mexicana tiene una composición pluricultural sustentada
originalmente en sus pueblos indígenas". El fundamento de la parte anterior está
en el hecho de que antes del Descubrimiento de América el 12 de octubre de
1492, ya existían en México, varias sociedades con una organización política y
económica, así 75 MAGDALENA GÓMEZ, Derechos Indígenas, Los Pueblos
indígenas en la Constitución Mexicana Artículo Cuarto, Párrafo Primero, Instituto
Nacional Indigenista, México, 1992, página 11 y siguientes. 285 como una cultura
propia (Azteca, Maya, Totonaca, Olmeda, Tlaxcalteca, etc.).Hace más de
quinientos años de este acontecimiento y aunque los españoles nos impusieron
sus ideas y su cultura, lo que trajo como resultado el origen del mestizaje al
fusionarse las dos razas, mucho de la cultura indígena se salvó y perdura en estos
tiempos tal como: las lenguas, las costumbres y usos, el arte, la religión, la
medicina tradicional, su organización política,. el amor y el arraigo a la tierra, etc...
Gracias a la lucha continua de los pueblos indígenas ésto no se pierde todavía,
pero corre gran riesgo sino se actúa pronto y positivamente. Por otra parte, la
Constitución les está reconociendo a las comunidades indígenas su derecho a ser
pueblos, es decir, que los pueblos indígenas tienen su propia cultura, y además de
sus derechos individuales, cuentan con otros derechos como pueblos, y que, son
muchos de los que tenían antes de la llegada de los españoles. Es importante
tener presente que, para que mejor se aplique el precepto constitucional, se hace
necesario de la ley reglamentaria respectiva, porque en ella se dirá cómo se va a
respetar cada derecho de los pueblos indígenas; a pesar de lo anterior, no es
indispensable la ley reglamentaria, ya que la propia Constitución, tiene su propio
sistema de defensa que, está integrada por todos aquellos instrumentos jurídicos y
procesales que se han establecido tanto para conservar la normativa
constitucional como "para prevenir su violación, reprimir su desconocimiento" y lo
que es más importante, lograr el desarrollo y la evolución de las propias
disposiciones constitucionales en su doble sentido: desde el punto de vista de la
Constitución formal lograr su paulatina adaptación a los cambios de la realidad
político-social, y desde el ángulo de la Constitución material, su transformación de
acuerdo con las 286 normas programáticas de la propia Carta Fundamental,76 en
pocas palabras diremos que nuestro Juicio de Amparo, establece las normas y
procedimientos para hacer eficaces los derechos fundamentales del hombre, de
una manera directa y generalmente con efectos reparadores, requiriéndose la
restitución al afectado en el goce de los derechos infringidos

Artículo 4.- ...

La nación mexicana tiene una composición pluricultural sustentada originalmente

en sus pueblos indígenas. La ley protegerá y promoverá el desarrollo de sus
lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas específicas de
organización social, y garantizará a sus integrantes el efectivo acceso a la
jurisdicción del Estado. En los juicios y procedimientos agrarios en que aquellos
sean parte, se tomarán en cuenta sus prácticas y costumbres jurídicas en los
términos que establezca la ley.

El varón y la mujer son iguales ante la Ley. El Estado Mexicano impulsará

todas las medidas necesarias destinadas al logro de la equidad y la igualdad
en el trato y el otorgamiento de las oportunidades a mujeres y hombres.

La Ley protegerá la organización y el desarrollo de la familia. Toda persona

tiene derecho a decidir de manera libre, responsable e informada, sobre el número
y espaciamiento de sus hijos.

Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases y
modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia
de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general,
conforme a lo dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución.

Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y

bienestar.
Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa. La ley
establecerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo.

Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de

alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral.

Los ascendientes, tutores y custodios tienen el deber de preservar estos derechos.

El Estado proveerá lo necesario para propiciar el respeto a la dignidad de la niñez
y el ejercicio pleno de sus derechos.

El Estado otorgará facilidades a los particulares para que coadyuven al

cumplimiento de los derechos de la niñez.

Transitorio Único. - El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su

publicación en el Diario Oficial de la Federación

¿Por qué es tan importante el decreto emanado del artículo 4to?

La adición al artículo cuarto constitucional que se propone, permite anudar el
derecho a un medio ambiente adecuado al derecho positivo, y en primer lugar a la
Constitución, superándose la concepción restrictiva del ambiente como mera
sanidad ambiental.