TUTELA

REPORTE DE CONSULTA

RELEVANTE

SALA DE CASACIÓN PENAL - SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS

ID : 755419
M. PONENTE : DIEGO EUGENIO CORREDOR
BELTRÁN
NÚMERO DE PROCESO : T 120872
NÚMERO DE PROVIDENCIA : STP273-2022
PROCEDENCIA : Sala de Extinción del Derecho de
Dominio del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá
CLASE DE ACTUACIÓN : ACCIÓN DE TUTELA - SEGUNDA
INSTANCIA
TIPO DE PROVIDENCIA : SENTENCIA
FECHA : 17/01/2022
DECISIÓN : CONFIRMA NIEGA TUTELA / ADICIONA
TUTELA
ACTA n.º : 04
FUENTE FORMAL : Ley 1708 de 2014 art. 87, 88, 90, 111,
112, 113 / Ley 1849 de 2017

ASUNTO:
PROBLEMA JURÍDICO: 1. ¿Es procedente la acción de tutela para
controvertir la resolución a través de la cual la Fiscalía General de la
Nación ordenó las medidas cautelares de suspensión del poder dispositivo,
embargo y secuestro de varios inmuebles del accionante? 2. ¿Los
principios de presunción de inocencia, in dubio pro reo y favorabilidad,
son aplicables en los procesos de extinción de dominio? 3. ¿El despliegue
militar usado durante la diligencia de secuestro del bien inmueble de
propiedad del accionante cumple con los criterios de proporcionalidad,
razonabilidad y necesidad? 4. ¿Las medidas cautelares de suspensión del
poder dispositivo y embargo y secuestro de varios inmuebles de propiedad
del accionante, efectuada por la Fiscalía General de la Nación, vulnera sus
derechos fundamentales? 5. ¿Es procedente la acción de tutela para
establecer plazos de entrega de los bienes objeto de medidas cautelares?

TEMA: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL -

Principio de subsidiariedad y residualidad: improcedencia de la acción
para controvertir la resolución que decreta medidas cautelares en el
proceso de extinción de dominio

ACCIÓN DE EXTINCIÓN DE DOMINIO - Medidas cautelares: competencia

del fiscal delegado para ordenarlas, durante la fase inicial o al momento de
presentar la demanda

ACCIÓN DE EXTINCIÓN DE DOMINIO - Medidas cautelares: fines

ACCIÓN DE EXTINCIÓN DE DOMINIO - Medidas cautelares: clases

ACCIÓN DE EXTINCIÓN DE DOMINIO - Control de legalidad de las

medidas cautelares: competencia del juez de conocimiento

ACCIÓN DE EXTINCIÓN DE DOMINIO - Control de legalidad de las

medidas cautelares: finalidad y alcance

ACCIÓN DE EXTINCIÓN DE DOMINIO - Control de legalidad de las

medidas cautelares: procedimiento

Tesis:
«En relación con las medidas cautelares aplicables en el proceso de
extinción del derecho de dominio, el artículo 87 de la Ley 1708 de 2014
modificada por la Ley 1849 de 2017, aplicable al presente caso, establece
que corresponde ordenarlas al Fiscal durante la fase inicial o al momento
de la presentación de la demanda, con el fin de evitar que los bienes
puedan ser ocultados, negociados, transferidos o puedan sufrir deterioro,
entre otros; o con el propósito de concluir su destinación ilícita.

Dentro de ellas se destacan las previstas en el artículo 88 ibídem que

comprenden la suspensión del poder dispositivo, el embargo, el secuestro,
y la toma de posesión de bienes, haberes y negocios de sociedades,
establecimientos de comercio o unidades de explotación económica. Las
cuales tendrán lugar, en los eventos en que sean consideradas como
razonables y necesarias.

Ahora bien, el canon 111 ejusdem indica que, si bien las órdenes de
carácter precautelativo no son susceptibles de recursos, las mismas
pueden ser sometidas a un control posterior ante los jueces de extinción
de dominio competentes, cuya ilegalidad será declarada cuando se
verifiquen las circunstancias descritas en el artículo 112 de la norma en
cita que reza:

"Artículo 112. Finalidad y alcance del control de legalidad a las medidas

cautelares. El control de legalidad tendrá como finalidad revisar la
legalidad formal y material de la medida cautelar, y el juez competente solo
declarará la ilegalidad de la misma cuando concurra alguna de las
siguientes circunstancias:

1. Cuando no existan los elementos mínimos de juicio suficientes para

considerar que probablemente los bienes afectados con la medida tengan
vínculo con alguna causal de extinción de dominio.

2. Cuando la materialización de la medida cautelar no se muestre como

necesaria, razonable y proporcional para el cumplimiento de sus fines.

3. Cuando la decisión de imponer la medida cautelar no haya sido

motivada.

4. Cuando la decisión de imponer la medida cautelar esté fundamentada

en pruebas ilícitamente obtenidas.".

Dicho trámite se surte de acuerdo a lo previsto en el artículo 113 del

Código de Extinción de Dominio que prevé que, una vez formulada la
petición de control de legalidad de la medida cautelar ante el Fiscal
General de la Nación o su delegado, éste remitirá copia de la carpeta al
juez competente, quien, de hallarla infundada, la desechará de plano. En
caso contrario, la admitirá y surtirá traslado a los demás sujetos
procesales por el término de 5 días. Vencido el mismo, decidirá dentro de
los 5 días siguientes a través de proveído contra el cual procede el recurso
de apelación».

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Principio de

subsidiariedad y residualidad - Improcedencia de la acción para
controvertir la Resolución mediante la cual la Fiscalía General de la Nación
ordena las medidas cautelares de varios inmuebles de propiedad del
accionante: otro mecanismo de defensa judicial - proceso en curso
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Principio de
subsidiariedad: casos de improcedencia

Tesis:
«En este contexto, la Sala encuentra que la acción de tutela no resulta
procedente para controvertir los fundamentos fácticos, jurídicos y general
el conjunto de razonamientos que sustentaron la expedición de la
resolución del 13 de octubre de 2021 rad. 110016099068202100158 E.D.,
pues se trata de un proceso en curso y en el mismo dispone de las
medidas idóneas para exponer su disenso.

Benedetti Villaneda tiene la posibilidad de solicitar el control de legalidad

de la medida cautelar ante el juez especializado de extinción de dominio, y
de esta forma rebatir su contenido general, para lo cual puede exponer
reparos frente a las aseveraciones en ella exhibida, tal y como lo hizo en
esta tutela.

Ello, en virtud del carácter subsidiario de la tutela, que determina que el

amparo no resulta posible cuando (i) el asunto está en trámite, (ii) no se
han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios, y
(iii) se utiliza para revivir etapas procesales en donde se dejaron de
emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico (CC-T-016/19)».

DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Proceso de extinción de dominio: las

afirmaciones sobre la responsabilidad penal del procesado, desbordan la
naturaleza patrimonial de la acción extintiva

ÓRDENES IMPARTIDAS EN LA SENTENCIA - La Sala exhorta a la

Fiscalía Trece Especializada de Extinción de Dominio de Bogotá a utilizar
un lenguaje compatible con la naturaleza patrimonial de la acción de
extinción del derecho, y a abstenerse de proferir afirmaciones que
impliquen responsabilidad penal de los individuos, sin el respaldo para
hacerlo

Tesis:
«Ahora bien, al margen del análisis que pueda efectuarse en el proceso de
extinción acerca de los fundamentos fácticos y jurídicos que soportaron la
emisión de la resolución del 13 de octubre de 2021, la Sala encuentra que
en algunos apartes de la resolución, la Fiscalía Trece Especializada de
Extinción de Dominio realiza afirmaciones que pareciera que dan por
sentado la responsabilidad de Benedetti Villaneda en el desarrollo de
actividades delictivas. En ese orden se identificó el siguiente apartado que
reza:

“Consecuentemente, con todos estos elementos de conocimiento, se

permite este Delegado considerar razonablemente que el señor
BENEDETTI VILLANEDA, en su condición de Congresista de la República,
ha faltado a sus deberes Constitucionales y Legales abusando de sus
funciones en detrimento del erario público, traicionando la confianza
depositada por sus electores, y ha desviado la función pública en beneficio
de sus intereses, logrando el aumento considerable de su patrimonio,
merced a sus actividades al margen de la ley incurriendo en actos de
corrupción pese a su posición distinguida en la sociedad contrariando el
mandato Constitucional que tan alta dignidad le exige total probidad, no
obstante pese a considerar y evaluar, que si bien se encuentran
acreditados sus ingresos como funcionario público, tales emolumentos no
se acompasan con el considerable crecimiento de su capital y ha permitido
la fusión con dineros que no logran justificación plausible, tan es así que
se ha valido de personas para adquirir bienes a fin de tratar de ocultar el
origen ilícito con el cual ingresan los bienes a su haber." (Negrilla de la
Sala)

La anterior circunstancia desborda la naturaleza patrimonial de la acción

extintiva, pues si bien es cierto en ella no se aplica la presunción de
inocencia propia de la actuación penal; también lo es que precisamente
por no ser escenario donde se debate la responsabilidad penal de las
personas, al ente investigador no le está dado elaborar juicios de valor
sobre la misma, cuando no existe una sentencia ejecutoriada que así lo
convalide.

Por tanto, la Sala considera necesario exhortar a la Fiscalía Trece

Especializada de Extinción de Dominio, para que con independencia de si
mantienen o no los efectos de la resolución del 13 de octubre de 2021 rad.
110016099068202100158 E.D. lo cual será definido por las vías
ordinarias del proceso, en la expedición de futuros actos a su cargo, haga
uso de un lenguaje compatible con la naturaleza patrimonial de la acción
de extinción del derecho de dominio y, en consecuencia, se abstenga de
proferir afirmaciones que impliquen responsabilidad penal a los
individuos, sin que se cuente con el respaldo para ello».

PROCESO DE EXTINCIÓN DE DOMINIO - Naturaleza

ACCIÓN DE EXTINCIÓN DE DOMINIO - Vigencia del debido proceso:

subreglas jurisprudenciales (c. j.)

Tesis:
«La Sala recuerda que la acción de extinción de dominio es un proceso de
carácter patrimonial permeado por el conjunto de garantías que integran el
debido proceso, sin que ello signifique que deba equipararse con la
actuación penal.
Sobre la vigencia del debido proceso en la acción de extinción de dominio,
la jurisprudencia constitucional ha señalado que la misma es plenamente
vigente, al igual que en todas las actuaciones de las autoridades públicas.
También ha dicho que la concreción de esa prerrogativa está determinada
por la libertad de configuración legislativa, por medio del cual se han
definido etapas y matices propios de la actuación. Sobre el particular, se
tiene las siguientes reglas jurisprudenciales:

"(i) la acción de extinción de dominio, si bien se articula con la política

criminal del Estado, no es un proceso penal que examine la
responsabilidad individual de una persona, sino que se trata de un
proceso patrimonial en el que se busca establecer la licitud o ilicitud del
título por medio del cual se adquirieron determinados bienes;

(ii) en todo caso, dado que la extinción de dominio implica una fuerte
restricción al derecho de propiedad, su ejercicio siempre estará mediado
por una decisión judicial en cabeza de un juez de la república, y en ella
siempre deben garantizarse el derecho al debido proceso;

(iii) por esta naturaleza, el Legislador cuenta con una amplia facultad
normativa para estructurar el proceso de extinción de dominio, de esta
manera, puede prever las etapas, la existencia o no de medidas cautelares,
recursos, requisitos para el ejercicio de la acción, el régimen de nulidades,
reglas de producción de la prueba etc., y dichos desarrollos normativos, no
tiene por qué corresponderse con las reglas y principios de un proceso
penal, ejemplo de ello, es la aplicación del principio de carga dinámica de
la prueba, la existencia de medidas cautelares, el principio de
concentración y economía procesal para resolver las peticiones de nulidad;

(iv) la presunción de inocencia en ese tipo de proceso aplica en el principio

de carga dinámica de la prueba y en la necesidad de demostrar el carácter
ilegitimo del título; y

v) el ejercicio de la acción de extinción debe realizarse dentro de los

principios que gobiernan la actividad judicial, por ello, las decisiones
deben adoptarse dentro de plazos razonables."».

PROCESO DE EXTINCIÓN DE DOMINIO - La inaplicabilidad de la

presunción de inocencia, no permite presumir la procedencia ilícita de los
bienes objeto de extinción

PROCESO DE EXTINCIÓN DE DOMINIO - Carga probatoria del Estado de

demostrar que el dominio sobre un bien proviene del desarrollo de
actividades ilícitas
DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Proceso de extinción de dominio: los
principios de presunción de inocencia, in dubio pro reo y de favorabilidad,
no son trasladables de manera automática, a la acción extintiva

Tesis:
«En cuanto a la garantía penal de la presunción de inocencia, la
jurisprudencia sido clara en señalar que aunque la misma no aplica en el
proceso de extinción de dominio, tampoco hay lugar a presumir la ilícita
procedencia de los bienes que son objeto de él. En consecuencia, el Estado
tiene la obligación de recaudar elementos de prueba que le permitan
colegir que el dominio sobre unos bienes no tiene una explicación
razonable en el ejercicio de actividades legítimas y, además, obedece al
desarrollo de actividades ilícitas.

Con todo lo expuesto, la Sala encuentra que el Tribunal de primera

instancia acertó al afirmar que garantías del proceso penal como la
presunción de inocencia, el in dubio pro reo y la favorabilidad no son
trasladables de manera automática a la acción extintiva. Punto en el cual
se agrega que en este tipo de actuaciones, la presunción de inocencia
cobra una dimensión no equiparable a la de la acción punitiva, pues
apunta a la necesidad de que se demuestre la ilicitud de bienes, como se
expuso con antelación.

Así las cosas, no hay lugar a modificar la sentencia de primera instancia

sobre este punto, ni tampoco a emitir órdenes a la Fiscalía sobre el
particular, pues en relación con las manifestaciones que comprometen la
responsabilidad penal del actor, estas ya fueron abordadas en el acápite
anterior».

PROCESO DE EXTINCIÓN DE DOMINIO - Medidas cautelares: criterios

de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad en la función de
acompañamiento judicial a cargo de la fuerza pública

ACCIÓN DE TUTELA - Daño consumado respecto del uso

desproporcionado de las fuerzas militares en el desarrollo de la diligencia
de secuestro

ACCIÓN DE TUTELA - Validez del exhorto efectuado por el juez

constitucional de primera instancia a la Fiscalía Trece Especializada de
Extinción de Dominio de Bogotá y a la S.A.E., en el sentido de realizar un
estudio previo sobre la proporcionalidad, la razonabilidad y la necesidad de
acompañamiento de la fuerza pública en las diligencias judiciales a su
cargo y en el endurecimiento de las medidas para evitar la filtración de
información de carácter reservado en el proceso de extinción de dominio

Tesis:
«El accionante plantea en su impugnación su desacuerdo frente a la
declaratoria de improcedencia de la acción de tutela, a pesar de haberse
demostrado la trasgresión de sus derechos fundamentales, con ocasión de
la práctica de la diligencia de secuestro al apartamento de su propiedad,
ubicado en la transversal 3 núm. 85-10 de la ciudad de Bogotá, el pasado
25 de octubre de 2021.

En síntesis, sostiene que el acompañamiento de quince (15) miembros del

ejército armados y cinco (5) funcionarios del C.T.I. para el desarrollo de la
diligencia, resultó desmedido y arbitrario, pues no atiende a los criterios
de necesidad y proporcionalidad que debe mediar en el uso de la fuerza
militar. Asimismo, cuestiona la divulgación de información en medios de
comunicación sobre la diligencia.

Pues bien, tal y como lo advirtió la primera instancia constitucional, frente

a este tópico la delegada de la Fiscalía accionada no desmintió en su
contestación las aseveraciones de la tutela. Tampoco ofreció mayores
elementos de juicio acerca de los criterios que llevaron a emplear
acompañamiento militar, comoquiera que únicamente indicó que la
materialización de la medida de secuestro fue acorde a los protocolos de
seguridad organizados por la Policía Judicial.

Acerca de este tópico, la Sala destaca que si bien la fuerza pública tiene a
su cargo el acompañamiento judicial a las operaciones por parte de la
Fiscalía y el Cuerpo Técnico de Investigación C.T.I., el mismo debe estar
mediado por criterios de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad.

Para establecer este punto, pueden resultar útiles factores como la

naturaleza de la actuación a ejecutar, el orden público del lugar de la
diligencia, las condiciones particulares de los sujetos vinculados, u otras
condiciones sociales que puedan alterar el normal desarrollo de la
actividad y a su vez hagan necesaria la intervención de la Fuerza Pública.

Ahora, la Sala no pierde de vista que en el caso concreto se trató de la

materialización de una medida cautelar que por el momento únicamente
comprendía la notificación de la cautela, según lo informado en el escrito
de tutela y por los accionados. Asimismo, se llevó a cabo en la ciudad de
Bogotá, en una zona respecto de la cual no obraba informe sobre la
alteración del orden público, o por lo menos en la tutela no se dio cuenta
de la existencia del mismo, lo que en principio tampoco lleva a suponer la
necesidad del acompañamiento del cuerpo militar.

De otro lado, el involucrado en la diligencia, esto es, el accionante

Armando Alberto Benedetti Villaneda - y su familia -, es una persona con
un grado de exposición pública por su calidad de senador y desarrolla sus
funciones en el Congreso de la República, por lo que tampoco es dable
colegir que por sus características particulares resultaba necesario,
proporcional y razonable el despliegue militar evidenciado en este caso.

En ese orden, derechos como el debido proceso que revisten todas las
actuaciones judiciales y administrativas de las autoridades públicas y la
dignidad humana, pudieron estar en riesgo en el desarrollo de la diligencia
ya referida. Sin embargo, tal y como lo refirió el Tribunal de primera
instancia, lo enunciado corresponde a eventos acaecidos en el pasado, que
a lo sumo alcanzarían la naturaleza de daño consumado. En ese escenario
el juez constitucional ya no puede dar una orden al respecto con el fin de
hacer que cese la vulneración o impedir que se materialice el peligro.

Pese a ello, la Sala encuentra apropiado el exhorto efectuado por el

Tribunal de primer grado a la Fiscalía Trece Especializada de Extinción de
Dominio y a la S.A.E. a fin de que en próximas diligencias se realice un
estudio previo sobre la proporcionalidad, razonabilidad y necesidad del
acompañamiento de la fuerza pública en diligencias judiciales a su cargo y
de esta manera se evite el acompañamiento y uso excesivo de la fuerza
militar en eventos que no revisten necesidad, ni proporcionalidad, como en
este caso.

se advierte oportuno el exhorto al ente acusador, dirigido a que se

extremen las medidas tendientes a evitar la filtración de información de
carácter reservado en el proceso de extinción de dominio».

ACCIÓN DE TUTELA - Solicitud de compulsa de copias: deber de

denunciar ante las autoridades competentes las irregularidades
planteadas

Tesis:
«Finalmente, en lo que atañe a la solicitud de compulsa de copias
deprecada por el actor en su impugnación, la Sala coincide con lo expuesto
por la primera instancia constitucional, según lo cual, Armando Alberto
Benedetti Villaneda está plenamente facultado para acudir, de forma
directa o a través de apoderado judicial, ante la Procuraduría General de la
Nación, la Fiscalía General de la Nación y la Comisión de Disciplina
Judicial y de esta manera poner en conocimiento los hechos que considera
constituyen una infracción al régimen penal o disciplinario.

Por lo anterior, sobre este punto se confirmará el fallo impugnado».

ACCIÓN DE EXTINCIÓN DE DOMINIO - Medidas cautelares - Clases -

Toma de posesión de bienes: facultad de la Sociedad Administradora
Sociedad de Activos Especiales para desplegar actividades de recuperación
real y material de los bienes ocupados de manera irregular, a través de
distintos mecanismos
DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Proceso de extinción de dominio: las
medidas cautelares ordenadas en la acción de que son objeto los bienes de
propiedad del accionante, no vulnera sus derechos fundamentales

ACCIÓN DE TUTELA - Principio de subsidiariedad y residualidad -

Improcedencia de la acción para establecer plazos de entrega de los bienes
objeto de medidas cautelares: otro mecanismo de defensa judicial

Tesis:
«(...) se tiene que la toma de posesión de bienes constituye otra de las
medidas cautelares que puede ser decretada por la Fiscalía. La misma es
ejecutada por la S.A.E. quien funge como administradora de los bienes
especiales que se encuentran en proceso de extinción o sobre los que se
haya decretado la pérdida de propiedad.

Para cumplir dicho fin, la S.A.E. está facultada para desplegar actividades
de recuperación real y material de los bienes que estén siendo ocupados de
manera irregular, a través de distintos mecanismos. Motivo por el cual, el
despliegue de las herramientas a cargo de la S.A.E. no supone el
desconocimiento de garantías fundamentales por tratarse de una acción
inherente a la administración de los bienes.

En el caso de marras se encuentra que el accionante no ha establecido

contacto directo con la S.A.E., ni ha adelantado actividades para acordar
la entrega de su propiedad. Esto quiere decir, que Armando Alberto
Benedetti Villaneda todavía cuenta con la posibilidad de acudir de forma
directa ante la entidad a fin de regularizar la ocupación del bien, conocer
la data de la realización de las diligencias, o incluso, acordar la fecha de
entrega, como es pretendido a través de la tutela.

Motivos anteriores que se constituyen en razón suficiente para declarar

improcedente el amparo».

ACCIÓN DE TUTELA COMO MECANISMO TRANSITORIO - No se

configuran los presupuestos del perjuicio irremediable

Tesis:
«(...) frente a la procedencia de la acción de tutela como mecanismo
transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, la Corte
Constitucional colombiana ha precisado que únicamente se considera su
existencia cuando este sea cierto e inminente, grave desde el punto de
vista de la lesión al bien jurídico, y de urgente atención (CC-T-494-10).
Requisitos que no se cumplen en el evento estudiado, pues de un lado, la
entrega material del bien todavía no es cierta ni determinable. Aunado a
que no se demostró que las condiciones socioeconómicas del demandante
hagan necesaria la intervención excepcional del juez de tutela.

Así las cosas, sobre este punto también se confirmará el fallo recurrido».

JURISPRUDENCIA RELACIONADA: CC C-357/19 CC C-740/03 CC T-

494/10