Maestria 21

ESCUELA POLITÉCNICA NACIONAL
FACULTAD DE INGENIERÍA CIVIL Y AMBIENTAL
PROPUESTA DE UN PLAN ESTRATÉGICO PARA LA GESTIÓN DE

LOS RECURSOS HÍDRICOS DE LA CUENCA DEL RÍO COCA,
ZONAS ALTA Y MEDIA, BASADA EN EL ESTUDIO: ECONOMÍA
DE LOS ECOSISTEMAS Y LA BIODIVERSIDAD (TEEB)
PROYECTO PREVIO A LA OBTENCIÓN DEL TÍTULO DE MASTER EN

GESTIÓN DE RECURSOS HÍDRICOS
VANESSA FERNANDA FIERRO CONCHAMBAY

vanessafierro@yahoo.com
Directora: MARÍA CRISTINA TORRES GUERRÓN

maria.torresg@epn.edu.ec
Quito, marzo 2017

DECLARACIÓN
Yo, Vanessa Fernanda Fierro Conchambay, declaro bajo juramento que el trabajo
aquí descrito es de mi autoría; que no ha sido previamente presentada para
ningún grado o calificación profesional; y, que he consultado las referencias
bibliográficas que se incluyen en este documento.
A través de la presente declaración cedo mis derechos de propiedad intelectual

correspondientes a este trabajo, a la Escuela Politécnica Nacional, según lo
establecido por la Ley de Propiedad Intelectual, por su Reglamento y por la
normatividad institucional vigente.
________________________________
Vanessa Fernanda Fierro Conchambay
CERTIFICACIÓN
Certifico que el presente trabajo fue desarrollado por Vanessa Fernanda Fierro
Conchambay, bajo mi supervisión.
_________________________
María Cristina Torres Guerrón
Directora del Proyecto
AGRADECIMIENTOS
En primer lugar mi agradecimiento al Proyecto de las Naciones Unidas para el

Medio Ambiente (PNUMA) y a la Escuela Politécnica Nacional (EPN), los cuales,
a través del Proyecto "La Economía de los Ecosistemas y la BIodiversidad -
Cuenca del Río Coca Amazonía Ecuatoriana", auspiciaron el presente estudio.
A Cristina, por abrirme las puertas del proyecto, por su guía para el desarrollo de
la investigación, y por todo el tiempo dedicado a la revisión de este documento.
A Carlita, por ser, a más de revisora de este documento, compañía, apoyo y

confidente durante el desarrollo de esta tesis.
A todo el equipo de trabajo del TEEB – Cuenca del río Coca, Robert, Manu,
Dieguito, Guido; y sobre todo a Carmencita, por toda la paciencia y buen ánimo al
responder mis preguntas y facilitarme la información de su trabajo.
A mi mami, mi papi y mis hermanos por su ayuda incondicional. Sin ustedes no lo

hubiera logrado.
A Carlos Andrés, por escucharme en los momentos de crisis, por la confianza, por
su amistad.
A mi Tavito por su amor incondicional.
A Dios por ponerlos en mi camino.

DEDICATORIA
A mi Tavito y a la niña que hace muchos años, parada en la ventana de una

escuelita rural unidocente, supo que quería ser profesora
Vanessa
vi
CONTENIDO
DECLARACIÓN ................................................................................................................. ii
CERTIFICACIÓN .............................................................................................................. iii
AGRADECIMIENTOS ....................................................................................................... iv
DEDICATORIA .................................................................................................................. v
CONTENIDO .................................................................................................................... vi
ÍNDICE DE FIGURAS ....................................................................................................... xi
ÍNDICE DE TABLAS ....................................................................................................... xiii
LISTA DE ABREVIATURAS ............................................................................................ xv
RESUMEN ..................................................................................................................... xvii
ABSTRACT ...................................................................................................................xviii
PRESENTACIÓN ........................................................................................................... xix
1. INTRODUCCIÓN ...................................................................................................... 1
1.1 ANTECEDENTES............................................................................................... 1
1.1.1 CAMBIO DE USO DE SUELO ..................................................................... 2
1.1.2 CAMBIO DE MATRIZ PRODUCTIVA Y ENERGÉTICA ............................... 3
1.1.3 ENFOQUE TEEB ........................................................................................ 4
1.1.4 ÁREA DE ESTUDIO .................................................................................... 6
1.2 OBJETIVOS ....................................................................................................... 8
1.2.1 OBJETIVO GENERAL ................................................................................. 8
1.2.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS........................................................................ 8
1.3 ALCANCE .......................................................................................................... 9
1.4 JUSTIFICACIÓN ................................................................................................ 9
1.5 MARCO CONCEPTUAL DE TRABAJO .............................................................11
2. MARCO TEÓRICO ..................................................................................................13
2.1 LA GESTIÓN INTEGRADA DEL RECURSO HÍDRICO (GIRH) .........................13
2.1.1 EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO GIRH .......................................................14
2.1.2 BASE CONCEPTUAL DE LA GIRH............................................................15
2.1.3 IMPORTANCIA DE APLICAR LA GIRH......................................................18

vii
2.1.4 DEBILIDADES DE LA GIRH .......................................................................19
2.2 EL ENFOQUE ECOSISTÉMICO (EE) ...............................................................20
2.2.1 EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DEL ENFOQUE ECOSISTÉMICO ...........20
2.2.2 BASE CONCEPTUAL DEL ENFOQUE ECOSISTÉMICO ..........................21
2.2.3 DEBILIDADES DEL ENFOQUE ECOSISTÉMICO......................................23
2.2.4 RELACIÓN DEL ENFOQUE ECOSISTÉMICO CON LA GIRH. ..................24
2.3 LA ECONOMÍA DE LOS ECOSISTEMAS Y LA BIODIVERSIDAD ....................25
2.3.1 EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO TEEB .......................................................25
2.3.2 BASE CONCEPTUAL DEL TEEB...............................................................26
2.3.3 DEBILIDADES DEL TEEB ..........................................................................27
2.3.4 RELACIÓN DEL TEEB CON LA GESTIÓN INTEGRADA DEL

RECURSO HÍDRICO..................................................................................27
2.4 PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CUENCAS HIDROGRÁFICAS ...............28
2.4.1 PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA EN LA GESTIÓN INTEGRAL DEL

RECURSO HÍDRICO..................................................................................29
2.5 SERVICIOS ECOSISTÉMICOS E HIDROELECTRICIDAD ...............................31
3. MARCO POLÍTICO, JURÍDICO E INSTITUCIONAL PARA LA GESTIÓN

INTEGRADA DEL RECURSO HÍDRICO......................................................................33
3.1 MARCO POLÍTICO............................................................................................33
3.1.1 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y ESTRATEGIA A LARGO

PLAZO ......................................................................................................33
3.1.2 POLÍTICA NACIONAL DE CAMBIO DE MATRIZ PRODUCTIVA Y

ENERGÉTICA ............................................................................................35
3.1.3 POLÍTICAS NACIONALES DE CONSERVACIÓN Y GESTIÓN DEL

RECURSO HÍDRICO..................................................................................37
3.2 MARCO JURÍDICO ...........................................................................................42
3.2.1 LA CONSTITUCIÓN Y LA GESTIÓN INTEGRADA DEL RECURSO

HÍDRICO ....................................................................................................42
3.2.2 LEYES, DECRETOS EJECUTIVOS Y NORMATIVA SECUNDARIA ..........45
3.3 MARCO INSTITUCIONAL .................................................................................48

viii
4. MARCO METODOLÓGICO .....................................................................................51
4.1 ETAPA 1: RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN ...............................................53
4.2 ETAPA 2: VISIÓN ESTRATÉGICA Y ANÁLISIS DE SITUACIÓN......................55
4.2.1 VISIÓN ESTRATÉGICA NACIONAL DEL AGUA .......................................55
4.2.2 ANÁLISIS DE SITUACIÓN .........................................................................56
4.3 ETAPA 3: FORMULACIÓN DE LA ESTRATEGIA Y ANÁLISIS DE

ESCENARIOS ......................................................................................................68
4.3.1 FORMULACIÓN DE LA ESTRATEGIA.......................................................68
4.3.2 ANÁLISIS DE ESCENARIOS .....................................................................70
4.4 ETAPA 4: ESTRUCTURA DEL PLAN ESTRATÉGICO .....................................72
4.4.1 VISIÓN .......................................................................................................72
4.4.2 MISIÓN.......................................................................................................72
4.4.3 OBJETIVOS ...............................................................................................73
4.4.4 ESTRATÉGIA .............................................................................................73
4.4.5 HORIZONTE TEMPORAL ..........................................................................73
4.4.6 BENEFICIARIOS ........................................................................................73
4.4.7 ENTIDAD EJECUTORA .............................................................................73
4.4.8 ESTRATEGIA DE FINANCIAMIENTO ........................................................74
4.4.9 ESTRATEGIA DE MONITOREO Y EVALUACIÓN .....................................74
4.4.10 COSTOS DE IMPLEMENTACIÓN..............................................................74
5. INFORMACIÓN PROPORCIONADA POR EL PROYECTO TEEB – CUENCA

DEL RÍO COCA ...........................................................................................................75
5.1 CARACTERIZACIÓN DE LA ZONA DE ESTUDIO ............................................76
5.1.1 CARACTERIZACIÓN FÍSICA .....................................................................76
5.1.2 CARACTERIZACIÓN BIÓTICA ..................................................................86
5.1.3 CARACTERIZACIÓN SOCIOECONÓMICA ...............................................89
5.2 ESCENARIOS DEL PROYECTO TEEB – CUENCA DEL RÍO COCA .............100
5.2.1 ESCENARIO BUSSINESS AS USUAL (BAU) ..........................................101
5.2.2 ESCENARIO PLAN NACIONAL DE INCENTIVOS (PNI)..........................103

ix
5.3 RESULTADOS DE LAS MODELACIONES BIOFÍSICAS.................................106
5.3.1 VARIABLES HIDROLÓGICAS .................................................................106
5.3.2 CAUDALES SÓLIDOS .............................................................................108
6. ANÁLISIS DE RESULTADOS ....................................................................................109
6.1 VISIÓN ESTRATÉGICA NACIONAL DEL AGUA ............................................109
6.2 ANÁLISIS DE SITUACIÓN ..............................................................................109
6.2.1 LINEAMIENTOS POLÍTICOS, JURÍDICOS E INSTITUCIONALES ..........110
6.2.2 ANÁLISIS DE LA FACTIBILIDAD DE APLICACIÓN DE LOS

INSTRUMENTOS DE GESTIÓN ..............................................................117
6.2.3 PROBLEMÁTICA DE LA ZONA DE ESTUDIO EN RELACIÓN A LA

GESTIÓN DEL RECURSO HÍDRICO .......................................................127
6.2.4 SÍNTESIS DE LA SITUACIÓN ACTUAL EN UNA MATRIZ FODA............137
7. DEFINICIÓN DE LA ESTRATEGIA y ANÁLISIS DE ESCENARIOS ......................138
7.1 DEFINICIÓN DE LA ESTRATEGIA .................................................................138
7.2 ANÁLISIS DE ESCENARIOS ..........................................................................143
8. ESTRUCTURA DEL PLAN ESTRATÉGICO ..........................................................146
8.1 VISIÓN ............................................................................................................146
8.2 MISIÓN............................................................................................................146
8.3 OBJETIVOS ....................................................................................................146
8.3.1 OBJETIVO GENERAL ..............................................................................146
8.3.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS.....................................................................146
8.4 ESTRATEGIA ..................................................................................................147
8.5 HORIZONTE TEMPORAL ...............................................................................147
8.6 BENEFICIARIOS .............................................................................................148
8.7 ENTIDAD EJECUTORA ..................................................................................148
8.8 ESTRATEGIA DE FINANCIAMIENTO .............................................................150
8.9 ESTRATEGIA DE MONITOREO Y EVALUACIÓN ..........................................151
8.10 COSTOS DE IMPLEMENTACIÓN ...................................................................151
9. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES..........................................................153
x
9.1 CONCLUSIONES ............................................................................................153
9.2 RECOMENDACIONES ....................................................................................156
BIBLIOGRAFÍA ..............................................................................................................157
ANEXOS........................................................................................................................164
xi
ÍNDICE DE FIGURAS
FIGURA 1-1: CUENCA DEL RÍO COCA - ZONAS ALTA Y MEDIA .................................. 7
FIGURA 1-2: METODOLOGÍA DE TRABAJO..................................................................12
FIGURA 2-1: DIMENSIONES DE LA GESTIÓN INTEGRADA DE LOS RECURSOS

HÍDRICOS...................................................................................................16
FIGURA 2-2: PRINCIPIOS DE DUBLÍN PARA LA GIRH .................................................17
FIGURA 2-3: COMPONENTES DE LA MATRIZ FODA ...................................................31
FIGURA 3-1: FASES IMPLEMENTACIÓN DE LA ELP ....................................................35
FIGURA 3-2: MODELO DE GOBERNANZA FORESTAL EN EL ECUADOR ...................39
FIGURA 3-3: MARCO INSTITUCIONAL ..........................................................................50
FIGURA 4-1: PLANIFICACIÓN DE LA GIRH ...................................................................51
FIGURA 4-2: RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN ........................................................55
FIGURA 4-3: PROCESAMIENTO DE LA INFORMACIÓN ...............................................57
FIGURA 4-4: COMPONENTES DEL CICLO DE LA GIRH ...............................................60
FIGURA 4-5: NIVELES DE ACCIÓN DEL TEEB .............................................................65
FIGURA 4-6: ETAPA 3 ....................................................................................................68
FIGURA 4-7: FORMULACIÓN DE ESTRATEGIAS .........................................................69
FIGURA 5-1: HIPÓTESIS PROYECTO TEEB – CUENCA DEL RÍO COCA ....................75
FIGURA 5-2:UBICACIÓN DE LA ZONA DE ESTUDIO ....................................................77
FIGURA 5-3: MAPA POLÍTICO .......................................................................................78
FIGURA 5-4: PISOS BIOCLIMÁTICOS Y ESTACIONES HIDROLÓGICAS ....................80
FIGURA 5-5: SUBCUENCAS - ESTACIONES - CAPTACIÓN .........................................81
FIGURA 5-6: USO DEL AGUA EN LA ZONA DE ESTUDIO ............................................82
FIGURA 5-7: USOS NO RELACIONADOS CON LA PRODUCCIÓN DE

HIDROENERGÍA.........................................................................................83
FIGURA 5-8: MAPA DE APTITUDES AGRÍCOLAS .........................................................85
FIGURA 5-9: MAPA DE USO DEL SUELO ......................................................................86
FIGURA 5-10: ÁREAS PROTEGIDAS .............................................................................87
FIGURA 5-11: UBICACIÓN OBRAS DE INFRAESTRUCTURA.......................................91

xii
FIGURA 5-12: CLASIFICACIÓN DE ACTORES ..............................................................94
FIGURA 5-13: ESQUEMA DEL ANÁLISIS DE ESCENARIOS REALIZADO POR EL

TEEB – CUENCA DEL RÍO COCA .........................................................101
FIGURA 5-14: ESCENARIO BAU - PROYECCIÓN AL 2030 .........................................102
FIGURA 5-15: ESCENARIO PNI - PROYECCIÓN 2030 ................................................105
FIGURA 5-16: CAMBIO EN LA PRODUCCIÓN DE SEDIMENTOS...............................108
FIGURA 6-1:PASTIZAL DENTRO DE ÁREAS PROTEGIDAS ......................................129
FIGURA 6-2: MAPA DE VULNERABILIDAD ..................................................................130
FIGURA 6-3: ÁRBOL DE PROBLEMAS (CAUSA - EFECTO) .......................................135
FIGURA 6-4: MATRIZ FODA .........................................................................................137
FIGURA 7-1: ORGANISMO DE CUENCA .....................................................................142
FIGURA 7-2: GENERACIÓN DE ENERGÍA POR ESCENARIO ....................................144
FIGURA 7-3: SEDIMENTOS ACUMULADOS POR ESCENARIO .................................145
FIGURA 8-1: ESTRUCTURA BÁSICA PARA GENERAR LA PROPUESTA DE

CREACIÓN DEL ORGANISMO DE CUENCA ........................................149
xiii
ÍNDICE DE TABLAS
TABLA 2-1: DIFERENCIAS ENTRE ENFOQUES DE GESTIÓN .....................................21
TABLA 2-2: CLASIFICACIÓN DE LOS SERVICIOS ECOSISTÉMICOS..........................22
TABLA 2-3: CONDICIONES NECESARIAS PARA LA APLICACIÓN DEL ENFOQUE

ECOSISTÉMICO .........................................................................................23
TABLA 3-1: OBJETIVOS DEL PNBV VINCULADOS AL ESTUDIO .................................34
TABLA 3-2: ARTICULOS DE LA CONSTITUCIÓN RELACIONADOS AL OBJETIVO

DE LA INVESTIGACIÓN .............................................................................44
TABLA 3-3: LEYES PRINCIPALES APLICABLES EN LA ZONA DE ESTUDIO ..............46
TABLA 3-4: NORMATIVA SECUNDARIA APLICABLE EN LA ZONA DE ESTUDIO .......47
TABLA 3-5: INSTITUCIONALIDAD DE LA GIRH .............................................................49
TABLA 4-1: INFORMACIÓN DOCUMENTAL RECOPILADA...........................................54
TABLA 4-2: PRINCIPIOS DEL ENFOQUE ECOSISTÉMICO ..........................................63
TABLA 4-3: PASOS PARA LA APLICACIÓN DEL ENFOQUE ECOSISTÉMICO ............64
TABLA 4-4: PASOS PARA INCLUIR EL VALOR DE LOS SERVICIOS

ECOSISTÉMICOS EN LA POLÍTICA.............................................................66
TABLA 4-5: DESCRIPCIÓN DE ESCENARIOS...............................................................71
TABLA 5-1: DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL ...................................................................79
TABLA 5-2: CAUDALES LÍQUIDOS ................................................................................82
TABLA 5-3: CAUDALES SÓLIDOS .................................................................................84
TABLA 5-4: AREAS PROTEGIDAS .................................................................................88
TABLA 5-5: INSTITUCIONES, ROLES Y RESPONSABILIDADES..................................95
TABLA 5-6: PROGRAMAS DE INCENTIVOS VIGENTES ...............................................97
TABLA 5-7: EVALUACIONES Y PROYECTOS PROPUESTOS PARA LA ZONA DE

ESTUDIO ......................................................................................................99
TABLA 5-8: DESCRIPCIÓN DE ESCENARIOS.............................................................100
TABLA 5-9: CONDICIONES DE APLICACIÓN DE LOS INCENTIVOS DEL

ESCENARIO PNI ........................................................................................104
TABLA 5-10: VARIABLES HIDROLÓGICAS .................................................................107
TABLA 6-1: POLÍTICAS SECTORIALES Y OBJETIVOS DEL PNBV ............................111

xiv
TABLA 6-2: PRIORIDADES DE GESTIÓN ....................................................................112
TABLA 6-3: LINEAMIENTOS JURÍDICOS .....................................................................113
TABLA 6-4: LINEAMIENTOS INSTITUCIONALES ........................................................116
TABLA 6-5: CATEGORIZACIÓN DEL ECUADOR .........................................................118
TABLA 6-6: CUMPLIMIENTO DE CONDICIONES PARA LA APLICACIÓN DEL

ENFOQUE ECOSISTÉMICO ....................................................................120
TABLA 6-7: LIMITACIONES PARA LA APLICACIÓN DEL EE ......................................123
TABLA 6-8: ACCIONES EJECUTADAS PARA IMPLEMENTAR EL ENFOQUE TEEB .126
TABLA 7-1: DEFINICIÓN DE LÍNEAS ESTRATÉGICAS ...............................................139
TABLA 7-2: ESTRATEGIA DE GESTIÓN ......................................................................141
TABLA 7-3: CAMBIO EN LA PROVISIÓN DEL SERVICIO ECOSISTÉMICO POR

ESCENARIO .............................................................................................143
TABLA 8-1: TABLA SALARIAL PARA LA CREACIÓN DEL ORGANISMO DE

CUENCA ...................................................................................................152
xv
LISTA DE ABREVIATURAS
ATPA Agenda de Transformación Productiva de la Amazonía

BAU Business as Usual
BM Banco Mundial
CDB Convención de la Diversidad Biológica
CHCSS Central Hidroeléctrica Coca Codo Sinclair
CME Comisión de Manejo Ecosistémico
CUS Cambio de Uso del Suelo
DEG Degradación
DMQ Distrito Metropolitano de Quito
EE Enfoque Ecosistémico
ELP Estrategia a Largo Plazo
EPN Escuela Politécnica Nacional
EP CCS Empresa Pública Coca Codo Sinclair
FAO Food and Agriculture Organization
FMI Fondo Monetario Internacional
FODA Fortalezas, Oportunidades, Debilidades, Amenazas
FSB Fortalecimiento Socio Bosque
GAD Gobierno Autónomo Descentralizado
GEF The Global Environment Facility
GIRH Gestión Integral del Recurso Hídrico
GWP Asociación Mundial para el Agua (siglas en inglés)
GIZ Agencia Alemana de Cooperación Técnica (siglas en alemán)
IDH Índice de Desarrollo Humano
IGM Instituto Geográfico Militar
INECEL Instituto Ecuatoriano de Electrificación
MAE Ministerio del Ambiente del Ecuador
MAGAP Ministerio de Agricultura, Acuacultura y Pesca
MICSE Ministerio Coordinador de Sectores Estratégicos
MINTUR Ministerio de Turismo
MSP Ministerio de Salud Pública
MW Megavatio
ONG Organización No Gubernamental
ONU Organización de las Naciones Unidas
PAN Política Ambiental Nacional
PEA Población Económicamente Activa
PIA Programa de Incentivos Ambientales
PNBV Plan Nacional del Buen Vivir
PNI Plan Nacional de Incentivos
PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
SE Servicios Ecosistémicos
SENAGUA Secretaría Nacional del Agua
SENPLADES Secretaría Nacional de Planificación
xvi
SNAP Sistema Nacional de Áreas Protegidas

SIN Sistema Nacional de Información
TEEB Economía de los Ecosistemas y la Biodiversidad (siglas en
inglés)
UICN Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza
UPA Unidad de Producción Agropecuaria
WWF Fondo Mundial para la Naturaleza (siglas en inglés)
xvii
RESUMEN
El presente proyecto de titulación forma parte del proyecto TEEB-Cuenca del Río
Coca, y tiene como objetivo elaborar un plan estratégico para la gestión del
recurso hídrico en las cuencas alta y media del río Coca.
El objetivo planteado se obtuvo siguiendo la metodología propuesta por la CAP-

NET para la elaboración de planes estratégicos de gestión de recursos hídricos;
para el efecto, el soporte técnico se extrajo de los resultados de la modelaciones
biofísicas realizadas por el proyecto TEEB-Cuenca del Río Coca, el sustento
político - legal se formuló con base en el marco normativo vigente y los
parámetros para medir las repercusiones de la aplicación de la propuesta se
plantearon en términos del funcionamiento de la CHCCS.
La investigación inicia identificando la visión estratégica nacional del agua y

realizando el análisis de situación en el contexto del estudio; con base en esta
información se definió la estrategia de gestión más conveniente a la realidad
identificada. Una vez definida la estrategia se realizó el análisis de escenarios
para definir las repercusiones de la implementación del plan estratégico
formulado.
La estrategia identificada fue la creación de un Organismo de Cuenca que, como

desconcentrador de las funciones del Estado, articule la presencia de los
diferentes actores relacionados con el agua dentro de la cuenca. Se plantean
también estrategias que garanticen la sostenibilidad financiera de la propuesta,
basadas en el flujo de aportes económicos por concepto de aprovechamiento o
compensación de SE.
El resultado de esta investigación permite visibilizar que a pesar de ostentar un

marco normativo vanguardista en el ámbito de la gestión de cuencas
hidrográficas, las características actuales de los entornos social, económico y
técnico, no contribuyen a viabilizar y sostener su aplicación; circunstancia que
motiva la formulación de propuestas como la realizada por este estudio.
xviii
ABSTRACT
This project is part of the TEEB-Coca watershed, and aims to develop a strategic
plan for the management of water resources in the upper and middle Coca
watersheds.
The objective is obtained following the methodology proposed by the CAP-NET for
the elaboration of strategic plans for water resources management, for the effect,
the technical support was obtained from the results of the biophysical modeling
carried out by the project TEEB-Coca watershed, the political - legal support was
formulated on the basis of the existing regulatory framework and the parameters to
measure the impact of the implementation of the proposal were raised in terms of
the of the Coca Codo hydroelectric power station functionality.
The research starts by identifying the strategic vision of the national water and
performing the analysis of the situation in the context of the study; based on this
information, more convenient strategy of management was identified. Once the
strategy carried out, an analysis the scenario to define the impact of the
implementation of the strategic plan was formulated.
The identified strategy was the creation of a Basin which deconcentrates the
functions of the State and articulate the presence of different institutions related to
the water within the basin. It stablishes strategies to ensure the financial
sustainability of the proposal, based on the flow of economic contributions related
with of exploitation or compensation for the ecosystem services.
The result of this research allows to make visible that in spite of being a state of
the art regulatory framework in the field of watershed management, the current
characteristics of the social, economic and technical support, do not contribute to
the viability and sustain their implementation; a circumstance that motivates the
formulation of proposals such as the one made by this study.
xix
PRESENTACIÓN
El objetivo del presente trabajo de titulación fue elaborar un plan estratégico para
la gestión del recurso hídrico en las cuencas alta y media del río Coca.
El Capítulo 1 contiene los antecedentes, objetivos, alcance, justificación y marco

conceptual del trabajo
El Capítulo 2 presenta el marco teórico, que hace referencia a los instrumentos de

gestión utilizados: GIRH, Enfoque Ecosistémico, Enfoque TEEB y la planificación
estratégica de los RRHH.
El Capítulo 3 expone el marco político, jurídico e institucional que soporta tanto el

análisis de situación, como la definición de la estrategia.
El Capítulo 4 detalla el marco metodológico adoptado en la investigación.
El Capítulo 5 muestra los resultados del proyecto TEEB Cuenca del Río Coca
que se utilizaron en esta investigación: a) caracterización de la zona de estudio en
términos biofísicos y socioeconómicos, b) escenarios y c) resultados de las
modelaciones biofísicas.
En el Capítulo 6 se realizó el análisis de resultados, expresados como

identificación de la estrategia nacional del agua y análisis de situación.
El Capítulo 7 presenta la definición de la estrategia y el análisis de escenarios.
El Capítulo 8 muestra la estructura del Plan Estratégico propuesto, donde en

términos generales se delinean los objetivos, responsables y presupuesto básico,
así como alternativas para su financiamiento.
Finalmente, en el Capítulo 9 se exponen las conclusiones y recomendaciones

producto de esta investigación.
1
CAPÍTULO 1
1. INTRODUCCIÓN
1.1 ANTECEDENTES
La erradicación de la pobreza es el objetivo final de todo programa de desarrollo,

y en ese contexto cada país ha definido las estrategias más convenientes de
acuerdo a sus circunstancias particulares. En el caso ecuatoriano, la estrategia es
el cambio de la matriz productiva, sustentada fundamentalmente por el cambio de
la matriz energética (SENPLADES y STEP, 2014).
En el proceso de reducción de la pobreza, la definición de estrategias de Gestión

Integrada de Recursos Hídricos (GIRH) se constituye en una herramienta de
apoyo fundamental para todos los países, llegando a ser decisiva para aquellos
en vías de desarrollo (GWP, 2005).
Este estudio se orienta a desarrollar un plan estratégico para la gestión del

recurso hídrico para la cuenca que alberga al actualmente mayor proyecto
hidroeléctrico del país, teniendo como ejes directrices los siguiente: a) el cambio
de uso de suelo como factor desencadenante de la necesidad de elaborar un plan
de gestión, b) el cambio de la matriz energética como política pública referente, y
c) el enfoque TEEB (Economía de los Ecosistemas y la Biodiversidad) como
herramienta para la incorporación del valor económico de los servicios
ecosistémicos (SE) en la política pública. Para el efecto se utilizó tres de los
resultados obtenidos por el proyecto piloto "La Economía de los Ecosistemas y la
Biodiversidad - Cuenca del Río Coca (Amazonía Ecuatoriana)" (PIE-2015-DICA-
EPN-PNUMA): 1) caracterización de la zona de estudio, 2) definición de
escenarios y 3) resultados de modelaciones biofísicas.
A continuación, y de manera introductoria a lo que se desarrollará en este estudio,

se mencionan los aspectos relevantes de cada uno de los ejes mencionados.
2
1.1.1 CAMBIO DE USO DE SUELO
De acuerdo con la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la

Alimentación (FAO por sus siglas en inglés), hasta el año 2001 América Latina
perdió 5’000.000 ha de bosque natural tropical por año, para dar paso
fundamentalmente a pasturas (Ibrahim, Mora, y Rosales, 2006). Esta tendencia
de deforestación y cambio de uso del suelo constituye en América Latina el mayor
componente dentro de su aporte al cambio climático (Herrán, 2014). En la última
década se han implementado a nivel mundial varios programas orientados al pago
por servicios ambientales, pagos por carbono, energías renovables,
responsabilidad ambiental, entre otros; que tienen como denominador común el
fin último de la conservación y restauración de los bosques tropicales. Sin
embargo es importante tener en cuenta que, por sobre todos los programas
establecidos, se prevé que el cambio climático genere aún mayor presión sobre la
ya desplazada frontera agrícola (Samaniego, 2009).
La frontera agrícola más extensa del mundo es el bosque lluvioso amazónico, y,

desde la década de 1960 se inició un proceso de deforestación sostenido, debido
principalmente a la tendencia de producir más para asegurar la provisión de
alimentos (Veiga y Serrao, 1987). La información más detallada y completa
corresponde a la Amazonía del Brasil, en donde en el período 2005 - 2006 se
deforestaron 13.100 km2 (Martino, 2007), debido principalmente a la ganadería,
la extracción maderera, y la agricultura. La relación de área deforestada por la
ganadería es de seis a uno en comparación con la originada por la agricultura,
mientras que la relación con respecto a la tala es difícil de determinar ya que no
siempre se trata de una tala completa de los árboles (Martino, 2007). En la
actualidad, en la región amazónica se desarrollan estudios de valoración
ecosistémica por parte del Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF por sus siglas
en inglés) y la iniciativa Economía de los Ecosistemas y la Biodiversidad (TEEB,
por sus siglas en inglés), como mecanismos para concretar la implementación de
programas de conservación y restauración.
3
La cuenca del río Coca, ubicada en la amazonia ecuatoriana, ha registrado en el

período 2000-2008 una tasa de deforestación del orden de 2.932 ha/año (EPN -
PNUMA, 2016). El consecuente deterioro de las condiciones de la cobertura
vegetal contribuye a incrementar la producción de sedimentos, lo cual, sin el
control adecuado, produciría modificaciones de la morfología del cauce principal,
alteraciones en el balance natural del río, o excesivos costos de mantenimiento de
las hidroeléctricas instaladas en el territorio (EPN - PNUMA, 2016). A pesar de
esto, no existe evidencia de una planificación o estrategia para la gestión integral
de la cuenca, que vincule los efectos de las actividades económicas de los
pobladores, las políticas públicas vigentes y la información técnica con las
condiciones de la cobertura vegetal, producción de sedimentos, estado general de
los recursos hídricos; o que sincere el valor de SE (Servicios Ecosistémicos) con
miras a priorizar proyectos de conservación o remediación según convenga a los
intereses nacionales (EPN - PNUMA, 2016)
1.1.2 CAMBIO DE MATRIZ PRODUCTIVA Y ENERGÉTICA
A la par de la situación descrita, el Ecuador se encuentra atravesando un proceso

de transformación hacia el Buen Vivir, hecho que se suscita en el marco de la
generación de un nuevo régimen de desarrollo y se sustenta en la implementación
de políticas públicas enfocadas a cambiar la forma de generación de riqueza; de
extractivista primario exportador, a terciario exportador de bioconocimiento y
servicios turísticos (SENPLADES, 2013). En otras palabras, el Ecuador se
encuentra modificando su matriz productiva, con lo que se prevé incrementar USD
11.300 millones al Producto Interno Bruto, resultado de incorporar valor agregado
a las materias primas que se producen en el país (ANDES, 2014).
Esta transición a la nueva matriz productiva depende de que el país tenga la

capacidad de producir energía limpia en cantidad y calidad suficiente para mover
el aparataje productivo proyectado, lo que conlleva la necesaria migración a una
nueva matriz energética (Glas, 2015).
4
A junio del 2016, la matriz energética estaba conformada en un 99,18 % por

producción nacional (46,51 % provienen de energías no renovables y 52,67 % de
energías renovables) y 0,82 % de importación (ARCONEL, 2016). El cambio en la
matriz energética tiene varios componentes, siendo el principal y de mayor
envergadura, el incremento de producción nacional de energía renovable, con lo
cual, la construcción y puesta en funcionamiento de los proyectos hidroeléctricos
del Plan Maestro de Electrificación (2013-2022) se convierte en la base del
proyecto de desarrollo nacional.
En este contexto, la Central Hidroeléctrica Coca Codo Sinclair (CHCCS) con sus
1.500 MW proyectados y una inversión de USD 2.000 millones, se constituye en
el proyecto emblemático del actual gobierno, ya que con su entrada en operación
el país dejará de importar electricidad, adquiriendo así la soberanía energética
(Proyecto Hidroeléctrico Coca Codo Sinclair EP, 2014).
Dada la importancia que presenta la cuenca del río Coca para el sector
hidroeléctrico, esta ha sido sometida a varios estudios durante las distintas etapas
de planificación y construcción de la CHCCS, lo que ha arrojado datos
importantes, pero generalmente inconexos sobre la realidad técnica, económica,
social y ambiental de esta región (EPN - PNUMA, 2016)
1.1.3 ENFOQUE TEEB
La inconexión mencionada en el párrafo anterior se debe principalmente a que, a

pesar de existir la disposición legal para fortalecer la gobernabilidad a nivel de
cuencas hidrográficas, de acuerdo a información proporcionada por la Secretaría
Nacional del Agua (SENAGUA), el Consejo de Cuenca encargado de la
planificación del recurso hídrico dentro la subcuenca del río Coca (o de la cuenca
del río Napo), no ha sido creado aún, quedando estas atribuciones y
responsabilidades en manos de las autoridades locales o de las delegaciones
provinciales de los ministerios correspondientes; circunstancia que finalmente
repercute en la inexistencia de un plan de manejo integral de esta cuenca (EPN -
PNUMA, 2016).
5
Esta condición no constituye un caso aislado, sino que forma parte de un

esquema prácticamente generalizado en países en vías de desarrollo (Lastrini,
2012). Frente a esta realidad se han impulsado varios programas a nivel mundial
encaminados a proporcionar herramientas objetivas para la adecuada
implementación de la GIRH.
Uno de estos programas es el TEEB, el cual es auspiciado por el Programa de

las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y financiado por varios
ministerios europeos de diversos sectores. TEEB se concibe para analizar los
aspectos económicos de la pérdida de la biodiversidad e incorporarlos en los
precios de mercado para los SE, constituyéndose así en una herramienta que
permitirá a los responsables de la elaboración de políticas, administradores y
ciudadanía, incorporar el valor económico de los SE en las decisiones cotidianas
y en las cuentas de la sociedad que se beneficia y en muchos casos depende de
ellos (TEEB, 2009).
En este contexto, PNUMA firmó un Acuerdo de Financiación en Pequeña Escala

con la Escuela Politécnica Nacional (EPN) para desarrollar el proyecto piloto "La
Economía de los Ecosistemas y la Biodiversidad - Cuenca del Río Coca
Amazonía Ecuatoriana"; en adelante TEEB – Cuenca del río Coca; el cual, a
través de la modelación de escenarios de cobertura y uso de suelo busca
identificar la incidencia económica de los cambios de la cobertura vegetal en los
costos de operación y mantenimiento de la CHCCS. Con estos resultados
pretende informar sobre los beneficios ecosistémicos resultantes de la
implementación de los incentivos que se aplican y que inciden sobre la
conservación y restauración.
Actualmente, los estudios TEEB se encuentran en fase de proyectos piloto en lo

relacionado a su vínculo con las políticas públicas y no dispone de evidencia
oficial de su aplicación en la elaboración de planes estratégicos en ningún país;
sin embargo, sí provee información de valores calculados de diversos SE
alrededor del mundo, analizados con la perspectiva de costos evitados y costos
6
de oportunidad (Fisher et al., 2010), los cuales permiten evidenciar que la

incapacidad de definir precios de mercado para los SE, repercute en que los
beneficios provenientes de estos (a menudo de carácter público) normalmente se
descuidan o subestiman en la toma de decisiones; permitiendo así que en
muchos planes y proyectos se priorice el beneficio a corto plazo antes que la
provisión continua de servicios a lo largo del tiempo. (TEEB, 2009).
Cabe mencionar que, a pesar de que el enfoque TEEB no se ha aplicado en las

propuestas de planes estratégicos, se lo considera válido para el caso
ecuatoriano debido a que se encuentran en vigencia mecanismos estatales de
incentivos para la conservación del suelo y programas municipales basados en el
principio de quien contamina paga, por lo que, la utilización de los valores
económicos de los SE determinados dentro del proyecto TEEB – Cuenca del río
Coca, proveerá de un marco consistente para validar o modificar los parámetros y
criterios de aplicación, ajustar los montos asignados por esos conceptos,
identificar posibles fuentes de financiamiento y evaluar en primera instancia la
conveniencia económica de mantener o remediar los ecosistemas analizados.
1.1.4 ÁREA DE ESTUDIO
Debido a que el proyecto TEEB – Cuenca del río Coca pretende demostrar a la
CHCCS los beneficios económicos de invertir en la conservación de los SE que
permiten su adecuado funcionamiento, la zona de estudio queda necesariamente
limitada a la región en la cual dichos SE se producen (FIGURA 1-1). Por lo tanto,
y dado que esta investigación toma como punto de partida los resultados del
mencionado proyecto, se adoptan las mismas subcuencas como área de estudio.
Las subcuencas alta y media del río Coca, en adelante zona de estudio, ocupan
un área de 4.596,59 km2 y se localizan en la región oriental del territorio
ecuatoriano. Pertenece mayoritariamente a la provincia del Napo, y abarca
territorios de 6 áreas protegidas. Debido a sus características hídricas, en ella se
localizan 4 centrales hidroeléctricas en operación, 2 en ejecución y 16 en etapa de
estudios.
7
FIGURA 1-1: CUENCA DEL RÍO COCA - ZONAS ALTA Y MEDIA

FUENTE: (EPN - PNUMA, 2016; López Fabara, 2016)
8
1.2 OBJETIVOS
1.2.1 OBJETIVO GENERAL
Elaborar un plan estratégico para las cuencas alta y media del río Coca, en
función de los resultados obtenidos por el proyecto TEEB – Cuenca del río Coca,
que sirva de fundamento técnico para la gestión adecuada del recurso hídrico.
1.2.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
· Identificar dentro del marco normativo vigente, los lineamientos políticos,

jurídicos e institucionales aplicables a la zona de estudio y relacionados con el
objetivo general, que permitan delimitar el plan estratégico a proponer.
· Analizar la factibilidad de aplicación de los instrumentos de gestión
relacionados con este estudio, mediante la revisión teórica de la viabilidad de
sus respectivas metodologías en el contexto nacional, a fin de determinar su
inclusión o exclusión del plan estratégico a proponer.
· Identificar la problemática en materia de gestión de recursos hídricos, uso del
suelo, y desarrollo de actividades productivas, en base a la problemática
biofísica y la caracterización de la zona de estudio obtenidas por el proyecto
piloto "TEEB - Cuenca del Río Coca".
· Realizar un análisis de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas
(FODA) de las condiciones actuales de la cuenca hidrográfica y su esquema
de manejo, como base para el planteamiento de las estrategias de gestión.
· Definir las estrategias de gestión del recurso hídrico, sustentadas en el análisis
FODA, la visión estratégica nacional del agua y los lineamientos políticos
previamente identificados.
· Identificar las repercusiones de la aplicación de la estrategia definida con base
en un análisis de escenarios.
· Identificar los responsables institucionales de la implementación, monitoreo y
evaluación del plan estratégico de la zona de estudio, de acuerdo a las
disposiciones del marco jurídico y político nacional.
9
· Delinear estrategias básicas de financiamiento fundamentadas en los

hallazgos realizados en la investigación.
1.3 ALCANCE
Este trabajo de investigación busca definir una estrategia de gestión integral del
recurso hídrico que repercuta en una adecuada provisión de los servicios
ecosistémicos que sostienen el funcionamiento de la CHCCS, y estructurar el
correspondiente plan estratégico general delineando los mecanismos para su
implementación, financiamiento y monitoreo.
Finalmente es importante recalcar que esta investigación no pretende ser

normativo, sino que se orienta a complementar a los diversos estudios y
propuestas de gestión realizados en la cuenca, con la introducción del enfoque
TEEB como herramienta alternativa para la definición de estrategias.
1.4 JUSTIFICACIÓN
En la conferencia de Dublín realizada en 1992, se establecieron cuatro principios

que rigen la GIRH; el cuarto de estos indica que el agua tiene un valor económico
en todos sus usos y debe ser reconocida como un bien económico. Este enfoque
repercute en un giro en las políticas de gestión del agua y los recursos naturales a
nivel mundial. El Ecuador se incorpora a esta tendencia al disponer en el artículo
15 de la Ley de Gestión Ambiental 2004, la elaboración de un sistema de cuentas
patrimoniales con la finalidad de permitir una adecuada valoración del medio
ambiente y la internacionalización del valor ecológico de los recursos naturales y
los costos sociales derivados de la degradación ambiental (Asamblea Nacional
del Ecuador, 2004); más adelante ratifica la visión al incorporar en su Plan de
Desarrollo 2013 - 2017 el objetivo 7.2. literal h: "Desarrollar un sistema de
valoración integral del patrimonio natural y sus servicios ecológicos que permita
su incorporación en la contabilidad nacional"
10
Además, alineada con el espíritu de los múltiples convenios ambientales de los

cuales el Ecuador es signatario, la Ley Orgánica de Recursos Hídricos, Usos y
Aprovechamiento del Agua (2014) en su artículo 8, dictamina que la GIRH es eje
transversal del sistema nacional descentralizado de planificación participativa para
el desarrollo, y deberá ser implementada por cuenca hidrográfica y con enfoque
ecosistémico (EE). La aplicación de la GIRH conlleva un cambio, y ese cambio
debe ser planificado. La planificación estratégica se proyecta como alternativa
adecuada al orientarse hacia la búsqueda de propuestas que combatan las
causas de los problemas del agua en lugar de atacar los síntomas.
A nivel mundial se han desarrollado varias iniciativas para proporcionar

herramientas que optimicen la aplicación de la GIRH. Dentro de estas iniciativas,
los estudios TEEB se constituyen en una herramienta que, con sus principios y
metodología, permiten elevar a política pública la internalización de los valores
económicos de los ecosistemas, complementando así la filosofía de la GIRH
(UICN, 2006)
En este contexto se busca introducir lo resultados del proyecto TEEB – Cuenca

del río Coca en el desarrollo de un plan estratégico para la gestión del recurso
hídrico en la zona de estudio, empleando las metodologías de los enfoques y
herramientas inherentes a la GIRH y al TEEB.
Con esto, el estudio aspira aportar luces y lineamientos sobre la GIRH en el

Ecuador, a partir de la incorporación de los lineamientos de la iniciativa TEEB en
el desarrollo de un plan estratégico que aterrice en territorio la política nacional de
desarrollo y conservación.
Finalmente, la introducción del enfoque TEEB en la elaboración de un plan

estratégico para la gestión de una cuenca hidrográfica, constituye una base para
futuros estudios de seguimiento y evaluación tanto a nivel nacional como
internacional.
11
1.5 MARCO CONCEPTUAL DE TRABAJO
A fin de alcanzar el objetivo indicado, la investigación se desarrolló en cuatro

etapas (FIGURA 1-2), las cuales se encuentran metodológicamente secuenciadas
y se detallan en el CAPÍTULO 4.
12
FIGURA 1-2: METODOLOGÍA DE TRABAJO

ELABORADO POR: Vanessa Fierro
13
CAPÍTULO 2
2. MARCO TEÓRICO
A partir de la década de los 90, se consolida a nivel mundial el concepto de la

cuenca hidrográfica como unidad territorial apropiada para la planificación y
gestión del recurso hídrico (UNESCO, 2006). En la actualidad, es reconocida
internacionalmente como la unidad territorial de planificación más adecuada para
la gestión integral, a pesar de no haberse logrado solventar los problemas
relacionados con la falta de concordancia de los límites geográficos de estas y las
unidades de planificación socioeconómica.
El fin último de la elaboración de un plan estratégico es lograr la gestión integrada

del recurso; para este existen varios instrumentos que permiten a los tomadores
de decisiones elegir entre las opciones posibles, de acuerdo a la información
existente, los objetivos planteados, los recursos disponibles y la política
circundante.
A fin de cumplir los objetivos de esta investigación, se abordan los conceptos que
son inherentes a los lineamientos generales de la GIRH y enfoque TEEB; en base
a los cuales se desarrolla esta investigación.
2.1 LA GESTIÓN INTEGRADA DEL RECURSO HÍDRICO (GIRH)
De acuerdo a la Asociación Mundial para el Agua (GWP, por su siglas en inglés),

La GIRH es un proceso que promueve la gestión y el desarrollo coordinados del
agua, el suelo y los otros recursos relacionados, con el fin de maximizar los
resultados económicos y el bienestar social de forma equitativa sin comprometer
la sostenibilidad de los ecosistemas vitales (GWP, 2008).
14
2.1.1 EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO GIRH
Las primeras aproximaciones al concepto de la GIRH se remontan a 1977,

cuando en la conferencia de Naciones Unidas sobre el agua en Mar del Plata se
establecieron las bases para el manejo del agua a nivel mundial, las cuales fueron
recogidas en el denominado Plan de Acción de Mar del Plata, documento que, a
pesar de su connotación, no incluyó los mecanismos para la aplicación de las
recomendaciones planteadas (Del Castillo, 2009). A partir de este punto la
sociedad continúa avanzando hacia la concepción actual de la GIRH; así, la
década de los 80's se caracteriza por un incremento en la conciencia verde y el
giro de la política mundial, que, al menos en papel, se orienta al modelo de
desarrollo de las necesidades básicas (Preciado Jerónimo, 2014).
Un hito en la regulación de la gestión del agua es la Conferencia Internacional

sobre Agua y Medio Ambiente en Dublín (1992), la cual, patrocinada por las
organizaciones del Sistema de las Naciones Unidas, perseguía la consecución de
metas en política hídrica encaminadas a tender puentes entre agua, desarrollo y
medioambiente. En la declaratoria de sus principios rectores y de su plan de
acción, la conferencia de Dublín evidencia por vez primera la conexión entre el
agua y los SE al considerarlos parte del sistema físico del ciclo hidrológico.
Propone también la importancia de implementar herramientas de toma de
decisiones basadas en planificación, ordenamiento territorial, participación e
implementación de subsidios (Preciado Jerónimo, 2014). Con este antecedente,
en la Cumbre Mundial del Desarrollo Sostenible realizada meses después en Río
de Janeiro, el concepto de GIRH es puesto en palestra y se convierte en la causa
de profundos debates, incluyendo esta vez las implicaciones de su puesta en
práctica (Hassing et al, 2009). En el año 2000, los participantes del Segundo Foro
Mundial del Agua realizado en la Haya, lograron el consenso de adoptar el
concepto de la GIRH y, en 2002, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible
realizada en Johannesburgo, exhortó a la comunidad internacional a la
implementación de planes de GIRH.
15
En la actualidad, la GIRH es un concepto estándar aceptado internacionalmente

por técnicos y políticos, como un proceso dinámico, continuo e iterativo, que no
constituye un fin en sí mismo, sino que es una herramienta generadora de
resultados a largo plazo que servirán como medio para cumplir con los objetivos
estratégicos de eficiencia, equidad y sostenibilidad en el uso del recurso hídrico y
los ecosistemas conexos (SSWM, 2010).
2.1.2 BASE CONCEPTUAL DE LA GIRH
Conceptualmente, la GIRH se fundamenta en la noción de que el agua, como

parte integral de los ecosistemas, constituye un recurso natural y un bien social y
económico, cuyos usos están determinados por su disponibilidad en calidad y
cantidad (SSWM, 2010). Reconoce además que los problemas del agua y sus
servicios no provienen sólo del recurso hídrico, por lo tanto no pueden
solucionarse únicamente desde la perspectiva sectorial, sino que su gobernanza
debe ser analizada y comprendida en un marco de referencia global, es decir,
considerando las realidades hidrológicas, biofísicas, económicas, sociales y
políticas de la región. El ciclo de la GIRH permite que la manera de gestionar el
agua se adapte a circunstancias cambiantes, producidas por causas políticas,
demográficas o naturales, ya que en cualquier etapa se puede introducir nueva
información a medida que esta es generada.
La correcta aplicación de la base conceptual requiere en primera instancia que se

identifique cada uno de los aspectos a tener en cuenta para que la concepción
sea efectivamente integral. Estos aspectos, corresponden a las dimensiones de
la gestión, es decir los elementos que necesariamente deben ser definidos,
analizados y comprendidos dada su íntima relación con el objeto a gestionar. En
este caso, para la GIRH, se han identificado 4 dimensiones fundamentales,
existiendo siempre la posibilidad de modificarlas dadas las circunstancias
particulares de las zonas de estudio. (FIGURA 2-1)
16
GESTIÓN INTEGRADA DE RECURSOS HÍDRICOS
AGUA USUARIOS ESPACIO TIEMPO
ESCALA ESPACIAL:
CICLO VARIACIÓN GEOGRÁFICA
HIDROLÓGICO Y RELACIONES AGUAS
VARIACIÓN
SECTORES DE LA ARRIBA - AGUAS ABAJO TEMPORAL DE LA
CALIDAD Y SOCIEDAD OFERTA Y LA
CANTIDAD DE DEMANDA
DEFINICIÓN DE LA
AGUA UNIDAD DE MANEJO
FIGURA 2-1: DIMENSIONES DE LA GESTIÓN INTEGRADA DE LOS

RECURSOS HÍDRICOS
FUENTE: (Guzmán-Arias, 2013)
Una vez definida la visión de la GIRH e identificadas las dimensiones que se

deben considerar, el siguiente paso es establecer la estrategia a implementar.
Esta estrategia fue claramente delineada con la definición de los cuatro principios
rectores por parte conferencia de Dublín 1992 (FIGURA 2-2).
Como aporte al proceso de evolución de los conceptos de la GIRH, la Unión

Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), propone en 1990 la
gestión conjunta, en reemplazo de la gestión participativa, en respuesta a la
necesidad de conciliar los intereses diferentes y muchas veces contrapuestos de
las partes involucradas.
17
El agua es un recurso finito

y vulnerable, esencial para
PRINCIPIO No.1 el sostenimiento de la vida,
el desarrollo y el medio
PRINCIPIOS DE DUBLIN PARA LA GIRH

ambiente
El desarrollo de los recursos

hídricos y su manejo deberá
basarse en un enfoque participativo,
PRINCIPIO No.2 involucrando a todos los usuarios,
planificadores y formuladores de
políticas a todos los niveles
La mujer juega un papel central en

PRINCIPIO No.3 la provisión, manejo y protección del
agua
El agua tiene un valor económico en

todos sus usos y debe ser
PRINCIPIO No.4 reconocida como un bien
económico
FIGURA 2-2: PRINCIPIOS DE DUBLÍN PARA LA GIRH

FUENTE: (Pérez A. y Le Blas N., 2004)
Otra evolución se da en lo referente a la concepción de incluir a los tomadores de

decisiones a todo nivel. En el contexto histórico, la noción de descentralizar la
gestión del agua al nivel más bajo posible era algo imprescindible en la década de
los 90’s frente a los esquemas centralizados de gobernanza imperantes. En ese
contexto, el planteamiento de la gestión de "abajo hacia arriba" (referido a la
jerarquía de los niveles de gobierno) tenía perfecta cabida. Sin embargo, dado el
progreso en la comprensión del espíritu del criterio, el siguiente paso en el
perfeccionamiento del proceso de la gestión integrada, es reconocer que la toma
de decisiones debe ser un asunto de doble vía, es decir, de abajo hacia arriba y
de arriba hacia abajo, iterativamente y articulado por el criterio técnico. De esta
manera se consigue identificar adecuadamente las necesidades, fortalezas y
aspiraciones de la población local, sin perder de vista el contexto más amplio que
corresponde a la realidad de la región o el país.
18
En la actualidad existen dos enfoques dentro de la GIRH; esta dualidad se origina

en las diversas condiciones de cada país o región en lo referente a
infraestructura, satisfacción de necesidades básicas, subvenciones públicas e
interés general por el medio ambiente (FAO, 2007). En general, en los países
desarrollados, con necesidades básicas cubiertas y sistemas de administración
pública aceptablemente eficientes, se opta por considerar la GIRH como parte de
los planes de desarrollo, es decir, se pretende garantizar que los planes de
desarrollo partan de un uso y gestión sostenible del agua y el suelo. Por otro lado,
los países en desarrollo, dado que presentan problemas no resueltos de pobreza,
falta de infraestructura y débil institucionalidad, optan por la inclusión de
actividades de desarrollo económico y social dentro de los programas de GIRH.
Lo mencionado indica que la orientación hacia uno u otro enfoque no es un

asunto de libre elección, sino que está limitado por el adecuado análisis e
interpretación de las condiciones sociales, económicas y políticas de la zona de
estudio, lo que adicionalmente conlleva a enfocarse ya no en la concienciación,
sino en la negociación y creación de alianzas entre los distintos niveles de
decisión.
2.1.3 IMPORTANCIA DE APLICAR LA GIRH
A lo largo de estas cuatro décadas, el impulsor para crear, desarrollar y mejorar el

concepto de la GIRH, es y ha sido la paulatina concientización de que el
crecimiento poblacional y el desarrollo económico son factores de presión sobre el
medio ambiente y los ecosistemas, cuya degradación produce cambios
hidrológicos negativos (cantidad, calidad y régimen) que repercuten directamente
en el bienestar de la sociedad.
En la actualidad es un hecho irrefutable que la cantidad y calidad de los bienes y

servicios proporcionados por la naturaleza dependen directamente de la forma en
que se manejan las áreas donde estos se producen, captan, conducen,
almacenan, proveen y renuevan (Pérez A. y Le Blas N., 2004). Es también
comprobado, aún ante la negativa de puntuales detractores, que la continua
19
expansión de la frontera agrícola es uno de los factores de mayor incidencia para

el deterioro de los ecosistemas terrestres (CEPAL y Patrimonio Natural, 2013).
A pesar de que las circunstancias mencionadas y sus causas generales han sido
claramente identificadas, la definición de soluciones no ha llegado a concretarse,
ya que es un proceso complejo, multidimensional y dinámico que requiere de
análisis puntuales y continuas revisiones. Históricamente las respuestas iniciales
han ahondado más en el problema, ya que lejos de atacar las causas se
concentraban en paliar los síntomas, trasladando así el problema a otras áreas y
a otras generaciones (FAO, 2007).
Ante esta situación se hace evidente la necesidad de implementar modelos de

gestión que se orienten a equilibrar el crecimiento económico, la disminución de la
pobreza y la conservación de los recursos naturales. Por otra parte, es imposible
perder de vista que, como base de la vida, el agua, recurso renovable pero finito,
se constituye en uno de los pilares que sostienen el funcionamiento de los
ecosistemas. Por lo mencionado, la implementación de las directrices de la GIRH
es, a la fecha, el camino óptimo para la consecución efectiva de los objetivos de
desarrollo social y económico de toda la comunidad internacional (GWP, 2008).
2.1.4 DEBILIDADES DE LA GIRH
Sin embargo, a pesar de la idoneidad conceptual, la GIRH no se encuentra libre

de limitaciones, y la más importante es quizás la complejidad de su efectiva
aplicación, debido precisamente a la compleja articulación de las múltiples
dimensiones que se deben considerar en el ciclo de planificación, operación,
seguimiento y evaluación
A nivel internacional se suman esfuerzos para desarrollar y probar herramientas

que viabilicen aterrizar los principios de Dublín en políticas, planes, programas y
proyectos que sean efectivamente ejecutables y sostenibles en el tiempo, en otras
palabras, que se plasmen en acciones concretas, ya que está comprobado que el
diálogo y la participación no son suficientes para resolver los problemas
20
estructurales del conflicto social que existe alrededor del uso de los recursos
naturales (FAO, 2007).
2.2 EL ENFOQUE ECOSISTÉMICO (EE)
El EE es una estrategia para la ordenación integrada de la tierra, el agua y los

recursos vivos que promueve la conservación y el uso sostenible de los
ecosistemas de manera justa y equitativa, participativa y descentralizada; que
además articula de manera armónica las tres dimensiones del desarrollo
(ambiental, social y económica) alrededor de la gestión de los ecosistemas dentro
de un marco geográfico definido principalmente por límites ecológicos (Pérez A. y
Le Blas N., 2004). Es el esquema principal para la acción bajo el Convenio de
Diversidad Biológica (UICN, 2006).
2.2.1 EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DEL ENFOQUE ECOSISTÉMICO
Los orígenes del EE se remontan a finales de la década de los 60, cuando

predominaba el pensamiento sistémico. Con el paso de los años han ido
confluyendo diferentes conceptos como los de estructura y función, causa y
efecto, cibernética y holismo, externalidades ambientales y aptitud del paisaje;
aportando cada uno de ellos con perspectivas, métodos y técnicas que
conllevaron al desarrollo y consolidación del concepto acogido en la actualidad.
En el año 2000, en el contexto de la Convención de la Diversidad Biológica

(CDB), se propone unificar acciones a favor de la diversidad biológica, en base a
conceptos de orientación social, de base científica, holísticos, flexibles y
respetuosos de las costumbres y tradiciones culturales; con lo cual se abre la
oportunidad para desarrollar y aplicar el concepto del EE (Pérez A. y Le Blas N.,
2004). Por otra parte, en el Plan estratégico 2003-2008 de la convención
RAMSAR se reconoce abiertamente, en el objetivo operativo 3, que la aplicación
del enfoque ecosistémico debe ser difundido como práctica idónea del uso
racional de humedales (Convención Ramsar, 2003).
21
Actualmente, el concepto se convierte en un catalizador de información,

metodologías y sistemas de innovación provenientes de ciencias biofísicas,
socioeconómicas y el conocimiento tradicional, que logra el reconocimiento del
ser humano y su actividad como parte integral del ecosistema; proporcionando así
un carácter eminentemente social a los objetivos de la gestión de los recursos
naturales (Pérez A. y Le Blas N., 2004).
2.2.2 BASE CONCEPTUAL DEL ENFOQUE ECOSISTÉMICO
Conceptualmente el EE es un conjunto de métodos que examinan la estructura y

la función de los ecosistemas y la forma cómo estos responden a la acción del
hombre (Pérez A. y Le Blas N., 2004).
Su estrategia se basa en el establecimiento de relaciones de causalidad

apropiadas entre los problemas ambientales y los elementos que constituyen el
ecosistema, a fin de proponer soluciones a los problemas relacionados con la
adaptación del hombre al paisaje. Esta visión le proporciona ventajas cualitativas
que lo posicionan sobre los enfoques tradicionales, aún sobre la dificultades que
conlleva su implementación (TABLA 2-1).
TABLA 2-1: DIFERENCIAS ENTRE ENFOQUES DE GESTIÓN

ENFOQUES CONVENCIONALES ENFOQUE ECOSISTÉMICO
Énfasis en la preservación Énfasis en el manejo adaptativo
Visión integral: toma en cuenta de
Visión Sectorial: la gestión se centra manera integral todos los bienes y
en un bien o servicio dominante de servicios utilizables e intenta
manera aislada optimizar la mezcla de sus
beneficios
Se basan exclusivamente en el Involucra otras formas de
conocimiento suministrado por la conocimiento, incluyendo el
ciencia occidental indígena y el locas
En un enfoque basado en la gente.
Es un enfoque eminentemente
La caracterización incluye
ambientalista
información social y económica
Involucra a todos los sectores
Da prioridad a los enfoques relevantes y está orientado a la
conservacionistas de la naturaleza preservación del ambiente y la
sociedad
Es un enfoque en dos vías, va de
Predomina la aproximación de
arriba hacia abajo y de abajo hacia
arriba abajo
arriba
Predomina la visión a corto plazo Adopta una visión a largo plazo
Considera los bienes y servicios
Le da prioridad a los factores de como el producto de un ecosistema
producción de forma independiente saludable y no como un fin en si
mismo
FUENTE: (Pérez A. y Le Blas N., 2004)

22
Los SE (Servicios Ecosistémicos) son los beneficios que proporcionan los

ecosistemas y constituyen el vínculo entre las personas y los ecosistemas, por lo
que el acceso a los mismos debe ser justo y equitativo. La Evaluación de
Ecosistemas del Milenio asocia el bienestar humano con el acceso a los SE, y los
define como beneficios que los seres humanos obtienen de los ecosistemas, y, en
base a esto, los clasifica en cuatro categorías de servicios ecosistémicos:
abastecimiento, regulación, culturales y de soporte (TABLA 2-2). El recurso
hídrico abarca estas cuatro categorías generales, siendo naturalmente la
provisión de agua la más evidente y por lo tanto la que ha generado mayor
atención en las décadas pasadas; sin embargo, en la actualidad se pretende
visibilizar que otros servicios ecosistémicos, como la protección contra
inundaciones, el mantenimiento del hábitat y las prácticas espirituales, culturales y
recreativas son también fundamentales para el bienestar de la sociedad.
TABLA 2-2: CLASIFICACIÓN DE LOS SERVICIOS ECOSISTÉMICOS

SERVICIOS ECOSISTÉMICOS
Productos obtenidos de los ecosistemas. Ej:
SERVICIOS DE Alimentos
ABASTECIMIENTO Agua dulce
Necesarios para la producción Recursos genéticos
de otros servicios: Beneficios obtenidos de la regulación de los
procesos. Ej:
SERVICIOS DE Regulación del clima
SERVICIOS DE
REGULACIÓN
SOPORTE Regulación del ciclo hidrológico
Polinización
Formación de suelos Beneficios no materiales obtenidos de los
ecosistemas. Ej:
SERVICIOS Espiritual y religioso
CULTURALES
Reciclaje de nutrientes Recreativo y turístico
Herencia cultural
FUENTE: (IICA, 2014)

Los resultados de la Evaluación de Ecosistemas del Milenio 2005 evidencian que,

al ser las economías de subsistencia dependientes directas de los servicios
ecosistémicos, serán las primeras y más afectadas por su pérdida, incrementando
así los niveles de pobreza. De esto se concluye que la disminución de la pobreza
y las desigualdades sociales está íntimamente relacionada al manejo racional y
equitativo de las fuentes productoras de bienes y servicios esenciales para el
bienestar humano, y que la inversión en países en desarrollo no se puede limitar a
23
la infraestructura pública y sanitaria, sino que debe extenderse al ámbito de la

conservación y restauración del capital natural.
2.2.3 DEBILIDADES DEL ENFOQUE ECOSISTÉMICO
La aplicación efectiva del EE está condicionada a la existencia de un contexto

habilitante (TABLA 2-3), y en caso de que este no se presente su aplicación se
vuelve inviable. En estas circunstancias lo más conveniente será optar por otro
enfoque para los proyectos de conservación, hasta que se logre el desarrollo o
fortalecimiento de los elementos faltantes, escenario que podría tomar varios años
(Pacha, 2014).
De acuerdo con Pérez A. y Le Blas N. (2004, p. 64) "el mayor reto para la
implementación del enfoque ecosistémico es resolver el problema de la falta de
coherencia y multiplicidad de las instituciones concurrentes"
TABLA 2-3: CONDICIONES NECESARIAS PARA LA APLICACIÓN DEL

ENFOQUE ECOSISTÉMICO
DIMENSIÓN CONDICIÓN NECESARIA
Voluntad política y disposición ideológica. Condición
POLÍTICA
habilitante
Información disponible y accesible de buena calidad y
INFORMACIÓN
escala necesaria
Conocimiento mínimo requerido para poder entender las
TÉCNICA
herramientas y sus resultados
Espacios de participación plena y efectiva para que los
SOCIAL
actores aporten información y validen resultados
Marco legal que regule el concepto de servicios
LEGAL
ecosistémicos, la participación y las compensaciones
Existencia de instituciones con mandato, recursos y
INSTITUCIONAL capacidades para la toma de decisiones de gestión
ambiental relacionada con la valoración del capital natural
Disponibilidad en cantidad y tiempo de los recursos
ECONÓMICA económicos necesarios para implementar propuestas
sobre servicios ecosistémicos
FUENTE: (Pacha, 2014)

Probablemente el mayor problema que enfrenta la aplicación del EE es la

circunstancia común a nivel mundial, que ni la cuenca hidrográfica, ni el
ecosistema coinciden con la división político administrativa de la zona de estudio,
24
circunstancia que genera múltiples inconvenientes en el proceso de planificación y

ordenamiento territorial si no se cuenta con adecuadas estrategias de
coordinación y articulación interinstitucional (Pérez A. y Le Blas N., 2004).
2.2.4 RELACIÓN DEL ENFOQUE ECOSISTÉMICO CON LA GIRH.
A pesar de que la cuenca hidrográfica y el ecosistema corresponden a categorías

y escalas diferentes, resulta indiscutible que, dentro de una cuenca hidrográfica,
los procesos sociales y económicos están íntimamente ligados a los servicios
ecosistémicos producidos en ella. En este contexto, es factible aseverar que, al
ser la provisión de agua (cantidad y calidad) un servicio ecosistémico (SE)
regulado mayoritariamente por el ecosistema circundante, la eficiente gestión del
agua desde perspectivas ambientales, sociales y económicas, no es viable si se
deja de lado la interacción entre la cuenca y el ecosistema.
Como se ha mencionado previamente, tanto la GIRH como el EE son

considerados medios para la consecución de un objetivo posterior. En esta
perspectiva, el EE y la GIRH se complementan al priorizar la gestión del
ecosistema y del agua, respectivamente, para generar las bases del desarrollo
sostenible.
El aporte específico que el EE realiza a la GIRH es integrar al proceso de gestión

a todos los actores a través de la participación, la responsabilidad compartida y el
uso de todas las formas de conocimientos, con lo que contribuye implícitamente a
la consecución de tres aspectos fundamentales: a) la protección de los
nacimientos de fuentes de agua, b) la adecuada disposición final de los residuos
generados por su uso, y c) el uso y distribución eficiente del recurso.
El EE puede ser aplicado en diversas estrategias de gestión del territorio

(componente de la GIRH): ordenamiento territorial, evaluaciones estratégicas,
compensaciones por carbono, pago por servicios ambientales; lo que lo convierte
en una herramienta útil para la toma de decisiones (generación de políticas) sobre
25
la conservación de los ecosistemas reguladores del ciclo hidrológico (Pacha,

2014).
Relacionado con la aplicación del enfoque ecosistémico a la GIRH, el Instituto

Nacional de Recursos Hidráulicos de Cuba, publicó en el año 2006 un estudio en
el cual menciona que la implementación de este proceso no compete ya
únicamente al orden técnico, sino que constituye un desafío político, social,
económico y cultural.
2.3 LA ECONOMÍA DE LOS ECOSISTEMAS Y LA

BIODIVERSIDAD (TEEB)
La Economía de los Ecosistemas y la Biodiversidad (TEEB, por sus siglas en

inglés) es una iniciativa global que pretende ayudar a los responsables políticos a
reconocer los importantes beneficios económicos de la naturaleza y, en caso de
ser necesario y factible, incorporar dicho valor en la toma de decisiones para la
formulación de políticas (TEEB, 2009)
2.3.1 EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO TEEB
Luego de la atención mundial generada frente a la publicación del informe Stern

(2006), referido a la economía del cambio climático, en la reunión del G8+5
realizada en Alemania (2007), se planteó la necesidad de extrapolar los
argumentos económicos recientemente evidenciados, del territorio del cambio
climático hacia el área de la conservación de los ecosistemas y la biodiversidad.
En este contexto se han desarrollado varios esfuerzos y herramientas para que

las aplicaciones del enfoque ecosistémico y su sub corriente económica sean
operacionales en el proceso de toma de decisiones. La iniciativa lanzada por
Alemania y la Comisión Europea es una de ellas; bajo la denominación de TEEB
tiene como objetivo básico evidenciar los beneficios económicos del ecosistema y
la biodiversidad, incluyendo el costo de la pérdida de biodiversidad y degradación
de los ecosistemas, expresarlos en términos económicos, y, como objetivo
26
ulterior, lograr su incorporación en todos los niveles del proceso de toma de

decisiones.
Actualmente, los estudios TEEB se encuentran en fase de proyectos piloto en lo

relacionado a su inclusión en las políticas públicas y privadas (Fisher et al., 2010).
2.3.2 BASE CONCEPTUAL DEL TEEB
Sobre la premisa de que estamos agotando nuestro capital natural, sin percibir la
real magnitud de lo que estamos perdiendo, el enfoque TEEB se apoya en
estudios económicos a nivel mundial sobre valoración ecosistémica, para
demostrar a los tomadores de decisiones y a la sociedad en general, la
importancia de incluir este aspecto en elaboración de políticas. Dicho en otras
palabras, TEEB pretende "demostrar cómo los conceptos y las herramientas
económicas pueden equipar a la sociedad con los medios necesarios para
incorporar los valores de la naturaleza en la toma de decisiones a todo nivel"
(Kosmus, 2012), convirtiéndose así en una herramienta para guiar la gestión, mas
no en un prerrequisito para la toma de decisiones.
TEEB presenta como su valor agregado el reconocimiento de la pluralidad de los

valores de los SE (monetario, cultural, social, entre otros.) y de que estos son
producto de diferentes visiones del mundo y diferentes percepciones sobre la
relación de los seres humanos con la naturaleza. Por lo tanto propone que todas
sean tratadas como legítimas y válidas en sus respectivos contextos socio-
culturales (TEEB, 2009). Puntualiza además que la generación de políticas no se
circunscribe a aquellas que compensen la preservación o penalicen la
destrucción, sino que debe orientarse fuertemente a la creación de mercados que
asignen un valor negociable al suministro y uso de estos servicios
27
2.3.3 DEBILIDADES DEL TEEB
Al ser una herramienta de valoración económica, enfoque que no es aceptado

universalmente, la iniciativa TEEB ha sido cuestionada por considerarla un
camino hacia la mercantilización y privatización de los servicios ambientales. El
argumento de respuesta del TEEB a estas aseveraciones, es que, aún en
ausencia de valoración, muchos SE son y han sido tratados históricamente como
mercancía, generalmente asignándoles un precio implícito igual a cero; lo cual es
una de las causas del actual deterioro ambiental (Sukhdev, Wittmer, y Miller,
2014)
Si bien la pluralidad de los valores de los SE es uno de los fundamentos
conceptuales del TEEB, la necesidad de crear mercados para su transacción,
simplifica el valor final de los SE, reduciéndolos únicamente su valor monetario.
Siendo entonces el valor monetario la base de los resultados del TEEB, la

veracidad de estos está condicionada a la validez de los métodos usados para el
efecto, los cuales pueden introducir desvíos de orden técnico, ético, socio
económico, entre otras. El sesgo introducido por el método o el criterio utilizado,
conlleva ineludiblemente a la determinación de estrategias de conservación
alineadas con esa orientación. Por ejemplo, la valoración en función de mercados
hipotéticos genera expectativas a nivel local que desarman estrategias eficientes
pero no formales de conservación (Martín - López, 2010).
2.3.4 RELACIÓN DEL TEEB CON LA GESTIÓN INTEGRADA DEL RECURSO

HÍDRICO
En el informe TEEB D3 (2010b), se reconoce que la valoración de los

ecosistemas y sus servicios asociados, no es necesaria ni suficiente para detener
la degradación del ecosistema y la pérdida de biodiversidad; sin embargo, es un
elemento objetivo para desencadenar la reflexión sobre nuestra relación con la
naturaleza, alertándonos de las verdaderas consecuencias de nuestras acciones
(TEEB, 2010b); estímulo que, a la final, constituye el desencadenante y motor de
28
la necesidad de desarrollar y aplicar la GIRH en todas las etapas de la

planificación del desarrollo.
El ciclo de la GIRH contempla una fase de definición de estrategia y plan de

acción, lo cual, entre otros aspectos incluye la elaboración de programas y
proyectos, y su correspondiente análisis de factibilidad financiera. En esta medida,
conocer el valor monetario de los SE permite determinar los retornos económicos
que se obtendrán al invertir en ellos, lo que finalmente determinará la viabilidad
económica de los programas y proyectos planteados.
2.4 LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CUENCAS

HIDROGRÁFICAS
La aplicación de la GIRH conlleva un cambio en la concepción y la interacción que

el hombre tiene en relación a la naturaleza. Todo cambio genera amenazas y
oportunidades, las cuales deben ser entendidas y manejadas en un nivel que
permita el trabajo conjunto de todos los involucrados. Este cambio debe darse a
través de un proceso, y este proceso debe ser planificado (CAP NET, UNDP, y
GWP, 2005)
La planificación estratégica es un ejercicio de formulación de objetivos prioritarios

y establecimiento de los cursos de acción para alcanzarlos (ILPES y CEPAL,
2009). Se constituye como una herramienta ampliamente difundida y aceptada
que implica identificar acciones que combatan las causas de los problemas en
lugar de atacar únicamente los síntomas. Se basa en el fundamentado
conocimiento de las potencialidades, limitaciones y vulnerabilidades de la unidad
de análisis y sostiene que las estrategias deben desarrollarse en una escala
espacial y temporal propia, a más de considerarse cierto grado de incertidumbre,
ya que la gestión es un proceso necesariamente iterativo que se va ajustando a
las condiciones cambiantes del entorno.
29
2.4.1 LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA EN LA GESTIÓN INTEGRAL DEL

RECURSO HÍDRICO
De lo mencionado en la sección 2.1, es posible decir que la GIRH tiene como

resultado un plan estratégico aprobado e implementado por parte del gobierno,
que identifique y detalle los pasos a seguir en el largo plazo para conseguir la
eficiencia económica en el uso del agua, la equidad en su acceso, la
sostenibilidad ambiental y que, adicionalmente, permita potenciar las capacidades
de los actores para hacer prevalecer sus intereses.
Operativamente, la planificación estratégica proporciona alternativas a los

tomadores de decisiones mediante la definición del marco a largo plazo para las
acciones a ejecutar en pos de conseguir los objetivos del gobierno, considerando
el uso sostenible del recurso mediante la aplicación de los principios de la GIRH y
el presupuesto destinado para el efecto (CAP NET et al., 2005).
De acuerdo con la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos

(Rossini et al., 2011) los planes de cuencas deben elaborarse con un enfoque
orientado por la demanda de los gobiernos regionales y la población del territorio,
para constituirse en instrumentos de:
· Armonización de visión, estrategias y acciones que fortalezcan el
manejo de los recursos naturales y el desarrollo de las poblaciones.
· Apropiación por parte de los responsables inmediatos (autoridades,
pobladores, organizaciones) y aplicación del principio de mutua
responsabilidad.
Por otra parte, FAO menciona que uno de los factores fundamentales a
considerar en la elaboración de planes estratégicos de cuenca, es garantizar la
sostenibilidad financiera luego de que se retire el apoyo inicial (estatal o de
donante), de tal forma que el beneficio no se limite al empleo inmediato; y sugiere
también evitar los presupuestos fijos, directrices rígidas, y múltiples objetivos, ya
que no reflejan la diversidad de la cuenca, impiden la retroalimentación y dividen
los esfuerzos (FAO, 2007).
30
TM de Loja (2011) propone la elaboración de planes estratégicos a partir de la

información proporcionada por una matriz FODA; planteando que existen cuatro
alternativas para definir una línea estratégica a partir de de dicha matriz:
· Estrategias ofensivas (F-O): Se apoyan en las Fortalezas para
aprovechar las Oportunidades.
· Estrategias reactivas (D-O): Se orientan a superar las Debilidades
aprovechando las Oportunidades
· Estrategias defensivas (F-A): Usan las Fortalezas para evitar las
Amenazas.
· Estrategias adaptativas (D-A): Pretenden reducir las Debilidades y evitar
las Amenazas
2.4.1.1 MATRIZ FODA
El análisis FODA es una herramienta con la cual es factible elaborar un cuadro de

la situación actual del objeto de estudio; información que luego permite tomar
decisiones en el contexto de los objetivos planteados.
Dentro de la matriz FODA las fortalezas y debilidades corresponden a los factores

internos, propios y característicos de la zona de estudio; mientras que las
oportunidades y amenazas se relacionan con los factores externos que se
presentan de forma independiente a la dinámica de la cuenca. (TM. de Loja,
2011)
31
FIGURA 2-3: COMPONENTES DE LA MATRIZ FODA

FUENTE: (matrizfoda.com, 2016)
2.5 SERVICIOS ECOSISTÉMICOS E HIDROELECTRICIDAD
El desarrollo del sector energético constituye una pieza fundamental para el

progreso de los países, principalmente para aquellos en vías de desarrollo; y la
generación de energía hidroeléctrica es la alternativa más difundida para
desplazar la producción a partir de combustibles fósiles (Leguía et al., 2007).
En términos biofísicos, la sostenibilidad del sector hidroeléctrico está anclada a

regulación hídrica y a la producción de sedimentos, procesos identificados como
servicios ecosistémicos provistos fundamentalmente por bosques y páramos
(Leguía et al., 2007). La cantidad total de agua por año y la distribución temporal
del flujo de agua inciden directamente en los niveles de electricidad generada por
cualquier central hidroeléctrica (Guo, Xiao, y Li, 2000), mientras que la producción
de sedimentos está relacionada con el tipo de captación y embalse utilizados
(Leguía et al., 2007)
Para el caso específico de la CHCCS, cuya captación cuenta con una represa de
24,1 m de altura y un embalse compensador de 880.000 m3 de volumen útil, la
regulación de sedimentos juega un papel importante ya que una excesiva
32
acumulación de sólidos en cualquiera de los componentes mencionados induciría

a un funcionamiento fuera de las condiciones de diseño; por su parte, la
desregulación hídrica conllevaría disminuciones en los niveles de producción de
energía (EPN - PNUMA, 2017).
33
CAPÍTULO 3
3. MARCO POLÍTICO, JURÍDICO E INSTITUCIONAL

PARA LA GESTIÓN INTEGRADA DEL RECURSO
HÍDRICO
3.1 MARCO POLÍTICO
Las políticas públicas son un conjunto de decisiones orientadas hacia la

consecución de un objetivo. En el caso ecuatoriano, la política pública se orienta a
la consecución del Buen Vivir, definido como armonía, igualdad, equidad y
solidaridad entre los seres humanos y de estos con la naturaleza (SENPLADES,
2013).
De acuerdo a lo indicado en los artículos No. 154 y 280 de la Constitución de la

República del Ecuador, toda política pública generada para un sector específico
debe necesariamente estar en absoluta concordancia con el cumplimiento de los
objetivos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo, y serán ejercidas
directamente por el ministerio del sector correspondiente.
3.1.1 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y ESTRATEGIA A LARGO

PLAZO
En el Ecuador el Plan Nacional de Desarrollo se denomina Plan Nacional del

Buen Vivir (PNBV) y es el instrumento de planificación que, con una vigencia de
cuatro años, contiene las políticas y metas que se deben cumplir en un período de
gobierno. Para el período vigente (2013 – 2017) el plan contempla la consecución
de doce objetivos, cada uno de los cuales se traduce en políticas y lineamientos
de política, metas e indicadores. En la TABLA 3-1 se listan los objetivos y sus
correspondientes políticas que por su naturaleza enmarcan y sustentan la
elaboración del presente trabajo de titulación.
34
TABLA 3-1: OBJETIVOS DEL PNBV VINCULADOS AL ESTUDIO

OBJETIVO
CONTENIDO / ESTRACTO
No.
Garantizar los derechos de la naturaleza y promover la sostenibilidad ambiental territorial y
7
global
Gestionar de manera sustentable y participativa el patrimonio hídrico, con enfoque de
7.6
cuencas y caudales ecológicos para asegurar el derecho humano al agua
Establecer mecanismos integrales y participativos de conservación, preservación, manejo
b sustentable, restauración y reparación integral de la funcionalidad de las cuencas
hidrográficas, con criterios de equidad social, cultural y económica
Fortalecer la gobernanza ambiental del régimen especial del Archipiélago de Galápagos y
7.12
consolidar la planificación integral para la Amazonía
Optimizar la gestión ambiental participativa y el control social para la conservación de la
biodiversidad terrestre y marina, mediante procesos de integración comunitaria que
b
consoliden una cultura de paz y sostenibilidad en lso territorios bajo régimen especial, así
como en la circunscripción territorial de la Amazonía.
establecer incentivos para aumentar la eficienca en el uso de las fuentes hídricas y mejorar
c
la sustentabilidad de los reservorios de aguas subterráneas y superficiales.
fortalecer el ordenamiento territorial basado en el manejo integral y sistémico de las
d cuencas hidrográficas a fin de garantizar la provisión de agua para el consumo humano, el
riego, los caudales ecológicos, las actividades productivas y la hidroelectricidad.
Fortalecer la regulación, la cooperación y la coordinación para mejorar el control técnico de
f las actividades que afecten la calidad y cantidad del agua, especialmente en las fuentes y
zonas de recarga de agua
Fortalecer los procesos de control de las actividades productivas para disminuir la presión
h sobre los recursos naturales y los ecosistemas de los territorios bajo régimen especial y de
la Amazonía.
Asegurar la soberanía y eficiencia de los sectores estratégicos para la transformación
11
industrial y tecnológica.
Reestructurar la matriz energética bajo criterios de transformación de matriz productiva,
11.1 inclusión, calidad, soberanía energética y sustentabilidad, con incremento de la
participación de energía renovable.
Incorporar el cálculo de costos socioambientales y términos de intercambio ecológicos en
r
los proyectos de transformación de matriz energética.
Gestionar el recurso hídrico, en el marco constitucional del manejo sustentable y
11.4
participativo de las cuencas hidrográficas y del espacio marino
Potenciar la participación comunitaria en la implementación y el mantenimiento de los
g
sistemas integrados de gestión hídrica.
FUENTE: (SENPLADES, 2013)

ELABORADO POR: VANESSA FIERRO
En el PNBV se incluye una Estrategia de Largo Plazo (ELP) denominada

Estrategia Endógena Sostenible de Acumulación y (Re) distribución de la Riqueza
para el Buen Vivir, que apunta a la construcción de una nueva forma de
generación de riqueza para su distribución y redistribución equitativa, social y
territorial en un horizonte temporal que se proyecta al año 2025. La FIGURA 3-1
elaborado por la Secretaría Nacional de Planificación (SENPLADES), permite
visualizar la secuencia de fases que contempla la implementación de la ELP.
35
FIGURA 3-1: FASES IMPLEMENTACIÓN DE LA ELP

FUENTE: (SENPLADES, 2011)
Entonces, de acuerdo a la información oficial es factible indicar que, de manera

global, la política pública del país se orienta a la producción limpia, la soberanía
económica, la soberanía energética y la conservación.
3.1.2 POLÍTICA NACIONAL DE CAMBIO DE MATRIZ PRODUCTIVA Y

ENERGÉTICA
De acuerdo al modelo de gobernanza vigente, el incentivo de la transformación de

la matriz productiva (Objetivo No. 10 del PNBV 2013-2017) es uno de los pilares
necesarios para la construcción de una sociedad democrática, equitativa y
solidaria, ya que permite diversificar la economía, dinamizar la productividad,
garantizar la soberanía nacional en la producción y el consumo internos, y salir de
la dependencia primario-exportadora (SENPLADES, 2013).
36
Como estrategia se la plantea con la visión de impulsar la transición del país de

una economía basada en recursos primarios fundamentalmente petroleros, a otra
basada en el conocimiento, a través de un camino que consta de cuatro fases
(FIGURA 3-1), cada una de las cuales se constituye en la base de la siguiente y
en conjunto dan soporte a la consecución del objetivo final (SENPLADES, 2009).
Dada la magnitud del propósito, se presenta como un proyecto político de largo

plazo, cuya sustentabilidad debe ser garantizada en el tiempo con la creación de
las condiciones necesarias para su desarrollo. Una de estas condiciones es que el
país tenga la capacidad de producir energía limpia en cantidad y calidad suficiente
para mover el aparataje productivo proyectado (Glas, 2015).
Por lo mencionado, es factible indicar que el cambio de la matriz energética es

una estrategia fundamental para la transformación productiva y el sustento de la
economía: "El cambio de la matriz energética consiste en aumentar, de manera
óptima y sostenible, las fuentes primarias de energía; al mismo tiempo cambiar
las estructuras de consumo en el sector de transporte, residencial, comercial, para
que su uso sea racional y eficiente (MICSE, 2013)".
La nueva matriz energética no contempla únicamente la generación hidroeléctrica,

sino también el incentivo de fuentes de energía no convencionales como la eólica,
solar, geotérmica y los biocombustibles. Sin embargo sí se espera que al 2017 y
con la puesta en marcha de los mega proyectos hidroeléctricos, se alcance a
cubrir mediante hidroenergía, el 90 % de la generación eléctrica total del país
(Glas, 2015).
37
3.1.3 POLÍTICAS NACIONALES DE CONSERVACIÓN Y GESTIÓN DEL

RECURSO HÍDRICO RELACIONADAS CON EL OBJETIVO DE LA
INVESTIGACIÓN
3.1.3.1 Política Nacional del Sector Hídrico
De acuerdo con la SENAGUA, ente rector de la gestión integrada e integral del

recurso hídrico, la política sectorial del agua en el país se orienta a garantizar el
uso adecuado del recurso hídrico y se condensa en los siguientes puntos
(SENAGUA, 2014):
· Garantizar de manera progresiva el acceso al agua, limpia, segura y
permanente para consumo humano, y el suministro de agua para riego,
que asegure la soberanía alimentaria, caudal ecológico y actividades
productivas.
· Conservar, recuperar y gestionar de manera sostenible los ecosistemas
generadores del agua
· Fortalecer la institucionalidad de la gestión y planificación de los recursos
hídricos para una articulación integral y participativa.
· Promover el uso eficiente, aprovechamiento equitativo y sustentable del
agua.
Al ser estos los lineamientos básicos de la máxima autoridad nacional del agua,
son necesariamente y en primera instancia las directrices a las que se sujetará el
desarrollo del plan estratégico de la zona de estudio.
3.1.3.2 Política Ambiental Nacional (PAN)
Es la rectora de la gestión ambiental a nivel nacional, su implementación está a

cargo del Ministerio del Ambiente (MAE) y es eje transversal de toda política de
desarrollo. Pretende proyectarse más allá de las dos visiones tradicionalmente
utilizadas: conservacionista y utilitaria, a través de la implementación de 6
lineamientos guía, a fin de conseguir una sólida vinculación de la economía, el
ambiente y la sociedad para alcanzar el Buen Vivir (MAE, 2010):
38
· Articular el acuerdo nacional para la sustentabilidad económica y ambiental.

· Usar eficientemente los recursos estratégicos para el desarrollo sustentable:
agua, aire, suelo y biodiversidad.
· Gestionar la adaptación al cambio climático para disminuir la vulnerabilidad
social, económica y ambiental.
· Prevenir y controlar la contaminación ambiental para mejorar la calidad de
vida.
· Insertar la dimensión social en la temática ambiental para asegurar la
participación ciudadana
· Fortalecer la institucionalidad para asegurar la gestión ambiental.
La PAN reconoce la importancia de la biodiversidad, la valoración de los recursos

naturales estratégicos renovables y sus servicios, en un país que, como el
Ecuador, depende aún de productos primarios y que tiene a la biodiversidad como
uno de los pilares de su riqueza.
De los lineamientos mencionados, los dos primeros se refieren a articular el

acuerdo nacional para alcanzar la sustentabilidad económica y ambiental, y al uso
eficiente los recursos estratégicos para el desarrollo sustentable (agua, aire, suelo
y biodiversidad); por lo tanto, al desarrollar el plan estratégico para la zona de
estudio, se deberá priorizar la articulación mencionada en esta política pública.
3.1.3.3 Fortalecimiento de la Gobernanza Forestal
La Constitución del 2008, en su artículo 406 declaró ecosistemas frágiles a los

ecosistemas boscosos, páramos, humedales y manglares, estableciendo con esto
un nuevo paradigma en su gestión y manejo, y creando los espacios necesarios
para el fortalecimiento de la gobernanza del patrimonio forestal (MAE, 2011). El
desarrollo e implementación del modelo de gobernanza forestal está a cargo del
MAE, y se fundamenta en cinco ejes de intervención orientados a contribuir al uso
sustentable de los recursos forestales como se que se relacionan entre si como
se observa en la FIGURA 3-2.
39
FIGURA 3-2: MODELO DE GOBERNANZA FORESTAL EN EL ECUADOR

FUENTE: (MAE, 2011)
Cerca del 63% de la zona de estudio está cubierta por bosque nativo, del cual
alrededor del 2% se ha perdido en los últimos 14 años debido al avance de la
frontera agrícola. Esta circunstancia repercute en la cantidad y calidad de agua
producida en el sector. El cambio en la cobertura vegetal y en el uso del suelo
forma parte de los datos de partida para la determinación del problema de este
trabajo de investigación, por lo tanto, el desarrollo del plan estratégico de la zona
de estudio puede y debe nutrirse de los mecanismos propuestos en este modelo
de gobernanza.
3.1.3.4 Políticas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP)
La rectoría del SNAP y la administración del Patrimonio de las Áreas Naturales le

corresponden al MAE, y, por su fecha de elaboración, previo a la Constitución
2008, se orienta a la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(2000) y no de manera específica a cumplir los correspondientes del PNBV. Las
políticas del SNAP se orientan a fomentar la participación de los actores sociales,
40
la investigación y la aplicación de acciones que efectivamente lleguen a

concretarse.
El 82,2 % de la zona de estudio está cubierta por áreas protegidas pertenecientes

al SNAP, y la gran mayoría de zonas identificadas como de importancia hídrica se
encuentran dentro de estas; por lo tanto, el plan integral a formularse resultará
fortalecido al considerar los modelos de gestión propuestos en las políticas del
SNAP.
Para los objetivos de esta investigación, resultan relevantes las políticas de

fomento a la aplicación de incentivos (económicos, tributarios, asistencia técnica)
como instrumento de protección a la integralidad del SNAP y de sus servicios
ambientales, y el impulso a proyectos de desarrollo sustentable en las zonas de
amortiguamiento del SNAP con el fin de mitigar conflictos y redistribuir de forma
equitativa los beneficios.
3.1.3.5 Agenda de Transformación Productiva Amazónica (ATPA)
Como parte de las acciones concretas para ejecutar la disposición constitucional

de constituir una circunscripción especial para la Amazonía (Asamblea Nacional
del Ecuador, 2008), la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
(SENPLADES) prioriza en Abril de 2015 al Proyecto “Reconversión
Agroproductiva Sostenible en la Amazonia Ecuatoriana”, el cual forma parte de la
ATPA, y por lo tanto se encuentra a cargo del Ministerio de Agricultura,
Ganadería, Acuacultura y Pesca (MAGAP).
A pesar de que la dimensión productiva queda fuera del alcance de esta

investigación, la ATPA se relaciona con el objetivo de esta investigación en la
medida en que pretende incentivar mecanismos de información y gestión de la
tenencia y el uso de la tierra, ya que, como se detallará en la sección 5.1.1.5, la
irregularidad en este aspecto es uno de los principales desencadenantes del
cambio en el uso del suelo dentro de la zona de estudio.
41
3.1.3.6 Política de Incentivos Ambientales
La política de incentivos ambientales se encuentra amparada por la Política

Nacional de Gobernanza del Patrimonio Natural para la Sociedad del Buen Vivir
2013-2017. Para alinearse con los ejes estratégicos de esta política, el MAE
establece mediante Acuerdo Ministerial No. 131, el Programa Nacional de
Incentivos a la Conservación y Uso Sostenible del Patrimonio Natural “Socio
Bosque”, que integra todas las iniciativas de incentivos en un solo programa
nacional.
En general, los programas de incentivos ambientales están concebidos como

mecanismos para atraer la participación ciudadana o comunitaria hacia la
preservación del ambiente, la conservación de los ecosistemas, la prevención del
daño ambiental o la recuperación de los espacios naturales degradados. En la
actualidad la única iniciativa vigente dentro del programa nacional es la orientada
a bosques y páramos, que, por razones desconocidas, es nombrada también
Programa Socio Bosque.
Dentro de la zona de estudio, el Programa Socio Bosque está presente en apenas

el 5 % del territorio, por lo que no resulta decisivo en la dinámica de la cuenca, sin
embargo, es el paraguas dentro del cual deberá insertarse cualquier iniciativa de
incentivo que se pretenda plantear.
3.1.3.7 Planificación Hídrica Nacional
Documento desarrollado por ChangJiang Institute of Survey Planning Design and

Research (CISPDR) a pedido contractual de la SENAGUA (SENAGUA, 2012),
con el fin de cumplir con las disposiciones de la Constitución de la República del
Ecuador relacionadas a la gestión del recurso hídrico, y lograr los objetivos del
Plan Nacional del Buen Vivir.
En términos generales provee los insumos para alcanzar los objetivos que el país
se propone alcanzar en términos hídricos hasta el año 2030. Contiene el balance
42
hídrico nacional, propuestas estructurales para la corrección de desbalances

espaciales y temporales, y recomendaciones generales para la gestión del
recurso hídrico. Evidencia también importantes falencias identificadas
fundamentalmente en los ámbitos normativos y técnicos.
En lo referente a la gestión del recurso hídrico las propuestas se resumen en tres

aspectos:
· Establecer un sistema de indicadores de gestión: abastecimiento,
eficiencia de uso, protección del recurso hídrico, capacidad de gestión.
· Fortalecer el sistema de gestión: mejorar la legislación y crear un marco de
gestión centralizado en la SENAGUA.
· Fortalecer la capacidad de gestión de los recursos hídricos: recolección y
gestión de información, creación de sistemas de soporte, desarrollo de
tecnología hídrica, capacitación de personal.
3.2 MARCO JURÍDICO
En el ordenamiento jurídico nacional, la Constitución es la norma suprema, por lo

que, las normas y actos del poder público deben mantener total conformidad con
las disposiciones constitucionales (Asamblea Nacional del Ecuador, 2008).
En relación al resto de normativa jurídica, la Constitución en su artículo 425 indica

lo siguiente: "El orden jerárquico de aplicación de las normas será el siguiente: La
Constitución, los tratados y convenios internacionales, las leyes orgánicas, las
leyes ordinarias, las normas regionales y las ordenanzas distritales, los decretos y
reglamentos, las ordenanzas, los acuerdos y las resoluciones, y los demás actos
y decisiones de los poderes públicos".
3.2.1 LA CONSTITUCIÓN Y LA GESTIÓN INTEGRADA DEL RECURSO

HÍDRICO
La Constitución 2008 reconoce al agua junto, entre otros, con la energía en todas
sus formas y la biodiversidad como uno de los sectores estratégicos, y por lo tanto
43
transversales en todas las etapas de gobierno y planificación. En la TABLA 3-2 se

indican los artículos constitucionales que guardan relación con la GIRH y resultan
relevantes para el desarrollo del presente estudio:
44
TABLA 3-2: ARTICULOS DE LA CONSTITUCIÓN RELACIONADOS AL

OBJETIVO DE LA INVESTIGACIÓN
No.
TIT. CAP ART CONTENIDO/ESTRACTO
.
El derecho al agua es fundamental e irrenunciable.El agua constituye patrimonio nacional estratégico de uso público, inalienable,
12
SEGUNDO
imprescindible, inembargable y esencial para la vida
15 La soberanía energética no se alcanzará en detrimento de la soberanía alimentaria, ni afectará el derecho al agua
La educación se centrará en el ser humano y garantizará su desarrollo holístico, en el marco del respeto a los derechos
27
humanos, al medio ambiente sustentable y a la democracia
La naturaleza tiene derecha a la restauración.
SÉPTIMO
I 72 En los casos de impacto ambiental grave o permanente, el Estado establecerá los mecanismos más eficaces para alcanzar la
restauración o mitigación de las consecuencias ambientales nocivas.
Los servicios ambientales no serán susceptibles de apropiación; su producción, prestación, uso y aprovechamiento serán regulados
74
por el Estado.
NOVENO
Respetar los derechos de la naturaleza, preservar un ambiente sano y utilizar los recursos naturales de modo racional, sustentable y
83
sostenible
SEGUNDO
242 El estado se organiza territorialmente en regiones, provincias, cantones y parroquias rurales.
El Estado central tendrá competencias exclusivas sobre:

261 7.- Las áreas naturales protegidas y los recursos naturales
11.- Los recursos energéticos; minerales, hidrocarburos, hídricos, biodiversidad y recursos forestales.
Los gobiernos provinciales tendrán las siguientes competencias exclusivas:
1.- Planificar el desarrollo provincial y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial
3.- Ejecutar, en coordinación con el gobierno regional, obras en cuencas y micro cuencas
V 4.- La gestión ambiental provincial
263
CUARTO
5.- Planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego

6.- Fomentar la actividad agropecuaria
7.- Fomentar las actividades productivas provinciales
8.- Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias
Los gobiernos municipales tendrán las siguientes competencias exclusivas:
1.- Planificar el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial
2.- Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo del cantón
264
10.- Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar, riberas y lecho de los ríos, lagos y lagunas, sin perjuicio de
las limitaciones que establezca la ley
14.- Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias
El régimen de desarrollo tendrá los siguientes objetivos:
276 4.- Recuperar y conservar la naturaleza y mantener un ambiente sano y sustentable que garantice a las personas y colectividades el
PRIMERO
acceso equitativo, permante y de calidad al agua, aire y suelo, y a los beneficios de los recursos del subsuelo y del patrimonio natural
Para la consecución del buen vivir, serán deberes generales del Estado los siguientes:
277
2.- Dirigir, planificar y regular el proceso de desarrollo
280 El Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al que se sujetarán las políticas, programas y proyectos públicos.
VI
El Estado se reserva el derecho de administrar, regular, controlar y gestionar los sectores estratégicos, de conformidad con los
313
principios de sostenibilidad ambiental, precaución, prevención y eficiencia.
QUINTO
El Estado podrá delegar la participación en los sectores estratégicos y servicios públicos a empresas mixtas en las cuales tenga
316
mayoría accionaria
El agua es patrimonio nacional estratégico de uso público, dominio inalienable e imprescriptible del estado
318 Se prohibe toda forma de privatización del agua
La gestión del agua será exclusivamente pública o comunitaria
La constitución reconoce los siguientes principios ambientales:
395 Las políticas de gestión ambiental se aplicarán de manera transversal y serán de obligatorio cumplimiento por parte del Estado en
todos sus niveles y por todas las personas naturales o jurídicas en el territorio nacional
El Estado adoptará las políticas y medidas oportunas que eviten los impactos ambientales negativos, cuando existe certidumbre de
396 daño. En caso de duda sobre el impacto ambiental de alguna acción u omisión, aunque no exista evidencia científica del daño, el
Estado adoptará medidas eficaces y oportunas
404 El patrimonio natural del Ecuador único e invaluable
SEGUNDO
EI sistema nacional de áreas protegidas garantizará la conservación de la biodiversidad y el mantenimiento de las

405
funciones ecológicas
VII El Estado regulará la conservación, manejo y uso sustentable, recuperación, y limitaciones de dominio de los
406
ecosistemas frágiles y amenazados
El Estado garantizará la conservación, recuperación y manejo integral de los recursos hídricos, cuencas hidrográficas y
caudales ecológicos asociados al ciclo hidrológico. Se regulará toda actividad que pueda afectar la calidad y cantidad de agua,
411
y el equilibrio de los ecosistemas, en especial en las fuentes y zonas de recarga de agua.
La sustentabilidad de los ecosistemas y el consumo humano serán prioritarios en el uso y aprovechamiento del agua.
La autoridad a cargo de la gestión del agua será responsable de su planificación, regulación y control. Esta autoridad
412 cooperará y se coordinará con la que tenga a su cargo la gestión ambiental para garantizar el manejo del agua con un
enfoque ecosistémico.
FUENTE: (Asamblea Nacional del Ecuador, 2008)

45
3.2.2 LEYES, DECRETOS EJECUTIVOS Y NORMATIVA SECUNDARIA
El marco general para la elaboración de planes de manejo de cuencas

hidrográficas es la Ley Orgánica de Recursos Hídricos, Usos y Aprovechamientos
del Agua, promulgada en el año 2014, sin embargo, el resto de la normativa
vigente debe ser conocida para que los programas y proyectos planteados
respeten y aprovechen todas las disposiciones legales.
Cabe puntualizar que, si bien el agua constituye el factor integrador y generador

de la existencia misma de una cuenca hidrográfica, el enfoque ecosistémico
implica la consideración de las condiciones biofísicas y socioeconómicas
circundantes, aspectos que en la actualidad se encuentran considerados en la
normativa ecuatoriana.
En base a lo citado y en el contexto de los objetivos del presente estudio, en las

TABLA 3-3 y TABLA 3-4 se lista la normativa relevante, vigente y aplicable a la
zona de estudio.
46
TABLA 3-3: LEYES PRINCIPALES APLICABLES EN LA ZONA DE ESTUDIO

ELABORADO AÑO DE
TIPO NOMBRE EXPEDICIÒN
OBSERVACIONES
POR
ECONOMÍA POPULAR Y La incidencia de las organizaciones de
SOLIDARIA Y DE SECTOR ASAMBLEA economia popular son determinantes en la
LEY ORGÁNICA 2011
FINANCIERO POPULAR Y NACIONAL aceptación o rechazo de los proyectos
SOLIDARIO planteados para el manejo de la cuenca.
Es la única ley que esboza una articulación
RECURSOS HÍDRICOS, USOS Y
ASAMBLEA entre el accionar de los gobiernos
LEY ORGÁNICA APROVECHAMIENTOS DEL 2014
NACIONAL descentralizados y la gestión por cuenca
AGUA
hidrográfica
Rige los sistema económicos sociales y
INCENTIVOS A LA
ASAMBLEA solidarios presentes en la cuenca, además
LEY ORGÁNICA PRODUCCIÓN Y PREVENCIÓN 2014
NACIONAL de sustentar la aplicación de incentivos
DEL FRAUDE FISCAL
tributarios.
Uno de los principales problemas de la
REFORMATORIA AL CÓDIGO cuenca es la organización territorial y
ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN ASAMBLEA indefinición o superposición de
LEY ORGÁNICA 2014
TERRITORIAL AUTONOMÍA Y NACIONAL competencias en lo referente a la gestión
DESCENTRALIZACIÓN del recurso hídrico y la conservación de
sus fuentes
Su consideración está justificada por la
SERVICIO PÚBLICO DE ASAMBLEA
LEY ORGÁNICA 2015 presencia de la Central Hidroeléctrica Coca
ENERGÍA ELÉCTRICA NACIONAL
Codo Sinclair
Debe ser aplicada a todo ejercicio de planifi
cación del desarrollo y ordenamiento
LEY ORGÁNICA DE
territorial, realizadas por el Gobierno
ORDENAMIENTO ASAMBLEA
LEY ORGÁNICA 2016 Central, los Gobiernos
TERRITORIAL, USO Y GESTIÓN NACIONAL
Autónomos Descentralizados y otras
DE SUELO
personas jurídicas públicas o mixtas en el
marco de sus competencias
Esta Ley regula la posesión, la propiedad,

la administración y redistribución de la
TIERRAS RURALES
ASAMBLEA tierra rural como factor de producción para
LEY ORGÁNICA Y TERRITORIOS 2016
NACIONAL garantizar la soberanía alimentaria, mejorar
ANCESTRALES
la productividad y propiciar un ambiente
sustentable.
FORESTAL Y DE Orientada a impulsar industrias que

ASAMBLEA
LEY CONSERVACIÓN DE ÁREAS 2014 fortalecerán el cambio de la matriz
NACIONAL
NATURALES Y VIDA SILVESTRE energética.
Abarca el proceso productivo en su
CÓDIGO ASAMBLEA
PRODUCCIÓN E INVERSIONES 2010 conjunto y el impulso de toda actividad
ORGÁNICO NACIONAL
productiva a nivel nacional
FUENTE: (Asamblea Nacional del Ecuador, 2016)

47
TABLA 3-4: NORMATIVA SECUNDARIA APLICABLE EN LA ZONA DE ESTUDIO

ELABORADO AÑO DE
TIPO NOMBRE EXPEDICIÒN
OBSERVACIONES
POR
Instaura el Programa Socio Bosque y
ACUERDO # 169 CREACIÓN SOCIO
MAE - SNAP 2008 determina sus ojetivos, componentes,
MINISTERIAL BOSQUE
mecanismos y marco institucional
ACUERDO #130 MANUAL OPERTIVO Establece las directrices para la aplicación
MAE - SNAP 2012
MINISTERIAL SOCIO BOSQUE del Programa Socio Bosque
#131 - PROGRAMA NACIONAL
DE INCENTIVOS A LA
ACUERDO Agrupa toda iniciativa de incentivos en un
CONSERVACIÓN Y USO MAE 2013
MINISTERIAL solo programa nacional.
SOSTENIBLE DEL PATRIMONIO
FORESTAL "SOCIO BOSQUE"
#468 -INSTRUCTIVO PARA
ENTREGAR EL INCENTIVO
Instaura el Programa de reforestación con
ACUERDO ECONÓMICO PARA LA
MAGAP 2013 fines comerciales, junto con sus
MINISTERIAL FORESTACIÓN Y
propuestas, implementación y sanciones.
REFORESTACIÓN CONFINES
COMERCIALES"
Regula los procedimientos, requisitos,
beneficiarios y demás condiciones para la
ACUERDO # 187 MANUAL OPERATIVO
MAE - SNAP 2014 aplicación de los incentivos de Manejo
MINISTERIAL PROGRAMA SOCIO MANEJO
Forestal Sostenible dentro del Programa
Nacional de Incentivos
Establece las directrices para la aplicación
ACUERDO # 065 INCENTIVO A LA del Programa Nacional de Reforestación y
MAE - SNAP 2015
MINISTERIAL RESTAURACIÓN FORESTAL protección de cuencas hídricas con fines
de conservación
PDOT PROVINCIA SUCUMBÍOS GAD SUCUMBIOS 2011 Proyectado al 2020
PDOT PROVINCIA DEL NAPO GAD NAPO 2012 Proyectado al 2020
PDOT CANTÓN QUIJOS GAD QUIJOS 2012 Proyectado al 2021
PDOT CANTÓN EL CHACO GAD EL CHACO 2015 Proyectado al 2025
Programas y subprogramas para ejecución

en territorio de la cuenca y de las
PLAN DE
PARQUE NACIONAL CAYAMBE provincias de Pichincha, Sucumbíos y
MANEJO MAE - SNAP 2007
COCA Napo. Se encuentra vigente en todo lo que
AMBIENTAL
no contradigo lo estipulado en la
constitución
PLAN DE
PARQUE NACIONAL SUMACO provincias de Pichincha, Sucumbíos y
NAPO-GALERAS Napo. Se encuentra vigente en todo lo que
AMBIENTAL
no contradigo lo estipulado en la
constitución
PLAN DE
RESERVA ECOLÓGICA provincias de Pichincha, Sucumbíos y
ANTISANA Napo. Se encuentra vigente en todo lo que
AMBIENTAL
no contradiga lo estipulado en la
constitución

48
3.3 MARCO INSTITUCIONAL
El marco institucional es el conjunto de organismos, redes y acuerdos que se

presentan a todo nivel y, con fundamento en el marco legal, se vinculan para
instrumentar las normas y políticas relacionadas, en este caso, con la GIRH. En la
parte operativa, el marco institucional define los roles y responsabilidades de los
involucrados en un proceso y los lineamientos de comando y control del mismo.
En el marco de la descentralización aplicada al Estado Ecuatoriano, se entiende
como competencia al ámbito de responsabilidad de cada nivel de gobierno
(central, regional, provincial, municipal y parroquial); que se ejecuta a través del
ejercicio de facultades (rectoría, planificación, regulación, control y gestión) (CNC,
2013)
En este contexto, la rectoría, planificación, gestión, regulación y control de los

recursos hídricos son competencia exclusiva de la autoridad única del agua
(SENAGUA) y deben ejecutarse de manera desconcentrada, con enfoque
ecosistémico y por cuencas hidrográficas (Ley Orgánica de Recursos Hídricos,
Usos y Aprovechamiento del Agua, 2014); mientras que la gestión del
ordenamiento de cuencas hidrográficas, expresada como ejecución de políticas,
normativa regional y planificación hídrica, además de la creación de los
respectivos consejos de cuenca, es competencia de los gobiernos autónomos
descentralizados regionales (GAD regional), en coordinación con la SENAGUA
(COOTAD, 2015).
49
TABLA 3-5: INSTITUCIONALIDAD DE LA GIRH

REPRESENTANTE /
COMPETENCIA NIVEL DE GOBIERNO
EJECUTOR
RECTORÍA
PLANIFICACIÓN CENTRAL SENAGUA
GESTIÓN
REGULACIÓN SENAGUA / MAE /

CENTRAL / REGIONAL GAD REGIONAL
PARTICIPACIÓN
CONTROL CONCURRENTE
FUENTE: (Asamblea Nacional del Ecuador, 2014; Ministerio de Coordinación de

la Política, 2015)
Debido a que en la actualidad el nivel de gobierno regional no se encuentra

vigente, las competencias de este se trasladan al nivel de gobierno inferior, que
en este caso es el GAD provincial.
Adicionalmente, la Ley Orgánica de Recursos Hídricos, Usos y Aprovechamiento

del Agua, establece también como competencias de la autoridad única del agua,
la coordinación con la autoridad nacional sanitaria, del ambiente, del agro y del
turismo, para la formulación de políticas relacionadas a cada sector. De esta
manera queda conformada la red de instituciones públicas que confluyen para la
instrumentación de la política y normativa del agua (FIGURA 3-3).
50
FIGURA 3-3: MARCO INSTITUCIONAL

Cabe la puntualización sobre el hecho de que la SENAGUA tiene rango de

ministerio, lo que la convierte en delegada directa del Poder Ejecutivo, mientras
que los GAD de todo nivel ostentan autonomía y responsabilidad sobre las
competencias transferidas.
51
CAPÍTULO 4
4. MARCO METODOLÓGICO
Desde la perspectiva de la planificación estratégica, la elaboración de un plan de

gestión es parte del proceso de planificación de la GIRH, y su puesta en marcha
(mediante un plan de implementación) es el resultado que se obtiene de la gestión
integral (FIGURA 4-1).
FIGURA 4-1: PLANIFICACIÓN DE LA GIRH

La FIGURA 4-1 permite visualizar que la planificación de la GIRH no es una

actividad lineal y única, sino que se compone de varios pasos que se suceden y
se retroalimentan de manera cíclica. De acuerdo a la misma figura, el plan
estratégico es la definición de actividades y presupuestos encaminados a la
resolución del problema, y para su efectivo desarrollo está vinculado a los otros
componentes de la GIRH. En general, para definir la ruta de su elaboración, es útil
responder en secuencia lógica las preguntas ¿Cuál es la situación de partida?, ¿A
dónde se quiere ir?, ¿Cómo se va a llegar?, ¿Cómo se sabrá que se llegó?; que,
cabe mencionar, son comunes a todo proceso de planificación.
52
En esta investigación se acoge la propuesta realizada por la CAP NET (2005), de

acuerdo a la cual la metodología básica para la elaboración de un plan estratégico
de gestión de recursos hídricos se resume en las siguientes etapas:
1. Establecer/ identificar la visión estratégica nacional del agua: En qué

condiciones se espera, a nivel de estado, que se encuentre el recurso
hídrico en un plazo de entre 15 y 20 años.
2. Análisis de situación: Caracterizar la situación presente para predecir los
ajustes que se deben implementar para alcanzar la situación futura que
puede ser sintetizada en una matriz FODA (Fortalezas, Oportunidades,
Debilidades, Amenazas).
3. Identificar opciones de estrategias para la gestión hídrica: Definir qué
debe ser cambiado, cómo se va a cambiar y qué repercusiones tiene el
cambio. Identificar actividades que se podrían ejecutar para alcanzar el
objetivo, y establecer metas claras.
4. Plan estratégico preparado y aprobado: En base a la estrategia definida
en el paso previo, detallar lo que debe hacerse, quién, cuándo y con qué
recursos.
5. Implementación del plan estratégico: Ejecución de lo contemplado en el
plan por parte de las instancias correspondientes.
6. Monitoreo y evaluación: Monitorear durante el período de ejecución que
se estén alcanzando los tiempos y metas planteados en el plan estratégico
y evaluación de resultados finales luego de concluidos los plazos
correspondientes.
Los objetivos de esta investigación están contenidos en los cuatro primeros

pasos, mientras que los dos últimos: implementación y monitoreo, se ubican fuera
del alcance de este trabajo.
La estructura general de esta investigación se compone de cuatro etapas bien

definidas y lógicamente secuenciadas, que abarcan el cumplimiento de los pasos
propuestos por CAP NET (2005) que competen a esta investigación, tal como se
mencionó en la sección 1.5, FIGURA 1-2.
53
4.1 ETAPA 1: RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN
Para el desarrollo de este proyecto de investigación se recopiló información

documental, necesaria para definir una estrategia de gestión acorde a los
lineamientos del enfoque TEEB, la GIRH y la planificación estratégica de cuencas.
La información se obtuvo de instituciones encargadas de la elaboración del marco
jurídico nacional, y de la planificación y ejecución de la política pública, del
proyecto TEEB – Cuenca del Río Coca, y de estudio nacionales e internacionales
relacionados con la gestión del recurso hídrico y la aplicación del enfoque TEEB.
La TABLA 4-1 muestra la información de mayor relevancia que fue recopilada
para esta investigación.
54
TABLA 4-1: INFORMACIÓN DOCUMENTAL RECOPILADA

TITULO FUENTE AÑO
Asamblea
Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre 2004
Nacional
Plan de Manejo Ambiental Parque Nacional Cayambe Coca MAE - SNAP 2007
Plan de Manejo Ambiental Parque Nacional Sumaco Napo - Galeras MAE - SNAP 2007
Plan de Manejo Ambiental Reserva Ecológica Antisana MAE - SNAP 2007
Asamblea
Constitución de la República del Ecuador 2008
Constituyente
Plan de Ordenamiento Territorial - Provincia del Napo GAD NAPO 2012

Plan de Ordenamiento Territorial - Cantón Quijos GAD QUIJOS 2012
Plan de Manejo de la Cuenca de los Ríos Quijos y Salado
C TOTAL 2012
y Primera Etapa Piloto de Reforestación
Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017 SENPLADES 2013
Acuerdo Ministerial #131 - Programa Nacional de Incentivos a la Conservación y Uso

MAE 2013
Sostenible del Patrimonio Forestal "Socio Bosque"
Planificación Hídrica Nacional del Ecuador (2014-2035)
CISPDR 2013
Versión final no oficializada
Plan Maestro de Electrificación 2013 - 2022 CELEC 2013
Asamblea
Ley Orgánica de Recurso Hídricos, Usos y Aprovechamiento del Agua 2014
Nacional
Planificación Hídrica Nacional del Ecuador 2014 - 2035 CISPDR 2014
Evaluación Básica de las Condiciones y Ppciones de Sostenibilidad Para el Manejo de

Yaguache 2014
la Cuenca del Río Quijos
Conserva ción y Uso Sostenible de la Biodiversidad, del Bosque, Suelo y Agua, como
FAO - GEF 2014
medios para lograr el Buen Vivir en la Provincia del Napo
Proyecto de Fortalecimiento de Capacidades sobre Manejo y Gestión de Cuencas
Yaguache 2014
Hidrográficas en las Subcuencas de los Ríos Quijos y Salado
GAD EL
Plan de Ordenamiento Territorial - Cantón El Chaco 2015
CHACO
Estudio Piloto TEEB Cuenca del rio Coca. INFORME No.1 PNUMA - EPN 2015
Asamblea
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo 2016
Nacional
Evaluación hidrológica de la cuenca del río Coca en función del cambio de uso de suelo EPN (Carmen
2016
por medio del modelo SWAT (Tesis pregrado) López)
La información recopilada se organizó en tres secciones diferentes, de tal manera

que se viabilice su posterior tratamiento para los fines establecidos (FIGURA 4-2).
55
RECOPILACIÓN
DE
INFORMACIÓN
INSUMOS PARA EL ANÁLISIS
RESULTADOS
MARCO
PROYECTO TEEB -
NORMATIVO
RÍO COCA
CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 5
· CARACTERIZACIÓN DE LA
MARCO POLÍTICO
CUENCA
MARCO JURÍDICO · ESCENARIOS DE USO DE
MARCO INSTITUCIONAL SUELO
· MODELACIONES BIOFÍSICAS
FIGURA 4-2: RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN

4.2 ETAPA 2: VISIÓN ESTRATÉGICA Y ANÁLISIS DE SITUACIÓN
4.2.1 VISIÓN ESTRATÉGICA NACIONAL DEL AGUA
La visión estratégica nacional del agua se extrajo directamente del documento

"Planificación Hídrica Nacional del Ecuador (2014-2035)", en su versión final no
oficializada. Este documento, en su sección Objetivos Específicos, detalla las
aspiraciones que se pretenden alcanzar en los períodos 2014 - 2025 y 2025 -
2035, relacionados con gestión hídrica, infraestructura hidráulica, suministro
doméstico, control de contaminante, entre otros. Para esta investigación se
seleccionaron únicamente los enunciados relacionados directamente con los
objetivos planteados.
56
4.2.2 ANÁLISIS DE SITUACIÓN
Sobre la base de la información recopilada, el análisis de situación buscó

identificar las condiciones presentes de la zona de estudio en los ámbitos político,
legal, institucional, físico, biótico y socioeconómico. A fin de obtener efectivamente
los insumos necesarios para la elaboración del plan estratégico, el análisis se
expresó en función de tres componentes:
· Lineamientos políticos, jurídicos e institucionales para la gestión del

recurso hídrico (sección 4.2.2.1)
· Factibilidad de aplicación de los instrumentos de gestión (sección 4.2.2.2)
· Problemática de la zona de estudio (sección 4.2.2.3)
Finalmente, los resultados de este análisis fueron sintetizados en una matriz

FODA.
La metodología seguida para obtener los tres componente mencionados se

muestra en la FIGURA 4-3 y es descrita en las secciones 4.2.2.1 a 4.2.2.3.
57
ANÁLISIS DE SITUACIÓN
INFORMACIÓN
RECOPILADA
FACTIBILIDAD DE
APLICACIÓN DE LOS
LINEAMIENTOS PROBLEMÁTICA
INSTRUMENTOS DE
GESTIÓN
SECCIONES SECCIÓN 6.2.2 SECCIÓN 6.2.3

6.2.1 a 6.2.3
LINEAMIENTOS
INSTITUCIONALES
MARCO JURÍDICO MARCO

FACTIBILIDAD DE NORMATIVO
MARCO APLICACIÓN DE
LINEAMIENTOS
NORMATIVO INSTRUMENTOS PROBLEMÁTICA
JURÍDICOS
DE GESTIÓN
CARACTERIZACIÓN
RESULTADOS TEEB
DE LA CUENCA
LINEAMIENTOS
POLÍTICOS
FIGURA 4-3: PROCESAMIENTO DE LA INFORMACIÓN

58
4.2.2.1 LINEAMIENTOS POLÍTICOS, JURÍDICOS E INSTITUCIONALES
Los lineamientos políticos determinan las prioridades de gestión, es decir el "qué

hacer"; los lineamientos jurídicos proporcionan el sustento legal del "cómo hacer";
y los lineamientos institucionales definen ejecutores y responsabilidades, en otras
palabras, "quién lo hace".
Lineamientos Políticos
De acuerdo a lo indicado en la sección 3.1, cada ministerio y secretaría sectorial

se apropia de los objetivos del PNBV que son competencia de su área y, sobre
esto, genera las políticas públicas orientadas a conseguirlos.
Para los fines de este estudio, los lineamientos políticos se utilizaron, además de
definir la situación presente de la cuenca, para identificar las prioridades de
gestión en la cuenca, y fueron definidos a partir de la información indicada en el
Marco Político (secciones 3.1.1 y 3.1.3).
Se elaboró una matriz en la que se relacionaron los objetivos del PNBV con las
políticas públicas de gestión y conservación del recurso hídrico generadas por las
distintas instituciones públicas. A partir de esta matriz se empataron los objetivos
del PNBV con la institución responsable de su aplicación, y se identificaron las
políticas públicas recurrentes o afines entre sí, de tal forma que, para fines de
este estudio, se agruparon y redactaron en trece enunciados que en conjunto se
reconocen como prioridades de gestión.
Lineamientos Jurídicos
Luego de que se identificaron los lineamientos políticos, se extrajo del cuerpo

legal (sección 3.2) los artículos que, en relación a los objetivos de esta
investigación, indican procedimientos y responsabilidades específicas. Se dejaron
de lado todos aquellos orientados a disposiciones generales y definición de
conceptos.
59
Debido a la falta de especificidad del cuerpo legal analizado, las trece prioridades
de gestión se agruparon, únicamente para este fin, en siete enunciados que
facilitaron la identificación de la pertinencia de las disposiciones legales.
Se excluyeron del análisis los planes de ordenamiento territorial provinciales y

cantonales ya que, si bien tienen potestad para generar sus propias
disposiciones, estas deben necesariamente cumplir lo estipulado en la normativa
principal; adicionalmente, las disposiciones de estos instrumentos de gestión son
de carácter reglamentario, es decir, desde la perspectiva de los objetivos de este
estudio, corresponden a un plan de acción y no a un plan estratégico.
Lineamientos Institucionales
Cómo se mencionó en la sección 3.3, el marco institucional es el conjunto de

organismos que permiten instrumentar la política pública. Para fines operativos
indica quién es el encargado de hacer lo que la política establece.
Para formular los lineamientos institucionales, se partió de la matriz elaborada

previamente para identificar los lineamientos políticos y, para las instituciones
públicas en ella identificadas, se definieron las facultades sobre cada prioridad de
gestión, de acuerdo a lo indicado en el marco institucional.
4.2.2.2 ANÁLISIS DE LA FACTIBILIDAD DE APLICACIÓN DE LOS

INSTRUMENTOS DE GESTIÓN
De acuerdo a lo mencionado en el Capítulo 2, esta investigación se guió por los

lineamientos establecidos para la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos, el
Enfoque Ecosistémico y la Economía de los Ecosistemas y la Biodiversidad. Cada
uno de estos conceptos recomienda una metodología específica para su
adecuada implementación, las que se resumen a continuación.
60
Metodología Recomendada para la Aplicación de la Gestión Integrada de los

Recursos Hídricos
Metodológicamente, la GIRH se entiende como un proceso dinámico, continuo e

iterativo, que se desarrolla en una serie de pasos secuenciales y
retroalimentables. En general y una vez definido a dónde se desea llegar, los
pasos siguientes son identificar los problemas, establecer cómo se llegará a
donde se desea, evaluar los resultados y retroalimentarse para implementar los
ajustes pertinentes (GWP e INBO, 2009). En la FIGURA 4-4 se detallan los
componentes del ciclo de la GIRH:
FIGURA 4-4: COMPONENTES DEL CICLO DE LA GIRH

FUENTE: (ONU-DAES, 2014)
La aplicación real de la GIRH es un proceso que busca conseguir un objetivo a

largo plazo y por lo tanto, es una estrategia para la solución del problema macro
de la pobreza. Su aplicación no está ligada al cumplimiento de determinados
requisitos, sino que su espíritu se orienta precisamente a transformar una realidad
61
desfavorable en un entorno que viabilice el paso siguiente, para conseguir como

objetivo final la gestión integral de la cuenca. En otras palabras, el ciclo de la
GIRH considera la presencia de entornos desfavorables e incorpora en su
proceso la adecuada transformación de los mismos.
Entonces, la pregunta que se buscó contestar no es si la GIRH es viable o no en

la zona de estudio; sino que tipo de tratamiento se le debe dar al plan de GIRH,
¿los programas de desarrollo deben incorporar los principios de la GIRH? o ¿la
GIRH debe incluir programas de desarrollo? De acuerdo a lo indicado en la
sección 2.1.2, la respuesta está ligada al nivel de desarrollo de la región donde se
pretende aplicar la GIRH.
Aunque no existe consenso sobre los indicadores para determinar el nivel de

desarrollo de un país, en general se acepta que el concepto tiene tres
componentes: desarrollo humano, desarrollo industrial y desarrollo comercial.
Cada uno de estas dimensiones es total o parcialmente abarcada por tres
indicadores diferentes: el Índice de Desarrollo Humano (IDH) registrado por la
Organización de las Naciones Unidas (ONU), el status de economía establecido
por el Fondo Monetario Internacional (FMI), y el nivel de ingresos calculado por el
Banco Mundial (BM). Por lo tanto, un país que tiene un alto IDH, status de
economía avanzada y muy alto nivel de ingresos, es considerado como un país
desarrollado (Gutiérrez, 2016).
Partiendo del mandato constitucional que indica que el Estado Ecuatoriano es

único (Art. 1 Constitución del Ecuador), y por lo tanto las políticas, leyes,
beneficios y sanciones rigen por igual para todo el territorio (salvo el régimen
especial de Galápagos).
Por lo tanto, para identificar el enfoque que se le debe dar a la GIRH en la zona
de estudio, se determinó la condición de desarrollo que los organismos
internacionales otorgan al país.
62
Metodología Recomendada para la Aplicación del Enfoque Ecosistémico (EE)
A pesar de sus amplias ventajas, el enfoque ecosistémico puede no ser la mejor

alternativa para lograr conservar los recursos naturales en una región (Pacha,
2014). De acuerdo a lo mencionado en la sección 2.2.3, para su aplicación es
necesaria la presencia de un contexto habilitante en siete dimensiones
específicas detalladas en la misma sección.
Como un aporte para la verificación y consecución del entorno habilitante,

Convención de la Diversidad Biológica estableció doce principios para la
aplicación del EE, los que deben ser utilizados y aplicados de manera coherente y
articulada con la realidad física, social, económica y cultural de la zona de estudio,
acoplándose a la variación espacial y temporal de los ecosistemas (TABLA 4-2).
63
TABLA 4-2: PRINCIPIOS DEL ENFOQUE ECOSISTÉMICO

La elección de los objetivos de la gestión de los recursos de tierras,
PRINCIPIO No.1
hídricos y vivos debe quedar en manos de la sociedad
La gestión de los recursos naturales de e estar descentralizada al
PRINCIPIO No.2
nivel más bajo posible
Los administradores de ecosistemas deben tener en cuenta los
PRINCIPIO No.3 efectos (reales o posibles) de sus actividades en los ecosistemas
adyacentes y en otros ecosistemas.
Dados los posibles beneficios derivados de su gestión, es necesario
comprender y gestionar el ecosistema en un contexto económico.
Este tipo de programa de gestión de ecosistemas debería:
i. Disminuir las distorsiones del mercado que repercuten
PRINCIPIO No.4 negativamente en la diversidad biológica;
ii. Orientar los incentivos para promover la conservación y la
utilización sostenible de la diversidad biológica; y
iii. Procurar, en la medida de lo posible, incorporar los costos y los
beneficios en el ecosistema de que se trate.
A los fines de mantener los servicios de los ecosistemas, la
PRINCIPIO No.5 conservación de la estructura y el funcionamiento de los ecosistemas
debería ser un objetivo prioritario del enfoque ecosistémico.
Los ecosistemas se deben gestionar dentro de los límites de su
PRINCIPIO No.6
funcionamiento.
El enfoque ecosistémico debe aplicarse a las escalas especiales y
PRINCIPIO No.7
temporales apropiadas.
Habida cuenta de las diversas escalas temporales y los efectos
retardados que caracterizan a los procesos de los ecosistemas, se
PRINCIPIO No.8
deberían establecer objetivos a largo plazo en la gestión de los
ecosistemas
PRINCIPIO No.9 En la gestión debe reconocerse que el cambio es inevitable.
En el enfoque ecosistémico se debe procurar el equilibrio apropiado
PRINCIPIO No.10 entre la conservación y la utilización de la diversidad biológica, y su
integración
En el enfoque ecosistémico deberían tenerse en cuenta todas las
formas de información pertinente, incluidos los conocimientos, las
PRINCIPIO No.11
innovaciones y las prácticas de las comunidades científicas,
indígenas y locales.
En el enfoque ecosistémico deben intervenir todos los sectores de la
PRINCIPIO No.12
sociedad y las disciplinas científicas pertinentes
FUENTE: (Shepherd, 2006)

Por su parte, la Comisión de Manejo Ecosistémico (CME) de la UICN propone la

agrupación de estos doce principios en cinco etapas de acción que siguen una
secuencia lógica y que promueven la discusión y planificación, convirtiéndose así
en una herramienta práctica para la aplicación en campo del EE (Shepherd,
2006). Aún sobre esta recomendación, se debe tener presente que la ponderación
de los principios y los pasos para su aplicación es flexible y se deben adaptar a
las condiciones particulares de cada estudio. La TABLA 4-3 indica estos cinco
pasos y su relación con cada uno de los principios.
64
TABLA 4-3: PASOS PARA LA APLICACIÓN DEL ENFOQUE ECOSISTÉMICO

PRINCIPIOS
RANGO DE ACCIONES
RELACIONADOS
PRINCIPIO 1
Determinar los actores principales, definir el área y PRINCIPIO 7
desarrollar la conexión entre ellos PRINCIPIO 11
PRINCIPIO 12
PRINCIPIO 2
Caracterizar la estructura y función del ecosistema, y PRINCIPIO 5
establecer mecanismos para manejo y monitoreo PRINCIPIO 6
PRINCIPIO 10
Identificar los aspectos económicos relevantes que afectarán
PRINCIPIO 4
los ecosistemas y sus habitantes.
Determinar el impacto probable del ecosistema en los PRINCIPIO 3
ecosistemas adyacentes PRINCIPIO 7
PRINCIPIO 7
Decidir sobre metas de largo plazo y mecanismos flexibles
PRINCIPIO 8
para alcanzarlas
PRINCIPIO 9
FUENTE: (Shepherd, 2006)

En esta investigación se analizó el nivel de cumplimiento de las condiciones

necesarias para la aplicación del enfoque ecosistémico, de acuerdo a los
requerimientos presentados en la TABLA 2-3 y la información recopilada. Dado
que los resultados que se obtuvieron durante la investigación y que se exponen
en la sección 6.2.2.2 apuntaron a la existencia de impedimentos importantes para
la aplicación plena de este enfoque, se procedió a realizar un análisis más
detallado a nivel de factibilidad de aplicación de los principios expuestos en la
TABLA 4-2.
Metodología Recomendada para la Aplicación del Enfoque TEEB
El enfoque TEEB es una propuesta para solucionar el problema de la

invisibilización de los beneficios económicos de los SE; por lo tanto, al igual que la
GIRH, el TEEB parte de la existencia de condiciones desfavorables y propone una
secuencia de pasos para incorporar el valor económico de los SE en las políticas
públicas. La valoración como tal debe ser realizada con la herramienta económica
que mejor se ajuste a la realidad ecosistémica de la zona de estudio.
65
TEEB no propone una solución única para la incorporación del valor del SE en la
política, ya que el análisis debe acoplarse a las particularidades de cada
ecosistema; sin embargo, sí plantea una estrategia que implica tres niveles de
acción (FIGURA 4-5), aplicables de manera progresiva en seis pasos
consecutivos (TABLA 4-4), cuya importancia no es uniforme, sino que depende de
cada situación específica. Adicionalmente, y dada la complejidad de la interacción
entre el ecosistema y las actividades antrópicas, es necesario que, para evaluar la
conveniencia o no de la implementación de una política (que es el objetivo final
del TEEB), se trabaje sobre escenarios sólidamente construidos.
EL VALOR DE LOS
SERVICIOS
ECOSISTÉMICOS (SE)
FIGURA 4-5: NIVELES DE ACCIÓN DEL TEEB

FUENTE: (Sukhdev et al., 2014)
66
TABLA 4-4: PASOS PARA INCLUIR EL VALOR DE LOS SERVICIOS

ECOSISTÉMICOS EN LA POLÍTICA
PASOS ESTRATEGIAS / HERRAMIENTAS
Asegura que todos los aspectos importantes sean considerados y evita malentendidos
PASO 1:
durante las etapas de toma de decisiones e implementación.
ESPECIFICAR Y ACORDAR Un análisis inicial de actores y métodos de evaluación participativa esclarece las
LOS PROBLEMAS CON diferentes perspectivas y opiniones con respecto a la política.
LOS ACTORES
INTERESADO Modelos de presupuestos ambientales ayudan al debate sistemático sobre los
servicios ecosistémicos en la administración pública
PASO 2: Para una primera evaluación conviene discutir las siguientes preguntas:
¿Cuáles servicios ecosistémicos son centrales para mi sociedad local/regional y
IDENTIFICAR LOS economía?
SERVICIOS
ECOSISTÉMICOS MÁS ¿Quién depende más de esos servicios?
RELEVANTES ¿Cuáles servicios están en riesgo?
¿Cómo afectan las políticas a estos servicios?
Antes de hacer una evaluación, determine qué tipo de información requiere de cuál
PASO 3:
servicio ecosistémico, dependiendo de cómo quiere usar los resultados. Opciones:
DEFINIR LAS Descripción cualitativa de la importancia de los servicios de regulación para aumentar
NECESIDADES DE la conciencia ambiental de la sociedad
INFORMACIÓN Y
SELECCIONAR LOS
MÉTODOS MÁS Cuantificación biofísica de tendencias de cambio de ecosistemas bajo diferentes
APROPIADOS escenarios para apoyar decisiones.
Valoración monetaria de los servicios de suministro seleccionados para ajustar
esquemas de pago
PASO 4: Marcos conceptuales de servicios ecosistémicos
Instrumentos para valorar los servicios ecosistémicos
EVALUAR LOS SERVICIOS Opciones para el análisis de servicios ecosistémicos dentro de la planeación territorial
ECOSISTÉMICOS y la evaluación de impactos ambientales
Manuales, herramientas y bases de datos
El entendimiento de la valoración de los servicios ambientales puede alimentar de
PASO 5:
diferentes formas el diseño de políticas
IDENTIFICAR Y EVALUAR Informa el debate crítico en un proceso participativo

LAS OPCIONES DE
Provee la base para hacer análisis costo – beneficio
POLÍTICA
Sirve como insumo para realizar análisis multicriterio
Los cambios en la disponibilidad o distribución de los servicios ecosistémicos afecta a
PASO 6: las personas de acuerdo con su dependencia sobre los mismos. Es necesario prever
este tipo de efectos ocultos
EVALUAR LA
Enfoques de subsistencia sostenible para determinar la dependencia
DISTRIBUCIÓN DE
IMPACTOS
Herramientas de evaluación de pobreza
FUENTE. (TEEB, 2010a)

ELABORADO POR: VANESSA FIERRO
Por lo indicado, el análisis se concentró en la revisión, dentro de los alcances de

esta investigación y en base a la información recopilada, del cumplimiento de las
estrategias y herramientas de cada paso expuesto en la TABLA 4-4
67
4.2.2.3 PROBLEMÁTICA DE LA ZONA DE ESTUDIO
La determinación de la problemática se realizó partiendo del análisis efectuado

previamente por el proyecto TEEB – Cuenca del río Coca (Anexo 1). Sobre esta
base, y con el respaldo de la información recopilada, se realizó un análisis de los
aspectos biofísicos, socioeconómicos y político - institucionales desde la
perspectiva de la gestión del recurso hídrico. Los resultado fueron sintetizados en
un árbol de problemas, denominado también causa - efecto, en donde la situación
problemática identificada por el TEEB – Cuenca del río Coca pasa a ser el efecto
de una problemática más amplia, relacionada con procesos de gestión del recurso
hídrico que no acogen a cabalidad las disposiciones del marco normativo vigente.
El árbol de problemas obtenido fue organizado en seis niveles de causalidad:

· Nivel 1: Corresponde al problema del cual se derivan los demás, y por lo
tanto el que se apunta a solucionar mediante la aplicación de la estrategia.
· Nivel 2: Por la causalidad establecida, es resultado del problema base, y
adicionalmente a los problemas derivados expuestos en este estudio,
generan otros que se ubican fuera del alcance de esta investigación.
· Niveles 3 y 4: Los problemas de estos niveles son de difícil cuantificación
debido a su propia naturaleza o a las limitaciones de esta investigación, sin
embargo corresponden a realidades que fueron evidenciadas a lo largo del
desarrollo tanto del estudio TEEB, como de esta investigación.
· Niveles 5 y 6: Corresponden a problemas que fueron totalmente
cuantificados por el proyecto TEEB – Cuenca del Río Coca. Estos datos
fueron utilizados para el análisis de escenarios.
4.2.2.4 SÍNTESIS DE LA SITUACIÓN ACTUAL
El análisis de situación, entendido como la situación actual de los recursos

hídricos en la zona de estudio, se sintetizó en una matriz FODA, dentro de la cual
las fortalezas y debilidades son extraídas de la interpretación de la problemática
de la cuenca, mientras que las oportunidades y amenazas se identifican a partir
68
de los lineamientos políticos y la factibilidad de aplicación de los instrumentos de

gestión (FIGURA 4-6).
INTERNO EXTERNO
LINEAMIENTOS POLÍTICOS Y
CARACTERIZACIÓN Y FACTIBI LIDAD DE APLICACIÓN DE
LOS INSTRUMENTOS DE
PROBLEMÁTI CA DE LA CUENCA
GESTIÓN
FORTALEZA OPORTUNIDAD
DEBILIDAD AMENAZA
FIGURA 4-6: ETAPA 3

ELABORDO POR: Vanessa Fierro
4.3 ETAPA 3: FORMULACIÓN DE LA ESTRATEGIA Y ANÁLISIS

DE ESCENARIOS
De acuerdo a la propuesta de CAP NET et al., 2005, la definición de la estrategia

para la gestión del recurso hídrico comprende, en términos generales, definir qué
debe ser cambiado, cómo se va a cambiar y que repercusiones tendrá el cambio.
4.3.1 FORMULACIÓN DE LA ESTRATEGIA
A fin de identificar qué es lo que debe ser cambiado y cómo cambiarlo, se

utilizaron los insumos obtenidos previamente (visión estratégica y análisis de
situación), en la secuencia lógica sintetizada en la FIGURA 4-7
69
LINEAMIENTOS
POLÍTICOS
PRIORIDADES DE
GESTIÓN
LÍNEA SOLUCIÓN DEL

ESTRATÉGICA PROBLEMA
ANÁLISIS DE OPCIONES DE
MATRIZ FODA ESTRATEGIA
SITUACIÓN
¿QUÉ SE DEBE ¿CÓMO SE VA A REPERCUSIONES

CAMBIAR? CAMBIAR? DEL CAMBIO
FIGURA 4-7: FORMULACIÓN DE ESTRATEGIAS

En primera instancia, con base en las descripciones hechas por TM. de Loja,
2011 (sección 2.4.1), se formularon varias alternativas de estrategia, y para cada
una de ellas fueron identificadas las prioridades de gestión afines, de entre las 13
establecidas previamente (lineamientos políticos). Luego, de entre las prioridades
de gestión afines a cada estrategia, se seleccionó la de mayor relevancia para
este estudio y se la estableció como línea estratégica tentativa.
La selección de la línea estratégica definitiva fue realizada en base a las

respuestas generadas para las siguientes preguntas:
· ¿Qué nivel de la problemática identificada se orienta a solucionar?
· ¿Cuál es el requerimiento previo para su ejecución?
· ¿Se cumple el requerimiento previo?
· ¿Permite alcanzar la visión estratégica nacional del recurso hídrico?
Los parámetros para la selección de la línea estratégica definitiva fueron los

siguientes:
· Resolución del problema de nivel más alto

70
· Existencia de los requisitos previos para su ejecución.

· Aporte a alcanzar la visión estratégica nacional del recurso hídrico
Es pertinente mencionar que el proceso para la definición de la estrategia, a más

de la información presentada en este documento, se nutrió de las conversaciones
mantenidas con funcionarios de instituciones públicas y organismos no
gubernamentales (ONGs) vinculadas con la conservación de los SE en la zona de
estudio (Anexo 2).
4.3.2 ANÁLISIS DE ESCENARIOS
Alineada con la recomendación realizada por CAP NET et al., 2005, esta
investigación planteó el análisis de escenarios como la herramienta para definir
las repercusiones de la implementación del plan estratégico formulado. En ese
contexto fueron identificados dos escenarios posibles: la aplicación del plan
estratégico y la no aplicación del plan estratégico.
La expresión cuantitativa de las repercusiones mencionadas fue realizada con

base en los resultados de las modelaciones biofísicas y escenarios del proyecto
TEEB – Cuenca del río Coca. Para efectos de esta investigación, de la
información proporcionada se extrajo la que se ajustó de mejor manera a los
planteamientos establecidos, mediante la aplicación de los siguientes criterios:
1. Temporalidad: Para que la estrategia de gestión sea consistente con los

datos utilizados, se asumió la misma temporalidad que la del proyecto
TEEB – Cuenca del río Coca: año 2030.
2. Relación entre escenarios de las dos investigaciones: Debido a que el
proyecto TEEB – Cuenca del río Coca analiza 4 diferentes escenarios, y
esta investigación únicamente 2, fue necesario identificar de entre esos 4
cuales se ajustan mejor a lo que plantean los 2 escenarios de esta
investigación. Para esto se siguió un proceso de 3 etapas:
71
a. Parámetro de comparación entre escenarios: Debido que los

resultados de las modelaciones biofísicas del proyecto TEEB –
Cuenca del río Coca expresaron provisión de SE para diferentes
escenarios de uso de suelo, se seleccionó el parámetro gestión de
uso de suelo como medio de comparación.
b. Expresar los escenarios en términos del parámetro de
comparación: La descripción se muestra en la TABLA 4-5:
c. Selección de los escenarios para el análisis: Una vez expresados
en los mismos términos, se identificó los dos escenarios del
proyecto TEEB que expresaron criterios de gestión de suelo afines
con los correspondientes de los escenarios propuestos a esta
investigación. En este caso se evidenció que el escenario BAU
corresponde con exactitud al escenario de no aplicación del plan
estratégico, mientras que el escenario PNI es el equivalente a la
aplicación del plan estratégico.
TABLA 4-5: DESCRIPCIÓN DE ESCENARIOS

ESCENARIO PROPUESTA DE GESTIÓN DEL SUELO
Se mantienen las mismas directrices vigentes al año 2014, con
BAU lo que la tendencia de cambio de uso de suelo no se
PROYECTO TEEB - RÍO COCA
modificaría.
Fortalecer el incentivos de conservación Socio Bosque, para
FSB
frenar la tendencia de cambio en el uso de suelo
Fortalecer el incentivos de conservación Socio Bosque, para

frenar la tendencia de cambio en el uso de suelo. Implementar
PNI
incentivos de reforestación y producción sostenible con miras a
recuperar suelos degradados.
Se eliminan los incentivos de conservación y se aplican otros

DEG de ganadería y extracción maderera, lo que se incrementaría la
tendencia actual de cambio de uso de suelo.
PLAN ESTRATÉGICO
Regular la tenencia de la tierra, frenar el avance de la frontera

IMPLEMENTACIÓN DEL
agrícola, mejorar las prácticas productivas y ampliar la
PLAN DE GESTIÓN
cobertura de incentivos de conservación
Se mantienen las mismas directrices vigentes al año 2014, con

NO IMPLEMENTACIÓN
lo que la tendencia de cambio de uso de suelo no se
DEL PLAN DE GESTIÓN
modificaría.
FUENTE: (EPN - PNUMA, 2016)

72
Una vez que los escenarios fueron seleccionados (BAU y PNI), se utilizaron los
resultados de las modelaciones biofísicas del proyecto TEEB – Cuenca del río
Coca para determinar el tipo y magnitud de cambio en la provisión de SE de
regulación hídrica y regulación de sedimentos que se presentaría para cada uno
de ellos.
4.4 ETAPA 4: ESTRUCTURA DEL PLAN ESTRATÉGICO
En base a la estrategia definida en el paso previo y a toda la información

recopilada a lo largo de la investigación, el plan estratégico fue redactado para
expresar de manera puntual qué debe hacerse para conseguir la implementación
de la estrategia, quién debe hacerlo, cuando y con qué recursos. La estructura
final del plan estratégico fue desarrollada con base en las recomendaciones
propuestas por ILPES y CEPAL (2009). Los procedimientos seguidos para la
definición de cada uno de los componentes del plan estratégico se exponen en los
siguientes párrafos.
4.4.1 VISIÓN
La visión fue definida con base en expresar en positivo los problemas de los
niveles 1, 2 y 3 del árbol causa - efecto, y fue orientada a definir el estado en el
que se aspira posicionar a la gestión del recurso hídrico dentro de la zona de
estudio en el año 2030. Se comprobó la consistencia entre la visión del plan
estratégico y la visión estratégica nacional del agua.
4.4.2 MISIÓN
Concebida como la razón de ser de la planificación estratégica y su papel en el

proceso para hacer realidad la visión.
73
4.4.3 OBJETIVOS
Fueron desarrollados como acciones puntuales que solucionan problemas

específicos del árbol causa - efecto, con lo cual se consigue finalmente
materializar la misión y la visión.
4.4.4 ESTRATÉGIA
Curso de acciones que se propusieron seguir para alcanzar los objetivos

propuestos. En esta sección la estrategia fue planteada en los mismos términos
en los que fue definida en la sección 4.3.1
4.4.5 HORIZONTE TEMPORAL
El horizonte temporal fue definido con base en el año al cual se realizaron las
proyecciones biofísicas del proyecto TEEB – Cuenca del río Coca, y se subdividió
en dos etapas: implementación y monitoreo. El momento de separación entre las
dos etapas fue definido como el correspondiente a un período presidencial,
debido a que es en este lapso en el cual es factible realizar las modificaciones en
el marco normativo que viabilicen la implementación del plan estratégico.
4.4.6 BENEFICIARIOS
Fueron identificados a partir de la declaratoria de la misión; una vez localizado

este grupo, los beneficiarios específicos se extraen de la identificación de los
actores realizada en la sección 5.1.3.3.
4.4.7 ENTIDAD EJECUTORA
Se determinó en aplicación estricta de lo indicado en la normativa vigente con

respecto a la planificación y control del sector estratégico agua.
74
4.4.8 ESTRATEGIA DE FINANCIAMIENTO
Fue concebida para garantizar la sostenibilidad financiera que evite al organismo

de cuenca la dependencia exclusiva de los fondos estatales, con base en los
hallazgos realizados durante el desarrollo de esta investigación.
4.4.9 ESTRATEGIA DE MONITOREO Y EVALUACIÓN
Fue desarrollada de acuerdo a los conceptos básicos de desarrollo de proyectos;

para el efecto fueron tomados como referencia los períodos propuestos en el
horizonte temporal, definiendo sobre ellos que el monitoreo corresponde a los
cuatro primeros años y la evaluación a los nueve últimos.
4.4.10 COSTOS DE IMPLEMENTACIÓN
Fueron determinados en función de los sueldos del personal de la unidad

encargada de crear el organismo de cuenca, de acuerdo a lo estipulado en la
escala de sueldos mensuales unificados para servidores del sector público de
Ecuador (MCCTH, 2014). El tiempo para el cual se deberá prever el presupuesto
se define en función del período mínimo necesario para que el equipo técnico
alcance la creación del Organismo de Cuenca en el marco de las características
descritas.
75
CAPÍTULO 5
5. INFORMACIÓN PROPORCIONADA POR EL

PROYECTO TEEB – CUENCA DEL RÍO COCA
El objetivo del proyecto TEEB – Cuenca del río Coca es informar sobre los
beneficios económicos resultantes de la implementación de los incentivos que se
aplican y que inciden sobre la conservación y restauración. Para alcanzar este
objetivo, el proyecto se focalizó en demostrar el beneficio económico que
representa para la CHCCS la inversión en gestión integrada del recurso hídrico
(EPN - PNUMA, 2016). La hipótesis fundamental del estudio es que el cambio en
la cobertura y uso del suelo incide directamente en la provisión del SE que
permite el adecuado funcionamiento de la central, y repercute en los ingresos por
producción y los costos de mantenimiento. Esta relación de causalidad se resume
en la FIGURA 5-1
CAMBIO EN LA PROVISIÓN DE OPERACIÓN Y

BENEFICIOS POLÍTICAS
COBERTURA Y SERVICIOS MANTENIMIENTO
ECONÓMICOS PÚBLICAS
USO DEL SUELO ECOSISTÉMICOS DE LA CHCCS
FIGURA 5-1: HIPÓTESIS PROYECTO TEEB – CUENCA DEL RÍO COCA

Metodológicamente, y acogiendo el horizonte temporal establecido en la Agenda

2030 para el Desarrollo Sostenible, el proyecto piloto TEEB – Cuenca del río Coca
proyectó al año 2030 el cambio en la cobertura y uso del suelo para cuatro
escenarios hipotéticos definidos sobre la base del mismo número de posibles
76
realidades en la variable denominada prácticas de manejo del uso del suelo. En

función de los cambios identificados calculó las repercusiones en la provisión de
los SE de regulación hídrica y regulación de sedimentos, junto a sus
correspondientes incidencias económicas en la producción y mantenimiento de la
CHCCS.
En este capítulo se exponen de manera resumida los resultados obtenidos por el

proyecto piloto TEEB – Cuenca del río Coca, que son utilizados como insumos
para la consecución del objetivo final de la presente investigación:
· Caracterización de la cuenca
· Definición de escenarios
· Resultados de las modelaciones biofísicas.
5.1 CARACTERIZACIÓN DE LA ZONA DE ESTUDIO
5.1.1 CARACTERIZACIÓN FÍSICA
5.1.1.1 Ubicación Geográfica
La cuenca del río Coca se ubica al este del territorio ecuatoriano, en las
estribaciones de la Cordillera Oriental de los Andes. Para efectos de esta
investigación se adoptó la clasificación de los pisos bioclimáticos propuesta por el
MAE, de acuerdo a la cual el área de estudio corresponde a las zonas alta y
media de la cuenca del Río Coca (MAE, 2010). Esta región se encuentra
delimitada por la divisoria de aguas, y tiene punto de cierre en las coordenadas
UTM X: 903.259,71; Y: 9’983.222,80 (DATUM WGS-84 17S), aguas abajo de la
confluencia de los ríos Coca y Machacuyacu. Abarca una superficie de 4.596,59
km2 y altitudinalmente se ubica entre las cotas 5.773 msnm y 533 msnm, que
corresponden a la cima del volcán Cayambe y al cantón Gonzalo Pizarro
respectivamente (FIGURA 5-2).
77
FIGURA 5-2:UBICACIÓN DE LA ZONA DE ESTUDIO

Administrativamente, la zona de estudio ocupa territorio de las provincias de

Pichincha, Sucumbíos y Napo (FIGURA 5-3), y se prevé que, cuando entre en
vigencia la desconcentración en niveles administrativos de planificación,
pertenezca a las zonas de planificación No. 1 y No. 2 (SENPLADES, 2012)
78
FIGURA 5-3: MAPA POLÍTICO

En la FIGURA 5-3 se observa que los principales centros poblados pertenecen

en su totalidad a la provincia del Napo, la cual además tiene la mayor ocupación
dentro de la zona de estudio. La TABLA 5-1, indica los porcentajes de ocupación
del territorio a nivel provincial.
79
TABLA 5-1: DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL
ÁREA DE LA CUENCA
ÁREA DE LA PROVINCIA
OCUPADA POR LA
PROVINCIA DENTRO DE LA CUENCA
PROVINCIA
% %
Napo 30,5 88,1
Sucumbíos 1,6 6,4
Pichincha 2,6 5,5

5.1.1.2 Clima e Hidrología
En la cuenca del río Coca existen 31 estaciones meteorológicas y 13 estaciones

hidrológicas, de las cuales para las modelaciones del proyecto TEEB – Cuenca
del río Coca se seleccionaron únicamente 10 meteorológicas y 3 hidrológicas,
debido a que son las únicas que cuentan con información observada en cantidad
y calidad suficientes para el análisis de caudales líquidos y sólidos (FIGURA 5-4).
80
FIGURA 5-4: PISOS BIOCLIMÁTICOS Y ESTACIONES HIDROLÓGICAS

Debido a la variación altitudinal, la temperatura media mensual anual varía de

7.12°C en la zona alta a 15.32°C en la zona media. La humedad relativa bordea el
90 % (EPN - PNUMA, 2016).
La precipitación promedio mensual varía en rangos de 47 a 451 mm en la zona

alta y 82 a 625 mm en la zona media. Los valores máximos bordean los 6.000 mm
cerca del Reventador y los 1.000 mm en el sector de Papallacta (EPN - PNUMA,
2016; López Fabara, 2016).
El proyecto TEEB – Cuenca del río Coca identificó 8 subcuencas para el

desarrollo de los modelos biofísicos (FIGURA 5-5); sin embargo para orientar la
estrategia de gestión sobre la base de la influencia del cambio de cobertura
81
vegetal en la producción de sedimentos, y debido a las ubicaciones de las

estaciones hidrológicas seleccionadas y la captación de la CHCCS, resulta más
eficiente agrupar a las subcuencas de los ríos Quijos, Oyacachi, Papallacta,
Cosanga y Negro en una sola denominada subcuenca del río Quijos.
FIGURA 5-5: SUBCUENCAS - ESTACIONES - CAPTACIÓN

Los caudales líquidos presentan valores máximos en los meses de junio y julio,
mientras que los mínimos corresponden a diciembre y enero. Los datos
observados de caudales líquidos en las estaciones seleccionadas se indican en la
TABLA 5-2.
82
TABLA 5-2: CAUDALES LÍQUIDOS

CAUDAL MEDIO CAUDAL
ESTACIÓN NOMBRE ANUAL ESPECÍFICO
3 2
m /s (l/s)/km
Coca en San
HO714 Rafael 322,31 83,75
Quijos AJ
H0715 Bombón 171,55 68,09
H0728 Salado AJ Coca 96,95 114,06

5.1.1.3 Usos del Recurso Hídrico
La zona de estudio presenta una producción promedio de agua de 322 m3/s. De

acuerdo a la información proporcionada por SENAGUA, en la región existen 246
concesiones, que en total utilizan 311 m3/s; de este total, el 98,04 % se destinan
al sector hidroenergético, siendo la mayor usuaria la CHCCS con 222 m3/s.
Dentro de los usos consuntivos, el mayor usuario es el Distrito Metropolitano de
Quito (DMQ), con demandas actuales y proyectadas (30 años) de 1,29 y 17,2
m3/s respectivamente.
En las FIGURA 5-6 y FIGURA 5-7 se exponen las relaciones en porcentaje de los
distintos usos del agua dentro de la zona de estudio.
USOS DEL AGUA

2%
Hidroenergía
Otros
98%
FIGURA 5-6: USO DEL AGUA EN LA ZONA DE ESTUDIO

83
USOS NO RELACIONADOS CON LA

PRODUCCIÓN DE HIDROENERGÍA
11%
Riego
50%
33% Doméstico
Industrial
Balneología y Termal
Piscícola
2% 4%
FIGURA 5-7: USOS NO RELACIONADOS CON LA PRODUCCIÓN DE

HIDROENERGÍA
5.1.1.4 Geodinámica y Edafología
Se caracteriza por la presencia de una geodinámica activa (actividad sísmica,

tectónica y volcánica). De acuerdo a la información publicada por el IGM (1997),
en esta zona predominan suelos jóvenes de tipo andesítico, formados por cenizas
provenientes de erupciones volcánicas, lo que les proporciona un alto contenido
de minerales y una baja capacidad de retención de nutrientes, convirtiéndose así
en suelos poco aptos para actividades agrícolas con muy bajos rendimientos tanto
de cultivos como de ganadería (EPN - PNUMA, 2016).
Dadas las características mencionadas, en la zona de estudio se presenta una

alta producción de sedimentos, registrando en las inmediaciones de la captación
de la CHCCS (Estación Hidrológica H0714) valores estimados de 4.052,53 x 103
t/año, siendo la subcuenca del río Quijos la de mayor aportación con 2.392,12 x
103 t/año. La subcuenca del río Salado por su parte, aporta con un total estimado
de 924.230 t/año (EPN - PNUMA, 2016; López Fabara, 2016). En la TABLA 5-3
se muestran estos valores expresados como caudales específicos, lo que permite
identificar que, a pesar de tener un valor total anual menor, la subcuenca del río
Salado genera mayor producción de sedimentos por unidad de área.
84
TABLA 5-3: CAUDALES SÓLIDOS

CAUDAL
ESTACIÓN NOMBRE PERÍODO DE REGISTRO ESPECÍFICO
2
t/(km *año)
Coca en
HO714 1974-1978 / 2008-2015 1,053
San Rafael
Quijos AJ
H0715 1978-1992 / 2008 - 2015 949,08
Bombón
Salado AJ
H0728 1975-1996 / 2001-2005 1.087,15
Coca
5.1.1.5 Aptitud y Uso del Suelo
De acuerdo a la clasificación de tierras realizada por el MAGAP (2008), el 63,32%

de la zona de estudio tiene vocación para la forestación, reforestación y
mantenimiento de la cobertura vegetal, y únicamente el 0,15 % para
aprovechamiento agrícola con limitaciones importantes. El 21,87% agrupa a
cuerpos de agua, áreas rocosas y zonas pobladas (FIGURA 5-8).
85
FIGURA 5-8: MAPA DE APTITUDES AGRÍCOLAS

A pesar de las aptitudes identificadas por el MAGAP, al año 2014 los pastos y
cultivos llegaron a ocupar aproximadamente el 10 % de la zona de estudio.
(FIGURA 5-9).
86
FIGURA 5-9: MAPA DE USO DEL SUELO

5.1.2 CARACTERIZACIÓN BIÓTICA
En la zona de estudio se presentan 6 tipos de ecosistemas naturales, y

adicionalmente, la presencia de actividades humanas, expresadas como
asentamientos, actividades agrícolas y operación de hidroeléctricas y oleoductos,
generan la existencia de un ecosistema adicional, denominado antrópico.
87
Dentro de la zona de estudio se localizan seis áreas pertenecientes al SNAP

(FIGURA 5-10). En la TABLA 5-4 se resumen las características relevantes de las
tres de mayor ocupación dentro de la zona de estudio.
FIGURA 5-10: ÁREAS PROTEGIDAS

88
TABLA 5-4: AREAS PROTEGIDAS
ÁREAS PROTEGIDAS DENTRO DE LA ZONA DE ESTUDIO

NOMBRE INFORMACIÓN
CREACIÓN Noviembre de 1970
RESERVA ECOLÓGICA ANTISANA PARQUE NACIONAL SUMACO NAPO PARQUE NACIONAL CAYAMBE COCA
ÁREA TOTAL 403.103 ha

ÁREA DENTRO DE LA CUENCA 230.584 ha
% DEL PNCC DENTRO DE LA
57,2
CUENCA
% DE LA CUENCA OCUPADA
43,2
(PNCC)
POR EL PNCC
Más de 100 especies endémicas, entre orquídeas, especies
FLORA
forestales y plantas medicinales
395 especies de aves, 116 especies de anfibios, 70 especies de
FAUNA
reptiles, 106 especies de mamíferos
En su territorio se encuentran las nacientes de los ríos

DATOS ADICIONALES
Papallacta, Cosanga, Quijos, Salado, Aguarico, Napo y Pastaza
CREACIÓN 1994 y redefinido en febrero de 2013

% DEL PNSNG DENTRO DE LA
GALERAS (PNSNG)
24,6
CUENCA
9,5
POR EL PNSNG
FLORA 600 especies de plantas (estimado)
101 especies de mamíferos, mayoritariamente amenazados
FAUNA (jaguar, oso de anteojos), 102 especies endémicas de
herpetofuana
En noviembre de 2000 la región circundante fue declarada
DATOS ADICIONALES Reserva de la Biósfera, siendo el PNSNG núcleo de
conservación.
CREACIÓN Agosto de 1993
% DE LA REA DENTRO DE LA
57,1
CUENCA
(REA)
12,8
POR LA REA
FLORA 50% de las especies florísticas del país (estimado)
418 especies de aves, 73 especies de mamíferos, 61 especies
FAUNA
de herpetofauna.
Junto con PNCC y PNSNG, forman una de las diez “zonas

DATOS ADICIONALES
calientes” de biodiversidad (“Hot Spot”) que existen en el mundo
FUENTE: (Info SNAP, 2015)

ELABORACIÓN: VANESSA FIERRO
89
5.1.3 CARACTERIZACIÓN SOCIOECONÓMICA
5.1.3.1 Aspectos Sociales
La zona de estudio ocupa aproximadamente el 3,80 % del territorio amazónico, y

de acuerdo a los datos proporcionados por el INEC (2010), presenta una
densidad poblacional promedio de 3,73 hab/km2, con una proyección de
crecimiento promedio anual de 1,5 %, con lo que se ubica entre las zonas menos
pobladas del territorio nacional y en la media del crecimiento demográfico (los
datos excluyen al cantón Archidona).
La zona de estudio tiene una población aproximada de 14.000 personas. La

distribución entre lo urbano y lo rural es equitativa en el cantón El Chaco, con
valores de 49,42 % y 50,58 % respectivamente. Esta situación es marcadamente
diferente en el cantón Quijos, donde el 72,83 % de la población se asienta en
zonas rurales (SNI, 2010a). Esta distribución muestra una importante
dependencia del campo para la población que habita la zona de estudio (EPN -
PNUMA, 2016).
El nivel de pobreza (entendida como necesidades básicas insatisfechas por

hogar) está en el orden del 46,68 % en la zona urbana y el 78,33 % en la zona
rural para el cantón el Chaco, para el resto de cantones los valores no varían
significativamente (SNI, 2010c).
El analfabetismo en la zona urbana del cantón Quijos se ubica en el orden de

4,91%, valor que varía poco para el resto de cantones; sin embargo en la zona
rural llega hasta el 11,61 % en el cantón Archidona, indicador que se ubica entre
los más altos del país. El analfabetismo femenino por su lado, se ubica en el
orden del 8,90 % en el cantón El Chaco (SNI, 2010b), dato que resulta relevante
dada la reconocida importancia de la mujer en los procesos de gestión del agua.
Con respecto a la dotación de servicios, los datos del censo 2010(SNI, 2010d)
revelan que únicamente el 39,19 % de la población rural del cantón El Chaco y el
90
51,01 % de la población del cantón Quijos tiene acceso a agua de la red pública
(incluye agua entubada no potable), estos valores ascienden a al 69,43 % y 81,98
% de la población urbana de los mismos cantones. En lo referente a la conexión a
la red pública de alcantarillado las diferencias entre urbano y rural mantienen la
misma tendencia; apenas el 48,29 % de la población rural de cantón El Chaco
tiene acceso a este servicios, porcentaje que asciende al 89,87 % en la zona
urbana (SNI, 2010d). No se encontró evidencia de información oficial relacionada
con la cantidad y calidad de sistemas de tratamiento de aguas residuales por
parte de los municipios de la zona de estudio.
5.1.3.2 Aspectos Económicos y de Desarrollo
Dentro de la zona de estudio, las actividades agrícolas (agricultura, silvicultura,

caza y pesca) son las mayores de la Población Económicamente Activa (PEA),
con valores del 36,65 % de la población en el cantón El Chaco y el 27,96 % en
Quijos. En comparación con estas, las actividades relacionadas con alojamiento y
alimentación representan un bajo porcentaje, con 4,42 % y 8,76 % para los
mismos cantones. De manera general, la ocupación en el sector público es el
orden del 24,13 % para Quijos y del 20,90 % para El Chaco (SNI, 2010e).
El porcentaje de ocupación global para mayores de 12 años en el cantón Quijos

es del 97,18 %, sin embargo, la tasa de afiliación al IESS es de apenas el 36,12
%, valores que son similares para el cantón El Chaco. Este porcentaje disminuye
aún más en el sector femenino, donde la afiliación al seguro social para mayores
de 12 años es del 30,60 %.
En relación a la tenencia de la tierra, el 64 % de las Unidades de Producción

Agropecuaria (UPAs) corresponden a fincas con título de propiedad, mientras que
el 9 % no cuentan con esta legalización, y el 7,6 % corresponden a tenencia
comunal o en cooperativa. (EPN - PNUMA, 2016).
De acuerdo al MINTUR, en el 2015 el 66 % de los visitantes de la región

amazónica fueron nacionales y el 34 % extranjeros (EPN - PNUMA, 2016). No
91
existe evidencia de la cantidad en dólares que estas cifras representan para la

zona de estudio.
Debido a las características propias de la zona de estudio, esta concentra dos

tipos principales de obras de infraestructura: agua potable y generación
hidroeléctrica (FIGURA 5-11). Más allá del impacto directo de estas obras, el
desarrollo de los proyectos conlleva la construcción y ampliación, no siempre
planificada, de obras viales, habitacionales y de saneamiento, destinadas a
satisfacer las necesidades de los grupos humanos que se movilizan al sector para
trabajar directa o indirectamente en los proyectos mencionados (EPN - PNUMA,
2016)
FIGURA 5-11: UBICACIÓN OBRAS DE INFRAESTRUCTURA

FUENTE:(EPN - PNUMA, 2016; López Fabara, 2016)
92
El DMQ es el principal usuario de caudales destinados al consumo humano, con

una proyección a captar 17,2 m3/s en el año 2050, supera con creces a los 0,05
m3/s demandados por los usuarios locales. La captación se la realiza en
mayoritariamente en la subcuenca del río Papallacta.
En lo referente a las obras de generación hidroeléctrica, en la actualidad se

encuentran en las etapas finales de construcción dos de los veinte y dos
proyectos potencialmente identificados, los cuales, de acuerdo al Ministerio
Coordinador de Sectores Estratégicos (2013), aprovecharían en conjunto menos
del 40 % del potencial técnico y económicamente aprovechable del sector.
La captación de la CHCCS se ubica aguas abajo de la confluencia de los ríos

Quijos y Salado define el punto de cierre de la zona de estudio. El proyecto prevé
generar 1.500 MW. Cuenta con una captación de 222 m3/s, dos vertederos de
excesos, un desarenador con ocho cámaras de lavado continuo, un embalse
compensador con capacidad para 1'150.000 m3 y ocho turbinas tipo Pelton. El
caudal utilizado es restituido al río Coca.
El proyecto hidroeléctrico Quijos se encuentra en la subcuenca del mismo nombre

y capta un caudal total de 22 m3/s proveniente de los ríos Victoria, Papallacta y
Quijos, mediante tres obras de captación. Tiene una caída neta de 283 m y
cuenta con tres turbinas tipo Francis para generar un total de 50 MW.
5.1.3.3 Actores Relacionados con la Gestión del Recurso Hídrico en la Zona de

Estudio
El efectivo manejo integral de la cuenca se fundamenta en el reconocimiento de

que el desarrollo basado en la tierra o en el recurso depende de la interacción de
las actividades que en ella tienen lugar. Son los actores locales, sus redes de
comunicación y relaciones, y el capital social que poseen, quienes constituyen el
soporte real de los proyectos de gestión sostenible (Montico, 2002).
93
Por lo mencionado, el punto de partida en el análisis de actores es la adecuada

lectura de los involucrados y la determinación de su nivel de injerencia y
predisposición a alinearse o no con las propuestas planteadas. No deben quedar
fuera del análisis aquellos que sin tener presencia física poseen capacidad de
decisión sobre las disposiciones y acciones que ella se ejecutan
Para los propósitos de este estudio, los actores se clasificaron en tres grupos de
acuerdo a sus niveles de acción:
· Decisores: Instituciones que tienen competencia sobre la elaboración e
implementación de políticas de uso de suelo y gestión hídrica.
· Articuladores: Instituciones que, dadas sus competencias, están en
capacidad de vincular las propuestas de los actores decisores con los
requerimientos de los actores de base, además de viabilizar la gestión de
actores que se ubican en un mismo nivel.
· Base: En esta categoría se ubican entidades públicas y privadas de distinta
índole que, por su naturaleza, se verán afectadas por la implementación de
las políticas de uso de suelo y gestión hídrica.
Dentro de estas categorías se encuentran instituciones de tipo Público

Gubernamental, Empresas Público - Privadas, Asociativas y Organismos de
Cooperación (EPN - PNUMA, 2016) (FIGURA 5-12).
94
ACTORES DECISORES
MAE MAGAP SENAGUA GADs
ACTORES ARTICULADORES
ORGANISMOS DE
GADs MAE SENAGUA
COOPERACIÓN
GRUPOS DE BASE
ASOCIACIÓN DE
CELEC ECOLUX EPMAPS EEQ
GANADEROS
FIGURA 5-12: CLASIFICACIÓN DE ACTORES

FUENTE: (EPN - PNUMA, 2016).
Instituciones como MAE y SENAGUA se ubican en dos niveles jerárquicos ya

que, si bien son organismos decisores, cumplen también roles de articulación
entre instancias del mismo rango.
En base a lo estipulado en el Marco Institucional sección 3.3, se identifican los

roles y responsabilidades de las instituciones del sector público relacionadas con
la planificación y la gestión del recurso hídrico en la zona de estudio (TABLA 5-5)
95
TABLA 5-5: INSTITUCIONES, ROLES Y RESPONSABILIDADES

RESPONSABILIDADES RELACIONADAS CON EL
ROL
OBJETIVO DEL ESTUDIO
Autoridad nacional para la planificación en

Administrar y coordinar la planificación nacional en forma
cumplimiento de los Objetivos del Plan
participativa, incluyente y descentralizada
Nacional para el Buen Vivir
SENPLADES
Ente máximo del Sistema Nacional Establecer objetivos y políticas estratégicas, sustentadas en
Descentralizado de Planificación procesos de información, investigación, capacitación,
Participativa seguimiento y evaluación
Rectora de las políticas, estrategias y

Incrementar la recuperación, conservación y protección de las
planes para la gestión integral e integrada
SENAGUA cuencas hidrográficas generadoras de agua, a través de un
de los Recursos Hídricos en las Cuencas
manejo integrado y sustentable
Hidrográficas.
Garantizar una relación armónica entre los ejes económicos,

MAE Rector de la gestión ambiental. social, y ambiental que asegure el manejo sostenible de los
recursos naturales estratégicos
Regular, normar, facilitar, controlar, y evaluar la gestión de la

producción agrícola, ganadera, acuícola y pesquera del país
MAGAP Rector del multisector agropecuario

Establecer mecanismos de coordinación interinstitucional con
entidades adscritas y otras relacionadas con el agro, para
planificación, ejecución y evaluación de políticas y planes
Coordinador de las actividades de los

MICSE Planificar la agenda de cambio de Matriz Energética
sectores estratégicos
Planificar el desarrollo provincial
GAD PROVINCIAL Autoridad de gobierno a nivel provincial Coordinar la gestión ambiental provincial
Implementar políticas públicas provinciales
Controlar el uso y ocupación del suelo
Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de
GAD CANTONAL Autoridad de gobierno a nivel cantonal
mar, riberas y lecho de los ríos, lagos y lagunas, sin perjuicio de
las limitaciones que establezca la ley
UNIVERSIDADES Y
Investigar sobre las condiciones y potencialidades de la región y
CENTROS DE Impulsor de proyectos de investigación
proponer alternativas sustentadas de manejo de recursos
INVESTIGACIÓN

La especificidad de las funciones y responsabilidades de las instituciones

mencionadas en la TABLA 5-5, se encuentran detalladas en los distintos cuerpos
legales y sus respectivos reglamentos. Sin embargo cabe puntualizar que, en lo
concerniente a la GIRH, existen vacíos normativos que regulen la interacción
institucional; circunstancia que es suplida con decretos, acuerdos o convenios que
no necesariamente son socializados fuera de las instituciones respectivas.
Adicionalmente están presentes organizaciones sociales, ONGs y el sector

privado. Estos se agrupan y actúan dentro del marco normativo nacional, sin
embargo, de acuerdo a su naturaleza y objetivos particulares, desarrollan
reglamentos y mecanismos para viabilizar su accionar, manteniendo a la par una
96
constante interacción con instituciones del sector público. En general son

considerados grupos de base con escasa influencia en la toma de decisiones, no
obstante resultan definitorios en los procesos de implementación de las
decisiones tomadas.
5.1.3.4 Programas de Conservación e Incentivos Ambientales en la Zona de Estudio
Un aspecto importante a ser considerado es la presencia dentro de la cuenca de

programas de conservación que, a pesar de no estar direccionados
específicamente a la gestión del agua, buscan incidir en las tendencias de uso y
cobertura del suelo, lo cual finalmente repercute en la calidad de la provisión de
los SE vinculados con el recurso hídrico. En la TABLA 5-6 se indican los
programas de incentivos que cuentan con sustento legal para ser aplicados en la
cuenca del río Coca.
Más allá de lo que legalmente es viable, la presencia efectiva de programas de

conservación e incentivos ambientales se reduce, por el lado estatal, a la
implementación del Programa Socio Bosque, y al programa NAPO-GEF como
representante de la cooperación internacional.
El incentivo entregado a través del Programa Socio Bosque es financiado con

fondos estatales y con el apoyo del Fondo de Aportes Especiales mediante
recursos del Gobierno de Alemania - KfW y de Global Conservation Fund - CI
Ecuador. Este programa tiene como meta lograr la reducción de la tasa de
deforestación para conservar 4 millones de ha de bosque, páramo y/o vegetación
nativa, mediante la entrega de incentivos económicos a campesinos y
comunidades indígenas que se comprometen voluntariamente a la conservación y
protección de sus bosques nativos, páramos u otra vegetación nativa (MAE,
2008); sin embargo, con una presencia de aproximadamente 5 % dentro de la
cuenca, su incidencia no llega a ser definitoria.
97
TABLA 5-6: PROGRAMAS DE INCENTIVOS VIGENTES

INSTITUCIÓN TIPO DE
PROGRAMA SUBPROGRAMA SUSTENTO LEGAL
RESPONSABLE INCENTIVO
ACUERDOS
CONSERVACIÓN
MINISTERIALES MAE
FORESTAL PAGO
065- 130 - 131 - 169 -
MINISTERIO DEL MONETARIO
SOCIO BOSQUE RESTAURACIÓN
AMBIENTE (MAE) FORESTAL PLAN NACIONAL DE
RESTAURACIÓN
MANEJO FORESTAL COSTOS FORESTAL
SUSTENTABLE EVITADOS
PROGRAMA DE
INCENTIVOS PARA ESTABLECIMIENTO DE
ACUERDO
LA PLANTACIONES
MINISTERIAL 468
REFORESTACIÓN COMERCIALES PAGO
CON FINES ECONÓMICO
PROGRAMAS DE LEY ORGÁNICA DE
SANIDAD -- RÉGIMEN DE
AMBIENTAL SOBERANÍA
PROGRAMA DE
MINISTERIO DE ADJUDICACIÓN DE
LEY ORGÁNICA DE
AGRICULTURA, TIERRAS FUERA
COSTOS TIERRAS RURALES Y
GANADERÍA, DEL PATRIMONIO --
EVITADOS TERRITORIOS
ACUACULTURA Y FORESTAL Y
ANCESTRALES
PESCA (MAGAP) BOSQUES
PROTECTORES
GESTIÓN Y LEY FORESTAL DE

ASISTENCIA EJECUCIÓN DE CONSERVACIÓN DE
--
TÉCNICA PROYECTOS ÁREAS NATURALES Y
PRODUCTIVOS VIDA SILVESTRE
PROGRAMA DE ASISTENCIA
ACUERDO
GANADERÍA -- TÉCNICA,
MINISTERIAL 035
SOSTENIBLE INSUMOS
EXENCIÓN DE PAGO
DE IMPUESTOS A -- --
TIERRAS RURALES LEY ORGÁNICA DE
SERVICIO DE RENTAS
CRÉDITO RÉGIMEN TRIBUTARIO
INTERNAS
TRIBUTARIO POR INTERNO
-- --
FORESTACIÓN Y
REFORESTACIÓN
PROGRAMA DE
COMPENSACIÓN
PAGO
POR SERVICIOS --
ECONÓMICO
ECOSISTÉMICOS EN
GADs MUNICIPALES CHACO COOTAD
PROGRAMA DE
ASISTENCIA
DESARROLLO DE
-- TÉCNICA,
ACTIVIDADES
INSUMOS
PRODUCTIVAS
ASISTENCIA
GAD PROVINCIAL DE
NAPO GEF -- TÉCNICA, COOTAD
NAPO
INSUMOS
FUENTE: (EPN - PNUMA, 2016).

El programa denominado oficialmente como: "Conservación y uso sostenible de la

biodiversidad, del bosque, suelo y agua, como medios para lograr el Buen Vivir
(SumakKawsay) en la Provincia de Napo", conocido también como NAPO-GEF;
98
cuenta con el financiamiento del Fondo Mundial para el Medio Ambiente (GEF por
sus siglas en inglés) y se implementa a nivel de provincia, municipio, parroquia,
comunidad y finca mediante la participación conjunta del Ministerio del Ambiente
(MAE), la Cooperación Alemana (GIZ) y varios gobiernos autónomos
descentralizados; su objetivo es la conservación de la biodiversidad y el manejo
sostenible del suelo, bosque y agua, y la mitigación al cambio climático a través
de la inversión estratégica de los recursos públicos, la gobernanza ambiental
participativa y los mecanismos de incentivos (GEF, FAO, GIZ, y MAE, 2013). Su
intervención se concentra en las zonas de amortiguamiento de las áreas
protegidas de la provincia del Napo, trabaja en el fortalecimiento institucional y
propone la aplicación de Compensaciones por Servicios Ambientales (EPN -
PNUMA, 2016)
5.1.3.5 Estudios y Propuestas de Manejo Desarrollados Previamente para la Zona

de Estudio
Como se mencionó en la introducción, dadas las características estratégicas de la

zona de estudio, sobre ella se han realizado varias evaluaciones y propuestas de
manejo. A continuación se describe brevemente los enfoques y planteamientos
que realizan los proyectos de mayor relevancia con el objetivo del presente
estudio (TABLA 5-7).
A pesar de la pertinencia de estos estudios y propuestas, el único que se

encuentra vigente y en ejecución es NAPO - GEF, que colabora con asistencia
técnica en diversos programas a través del GAD provincial del Napo. La inversión
del proyecto es de USD 13,38 millones para 4 años (2014 - 2018), sin embargo
no se disponen de datos públicos sobre los logros alcanzados dentro de la zona
de estudio. El ATPA por su parte, es una propuesta vigente que está en etapa de
implementación y a la fecha no se disponen resultados para ser analizados, pero
que sus planteamientos generan gran expectativa al orientarse a la producción y
desarrollo agropecuario dentro de una región tan sensible como lo es la
Amazonía.
99
TABLA 5-7: EVALUACIONES Y PROYECTOS PROPUESTOS PARA LA ZONA

DE ESTUDIO
MECANISMOS DEBILIDADES DE LA
NOMBRE AUTOR TIPO HALLAZGO/OBJETIVO
PROPUESTOS PROPUESTA/ESTUDIO
Las recomendaciones se
orientan a desarrollar la
EVALUACIÓN BÁSICA DE Ordenamiento territorial sostenibilidad mediante el
LAS CONDICIONES Y
HALLAZGO: Altos niveles control de la erosión y el
OPCIONES DE
Yaguache R, 2014 Evaluación de erosión y arrastre de arrastre de sedimentos.
SOSTENIBILIDAD PARA EL
sedimentos Con esto se ataca a un
MANEJO DE LA CUENCA
problema puntual,
DEL RÍO QUIJOS Gestión de recursos
quedando la problemática
principal sin solución.
Participación de actores
OBJETIVO: Desarrollo públicos, privados y
PLAN DE MANEJO DE LA sostenible y garantizar la comunidad Se aplicó únicamente en
CTOTAL, 2012 Gestión
CUENCA DEL RÍO COCA provisión de agua para la fase piloto.
Dinamización de la
operación de la CHCCS
política pública
Reforestación
Intervención en zonas
de amortiguamiento de Las áreas de intervención
CONSERVACIÓN Y USO
OBJETIVO: Conservación las áreas protegidas se ubican en las zonas de
SOSTENIBLE DE LA
y uso sostenible de la Fortalecimiento amortiguamiento de las
BIODIVERSIDAD, DEL
Inversión biodiversidad; revertir la institucional áreas protegidas de la
BOSQUE, SUELO Y AGUA,
FAO - GEF 2014 internacional - degradación de tierras y la provincia del Napo. Con
COMO MEDIOS PARA Sistemas de producción
estatal deforestación; y, mejorar el esto se ataca a un
LOGRAR EL BUEN VIVIR agrosilvopastoril
manejo de los bosques en problema puntual,
(SUMAK KAWSAY) EN LA
la provincia Biocomercio quedando la problemática
PROVINCIA DE NAPO
Compensación por principal sin solución.
servicios ambientales
PROYECTO DE
FORTALECIMIENTO DE Implementación de un
CAPACIDADES SOBRE modelo de manejo
OBJETIVO: Implementar
MANEJO Y GESTION DE integral de finca con Se aplicó únicamente en
Yaguache R, 2014 Gestión mecanismos de
CUENCAS HIDROGRÁFICAS fines de conservación, fase piloto.
conservación vía incentivos
EN LAS SUBCUENCAS DE restauración y mejora
LOS RÍOS QUIJOS Y de procesos productivos
SALADO
Gestión de la tenencia y
uso de la tierra
MINISTERIO
AGENDA PARA LA OBJETIVO: Desarrollo agropecuario Propone el desarrollo de
COORDINADOR DE
TRANSFORMACIÓN Transformación productiva sostenible proyectos productivos
LA PRODUCCIÓN, Guía Técnica
PRODUCTIVA DE LA incluyente sostenible y Encadenamiento y dentro de zonas de alta
EMPLEO Y
AMAZONÍA (ATPA) equitativa financiamiento sensibilidad biológica
COMPETITIVIDAD
productivo
Ecoturismo

El plan de manejo de la cuenca del río Coca y el proyecto de fortalecimiento de

capacidades se desarrollaron a solicitud de la Empresa Pública Coca Codo
Sinclair (EP CCS), y a pesar de que el primero tuvo resultados positivos en su
fase piloto, ninguno avanzó a fase de implementación, entre otras causas, por la
finalización de la gestión de EP CCS.
La información de estos estudios proporcionó importantes alternativas de

enfoques para evaluar la situación biofísica y socioeconómica dentro de la zona
de estudio. En la sección 7.1 se analizarán estas propuestas como potenciales
alternativas de estrategia.
100
5.2 ESCENARIOS DEL PROYECTO TEEB – CUENCA DEL RÍO

COCA
La TABLA 5-8 resume las prácticas de manejo del uso del suelo para cada uno de
los cuatro escenarios propuestos por el Proyecto Piloto TEEB – Cuenca del río
Coca.
TABLA 5-8: DESCRIPCIÓN DE ESCENARIOS
NOMBRE DE TIPO DE INCENTIVO

PRÁCTICA DE MANEJO PROPUESTA
ESCENARIO ESCENARIO PROPUESTO
No se incrementa el número de predios que optan por el

BAU
CONSERVACIÓN incentivo del PSB.
Proyección
(BUSSINESS AS (SOCIO BOSQUE)
Se mantienen las 24.897 ha cubiertas por el incentivo del PSB.
USUAL)
El PSB se potencializa y se logra que todos los predios aptos
para recibir el incentivo de conservación y que se encuentran en
FSB áreas de importancia hídrica fuera del SNAP opten por el
CONSERVACIÓN mismo.
(FORTALECIMIENTO Intervención
(SOCIO BOSQUE)
SOCIO BOSQUE) Se incrementan 35.285 ha al PSB generando un total de 60.182
ha cubiertas por el incentivo del PSB. El incremento de la
cobertura del PSB es de 8.86% anual
El PSB se potencializa y se logra que todos los predios aptos
para recibir el incentivo de conservación que se encuentran en
áreas de importancia hídrica fuera del SNAP, pero dentro de
Incentivo 1
Bosques Protectores opten por el mismo.
CONSERVACIÓN
Se incrementan 60.690 ha al PSB generando un total de 85.587
ha cubiertas por el incentivo del PSB. El incremento de la
cobertura del PSB es de 8.98% anual
Se considera un incentivo de restauración de áreas fuera de
importancia hídrica y fuera de márgenes de río, que hayan sido
Incentivo 2
degradas durante el periodo 2009-2014.
RESTAURACIÓN
PNI Integración de 9.735 ha que se beneficiarían de este incentivo.
(PLAN NACIONAL Intervención Se considera un incentivo de restauración de áreas de las

DE INCENTIVOS) Incentivo 3 laderas de márgenes de ríos que hayan sido degradas.
RESTAURACIÓN
Integración de 2.985 ha que se beneficiarían de este incentivo.
Se considera un incentivo de restauración de áreas de

Incentivo 4 importancia hídrica (Subcuenca del río Salado).
RESTAURACIÓN
Integración de 5.980 ha que se beneficiarían de este incentivo.
Se considera un incentivo para el cambio de sistemas
Incentivo 5 productivos para promover cambios de ganadería extensiva a
PRODUCCIÓN sistema silvopastoril.
SOSTENIBLE
Transformación de sistema productivo en 27.873 ha.
El incentivo del PSB pierde su efectividad a corto plazo y
GANADERÍA Y
DEG consecuentemente desaparece.
Visión EXTRACCIÓN
(DEGRADACIÓN) Se impulsan incentivos de producción ganadera y extraccón
MADERERA
maderera que viabilizan el retroceso de la frontera agrícola

101
La FIGURA 5-13 esquematiza el procedimiento general seguido para obtener las

proyecciones de cada escenario al año 2030, acogiendo el horizonte temporal
propuesto por la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.
FIGURA 5-13: ESQUEMA DEL ANÁLISIS DE ESCENARIOS REALIZADO POR

EL TEEB – CUENCA DEL RÍO COCA
Dado que en la sección 4.3.2 se estableció que los escenarios de esta

investigación corresponden a los escenarios BAU y PNI del proyecto TEEB –
Cuenca del río Coca, a continuación se amplía únicamente la información relativa
a estos:
5.2.1 ESCENARIO BUSSINESS AS USUAL (BAU)
BAU es un escenario de proyección futura que captura el statu quo; es decir, lo

que pasaría a los indicadores de cobertura y uso de suelo a través del tiempo, si
se continúan con las prácticas presentes. Para las proyección de este escenario
se asume que la tendencia histórica de cambio se mantendrá constante hasta el
año 2030 (EPN - PNUMA, 2016).
En la FIGURA 5-14 se observan los cambios en la CUS de la zona de estudio

proyectados al año 2030 de acuerdo a las condiciones del escenario BAU.
102
FIGURA 5-14: ESCENARIO BAU - PROYECCIÓN AL 2030

103
De lo mostrado en la figura FIGURA 5-14, se extrae que el mayor cambio se

expresa en incremento de pastizales, producido principalemente por el retroceso
del bosque nativo, se observa demás que este incremento se da casi
exclusivamente en las inmediaciones de las zonas actualemnte degradadas.
5.2.2 ESCENARIO PLAN NACIONAL DE INCENTIVOS (PNI)
Es un escenario de intervención que plantea un nuevo esquema de gestión

orientado a implementar el Plan Nacional de Incentivos (PNI). El PNI fue creado
mediante Acuerdo Ministerial 131 del MAE y se orienta a la aplicación de un
amplio abanico de incentivos ambientales, de los cuales el proyecto TEEB –
Cuenca del río Coca plantea para este escenario la implementación de tres de
ellos: conservación, restauración y cambio hacia sistemas agro productivos
sostenibles (EPN - PNUMA, 2016). Estos incentivos se aplican bajo condiciones
específicas (TABLA 5-9) y en conjunto abarcan el 23,14% la superficie de la
cuenca que se encuentra fuera de áreas protegidas.
104
TABLA 5-9: CONDICIONES DE APLICACIÓN DE LOS INCENTIVOS DEL

ESCENARIO PNI
Práctica de Tipo de
No. Condiciones de aplicación
manejo incentivo
Que tengan cobertura de bosque nativo (identificados en
2014)
1 Conservación Pago monetario Ubicadas dentro de áreas de importancia hídrica
Ubicadas fuera de áreas protegidas
Ubicadas dentro de bosques protectores
Que tengan cobertura de pastizal en el periodo histórico
(2009-2014)
2 Restauración Pago monetario
Ubicadas fuera de la subcuenca del río Salado
Ubicadas fuera de márgenes de ríos
Que tengan cobertura de pastizal
Ubicadas hasta una distancia de 100 m de los márgenes
de los ríos
Ubicadas fuera de la subcuenca del río Salado
Que tengan cobertura de pastizal
Que se ubiquen dentro de la cuenca del río Salado
Transformación a Que tengan cobertura de pastizal
5 sistemas Crédito tributario
silvopastoriles Que no hayan sido incluidas en los 4 primeros incentivos
La proyección al año 2030 de la CUS con base en el modelo de gestión propuesto

se muestra en la FIGURA 5-15.
105
c.
FIGURA 5-15: ESCENARIO PNI - PROYECCIÓN 2030

106
En la figura FIGURA 5-15 se evidencia que, bajo la implementación del del PNI,
se detiene disminución de la vegetación nativa, y todas las áreas degradadas en
el años 2016 se convierten a bosque reforestado o a sistemas silvopastoriles.
Circunstancia que, para la realidad actual de la zona, representa las
circunstancias ideales.
5.3 RESULTADOS DE LAS MODELACIONES BIOFÍSICAS
Una vez definidos los escenarios y sus respectivas condiciones de CUS, se

realizaron las modelaciones biofísicas para obtener dos parámetros del
funcionamiento de la cuenca por cada escenario:
· Variables hidrológicas
· Caudales sólidos
Los caudales líquidos se establecen, de forma general, en función de la cobertura

vegetal, y los caudales sólidos presentan una relación directa con sus
correspondientes líquidos.
5.3.1 VARIABLES HIDROLÓGICAS
En función de las posibles coberturas y usos de suelo, se proyectaron los valores

para las principales variables hidrológicas al año 2030. En la TABLA 5-10 se
presentan las variaciones de estas variables con respecto año base (1990).
107
TABLA 5-10: VARIABLES HIDROLÓGICAS

Variable Hidrológica Unidad BAU FSB PNI DEG
Caudal medio anual % 0,07 0,06 -0,07 0,1
Flujo base anual % -6,26 -5,05 0,85 -8,56
Escorrentía
% 17,56 14,14 -2,61 24,01
superficial anual
Índice de flujo base
% -6,2 -5,14 2,23 -8,53
anual
Ecorrentía
% 17,86 14,83 -6,56 24,56
superficial mensual
Flujo base mensual % -6,34 -5,26 2,2 -8,71
Producción de agua
% -0,15 -0,12 -0,03 -0,2
mensual
En relación al funcionamiento de la CHCCS, la escorrentía superficial se

interpreta como crecidas pico que llegarán a las obras de toma de la central,
mientras que el caudal medio y la producción de agua corresponden a los valores
con los que la central deberá proyectar su funcionamiento. El flujo base
corresponde a la cantidad de agua que se infiltra al suelo y alimenta de forma
continua los canales naturales.
De acuerdo a lo mencionado y a los datos de la TABLA 5-10, en el escenario PNI

se presentarían crecidas pico menores que las registradas para 1990, y los flujos
base se incrementarían con respecto a la misma referencia. La disminución en el
caudal medio anual para este escenario se debe al decremento de la escorrentía
superficial, y no debe ser interpretado como menor producción de agua, ya que
como se observa, es precisamente este escenario el que proyecta la menor
disminución de producción hídrica.
Al igual que en el caso de las proyecciones de cobertura y uso de suelo, las

diferencias en las variables hidrológicas entre los escenarios BAU y FSB no son
sustanciales. Por su parte, los resultados para el escenario de degradación
108
presentan las condiciones más desfavorables para el funcionamiento de la

CHCCS.
5.3.2 CAUDALES SÓLIDOS
Los caudales sólidos se determinaron para tres estaciones hidrológicas, a partir

de los caudales líquidos, mediante la utilización de ecuaciones definidas por el ex
INECEL. Los resultados muestran la misma tendencia para las tres estaciones, en
la FIGURA 5-16 se observa el porcentaje de cambio en la producción de
sedimentos con respecto al año base (1990) obtenidos para la estación Salado AJ
Coca (H0728), que es la más cercana al sitio de captación de la CHCCS.
45,00
39,44
40,00
35,00
30,00
25,00
Porcentaje de cambio (%)
20,00 17,25 16,80

15,00
10,00
5,00
0,00
-5,00 -1,51
Escenarios de CUS
BAU FSB PNI Degradación
FIGURA 5-16: CAMBIO EN LA PRODUCCIÓN DE SEDIMENTOS

Los datos expuestos en la FIGURA 5-16 guardan consistencia con los obtenidos
para las variables hidrológicas, evidenciando que el escenario PNI es el único que
mejora las condiciones en la provisión del servicio ecosistémico de regulación de
sedimentos, y por lo tanto el único que, en estos términos, mejoraría las
condiciones fundamentales para el funcionamiento de la CHCCS.
109
CAPÍTULO 6
6. ANÁLISIS DE RESULTADOS
En este capítulo se generan los insumos indispensables para la formulación de la

estrategia de gestión del recurso hídrico de la zona de estudio:
· Visión estratégica del agua

· Análisis de situación.
Estos insumos se obtienen como resultado de la aplicación de la metodología

descrita en el CAPÍTULO 4.
6.1 VISIÓN ESTRATÉGICA NACIONAL DEL AGUA
Como se indicó en la sección 4.2, la visión estratégica nacional del agua se extrae
a partir de la interpretación de los objetivos planteados en la Planificación Hídrica
Nacional:
Alcanzar al año 2030 una gestión del recurso hídrico que priorice su protección
mediante recursos estructurales y no estructurales, de tal forma que se garantice
el desarrollo económico y social sostenible en un marco de fortalecimiento de la
capacidad de adaptación al cambio climático.
6.2 ANÁLISIS DE SITUACIÓN
A fin de analizar la situación actual de la zona de estudio en términos que

favorezcan la consecución de los objetivos de esta investigación, se lo expresa en
función de tres componentes: 1) lineamientos políticos, jurídicos e institucionales,
2) factibilidad de aplicación de los instrumentos de gestión, y 3) problemática de la
cuenca. Finalmente los resultados obtenidos se sintetizan en una matriz FODA.
110
6.2.1 LINEAMIENTOS POLÍTICOS, JURÍDICOS E INSTITUCIONALES
6.2.1.1 Lineamientos Políticos
A continuación se muestra la matriz que permite identificar las prioridades de

gestión (TABLA 6-1), utilizando la metodología descrita en la sección 4.2.2
111
TABLA 6-1: POLÍTICAS SECTORIALES Y OBJETIVOS DEL PNBV

S Í N T E S IS D E LO S O B J E T IV O S D E L P N B V R E LA C IO N A D O S C O N E L O B J E T IV O D E LA IN V E S T IG A C IÓ N
Gestió n del patrimo nio Inco rporación de Co ntro l de

Ordenamiento Co ntro l de actividades Co nservació n,
hídrico co n enfo que So beranía y los co sto s Fo mento a lo s Restaurar y actividades que
territo rial basado pro ductivas que preservación y
de cuencas y en eficiencia en lo s socio ambientales incentivos para el recuperar la afecten la cantidad
en manejo integral y presio nen so bre lo s manejo sutentable
términos sustentables, secto res en lo s pro ceso s de uso eficiente de lo s funcionalidad de la y calidad de fuentes
sistémico s de recurso s naturales y de lo s recurso s
participativo s e estratégico s cambio de la matriz recursos hídrico s cuenca de agua y zo nas de
cuencas los eco sistemas hídricos
integrales energética recarga
Garantizar el acceso al agua que asegue la so beranía

alimentaria, caudal eco ló gico y actividades pro ductivas
Co nservar, recuperar y gestionar de manera so stenible

los eco sistemas generadores del agua
Fortalecer la institucio nalidad de la gestió n y
SENAGUA
planificació n de lo s recurso s hídrico s para una
articulació n integral y participativa
P ro mo ver el uso eficiente, apro vechamiento

equitativo y sustentable del agua
A rticular el acuerdo nacio nal para alcanzar la

sustentabilidad eco nó mica y ambiental
PAN
Uso eficiente de los recurso s estratégico s para el
(MAE)
desarrollo sustentable
Sistemas de incentivo s
Sistema de administración y co ntrol
Ordenamiento territo rial
Investigació n, capacitación y difusión
GOBERNANZA
FORESTAL (MAE)
Sistema de info rmació n
Fo mento a la aplicación de incentivos
Impulso a proyecto de desarrollo sustentable en las
(MAE)
SNAP
zo nas de amo rtiguamiento del SNA P
RELACIONADAS CON EL OBJETIVO DE LA INVESTIGACIÓN

A gro pro ducción so stenible
Incentivar mecanismo s de info rmació n y gestió n de la
ATPA
tenencia y el uso de la tierra
(MAGAP)
POLÍTICAS SECTORIALES DE GESTIÓN Y CONSERVACIÓN DEL RECURSO HÍDRICO

Integrar lo s incentivo s ambientales en un so lo
pro grama
PIA
(MAE)
112
En la TABLA 6-2 se muestran las prioridades de gestión identificadas, la

numeración no está relacionada con un orden jerárquico.
TABLA 6-2: PRIORIDADES DE GESTIÓN

PRIORIDADES DE GESTIÓN IDENTIFICADA EN BASE A LA POLÍTICA PÚBLICA
Ordenamiento territorial basado en manejo integral de cuencas, orientado a gestión de la
1
tenencia y uso de la tierra
Gestión del patrimonio hídrico con enfoque de cuencas y en términos sustentables,
2
participativos e integrales
Conservación, preservación y manejo sustentable de los recursos hídricos y los
3
ecosistemas generadores de agua
Restauración y recuperación la funcionalidad de la cuenca y de los ecosistemas
4
generadores de agua
Control de actividades que afecten la cantidad y calidad de fuentes de agua y zonas de
5
recarga y los ecosistemas generadores de agua
6 Promover el uso eficiente, aprovechamiento equitativo y sustentable del agua
7 Articulación del acuerdo nacional para alcanzar la sustentabilidad económica y ambiental
8 Soberanía en los sectores estratégicos
9 Fomento a los incentivos para el uso eficiente de los recursos
Incorporación de los costos socioambientales en los procesos de cambio de la matriz
10
energética
Fortalecer la institucionalidad de la gestión y planificación de los recursos hídricos para una
11
articulación integral y participativa
12 Investigación, capacitación y difusión
13 Impulso a proyectos de desarrollo sustentable en las zonas de amortiguamiento del SNAP
6.2.1.2 Lineamientos Jurídicos
En la TABLA 6-3 se recogen los pronunciamientos de la normativa primaria y

secundaria de mayor relevancia para las prioridades de gestión condensadas en 7
enunciados conforme lo indicado en la sección 4.2.2
113
TABLA 6-3: LINEAMIENTOS JURÍDICOS

PRIORIDAD
NORMATIVA Art RESUMEN DEL CONTENIDO
DE GESTIÓN
Definición del Consejo de Cuenca Hidrográfica para formular, planificar,
cuencas, orientado a gestión de la tenerncia y uso de la 25
Ordenamiento territorial basado en manejo integral de
evaluar y controlar los recursos hídricos en la cuenca respectiva
La planifi cación para la gestión de los recursos hídricos deberá ser
LEY ORGÁNICA DE RECURSOS 35 considerada en los planes de ordenamiento territorial de los territorios
HÍDRICOS, USOS Y comprendidos dentro de la cuenca hidrográfica
APROVECHAMIENTOS DEL AGUA Las directrices de la gestión integral del agua deberán ser observadas en la
planificación del desarrollo regional a todo nivel y los GADS cumplirán
42
actividades de colaboración y complementariedad entre los distintos niveles
de gobierno y sistemas comunitarios
LEY ORGÁNICA DE
tierra
Los GADS regionales delimitarán las cuencas hidrográficas y localizarán las

ORDENAMIENTO TERRITORIAL, 11
USO Y GESTIÓN DE SUELO infraestructuras hidrológicas
El Estado regula y controla el avance de la frontera que puede afectar a los
7
ecosistemas frágiles, o que generen servicios ambientales
8d Esta ley regula la posesión agraria de tierras rurales estatales
LEY ORGÁNICA DE TIERRAS
RURALES Las actividades productivas agrarias en ecosistemas frágiles, requieren de un
Y TERRITORIOS
13
instrumento de manejo que sea elaborado por el estado en forma participativa
ANCESTRALES
17 Las tierras rurales del SNAP se rigen por su propia Ley
Son nulos y de ningún valor los derechos o gravámenes constituidos sobre las
18
tierras del Estado
La Naturaleza tiene derecho a la restuaración y recuperación de los
Restaurar y recuperar la funcionalidad de
64 ecosistemas por efecto de contaminación de las aguas y la erosión de los

suelos
la cuenca y de los ecosistemas
El Estado en sus diferentes niveles de gobierno es corresponsable con

LEY ORGÁNICA DE RECURSOS
generadores de agua
84 usuarios y consumidores de adoptar medidas para la restauración de

HÍDRICOS, USOS Y
APROVECHAMIENTOS DEL AGUA ecosistemas degradados
El Estado, en todos sus niveles de gobierno, asignará en su presupuesto
Disposición
anual los recursos fi nancieros necesarios para la recuperación y restauración
General
de las cuencas hidrográfi cas e infraestructura que garanticen la preservación
Tercera
y conservación de la calidad y oferta hídrica
Corresponde a las empresas eléctricas y a todos los participantes del sector
eléctrico en las actividades de generación, autogeneración, transmisión,
LEY ORGÁNICA DE SERVICIO distribución y comercialización de energía eléctrica cumplir con las políticas,
PÚBLICO DE ENERGÍA ELÉCTRICA
78
normativa y procedimientos para la prevención, control, mitigación, reparación
y seguimientos de impactos ambientales en las etapas de construcción,
operación y retiro.
Creación del sistema nacional estratégico del agua, como el conjunto de
Fortalecer la institucionalidad de la gestión y planificación
procesos, entidades e instrumentos que permiten la interacción de los

de los recursos hídricos para una articulación integral y
15
diferentes actores para organizar y coordinar la gestión integral e integrada de
los recursos hídricos
Definición del Consejo de Cuenca Hidrográfica para formular, planificar,
25
evaluar y controlar los recursos hídricos en la cuenca respectiva
Las directrices de la gestión integral del agua deberán ser observadas en la
planificación del desarrollo regional a todo nivel y los GADS cumplirán
LEY ORGÁNICA DE RECURSOS 42
actividades de colaboración y complementariedad entre los distintos niveles
HÍDRICOS, USOS Y
participativa
APROVECHAMIENTOS DEL AGUA de gobierno y sistemas comunitarios

La cantidad vital del agua procesada por persona tendrá una tarifa que
59 garantice la sostenibilidad de la provisión
del servicio
Sin perjuicio de las obligaciones del Estado, los usuarios del agua contribuirán
económicamente, en forma proporcional a la cantidad de agua que utilizan
68
para la preservación, conservación y manejo sustentable de los recursos
hídricos en la cuenca hidrográfica y serán parte en el manejo de la misma
La utilización de recursos energéticos renovables deberá contar previamente
LEY ORGÁNICA DE SERVICIO con la autorización para el aprovechamiento de esos recursos por parte de la
PÚBLICO DE ENERGÍA ELÉCTRICA
30
Autoridad Ambiental Nacional y guardar observancia con las disposiciones del
entre rector de la planificación nacional
El agua constituye un sector estratégico de decisión y de control exclusivo del
5
Estado. Su gestión se orienta al interés público
Creación del sistema nacional estratégico del agua, como el conjunto de
Soberanía en los sectores

procesos, entidades e instrumentos que permiten la interacción de los
HÍDRICOS, USOS Y 15
APROVECHAMIENTOS DEL AGUA diferentes actores para organizar y coordinar la gestión integral e integrada de
estratégicos
los recursos hídricos

La generación hidroeléctrica tiene la tercera prioridad luego del riego y
94
actividades turísticas
Es responsabilidad del MEER mantener actualizado el inventario de los
12
recursos energéticos del país con fines de producción eléctrica
LEY ORGÁNICA DE SERVICIO la utilización de recursos energéticos renovables deberá contar previamente
PÚBLICO DE ENERGÍA ELÉCTRICA con la autorización para el aprovechamiento de esos recursos por parte de la
30
Autoridad Ambiental Nacional y guardar observancia con las disposiciones del
entre rector de la planificación nacional
114
CONTINUACIÓN TABLA 6-3: LINEAMIENTOS JURÍDICOS

PRIORIDAD
DE NORMATIVA Art RESUMEN DEL CONTENIDO
GESTIÓN
LEY ORGÁNICA DE RECURSOS Es obligación del Estado fomentar e incentivar el uso y aprovechamiento
Fomento a los incentivos para el uso eficiente
HÍDRICOS, USOS Y 83 eficientes del agua, mediante la aplicación de tecnologías adecuadas en los
APROVECHAMIENTOS DEL AGUA sistemas de riego
LEY ORGÁNICA DE INCENTIVOS A Disposición
La duración del programa de incentivos para la forestación y reforestación con
LA PRODUCCIÓN Y PREVENCIÓN Transitoria
DEL FRAUDE FISCAL fines comerciales será de treinta (30) años
Tercera
de los recursos
Las tierras forestales cubiertas de bosques o vegetación protectores naturales

54
FORESTAL Y DE CONSERVACIÓN o cultivados gozarán de exoneración del pago del impuesto a la propiedad rural
DE ÁREAS NATURALES Y VIDA
SILVESTRE Las tierras forestales de propiedad privada cubiertas de bosques protectores o
56 de producción permanente y aquellas en las que se ejecuten planes de
forestación o reforestación, no serán afectables por la Reforma Agraria
Acuerdo Ministerial #131 -
PROGRAMA NACIONAL DE
INCENTIVOS A LA CONSERVACIÓN Todas las iniciativas de incentivos se concentrarán en un único programa
Y USO SOSTENIBLE DEL nacional
PATRIMONIO FORESTAL "SOCIO
BOSQUE"
zonas de amortiguamiento capacitación y difusión
Fortalecimiento de las organizaciones de consumidores y usuarios mediante

Investigación,
69
información, difusión, capacitación, educación y formacioón social
HÍDRICOS, USOS Y
APROVECHAMIENTOS DEL AGUA El estado es corresponsable junto con usuarios y consumidores de contribuir
al análisis y estudio de la calidad y disponibilidad de agua, y desarrollar y
84
fomentar la formación, la investigación científica y tecnológica en el ámbito
hídrico
desarrollo sustentable en las
Define la situación objetivo en la zona de amortiguamientos en términos de

Impulso a proyectos de
personal capacitados, comunidades organizadas, frenar el avance de la

PLAN DE MANEJO ANTISANA 2002
frontera agrícola e implementar al menos 4 programas de uso sustentable de
del SNAP
recursos
Ordenamiento territorial, invetigación para proyectos sustentables, difusión y
capacitación para llevarlos a cabo
Incentivar la suscripción a socio bosque
PLAN DE MANEJO SUMACO, NAPO
GALERAS 2013 Control riguroso a la construcción de infraestructura vial y urbana
Incentivar programas de desarrollo sostenible
De lo expuesto en la TABLA 6-3 es factible extraer dos conclusiones:

· Las políticas públicas de gestión del recurso hídrico (de donde se
obtuvieron las prioridades de gestión) cuentan con el adecuado soporte
legal para su aplicación, lo que evidencia, al menos en papel, un eficaz
sistema de planificación de la gestión pública.
· El cuerpo legal relacionado a la gestión del recurso hídrico presenta aún
vacíos importantes que, en su momento, permiten la interpretación a
conveniencia de lo estipulado. Esto no resulta evidente en la TABLA 6-3,
ya que esta conclusión se obtiene precisamente de la ausencia de
dictámenes específicos en cuerpos legales que, por definición, deberían
referirse a las prioridades de gestión planteadas.
115
En términos generales se tiene entonces que los lineamientos jurídicos permiten y

sustentan la aplicación de cualquiera de las prioridades de gestión identificadas.
6.2.1.3 Lineamientos Institucionales
Las instituciones vinculadas con la gestión del agua, así como sus
responsabilidades acorde al nivel de gobierno, se encuentran definidas en el
marco institucional (sección 3.3). En concordancia con lo ahí descrito, y en base a
lo ya expuesto en los lineamientos políticos y jurídicos, en la TABLA 6-4 se
muestran las instituciones públicas relacionadas con cada una de las prioridades
de gestión identificadas junto con sus facultad específicas.
116
TABLA 6-4: LINEAMIENTOS INSTITUCIONALES

GOBIERNO CENTRAL GAD
PRIORIDADES DE GESTIÓN
SENAGUA MAE MAGAP PROVINCIAL
RECTORÍA,
PARTICIPACIÓN
Ordenamiento territorial basado en manejo PLANIFICACIÓN,
CONCURRENTE
integral de cuencas, orientado a gestión de la GESTIÓN,
EN GESTIÓN Y
tenencia y uso de la tierra REGULACIÓN Y
CONTROL
CONTROL
RECTORÍA,
Gestión del patrimocio hídrico con enfoque de
PLANIFICACIÓN,
cuencas y en términos sustentables,
REGULACIÓN Y
participativos e integrales
CONTROL
RECTORÍA,
PARTICIPACIÓN
Conservación, preservación y manejo PLANIFICACIÓN, PARTICIPACIÓN
CONCURRENTE
sustentable de los recursos hídricos y los GESTIÓN, CONCURRENTE
EN GESTIÓN Y
ecosistemas generadores de agua REGULACIÓN Y EN REGULACIÓN
CONTROL
CONTROL
RECTORÍA,
PARTICIPACIÓN
Restaurar y recuperar la funcionalidad de la PLANIFICACIÓN, PARTICIPACIÓN
CONCURRENTE
cuenca y de los ecosistemas generadores de GESTIÓN, CONCURRENTE
EN GESTIÓN Y
agua REGULACIÓN Y EN REGULACIÓN
CONTROL
CONTROL
RECTORÍA,
Control de actividades que afecten la cantidad PARTICIPACIÓN
PLANIFICACIÓN, PARTICIPACIÓN
y calidad de fuentes de agua y zonas de CONCURRENTE
GESTIÓN, CONCURRENTE
recarga y los ecosistemas generadores de EN GESTIÓN Y
REGULACIÓN Y EN REGULACIÓN
agua CONTROL
CONTROL
RECTORÍA,
PARTICIPACIÓN
PLANIFICACIÓN,
Promover el uso eficiente, aprovechamiento CONCURRENTE
GESTIÓN, COLABORACIÓN
equitativo y sustentable del agua EN GESTIÓN Y
REGULACIÓN Y
CONTROL
CONTROL
RECTORÍA,
PLANIFICACIÓN,
Articular el acuerdo nacional para alcanzar la
GESTIÓN, COLABORACIÓN COLABORACIÓN
sustentabilidad económica y ambiental
REGULACIÓN Y
CONTROL
RECTORÍA,
PLANIFICACIÓN,
Soberanía en los sectores estratégicos GESTIÓN, COLABORACIÓN
REGULACIÓN Y
CONTROL
RECTORÍA,
PARTICIPACIÓN
PLANIFICACIÓN,
Fomento a los incentivos para el uso eficiente CONCURRENTE
GESTIÓN, COLABORACIÓN COLABORACIÓN
de los recursos EN GESTIÓN Y
REGULACIÓN Y
CONTROL
CONTROL
RECTORÍA,
Incorporación de los costos socioambientales PLANIFICACIÓN,
en los procesos de cambio de la matriz GESTIÓN, COLABORACIÓN
energética REGULACIÓN Y
CONTROL
RECTORÍA,
PARTICIPACIÓN
Fortalecer la institucionalidad de la gestión y PLANIFICACIÓN,
CONCURRENTE
planificación de los recursos hídricos para una GESTIÓN, COLABORACIÓN COLABORACIÓN
EN GESTIÓN Y
articulación integral y participativa REGULACIÓN Y
CONTROL
CONTROL
RECTORÍA,
PARTICIPACIÓN
PLANIFICACIÓN,
CONCURRENTE
Investigación, capacitación y difusión GESTIÓN, COLABORACIÓN COLABORACIÓN
EN GESTIÓN Y
REGULACIÓN Y
CONTROL
CONTROL
RECTORÍA,
PARTICIPACIÓN
PLANIFICACIÓN,
Impulso a proyectos de desarrollo sustentable CONCURRENTE
COLABORACIÓN GESTIÓN, COLABORACIÓN
en las zonas de amortiguamiento del SNAP EN GESTIÓN Y
REGULACIÓN Y
CONTROL
CONTROL

117
De manera global, en la TABLA 6-4 se observa que la ejecución del control,

restauración y conservación del recurso y sus fuentes son competencia del GAD
provincial, mientras que las relacionadas con los procesos administrativos,
políticos y gestores son competencia de la SENAGUA, es decir del gobierno
central. Por lo tanto, relación a la GIRH, cualquier propuesta a nivel de plan de
acción deberá tener al GAD como ente responsable, mientras que para una
propuesta de plan a nivel estratégico la responsabilidad de ejecución deberá
recaer en la SENAGUA.
6.2.2 ANÁLISIS DE LA FACTIBILIDAD DE APLICACIÓN DE LOS

INSTRUMENTOS DE GESTIÓN
De acuerdo a lo expuesto en el CAPÍTULO 2 de este estudio, la efectiva

aplicación de los enfoques propuestos está sujeta al cumplimiento de ciertos
requisitos previos. A continuación se realiza la verificación del grado de
cumplimiento de dichos requisitos, siguiendo la metodología indicada en
CAPÍTULO 4.
6.2.2.1 ¿Cómo se deben relacionar la GIRH y los Programas de Desarrollo?
La forma en la que la GIRH debe ser aplicada en cada país depende del nivel de
desarrollo de este. En la TABLA 6-5 se muestran las categorizaciones que, de
acuerdo a la ONU (PNUD, 2015), el FMI (2015) y el BM (2016), le corresponden
al Ecuador.
118
TABLA 6-5: CATEGORIZACIÓN DEL ECUADOR

POSICIÓN A NIVEL
INDICADOR CALIFICACIÓN AÑO EXTRAÍDO DE
MUNDIAL
ÍNDICE DE
DESARROLLO REPORTE ÍNDICE DE
0,732 88 2015
HUMANO (IDH) - DESARROLLO HUMANO 2015
ONU
STATUS DE EN PERSPECTIVAS DE LA
-- 2015
ECONOMÍA - FMI DESARROLLO ECONOMÍA MUNDIAL 2015
NIVEL DE INGRESO
-- 2015 INGRESO MEDIO ECUADOR 2015
INGRESOS - BM MEDIO
FUENTE: (BM, 2016; FMI, 2015; PNUD, 2015)

De acuerdo a lo indicado, el Ecuador es considerado por los organismos

internacionales como un país EN DESARROLLO.
Por lo tanto, y en relación al objetivo de este estudio, la manera más adecuada

para relacionar la GIRH y los programas de desarrollo, es incorporando a estos
dentro de los planes de gestión integral de recursos hídricos.
La relación identificada en este estudio (programas de desarrollo incorporados en

planes de GIRH), que de acuerdo con FAO (2007) es la opción adecuada a la
situación económica y social del país, se contrapone con lo dispuesto en la
normativa vigente de que los programas de desarrollo deben abarcar la gestión
integrada del recurso hídrico. Por lo tanto, en estricto apego a la metodología
adoptada para esta investigación, es factible indicar que la normativa vigente no
repercutirá en una gestión eficiente del recurso hídrico, debido a que para la
propuesta vigente no se cuenta con el entorno social, técnico y económico
habilitante.
119
6.2.2.2 ¿Es Factible Aplicar el Enfoque Ecosistémico en la Zona de Estudio?
En la TABLA 6-6 se listan las condiciones que representan el contexto habilitante

y sus correspondientes niveles de cumplimiento dentro de la delimitación
geográfica de la zona de estudio.
De acuerdo a la TABLA 6-6, las condiciones políticas y legales son apropiadas

para la aplicación del EE, mientras que la institucionalidad, la información
necesaria en cantidad y calidad, y la sostenibilidad financiera son aspectos que no
terminan de concretarse en territorio, a pesar de contar con un marco legal y
político favorable.
La determinación del nivel de cumplimiento de las diferentes dimensiones

expuestas es una tarea por demás compleja y su justificación cabal cae por fuera
de los alcances de esta investigación; ya que, a pesar de ser dimensiones
claramente identificadas, su valoración contiene un alto matiz político. No se debe
perder de vista el hecho de que la inclusión del enfoque ecosistémico en la
política hídrica y ambiental es un mandato constitucional, por lo que evaluar la
viabilidad de su cumplimiento implica evaluar también la capacidad del gobierno
central para generar las condiciones que permitan cumplir dicho mandato.
120
TABLA 6-6: CUMPLIMIENTO DE CONDICIONES PARA LA APLICACIÓN DEL ENFOQUE ECOSISTÉMICO

CONDICIONES NECESARIAS PARA APLICAR EL
ENFOQUE BASADO EN LOS SERVICIOS VERIFICACIÓN DE CUMPLIMIENTO
ECOSISTÉMICOS GRADO DE
DIMENSIÓN CONDICIÓN NECESARIA INDICADOR MEDIO DE VERIFICACIÓN EVIDENCIA
CUMPLIMIENTO
Políticas públicas y legislación PNBV incorpora el EE en la gestión del
Voluntad política y disposición ideológica.
POLÍTICA orientadas a la aplicación del enfoque Leyes y políticas aprobadas ALTO agua y el ordenamiento geográfico.
Condición habilitante
ecosistémico Objetivos 5 y 7
Incremento en la densidad de
De acuerdo a las observaciones
la red de estaciones
Existencia de datos de buena calidad, a realizadas por el proyecto piloto TEEB
hidrológicas, meteorológicas y
Disponibilidad de datos de buena calidad y en escala adecuada y de fácil accesibilidad, COCA 2015, la información disponible es
de calidad del agua, con una
INFORMACIÓN la escala adecuada para el análisis que permita establecer las relaciones y MEDIO escasa, la calidad y escala no cumple con
distribución espacial
correspondiente límites de funcionamiento de los los requerimientos necesarios para este
adecuada, que provean
ecosistemas tipo de estudios, y no es de fácil
información en tiempo real y
accesibilidad
de fácil acceso.
Es de conomiciento público la existencia
Título de capacitación en de técnicos especializados en el área de
temas afines otorgado por los servicios ecosistémicos, sin embargo
Conocimiento mínimo requerido para poder Número de técnicos especializados en
TÉCNICA instituciones educativas de MEDIO no existen estadísticas oficiales sobre la
entender las herramientas y sus resultados las áreas científicas relacionadas
tercer nivel reconocidas por la especificidad de las especialidades ni
legislación ecuatoriana sobre cantidad de técnicos en cada una
de ellas
Espacios de participación plena y efectiva Realización de mesas de
para que los actores aporten información y discusión públicas, con la
Existencia de espacios de participación
SOCIAL validen resultados participación de la ciudadanía ALTO Ley Orgánica de Participación Ciudadana
ciudadana
directamente involucrada.
Previa adecuada socialización
Marco legal que regule el concepto de
Legislación orientadas a la aplicación del Art. 412 de la Constitución
LEGAL servicios ecosistémicos, la participación y las Legislación aprobada ALTO
enfoque ecosistémico
compensaciones Art. 8 Ley Orgánica de Recursos Hídricos
Existencia de instituciones con mandato, PROYECTO SISTEMA DE
Institución o instancia dentro de una
recursos y capacidades para la toma de Documento oficial que valide CONTABILIDAD AMBIENTAL NACIONAL
institución con capacidad de gestión y
INSTITUCIONAL decisiones de gestión ambiental relacionada la existencia de la instancia o MEDIO - Priorizado por SENPLADES para el
decisión con temas relacionados a la
con la valoración del capital natural institución período 2012 - 2014. No existe evidencia
valoración del capital natural
de la continuidad del proyecto
Disponibilidad en cantidad y tiempo de los
recursos económicos necesarios para Certificación presupuestaria No se encontró evidencia de la asignación
ECONÓMICA Presupuesto asignado BAJO
implementar propuestas sobre servicios plurianual presupuestaria para este tema
ecosistémicos

121
Con el pleno conocimiento de esta complejidad, lo expuesto en la TABLA 6-6 se

fundamenta en la interpretación lo más objetiva posible de la realidad identificada
durante el desarrollo del proyecto TEEB – Cuenca del río Coca y esta
investigación.
El cumplimiento de las dimensiones política, social y legal se sustenta

exclusivamente en la existencia de documentación oficial que así lo manifiesta, se
deja de lado las posibles omisiones que, en diferentes instancias o niveles de
gobierno, se puedan dar a las disposiciones legales mencionadas.
Por la características particulares, la dimensión correspondiente a información es

la que presenta mayor facilidad de justificación, ya que simplemente se dispone o
no de ella. El desarrollo de esta investigación se fundamentó en datos
previamente procesados por el TEEB – Cuenca del río Coca, e información legal
de carácter público; por lo que la disponibilidad de información no representó
ningún problema significativo.
Sin embargo, la consecución de información cartográfica, procesos operativos, y

evaluaciones de estos últimos, sí constituyó un obstáculo importante para el
adecuado desarrollo del proyecto TEEB – Cuenca del río Coca. Información
inexistente o de baja calidad, excesivos tiempos de espera, e incluso información
existente pero no accesible, fueron entre otras, las condiciones que el TEEB tuvo
que superar con las correspondientes consecuencias en tiempo y costos.
Circunstancia que permite sustentar la afirmación de que, para la zona de estudio,
no existe la información necesaria para la aplicación del enfoque ecosistémico.
Con respecto a la dimensión técnica, esta investigación no se orientó a aprobar o

descalificar la capacidad técnica de las entidades involucradas; y se partió de la
premisa de que, dados los procesos meritocráticos vigentes, el personal
participante cumple a satisfacción con los requerimientos técnicos mínimos. Sin
embargo, dentro de los procesos varias veces mencionados, se constató que
actualmente existe una considerable reducción de personal en instituciones y
programas vinculados con la gestión del agua y el enfoque ecosistémico, como
122
SENAGUA y el Programa Socio Bosque. Esta realidad representa un altísimo

riesgo para la viabilidad técnica de cualquier programa de gestión.
Las dimensiones institucionales y económicas están íntimamente relacionadas;

por sobre las disposiciones legales al respecto de la viabilidad de la valoración
ambiental, la falta de recursos imposibilita su consolidación. En sentido contrario,
la falta de institucionalidad impide garantizar la asignación permanente de
recursos. El sistema de contabilidad ambiental, priorizado en 2014, no posee en la
actualidad mandato, recursos ni capacidad para la toma de decisiones en cuanto
a la gestión ambiental se refiere; y, mientras en el país existan necesidades
básicas insatisfechas, los temas ambientales ocuparán lugares secundarios, aún
sobre los perjudiciales y conocidos resultados futuros.
Debido a las condiciones identificadas y de acuerdo a las recomendaciones

planteadas en la literatura técnica (Pacha, 2014), la aplicación del EE en la zona
de estudio en las condiciones actuales se daría de manera forzada, implicando
importantes desembolsos económicos que no necesariamente darán los
resultados esperados.
En vista de la identificación realizada, se considera pertinente desglosar el

análisis a nivel de cada uno de los principios del EE; este nuevo análisis permite
identificar fortalezas, debilidades y vacíos específicos, que en lo posterior serán
consideradas en el delineamiento de la estrategia para la gestión del recurso
hídrico (TABLA 6-7).
123
TABLA 6-7: LIMITACIONES PARA LA APLICACIÓN DEL EE

ES FACTIBLE APLICAR ESTE EL MARCO POLÍTICO Y LEGAL
LIMITACIONES PARA SU APLICACIÓN PRINCIPIO EN LAS VIGENTE EN EL PAÍS,
PRINCIPIOS DEL ENFOQUE ECOSISTÉMICO SITUACIÓN EN LA ZONA DE ESTUDIO
(PROPUESTA PNUMA) CONDICIONES REALES DE LA PERMITE LA APLICACIÓN DE
ZONA DE ESTUDIO ESTE PRINCIPIO
La articulación está contemplada en el cuerpo legal ecuatoriano, sin

Articulación con la planificación territorial y sectorial y los
embargo, en la práctica esta articulación no llega a concretarse
planes de vida de las comunidades de indígenas y locales
debido a la falta de institucionalidad de la gestión ecosistémica
No existe evidencia de la generación de estos escenarios fuera de los
Es necesaria la construcción de escenarios que indiquen las
límites del proyecto piloto TEEB RÍO COCA. En caso de existir, las
tendencias de cambio de los ecosistemas con y sin
La elección de los objetivos de la gestión de los recursos de entidades propietarias de la información no han manifestado su
PRINCIPIO No.1 intervención de procesos de planificación NO SI
tierras, hídricos y vivos debe quedar en manos de la sociedad voluntad de hacerla pública
Los espacios existen por ley, sin embargo no existe evidencia de que
Se debe generar de espacios de participación de comunidades su utilización sea efectivamente considerada en el proceso de toma
indígenas y locales, y establecimiento de mecanismos de de decisiones, ya que en la mayoría de los casos se cicunscribe
solución de conflictos únicamente a la etapa de socialización, quedado fuera de las etapas
previas
Se deben legitimizar los sistemas políticos y reconocimiento de Están reconocidos en la cosntitución, y hasta donde se tiene
sus derechos de propiedad evidencia, su aplicación en efectiva
La gestión de los recursos naturales de e estar La planificación debe ser de doble vía, de arriba hacia abajo y De la evidencia recabada, la planificación es únicamente de arriba
PRINCIPIO No.2 NO SI
descentralizada al nivel más bajo posible de abajo hacia arriba hacia abajo
Es imprescindible la regularización de la propiedad sobre la
El nivel de irregularidad en la tenencia de la tierra es alto
tierra
Existe monitoreo en zonas específicas y sobre objetivos puntuales.
Se deben implementar de mecanismos de seguimiento y
En lo que respecta a la información generada por entidades públicas,
monitoreo de acuerdo a la escala de trabajo, objetivos de
esta se encuentra a disposición pública. La cantidad y calidad es aún
manejo y naturaleza específica de los proyectos
Los administradores de ecosistemas deben tener en cuenta insuficiente
PRINCIPIO No.3 los efectos (reales o posibles) de sus actividades en los Debe existir un total entendimiento del ciclo hidrológico:
relaciones espaciales y funcionales de los ecosistemas que lo Existe capacidad técnica para su entendimiento
SI SI
ecosistemas adyacentes y en otros ecosistemas.
componen
Es necesario desarrollar de modelos espaciales con sistemas Existe la capacidad técnica para desarrollar los modelos, pero para
de información geográfica realizarlo es necesaria la información base y los fondos necesarios
Dados los posibles beneficios derivados de su gestión, es
necesario comprender y gestionar el ecosistema en un Se deben incluir valores directos, indirectos, opcionales y de no
Exite la capacidad técnica y la información para hacerlo
contexto económico. Este tipo de programa de gestión de uso
ecosistemas debería:
Este limitante no está relacionado con la zona de estudio, sino que es
i. Disminuir las distorsiones del mercado que repercuten No existen necanismos de valoración adecuada de bienes y intrínseco a la valoración, por lo que se puede superar con la
negativamente en la diversidad biológica; servicios ambientales capacidad de adaptación de los técnicos correspondientes y la
calidad de información disponible
ii. Orientar los incentivos para promover la conservación y la Existen políticas económicas que distorsionan el precio de
Existen y se aplican a nivel nacional
utilización sostenible de la diversidad biológica; y bienes como el agua y la tierra
No existen incentivos perversos, pero sí incentivos mal monitoreados
Existen incentivos perversos
que generan a la final resultados inapropiados.
Nuevamente este limitante no está relacionado con la zona de

iii. Procurar, en la medida de lo posible, incorporar los costos No existen instrumentos de valoración ecológica o su aplicación estudio, sino que es intrínseco a la valoración, por lo que se puede
y los beneficios en el ecosistema de que se trate. es de alta complejidad de evaluación superar con la capacidad de adaptación de los técnicos
correspondientes y la calidad de información disponible
Resulta dicisiva en evaluaciones de cambio en el uso de la El conflicto está presente en la zona de estudio y es la causa del
tierra y genera conflictos poco resultado obtenido con el programa de incentivos Socio Bosque
La escacés de información impide que sea comparable de acuerdo a

La información existente es no comparable
los requerimientos del enfoque
A los fines de mantener los servicios de los ecosistemas, la En la zona de estudio, la valuaciones se han desarrollado en función
Las valuaciones se centran en un solo bien u objetivo
conservación de la estructura y el funcionamiento de los de las hidroeléctricas proyectadas en ese territorio
ecosistemas debería ser un objetivo prioritario del enfoque
La ausencia de indicadores es un un limitante del enfoque, una vez
ecosistémico. No existen indicadores adecuados ni mecanismos de
más, superar este limitante depende de la capacidad técnica de los
supervisión y seguimiento
involucrados
Las evaluaciones deben ser periódicas y demandan recursos Al momento no existen recursos para este efecto
124
CONTINUACIÓN TABLA 6-7

ES FACTIBLE APLICAR ESTE EL MARCO POLÍTICO Y LEGAL
LIMITACIONES PARA SU APLICACIÓN PRINCIPIO EN LAS VIGENTE EN EL PAÍS,
PRINCIPIOS DEL ENFOQUE ECOSISTÉMICO SITUACIÓN EN LA ZONA DE ESTUDIO
(PROPUESTA PNUMA) CONDICIONES REALES DE LA PERMITE LA APLICACIÓN DE
ZONA DE ESTUDIO ESTE PRINCIPIO
Existe carencia de información confiable y verificable en el

La calidad de la información disminuye su confiabilidad
campo
El apoyo científico y técnico es insuficiente frente a los altos
Existe participación científica nacional e internacional. Frente a la
Los ecosistemas se deben gestionar dentro de los límites de niveles de incertidumbre sobre los factores que determinan el
PRINCIPIO No.6 magnitud de los ecosistemas a estudiar, esta aún en poca
su funcionamiento. funcionamiento de un ecosistema SI SI
Los conceptos se aplican por parte de los equipos de investigación
Ausencia de implementación de conceptos como resiliencia,
calificados. No todos los proyectos de gestión cuentan con equipo de
monitoreo y evaluación
investigación
El apoyo científico y técnico es insuficiente frente a los altos
Existe participación científica nacional e internacional. Frente a la
niveles de incertidumbre sobre los factores que determinan el
magnitud de los ecosistemas a estudiar, esta aún es poca
El enfoque ecosistémico debe aplicarse a las escalas funcionamiento de un ecosistema
PRINCIPIO No.7 SI SI
especiales y temporales apropiadas. Los conceptos se aplican por parte de los equipos de investigación
Ausencia de implementación de conceptos como resiliencia,
calificados. No todos los proyectos de gestión cuentan con equipo de
monitoreo y evaluación
investigación
En la zona de estudio se evidencia la imposición de cumplir

La existencia de compromisos políticos que hacen necesario
compromisos políticos que, llegado el momento, se anteponen a los
obtener resultados inmediatos
Habida cuenta de las diversas escalas temporales y los beneficios de los ecosistemas a largo plazo
efectos retardados que caracterizan a los procesos de los
ecosistemas, se deberían establecer objetivos a largo plazo en La normativa nacional contempla la existencia y aplicación de
la gestión de los ecosistemas La ausencia de metodologías apropiadas de concertación y instancias y métodos para la solución de conflictos. Las comunidades
solución de conflictos de indígenas y colonos tienen sus propios métodos, en general
bastante eficientes, de enfrentar y solucionar los conflictos
Existe rechazo por parte de los finqueros a métodos de gestión

Existe dificualtad para adapatarse al cambio debido a la falta de
diferentes a los tradicionales, debido principalmente a un fuerte arraigo
información adecuada sobre la dinámica de los ecosistemas
a sus costumbres y a la ineficiencia de proyectos previo.
PRINCIPIO No.9 En la gestión debe reconocerse que el cambio es inevitable. La ausencia de indicadores es un un limitante del enfoque, una vez
No existen indicadores adecuados que permitan predecir los SI SI
más, superar este limitante depende de la capacidad técnica de los
cambios en el mediano y largo plazo
involucrados
Existen no solo incertidumbres ambientales, sino políticas y
Es una limitante sobre la cual no se tiene control.
financieras
A pesar de que la Estrategia a Largo Plazo del País se fundamenta en
En el enfoque ecosistémico se debe procurar el equilibrio
Existen pocos o poco eficientes mecanismos de participación y la redistribución equitativa de los beneficios, no se han concretado
PRINCIPIO No.10 apropiado entre la conservación y la utilización de la SI SI
de distribución justa y equitativa de beneficios aún mecanismos válidos para su efectiva aplicación, al menos dentro
diversidad biológica, y su integración
de la zona de estudio
La incorporación del conocimiento indígena y tradicional está
No se implementan mecanismos de promoción del contemplado en la normativa nacional. La presencia de colonos es
En el enfoque ecosistémico deberían tenerse en cuenta todas conocimiento indígena y el conocimiento tradicional alta y como grupo social, no presentan el mismo nivel de interacción
las formas de información pertinente, incluidos los con la naturaleza que los grupos indígenas
conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las La zona está expuesta a importantes niveles de colonización, los
comunidades científicas, indígenas y locales. nuevos moradores desconocen la relación existente entre el hombre y
Existe pérdida de valores culturales y procesos de aculturación
la naturaleza. La comunidad indígena presente en la zona ha
desarrollado un eficiente sistema de gestión de recursos naturales
En el enfoque ecosistémico deben intervenir todos los La participación en todos sus niveles está contemplada en la normativa
PRINCIPIO No.12 sectores de la sociedad y las disciplinas científicas No existen los mecanismos idóneos para fomentar la participación nacional, los espacios se han creado, pero no hay evidencia de que se SI SI
pertinentes haya aprovechado de manera adecuada y eficiente.

125
Lo expuesto en la TABLA 6-7, ratifica que la dimensión política, legal y técnica, se

encuentran en condiciones adecuadas para la aplicación del enfoque
ecosistémico y que las falencias se ubican en la falta de articulación y efectivos
métodos de concreción de lo ya establecido legalmente.
Por lo tanto, para implementar el enfoque ecosistémico en la planificación y

gestión de recursos, tal como lo dispone el marco normativo nacional, es
necesario que se gestione el cumplimiento previo de las condiciones mínimas
para su aplicación; que en este caso concreto son: la institucionalidad de la
valoración del capital natural (no necesariamente económico), la provisión
continua y permanente de la información en cantidad y calidad necesaria para los
estudios, y el aseguramiento de la sostenibilidad financiera de los programas
relacionados con la con valoración y conservación.
6.2.2.3 ¿Es Factible Aplicar el Enfoque TEEB en la Zona de Estudio?
Si bien el objetivo de esta investigación no es generar una política pública, la

implementación de una estrategia está relacionada con las políticas que se
adopten para conseguirlo. Por lo tanto, la secuencia de pasos mencionada para la
aplicación del enfoque TEEB puede ser evaluada para el proceso de generación
del plan estratégico que es objetivo de esta tesis de maestría (TABLA 6-8).
126
TABLA 6-8: ACCIONES EJECUTADAS PARA IMPLEMENTAR EL ENFOQUE

TEEB
PASOS ACCIONES EJECUTADAS

PASO 1:
La identificación de la problemática se realiza a partir de
ESPECIFICAR Y ACORDAR LOS PROBLEMAS CON la información técnica y abarca únicamente el
LOS ACTORES INTERESADOS componente hídrico. La discusión participativa está
fuera del alcance de esta investigación
PASO 2:
El análisis de servicios ecosistémicos se limita a la

IDENTIFICAR LOS SERVICIOS ECOSISTÉMICOS
provisión hídrica en calidad y cantidad, relacionada con
MÁS RELEVANTES
la generación hidroeléctrica
PASO 3:
La metodología se determina en función de incorporar
DEFINIR LAS NECESIDADES DE INFORMACIÓN Y
los resultados del proyecto TEEB - Río Coca en un plan
SELECCIONAR LOS MÉTODOS MÁS APROPIADOS
de gestión del recurso hídrico
PASO 4:
La evaluación de los servicios ecosistémicos está fuera

EVALUAR LOS SERVICIOS ECOSISTÉMICOS del alcance de esta investigación. Estos datos son
tomados del proyecto TEEB - Río Coca
PASO 5:
IDENTIFICAR Y EVALUAR LAS OPCIONES DE Este el el objetivo final de esta investigación, enfocando
POLÍTICA las políticas como estrategias de gestión.
PASO 6:
Debido a su alcance temporal, la evaluación de
EVALUAR LA DISTRIBUCIÓN DE IMPACTOS impactos está fuera de los objetivos de esta
investigación
Se evidencia entonces que los pasos sugeridos se cumplen de manera

satisfactoria, quedando inconclusos únicamente el primero y el último, que por su
naturaleza espacial y temporal quedan fuera del alcance de esta investigación.
Estos pasos, dada su importancia, deberán ser considerados en estudios
posteriores.
127
6.2.3 PROBLEMÁTICA DE LA ZONA DE ESTUDIO EN RELACIÓN A LA

GESTIÓN DEL RECURSO HÍDRICO
A continuación se analizan los problemas que, en relación con la gestión del

recurso hídrico en la zona de estudio, resultan de mayor incidencia y nivel de
conflicto.
6.2.3.1 Problemática Biofísica
La geografía de la región, caracterizada por pendientes pronunciadas, sumada a

las intensas lluvias, los tipos de suelo y el aumento de vías clandestinas que se
construyen sin estudios ni consideraciones técnicas, causan desestabilización de
taludes y continuos deslizamientos de tierra que modifican de forma importante el
paisaje y las condiciones de uso del suelo.
Por otra parte, a la natural falta de nutrientes que caracteriza los suelos de la
zona, se suman las insostenibles prácticas de cultivo (quemas, cultivos de rápido
crecimiento), con lo que se incrementan sensiblemente el deterioro de su calidad
y empuja a los pobladores a buscar constantemente nuevas tierras de cultivo.
La alta producción de sedimentos en la zona de estudio puede traer como

consecuencia alteraciones en la morfología del cauce de los ríos y afectaciones al
funcionamiento de las centrales hidroeléctricas instaladas. Dada su naturaleza, la
producción de sedimentos en la subcuenca del Río Salado no puede ser
modificada por la vía de la gestión; por su parte, la erosión en la subcuenca del
Río Quijos puede ser controlada mediante el control de los procesos antrópicos
que la originan (sección 5.1.1.4 ).
Finalmente es pertinente puntualizar en que, a pesar de que las características

climáticas y geomorfológicas no están sujetas a control ni pueden ser modificadas
por la vía de planificación o regulación, su incidencia debe ser considerada para el
desarrollo de programas de mitigación.
128
6.2.3.2 Problemática Socioeconómica
La importante dependencia de actividades agrícolas (32 % de la PEA) dentro de

una zona con deficientes condiciones para esta actividad, como lo es la zona de
estudio, limita significativamente las posibilidades de sostenibilidad de las familias
y de los recursos, perpetuando así el círculo de pobreza.
A pesar de las desfavorables condiciones naturales para la agricultura, y de la

importante presencia de áreas protegidas, en la actualidad el 10% de la cuenca
corresponde a áreas destinadas a cultivos, pastos y ganadería, de las cuales, el
71,6% (329,12 km2) se encuentra dentro de áreas protegidas. Se observa además
que, el 29,5 % (851,67 km2) del total de los bosques nativos, se encuentra aún
fuera del SNAP (FIGURA 6-1).
129
FIGURA 6-1:PASTIZAL DENTRO DE ÁREAS PROTEGIDAS

La realidad mencionada desencadena un proceso altamente perjudicial para el

equilibrio ecosistémico del sector, ya que la presión ejercida sobre suelos
naturalmente pobres provocan un acelerado descenso de los rendimientos
productivos empujando a los moradores a iniciar nuevos procesos de colonización
en áreas de alta fragilidad, transformando los bosques en áreas de pasto y cultivo,
y continuando así el proceso de degradación (EPN - PNUMA, 2016). En este
contexto, la FIGURA 6-2 muestra para la zona de estudio, el grado de
vulnerabilidad al cambio de uso de suelo proyectada para el período 2014 - 2030,
con base en la tendencia actual de cambio.
130
FIGURA 6-2: MAPA DE VULNERABILIDAD

En esta zona, las vías se desarrollan principalmente para facilitar actividades de

interés nacional como la explotación petrolera y la generación hidroeléctrica. En
relación a esta realidad la FIGURA 6-2 muestra que la vulnerabilidad alta se
concentra precisamente a lo largo de los ejes viales, y en este caso se expresa
como avance de la frontera agrícola. Esto evidencia, que las dinámicas del
desarrollo generan procesos colonizadores que a su vez desencadenan el cambio
de uso de suelo; razón por la cual dichos procesos deben ser planificados con
visión multisectorial y ecosistémica.
En la FIGURA 6-2 se observan también zonas de vulnerabilidad media, que

corresponden a las subcuencas del Salado y Machacuyacu, en este caso el
cambio de uso de suelo se expresa como pérdida de cobertura natural originada
por procesos erosivos naturales. El resto de la cuenca presenta baja
131
vulnerabilidad debido fundamentalmente a las restricciones establecidas por las

áreas protegidas.
De forma paralela al empobrecimiento de los suelos, el crecimiento demográfico

se presenta como otro factor de presión, ya que, aunque a nivel global registra
una desaceleración en el último período censal (2001-2010), en las áreas rurales
se mantiene en tasas sobre el 4 %, generando una mayor demanda de tierras
para las nuevas familias formadas.
Un aspecto de gran incidencia en el cambio del uso del suelo es la irregularidad

en la tenencia de la tierra, la cual asciende al 9 % de las UPAs, esto se debe
principalmente a asentamiento previos a la declaratoria de las áreas protegidas y
a incursiones furtivas. Esta realidad afecta directamente a las condiciones de uso
y aprovechamiento del recurso, ya que, entre otras cosas, impide la aplicación del
Programa Socio Bosque, y limita la adopción de mecanismos para mejorar las
condiciones de vida y de sostenibilidad de la producción.
Finalmente, es imprescindible tener en cuenta que la zona presenta niveles de

analfabetismo del orden del 8 %, con mayor incidencia en las parroquias de
prevalencia indígena y en el sector femenino. Circunstancia que necesariamente
debe ser considerada para las etapas de socialización y capacitación de cualquier
programa de desarrollo o conservación que se pretenda implementar en la región.
6.2.3.3 Problemática Político - Institucional
A pesar de que el concepto de cuenca y su importancia como unidad de

gobernanza es reconocido en la normativa vigente, el Ecuador se encuentra
organizado para fines de gobierno en provincias, cantones y parroquias, y para
fines de administración en zonas, distritos y circunscripciones; y está previsto que
a futuro entre en vigencia el gobierno a nivel regional. Delimitada por esta
realidad, la asignación de recursos, la elección de representantes y la toma de
decisiones corresponde a estos conceptos.
132
Si a esta realidad se le suma el hecho de que, en el imaginario social no existe el

concepto de pertenencia a una cuenca hidrográfica y que las provincias
amazónicas han sido históricamente relegadas en la atención por parte del
Estado Central, el resultado es que, en su nueva condición de GADs, cada
provincia procura mejorar los niveles de organización, producción y atención
social dentro de sus respectivas jurisdicciones, sin tener realmente en cuenta su
pertenencia, dependencia y afectación a una cuenca hidrográfica.
A pesar de la disposición legal para la creación del Sistema Nacional Estratégico

del Agua, no se registra evidencia de acciones concretas para regular la acción de
tantas y tan variadas instituciones que por derecho tienen injerencia en la cuenca,
lo que genera duplicación de esfuerzos, confusión ciudadana y puntos ciegos.
Tanto la Constitución, como la Ley Orgánica de Recursos Hídricos, Usos y

Aprovechamiento del Agua establecen que el agua pertenece a los sectores
estratégicos, sin embargo, dentro del proceso de descentralización de
competencias y desconcentración del Estado, aspectos importantes de la gestión
del recurso hídrico, como el ordenamiento de cuencas y la protección y
recuperación de sus fuentes, están descentralizados a nivel de GAD regional
(inexistente a la fecha) y provincial, que, en el caso de la zona de estudio, no
cuentan con los recursos técnicos y económicos acordes a las responsabilidades
asignadas; lo cual, sumado a la poca articulación con el Estado Central, repercute
generalmente en proyectos orientados únicamente al beneficio de corto plazo.
Dentro del mismo esquema de descentralización y desconcentración, los GADs

provinciales se ven en la obligación de asumir competencias que sobrepasan sus
capacidades técnicas y económicas, como por ejemplo la remediación de los
impactos ambiental generados mayoritariamente por los sectores estratégicos.
Aún en el escenario futuro de la existencia del nivel de gobierno regional, la falta
de coincidencia de sus límites geográficos con los correspondientes de la cuenca
hidrográfica, continuarían siendo un impedimento para la adecuada gestión y
ejecución de lo planificado por el gobierno central, dejando una vez más los
problemas sin solución.
133
Se debe recalcar que el marco normativo nacional está bastante desarrollado y

coordinado, sin embargo en varios aspectos la coordinación se queda en el papel,
ya que hasta el momento no se ha conseguido una articulación efectiva de los
distintos niveles jerárquicos, que permita ejecutar los planes y proyectos de
manejo integral de manera óptima y con la comprensión y comprometimiento de
la mayor parte de la ciudadanía.
Las zonas de mayor presión corresponden a las partes bajas, ubicadas en las
denominadas zonas de amortiguamiento de las áreas protegidas, donde los
programas de manejo no han logrado una total aceptación por parte de los
habitantes, en su mayoría colonos. No obstante, la información disponible orienta
a interpretar que los recursos económicos destinados a las áreas protegidas, se
invierten mayoritariamente en investigación en las zonas ubicadas hacia el interior
de estas, dejando así desfinanciados a los programas de protección en las zonas
bajas. Adicionalmente, los planes de manejo y gerenciales no contemplan
portafolios de proyectos prioritarios e integrales, diseñados a profundidad,
acordes a la realidad económica del área protegida y de su capacidad de
autogestión (EPN - PNUMA, 2016).
Si bien en la zona de estudio se encuentra vigente el Programa Socio Bosque, su

cobertura es de apenas el 5 % del territorio, debido principalmente a los
siguientes aspectos:
· Estrategias de difusión poco eficientes: los mecanismos de difusión
implementados no motivan a los potenciales beneficiarios a acogerse al
incentivo propuesto. No hay participación de promotores locales.
· Montos asignados inferiores al costo de oportunidad: los valores
establecidos por el programa no satisfacen las expectativas del
potencial beneficiario. La actividad ganadera que desarrolla el
campesino, a pesar de que es extensiva, le permite obtener mayores
ingresos en anuales en comparación con el valor del incentivo para
conservar el bosque.
· Titularidad de la tierra: este es uno de los mayores limitantes para la
aplicación del programa, ya que el principal requisito para adherirse a él
134
es poseer el título de propiedad de la tierra, y, al encontrarse los

potenciales beneficiarios en las zonas de amortiguamiento de las áreas
protegidas o dentro de ellas, no disponen de este documento legal.
6.2.3.4 Árbol de Problemas (Causa - Efecto)
Para facilitar el proceso de selección de estrategias, los problemas de la zona de

estudio fueron sintetizados en un gráfico de causas y efectos (FIGURA 6-3), a fin
de identificar los desencadenantes de la situación problemática y, sobre estos,
definir las estrategias pertinentes.
135
FIGURA 6-3: ÁRBOL DE PROBLEMAS (CAUSA - EFECTO)
DESARTICULACIÓN EN EL ACCIONAR DE LAS

PROBLEMÁTICA NIVEL 1
VARIAS INSTITUCIONES PRESENTES
SE ESTUDIA ÁREAS/TEMAS
DUPLICACIÓN DE ESFUERZOS/ INTERESES RESULTADOS
PROBLEMÁTICA NIVEL 2 PUNTUALES Y NO DE
ESFUERZOS DISPERSOS CONTRAPUESTOS
MANERA GLOBAL
PROGRAMAS DE DESARROLLO DE
MANEJO INFRAESTRUCTURA
INEFICIENTES/ EN ZONAS DE ALTA
INEFICACES SENSIBILIDAD
PROBLEMÁTICA NIVEL 3
IRREGULARIDAD
FALTA DE ESTUDIOS
EN LA TENENCIA
DE VALORACIÓN
DE LA TIERRA
136
CONTINUACIÓN DE LA FIGURA 6-3: ÁRBOL DE PROBLEMAS (CAUSA - EFECTO)

DÉFICIT EN EL
FUERTES FUERTES
PRESUPUESTO ANALFABETISMO
PENDIENTES PENDIENTES NACIONAL
PROBLEMÁTICA FUERA DEL
ALCANCE DE ESTA
INVESTIGACIÓN
FALTA DE LLUVIAS DIVERSIDAD
NUTRIENTES INTENSAS CULTURAL
INEFICIENTES/ DESARROLLO DE
IRREGULARIDAD
INEFICACES INFRAESTRUCTURA FALTA DE ESTUDIOS
PROBLEMÁTICA NIVEL 3 EN LA TENENCIA
PROGRAMAS DE EN ZONAS DE ALTA DE VALORACIÓN
DE LA TIERRA
MANEJO SENSIBILIDAD
LEGAL CLANDESTINA
LIMITA EL LIMITA EL
INCREMENTO DE LOS SISTEMAS INSOSTENIBILIDAD DESCONOCIMIENTO DE
ACCESO A ACCESO A
PROCESOS CONSTRUCTIVOS FINANCIERA LA MAGNITUD DEL
PROGRAMAS DE PROGRAMAS DE
COLONIZADORES INADECUADOS IMPACTO
DESARROLLO INCENTIVOS
INSUFICIENTES/ MAYOR DEFICIENTE

INEFICACES DEMANDA DE ASIGNACIÓN
PROGRAMAS DE TIERRAS PRESUPUESTARIA
PROBLEMÁTICA NIVEL 4 CAPACITACIÓN
POCA PROTECCIÓN EN
ZONAS DE
AMORTIGUAMIENTO
INVENTIVOS POR
INEFICIENTE
MALAS PRÁCTICAS AVANCE DE LA FRONTERA DEBAJO DEL COSTO DE
DIFUSIÓN
AGROPRODUCTIVAS AGRÍCOLA OPORTUNIDAD
INADECUADO USO DEL POCA COBERTURA DE

PROBLEMÁTICA NIVEL 5 DESLIZAMIENTOS INCENTIVOS
SUELO
DESREGULAC
DESREGULACIÓN
DETERIORO DE LA HÍDRICA
CAMBIOS EN EL TIPO DE PROVISIÓN DE
PROBLEMÁTICA NIVEL 6 COBERTURA VEGETA L SERVICIOS
ECOSISTÉMICOS DESREGULACIÓN
DE SEDIMENTOS

137
6.2.4 SÍNTESIS DE LA SITUACIÓN ACTUAL EN UNA MATRIZ FODA
De acuerdo a lo mencionado en la sección 2.4.1.1, la información generada en el

análisis de situación se sintetiza en una matriz FODA que en lo posterior permitirá
establecer conclusiones sobre las cuales formular distintas estrategias de gestión
(FIGURA 6-4).
FIGURA 6-4: MATRIZ FODA

FORTALEZAS OPORTUNIDADES
Elevada disponibilidad de recursos hídricos Marco legislativo adecuado para la correcta gestión
superficiales. del agua.
Elevado porcentaje del territorio ocupado por bosques

Programa REDD +
nativos dentro de áreas protegidas.
Mercado potencial de carbono.
Alta biodiversidad.
Interés generado en la cuenca debido a su importancia

Alta capacidad de captura de carbono.
estratégica
Existencia de organismos preocupados e

Alta variedad de recursos forestales no maderables. implicados en la conservación de los recursos
hídricos
DEBILIDADES AMENAZAS
Alto número de proyectos de centrales hidroeléctricas
Exceso de lluvia.
proyectadas en la cuenca
Variación de caudales derivado de procesos

Saturación del suelo y deslizamiento de laderas.
asociados al cambio climático
Alta producción de sedimentos.
Suspensión de programas de incentivos debido a la
Suelos con bajo contenido de nutrientes.
crisis económica
Alto porcentaje de irregularidad en la tenencia de la
tierra.
Baja cobertura de programas de incentivos Presión sobre la frontera agrícola en las zonas de
ambientales. amortiguamiento de las áreas protegidas.
Desregulación de caudales sólidos debido a

Incapacidad para controlar la presencia de actividades
acumulación de sedimentos en las centrales
agrícola - ganaderas dentro de áreas protegidas
hidroeléctricas instaladas
Falta de articulación entre organismos actuantes en la Desregulación de caudales líquidos propiciada por el
cuenca. cambio de cobertura vegetal y/o cambio climático
Débil valoración de los espacios asociados con el

recurso hídrico.

138
CAPÍTULO 7
7. DEFINICIÓN DE LA ESTRATEGIA Y ANÁLISIS DE

ESCENARIOS
7.1 DEFINICIÓN DE LA ESTRATEGIA
Siguiendo la metodología descrita en la sección 4.3, se formularon las estrategias

que, acorde a la realidad de la zona de estudio, se alinean con las prioridades de
gestión de la política pública para solucionar el problema medular de la cuenca en
relación a la gestión del recurso hídrico (TABLA 7-1).
Las estrategias ofensivas (F-O), dadas las condiciones de la zona de estudio,

podrán ser implementadas para potenciar cualquier otra estrategia o viabilizar su
financiamiento, sin embargo se descartan por no orientarse a solucionar el
problema base y por la inviabilidad de su ejecución. Por las mismas razones se
descartan también las estrategias defensivas (F-A). En los dos casos se observa
que es imprescindible el fortalecimiento de la gestión a través de un Organismo
de Cuenca que asuma la ejecución de estas estrategias.
Las estrategias adaptativas (D-A) plantean soluciones a diferentes niveles de la

problemática, sin embargo ninguna cuenta con las condiciones previas para su
ejecución. En este caso tienen igual peso las restricciones de carácter técnico y
gestor; sin embargo, del análisis de la TABLA 7-1, se extrae que al solucionar los
problemas de gestión se viabiliza la solución de los problemas técnicos,
concatenación que no se presenta en sentido contrario.
Finalmente, la estrategia reactiva (D-O) es la mejor alternativa, ya que soluciona

la problemática de nivel 1(FIGURA 6-3) y cuenta con el sustento de todo el marco
normativo vigente para su ejecución, sin depender de una instancia previa.
139
TABLA 7-1: DEFINICIÓN DE LÍNEAS ESTRATÉGICAS

NIVEL DE
PRIORIDAD DE REQUERIMIENTO PREVIO EXISTE EL
ALTERNATIVA DE PROBLEMÁTIC
GESTIÓN LÍNEA ESTRATÉGICA PARA EJECUTAR LA REQUERIMIENTO
ESTRATEGIA A QUE
RELACIONADA ESTRATEGIA PREVIO
RESUELVE
ESTRATEGIAS OFENSIVAS (F-O)
Organismo de cuenca con
Proteger los recursos forestales Conservación, preservación y
atribuciones de articulación y NO
maderables y no maderables manejo sustentable de los
decisión
mediante la participación en 3-5 recursos hídricos y los NIVEL 4
Marco jurídico habilitante para
programas REDD + y ecosistemas generadores de
ingresar a los mercados de NO
mercados de carbono agua
carbono
ESTRATEGIAS DEFENSIVAS (F-A)
Planes de manejo ambiental
acordes a la dinámica de la NO
Fortalecer el control dentro de Impulso a proyectos de
cuenca
las zonas de influencia de las desarrollo sustentable en las
3 - 5 - 13 NIVEL 4
áreas protegidas para evitar el zonas de amortiguamiento Asignación permanente de
avance de la frontera agrícola del SNAP presupuesto acorde a las NO
necesidades del área protegida
Conservación, preservación y Organismo de cuenca que
Mejorar el manejo de territorios manejo sustentable de los articule los componentes
forestales como adaptación al 3-5 recursos hídricos y los NIVEL 4 ambiental, social, económico NO
cambio climático ecosistemas generadores de que implica un cambio en el
agua manejo de los territorios
ESTRATEGIAS ADAPTATIVAS (D-A)
Mejorar el programa de Estudios que justifiquen
Fomento a los incentivos
incentivos para disminuir la técnicamente las zonas de
3 - 5 - 9 - 13 para el uso eficiente de los NIVEL 4 NO
presión sobre la frontera aplicación del incentivo y los
recursos
agrícola montos a asignarse
Promover sistemas de Restauración y recuperación
Instancia intersectorial MAGAP
producción agrosilvopastoriles la funcionalidad de la cuenca
3 - 4 - 5 - 13 NIVEL 4 - MAE - SENAGUA - NO
para frenar el cambio de la y de los ecosistemas
Comunidad
cobertura vegetal generadores de agua
Controlar los procesos erosivos Control de actividades que
para evitar excesiva afecten la cantidad y calidad Estudios geodinámicos y de
acumulación de sedimentos en 5 de fuentes de agua y zonas NIVEL 6 CCUS para identificar causas y NO
las centrales hidroeléctricas en de recarga y los ecosistemas sitios de interés
funcionamiento generadores de agua
Regularizar la tenencia de la Ordenamiento territorial
tierra para controlar la presión 1-5 basado en manejo integral de NIVEL 3 Catastro actualizado NO
sobre la frontera agrícola cuencas
Hacer estudios completos de
valoración para sustentar la
Investigación, capacitación y
necesidad de priorizar el 9 - 10 - 12 NIVEL 3 Asignación de presupuesto NO
difusión
financiamiento de los
programas de conservación
Articular las propuestas y Fortalecimiento de la
necesidades de los diferentes institucionalidad de la gestión
Organismo de cuenca con
actores presentes en la cuenca y planificación de los
7-9 NIVEL 1 atribuciones de articulación y NO
para viabilizar mecanismos de recursos hídricos para una
decisión
financiamiento a los incentivos articulación integral y
de conservación participativa
ESTRATEGIAS REACTIVAS (D-O)
Fortalecimiento de la
Crear un organismo gestor y institucionalidad de la gestión
articulador mediante la y planificación de los
2 - 7 - 11 NIVEL 1 Marco jurídico habilitante SI
aplicación de las disposiciones recursos hídricos para una
legales vigentes articulación integral y
participativa
Si bien lo expresado en la TABLA 7-1 es por si sólo suficiente para sustentar la

selección final de la estrategia sobre la que se desarrollará la propuesta de esta
investigación, es necesario puntualizar en el análisis que subyace al
direccionamiento de esta selección final.
El estado actual de la zona de estudio corresponde a un proceso sostenido de

cambio en el tipo de cobertura vegetal, de bosque nativo a pasto, la situación no
140
llega a ser crítica, pero dada la dinámica de la cuenca, la calidad de la producción

hídrica es bastante sensible a los cambios de cobertura (sección 5.3). Por lo tanto
es factible y necesario aplicar en el corto plazo, medidas que viabilicen el control y
mitigación de los efectos esperados en mediano y largo plazo.
Sin embargo, por sobre la necesidad de implementar dichas medidas, en el

transcurso de esta investigación se identificó la ausencia, en todos los niveles de
gobierno, de capacidad para articular en la práctica la presencia de todos los
actores que, por derecho u obligación, deben participar de todas las etapas de la
gestión integral del recurso hídrico. En el marco normativo vigente, esta
articulación le compete al Sistema Nacional Estratégico del Agua, sin embargo no
se encontró evidencia de su accionar en la zona de estudio.
Esta incapacidad articuladora se origina en la falta de especificidad para los

procesos de descentralización y desconcentración de las distintas facultades de la
competencia hídrica, hecho que dificulta la definición de responsabilidades.
En este contexto es inviable la aplicación de cualquier propuesta orientada a la

GIRH, ya que, al ser esta un asunto de carácter intersectorial, no existe la entidad
habilitada para asumir la responsabilidad de planificar y ejecutar su
implementación.
En este punto del análisis es necesario retomar las propuestas de gestión

mencionadas en la sección 5.1.3.5 (Estudios y Propuestas de Manejo
Desarrollados Previamente para la Zona de Estudio). Al respecto, y sobre la base
de lo expuesto en dicha sección, es factible afirmar que todos los planteamientos
proponen soluciones coherentes a los problemas de nivel 3, 4, 5 y 6, pero
ninguno contempla siquiera la existencia de las problemáticas nivel 1 y 2
identificadas en esta investigación; lo que se traduce en que las propuestas
realizadas no contarán con un ente capacitado que garantice su aplicación y
permanencia temporal. Por lo tanto, para esta investigación, no son consideradas
como alternativas de gestión
141
Entonces, una vez definido lo que se debe cambiar, y de acuerdo a lo expuesto

en la TABLA 7-1, la estrategia que alineada con la visión estratégica nacional del
agua se propone para realizar dicho cambio se expone en la TABLA 7-2:
TABLA 7-2: ESTRATEGIA DE GESTIÓN
ESTRATEGIA PARA LA GESTIÓN INTEGRADA DEL RECURSO HÍDRICO

Promover la creación de una organismo de cuenca que actúe como desconcentrador
del estado y articule la presencia de todos los actores vinculados con el recurso
hídrico, mediante la evaluación integral de necesidades y capacidades del sector, y la
redistribución de responsabilidades y presupuestos; a fin de viabilizar la gestión
integrada del recurso
La FIGURA 7-1 muestra de manera resumida la propuesta para la relación entre

el organismo de cuenca y los demás actores además de los objetivos generales
que se esperan cubrir.
142
FIGURA 7-1: ORGANISMO DE CUENCA

ELABORADO POR: Vanesa Fierro
Como se observa en la FIGURA 7-1, el Organismo de Cuenca asumiría el papel

de coordinar la interacción de los actores de todos los niveles para viabilizar la
ejecución efectiva de los distintos programas de manejo vigentes en el marco
normativo, entre ellos el Programa Nacional de Incentivos (PNI), y la creación de
nuevos proyectos técnicos, económicos y sociales que sean sinérgicos entre sí,
en un marco de planificación ecosistémica y sujeta a la realidad del territorio.
En el marco de los escenarios analizados, y para conseguir los resultados

proyectados, el Organismo de Cuenca deberá enfocarse en que los incentivos
propuestos se ajustes a la realidad global de la cuenca, que los diferentes GADs
143
ordenen el territorio de manera oportuna y con criterios técnicos para que los
posibles beneficiarios puedan acceder a los programas de incentivos, y que los
actores de base se comprometan con la gestión integral de los recursos más allá
de sus intereses particulares.
7.2 ANÁLISIS DE ESCENARIOS
De acuerdo a lo indicado en la sección 4.3.2, el análisis de escenarios se empleó

como herramienta para identificar las repercusiones del cambio que se
presentaría con la ocurrencia de los escenarios BAU o PNI.
Una vez definida la relación entre escenarios (sección 4.3.2), se utilizaron los
resultados del proyecto TEEB – Cuenca del río Coca para expresar las
repercusiones en términos de provisión de SE de cada uno de ellos. En la TABLA
7-3 se muestran los cambios en la provisión de SE, expresados en porcentaje
respecto al año base (1990)
TABLA 7-3: CAMBIO EN LA PROVISIÓN DEL SERVICIO ECOSISTÉMICO POR

ESCENARIO
ESCENARIO ESCENARIO
INDICADOR UNIDAD
PNI BAU
Escorrentía superficial
VARIABLES % -6,56 17,86
mensual
HIDROLÓGICAS
Flujo base mensual % 2,2 -6,34
Cambio en la
CAUDALES
producción de % -1,51 17,25
SÓLIDOS
sedimentos

Para fines interpretativos, la escorrentía superficial representan crecidas en los

caudales registrados en un punto, mientras que el flujo base es el aporte
subsuperficial constante que constituye el principal aporte al caudal.
144
Los resultados expuestos en la TABLA 7-3, muestran que el escenario PNI,

equivalente a la aplicación del plan estratégico, presentan una mejor provisión de
los SE de regulación hídrica y regulación de sedimentos; lo cual se traduce en
mejores condiciones para el funcionamiento y mantenimiento de la CHCCS.
En términos de funcionamiento de la CHCCS, la provisión de estos SE se traduce

en variaciones de la generación de energía y acumulación de sedimentos. Las
FIGURA 7-2 y FIGURA 7-3 muestran estas variaciones para cada escenario,
Energía Generada CHCCS

7695
7690
Energía media anual (GWh)
7685
7680
7675
7670
7665
7660
7655
7650
7645
7640
BAU PNI
FIGURA 7-2: GENERACIÓN DE ENERGÍA POR ESCENARIO

145
Sedimentos en el Embalse Compensador

520000
Volumen de Sedimentos (m3/año)

500000
480000
460000
440000
420000
400000
BAU PNI
FIGURA 7-3: SEDIMENTOS ACUMULADOS POR ESCENARIO

La información expuesta en las FIGURA 7-2 y FIGURA 7-3 puede ser

transformada a ingresos por generación o costos de dragado, mediante la
multiplicación de estos datos por los correspondientes precios de KW/h o m3 de
sedimento dragado, lo cual permite deducir que el escenario PNI produciría
mayores ingresos por generación y menores costos de mantenimiento.
146
CAPÍTULO 8
8. ESTRUCTURA DEL PLAN ESTRATÉGICO
8.1 VISIÓN
La cuenca hidrográfica se ha consolidado como unidad de gestión del agua y

dentro de sus límites se ha logrado la articulación sinérgica de las actividades
gestoras y administrativas de los distintos actores, promoviendo así el desarrollo
de estudios que provean de información en cantidad y calidad suficientes para la
identificación y priorización de los intereses legítimos de cada actor, a fin de
planificar eficaz y eficientemente programas de bienestar social, conservación
ambiental y desarrollo sostenible que sean armónicos entre si.
8.2 MISIÓN
Proveer lineamientos generales a los tomadores de decisiones para el

reordenamiento de la gestión del recurso hídrico dentro de la zona de estudio
8.3 OBJETIVOS
8.3.1 OBJETIVO GENERAL
· Articular la presencia de todos los actores vinculados con el recurso

hídrico, mediante la evaluación integral de necesidades y capacidades del
sector, y la redistribución de responsabilidades y presupuestos; a fin de
viabilizar la gestión integrada del recurso.
8.3.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
· Evaluar las capacidades de los actores y definir responsabilidades para

fortalecerlas y articularlas.
147
· Generar información en calidad y cantidad suficientes que soporten de

manera técnica el proceso de toma de decisiones y viabilicen la aplicación
del enfoque ecosistémico
· Operativizar el sistema de valoración integral del patrimonio natural y sus
servicios ecológicos, de manera que provean información confiable para la
determinación de la viabilidad económica y la sostenibilidad financiera de
los programas y proyectos planteados.
· Implementar aquellos que cumplan realmente con los criterios de la GIRH
de eficiencia, equidad y sostenibilidad en el uso del recurso hídrico y los
ecosistemas conexos.
· Crear espacios de participación y negociación intersectorial entre los
actores de todos los niveles, a fin de garantizar que la toma de decisiones
sea una actividad de doble vía (arriba - abajo y abajo - arriba)
· Definir principios de gestión que sean mantenidos y respetados por sobre
el cambio de autoridades como visión de género, Considerar como afecta
la degradación en la pobreza
· Regularizar la tenencia de la tierra y equilibrar los programas con las
formas de tenencia de la tierra
8.4 ESTRATEGIA
Promover la creación de un Organismo de Cuenca que actúe como

desconcentrador del estado y articule la presencia de todos los actores vinculados
con el recurso hídrico.
8.5 HORIZONTE TEMPORAL
El horizonte temporal es al año 2030 separado en dos períodos; el primero de 4

años para la aplicación de la estrategia, y el segundo de 9 años para que se
produzcan resultados en la provisión de SE que puedan ser comparables con los
resultados obtenidos de las proyecciones del proyecto TEEB – Cuenca del río
Coca.
148
8.6 BENEFICIARIOS
Los beneficiarios directos son el Estado Central representado en primera instancia

por SENAGUA, MAE y MAGAP, y los GADs provinciales y cantonales, al contar
con un ente regulador específico que redistribuya y armonice las competencias,
responsabilidades, y presupuestos, en función a las capacidades e intereses
específicos de cada actor.
La Central Hidroeléctrica Coca Codo Sinclair es también un beneficiario indirecto

de la implementación de este plan estratégico, debido a que la repercusión final
de dicha implementación es la adecuada provisión de los SE que posibilitan su
funcionamiento.
8.7 ENTIDAD EJECUTORA
En concordancia con el mandato constitucional, la planificación del recurso hídrico

le corresponde a la autoridad única del agua, por lo tanto, la propuesta y creación
del organismo de cuenca le corresponden a la SENAGUA. Sin embargo, dado el
carácter y la incidencia de la propuesta, es indispensable en una primera instancia
la participación igualitaria de la Secretaría de Planificación (SENPLADES),
asignándole prioridad y recursos que viabilicen su ejecución.
En la FIGURA 8-1 se muestra la estructura básica del equipo que desarrollará la

propuesta para la creación del Organismo de Cuenca. En este contexto, las
actividades generales que deberá desarrollar el personal en cada uno de los
cargos propuestos se resume a continuación:
· Especialista en cuencas hidrográficas: Le corresponde la gestión misma

del proceso de creación, motivando y concretando acuerdos que
desemboquen en la aprobación y asignación de fondos para este
Organismo.
149
· Asistente administrativo: Proporcionar soporte en temas administrativos, de

comunicación y coyuntura entre los diferentes especialistas y la
coordinación del proyecto.
· Especialistas legal: Analizar el marco normativo vigente, para viabilizar
tanto la creación del Organismo como la definición de sus potestades,
responsabilidades y actividades en territorio
· Especialistas en política pública: Analizar y delinear los ejes de acción
básicos que guiarán la futura dinámica del Organismo, a fin de alcanzar los
objetivos propuestos.
· Especialista en fortalecimiento institucional: Estructurar el Organismo, a fin
de conseguir coherencia entre su dinámica interna y la misión institucional,
eficiencia en el uso de los recursos, y apropiación de la misión por parte de
los funcionarios.
COORDINADOR DEL PLAN

DE MANEJO
(ESPECIALISTA EN
MANEJO DE CUENCAS
HIDROGRÁFICAS)
ASISTENTE
ADMINISTRATIVO
ESPECIALISTA EN ESPECIALISTA EN
ESPECIALISTA
FORTALECIMIENTO POLÍTICAS
LEGAL
INSTITUCIONAL PÚBLICAS
FIGURA 8-1: ESTRUCTURA BÁSICA PARA GENERAR LA PROPUESTA DE

CREACIÓN DEL ORGANISMO DE CUENCA
150
8.8 ESTRATEGIA DE FINANCIAMIENTO
El Organismo de Cuenca deberá buscar que dentro del horizonte temporal

previsto, el financiamiento prioritario pase de los fondos estatales a la autogestión;
sin embargo, en primera instancia el financiamiento tanto de la operación del
organismo, como de los programas que este genere, deberán ser financiados con
los fondos que actualmente MAE, MAGAP, SENAGUA, y GADs destinan para
planificación y gestión de cuenca
Es indispensable una inversión inicial en levantar información que sustente las

negociaciones para futuros financiamientos de carácter internacional como por
ejemplo, financiamientos vía GEF, incentivos del programa REDD (Reducing
Emissions extraído de Deforestation and Forest Degradation), entre otros. El
levantamiento de la información adecuada podría viabilizar también reformas
legales para iniciar negociaciones con los actualmente restringidos bonos de
carbono.
En el ámbito nacional, deberá viabilizar los estudios técnicos que sustente las dos
modalidades de aportes económicos previstos en la ley:
- Indemnización económica para restauración y recuperación de la
naturaleza y los ecosistemas alterados.
- Tarifas para protección y conservación de cuencas
Contempladas en los artículos 66 y 135 de l Ley Orgánica de Recursos Hídricos,

Usos y Aprovechamiento del Agua, respectivamente; los cuales, con el adecuado
soporte técnico pueden ser expresados y socializados como:
· Costos evitados (Protección y conservación de cuencas): Consiste en
demostrar los beneficios económicos de invertir en conservación a los
mayores usuarios de los servicios ecosistémicos producidos en la cuenca,
que en el caso de las zonas alta y media son las centrales hidroeléctricas;
a fin de obtener un aporte permanente direccionado a conservación.
· Compensación (Indemnización por alteración de ecosistemas): Consiste en
identificar las actividades más agresivas con el ecosistema y evidenciar su
151
incidencia en términos de producción de servicios ecosistémicos, a fin de

sustentar un pago para remediación de la afectación causada.
8.9 ESTRATEGIA DE MONITOREO Y EVALUACIÓN
Se considerarán los resultados de la investigación que generó este plan

estratégico y los del proyecto TEEB – Cuenca del río Coca, como línea base para
los proceso de monitoreo y evaluación de impacto.
Los indicadores de proceso se establecerán de acuerdo a las etapas que legal y

administrativamente sea necesario cumplir para modificar el marco legal que
viabilice la creación del Organismo de Cuenca, como indicador de resultado se
utilizará la constitución legal del Organismo de Cuenca, con las características y
atribuciones descritas en este documento; finalmente, los indicadores de impacto
deberán establecerse de tal manera que comprueben el cumplimiento de los
objetivos planteados para este plan estratégico.
8.10 COSTOS DE IMPLEMENTACIÓN
El costo mínimo mensual de mantener el equipo técnico encargado de la creación

del Organismo de Cuenca se desglosa en la TABLA 8-1. Se estima que estos
valores deben ser presupuestados para un período de mínimo 1 año y máximo 2,
ya que, en el contexto de la normativa y marco político vigentes, es viable que la
creación del Organismo se concrete dentro de este período de tiempo.
152
REMUNERACIÓN
CARGO MENSUAL
(USD)
ESPECIALISTA EN GESTIÓN DE CUENCAS
2.546,00
HIDROGRÁFICAS
ESPECIALISTA EN FORTALECIMIENTO
2.226,00
INSTITUCIONAL
ESPECIALISTA EN POLÍTICAS PÚBLICAS 2.226,00
ESPECIALISTA LEGAL 2.226,00
ASISTENTE ADMINISTRATIVO 1.676,00
TOTAL MENSUAL 10.900,00

TOTAL ANUAL 130.800,00
TABLA 8-1: TABLA SALARIAL PARA LA CREACIÓN DEL ORGANISMO DE

CUENCA
FUENTE: (MCCTH, 2014)
Una vez creado el Organismo de Cuenca, el presupuesto mensual para su

funcionamiento y el mantenimiento de los programas a su cargo, deberá ser
definido de acuerdo a la estructura final del mismo.
153
CAPÍTULO 9
9. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
9.1 CONCLUSIONES
Los objetivos planteados para esta investigación se cumplieron a cabalidad, los

resultados de las modelaciones biofísicas del proyecto TEEB – Cuenca del Río
Coca fueron utilizadas para entender y cuantificar la problemática existente, y
finalmente estructurar un plan estratégico que, orientado a la adecuada gestión
del recurso hídrico, considere a la vez la dinámica de la cuenca y el entorno
político – legal existente.
El marco normativo vigente en el Ecuador contempla la aplicación de las

propuestas más vanguardistas en el ámbito de la gestión de cuencas
hidrográficas, como lo es la planificación con enfoque ecosistémico; sin embargo,
la debilidad institucional de la gestión ambiental, el bajo presupuesto asignado
para fines de investigación, y las características actuales de los entornos social,
económico y técnico, no contribuyen a viabilizar y sostener su aplicación.
Sustentadas en el marco normativo, y dada la importancia estratégica de las

subcuencas alta y media del río Coca, en esta zona existen gran cantidad de
iniciativas públicas y de ONGs relacionadas con la gestión de recursos naturales,
sin embargo, al poseer información insuficiente e inconexa se generan programas
y planes de manejo con enfoque sectorial que resultan superpuestos,
contrapuestos o ineficaces.
En relación a la gestión integrada del recurso hídrico, la información técnica

multidisciplinaria que sustenta (o debería sustentar) la definición de políticas de
conservación y desarrollo, es de escaza cantidad y baja calidad, a pesar de lo
cual tanto a nivel gubernamental como no gubernamental se invierte una gran
154
cantidad de recursos en la elaboración de las propuestas y no en generar

información de calidad.
Debido a que el Ecuador es un estado en vías de desarrollo, se debe contemplar

a los planes de desarrollo como un componente dentro de los planes de gestión
integral del recurso hídrico, por lo tanto es indispensable que la plantear un nuevo
enfoque normativo que viabilice la incorporación en los términos mencionados.
La problemática fundamental en relación a la gestión del recurso hídrico en la

zona de estudio es la ausencia de un ente articulador con capacidad de decisión
que asuma la responsabilidad de encabezar efectivamente dicha gestión.
La solución a la problemática es conseguir la articulación de esfuerzos e intereses

de los actores involucrados dando cumplimiento al espíritu de los mandatos
legales.
La estrategia para alcanzar la articulación es la creación de un Organismo de

Cuenca que desconcentre efectivamente las competencias del estado de
planificar y organizar con enfoque territorial la intervención e inversión pública y
de coordinar la gestión intersectorial a nivel local; mediante la evaluación integral
de las necesidades y capacidades del sector de los actores, y la redistribución de
responsabilidades y presupuestos.
La presencia de un Organismo de Cuenca con las características mencionadas,

aportaría de manera importante al desarrollo del país, ya que con capacidad de
gestionar el uso del suelo, incidiría en la adecuada provisión de los servicios
ecosistémicos de regulación hídrica y de sedimentos, favoreciendo finalmente al
adecuado funcionamiento de la CHCCS.
Resultados preliminares del estudio TEEB – Cuenca del Río Coca indican que los
beneficios económicos del escenario PNI hasta el año 2030, se encuentran
alrededor de los USD 10 millones, monto que excluye todos los beneficios no
asociados a la generación hidroeléctrica; frente a este valor, la inversión de
155
aproximadamente USD 130 mil en un año para la creación del Organismo de

Cuenca que viabilice la ocurrencia de dicho escenario, se convierte en un
desembolso altamente conveniente desde las perspectivas económicas y
ecosistémicas.
En la práctica, la cuenca hidrográfica es considerada únicamente para el cálculo

de caudales concesionables, más allá de esto no existe ningún tipo de articulación
o lineamiento que empate la gestión de cuencas hidrográficas con la
administración territorial.
El principal aporte de esta investigación es evidenciar que un análisis apropiado

de información técnica multidisciplinaria, direccionan el planteamiento de políticas
hacia alternativas con menor grado de sesgo e incertidumbre de los resultados a
obtener.
156
9.2 RECOMENDACIONES
Las políticas públicas de gestión de recursos deben sustentarse en resultados de

procesos científicamente fundamentados, para lo cual la academia debe
integrarse en los procesos de generar información, cumpliendo el doble propósito
de disminuir los sesgos en los resultados e impulsar la investigación.
Es imprescindible erradicar la tendencia generalizada de concebir en primera

instancia propuestas de gestión y luego desarrollar investigaciones que generen
información de sustento, para lo cual es determinante la actuación del Organismo
de Cuenca como generador de programas que trasciendan los períodos de
gobierno.
Los programas y proyectos que se desarrollen bajo la coordinación del organismo

de cuenca deben necesariamente incluir visiones de género y la incidencia de la
degradación en la perpetuación de los círculos de pobreza.
Cobra importancia estudiar la cuenca baja, después de la descarga de la CHCCS,

para identificar cuál es su afectación en la provisión de SE, a fin de proveer datos
objetivos que sustenten los planes de acción que se podrían generar bajo la
coordinación del organismo de cuenca.
La academia debe también realizar investigaciones sobre los SE no considerados

en este estudio a fin de proveer la información necesaria para la efectiva gestión
del recurso hídrico con enfoque ecosistémico
Se recomienda la aplicación de este plan estratégico, previa adecuada

socialización entre los actores de todos los niveles presentes en la zona de
estudio, a fin conseguir una retroalimentación que robustezca la propuesta.
156
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163
ANEXOS
164
ANEXO 1
ÁRBOL DE PROBLEMAS PROYECTO TEEB – CUENCA
DEL RÍO COCA
165
166
ANEXO 2
REGISTROS DE ASISTENCIA A REUNIONES
PROYECTO TEEB – CUENCA DEL RÍO COCA

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ESCUELA POLITÉCNICA NACIONAL

FACULTAD DE INGENIERÍA CIVIL Y AMBIENTAL

PROPUESTA DE UN PLAN ESTRATÉGICO PARA LA GESTIÓN DE

PROYECTO PREVIO A LA OBTENCIÓN DEL TÍTULO DE MASTER EN

VANESSA FERNANDA FIERRO CONCHAMBAY

Directora: MARÍA CRISTINA TORRES GUERRÓN

Quito, marzo 2017

A través de la presente declaración cedo mis derechos de propiedad intelectual

En primer lugar mi agradecimiento al Proyecto de las Naciones Unidas para el

A Carlita, por ser, a más de revisora de este documento, compañía, apoyo y

A mi mami, mi papi y mis hermanos por su ayuda incondicional. Sin ustedes no lo

A mi Tavito por su amor incondicional.

A Dios por ponerlos en mi camino.

A mi Tavito y a la niña que hace muchos años, parada en la ventana de una

CERTIFICACIÓN .............................................................................................................. iii

ÍNDICE DE FIGURAS ....................................................................................................... xi

ÍNDICE DE TABLAS ....................................................................................................... xiii

LISTA DE ABREVIATURAS ............................................................................................ xv

RESUMEN ..................................................................................................................... xvii

PRESENTACIÓN ........................................................................................................... xix

1.1.1 CAMBIO DE USO DE SUELO ..................................................................... 2

1.1.2 CAMBIO DE MATRIZ PRODUCTIVA Y ENERGÉTICA ............................... 3

1.1.3 ENFOQUE TEEB ........................................................................................ 4

1.1.4 ÁREA DE ESTUDIO .................................................................................... 6

1.2 OBJETIVOS ....................................................................................................... 8

1.2.1 OBJETIVO GENERAL ................................................................................. 8

1.2.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS........................................................................ 8

1.3 ALCANCE .......................................................................................................... 9

1.4 JUSTIFICACIÓN ................................................................................................ 9

1.5 MARCO CONCEPTUAL DE TRABAJO .............................................................11

2. MARCO TEÓRICO ..................................................................................................13

2.1 LA GESTIÓN INTEGRADA DEL RECURSO HÍDRICO (GIRH) .........................13

2.1.1 EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO GIRH .......................................................14

2.1.2 BASE CONCEPTUAL DE LA GIRH............................................................15

2.1.3 IMPORTANCIA DE APLICAR LA GIRH......................................................18

2.1.4 DEBILIDADES DE LA GIRH .......................................................................19

2.2 EL ENFOQUE ECOSISTÉMICO (EE) ...............................................................20

2.2.1 EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DEL ENFOQUE ECOSISTÉMICO ...........20

2.2.2 BASE CONCEPTUAL DEL ENFOQUE ECOSISTÉMICO ..........................21

2.2.3 DEBILIDADES DEL ENFOQUE ECOSISTÉMICO......................................23

2.2.4 RELACIÓN DEL ENFOQUE ECOSISTÉMICO CON LA GIRH. ..................24

2.3 LA ECONOMÍA DE LOS ECOSISTEMAS Y LA BIODIVERSIDAD ....................25

2.3.1 EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO TEEB .......................................................25

2.3.2 BASE CONCEPTUAL DEL TEEB...............................................................26

2.3.3 DEBILIDADES DEL TEEB ..........................................................................27

2.3.4 RELACIÓN DEL TEEB CON LA GESTIÓN INTEGRADA DEL

2.4 PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CUENCAS HIDROGRÁFICAS ...............28

2.4.1 PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA EN LA GESTIÓN INTEGRAL DEL

2.5 SERVICIOS ECOSISTÉMICOS E HIDROELECTRICIDAD ...............................31

3. MARCO POLÍTICO, JURÍDICO E INSTITUCIONAL PARA LA GESTIÓN

3.1 MARCO POLÍTICO............................................................................................33

3.1.1 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y ESTRATEGIA A LARGO

3.1.2 POLÍTICA NACIONAL DE CAMBIO DE MATRIZ PRODUCTIVA Y

3.1.3 POLÍTICAS NACIONALES DE CONSERVACIÓN Y GESTIÓN DEL

3.2 MARCO JURÍDICO ...........................................................................................42

3.2.1 LA CONSTITUCIÓN Y LA GESTIÓN INTEGRADA DEL RECURSO

3.2.2 LEYES, DECRETOS EJECUTIVOS Y NORMATIVA SECUNDARIA ..........45

3.3 MARCO INSTITUCIONAL .................................................................................48