Facultades de la administración tributaria

Existen una serie de facultades que, mediante la prescripción contenida en normas de rango
constitucional y legal, permiten a la administración publica actuar de una forma u otra.
Entre estas facultades encontramos a las siguientes: 1) Facultad Reglamentaria; 2) Facultad
Determinadora; 3) Facultad Resolutiva; 4) Facultad Sancionadora; y, 5) Facultad
Recaudadora. En los siguientes párrafos se desarrollarán cada una de estas facultades.

Facultad reglamentaria

Existen autores que consideran que esta facultad no debería denominarse reglamentaria
porque dentro de la concreción de normas que permiten la mejor aplicación de las leyes
tributarias no solo se encuentran las creadas por el ejecutivo como efecto de su potestad
reglamentaria, sino que existen instituciones del Estado como el Servicio de Rentas
internas, que mediante representación, tienen la facultad de emitir actos normativos que no
necesariamente corresponden a un reglamento, por ejemplo, pensemos en las circulares o
disposiciones generales emitidas por el Director General del Servicio de Rentas Internas.

La facultad reglamentaria debe ser entendida en un sentido más amplio y no puede

circunscribirse a la sola expresión “reglamentos”, pues como anotábamos esa facultad de
expedición, modificación o extinción le corresponde tan solo al Presidente de la República,
de ahí, que esta potestad debe ser comprendida como la posibilidad que tiene la
Administración Tributaria, de regular mediante disposiciones jurídicas generales, la
aplicación de ciertos aspectos relacionados con derechos y obligaciones tributarias
previstos en leyes y reglamentos tributarios. (Macías & Morán, 2011, pág. 23).

Es importante tener en cuenta que la facultad de emitir actos normativos (entre ellas la
facultad reglamentaria) no se ostenta con el fin de crear tributos sino simplemente para la
facilitación en la aplicación de estos, y esto a su vez quiere decir que los actos normativos
se expiden con posterioridad a la ley porque deben adecuarse a ella y bajo ninguna
circunstancia porque de lo contrario estaríamos en frente de una de las más vergonzosas
aberraciones jurídicas.

No todos los actos normativos en el entorno tributario son de igual importancia y

trascendencia. Los reglamentos son los más conocidos; a ellos se refiere la Constitución
ecuatoriana en el artículo 147 numeral 7 que prevé ente las atribuciones y deberes del
Presidente de la Republica “expedir los reglamentos necesarios para la aplicación de las
leyes, sin contravenirlas ni alterarlas, así como los que convengan a la buena marcha de la
administración”. (Troya, 2014, pág. 215).

Las entidades que conforman los gobiernos autónomos descentralizados gozan de la

facultad reglamentaria para la debida aplicación de las leyes tributarias. La ejercitan por
medio de ordenanzas. Así ocurre en materia municipal y provincial, cuyo Código Orgánico
de Organización Territorial se refiere el tema en los artículos 57 y 50 en su orden como
pasaremos a revisar. El literal e del artículo 50 de la codificación en mención establece que
es una atribución del Prefecto “presentar con facultad privativa, proyectos de ordenanzas
tributarias que creen, modifiquen, exoneren o supriman tributos, en el ámbito de las
competencias correspondientes a su nivel de gobierno”. Por otro lado, los literales b y c del
artículo 57 del mismo Código establece que son atribuciones del Consejo Municipal
“regular, mediante ordenanza, la aplicación de tributos previstos en la ley a su favor y crear,
modificar, exonerar o extinguir tasas y contribuciones especiales por los servicios que
presta y obras que ejecute”.

Ejemplo

Un claro ejemplo es la Resolución Nro. NAC-DGERCGC21-00000040 del Servicio de

Rentas Internas donde se resuelve establecer las normas para aplicación de la tarifa de cero
por ciento (0%) del Impuesto a la Salida de Divisas (ISD) a las transferencias, envíos o
traslados de divisas que realicen las aerolíneas extranjeras conforme lo dispuesto en el
Decreto Ejecutivo Nro. 182 y que podremos observar en el Anexo 1.

Facultad determinadora

La determinación tributaria se realiza por los sujetos pasivos, por la administración

tributaria, o de modo mixto, con el concurso de ambas partes. El sistema a adoptar esta
precisado en cada ley tributaria particular, la que define si se trata de tributos cuyas
obligaciones tributarias se determinan con o sin declaración. En Ecuador, los tributos más
importantes que alimentan la caja fiscal del Estado, funcionan en base a declaración y estos
producen más del noventa por ciento de los ingresos tributarios nacionales. (Troya, 2014,
pág. 250).

La determinación en la medida que es una operación encaminada a establecer el importe de

las obligaciones tributarias, tiene un sustrato común con independencia del sujeto que la
haya realizado. Puede ser muy simple o relativamente compleja, dependiendo del tributo de
que se trate. Sobre el punto tiene singular importancia el artículo 87 del Código Tributario
en el cual se prevé que “la determinación es el acto o conjunto de actos provenientes de los
sujetos pasivos o emanados de la administración publica encaminados a declarar o
establecer la existencia del hecho generador, de la base imponible y la cuantía de un
tributo”. (Troya, 2014, pág. 251).

Teniendo en cuenta lo descrito en el párrafo anterior, podemos decir que en Ecuador la

determinación de la obligación tributaria no es una tarea solamente de la administración o
de los entes públicos porque ésta puede emanar del sujeto pasivo de la obligación o en su
defecto, de la administración tributaria basada en la información proporcionada por los
propios contribuyentes, lo que en nuestro sistema se conoce como determinación mixta.

Cuando se efectúa una determinación tributaria, prima facie, se reconoce que el hecho
ocurrido coincide con el supuesto de ley, es decir con el hecho generador. Si no se da esa
coincidencia, se produce el fenómeno de la no sujeción y obviamente no procede la
declaración tributaria. Luego se debe cuantificar y valorizar la materia imponible de
acuerdo a las normas previstas o a los procedimientos idóneos y comúnmente aceptados.

La determinación por el sujeto pasivo, en conformidad al artículo 89 del Código Tributario

ecuatoriano, es la declaración tributaria, la cual debe ser presentada en el tiempo, en la
forma y con los requisitos que exijan las normas. No es una confesión judicial, lo cual ha de
rendirse ante juez y consiste en el reconocimiento del declarante de que el hecho generador
respectivo le es aplicable. No declara quien considera que la situación ocurrida y que le es
atribuible, no coincide con el hecho generador. (Troya, 2014, pág. 253).

Dentro de los deberes formales de los sujetos pasivos y terceros se encuentra la obligación
de presentar declaraciones tributarias. El incumplimiento acarrea sanciones, generalmente
multas que se incrementan con el pasar del tiempo y las cuales difieren del causamiento de
interés por mora en el pago de obligaciones tributarias. El artículo 101 de la Ley de
Régimen Tributario Interno señala que la declaración hace responsable al declarante y al
contador que la suscriba. De otro lado, la declaración se tiene por legitima y produce
efectos mientras no sea innovada, ya por el propio declarante, ya por la administración
dentro de su facultad de control. (Troya, 2014, pág. 254).

Es muy común observar que las personas que cuentan con una actividad económica en la
cual emiten facturas, declararan de manera mensual el IVA de acuerdo a sus ventas y por lo
general cuando se está en frente de altos porcentajes de ventas, se cuenta con la ayuda de un
contador o contadora. Este escenario es propicio para entender que la responsabilidad a la
que se está sujeto puede recaer tanto sobre la persona que declara como por el contador o
contadora que suscribe dicha declaración.

La determinación de las obligaciones efectuada por la administración tributaria comporta el

ejercicio de varias atribuciones. A ella se refiere el artículo 68 del Código Tributario
ecuatoriano, cuyo texto es como sigue:

Art. 68.- Facultad determinadora. - La determinación de la obligación tributaria,

es el acto o conjunto de actos reglados realizados por la administración activa,
tendientes a establecer, en cada caso particular, la existencia del hecho generador, el
sujeto obligado, la base imponible y la cuantía del tributo.
El ejercicio de esta facultad comprende: la verificación, complementación o
enmienda de las declaraciones de los contribuyentes o responsables; la composición
del tributo correspondiente, cuando se advierta la existencia de hechos imponibles,
y la adopción de las medidas legales que se estime convenientes para esa
determinación.
La determinación por la administración puede efectuársela en forma directa o presuntiva.
Primero se ha de procurar directa, y de no ser posible, se ha de efectuar la presuntiva. La
determinación directa se efectuará en base a la declaración del sujeto pasivo de la
obligación tributaria y de la información de otros contribuyentes y responsables y en
general de la que se obtenga de la administración. Con ella se pretende, mediante bases
ciertas establecer la real situación del sujeto pasivo que sirve de punto de partida para
liquidar el tributo. (Troya, 2014, pág. 256).
La determinación presuntiva es aproximativa, subsidiaria, mas no arbitraria. Al respecto el
artículo 92 del Código Tributario establece lo siguiente:

Art. 92.- Forma presuntiva. - Tendrá lugar la determinación presuntiva, cuando no

sea posible la determinación directa, ya por falta de declaración del sujeto pasivo,
pese a la notificación particular que para el efecto hubiese hecho el sujeto activo ya
porque los documentos que respalden su declaración no sean aceptables por una
razón fundamental o no presten mérito suficiente para acreditarla. En tales casos, la
determinación se fundará en los hechos, indicios, circunstancias y demás elementos
ciertos que permitan establecer la configuración del hecho generador y la cuantía
del tributo causado, o mediante la aplicación de coeficientes que determine la ley
respectiva.
Es importante traer a análisis lo concerniente a la caducidad (¿o prescripción?) de la
facultad de la administración para determinar las obligaciones tributarias. La obligación
tributaria se extingue con el paso del tiempo. A este fenómeno se lo conoce como
prescripción extintiva, la cual, al ser una figura cuyo génesis proviene del derecho privado,
debe ser alegada o solicitada por la parte interesada. Por otro lado, la caducidad al ser una
institución del derecho público, puede operar de oficio o en su defecto, debe ser solicitada a
petición de parte.

Ejemplo

Un claro ejemplo de esta facultad lo podemos encontrar en la determinación del Impuesto a

la Renta de Régimen impositivo para microempresas.

Facultad resolutiva

La administración tributaria se encuentra imbuida de la facultad resolutiva. A virtud de ella

se encuentra obligada a conocer y resolver las reclamaciones y los recursos que se le
presenten de acuerdo a lo previsto en las normas. Los sujetos pasivos mediante la
reclamación pueden solicitar la devolución de lo pagado indebidamente o en exceso; así
como pedirse que se reconozca que la obligación tributaria se encuentra extinguida por
pago, prescripción, compensación u otros medios idóneos al efecto; puede pedirse a la
administración que dé de baja los títulos de crédito por haber sido mal emitidos; se puede
requerir facilidades para el pago, entre otros. (Troya, 2014, pág. 271).
En importante hacer un énfasis en la importancia que tiene el Derecho Administrativo
dentro de esta facultad que tiene la administración pública porque es ella quien tiene la
competencia der contestaciones de carácter administrativo a los administrado o los sujetos
pasivos de la relación jurídico-tributario. Sin perjuicio de lo mencionado, hay que entender
que el Derecho Tributario Formal o Administrativo tiene características que en cierta
medida lo diferencian del Derecho administrativo en sentido estricto, y esto es así porque
en el Derecho tributario existe una parte material en la que se explica el porqué del
nacimiento de la relación jurídica-tributaria, esto es, la relación entre la administración
tributaria y el sujeto pasivo (ciudadano).

La reclamación ha de presentarse ante la autoridad que ha emitido el acto impugnado y de

reunir los requisitos formales previstos en el artículo 119 del Código Tributario
ecuatoriano, entre los que destacan la mención del acto administrativo que se impugna y los
fundamentos de hecho y de derecho en que se apoya, así como la pretensión o petición
concreta. Entre las pretensiones más comunes planteadas por los reclamantes se encuentran
las encaminadas a obtener la nulidad del acto como consecuencia de vicios de competencia
o procedimiento. (Troya, 2014, pág. 271).

Los actos administrativos gozan de presunciones de legitimidad y ejecutoriedad. La

legitimidad connota que la prueba ha de correr a cargo de quien los impugna ya que la
referencia a la presunción de legitimidad le atribuye el efecto corriente de las presunciones,
que es de invertir la carga de la prueba, es decir que los actos se presumen legítimos
mientras no se pruebe lo contrario. (Pérez, 2009).

En ejercicio de esta facultad, la Administración deberá emitir resoluciones debidamente

motivadas tal como se mencionó, enunciándose las normas o principios jurídicos en las que
se hayan fundado, y explicando la pertinencia de su aplicación a los fundamentos de hecho
cuando se resuelvan peticiones, reclamos o recursos de los sujetos pasivos, o cuando se
absuelvan consultas sobre aplicación de la ley.

La facultad resolutiva de la Administración Tributaria, permite a cada área o unidad del

SRI responsable por cada tipo de proceso, resolver o decidir cuáles serán las acciones que
deberán tomar tanto la Administración Tributaria como el contribuyente, frente a las
situaciones o hechos que se puedan haber suscitado en su relación. Es así por ejemplo, que
el Área de Ciclo Básico emitirá Resoluciones de Exclusión de RISE una vez que se haya
verificado que los contribuyentes ya no cumplen con las condiciones para seguir
perteneciendo a este régimen, mientras que el Departamento de Devolución de Impuestos
emitirá las resoluciones de devolución de IVA o Impuesto a la Renta, una vez verificada la
pertinencia de su realización. (Vilema, 2014, pág. 23).

Ejemplo

La señorita María Delia Macías Reyes, presenta un reclamo administrativo de pago

indebido o solicitud de devolución de pago en exceso de impuesto a la renta para personas
naturales no obligadas a llevar contabilidad, como se muestra en el anexo 3.

En este caso la resolución debidamente fundamentada que se emita a raíz de esta solicitud
constituiría la facultad resolutiva de la Administración Tributaria.

Facultad sancionadora

Para la debida aplicación de los tributos, la administración goza de la facultad sancionadora

que es instrumental a la determinación y recaudación de las obligaciones tributarias. Siendo
correcto este inicial aserto, hay que complementarlo en el sentido de que tal facultad se la
ejercita para velar por cumplimiento de las obligaciones u deberes formales de los sujetos
pasivos, de terceros, e inclusive de funcionarios públicos. (Troya, 2014, pág. 267).

Dentro de la facultad sancionadora de la administración tributario podemos decir que rige

el principio de causalidad. Debe existir una causa por la cual la administración proceda a
sancionar al otro sujeto de la relación que como ya ha quedado explicado dentro del
presente trabajo es el ciudadano quien funge de sujeto pasivo. Bajo el principio de
causalidad también se debe tener en cuenta la motivación necesaria y suficiente que la
administración debe tener en cuenta a la hora de emitir un acto que tenga como finalidad
aplicar una sanción, porque de lo contrario estaríamos frente a un ejercicio arbitrario del
poder y como consecuencia de aquello existirán dudad sobre la legitimidad de dicho acto de
carácter administrativo.

La facultad sancionadora forma parte del denominado ilícito tributario que forma parte del
libro cuarto del Código Tributario de Ecuador. Para colocar debidamente el alcance y
proyección de esta facultad, es necesario consignar que en el sistema ecuatoriano existen
tres tipos de infracciones, los delitos, las contravenciones y las faltas reglamentarias. Para
que se configuren los delitos tributarios, sujetos estrictamente a todos los principios del
derecho penal, hace falta que medie dolo o culpa. Para que se configuren las
contravenciones y faltas reglamentarias lo único que hace falta es que se infrinjan los
deberes formales. (Troya, 2014, pág. 268).

Las faltas reglamentarias y las contravenciones son de similar naturaleza. Bien podría
asegurarse que las faltas reglamentarias son contravenciones menores y que las
contravenciones son faltas reglamentarias mayores. No hay entre ellas una diferencia
fundamental de sustancia sino únicamente de grado. Al igual que los delitos, las faltas
reglamentarias y las contravenciones deben encontrarse tipificadas por ley, siéndoles
aplicable el principio de interpretación más favorable. (Troya, 2014, pág. 269).

Las faltas reglamentarias y las contravenciones son sancionadas por la administración, lo

cual, al intento, ejercitando acción pública, debe emitir actos administrativos, vale decir
verdaderas resoluciones, impugnables en la vía contenciosa. Los delitos, previa acusación a
cargo de la fiscalía, son sancionados por los jueces de garantías. Ellos escapan a la facultad
sancionadora de la administración tributaria.

Es trascendental en este punto aclarar la diferencia que existen en los procedimientos a

seguir para aplicar una sanción según el grado de antijuricidad que tenga una determina
conducta. Por un lado, las faltas reglamentarias y las contravenciones tienen la posibilidad
de ser impugnadas dentro del mismo ámbito administrativo, es decir, se tiene la posibilidad
de llevar a cabo un proceso en el que la parte presuntamente afectada con el acto que
declara la falta o la contravención, pueda interponer alguna acción que deberá ser aceptada
y abierta en expediente por la persona que tenga la facultad para el efecto. Por otro lado, las
presunciones de delitos fiscales no pueden entrar a ser impugnados dentro de la
administración, sino que es la Fiscalía el órgano encargado de llevar a cabo una
investigación que permita corroborar la existencia o no del delito.

Es importante tener en cuenta que no todas las sanciones en el Ecuador requieren de previa
resolución administrativa, tal es el caso de la multa por falta de declaración del tributo,
contemplada en el artículo 100 de la Ley de Régimen Interno, que deberá ser cancelada
junto con los impuestos, se trata pues, de una multa auto-calculada y auto-impuesta por el
contribuyente, sin que ello signifique que si no se calcula, siempre la Administración
Tributaria, podrá ejercer la facultad para sancionar y ejecutar el cobro correspondiente. Sin
embargo, existen casos en los cuales la sanción impuesta tendrá que concretarse
necesariamente en un acto administrativo como una orden de clausura de un determinado
establecimiento comercial. (Macías & Morán, 2011).

Ejemplo

Un ejemplo de esta facultad la podemos observar en la Resolución de Sanción Pecuniaria

No. 13202133301015367 que recae sobre Zambrano Pincay Irina Mariela donde se le
impone la multa de sesenta dólares de los Estados Unidos de América (USD 60.00) tras
verificarse no presentó las obligaciones ni desvirtuó́ en su totalidad la presunta infracción
cometida. La versión completa de esta resolución se encuentra en el Anexo 4.

Facultad recaudadora

La recaudación de las obligaciones tributarias, inclusive sus intereses, recargos y multas es

un menester propio de la administración activa. Debe distinguirse entre el cumplimiento
voluntario de las obligaciones tributarias y aquel en el cual la administración ejercita su
acción de cobro. El pago voluntario puede efectuarse al momento de la autoliquidación,
sistema que se ha generalizado en ese país, o luego de que se efectúen los procedimientos
de verificación dentro de un plazo que corre a ese efecto. Si no se produce el pago
voluntario, la administración bajo el principio de autotutela procede al apremio. (Martínez
& García, 2006, pág. 458).

Con el fin de llevar a cabo la recaudación de los tributos, se ha establecido el sistema por el
cual la administración percibe el pago obligaciones tributarias antes que estas sean
exigibles. El mismo se concreta en varios subsistemas cuales son, la actuación de los
agentes de retención y percepción y los pagos anticipados. Los agentes de percepción
pueden ser constituidos tales por ley, reglamento u orden de autoridad. A ellos, que pueden
ser personas naturales o jurídicas, funcionarios públicos o particulares, corresponde, al
momento de efectuar pagos por compra de bienes o servicios, separar la parte
correspondiente a impuestos y remesar los valores mensualmente a la caja fiscal.
El procedimiento coactivo o de ejecución, de vieja data en el país, que ha servido para
cobrar obligaciones tributarias y de otra índole, no se presume y debe basarse en ley. No es
un juicio como equivocadamente se lo denomina hasta la fecha. Es un procedimiento
administrativo compulsivo de cobro, una verdadera vía de apremio real. El funcionario
coactivamente no es un juez, ni cabe la existencia de partes litigantes propias de un juicio
en sentido estricto. El tratamiento simétrico se da en cuanto, por casos especiales, los
coactivados pueden proponer demandas de impugnación al procedimiento coactivo para
ante los jueces que entienden de materia tributaria, configurándose de este modo un
verdadero juicio. (Troya, 2014, pág. 264).

El funcionario público encargado de la recaudación de los tributos ostenta la facultad

coactiva. Cabe que se delegue la misma. El procedimiento de ejecución se resume en el
auto de pago por el cual el coactivante requiere al coactivado el pago o la dimisión de
bienes suficientes para el embargo. Si no se soluciona la obligación, los bienes señalados
por el deudor, y en su falta los que la administración precise, serán embargados, avaluados
y rematados, debiéndose con el producido, pagar la deuda tributaria. (Araujo, 1970, pág.
176).

En síntesis, con el fin de cumplir con esta facultad recaudadora, la Administración

Tributaria ecuatoriana cuenta con una serie de mecanismos que le permiten cumplir con
este objetivo, que van desde el diseño de formularios para recaudación de impuestos
periódicos, anticipos, retenciones, percepciones y pagos en cuenta, hasta el establecimiento
de convenios con Instituciones Financieras para lograr su cobro.

Ejemplo

Ejemplos claros son los pagos al impuesto al IVA, impuesto del ICE, impuesto a la renta,
impuesto ambiental, entre otros. En este caso analizaremos un ejemplo de auto pago con
antecedente de título anterior por la Corporación Aduanera Ecuatoriana. Este ejemplo lo
podemos ver en el Anexo 5.