Informe del Decreto Legislativo N° 1500 – 2020, Grupo de Trabajo

encargado del Control Constitucional sobre los actos normativos

del Poder Ejecutivo - Comisión de Constitución y Reglamento.

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año de la universalización de la salud”

INFORME DEL GRUPO DE TRABAJO RECAIDO EN EL

DECRETO LEGISLATIVO N° 1500

PERIODO DE SESIONES 2020-2021

Señor Congresista

Ha ingresado para informe del Grupo de Trabajo el Decreto Legislativo N° 1500, norma
que establece medidas especiales para reactivar, mejorar y optimizar la ejecución de
los proyectos de inversión pública privada y público privada ante el impacto del COVID-
19.

El Decreto Legislativo N° 1500, fue derivado al Grupo de Trabajo mediante Oficio N°

140-2020-2021-CCR-CR, del 22 de mayo de 2020.

El presente informe fue aprobado por mayoría, en la Décima Primera Sesión Ordinaria
del grupo de trabajo del 06 de noviembre del 2020, con el voto a favor de los señores
congresistas Isaías Pineda Santos, Robinson Gupioc Ríos, Carmen Omonte Durand,
Carlos Mesía Ramírez y Gino Costa Santolalla, y el voto en abstención del congresista
Jim Ali Mamani Barriga, presentes en la sesión virtual.

I.- Aspectos Procedimentales

Mediante Oficio N°057-2020-PR, de 12 de mayo del 2020, suscrito por el Señor

Presidente de la República, señor Martín Alberto Vizcarra Cornejo y el señor Vicente
Zevallos Salinas, remiten al Presidente del Congreso de la República, señor Congresista
Manuel Merino de Lama, el Decreto Legislativo N° 1500, Decreto Legislativo que
establece medidas especiales para reactivar, mejorar y optimizar la ejecución de los
proyectos de inversión pública privada y público privada ante el impacto del COVID-19.

El Decreto Legislativo N° 1500 fue publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el 11 de

mayo de 2020, fue derivado con proveído de 15 de mayo del 2020, por la Oficialía Mayor
del Congreso de la República al señor Presidente de la Comisión de Constitución y
Reglamento.

1
El Decreto Legislativo ha sido refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros, la
Ministra del Ambiente, la Ministra de Cultura, la Ministra de Economía y Finanzas, la Ministra de
Energía y Minas, la Ministra de la Producción, el Ministro de Transportes y Comunicaciones y el
Ministro de Vivienda, Construcción y Saneamiento y Encargado del Despacho de Agricultura y
Riego, en armonía de lo dispuesto en el artículo 120 de la Constitución Política y con el
voto aprobatorio del citado Consejo de Ministros en cumplimiento del numeral 2 del
artículo 125 de la mencionada Constitución.

II.- Opiniones Recibidas por el Grupo de Trabajo

Con fecha 24 de julio de 2020, en la octava sesión ordinaria del Grupo de Trabajo se
realizó la invitación a diversas entidades y organizaciones para recibir sus opiniones
sobre el Decreto Legislativo N° 1500. A continuación detallamos las instituciones y
organizaciones que participaron en la referida sesión, cuyas opiniones se recogen en el
presente informe:

2.1.- Ministerio de Cultura, representado por Leslie Carol Urteaga Peña, Viceministra
de Patrimonio Cultural e Industrias Culturales.

2.2.- Ministerio de Transportes y Comunicaciones, representado por Javier Ernesto

Hernandez Campanella, Director General de la Dirección General de Asuntos
Ambientales.

2.3.- PROVIAS NACIONAL-MTC, representado por Gabriela Mendoza Azpur, Director

de la Dirección de Gestión Vial, Subdirector de la Subdirección de Conservación.

2.4.- Ministerio del Ambiente – MINAM, representado por Nancy Chauca Vásquez,
Directora General de Políticas e Instrumentos de Gestión Ambiental (DGPIGA) y
por Héctor Benites de la Dirección General de Políticas e Instrumentos de
Gestión Pública.

2.5.- Ministerio de Energía y Minas – MINEM, representado por Teresa Macayo,

Directora General de Asuntos Ambientales Mineros y por Martha Aldana,
Directora General de Asuntos Ambientales en Hidrocarburos.

2
2.6- Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana - AIDESEP,
representado por Richard Rubio, Vicepresidente de AIDESEP.

2.7- Ministerio de Economía y Finanzas, representado por Jorge Carlos Gaitán

Falconí de la Dirección General de Política de Promoción de la Inversión Privada,
por Alexander Martín Ojeda Ticona de la Dirección General de Política de
Promoción de la Inversión Privada y por Gilmer Huancas López de la Dirección
General de Política de Promoción de la Inversión Privada.

III.- Marco Normativo

3.1.- Constitución Política del Perú

El artículo 104 de la Constitución Política consagra lo siguiente:

“El Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar,

mediante decretos legislativos, sobre la materia específica y por el plazo
determinado establecidos en la ley autoritativa.

No pueden delegarse las materias que son indelegables a la Comisión

Permanente.

Los decretos legislativos están sometidos, en cuanto a su promulgación,

publicación, vigencia y efectos, a las mismas normas que rigen para la ley.

El Presidente de la República da cuenta al Congreso o a la Comisión

Permanente de cada decreto legislativo”.

El numeral 4 del artículo 101 de la Constitución Política que precisa lo siguiente.

“(…) Son atribuciones de la Comisión Permanente:

4.- Ejercitar la delegación de facultades legislativas que el Congreso le otorgue.

No pueden delegarse a la Comisión Permanente materias relativas a la reforma

constitucional, ni la aprobación de tratados internacionales, leyes orgánicas,
Ley de Presupuesto y de la Cuenta General de la República”.

3.2.- Reglamento del Congreso de la República

El artículo 90 del Reglamento del Congreso regula lo siguiente:

“El Congreso ejerce control sobre los Decretos Legislativos que expide el
Presidente de la República en uso de las facultades legislativas a que se refiere
el artículo 104 de la Constitución Política, de acuerdo con las siguientes reglas:

3
 a) El Presidente de la República debe dar cuenta al Congreso o a la Comisión
Permanente de los decretos legislativos que dicta en uso de las facultades
legislativas, dentro de los tres días posteriores a su publicación.

b) Recibido el oficio y el expediente mediante el cual el Presidente de la

República da cuenta de la expedición del decreto legislativo y a más tardar el
primer día útil siguiente, el Presidente del Congreso envía el expediente a la
Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso o a la que señale la ley
autoritativa, para su estudio.

c) La Comisión informante presenta dictamen, obligatoriamente, en un plazo no

mayor de 10 días. En el caso que el o los decretos legislativos contravengan la
Constitución Política o excedan el marco de la delegación de facultades otorgado
por el Congreso, recomienda su derogación o su modificación para subsanar el
exceso o la contravención, sin perjuicio de la responsabilidad política de los
miembros del Consejo de Ministros”.

IV.- Ley 31011 de 27 de marzo del 2020 Ley que delega en el Poder Ejecutivo la
facultad de legislar en diversas materias para la atención de la emergencia
sanitaria producida por el Covid-19

Por Ley N° 31011, Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en
diversas materias para la atención de la emergencia sanitaria producida por el COVID-
19, se otorgó al Poder Ejecutivo la facultad de legislar por el término de cuarenta y cinco
(45) días calendario, contados a partir de la vigencia de la citada ley.

De acuerdo con los fundamentos del Decreto Legislativo N° 1500, el mismo se sustenta
en el numeral 3 del artículo 2 de la Ley N° 31011, Ley Autoritativa, que establece que
se delegan competencias en materia de promoción de la inversión.

4.1.- Justificación para la delegación del Congreso de la República al Poder

Ejecutivo

Entre los fundamentos para que el Congreso abdique de sus competencias inmanentes
y se las traslade a otro Poder del Estado, tenemos que los temas objeto de regulación
devienen en eminentemente técnicos, de gran complejidad, o requieren de un alto nivel
de especialización, ello sumado a la inmediatez o la urgencia con que las normas –
delegadas - requieren ser promulgadas por el gobierno, precisamente por la necesidad
en su promulgación y vigencia, siguen el criterio expuesto los autores nacionales Rubio,

4
García Belaúnde y Bernales. (Rubio Correa, (1998- 1999)1, García Belaunde (1989: 32)2
y Enrique Bernales, (1996, 131)3.

En este sentido, la sustitución de la atribución legislativa originaria del Parlamento por

el Poder Ejecutivo importa una muestra del principio de colaboración de poderes, cuya
legitimidad y constitucionalidad reposa en la ley autoritativa del primero que debe
señalar la materia específica y el plazo de la reserva de ley delegada.4(DIDP 2018).

Siendo el encargo al grupo de trabajo analizar el Decreto Legislativo N° 1500, norma

que establece medidas especiales para reactivar, mejorar y optimizar la ejecución de
los proyectos de inversión pública privada y público privada ante el impacto del COVID-
19.

4.2.- Descripción del contenido Decreto Legislativo N° 1500

El Decreto Legislativo N° 1500, consta de once (11) artículos y cinco (5) Disposiciones
Complementarias Finales.

El objeto del decreto es establecer medidas especiales para facilitar la tramitación,

evaluación, aprobación o prórroga de la vigencia de títulos habilitantes en
procedimientos administrativos concluidos o en trámite, así como de las certificaciones
ambientales. A su vez el decreto apunta a desarrollar medidas para mejorar y optimizar
la ejecución de proyectos de inversión pública, privada y público privada, a fin de mitigar
el impacto y consecuencias ocasionadas por la propagación del COVID-19.

El artículo 2 del decreto señala el ámbito de aplicación de la norma y el artículo 3 refiere

la ampliación de la aplicación de las medidas extraordinarias aprobadas por el Decreto
de Urgencia N° 018-2019, Decreto de Urgencia que establece medidas extraordinarias
para la promoción e implementación de los proyectos priorizados en el plan nacional de
infraestructura para la competitividad.

El artículo 4 establece que las autorizaciones, permisos, licencias y cualquier otro título
habilitante que tenga vigencia temporal, así como las certificaciones ambientales, que
resulten necesarias para la implementación de proyectos de inversión pública, privada
o público privada en infraestructura pública o servicios públicos, cuya vigencia culmine

1 Estudio de la Constitución Política del Perú de 1993 – Volumen 4 Lima Perú Pontificia Universidad Católica
del Perú.
2 Lecturas sobre Temas Constitucionales – Funciones Legislativas del Ejecutivo Moderno – Caso Peruano
1998.
3 La Constitución de 1993 Análisis Comparado – 1996 Lima Perú - Konrad Adenauer Stiftung y Ciedla
4 Procedimiento de Control Sobre la Legislación Delegada Naturaleza y Antecedentes – Informe de
Investigación mayo 2018 Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria -DIDP Congreso
de la República del Perú.

5
hasta el 31 de diciembre de 2020, se mantienen vigentes por doce (12) meses
posteriores a la fecha de su vencimiento. Esta disposición no contraviene las normas de
Protección del Patrimonio Cultural de la Nación.

El artículo 5 del Decreto Legislativo N° 1500 hace mención a la participación en el

acompañamiento en la elaboración de la línea de base del Estudio de Impacto Ambiental
que realiza la autoridad ambiental competente. El artículo 6 desarrolla los mecanismo
de participación ciudadana, los mismos que deben adecuarse a las características
particulares de cada proyecto, de la población que participa y del entorno donde se
ubica, pudiendo utilizar medios electrónicos, virtuales u otros medios de comunicación,
según sea posible.

El artículo 7 del decreto señala que, respecto a los reportes de información de carácter
ambiental, los administrados quedan exonerados de la obligación de presentar a las
entidades con competencia ambiental, los reportes, monitoreos y cualquier otra
información de carácter ambiental o social, que implique trabajo de campo, así como de
la realización de actividades necesarias para este fin. Esta exoneración no incluye
supuestos en los que: i) se cuente con dicha información previamente; ii) se evidencie
una circunstancia que represente un inminente peligro o alto riesgo de producirse un
daño grave a los componentes ambientales agua, aire y suelo; a los recursos naturales;
a la salud de las personas y a las acciones destinadas a mitigar las causas que generen
la degradación o daño ambiental; o iii) se refieran a emergencias ambientales o
catastróficas.

A su vez, el Decreto Legislativo N° 1500 en su artículo 8 establece el procedimiento de

fraccionamiento y aplazamiento de la exigibilidad del pago de multas impuestas por el
Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental. El artículo 9 menciona que los
titulares de proyecto de inversión que producto del Estado de Emergencia Nacional
requieren realizar modificaciones a sus actividades pueden hacerlo mediante
comunicación previa a la autoridad ambiental.

El artículo 10 señala que la implementación de lo establecido en el presente decreto se

financia con cargo al presupuesto institucional de las entidades involucradas. El artículo
11 menciona que el decreto cuenta con el refrendo del Presidente del Consejo de
Ministros, la Ministra de Economía y Finanzas, el Ministro de Vivienda, Construcción y
Saneamiento, el Ministro de Agricultura y Riego, la Ministra del Ambiente, la Ministra de
Energía y Minas, el Ministro de Transportes y Comunicaciones, la Ministra de la
Producción y la Ministra de Cultura.

6
Con relación a las Disposiciones Complementarias Finales, la Disposición Primera
señala que en la implementación del decreto, las entidades competentes garantizan el
cumplimiento de los derechos colectivos de los pueblos indígenas u originarios,
conforme a la normativa vigente que regula la materia. La Disposición segunda
establece que en un plazo de quince (15) días hábiles el Ministerio del Ambiente
aprobará las disposiciones correspondientes que permitan a los titulares de los
proyectos de inversión pública, privada y público privada realizar el trabajo de campo
para la elaboración de la línea base de los instrumentos de gestión ambiental,
atendiendo a las disposiciones sanitarias establecidas por la Autoridad de Salud.

La Disposición Tercera señala que para la aprobación de los proyectos complementarios

que menciona el artículo 3 del decreto se requiere la opinión previa del Ministerio de
Cultura. La Disposición Cuarta hace mención a los procesos en materia de
intervenciones arqueológicas a los que no les será aplicable el silencio administrativo
positivo. Finalmente la Disposición Quinta señala que la mención del artículo 6 a los
mecanismos de participación ciudadana también son aplicables a los casos en los que
se haya establecido mecanismos de participación ciudadana previos al otorgamiento de
títulos habilitantes.

4.3- Los considerandos y la exposición de motivos del Decreto Legislativo N° 1500

El Decreto Legislativo N° 1500 se emite en el marco de la Emergencia Sanitaria y el

Estado de Emergencia Nacional declarados en el contexto de la lucha contra la
pandemia del Covid-19.

La exposición de motivos del decreto señala que el país vive un contexto de

desaceleración económica producida por el Covid-19, por lo que resulta primordial incluir
en el Plan Nacional de Infraestructura proyectos complementarios (PNIC), que
establece una hoja de ruta para que el Estado peruano pueda incrementar y la
productividad y competitividad del país mediante el cierre de brechas de infraestructura.

Con relación a la ampliación del alcance del Decreto de Urgencia N° 018-2019 este tiene
como objetivo dinamizar la ejecución de inversiones de proyectos priorizados. Esta
ampliación asegura que la ejecución de proyectos del PNIC y otros incluidos a partir del
decreto podrán avanzar en paralelo y a un mismo ritmo, evitando así el desfase en la
culminación de obras.

En ese sentido, las disposiciones del decreto están orientadas a brindar las
herramientas legales que permitan la ejecución de proyectos prioritarios para el cierre

7
de las brechas de infraestructura y la reactivación de la economía que ha sido afectada
por la pandemia del Covid-19.

V.- Análisis del Decreto Legislativo N° 1500

El presente informe busca establecer si el Poder Ejecutivo al promulgar el Decreto

Legislativo N° 1500, vía facultades delegadas, se excedió o actuó en forma congruente
con la delegación otorgada por el Congreso de la República.

El análisis comprende aproximaciones sobre la naturaleza de los decretos legislativos;

aspectos generales sobre el control parlamentario de los decretos legislativos; los
parámetros del control parlamentario de los decretos legislativos; revisión específica
parámetros de control constitucional del Decreto Legislativo 1500 y la exclusión de las
materias indelegables en el contenido del Decreto Legislativo 1500.

5.1.- La naturaleza jurídica de los Decretos Legislativos

Según lo establecido constitucionalmente, el Congreso está habilitado para delegar en

el Poder Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos, los cuales
deberán ceñirse, tal como dispone el artículo 104º de la Constitución, a lo que prescriba
la Ley Autoritativa emanada del Poder Legislativo. En dicha ley se especifica la materia
y el plazo determinado como límites del Decreto Legislativo.

Los Decretos Legislativos se rigen bajo las mismas reglas establecidas para la
promulgación, publicación, vigencia y efectos de una Ley; sin embargo, dada su
naturaleza cuenta con un procedimiento propio, estipulado en el artículo 90º del
Reglamento del Congreso de la República.

Por su parte el artículo 123 de la Constitución precisa que es potestad del Presidente
del Concejo de Ministros refrendar los decretos legislativos, y en congruencia con el
artículo 125 de la misma carta política, es atribución del mencionado Consejo, aprobar
los decretos legislativos que dicta el Presidente de la República.

En este ámbito de la facultad normativa Presidencial, la Ley Orgánica del Poder

Ejecutivo, Ley 29158, describe a los Decretos Legislativos como las normas con rango
y fuerza de ley que emanan de autorización expresa y facultad delegada del Congreso.
Se circunscriben a la materia específica y se dictaminan en el plazo determinado por la
ley autoritativa. Los Decretos Legislativos entran en vigor al día siguiente al de su
publicación en el Diario Oficial, salvo disposición contraria contenida en el mismo
Decreto.

8
5.2.- El control parlamentario sobre los Decretos Legislativos

El control parlamentario de la potestad normativa del Presidente de la República, es la

labor de raciocinio, interpretación o juicio que se ejecuta, en el seno parlamentario, sobre
si los actos normativos decretados cumplieron o no con dictarse dentro de los
parámetros normativos preestablecidos en la ley de delegación.

La revisión parlamentaria sobre la delegación no constituye un juicio de valor sobre si la

materia está bien o mal legislada; la conveniencia, la oportunidad; o de lo altruista en
términos de ayuda social o en favor a los más necesitados, es más que un juicio, una
suerte de constatación del cumplimiento de un mandato expreso y auditable ex post por
parte del parlamento.5

El control parlamentario como parte del control político, el mismo que se define en su
modo estricto como: “(…) una actividad que un sujeto (el controlante) ejerce sobre otro
(el controlado) para la tutela de ciertos valores que el primer tiene el deber de proteger,
actividad que puede consistir en la verificación de si han respetado los valores o
principios protegidos y en la adopción de medidas sancionatorias o correctivas en caso
contrario. Pueden ser diversas las actividades y manifestaciones que pueden someterse
a esta verificación. En todo caso, todas ellas deben tener un parámetro de referencia,
integrado por una serie de valores o principios que quieren protegerse, y todas ellas
puede ser lugar a una sanción, esto es una actividad controlada que no se ha ajustado
al parámetro de referencia. Este último elemento es, así, el que viene a superar la
equivoca y genérica concepción de control, este no solo se limita a juicio o verificación,
sino que también incluye la adopción de una medida destinada a hacer cesar la situación
no conforme a los valores que se tratan de proteger”.6

Las posiciones parecerían oscilar entre la existencia de un mandante o contralor; y su

contraparte, un mandatario o contralado; sin embargo, este vínculo que va más allá se
sostiene y encuentra en su lógica interna, en los parámetros de referencia, que no son
otros que, la fuente de valores y principios constitucionales, y que no necesariamente
se constriñen al ámbito sancionador que emerge del pensamiento mayoritario.

El mismo autor Santaolalla señala que “[…] el control parlamentario solo se produce
cuando se presenta un acto de confrontación o juicio de una determinada conducta,

5 Manual del Parlamento – Cesar Delgado Guembes - página 538 Congreso de la República del Perú y
AECID Embajada de España en Perú.
6 Santaolalla López Derecho Parlamentario Español Madrid Espasa Calpe. -1990 páginas 198-199.

9
unido a una facultad de sancionarlo, esto es, de corregirlo por medios claramente
establecidos por el Derecho.”7

Con ello, el control no supone necesariamente o en forma implícita, la idea de sanción,

la concepción del control, en este orden puede significar constatación o verificación del
cumplimiento de la encomienda, como observamos en el control parlamentario sobre
los decretos legislativos.

5.3.- Los parámetros del control parlamentario de los decretos legislativos

El artículo 90, literal e), del Reglamento del Congreso de la República, establece que,
en el caso que el decreto legislativo contravenga la Constitución Política o exceda el
marco de la delegación de facultades, la comisión informante que presente el dictamen
recomendará su derogación o su modificación.

En consecuencia, se advierten dos parámetros normativos para el ejercicio del control

parlamentario de los decretos legislativos: a) la Ley Autoritativa y; b) la Constitución
Política.

Por tanto, la Comisión de Constitución y Reglamento, para el caso en vía delegada, el

Grupo de Trabajo, debe analizar tanto si es que un decreto legislativo ha regulado sobre
las materias específicas y en el plazo establecido en la Ley Autoritativa (Ley 31011),
como si es que dicho decreto vulnera la Constitución Política.

a) La ley autoritativa como parámetro de control.

Cuando se efectúe el análisis a la luz de la ley autoritativa estamos fundamentalmente

ante un control de naturaleza formal: materia específica y plazo, siendo estos los límites
de referencia.

La ley 31011 consta de dos artículos y el artículo 2 establece las materias sobre las
cuales el Congreso de la República delega facultades al Poder Ejecutivo. Las materias
que otorga en delegación son las siguientes: a) En materia de salud, b) en materia de
política fiscal y tributaria; c) En materia de promoción de la inversión; d) En materia de
seguridad ciudadana y orden interno; e) En materia de educación; f) en materia de
prevención y protección de las personas en situación de vulnerabilidad; g) En materia
de bienes y servicios para la población; h) Em materia de protección a los sectores
productivos, i) En materia de protección cultural y de turismo.

7 Ídem página 222.

10
Precisa finalmente la Ley 31011, que las normas a ser emitidas en el marco de lo
dispuesto en la citada ley aseguran el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 104
y 101 inciso 4, y demás concordantes del texto constitucional; y la, jurisprudencia que,
al respecto, ha emitido el Tribunal Constitucional.

b) La Constitución Política como parámetro de control

Ahora bien, cuando el parámetro de control sea la Constitución Política, corresponde

que se interprete el decreto legislativo a la luz de los principios de interpretación
conforme a la Constitución y de conservación de la ley, de manera que cuando se
efectúe un control material o de fondo del decreto legislativo, debería proceder su
derogatoria solo en aquellos supuestos en los cuales no resulte admisible ubicar alguna
interpretación compatible con el ordenamiento constitucional posible.

Con relación a dichos principios, interpretación y conservación de la ley, el Tribunal

Constitucional expresó en la sentencia recaída en el Expediente 0004-2004-PCC/TC.8
que, la presunción respecto a la constitucionalidad de la ley impugnada, al amparo del
principio de conservación de la ley, debiera ser el arma de último recurso, por parte del
órgano que ejerce el control, sea o no órgano político, la idea prevalente es preservar la
norma no solo por seguridad jurídica sino además por la gobernanza de la
administración.

Dicho principio es complementario al principio de presunción de constitucionalidad de la

ley, que precisa el Tribunal Constitucional en su sentencia recaída en el Expediente
00033-2007-PI/TC9. El fundamento de ambos principios: el de “conservación” y el de
“presunción de constitucionalidad”, devienen en complementarios, además de estar este
última consagrado en el derecho positivo.

En ese sentido, se deben analizar los decretos legislativos a la luz de la ley autoritativa
y la Constitución Política, siendo que si el parámetro de control es la ley autoritaria, éste

8 “El principio de conservación de la ley. Mediante este axioma se exige al juez constitucional “salvar”, hasta
donde sea razonablemente posible, la constitucionalidad de una ley impugnada, en aras de afirmar la
seguridad jurídica y la gobernabilidad del Estado. Es decir, la expulsión de una ley del ordenamiento jurídico
por inconstitucional, debe ser la última ratio a la que debe apelarse. Así, la simple declaración de
inconstitucionalidad no debe ser utilizada, salvo si es de imprescindible e inevitable. El principio de
interpretación desde la constitución. Mediante este axioma o pauta básica se asigna un sentido a una ley
cuestionada de inconstitucionalidad, a efectos que ella guarda coherencia y armonía con el plexo del texto
fundamental”.

9 “4. Que, según el Principio de presunción de constitucionalidad, las leyes gozan de la presunción que se
encuentran de conformidad con la Constitución, hasta que este Tribunal en ejercicio de su función
jurisdiccional la declare inconstitucional, en ese sentido todas las normas que emanan del Estado son
considerada constitucionales. Este Principio se ha materializado en la Segunda Disposición Final de la Ley
Orgánica del Tribunal Constitucional.

11
debe ser riguroso y estricto, mientras que si el parámetro es la Constitución Política, al
tratarse fundamentalmente de un control de fondo del contenido del decreto legislativo,
resulta admisible un control flexible y abierto, en aras de salvaguardar “la seguridad
jurídica y la gobernabilidad del Estado” como lo ha señalado el Tribunal Constitucional.

5.4.- Revisión específica parámetros de control constitucional del Decreto

Legislativo 1500

a) Plazo

Mediante Ley N° 31011, publicada en el diario oficial El Peruano el 27 de marzo del

2020, se delegó al Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre las materias enumeradas
en el artículo 2 de la citada ley, por un plazo de cuarenta y cinco (45) días calendario.

En ese contexto, se tiene que el Decreto Legislativo 1500 fue publicado en el diario
oficial “El Peruano” el 11 de mayo de 2020 y dentro del plazo otorgado por la Ley
Autoritativa.

b) Materia específica

El Decreto Legislativo 1500 se sustenta en el numeral 3 del artículo 2 de la Ley 31011,

ley que establece la facultad de legislar en:

“3) (…) materia de promoción de la inversión para establecer disposiciones

especiales para facilitar la tramitación, evaluación, aprobación o prórroga de la
vigencia de títulos habilitantes en procedimientos administrativos concluidos o
en trámite, con la finalidad de reactivar los proyectos de inversión; y para mejorar
y optimizar la ejecución con la finalidad de que el Estado brinde los servicios
públicos de manera oportuna a la población a través de mecanismos que
permitan que las entidades públicas ejecuten sus inversiones de manera más
eficiente, con procesos de retroalimentación y mejora constante durante la
ejecución.”

Sobre la base del referido numeral, el análisis de la materia específica delegada se hace
en consideración de las opiniones recibidas por el Grupo de Trabajo, las mismas que no
plantean ninguna observación relacionadas a un posible exceso en las facultades
delegadas vía ley autoritativa. No obstante, el ejercicio de análisis que realizará el Grupo
de Trabajo apunta a evaluar si en efecto las disposiciones del Decreto Legislativo N°
1500 se vinculan a las materias delegadas vía Ley Autoritativa.

Como se señaló, el decreto se sustenta en el numeral 3 del artículo 2 de la Ley 31011

el mismo que delega facultades en materia de promoción de la inversión con el fin de

12
establecer disposiciones especiales para la prórroga de la vigencia de títulos
habilitantes.

De la lectura del Decreto Legislativo N° 1500, en su artículo 2 señala con claridad que
las disposiciones del decreto están orientadas a mejorar y optimizar los proyectos de
inversión pública y privada estableciendo medidas especiales para facilitar la
tramitación, evaluación, aprobación o prórroga de la vigencia de títulos habilitantes en
procedimientos administrativos concluidos o en trámite, así como de las certificaciones
ambientales.

A su vez, el artículo 3 del artículo amplia el alcance de las medidas extraordinarias del
Decreto de Urgencia N° 018-2019, norma orientada a la promoción de proyectos de
inversión de cierre de brechas de infraestructura. La ampliación de los alcances del
Decreto de Urgencia N° 018-2019 tiene como finalidad extender la base de proyectos
priorizados que tendrían un impacto positivo en la economía. El artículo 4 dispone la
vigencia de títulos habilitantes y el artículo 8 establece el fraccionamiento y
aplazamiento de la exigibilidad del pago de multas impuestas por el Organismo de
Evaluación y Fiscalización Ambiental, la misma que tiene como fin ser un paliativo frente
a los impactos negativos de la pandemia por el Covid-19 en los actores económicos.

A partir de lo expuesto se concluye que el Decreto Legislativo 1500, se emitió dentro de

las facultades conferidas en el marco del artículo 2 numeral 3 de la Ley 31011, Ley que
delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en diversas materias para la atención
de la Emergencia Sanitara producida por el COVID-19, en el plazo de cuarenta y cinco
(45) días calendario.

c) Conformidad con la Constitución Política

En el caso de la evaluación de constitucionalidad del Decreto Legislativo 1500, se

tomarán en cuenta las opiniones recibidas por el Grupo de Trabajo. Parte de estas
opiniones plantean que el decreto en cuestión es inconstitucional, señalando que la
misma se evidencia a partir de las disposiciones establecidas en el artículo 6 y 7 que
desconocen el derecho constitucional a la consulta previa de las comunidades y pueblos
indígenas, afectando de esta manera los derechos a la vida y salud de las comunidades.

Asimismo se menciona, dentro de esta crítica, que el Decreto Legislativo válida el

Reglamento de la Ley de Consulta Previa, Decreto Supremo Nº 001-2012-MC, norma
que viene siendo cuestionada vía Acción Popular por ser considerada inconstitucional.

13
A partir de estas opiniones el análisis de constitucionalidad que realizará el Grupo de
Trabajo tendrá en cuenta el alcance y las consideraciones de la garantía del derecho a
la consulta previa y la evaluación de la posible afectación de este derecho en el Decreto
Legislativo N° 1500.

c.1) El derecho a la consulta previa

El derecho a la consulta previa de las comunidades y pueblos indígenas se manifiesta

a través del Convenio N° 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales, Tratado
Internacional de Derechos Humanos que el Perú ha firmado y ratificado.

Sobre el particular es importante recordar que los Tratados Internacionales de Derechos

Humanos tiene rango constitucional, tal y como lo establece la Cuarta Disposición Final
y Transitoria de la Constitución Política del Perú, este criterio ha sido desarrollado por
el TC en su sentencia Exp. N° 047-2004-AI/TC que señala:

“Como puede apreciarse, nuestro sistema de fuentes normativas reconoce que

los tratados de derechos humanos sirven para interpretar los derechos y
libertades reconocidos por la Constitución. Por tanto, tales tratados constituyen
un parámetro de constitucionalidad en materia de derechos y libertades.”
(Párrafo 22)

Este derecho a la consulta previa de las comunidades y pueblos indígenas se ha

cristalizado en nuestro ordenamiento nacional a través de la Ley 29785, Ley del Derecho
a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios reconocido en el Convenio
169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y su Reglamento.

En la referida Ley se define a la consulta previa como:

(…) el derecho de los pueblos indígenas u originarios a ser consultados de forma

previa sobre las medidas legislativas o administrativas que afecten directamente
sus derechos colectivos, sobre su existencia física, identidad cultural, calidad de
vida o desarrollo. También corresponde efectuar la consulta respecto a los
planes, programas y proyectos de desarrollo nacional y regional que afecten
directamente estos derechos. (Art. 2)

Establecido el rango constitucional del derecho a la consulta previa y su cristalización

en nuestro ordenamiento a través de la Ley 29785 y su Reglamento, es importante
recoger algunas consideraciones del Tribunal Constitucional sobre este derecho.

Al respecto, el Tribunal Constitucional confirma “el valor constitucional del derecho a la

consulta de los pueblos indígenas” en su “condición de un derecho fundamental

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específico, derivado de su reconocimiento en un tratado con rango constitucional, como
el Convenio 169 de la OIT”. (STC. Exp. 00025-2009-PI/TC, fundamento 20)

Asimismo, señala que el ámbito protegido del derecho a la consulta previa incluye:

“(a) el derecho colectivo a ser consultados ante medidas estatales que afecten
directamente sus derechos e intereses grupales. En particular, los que estén
vinculados con su existencia física, identidad cultural, calidad de vida o desarrollo
colectivo; (b) el derecho a que la consulta se realice de manera previa y bajo la
observancia de los principios de buena fe, flexibilidad, transparencia, respeto e
interculturalidad; y (c) el derecho a que se cumplan los acuerdos arribados en el
proceso de consulta, encontrándose excluido de este programa normativo del
derecho a la consulta, lo que coloquialmente se ha venido en denominar
“derecho al veto”. (STC. Exp. 00025-2009-PI/TC, fundamento 21)

Con relación a las medidas legislativas que pudieran afectar al derecho a la consulta
previa, el Tribunal Constitucional ha señalado que hay tres formas en las que una
legislación podría afectar este derecho:

“(a) medidas dirigidas a regular aspectos que conciernen en forma exclusiva a

los pueblos indígenas; (b) normas de alcance general que podrían implicar una
afectación “indirecta” a los pueblos indígenas; y, (c) medidas específicas
relacionadas con pueblos indígenas dentro de normas de alcance general” (STC.
Exp. 00025-2009-PI/TC, fundamento 26)

A partir de lo expuesto, se identifica la naturaleza constitucional del derecho a la consulta

previa. Por lo tanto, el análisis de constitucionalidad que desarrollará el Grupo de
Trabajo tendrá en consideración el ámbito protegido y las posibles afectaciones directas
o indirectas al derecho a la consulta previa en Decreto Legislativo N° 1500.

c.2) Posible afectación al derecho a la consulta previa

En las opiniones recibidas se identifican tres críticas al Decreto Legislativo N° 1500, las
relacionadas al artículo 6, al artículo 7 y las vinculadas al Decreto Supremo Nº 001-
2012-MC. A continuación pasaremos a analizar cada una de estas observaciones

Con relación a las observaciones al artículo 6 del Decreto Legislativo N° 1500, se indica
que el numeral 2 del referido artículo estaría vaciando de contenido al derecho a la
consulta previa al establecer que:

“6.2. En el marco de lo señalado en el párrafo anterior, los mecanismos de

participación ciudadana se adecúan a las características particulares de cada

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 proyecto, de la población que participa y del entorno donde se ubica, pudiendo
utilizar medios electrónicos, virtuales u otros medios de comunicación, según sea
posible, y así lo determine la autoridad competente en la evaluación del plan de
participación ciudadana o en su modificación (…).”

La crítica al Decreto Legislativo N° 1500 manifiesta que la mencionada norma privilegia

medios electrónicos y virtuales para la participación ciudadana en los proyectos de
inversión que el decreto prioriza, con lo cual se desconoce los límites a la participación
en entornos digitales, electrónicos y virtuales de las comunidades y pueblos indígenas.

El artículo 6.2 del decreto afectaría el derecho a la consulta previa si es que hubiera sido
emitido sin la Primera Disposición Complementaria Final que señala que: “En la
implementación de las disposiciones contenidas en el presente Decreto Legislativo, las
entidades competentes y las señaladas en el artículo 2 garantizan el cumplimiento de
los derechos colectivos de los pueblos indígenas u originarios, conforme a la normativa
vigente que regula la materia”

De esta manera, los alcances del artículo 6.2 del decreto deben interpretarse y aplicarse
en concordancia con los derechos colectivos a los pueblos indígenas, lo que incluye el
derecho a la consulta previa. La mención a la normativa vigente supone además que las
disposiciones del Decreto deben respetar las normas nacionales sobre la materia, pero
también aquellas que tiene un rango constitucional como el Convenio 169 de la OIT.

Respecto al artículo 7 del Decreto Legislativo N° 1500, la opiniones recibidas críticas al

decreto manifiestan que la exoneración de la obligación de presentar a las entidades
con competencia ambiental los reportes, monitoreos y cualquier otra información de
carácter ambiental o social, pone en riesgo la vida y salud de los pueblos y comunidades
indígenas en las que se desarrollan estos proyectos y por lo tanto debió ser materia de
consulta a las comunidades.

Al respecto, el artículo 7 establece que esta exoneración no es aplicable en casos en

que se evidencie una circunstancia que represente un inminente peligro o alto riesgo de
producirse un daño grave a los componentes ambientales agua, aire y suelo; a los
recursos naturales; a la salud de las personas y a las acciones destinadas a mitigar las
causas que generen la degradación o daño ambiental. De esta manera se plantean
consideraciones que toman en cuenta la posible afectación a la vida, salud y ambiente
de los pueblos y comunidades indígenas. Asimismo, es de aplicación para el artículo 7
lo señalado por la Primera Disposición Complementaria Final del decreto.

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Con esto se evidencia, que así como el artículo 6, el artículo 7 del Decreto Legislativo
N° 1500 no afecta el derecho a la consulta previa u otros derechos colectivos de los
pueblos y comunidades indígenas ya sea de manera directa o indirecta. La referida
Primera Disposición Complementaria Final se constituye en un candado y eje
transversal para la protección de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas
en relación con la implementación y aplicación de las medidas dispuestas en el Decreto
Legislativo N° 1500.

Una última observación, planteada por las opiniones recibidas en el Grupo de Trabajo
está vinculada a la Primera Disposición Complementaria Final, indica que la mención a
los derechos colectivos de los pueblos indígenas u originarios “conforme a la normativa
vigente que regula la materia” supone una ratificación del Decreto Supremo Nº 001-
2012-MC, que reglamento la Ley 29785, ley de consulta previa. Se critica esta
“ratificación” porque el Decreto Supremo Nº 001-2012-MC viene siendo materia de
cuestionamiento constitucional a través de un proceso de Acción Popular.

Sobre el particular, no es competencia del Grupo de Trabajo pronunciarse sobre la

constitucionalidad o no de una norma de rango infralegal vigente a la fecha, sin embargo
es posible reconocer que la mención de la Primera Disposición Complementaria Final a
la normativa vigente no contradice una futura decisión judicial que declare la
inconstitucionalidad del referido Decreto Supremo, por lo cual, para efectos del análisis
que realiza el Grupo de Trabajo, la mención a “conforme a la normativa vigente que
regula la materia” no representa una vulneración al derecho a la consulta previa.

De lo expuesto es posible concluir que el Decreto Legislativo N° 1500 no afecta el ámbito

protegido por el derecho a la consulta previa al no modificar, reducir o afectar
directamente derechos e intereses de las comunidades y pueblos indígenas. El decreto
no regula ninguna norma relacionada a los derechos colectivos de los pueblos y
comunidades indígenas, por el contrario incorpora una Primera Disposición
Complementaria Final que señala que la implementación y aplicación del decreto debe
garantizar los derechos colectivos de las comunidades y pueblos indígenas.

Asimismo, no es posible identificar una afectación indirecta al derecho a la consulta de

las comunidades y pueblos indígenas u originarios. La inclusión en el decreto de
consideraciones sobre la participación ciudadana y la exoneración de reportes
ambientales o sociales no suponen una afectación indirecta, ya que el propio decreto
señala que la aplicación de estas disposiciones deben garantizar los derechos colectivos
de las comunidades y pueblos indígenas.

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De esta manera, de la evaluación del Decreto Legislativo 1500 se verifica que es
conforme con la Constitución Política del Perú y respeta los parámetros constitucionales
relativos al derecho a la consulta previa desarrollados por el Tribunal Constitucional.

VI. CONCLUSIÓN

Por lo expuesto el Grupo de Trabajo encargado del Control Constitucional sobre los
Actos Normativos del Poder Ejecutivo a través de los Decretos Legislativos, Decretos
de Urgencia y Tratados Internacionales Ejecutivos; concluye que el Decreto Legislativo
N° 1500, promulgado al amparo de facultades delegadas, CUMPLE con lo dispuesto en
el artículo 104 y el numeral 4 del artículo 101 de la Constitución Política del Perú y el
artículo 90 del Reglamento del Congreso de la República, por cuanto no contraviene la
normativa constitucional, y se enmarca dentro de las facultades delegadas por el
Congreso de la República al Poder Ejecutivo mediante la Ley 31011.

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Sala Virtual

Lima, 06 de noviembre 2020

Congresista Gino Costa Santolalla

Coordinador del Grupo de Trabajo
Comisión de Constitución y Reglamento

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