Gobierno Abierto

Retos 2020:
Gobierno abierto
Carlos Paladines
Irma Jara Íñiguez
Coordinadores
ANIVERSARIO
RED ECUATORIANA DE
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
UNIVERSIDAD DE POSGRADO DEL ESTADO
Retos 2020:
Gobierno abierto
Carlos Paladines
Irma Jara Íñiguez
Coordinadores
Dirección
UNIVERSIDAD DE POSGRADO DEL ESTADO
Editorial
RED ECUATORIANA DE
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
352.8098
P1538r
Paladines, Carlos
Retos 2020: Gobierno abierto / Carlos Paladines Camacho; Daniel Barragán Terán;
Irma Jara Íniguez; Jeisson Riveros Gavilanes; Jenny Cedeño-Alcívar; John Riveros
Gavilanes; Luis Ordóñez Pineda; coordinadores Carlos Paladines e Irma Jara Íñiguez
. — 1.ª ed. — Quito: Editorial IAEN, 2021
183 p.; 15 x 21 cm
ISBN electrónico: 978-9942-29-054-0

1. Administración pública 2. Gobierno 3. Participación ciudadana 4. Transparencia
en el gobierno 5. Transparencia administrativa 6. Estado 7. Corrupción administrativa
8. Acceso a la información (sugerido) 9. Gobierno electrónico 10. Protección de datos
11. Sociedad de la información 12. Regularización y control (sugerido) 13. Gobierno
Abierto 14. América Latina 15. Colombia 16. Ecuador. I. Título
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Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN)

Escuela de Gobierno y Administración Pública
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Quito, Ecuador
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Escuela Superior Politécnica Agropecuaria de Manabí

Manuel Félix López (ESPAM MFL)
Calles 10 de Agosto No. 82 y Granda Centeno
Teléfono: (593 5) 685 035/048
Manabí-Ecuador
www.espam.edu.ec
Información: espam@espam.edu.ec
Pontificia Universidad Católica del Ecuador (PUCE)
Avenida 12 de Octubre 1076 y Vicente Ramón Roca
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Quito, Ecuador
www.puce.edu.ec
Información: info@puce.edu.ec
Universidad de los Hemisferios (UHE)

Paseo de La Universidad Nro. 300 y Juan Díaz (Iñaquito Alto)
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Quito, Ecuador
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Universidad Internacional del Ecuador Powered by Arizona (UIDE)

Av. Simón Bolívar y Av. s/n Jorge Fernández
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Universidad Nacional de Loja (UNL)

Ciudad Universitaria “Guillermo Falconí Espinosa”.
Av. Pío Jaramillo Alvarado y Reinaldo Espinosa. Sector La Argelia
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Loja, Ecuador
www.unl.edu.ec
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Universidad Técnica Particular de Loja (UTPL)

San Cayetano Alto
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Loja, Ecuador
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Información: dfgarciax@utpl.edu.ec
5
Dirección editorial: Bolívar Lucio Naranjo
Coordinación de arbitraje científico: Javier Monroy Díaz
Corrección de estilo: David Chocair Herrera
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Asistencia editorial: Cristina Salcedo Rodríguez
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cutar, comunicar públicamente la obra y hacer obras
derivadas.
6
Índice
Comité científico de la Regap........................................................... 9
Comité organizador de la Regap...................................................... 11
Sobre las autoras y los autores......................................................... 13
Presentación................................................................................... 17
Introducción................................................................................... 21
Capítulo 1
Implicaciones e incidencias de las políticas de gobierno abierto:

el caso colombiano 2014 y 2016..................................................... 27
Jeisson Riveros Gavilanes y John Riveros Gavilanes
1. Introducción................................................................................ 27
2. Marco teórico para la discusión .................................................. 29
3. Metodología............................................................................... 37
4. Resultados.................................................................................. 45
5. Conclusiones............................................................................... 50
6. Referencias bibliográficas ............................................................ 53
Capítulo 2
El cabildo popular para el fomento del gobierno abierto

en el Distrito Metropolitano de Quito............................................. 55
Irma Jara-Íñiguez y Jenny Cedeño-Alcívar
1. Introducción................................................................................ 55
3. Metodología............................................................................... 64
4. Resultados ................................................................................. 64
5. Conclusiones............................................................................... 79
6. Referencias bibliográficas............................................................. 80
7
Capítulo 3
El reto de la certificación de calidad del servicio público

en el Ecuador en el siglo xxi. ........................................................... 85
Carlos Paladines Camacho
1. Introducción................................................................................ 85
3. Metodología............................................................................... 107
4. Resultados.................................................................................. 107
5. Conclusiones............................................................................... 117
Capítulo 4
Retos para armonizar el marco normativo sobre transparencia

con el modelo de gobierno abierto en Ecuador................................ 129
Daniel Barragán Terán
1. Introducción................................................................................ 129
3. Metodología............................................................................... 140
4. Resultados.................................................................................. 141
5. Conclusiones............................................................................... 145
Capítulo 5
Gobierno electrónico, Administración pública y protección de datos

personales: importancia del principio de responsabilidad proactiva. 151
Luis Ordóñez Pineda
1. Introducción................................................................................ 151
2. Marco teórico y conceptual.......................................................... 153
3. Metodología............................................................................... 159
4. Resultados.................................................................................. 160
5. Conclusiones............................................................................... 177
Conclusiones.................................................................................. 181
8
Comité científico de la Red Ecuatoriana
de Gobierno y Administración Pública
(Regap)
1. Escuela Superior Politécnica Agropecuaria de Manabí
Manuel Félix López (Espam MFL)
• Cecilia Parra Ferié
• Lenin Vera Montenegro
• Baly Vera Montenegro
2. Escuela Superior Politécnica de Chimborazo (Espoch)
• Ernesto Bonilla
• Oscar Parada
3. Ide Business School
• Gisela Montalvo
4. Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN)
• Irma Jara Íñiguez
• Andrea Carrión
• Andrés Abad
• Carlos Paladines
• Paúl Cisneros
• Víctor López
5. Pontificia Universidad Católica del Ecuador (PUCE)
• Efrén Guerrero
6. Universidad Andina Simón Bolívar (UASB)
• Edison Mafla
• Jairo Rivera
9
7. Universidad Central del Ecuador (UCE)
• María Mercedes Gavilánez
• María Augusta Espín
• Eduardo Pavón
• Franklin Cumbal
• Paúl Torres
8. Universidad del Azuay (UDA)
• Fernando Córdova León
• José Chalco Salgado
9. Universidad de Los Hemisferios (UDH)
• Daniel Barragán
• Juan Ignacio Burneo
10. Universidad Internacional del Ecuador (UIDE)
• María Fernanda Bastidas Pérez
11. Universidad Nacional de Loja (UNL)
• Édgar Mauricio Burneo Álvarez
• Paúl Stewart Cueva Luzuriaga
12. Universidad Politécnica Estatal del Carchi (UPEC)
• Sofía Zapata
• Gabriela Cuadrado
• Vladimir Pérez
13. Universidad Técnica Particular de Loja (UTPL)
• Jéssica Ordóñez
• Diego García
• Daniel Maldonado
• Kevin Jiménez
• Mario Contreras
10
Comité organizador de la Regap
1. Escuela Superior Politécnica Agropecuaria de Manabí
Manuel Félix López (Espam MFL)
• Baly Vera
2. Escuela Superior Politécnica de Chimborazo
• Roberto Villacrés
3. IDE Business School
• Gisela Montalvo
4. Instituto de Altos Estudios Nacionales
• Carlos Paladines
5. Pontificia Universidad Católica del Ecuador
• Efrén Guerrero
6. Universidad Andina Simón Bolívar
• Edison Mafla
7. Universidad Central del Ecuador
• Miguel Sánchez
8. Universidad de Los Hemisferios
• Daniel Barragán
9. Universidad del Azuay
• Mario Merchán
10. Universidad Internacional del Ecuador
• Jorge Baeza
11. Universidad Nacional de Loja
• José Maldonado
12. Universidad Politécnica Estatal del Carchi
• Sofía Zapata
13. Universidad Técnica Particular de Loja
• Diego García
11
Sobre las autoras y los autores

Ph. D. (c) en Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Católica
Argentina Santa María de los Buenos Aires; doctor en Jurisprudencia
de la Pontificia Universidad Católica de Quito; Master of Arts en
Seguridad Internacional y Relaciones Civiles y Militares, título otorgado
por la Naval Postgraduate School, Faculty of National Security Affairs,
Center of Civil Military Relations, Monterey, California; y, especialista
en Derecho Empresarial de la Universidad Técnica Particular de Loja.
Fue asesor jurídico de la Secretaría Nacional Jurídica de la Presidencia
de la República del Ecuador entre 2003 y 2005. Miembro fundador
de la Fundación Alianza Estratégica, 2006. Secretario de la Comisión
de Educación, Cultura y Deportes del H. Congreso Nacional del
Ecuador, 2007. Asesor jurídico de la Asamblea Nacional del Ecuador,
2010. Procurador y asesor de Rectorado, Instituto de Altos Estudios
Nacionales (IAEN), 2011-2012. Filiación institucional actual: docente
e investigador del Instituto de Altos Estudios Nacionales.
Daniel Barragán Terán

Director del Centro Internacional de Investigación sobre Ambiente
y Territorio (Ciiat) de la Universidad de Los Hemisferios y docen-
te de Política de Sostenibilidad. Ex director ejecutivo del Centro
Ecuatoriano de Derecho Ambiental. Consejero del Consejo Consultivo
de Gobierno Abierto del Distrito Metropolitano de Quito (2018-
2020, 2021-2023) y miembro del Grupo Núcleo de Gobierno Abierto
de Ecuador. Filiación institucional: Universidad de Los Hemisferios.
Irma Jara Íñiguez

Doctora en Administración por la Universidad Andina Simón Bolívar
de Ecuador. Docente e investigadora en la Escuela de Gobierno y
Administración Pública del Instituto de Altos Estudios Nacionales.
13
14 Sobre las autoras y los autores
Sus principales líneas de investigación son la Administración y gestión

pública; así como, Estado, Gobierno y política pública. Coordina
el Proyecto Gestión Pública y Transparencia en la Región Andina.
Miembro del Grupo núcleo de Gobierno en Ecuador. Filiación insti-
tucional actual: docente investigador del Instituto de Altos Estudios
Nacionales.
Jeisson Riveros Gavilanes
Profesional en Administración Pública de la Escuela Superior de
Administración Pública (ESAP) con estudios de especialización en la
misma institución y magíster en políticas públicas de la Universidad
Nacional de Colombia. Asesor de la Corporación Centro de Interés
Público y Justicia (Cipjus) e investigador del GIPJ de esa Corporación
y Grimap de la ESAP. Docente de las asignaturas de Gobierno y
Políticas Públicas, Teorías del Espacio-Tiempo, Gestión de Grupos
y Redes en la ESAP, además, es veedor ciudadano de la veeduría
Estudios y Evaluación de la Gestión Pública Colombiana (EEGPC).
Filiación institucional: Escuela Superior de Administración Pública
(ESAP).
Jenny Cedeño-Alcívar
Becaria del Programa de Doctorado en Estudios Internacionales
en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso)-Sede
Ecuador. Magíster en Relaciones Internacionales por la Universidad
Central del Ecuador. Principales líneas de investigación: gobernan-
za y comunicación, relaciones internacionales, cooperación interna-
cional. Filiación institucional: Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales Flacso)-Sede Ecuador.
John Riveros Gavilanes
Profesional en Administración Pública de la Escuela Superior de
Administración Pública (ESAP), economista con énfasis en Finanzas
Internacionales de la Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca
(UCMC) y especialista en proyectos de desarrollo de la ESAP. Veedor
ciudadano de la veeduría Estudios y Evaluación de la Gestión Pública
Colombiana (EEGPC). Miembro instructor en Econometría de series
Sobre las autoras y los autores 15
de tiempo de la organización M&S Research Hub e investigador econó-

mico de la Corporación Centro de Interés Público y Justicia (Cipjus).
Candidato a doctor en Ciencias Sociales y Jurídicas (Universidad de
Cádiz-España). Maestro en Derecho por la Universidad Nacional
Autónoma de México. Especialista en Derecho Procesal Penal por la
Universidad Técnica Particular de Loja. Abogado por la Universidad
Técnica Particular de Loja. Docente e investigador de la Universidad
Técnica Particular de Loja en la cátedra de Derecho Informático y
Protección de Datos Personales. Coordinador de la Maestría en
Derecho Administrativo (2012-2014); y coordinador de la Carrera
de Derecho (2014-2016). Filiación institucional: Universidad Técnica
Particular de Loja.
Presentación
La Red Ecuatoriana de Gobierno y Administración Pública (Regap),1

con la colaboración de la Escuela Superior de Administración Pública
de Colombia (ESAP) y el Centro Latinoamericano de Administración
para el Desarrollo (CLAD), en noviembre de 2018 iniciaron la pla-
nificación de un Congreso Internacional denominado Retos 2020:
Gobierno y Administración Pública en América Latina, a realizarse
del 14 al 18 de octubre de 2019. El objetivo se centró en identificar
los retos a los que se enfrenta la región al concluir la segunda década
del siglo xxi. Se plantearon los siguientes ejes temáticos: gobierno y
Administración pública; gobierno abierto; y políticas públicas en go-
biernos locales.
El primer eje fue seleccionado porque, además de ser el tema prin-
cipal de la Regap, permitía dar continuidad a las actividades con-
juntas desarrolladas desde el año 2017, de las cuales se logró las si-
guientes publicaciones: Memorias académicas del V Congreso Internacional
de Investigación en Gestión Pública y Primer Diálogo Binacional de Gobierno
y Administración Pública Colombo-Ecuatoriano 2017 (2018); Temas emer-
gentes sobre gobierno y Administración pública I (2019); y Temas emergentes
sobre gobierno y Administración pública II (2019). Los cambios en los mo-
delos de gestión pública experimentados en la región desde inicios
del siglo xxi ameritaban una revisión de aquellos desafíos de mayor
preocupación en el ámbito de la administración pública.
1 Red académica conformada por las siguientes universidades: IDE Business School; Escuela
Superior Politécnica Agropecuaria de Manabí Manuel Félix (Espam MF); Escuela Superior
Politécnica de Chimborazo (Espoch); Pontificia Universidad Católica del Ecuador (PUCE);
Universidad Andina Simón Bolívar (UASB); Universidad Central del Ecuador (UCE); Univer-
sidad de los Hemisferios (UDH); Universidad del Azuay (UDA); Universidad Internacional
del Ecuador (UIDE); Universidad Nacional de Loja (UNL); Universidad Politécnica Estatal
del Carchi (UPEC); Universidad Técnica Particular de Loja (UTPL); e Instituto de Altos Estu-
dios Nacionales (IAEN).
17
18 Carlos Paladines e Irma Jara
La selección del segundo eje responde a la prominente expansión

de gobierno abierto en América Latina y el Caribe, en que diecisiete
de los veinte países de la región ya son miembros de la Alianza para el
Gobierno Abierto (OGP, por sus siglas en inglés) y de los cuales varios
países ya han superado su segundo plan de acción, como Argentina,
Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, Honduras, México, Paraguay,
Perú, República Dominicana y Uruguay, por lo que se juzgó pertinen-
te explorar los logros alcanzados y las limitaciones aún por superar.
El tercer eje se concentró en el nivel de gobierno más cercano a la
ciudadanía, para verificar avances en materia de gestión local de las
políticas públicas, así como determinar los nudos críticos presentes
hasta la actualidad.
La selección de los ejes tuvo eco y al concluir la primera fase del
congreso se receptaron 182 trabajos/resúmenes desde distintos paí-
ses, como Argentina (5), Bolivia (1), Brasil (1), Chile (7), Colombia
(86), Costa Rica (1), República Dominicana (4), Guatemala (1),
Honduras (1), México (6), Panamá (6), Perú (8), Paraguay (1),
Portugal (1), Uruguay (3) y Ecuador (50).
Sin embargo, en medio de un contexto regional de protestas en
contra de distintos Gobiernos en la región que acontecieron durante
el año 2019, el congreso tuvo que suspenderse, con la posibilidad de
no llegar a realizarse. La situación política se mostraba bastante com-
pleja. A los permanentes reclamos políticos en Nicaragua y Venezuela,
en agosto Paraguay y Argentina se sumaron como los primeros países
en evidenciar descontentos sociales; al poco tiempo Perú, Honduras,
Chile, Bolivia y Colombia también presentaron importantes y prolon-
gadas manifestaciones en contra de sus Gobiernos.
Ecuador no fue la excepción y durante las primeras semanas de
octubre, ante una difícil situación de seguridad, el Gobierno decretó
el estado de emergencia nacional, para hacer frente a actos vandáli-
cos, de considerable gravedad, que tuvieron lugar en Quito en insta-
laciones públicas estratégicas del país.
No obstante, los tres libros académicos que se presentan como
resultado de la Convocatoria al Congreso Internacional Retos 2020:
Gobierno y Administración Pública en América Latina han superado
Presentación 19
barreras extremas para su publicación. Estos recogen artículos que

lograron franquear diversas dificultades por los efectos de las ma-
nifestaciones en Ecuador y, como se señaló, en varios países de la
región; sin embargo, las ponencias se efectuaron del 14 al 19 de
noviembre en Quito, Loja y Tulcán, gracias a la persistencia de la
Regap y en particular de las universidades sede de dichas fechas
(Universidad Central del Ecuador para Quito, Universidad Nacional
de Loja y Universidad Politécnica Estatal del Carchi para Tulcán), que
lograron que se cuente con un considerable número de artículos para
cada uno de los ejes del congreso: gobierno y Administración públi-
ca; gobierno abierto; y políticas públicas en gobiernos locales.
En diciembre de 2019, a pocas semanas del congreso, en Wuhan,
China, se detectó por primera vez el virus covid-19 y en marzo de
2020 la Organización Mundial de la Salud declaró la pandemia del
coronavirus, debido a su afectación a escala global. A pesar de las
medidas de confinamiento dictadas en Ecuador a partir de esa fecha,
los libros del congreso continuaron su proceso de edición, por lo
que se logra presentarlas en publicación digital para que sus conteni-
dos puedan ser aprovechados por docentes, investigadores, expertos
no académicos, servidores públicos, autoridades y estudiantes de la
Administración pública de América Latina.
Las protestas latinoamericanas de 2019 y la nueva realidad a la
que se enfrenta el mundo por la pandemia en el año 2020 han permi-
tido ratificar la necesidad de investigar y generar nuevos conocimien-
tos en materia de gobierno y Administración pública. Los contenidos
de los tres libros del Congreso Internacional Retos 2020: Gobierno y
Administración Pública en América Latina apuntan en esa dirección.
En materia de Gobierno y Administración pública, la lucha contra la
corrupción se posiciona en primer lugar, junto a temas de búsqueda
de mayor transparencia en los procesos de selección de personal y de
eficiencia en la implementación de políticas públicas.
Respecto a Gobierno abierto presenta experiencias y desafíos para la
región en cabildos populares, certificación de la calidad del servicio
público, transparencia y acceso a la información, así como gobierno
electrónico y protección de datos personales.
En relación con la Gobernanza local y la implementación de políticas

públicas, la búsqueda de nuevas fuentes de energía sustentable, la
prospectiva estratégica para la formulación de políticas públicas y el
rediseño institucional para el ordenamiento social, son ejemplos de
temas que se ponen a consideración para enfrentar los retos que la
región enfrenta al culminar la segunda década del siglo xxi.
Carlos Paladines e Irma Jara

Introducción
La presente publicación incorpora artículos seleccionados en el eje de

Gobierno Abierto del Congreso Internacional Retos 2020, Gobierno y
Administración Pública en América Latina, que tiene como objetivo ex-
plorar los desafíos a que se enfrenta la región al culminar la segun-
da década del siglo xxi. El gobierno abierto se puede entender como
un eje articulador de los esfuerzos para mejorar las capacidades del
Gobierno y modernizar el Estado y la Administración pública bajo sus
principios de transparencia, participación y colaboración ciudada-
na (Ramírez-Alujas, 2011). Sin embargo, se identifica que gran parte
de las acciones desarrolladas, hasta ahora, se han enfocado en la
transparencia, como mecanismos que promuevan la publicación de
información y datos públicos, con énfasis en el formato abierto, con
la promesa de que, a partir de aquello, la ciudadanía y los actores de
la sociedad civil pueden acceder y hacer un uso que sería beneficioso
de forma colectiva (Ramírez-Alujas, 2014).
Hay que mencionar además que las actuales nociones de gobier-
no abierto son el resultado de más de cuatro décadas de promoción
de la transparencia en las acciones públicas, que se han concretado
mediante políticas y varios instrumentos como la promulgación de
leyes en la materia de transparencia, acceso a la información, priva-
cidad y protección de datos (Prieto-Martín y Ramírez-Alujas, 2014);
pero, en la última década, el modelo de gobierno abierto incorpora
vías novedosas de participación ciudadana en la gestión de asuntos
públicos (Villoria, 2012) y se ha convertido en una aspiración de los
Gobiernos democráticos y una doctrina en la gestión pública.
En consecuencia, se evidencian acciones relacionadas con los pi-
lares de transparencia, participación y colaboración ciudadana en
los Gobiernos nacionales y locales y, de igual manera, la producción
académica se ha ido desarrollando en la región por medio de los
esfuerzos de investigadores (Oszlak y Kaufman, 2014), no solo para
21
responder cuestiones relacionadas con su incidencia en la eficacia

pública, sino también en cuanto a su contribución en la generación
de valor público.
En la academia esto ha significado incluso que los programas de
estudio sean modificados para introducir los nuevos conceptos rela-
cionados y las características del modelo, para que los profesionales
de distintos sectores, pero sobre todo del servicio público, se intere-
sen por explorar de forma crítica, pero argumentada, la práctica en
las instituciones en busca de las promesas del gobierno abierto. De
forma complementaria, un gran número de países se han incorpo-
rado a la alianza internacional conocida como Open Government
Partnership (OGP), lo que ha significado que estos desarrollen planes
de acción y se comprometan con los principios de gobierno abierto.
La región cuenta ya con 51 planes de acción, de los cuales 38 ya se
han implementado, lo cual ha favorecido que los diferentes actores
se muestren interesados en la temática.
En esta nueva década, una vez que se han desarrollado experien-
cias nacionales y regionales, considerando también los avances en el
desarrollo de las tecnologías de información y comunicación, y que
se cuenta con estudios previos que abordan aspectos teóricos rela-
cionados con la democracia y participación ciudadana que nos apro-
ximan al conocimiento sobre los efectos de las interacciones entre
el Estado y la sociedad civil; se evidencia la importancia de avanzar
hacia una discusión sobre los resultados obtenidos, respecto a las
experiencias en diferentes niveles y realidades, e identificar el agota-
miento de varias instrumentos que ante el nuevo modelo necesitan
ser renovados.
Es en dicho marco que en la presente publicación se describen los
resultados observados en experiencias desarrolladas en Colombia,
miembro OGP desde el año 2011, así como Ecuador, miembro OGP
desde el año 2018, países que se encuentran en proceso de transfor-
mación del tema en una filosofía administrativa. El presente traba-
jo procura, ante todo, describir algunas experiencias relacionadas e
identificar carencias y limitaciones a las que se enfrentan los países
Introducción 23
para la implementación del gobierno abierto. El documento aborda

cinco temáticas, dos vinculadas con casos de Colombia y Ecuador y
tres relacionadas con las reglas y las instituciones como elementos
necesarios para la incorporación efectiva del gobierno en Ecuador.
La primera sección aborda las implicaciones e incidencias de la
implementación de políticas de gobierno abierto, en específico, el
caso colombiano en los períodos 2014 y 2016, en el que se analiza
la relación existente entre la implementación de políticas de gobierno
abierto y la reducción de la corrupción por medio del índice de trans-
parencia en la gestión pública municipal (ITM), bajo la metodología
de regresión de panel de datos. Los resultados evidencian una rela-
ción positiva entre los componentes de organización y exposición de
la información del índice de gobierno abierto y los niveles de transpa-
rencia a escala local de las entidades públicas.
La segunda sección analiza al cabildo popular como mecanismo
de participación ciudadana para fomentar el gobierno abierto, a par-
tir del caso del Cabildo Cívico de Quito conformado en 2019, con
atribuciones a nivel de consulta, colaboración y control social. Este
estudio se concentra en los ámbitos de participación que pueden ser
alcanzados de manera efectiva. Para el efecto, se aplica una investiga-
ción con enfoque cualitativo y de tipo descriptiva. Como resultado,
se identifica su potencialidad, desde su conformación y organización,
en relación con las funciones definidas. También se establece una
aproximación sobre los aspectos que debe considerar para contribuir
a incidir en la eficacia municipal.
La tercera sección profundiza en la certificación de calidad del
servicio público en Ecuador en el siglo xxi, como un reto para las
instituciones. El estudio realiza una revisión conceptual de la calidad,
bajo el marco teórico de los modelos de gestión de oferta y los de
demanda, y una exploración histórica de la evolución normativa en la
materia. Se aborda el reto de la certificación de la calidad del servicio
público en Ecuador, con la posibilidad de integrar una evaluación
ad extra para reconocer al ciudadano como mandante en la política
pública, al final se propone una alternativa.
La cuarta sección expone los retos para armonizar el marco nor-

mativo vigente de Ecuador con un enfoque de gobierno abierto. Se
aborda, desde el ámbito regulatorio, el pilar de transparencia del mo-
delo de gobierno abierto partiendo de la hipótesis de que el marco
normativo vigente, sobre transparencia y acceso a la información, se
encuentra descontextualizado y no responde a la actual lógica de las
estrategias de gobierno abierto. Incluye el análisis de distintas fuentes
de información bibliográfica y normativa que permiten contextuali-
zar el tema desde diferentes enfoques y las oportunidades para for-
talecer el marco normativo actual; por último, se plantean algunas
propuestas.
La quinta sección plantea el gobierno electrónico, la Administración
pública y la protección de datos personales desde la importancia del
principio de responsabilidad proactiva. Se aborda cómo el derecho
fundamental a la protección de datos presenta particulares exigen-
cias en la sociedad de la información y que su tutela exige replantear
los mecanismos de regulación y control. Se utiliza una metodología
analítica y sintética de carácter holística, para exponer el principio de
responsabilidad proactiva en el tratamiento de los datos de carácter
personal en la Administración pública.
Por último, el libro expone las conclusiones en relación con las
diversas temáticas, frente a los retos de la nueva década en el ámbito
de gobierno abierto, desde la identificación de las experiencias y sus
limitaciones, como una contribución a este largo camino para pasar
de la aspiración a una filosofía que incluya los ejes de transparencia,
participación y colaboración en los gobiernos democráticos y su ges-
tión pública.
Introducción 25
Referencias bibliográficas
Oszlak, O., y Kaufman, E. (2014). Teoría y práctica del gobierno abierto: Lecciones
de la experiencia internacional.
Prieto-Martín, P., y Ramírez-Alujas, A. (2014). Caracterizando la participa-
ción ciudadana en el marco del Gobierno Abierto. Revista del CLAD
Reforma y Democracia, n.º 58.
Ramírez-Alujas, Á. (2014). Gobierno abierto. Eunomía. Revista en Cultura de la
Legalidad l (5), 201-216.
_____ (2011). Gobierno abierto y modernización de la gestión pública: ten-
dencias actuales y el (inevitable) camino que viene. Reflexiones semi-
nales. Revista Enfoques, IX (15), 99-125.
Villoria, M. (2012). El gobierno abierto como subsistema de políticas: una
evaluación desde el institucionalismo discursivo. En A. Hofmann, A.
Ramírez-Alujas y J. Bojórquez (coords.), La promesa del gobierno abierto.
Capítulo 1
Implicaciones e incidencias de las políticas

de gobierno abierto: el caso colombiano
2014 y 2016
Jeisson Riveros Gavilanes y John Riveros Gavilanes
1. Introducción
El presente estudio tiene como objetivo analizar los resultados de rela-
ción entre la implementación de políticas de gobierno abierto y la re-
ducción de la corrupción, mediante una serie de consideraciones teó-
ricas basadas en los postulados de la Nueva Gerencia Pública (NGP)
y las prácticas de gobierno abierto. Por cuanto, la atención prestada
al cumplimiento de metas programáticas y la creciente posibilidad de
acceso a la información sobre la gestión llevada a cabo por las enti-
dades públicas se ha visto impulsada de manera significativa por las
tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC).
En América Latina, y para el caso particular, en Colombia, se ha
venido trabajando en la implementación de la NGP como paradigma
de gestión, aún después del nuevo milenio; sin llegar a ser posible,
por ahora, la plena implementación de paradigmas posteriores como
la gobernanza y el nuevo servicio público. Considerando esto, la im-
plementación de la NGP se ha centrado en un primer momento en
atender la urgencia institucional de la eficacia y la eficiencia en las
acciones administrativas; y en un segundo momento, ha empezado a
contar con participación de la ciudadanía en las diferentes fases del
ciclo de la política pública para favorecer mayores niveles de transpa-
rencia en la gestión pública.
27
28 Jeisson Riveros Gavilanes y John Riveros Gavilanes
En razón de ello, surge un cuestionamiento principal:¿cuál es la

relación entre la implementación del gobierno abierto y la reducción
del fenómeno de la corrupción a nivel municipal de acuerdo con los
datos existentes?, lo que se configura como un aspecto de interés en
la disciplina de la Administración pública. En virtud de esto, se ade-
lanta un estudio de la literatura académica sobre los tópicos clave
con una posterior validación empírica en la materia, para corroborar
las ideas que de forma análoga se deducen de las teorías administra-
tivas vigentes relacionada con estos fenómenos, desde la información
disponible y existente en el caso colombiano a escala local (muni-
cipal), dado que la verdadera Administración pública se empieza a
construir con la sociedad desde este nivel de gobierno.
De forma consecuente, la hipótesis de trabajo establece la existen-
cia de una relación inversa entre el grado de implementación de las
políticas de gobierno abierto y los niveles de corrupción en el marco
de la NGP, expresados mediante el índice de transparencia municipal
en las entidades públicas locales (municipales) para Colombia en los
años 2014 y 2016, considerando la disponibilidad de datos existen-
tes. Dicha presunción de relacionamiento inverso implica analizar la
relación existente entre la implementación de políticas de gobierno
abierto y la reducción de la corrupción de acuerdo con el índice de
transparencia en la gestión municipal en Colombia para los años
2014 y 2016, como únicos puntos temporales de análisis, debido a
la discontinuidad de los datos en la materia.
Para lograr la validación de la hipótesis y alcanzar el objetivo
central, mencionados con anterioridad, se partió de la regresión de
panel de datos con la información proveniente de los componentes
del índice de gobierno abierto (IGA) y el índice de transparencia en
la gestión pública municipal (ITM), elaborados por la Procuraduría
General de la Nación (PGN, 2018) y la Corporación Transparencia
por Colombia (CTC, 2016), de forma respectiva, para los años en
mención. Asumiendo para la estimación econométrica una especi-
ficación lineal, que relaciona como variables independientes a los
componentes de organización, diálogo y exposición de la informa-
ción del índice de gobierno abierto y como variable dependiente el
índice de transparencia municipal, el cual, según la CTC (2016), está
Implicaciones e incidencias de las políticas de gobierno abierto... 29
relacionado de forma directa con el grado de corrupción, el cual es

medido a partir de este indicador.
Para dar cuenta de ello, se configuran seis secciones por medio
de las cuales se espera demostrar los planteamientos arriba indica-
dos, empezando por un breve marco teórico que da cuenta de ma-
nera sintética de la discusión y las posturas de los paradigmas en la
Administración pública desde la NGP, de manera predominante, y la
relación entre la transparencia y el gobierno abierto, seguido por un
apartado que describe, de forma breve, la medición en relación los
temas de análisis. A posterior, se da paso a la metodología basada en
la estimación econométrica, por medio de panel de datos, para de-
terminar la relación entre la transparencia municipal de las entidades
y los componentes de gobierno abierto. Se presenta una sección de
hechos estilizados con las estadísticas descriptivas y comportamien-
tos gráficos de las variables, para continuar con los resultados y las
conclusiones del trabajo.
2. Marco teórico para la discusión

Durante la década de 1990, la corrupción fue una de las banderas
para iniciar una etapa de privatizaciones en América Latina, propues-
tas como parte del paradigma administrativo de la NGP, de la cual
Colombia no fue la excepción. Se acogieron algunos lineamientos
expresados por Osborne y Gaebler (1994), en los que se relaciona
como bastión fundamental a la responsabilidad por los resultados en
el ejercicio de la acción administrativa. Esta requiere, a su vez, de cier-
tos estándares plausibles de ser cuantificados, ya que si bien pueden
existir un sinnúmero de mecanismos para el control de la corrupción,
los mismos pueden resultar a veces más costosos que dicho fenóme-
no, sobre todo en el campo de la contratación.
Es en dicho punto que los sistemas de información cobran un
papel fundamental para hacer más eficiente la supervisión y frenar
el descrédito del Gobierno debido a la corrupción. En la medida en
que lo mencionan Osborne y Gaebler (1994), el centro no debe estar
en los procesos internos de la organización (correspondiente con el
middle y back office), sino orientarse hacia el usuario (cliente) final, en
virtud de que a este deben dársele todas las facilidades para acceder
a la información que necesita en el programa o institución que re-
quiere, sin tener que adelantar peticiones diferenciadas para obtener
la información o asistencia requerida.
Un gobernador de los Estados Unidos, dirigiéndose a sus colaboradores

inmediatos, les aconsejó que nunca pusieran juntos un resultado y una
fecha, porque siempre habría alguien esperando que llegue ese día pa-
ra enrostrarles no haber producido el resultado prometido. Por lo tanto,
agregó, “¿para qué repartir munición gratuita?”. El comentario pone des-
carnadamente de manifiesto el valor de la información como fuente de
poder: “repartir” información equivale a dilapidarlo (Oszlak, 2013, p. 4).
De manera que en el momento en que se carece de información

sobre los resultados de la gestión administrativa, las decisiones acos-
tumbran a basarse en criterios poco técnicos u objetivos, afiliándose
más a posiciones políticas; sin embargo, en el momento en que la
provisión de servicios avanza hacia los sistemas basados en informa-
ción para los usuarios, se generan, de forma implícita, acciones que
permiten despolitizar la prestación de los servicios de gobierno que
facilita el fraude y el abuso por parte de estos hacia clientelas inter-
nas, ya que las preferencias de los usuarios y las decisiones en el siste-
ma se mueven sobre la relación costo frente a calidad. En tal sentido,
las sociedades en la era de la información implican un cambio más
rápido, requiriendo un gobierno cada vez más eficiente, en el que la
sociedad tenga prácticamente la misma información que los líderes
de Gobierno en la toma de decisiones, lo que exige una cultura dife-
rente, enmarcada en la autonomía, con organizaciones burocráticas
posindustriales que sean capaces de proveerla.
Es en este punto en el que la NGP empieza a introducir los princi-
pios del gobierno abierto y gobernanza: (a) transparencia, entendida
como la apertura de información hacia el público; (b) colaboración,
referida a la posibilidad de aunar esfuerzos entre diferentes agentes
para resolver problemas; (c) participación, relacionada con la inte-
gración de la sociedad para la toma de decisiones a desarrollarse por
la Administración pública (Oszlak, 2013; Oszlak y Kaufman, 2014;
Goberna, s. f.); y (d) rendición de cuentas, atender al deber legal
e informar oportunamente de sus actuaciones como parte de una

responsabilidad pública (CLAD, 2016). Principios que se ven poten-
ciados con el uso de las TIC, permitiendo dar un paso significativo
en la democratización de la Administración pública, acogiendo en
América Latina las recomendaciones de otrora de Osborne y Gaebler
(1994) de transferir la “propiedad y el control” (p. 117) basado en la
información hacia la sociedad.
Esta forma de relacionamiento entre el Estado y la sociedad se ve
afectada, según Oszlak (2013), por la disponibilidad de herramien-
tas, formas y mecanismos que hacen posible la comunicación fluida
entre los agentes, de manera que se pueda facilitar, de acuerdo con
Acevedo y Dassen (2016), nuevas formas de interacción interagencial
para la formulación e implementación de las políticas públicas que
permitan un abordaje participativo y colaborativo de los problemas,
haciendo uso de innovaciones en TIC adaptadas al campo guber-
namental como representación de un Estado más ágil, simple en su
relación con la ciudadanía y eficiente.
Ello tiene entonces diversas implicaciones, en tanto, como lo men-
cionan Naser, Ramírez-Alujas y Rosales (2017), la información que
se puede proveer con las TIC genera una nueva configuración, que
implica empezar a allanar nuevos caminos y no verse como una nueva
herramienta para mantener una gestión pública tradicional después
del nuevo milenio. Otra de las implicaciones se da en el marco de
la gobernabilidad, la cual propugna como uno de sus fundamentos
un grado más amplio de rendición de cuentas, cuestión que se ve
afectada por la facilidad de obtener una retroalimentación desde la
sociedad a la gestión del Estado.
En este sentido, una mejora en las herramientas propuestas para
el gobierno abierto tendería a proponer una reducción de la corrup-
ción a medida que aumenta la transparencia gubernamental, toda
vez que el gobierno abierto presume el aumento progresivo en la exis-
tencia de los datos para los ciudadanos frente a la gestión que ade-
lantan las autoridades locales, lo que nos permite ejercer un mayor
control al quehacer del Estado. Este paso a la transparencia guber-
namental, como parte de la rendición de cuentas propuesta como
pilar del gobierno abierto, se basa en un mayor grado de acceso a

la información como punto de anclaje relacionado a otros recursos
de poder, denotados por Oszlak (2013), entre los que se encuentran
adicionalmente: coerción, recursos materiales, ideología y legitimi-
dad (pp. 8-9).
Si bien la información es un elemento importante del poder, al
relacionarlo con el ciclo de las políticas públicas es necesario tener
en cuenta factores importantes que incidirán sobre la calidad de la
política. Esta requiere de una detallada planificación en cuanto a su
gestión en el cumplimiento de metas y presupuesto, así como los pro-
tocolos e incentivos que se entregarían para que los participantes
se mantengan en el transcurso de las diferentes fases de la política
pública, ya que la posibilidad de participar no garantiza que todos
los ciudadanos lo hagan de manera activa, sino que a medida que se
avanza en la política, serán tan solo algunos de estos (Oszlak, 2013).
Por ello, no es posible aún en Colombia hablar de la completa
implementación de paradigmas posteriores a la NGP (como la go-
bernanza y el nuevo servicio público), sino que hasta ahora se realiza
una aproximación hacia estos, en los que resultan todavía predomi-
nantes conceptos como la eficiencia y eficacia, para dar respuesta a
las problemáticas que la misma institucionalidad pública considera
como primordiales —llegando a medirse en términos de resultados
y no a nivel de impactos en todas las intervenciones públicas, como
bien lo recomiendan Osborne y Gaebler (1994)—, en la cual si bien
se tiene la posibilidad de hacer partícipe a la sociedad organizada (al
mejor estilo corporativista), se hace de una manera muy limitada,
restringida aún al burocratismo institucional.
Sin embargo, ello no quiere decir que todo se reduzca a comunica-
ciones formales entre el Estado y la sociedad, sino que al interior de
esta última categoría (sociedad) se han venido desplegando canales
de comunicación de manera formal e informal, que permiten la parti-
cipación de muchos más actores en la configuración de la agenda pú-
blica; lo que implica que ante situaciones particulares, estos no ne-
cesariamente recurren a un espacio institucionalizado para encontrar
soluciones, sino que procuran resolverlo con sus propios recursos, lo
que representa un reto de transformación para la Administración pú-

blica, dado que se difumina la responsabilidad a favor de un mayor
grado de diversidad interagencial y complejidad institucional (Naser,
Ramírez-Alujas, y Rosales, 2017).
Si bien, puede ser común entre países de la región una imposibili-
dad de dar cabida a la totalidad de problemáticas expuestas desde la
población, y entregar resultados tangibles sobre estos a corto y me-
diano plazo, se presenta un reto significativo para la Administración
pública colombiana, considerando la existencia de actores armados
ilegales, narcotráfico y bandas de crimen organizado transnacio-
nal. Esto, en la medida en que, como lo denota Aguilar, citado por
Naser, Ramírez-Alujas y Rosales (2017), existe una brecha entre la
idealización de lo que las sociedades esperan de las instituciones
públicas y los resultados que estas realmente entregan en el marco
de un régimen democrático, encontrando así una significativa des-
protección del Estado ante otro tipo de intereses, y provocando un
descontento generalizado catalizado en las zonas urbanas por he-
chos políticos de corrupción.
2.1. Medición de la implementación de políticas de gobierno

abierto y transparencia en Colombia
Las políticas de gobierno abierto asociadas con los esfuerzos institu-
cionales de visibilidad de las actuaciones administrativas, así como
las mediciones de los niveles de riesgo de la corrupción, han tenido
un seguimiento y medición en Colombia a partir de índices compues-
tos, que buscan calcular y explicar para el nivel territorial la imple-
mentación de estos tópicos en la gestión administrativa. Estas medi-
ciones se componen sobre todo de dos instrumentos, el primero, que
es el índice de gobierno abierto y el segundo, el índice de transparencia por
niveles de gobierno. Se destaca que el proceso de recopilación de infor-
mación y medición inicia de forma tardía en Colombia, cerca del año
2012, sin un apoyo sostenido y permanente por parte del Gobierno.
En este apartado, se presentan las consideraciones principales sobre
los índices, su composición general y los aspectos más significativos
de cada uno, en relación con los fenómenos de transparencia e im-
plementación de políticas de gobierno abierto.
2.2. Índice de transparencia por niveles de gobierno

En un inicio denominado como Índice de Transparencia de las
Entidades Públicas (ITEP), fue desarrollado por la iniciativa de la
CTC (2014), con apoyo de la Unión Europea. Involucra una serie de
elementos que relacionan el panorama complejo del fenómeno de la
corrupción a escala territorial. La esencia de la medición es contribuir
a la prevención de fenómenos ligados a la manifestación de hechos
de corrupción que entorpezcan o limiten la gestión administrativa del
Estado colombiano.
Bajo este enfoque, el índice de transparencia percibe la corrupción
como un fenómeno ligado al abuso de poder que de forma paulati-
na va en detrimento de los intereses públicos o colectivos. La cons-
trucción del índice se fundamenta en el supuesto de que los bajos
desarrollos institucionales y organizacionales tienden a incrementar
de forma significativa los niveles de corrupción en la gestión adminis-
trativa de las entidades públicas.
La evaluación que se proporciona con el índice busca identificar
aspectos relacionados con: (a) débil capacidad para la generación y
entrega de la información pública (la cual implica poca capacidad de
socialización en relación con las decisiones y actuaciones de la ins-
tituciones); (b) falta de desarrollo de los procesos y procedimientos
dentro de la gestión administrativa y la ejecución de la toma de deci-
siones (lo que se tiende a relacionar con un exceso de discrecionali-
dad de las autoridades públicas); y (c) inoperancia de los diferentes
mecanismos de control de la gestión, control social e institucional
(este último aspecto también relaciona el control interno de la ges-
tión y el control interdisciplinario) (CTC, 2014).
La medición del índice, de forma general, involucra los tres niveles
de gobierno presentes en el Estado colombiano a resaltar: nacional,
departamental y municipal. De esta forma, la medición de la trans-
parencia permite completar las segmentaciones territoriales y apro-
ximaciones diferenciales de la Administración pública colombiana.
El ITEP plantea la evaluación de tres grandes aspectos que tiene
la Administración pública en relación con el control de los riesgos de
corrupción en el Estado colombiano (CTC, 2016). El primer aspecto,
se relaciona con la capacidad de visibilidad de las entidades públicas,

la cual se define desde el nivel de divulgación y acceso a la infor-
mación en relación con el desarrollo de procesos, procedimientos,
resultados, decisiones administrativas y actuaciones públicas de las
entidades estatales de forma clara, oportuna y adecuada. El segundo
aspecto, relacionado con la capacidad de institucionalidad, pretende
medir la forma en la que los servidores públicos y en general la admi-
nistración de cada entidad estatal logran cumplir con las normas y
los estándares en los procesos de gestión pública. El último aspecto
se relaciona con la capacidad interna de control y sanción en las entida-
des, de tal forma que se puedan generar acciones que propendan al
mejoramiento dentro de la gestión administrativa, bien sea autóno-
mamente de forma autorregulada o por parte de los organismos de
control y los espacios de democratización de la gestión (CTC, 2016).
El factor de mayor peso dentro del índice lo tiene el aspecto de ins-
titucionalidad, con un 40 % de calificación en el cálculo, mientras que
los aspectos de visibilidad y el control y sanción de las entidades tienen
un peso del 30 % cada uno en la calificación final (CTC, 2014b). La
escala del índice comprende un rango entre 0 y 100 puntos en rela-
ción con los tres aspectos mencionados con anterioridad, dentro de
esta escala existe una clasificación de niveles de riesgo de corrupción
que es necesaria precisar. La clasificación de riesgo bajo comprende
un puntaje entre 89,5 a 100 puntos dentro de la escala del índice de
transparencia, el cual implica una pequeña posibilidad de ocurrencia
de hechos de corrupción en la gestión. El riesgo moderado comprende
entre 74,5 a 89,4, respectivamente, que se refiere a una probabilidad
mayor de aparición de hechos de corrupción en la gestión, se precisa
que los niveles críticos comienzan a surgir a partir de este puntaje de
forma descendente (CTC, 2014).
El nivel de riesgo medio se ubica entre un rango de 60 a 74,4 en la
escala, evidenciando una probabilidad significativa de hechos de co-
rrupción en la gestión pública. Seguido de este viene el nivel de riesgo
alto, que comprende un puntaje de 44,5 a 55,9, evidenciando una
probabilidad alta de hechos de corrupción en las actuaciones admi-
nistrativas. Por último, el riesgo máximo de corrupción se clasifica
como riesgo muy alto y comprende de 0 a 44,4 en la escala del índice,
el cual representa un riesgo inminente de ocurrencia de hechos de co-

rrupción en la gestión de las entidades públicas que requiere de una
mayor vigilancia (CTC, 2014).
Entre más cercano el índice se encuentre de cero existe un aumen-
to generalizado del riesgo de corrupción, en otras palabras, cuando
las calificaciones de los aspectos de visibilidad, institucionalidad y
control y sanción son insuficientes, en la evaluación de la entidad
existe una mayor probabilidad de que ocurran hechos de corrupción
implícitos en la gestión administrativa. Para este trabajo, se consi-
deran ante todo los datos que componen la medición del índice a
nivel municipal. De esta forma, se establece de forma local cómo se
han reflejado los impactos significativos que tiene el gobierno abierto
sobre la transparencia en este mismo nivel. Sin embargo, una defi-
ciencia del índice de transparencia de la gestión municipal es que
no abarca la totalidad de los municipios de Colombia, sino que se
concentra en las principales alcaldías del país.
2.3. Índice de gobierno abierto

La PGN (2018) elabora el índice de gobierno abierto, con la finali-
dad de monitorear el cumplimiento del ordenamiento jurídico co-
lombiano desde la revisión de la gestión pública territorial, a partir
de los datos que las entidades públicas suministran en los sistemas
de información, de tal forma que el índice se constituye en una he-
rramienta de fortalecimiento de la gestión preventiva y del aumento
de los niveles de transparencia de las entidades territoriales. El índice
pretende evaluar la información pública, derivada del ejercicio admi-
nistrativo de las entidades territoriales y presentada a través de los
sistemas de información estatales. El cálculo implica la consideración
de tres grandes dimensiones que abarcan una serie compuesta por
veinticuatro indicadores de gestión que se reúnen en ocho grandes
categorías de análisis.
La primera dimensión se define como organización de la información,
la cual abarca las categorías de control interno y gestión documen-
tal. Los indicadores que se reúnen dentro de esta dimensión se rela-
cionan sobre todo con la implementación del Modelo Estándar de
Control Interno (MECI), el cual involucra el desarrollo de temáticas
como el ejercicio de control interno contable y la gestión documental

propuesta en la ley de archivo (Ley 594 de 2000). La dimensión pre-
tende medir el nivel de gestión de estas temáticas en relación con los
sistemas de información de la gestión pública colombiana.
La segunda dimensión, denominada exposición de la información,
comprende las categorías de contratación estatal, competencias te-
rritoriales, sistemas de gestión administrativa y financiera. Los indi-
cadores a grandes rasgos involucran la forma en la que se publican y
se divulgan aspectos relacionados con la contratación estatal, el plan
anual de adquisiciones, la implementación del sistema de beneficia-
rios de programas sociales, los sistemas de ejecución presupuestal, la
información de la provisión del empleo público y la gestión de activos
de las entidades territoriales (PGN, 2018).
La última dimensión del índice se considera como diálogo de la in-
formación, el cual pretende estimar cómo la sociedad en sus diversas
fragmentaciones territoriales logra interrelacionarse con la infor-
mación pública, por lo que las categorías de análisis abarcan la im-
plementación del gobierno electrónico, transparencia, rendición de
cuentas y la atención al ciudadano, basado en indicadores asocia-
dos principalmente al Sistema de Captura de Ejecución Presupuestal
(Sicep), el cual tiene como objetivo establecer un seguimiento en los
procesos de ejecución del presupuesto en las entidades territoriales
(PGN, 2018). El índice de gobierno abierto considera la mayoría de
los municipios de Colombia para su cálculo, presentando una venta-
ja significativa frente al ITM, que tan solo abarca 32 de las alcaldías
más importantes del país.
3. Metodología
En virtud de comprobar la relación existente entre los niveles de trans-
parencia y las prácticas de gobierno abierto, las variables fundamen-
tales se consolidan en el ITM y los componentes del IGA, desarro-
llados por sus principales aspectos: Organización de la Información
(OI), Exposición de la información (EI) y Diálogo de la Información
(DI) por medio de la regresión de panel de datos considerando los
períodos de 2014 y 2016.
El período de tiempo mencionado es el único que contiene in-

formación recopilada a nivel local (municipal) en Colombia, en el
que coinciden estas variables, puesto que la labor de seguimiento por
parte del Gobierno colombiano ha sido insuficiente para permitir un
análisis temporal más amplio. De igual forma, los municipios bajo
análisis expuestos en la tabla 1 son aquellos que presentan informa-
ción existente para la estimación econométrica.
Tabla 1
Municipios de análisis Colombia, 2014-2016
1
Código DANE Nombre del municipio

81001 Arauca
5059 Armenia
8001 Barranquilla
68001 Bucaramanga
13001 Cartagena
54001 Cúcuta
18001 Florencia
73001 Ibagué
94001 Inírida
91001 Leticia
17001 Manizales
97001 Mitú
86001 Mocoa
23001 Montería
41001 Neiva
52001 Pasto
66001 Pereira
Continúa página siguiente.
1 Los municipios que constan en la tabla 1 fueron seleccionados para el análisis por su coinci-
dencia en los datos reportados tanto en el IGA como el ITM, los cuales corresponden a los
años 2014 y 2016. La mayor limitante se encuentra en el ITM, el cual solo contiene infor-
mación de las principales alcaldías de las capitales departamentales, a diferencia de la can-
tidad de observaciones que presenta el IGA.
Código DANE Nombre del municipio

19001 Popayán
99001 Puerto Carreño
27001 Quibdó
44001 Riohacha
95001 San José del Guaviare
47001 Santa Marta
70001 Sincelejo
15001 Tunja
20001 Valledupar
50001 Villavicencio
85001 Yopal
Fuente: Adaptado de Corporación Transparencia por Colombia (2016) y Observatorio de Transparencia y
Anticorrupción (PGN, 2018).
Se asume, en teoría, que el índice de transparencia municipal se

encuentra explicado en función de una serie de variables relacionadas
con el gobierno abierto.
ITM=ƒ(OI, EI, DI) (1)
Ecuación en la que ITM es el índice de Transparencia Municipal,

OI refleja el componente de organización de la información, EI el
componente de Exposición de la información y DI es el componente
del diálogo de la información.2 Se establece una forma funcional que
relaciona de manera lineal a las variables anteriormente menciona-
das, a su vez el modelo econométrico supone la consideración de la
existencia de efectos individuales entre los municipios. Estos efectos
permiten explicar la divergencia en la variable del ITM dada la existen-
cia de una heterogeneidad inobservable en la regresión de datos de
panel (Woolridge, 2002). La forma de la estimación es:
ITMi,t=B0+B1OIi,t+B2EIi,t+B3DIi,t+ci+ui,t (2)
2 Todos componentes principales en el cálculo del Índice de Gobierno Abierto, los cuales fue-
ron desagregados para observar los impactos individuales en los niveles de transparencia,
para determinar los más significativos a nivel municipal.
Los subíndices de la especificación anterior se refieren a las res-

pectivas variables del municipio i en el tiempo t. De igual forma, es
necesario precisar que el modelo de efectos individuales contiene un
componente de heterogeneidad inobservable representada en el tér-
mino ci, el cual captura los comportamientos diferenciales propios de
los municipios3 independientes de los residuales u. Este componente
de efectos individuales requiere de un análisis particular; en el caso
de encontrarse relacionado con las variables independientes obser-
vables, implica que la estimación de efectos fijos es más adecuada
(Rodríguez Revilla, 2014) expresada en la forma:
corr(ci,x) ≠ 0 (3)
Ecuación en la que el vector x comprende nuestras variables inde-

pendientes (OI, EI, DI), definidas por las variables de gobierno abier-
to que se encuentran correlacionadas por las características propias
individuales de los municipios en el término c. Por el contrario, si se
carece de una correlación entre los efectos individuales y los regreso-
res, existe una preferencia por el modelo de efectos aleatorios, el cual
implica que:
corr(ci,x) = 0 (4)
Para establecer la selección entre el modelo de efectos fijos o alea-

torios, se utiliza la prueba de especificación de Hausman (1978),
considerando ambos modelos (fijos y aleatorios) con la hipótesis
nula de que se prefiere el modelo de efectos aleatorios en la estima-
ción de parámetros, esto en virtud de evitar problemas de endogenei-
dad (Gourieroux & Monfort, 1995).
El análisis de datos de panel considera los puntos temporales de
los años 2014 y 2016 para Colombia en los municipios de análisis,
lo que lo define como un panel corto en el que N>T. Por esta razón,
la estimación involucró la comprobación de supuestos con énfasis de
3 Esto justificado por la evidente disparidad territorial que comprende Colombia, y más aún
las diferencias en términos de recursos o ubicación de los organismos y entidades del or-
den municipal.
características de corte transversal, especialmente relacionados a los

supuestos de ausencia de multicolinealidad perfecta, homocedastici-
dad, normalidad y ausencia correlación contemporánea.
3.1. Hechos estilizados

En esta sección se presentan las estadísticas descriptivas básicas y los
gráficos de dispersión de las variables analizadas.
Tabla 2
Estadísticas descriptivas4
Variable Observaciones Promedio Desv. est. Min. Max.
ITM 56 57,176 12,569 35,4 77,89
OI 56 54,99 10,288 33,252 81,505
EI 56 83,513 8,199 62,18 98,379
DI 56 69,351 9,135 42,118 86,243

Fuente: Adaptado de Corporación Transparencia por Colombia (2016) & Observatorio de Transparencia y
Anticorrupción (PGN, 2018).
De acuerdo con la tabla 2, se destaca que la media del índice

de transparencia municipal se ubica en un 57,18 %, indicando que
existe un nivel de riesgo de corrupción alto en relación con el período
de tiempo y los municipios de análisis. El puntaje mínimo se llegó
a ubicar en un 35,4 % y su máximo en 77,89 %, esta es la variable
con mayor dispersión entre las variables analizadas de acuerdo con
la muestra de municipios.
4 Estas estadísticas descriptivas comprenden en conjunto los años 2014 y 2016.

Gráfico 1
Promedio de componentes 2014 y 20165
DI
EI
OI
ITM
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Porcentaje de puntuación
Media ambos años Media 2016 Media 2014
Fuente: elaboración propia.
De acuerdo con el gráfico 1, el componente OI, en promedio de

los dos años, tiene una media de puntaje del 54,99 % del cual su va-
lor mínimo se ubicó en 33,25 % y máximo en 81,50 %. Los datos nos
indican que este componente, respecto a su puntaje, se encuentra
en un nivel intermedio entre los municipios de análisis, ya que no se
acerca a un 100 %. El segundo componente de EI tiene una media de
puntaje de 83,51 %, con un valor mínimo registrado de 62,18 % y un
máximo de 98,37 %, esta variable es la única que tiene un puntaje
aceptable entre el promedio de los municipios de análisis. El tercer
componente DI tiene una media de puntaje del 69,35 %, con valores
mínimos y máximos de 42,11 % y 86,24 %, es una de las variables con
menor dispersión. Para observar posibles relaciones entre las varia-
bles presentaremos a continuación los gráficos de dispersión.
5 En el gráfico se presentan los promedios de los años de análisis de cada componente del ín-
dice de gobierno abierto y el índice de transparencia municipal, junto con el promedio de
ambos años.
Gráfico 2
Gráfico de dispersión entre el ITM y OI6
90
80
70
ITM
60
50
40
30
20 30 40 50 60 70 80 90
Organización de la información
Lineal (ITM) ITM
La dispersión entre el ITM y el componente de organización de

la información refleja una tendencia creciente, a mayores niveles del
componente de organización de la información, existe una correla-
ción con altos niveles en el índice de transparencia municipal consi-
derando los años 2014 y 2016 en conjunto.
De otro lado, la dispersión del ITM en relación con el componente
de exposición a la información indica que no parece existir una ten-
dencia creciente que sea significativa, sin embargo, se puede apreciar
que, ante incrementos de este componente, existe un ligero aumento
relacionado con la transparencia a nivel municipal.
6 La dispersión considera los valores equivalentes entre el ITM y el componente de Organi-

zación de la información entre los años de estudio para los municipios de análisis. La línea
ajustada de puntos indica la tendencia entre las variables.
Gráfico 3
Gráfico de dispersión ITM y EI7
90
80
70
60
50 ITM
ITM
40 Lineal (ITM)
30
20
10
0
50 60 70 80 90 100 110
Exposición de la información

Gráfico 4
Gráfico de Dispersión ITM y DI8
90
80
70
60
50
ITM
40 ITM
30 Lineal (ITM)
20
10
0
40 50 60 70 80 90
Diálogo de la información
7 La dispersión considera los valores equivalentes entre el ITM y el componente de exposición

de la información de los municipios de análisis en el período establecido de años de estu-
dio. La línea de puntos indica la tendencia lineal ajustada.
8 La dispersión considera los valores equivalentes entre el ITM y el componente de diálogo de
la información para los municipios de análisis en el período establecido. La línea de puntos
es la tendencia lineal ajustada entre las variables.
Por último, el componente relacionado con el diálogo de la infor-

mación tiene una tendencia similar al de exposición de la informa-
ción, en términos de que no parece existir una tendencia significativa
creciente marcada; sin embargo, se infiere que con aumentos de los
niveles de divulgación parece existir un ligero incremento en los nive-
les de transparencia municipal medida por el ITM.
4. Resultados
Los resultados generales de las estimaciones se presentan en la tabla
3, en tanto que la prueba Hausman indicó que se prefiere el modelo
de efectos aleatorios de acuerdo con la tabla 4. Sin embargo, en la
estimación inicial (el modelo uno) solo la variable de Organización
de la Información (OI) superó la prueba de hipótesis de relevancia
individual para explicar el ITM, por lo que se estimó un segundo mo-
delo en el cual se incluye una variable de visibilidad de la transparencia
municipal. La cual se relaciona con el nivel de divulgación de la infor-
mación pública, la gestión administrativa, presupuestal y financiera
que se considera determinante en mejorar la transparencia en la ad-
ministración pública.
Tabla 3
Resultados de la regresión de efectos aleatorios para el ITM (N=56)9
Modelo (1) Modelo (2)
Variables ITM ITM
0.503*** 0.273***
OI
(0.168) (0.0895)
0.0566 0.262***
EI
(0.125) (0.0917)
-0.00197 0.00769
DI
(0.150) (0.104)
9 Los errores estándar robustos se incluyen para corregir problemas de heterocedasticidad y

se presentan en paréntesis, la nomenclatura de los p-valores para cada estimador es ***
p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1. El modelo (1) se refiere a la especificación formulada en la me-
todología, la cual solo tiene como variable relevante al 5 % el estimador OI. El modelo (2)
incorpora una variable de visibilidad derivada de la dimensión de visibilidad en la gestión
del ITM, se observa que los estimadores de OI y EI son significantes al 1 % y los coeficientes
de determinación (R-sq) mejoran ampliamente en este modelo.
Modelo (1) Modelo (2)

Variables ITM ITM
Visibilidad 0.522***
(0.0619)
Constante 24.95* -9.078
(14.91) (10.11)
R-sq Dentro (within) 0,0001 0,2653
R-sq Entre (between) 0,3906 0,8253
R-sq General (overall) 0,3271 0,7357
Observaciones 56 56
Número de Código Dane 28 28
Fuente: elaboración propia con cálculos del Programa Stata 15 para los años 2014 y 2015 de las variables
mencionadas en la metodología.
Tabla 4
Prueba Hausman de especificación de efectos aleatorios o fijos10
Hausman (1978) Prueba de Especificación Coef.
Prueba Chi-square Valor 5.065

P-valor .167
Fuente: elaboración propia con cálculos del Programa Stata 15.
En el modelo dos, como se observa en la tabla 3, mejora la especi-

ficación al incluir una variable relevante en la estimación,11 así como
la bondad de ajuste según lo indican los coeficientes de determina-
ción estimados. Este modelo no presenta problemas de multicolinea-
lidad perfecta (véase tabla 5), existe normalidad en los residuales (ta-
bla 6), ausencia de correlación contemporánea (tabla 7) e incorpora
la corrección de heterocedasticidad por medio de la estimación con
errores estándar robustos.
10 La hipótesis nula es la preferencia del modelo de efectos aleatorios. En este caso no se re-
chaza la hipótesis nula de que el modelo adecuado sea uno de efectos aleatorios, con un ni-
vel de significancia del 5 %.
11 Esto como consecuencia de la implementación de una variable omitida en la regresión, la
cual corrige la especificación reduciendo los errores estándar de los demás estimadores, me-
jorando así la relevancia individual de las demás variables de gobierno abierto en la determi-
nación del ITM y la bondad de ajuste del modelo.
Tabla 5
Verificación de multicolinealidad, matriz de correlaciones
de variables independientes12
Variables (1) (2) (3) (4)
(1) OI 1.000
(2) EI 0.164 1.000
(3) DI 0.326 0.191 1.000
(4) Visibilidad 0.440 -0.076 0.156 1.000
Tabla 6
Prueba de normalidad de los residuales13
Oblicuidad/Curtosis pruebas de normalidad conjunta

Variable Obs. Pr(Oblicuidad) Pr(Curtosis) Adj. chi2(2) Prob>chi2
Errores 56 0.322 0.758 1.120 0.572
Tabla 7
Prueba Friedman de ausencia de correlación contemporánea14
Prueba Friedman de dependencia de corte transversal

Valor medio absoluto fuera de los elementos diagonales = 1.000
Estadístico Chi-Cuadrado = 9.143 Prob (p-valor) = 0.9995
La regresión del modelo dos indica que la variable de Organización

de la Información (OI), en el momento en que aumenta en un 1 %,
tiende a incrementar el ITM en un 0,27 % en promedio entre los mu-
nicipios en el transcurso del tiempo ceteris paribus significante al 1 %.
12 Se presentan los coeficientes de correlación asociados a cada variable, se descarta la exis-

tencia de multicolinealidad fuerte al no haber un valor superior a 0.70 en las correlaciones.
13 La hipótesis nula de la prueba es la distribución normal de los errores (residuales) del mo-
delo se acepta con un nivel de significancia del 5 % esta hipótesis.
14 La hipótesis nula de la prueba es la independencia de correlación contemporánea se acep-
ta con un nivel de significancia del 5 % esta hipótesis.
Asimismo, el componente de Exposición de la Información (EI) tien-

de a tener un impacto sobre el ITM del 0,26 % en promedio entre los
municipios en el momento en que aumenta en un 1 %, la variable es
significante al 1 %, ceteris paribus. Por el contrario, el componente de
Diálogo de la Información no resulta ser significante estadísticamen-
te para explicar el ITM, aunque tiende a tener un impacto positivo
del 0,008 % ceteris paribus en promedio en los municipios de análisis.
Por último, el mayor impacto registrado en las variables de aná-
lisis lo constituye la variable de visibilidad sobre la gestión pública, el
cual, cuando aumenta en un 1 %, tiene un impacto del 0,52 % sobre
el ITM en promedio en los municipios en el transcurso del tiempo.
La variable es significativa al 1 % y se interpreta que la visualización
y divulgación de la gestión pública es el aspecto que más incide en el
aumento de transparencia en el nivel municipal para Colombia.
Con los resultados cuantitativos de la regresión anterior, las va-
riables que cualitativamente podemos identificar que tienen el mayor
impacto en relación con los niveles de transparencia están definidas
en la visibilidad de la gestión, la cual se refiere a la capacidad que
tienen las entidades a nivel territorial para hacer públicas sus políti-
cas, procesos, procedimientos y decisiones, de tal manera que sean
oportunas y relevantes. En segunda medida, el componente de OI,
que reúne aspectos relacionados con el ejercicio del control inter-
no organizacional y la gestión documental, son los que, en términos
de gobierno abierto, inciden en los niveles de transparencia de las
entidades públicas a nivel territorial. Dentro de este componente se
destaca el papel que juega el grado de implementación del MECI, el
control interno contable y la aplicación de la ley de archivo (Ley 594
de 2000). Por último, el componente de EI que reúne aspectos de
la divulgación de la información pública concerniente a contratos,
planes de adquisiciones y sistemas de información administrativa y
financiera también tiende a incrementar los niveles de transparencia
a nivel municipal.
Estos resultados se complementan con la investigación de Søreide
(2002), que desde una perspectiva analítico-empírica intuye tam-
bién la importancia de los niveles de transparencia en la lucha contra
corrupción. Desde este aspecto, se plantea que a mayores niveles de

información disponible para todas las partes interesadas en la ac-
tuación de una organización (sea el Estado, la sociedad, los miem-
bros, trabajadores o inversionistas), existirá mayor desincentivo a las
prácticas ligadas a la corrupción. La transparencia, sin embargo, no
implica solo el establecimiento de reglas claras, sino también de las
formas de medición de la misma, criterios de evaluación para la ges-
tión, y justificaciones documentadas de las obligaciones de los acto-
res organizacionales y sociales. La corrupción tiende a relacionarse
con resultados poco competitivos y con la ausencia de información
y evaluación de la gestión interior, por esta razón, debe existir una
mayor consideración e importancia desde los acuerdos políticos para
que tiendan a reducir los niveles de corrupción.
Para el caso mexicano, Benavides (2006) establece una aproxima-
ción en la cual existe una contraposición entre la cultura de apertura
y transparencia en relación con las costumbres tradicionales ligadas
al secretismo y la corrupción. El autor para este caso establece que el
elemento principal es la corrupción dentro de la Administración pú-
blica y el manejo de servicios públicos, el cual, como contexto, con-
tribuyó al cambio abriendo paso a la aprobación de la ley de transpa-
rencia. De acuerdo con el estudio se argumenta que la transparencia,
la libertad de la información y los cambios culturales son los que de-
rivan en una democracia más participativa para los ciudadanos, los
cuales contribuirán a la reducción de los niveles de corrupción como
transformación social. Las conclusiones relacionan que a bajos ni-
veles de transparencia de la gestión en la Administración pública, se
consolidan mayores niveles de corrupción, dado que la información
es el insumo de los grupos de interés para contribuir en el proceso de
toma de decisiones en las organizaciones.
La postura de Neu, Everett & Rahaman (2015) también corrobo-
ra la importancia de la visibilidad, el control y el monitoreo de las
prácticas en la gestión organizacional. Desde una perspectiva ligada
a los postulados de Focault & Deleuze, los autores proponen que
las políticas anticorrupción más efectivas se encuentran ligadas a la
comprensión de prácticas y políticas de visibilidad, en las que tien-
den a ser potenciales desincentivos para la corrupción y repercuten
también en la ética entre las organizaciones. La prevención y moni-

toreo a partir de la existencia de información pública de la gestión
se vuelve imperativa para reducir el grado de corrupción entre las
organizaciones. A partir de la ejecución de prácticas ligadas a la visi-
bilidad y transparencia, los comportamientos individuales tienden a
tener repercusiones éticas, en las que existe un cambio instrumental
en la actuación de los actores organizacionales.
Bauhr & Grimes (2017) destacan ciertos factores relacionados con
la transparencia en la gestión estatal que se encuentran asociados de
manera negativa con el fenómeno de la corrupción. Estos factores
se relacionan con el grado de democratización de la Administración
pública y la capacidad del Estado de derecho, ambos tendientes a
reducir los niveles de corrupción en la generalidad de los países aso-
ciados al Instituto de Calidad Gubernamental (Quality of Goverment
Institute). Los autores destacan que la relación más estable se deriva
de características ligadas al nivel de desarrollo político y la capacidad
del Estado, aunque los estudios relacionados con la transparencia
deben ser desagregados aún más para establecer las relaciones em-
píricas adecuadas.
5. Conclusiones
Es posible establecer que la apertura del gobierno introducida, bajo
los postulados de la NGP, ha permitido un afianzamiento de la trans-
parencia y la visibilización de la corrupción de una manera cuantifi-
cable, mediante los pilares de colaboración, participación y rendi-
ción de cuentas. Estos pilares, si bien presentan un largo y dificultoso
camino para su consolidación en la era digital, han presentado un
avance significativo por medio del uso de las TIC como instrumento
de fortalecimiento de la democracia y los resultados de impacto en la
gestión administrativa, generando así un afianzamiento de la relación
sociedad-Estado.
Dicha relación se ve reafirmada en la visibilidad que permiten los
sistemas de información como medio para frenar el descrédito de las
instituciones públicas, que ha provocado un inconformismo gene-
ralizado. En razón de lo anterior es posible inferir que, ante la falta
de información, existen mayores niveles de corrupción, dada la difi-

cultad de supervisar la actuación de las autoridades administrativas
locales. Sumado a ello, la creciente comunicación entre los actores
(públicos como privados) facilita una acción interagencial, para ade-
lantar el seguimiento a la gestión pública y ser incluso coparticipe en
la elaboración de las políticas públicas para el fortalecimiento del
gobierno abierto.
Este estudio, mediante la aproximación teórica, permitió confir-
mar la hipótesis de trabajo, al establecer de forma empírica que cier-
tos aspectos relacionados con la gestión pública pueden ayudar a me-
jorar los niveles de transparencia en el nivel territorial para Colombia.
La regresión con datos de panel de efectos aleatorios aplicados a los
municipios estableció que los componentes de organización y expo-
sición de la información, así como la dimensión de visibilidad de la
gestión, son los que aportan a la mejora de los niveles de transparen-
cia de las entidades territoriales en los años 2014 y 2016.
La dimensión de visibilidad se referencia sobre todo en el grado en
el que se hacen públicas las actuaciones organizacionales de las en-
tidades estatales, tanto en la toma de decisiones como en el aspec-
to procesal y procedimental. El segundo aspecto se relaciona con
el componente de organización de la información, que involucra la imple-
mentación del modelo de control interno y la aplicación de la ley
de archivo que permite obtener una consistencia en la información
contable y administrativa de las entidades. Asimismo, el componente
de exposición de la información comprende aspectos de divulgación y ac-
ceso a la información de los procesos de contratación estatal, planes
de adquisiciones, sistemas de información de ejecución presupues-
tal, de programas sociales y de gestión de archivo. Los factores (di-
mensión y componentes) anteriores, de acuerdo con las estimaciones
tienden a incrementar los niveles de transparencia a nivel municipal
para Colombia en el período de análisis, validando la hipótesis de
trabajo sobre la importancia del gobierno abierto en la reducción de
la corrupción.
Las estadísticas descriptivas relacionadas con el Índice de
Transparencia Municipal son preocupantes debido a que el promedio
de la puntuación de 2014 y 2016 de los municipios de análisis fue de

57,18 %. Este resultado indica que las entidades territoriales se en-
cuentran en un riesgo de corrupción alto de acuerdo a la clasificación
metodológica original del índice (CTC, 2014). Estos hechos empíri-
cos indican que el riesgo de caer en corrupción es sustancialmente
alto para la muestra de municipios recogida, por lo que es necesario
que el Gobierno colombiano tenga un fuerte énfasis de implementa-
ción en el control interno organizacional, la visibilidad de las políti-
cas, decisiones, prácticas y procesos como método de apertura de la
información para que los índices de transparencia mejoren significa-
tivamente y el fenómeno de corrupción pueda ser apaciguado en los
años venideros.
Ante esta situación, en el caso de no estimularse los niveles de
transparencia para las entidades públicas de Colombia, las conse-
cuencias de la corrupción implicarán la perdida de los recursos pú-
blicos, desmedro de la legitimidad y gobernabilidad, aumento ge-
neralizado de las injusticias sociales y descontento colectivo en la
población, entre otras de las consecuencias mencionadas por Naser,
Ramírez-Alujas y Rosales (2017), que en sus etapas más críticas han
conllevado a manifestaciones de conflictos internos y hechos violen-
tos, de los cuales el pueblo colombiano ha sido victima en los últimos
70 años.
La Administración pública ha de evitar estas manifestaciones a
toda costa; por ello, dichas consecuencias han sido un factor de estu-
dio e inventiva continua para superar las dificultades desde la escala
nacional hacia la local, empezando en los últimos años a invertir la
pirámide decisional y operativa en las instituciones públicas del país.
Esperando que los aprendizajes y estudios en la materia puedan ser
tomados como referencia de buenas prácticas para evitar caer en pa-
sos desacertados, que impidan reducir de manera eficiente los niveles
de corrupción institucional en los países del área andina.
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Capítulo 2
El cabildo popular para el fomento del gobierno

abierto en el Distrito Metropolitano de Quito
Irma Jara-Íñiguez y Jenny Cedeño-Alcívar
1. Introducción
La participación ciudadana es uno de los principios del gobierno abier-
to (GA). Es un elemento clave desde el enfoque ciudadano-céntrico
para el desarrollo de programas y prestación de servicios públicos.
Los modelos más destacados en GA se fundamentan en sistemas co-
participativos de innovación, no solo basados en la producción de
datos abiertos, sino utilizando la retroalimentación ciudadana para
el mejoramiento de los servicios públicos (Kaufman, 2018).
En Ecuador, la Constitución de la República establece como prin-
cipio a la participación protagónica de la ciudadanía en la toma de
decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos, y en el
control popular; y, prescribe la conformación de instancias de parti-
cipación en todos los niveles de gobierno (Asamblea Constituyente,
2008, arts. 95, 100 y 102). La Ley Orgánica de Participación
Ciudadana y Control Social establece al cabildo popular como una
instancia de participación cantonal, para realizar sesiones públicas
de convocatoria abierta y discutir asuntos vinculados a la gestión
municipal (Asamblea Nacional, 2010, art. 76).
Con este marco normativo, el Distrito Metropolitano de Quito
(DMQ) establece en el Código Municipal que los cabildos popula-
res tendrán carácter consultivo, proponente y de control social para
aportar en la toma de decisiones (Consejo Metropolitano de Quito
[CMQ], 2019, párrafo IV, I.3.125); y, dispone la implementación del
55
56 Irma Jara-Íñiguez y Jenny Cedeño-Alcívar
GA como política pública y expone el cogobierno entre la ciudadanía

y sus representantes, planteando una serie de acciones para promo-
ver la participación y espacios de innovación basados en el acceso a
la información (CMQ, 2019, párrafo IV, I.3.186).
Considerando que la colaboración entre la ciudadanía y la admi-
nistración local coadyuva al empoderamiento ciudadano y a la legiti-
midad de las políticas públicas (Bianchi et al., 2017), y partiendo de
las características de un cabildo popular, el carácter de sus decisiones,
así como la apertura de su convocatoria, conformación y seguimien-
to, este estudio tiene como objetivo su análisis en relación con el con-
texto legal, organizacional y socio cultural que caracteriza al Distrito
Metropolitano de Quito. También, las prácticas en este tipo de ins-
tancia permitirán identificar y proponer estrategias, con el propósito
de que sea utilizada con efectividad desde la ciudadanía en los asun-
tos públicos y, así, incidir en una adecuada implementación de GA.
Se estudia el caso del DMQ, aplicando una investigación de tipo
descriptiva, con enfoque cualitativo. En la metodología se utilizó un
análisis documental a partir de la normativa existente y la documen-
tación del Cabildo Cívico de Quito. Se aplicaron métodos lógico-
analíticos para indagar la realidad del contexto, junto con el méto-
do sistémico estructural-funcional para examinar interrelaciones. En
el análisis se aplicaron tres entrevistas a profundidad, debidamente
consentidas, a miembros activos de la Coordinación General y de la
mesa de democracia participativa que conforman el cabildo popular,
y otras fuentes secundarias.
Los resultados muestran cómo las funciones del Cabildo Cívico
de Quito guardan relación con los principios de gobierno abierto,
favoreciéndose la posibilidad de alcanzar altos niveles de participa-
ción y, por ende, la viabilidad para concretar la colaboración para
el desarrollo y mejoramiento de programas y prestación de servicios
públicos, así como, el avance hacia el poder ciudadano. Por último,
se muestra una aproximación sobre los aspectos que debe considerar
un modelo de gestión (sobre todo macroprocesos, interrelaciona-
mientos, estrategias) de este tipo de instancia, para alcanzar eficacia
en relación con los asuntos de interés público y en cuanto a la gestión
municipal dentro de la política pública de GA.
El cabildo popular para el fomento del gobierno abierto... 57

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE) ha definido un gobierno abierto a partir de tres caracterís-
ticas relevantes: a) la transparencia que toma significado en el mo-
mento en que las acciones y sus responsables están expuestos al es-
crutinio público; b) la accesibilidad de los servicios e información
pública para los ciudadanos; y c) la capacidad de respuesta a las
nuevas ideas, demandas y necesidades (OCDE, 2005). Por lo cual,
deben canalizarse de forma adecuada los requerimientos ciudadanos
hacia el Gobierno para que genere sus capacidades de atención, al
mismo tiempo que genera valor público.
Calderón y Lorenzo (2010) señalan que un gobierno abierto es
aquel que conversa de forma permanente con los ciudadanos, facili-
ta la colaboración y, a partir de aquello, identifica sus necesidades y
prioridades. Esto constituye la base para la toma de decisiones rela-
cionadas con el desarrollo de los servicios que presta, el diseño de po-
líticas y las regulaciones. Otra característica es la comunicación de su
accionar de forma abierta y transparente. El Gobierno, entonces, debe
escuchar lo que dice y solicita el ciudadano, porque su participación y
requerimientos derivan del contacto directo con las políticas públicas
implementadas por este. El propósito es alcanzar eficiencia en las ac-
ciones públicas y mejorar la calidad de vida (Bojórquez, 2012).
En un gobierno abierto se crea de manera conjunta valor para la
administración y la ciudadanía (OCDE, 2010). El gobierno abierto
fluye y genera, en conjunto con otros actores, un mayor valor público
(Ramírez-Alujas, 2012), abre sus puertas al mundo y coinnova con
todos, pero, sobre todo, con los ciudadanos (Lathrop y Ruma, 2010
citado en Hofmann, Ramírez-Alujas y Bojórquez, 2012, p. 112).
Existe también un acuerdo respecto a considerar como principios
del gobierno abierto: a) transparencia en la gestión pública, garan-
tizando el escrutinio y la supervisión de la sociedad; b) participación
ciudadana en diseño y elaboración de propuestas, leyes y políticas, a
partir de la expansión de los espacios en los que se realice el diálogo
y deliberación; c) colaboración entre Gobierno, ciudadanía, sociedad
civil, academia y sector productivo, aprovechando el potencial para
encontrar las mejores soluciones a los problemas públicos (Calderón

y Lorenzo, 2010; Cobo, 2012).
Por otro lado, en relación con la definición de la ciudadanía como
sustento de la democracia, es posible diferenciar el comportamien-
to respecto al sistema político. En este se identifican tres dimensio-
nes: a) formal, referido a la población en un Estado de derecho; b)
sustantiva, ejercida por personas que se apropian de los derechos;
y c) activa, referida a personas que se organizan y participan en los
asuntos públicos de manera frecuente y sostenida (Gomáriz, 2007;
Martínez, 2012). Asimismo, en el escenario del gobierno abierto par-
ticipan además de la ciudadanía organizada los ciudadanos como
individuos (Martínez, 2012).
La participación ciudadana contribuye a reforzar el espacio pú-
blico, permitiendo a los ciudadanos, y no solo las elites políticas,
influir en la toma de decisiones (Sánchez, 2015). En este sentido, la
mayor inclusión e interacción entre la ciudadanía y la administración
dan una ventaja comparativa a los Gobiernos locales, ya que permite
tener un conocimiento más profundo de las necesidades y problemas
y, con ello, es más fácil identificar soluciones. Esto, a su vez, mejora la
gestión, ya que se toman en cuenta las instituciones informales de la
sociedad, como sus creencias, tradiciones y otros aspectos culturales
(North, 1990; Casson, et al., 2010). Por lo que el nivel local es una
arena clave para la implementación de programas de GA (Bianchi,
León y Perini, 2017).
Se debe tomar en consideración que a la participación se la puede
identificar como un proceso y, a la vez, como un resultado. Como
un proceso en cuanto a la relación con los actores y sus identida-
des, orientándose a la incidencia en el Estado; y, como un resultado,
cuando el Estado incorpora en su institucionalidad los mecanismos
forjados por la sociedad para que la atención a las demandas socia-
les sea sustentable y sostenible en términos de la equidad y la con-
fianza (Ortiz, 2012).
Aún más, en las democracias actuales, la ciudadanía tiene el
deber cívico de contribuir a crear valor público y no limitarse a ser
un mero receptor de las políticas públicas (Ortiz, 2012). De forma
adicional, la participación ciudadana, conforme la describe el Centro

Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD, 2009),
se tiene que orientar por la corresponsabilidad social, es decir, contri-
buir al bien común o interés general de la sociedad.
Desde la clasificación de Arnstein (1969) existen ocho niveles y
tres grados de participación ciudadana. En esta escalera, la consulta
ciudadana se encuentra en el nivel cuatro y un grado dos, de tipo
simbólico. Mientras que el control ciudadano (y veeduría es una for-
ma de control) se ubica en el nivel ocho y grado tres, definido como
poder ciudadano. En el cual la consulta se configura en el momento
en que los poderes públicos definen cuestiones, establecen pregun-
tas, gestionan el proceso e invitan a los ciudadanos a contribuir con
sus puntos de vista y opiniones (Sánchez 2015). También, según lo
define la OCDE, por intermedio de Caddy y Vergez (2003), esta es
una relación de doble sentido, en la que los ciudadanos comunican
sus opiniones al Gobierno.
Acorde con Prieto (2010), esta escalera de la participación ha cam-
biado desde la propuesta de Arnstein (1969). Pasa primero por el de-
nominado “espectro de participación” propuesto por la Asociación
Internacional de Participación Pública (IAPP por sus siglas en inglés),
que establece cinco niveles que van desde la información al empode-
ramiento que es previo al control ciudadano. Luego, se presenta el
modelo de OCDE (2001) denominado de las “relaciones Gobierno-
ciudadano” que alcanza la participación activa. Esta comparación
muestra que el marco de participación activa va, apenas, más allá
de los niveles que definen el tokenismo1 identificados por Arnstein;
al respecto, afirma Prieto (2010) que podría tener incidencia en los
1 Arnstein (1969) propone ocho niveles de participación y no participación y los divide en

tres grados. Los dos primeros 1 y 2 se ubican en los grados de no participación y su rol es
de educar a los participantes. Los siguientes dos niveles 3 y 4 recaen en el tokenismo de in-
formación y consulta, de manera respectiva, que permite a los que no son escuchados tener
voz, aunque aún carecen de poder para ser atendidos. En este nivel no hay un seguimiento
ni la garantía de que sus pedidos sean atendidos. Sin embargo, el paso 5 es un tokenismo
de nivel superior en el que si bien su participación podría asesorar, aún se guarda para las
autoridades la toma de decisiones. Los siguientes peldaños, nivel 6 de asociación, nivel 7 es
poder delegado y nivel 8 es de control ciudadano. Estos ya se encuentran en los niveles de
poder ciudadano y tienen influencia en la toma de decisiones.
escasos niveles de impacto conseguidos por la participación. Por ello,

se destaca la importancia de la transferencia de poder y control para
alcanzar una participación significativa (Karsten, 2012).
Como se ha descrito, en el gobierno abierto se destaca la partici-
pación ciudadana en la gestión de lo público, por lo que se busca que
esta se interese e involucre en el debate público, aporte, proponga y
contribuya a una gobernanza efectiva atendiendo a las necesidades
reales de la sociedad (Mesina, 2013). Sin embargo, esto no significa
que el Gobierno renuncie a su derecho y obligación de establecer po-
líticas y tomar decisiones (Sánchez, 2015), sino que se beneficia del
empoderamiento ciudadano (Bojórquez, 2012). En este marco, se
evidencia que el gobierno abierto con este enfoque ciudadano-céntri-
co permite que los actores participantes entiendan mejor que la com-
plejidad es inherente al proceso decisional público (Subirats, 2009).
Además, contribuye a desarrollar la confianza en la Administración
pública, lo que fortalece el civismo y la creación de un circulo virtuo-
so (Caddy y Vergez, 2003).
2.1. Descripción del caso

En Ecuador, las nuevas ideas, demandas y necesidades de la participa-
ción ciudadana se pueden canalizar a través de diferentes instancias y
mecanismos de participación, entre estas la de cabildo popular, para
lo cual tiene un amplio marco establecido en la Constitución y nor-
mativa relacionada. El Código Orgánico de Organización Territorial
Autonomía y Descentralización (Cootad) en su artículo 29 prescribe
que el ejercicio de un gobierno autónomo descentralizado se realiza
a través de tres funciones integradas, uno de los cuales es la de par-
ticipación ciudadana y control social. A su vez, según se indica en
el artículo 31, entre sus responsabilidades se encuentra la de imple-
mentar un sistema de participación ciudadana para el ejercicio de los
derechos que permita avanzar en la gestión democrática de la acción
regional (Asamblea Nacional, 2010).
El artículo 303 del mismo cuerpo normativo, dispone que las per-
sonas, comunidades, pueblos, nacionalidades y colectivos de la cir-
cunscripción de un gobierno autónomo descentralizado deben ser
consultados frente a la adopción de medidas normativas o de gestión

que puedan afectar sus derechos colectivos. Asimismo, tienen dere-
cho a ejercer la democracia directa a través de la presentación de pro-
yectos de normas, ordenanzas, acuerdos o resoluciones parroquiales;
a ejercer el control social de los actos y a la revocatoria del mandato
de sus autoridades en el marco de la Constitución y la Ley (Asamblea
Nacional, 2010).
En el 2016, el Concejo Metropolitano de Quito (CMQ) sancionó la
Ordenanza Metropolitana No. 102, y creó el Sistema Metropolitano
de Participación Ciudadana y Control Social, con el cual se impulsa
el cogobierno en la solución y tratamiento de los problemas de la
ciudad (CMQ, 2016, art. 20). Más adelante, el CMQ (2019) recoge
la normativa en el Código Municipal. Este sistema contempla, por un
lado, la transversalización del mismo en todas dependencias munici-
pales para que se incluyan procesos participativos en todas las fases
de la política pública y del servicio ofertado a la ciudadanía. Por otro
lado, implica realizar acciones que permitan dar acompañamiento a
la implementación de los mecanismos de participación ciudadana
y control social determinados en el código. También, establece ac-
ciones que fortalezcan el tejido social mediante la promoción de la
cohesión social, corresponsabilidad y construcción colectiva, desde
la perspectiva de la ciudadanía activa (arts. 1.3.73, 1.3.79).
Respecto de los cabildos populares, se los define como instancias
de participación, a través de sesiones públicas abiertas, para discutir
asuntos específicos vinculados a la gestión municipal. Tienen el ca-
rácter consultivo, proponente y de control social, con el fin de que la
ciudadanía y las organizaciones aporten para la adecuada toma de
decisiones. En estos pueden participar ciudadanos a título individual,
así como organizaciones, colectivos, gremios, sectores sociales, cul-
turales o cualquier otra forma de organización, con o sin personería
jurídica (arts. 1.3.123-5).
En el cabildo popular, la convocatoria, resultados, acuerdos y se-
guimiento son de carácter público. La convocatoria puede ser hecha
por el alcalde metropolitano, administradores zonales, o por repre-
sentantes ciudadanos para tratar temas de interés de la ciudad, o
por temas puntuales de algún sector del territorio. Los resultados o

acuerdos alcanzados en el cabildo deben ser difundidos para el se-
guimiento. Igualmente, la autoridad debe informar a la ciudadanía
sobre las decisiones o medidas concretas adoptadas, en relación con
lo planteado en los cabildos (Arts. 1.3.124-6).
Sustentando dicho sistema, también se norma el derecho funda-
mental de las personas a la información y se tutela el derecho de ac-
ceso a la información pública que gestiona el Municipio de Quito por
intermedio del Sistema Metropolitano de Información. Por otro lado,
aun cuando se indica que la información pública municipal pertene-
ce a la ciudadanía, se anota que el Municipio es su administrador;
se garantiza el derecho a acceder a las fuentes de información –como
mecanismo para ejercer la participación democrática respecto del
manejo de la cosa pública– y la rendición de cuentas; y, este está
obligado a transparentarla en formatos reutilizables para promover
que los ciudadanos pueden participar de forma abierta en el análisis
de las opciones de política pública (arts. 1.3.1,1.3.2,1.3.13).
En este contexto normativo, un grupo de ciudadanos manifiestan
su voluntad expresa de constituirse como Cabildo Popular y, crean
el Cabildo Cívico de Quito (CCQ) el 11 de febrero de 2019 definien-
do su Estatuto. La estructura y organización consta de: Asamblea
General, Coordinación General y Mesas de Trabajo por temas para
que estén a cargo de debatir, discutir, elaborar propuestas de agen-
das de trabajo y de seguimiento de la gestión municipal para conoci-
miento y resolución de la Asamblea General (CCQ, 2019).
Se constituyen siete mesas de trabajo inicialmente, sin perjuicio
de que después se creen otras: Bienestar, Movilidad, Democracia
Participativa, Convivencia Pacífica, Desarrollo Productivo, Arte y
Cultura. Los miembros del Cabildo Cívico son honorarios y, para for-
mar parte, el único requisito es presentar una carta motivada a la
Coordinación General manifestando su interés de participar y decla-
rando su sujeción a lo dispuesto en el Estatuto (CCQ, 2019).
Pero el Distrito Metropolitano de Quito (DMQ), es un escena-
rio heterogéneo, y por lo tanto, no se espera una reacción homogé-
nea en materia de participación, debido a las diversas condiciones
de vida y organización de la población. La administración del DMQ

se ejerce por intermedio del Municipio conformado con un Concejo
de 21 concejales y presidido por el alcalde. Está dividido en nueve
administraciones zonales y es un espacio complejo desde varios en-
foques; y, así se lo puede ver desde las cifras, ya que es la ciudad
más poblada del Ecuador teniendo al 2019 un número proyectado
de 2 735 987 habitantes (Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
[INEC], 2019a), con un 3,6 % de pobreza extrema, 11,9 % de pobreza
y un coeficiente de Gini de 0,492 (INEC, 2019b) que se ubica como
la más alta del país. El DMQ tiene un total de 32 parroquias urbanas
y 33 rurales, 87 barrios, un elevado número de migrantes, competen-
cias de tránsito descentralizadas, entre otras características.
El Plan Metropolitano de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
(PDOT) de la ciudad identifica como parte del diagnóstico las si-
guientes problemáticas desde seis ejes fundamentales: 1) gobernan-
za: falta de coherencia entre las ambiciones de la planificación y la
estructura territorial existente; 2) ecología y medioambiente: falta
de consideración de la geografía del medio ambiente en los pro-
cesos de desarrollo territorial y urbano; 3) infraestructura: falta de
correspondencia entre el ordenamiento de las infraestructuras y la
estructura poblacional y productiva del territorio; 4) productividad:
falta de compacidad y complejidad del tejido urbano; 5) desarrollo
social: falta de equidad en la distribución y calidad de los equipa-
mientos sobre el territorio; 6) calidad de vida: falta de accesibilidad
de servicios básicos espacios públicos de calidad en buena parte del
territorio (CMQ, 2015). Es por ello, que como parte del PDOT cons-
ta la Política S2 referida a fortalecer el tejido social, impulsando su
participación en la construcción de políticas publicas y el desarrollo
mediante una gobernanza cercana y transparente (CMQ, 2015).
Con estos antecedentes, es fundamental el análisis del cabildo
popular como una instancia, ya que por su diseño puede permitir la
integración de diversos grupos, asociaciones, colectivos y ciudadanos
independientes, para fomentar el desarrollo de la participación y a
través de esta incidir en los niveles de apertura del gobierno y fortale-
cer el enfoque ciudadanocéntrico.
3. Metodología
Se estudió como caso el Cabildo Cívico de Quito mediante una in-
vestigación cualitativa de tipo descriptiva. Se utilizó un análisis do-
cumental a partir de las ordenanzas, código municipal, plan de de-
sarrollo y ordenamiento territorial, plan de acción de GA, así como,
el Estatuto y actas del Cabildo Cívico; se aplicaron métodos lógico-
analíticos para indagar la realidad del contexto y el método sistémico
estructural-funcional para examinar las interrelaciones. Se utilizaron
fuentes primarias como entrevistas de profundidad y secundarias
desde informes publicados sobre la temática.
Las entrevistas se realizaron a tres miembros del Cabildo Cívico
de Quito, el coordinador general y dos miembros de mesa demo-
cracia participativa, para conocer a profundidad sobre los espacios
desarrollados, sus fines, detalles de su conformación, resultados y los
niveles de participación alcanzados, así como la incidencia de estos
en el fomento del gobierno abierto. De igual manera, se realiza una
aproximación sobre aspectos que debe considerar un modelo de ges-
tión (sobre todo macroprocesos, interrelacionamientos, estrategias)
de este tipo de instancia para alcanzar eficacia en relación con los
asuntos de interés público y, en cuanto a la gestión municipal dentro
de la política pública de GA.
4. Resultados
4.1. Sobre conformaciones y problemas previos en cabildos

populares
En el nuevo siglo, con el sistema de gestión participativa del Municipio
del Distrito Metropolitano de Quito (MDMQ), la denominación
de cabildos a los niveles territoriales de participación social buscó
resignificar el término al generalizarlo como un espacio masivo de
consulta y diálogo ciudadano (Barrera, 2001). Sin embargo, en estas
formas de organización, debido a la heterogeneidad de los sectores,
se optó por realizar cabildos subsectoriales y se evidenciaron incon-
venientes de convocatoria y representación.
Sarzosa (2001) indica que los cabildos eran indistintamente es-

pacios de diagnóstico barrial, validación y socialización de acuerdos
previos y, en menor proporción, espacios resolutivos. En el nivel ba-
rrial mostraron alguna concreción de intereses colectivos, mientras
que en el nivel sectorial se desarrollaron como espacios difusos de
acuerdos generales. Los cabildos zonales, por otro lado, se registra-
ron más bien como un espacio de rendición de cuentas, ya que eran
organizados y coordinados desde las administraciones. En general,
los temas tratados en los cabildos reflejaron una atomización de las
demandas en aspectos relacionados con infraestructura, servicios y
equipamiento urbano; es decir, tan variados como las necesidades
de los barrios.
En el sistema de participación, al 2002, se describía a los cabildos
como metropolitano, zonales, parroquiales, barriales y comunales.
La convocatoria se realizaba desde los barrios y las administraciones
zonales, lo que no permitía romper la práctica de demandas cliente-
lares, como por ejemplo las obras físicas, y volvía muy complejo aten-
der de forma global la calidad de vida urbana. El sistema de gestión
participativa a dicha fecha mostró un problema entre lo territorial y
lo social debido a que sectorizaba la participación, que aunque tu-
viera un sustento metodológico resultaba insuficiente, ya que al no
generar otros espacios de inter/intra sectorialidad provocaron difi-
cultades en construir propuestas integrales. Para que la participación
sea efectiva y cumpla con los objetivos que se propone, el Municipio
debe incorporar a todos los actores en un proyecto tomando en
cuenta sus condiciones históricas, sociales y las inequidades o asime-
trías existentes (Vásquez, 2002).
4.2. El Plan Metropolitano de Desarrollo y Ordenamiento

Territorial (PDOT) y Gobierno Abierto
En el PDOT 2015-2025 como parte de la política de desarrollo social
S2 se establecen varios objetivos y lineamientos estratégicos relacio-
nados con la temática abordada (Secretaría General de Planificación
DMQ, 2015), entre los que se destacan:
• La transversalización de los procesos de participación ciudadana en

instancias y procesos, para su incidencia en todas las fases de la po-
lítica pública y los servicios. Entre los lineamientos, se anota la inclu-
sión de mecanismos de participación ciudadana y consulta en todos
los servicios y atenciones de los programas municipales.
• El desarrollo de un modelo de planificación participativa que involu-
cre a la ciudadanía en los procesos de toma de decisiones. Dentro de
sus lineamientos estratégicos se establece el impulso de cabildos sec-
toriales, territoriales y temáticos como mecanismos de participación
ciudadana para su incidencia en la toma de decisiones. Es decir, este
instrumento se enfoca en la conformación de cabildos convocados
desde el Municipio. Sin embargo, no se anota en específico nada re-
ferente a cabildos populares ampliados.
• La estrategia de promoción y debate del estatuto autonómico utili-
zando el desarrollo de procesos de consulta, participación y decisión
desde los diversos territorios (barrios, comunas, parroquias).
• El desarrollo de herramientas y mecanismos de cercanía, agilidad y
transparencia en los procesos, gestión y servicios que presta, para
lo cual se establece como lineamiento el impulso de mecanismos de
levantamiento de información y consulta a la ciudadanía organizada
y no organizada.
• La promoción de la convivencia ciudadana y la integración de los
diferentes actores y sectores de la ciudad. Se propone, entre otros, el
desarrollo de procesos de participación e implementación de canales
de expresión y comunicación directa vinculados con las diferentes
poblaciones de Quito.
4.3 Estrategias, acciones y resultados en el marco de GA

basados en la normativa vigente
Entre las estrategias que el Municipio del Distrito Metropolitano de
Quito (MDMQ) ha implementado y los resultados alcanzados en el
período 2014 al 2018, como parte del proceso que realiza para con-
vertirse en un gobierno abierto, se registran acorde con el informe
de la Secretaría General de Planificación DMQ (2019), los siguientes
resultados:
Se indica que, al crear el sistema de asambleas ciudadanas, nor-

mar el mecanismo de presupuestos participativos y de articular estos
dos mecanismos de participación ciudadana, se logró el empode-
ramiento de la ciudadanía. Esto va desde la planificación hasta el
seguimiento en la ejecución de los presupuestos, estableciendo me-
canismos de participación directa y fortaleciendo los espacios de en-
cuentro, planificación, deliberación, concertación y toma de decisio-
nes. Cabe resaltar, sin embargo, que no se evidencian testimonios
de participantes o indicadores cualitativos respecto a estos mecanis-
mos, ni acerca de la instancia de cabildo popular.
En cuanto al sistema de participación ciudadana, en relación con
la ordenanza 102, de octubre de 2018, se muestran entre los resul-
tados: un número de 730 asambleas barriales realizadas en todo el
DMQ, las cuales se encuentran inscritas y publicadas en la página de
GA; actas de asambleas parroquiales de presupuesto participativo
y de priorización de obras, programas o proyectos sociales publica-
das; 130 sesiones ordinarias de asambleas parroquiales realizadas en
2018; actas de elección de representantes de las 65 parroquias del
DMQ publicadas; sesiones ordinarias de asambleas zonales realiza-
das; actas de elección de representantes de las 8 zonas del DMQ
publicadas; actas de las dos sesiones ordinarias mantenidas por la
Asamblea del DMQ publicadas; diseño de programa de formación
ciudadana para beneficiar alrededor de 400 nuevos líderes barriales.
Se explica, en el documento oficial, que estos resultados han per-
mitido el involucramiento de la ciudadanía en los diferentes meca-
nismos de participación, especialmente en lo relativo a asambleas
ciudadanas.
Como resultado de los procesos formativos se indica que las
asambleas barriales se encuentran realizando agendas en pro del de-
sarrollo de su barrio, y con el compromiso y actuación de los vecinos.
Las Administraciones Zonales han realizado 257 procesos de socia-
lización, entre enero y agosto de 2018, y la difusión de la ordenanza
del sistema de participación ciudadana a 11 114 personas provenien-
tes de 399 barrios en todo el DMQ.
En la fase de estudios y de ejecución de las obras, programas o

proyectos sociales se indica que se conformaron comités ciudadanos
de seguimiento en cada parroquia, que de manera cuatrimestral se
reúnen para evaluar los avances y realizar aportes sobre los procesos
de ejecución de los presupuestos participativos. Como resultado, el
Municipio registra que desde el 2014 hasta la ejecución 2018 han
sido priorizadas y ejecutadas con presupuesto participativo, 1800
proyectos sociales y obras públicas. Sin embargo de lo anotado, las
siguientes acciones no constan como cumplidas: a) “Capacitación
de la administración local”, que se describe como el Programa de
capacitación a funcionarios municipales sobre las Ordenanzas de
Gobierno Abierto, la regulación de la Gestión de la Información, y el
Sistema Metropolitano de Participación Ciudadana y Control Social,
que a la fecha se encuentran incluidos en el Código Municipal y sobre
manejo de plataformas de datos abiertos del MDMQ; b) Escucha
activa y colaboración planificada. Adicionalmente, no se coloca nin-
gún avance o seguimiento relacionado con otras instancias de par-
ticipación generadas desde la ciudadanía y sus interrelaciones en la
toma de decisiones y agenda local. Ante estas acciones pendientes,
se evidencia como una oportunidad de mejora la interacción perma-
nente, consulta y colaboración con una instancia ciudadana como el
cabildo popular.
4.4. Plan de Acción de Gobierno Abierto y estrategias

relacionadas con finalidades de un cabildo popular
Entre los compromisos de colaboración de Plan de Acción de
Gobierno Abierto de DMQ, se encuentran: el de implementar un mo-
delo de gestión de laboratorio ciudadano en “Casa Somos” como
mecanismos de colaboración y cocreación en los que se fomente la
experimentación y producción de ideas o proyectos que mejoren o
transformen los barrios; el de fomentar la construcción de resilien-
cia en el Distrito Metropolitano de Quito por medio del empode-
ramiento y colaboración de varios actores, a través de programas.
Adicionalmente, el refuerzo de líneas de diálogo entre el Municipio y
la ciudadanía, enfocado a la plataforma Quito Decide. Por último,
el fomento de la comunicación permanente entre autoridades electas
del MDMQ y la ciudadanía sobre la base de la publicación de los

informes de rendición de cuentas.
4.4.1. Acciones y propuestas de Cabildo Cívico de Quito

Se resalta que para convocar al Cabildo Cívico de Quito (CCQ) no
es requerido la convocatoria desde el Municipio (CCQ, 2019a, art.
4). El cabildo es entonces, de forma ampliada, una instancia directa
de iniciativa popular para la participación y colaboración ciudadana,
que parte del desarrollo y reconocimiento de la corresponsabilidad
del ciudadano como actor fundamental en las políticas y gestión lo-
cal. Es una instancia independiente y participan todo tipo de actores,
desde la sociedad civil organizada y la ciudadanía directamente.
En este marco, se han sumado participantes activos a las siete
mesas, que conforman aproximadamente 70 organizaciones sociales
y colectivos, quienes se reúnen quincenalmente según se verificó en
la primera fase para la elaboración de propuestas. A estas reunio-
nes periódicas se puede sumar la ciudadanía interesada e invitados
inclusive de forma previa a integrar el Cabildo, como una muestra
práctica de la apertura de la instancia. Adicionalmente, se evidenció
que la mesa de democracia participativa realizó de forma pública, en
redes sociales, sus convocatorias a reuniones incluyendo los puntos
a tratar (CCQ, 2019b).
Luego de poco más de cinco meses de funcionamiento en el año
2019, el Cabildo Cívico elaboró propuestas y mociones por cada una
de las mesas las que fueron presentadas y aprobadas en su segun-
da asamblea general realizada el 23 de junio de 2019. Se destaca la
particularidad de que en la convocatoria a la asamblea general fue
invitada a participar toda la ciudadanía (CCQ, 2019c). Esto permi-
tió que los asistentes puedan observar el funcionamiento y mecanis-
mos establecidos para la toma de decisiones y realizar preguntas,
exponer inquietudes y proponer mejoras. Según lo aprobado en esta
Asamblea, se presentaron al alcalde de Quito, el 24 de julio de 2019,
un total de 25 propuestas ciudadanas incluidas declaraciones y mo-
ciones (CCQ, 2019d). De estas la autoridad adquirió cuatro com-
promisos con el Cabildo Cívico de Quito:
• Reuniones bilaterales: disponer que los coordinadores de las siete

mesas se reúnan con sus pares o secretarios del Municipio para co-
nocer las propuestas ciudadanas en detalle y se analice su viabilidad
técnica.
• Espacio radial: asignar un espacio al CCQ y sus miembros en la Radio
Pacha una vez por semana dos horas en horario estelar, para promo-
ver una comunicación positiva y participativa.
• Estatuto Autonómico de Quito: firmar un convenio para que un re-
presentante del CCQ se integre formalmente en la construcción del
Estatuto.
• Transparencia: firmar un convenio de transparencia para que todos
los miembros del cabildo puedan participar a través de veedurías so-
bre el uso de recursos públicos, licitaciones y otras temáticas de inte-
rés general (CCQ, 2019e).
Estos compromisos se identifican como un logro de incidencia/
respuesta obtenida por el CCQ. Sin embargo, los resultados depen-
derán del grado de coordinación con las diferentes unidades, y el
cumplimiento de los espacios previstos por el Municipio. La siguien-
te tabla muestra la relación entre las propuestas y los compromisos
adoptados por el alcalde:
Tabla 1
Propuestas de Cabildo Cívico de Quito presentadas al alcalde
Relación/
Mesa Propuestas2
compromisos
Democracia Plataforma digital y territorial de soluciones
participativa y cívicas 1,2,4
transparencia3 Cabildo permanente
Organización y gestión del sistema de
protección de derechos
Bienestar 1,2,4
Evaluación Técnica de Estrategia de Salud al
Paso
2 No se incluyen las Declaraciones.

3 El nombre de esta mesa fue ajustado en julio de 2019, sobre la base de las propuestas pre-
sentadas y la dinámica de la mesa por parte de los coordinadores.
Relación/
Mesa Propuestas4
compromisos
Ambiente como un sistema natural del DMQ
Propuesta Ambiental a largo plazo
Reforma del Código Metropolitano en lo 1,2,4
Ambiente y animales concerniente a fauna urbana contenida en el
Libro sexto.
Medidas de protección del Ilaló
Propuestas residuos sólidos
Accesibilidad
Sostenibilidad y eficiencia energética
1,2,4
Movilidad Inclusión
Seguridad
Garantía de calidad de vida
Identificación, salvaguarda y recuperación del
Patrimonio tangible e intangible
Arte, cultura y 1,2,4
Ordenamiento y clarificación de roles
patrimonio
Caracterización de criterios y normativa para
uso de espacio público
Recuperación, rehabilitación y mantenimiento
de espacios públicos
Convivencia pacífica y 1,2,4
Fortalecimiento de servicios y programas
seguridad
Plan de emergencia para riesgos y desastres/
enfoques derechos
Comisión
Varias mociones relacionadas con la
Interdisciplinaria del
participación y construcción del Estatuto 1,2, 3
Estatuto Autonómico
Autonómico
de Quito
Fuente: CCQ (2019d; 2019e).
De entre las propuestas, se destacan en el ámbito del estudio las

que corresponden a la mesa de democracia participativa y transpa-
rencia. La propuesta 1 se refiere al desarrollo de una plataforma di-
gital y territorial de soluciones cívicas, para establecer un proceso de
empoderamiento ciudadano de abajo hacia arriba, que permita re-
colectar las necesidades de los barrios, con diferentes mecanismos y
herramientas, desde asambleas barriales hasta las aplicaciones web.
De esta manera, se pretende convertir en una metodología y espacio
para desarrollar el ejercicio de priorización de las necesidades, la ob-
tención de insumos para el desarrollo de soluciones desde un enfo-
que colaborativo, y, para ejercer el control ciudadano a su aplicación.
4 No se incluyen las Declaraciones.
La propuesta 2 es denominada cabildo permanente y plantea de-

sarrollar una plataforma amigable para: a) el seguimiento virtual a
la gestión del Municipio, desde el sistema municipal de datos abier-
tos; b) facilitar la participación directa en las decisiones públicas, es
decir, la potenciación de Quito Decide; c) priorizar los presupuestos
participativos según las necesidades; d) visibilizar los problemas de
los barrios para proponer soluciones; y, e) facilitar la articulación
de actores. La discusión de la mesa, para estas propuestas, resaltó
las diferencias metodológicas y de accesibilidad de los espacios, en
contraste con las plataformas y los espacios existentes actualmente
en el Municipio de Quito. Se destaca que las funciones, actividades
y propuestas de esta instancia concuerdan de forma consistente con
las definidas en el PDOT y el Plan de acción de gobierno abierto.
4.4.2. Actividades de cabildo por nivel de participación

Sobre la base de los grados y niveles de participación de Arnstein
(1969), el espectro de participación pública de IAPP (2000) y el mo-
delo de relaciones Gobierno-ciudadano de OCDE (2001) se identi-
ficaron los niveles de participación potencial que enmarcan las ac-
tividades o finalidades determinadas para el Cabildo Cívico como
instancia ciudadana. Ello se da sobre la base del análisis del marco
referencial en contraste con el detalle de funciones que constan en
el Estatuto del Cabildo Cívico y la perspectiva de proyección de las
acciones desde la coordinación general.
Tabla 2
Niveles de participación potenciales según funciones Cabildo Cívico de Quito
Poder
Finalidades5/ Modelo Tokenismo
Ciudadano
Control
Arnstein Información Consulta Aplacamiento Colaboración Delegación Poder
Ciudadano
IAPP Informa Consulta Involucra Colaboración Empoderamiento
Participación
OCDE Información Consulta
Activa
Plataforma de encuentro ciudadano pa-
x x x x
ra incidir
Espacio de discusión y proposición x x x x
Trabajo articulado y Vinculación con ins-
x x x x
tancias de Gobierno
Seguimiento a peticiones y respuestas x x x x x x
Definición de agenda de temas para auto-
x x x x x
ridades
Apoyo a las autoridades x x x x
Realizar propuestas x x x
Promoción de corresponsabilidad x x x x x
Uso de mecanismos de participación ciu-
x x x x x x
dadana y control social
Fuente: CCQ (2019a); Karsten (2012); entrevista realizada al coordinador general del Cabildo Cívico de Quito, julio de 2019.
5 El Estatuto del Cabildo Cívico de Quito, indica entre sus finalidades: a) Ser una plataforma de encuentro ciudadano para el pleno ejercicio de los derechos de parti-
cipación de sus miembros para incidir e intervenir en la toma de decisiones del gobierno del Distrito Metropolitano de Quito; b) convertirse en un espacio activo de
El cabildo popular para el fomento del gobierno abierto...
discusión y proposición sobre asuntos de interés público local; c) Trabajar de forma articulada en la definición de objetivos, agendas de trabajo y vinculación con au-
toridades públicas, en las distintas instancias de gobierno que inciden en el Distrito Metropolitano de Quito; d) Proponer y dar seguimiento a las peticiones realiza-
das ante las autoridades públicas y velar por una respuesta adecuada y motivada a las mismas; e) Definir una agenda de temas que deberán ser tratados por las au-
toridades públicas durante su gestión y velar por su cumplimiento; f) Brindar apoyo técnico a las autoridades públicas, en los asuntos que sean de conocimiento y
experticia por parte de los diferentes miembros del Cabildo Cívico; g) Realizar propuestas de proyectos, normativas o peticiones a las autoridades públicas; h) Pro-
mover la corresponsabilidad de los quiteños a fin de que cumplan con sus obligaciones ciudadanas y se involucren activamente en la gestión municipal a través de la
73
deliberación colectiva sobre sus problemas, promoviendo y apoyando cambios, construyendo propuestas, proyectos y mejoras en la planificación y gestión de la ciu-
dad; i) Hacer uso de los mecanismos de participación ciudadana y control social (CCQ, 2019a, art. 3).
Como se desprende del análisis, de las nueve finalidades descri-

tas sólo dos alcanzan niveles relacionados con ejercer el control ciu-
dadano y cuatro con el de empoderamiento. Mientras tanto, todas
alcanzan un nivel de colaboración ciudadana. Esto evidencia que,
si bien, bajo los esquemas presentados por Arstein (1969) e IAPP
(2000) la mayoría de los propósitos de esta instancia no se enfocan
directamente en el control o delegación del poder/empoderamiento
ciudadano. Sin embargo, en concordancia con Bianchi et al. (2017,
p. 15) que sostiene que la colaboración entre la ciudadanía y la ad-
ministración local sí coadyuva al empoderamiento ciudadano y a la
legitimidad de las políticas públicas, entonces, el Cabildo Cívico de
Quito tiene las atribuciones y características para convertirse en una
instancia potente para favorecer los más altos niveles de incidencia
de la participación.
4.4.3. Conformación y organización de las instancias y los niveles

de participación
De la revisión del ejercicio de cabildos zonales y subsectoriales reali-
zado en el marco del sistema de participación ciudadana, previos al
2014, se evidenciaron varias dificultades respecto a la consecución de
resultados e impacto en las políticas locales (Barrera, 2001; Sarzosa,
2001; Torres, 2002; Vásquez, 2002). Por lo que, con el propósito de
conocer si la conformación y organización de las instancias afectan el
nivel de participación alcanzado, en este estudio se recurrió al análisis
documental bibliográfico y las entrevistas en profundidad. La tabla 3
muestra el resultado.
Los resultados muestran que las instancias que se organizan de
forma temática, parroquial o metropolitana y que se conforman con
organizaciones de sociedad civil, solos o con ciudadanía indepen-
diente, tienen una expectativa mayor de alcanzar niveles de poder
ciudadano, respecto a las otras conformaciones cuya expectativa es
como máximo el nivel de participación activa bajo el modelo OCDE
(2001) o de aplacamiento bajo el modelo de Arstein (1969), siendo
que este último refiere a que se aceptan algunas propuestas de la
ciudadanía, pero la participación no alcanza las decisiones globales.
Bajo el contexto de este análisis y, de forma complementaria con los

resultados evidenciados en la tabla 2, la conformación y organiza-
ción del Cabildo Cívico favorece la posibilidad de alcanzar niveles de
participación de poder ciudadano.
Tabla 3
Niveles de participación según organización y conformación de las
instancias
Organización Tokenismo Poder ciudadano
Temas
Temáticos x
Multitemas x
Territorio
Zonal x
Sectorial x
Parroquial x
Barrial x
Metropolitano x
Conformación
Participación asociada x x
Participación individual x
Participación asociada e individual x
Fuente: Barrera (2001); Sarzosa (2001); Torres (2002); Vásquez (2002); Entrevista realizada al coordinador
Ggeneral del Cabildo Cívico de Quito, julio de 2019; entrevista realizada a miembros de la mesa de-
mocracia participativa del Cabildo Cívico de Quito, julio de 2019.
4.5. Finalidades del Cabildo Cívico de Quito y relación con el

gobierno abierto
A continuación, se registran los resultados del análisis de las finali-
dades del Cabildo Cívico en relación con los principios de gobierno
abierto. Estos han sido determinados a partir de las entrevistas en
profundidad y del análisis documental para lo cual se considera-
ron los fines previstos en el Estatuto y en la práctica de las acciones
derivadas de estos que constan en las actas/ayudas memorias del
Cabildo Cívico de Quito a las que se tuvo acceso y, su consistencia
con los principios de GA, así como, sus relaciones e interacciones en

el marco de las ordenanzas, Código Municipal, Plan Metropolitano
de Desarrollo y Ordenamiento Territorial y el Plan de Acción de GA.
Para este análisis se aplicaron métodos lógico-analíticos que per-
mitieron indagar el contexto de aplicación vigente, que corresponde
a un inicio de mandato en el gobierno local, y el método sistémico
estructural-funcional para examinar las interrelaciones posibles entre
la instancia de Cabildo y el gobierno abierto.
Tabla 4
Funciones de Cabildo Cívico de Quito y su relación con gobierno abierto
Cabildo Cívico Gobierno abierto

Transparencia/
Escrutinio,
Funciones supervisión Participación Colaboración
Plataforma de encuentro
X X X
ciudadano para incidir
Espacio de discusión y
X X
proposición
Vinculación con instancias de
X X
Gobierno
Seguimiento a peticiones y
X X X
respuestas
Definición de agenda de temas
X X X
para autoridades
Apoyo a las autoridades X X
Realizar propuestas X X
Promoción de corresponsabilidad X X X
Hacer uso de mecanismos de
participación ciudadana y control X X X
social
Fuente: CCQ (2019a; 2019; 2019f); entrevista realizada al coordinador general del Cabildo Cívico de Qui-
to, julio de 2019; entrevista realizada a miembros de la mesa democracia participativa del Cabildo
Cívico de Quito, julio de 2019.
Como se desprende del análisis, las nueve funciones descritas guar-

dan relación con la participación y colaboración ciudadana como
principios de GA y cinco funciones se relacionan con la transparencia
como base para el escrutinio y supervisión. Por lo que, siendo den-

tro del GA la participación ciudadana un elemento clave, desde el
enfoque ciudadano-céntrico, para el desarrollo de programas y pres-
tación de servicios públicos y, según lo indica Kaufman (2018) de
retroalimentación ciudadana para el mejoramiento de los servicios
públicos, esta instancia a través del ejercicio de sus funciones podrá
fomentar los objetivos que persigue un GA.
A su vez, la inclusión creciente de miembros desde la ciudadanía
organizada e independiente asegura que, al conversar de forma per-
manente con estos desde el Cabildo Cívico, el gobierno local conozca
directamente los requerimientos y, por lo tanto, siguiendo lo afirma-
do por Bojórquez (2012) sería más probable alcanzar eficiencia en
las acciones públicas y mejorar la calidad de vida; y, con ello crear
conjuntamente valor (OECD, 2010) (Ramírez-Alujas, 2012).
En este caso entonces, el Cabildo Cívico como instancia de par-
ticipación actuaría como un proceso, en cuanto a la relación con
diversos actores; y, como un resultado, en el momento en que el
Municipio incorpore en su institucionalidad las propuestas presen-
tadas, pudiendo generar a su vez de manera consistente equidad y
confianza (Ortiz, 2012).
4.6. Aproximación de aspectos de modelo de gestión de

cabildo para incidir en GA
Considerando que el Cabildo Cívico es una construcción reciente al
corte de este análisis, a continuación, se realiza una aproximación de
algunos aspectos que serán necesarios tener en cuenta con el propósi-
to de concretar a través de este una incidencia real en el enfoque ciu-
dadano-céntrico de GA y, de lograr que la participación se comporte
como un proceso y un resultado. La definición de aspectos parte de
las funciones establecidas para esta instancia de participación, las
cuáles fueron contrastadas con las acciones ejecutadas y analizadas
desde la percepción de los miembros del Cabildo Cívico entrevistados
y el enfoque de desarrollo de modelos de gestión (Felcman, 2016).
Tabla 5
Aspectos a destacar del modelo de gestión para mayor incidencia
Aspectos Transparencia Participación Colaboración
ciudadana
Macroprocesos Seguimiento a Definición de agendas Apoyo técnico a las
(según estatuto) peticiones autoridades públicas
Realización de Promoción de
Establecer propuestas involucramiento activo
espacio activo
para encuentro, Promoción de
discusión, corresponsabilidad
proposición,
control social Deliberación colectiva
de problemas
Inter- Autoridades Organizaciones de sociedad civil de hecho y
relacionamiento y entidades derecho
públicas de nivel
local y nacional Ciudadanía
Academia
Unidades del MDMQ

Estrategias Identificación Establecimiento Establecimiento
de información de mecanismos de mecanismos
básica para permanentes para para elaboración
participación y incorporación de y calificación de
colaboración organizaciones de propuestas.
la sociedad civil y
Identificación y ciudadanía en CCQ Articulación de forma
priorización para previa de agenda con
datos abiertos Identificación de planes de gobierno
subtemas por mesas local.
Implementación de Desarrollo de
mecanismos para mecanismos y
priorización de temas responsables para
seguimiento de
Desarrollo e propuestas.
implementación de
mecanismos y flujo de Elaboración de plan
comunicación intra e para sostenibilidad
inter mesa; y, cabildo- del apoyo técnico al
MDMQ, cabildo- MDMQ
ciudadanía (externa)
5. Conclusiones
El estudio indagó respecto al cabildo popular como una instancia de
participación e iniciativa ciudadana, a través de la cual se puede fo-
mentar el gobierno abierto. A partir del análisis del caso del Cabildo
Cívico de Quito se identificó que este en corto tiempo de implemen-
tación incorporó a más de 70 organizaciones, presentado propuestas
y mociones a la Alcaldía obteniendo cuatro acuerdos para su trata-
miento, incluyendo acciones de transparencia de los procesos muni-
cipales sobre el uso de recursos públicos.
Como resultado de la investigación con enfoque cualitativo y de
tipo descriptiva, se identificó su potencialidad, desde su conforma-
ción y organización, en relación con las funciones definidas que como
se evidenció guardan relación directa con la participación y colabo-
ración ciudadana como principios de GA y, además se relacionan
con la transparencia como base para el escrutinio y supervisión. El
Cabildo Cívico a partir de: a) discusiones por temáticas alrededor de
mesas; b) alcance metropolitano; y, c) miembros de organizaciones
de la sociedad civil y ciudadanía independiente, favorece la posibili-
dad de alcanzar niveles de poder ciudadano.
Por otro lado, en el caso de ampliar y robustecer la convocato-
ria a los diversos actores de DMQ, desde un enfoque plural, su pro-
puesta puede juntar a los distintos tipos de actores para conseguir
participación más allá de lo barrial y en todos los niveles del Distrito
Metropolitano para fortalecer los resultados e impactos. Ahora bien,
aunque la instancia permite implementar varios mecanismos para
canalizar las exigencias de la población y, a su vez es el medio para
jerarquizar las solicitudes, la participación no se debe reducir a la je-
rarquización, sino que progresivamente debe transformarse en un es-
pacio y plataforma para la toma de decisiones colectivas sobre asun-
tos críticos y, a su vez, de cumplimiento de las obligaciones colectivas
contribuyendo a crear valor público.
A partir de la aproximación abordada en el estudio, sobre los as-
pectos que debería considerar e implementar el modelo de gestión de
esta instancia en los ámbitos de transparencia, participación y cola-
boración ciudadana, en esta fase inicial, para contribuir a incidir en
la eficacia municipal en el marco del enfoque de gobierno abierto; el

Cabildo Cívico de Quito en el ejercicio de las funciones establecidas
en su Estatuto se podrá convertir en una instancia potente para favo-
recer los más altos niveles de colaboración. Esto, a su vez, coadyuva-
ría al empoderamiento ciudadano y a la legitimidad de las políticas
públicas, generando un círculo virtuoso y disminuyendo el elitismo,
para favorecer los principios de GA.
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Entrevistas
Aliaga, C., Miembro de mesa de democracia participativa. Entrevista reali-
zada el 26 de julio de 2019 por Irma Jara Íñiguez
Merino, W., coordinador general en el Cabildo Cívico de Quito. Entrevista
realizada el 25 de julio de 2019 por Irma Jara Íñiguez
Vera, A., Miembro de mesa de democracia participativa. Entrevista realiza-
da el 26 de julio de 2019 por Irma Jara Íñiguez
Capítulo 3
El reto de la certificación de calidad del servicio

público en el Ecuador en el siglo xxi
1. Introducción
La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública del Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD, 2008)
se constituye en una clara muestra de que la calidad ocupa un rol
protagónico en materia de administración pública en América Latina.
Los países de la región han emprendido distintos tipos de aproxima-
ciones, por ejemplo Colombia cuenta con el Sistema de Gestión de
la Calidad del Departamento Administrativo de la Función Pública
(Colombia, Función Pública, 2019); Perú con la Norma Técnica
para la Gestión de la Calidad de Servicios en el Sector Público, de la
Secretaría de Gestión Pública (Perú, Secretaría de Gestión Pública,
2019); Chile desde 1998 implementó los Programas de Mejoramiento
de la Gestión del Ministerio de Hacienda (Chile, Ministerio de
Hacienda, 2019); y, Argentina ha establecido el Premio Nacional
a la Calidad en el Sector Público del Ministerio de Modernización
(Argentina, Ministerio de Modernización, 2019) y el Compromiso
Federal para la Modernización del Estado del Consejo Federal de
Modernización. Los casos expuestos abordan desde diferentes meto-
dologías y modelos la calidad en la gestión pública y su certificación,
desde certificaciones emitidas por el mismo sector público, a certifi-
caciones emitidas por el sector privado e incluso, reconocimientos de
buenas prácticas como mecanismos para impulsar la calidad en las
administraciones públicas de la región.
85
86 Carlos Paladines Camacho
La presente investigación se concentra en la función pública ecua-

toriana, con un enfoque histórico normativo se revisan los avances en
esta materia, con énfasis en su desarrollo durante el siglo xxi. El acá-
pite inicial se concentra en delimitar el marco teórico para la revisión
del caso ecuatoriano. El término calidad ha evolucionado, desde la
búsqueda de eficiencia en el proceso productivo, hasta la adecuación
del producto a los requerimientos del cliente, por lo que en una pri-
mera instancia se exploran estos cambios para conceptualizar la cali-
dad y su certificación para el sector público, en relación con el nuevo
paradigma de gobierno abierto para el caso ecuatoriano. Uno de los
objetivos principales en esta sección es analizar la pertinencia de que
el ente certificador pertenezca al sector público o al sector privado, así
como la modalidad de contratación o implementación del proceso de
certificación en ambos casos. En un segundo acápite se revisa la nor-
mativa ecuatoriana relativa a la calidad en la Administración pública,
en atención al análisis conceptual de la misma en los modelos de ges-
tión abiertos y cerrados. Finalmente, se expone una propuesta que
recoge lineamientos doctrinarios de los citados modelos, para superar
los retos vigentes mediante una alternativa aún no implementada en
la función pública ecuatoriana, como es la implementación del Primer
Plan de Acción de Gobierno Abierto en Ecuador.

La Administración pública ha evidenciado profundas reformas
que pueden analizarse desde varias perspectivas, modelos y visio-
nes.1 Sin embargo, enfocarse en los cambios de modelos de gestión
1 […] modelos gerenciales de administración pública: a) carácter estratégico u orientado por

resultados del proceso decisorio; b) descentralización; c) flexibilidad; d) desempeño crecien-
te; e) competitividad interna y externa; f) direccionamiento estratégico; g) transparencia y
responsabilidad por los resultados (accountability); etc… visión ortodoxa de la administración
pública es la que más se aproximó originariamente a la concepción del tipo ideal utilizado
por Weber, aun cuando haya evolucionado en lo que respecta a su morfología… visión libe-
ral de la administración pública se contrapone a la visión ortodoxa en el sentido de que pro-
pone un modelo de Administración pública basado en la lógica del mercado. Un tercer mo-
delo de administración pública alcanzó a ocupar, de una forma incisiva, un lugar central en
las discusiones académicas y políticas en el campo de la administración pública en los años
90. El enfoque empresarial para el sector público se basa en la prescripción de técnicas origi-
nalmente empresariales, tales como la reingeniería, la calidad total, el redimensionamiento,
etc., para la gestión de organizaciones públicas (Falcao Martins, 1997, p. 4).
El reto de la certificación de calidad del servicio público... 87
experimentados en el sector privado, en el paso de los modelos de

oferta de servicios a los modelos de demanda de servicios, permitirá
comprender los enfoques relativos a la calidad en la gestión, identi-
ficar sus principales diferencias y determinar sus procedimientos de
certificación, con atención principal a las características que deba
presentar una entidad certificadora de calidad en la gestión para el
sector público.
El modelo burocrático o weberiano,2 característico del “patrón
nacional-desarrollista adoptado en buena parte de América Latina, y
al modelo social-burocrático que prevaleció en el mundo desarrollado
de la post-guerra” (CLAD, 1998, p. 7), es por excelencia el modelo
de gestión de oferta de servicios públicos. Bajo este modelo, la admi-
nistración pública oferta bienes y servicios a la ciudadanía para impulsar
lo que juzga, o cree debe ser su desarrollo. Por otro lado, los nuevos
modelos de gestión pública se organizan desde la demanda ciudadana de
bienes y servicios requeridos para su desarrollo integral. Mientras que en
los modelos de oferta es la administración pública la que planifica y
determina los niveles de calidad de los servicios públicos, en cambio,
en los modelos de demanda es la ciudadanía la que cumple el rol pro-
tagónico de definir políticas y evaluar la calidad de la gestión pública.
Tabla 1
Modelos de gestión de oferta y de demanda, principales características
Modelo de gestión de oferta de bienes y Modelo de gestión de demanda de bienes y
servicios públicos servicios públicos
Planificación centralizada. Planificación participativa.
Alta jerarquización. Resultados de impacto.
Enfoque de eficiencia en el uso de los recur- Enfoque de calidad en la generación de pro-
sos para la generación de productos y ser- ductos y servicios.
vicios.
Fuente: elaboración propia (2019).
2 [...] la concepción burocrática tradicional, de tipo clientelista, en que se funda aún la orga-
nización y gestión pública en varios países de la región, como la adhesión incondicional a la
concepción racional-legal de cuño weberiano… Según la interpretación dominante en la lite-
ratura de la reforma estatal en América Latina, la organización institucional de los países es-
taría atravesando una transición desde el modelo de organización weberiano, dominante du-
rante gran parte del siglo xx, a un modelo gerencialista o de la nueva gestión pública (NGP),
cuyos rasgos principales contrastan visiblemente con el viejo paradigma (Oszlak, 2003, p. 1).
Tanto los modelos de gestión de oferta, como los de demanda,

además de tener características propias en materia planificación, ges-
tión y evaluación, conllevan un enfoque y objetivos específicos y en
cierta medida contrapuestos en materia de calidad. Bajo este marco
teórico, se analizarán los antecedentes a la calidad en el sector pú-
blico, desde los modelos de gestión más representativos en América
Latina a inicios del siglo xxi, para definir las principales características
que se deberá revisar en materia de certificación de la calidad en la
gestión pública y su relación con la implementación de políticas de
gobierno abierto.
2.1. Los modelos de gestión de oferta

El paso de la producción artesanal, caracterizada por el artesano
como el único o al menos el principal responsable de las distintas
fases del proceso productivo, a la aparición de la gran industria a prin-
cipios del siglo xx (Ynoub, 2012), “bajo los mismos parámetros de
la Revolución Industrial del siglo xviii” (Marchán & Oviedo, 2011, p.
11) marcaron cambios profundos en las formas de producción, en
definitiva, en la gestión del trabajo. La especialización laboral, “para
racionalizar y maximizar la oferta de bienes y servicios” (Marchán &
Oviedo, 2011, p. 11); la estandarización de tareas; y, la permanente
búsqueda de eficiencia del proceso productivo, se identifican como
los principales componentes de los Modelos de Gestión de Oferta de
bienes y servicios (MGO).
En efecto el proceso de industrialización dio surgimiento a los
MGO en el sector privado, representados primordialmente por el
taylorismo y el fordismo,3 que Julio César Neffa analiza con dete-
nimiento en su publicación del año 1998, Los Paradigmas Productivos
Taylorista y Fordista y su Crisis, una contribución a su estudio desde la Teoría
de la Regulación. La actividad industrial, inminente del sector privado,
3 Los dos procesos paradigmáticos que serán analizados buscan lograr una economía de tiem-
po de trabajo con medios diferentes. El taylorismo, mediante la asignación de tiempos y mo-
vimientos y la división social y técnica del trabajo, relacionando el rendimiento con la remu-
neración. El fordismo lo hace imponiendo los tiempos y la cadena a los operarios, actuando
de manera exterior, “objetiva”, mecánica, por medio de la cadena de montaje cuya cadencia
es regulada según los objetivos de los responsables de la producción (Neffa, 1998, p. 18).
tuvo gran influencia en los modelos de gestión públicos, particular-

mente en la conceptualización del modelo burocrático estatal de
Max Weber. “En los principios de la sociología industrial que plantea
Weber en 1908, existe una continuidad entre el proceso de racio-
nalización del trabajo y el desarrollo de la industria en el siglo XX”
(Ynoub, 2012, p. 78).
Con otros términos, el surgimiento y consolidación de los MGO
están ligados al desarrollo industrial en Occidente, por cuanto este
se caracterizó por un crecimiento constante de la demanda de bienes
y servicios. Este contexto económico social se pudo constituir por
la conjugación de varios factores, entre los que destacan: I) el cre-
cimiento poblacional y la expansión urbana; II) el poder adquisitivo
por parte de la población que se integraba al ámbito laboral y III) la
protección de los mercados nacionales.
Las grandes ciudades de la época generaron los principales elementos

para el surgimiento y desarrollo de la ciudad comercial: considerable po-
blación y considerable mano de obra. En gran medida el desarrollo de
esas urbes, insignes por su tamaño, se debió justamente al desarrollo del
comercio que las mismas fomentaron. Mientras mayor era la población,
mayor era el mercado y por ende mayores las posibilidades de empren-
der actividades de intercambio comercial.
Uno de los primeros y más significativos cambios que el crecimiento po-

blacional demandó fue agilizar y abaratar la producción en general. An-
te una población creciente, el trabajo artesanal, por ejemplo, ya no era
suficiente, ya no permitía atender el continuo incremento de la demanda
de todo tipo de artículos. Ante lo cual, de manera inmediata se presentó
la producción en serie y posteriormente con la introducción de la meca-
nización, la aparición de las industrias, listas para producir sin medida a
fin de satisfacer, no sólo a la población local, sino a la regional e incluso
internacional (Paladines, 2014b, p. 50).
El poder adquisitivo de la creciente población incorporada al ám-

bito laboral, aseguraba al mismo tiempo una constante demanda
de bienes y servicios. El trabajador, además de ser empleado en la
industria, al mismo tiempo pasó a constituirse en consumidor del
mercado. El poder adquisitivo de la clase trabajadora se erigía como
los cimientos para asegurar el consumo de la producción en masa

que generaban las industrias. En Estados Unidos fue donde más se
evidenció este fenómeno, por cuanto se requería incorporar de mane-
ra eficaz la fuerza laboral a la empresa. En este sentido, como indica
Neffa (1998) que era:
[...]menester “americanizarlos” según el espíritu de la época, es decir

cambiar sus normas de vida y consumo y hacerles aceptar el “american
way of life” y los valores de la cultura industrial propia de la producción
masiva. Para hacer frente a este problema Ford recurrió a los incremen-
tos salariales (five dolars day) cuya percepción estaba condicionada a
cambios en el comportamiento, tanto dentro como fuera del estableci-
miento (p. 108).
Gráfico 1
Modelo de gestión de oferta de servicios: contexto económico social
Incremento
poblacional
Poder
adquisitivo
del
consumidor
Limitada
competencia
Contexto económico social:

crecimiento constante de la demanda
La expansión poblacional, con capacidad de adquisición de bie-

nes y servicios, aseguraba que las industrias crezcan y requieran cada
vez de mayor empleo y a su vez se generaba un círculo virtuoso4 en

torno a la producción industrial. Adicionalmente, para contribuir al
constante crecimiento de la demanda, los mercados nacionales re-
gistraban escasa competencia con mercados internacionales. El de-
sarrollo de la industria a finales del siglo xix e inicios del siglo xx no
podía solicitar y encontrar un mejor contexto económico social. Un
mercado con gran afluencia de consumidores gracias al incremento
poblacional; consumidores con suficiente poder adquisitivo para de-
mandar la producción en masa de bienes y servicios; y, además, un
mercado nacional protegido de la competencia que puedan generar
industrias extranjeras.
Los MGO caracterizados principalmente por el taylorismo,5 el for-
dismo6 y la teoría clásica de la administración se concentraron en
analizar el proceso productivo. El taylorismo, a partir del principio
de la división del trabajo,7 desarrolla la Organización Científica del
4 “Desde mediados del siglo xix la economía norteamericana seguía creciendo de manera sos-
tenida, aumentaban el ingreso nacional, las tasas de ganancia, el empleo industrial, los sa-
larios reales, y con ellos la demanda solvente” (Neffa, 1998, p. 105).
5 Su tesis central puede sintetizarse de esta manera: la prosperidad es la finalidad del traba-
jo conjunto, de la dirección y los asalariados, y depende de la productividad del trabajo; pe-
ro aquella solo será posible si se intensifica el trabajo para eliminar el tiempo muerto, fruto
de la pereza y las tendencias al ocio y la vagancia sistémica de los trabajadores, recurriendo
a la Organización Científica del Trabajo (OCT) y a la Dirección Científica de las Empresas
(DCE) (Taylor, 1902, 1907, 1977; Neffa, 1998, p. 45)
6 Sumados los aportes de Taylor, el descubrimiento que posibilitó la producción “fordista”
fue la cadena de montaje. Esta fue el puntapié inicial por el cual Henry Ford pudo transfor-
mar la norma de producción vigente hasta principios del siglo xx. Básicamente, consistía en
un transportador de cadena, que tenía fija una pieza principal que pasaba por delante de
cada trabajador. La cadencia estaba regulada mecánicamente, de manera totalmente exte-
rior al obrero. Cuando se introduce la cadena de montaje en el proceso productivo, comien-
za a expandirse la racionalización inmanente al mismo descubrimiento. Las herramientas,
las máquinas, los espacios de la fábrica se ven racionalizados. Para el montaje de la cadena
se requería mecanizar una gran cantidad de piezas para el transporte, de manera que fue-
sen intercambiables, iguales, es decir, estandarizadas (Ynoub, 2012, p. 80).
7 En efecto, el principio de la división de trabajo enunciado por el economista inglés Adam
Smith en su libro La Riqueza de las Naciones (1776) por el cual obtenían ventajas las empresas
y los países, fue captado por la teoría de la administración. Frederick Taylor, en su libro The
Principles of Scientific Management (Los Principios de la Administración Científica, 1911), esta-
blece, por un lado, que los obreros “no están para pensar” sino que su responsabilidad es
la de circunscribirse a realizar las tareas de manera estandarizada y repetitiva, con lo cual se
marca una división de responsabilidades entre los directivos que son los llamados a pensar
y planificar y los trabajadores simplemente que son los ejecutores; y, por otro lado, impulsa
Trabajo (OCT) y la Dirección Científica de la Empresa (DCE); “según

Friedmann, como la primera tentativa que haya pretendido fundar-
se en la ciencia para estudiar y dominar en conjunto los problemas
humanos de la gran industria” (Marín Idárraga, 2006, p. 140). Uno
de los primeros cambios que se observaron en la transición de la pro-
ducción artesanal a la industrial, fue justamente analizar al trabajo
como una ciencia.8 La OCT en la permanente búsqueda de eficiencia
concentró sus esfuerzos en medir el adecuado uso de los recursos,
especialmente el tiempo de trabajo de los operarios. Posteriormente,
aplicando las técnicas del taylorismo, Henry Ford incorporó el uso
intensivo de la maquinaria y la generación de la cadena de montaje,9
configurando el paradigma productivo del fordismo.10
El taylorismo y el fordismo establecen modelos de gestión del tra-
bajo que organizan los procesos productivos en función de las acti-
vidades requeridas para ofertar bienes y servicios, por los que se da
paso a que se los denomine MGO. Ambos paradigmas adoptaron
la economía del tiempo y la racionalización del trabajo como me-
canismos para eliminar o al menos reducir los tiempos muertos que
puedan presentarse en el ejercicio del trabajo; estandarización de
un división departamental por funciones encaminadas a generar productos intermedios

que se ensamblan para generar el producto final destinado a los consumidores (Marchán
y Oviedo, 2011, p. 11).
8 El taylorismo u organización científica del trabajo fue históricamente un nuevo paradigma
en cuanto al proceso de trabajo, a la organización y racionalización de la producción, apo-
yado en métodos y técnicas que consistían en observar, estudiar, analizar y cronometrar cui-
dadosamente todos los movimientos del trabajador, para calcular el tiempo y el costo pre-
ciso de cada operación, y a partir de esos cálculos establecer normas de producción cada
vez más rápidas y eficaces en términos de cantidad, que se aplicarán de manera obligatoria
a todos los trabajadores que hacían una misma tarea (Neffa, 1998, p. 103).
9 La cadena de montaje no fue un invento de H. Ford; se trataba de una técnica productiva
que varios industriales ingeniosos ya habían comenzado a aplicar anteriormente con mu-
cho éxito. Su mérito consistió en su uso generalizado y coordinado dentro de un mismo es-
tablecimiento (Neffa, 1998, p. 104).
10 Desde las primeras décadas del siglo xx, otro modelo o forma de organizar la producción
y el trabajo se implantó selectivamente, primero en las grandes empresas norteamericanas
que manufacturaban series largas de bienes de consumo durable de naturaleza homogénea:
es el “fordismo”, proceso de trabajo adaptado e implementado por Henry Ford en su fábri-
ca de automóviles (Neffa, 1998, p. 104).
tareas11; uso intensivo de los bienes de producción y equipos; apro-

visionamiento de stocks de materias primas y todo tipo de insumos
requeridos para el proceso productivo; líneas de producción para evi-
tar “cuellos de botella”; así como en evitar conflictos laborales que
impidan la continuidad de la producción (Neffa, 1998).
Gráfico 3
Modelo de gestión de oferta de servicios
División social Diseño de

Mayor productividad
del trabajo procesos
Racionalización del
Reducción de costos Autoridad (planifica y trabajo
Delimitación de cada fase
unitarios norma) Reducción de tiempos del proceso productivo
Maximizar ganancias Asalariados (seguimiento muertos Estandarización de tareas
y evaluación)
Objetivos
Obreros (ejecución) Economía del
tiempo
La incorporación del conocimiento a la gestión en el proceso pro-

ductivo tuvo como fin último determinar “la “única y mejor manera” de
hacer cada trabajo y uso exclusivo de las herramientas y maquinarias
inherentes” (Neffa, 1998, p. 57). La OCT en este sentido, fue pionera
en “normar” la producción y generar los primeros manuales producti-
vos o manuales de procesos que, al señalar los movimientos, tiempos
y recursos requeridos, establecían simultáneamente los estándares de
calidad interna, determinados en la fase de planificación o diseño del
proceso productivo por parte de la dirección empresarial, así como
el talento humano requerido para la ejecución de cada una de las
actividades integradas al citado proceso. Bajo estas características,
en los MGO la calidad del producto la define el propio productor, es
él quien certifica e impone su sello de calidad bajo una marca, para
11 Esta metodología se orienta a realizar siempre las tareas de manera idéntica, ya sea manual
o mecánicamente, utilizando solamente las materias primas, los insumos intermedios y las
herramientas adecuadas y efectuando únicamente los gestos más eficaces. Se debía “regla-
mentar y fijar normas en cuanto a las herramientas, los dispositivos y accesorios del taller,
así como los métodos a emplear en las múltiples operaciones que se repiten cada día; ello
es indispensable antes de poder especificar el tiempo en el cual debe hacerse cada opera-
ción e insistir para que se haga (Neffa, 1998, p. 56).
diferenciar sus productos en el mercado. La marca se constituye en

la insignia por la cual el producto es identificado por el consumidor.
2.2. Los modelos de gestión de oferta en el sector público

Contemporáneamente, en el sector público se desarrollaban dinámi-
cas muy similares en relación con la organización del trabajo. El mo-
delo más emblemático de la época, que hasta la presente fecha tiene
gran relevancia en la administración pública latinoamericana, el citado
modelo burocrático es un claro ejemplo de MGO. Cabe recordar que
el surgimiento de la Administración pública tradicional se da a partir
de los primeros sistemas de servicio civil que se desarrollan en los paí-
ses en vías de industrialización a mediados del siglo xix (ONU, 2005),
de la mano de la transición al Estado liberal y constitucional que:
Fue acompañada, en el nivel administrativo, por el cambio de la adminis-

tración pública patrimonial a la burocrática. Es esta la reforma del ser-
vicio público o reforma burocrática, que Weber analizó admirablemente
al tomar la burocracia alemana como modelo. Las reformas del servicio
público tuvieron lugar en los países de Europa Occidental a mediados
del siglo XIX (Bresser-Pereira, 2011, p. 144).
Los aportes de Taylor, Ford y Fayol para el análisis de la gestión

del trabajo en las industrias en el período de su plena expansión y
la generación de la teoría clásica de la administración,12 constitu-
yeron un marco teórico referencial para los primeros estudios de la
Administración pública y el surgimiento del modelo burocrático de
gestión de oferta de servicios públicos.
El francés Henry Fayol en su obra Administration Industrielle et Générale –

Prévoyance, organisation, commandement, coordination, contrôle (Administra-
ción Industrial y General. Previsión. Organización. Dirección. Coordi-
nación. Control. 1916) aplica, también, el principio de la división de
trabajo de manera más amplia y extensiva a la administración industrial
12 La administración, como invención de la modernidad, surge en las postrimerías del siglo xix
como una manifestación de la razón instrumental al servicio del capitalismo industrial. Esta
circunstancia permitió consolidar los primeros intentos por teorizar formalmente la prácti-
ca administrativa, con base en los aportes de Taylor, Fayol, Mayo y Weber (Marín Idárraga,
2006, p. 136).
que Taylor. Mientras éste último enfocó su modelo al quehacer producti-

vo de una fábrica, Fayol circunscribió su análisis a la estructura de la ad-
ministración que considera es una ciencia de conocimiento y aplicación
por parte de todos los gerentes en general. La administración es el domi-
nio del conjunto de actividades que fuerza dividir a las empresas en cin-
co funciones básicas: producción, ventas, finanzas, personal y seguridad
con autonomía propia. Por último, el alemán y sociólogo Max Weber
aplica el principio de la división de trabajo a las organizaciones del sec-
tor público; el modelo de funcionamiento y de gestión pública que desa-
rrolla lo llamó burocracia (que no tenía ningún sentido peyorativo) y lo
sustentó en seis principios que, en conjunto, reflejan que se trata de una
estructura organizacional jerárquica y vertical con departamentos y per-
sonal divididos por la especialización de sus funciones (Marchán y Ovie-
do, 2011, p. 11).
Max Weber se constituye en el principal tratadista del modelo bu-

rocrático de la Administración pública a inicios del siglo xx.13 Su mo-
delo de gestión guarda características muy similares a las aplicadas
en el sector privado, por cuanto las mismas son compatibles con las
actividades del sector público, conforme el propio autor lo expone en
su publicación Economía y Sociedad:
El adiestramiento y entrenamiento racionales basados en tales cálculos

alcanza manifiestamente sus mejores triunfos en el sistema americano
del scientific management,14 el cual extrae las últimas consecuencias de
la mecanización y organización disciplinaria de la empresa. El aparto psi-
cofísico del hombre es aquí completamente adaptado a las exigencias
13 La burocracia aparece históricamente con los aportes de Max Weber que, aunque efectua-
dos de forma contemporánea a Taylor y Fayol, son traducidos de forma tardía de su libro
Economía y sociedad al inglés, en 1947, y al francés, en 1971 el modelo burocrático weberia-
no busca realmente es introducir un sistema racional formal como un modo puro de domi-
nación (autoridad), para garantizar el orden en el aparato administrativo (Marín Idárraga,
2006, p. 147).
14 El concepto de scientific management se remonta al ingeniero estadounidense Frederick Wins-
low Taylor (1856-1915). Desde 1880 asesoró empresas y desarrolló por ello un sistema pa-
ra su dirección “científica” conocido como el “Taylor-System”, el cual optimiza el rendi-
miento de la fuerza laboral y lograba así una mayor productividad. Cf. F. W. Taylor, The
principles of Scientific Management, Harper & Brothers, Nueva York y Londres, 1911. En el pró-
logo (p.VIII) a la traducción alemana de esta obra, publicada en 1913, se informaba sobre
el interés del presidente estadounidense William Howard Taft para usar las ideas y princi-
pios de Taylor en la administración estatal (Weber, 2014, p. 1146).
que le plantea el mundo externo, el instrumento, la máquina, en suma, la

función. De este modo se despoja al hombre del ritmo que le impone su
propia estructura orgánica, y mediante una sistemática descomposición
según las funciones de los diversos músculos y por medio de la creación
de una economía de fuerzas llevada hasta el máximo rendimiento, se es-
tablece el nuevo ritmo que corresponde a las condiciones del trabajo. Lo
mismo que en todas partes, y especialmente en la organización burocrá-
tica oficial, este proceso total de racionalización se desarrolla paralela-
mente con la concentración de los medios de explotación en manos del
jefe (Weber, 2014, p. 1146).
Al analizar el modelo burocrático de Weber en Latinoamérica, es

imposible desligar la noción del estado de bienestar y su principal
característica de dotación de bienes y servicios para generación del
desarrollo en la sociedad; ahora el Estado pasaba a constituirse en
la ‘gran fábrica’ de bienes y servicios públicos y en más de un caso, la
planificación, la producción y la gestión de incluso bienes privados.
Durante la década de los sesenta y primera mitad de los setenta, bajo el

influjo de los postulados económicos de la Alianza para el Progreso, se
desarrolla un gran movimiento a favor de la “Administración para el De-
sarrollo” […] Todo ello con el propósito de adecuar los aparatos del Es-
tado a las exigencias del modelo económico- social desarrollista. Este
movimiento modernizador se inspira en y busca implantar el tipo ideal
de administración burocrática, formalista, imparcial, garante de la lega-
lidad. Dos son los ejes de dicho proceso, por una parte, la implantación
de la “carrera administrativa”, y por otra la racionalización de la admi-
nistración pública a través de su organización en sectores especializados
(Rodríguez, 2005, pp. 3-4).
La impronta de los MGO, ya sean en el ámbito privado o pú-

blico, en materia de calidad guardan características similares muy
marcadas. Primero, la calidad se la define ad intra, es el propio pro-
ductor quien define la calidad de su producto. Segundo, la calidad
se concentra en el proceso productivo, en que se hayan cumplido o
ejecutado cada una de las actividades y fases diseñadas para la gene-
ración del producto. Tercero, la calidad se guía por los principios de
eficiencia y eficacia que rigen al proceso productivo a fin de garanti-
zar el adecuado uso de recursos (the one best way). Finalmente, se debe
destacar que el consumidor o cliente, no tiene injerencia alguna en la

determinación o evaluación de la calidad.
2.3. Los nuevos modelos de gestión de demanda

La organización científica del trabajo de Taylor, además de consoli-
dar el modelo industrial, se constituyó en cierta manera, en la semilla
de la actual sociedad o era del conocimiento.
Este tercer cambio en la dinámica del saber puede denominarse la revolu-

ción de la gestión15 y, al igual que sus predecesores, el saber aplicado a las
herramientas, procesos y productos, y el saber aplicado al trabajo huma-
no, la revolución de la gestión se ha extendido por toda la tierra. A la Re-
volución Industrial le costó cien años, desde mediados del siglo xviii has-
ta mitades del siglo xix, llegar a extenderse y dominar el mundo entero;
la revolución de la productividad tardó setenta años, desde 1880 hasta
el final de la Segunda Guerra Mundial, en extenderse y dominar el mun-
do entero. La revolución de la gestión ha empleado menos de cincuenta
años, desde 1945 hasta 1990, en extenderse y dominar el mundo ente-
ro (Drucker, 1996, p. 40).
Pese a la resistencia sindical y académica, para la década de 1930

en todo el mundo desarrollado, ya se había extendido la organización
científica del trabajo; y, durante las décadas posteriores a las de la
Segunda Guerra Mundial, ya se había convertido en el “único motor
eficaz de desarrollo económico La aplicación del saber al trabajo au-
mentó de forma explosiva la productividad” (Drucker, 1996, p. 37).
Sin embargo, el declive de la misma se hizo presente, “los años 70
fueron un punto de inflexión en la historia económica reciente. Luego
de tres décadas de bonanza […] la llamada ’época de oro del capi-
talismo’ […] dio paso a casi diez años de estancamiento” (Lengyel,
2000, p. 9). El paradigma de la productividad ya no pudo responder
a los vertiginosos cambios de la época.
Más concretamente, el problema no era solo o principalmente econó-

mico, es decir, de insuficiente demanda agregada y, por ende, de oferta
15 “Proporcionar saber para averiguar en qué forma el saber existente puede aplicarse para
producir resultados es, de hecho, lo que significa gestión” (Drucker, 1996, p. 40).
que no encontraba colocación en los mercados. Era necesario reconocer

asimismo que un componente central era de índole microeconómica: lo
que estaba en jaque eran los principios dominantes de organización de
las actividades de producción. En la medida en que este diagnóstico fue
precisando sus contornos, la expresión “crisis del fordismo” obtuvo car-
ta de ciudadanía en el campo del análisis económico (...) Sus principios
esenciales en materia de organización de la producción, de utilización de
los recursos humanos y la tecnología, y de la relación de la empresa con
su entorno estaban dejando de ser un reaseguro para el logro de com-
petitividad en un conjunto creciente de sectores económicos (…) La idea
de que los descalabros y desajustes económicos de esos años tenían que
ver nada menos que con un cambio sustancial en los paradigmas de pro-
ducción, había quedado definitivamente instalada en los círculos acadé-
micos y empresariales (Lengyel, 2000, p. 10).
Sin poder señalarse que los modelos de demanda tienen mayores

cualidades que los de oferta, es preciso destacar que cada uno de
ellos responde a las características particulares del contexto del cual
emergen. Del desarrollo de la industria y del Estado de Bienestar,
contextos en los que surgen y se consolidan los MGO, se pasará aho-
ra a analizar los efectos del crecimiento del comercio internacional y
la mundialización de los mercados, así como la evolución de la Nueva
Gestión Pública, como las nuevas realidades en las que se desenvuelve
la administración en los ámbitos públicos y privados, para constatar
los cambios que proponen los Modelos de Gestión de Demanda de
Bienes y Servicios, en adelante (MGD).
La alta competitividad es probablemente la principal realidad del
nuevo contexto económico social al que se enfrenta el sector pro-
ductivo, en el cual los mercados nacionales se diluyen en un entorno
mundial, por la consolidación de la cada vez más evidente aldea glo-
bal. Sin negar que el comercio alrededor del mundo ha estado pre-
sente desde el inicio de los tiempos, el proceso de globalización que
se vive en el siglo xxi, se origina en una primera instancia a partir de
la Segunda Guerra Mundial, en la que los principales países ya indus-
trializados, como Estados Unidos, Reino Unido y Francia observaron
su “interdependencia económica y la importancia de estabilizar los
tipos de cambio para fomentar el comercio internacional, así como
también la necesidad de crecer en función del desarrollo de las ex-

portaciones para reconstruir el aparato productivo de sus respectivos
países.” (Marchán y Oviedo, 2011, p. 12). Estimular el intercambio
comercial entre mercados nacionales fue la semilla para enrumbar su
mundialización.16
En esta primera etapa de apertura de los mercados nacionales, la
competitividad en los mismos ya evidencia cambios que obligaban
al sector productivo a respuestas más expeditas a la nueva fisono-
mía del mercado.17 Las grandes industrias, anteriormente protegidas
de mercados internacionales para consolidar su desarrollo al interior
de su país de origen, ahora convivían con compañías de todas las
latitudes del mundo, que generan diversos tipos de productos para
que el cliente decida cuál es el de su preferencia. Independiente a las
medidas de protección establecidas durante las crisis de las décadas
de 1930 o 1970 la apertura de los mercados nacionales y la consoli-
dación de un mercado mundial hacen que el fenómeno de la globali-
zación ya no pueda negarse a inicios del siglo xxi.
En una segunda instancia, a partir de la década de 1970, la com-
petencia en los mercados internacionales se torna más evidente. Ya
no es posible para los productores “visualizar el mercado doméstico
como el ámbito natural de destino de sus productos para atribuir
creciente importancia a los mercados externos. La vieja forma de ha-
cer negocios –tratar los mercados y competencia como local– dejó de
ser adecuada” (Lengyel, 2000, p. 28).
16 Entre las dos guerras mundiales y sobre todo luego de la crisis de los años 30 predominaron
políticas proteccionistas para preservar el mercado interno, pero luego de la segunda guerra
los EE. UU. devienen la potencia hegemónica y promueven el libre cambio y el desarrollo del
comercio internacional y en una primera fase el intercambio se hizo más intenso desde los paí-
ses desarrollados hacia los países en desarrollo (Neffa, 1999, p. 45).
17 En un proceso que habitualmente se describe como de “saturación de los mercados masivos
de consumo”, la demanda antes homogénea comenzó a fragmentarse. Se delimitaron así
segmentos o nichos de mercado integrados por consumidores que demandaban produc-
tos específicos y dotados de atributos particulares (mejor calidad, diseño, mayores presta-
ciones, etc.) y que estaban dispuestos a pagar un “premio” en términos de precio por ellos.
Paralelamente, la demanda, caracterizada hasta entonces por su alta estabilidad, empezó a
mostrar signos inusitados de volatilidad, en tanto que los consumidores comenzaron a es-
perar y buscar productores que les pudieran ofrecer con mayor frecuencia cambios en los
productos existentes o nuevos productos (Lengyel, 2000, p. 28).
Ya en el año 2000 Thomas Friedman señalaba que:
Globalization is not simply a trend or a fad but is, rather, an internatio-

nal system. It is the system that has now replaced the old Cold War sys-
tem, and, like that Cold War system, globalization has its own rules and
logic that today directly or indirectly influence the politics, environment,
geopolitics and economics of virtually every country in the world (Fried-
man, 2000, p. 6).
The driving idea behind globalization is free-market capitalism-the more

you let market forces rule and the more you open your economy to free
trade and competition, the more efficient and flourishing your economy
will be. Globalization means the spread of freemarket capitalism to vir-
tually every country in the world (Friedman, 2000, p. 27).
El cambio es superlativo, de la era artesanal a la industrial y de

la industrial a la globalización y a la era del conocimiento y la infor-
mación. Los efectos de estos cambios en la forma de organizar el
trabajo, son de igual manera extraordinarios. La alta competitividad
entre los mercados, las industrias y los productos que ellas generan,
exigen que el modelo productivo se concentre en analizar primero la
demanda, en asegurar la elección del cliente hacia sus productos y
vuelca a las empresas a comprender que la decisión del cliente, sig-
nifica su permanencia o salida del mercado. Ya no es posible ofertar
un automóvil únicamente de color negro, salvo que el cliente lo exija
negro (Ford). Es más, tomando como ejemplo la industria automo-
triz, en la actualidad las características del auto las decide el cliente,
el cliente diseña su propio vehículo a través de la página de internet
de la compañía automotriz.18
La experiencia histórica demostró que la rigidez productiva y la secuencia

temporal programada de actividades entre la concepción y la venta de
los productos, propias del fordismo, hacían lento y muy costoso el cam-
bio de modelos para variar los productos. El resultado fue la constitu-
ción de grandes stocks de insumos y de productos fuera de serie, prácti-
camente invendibles, que incrementaron los costos fijos y la pérdida de
mercados con la consiguiente disminución de las ventas. Por otra parte,
18 Véase http://www.landrover.co.uk/build-your-own/index.html
poco a poco el interés de los clientes se va concentrando no sólo en los

costos y precios, sino también en la calidad del producto, la posibilidad
de optar dentro de una gama de variedades más vasta del producto o
comprar otros nuevos, el cumplimiento estricto de los plazos de entrega,
la fiabilidad, duración y contenido de la garantía, y la rapidez y eficacia
de los “services”, en caso de desperfectos (Neffa, 1999, p. 51).
Bajo otros términos, la alta competitividad hace que se profun-

dice el reto de la calidad, como elemento clave para asegurar la de-
manda de bienes y servicios. La calidad se constituye en este sentido,
en el escudo ante la alta competitividad y la espada para incursionar
y ganar en el mercado local, nacional o mundial. La alta competiti-
vidad además transformó al consumidor de productos en serie, a las
masas de consumidores, en clientes con el poder de elección, con la
facultad de decidir el producto cuya calidad y precio se adapten a
sus expectativas y presupuestos. La evolución del consumidor, ahora
cliente, erradica del mercado a la demanda agregada y homogénea,
“la certidumbre propia de las décadas pasadas se había transfor-
mado en una incertidumbre permanente y de extrema intensidad”
(Lengyel, 2000, p. 28).
Por ende, el nuevo modelo productivo exige que el cliente sea la
fuente tanto para el diseño de los productos, como para cada una
de las fases requeridas para la generación de los mismos, mientras
que la calidad de los productos debe ajustarse a las exigencias de los
clientes, a fin de promover la frecuente demanda de los mismos y así
asegurar la permanencia de la empresa en el mercado. Hoy en día es
indispensable que la empresa “reconozca que todos sus componen-
tes existen fundamentalmente para un bien o un servicio que alguien
desea o está dispuesto a pagar por él” (Lengyel, 2000, p. 28).
Por otro lado, la alta conectividad, al igual que la alta competitivi-
dad, es otra realidad presente en el contexto económico social desde
mediados del siglo xx, hasta la actualidad. El vertiginoso desarrollo
de la tecnología permite hoy en día comunicarse desde todos los rin-
cones del mundo, así como la realización de transacciones financie-
ras, toma de decisiones y todo tipo de actividad productiva. Ya no
existen impedimentos relacionados con el factor espacial. A partir
de la Segunda Guerra Mundial, la tecnología de la información se ha

desarrollado a niveles que asombran cada vez más. Probablemente
cuando se realizó la primera llamada celular a inicios de la década
de 1970 no se habría considerado aún el envío de textos, datos, ar-
chivos y la capacidad de realizar llamadas en vivo desde dispositivos
telefónicos inalámbricos. Mucho menos imaginado que el desarrollo
del internet llegaría a niveles en los que el comercio respaldaría gran
parte de sus ventas, en espacios como Google, Facebook, Amazon,
Netflix o YouTube, por citar ejemplos. La alta conectividad auspicia
aún más la competitividad del mercado, acercando a los clientes y los
productores en una suerte de trabajo en equipo y comunitario.
La Tercera Revolución Tecnológica Industrial con sus grandes transfor-

maciones en la informática, la microelectrónica, los nuevos materiales,
la biotecnología, las telecomunicaciones, que promueve y posibilita to-
dos estos procesos de globalización en la industria, el comercio, los ser-
vicios y las finanzas, que caracterizan al capitalismo posmoderno […] es-
ta Tercera Revolución Tecnológica Industrial es de magnitud tal que ha
“jalado” a las economías nacionales y aún a los sistemas internaciona-
les a una nueva dinámica que ha detonado cambios inéditos en el mun-
do (Villareal, 1997, p. 3).
En el contexto económico social se da un cambio significativo en

el patrón de consumo de la población; ahora “el cliente tiene siempre
la razón”. Al cliente se lo ha integrado en todas las fases de produc-
ción, con mayor énfasis en la planificación y diseño de productos, así
como en su evaluación de la calidad, sin dejar de considerarlo incluso
en la misma fase de ejecución, creando conjuntamente, cocreando19
bienes y servicios. A tal punto llega la importancia del acompaña-
miento al cliente, que la relación con él no culmina con la venta,
realizándose en la actualidad servicios posventa, como la consulta
al cliente sobre la calidad del servicio recibido, con el objetivo de
brindar calidad total para asegurarse que el cliente mantenga su pre-
ferencia y no sea arrebatado por la competencia.
19 La cocreación se puede definir como “una actividad colaboradora en el desarrollo de nue-

vos productos y servicios en la que los consumidores/clientes contribuyen de forma activa
aportando y seleccionando diferentes atributos de una nueva oferta” (López, 2013, p. 80).
En definitiva, ante este entorno altamente competitivo del merca-

do del siglo xxi, en el que la demanda del cliente exige los máximos
niveles de calidad y ya no es suficiente conocer las preferencias del
cliente, sino que incluso es preciso avanzar a dilucidar sus expectati-
vas, es importante analizar los efectos en el modo de producción a
fin determinar las principales características del MGD, en sus fases
de planificación, ejecución y evaluación, así como para compararlos
con el MGO y reflexionar respecto a las particularidades que exige el
nuevo paradigma productivo.
Mientras que en el MGO el proceso de producción partía de un
análisis ad intra para ofertar al mercado bienes o servicios, en el MGD
el proceso productivo requiere exteriorizar su enfoque para, a partir
de los requerimientos del cliente idear, ejecutar y evaluar el proceso
productivo. El paradigma de la productividad es ahora superado por
el paradigma de la calidad, como parámetro articulador y referente del
modelo de gestión, que exige a la empresa conocer si las expectati-
vas de los clientes lograron ser atendidas. Una empresa de finales
del siglo xx e inicios del xxi, no puede darse el lujo de desconocer los
requerimientos de sus clientes, ahora es indispensable partir de la
demanda, previo al inicio del estudio del proceso productivo.
Al igual que la OCT se enfocó en la economía del tiempo y abs-
traía los máximos conocimientos para determinar la mejor forma de
realizar una actividad, ahora se requieren los máximos conocimien-
tos para determinar las expectativas del cliente e identificar nuevos
productos para que se las puedan atender. No es de extrañar que las
grandes firmas inviertan recursos en departamentos de Investigación
y Desarrollo,20 que sin lugar a dudas tienen mayor injerencia en el
proceso de planificación que los departamentos de servicios de dis-
tribución de trabajo, propuestos por Taylor para el MGO.
20 “A veces la Investigación y el Desarrollo (I&D) se producen en los laboratorios internos de esas

firmas, y en otros casos en las instituciones públicas o privadas de investigación científica y
tecnológica con las cuales están relacionadas. Pero las innovaciones tecnológicas y organi-
zacionales se implantan generalmente con mayor intensidad en las empresas privadas y esto
se hace por razones eminentemente económicas. Las firmas no pueden ser reducidas sólo a
una simple función de producción. Las innovaciones tecnológicas implican al mismo tiem-
po cambios organizacionales dentro de las firmas” (Neffa, 1999, p. 41).
Una sencilla guía para lograr la calidad en los servicios es:

• Saber ¿qué quiere el cliente?
• Enfocar el servicio a sus necesidades.
• Saber ¿cómo lo recibió?
• Hacer los cambios necesarios para mejorar dicho servicio (Olivera,
2009, p. 21).
El MGD marca profundas diferencias, mientras la eficiencia se
constituía en la clave para la impulsar productividad, ahora la ca-
lidad se constituye en la mínima garantía para la permanencia en el
mercado. Los altos niveles de competitividad exigen que el cliente se
sienta satisfecho, para que no cambie su preferencia por el producto
o servicio que ha adquirido. Para el MGO la evaluación medía los
resultados del proceso productivo ad intra. Al MGD la opinión del
cliente le es indispensable para conocer la aceptación del producto
o servicio en el mercado. Esto no implica que la eficiencia sea des-
echada, de hecho, la eficiencia es un tipo de calidad relacionado con
la productividad, sin embargo, hoy en día la calidad también debe
observarse desde la retina del cliente.
Las actividades relacionadas con la calidad eran inicialmente reactivas y

orientadas hacia la inspección y el control estadístico de calidad, enfoque
que posteriormente establecerá la calidad objetiva. La calidad objetiva es
una visión interna de la calidad, pues es vista desde un enfoque de pro-
ducción. El objetivo básico de la calidad objetiva es la eficiencia y por ello
se usa en actividades que permitan ser estandarizadas (control estadístico
de la calidad). De igual forma[…] hablan de calidad subjetiva como una
visión externa, en la medida en que dicha calidad se obtiene a través de la
determinación y el cumplimiento de las necesidades, deseos y expectati-
vas de los clientes, dado que las actividades del servicio están altamente
relacionadas con el contacto con los clientes (Duque, 2005, p. 68).
El declive del estado de bienestar y del paradigma burocrático res-

ponde a varios factores, que pueden analizarse bajo diversas consi-
deraciones. En primera instancia las ideológicas, que se centran en la
inhibición de la iniciativa individual por parte del Estado, la segunda
de índole política, por cuanto son los mismos productores los que
determinan la producción de bienes públicos en lugar de que respon-
dan a los intereses de los consumidores y ciudadanos en general; y,
en tercer lugar, por la crítica a la gestión pública y sus grandes estruc-

turas jerárquicas que, por su ineficiencia, “presentaron limitaciones
para adaptase a los procesos de transformación tecnológica y econó-
mica desarrollados durante las últimas décadas” (Pisfil, 2006). Bajo
estas tres perspectivas, al igual que lo analizado en el sector privado,
se observa la necesidad de un mayor pluralismo, que rescate de las
masas al individuo, al ciudadano.
Desde entonces, en la agenda política mundial la reforma del Estado
se constituyó en el tema central, por cuanto el modelo de Estado di-
señado desde la posguerra por los países desarrollados, aquel que
generó una era de prosperidad sin precedentes en el capitalismo, ha-
cia finales de la década de 1970 entra en una profunda crisis (CLAD,
1998). Al igual que lo sucedido en el sector privado, se demanda que
la satisfacción del ciudadano se instaure como la máxima referencia
para toda la gestión pública, “ya sea como usuario o beneficiario de
servicios y programas públicos, o como legítimo participante en el pro-
ceso formulación, ejecución y control de las políticas públicas bajo el
principio de corresponsabilidad social” (CLAD, 2008, p. 5).
El reto de la calidad en la gestión pública es su orientación al servicio

de las necesidades y expectativas de la ciudadanía y su compromiso en
alcanzar una sociedad de bienestar. La capacidad de innovar y adap-
tarse continuamente a los requerimientos sociales permitirá a la Admi-
nistración Pública incrementar la credibilidad y confianza de los ciuda-
danos sobre las diversas prestaciones y variados servicios que suministra
(CLAD, 2008, numeral 24) .
Ahora el rol del ciudadano es superlativo, su calificación o eva-

luación del bien o servicio público recibido es clave para determinar
el impacto de la gestión pública y delimitar los resultados efectivos
alcanzados por la implementación de la política pública. Al respecto
tanto la Carta de Participación Ciudadana, así como la de Calidad
de la Gestión determinan enunciados a destacar:
Es derecho de la ciudadanía medir y evaluar los resultados e impac-
tos de las políticas públicas; por tanto, los Estados iberoamericanos
facilitarán la intervención independiente de la sociedad en el segui-
miento, evaluación y control de las mismas (CLAD, 2009, numeral 16).
La Administración pública desarrollará mecanismos de participa-

ción ciudadana, a lo largo de todo el ciclo de las políticas públicas.
En particular, a través de comités consultivos, o grupos de trabajo
con ciudadanos y representantes de la sociedad, foros, encuentros,
jornadas de intercambio de experiencias con otras instituciones o
Administraciones públicas y actividades similares, o las encuestas de
opinión y sistemas de recogida de sugerencias de mejora y atención
de reclamos (CLAD, 2008, numeral 42).
Se requiere de una revisión ad extra para constatar si los bienes o
servicios responden a las expectativas de quienes lo demandan, en
este sentido las reformas del MGD en el sector público coinciden con
las del sector privado, superan el análisis del proceso, para concen-
trarse en los resultados y evaluar si el producto cumple con las expec-
tativas ciudadanas.
Tabla 2
Calidad en los modelos de gestión
Calidad en el Modelo de Gestión de Oferta de Servicios Calidad en el Modelo de Gestión desde la Demanda de Servicios
1.- Parámetro de Eficiencia: Ahorro de costo 1.- Parámetro de Calidad: Adecuación del producto a
2.- Parámetro de Eficiencia: Cumplimiento del proceso las expectativas del cliente.
2.- Parámetro de Efectividad: En el sector público en
La calidad en el Modelo de Gestión de Oferta se relación al impacto de la política pública.
concentra en Proceso, en constatar que el Producto o
Servicio se haya generado conforme al procedimiento La calidad en el Modelo de Gestión desde la demanda
establecido y cumple con las características de diseño se concentra el el Producto final, en que cumpla con las
determinadas previamente por el productor. expectativas del cliente o ciudadano.
Proceso Producto
Insumos
Servicio
En conclusión, del modelo Estado-céntrico de la administración

burocrática, en la cual el Estado maneja el destino de la sociedad,
con base en los conocimientos especializados de las autoridades y
funcionarios públicos, la nueva gestión pública pasa a un modelo
“ciudadano-céntrico” que busca profundizar el régimen democrático
y otorgar a la sociedad la capacidad de calificar la calidad de los ser-
vicios públicos y demandar al Estado la atención oportuna y efectiva
a los requerimientos para su desarrollo integral, características prin-

cipales del nuevo paradigma de gobierno abierto.
3. Metodología
En atención al marco teórico desarrollado, la investigación parte de
la revisión conceptual de los procesos de certificación de calidad, con
especial énfasis en su implementación en la Administración pública.
Mediante un análisis histórico normativo presenta la evolución de la
calidad en el ordenamiento jurídico ecuatoriano, desde la década de
1980 hasta la actualidad, tanto a nivel constitución, como legal y de
normativa secundaria. Finalmente, se contrastan los factores claves
requeridos para implementar los distintos tipos de evaluación de la
calidad que presenta el ordenamiento jurídico ecuatoriano, en rela-
ción con los pilares de gobierno abierto y sus mecanismos de aplica-
ción en la gestión pública.
4. Resultados
4.1. Los procesos de certificación de calidad

Acorde a los modelos de gestión planteados, las certificaciones de
calidad pueden seguir rumbos distintos. En los MGO atendiendo a
un diseño de productos ad intra y planificación centralizada de la ges-
tión del trabajo, se intenta responder a una calidad objetiva que tiene
como objetivo principal constatar la efectiva ejecución del proceso
productivo (Duque, 2005). Bajo este modelo la certificación de la
calidad la ratifica o confirma el propio productor.
Por el contrario, en los MGD, en que el diseño de los productos,
así como la planificación e incluso la implementación y evaluación
tienen una amplia participación del cliente externo, la calidad subjeti-
va del producto se enfoca en medir la satisfacción de las expectativas
del cliente (Duque, 2005). En este caso, el proceso de certificación
se reafirmará si un tercero otorga un sello que permita evidenciar la
calidad del producto, la certificación de calidad tendrá mayor reco-
nocimiento si la emite un tercero, distinto al productor.
Gráfico 4
Evolución conceptual de la calidad
Enfoque calidad
Empresa
Cliente
Mejoramiento
Calidad total
Proceso
Aseguramiento de la calidad
Producto
Control de calidad
1920 1950 1970 1990
Fuente: Cubillos y Rozo (2015, p. 90).
Las actuales certificaciones de calidad se deben en gran medida

a la Organización Internacional para la Estandarización, conocida
por sus siglas en inglés como ISO, fundada en 1947 con un año
de posterioridad a la Conferencia de Organizaciones Nacionales de
Estandarización llevada a cabo en Londres en 1946, período en el
que inicia el auge fordista. Desde entonces, la normalización inter-
nacional “ha estado entre las ‘tuercas y tornillos’ de la globalización
del capitalismo industrial, desde sus inicios, asegurando que las co-
sas necesarias para trabajar en conjunto embonen de producto a
producto, de industria a industria y de país a país” (Vicher-García,
2012, p. 219).
La aplicación de normas ISO en la Administración pública res-
ponde al requerimiento de un tercero evaluador, ‘externo y neutral’,
o verificador independiente, que fija requerimientos o demandas im-
puestas a los sistemas de manejo de la calidad de las organizacio-
nes y supervisa su cumplimiento, dando así ‘credibilidad al sistema’
(Vicher-García, 2012). La serie de gerencia de calidad ISO 9000 en
1986, significó su principal proceso de estándares; pronto ésta “se
convirtió en la carta profesional de las corporaciones y otras organi-
zaciones de muchos países occidentales y crecientemente se extendió
al este y centro de Europa, y a Asia” (Vicher-García, 2012, p. 220).
Esta norma “se ha promovido como ‘un consenso internacional so-

bre buenas prácticas de administración’, cuyo propósito es asegu-
rar que la organización pueda entregar, repetida y sistemáticamente,
productos y/o servicios que satisfagan los requisitos de calidad del
cliente” (Vicher-García, 2012, p. 220). La norma adopta los crite-
rios de calidad que sustentan los principios de administración de la
calidad vigentes e incorpora las buenas prácticas que se van conso-
lidando en la gestión del trabajo contemporáneo, en atención a su
proceso de actualización.
Por estos motivos, se ha implementado en organizaciones privadas
como en entidades públicas. “Desde el inicio del proceso de certifica-
ción ISO 9001 en el año 1987, el número total de certificaciones ha
aumentado de manera constante, alcanzando la cifra de 1.111.698
en un total de 180 países en diciembre de 2011” (Rodríguez, 2014,
p. 52). La norma ha sido revisada y actualizada en varias ocasiones,
“que dieron lugar a nuevas ediciones de estas normas, como es el
caso de la norma ISO 9000 del 2005, la ISO 9001 del 2008 e ISO
9004 del 2009, así como la más reciente norma ISO 19011 del 2012”
(Nápoles & Moreno, 2013, p. 78).
En este sentido, la Administración pública se encuentra ante dis-
tintas modalidades de certificación de la calidad de su gestión. Una
inicial a la que se denominará Certificación Institucional (CI) en que,
conforme se organiza el trabajo en los MGO, la propia entidad pú-
blica verifica el cumplimiento de cada fase del proceso productivo,
para certificar e informar al mercado y a la ciudadanía en general
que los parámetros de calidad interna se han cumplido objetivamen-
te. Ejemplos que pueden observarse principalmente en las empresas
públicas al fortalecer sus planes de calidad de servicios. El riesgo per-
manente ha sido que en la evaluación institucional el evaluador es
juez y parte; para lo cual, en el año 2014 la Secretaría Nacional de
la Administración Pública de Ecuador identificó la percepción de la
calidad de los servicios públicos en sectores urbano-marginales de
diferentes cantones a nivel nacional (2015).
La modalidad de certificación externa, mediante un tercero eva-
luador se agrupará en tres variables: certificación emitida por el
sector público, por el sector privado y por autoridades nacionales de

estandarización. En la primera, el sector público otorga a una institu-
ción la competencia para evaluar y certificar la calidad de las demás
entidades públicas. En la segunda posibilidad: empresas auditoras,
organizaciones no gubernamentales y en general organizaciones es-
tandarizadoras son contratadas por el sector público para la certifi-
cación de la calidad de la gestión de sus instituciones. Como una ter-
cera opción, las autoridades nacionales de estandarización asumen
la competencia de regular la calidad de la gestión en el sector público
(Vicher-García, 2012).
La certificación de calidad en la administración pública cobra
cada vez mayor atención, desde la generación de organismos públi-
cos, privados, nacionales e internacionales como la European Pública
Administration Network21 o el Modelo Iberoamericano de Excelencia
en la Gestión de la Fundación Iberoamericana para la Gestión de la
Calidad (Fundibeq, 2019); así como, la proliferación de normativa
regional y nacional y, la permanente aparición de nuevos modelos y
premios a la calidad en la gestión pública a nivel global.
4.2. La calidad en la gestión pública ecuatoriana

En el ordenamiento jurídico ecuatoriano las primeras referencias nor-
mativas a calidad en la gestión pública se remontan a la década de
1980 y, en sectores como educación,22 salud23 y servicios públicos
como los correos.24 En el ámbito constitucional, la Constitución25 de
1998 hizo por primera ocasión referencia al derecho a la calidad en la
gestión pública y a la responsabilidad estatal de garantizarlo:
21 Véase https://www.eupan.eu/
22 Reglamento de Supervisión Educativa Especializada, publicado en el Registro Oficial No.
402 de 20 de marzo de 1981.
23 Reglamento Orgánico de Hospitales del Ministerio de Salud Pública, publicado en el Regis-
tro Oficial No. 793 de 25 de julio de 1984.
Comité de Mejoramiento de Calidad de Servicios de Salud, publicado en el Registro Oficial
No. 914 de 28 marzo de 1996.
24 Reglamento de Control de Calidad, Servicio Postal, publicado en el Registro Oficial No. 448
de 31 mayo de 1990.
25 Constitución de la República del Ecuador publicada en el Registro Oficial No. 1 de 11 de
agosto de 1998.
Art. 23.- Sin perjuicio de los derechos establecidos en esta Constitución

y en los instrumentos internacionales vigentes, el Estado reconocerá y ga-
rantizará a las personas los siguientes:
[...]
7. El derecho a disponer de bienes y servicios, públicos y privados, de

óptima calidad; a elegirlos con libertad, así como a recibir información
adecuada y veraz sobre su contenido y características.
Art. 92.- La ley establecerá los mecanismos de control de calidad, los

procedimientos de defensa del consumidor, la reparación e indemniza-
ción por deficiencias, daños y mala calidad de bienes y servicios, y por
la interrupción de los servicios públicos no ocasionados por catástro-
fes, caso fortuito o fuerza mayor, y las sanciones por la violación de es-
tos derechos.
Art. 96.- Habrá un Defensor del Pueblo, con jurisdicción nacional, pa-
ra promover o patrocinar el hábeas corpus y la acción de amparo de las
personas que lo requieran; defender y excitar la observancia de los dere-
chos fundamentales que esta Constitución garantiza; observar la calidad
de los servicios públicos y ejercer las demás funciones que le asigne la ley.
Art. 244.- Dentro del sistema de economía social de mercado al Estado

le corresponderá:
[...]
8. Proteger los derechos de los consumidores, sancionar la información

fraudulenta, la publicidad engañosa, la adulteración de los productos, la al-
teración de pesos y medidas, y el incumplimiento de las normas de calidad.
En atención a las citadas disposiciones constitucionales, el

Reglamento a la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa,26 ya en
el año 2005, incorporó por primera ocasión mecanismos de evalua-
ción subjetiva y objetiva alineados a los MGD:
Art. 190.- Procedimiento.- La evaluación del desempeño consiste en

una rendición de cuentas programada y continua basada en la compa-
ración de los resultados alcanzados con los resultados esperados para el
26 Reglamento a la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa publicado en el Suplemento

del Registro Oficial No. 505 de 17 de enero de 2005.
desempeño de la institución, de los procesos internos y de los ocupan-

tes de los puestos.
Los resultados esperados se evaluarán a través del conjunto de las si-

guientes perspectivas o variables de medición, en forma integral y com-
plementaria:
a) Perspectiva institucional: incorpora a la evaluación del desempeño

del servidor, los resultados de la medición de los objetivos y metas estra-
tégicas derivadas de la naturaleza y especialización de la misión institu-
cional. Dichos objetivos y metas estarán sustentados en el plan estraté-
gico institucional;
b) Perspectiva del usuario externo: agregará a la evaluación del desem-

peño la percepción de los usuarios externos acerca de la calidad de los
productos y servicios institucionales;
c) Perspectiva de los procesos internos: añadirá a la evaluación del des-

empeño del servidor la observación de la calidad, productividad y usos
de los recursos en la generación de los insumos necesarios para elaborar
los productos y servicios de cada unidad organizacional; y,
d) Perspectiva de recursos humanos: incluirá en la evaluación del des-

empeño del servidor la calificación de la calidad y resultados del lideraz-
go de los procesos internos, el uso eficaz del tiempo y la colaboración del
trabajo en equipo de los servidores.
Art. 198.- Objetivo.- La carrera administrativa tiene por objetivo retener

y atraer el recurso humano mejor calificado para optimizar y mejorar la
calidad de los servicios del Estado.
La Constitución de la República del Ecuador (CRE)27 de 2008

marca un avance en materia de calidad de la gestión pública, al es-
tablecer la incorporación de sistemas de medición de satisfacción de
las personas usuarias y consumidoras para las empresas, institucio-
nes y organismos que presten servicios públicos (CRE, 2008, art. 53).
Este antecedente de ámbito constitucional sustenta los pilares de la
norma base de la calidad en la gestión pública, establecida en la Ley
Orgánica de Servicio Pública (Losep) emitida en el año 2010, que en
27 Constitución de la República del Ecuador publicada en el Registro Oficial No. 449 de 20 de

octubre de 2008.
atención a parámetros de MGO y de MGD, configura el sistema de

gestión de calidad vigente para el sector público ecuatoriano (Losep,
2010, art. 130).
Gráfico 5
Normas técnicas para la certificación de calidad de servicio de la Losep,
año 2010
Cumplimiento de Normas Técnicas
del Minisetrio del Trabajo
(Calidad Objetiva, cumplimiento del proceso.
Alineado a la calidad en los MGO)
Certificación Remuneración
de Calidad de Cumplimiento de los objetivos y
metas institucionales alineadas con el
Variable por
Servicio Plan Nacional de Desarrollo eficiencia
(Calidades Objetiva y Subjetiva. Alineado a
Público la calidad en los MGO y MGD)
(RVE)
Evaluación Institucional, que

contemple la evaluación de sus
usuarios y/o clientes externos
(Calidad Subjetiva, satisfacción de las
expectativas del cliente externo. Alineado a la
calidad en los MGD)
La Certificación de Calidad del Servicio cobra significativa importancia

por cuanto, además de impulsar la unión y el trabajo en equipo, a tal
punto de llegar al trabajo colectivo-institucional en las entidades del Es-
tado, establece un nuevo mecanismo de retribución a los esfuerzos de los
servidores públicos, a través de la remuneración variable por eficiencia;
y, principalmente porque integra a un nuevo actor en el diseño y evalua-
ción de los productos y servicios que genera la administración pública:
el ciudadano (Paladines, 2014 a, pp. 32-33).
El diseño normativo de los parámetros para la emisión de las nor-

mas técnicas de certificación de calidad de servicio y su implementa-
ción en la gestión pública es flexible, actualizable y promotor del me-
joramiento continuo. En relación con la calidad interna de la gestión
estatal delega al Ministerio del Trabajo (MDT), órgano rector del ta-
lento humano para el sector público, la determinación de la norma-
tiva que deba verificarse por parte de las entidades gubernamentales
a fin de asegurar eficiencia y eficacia en la generación de los produc-
tos y servicios públicos. De esta manera, el MDT podrá actualizar
permanentemente qué tipo de disposiciones técnicas deban ser con-

sideradas a la hora de evaluar la calidad interna en la administración.
Finalmente, la certificación tiene un alcance temporal, no superior a
la vigencia del plan nacional de desarrollo, con el objetivo de que las
instituciones deban de manera permanente acreditar sus máximos
niveles de calidad en el cumplimiento del proceso, así como con las
expectativas ciudadanas.
Sin embargo, si bien la Losep desde el año 2010, en su artículo
130 ya dispone lo anteriormente señalado, la normativa secundaria
emitida hasta el 2019 no ha logrado que la certificación de calidad en
el servicio público se logre implementar hasta la actualidad. En el año
2012 el MDT emitió la primera Norma Técnica para la Certificación
de Calidad de Servicio,28 que concentró su atención en la generación
de la institucionalidad requerida para la administración del sistema,
conformando el Comité Nacional de la Calidad del Servicio Público
integrado por la Secretaría Nacional de la Administración Pública
(SNAP), la Secretaría Nacional de Planificación y el MDT. A pesar de
ello, en relación con la evaluación del cliente externo, no se la definió
y se limitó a establecer rangos del “nivel de satisfacción del cliente ex-
terno” a partir del 51 % al 100 %. No es posible imaginar entregar una
certificación de calidad del servicio en el sector público o privado,
con un 51 % de satisfacción del cliente externo. Se presentó una vez
más el conocido desfase entre el nivel de las declaraciones formales y
el de la implementación de las mismas.
En relación con la remuneración variable por eficiencia (RVE) el
MDT emitió dos normativas en el año 2012,29 alejándose de una
visión institucional, en la que el trabajo colaborativo conmine a la
28 Norma Técnica para la Certificación de Calidad de Servicio publicada en el Registro Oficial

No. 76 de 18 de mayo de 2012.
29 Resolución MRL-2012-0093, Norma para el pago de la remuneración variable por eficiencia
para las y los servidores que ocupen puestos de carrera mediante nombramiento a contra-
tos de servicios ocasionales y no pertenezcan a la escala de 10 grados de libre nombramien-
to y remoción; y, Resolución No. MRL-2012-0094, Norma para el pago de la remuneración
variable por eficiencia para la o el Presidente de la República, la o el Vicepresidente de la Re-
pública y las y los servidores públicos comprendidos en el nivel jerárquico superior de la Ad-
ministración Pública Central e Institucional y que dependen de la Función Ejecutiva, publi-
cadas en el Suplemento 1 del Registro Oficial No. 726, de 18 de junio de 2012.
consecución de una compensación remunerativa a la productividad

que genera el talento humano de cada una de las áreas de la entidad.
Se establecieron dos sistemas distintos de RVE, uno para el funcio-
nariado y otro para las autoridades de nivel jerárquico superior, cada
uno con parámetros, fórmulas de cálculo y compensaciones diferen-
tes. Efectivamente, el nivel jerárquico superior fue el primero en reci-
bir la RVE, ante un sistema de acreditación ligeramente aplicado en
las instituciones del gobierno central. Esta situación devino en que la
Presidencia de la República, mediante Decreto Ejecutivo30 disponga
la inmediata suspensión, así como la disposición al MDT para que
realice una “revisión de las citadas normas técnicas que contemplan
la política de la remuneración variable por eficiencia y la expedición
de una nueva norma técnica que contemple a todo el sector público
bajo los principios contenidos en la Constitución”; y, la devolución
de todos los valores recibidos por la aplicación de estas normas. En
definitiva, el sistema de acreditación del año 2012 tuvo que ser exa-
minado en su totalidad y su implementación se detuvo totalmente.
Para el año 2017, se estableció una nueva norma técnica31 que pre-
sentó como principal innovación, la creación del Programa Nacional
de Excelencia (Proexe) como eje central para el diseño del Modelo
Ecuatoriano de Excelencia (MEE). Bajo este nuevo esquema la en-
tonces SNAP, adquiere la competencia de emitir los procedimientos
e instrumentos técnicos de autoevaluación, mientras que le MT de
Certificar la calidad en el sector público en función de los resultados
de evaluación y el nivel de madurez alcanzados.
Antes de lograr una completa implementación de la norma 2017,
al menos en la Administración pública central, para el año 2018 se
emitió la última versión de la misma.32 La norma vigente además de
mantener el Proexe, desarrolla la estructura organizacional que cada
30 Decreto Ejecutivo No. 465, publicado en el Suplemento del Registro Oficial No. 357, de 20
de octubre de 2014.
31 Norma Técnica de Certificación de Calidad de Servicio para las Instituciones de la Adminis-
tración Pública Central, Institucional y que Dependen de la Función Ejecutiva, publicada en
el Registro Oficial No. 1005, de 16 de mayo de 2017.
32 Norma Técnica de Certificación de Calidad de Servicio Público publicado en Registro Ofi-
cial No. 245, de 21 de Mayo de 2018.
institución deberá configurar para la implementación del modelo, así

como los procesos de mejora continua que demanden su aplicación.
No se realiza aún, hasta el presente, la delimitación de cómo calcular
la RVE y aún se observa poca atención a la evaluación ciudadana de
los servicios públicos, al respecto se asume que mediante normativa
secundaria conexa se abordarán estas temáticas indispensables para
una certificación de calidad de servicio para el sector público.
Gráfico 6
Evolución de la calidad en la gestión pública en Ecuador
Constiución
Constitución 2008
1998 Norma Norma
Calidad: técnica 2012 técnica 2018
Calidad: derecho
garantía estatal Suspendida Proexe vigente
ciudadano
Reglamento Losep Norma

Loscca Pilares técnica 2017
Evaluación Norma Proexe inicial
institucional técnica
MGO y MGD Calidad
Para el caso ecuatoriano es indispensable destacar que en 2018

irrumpe en la escena el debate ciudadano-académico-gubernamen-
tal del gobierno abierto. Con la integración del Ecuador a la Open
Government Partnership (OGP, 2019) se logró retomar la discusión en
torno a la relevancia de la evaluación ciudadana de los servicios pú-
blicos. Los resultados iniciales son alentadores, el trabajo colaborati-
vo entre sociedad civil, academia e instituciones públicas revierten la
tendencia de los prácticamente últimos 10 años desde la publicación
de la LOSEP y se incorpora al eje de Innovación Pública del Primer Plan
de Acción de Gobierno Abierto Ecuador 2019-2021, el Compromiso
No. 10 para la “Co-creación de una estrategia para la mejora de la
Calidad de los Servicios Públicos de la Función Ejecutiva” (Gobierno
Abierto Ecuador, 2019).
Queda así el reto de la certificación de la calidad del servicio pú-
blico en el Ecuador, con la posibilidad de integrar una evaluación
ad-extra para reconocer al ciudadano su rol de Mandante de la políti-

ca pública, justamente bajo la filosofía de gobierno abierto (Ramírez-
Alujas, 2011). Gracias a la interacción entre sociedad civil, academia
y gobierno se rescata la voz ciudadana a la hora de determinar la
calidad de los bienes y servicios públicos. Los pilares de transparencia
y acceso a la información pública; integridad y rendición de cuentas;
participación ciudadana; y colaboración ahora pueden ser aplicados
para cimentar la calidad de los servicios; y, en general, la calidad de
la gestión pública en el Ecuador.
5. Conclusiones
El presente estudio, en primera instancia, delimitó el marco teórico
de la certificación de la calidad en la gestión pública, al amparo de
las características que presentan los modelos de gestión de oferta y
los modelos de gestión de demanda de servicios; y, posteriormente,
en atención a estas aproximaciones, revisó la evolución de la certifi-
cación de la calidad en la Administración pública ecuatoriana, de lo
cual se extraen las siguientes conclusiones y recomendaciones.
Si bien, aún no se ha logrado implementar en la Administración
pública ecuatoriana la certificación de calidad de la gestión, el or-
denamiento jurídico vigente incorpora mecanismos aplicados tanto
para los MGO como para los de MGD. A partir de la expedición
de la Losep en el año 2010 existe un andamiaje legal que incorpora
parámetros de evaluación interna para los procesos institucionales,
así como externa en relación con el cumplimiento de las expectativas
ciudadanas, aunque estas últimas se encuentran aún sin desarrollar-
se en normativa secundaria.
La RVE se encuentra suspendida por ya casi una década y la falta
de un modelo para su aplicación detiene la implementación de la
certificación de la calidad en la gestión pública. De igual manera, la
evaluación externa por parte de la ciudadanía se constituye en uno de
los principales retos para la Administración pública ecuatoriana futu-
ra. Se evidencia que desde 1998 la Administración pública ecuatoria-
na cuenta con basta normativa desde los ámbitos constitucionales,
legales y reglamentarios enfocados en garantizar servicios de calidad,
así como en asegurar el derecho ciudadano de evaluarlos. De igual

manera, se constata que en la implementación de los mismos es un
desafío aún no resuelto.
La certificación de calidad en el servicio público, a nivel interna-
cional, se ha emitido en atención a tres principales tipos certifica-
dores: el propio sector público, el sector privado y las autoridades
nacionales de estandarización. El Ecuador cuenta con el Servicio de
Acreditación Ecuatoriano y el Servicio Ecuatoriano de Normalización
(INEN), instituciones que pueden incorporarse a la certificación de la
calidad del servicio público, como entes autónomos y especializados
en esta materia. La aplicación de metodologías participativas como
las de gobierno abierto, que integren a la ciudadanía en el seguimien-
to de la gestión pública y la evaluación de sus servicios, mediante
encuestas, grupos focales y sobretodo la incorporación de aplicacio-
nes y nuevas tecnologías de la información, pueden constituirse en
elementos que finalmente permitan cumplir con la disposición cons-
titucional de evaluación de la calidad de los servicios públicos.
La incorporación de la ciudadanía incluso puede llegar a poten-
ciar el mismo diseño de las metodologías requeridas para lograr que
el Ecuador cuente con un sistema de certificación de la calidad de
sus servicios públicos; al tiempo de promover la mejora de los mis-
mos y una adecuada compensación al funcionariado por elevar sus
niveles de eficiencia, productividad y oportunidad en la atención a las
necesidades ciudadanas. En el ámbito de la calidad de los servicios
públicos en Ecuador, el Compromiso 10 del Primer Plan de Acción
de Gobierno Abierto Ecuador 2019-2021, para la cocreación de una
estrategia para la mejora de la calidad de los servicios públicos, se
constituye, al finalizar la segunda década del siglo xxi, en el mayor
reto a conseguir para asegurar a la ciudadanía servicios públicos con
los niveles de calidad requeridos para impulsar su integral desarrollo.
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Resolución MRL-2012-0093, Norma para el pago de la remuneración varia-
ble por eficiencia para las y los servidores que ocupen puestos de ca-
rrera mediante nombramiento a contratos de servicios ocasionales y
no pertenezcan a la escala de 10 grados de libre nombramiento y re-
moción, publicada en el Suplemento 1 del Registro Oficial No. 726,
de 18 de junio de 2012.
Resolución No. MRL-2012-0094, Norma para el pago de la remuneración
variable por eficiencia para la o el Presidente de la República, la o el
Vicepresidente de la República y las y los servidores públicos com-
prendidos en el nivel jerárquico superior de la Administración Públi-
ca Central e Institucional y que dependen de la Función Ejecutiva, pu-
blicada en el Suplemento 1 del Registro Oficial No. 726
Capítulo 4
Retos para armonizar el marco normativo sobre

transparencia con el modelo de gobierno abierto
en Ecuador
Daniel Barragán Terán1
1. Introducción
El presente trabajo pretende relevar la importancia de la transparencia
y el acceso a la información pública como un elemento fundamental
de buena gobernanza, además de relacionar los avances políticos,
normativos e institucionales de Ecuador con los principios del mo-
delo de gobierno abierto e identificar brechas y acciones concretas
que permitan alinear el marco normativo con los requerimientos y
tendencias de dicho modelo.
En Ecuador, el derecho de acceso a la información pública es ga-
rantizado a nivel constitucional, al establecer que toda persona, tan-
to de forma individual como colectiva, tiene derecho a acceder a la
información generada por entidades públicas y privadas que manejen
fondos o realicen funciones públicas (Barragán y Muñoz, 2018). Por
otra parte, este derecho se regula en la legislación secundaria a tra-
vés de la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información
Pública (Lotaip), que desarrolla y norma el ejercicio del derecho de
acceso a la información pública (transparencia pasiva) y promueve
la transparencia de la gestión administrativa del Estado y actores
privados que manejan fondos públicos, mantienen concesiones de
1 El autor deja constancia y agradece los criterios y aportes de Marcelo Espinel, director de Pro-
yectos de Fundación Ciudadanía y Desarrollo, y de Marcela Mora, especialista de Gobierno
Abierto de la Presidencia de la República, que contribuyeron a fortalecer el presente artículo.
129
130 Daniel Barragán Terán
servicios públicos o realizan gestiones públicas (transparencia acti-

va), a través de páginas web y otros mecanismos. La Lotaip también
establece un régimen de excepciones (reservada y confidencial).
Por lo anterior, es importante resaltar que, si bien Ecuador cuenta
con un marco regulatorio sobre transparencia, la Lotaip fue promul-
gada en mayo de 2004 bajo un régimen constitucional distinto, y
como respuesta a un contexto sociopolítico diferente. Actualmente,
la necesidad no es solo la de asegurar el cumplimiento del derecho
constitucional de acceso a la información pública o el brindar infor-
mación que resulte relevante para facultar el control social, la ren-
dición de cuentas o la participación ciudadana (Navas y Villanueva,
2004); sino, el aportar a una política de apertura que fortalezca el re-
lacionamiento del Gobierno con los demás actores de una sociedad.
Este lapso de cerca de 16 años transcurridos desde la promulga-
ción de la ley plantea un escenario idóneo para evaluar su cumpli-
miento, principalmente desde un enfoque de garantía de derechos
y de fortalecimiento de la gestión pública. Esta evaluación debe res-
ponder también al valor público que genera la transparencia al ciuda-
dano en la cotidianidad y al alineamiento con estándares internacio-
nales de transparencia que ciertamente han evolucionado, para dar
respuestas a los requerimientos y exigencias que han ido surgiendo.
Sumado a lo anterior, la protección de datos personales plantea
un reto adicional de cara a la efectiva garantía del derecho de acceso
a la información pública. Si bien, a nivel constitucional se garanti-
za el derecho a la protección de datos de carácter personal, aún es
necesario regular el funcionamiento de este derecho para garantizar
derechos fundamentales, libertades individuales, impulsar la innova-
ción, incrementar la eficiencia de servicios públicos o incluso para
dimensionar adecuadamente los límites del acceso a la información
pública. Al momento, se encuentra en trámite un proyecto de Ley de
Protección de Datos Personales en la Asamblea Nacional que permi-
tiría regular el derecho a la protección de datos personales. Por otra
parte, desde junio de 2019 se encuentra vigente la Guía para el tra-
tamiento de datos personales en la Administración Púbica Central,
Retos para armonizar el marco normativo sobre transparencia... 131
orientada a informar a las personas que acceden a los canales elec-

trónicos de las instituciones que la conforman sobre el tratamiento y
gestión de datos.
En este contexto, el presente trabajo parte de la hipótesis de que,
el marco normativo vigente sobre transparencia y acceso a la infor-
mación se encuentra descontextualizado y no responde necesaria-
mente a la lógica de las estrategias de gobierno/Estado abierto ac-
tuales. Por lo cual una reforma a la Lotaip se hace necesaria no solo
para armonizar esta ley a tono con las disposiciones constitucionales
vigentes, que, si bien reconocen y garantizan el derecho de acceso a
la información, establecería un nuevo marco político e institucional
para el ejercicio práctico de este derecho. Por otra parte, el progreso
regional y global en cuanto a tendencias emergentes de buena gober-
nanza, de gobierno abierto o de Estado abierto, demandan reformas
que permitan avanzar de una lógica de transparencia reactiva y trans-
parencia proactiva hacia una lógica de transparencia colaborativa
fundamentada en políticas y mecanismos de open data,2 que permitan
adicionalmente la generación y perfeccionamiento de la información.
Desde lo metodológico, el trabajo se enmarcó en un abordaje cua-
litativo, sobre todo fundamentado en la revisión de distintas fuentes
de información bibliográficas y referentes teóricos que permitan ana-
lizar el marco normativo vigente sobre transparencia y acceso a la
información pública a la luz del modelo de gobierno/Estado abierto.
Con este fin, el trabajo desarrolla en un primer momento un abordaje
teórico sobre el pilar de transparencia y acceso a la información pú-
blica; posteriormente profundiza y analiza los principales elementos
a considerar para armonizar el marco normativo sobre transparencia
y acceso a la información pública con el modelo de gobierno abierto
y, finalmente, presenta las conclusiones más relevantes.
2 Los mecanismos de open data se refieren a la utilización de datos abiertos. Según la Política de
Datos Abiertos de Aplicación en la Administración Pública Central, Acuerdo Ministerial No.
011-2020 (2020), los datos abiertos son “datos digitales que son puestos a disposición con
las características técnicas y jurídicas necesarias para que puedan ser usados, reutilizados y re-
distribuidos libremente por cualquier persona, en cualquier momento y en cualquier lugar”.

El gobierno abierto, como concepto, nace como un nuevo paradigma
para la buena gobernanza que busca fortalecer la democracia y sus
sistemas de pesos y contrapesos, con un fuerte énfasis en la transpa-
rencia, la participación ciudadana, la rendición de cuentas y la cola-
boración entre actores públicos, privados y sociales para la solución
de problemas colectivos. Estos pilares del Gobierno abierto buscan
redefinir el relacionamiento entre el gobierno, el sector privado, la
sociedad civil y la academia respecto de la forma en que se toman
las decisiones, así como promover la corresponsabilidad ciudadana
en la gestión de lo público, donde prime el Estado de derecho, pero
también la generación de relaciones de confianza (Martínez, 2010;
International Fund for Agricultural Development [IFAD], 1999) entre
los distintos actores relacionados. Ligado a esto, Oszlak (2013, p. 6)
señala la existencia de tres supuestos que condicionan el relaciona-
miento entre Estado y sociedad [y añadiría también al sector privado]:
• la tecnología disponible hace posible una comunicación fluida y una
interacción de doble vía entre gobierno y ciudadanía;
• en la medida en que el gobierno abra esos canales de diálogo e inte-
racción con los ciudadanos, podrá aprovechar su potencial contribu-
ción al proceso de gestión estatal; y,
• si la ciudadanía aprovecha la apertura de esos nuevos canales parti-
cipativos, podrá colaborar activamente con la gestión de gobierno,
promoviendo de este modo los componentes deliberativos y partici-
pativos de la democracia.
El siguiente gráfico esquematiza los principios que sustentan las
estrategias de gobierno abierto a nivel global e identifica ejemplos
tipo que permiten evidenciar la aplicación de acciones orientadas
a la apertura gubernamental. En este marco, es importante consi-
derar que el modelo de gobierno abierto plantea un “conjunto de
mecanismos y estrategias que contribuye a la gobernanza pública y
al buen gobierno” que permitan el empoderamiento ciudadano y la
inclusión de la ciudadanía, así como de los demás actores del ám-
bito no gubernamental, en los procesos de toma de decisiones a lo
largo del ciclo de la política pública, para “fortalecer la democracia,
la legitimidad de la acción pública y el bienestar colectivo” (CLAD,

2016, p.5). Este enfoque permitirá transitar de una gestión pública
basada en la representatividad a uno basado en la corresponsabili-
dad y la colaboración.
Gráfico 1
Principios que sustentan las iniciativas de gobierno abierto
Participación ciudadana
∙ Portales de transparencia ∙ Plataformas de trabajo colaborativo
∙ Mecanismos de rendición de ∙ Plataformas de consultas ciudadana ∙ Iniciativas de codiseño, cocreación
cuentas y rol activo en el diseño y y coproducción de servicios (valor
∙ Plataformas de acceso DATOS formulación de políticas públicas público, económico, social y cívico)
públicos abiertos ∙ Mecanismos de escuchaactiva y ∙ Innovación abierta e inteligencia
∙ Normativas de reutilización de la canales de doble vía [Gov 2.0] colectiva aplicada a la gestión
información pública (RISP) ∙ Promoción de espacios para pública
∙ Interoperabilidad iniciativas ciudadanas ∙ Asociaciones público-privadas
∙ Servicios digitales / Peticiones en / público-sociales
línea
Transparencia, acceso a la
información y apertura de
datos públicos Colaboración
Fuente: tomado de Ramírez-Alujas y Dassen (2012) en Cepal (2017).
En esta lógica, y citando a Calderón y Lorenzo (2010), un gobier-

no abierto es “aquel que entabla una constante conversación con los
ciudadanos con el fin de oír lo que ellos dicen y solicitan, que toma
decisiones basadas en sus necesidades y preferencias, que facilita la
colaboración de los ciudadanos y funcionarios en el desarrollo de
los servicios que presta y que comunica todo lo que decide y hace de
forma abierta y transparente” (p. 11). Por su parte, Tapscott señala
que un gobierno abierto:
Es un gobierno que abre sus puertas al mundo, co-innova con todos, es-
pecialmente con los ciudadanos; comparte recursos que anteriormente
estaban celosamente guardados, y aprovecha el poder de la colabora-
ción masiva, la transparencia en todas sus operaciones, y no se com-
porta como un departamento o jurisdicción aislada, sino como una es-
tructura nueva, como una organización verdaderamente integrada y que
trabaja en red (Tapscott, 2010 en Cepal, 2017, p. 10).
Es importante señalar que, como parte de la lógica de innovación,

el modelo de gobierno abierto aprovecha los nuevos desarrollos de
las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC), sobre todo
la Web 2.0, que facilitan la comunicación e interacción sin fronteras
físicas a través del Internet. Si bien las TIC presentan un importante
potencial para la integración e inclusión, y para definir nuevas formas
de gobernanza (Basco, 2017), se debe considerar el nivel de brecha
digital del contexto local, en términos de la efectividad que potencial-
mente podrían tener los mecanismos de gobierno abierto desde esta
perspectiva.
En el caso de Ecuador, estadísticas del año 2018 del Instituto
Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) dan cuenta de esta brecha.
Por señalar tan solo dos indicadores: el 37,20 % de hogares tienen
acceso a Internet (46,6 % a nivel urbano y 16,1 % a nivel rural), y el
55,9 % de la población del Ecuador ha utilizado Internet en los últi-
mos 12 meses (64,4 % en el área urbana y 37,9 % en el área rural).
De esto, se evidencia una barrera importante para la aplicabilidad de
políticas integrales de gobierno abierto. Si bien el modelo de gobier-
no abierto plantea una “estrecha relación con el uso de herramientas
tecnológicas” (Espinel, 2017, p. 19), justamente las limitaciones que
plantea el uso de las TIC han dado como resultado el surgimiento de
muchas otras herramientas y mecanismos off line orientados a pro-
mover la participación, la inclusión y la colaboración.
Desde el contexto teórico, varios expertos e instituciones como
la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal)
plantean la discusión sobre si este modelo de apertura de la gestión
pública debe abordarse con la perspectiva de gobierno o Estado. Al
respecto Oszlak (2017) plantea que la “noción” de Estado abierto
“extiende los principios consagrados del gobierno abierto a la totali-
dad de los órganos, programas, proyectos y asignaciones de recursos
que componen el sector público estatal y no estatal” (p. 227). En
esta lógica, todas las funciones del Estado y los distintos niveles de
gobierno pueden aplicar el modelo.
Por último, es necesario reconocer que este modelo se consoli-
da a nivel multilateral con la creación de la Alianza por el Gobierno
Abierto3 (OGP por sus siglas en inglés) en 2011, una iniciativa in-
ternacional para “desarrollar e implementar reformas ambiciosas en
torno a los principios de transparencia, rendición de cuentas, par-
ticipación ciudadana y tecnología e innovación” (Alianza para el
Gobierno Abierto, 2015 en Naser, Ramírez-Alujas y Rosales, 2017, p.
22), como se observa en la tabla.
Tabla 1
Principios que sustentan las iniciativas de gobierno abierto según OGP
Transparencia Rendición de cuentas Participación ciudadana
La información sobre las ac- Existen reglas, normas y me- Los Gobiernos procuran que
tividades y decisiones gu- canismos para que los ac- sus ciudadanos se involucren
bernamentales es abierta y tores gubernamentales en debates públicos pro-
actualizada; además, es ex- justifiquen sus acciones, res- vean insumos y contribuyan
haustiva y se encuentra dis- pondan a críticas o requeri- a un régimen más innovador,
ponible al público en cum- mientos y acepten su respon- efectivo y receptivo.
plimiento de estándares de sabilidad por omisiones en
datos abiertos (ejemplo: da- lo referente a leyes y compro-
tos legibles, sin procesar). misos.
Los Gobiernos reconocen la importancia de proveer a los ciudadanos acceso abierto a la tec-
nología, de las nuevas tecnologías como impulsoras de la innovación y de aumentar la capa-
cidad de los ciudadanos para utilizarlas.
Fuente: Adaptado de Naser, Ramírez-Alujas yRosales (2017).
La OGP impulsa estos principios a través de la adopción de com-

promisos cocreados entre los gobiernos y la sociedad que se for-
malizan en planes de acción bienales (estos pueden ser nacionales
o locales). Es importante señalar que los planes de acción son una
forma, aun cuando no la única, de promover los valores y principios
del gobierno abierto.
3 La Alianza se lanzó formalmente el 20 de septiembre de 2011, cuando los 8 gobiernos fun-

dadores (Brasil, Indonesia, México, Noruega, Filipinas, Sudáfrica, el Reino Unido y los Es-
tados Unidos) aprobaron la Declaración de Gobierno Abierto y anunciaron sus Planes de
Acción Nacionales. A la fecha, la integran 78 países y veinte Gobiernos locales, los cua-
les han realizado más de 4000 compromisos para que sus gobiernos sean más abiertos y
responsables.
2.2 El pilar de transparencia y acceso a la información pública

Transparentar la gestión pública implica no solamente dejar de lado
la cultura del secreto, sino cambiar la lógica de trabajo de los servido-
res públicos hacia una en la que la información es organizada, orde-
nada (Trinidad, 2006) y puesta a disposición de la ciudadanía. Una
gestión de archivos ordenada, el establecimiento de procedimientos,
la apertura de datos o la organización de prioridades de transpa-
rencia activa son necesarios para ofrecer al ciudadano información
relevante, oportuna y confiable.
En el marco del modelo de gobierno abierto, la transparencia es
un elemento esencial como base para el funcionamiento de los pila-
res de participación ciudadana y de colaboración. No se puede ol-
vidar que el derecho de acceso a la información pública se concibe
como un derecho que habilita el ejercicio de otros derechos -como el
de participación-, con especial atención hacia los grupos en situación
de vulnerabilidad. De esta manera, el derecho de acceso a la informa-
ción “es una condición ineludible para cualquier participación públi-
ca significativa ya que la desinformación o la información inexacta o
inoportuna pueden afectar sustancialmente la calidad de la partici-
pación” (Valdivieso, Suárez y Barragán, 2013, p. 27). En este sentido,
una participación eficaz, la toma de decisiones sólidas y justas sobre
el desarrollo dependen del acceso a la información (Mendel, 2009).
Sumado a lo anterior, un gobierno transparente es aquel que pro-
porciona información sobre lo que está haciendo, sobre sus planes
de actuación, sus fuentes de datos, el uso de recursos públicos, y
sobre lo que puede ser considerado necesario frente a la demanda de
la sociedad. Ello fomenta y promueve la rendición de cuentas de la
administración ante la ciudadanía y un permanente y efectivo control
social (Cruz-Rubio, 2014). La transparencia y el acceso a la informa-
ción “permiten un diálogo entre el público y sus gobernantes, cultiva
la buena gobernanza y promueve la rendición de cuentas al empo-
derar a los ciudadanos, los periodistas y la sociedad civil en general
con la información que requieren para luchar contra la corrupción y
actuar como vigilantes contra abusos por parte de las autoridades”
(Mendel, 2009, p. 1). Por otra parte, las políticas y estrategias de
gobierno abierto buscan:
Mejorar los niveles de transparencia y acceso a la información median-

te la apertura de datos públicos (para ejercer control social sobre los go-
biernos y facilitar la rendición de cuentas) y la reutilización de la infor-
mación del sector público (para promover la innovación y el desarrollo
económico) (Cepal, 2017, p. 16).
La implementación de políticas de apertura de datos se orienta a

ofrecer datos primarios, desagregados, en formatos abiertos; que fa-
ciliten al usuario su utilización para cualquier finalidad: desde un em-
prendimiento, la generación de una nota periodística, el desarrollo
de una tesis, un observatorio ciudadano o el desarrollo de una apli-
cación móvil, entre otros. Así, el modelo de gobierno abierto recoge
dos principios o ejes principales relacionados con la transparencia y
el acceso a la información pública (Cruz-Rubio, 2014, p. 11):
• Apertura de datos públicos (open data): Con la cual se promueve
por un lado la innovación usando (o reutilizando) los datos públi-
cos como catalizador de nuevas aplicaciones y servicios y, por tanto,
transforma a los gobiernos de proveedores de servicios a gestores de
plataformas (permitiendo que otras entidades o usuarios utilizando
los datos públicos liberados, puedan crear nuevas prestaciones en la
Web, generar nuevas actividades económicas y agregar valor públi-
co). Por otro lado, se devuelve a los ciudadanos sus propios datos,
incrementando así la transparencia, la rendición de cuentas y el es-
crutinio público permanente.
• Apertura de procesos (open process). Con el uso de la Web 2.0
(Government 2.0) y redes sociales, se persigue facilitar la comuni-
cación, la “escucha activa” y la participación, aprovechar el conoci-
miento y la experiencia de los ciudadanos para ayudar en el diseño de
políticas y provisión de servicios públicos, y la colaboración (en red)
dentro y entre las administraciones públicas y más allá. La apertura
de procesos se refiere pues a extender las fronteras de la participación
e implicación pública en la formulación de las políticas públicas.
En línea con lo ya mencionado, se resalta que abordar el pilar de
transparencia dentro del modelo de gobierno abierto implica nece-
sariamente el desarrollo y uso de herramientas de política pública en
consonancia con sus valores y principios. Entre estas herramientas se
proponen las siguientes, organizadas por tipo de transparencia, tal
como se detallan en la tabla 2.
Tabla 2
Herramientas por tipo de transparencia y acceso a la información pública
Instrumentos
y
Tipo Descripción y argumentos herramientas
de política
pública
Reactiva La transparencia reactiva o pasiva se refiere al derecho ciu- Leyes de trans-

(pasiva) dadano de acceder a la información pública que genera el parencia y ac-
gobierno, y que le permite conocer el quehacer guberna- ceso a la infor-
mental, el control ciudadano y la rendición de cuentas. Es- mación
te tipo de transparencia requiere de la existencia de normas
que garanticen y regulen el derecho de acceso a la informa-
ción. Un mecanismo para lograr lo anterior es otorgar a los
ciudadanos la facultad para solicitar cualquier documento
en poder del gobierno que contenga información pública.
Activa Los órganos de la Administración pública deben poner a Portales de

(proactiva) disposición permanente de la ciudadanía, (fundamental- transparencia
mente a través de sus sitios web), información relevante so-
bre antecedentes, estructura orgánica, funciones, atribucio-
nes, sobre el funcionarios públicos y personal contratado y
honorarios, sobre las contrataciones que realicen para el su-
ministro de bienes, prestación de servicios, asesorías, con-
sultorías y otros. Esta información debe ser lo más detalla-
da y actualizada posible.
Un rasgo clave de este modelo, es que se basa en la publica-
ción (publicidad) proactiva de la información, la cual signi-
fica publicar la información sin necesidad de que la misma
sea previamente solicitada.
Focalizada Modelo según el cual se brinda información concreta y se Portales de

busca resolver dudas específicas o necesidades de públicos transparencia
también concretos. La información es liberada por el go- focalizada
bierno o solicitada por el gobierno o ciudadanía. Focaliza-
da en áreas específicas, este modelo parte de la idea de que
el gobierno puede suprimir riesgos, resolver problemas espe-
cíficos de interés público, o impulsar reformas estructurales.
En ocasiones, el problema podría ser la mala calidad de los
bienes o servicios, y en otras podría ser la ausencia de infor-
mación confiable que la ciudadanía exige para tomar deci-
siones cotidianamente. En los casos más problemáticos, el
gobierno podría reaccionar inmediatamente y contribuir a
neutralizar algunos de problemas o riesgos críticos al reque-
rir que la información relevante que no posean los ciudada-
nos sea dada a conocer públicamente.
Colaborativa Si se analizan como estadios de desarrollo, podría conside- Portales de

rarse a la transparencia colaborativa el siguiente paso o es- open data,
tadio de avance del modelo en la transparencia proactiva, Dashboards y
y en donde gracias a los avances tecnológicos, la capacidad Herramientas
de almacenaje y de trabajo colaborativo usando redes vir- de
tuales, el problema no es ya el acceso a la información, o la visualización
forma en cómo se proporciona la misma. Bajo este modelo, de datos Civic
el verdadero problema (desafío) es el procesamiento, análi- Apps
sis y transformación de la misma y la innovación en su uso.
Fuente: Tomado de Cruz-Rubio, C. (2014).
Es importante resaltar que uno de los criterios de elegibilidad para

que un país sea parte de la OGP se relaciona con el acceso a la informa-
ción pública. En la tabla 3 se muestran compromisos ilustrativos que se
pueden adoptar en materia de transparencia y acceso a la información:
Tabla 3
Compromisos ilustrativos sobre transparencia y acceso a la información
pública en el marco de OGP
Nivel Ejemplos tipo
Inicial Aprobar una ley que reconoce el derecho a la información pública, en confor-
midad con las normas y los estándares aceptados internacionalmente.
Establecer estructuras institucionales para la implementación del derecho de
acceso a la información pública.
Capacitar a los funcionarios sobre la gestión de archivos documentales y la im-
plementación de medidas sobre acceso a la información pública.
Divulgar y publicar información gubernamental de manera proactiva.
Intermedio Garantizar que cada autoridad pública emplee sistemas sobre acceso a la in-
formación pública / Derecho de Acceso a la Información.
Ampliar el alcance de la transparencia activa.
Promover y fomentar la conciencia pública sobre el derecho a la información.
Avanzado Equiparar la legislación y las prácticas sobre Derecho de Acceso a la Informa-

ción con los estándares internacionales más avanzados en la materia.
Establecer sistemas de seguimiento y evaluación de mejores prácticas en mate-
ria de Derecho de Acceso a la Información.
Revisar y reformar la legislación sobre secretos de Estado u otras normativas
afines.
Innovador Emplear las tecnologías de información para mejorar el acceso a la informa-

ción. Establecer políticas de apertura de datos gubernamentales.
Fuente: Adaptado de Cepal (2017).
En el caso de Ecuador, su ingreso a la OGP representa una oportu-

nidad para avanzar de manera integral en la implementación y prin-
cipios del gobierno abierto, y de manera particular en lo que respecta
al relacionado con transparencia y acceso a la información pública.
El Primer Plan de Acción de Gobierno Abierto de Ecuador ya reco-
ge compromisos relacionados tanto con la apertura de datos, como
con el desarrollo de capacidades para la transparencia y empodera-
miento ciudadano (Gobierno Abierto Ecuador, 2019); sin embargo,
ninguno orientado a la reforma del actual marco normativo sobre
transparencia y acceso a la información pública. Dado que parale-
lamente a la cocreación del Plan de Acción, las reformas Lotaip ya
se encontraban en discusión, el Plan buscó aportar desde el análisis
de la operativización de los mecanismos con un enfoque ciudadano,
y así complementar el análisis normativo que se encontraba desde
entonces en marcha.
3. Metodología
Este trabajo parte de la hipótesis de que, el marco normativo vigente
sobre transparencia y acceso a la información se encuentra descon-
textualizado y no responde necesariamente a la lógica de las estrate-
gias de gobierno/Estado abierto actuales. Desde lo metodológico,
el trabajo se enmarcó en un abordaje cualitativo, principalmente se
incluyó el análisis de distintas fuentes de información bibliográficas,
tanto referentes teóricos que permitieron contextualizar desde dis-
tintos enfoques la importancia de la transparencia en el modelo de
gobierno abierto; pero también, los requerimientos y herramientas
existentes que ofrecen oportunidades para fortalecer el marco nor-
mativo relacionado con transparencia y acceso a la información pú-
blica. Como resultado del análisis, se plantean algunas propuestas
de reforma a la Lotaip con enfoque de gobierno abierto.
4. Resultados
4.1. Elementos a considerar para armonizar el marco normativo

sobre transparencia y acceso a la información pública con
el modelo de gobierno abierto
Para el caso de Ecuador, avanzar en el pilar de transparencia y ac-
ceso a la información pública implica, entre otros factores, el armo-
nizar su marco normativo vigente tanto al contexto actual como a
los estándares más ambiciosos a nivel internacional, entre ellos los
de gobierno abierto, además de otorgarle una mirada prospectiva e
innovadora al manejo de la información pública. En esta lógica, se
plantean varias reformas generales a la Lotaip con base al análisis de
disposiciones, estándares y herramientas en relación con el modelo
de gobierno abierto. Es importante señalar que al momento existe
un proyecto de nueva Lotaip , es decir, no una propuesta de reforma
sino un nuevo proyecto de ley fundamentado en las mejores prácticas
y estándares de acceso a la información pública.
De forma adicional, se debe anotar que una ley de transparencia
y acceso a la información es una herramienta más que facilita la im-
plementación de un modelo de gobierno abierto, por tanto, no cons-
tituye una solución única en sí misma, sino una de las bases de una
estrategia amplia de transparencia, participación y colaboración. Por
otra parte, es muy posible que las reformas que se requieran para
alinear el marco normativo nacional de transparencia y acceso a la
información pública a un enfoque de gobierno abierto impliquen
modificaciones de otros cuerpos normativos o la emisión de normas
complementarias, que regulen, por ejemplo, la protección de datos
personales y privacidad de las personas.
Dicho esto, es preciso puntualizar que el presente trabajo enfoca
exclusivamente su análisis a la normativa vigente desde la perspectiva
del gobierno abierto. En esta lógica, se plantea como marco de re-
ferencia los tipos y herramientas para la transparencia y acceso a la
información pública planteados por Cruz-Rubio (2014).
• Datos abiertos. Es quizá “la principal estrategia” del gobierno abier-

to que “busca una mayor transparencia y la mayor eficiencia del ser-
vicio público, permitiendo reutilizar los datos públicos para generar
nuevas actividades económicas y la rendición de cuentas ante los ciu-
dadanos” (Cruz-Rubio, 2014, p. 35). Para esto es fundamental que la
información se entregue en formatos “que le permitan al ciudadano
analizarla, interpretarla, reutilizarla, sistematizarla y llegar a sus pro-
pias conclusiones en relación con su contenido” (Cepal, 2017). Bajo
este supuesto, se debe regular que la información que ofrezcan las
instituciones al ciudadano no limite esta capacidad de uso y proce-
samiento de la información, más aún si se considera la necesidad de
aprovechar los avances y desarrollos de las tecnologías de la informa-
ción y el potencial para generar procesos colaborativos.
• Garantía de acceso a datos gubernamentales. “Los datos gu-
bernamentales deben ser abiertos por defecto” (World Wide Web
Foundation, 2017, p. 13) de forma que contribuyan a la innovación,
a satisfacer las necesidades resultantes de la transformación digital o
a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos (OCDE, s. f.). En esta
lógica una ley de transparencia debe no solo garantizar el derecho de
acceso a la información, sino también el acceso a datos gubernamen-
tales (Cepal, 2017).
Se recomienda ampliar el reconocimiento del derecho e incluir la re-
ferencia de datos gubernamentales, sin perjuicio de las disposiciones
constitucionales y legales de protección de datos personales, y otros
que pudieran tener carácter de reservado. Se debe reconocer, como
se mencionó anteriormente, la importancia de los datos públicos
como catalizador de nuevas aplicaciones y servicios. Esto implica un
cambio en la lógica de mirar a los gobiernos como proveedores de
servicios, exclusivamente, y pasar a un escenario en el que se convier-
ten en gestores de plataformas que permitan a otros actores agregar
valor público. Además, la regulación del derecho a la información
debe establecer “una publicación proactiva de la información que
garantice que los datos gubernamentales no personales estén abier-
tos por defecto, disponibles en formatos legibles por máquinas y pu-
blicados bajo licencias abiertas que permitan reutilizar esos datos”
(World Wide Web Foundation, 2017, p.13).
• Portales de transparencia. Estas herramientas son clave para el de-
sarrollo de la transparencia y la participación ciudadana en el marco
del gobierno abierto. Internacionalmente se definen, como:
Plataformas web 2.0 de carácter informativo y de acceso libre, que per-

mite a cualquier usuario disponer, en tiempo real, de los datos, conjun-
tos de datos y en general, de la información liberada y referida al gobier-
no o cualquiera de sus dependencias. Fundamentalmente, estos portales
sirven como canales interactivos para que el ciudadano haga valer su de-
recho de acceso a la información pública.
Un portal de transparencia no puede asumirse como equivalente de un

portal de gobierno abierto. Tampoco pueden entenderse un portal de
transparencia como llanamente un portal de open data, pues la libera-
ción de datos no es el único objetivo de la transparencia (Cruz-Rubio,
2014, p. 45).
En este contexto es fundamental reformar el mecanismo de transparen-

cia activa contemplado en la Lotaip 4 y disponer que la difusión se reali-
ce a través de plataformas web 2.0 o portales de gobierno abierto. Es im-
portante también señalar que:
Hay además portales que, con base en datos abiertos liberados, trans-
forman y hacen más comprensible esta información para públicos más
amplios, que puede ser usada para conocer aspectos claves tales como
qué se hace con los impuestos y control del gasto público, (o dicho de
otra forma, en qué se gasta el dinero las administraciones públicas), la
composición de los presupuestos, o para la conformación de City Dash-
boards (llamados “tableros de instrumentos”) y de información en tiem-
po real, que monitorizan con indicadores clave a las Ciudades y sus ser-
vicios públicos (Cruz-Rubio, 2014, p. 45).
• Establecimiento de portales de transparencia focalizada. Los porta-

les de transparencia tal como están planteados en la Lotaip se orien-
tan a transparentar información operacional y administrativa de las
instituciones. Desde un enfoque de transparencia activa se deja de
lado la obligación para proveer de manera proactiva información
sectorial, relacionada a problemáticas (como la calidad de los bienes
o servicios públicos) o que responda a las necesidades de la ciudada-
nía para tomar decisiones cotidianas.
4 La Lotaip en su artículo 7 establece los requerimientos mínimos de transparencia activa

que deben observar las instituciones públicas y privadas sujetas al cumplimiento de esta
ley, principalmente relacionados con la gestión administrativa (marco normativo, directo-
rios, remuneraciones, presupuestos, procesos contractuales, formatos, créditos, rendición
de cuentas, entre otros).
Esta herramienta debería ser contemplada como uno de los meca-

nismos de difusión de información y datos públicos. Aunque la he-
rramienta plantea un nivel de complejidad por las dinámicas propias
de cada entidad sujeta al cumplimiento de la Lotaip, por la demanda
diversa de la información por parte de la ciudadanía (poca demanda,
demanda dispersa) o la falta de estrategias, protocolos o mecanis-
mos de demanda de información focalizada; sí se puede establecer
el mecanismo y los requerimientos mínimos que debe manejar. Será
necesario establecer un protocolo que norme el funcionamiento de
este tipo de herramientas, para evitar un uso discrecional que vaya en
contra del derecho de acceso a la información pública o que restrinja
el principio de publicidad de la información.
• Transparencia activa. De conformidad a los criterios de transparen-
cia que establece la Alianza por el Gobierno Abierto, la publicación
oportuna de presupuestos es uno de los cimientos básicos de la ren-
dición de cuentas presupuestarias y de un sistema de apertura fiscal.
En este sentido se hace necesario que la normativa disponga publicar
presupuestos y auditorías en un sistema de datos abiertos, de ma-
nera específica. Este requerimiento, por ejemplo, es abordado por la
Ordenanza 184 del Distrito Metropolitano de Quito,5 que establece
la publicación de los presupuestos en formato abierto y accesibles,
por lo cual hay un precedente normativo local en el país. Por otra
parte, es importante también contar con información completa de
los presupuestos participativos, tanto desde los procesos de cons-
trucción como de los resultados en la planificación.
De igual manera, de conformidad a estos criterios, se requiere trans-
parentar las declaraciones patrimoniales o juradas. “Las normas
referentes a la publicación de los ingresos y activos de funcionarios
electos y de alto rango son esenciales para la apertura, el combate
a la corrupción y la rendición de cuentas” (Cepal, 2017, p. 17). Si
bien es importante que se requiera la entrega de la información, aun
cuando no se demande su publicación, bajo los criterios de gobierno
abierto se plantea la obligación de hacerla pública. En esta línea,
5 El Distrito Metropolitano de Quito ha sido pionero en la implementación de un modelo de

gobierno abierto en el país. Si bien el proceso ha tomado varios años, se marca un hito en
2017 con la aprobación de una ordenanza específica que norma el gobierno abierto en el
Distrito. Esta Ordenanza, plantea un abordaje de mayor alcance en términos de transparen-
cia y acceso a la información pública al establecido tanto en la Lotaip como en la normati-
va municipal de gestión de la información.
la Ley de Presentación y Control de Declaraciones Patrimoniales

Juradas establece que la información constante en las declaraciones
patrimoniales juradas será pública.6 Sin embargo, es importante que
se establezca la disposición de publicar las declaraciones patrimonia-
les completas de funcionarios electos y de alto rango como uno de
los ítems de transparencia activa, adicionalmente a la posibilidad de
consultarlas en la página de la Contraloría General del Estado.
5. Conclusiones
El análisis abordado a lo largo del presente artículo da cuenta de
la pertinencia y oportunidad para adecuar la Ley Orgánica de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, no solo a la diversi-
dad de nuevos estándares de transparencia y acceso a la información
pública, sino, en particular a los principios del modelo de gobierno
abierto. Sea con una reforma a la ley vigente o con una propuesta de
ley alternativa, como la que se está impulsando, Ecuador requiere
que su marco normativo tenga la capacidad y la efectividad no solo
de adaptarse al contexto actual, sino también de facultar que las
dinámicas de gobernanza permitan una participación más eficien-
te, inclusiva y colaborativa fundamentadas en información relevan-
te, oportuna y accesible, en la lógica de las estrategias de gobierno/
Estado abierto.
Por otra parte, si se considera que el gobierno abierto plantea una
‘modalidad’ más transparente, participativa y colaborativa (Oszlack,
2013) de la gestión pública, no es de extrañar que el pilar de la trans-
parencia sea la base para el ejercicio de los otros dos: participación
y colaboración. Desde esta perspectiva, en el caso de Ecuador, se
evidencia la necesidad de innovar la regulación de transparencia y
fortalecerla con estándares de buenas prácticas o con mecanismos
6 Según el art. 16 sobre el carácter público de la declaración y reserva de la confrontación y

examen: La información constante en las declaraciones patrimoniales juradas será pública.
La confrontación y examen a los que se refieren los artículos anteriores tendrán el carácter
de reservados, salvo para quien esté siendo investigado, y solo perderán este carácter si, una
vez remitido a la Fiscalía General del Estado un informe con indicios de responsabilidad pe-
nal, esta inicia la instrucción respectiva. Los abogados patrocinadores de los obligados a
declarar cuyas declaraciones patrimoniales juradas sean examinadas, tendrán acceso a la
documentación del examen y a sus resultados.
de gestión de información más eficientes. Sin embargo, estas inno-

vaciones deben orientarse a empoderar a la ciudadanía y brindarle
herramientas que, a través de la información, le faculten al ejercicio
de otros derechos, como el de participación; pero también a ejercer
un rol de corresponsabilidad en la gestión de los asuntos públicos,
fundamentado y efectivo.
La reforma a la regulación de transparencia y acceso a la informa-
ción pública, así como el desarrollo e implementación de políticas de
apertura deben considerar, al menos: i) la apertura de datos como
una estrategia de innovación que permita a los ciudadanos disponer
de información en formatos abiertos y utilizarla para cualquier fina-
lidad, sin que exista límites en la capacidad de uso y procesamiento
de la misma; ii) una mejora en los niveles de transparencia activa que
responda a las necesidades de información de la ciudadanía, consi-
derando la importancia de contar con portales de transparencia fo-
calizada; y iii) el requerimiento de avanzar hacia sistemas de apertura
fiscal que faculten la rendición de cuentas presupuestaria y el control
social, principalmente con la publicidad de presupuestos y auditorias
en formato de datos abiertos. En este marco es fundamental no de-
jar de lado otros mecanismos de transparencia off line, que no estén
atados al uso de la tecnología, de forma que no se convierta en una
barrera de acceso para aquellas personas que no dispongan los re-
cursos o los conocimientos.
Por último, la armonización de la regulación de transparencia
con el modelo de gobierno abierto requiere considerar factores re-
lacionados con la gestión del cambio que ofrezcan condiciones ne-
cesarias para viabiliza las reformas y su gestión. Entre estos se puede
considerar el establecimiento y formalización de políticas y normas
internas, sensibilización y capacitación a funcionarios y directivos,
definición de roles y responsabilidades, articulación interna, externa
e interinstitucional, establecimiento de programas de sensibilización
y educación ciudadana, generación de alianzas con actores no guber-
namentales (ONG y academia) entre otras,7 que permitan abordar
7 Propuesta preliminar con base en Galofré Isart (1997) citado en CONAIP/SNT/ACUER-
DO/EXT18/03/2016-05. Véase http://www.snt.org.mx/images/Doctos/Acuerdo_Modelo_
de_Gobierno_Abierto_para_PAG.pdf
los cambios que plantea el modelo de apertura: cambios organiza-

cionales, cambios en los procesos, cambio en la organización, cam-
bio en las formas de relación (Calderón & Lorenzo, 2010, pp.15-16).
Barragán, D., y Muñoz, L. (2018). Gobernanza forestal en Colombia y Ecuador:
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Basco, A. (2017). La tecno-integración de América Latina: instituciones, comercio ex-
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Capítulo 5
Gobierno electrónico, Administración pública y

protección de datos personales: importancia del
principio de responsabilidad proactiva
1. Introducción
Sobre la base del respeto a la dignidad humana, el derecho a la pro-
tección de datos personales conlleva que los poderes públicos ga-
ranticen, entre otros bienes jurídicos, la protección de los derechos
de las personas, en relación con el tratamiento de sus datos, a partir
de un manejo responsable de la información. Por tanto, constituye
un deber de la administración asegurar, no solamente, las facultades
de control y disposición de la información personal sino, además,
establecer medidas proactivas y preventivas, frente a su tratamiento,
las cuales corresponden a los responsables del tratamiento. Autores
como Troncoso y Pérez Luño coinciden en la necesidad de “buscar
equilibrio”, desde el ámbito de relación entre la administración y los
ciudadanos, en lo que respecta al tratamiento de la información de
carácter personal (Troncoso, 2010). Este planteamiento sugiere en
gran medida de un ‘pacto social’, que garantice la proporcionalidad
de las libertades que se desprenden del derecho a la protección de
datos (Ibid.).
Desde las reformas, tanto constitucional de 2008 como legal, rela-
tiva a la promulgación del Código Orgánico Administrativo de 2017
es necesario abordar las posibilidades que plantea y exige el derecho
a la protección de datos en el contexto de la Administración pública
en Ecuador. Así, por una parte, el art. 66.19 de la Constitución de la
151
152 Luis Ordóñez Pineda
República garantiza “el derecho a la protección de datos de carácter

personal, que incluye el acceso y la decisión sobre información y da-
tos de este carácter, así como su correspondiente protección” (CRE,
2008). Y, por otra, el art. 1 del Código Orgánico Administrativo, cuyo
objeto es regular “el ejercicio de la función administrativa de los orga-
nismos que conforman el sector público” (COA, 2017) introdujo en
el art. 24 —como un principio de la actividad administrativa, frente a
las personas— la protección a la intimidad de la información perso-
nal, cuando la administración pública efectúe tratamientos de datos.
En la era de la información y del gobierno electrónico es esencial
que los poderes públicos respeten el marco jurídico para la protec-
ción de datos integrado, tanto por principios como por medidas de
seguridad, con el fin de asegurar que el tratamiento de la información
responda a unos fines legítimos y, sobre todo, que este se enmarque
en el instituto de garantía que comprende el derecho a la protección
de datos. Como se plantea en esta propuesta, a partir del principio
de control de la juridicidad en la administración, se concreta un mo-
delo mixto de supervisión, el cual obliga a los responsables del trata-
miento, no solo cumplir con la legislación, sino también, adoptar de
manera proactiva medidas preventivas, que aseguren el ejercicio de
este derecho fundamental.
Utilizando el método analítico y sintético, este estudio supone un
análisis exegético-sistemático del actual marco jurídico ecuatoria-
no, en relación con los principios de eficiencia, control, seguridad
jurídica y de protección de la intimidad que regulan las actuaciones
administrativas. Se pretende distinguir un modelo de gestión de la
información, frente al modelo de manejo y uso responsable de los
datos personales, que representa el principio de responsabilidad
proactiva. Así, con atención a los principales instrumentos interna-
cionales y estado de cuestión en Ecuador, se espera contribuir con
un análisis que aliente la aplicación de medidas preventivas y que,
atendiendo el paradigma del Estado constitucional de derechos y jus-
ticia, comprometa el respeto del derecho a la protección de datos en
la Administración pública. Para este fin, desarrollaremos contenidos
relacionados con la naturaleza del derecho fundamental a la protec-
ción de datos; el paradigma del Estado constitucional de derechos
Gobierno electrónico, Administración pública y protección de datos... 153
y justicia; el gobierno electrónico y deberes que corresponden a la

Administración pública, frente al ejercicio de este derecho en la so-
ciedad de la información.
2. Marco teórico y conceptual

Si bien el derecho a la protección de datos se considera como una
libertad fundamental de carácter autónoma, en relación con otros
derechos fundamentales —la intimidad, por ejemplo—; no deja de ser
importante su materialización en la práctica, respecto a las condicio-
nes necesarias para su pleno reconocimiento y ejercicio, en virtud de
la pluralidad de bienes jurídicos que integra la naturaleza de este de-
recho. Por ello, el respeto del marco instrumental que compone este
derecho fundamental requiere “un equilibrio entre el flujo de informa-
ciones, que es condición indispensable de una sociedad democrática
y exigencia para la actuación eficaz de los poderes públicos, con la
garantía de la privacidad de las personas” (Pérez Luño, 2010, p. 363).
En la sociedad moderna, el flujo de información se canaliza, me-
diante el uso de tecnologías de la información y comunicación. En la
administración, esta cuestión posibilita que los procesos sean más
rápidos, asegurando, entre otros aspectos, la transparencia, calidad
y modernización de las actividades que ejerce la función administra-
tiva. Este modelo, conocido, hoy en día, como: “‘Gobierno digital’,
‘Gobierno electrónico’, ‘Gobierno en línea’, ‘Administración electró-
nica’ y ‘Estado digital’, equivalentes a las anglosajonas ‘electronic go-
vernment’, ‘e-government’, ‘e-governance’ o ‘e-democracy’ se refie-
ren al paradigma tecnológico asociado a la prestación telemática de
servicios por parte de los poderes públicos” (Cardona, 2009, p. 68).
En todo caso, hay que asumir que el gobierno electrónico o corres-
ponde en sí mismo al denominado gobierno abierto, el cual –como
una nueva filosofía de gobierno– “supone, de hecho, una relación de
doble vía entre Estado y ciudadanía, facilitada por el desarrollo de las
tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC)” (Oszlak,
2017, p. 214).
En este marco, y considerando que los derechos fundamentales
son de directa e inmediata aplicación, por y ante cualquier servidora
o servidor público, la protección de datos personales exige en el go-

bierno abierto o electrónico prever garantías de privacidad e intimi-
dad, sobre la base de un manejo o tratamiento responsable de los
datos personales. En todo caso, advirtiendo que este derecho puede,
en algunas ocasiones, evidenciar “colisión con otros derechos fun-
damentales y bienes constitucionales que implican el conocimiento
y acceso a la información personal y el tratamiento de datos per-
sonales sin consentimiento” (Troncoso, 2010, p. 33); es preciso de-
terminar, además, las condiciones o supuestos de legitimación que
plantea la protección de datos, en el marco del gobierno electrónico.
Frente al tratamiento automatizado de la información per-
sonal, es importante advertir que “el riesgo más importante de la
Administración Electrónica es que suponga una vulneración del de-
recho fundamental a la protección de datos personales” (Troncoso,
2010, p. 594). De hecho, como señala Oszlak (2020), si bien la tec-
nología abre nuevas oportunidades para los Estados “al amplificar
de modo exponencial el poder de los datos, su impacto sobre el
bienestar de las sociedades y sobre la naturaleza del régimen político
pasa a depender del uso de ese poder” (p. 239). Por consiguiente, se
desprende la necesidad de “buscar equilibrio” en la relación gobierno
electrónico frente a ciudadanos, en lo que respecta al tratamiento de
datos, considerando esencial “un adecuado ordenamiento jurídico
de la informática, capaz de armonizar las exigencias de información
propias de un Estado avanzado con las garantías de los ciudadanos”
(Pérez Luño, 2010, p. 363). Así, como señala Guichot (2005), en el
contexto de la administración, la normativa que esté orientada a re-
gular tratamiento de la información debe concretar:
La necesaria adopción por los responsables de los ficheros de medidas

de seguridad, que garanticen el secreto y la integridad en el tratamien-
to de los datos; el establecimiento de un régimen sancionador por vulne-
ración de sus determinaciones; y la creación de una Autoridad indepen-
diente encargada de vigilar la correcta observancia de la ley, dotada para
ello de facultades de resolución de reclamaciones, inspectoras y sancio-
nadoras (p. 116).
Como sabemos, las tecnologías de la información y comunicación

representan un aspecto básico en el desarrollo de la sociedad actual.
No obstante, respecto a la privacidad de las personas, estas mismas
tecnologías significan una potencial amenaza, a partir de las insufi-
cientes medidas de seguridad que giran alrededor del tratamiento de
la información personal. Así, por ejemplo, señalamos que “la acelera-
da evolución de estas herramientas informativas hace posible utilizar-
las —y ya hay suficiente evidencia de ello— para marginar poblaciones
discriminadas en virtud de una “decisión logarítmica”, para “guiar”
las decisiones de consumidores y votantes conociendo sus gustos y
preferencias” (Oszlak, 2020, p. 239). Por ello, para una correcta go-
bernanza electrónica —entendida como “el proceso mediante el cual
las instituciones, organizaciones y los ciudadanos se guían ellos mis-
mos […] para participar en el devenir de las comunidades a través de
medios electrónicos” (Cardona, 2009, p. 75)—, se requiere no solo
de un adecuado ordenamiento jurídico que describa principios, ga-
rantías, derechos y obligaciones, sino, además, de un verdadero com-
promiso en el ámbito de la administración, respecto al tratamiento
de datos personales.
Desde esta perspectiva, no se trata de limitar el uso y acceso a
las tecnologías, sino de conciliar estas con el respeto de las liberta-
des fundamentales de las personas. En todo caso, con relación al
gobierno electrónico y su desarrollo en los Estados, “lo que está en
juego en este proceso de aceleración del cambio tecnológico es algo
diferente: ni más ni menos que la velocidad con que las instituciones
estatales conseguirán desarrollar nuevas capacidades de anticipa-
ción, adaptación e intervención” (Oszlak, 2020, p. 99). Así, frente a
estas dos perspectivas que se presentan. Por un lado, a la protección
de datos personales en la sociedad de la información y, por otro,
a la capacidad de las instituciones del Estado para garantizar este
derecho fundamental, en el marco del gobierno electrónico; adver-
timos que “cualquiera sea la forma en que describamos al gobierno
abierto, haremos referencia probablemente a un estado de situación
deseable, a una filosofía de gestión de lo público aún no adoptada
plenamente en ninguna parte, más que a una realidad verificable”
(Oszlak, 2017, p. 215).
Como es conocido, en el ámbito sectorial de Ecuador, el marco

de regulación del derecho a la protección de datos es un escenario
en construcción; y, en términos del gobierno electrónico o gobierno
abierto, una filosofía de gestión que no está adoptada, plenamen-
te. No obstante, resulta inapropiado deslegitimar su amparo, frente
al paradigma del Estado constitucional de derechos y justicia. Por
una parte, recordemos que la Constitución de la República reconoce
y garantiza a la protección de datos personales como un derecho
fundamental; y, por otra, que su art. 11.3 garantiza —como un prin-
cipio para aplicación de los derechos— que será “de directa e inme-
diata aplicación por y ante cualquier servidora o servidor público”
(CRE, 2008). Por tanto, si bien no existe una ley general que defina
principios y garantías que deban aplicarse en el marco del gobierno
electrónico, corresponde a la administración garantizar la seguridad,
integridad y protección de la información de carácter personal. En
suma, diseñar un modelo de regulación deseable, el cual responda a
la normativa y principios constitucionales.
Sin embargo, es clara la necesidad de un orden jurídico equilibra-
do, que defina principios, medidas de seguridad, derechos y obliga-
ciones, que garanticen que el tratamiento de la información perso-
nal responda a unos fines legítimos. Naturalmente, contar una Ley
general facilitará no solo la seguridad jurídica en el ordenamiento
legal sino, además, la confianza ciudadana en sus relaciones con en-
tornos digitales. En todo caso, frente a este panorama insistimos en
la importancia que tiene el Estado constitucional de derechos y jus-
ticia en la garantía del derecho a la protección de datos, por cuanto,
entendemos que, en el ejercicio de la función administrativa de los
organismos que conforman el sector público, los presupuestos que
conforman este paradigma aún pasan inadvertidos. En este punto,
Lucas Murillo de la Cueva (2009) expone que:
El desconocimiento no es algo exclusivo de los ciudadanos. Se extiende

a instituciones públicas y privadas que disponen de amplios volúmenes
de información personal y, a veces, va acompañado por un escaso celo,
cuando no despreocupación, en la aplicación de las normas legales y re-
glamentarias que la protegen (p. 134).
Ahora bien, hay que destacar que, a partir del principio de control
de la juridicidad en la administración, se concreta un modelo mixto
de supervisión que —conjuntamente con las autoridades de control
independientes— obligan a los responsables del tratamiento, no so-
lamente, a cumplir con la legislación, sino también, a adoptar de
manera proactiva medidas preventivas, que faciliten el ejercicio del
derecho a la protección de datos. En este marco, recordemos que
la filosofía del gobierno electrónico, basada en el uso de la tecnolo-
gía, “no es más que una herramienta que abre nuevas oportunidades
para que los Estados adquieran mayor capacidad y sean más eficien-
tes” (Oszlak, 2020, p. 239).
Como hemos señalado, el derecho fundamental a la protección
de datos no se ha desarrollado en una ley general que contenga: prin-
cipios; derechos y garantías para los titulares de la información; obli-
gaciones para los responsables del tratamiento; e, implantación de
una autoridad de control y supervisión de carácter independiente. No
obstante, esto no constituye óbice para que las instituciones públicas
limiten, por una parte, el ejercicio de este derecho, a partir de las ba-
ses que consagra su reconocimiento constitucional; y, por otra, apli-
quen medidas eficientes tendentes a facilitar el ejercicio de los dere-
chos de las personas. En todo caso, destacamos que la protección de
este derecho ha podido evidenciarse en algunas normas sectoriales.1
Así, en lo que corresponde al ámbito de la Administración pública,
el Código Orgánico Administrativo —cuyo objeto es regular “el ejer-
cicio de la función administrativa de los organismos que conforman
el sector público” (COA, 2017)— introdujo en su art. 24, como un
principio de la actividad administrativa, frente a las personas, la pro-
tección a la intimidad de la información personal.
En el contexto del gobierno electrónico, una de las características
de la administración electrónica es la implantación de un modelo de
automatización de los procesos y de la información (documentos o
1 Entre las leyes sectoriales que se destacan se encuentran: Ley de Comercio Electrónico, Firmas
y Mensajes de Datos; Ley del Sistema Nacional de Registro de Datos Públicos; Ley Orgánica
de Telecomunicaciones. Asimismo, debe agregarse que septiembre de 2019 se presentó en la
Asamblea Nacional el “Proyecto de Ley Orgánica de Protección de Datos Personales”. El ante-
cedente para la formulación de este proyecto fue precisamente la filtración de datos personales,
de millones de ecuatorianos, desde bases datos que pertenecen a la administración pública.
expedientes electrónicos), que “facilita su localización y evita la pér-

dida de esfuerzos y tiempo que supone la acumulación de informa-
ción en papel. La informatización y automatización de procedimien-
tos reducen asimismo las necesidades del personal administrativo”
(Troncoso, 2010, p. 572). En este aspecto, el art. 146 del Código
Orgánico Administrativo (COA) dispone que los expedientes electró-
nicos deben “estar protegidos por medio de sistemas de seguridad de
acceso y almacenados en un medio que garantice la preservación e
integridad de los datos” (COA, 2017). Por tanto, es esencial que los
responsables del tratamiento consideren que:
A este juego de principios y derechos (con los consiguientes deberes), se

le unen unas garantías institucionales que persiguen la efectividad de es-
tos principios y derechos (medidas de seguridad) para garantizar el se-
creto, existencia de un registro general de protección de datos, estableci-
miento de un sistema de sanciones, todos ellos bajo el control y tutela de
las Agencias de Protección de Datos (Guichot, 2005, p. 103).
Frente a estos supuestos, “los gobiernos y organizaciones del sec-

tor público se encuentran en el epicentro de esta “tormenta perfecta”
y deben replantearse qué significa gestionar en una era disruptiva. Y
deben hacerlo, al mismo tiempo en que deben volver a ganar la con-
fianza pública” (Oszlak, 2020, p. 31). En este orden, advertimos que:
Las Administraciones públicas son las mayores detentadoras del bien

que define la sociedad de comienzos de milenio, la información, una par-
te muy importante de la cual está relacionada con personas determina-
das […] La acumulación de datos personales por parte de sujetos públi-
cos ha ido aumentando de forma geométrica, y se extiende a todas las
modalidades de la actividad administrativa, potenciada por las posibili-
dades informáticas y por la creación de redes europeas o internacionales
para hacer frente a nuevos retos de cooperación interadministrativa, co-
mo el terrorismo o la inmigración (Guichot, 2005, p. 81).
Sobre esta base teórica y conceptual, conviene estimar la necesi-

dad de incorporar una ley general que asegure que los tratamientos
de la información personal, en particular, en el ámbito de la admi-
nistración, se ajusten a principios generales, con el objeto de garan-
tizar el respeto, los derechos, las obligaciones y, en suma, recuperar
la confianza ciudadana, en el ámbito de la protección de datos per-

sonales. En todo caso, a falta de una normativa que desarrolle este
derecho fundamental en la Administración pública y, tomando como
referencia el paradigma del Estado constitucional de derechos y jus-
ticia; este trabajo pretende destacar, en adelante, los principales ins-
trumentos internacionales y resoluciones de la Corte Constitucional
de Ecuador, que hacen referencia al principio de responsabilidad
proactiva en el marco de protección de datos personales.
Si bien, nuestra hipótesis parte de demostrar el desconocimiento
del contenido del derecho a la protección de datos; por medio de los
objetivos propuestos, pretendemos comparar y consensuar en la ad-
ministración pública nuevos conceptos y principios, que se orienten
a una protección proactiva de la información personal en los servi-
dores públicos. Así, tomando en cuenta que, “en un contexto de are-
nas movedizas, las instituciones estatales tienen un papel crucial en
prestar servicios a sus ciudadanos, tratando de equilibrar las opor-
tunidades creadas por la disrupción” (Oszlak, 2020, p. 31); nues-
tra intención es armonizar, equilibrar y sugerir un modelo adecuado
de protección que, en Ecuador, garantice las condiciones necesarias
para ejercicio efectivo de este derecho fundamental.
3. Metodología
Se realizó una investigación bibliográfica, utilizando los métodos ge-
nerales de las ciencias como son el analítico y sintético. El método
analítico facilitó la comparación y el análisis exegético-sistemático
del marco jurídico aplicable al derecho fundamental a la protección
de datos, en el ámbito del gobierno electrónico; y, el método sintéti-
co contribuyó a establecer la relación que supone en la administra-
ción electrónica el principio de responsabilidad proactiva y el trata-
miento de datos de carácter personal. Esta metodología permitió,
desde una perspectiva holística conocer y abordar la problemática de
la protección de datos personales en la Administración pública, rela-
cionando las normas, hechos sociales y bienes jurídicos tutelados, en
un Estado constitucional de derechos. Por último, como herramienta
de investigación empleamos el análisis de casos, para la revisión de
Resoluciones de la Corte Constitucional del Ecuador.
4. Resultados
El reconocimiento de la protección de datos de carácter personal
como un derecho fundamental surge, a partir de las dificultades que
representan las TIC, frente al tratamiento automatizado de la infor-
mación personal. Así, “el elemento determinante de la necesidad o
interés esencial sobre el que se construye es el proceso tecnológico,
principalmente el derivado de los avances que resultan de la combi-
nación de las virtualidades de la informática y de las telecomunica-
ciones” (Murillo de la Cueva y Piñar, 2011, p.15). Precisamente, en
relación con la Administración pública, Guichot (2005) señala que:
La sustancia de este derecho, incluso cuando es objeto de limitaciones,

es más bien el derecho a que los poderes públicos no posean más datos
personales que los estrictamente necesarios para el ejercicio de sus com-
petencias legales, a que éstos sean veraces, y a conocer la identidad de
los responsables de los ficheros y de los datos personales que poseen, en
este último caso con posibilidad de restricciones en el modo, tiempo y
forma (p. 91).
Si bien, en un inicio, la tutela de este derecho fundamental se con-

sagraba mediante el respeto del derecho a la intimidad; el desarro-
llo jurisprudencial y doctrinario –sobre todo en el marco europeo–
enmarcó el derecho a la protección de datos como un derecho de
carácter autónomo caracterizado, principalmente, por un enfoque
instrumental que permite ejercer ciertas facultades de control en el
tratamiento de la información de carácter personal. Sobre esta cues-
tión, Troncoso (2010) considera que:
El derecho fundamental a la protección de datos se encuentra muy re-

lacionado con el derecho a la intimidad, estando incluido dentro del
precepto constitucional que reconoce y proclama distintos derechos re-
lativos a la privacidad de las personas. Pero, al mismo tiempo, es un de-
recho autónomo a controlar la propia información personal (sea íntima
o no lo sea), un derecho general frente a los riesgos para los derechos de
la personalidad que pueden suponer el tratamiento de datos persona-
les y, por tanto, una garantía de instituto de otros derechos fundamen-
tales (p. 75).
La administración y la sociedad, en general, se enfrentan al ma-

nejo de grandes cantidades de información de carácter personal, por
lo que su tratamiento conlleva a generar, desde el Estado un marco
de regulación y garantía de los derechos fundamentales, que se des-
prenden de este instituto de garantía. “Se requiere, por lo tanto, un
Estado con capacidad preventiva y reactiva para enfrentar y conducir
este proceso, sin disuadir la innovación tecnológica puesta al servicio
de la producción de bienes y servicios de interés colectivo” (Oszlak,
2020, p. 33). Por ello, enfatizamos que los Estados tienen la obli-
gación de establecer regímenes jurídicos de garantías que cumplan
con las exigencias que la sociedad demanda hoy en día; y, por consi-
guiente, prescribir que, tanto la administración como la sociedad en
general, se sometan a un sistema de calidad y eficiencia orientado a
equilibrar el respeto del derecho a la protección de datos.
Como expone Pérez Luño (2010), para concretar este equilibrio
se requiere “un pacto social informático por el que el ciudadano con-
siente en ceder al Estado datos personales, a cambio del compromi-
so estatal de que los mismos se utilizarán con las debidas garantías”
(p. 363). Ahora bien, puede decirse que la evolución que ha experi-
mentado en las últimas décadas el derecho a la protección de datos
de carácter personal es diversa y se caracteriza, en especial, por el
desconocimiento de su contenido, como consecuencia de las dificul-
tades que podría comprender su interpretación. Sobre este respecto,
Murillo de la Cueva (2009) apunta que:
La relativa complejidad del lenguaje utilizado por el legislador, tributa-

rio en buena parte de terminologías y expresiones procedentes de direc-
tivas europeas, no es una ayuda para superar esta dificultad. Como tam-
poco lo es la tendencia de parte de los especialistas y de las instituciones
de garantía a servirse de conceptos difíciles de comprender para la ma-
yor parte de las personas (p. 133).
Gran parte del ordenamiento jurídico latinoamericano forma par-

te de una tradición jurídica sustentada en la integración normativa
de leyes que pertenecen a otros contextos o realidades. Así, se origina
una suerte de dispersión normativa carente de un modelo jurídico
específico que conlleva, evidentemente, a errores de interpretación
normativa, por la especialidad del lenguaje legislativo y su adapta-

ción en las instituciones estatales, encargadas de velar la aplicación
del principio de control legal y constitucional. A esta realidad se suma
“el desconocimiento que la mayor parte de las personas tienen sobre
los peligros derivados del acceso por terceros a los datos que les iden-
tifican o permiten identificarlos cuando no afectan directamente a su
vida íntima” (Murillo de la Cueva, 2009, p. 133).
En este sentido, parece conveniente reconstruir las bases y funda-
mentos que han llevado a considerar el reconocimiento de la protec-
ción de datos como un derecho fundamental. Así, evidenciamos la
necesidad de “volver sobre los aspectos esenciales de este derecho y,
en particular, sobre las fuentes que legitiman los tratamientos y los
principios que le inspiran. Es decir, sobre los elementos que son más
genuinamente característicos de este derecho fundamental” (Murillo
de la Cueva, 2009, p. 140). En el ordenamiento jurídico ecuatoriano,
este derecho se enmarca dentro del denominado Estado constitucio-
nal de derechos y justicia. Considerando que aquello significa que “el
centro del Estado, es el ser humano, que toda su actividad debe en-
caminarse a buscar el bienestar de sus habitantes a través del respeto
de todos los derechos consagrados no sólo en la Constitución, sino
demás leyes e instrumentos internacionales” (Corte Constitucional,
2016); uno de los principios que materializa su protección, implica
que el más alto deber del Estado consiste en “respetar y hacer respe-
tar los derechos garantizados en la Constitución” (CRE, 2008). Sobre
esta base, “está obligando a toda autoridad pública a que respete de-
rechos, cualquiera que fuese el acto jurídico mediante el cual se mani-
fieste: ley, reglamento, sentencia, plan nacional” (Ávila, 2016, p. 61).
Tomando en cuenta que, en este paradigma constitucional se esta-
blecen “fines, que son la realización de los derechos fundamentales, y
medios, que son los poderes públicos y sus mecanismos de actuación”
(Ávila, 2016, p. 61). Los derechos establecidos en la Constitución se
desarrollan sobre la base de una nueva teoría constitucional, que di-
fiere del positivismo legalista de otras épocas. Nos referimos a la teo-
ría neoconstitucionalista que desarrolla una nueva forma de Estado.
Las características de esta teoría y nueva forma de Estado son: “1) El
reconocimiento del carácter normativo Superior de la Constitución;
2) La aplicación directa de la Constitución como norma jurídica; y,

3) El reconocimiento de la jurisprudencia constitucional como fuente
primaria de derecho” (Corte Constitucional, 2016).
El reconocimiento de la protección de datos como un derecho
fundamental se consolida como una norma con carácter normativo
superior, en relación con cualquier otra norma que se le contrapon-
ga. Además, se constituye como una regla de aplicación directa e
inmediata, que impone a cualquier servidor público la obligación de
aplicar y observar el principio de eficacia directa, por el cual se ga-
rantiza el respeto de los derechos y garantías establecidos, no solo en
la Constitución, sino también en los instrumentos internacionales de
derechos humanos (CRE, 2008). Por último, en cuanto al reconoci-
miento de la jurisprudencia constitucional, como una fuente prima-
ria del derecho; la Corte Constitucional desarrolló en 2014 el primer
precedente vinculante en la materia.
De esta manera, el surgimiento de este derecho, a partir de la teo-
ría neoconstitucional supone una de las novedades más importantes
que trajo la Constitución de 2008. Su incorporación se centró en la
formulación de derechos innovadores que —contenidos en instrumen-
tos internacionales— protegen la información de carácter personal;
y garantizan —sobre la base de la dignidad humana— su aplicación
directa e inmediata por parte de los poderes públicos. Considerando
que el actual Estado constitucional ecuatoriano se sostiene sobre un
sistema jurídico que respeta, en todas sus dimensiones, la dignidad
de las personas y las colectividades;2 advertimos que, en al ámbito
de la administración, “quien trata datos personales trata datos aje-
nos, no propios, que debe utilizar con estricto respeto a los derechos
del interesado. Esta construcción nos reconduce al respeto de la dig-
nidad de la persona, base fundamental de la protección de datos”
(Murillo de la Cueva y Piñar, 2011, p. 102).
Ahora bien, uno de los problemas en la protección de datos es el
desconocimiento de las personas sobre el contenido de este derecho
2 El Preámbulo de la Constitución de la República del Ecuador refiere la fundamentación del

Estado Constitucional de Derechos sobre “Una sociedad que respeta, en todas sus dimen-
siones, la dignidad de las personas y las colectividades”.
fundamental. Si bien el común de las personas —ciudadanía en general—

advierte cierto desconocimiento, en el contexto de la Administración
pública esta es una presunción que no debe descartarse. Sobre este
aspecto, hay que considerar que el Estado, “debe ser un espacio de ser-
vicio, que promueva y garantice los derechos. No puede haber garantía
de derechos, cuando estos son violados” (Ávila, 2016, p. 60). Como
expone la Corte Constitucional (2009), frente al tratamiento de la in-
formación de carácter personal, le corresponde a la administración:
Un manejo responsable de la misma, debido a que cualquier acción u

omisión en su tratamiento por parte de los servidores públicos responsa-
bles puede generar una violación a derechos fundamentales de las perso-
nas […] No podemos permitir que la negligencia o dolo de los servidores
públicos llamados a desempeñar su trabajo con eficiencia y responsabi-
lidad lesione gravemente derechos fundamentales de las personas.
Desde esta perspectiva, la protección de datos personales impli-

ca no solo la voluntad ajena o de terceras personas, sino también
el quehacer individual. Por ello, advertimos que “en las sociedades
avanzadas del presente la protección de datos personales tiende, en
definitiva, a garantizar el equilibrio de poderes y situaciones, que es
condición indispensable para el correcto funcionamiento de una co-
munidad democrática de ciudadanos libres e iguales” (Pérez, 2010,
p. 363). Así, desde el titular de los datos personales, hasta quienes
ejercen el tratamiento de la información, tienen bajo su responsabi-
lidad el cumplimiento de una serie de principios y deberes que deben
desarrollarse de una manera preventiva y proactiva. En fin, respecto
a la administración electrónica o gobierno electrónico, corresponde
a los responsables y encargados del tratamiento prestar “la obser-
vancia de formas y procedimientos imprescindibles para hacer efec-
tivas las garantías del derecho a la autodeterminación informativa”
(Murillo de la Cueva y Piñar, 2011, p. 27).
Llegados a este punto, corresponde cuestionarnos ¿cuál es el pa-
pel del gobierno electrónico, frente al tratamiento de la información
personal? Con el objeto de equilibrar la regulación o susceptibilidad
o no de tratamiento por terceros, deben respetarse una serie de prin-
cipios y derechos que componen este derecho fundamental. Por ello,
conviene resaltar que “si el Estado no está capacitado para compren-

der los riesgos que trae aparejado el desarrollo e implantación de
ciertas innovaciones tecnológicas, así como de regular sus deletéreas
consecuencias, la sociedad puede verse expuesta a la voracidad de
empresas y emprendedores” (Oszlak, 2020, p. 34). En este orden, si
en la administración, en general, este presupuesto es esencial, en lo
que cabe a la administración electrónica o gobierno electrónico es un
requisito sin equa non para el correcto equilibrio y ejercicio del derecho
a la protección de datos, en una sociedad digitalizada.
Como aclaran Galindo, García y Lasala (2009), los procedimien-
tos que conllevan la adaptación de la administración electrónica o
gobierno electrónico deben, de manera previa, evaluar o definir cues-
tiones relacionadas con “principios universales como la libertad, la
igualdad –con problemas como derechos de acceso y la brecha di-
gital– y seguridad, incluyendo problemas como integridad, autenti-
cidad, privacidad, protección de datos” (p. 50). Por tanto, en lo que
corresponde a la protección de datos, en la administración electró-
nica “sólo si protegemos los datos personales podemos establecer
la relación de confianza necesaria para el desarrollo de las nuevas
tecnologías de la información y comunicación en la sociedad y en las
Administraciones Públicas” (Troncoso, 2010, p. 600).
En este plano, nos referimos a algunos principios esenciales que
deben considerarse en el marco del tratamiento de la información.
Por ejemplo, dentro de los principios de la buena administración, se
destacan el deber de responsabilidad y seguridad, los cuales se consi-
deran como garantías esenciales que aseguran la tutela del derecho a
la protección de datos. En suma, fortalecen la relación de confianza
entre la administración y los ciudadanos. Para este fin, por ejemplo,
Guichot (2005) subraya la necesidad de adoptar “medidas técnicas
y de seguridad para evitar acceso a información personal para fina-
lidades que no tengan relación con la eficacia y transparencia de la
actividad pública” (p. 113).
En el contexto internacional, el Reglamento (UE) 2016/679 sobre
protección de datos personales (RGPD) propone un cambio de pa-
radigma en las obligaciones que corresponden a la administración
en relación con el tratamiento de la información personal. Uno de

los cambios que presenta el RGPD es la adopción de medidas de
responsabilidad proactiva, que los responsables deben concretar
para garantizar que el tratamiento de los datos responda a los fines
legítimos para los cuales fueron recabados. Como señala el RGPD,
el responsable “debe estar obligado a aplicar medidas oportunas y
eficaces y ha de poder demostrar la conformidad de las actividades
de tratamiento con el presente Reglamento, incluida la eficacia de las
medidas” (RGPD, 2016, 74). Asimismo, los Estándares de protección
de datos personales para los Estados Iberoamericanos (EPEI) sugiere,
en lo que corresponde a las obligaciones de los responsables del tra-
tamiento, adoptar medidas preventivas “que permitan al responsable
responder proactivamente ante los posibles problemas relacionados
con el derecho a la protección de datos personales” (EPEI, 2017).
Además, con relación a los instrumentos internacionales que que-
dan anotados, la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD)
advierte que las medidas de responsabilidad proactiva pueden resu-
mirse en: a) análisis de riesgo; b) registro de las actividades de tra-
tamiento; c) protección de datos desde el diseño y por defecto; d)
medidas de seguridad; e) notificación de violaciones de seguridad de
los datos; f) evaluación de impacto sobre la protección de datos; y,
g) establecer un delegado de protección de datos (AEPD, 2018).3 En
Ecuador, a diferencia de los modelos señalados, el art. 4 del Código
Orgánico Administrativo pondera —como un principio general que
regula el ejercicio de la función administrativa— a la eficiencia de los
organismos que conforman el sector público. Dicho principio supo-
ne que “las actuaciones administrativas aplicarán las medidas que
faciliten el ejercicio de los derechos de las personas” (COA, 2017).
Así también, por medio del principio de juridicidad contemplado en
el art. 14, exige que dichas actuaciones de la administración quedan
sometidas a la “Constitución, a los instrumentos internacionales, a
la ley, a los principios, a la jurisprudencia aplicable” (COA, 2017).
3 Es importante señalar que estas medidas se destacan dentro de la Guía del Reglamento Ge-
neral de Protección de Datos para responsables de tratamiento que ha sido redactada por
la Agencia Española de Protección de Datos. Además, la Agencia Española coincide en for-
mular las mismas medidas para la adaptación de la Administración Pública al RGPD a tra-
vés de una infografía disponible en su página web.
A priori, estos principios describen el mandato constitucional, por

el cual los derechos y garantías constitucionales son de directa e inme-
diata aplicación por y ante cualquiera de los poderes públicos. Siendo
el deber más alto del Estado respetarlos, exige que las actuaciones
de la administración estén subordinadas al principio de estricta le-
galidad, por el cual “no podrá alegarse falta de norma jurídica para
justificar su violación o desconocimiento” (CRE, 2008). Por ello, a
pesar de la ausencia de una norma jurídica secundaria que desarrolle
el derecho a la protección de datos, se advierte que la administración
debe ser consciente que —a partir del modelo constitucional que se
promueve en nuestro país— uno de sus fines es la plena realización de
los derechos fundamentales establecidos en la Constitución.
Los medios más eficaces, para dicha realización, constituyen los
distintos mecanismos de actuación que implementen, a través de su
potestad discrecional. Por tanto, deben facilitar el ejercicio del de-
recho a la protección de datos, por medio de medidas preventivas
y proactivas que garanticen la aplicación de los principios previstos
para el tratamiento de la información. Y, asimismo, favorezca al cum-
plimiento de la eficiencia y juridicidad en la administración. En este
contexto, recordemos que el accionar de la administración se traduce
en una suerte de garantías que los poderes públicos asumen, frente a
los ciudadanos. Así, como determina el art. 11.5 de la Constitución,
en materia de derechos y garantías constitucionales, “las servidoras
y servidores públicos, administrativos o judiciales, deberán aplicar la
norma y la interpretación que más favorezcan su efectiva vigencia”
(CRE, 2008). Esto significa que el ejercicio de la función administra-
tiva, en relación con las personas, se caracteriza por controlar, que
los actos y decisiones administrativas, se ajusten al respeto de los
derechos y garantías establecidos en la Constitución.
Desde otro punto de vista, como un principio de la actividad admi-
nistrativa en relación con los ciudadanos o administrados, el art. 20
del Código Orgánico Administrativo reconoce el principio de control,
el cual exige de los órganos que conforman el sector público velar “por
el respeto del principio de juridicidad, sin que esta actividad implique
afectación o menoscabo en el ejercicio de las competencias” (COA,
2017). En este sentido, exige que las administraciones públicas actúen
bajo los principios de seguridad jurídica y confianza legítima. En este

punto, advertimos que en el Estado constitucional de derechos y jus-
ticia, la protección de datos se afirma, además, en el principio o de-
recho a la seguridad jurídica, el cual obliga a concretar normas claras
y legítimas que, de manera conjunta, con la aplicación de políticas
públicas y privadas en la administración se encaminen a desarrollar
prácticas de privacidad para la protección de la información.
En orden de ideas, la previsión más clara y trascendental que reali-
za el Código Orgánico Administrativo, es el reconocimiento del prin-
cipio de protección de la intimidad. Al respecto, el art. 24 de este
cuerpo legal establece que “las administraciones públicas, cuando
manejen datos personales, deben observar y garantizar el derecho a
la intimidad personal, familiar y respetar la vida privada de las perso-
nas” (COA, 2017). Sobre esta base —realizando una interpretación
sistemática del ordenamiento jurídico ecuatoriano— diríamos que
las garantías, que rodean a la protección de la información perso-
nal, exigen de la administración electrónica o gobierno electrónico
la adopción de medidas proactivas que aseguren la confianza en los
ciudadanos y la seguridad jurídica en el ordenamiento, fundada en
el respeto de los derechos y garantías relacionadas con la intimidad
personal, familiar y respeto de la vida privada de las personas.
Lógicamente, un principio esencial que debe observarse es el de
responsabilidad proactiva, el cual exige que el responsable del trata-
miento de la información debe “velar de manera positiva y proacti-
va porque el tratamiento de datos personales respete la legislación.
Se trata de un responsable con una actitud propositiva” (Troncoso,
2016, p. 464). Así, no puede olvidarse que, en el contexto internacio-
nal, la protección de datos supone un modelo de regulación basado,
principalmente, en la autorregulación y en la adopción de medidas
preventivas, que garanticen que el tratamiento se cumpla de manera
responsable, efectiva y demostrada. Por ejemplo, en el caso europeo
se trata de “un nuevo modelo que podemos decir que pasa de la ges-
tión de los datos al uso responsable de la información” (Piñar, 2016,
p. 14); y que, en todo caso, precisa “adoptar decisiones propias en
función de los tratamientos de datos que se lleven cabo y de la natu-
raleza de éstos” (Piñar, 2016, p.15).
La condición para una protección responsable de la información

personal exige que la administración electrónica o gobierno electró-
nico adopte medidas técnicas y organizativas, que garanticen el res-
peto integral de este derecho fundamental. Como señalan Remolina
y Álvarez (2018), a partir del principio de responsabilidad proactiva
es indispensable que “los responsables y encargados del tratamiento
de datos, implementen medidas apropiadas, efectivas y verificables
que les permitan probar el correcto cumplimiento de las normas so-
bre tratamiento de datos personales” (p. 29). Por tanto, este modelo
de autorregulación exige que el tratamiento pase de la gestión al uso
responsable de los datos, mediante la adopción de medidas preven-
tivas que “generen valor agregado para garantizar un adecuado trata-
miento de datos personales y proteger activos o intereses de la orga-
nización en cuanto a la explotación económica o el uso de los datos
para los fines que los requiere” (Remolina y Álvarez, 2018, p. 29). En
todo caso, al obrar en la Administración pública grandes volúmenes
de información, exige que los poderes públicos respeten la legislación
de protección de datos; y, en suma, demuestren, proactivamente, las
medidas que se adoptan para evitar posibles riesgos o vulneración de
los derechos de las personas.
Bajo estas consideraciones, en primer término, el principio de
responsabilidad proactiva se concretaría, por ejemplo, mediante el
respeto de los principios de eficiencia, juridicidad, control, seguri-
dad jurídica y confianza legítima, lo cual supone que las actuaciones
administrativas deben demostrar medidas que garanticen que el tra-
tamiento cumple con la tutela de los derechos de los titulares de la
información. Recordemos que —siendo el deber más alto del Estado
respetar y hacer respetar la Constitución—, los derechos y garantías
constitucionales son de directa e inmediata aplicación por quienes
ejercen los poderes públicos (CRE, 2008). Por tanto, si la protección
de datos se considera como un derecho fundamental, existe una obli-
gación constitucional, por la cual los responsables del tratamiento
deben adoptar medidas que maximicen su uso responsable.
Por otra parte, más allá de las actividades que ejercen las autori-
dades independientes de control y supervisión de protección de datos
—en el caso de Ecuador inexistentes—, el principio de responsabilidad
proactiva se encuentra, especialmente, incardinado al principio de

control, que exige de la administración el respeto de la juridicidad,
tanto de la Constitución como de los instrumentos internacionales.
Si bien la responsabilidad proactiva supone un mayor poder de deci-
sión sobre la forma en la que ha de cumplirse la normativa; el princi-
pio de control en la administración obliga a los responsables del tra-
tamiento, no solo cumplir con la legislación, sino también, adoptar
medidas propositivas o preventivas, que garanticen que el derecho
a la protección de datos pueda ser tutelado, a partir de prácticas y
medidas organizativas razonables y apropiadas.
Se trata de un modelo administrativo de control mixto que, con-
juntamente con las autoridades independientes, idealiza un respon-
sable del tratamiento “con iniciativa, diligente, que no se limita a
cumplir una norma porque la solución no a venir definida en ésta”
(Troncoso, 2016, p. 463). De ahí que, a partir del control y respeto
de la juridicidad por parte de la administración, no solamente, es
exigible cumplir con la Constitución, sino también, promover que los
responsables del tratamiento se comprometan a garantizar y asegu-
rar en la práctica la vigencia del derecho a la protección de datos.
Ahora bien, como una condición esencial de la eficiencia de los po-
deres públicos, el ejercicio de este derecho fundamental requiere de
un pacto social que equilibre el flujo de las informaciones, que obran
en la administración electrónica. Por ello, el manejo responsable de
la información es esencial a la hora de plantear un equilibrio entre las
necesidades de la administración y los derechos de los titulares de los
datos personales.
El planteamiento, en este sentido, es armonizar el tratamiento de
la información que obra en la administración, con la garantía del de-
recho a la autodeterminación informativa. Es fundamental pasar del
desconocimiento en la administración, a la concienciación y manejo
responsable de la información, asumiendo el compromiso de que los
datos de carácter personal serán tratados con las suficientes garan-
tías y conforme a unos fines legítimos. Así, tanto la responsabilidad
proactiva como la concienciación en la administración electrónica o
Gobierno electrónico, deben convertirse en los presupuestos necesa-
rios que permitan viabilizar, no solamente, el derecho fundamental
a la protección de datos, sino también, la garantía del principio a la

seguridad jurídica y confianza ciudadana. De este modo, tal como
advierte Oszlak (2020):
Los gobiernos deberían adoptar políticas e imaginar regulaciones que

habiliten, promuevan o limiten los alcances y eventual difusión de estas
innovaciones. Además, deberían decidir si deben contribuir con recursos
a su desarrollo científico-tecnológico, adquirir estos bienes para su pro-
pia operación, acordar partenariados público-privados para su produc-
ción, etcétera. La cuestión clave es si los gobiernos están en condiciones
de adoptar decisiones informadas acerca del rol que deberían cumplir en
los diversos mercados tecnológicos analizados (p. 121).
En suma, con relación a las exigencias, tanto para los respon-

sables del tratamiento como para las organizaciones, la Agencia
Española de Protección de Datos resume la forma en que las admi-
nistraciones públicas deben incorporar medidas relacionadas con la
garantía del derecho a la protección de datos. Así, por ejemplo, la
Agencia precisa la necesidad de:
• Designar un delegado de protección de datos;
• Elaborar un registro de actividades de tratamiento, con especial
atención a los datos sensibles o especialmente protegidos y datos de
menores;
• Analizar las bases jurídicas de los tratamientos;
• Llevar a cabo análisis de riesgos, y a partir de sus resultados iden-
tificar e implantar medidas técnicas y organizativas necesarias para
hacer frente a los riesgos detectados sobre los derechos y libertades
de los ciudadanos;
• A partir de los resultados del análisis de riesgos, verificar las medidas
de seguridad. Para el efecto, se debe verificar la aplicación de me-
didas adecuadas, así como establecer protocolos para gestionar y
notificar quiebras de seguridad;
• Si el tratamiento se considera de alto riesgo, se debe detallar y adop-
tar un procedimiento para realizar una evaluación de impacto de
la privacidad y, de ser el caso, consultar a la autoridad de control
(AEPD, 2018).
De forma paralela, la Agencia recomienda:

• Adecuar formularios respecto al derecho de información;
• Adaptar procedimientos electrónicos para atender los derechos de
los ciudadanos;
• Establecer y revisar procedimientos para acreditar el consentimiento
y garantizar la posibilidad de revocarlo;
• Valorar si los encargados del tratamiento ofrecen garantías de
cumplimiento.
• Confeccionar e implantar políticas de protección de datos que con-
templen los requisitos que plantea la legislación de protección de
datos;
• Elaborar y llevar a cabo un plan de formación y concienciación para
los empleados (AEPD, 2018).
Asimismo, para el cumplimiento del principio de responsabilidad
proactiva, los Estándares de protección de datos personales para los
Estados iberoamericanos señalan los siguientes mecanismos:
- Destinar recursos para la instrumentación de programas y políticas
de protección de datos personales.
- Implementar sistemas de administración de riesgos asociados al tra-
tamiento de datos personales.
- Elaborar políticas y programas de protección de datos personales
obligatorios y exigibles al interior de la organización del responsable.
- Poner en práctica un programa de capacitación y actualización del
personal sobre las obligaciones en materia de protección de datos
personales.
- Revisar periódicamente las políticas y programas de seguridad de da-
tos personales para determinar las modificaciones que se requieran.
- Establecer un sistema de supervisión y vigilancia interna o externa,
incluyendo auditorías, para comprobar el cumplimiento de las políti-
cas de protección de datos personales.
- Establecer procedimientos para recibir y responder dudas y quejas de
los titulares (EPEI, 2017).
En todo caso, como medidas proactivas en el tratamiento de da-

tos personales, los Estándares Iberoamericanos reconocen:
- Medidas que promuevan el mejor cumplimiento de su legislación y
coadyuven a fortalecer y elevar los controles de protección de datos
personales implementados por el responsable;
- Mecanismos preventivos para la privacidad por diseño y privacidad
por defecto;
- Designación de un oficial de protección de datos personales o figura
equivalente;
- Mecanismos o esquemas de autorregulación que faciliten procedi-
mientos de resolución de conflictos entre el responsable y titular de
los datos personales;
- Evaluación de impacto a la protección de datos personales cuando
el tratamiento entrañe un alto riesgo de afectación del derecho a la
protección de datos personales de los titulares. (EPEI, 2017)
Evidenciamos que el principio de responsabilidad proactiva cons-
tituye una de las principales novedades que ha desarrollado la nor-
mativa internacional. En el caso europeo, como expone Troncoso
(2016) el RGPD:
Obliga al responsable a ser reflexivo, a llevar a cabo una valoración de la

naturaleza del tratamiento y de los riesgos para los derechos de las per-
sonas y que debe realizar una evaluación de los riesgos —alto, estándar
o bajo— adoptando aquellas medidas adecuadas a cada caso concreto,
con un claro enfoque al riesgo —qué cosas pueden pasar para evitar que
pasen—, obligando incluso al responsable a valorar el riesgo en términos
de probabilidades (p. 465).
Las recomendaciones que se exponen, significan las bases para

construir un modelo equilibrado de protección de datos en la admi-
nistración pública sustentado en una responsabilidad práctica, razo-
nable y efectiva, frente a los avances tecnológicos. Con el apoyo de
las tecnologías de la información, constituyen una oportunidad para
garantizar la protección de los derechos vinculados a la protección
de datos personales. Se trata, en definitiva, de un modelo de protec-
ción bajo el cual, las instituciones públicas y privadas, contribuyen
con prácticas de autorregulación que facilitan el aseguramiento

integral del derecho a la protección de datos personales. En todo
caso —como ha planteado la Corte Constitucional de Ecuador—,
si bien es importante el respeto de los derechos consagrados en la
Constitución o instrumentos internacionales y su aplicación directa
por los poderes públicos; en un Estado constitucional de derechos y
justicia, otra cuestión que debe observarse es el reconocimiento de la
jurisprudencia constitucional como fuente primaria de derecho.
A partir del reconocimiento constitucional de 2008, merecen es-
pecial referencia las resoluciones 19-09-SEP-CC y 1-14-PJP-CC de
la Corte Constitucional del Ecuador, las cuales se instituyen como
base para el desarrollo del derecho a la protección de datos dentro
del Estado constitucional de derechos y justicia. La Resolución No.
19-09 señala que, en la actualidad, nuestra vida está registrada en
instituciones públicas y privadas y, en la mayoría de los casos, no
conocemos, exactamente, el contenido de esa información sobre no-
sotros mismos o sobre nuestros bienes (Corte Constitucional, 2009).
Además, destaca una de nuestras principales hipótesis, es decir el
desconocimiento de la sociedad sobre el contenido del derecho a la
protección de datos ya que, si bien constituye una teoría que afecta
a los titulares de la información personal, es un problema que, tam-
bién involucra la actividad de quienes se encargan del tratamiento de
los datos.
De esta manera, sobre el principio de responsabilidad proactiva,
esta resolución de la Corte Constitucional (2009) menciona que, co-
rresponde un manejo responsable de la información, en la que:
Las instituciones públicas, garantes de la Constitución de la República,

están obligadas, en lo que respecta al manejo de información, a velar
por la exactitud y fidelidad de los datos registrados, sea en medio ma-
nual o informático, por la legalidad en su recolección, por el seguimien-
to y su constante actualización, por la implementación de dispositivos
que impidan accesos no autorizados, entre otros (p. 35).
Se trata de una regla fundamental, por cuanto exige que los res-
ponsables o servidores de la administración “manejen” o “traten”,
de forma responsable, la información, tomando en cuenta medidas

o mecanismos que impidan su uso inadecuado y, además, respete el
principio de utilidad o finalidad en el tratamiento de la información
personal. Al caso, la Corte Constitucional (2009) concluye:
Otro aspecto importante es el principio de utilidad, bajo el cual, la infor-

mación constante en documentos, datos genéticos, bancos o archivos
de datos, que reposa en entidades públicas o privadas, en soporte mate-
rial o electrónico, debe cumplir una función específica, que implica la sa-
tisfacción de un interés legítimo determinado por la importancia y utili-
dad de la información.
Por otra parte, la Resolución No. 1-14 –que se constituye como

un precedente con carácter erga omnes– se dedica, de forma expresa,
a fijar algunas reglas jurisprudenciales vinculantes en materia de los
derechos que corresponden a los titulares de los datos personales. En
dicha Resolución, la Corte Constitucional (2014) destaca que:
La autodeterminación informativa está supeditada, entonces, a la exis-

tencia de información que atañe a determinado sujeto y a la necesidad
de que este tenga una esfera mínima de actuación libre respecto de di-
cha información, sobre la cual no debería existir una interferencia ilegíti-
ma por parte de terceros; asimismo, implica la posibilidad de que dentro
de los límites que franquean la Constitución y la Ley, se tenga capacidad
para ejercer cierto control sobre el uso que se haga de tal información,
aunque el poseedor de la misma sea otra persona.
Lo que queremos resaltar en esta parte es que la Corte

Constitucional considera que —existiendo información que pertene-
ce a determinado sujeto—, no debería existir interferencia ilegítima
por terceros, a efecto de salvaguardar el instituto de garantía que
compone el derecho a la protección de datos. Al respecto, la Corte
Constitucional (2014) agrega que:
El derecho a la protección de datos —y específicamente, su elemento de-

nominado “autodeterminación informativa—”, tiene un carácter instru-
mental, supeditado a la protección de otros derechos constitucionales
que se pueden ver afectados cuando se utilizan datos personales, como
puede ser la intimidad, la honra, la integridad psicológica, etc.
Para este fin, puede tomarse como referencia las recomendacio-

nes que realiza la Agencia Española de Protección de Datos a las
administraciones públicas. Por ejemplo, considerando que la Corte
Constitucional señala que en el tratamiento de la información no de-
bería existir una interferencia ilegítima por parte de terceros, puede
acogerse la recomendación que plantea la necesidad de ejecutar un
plan de formación y concienciación para los empleados o encargados
del tratamiento (AEPD, 2018). Desde esta perspectiva, son importan-
tes el diseño de políticas de protección de datos, que en el marco de la
administración pública permitan cumplir y demostrar una protección
efectiva del derecho a la autodeterminación informativa. Asimismo,
cuando la Corte Constitucional señala que el derecho a la protección
de datos garantiza la capacidad para ejercer cierto control sobre el
uso que se haga de tal información, la Agencia Española recomienda
habilitar medios electrónicos, como un mecanismo que facilita recibir
y atender los derechos de los ciudadanos (AEPD, 2018).
De esta manera, se posibilitaría la garantía de procedimientos cla-
ros y transparentes que permitan asegurar en la administración elec-
trónica o gobierno electrónico, no solamente el compromiso de los
responsables del tratamiento de datos, sino también, la confianza de
los titulares de la información personal. Hay que ser conscientes que,
en el ejercicio de la función administrativa de los organismos que
conforman el poder o Administración pública, el principio de res-
ponsabilidad proactiva exige replantear las facultades y obligaciones
que conciernen a los responsables del tratamiento de la información
de carácter personal. Se trata de pasar de un modelo de gestión de la
información que respeta la legislación a un modelo de manejo y uso
responsable que previene, analiza y valora las garantías y medidas de
seguridad en el tratamiento de la información personal. En este con-
texto, según lo dispuesto por la Constitución de la República es evi-
dente que la nueva corriente del constitucionalismo exige y compro-
mete, unívocamente, a cualquier servidor público o administrativo
adoptar una posición más proactiva —podríamos llamarle “activismo
administrativo”— que demuestre el respeto el ordenamiento jurídico
y comprometa medidas garantías y preventivas para la protección de
la información de carácter personal.
5. Conclusiones
El derecho fundamental a la protección de datos personales contie-
ne un conjunto de garantías dirigidas a asegurar el respeto de los
derechos y libertades fundamentales de los titulares de la informa-
ción personal. A partir de un marco jurídico integral y equilibrado de
protección, que atribuya al titular de la información la capacidad de
ejercer control sobre el uso y finalidad que se haga respecto de dicha
información, se garantiza la seguridad jurídica y confianza ciudadana
sobre los tratamientos llevados a cabo, en el marco de la administra-
ción pública.
En la era de las tecnologías de la información y comunicación,
la protección del derecho a la protección de datos en la administra-
ción electrónica o gobierno electrónico precisa especial atención. La
Administración pública, en general, concentra grandes volúmenes de
información. Por ello, a partir de los principios de la buena adminis-
tración, el tratamiento de datos debe cumplirse, por medio de medi-
das responsables que garanticen la seguridad, integridad de la infor-
mación. Naturalmente, como un mecanismo preventivo, que asegure
el principio de responsabilidad proactiva, es esencial concientizar,
en los responsables y encargados del tratamiento de la información,
sobre la necesidad de adoptar medidas y técnicas organizativas que
impidan intromisiones ilegítimas en la vida privada y fortalezcan la
confianza de los ciudadanos.
Ecuador carece de una ley general de protección de datos. No
obstante, el Estado constitucional de derechos concreta la garantía
de este derecho fundamental, a partir del reconocimiento del carác-
ter supremo de la Constitución; su observancia y aplicación directa,
en el ámbito público y privado; y, el desarrollo, mediante la juris-
prudencia constitucional. Tomando en cuenta que la jurisprudencia
constitucional constituye, en nuestro modelo jurídico, una fuente pri-
maria del derecho, bajo la cual se desarrollan derechos y garantías
previstas en la Constitución e instrumentos internacionales; la Corte
Constitucional de Ecuador ha desarrollado precedentes vinculantes
que significan el soporte para un modelo equilibrado y responsa-
ble, que respete en todos los ámbitos el derecho fundamental a la
protección de datos, de manera especial, en el gobierno electrónico.

Conjuntamente, con los instrumentos internacionales analizados,
significan las bases para generar un pacto social que asuma en la
práctica la armonización y proporcionalidad entre el ordenamiento
jurídico y el respeto de las libertades fundamentales que se despren-
den de este derecho fundamental.
Agencia Española de Protección de Datos (2018). Guía del Reglamento Ge-
neral de Protección de Datos para responsables de tratamiento. Re-
cuperado de https://www.aepd.es/media/guias/guia-rgpd-para-res-
ponsables-de-tratamiento.pdf.
_____ (2018). Infografía para la adaptación de la Administración Pública al
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Nro. 14-09-SEP-CC).
_____. Registro Oficial Suplemento 281 de 3 de julio del 2014 (caso signa-
do con el Nro. 67-11-JD).
Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo relati-
vo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tra-
tamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos.
Conclusiones
En relación con las experiencias y temáticas desarrolladas se exponen

algunas conclusiones relevantes para la región, en torno a los avances
y los retos que enfrentan Colombia y Ecuador en la implementación
del gobierno abierto:
En Colombia se evidencia un avance por medio del uso de las
tecnologías de información y comunicación como instrumentos de
consolidación de la democracia y los resultados de impacto en la
gestión administrativa, generando así una oportunidad para la con-
solidación de la relación sociedad-Estado. Los componentes de orga-
nización y exposición de la información, así como la dimensión de vi-
sibilidad de la gestión, son los que aportaron en términos de mejorar
los niveles de transparencia de las entidades territoriales en los años
2014 y 2016. No obstante, las estadísticas descriptivas relacionadas
con el Índice de Transparencia Municipal son preocupantes debido a
que el promedio de la puntuación de 2014 y 2016 de los municipios
de análisis fue de 57,18 %. Este resultado muestra la necesidad de
continuar estimulando los niveles de transparencia para las entida-
des públicas de Colombia.
En Ecuador, las finalidades del cabildo popular guardan relación
con los principios de gobierno abierto, sobre todo con la participación
y colaboración ciudadana, lo que puede facilitar la implementación
del enfoque ciudadano-céntrico para el desarrollo y mejoramiento de
programas y prestación de servicios públicos. En el caso analizado, la
conformación y organización del Cabildo Cívico de Quito con: a) dis-
cusiones por temáticas alrededor de mesas; b) alcance metropolita-
no; y c) miembros de organizaciones de la sociedad civil y ciudadanía
independiente, favorece la posibilidad de alcanzar niveles de partici-
pación de poder ciudadano. Sin embargo, para ello la participación
debe, de forma progresiva, ser espacio y plataforma para la toma de
181
decisiones colectivas sobre asuntos críticos y de cumplimiento de las

obligaciones contribuyendo a crear valor público.
En cuanto a la certificación de calidad de la gestión, si bien esta
aún no se ha logrado implementar en la Administración pública
ecuatoriana, se considera que a partir de la expedición de la ley or-
gánica del servicio público existe un andamiaje legal que incorpora
parámetros de evaluación interna para los procesos institucionales,
así como externa en relación con el cumplimiento de las expectativas
ciudadanas, aunque estas últimas se encuentran aún sin desarrollar-
se en normativa secundaria. En síntesis, la Administración pública
ecuatoriana cuenta con basta normativa desde los ámbitos consti-
tucionales, legales y reglamentarios enfocados en garantizar servicios
de calidad, así como en asegurar el derecho ciudadano de evaluarlos,
pero su implementación es un desafío aún no resuelto, que tiene en
políticas de gobierno abierto la posibilidad superarlo.
En cuanto a las reglas de transparencia y acceso a la información
pública, Ecuador requiere que su marco normativo tenga la capa-
cidad y la efectividad no solo de adaptarse al contexto actual, sino
también de facultar que las dinámicas de gobernanza permitan una
participación más eficiente, inclusiva y colaborativa fundamentadas
en información relevante, oportuna y accesible. Por lo cual, se iden-
tificó la necesidad de adecuar la Ley Orgánica de Transparencia y
Acceso a la Información Pública, vigente, no solo a la diversidad de
nuevos estándares, sino, en particular a los preceptos del modelo de
gobierno abierto; en particular, se requiere innovar las herramientas
y mecanismos de la gestión de información.
De modo complementario, se plantea la necesidad de regular el
tratamiento de la información personal dentro de un marco integral
y equilibrado de protección, que atribuya al titular de la información
la capacidad de ejercer control sobre el uso y finalidad que se haga
respecto de dicha información. En esta década, la protección de los
derechos fundamentales en la administración electrónica o gobierno
electrónico precisa especial atención, debido a que en el contexto
jurídico debe converger el desarrollo integral de las libertades perso-
nales y aseguramiento de su ejercicio pleno acorde con la evolución
Conclusiones 183
del paradigma tecnológico. De manera conjunta con los instrumen-

tos internacionales se debe asumir en la práctica la armonización y
proporcionalidad, entre el ordenamiento jurídico y el respeto de las
libertades fundamentales, que se desprenden del derecho fundamen-
tal a la protección de datos personales.
El gobierno abierto se presenta al iniciar la tercera década del si-
glo xxi como una de las mayores opciones para consolidar los proce-
sos democráticos en la región. Mientras mayores esfuerzos realicen
los gobiernos para incorporar al ciudadano en cada una de las fases
de la política pública, mayores serán los aportes para coconstruir el
desarrollo integral en América Latina, más aún en un escenario in-
cierto, como el de la pandemia del covid que inició en el 2020 y que
demanda la colaboración de todas las instancias sociales para poder
superarla.
Carlos Paladines e Irma Jara

El Congreso Internacional RETOS 2020 Gobierno y Administración
pública en América Latina, realizado de manera conjunta por las
universidades que conforman la Red Ecuatoriana de Gobierno y Admi-
nistración Pública (Regap), la Escuela Superior de Administración
Pública de Colombia (ESAP), el Instituto de Altos Nacionales (IAEN) y
organismos internacionales relacionados con la materia, a pocos
meses de la declaratoria de pandemia del covid-19, fue en un impor-
tante espacio de reflexión en relación con los desafíos que se presen-
tan para la función pública en la región, al culminar la segunda década
del siglo XXI.
En materia de gobierno abierto se exponen experiencias de Colombia

y Ecuador en su implementación, así como la generación del Índice de
Gobierno Abierto en Colombia y la constitución del Cabildo Popular en
el Distrito Metropolitano de Quito. Se mencionan los aportes del
gobierno abierto a la certificación de la calidad de los servicios públi-
cos en Ecuador; junto con los requerimientos en materia de transpa-
rencia para armonizar el ordenamiento jurídico; además del principio
de responsabilidad proactiva en la protección de datos abiertos.
Todos estos contenidos claves vislumbran retos primordiales de
gobierno abierto para América Latina.
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Retos 2020:

ISBN electrónico: 978-9942-29-054-0

Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN)

Escuela Superior Politécnica Agropecuaria de Manabí

Universidad de los Hemisferios (UHE)

Universidad Internacional del Ecuador Powered by Arizona (UIDE)

Universidad Nacional de Loja (UNL)

Universidad Técnica Particular de Loja (UTPL)

Implicaciones e incidencias de las políticas de gobierno abierto:

El cabildo popular para el fomento del gobierno abierto

El reto de la certificación de calidad del servicio público

Retos para armonizar el marco normativo sobre transparencia

Gobierno electrónico, Administración pública y protección de datos

Carlos Paladines Camacho

Daniel Barragán Terán

Irma Jara Íñiguez

Sus principales líneas de investigación son la Administración y gestión

de tiempo de la organización M&S Research Hub e investigador econó-

La Red Ecuatoriana de Gobierno y Administración Pública (Regap),1

La selección del segundo eje responde a la prominente expansión

barreras extremas para su publicación. Estos recogen artículos que

En relación con la Gobernanza local y la implementación de políticas

Carlos Paladines e Irma Jara

La presente publicación incorpora artículos seleccionados en el eje de

responder cuestiones relacionadas con su incidencia en la eficacia

para la implementación del gobierno abierto. El documento aborda

La cuarta sección expone los retos para armonizar el marco nor-

Implicaciones e incidencias de las políticas

Jeisson Riveros Gavilanes y John Riveros Gavilanes

En razón de ello, surge un cuestionamiento principal:¿cuál es la

relacionado de forma directa con el grado de corrupción, el cual es

2. Marco teórico para la discusión

Un gobernador de los Estados Unidos, dirigiéndose a sus colaboradores

De manera que en el momento en que se carece de información

e informar oportunamente de sus actuaciones como parte de una

pilar del gobierno abierto, se basa en un mayor grado de acceso a

que representa un reto de transformación para la Administración pú-

2.1. Medición de la implementación de políticas de gobierno

2.2. Índice de transparencia por niveles de gobierno

se relaciona con la capacidad de visibilidad de las entidades públicas,

el cual representa un riesgo inminente de ocurrencia de hechos de co-

2.3. Índice de gobierno abierto

como el ejercicio de control interno contable y la gestión documental

El período de tiempo mencionado es el único que contiene in-

Código DANE Nombre del municipio

Continúa página siguiente.

Código DANE Nombre del municipio

Se asume, en teoría, que el índice de transparencia municipal se

ITM=ƒ(OI, EI, DI) (1)

Ecuación en la que ITM es el índice de Transparencia Municipal,

Los subíndices de la especificación anterior se refieren a las res-

Ecuación en la que el vector x comprende nuestras variables inde-

Para establecer la selección entre el modelo de efectos fijos o alea-

características de corte transversal, especialmente relacionados a los

3.1. Hechos estilizados

Variable Observaciones Promedio Desv. est. Min. Max.

ITM 56 57,176 12,569 35,4 77,89

OI 56 54,99 10,288 33,252 81,505

EI 56 83,513 8,199 62,18 98,379