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APUNTES CURSO SEGURIDAD SOCIAL

UNIVERSIDAD AUTONOMA DE CHILE
PROFESOR: PATRICIA FUENZALIDA MARTINEZ

I.- CONCEPTO DE SEGURIDAD SOCIAL1

a) Consideraciones previas: El concepto de Seguridad Social no nació como

lo entendemos hoy, referido a una rama del Derecho o a un conjunto de
instituciones, sino que sus primeros desarrollos decían relación con ciertas
Leyes en particular, y es así como entre los hitos de este concepto se
encuentra la Social Security Act, primer cuerpo legislativo en que se utilizó el
término en el ámbito legislativo, y en su contenido actual, la mencionada Ley,
fue aprobada por el Congreso de Estados Unidos, el 14 de Agosto de 1935,
durante la época del New Deal, y tuvo alcances bastante limitados, de modo
que esta disciplina tiene una breve historia, que se remonta al primer tercio del
siglo XX.

En cuanto a la época en que comenzó la preocupación por este tema

como tal, esta corresponde al período de entre Guerras, cuando a los
ciudadanos de toda Europa, se les pidió que lucharan, y que arriesgaran, y
perdieran en muchos casos, sus vidas, familias y pertenencias, por sus
respectivos países, países que tras la guerra sufrieron fuertes colapsos
económicos, como sucedió especialmente en Alemania, y que también alcanzó
a Estados Unidos, como se hizo patente el año 1929. Crisis que nuevamente
tuvo como principales perjudicados a las poblaciones de dichas naciones, las
que esta vez debieron enfrentar el hambre, el frío y la falta de oportunidades,
e incluso de esperanzas, y es en este contexto, que comienzan a tomar fuerza
aquellas voces que, desde hacía algún tiempo, sostenían la necesidad de una

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Las principales fuentes utilizadas para la confección de estos apuntes, y que serán de lectura
obligatoria, son los siguientes: “Derecho de Seguridad Social” de Patricio Novoa, “Derecho del
Trabajo y de la Seguridad Social” de Héctor Humeres, y “Manual de Legislación Provisional” de
Gabriela Lanata Fuenzalida.
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acción comprometida del Estado, a fin de asegurar una cierta calidad de vida
mínima a todas las personas.

Una de estas voces, a la que cupo gran importancia en el desarrollo de

la Seguridad Social, fue la del Papa Juan XXIII, quien planteó en su Encíclica
Pacem In Terris la obligación-derecho de vivir dignamente, indicando no sólo
que el hombre tiene derecho a la existencia, lo que ciertamente no revestía
ninguna novedad, sino que, se agregó la idea de que a este derecho
corresponde la obligación de conservar la vida, y de vivir en forma digna.

Es así como a partir de la situación social de la época, que no resultaba

muy propicia para el cumplimiento de la obligación que el mantener una vida
digna importaba, se desarrolló la idea, que en definitiva constituye el
fundamento de la Seguridad Social, de que los administrados estás sujetos a
contingencias sociales, frente a las cuales deben ser protegidos, necesidad de
protección que emana directamente del derecho a la existencia que
corresponde a cada ser humano, y de su obligación de conservar su vida y
hacerlo en una forma digna y acorde con su condición de tal, derecho-
obligación, frente a cual, es la sociedad quien debe organizar lo necesario a fin
de que se pueda ejercer tal derecho y cumplir con la consiguiente obligación,
estimándose que en caso de que la persona no pueda cubrir por sí misma las
consecuencias de las contingencias sociales que pudiese sufrir, es el Estado
quien debe instituir las estructuras suficientes para que quien se encuentre en
estado de necesidad, por haber enfrentado alguna de estas contingencias
sociales, pueda igualmente acceder a una vida digna.

De lo expuesto, se desprende que la razón de ser de la Seguridad Social

es actuar frente a la ocurrencia de contingencias sociales, que una vez
acaecidas, impedirían, en principio, la posibilidad de vivir dignamente,
contingencia que principalmente se refieren a la perdida de la salud o del
empleo, y al crecimiento de la familia, y ante las cuales es el Estado quien
debe instituir las estructuras necesarias que hagan posible al hombre disponer
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de ingresos suficientes para mantener esa vida digna, aun cuando se

encuentre en estado de necesidad por haber enfrentado una contingencia o
riesgo social.

b) Riesgo o contingencia social: Como hemos visto, la idea de Seguridad

Social, descansa en gran medida en los conceptos de “estado de necesidad”
que es el que pretende evitar o solucionar, y el de riesgo o contingencia social,
que constituyen los supuestos frente a los cuales sus instituciones actúan.
Estos últimos, riesgos y contingencias sociales, son nociones claves para la
Seguridad Social, toda vez que su cobertura es justamente el objetivo de esta.

Respecto del estado de necesidad, este da cuenta de aquellas

situaciones en que el ser humano se encuentra impedido de obtener los bienes
y/o servicios que le son indispensables para vivir, lo que se ocurre como
consecuencia de los llamados riesgos y contingencias sociales.

Riesgo es un vocablo adoptado del Derecho Comercial, de los seguros

específicamente, y su contenido es aquel que en dicha rama se le asigna, esto
debido a que los primeros eventos que gozaron de protección a través de las
instituciones de la Seguridad Social, reunían las características de riesgo, por
ejemplo, muerte, invalidez y enfermedad, tratándose todos ellos de
acontecimientos futuros, inciertos, en su mayoría, o ciertos, como la muerte,
pero, en ambos casos independientes de la voluntad del beneficiario, para
quien importaban directamente un daño pecuniario, o la perdida de la
capacidad de lucro.

Posteriormente, se fue advirtiendo que los seres humanos también

requerían ayuda frente a otras situaciones, que sin presentar el carácter de
riesgo, también importan una carga, tales como en matrimonio, el nacimiento
de los hijos, lo que motivó que al evolucionar la previsión hacia la protección
de otros casos de necesidad de importancia político social, se comenzara a
hablar de contingencia, noción más amplia que la de riesgo, concepto que
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además tiene un contenido más social que jurídico, ya que da cuenta de

factores que en potencia afectan a toda la comunidad, y que pueden producir
incertidumbre y perturbación en toda la sociedad, afectando la paz social.

Una de las importancias de los conceptos de riesgo y contingencia, es

que permiten aclarar que la Seguridad Social no es equivalente a la política
social del Estado como ciertas definiciones amplias podrían llevar a pensar,
sino que está destinada a actuar frente a situaciones específicas, de modo que
pese a que cumpla un rol significativo para la política socio económica y para la
paz social de un país, se enmarca igualmente en ciertos principios que la han
de guiar, entre ellos: protección para todos (universalidad subjetiva), frente a
cualquier contingencia (universalidad objetiva), mediante prestaciones
suficientes y adecuadas (integridad), gracias al esfuerzo de toda la comunidad,
debiendo aportar más, quienes puedan más (solidaridad), todo ello enmarcado
en una política de conjunto que no reconozca discriminaciones (unidad).

En definitiva son los riesgos o contingencias sociales los que marcan el

contenido de la seguridad social, tratándose de acontecimientos que e
individuo debe afrontar ya sea en relación con su vida o con su actividad
laboral, los que al ocurrir originan distintas consecuencias, pero, que
normalmente acarrean una disminución en los ingresos de quien los sufre, lo
que, como hemos dicho, podrían dificultar el cumplimiento de la obligación de
mantener la vida de forma digna.

Existen distintos tipos de riesgo, que pueden ser clasificados de acuerdo

a su origen, siendo la clasificación más amplia la efectuada por el tratadista
francés Paul Durand, que distingue riesgos del medio físico, social, derivados
de la organización familiar, y de la vida profesional2. Lo que da cuenta de la
amplia gama de situaciones frente a las cuales es posible amparar al ser
humano, y en este sentido, a fin de garantizar que esta protección incluya a lo
menos un mínimo, durante la 35ª Reunión de la Conferencia Internacional del

2
Ver clasificación citada, en páginas 2 a 5 Ob. Cit. Gabriela Lanata Fuenzalida.
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Trabajo, celebrada en Ginebra el año 1952, se adoptó el Convenio 102 o de

Norma Mínima, que prevé los siguientes riesgos y contingencias a proteger:
enfermedad, maternidad, vejez, invalidez, muerte, cesantía o desempleo,
cargas familiares y riesgos profesionales, ya sean accidentes del trabajo o
enfermedades profesionales, riegos todos, los que en nuestro país se
encuentran debidamente amparados, a través de distintos cuerpos legales e
instituciones, sin perjuicio de que Chile no ha ratificado el referido Convenio.

c) Concepto de Seguridad Social: Enunciados ya los principales elementos

referidos al nacimiento y contenido de la Seguridad Social, es posible analizar
los distintos conceptos que de ella se han formulado, y entre los cuales es
posible distinguir tres tipos, las concepciones amplias de Seguridad Social,
según las cuales su objetivo sería no sólo la eliminación de todos los estados
de necesidad de la población, sino que además el logro de una mayor
distribución de los ingresos, incluyendo tanto a los seguros sociales, asistencia
social, prestaciones familiares, políticas de pleno empleo, de remuneraciones,
habitacional, educacional y redistributivas, entre otras; las restringidas, que la
limita a los seguros sociales y la asistencia social, pretendiendo distinguir a la
Seguridad Social de la política socioeconómica del país, precisando su
contenido respecto de cuales estados se debe atender, y proponiendo eso sí, el
otorgamiento de medios económicos y sanitarios como solución del problema;
y por último aquellas que la analizan en cuanto rama del Derecho.

Como ejemplos de las concepciones amplias, podemos mencionar la

formulada por el Británico William Beveridge, quien presidiera la Comisión a la
que, durante el año 1941, se le encargara el estudio de una reforma al sistema
de seguros sociales para Inglaterra, para quien “la Seguridad Social tiene por
objeto abolir el estado de necesidad, asegurando a cada ciudadano en todo
tiempo, una entrada suficiente para hacer frente a sus responsabilidades” 3.

3
Ver en páginas 45 y siguientes de Ob. Cit. Patricio Novoa, más definiciones, amplias y
restringidas de Seguridad Social, y un análisis de las mismas.
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Otro ejemplo, es el elaborado en nuestro país, por la Comisión de

Expertos que el año 1964, realizó un Informe sobre la Reforma de la Seguridad
Social Chilena, conocido como “Informe Prat”, en alusión al presidente de dicha
comisión, el abogado Jorge Prat Echaurren, según la cual “la Seguridad Social
– en su concepto integral y moderno- la rama de la política socio económica
de un país, por la cual la comunidad protege a sus miembros, asegurándoles
condiciones de vida, salud y trabajo socialmente suficientes, a fin de lograr
mejor productividad, más progreso y mayor bienestar socioeconómico”. Y el
mismo Prat, en forma individual, esbozó una definición propia, indicando que la
Seguridad Social “pretende ser una rama de la política económica y social de
un país, mediante la cual la comunidad protege a sus miembros,
asegurándoles condiciones de vida, salud y trabajo suficientes para obtener
con ello más productividad, más progreso y mayor bienestar comunes”.

Una de las principales virtudes de estos conceptos amplio, es que no

definen a la Seguridad Social sólo por las instituciones que la conforman, y que
además logran graficar que estas instituciones no sólo son una protección que
el Estado o la Comunidad da a sus miembros, en forma asistencial, como mera
liberalidad, sino que explica también como esta a su vez, se beneficia de ella,
al proveerse por este medio de ciudadanos mejor preparados para ser un
aporte a su medio.

Otra definición interesante, por cuanto al igual que las anteriores

evidencia el aporte que la Seguridad Social y las instituciones que la conforman
importa no sólo para el individuo o el asegurado, en este caso, sino también
para la sociedad, es la esbozada por García Oviedo, quien la define como “la
política del bienestar, generador de la paz social, basada, frente al angosto
campo de la solidaridad laboral o industrial, en el más amplio de la solidaridad
humana”.

En cuanto a la visión restringida, su principal exponente es el profesor

español Gascón y Marín, quien en su libro “Los Planes de Seguridad Social. De
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la Beneficencia al Seguro”, publicada por primera vez el año 1944, señalaba

que la Seguridad Social es la interpretación al día de los segures sociales, esto
es, los seguros sociales modernizados, doctrina que ha sido seguida por otros
autores, quienes han puesto el énfasis en que la Seguridad Social estaría
integrada fundamentalmente por los seguros sociales y la asistencia social,
pero, ambas instituciones modernizadas, con una base filosófica de
sustentación, y de acuerdo con una concepción social de todas las estructuras,
propias de su época.

Por último, cabe referirnos a la Seguridad Social como disciplina jurídica

o rama del Derecho, la que se ve compuesta básicamente con la regulación de
todas aquellas estructuras, instrumentos u organismos creados con el fin de
conferir a los individuos y sus familias una protección jurídicamente
garantizada, frente a los estados de necesidad originados por el acaecimiento
de alguna contingencia social, protección que se extiende desde el nacimiento,
e incluso antes, hasta la muerte de la persona, caso en que igualmente sus
efectos se extienden más allá incluso del término de la existencia natural,
alcanzado a los herederos; además está destinada, a normalizar las relaciones
que se producen entre esas estructuras, el Estado y los beneficiarios o
afectados en general, beneficiarios, que como se indicó, son todas las
personas, quienes se ven amparadas desde su nacimiento hasta la muerte, e
incluso más allá.

Siguiendo a la profesora Gabriela Lanata, podemos definir a la Seguridad

Social como “el conjunto de principios y normas que regulan la administración
y gestión del sistema de cobertura de los estados de necesidad, la constitución
y funcionamiento de estos sistemas y los medios de acción que le son propios”.

Dentro de este sistema, existen numerosas instituciones que han ido

adquiriendo cada vez mayor importancia, creándose organismos tales como
cajas administradoras de determinados beneficios, servicios médicos, de
capacitación y otros, cuya organización, funciones y atribuciones son reguladas
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por esta rama, así como también la coordinación entre ellos y su relación con
los beneficiarios, estableciéndose derechos y obligaciones recíprocas, de modo
que el contenido de esta disciplina, está determinado por los riesgos y
contingencias sociales, los estados de necesidad originados por ellos y las
fórmulas de aseguramiento ideadas para afrontarlos.

Podemos anotar, además, que en los conceptos más actuales de

Seguridad Social parece superarse la brecha entre las originarias visiones
amplias y restringidas. Así por ejemplo, a nivel nacional, Alfredo Bowen, en un
texto de 1992, refiere que es “el conjunto de principios que reconocen a todo
ser humano el derecho a los bienes indispensables para prevenir sus
contingencias sociales y cubrir sus efectos y que regulan las instituciones
requeridas”.

Finalmente, por su relevancia en la materia, debemos mencionar

algunas definiciones aportadas por la OIT, que en trabajo publicado el año
1991, señalaba que la Seguridad Social es “la protección que la sociedad
proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas, contra
las privaciones económicas y sociales que, de no ser así, ocasionarían la
desaparición o una fuerte reducción de los ingresos por causa de enfermedad,
maternidad, accidente de trabajo o enfermedad laboral, desempleo, invalidez,
vejez y muerte; y también la protección en forma de asistencia médica y de
ayuda a las familias con hijos”.

Definición esta última que ha sido actualizada, en un informe del año

2011 relativo a la Seguridad Social, en que indica que:
“El concepto de Seguridad Social que aquí se adopta abarca todas las
medidas relacionadas con las prestaciones, en efectivo o en especie,
encaminadas a garantizar una protección en determinados casos, como por
ejemplo:
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- Falta de ingresos laborales (o ingresos laborales insuficientes) debido a

enfermedad, discapacidad, maternidad, accidentes de trabajo, desempleo,
vejez o muerte de un miembro de la familia;
- Falta de acceso o acceso a precios excesivos a la asistencia médica;
- Apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y adultos a cargo;
- Pobreza generalizada y exclusión social.
Los sistemas de Seguridad Social pueden ser de carácter contributivo
(seguro social) o de carácter no contributivo.”

d) Relaciones con el Derecho del Trabajo: Sin duda que la Seguridad

Social presenta múltiples relaciones con el Derecho del Trabajo, del cual sólo
se independizó con posterioridad a la II Guerra Mundial, ello porque hasta esa
época el sujeto protegido era el trabajador dependiente o subordinado, y en la
mayoría de los países no existía un Sistema de Seguridad Social, sino que
múltiples seguros sociales que cubrían determinados riesgos, pero, al
evolucionarse desde la simple Previsión Social a un sistema distinto y más
amplio, se llegó a concluir la independencia de esta disciplina.

Entre los motivos que llevaron a tal conclusión, cabe señalar los
siguientes: que en cuanto al concepto y a su contenido, la Seguridad Social es
el ordenamiento jurídico de un sistema para hacer frente a los estados de
necesidad que afectan a los miembros de una comunidad, y su contenido está
compuesto por los riesgos y contingencias sociales, por los estados de
necesidad que estos originan y por los instrumentos ideados para cubrir tales
estados de necesidad, en tanto que el Derecho del Trabajo, es el conjunto de
normas, teorías y Leyes que regulan las relaciones entre empresarios y
trabajadores, y la de éstos con el Estado, y su contenido está configurado por
las condiciones y organización del trabajo dependiente; su objeto también es
distinto, en el primer caso se trata de los riesgos y contingencias sociales, en
tanto que en el segundo, corresponde al trabajo subordinado; igualmente
estas disciplinas difieren en el sujeto de cada una de ellas, que son el
asegurado o afiliado, el órgano gestor y el Estado, por una parte, y los
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trabajadores, empleadores, asociaciones sindicales y el Estado, por otra;

respecto de sus fines, uno dice relación con liberar al individuo de los estados
de necesidad, y el otro tiene por fin la tutela del trabajo por cuenta ajena.

Además podemos citar otras diferencias, como por ejemplo, que en

tanto que el Derecho del Trabajo centra su accionar en el trabajador
dependiente o subordinado, la Seguridad Social, se extiende también al
independiente, y el Derecho del Trabajo se ocupa de la población activa, esto
es, aquellos que se encuentran formando parte de una relación de trabajo,
mientras que la Seguridad Social desarrolla su acción especialmente respecto
de la población pasiva, esto es, aquella cuya capacidad de trabajo se ve
suspendida o extinguida, por ejemplo, enfermos, embarazas, jubilados.

Desde este punto de vista, es que se podría afirmar como lo hace Miguel
Angel Cordini, la gran amplitud que presenta la Seguridad Social, ya que es allí
donde el Derecho del Trabajo resulta ineficaz en su acción protectora, cuando
no es posible obtener un ingreso, como en el caso de ancianos e inválidos,
cuando estos resultan insuficientes por causas extrañas al trabajo, como
nacimiento y crianza de hijos, cuando ocurren circunstancias extrañas al
trabajo, como enfermedades y accidentes laborales, o cuando no ha podido
lograrse el establecimiento de una relación de trabajo, cual es el caso de los
desocupados, donde la función protectora de la Seguridad Social adquiere
mayor relevancia y notoriedad.

Pese a las diferencias anotadas, es claro que ambas disciplinas son muy
cercana, y se relacionan de diversos modos, por ejemplo es el empleador quien
debe descontar las cotizaciones previsionales de las remuneraciones del
trabajador, las que a su vez también cumplen un importante rol como
elemento regulador de las cotizaciones y de los beneficios, además la
operación de ciertas instituciones de la Seguridad Social, significa la
suspensión o extinción de la relación laboral, por ejemplo, en caso de
enfermedad, o cuando un trabajador se jubila.
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II.- HISTORIA DE LA SEGURIDAD SOCIAL4

a) Evolución Mundial de las Instituciones de la Seguridad Social: Si

bien, como vimos, la disciplina como tal registra una historia bastante breve,
ese no es el caso de algunas de sus instituciones, que se remontan hasta la
época romana, cuando aparecieron los “Collegia” o Colegios, cuyo objetivo era
la protección de lo que hoy llamaríamos contingencias sociales, agrupando
para ello a personas que ejercían un mismo o similar oficio, constituyendo en
cierto sentido verdaderas sociedades de socorro mutuo, que cubrían ciertas
necesidades, especialmente las derivadas, de enfermedad o muerte de sus
miembros, los Colegios entraron en decadencia a partir del Siglo III D.C.,
evolucionando alguno de ellos hacia las Cofradías, que cumplían similares
fines, pero, de influencia cristiana, comenzando también a aparecer las
Diaconías, sociedades fundadas por los primeros cristianos para la práctica de
la caridad cristiana.

La época medieval vio aparecer numerosas instituciones de este tipo,

comenzando durante la Baja Edad Media, con las Gildas, de origen germánico,
las que estaban dedicadas a la asistencia mutua y fraternal. Luego, durante el
siglo XII surgen las primeras cofradías propiamente tal, instituciones de
asistencia mutua, especialmente en caso de enfermedad y muerte. A partir de
los siglos XIII y XIV, aparecen las cofradías-gremios, que agrupaban a
personas de una misma actividad, y que realizaban tanto funciones gremiales
como de asistencia y previsión. En el siglo XVI nacen las hermandades de
socorros, más cercanas a la noción de seguro, y que constituye el antecedente
de las mutualidades o sociedades de socorro mutuo, encaminadas a la
protección de los más humildes y débiles. Ya en el siglo XVII aparecen los
montes de piedad o montepíos, especialmente en el sector público y militar,
destinados a ocuparse de la supervivencia y protección de viudas y huérfanos.

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Capítulos I de los textos de Novoa y Humeres.
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Las instituciones señaladas, en mayor o menor grado, seguían

ocupándose de las contingencias sociales al ocurrir la Revolución Francesa, en
el siglo XVIII, a continuación de la cual, mediante el Edicto Turgot de 1776, se
eliminaron los gremios, disolviéndose todas las asociaciones mediante la Ley
Chapelier, de 1791, hasta que finalmente el año 1810, se tipificó como delito la
asociación sindical y la huelga, disposición que fuera derogada el año 1864, y
el criterio que estaba detrás de esto y que era defendido por Robespierre entre
otros, era la idea de que sólo al Estado correspondía la ayuda a los
necesitados, criterio anti asociacionista se fue expandiendo por toda Europa,
Inglaterra por ejemplo, esgrimió como motivo para ello el estimar a las
asociaciones gremiales como contrarias a la libertad de comercio. Sin
embargo, los Estados no asumieron la importante misión que estas nuevas
doctrinas le asignaban, lo que derivó en que fuera la comunidad la que se
organizara, a través de la creación de mutualidades, y en el ámbito laboral,
mediante el surgimiento, primero en forma clandestina y luego reconocidas, de
asociaciones sindicales.

Este período conoció un gran auge de las mutualidades, las que incluían
a gran parte de la población, y en nuestro país existen desde el año 1853,
cuando Víctor Laynes, fundó la Sociedad Tipográfica, adquiriendo importancia
junto a la figura de Fermín Vivaceta, y entrando en decadencia desde el año
1924, con motivo de la dictación de la Ley sobre Seguro Obrero Obligatorio.

b) Desarrollo en América Indiana: En el intertanto, en la América Indiana,

también se desarrollaban algunas desde estas instituciones, destacándose por
ejemplo, la fundación del Primer Hospital del Continente, efectuada ya en el
año 1512, por Hernán Cortés, en México, en nuestro país, Pedro de Valdivia,
fundó el 3 de Octubre de 1552, el Hospital de Nuestra Señora del Socorro,
cuyo nombre posteriormente cambiaría a San Juan de Dios.

El imperio incaico, igualmente había contado con un sistema provisional,

que funcionaba de acuerdo al régimen colectivista vigente, el que desapareció
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junto con este, transformándose en el embrión de las Cajas de Comunidad,

que tenían tres fuentes de ingresos agrícola, industrial y censal, siendo las dos
primeras de origen incaico y la tercera, español, Cajas con múltiples
actividades, entre ellas, sostenimiento de hospitales, auxilio a viudas,
huérfanos, enfermos e inválidos, funciones educacionales y otras.

El 18 de Mayo de 1680, por orden de la Corona de Castilla, se dictó la

“Recopilación de Leyes de los Reynos de Indias”, vigente hasta la
emancipación, entre cuyas disposiciones destacan el encargo efectuado a
Virreyes, Audiencias y Gobernadores para que “con especial cuidado funden
hospitales donde sean curados los enfermos y se ejercite la caridad cristiana”;
la obligación impuesta a los patrones de que “los indios enfermos, ora sea de
mita o repartimiento voluntario, sean cuidadosamente curados, de forma que
tengan el socorro de medicina y regalo necesario”, obligación que se extendía
además, al servicio doméstico; y por último, la obligación para los dueños de
chacras y minas de organizar a sus expensas hospitales en las proximidades de
una y otras, donde fuesen “curados, asistidos y regalados los enfermos”.

Las Leyes de Indias contemplan una especial preocupación por las

materias relativas a la prevención de accidentes y enfermedades respecto de
los Indios, legislación que constituyó un verdadero sistema jurídico de
protección de la salud y de prevención de riesgos profesionales, el que
lamentablemente, no fue cabalmente cumplido.

c) Leyes de Bismarck: A fines del siglo XIX aparecen en Alemania los

primeros seguros sociales con carácter de obligatorio, gracias al Canciller Otto
Von Bismarck, cuyo programa, que fuera realizado entre los años 1883 y 1889,
incluyó la promulgación de diversas Leyes, la de 15 de junio de 1883, sobre
seguro de enfermedad, la de 16 de julio de 1884 sobre accidentes del trabajo y
la de 22 de junio de 1889 sobre seguro de invalidez y vejez, que constituyeron
los primeros seguros sociales obligatorios, por lo que, especialmente la Ley
relativa al seguro sobre enfermedad, inicialmente fue muy resistida, incluso
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por los trabajadores, aunque rápidamente seguida por los demás países
europeos, en lo que cupo gran importancia a la OIT, creada en virtud del
Tratado de Versalles, al término de la Primera Guerra Mundial.

Entre sus características, se encuentran las siguientes: las personas

protegidas fueron los trabajadores de las industrias con rentas bajas, la
indemnización fue proporcional al salario que se dejaba de percibir, eran
seguros obligatorios para las respectivas categorías de trabajadores y se
financiaban mediante cotizaciones de trabajadores y empleadores.

d) El informe Beveridge: El año 1941, durante la Segunda Guerra Mundial,

el Gobierno Británico, encargó a una comisión presidida por William Beveridge,
el estudio para una reforma al sistema de seguros sociales, relacionado
especialmente con el desempleo que se esperaba, sobrevendría al finalizar la
guerra, cuando regresaran aquellos hombres, cuyos puestos de trabajo, habían
sido ocupados por mujeres y jóvenes.

Los resultados de dicho informe, se transformaron en el siguiente

conjunto de Leyes: de 15 de junio de 1945 sobre subsidios familiares, de 26 de
junio de 1946 sobre accidentes del trabajo, de 1 de agosto de 1946 sobre
seguros sociales, de 6 de noviembre de 1946 sobre servicio nacional de salud,
de 13 de mayo de 1948 sobre unificación de los servicios de asistencia y
previsión social, y de 5 de julio de 1948 sobre seguros de accidentes del
trabajo, servicio de salud y asistencia social.

Las principales característica de este informe, que dio pie al nacimiento

de la seguridad social moderna, son las siguientes:
i.- extensión de la seguridad social a todos los residentes del país, para lo cual
se dividió a la población en empleados, empresarios, dueñas de casa, adultos
sin ingresos, niños de hasta 16 años, y ancianos, sobre la edad de trabajo.
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ii.- postuló que la seguridad social debía extenderse a todas las contingencias
sociales, con sólo algunas limitaciones, indicando que el sistema debía proteger
a las personas desde la cuna y hasta la tumba.
iii.- fue partidario de la creación de un sistema nacional de prestaciones
familiares.
iv.- respecto al monto de las prestaciones, se decía que, salvo variaciones
atendido el sexo o estado civil, debían ser iguales para todos, sin que influyera
el nivel de rentas.
v.- proclamó que el sistema debía proteger a todos los residentes del país, sin
distinción de su origen o permanencia.
vi.- en relación a los aportes pecuniarios, también debía ser el mismo para
todos, salvo variaciones en cuanto al sexo.
vii.- se inclinaba por la unificación de todas las instituciones de seguros
sociales, en un servicio público único, bajo la tuición del Ministerio de
Seguridad Social, además de la simplificación al máximo de las formalidades
administrativas.
viii.- en cuanto a la salud, se optaba por el establecimiento de un servicio
nacional de salud, financiado mediante impuestos, que asegurasen a toda la
población prestaciones médicas gratuitas en sus fases curativa, preventiva y
de rehabilitación.
ix.- por último se pugnaba por una política de pleno empleo.

e) Fines del Siglo XX: Luego del informe Beveridge, se fue intensificando la
preocupación internacional por este tema, naciendo el Derecho Internacional
de la Seguridad Social, incluyéndose normas relativas a él en distintos
instrumentos tales como la Carta del Atlántico, de Agosto de 1941, la
Declaración de Santiago, de 1942, enmarcada en la Primera Conferencia
Interamericana de Seguridad Social, la Declaración de Filadelfia, de 1944, que
contenía diversas recomendaciones que dieron pie al Convenio 102 o norma
mínima, el acuerdo 8º de la Conferencia de la OEA celebrado por países
miembros de la OIT, celebrada en Ottawa, 1966, que concibe a la Seguridad
Social como un medio para lograr una distribución más equitativa de la renta,
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y por último, cabe mencionar la Declaración Universal de los Derecho del

Hombre, suscrita en Paris el año 1948, que también incluye numerosas normas
relativas a esta cuestión, señalando el derecho a ella de toda persona y la
necesaria relación con la dignidad y su armónico desarrollo (artículos 22, 23 y
25).

f) Evolución de la Seguridad Social en Chile: En Chile, como habíamos

indicado, existen mutualidades desde el año 1853, cuando Víctor Laynez,
funda la Sociedad Tipográfica, y todo su desarrollo se vio muy influido por el
pensamiento europeo de la época, especialmente el español, y sólo a fines de
la última década comienzan a dictarse Leyes enmarcadas en los seguros
sociales, como la relativa a la jubilación de empleados públicos, del año 1898,
con ello se inicia la retirada del esquema de organismos de auxilio,
instituciones de beneficencia y otros de este tipo, al adquirirse conciencia
pública de la insuficiencia de estos, y a inicios de la década de 1920, empieza a
madurar la idea de crear un organismo regulador fuerte, con gran capital y que
se hiciese responsable de todos los riesgos a que se podía ver expuesto el
trabajador.

El año 1924 son aprobadas diversas Leyes laborales, entre ellas la Nº

4.054 sobre Seguro Trabajador Obligatorio de Enfermedades e Invalidez, que
establecía un seguro obligatorio, incluía asistencia médica y dental para el
imponente, subsidios por enfermedad, indemnizaciones por muerte y
pensiones de invalidez y retiro, siendo el ente gestor de estas instituciones la
Caja de Seguro Obligatorio, igualmente ese año se dictó la Ley Nº 4.055, sobre
Indemnizaciones por Accidentes del Trabajo, las que inicialmente fueron
ampliamente rechazadas por los trabajadores, a quienes se les imponía
descuentos de sus salarios.

De este modo, fueron promulgándose diversas Leyes que conformaron

un sistema complejo y extenso, de cerca de cien instituciones previsionales,
entre las que cabe destacar las siguientes:
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i.- Decreto Ley Nº 857, de 1925, que creó la Caja de Previsión de Empleados
Particulares, institución que pese a carecer de un derecho previsional básico,
como es la jubilación, contemplaba un fondo de retiro e indemnizaciones por
años de trabajo, fondos que tuvieron la particularidad de que era posible
comprar inmuebles a su cargo, lo que permitió a muchos acceder a viviendas,
y que eran financiados con aportes de trabajadores y empleados, sin
intervención del Estado.
ii.- Ley Nº 6.174, del año 1938, sobre Medicina Preventiva, que vino a
complementar a las diversas Cajas de Previsión existentes, al obligarlas a
establecer servicios de medicina preventiva, creándose el Servicio Nacional de
Salud para atender a los obreros, y el Servicio Médico Nacional de Empleados,
para los empleados.
iii.- Ley Nº 10.383, del año 1952, que estableció el Servicio de Seguro Social,
que absorbió a la antigua Caja de Seguro Obligatorio, que atendía a los
obreros, incorporando a independientes y voluntarios, a quienes otorgó
pensiones por vejez, invalidez, viudez, orfandad, cuota mortuoria y facilidades
para acceder a la casa propia, además de atender los beneficios de
asignaciones familiares e indemnización por años de servicio, entregando al
Servicio Nacional de Salud, todo lo relativo a las prestaciones de salud.
iv.- Ley Nº 10.475, también de 1952, que otorgó a los empleados particulares
los beneficios de jubilación y montepío, afectando su financiamiento a los
fondos por indemnización por años de servicio, y de este modo, los
devengados a contar del 8 de septiembre de 1952, quedaron afectados a este
nuevo destino. Posteriormente, a través de diversas Leyes, se fue extendiendo
al régimen de la Caja a diversos trabajadores, como artistas, choferes de taxi,
contadores y otros. Esta Caja contempló igualmente los beneficios de la cuota
mortuoria, auxilio de cesantía y asignación familiar, quedando en manos del
Sermena (Servicio Médico Nacional de Empleados), las prestaciones relativas a
la salud.
v.- Ley Nº 10.968, sobre Continuidad de la previsión, de 1952, que permitió a
quienes jubilaban en una Caja de Previsión diversa a aquella en que habían
cotizado a lo largo de su vida laboral, reconocer estos fondos, lo que significó
 18

facilitar la movilidad laboral, autorizándose además a los imponentes con

cuarenta años o más de edad a llenar las “lagunas previsionales”, facilitándose
en reconocimiento de años en blanco, otorgándose incluso la posibilidad de
préstamos para este efecto.
v.- Finalmente el año 1953, se dictaron los DFL Nº 243 y 245, que favoreció a
los trabajadores en materia de indemnización por años de servicio, auxilio de
cesantía y asignaciones familiares.

A fines de la década de 1950, dada la gran proliferación de entes

gestores y de estructuras inorgánicas, el sistema se fue tornando ineficiente,
por lo que el año 1959, se designó a una comisión, presidida por el abogado
Jorge Prat Echaurren, a fin de que propusiera soluciones al sistema, lo que fue
cumplido mediante el documento conocido como “Informe sobre la Reforma de
la Seguridad Social Chilena”, en que se planteaba reemplazar el sistema
existente por uno formado por tres subsistemas: Servicio Nacional de Salud,
Servicio Nacional de Pensiones y Subsidios y Servicio Nacional de Prestaciones
Familiares, propuesta que nunca se materializaron en reformas legales.

Así, el sistema previsional continuó su desarrollo en forma dispersa, y en

la década de los 60, se dictaron las siguientes Leyes de importancia:
i.- Nº 15.386, de 1962, sobre Revalorización de Pensiones, que estableció un
sistema de reajustes y un régimen de pensiones mínimas, a fin de que ellas
permitiesen acceder a una existencia digna, independiente de factores de
tiempo o monto que pudieren incidir e su valor.
ii.- Nº 16.744, de 1968, sobre Accidentes del Trabajo y Enfermedades
Profesionales, que reemplazó a la Ley Nº 4.055, estructurándose sobre el
principio de responsabilidad objetiva del empleador, Ley que a la fecha se
mantiene vigente, con muy pocas modificaciones.
iii.- Nº 16.781, también de 1968, sobre Medicina Curativa, que otorgó
asistencia médica y dental completa a los imponentes activos, jubilados o
beneficiarios de pensiones de sobrevivencia, como así mismo a sus cargas
familiares, de casi la totalidad de los organismos previsionales,
 19

encomendándose al SERMENA, Servicio Médico Nacional de Empleados, la

administración del sistema, el que podía otorgar las prestaciones respectivas,
sin perjuicio de que el imponente escogiera libremente el establecimiento y el
profesional pro el que deseaba ser atendido, el Servicio, fijaba anualmente el
porcentaje de pago que financiaba, que oscilaba entre el 50 y el 70%, y el
subsidio en dinero que se pagaba en caso de licencia médica.

En la década de 1970, se dictó la Ley 17.332, destinada al cobro

ejecutivo de las cotizaciones, vigente actualmente, aunque con modificaciones;
el año 1974, mediante el D. L. Nº 307, se creó el Fondo Único de Prestaciones,
que uniformó y unificó los beneficios otorgados a trabajadores públicos y
privados; y luego con idéntico fundamento, se dictaron el D. L. Nº 603, relativo
al Sistema Único de Cesantía, también de 1974, y el año 1975, el D. L. Nº 879,
relativo al otorgamiento de pensiones asistenciales para los inválidos sin
derecho a pensión y carentes de recursos.

El año 1979, se dictó el D. L. Nº 2.448, conocido como “la gran reforma

de pensiones”, que fue un adelanto de la reforma que se efectuaría al sistema
durante el año 1981, que tuvo por objeto uniformar el sistema de pensiones
por vejez, fijando la edad para acceder a esta en 65 y 60 años, para hombres
y mujeres, respectivamente, considerando un régimen transitorio, para
quienes optaban a pensiones por años de servicio.

Finalmente el año 1981, se dictan los D. L. Nº 3.500 y 3.501, sobre

pensiones y cotización, a los que nos referiremos al estudiar las instituciones
de la seguridad social vigentes en nuestro país, normas de gran importancia
por cuanto cambiaron por completo el sistema de Seguridad Social chileno,
orientándolo hacia una verdadera solidaridad y seguridad en la base, propiciar
el ahorro individual y dar paso al principio de subsidiariedad en la
administración del sistema.
 20

III.- FUNDAMENTOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL

1.- Procedimientos tradicionales para cubrir los riesgos sociales:

Como se ha indicado previamente, el fundamento de la seguridad es el

prevenir y atacar, una vez que se han producido, los riesgos o contingencias
sociales, preocupación, que si bien sólo recientemente se ha traducido en una
disciplina jurídica, es de antigua data, y desde la antigüedad, las personas han
acudido a diversos procedimientos a fin de protegerse de estas contingencias,
entre los cuales podemos mencionar los siguientes:

a) Ahorro: es el sistema más antiguo utilizado por el hombre para cubrir sus
eventualidades, por cuanto en la medida que la persona disponga de recursos
naturalmente que podrá disponer de ellos para satisfacer sus propias
necesidades imprevistas, como enfermedades u otras; y si bien este es un
sistema individual y voluntario de reparación de las contingencias, ha sido
igualmente fomentado por los gobiernos, que han creado numerosos
mecanismos a tal efecto, como las Cajas de Ahorro y Préstamo, Cuentas de
Ahorro, etcétera.

En cuanto a las desventajas de este sistema, la primera es la natural

propensión del hombre al consumo y al gasto, resultándole muy difícil a gran
parte de la población el ahorrar y más aún, el hacerlo en forma constante, ello
sumado a que efectivamente tampoco todos tienen la capacidad y los recursos
necesarios para ahorrar, a lo que a nivel económico se suman fenómenos
como la inflación, que importa una constante desvalorización de la moneda, así
como las devaluaciones que esta pudiese sufrir, lo que en ciertas épocas
especialmente, cuando estos problemas se agravan, puede implicar un fuerte
desincentivo al ahorro.

b) Familia: esta es la primera y tal vez la más importante y estable

organización civil de la sociedad, a la que naturalmente cabe un rol
 21

fundamental en la protección de sus miembros, función que tradicionalmente

se ha considerado dentro de las obligaciones del padre de familia; este es el
primer sistema de protección de tipo solidario, en que todos los miembros del
grupo, aportan en la medida de sus posibilidades para apoyar al que enfrenta
un estado de necesidad, ello, en contraposición al ahorro, que es un sistema
de protección individual.

Los problemas de este sistema es que las familias, dada la disminución

de sus miembros a lo largo del tiempo, y atendidos los demás cambios sociales
que se producen desde la revolución industrial, resulta cada vez menos capaz
de proteger efectivamente a sus miembros de riesgos tales como vejez,
enfermedad, invalidez, desempleo y otros, riesgos que además se originan
fuera de la familia.

c) Gremio: son organizaciones de personas vinculadas ya no por lazos

sanguíneos, sino por compartir una misma profesión u oficio, este sistema que
nació durante la baja edad media, se mantuvo vigente hasta los siglos XVIII o
XIX, cuando fueron disueltos por estimarse que era labor del Estado el
proteger a sus ciudadanos.

Los gremios constituyeron una importante fuente de protección,

especialmente para quienes experimentaban una mayor necesidad, en este
sentido, su acción era desigual, se atendía en proporción a la entidad de la
necesidad, aunque esta protección era mínima e insuficiente, principalmente
por los problemas que significaba para los miembros el financiar las ayudas
que se prestaban.

d) Mutualidades: también conocidas como Sociedades de Socorro Mutuo, se

desarrollaron con gran fuerza durante la segunda mitad del siglo XIX, y
principios del XX, el método de estas sociedades era reunir a un grupo de
personas, sin vinculación de ningún tipo, ya sea familiar o profesional, al
menos en teoría, para afrontar en forma colectiva la indemnización de un
 22

cierto número de riesgos sociales, previamente establecido que pudiesen sufrir

sus miembros en base a las cuotas que estos aportaban para tal efecto,
creándose de este modo una especie de fondo común, que no tenía fines de
lucro, sino sólo de protección frente a ciertos riesgos sociales de común
ocurrencia.

Los principales problemas de estas organizaciones y que las tornaron en

definitiva ineficaces, eran principalmente: que su inscripción no era obligatoria,
sino voluntaria, lo que llevaba a que mayoritariamente ingresaran a ellas
quienes presentaban mayor posibilidad de sufrir una contingencia, como
personas mayores o con antecedentes de enfermedades, lo que hacía que los
aportes resultaran insuficientes en razón de los beneficios que demandaban los
imponentes, llegándose al desfinanciamiento total del sistema, lo que obligó a
reducir los beneficios, perdiéndose con ello el atractivo y el incentivo para
ingresar a las mutualidades.

e) Responsabilidad del Empleador: un sistema que podríamos calificar

como contrario al de las mutualidades o gremios, es este, en que partiendo de
la base de que es el empleador quien utiliza en su propio beneficio y lucro el
esfuerzo del trabajador, es quien debe soportar también los infortunios que le
pudiesen afectar, sobre todo en lo relativo a la pérdida o disminución de su
capacidad de ganancia.

Esta forma de aseguramiento ha sido utilizada especialmente en relación

a los accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, y su origen jurídico
lo podemos encontrar en el Código Civil francés, que en su artículo 1382,
señala que “todo hecho del hombre que cause un daño a otro obliga a aquel
por cuya falta se produjo, a la reparación”, lo que posteriormente llevó a
precisar que si debido a una acción u omisión, ya fuere del empleador o de
quien obrare en su nombre, causare perjuicio o daño a otro, bajo la
preexistencia de una obligación, y lo hiciere culpablemente, estará en el deber
de responderle al tercero.
 23

f) Asistencia Privada: este sistema es meramente el fruto de la caridad o

virtud fraterna, tradicionalmente representada por la filantropía, y consistía en
que personas con una cantidad importante de recursos entregasen parte de
ellos y/o creasen organizaciones o instituciones destinadas a proteger a los
desprotegidos, es una actividad de carácter voluntaria, y que naturalmente
resulta insuficiente, además de orientarse exclusivamente a atender a los más
necesitados, dejando por tanto fuera de su campo de acción a parte
importante de la población.

g) Asistencia Pública: en contraposición al sistema anterior, en este es el

Estado, quien toma de su cargo la protección de sus miembros, entendiendo
que esta actividad forma parte de la obligación que cabe al Estado en orden a
propender al bien común, surgiendo la idea de que era el Estado quien debía
proveer alimento, salud, educación, y las demás necesidades básicas a cada
uno de sus ciudadanos, sin embargo, el atender a la satisfacción de estas
necesidades no implica el indemnizar la ocurrencia de riesgos, ni mucho menos
importa el que estas prestaciones que pueda otorgar el Estado cumplan con las
características fundamentales que una indemnización debe contener, esto es:
ser integral, oportuna y adecuada.

El principal problema de la asistencia pública, es que este concepto

resulta más cercano al de una liberalidad del Estado, y no se trata de un
derecho, careciendo por lo tanto de exigibilidad.

g) Seguros Sociales: mediante la referida evolución es que se llega al

concepto de los seguros sociales, esta vez como una responsabilidad directa
del Estado, plenamente exigible, con ello se pretendió cubrir los riesgos o
contingencias sociales de un modo más integral y no meramente asistencial,
ligándose inicialmente a los demás derechos de los trabajadores, comenzando
a gestarse las bases de la Seguridad Social en su acepción moderna.
 24

2.- Seguridad Social Tradicional v/s Seguridad Social Moderna:

Desde el punto de vista del ordenamiento jurídico, en la Seguridad

Social Tradicional las relaciones entre las organizaciones y los trabajadores
están inspiradas en normas del derecho privado, en tanto que la Seguridad
Social Moderna las relaciones y los organismos que la integran están regidos
por normas de derecho público.

Desde el punto de vista administrativo, las instituciones de la Seguridad

Social Tradicional gestionan una actividad semi-privada, y se financian con
cotizaciones que representan un salario diferido, por cuanto el imponente va a
obtener un retorno por sus aportes, en tanto que las instituciones de la
Seguridad Social Moderna gestionan un verdadero servicio público destinado a
satisfacer necesidades públicas, financiado con aportes del Estado,
empleadores y trabajadores.

En el orden político, las instituciones de la Seguridad Social Tradicional

en su creación obedecen al interés de sus afiliados más que al de la
colectividad, aprovechándose esta sólo por vía consecuencial; mientras que las
instituciones de la Seguridad Social Moderna establecen un sistema integral de
protección para la población, respecto de todas aquellas necesidades cuya
insatisfacción puede implicar un peligro para la paz interior del Estado,
entendiendo que la paz es el objetivo último del bien común a que el Estado
debe propender.

Respecto a las prestaciones, en la Seguridad Social Tradicional el aporte

de cada afiliado se establece con prescindencia de su capacidad económica, y
las prestaciones se otorgan cuando se verifican los supuestos de hecho
previsto legalmente y su monto es estrictamente proporcional a lo cotizado,
mientras que en la Seguridad Social Moderna los aportes son pagados en
función a la capacidad económica del imponente, y cuando corresponde
 25

entregar la prestación, se está al estado real de la necesidad del afiliado, y no

al monto de su aporto.

En cuanto a los principios que las inspiran, la Seguridad Social

Tradicional no fue dirigida por principios rectores que indiquen sus bases,
metas o fundamentos, en tanto que la Seguridad Social Moderna está regida
por principios como son la universalidad, integridad, solidaridad y unidad.

Igualmente difieren en sus fundamentos, ya que en el caso de la

Seguridad Social Tradicional la existencia de cotizaciones está basada en la
justicia conmutativa, produciéndose una dependencia directa entre
cotizaciones y prestaciones, mientras que en la Seguridad Social Moderna, el
fundamento es la justicia distributiva y, en sentido más amplio, la paz social.

3.- Ramas de la seguridad social:

Tradicionalmente se han distinguidos seis áreas dentro de la Seguridad

Social: medicina social, asistencia social, seguros sociales, servicios sociales,
políticas de pleno empleo y vivienda, ramas que fueron reconocidas por el
Informe Sobre la Reforma de la Seguridad Social Chilena.

Otros autores, como Hermes Ahumada Pacheco, han señalado que la

precedente clasificación es demasiado amplia, y que las políticas ocupacionales
y habitacionales, deberían ser tratadas por separado, ello, sin perjuicio de
reconocerse, que la Seguridad Social se encuentra íntimamente ligada a todas
las técnicas y políticas que tienen por objeto procurar el bienestar económico y
social de la Nación; esta visión más restringida es seguida igualmente por el
profesor Patricio Novoa, cuya clasificación de las ramas de la Seguridad Social,
es la siguiente:

a) Seguros sociales: Incluyen aquellos mecanismos que tienen por objeto

otorgar prestaciones médicas, ya sea preventivas, curativas o de
 26

rehabilitación, a afiliados y familiares a su cargo, y pecuniarias, por

suspensión, disminución o perdida de la capacidad de ganancia del jefe de
familia, cuyo financiamiento es principalmente de cargo de los privados, tanto
de los afiliados, como de sus empleadores, y que nació ligado a las sociedades
de socorro mutuo o mutualidades.

La finalidad de esta institución es el proteger a los trabajadores en caso

de pérdida o disminución de sus ingresos, mediante la prestación de ciertos
beneficios, garantizados por el Estado; es un sistema que no persigue fines de
lucro, es eminentemente contributivo, por cuanto su financiamiento contempla
aportes del trabajador y del empleador, e incluso en algunos casos, del Estado,
es de carácter obligatorio, y está destinado a beneficiar a la persona afiliada al
sistema de previsión, extendiéndose también a las personas a su cargo.

El Informe Prat la define como “la rama de la Seguridad Social,

esencialmente económica, que protege al trabajador y a su familia,
manteniendo la continuidad del ingreso de aquél, en caso de desempleo o de
incapacidad para continuar en trabajo, y la del núcleo familiar en caso de
muerte del trabajador”.

b) Asistencia social: Comprende aspectos destinados a atender las

contingencias sociales que, por cualquier causa, no hubieren sido atendidas por
los seguros sociales obligatorios, enfermedades, accidentes, cesantía u otra, o
bien cuando está atención no hubiese sido suficiente, caso en que adquiere el
carácter de complementaria; siendo su principal rasgo, como se desprende de
su nombre, la asistencialidad, de ahí además que su financiamiento, al
contrario de lo que ocurría con los seguros, sea principalmente de cargo del
Estado, pudiendo o no, contar con la colaboración de los privados.

De este modo, el objetivo de la asistencia social, como rama de la

Seguridad Social, es proporcionar condiciones de vida mínimas y suficientes a
aquellas personas que en determinado momento de su vida, no se encuentran
 27

en condiciones de solucionar sus problemas de supervivencia; siendo el objeto

de protección de esta toda persona que se encuentra en una situación no
amparada por la Seguridad Social, un ejemplo de ello en nuestro país, son las
pensiones asistenciales (pensiones básicas solidarias).

El Informe Prat la define como “la rama de la Seguridad Social que se

ocupa de proporcionar condiciones de vida mínimas suficientes a aquellos
miembros de la comunidad que, por causas ajenas a su voluntad, se
encuentren en situación de menor valencia psico-física, económica o social”.

c) Prestaciones familiares: Dicen relación con instituciones destinadas a

proteger la familia, que incluyen todos aquellos beneficios que se otorgan con
este fin, y entre las que se distinguen las asignaciones familiares (prestaciones
pecuniarias que se entregan al jefe de familia en proporción a la cantidad de
personas que viven a sus expensas), y las demás prestaciones de carácter
pecuniario, que sea en especies o servicios, son entregadas al grupo familiar a
fin de propender a su formación y desarrollo.

Como decíamos, otras clasificaciones, más amplias que la elaborada por

el profesor Novoa, incluyen las siguientes instituciones: medicina social,
servicios, sociales, política de pleno empleo y política habitacional, a las que
nos referiremos brevemente a continuación:
i.- medicina social que según el Informe Prat, es la “rama de la Seguridad
Social que se ocupa de las condiciones de salud, incluyendo su componente
económico, de los miembros de la colectividad”. Su ocupación es la salud de la
población, mediante la planificación y desarrollo de acciones de salud, no sólo
en lo que dice relación con las personas, sino también con el medio ambiente
en que estas viven y se desenvuelve, (el profesor Novoa señala que esta labor
del Estado se enmarcaría dentro de la asistencia social y los seguros sociales)
ii.- servicios sociales, para el Informe Prat es la rama de la Seguridad Social
que promueve, encauza, regula y otorga aquellos beneficios adicionales o
complementarios de sus prestaciones generales, que obtienen determinados
 28

grupos de asalariados, como consecuencia de sus condiciones contractuales de

trabajo. De modo que pertenecerían a esta rama los servicios de bienestar de
las empresas, que entregan beneficios adicionales, y cuyo financiamiento es de
cargo de los propios afiliados, o serían también incluidos aquellos beneficios
que el empleador entrega ya sea libremente, mediante negociaciones
colectivas o cumplimiento de metas.
iii.- política de pleno empleo, tiene básicamente por objeto la realización de
todas las actividades necesarias para asegurar a cada miembro de la
comunidad una ocupación adecuada durante su vida activa, y se desarrolla a
través de acciones destinadas a mantener y crear fuentes de trabajo, fomento
de la contratación, programas de capacitación y otras.
iv.- política habitacional, que comprende todas aquellas acciones encaminadas
a garantizar a cada persona habitación sana y adecuada durante toda su
existencia, manifestándose por ejemplo, a través del otorgamiento de
subsidios habitacionales, préstamos para la adquisición de viviendas,
construcción de viviendas por el Estado, u otros.

4.- Principios de la Seguridad Social5:

Como ya habíamos adelantado al discutir el riesgo y las contingencias

sociales, lo principios que regulan esta disciplina, según la mayoría de los
autores son los siguientes: universalidad, dentro del cual se distingue una de
tipo subjetiva y otra objetiva, integridad, solidaridad y unidad; además, de los
anteriores, la profesora Gabriela Lanata, agrega otros dos, cuya inclusión
resulta pertinente: el de integridad o integralidad y el de eficacia o eficiencia.

a) Universalidad: como señaláramos, dentro de este principio, cabe efectuar

la siguiente subdivisión:

i.- universalidad objetiva, el que guarda relación con el riesgo o contingencia,

estableciendo que la Seguridad Social debe otorgar protección frente a todos

5
En este punto, revisar Capítulo V, Ob. Cit. de P. Novoa, II del texto de H. Humeres y páginas
27 y siguientes del Manual de G. Lanata.
 29

los riesgos y contingencias considerados como propios, ello no significa que

actúe frente a cualquier hecho que importe un estado de necesidad, ya que
ello implicaría hacerla equivalente a toda la política social del Estado, sino que
de lo que se trata es que la protección que ella otorgue se condicione al
acaecimiento de ciertas eventualidades previstas y reglamentadas en forma
concreta, de modo, que ocurriendo uno de estos hechos, y cumpliéndose con
las hipótesis previstas en la legislación, las instituciones de la Seguridad Social
actuarán siempre, sin excepciones.

Respecto de cuáles son los riesgos protegidos, estos pueden variar de un

país a otro, o a lo largo del tiempo, pero, como ya se ha indicado, existe un
mínimo, establecido en la Norma Mínima de Seguridad Social, o Convenio 102,
aprobado por la Organización Internacional del Trabajo el año 1952.

ii.- universalidad subjetiva, esta dice relación con las personas, y establece que
la Seguridad Social debe otorgar protección a todos los miembros de la
población, cualquiera sea su nacionalidad, trabajo que desempeñen, edad o
monto de los ingresos que perciben. Este principio se desprende del
fundamento de la Seguridad Social, que en definitiva, era el derecho obligación
a mantener una vida digna, derecho que naturalmente corresponde a todas las
personas y no sólo a los trabajadores o a los jefes de hogar, por ejemplo.

Originalmente como veremos, los seguros sociales clásicos, protegían a

los económicamente más débiles, criterio que caracterizó las Leyes de
Bismark, y que luego, con el informe Beveridge, del año 1942, evolucionó al
criterio laboral, planteándose la necesidad de amparar a todos los
trabajadores, por cuenta ajena, del sector público, civil o militar, además de
sus familiares a cargo, para finalmente evolucionar a un criterio nacional, por
el cual ha de protegerse a toda persona, sin distinción.

En nuestro país este principio ha tenido una buena acogida, así por
ejemplo, podemos mencionar la Ley 4.054, sobre Seguro Obrero Obligatorio de
 30

Enfermedad, Invalidez y Vejez, que ya en el año 1924, otorgó protección a

todos los obreros, incluyendo además a los campesinos y servidores
domésticos, haciendo una excepción a la tendencia de la época que era
excluirlos, otro ejemplo de lo anterior, es la incorporación genérica, aunque
voluntaria, que se hizo de los trabajadores independientes al sistema de
pensiones establecido en el DL Nº 3.500, de 1980, protegiéndose incluso a
población que sin encontrarse ligada a actividad laboral sufre ciertas
contingencias, como ocurre en el caso de la mujer embarazada.

A fin de graficar la importancia de este principio, en sus dos acepciones,

la OIT mediante el documento suscrito el año 1944, denominado “Seguridad
Social: Principios y Problemas Resultantes de las Guerras”, indicó que “La
universalidad del campo de aplicación es de la esencia del concepto moderno
del Seguro Social”, y que “sólo alcanzando esta universalidad es posible crear
un régimen de Seguro Social en el que los ciudadanos como trabajadores,
obtengan el carácter de socios en la sociedad…”.

b) Solidaridad: De acuerdo a este principio, cada individuo debe efectuar

aportes en base a su capacidad económica, a fin de que éste, unido al de los
demás miembros de la comunidad, permita enfrentar los estados de necesidad
que él mismo, su familia u otros individuos puedan sufrir, postulándose que
cada individuo debe aportar según su capacidad y recibir según su necesidad.
En este sentido se ha indicado que este principio cumpliría una función
redistributiva del ingreso, aunque se ha discutido si ese debiera ser o no un
objetivo de la Seguridad Social, existiendo una fuerte corriente que por el
contrario, sostiene que debiera cumplirse a través de otras instituciones más
apropiadas para tal efecto.

Este principio se ha identificado como la base del sistema de Seguridad

Social, en este sentido, Jordana de Pozas, ha dicho que “el Seguro Social se
funda en la fraternidad o solidaridad humana”, en tanto que Doublet y Lavau,
indican que “la cotización representa la obligación de una contribución de
 31

solidaridad social”, y Aznar, afirma que “el Seguro Social se funda en la

solidaridad social, que supone ayudas y servicios mutuos”.

El profesor Novoa, identifica las siguientes características y

manifestaciones de la solidaridad: que la Seguridad Social es, ante todo, un
esfuerzo de toda la comunidad, realizado en su propio beneficio, esfuerzo a
que deben contribuir todos, y cada cual según sus capacidades y posibilidades,
y que el esfuerzo individual de cada persona, debe ser considerado como una
exigencia del Bien Común, y no sólo como una prestación previa para que
luego el órgano gestor otorgue la correspondiente contraprestación.

c) Integralidad o integridad: De acuerdo a este principio, la Seguridad

Social no sólo debe otorgar protección frente a todos los riesgos y
contingencias sociales considerados como propios, sino que además, es
necesario que en atención a tales riesgos, se desarrollen otras cuatro
funciones: preventivas, destinadas a evitar su ocurrencia; recuperadora, a fin
de procurar devolver al afectado por el riesgo al estado anterior a este;
reparadora, tendiente a conceder el amparo económico que la persona
requiriese; y rehabilitadora o readaptadora, lo que tiene por objeto el
reincorporar a la actividad laboral y económica al afectado por un riesgo o
contingencia social.

d) Eficacia o suficiencia: Este principio al que el profesor Novoa se refiere

como de integridad o suficiente, apunta a la calidad de la prestación, la que
debe ser justamente, suficiente y oportuna para resolver la situación, es decir,
deben asegurar la continuidad y mantenimiento de la capacidad de consumo
del afectado por el riesgo o contingencia social, en forma decorosa y digna, y
además, deber ser entregadas en tiempo oportuno, conservando su valor
adquisitivo. Esto es, que las prestaciones deben ser tales que sus montos
permitan a la persona conservar el nivel de vida que tenía antes de la
ocurrencia del riesgo o contingencia, sin embargo, normalmente no se confiere
un beneficio idéntico al ingreso o remuneración del afectado, sino un
 32

porcentaje de esta, ya que se estima que lo contrario podría entenderse como

una invitación a retardar o evitar la reincorporación a la vida activa.

Esto como resulta evidente, guarda directa relación con los

establecimientos de mínimos y máximos en ciertas prestaciones, así como
también en los sistemas de reajustes de las mismas, en este sentido la
existencia de por ejemplo, pensiones mínimas se justifica en que toda persona,
reciba al menos una cierta cantidad que garantice su subsistencia, pese a que
sus cotizaciones por sí solas no le permita llegar a dicho monto; igualmente
ocurre con la existencia de las pensiones máximas, ya que los montos
otorgados, como se ha dicho deben ser suficientes para llevar una vida digna,
y no es el rol de la Seguridad Social el asegurar modos de vida que pudieran
considerarse lujosos, ya que en caso de que una persona con rentas altas
quisiera mantener tales ingresos al cesar su vida laboral, puede acudir al
ahorro individual o al seguro voluntario.

Así mismo, para todo tipo de pensiones, se contempla un sistema de

reajuste automático, ya que tampoco serviría que la pensión originalmente
resultase suficiente si luego, producto del proceso inflacionario, estas
perdiesen su valor adquisitivo, ya que en dicha situación, se volverían
igualmente insuficientes.

Ahora bien, el establecimiento de mínimos y máximos respecto de

ciertas prestaciones, en ningún caso puede llevar a la idea de igualarlas, ya
que si bien esta materia fue inicialmente discutida, propugnado Beveridge, por
ejemplo, por un sistema igualitario, que fue implementado en algunos países,
hoy existe pleno acuerdo en torno a que las prestaciones deben guardar una
proporcionalidad con las remuneraciones anteriormente percibidas, lo que es
necesario tanto por razones de justicia distributiva, como también por razones
de productividad, ya que importa un incentivo a la superación del trabajador,
además de considerarse que el estado de necesidad de quien ha tenido rentas
altas y ha desempeñado funciones superiores, es más intenso cuando entra a
 33

la pasividad que el que presenta una persona de baja calificación, que percibe
ingresos mínimos. Siendo este último sistema, aquel por el cual nuestro país
tradicionalmente ha optado.

Una tercera alternativa, es el sistema de proporcionalidad decreciente,

en que hasta un determinado nivel de renta se garantiza una alta proporción,
que puede llegar incluso al 100%, para luego entrar a decrecer, en forma
prudencial, en cada tramo de renta de exceso, todo ello racionalmente
graduado6.

e) Unidad o uniformidad: Según este principio, las prestaciones que la

Seguridad Social otorga a las personas afectadas por un riesgo o contingencia,
deber ser de carácter únicos o uniformes, esto es, que los estados de
necesidad se vean cubiertos del mismo modo para todos los miembros de la
sociedad, no necesariamente por un solo órgano gestor, lo que podría conllevar
numerosas dificultades administrativas, debiendo manifestarse la unidad en la
coordinación de estos distintos organismos, los que en su actuar deben
conformar un todo, ello es lo que el profesor Novoa entiende como “unidad de
sistema”.

Para que esta unidad se dé, los distintos órganos gestores deben cumplir
a lo menos, los siguientes requisitos: que abarquen un conjunto o grupo
homogéneo de afiliados, de base territorial y/o profesional; que por la
actividad sumada de todos ellos, quede protegida la totalidad de la población;
que todos y cada uno operen de acuerdo con una política de conjunto,
orientada por el Estado, en tal forma que cada cual, conservando su autonomía
gestora y financiera, emerja como la agencia de un gran y único sistema; que
el régimen de prestaciones sea esencialmente el mismo en cada organismo,
otorgando todos y cada uno los mismos beneficios, bajo el mismo sistema de
condiciones y requisitos, con idénticos montos, tipos o porcentajes, según la
prestación de que se trate; que el régimen de la cotización sea también el

6
Para más detalles sobre este tema, ver pp. 104 de Ob. Cit. P. Novoa.
 34

mismo en todos los organismos, por cada afiliado, cualquiera sea su organismo
de afiliación, se habrá de cotizar en forma idéntica.

f) Subsidiariedad: Respecto de este principio se ha discutido si debe formar

parte o no de la Seguridad Social, ya que hay quienes estiman que se opone a
la responsabilidad fundamental que cabe al Estado en esta materia; por
subsidiariedad en términos generales implica que la sociedad toda, o el Estado
como organización jurídica de ella, no debe ejercer facultades que excedan lo
que el individuo o los grupos sociales menores puedan hacer por sí mismos, en
este sentido, el Estado sólo debe intervenir cuando el individuo no es capaz de
solucionar sus problemas por sí solos o con ayuda de su grupo familiar o de
otros mecanismos de que pueda disponer.

De este modo, las obligaciones del Estado, en relación a este principio,

son las siguientes: permitir que el individuo y los grupos intermedios con sus
propios medio, hagan frente a sus estados de necesidad, e intervenir sólo en
caso de que estos sean incapaces de solucionar, con sus propios medios, sus
necesidades.

Nuestro país, a contar de la Constitución de 1980, ha acogido este

principio respecto de toda la administración del Estado, traspasándolo a la
legislación sobre Seguridad Social. Ello sin perjuicio de que algunos autores,
como lo señala el profesor Humeres, estimen que no resulta acorde con todas
las instituciones de la Seguridad Social, ya que su aplicación en forma
absolutamente genérica, sin distinciones ni matices, podría convertir al sistema
en uno altamente regresivo y discriminador, autores que, además, hacen
presente que la CPR no consagra en parte alguna el concepto de subsidiariedad
como principio de la actuación y/o administración del Estado.

5.- Objetivos de la Seguridad Social:

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Si bien hemos dicho que el fin de la Seguridad Social es el abolir los

estados de necesidad, y las consecuencias de estos para el hombre, tiene
igualmente ciertos objetivos específicos que le son propios, además de cumplir,
de modo adicional ciertas funciones socio-económicas.

Sus objetivos propios, son tres, a saber:

i.- cuidado de la salud, mediante acciones médicas preventivas, curativas y de
rehabilitación;
ii.- otorgamiento de prestaciones pecuniarias, substitutivas del salario, sueldo
o renta de que disfrutaba la persona, en caso de disminución o terminación de
su capacidad de trabajo, o en caso de muerte del jefe de familia;
iii.- protección de la familia, mediante el otorgamiento de asignaciones
familiares y demás prestaciones en beneficio de la familia, las que pueden ser
entregadas tanto en forma de dinero, como de especies y servicios.

En tanto que sus funciones socioeconómicas son las siguientes:

i.- redistribuir el ingreso nacional;
ii.- contribuir a regular la economía;
iii.- contribuir al mejoramiento y progreso económico social, y de las
condiciones de vida;
iv.- contribuir a la capitalización y al ahorro nacional.

Estas importantes funciones para la sociedad son logros que se obtienen

en forma consecuencial, en la medida que las instituciones de la Seguridad
Social cumpla sus objetivos específicos, transformándose en un factor
determinante para el desarrollo. Sin embargo, es importante reiterar que no se
trata de que la Seguridad Social haya aparecido para cumplir estos fines, los
que pueden igualmente ser logrados a través de otras políticas como la fiscal,
económica y la laboral, de modo que dada la forma y las características con
que la Seguridad Social ha emergido, representa una contribución a tales
políticas, constituyéndose en un aporte al mejoramiento y/o progreso
socioeconómico tanto de la sociedad, como de sus protegidos.
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