Hugo San Martín Arzabe (Bolivia)

El proceso de reforma
constitucional en Bolivia

Los acontecimientos ocurridos entre el 12 y 13 de febrero de 2003 consolidaron

la idea de que Bolivia atraviesa por una crisis política que tiene como elementos
centrales el déficit de representatividad de los partidos políticos y el extendido senti-
miento de descreimiento en las principales instituciones del país.
Los hechos tienen similitud con los turbulentos sucesos del año 2000, que en
gran medida fueron resueltos a través de mesas de diálogo, con participación ciuda-
dana, organizadas por el gobierno de entonces y por el Foro Jubileo de la Iglesia
Católica. Allí la ciudadanía exigía una radical reforma política a través de modifica-
ciones en la Constitución, con el lema: “Menos poder a los políticos y más poder al
pueblo”.
Son precisamente esas reformas las que abordaremos hoy. Dividiremos la expo-
sición en tres campos; el primero concierne a las reformas planteadas por la ciudada-
nía, incorporadas en la Ley de Necesidad; el segundo hace a planteamientos de modi-
ficación en el Poder Judicial; y el tercero se refiere a si éstas y otras modificaciones
pueden introducirse en esta instancia.

I. Ley de Necesidad de Reformas a la Constitución, de 1° de agosto de 2002

La reforma de una Constitución es un proceso de transformación1 del texto por
medio de la actuación de ciertos órganos, mediante determinadas formalidades que
se encuentran establecidas en la propia Constitución. Estos cambios se dan por dos
situaciones; primeramente, para permitir la evolución constitucional frente a nuevas
demandas sociales ya que, a medida que la vida social transcurre, surgen nuevas

1
En Estados Unidos se utiliza el término enmendar, o sea, complementar la Constitución, no
modificando sino adicionando al texto original. En Francia se habla de revisión, que viene a constituir
una primera parte del procedimiento de reforma, o sea, un acto previo. La reforma, en cambio, abarca
una transformación profunda del texto.
368 ANUARIO DE DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO / 2004

ideas y la Constitución tiene que adaptarse a esos cambios; en segundo lugar, porque
se hace necesario quitar de la Constitución aquellas normas que son incompatibles
con la visión actual.2
La competencia para reformar la Constitución no es una competencia normal en
el sentido de una rutinaria actividad o función natural del Estado, como lo puede ser
la promulgación de leyes. Es una facultad extraordinaria y, por tanto, debe ser limita-
da, porque en caso de que no lo fuera podrían ser afectados todos los preceptos cons-
titucionales, inclusive aquellos que establecen el “espíritu”, “identidad” y “continui-
dad” de una Constitución.
Como señalamos anteriormente, el proceso de la Ley de Necesidad se inicia en
el año 2000, luego de una aguda crisis de gobernabilidad que afectó la legitimidad
del régimen presidencial del general Hugo Banzer Suárez, la mayor crisis en 18 años
de ininterrumpida vigencia de las garantías y libertades democráticas. La demanda
ciudadana de una nueva Constitución forzó a que el gobierno presentara una agenda
de reformas al Congreso Nacional el 14 de febrero de 2001 y que, posteriormente,
conformara, mediante decreto supremo de 23 de abril del mismo año, un Consejo
Ciudadano integrado por ciudadanos y profesionales notables, para sistematizar los
planteamientos y propuestas provenientes de diferentes sectores sociales.
El trabajo del Consejo concluyó en noviembre de 2001. La Ley de Necesidad
fue sancionada el 1° de agosto de 2002 por el presidente Jorge Quiroga, quien había
sucedido de manera constitucional al general Banzer, tras la renuncia de éste al cargo
por una grave enfermedad que ocasionaría luego su fallecimiento.
La demora desde la conclusión del trabajo del Consejo hasta la sanción de la
Ley de Necesidad tuvo que ver con la realización de elecciones nacionales en el mes
de junio y la alta politización que merecieron los temas de reforma y su procedimien-
to, especialmente cuando se esgrimieron como alternativas el referéndum y la asam-
blea constituyente.
En la Ley de Necesidad se establece la modificación de 45 artículos y se incor-
poran temas fundamentales como los que detallamos a continuación:

2
Lassalle mencionaba la existencia de una “constitución real”, la que se encuentra viva en la
sociedad, y la “constitución formal”, la escrita en una “hoja de papel”: “[...] allí donde la Constitución
escrita no corresponde a la real estalla inevitablemente el conflicto [...] la Constitución escrita necesa-
riamente debe sucumbir ante el empuje de la Constitución real, de las verdaderas fuerzas vigentes en
el país”. Véase Fernando Lasalle, ¿Qué es una Constitución?, Siglo XX, Buenos Aires, 1957. Tam-
bién Heller analiza este problema cuando coincide en que la Constitución real consiste en las relacio-
nes reales de poder y establece la interacción de la fuerza normativa de lo normal fáctico y la fuerza
normalizadora de lo normativo. Véase Hermann Heller, Teoría del Estado, FCE, México, 4ª ed.
“La Constitución es el resultado de la combinación de dos elementos, uno formal y el otro
material; formalmente tiene que ser producto de la sociedad, creado por ella misma, y no una norma
que se le impone sin su consentimiento y, materialmente, tiene que permitir a la sociedad autodirigirse
permanentemente”. Véase Cecilia Mora-Donnatto Mora, en El valor de la Constitución normativa,
IIJ-UNAM, México, 2002
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1. El Estado social y democrático de Derecho. En la cultura jurídica euro-

pea se instaló, en el último siglo, un profundo debate sobre la relación del Esta-
do con la realidad, y su interdependencia recíproca. De este debate surge la obra
de Von Ihering, en 1872, La lucha por el derecho, en donde asigna al derecho la
función de lucha por una mejor sociedad. También en esa reflexión se construía
el concepto liberal de Estado de Derecho, lo que implicaba el respeto a la insti-
tucionalidad, la libertad, la igualdad y la seguridad jurídica, en cuya cúspide se
encuentra la Constitución. Sin embargo, una aguda crisis del liberalismo sobre-
vino a fines del siglo XIX y, con ella, la crisis de las democracias parlamenta-
rias. Se insistía principalmente en la crítica de que el Estado de Derecho estaba
despojado en la práctica de los valores que pretendía sustentar. Así, las primeras
décadas del siglo XX dieron nacimiento a corrientes que modificaron el viejo
Estado a través de los componentes ahora inseparables de “social y democráti-
co”, con el propósito de generar una estructura estatal con un perfil de solidari-
dad y preocupada por el bienestar de la sociedad en su conjunto. Lo social alude
a que la organización administrativa debe participar de manera directa en la pres-
tación de servicios básicos que solucionen o mitiguen los problemas estructura-
les de nuestra sociedad y lo democrático establece el apego a los valores y prin-
cipios consagrados en los derechos fundamentales y en las reglas del juego. En
ninguna de las Constituciones bolivianas anteriores se había patentizado el ideal
y el perfil del Estado que se pretendían. Este primer elemento esboza un rol
ideológico del Estado alejado del paternalismo de la vieja izquierda y del no
importismo de la nueva derecha.
2. La democracia deliberativa. Desde 1861 se encuentra presente en nuestras
Constituciones un principio casi inmutable en la concepción de la democracia repre-
sentativa: “el pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes”.
Sólo un siglo más tarde, y como efecto de la revolución de 1952, se borró el no,
situación que duró seis años, hasta la Constitución del 67. En la Ley de Necesidad se
retorna a la posibilidad de abrir la deliberación, en el entendido de que debemos
transitar hacia una visión amplia de democracia donde la participación ciudadana
esté en la base del principio de la representación, y la deliberación pueda efectuarse
a través de las instituciones que genera este nuevo ordenamiento constitucional. Va-
rios autores en los últimos diez años han reflexionado sobre el concepto de delibera-
ción, han intentado generar ciudadanías activas que controlen socialmente a los re-
presentantes, que faciliten la transparencia en los actos de la administración pública
y que permitan la ampliación de la base ciudadana a través de consensos. En Bolivia
se ha demostrado la factibilidad de la deliberación desde la perspectiva de la disponi-
bilidad ciudadana y desde la consolidación de la institucionalidad democrática a tra-
vés de los diputados uninominales.
3. Iniciativa legislativa ciudadana. Esta figura es reconocida en la mayor parte de
los ordenamientos jurídicos de Europa y de América. Constituye un derecho público
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subjetivo que deriva no ya del estatus de la libertad personal de cada individuo, sino del
status activus del hombre, de la participación del ciudadano en las tareas de la comuni-
dad política. Así, cualquier ciudadano puede proponer proyectos de ley en cualquier
materia, sujeto a un procedimiento mediante el cual el Congreso debe dar expreso trata-
miento dentro de un término previamente establecido. Generalmente, cualquier propues-
ta debe estar acompañada de un respaldo mínimo de firmas.
4. Referéndum. Se constituye en otro elemento de democracia participativa que
puede ser definido como el instrumento mediante el cual un órgano representativo some-
te a opinión y aprobación del electorado una norma o materia determinada. Vale decir
que el referéndum da la oportunidad a los electores de decidir directamente sobre un
asunto en particular. Existen, por tanto, muchos tipos de referéndum, entre los cuales
están aquellos que consultan sobre la aprobación de leyes y los que establecen, en el
espíritu de Rousseau de que “no puede haber Constitución que no sea aceptada por el
pueblo”, la aprobación de reformas a la Carta Magna. Este último es el tipo de referén-
dum que se propone en la Ley de Necesidad, uno a través del cual se pronuncie el electo-
rado respecto a la viabilidad o el rechazo de las propuestas de reforma. En este sentido se
establece que dentro de los quince días de sancionada la Ley de Necesidad el Congreso
debe convocar a referéndum, acto que debe realizarse dentro de los noventa días siguien-
tes y debe ser organizado por la Corte Nacional Electoral.
5. Desmonopolio de la representación política. Una de las críticas permanen-
tes de los ciudadanos apunta al monopolio que tienen los partidos políticos en la
representación. Por ello, la Ley de Necesidad establece que la designación de candi-
datos nacionales y municipales se ejercerá no solamente a través de los partidos po-
líticos sino también por agrupaciones ciudadanas. De aprobarse la reforma en esta
legislatura, para las elecciones municipales del próximo año los candidatos a alcal-
des y concejales podrán ser propuestos por otro tipo de organizaciones que no sean
los partidos políticos.
6. Limitación a la inmunidad parlamentaria. La Constitución de 1938 incor-
poró importantes elementos de un renovado constitucionalismo social. Sin embargo,
tuvo el defecto de desvirtuar la inmunidad parlamentaria y la tornó en “impunidad”
al excluir el procesamiento de parlamentarios en “todas las materias”, establecer tan
solo la materia penal y borrar la posibilidad de acusación al ser sorprendidos en
delito flagrante. En todo caso, la Ley de Necesidad corrige esta prerrogativa.
7. Hábeas data. Las nuevas tecnologías de la información representan un se-
rio riesgo para la privacidad de las personas, en por lo menos cuatro categorías: inva-
sión a la privacidad individual, difusión de hechos privados embarazosos, publicidad
que coloque a una persona en falsas posiciones ante los ojos ciudadanos, e indebida
apropiación del nombre, datos o apariencia de una persona. El hábeas data es una
respuesta a los problemas que la informática y la tecnología han generado; es un
instrumento diseñado para proteger, tras la presentación de una demanda, la imagen,
la privacidad, el honor y la libertad de información de un individuo. Quiere decir, en
HUGO SAN MARTÍN ARZABE - EL PROCESO DE REFORMA CONSTITUCIONAL... 371

síntesis, que “tus datos te pertenecen” o “tienes derecho a disponer de la información

que existe sobre ti”. El campo de acción del hábeas data es el derecho a la intimidad
y puede ser utilizado por cualquier persona contra cualquier poseedor o administra-
dor de registros para averiguar la información en cualquier medio magnético, físico,
electrónico o informático.
8. Otros temas. También la Ley de Necesidad incorpora la sanción a toda for-
ma de discriminación, la igualdad del hombre y la mujer y el goce de los mismos
derechos, la protección del medio ambiente, la creación de la Procuraduría y Audito-
ría General y la interpretación de los derechos fundamentales conforme a la Declara-
ción Universal de los Derechos Humanos y a los tratados y convenios internacionales
en esta materia.

II. El Poder Judicial

La Ley de Necesidad introduce muy pocos cambios en el Poder Judicial. En
realidad, las grandes transformaciones fueron realizadas por la reforma constitucio-
nal de 1994, que incorporó el Tribunal Constitucional como órgano encargado del
control de constitucionalidad, el Consejo de la Judicatura como órgano administrati-
vo y disciplinario y un renovado procedimiento de elección de magistrados. Estas
reformas han cambiado de manera positiva el rostro del Poder Judicial; sin embargo,
han evidenciado aún algunas debilidades internas y otras que fueron profundizadas
por el indiscriminado manejo político.
Entre las reformas planteadas en esta ocasión destacan el aumento del número
de magistrados del Tribunal Constitucional. Recordemos que, junto con Guatemala,
somos los países con el número más reducido de miembros en este órgano.3 De la
misma forma se establece que los miembros del Consejo de la Judicatura tendrán una
duración de seis años y, como requisito, poseerán título académico, no necesariamen-
te de abogados.
Dos propuestas han sido objeto de innumerables críticas: las que establecen la
elección de los presidentes de la Corte Suprema y del Tribunal Constitucional por
parte del Congreso Nacional. Este hecho implicaría una seria amenaza de intromi-
sión en asuntos internos, poniendo en riesgo el principio de separación de poderes.
Esta preocupación sirve de base para ingresar al tercer punto, vale decir, la posibili-
dad de que el actual Parlamento, al considerar la Ley de Necesidad de Reforma, pueda
modificar, alterar o suprimir el texto ya establecido por la pasada legislatura.4
3
Alemania, 16; Italia, 15; España, 12; Francia, 9; Colombia, 9; Ecuador, 9; Perú, 7; Costa Rica,
7; Chile, 7 miembros.
4
A esta solicitud se suman las planteadas a la Comisión de Constitución por organizaciones de
mujeres y de minorías sexuales que pretenden mejorar la redacción de varios artículos contenidos en
el título primero de “Derechos fundamentales de la persona”, así como de los partidos políticos que
pretenden la incorporación de la asamblea constituyente.
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III. Los “límites” del poder constituyente derivado

La Constitución política del Estado establece su propio mecanismo de reforma.
Está contenido en dos diferentes procesos que se llevan a cabo por dos congresos. El
primer congreso que redacta la Ley de Necesidad tiene a su cargo el proceso de
impulso y se convierte en una instancia preconstituyente;5 el segundo congreso, des-
de el momento en que empieza la consideración del tema, se convierte en “poder
constituyente derivado”.6
Nuestra Constitución, como muchas otras, establece un “control del cambio” que
de ninguna forma se convierte en algo insalvable. Fruto de ello es que estamos discutien-
do la segunda reforma constitucional en un término menor de diez años y muchas modi-
ficaciones han quedado aún en el tintero, lo que hace presumir que en el presente periodo
constitucional podríamos estar redactando una nueva ley de necesidad.7 Algunos auto-
res8 identifican este proceso con el concepto de “poder constituyente abierto”, que alude
a reformas permanentes en situaciones de movilidad acentuada en las cuales los cambios
son continuos y no es fácil terminar el ejercicio constituyente en sólo un acto, ya que las
Constituciones aprobadas son precarias en su vigencia hasta integrarse y complementar-
se en el tiempo, obteniendo la unidad básica de sus instituciones.
Tal como establece el artículo 231 de la Constitución, la Ley de Necesidad
retornó a la cámara que proyectó la reforma, en un nuevo período constitucional, y
fue derivada a la Comisión de Constitución, Justicia y Policía Judicial, de acuerdo al
artículo 125 del Reglamento de Debates de Diputados, para que ésta pudiera brindar
el informe correspondiente luego de analizarla.
La consideración por parte de la Comisión estuvo precedida, en el nuevo Parla-
mento, por tres días de deliberaciones sobre la reforma. La heterogeneidad en la
representación parlamentaria9 evidenció la recurrente insistencia de la oposición en
5
La redacción de esta primera etapa se establece en el artículo 230. En su promulgación inter-
viene el Ejecutivo.
6
Esta facultad de constituyente derivado está establecida en los artículos 231 y 232. El 232 amplía la
atribución al Poder Ejecutivo sólo para su promulgación, sin que el presidente pueda observarla.
7
Lejos estamos de Constituciones rígidas como la del reino de Bélgica, que establece que el
Poder Legislativo (es decir, las dos cámaras y el rey) tiene derecho a declarar que una reforma tiene
lugar; esta declaración comporta la inmediata disolución de las cámaras. La reforma se discute por las
nuevas cámaras y se aprueba por mayoría de dos tercios, a condición de que al menos dos tercios estén
presentes. Algo parecido pasa en el gran ducado de Luxemburgo. Por su parte, la Constitución de
Dinamarca establece que, si una propuesta de reforma es votada por el Folketing (Parlamento) y el
gobierno quiere darle seguimiento, el Folketing se disuelve y se procede a nuevas elecciones parla-
mentarias. Si es aprobado se somete a referéndum, en el cual se debe lograr el apoyo del 40%, por lo
menos, y posteriormente ser sancionado por el rey, quien tiene derecho a veto.
8
Véase Germán Bidart Campos, “Notas sobre el carácter abierto y eficaz de nuestro poder
constituyente”, en Revista Jurídica de San Isidro, Buenos Aires, 1970.
9
A diferencia de los congresos que anteceden al del 2002, en los cuales las diferencias eran de
matices políticos, en el actual existen visiones disímiles y confrontadas respecto a lo social, cultural e
ideológico.
HUGO SAN MARTÍN ARZABE - EL PROCESO DE REFORMA CONSTITUCIONAL... 373

la alternativa de una asamblea constituyente,10 hecho que, sumado al poco interés de

algunos sectores gubernamentales interesados en conservar el monopolio de la repre-
sentación partidaria, ha impedido hasta la fecha encontrar los dos tercios necesarios
para proceder a la aprobación.
Sin embargo, la clase política debe darse cuenta de que si no se realiza esta
reforma política mediante estos mecanismos y en el más breve tiempo posible,11 el
deterioro del sistema y el riesgo de la estabilidad democrática están latentes. Luego
de los hechos de febrero de 2003 debemos darnos cuenta de que estamos situados en
un momento de inflexión que requiere de mucha imaginación y decisión para poder
plasmar en la reforma los pedidos de la ciudadanía. Por ello partimos del supuesto de
que sí es posible introducir cambios en el actual texto constitucional por las razones
que exponemos a continuación.
1. El Parlamento del 2002 es poder constituyente. La Constitución boliviana,
como señalamos líneas arriba, establece la aprobación de las modificaciones en dos
períodos sucesivos, esperándose para la segunda votación la renovación ordinaria
del Parlamento. La primera etapa preconstituyente es la encargada de la apertura,
promoción o impulso de la reforma, pero no puede ser confundida con la etapa de la
reforma en sí. La ley aprobada por esta instancia lleva el nombre de Ley de Necesi-
dad de Reforma y en su primer artículo “declara la necesidad de reforma”. Esto es así
por un antiguo debate entre quienes pretendían que este primer paso fuera sólo una
declaración para así evitar el veto del Ejecutivo a las leyes y quienes se inclinaban
por que fuera una ley, ya que, en caso contrario, el Congreso estaría haciendo un
simple enunciado que no está en sus funciones. De manera correcta, la Constitución
unió estos criterios y estableció la no procedencia del veto presidencial. Así se esta-
blece la función privativa del Congreso para determinar la necesidad y, por ende, la
oportunidad de la reforma.
Una gran mayoría de autores coincide en señalar la existencia de dos tipos de
poder constituyente: uno el originario y otro el derivado. El primero tiene que ver con
el momento de dar nacimiento a una sociedad, país o comunidad, como aconteció en
1826; el segundo es el constituido o instituido, que es el ejercicio de la instancia
llamada por la propia Constitución para realizar su reforma; en el caso boliviano, el
Congreso. El primero no es un sujeto creado por el derecho, pertenece al estudio de la
ciencia política y la sociología, es una noción extrajurídica o metajurídica; el segun-
do es un concepto jurídico y su estudio corresponde a la ciencia jurídica.

10
Una y otra vez nos hemos mostrado contrarios a utilizar el expediente de la asamblea consti-
tuyente en los términos planteados, en el entendido de que este instrumento no está presente en la
actual Constitución.
11
Cuando la Constitución establece la consideración en las primeras sesiones, no está hablando
de la aprobación; sin embargo, consideramos que el límite no puede exceder la primera legislatura,
entendida ésta hasta el 6 de agosto del 2003.
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El poder constituyente originario no tendría límites, menos aún provenientes

del derecho positivo, puesto que está fuera de ese ámbito; en cambio, el derivado
tiene un poder limitado por la propia Constitución.
Pero, ¿cuáles son los límites establecidos en nuestra Constitución?12
A diferencia de otros países que excluyen la posibilidad de modificar determi-
nadas instituciones o aspectos muy concretos de la estructura político-constitucional
13
o aspectos ideológicos,14 los límites o el verdadero sentido de conjunto de los pre-
ceptos que disciplinan la reforma en el caso boliviano no hacen al contenido de lo
que se puede reformar15 sino más bien al procedimiento mismo, vale decir, las caute-
las y garantías respecto a la necesidad de amplias mayorías (dos tercios), acentuadas
por el control bicameral. Otro elemento procedimental es el tiempo; se establece la
consideración de la reforma en “las primeras sesiones” pero no existe la coacción
presente en otras cartas magnas de la disolución del Parlamento en caso de no decidir
en sentido afirmativo.16 La participación del Ejecutivo es más bien un formalismo, a
diferencia de otras Constituciones.17
Para el propósito de este texto resaltamos dos límites. Uno es que el poder cons-
tituyente derivado sólo debe tratar sobre los artículos (temas) abiertos en la etapa
preconstituyente. Si bien no está claramente redactado, el artículo 230 señala que la
reforma contenida en la Ley de Necesidad debe determinarse con precisión.18 Esta
expresión implicaría que los artículos y la sugerencia del texto deben estar detallados
en forma clara. Ello no inhibe que se pueda introducir las modificaciones, cambios,
añadidos o supresiones que se consideren necesarios.
12
El Tribunal Constitucional es el órgano competente para conocer las demandas por infraccio-
nes al procedimiento de reforma de la Constitución; en ocasión de absolver una consulta sobre la
constitucionalidad de convocar la asamblea constituyente, establece que sólo el Poder Legislativo,
como poder constituyente derivado, es el encargado de la reforma, sin sobrepasar los límites estable-
cidos en el procedimiento de reforma.
13
La Constitución de Brasil de 1946, la de Australia de 1900 y la Ley Fundamental de Bonn de
1949 establecían como inmodificable la organización federal. Otras establecen como inmodificable la
forma de gobierno; es el caso de la Constitución turca de 1950, la francesa de 1958 y la italiana de
1974. Esta última ha generado un profundo debate por el que se aprecia que la forma republicana de
gobierno y la forma democrática de Estado configuran una entidad indisoluble y comienzan a conside-
rarse como principios metaconstitucionales o supraconstitucionales (que están más allá de la Consti-
tución, la anteceden y son superiores a ella).
14
Dentro de estas abstracciones se encuentra la Ley española de Principios Fundamentales del
Movimiento de 1958, que declaraba inalterables los principios que la precedían, la Ley de Bonn que
declara inmodificables “el orden democrático y social” y la griega de 1952, que declara que no se
pueden modificar “las disposiciones fundamentales de la Constitución”.
15
Pueden caber límites implícitos que surgen de la interpretación racional de la norma; por
ejemplo, lo referido a preservar la garantía de los derechos fundamentales.
16
Bélgica, Dinamarca, Países Bajos y Grecia.
17
Véase Suecia (artículo 81), Italia (artículo 138) y Alemania (artículo 79).
18
Podemos interpretar éste como un límite implícito, o sea, no textual pero que puede ser dedu-
cido de manera indirecta.
HUGO SAN MARTÍN ARZABE - EL PROCESO DE REFORMA CONSTITUCIONAL... 375

El otro es un límite claramente expresado y establece que la reforma es parcial,

vale decir, no se puede alterar toda la Constitución. Sin embargo, muchas Constitu-
ciones prevén la posibilidad de su reforma total, como señala Vanossi: “creemos útil
que las Constituciones no cierren el paso a la reforma total, pues aparte de la inutili-
dad comprobada de cláusulas con ese fin, su único efecto visible es la excitación
temeraria de quienes sostienen irracionalmente que la única forma de mejorar las
cosas es provocando la destrucción y el cambio violentos del régimen existente”.19
Tomando en cuenta estos elementos y el hecho de que uno de los artículos abiertos
es el referido al mecanismo de reforma,20 podríamos establecer la posibilidad de incor-
porar la reforma total de la Constitución a través de una asamblea constituyente convo-
cada para el efecto. Con esto nos aproximamos a la demanda de gruesos sectores ciuda-
danos y de partidos políticos de la oposición pero sin salir de las reglas del juego, sin
quebrantar la Constitución mas preservando la seguridad jurídica y la institucionalidad.
Sabiendo de antemano —en razón de la coyuntura por la que atraviesa el país— que los
cambios aparecen como inevitables incorporamos la calculabilidad y la previsibilidad
sobre las formas y los órganos habilitados para realizarlos, disminuyendo el costo políti-
co. Desde ya el texto de la Constitución deberá establecer la necesidad de un procedi-
miento “maxidificultado” o “maxiagravado” para la reforma total.21

19
Véase Reynaldo Vanossi, Teoría constitucional, Depalma, Buenos Aires, 1975. En el mismo
texto, el autor describe el fuego cruzado del jusnaturalismo que se opone a la reforma total, al concen-
trarse en la preservación de los contenidos ideológicos de la Constitución; del decisionismo schmittiano,
que cree que la reforma total no se puede lograr pacíficamente sino por medios violentos; y, finalmen-
te, el racionalismo, que admite e incorpora la posibilidad de reformas totales enarbolando el dicho: “lo
único eterno en materia constitucional es la necesidad del cambio”.
20
Según muchos tratadistas la cláusula de reforma es en sí misma irreformable, porque una
norma no puede aplicarse a su propia reforma. Véase A. Ross, Sobre el derecho y la justicia, Buenos
Aires, 1977. En todo caso éste es un artículo que ya está abierto en la Ley de Necesidad y nos otorga
la posibilidad de su modificación en este momento.
21
La Constitución establecerá dos procedimientos para su modificación. El parcial se queda tal
como está redactado en la Ley de Necesidad; el total podría incluir los siguientes elementos:
I. Esta Constitución también podrá ser modificada totalmente mediante una asamblea consti-
tuyente que, para ser convocada, deberá cumplir los siguientes requisitos:
a) Deberá ser solicitada con la firma de por lo menos el 15% de los ciudadanos inscritos en el
padrón electoral.
b) Una vez cumplido este requisito, la convocatoria deberá ser aprobada mediante referén-
dum por un mínimo del 50% + 1 ciudadanos. La convocatoria a asamblea constituyente
será emitida por la Corte Nacional Electoral.
II. La asamblea constituyente estará compuesta por 68 asambleístas elegidos en igual número
de circunscripciones uninominales delimitadas por la Corte Nacional Electoral.
III. La asamblea constituyente tendrá como único y exclusivo objetivo la redacción de una
nueva Constitución Política del Estado. Mientras duren sus deliberaciones, los poderes del Estado
mantendrán sus obligaciones y prerrogativas establecidas en la presente Constitución. En lo referido
al período constitucional del presidente de la República en funciones durante la realización de la
asamblea constituyente se cumplirá lo dispuesto en el artículo 233 de la presente Constitución.
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En contra de la reforma total se señala que se alteraría el “espíritu de la Consti-

tución”; estamos con el pensamiento de muchos tratadistas que consideran que una
Constitución conserva su “espíritu”, a pesar de los cambios en las normas que la
componen, cuando tales cambios son realizados legalmente; la “continuidad y el es-
píritu” se rompen cuando existe un cambio ilegal, así éste sea insignificante. Los
criterios de “identidad, continuidad y espíritu” descansan en la legalidad o ilegalidad
del cambio, no en el contenido del cambio mismo.
2. El Congreso como intérprete de la Constitución. Es importante la interpre-
tación de la norma constitucional dado el carácter siempre abierto y muchas veces
ambiguo de la Constitución.
La interpretación constitucional es diferente a la interpretación de la ley ordina-
ria, primero porque las leyes expresan la norma de millares de comportamientos hu-
manos; en consecuencia hay tantas leyes como comportamientos a normar. La Cons-
titución, por el contrario, es el cauce para que la sociedad se autodirija políticamente
con un mínimo de regularidad. Segundo, la ley está destinada a ser interpretada por el
conjunto de ciudadanos. Cuando dos ciudadanos concurren ante un juez, antes de
proceder éste a una interpretación suya, decide por una de las interpretaciones que
cada una de las partes le presenta, en función de la que esté más cercana a la ley. La
norma fundamental tiene intérpretes cualificados; en primer término el legislador,
como intérprete político y, en segundo lugar, el Tribunal Constitucional, que hace
una interpretación jurídica.22
Algunos autores que reconocen el control de constitucionalidad como mecanis-
mo destinado a poner límites a los actos de los poderes constituidos advierten que
este control no puede ingresar a los “motivos políticos” que impulsan un cambio: “el
Tribunal Constitucional revisa la interpretación constitucional efectuada por el legis-
lador y sólo puede hacerlo jurídicamente; es decir, sólo puede controlar la ley, pero
nunca la motivación política que condujo al legislador a dictarla”.23

22
“La cuestión de constitucionalidad de las normas se resuelve por tanto en actos de interpreta-
ción, cuya elaboración denuncia la presencia de numerosos ingredientes axiológicos que presionan
sobre la decisión del intérprete [...] podría exagerarse diciendo que todo problema del conocimiento
constitucional es de interpretación”. Véase Vanossi, o. cit, t. II, p. 189.
23
Véase Mora-Donatto, o. cit. p. 64. Loewenstein, por su parte, anota: “El problema de normas
constitucionales anticonstitucionales no ha surgido jamás en Estados Unidos y no solo porque las
enmiendas sean poco frecuentes, sino porque una limitación impuesta al legislador constitucional es
un fenómeno completamente extraño al pensamiento jurídico americano”. Véase Karl Loewenstein,
Teoría de la Constitución, Ariel, Barcelona, 1976, p. 195.
“Cuando un órgano político acude a la Constitución para juzgar un acto o conducta está inter-
pretando la regla, pero es una interpretación política y no jurídica. A diferencia de la judicial, su
interpretación es enteramente libre, sustentada no en motivos de derecho, sino de oportunidad”. Véase
Manuel Aragón, Constitución y democracia, México, 1989.
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Cuando hablamos de “motivos políticos”, ingresamos al terreno de las faculta-

des privativas que, en “situaciones fácticas de compleja estructura”,24 tienen el Poder
Legislativo o el Poder Ejecutivo, los únicos que juzgan si están dadas las condiciones
para actuar según su “apreciación”. No son actos discrecionales sino actos con arre-
glo a facultades regladas, que pueden dar origen a causas judiciales si produjesen
lesiones de derechos individuales constitucionalmente protegidos.
Reiteramos que desde esta perspectiva se consolida la idea de que, en un mo-
mento de crisis política como la actual, el legislador puede introducir modificaciones
en la Constitución que permitan superarla y, al mismo tiempo, garanticen la primacía
de la norma que encabeza la pirámide jurídica.25
El valor de una Constitución se puede medir con relación a la previsión de incluir
mecanismos de superación de la crisis [...] con miras a la defensa de la Constitución
[...] las Constituciones que no esté preparadas para superar la crisis llevan consigo la
semilla de su extinción o de su destrucción.26
La construcción constitucional formada por vía de la interpretación de ésta es
un “proceso fecundo de adaptación del texto a la realidad en permanente transforma-
ción”.27
3. El concepto “ajustándola”. Existe un concepto en la Constitución a través
del cual se vuelve a abrir la posibilidad de modificación en esta instancia; es el de
“ajustándola”. La Constitución señala en el artículo 232: “Las Cámaras deliberarán y
votarán la reforma ajustándola a las disposiciones que determine la ley de declarato-
ria de aquella”. Este concepto se origina en la Constitución de 1878. ¿Cuál sería el
espíritu de los legisladores de la época? Para saber esto debemos remitirnos al diccio-
nario de entonces,28 que establece para el verbo “ajustar” cinco definiciones impor-
tantes: a) “arreglar lo justo”, b) “igualar una cosa con otra”, c) “acomodar al lugar
donde debe servir”, d) “componer o reconciliar a los discordes o enemistados” y
e) “concertar, capitular, concordar alguna cosa como la paz o las diferencias”.
Aclarado el concepto observamos que cada una de sus definiciones sirve para el
propósito explicativo e interpretativo de lo que se pretende, pero especialmente las
dos últimas. El término implica que los legisladores reunidos en las Cámaras deben
deliberar, discutir, intercambiar ideas mediante argumentos y llegar a conciliar, a

24
Carlos María Bidegaín, Cuadernos del curso de derecho constitucional, Perrot, Buenos Aires.
25
“Si la soberanía popular se delega al Poder Legislativo cuando éste se convierte en Poder
Constituyente derivado la interpretación de la Constitución por parte de este órgano se reviste de una
importancia determinante”. Véase Enrique Alonso García, La interpretación de la Constitución, Cen-
tro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1984.
26
Véase Vanossi, o. cit., t. II, p. 137.
27
Véase Milton Campos, quien continúa: “bajo el impacto de circunstancias no previstas por el
legislador, hay que ver en la ley no una letra muerta sino un tejido vivo, capaz de reacciones nuevas
ante la provocación de situaciones supervivientes”.
28
Real Academia Española, Diccionario de la lengua española, 1869, p. 26.
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concertar y concordar las disposiciones de la reforma. Incluso el concepto “capitu-

lar” lleva a la posibilidad de hacer un “pacto”. Nuestra Constitución establece un
orden de valores basado en el consenso democrático; no considera ese orden como
inmanente sino contingente y, por lo mismo, relativo. Es decir, no cierra el paso a que
si ese consenso amplio desaparece y es sustituido por otro, que defienda otros cam-
bios, pueda mediante el derecho y no la fuerza establecer un nuevo orden en coheren-
cia con la nueva situación. Si hoy es importante incorporar la asamblea constituyente
como instrumento para el cambio total y de aquí a un tiempo se considera que esto no
debe estar presente porque han cambiado las condiciones, se lo puede hacer, siempre
de manera ordenada, porque la Constitución lo está permitiendo.
Por tanto, si las Cámaras de manera concertada y pactada resuelven modifi-
car aspectos contenidos en la Ley de Necesidad, actúan en pleno derecho.29 No
olvidemos que una Constitución siempre abierta a su transformación es el único
modo racional de fundamentar la obediencia al derecho, al acatamiento de la
propia Constitución.
4. Como antecedente, la reforma de 1994. Esta reforma ha sido la única reali-
zada de acuerdo con el mecanismo establecido por la Constitución y se convierte en
el primer antecedente que tenemos para observar cómo obró el poder constituyente
derivado en ese momento.
El 1° de abril de 1993 se declaró la Ley de Necesidad de Reforma, de treinta
y siete artículos. El Congreso dio inicio a su tratamiento el 20 de julio de 1994 y
sancionó la nueva Constitución el 5 de agosto del mismo año. Fueron modifica-
dos 35 artículos, no se modificaron tres artículos precisados en la Ley de Nece-
sidad, se reformaron cuatro sin introducir cambios, 21 se modificaron en la for-
ma, y ocho en la forma y en el fondo. Algo que llama la atención es que se
modificó el artículo 117 que no se encontraba señalado por la Ley de Necesidad.
Por otra parte se estableció un artículo de disposiciones transitorias mediante el
cual se señala que una ley determinará las adecuaciones y concordancias de la
Constitución. Esta ley fue promulgada el 6 de febrero de 1995 e incorporó otras
modificaciones sustanciales al texto ya aprobado.
Por tanto, no se tomó en cuenta que nuestra Constitución prevé la existencia de
sólo dos leyes: la de necesidad y la de reforma propiamente dicha; en segundo térmi-
no, que la Ley de Concordancias cambia y altera en el fondo algunos artículos; y
tercero, que en febrero ya no era la legislatura del Poder Constituyente derivado.30

29
El proceso de la “doble revisión” incorporado en el constitucionalismo boliviano es recomen-
dado incluso para superar “cláusulas pétreas”, con la tesis de que al abrir un artículo y confirmarse la
intención de modificación, en la segunda revisión no existiría “núcleo inmutable”. Véase Biscaretti de
Ruffia.
30
Para un análisis del tema, véase Joaquín Hurtado, La reforma constitucional de 1994 entre
infracciones al procedimiento e inconstitucionalidad, tesis de maestría, Universidad Simón Bolívar,
Sucre, 2002.
HUGO SAN MARTÍN ARZABE - EL PROCESO DE REFORMA CONSTITUCIONAL... 379

¿Por qué, si se han inobservado los procedimientos constitucionales de re-

forma, ésta ha sido aceptada y la inobservancia pasada por alto por el Tribunal
Constitucional?
La respuesta es simple: la promulgación de una nueva norma constitucional
implica la imposibilidad de revisión y enjuiciamiento posterior. Las demandas res-
pecto a procedimientos en la reforma31 parecen estar centradas en el momento en el
cual el poder constituido aún no se ha convertido en constituyente, como singular
“control previo” de constitucionalidad; pasado esto, el poder de reforma aparece li-
bre, como el constituyente originario, pues los difusos “límites” que éste puso po-
drían ser transgredidos sin consecuencia jurídica invalidante de ningún género.32 Eso
lo demuestra el procedimiento de 1994: si el Tribunal Constitucional tuviera que
fallar por la inconstitucionalidad nos quedamos sin la Constitución donde está crea-
do el propio Tribunal. Un caos constitucional.

IV. Conclusión
Por todos los elementos anotados, la etapa del constituyente derivado, estable-
cida en el artículo 231, otorga el espacio para incorporar los cambios que el legisla-
dor considere oportunos teniendo como único límite los artículos abiertos en la etapa
de impulso preconstituyente. La interpretación del legislador no requiere ser la mejor
desde el punto de vista de una fría racionalidad jurídica pero sí de la conveniencia
política para preservar el sistema democrático y los principios constitucionales de
unidad y función integradora.
Finalmente, un último argumento contundente: luego de que el poder cons-
tituyente constituido sancione el nuevo texto constitucional, la aprobación en
esta ocasión ya no estará en manos del Congreso sino que el nuevo procedimien-
to comporta un retorno al soberano —como poder absoluto y perpetuo, como
depositario de la voluntad popular que se encuentra por encima de cualquier
funcionario público—, el que aprobará o rechazará las reformas planteadas por
el legislador a través del referéndum.
Evidentemente, esta reforma no es la panacea que permitirá terminar con todos
los males políticos y sociales —para tener un buen gobierno no sólo se necesita una
buena Constitución; se necesitan buenas leyes y buenos gobernantes—; sin embargo,

31
Es atribución del Tribunal Constitucional conocer y resolver demandas respecto a procedi-
mientos en la reforma constitucional.
32
“[...] la inconstitucionalidad es una condición que sólo cabe predicar de los actos del poder de
reforma cuando éste es aún poder constituido, si se quiere, que sólo puede atribuirse al procedimiento
de reforma, nunca a su resultado, esto es, a la Constitución reformada, fruto ya de un poder constitu-
yente”. Véase Juan Luis Requejo Pages, El poder constituyente constituido, Universidad de Oviedo,
2002.
380 ANUARIO DE DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO / 2004

es un importante paso en función de buscar nuestra “utopía de más y mejor democra-

cia”. En la reforma de 1994 se implementaron temas importantes como los diputados
uninominales, el Tribunal Constitucional, el Concejo de la Judicatura, el concepto de
Bolivia multiétnica y pluricultural, etcétera. Avanzamos varios pasos pero nuestra
utopía también se movió varios pasos. En la actual reforma, como vimos, también se
incorporarán muchos temas profundos, pero nuestra utopía se seguirá moviendo. Que-
dan pendientes tener una Constitución no tan ampulosa, menos reglamentaria, avan-
zar hacia un sistema semiparlamentario que limite el exceso presidencialista, incidir
en los regímenes especiales, etcétera. En todo caso, lo que nos permiten las reformas
es avanzar.