“LA ACTUAL REGULACIÓN DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y SU

INCIDENCIA EN EL ACCESO A LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVA”

JESSICA MENA ARÁUZ

SUMARIO: I LA ACTUAL REGULACIÓN DE LOS RECURSOS

ADMINISTRATIVOS EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO
SALVADOREÑO. II. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y SU
RELACIÓN CON EL ACCESO A LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA. III. ALGUNOS CASOS EMBLEMÁTICOS DE
INADMISIBILIDAD DE LA DEMANDA CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA POR EL INCORRECTO USO DE LOS RECURSOS
EN SEDE ADMINISTRATIVA. IV. LA ACTITUD DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FRENTE AL DEFICIENTE USO DE LOS
RECURSOS. V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES. VI.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

I. LA ACTUAL REGULACIÓN DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO SALVADOREÑO.

Los recursos administrativos constituyen el medio a través del cual los administrados
interesados pueden impugnar los actos administrativos que ponen fin a un procedimiento y los
actos de trámite que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, impiden continuar el
procedimiento o que producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses
legítimos, frente a la propia Administración Pública, con el fin de solucionar el conflicto sin
necesidad de acudir a los tribunales (Alfredo Gallego Anabitarte y Ángel Menéndez Rexach.
Lecciones de Derecho Administrativo 2, Actos y Procedimientos Administrativos, Marcial Pons,
Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A., Madrid 2001).
Así, la nota característica de los recursos administrativos es su finalidad impugnatoria,
consistente en obtener la modificación o revocación de actos preexistentes que el administrado
considere contrarios a Derecho y, por ende, le causen agravio (lesionando así sus derechos). Esto
le distingue de cualquier otro tipo de petición dirigida a la Administración (sentencia de las
nueve horas quince minutos del día diecisiete de diciembre de mil novecientos noventa y nueve,
en el proceso con referencia 27-T-99).
 Los recursos administrativos cumplen una doble finalidad. En primer lugar (y la más
evidente), es que permiten que el administrado afectado en sus derechos o intereses legítimos
controle dentro de la misma sede administrativa, los actos de la Administración Pública como
derivación de su derecho constitucional de defensa; logrando, así, la eliminación del perjuicio
que le causan. Pero también los recursos administrativos constituyen la oportunidad para que la
misma Administración ejerza su “deber jurídico” de revisar sus propios actos, revocándolos o
modificándolos cuando con ellos ha vulnerado, desconocido o incumplido un derecho o interés,
pues el restablecimiento del imperio de la legalidad transgredida es un interés legítimo de la
propia Administración.
En nuestro país existe un grave problema de dispersión de la normativa administrativa en
general. Cada ente que ejerce una función administrativa cuenta, por regla general, con su propio
cuerpo normativo (excluyente y exclusivo). Adicionalmente, cada una de estas leyes,
reglamentos y/u ordenanzas prevén reglas dispares sobre los principios que la informan y sobre
la tramitación del o los procedimientos que se siguen ante la Administración en particular (sobre
la forma de inicio, competencias, plazos, etapas, etc.). En este contexto, la regulación de los
recursos que puede utilizar el administrado para controlar los actos que emite la Administración
Pública ante esta misma sede, no es la excepción.

Así, aunque las leyes sectoriales hagan referencia a recursos con denominaciones
similares —por ejemplo, de revocatoria, revisión, apelación o alzada, entre otros—, el problema
es que la regulación de los mismos, en cuanto a su objeto, sujetos, plazo, trámite y demás
formalidades, suele ser diferente. Incluso, en la impugnación de un acto u otro emitido por el
mismo ente u autoridad, pueden presentarse las más variadas formas.

Con el objeto de hacer palmarias las anteriores aseveraciones, a continuación se presenta

un cuadro comparativo, de algunos recursos administrativos regulados en las leyes salvadoreñas,
sus nominaciones, los actos contra los que proceden, plazo de interposición y decisión, y
autoridades competentes.

AUTORI-
PLAZO
DAD ANTE PLAZO AUTORI-
ACTO DE
LEY RECURSO QUIEN SE PARA DAD QUE
IMPUGNABLE INTERPO-
PRESEN- RESOLVER RESUELVE
SICIÓN
TA
Ley de Servicio Revisión Acto de la Tres días Comisión de Inmediata- Tribuna de
Civil Comisión de hábiles Servicio mente después Servicio
Servicio Civil contados Civil del momento de Civil
que dicte un desde el la remisión del
despido o siguiente al expediente
suspensión o de la
Imposición de respectiva
multa notificación
Ley de Revisión Acto de Cinco días Ante el En el plazo Por el mismo
Adquisiciones y adjudicación o hábiles mismo máximo de diez funcionario
Contrataciones declaratoria de contados a funcionario días hábiles que emitió el
de la desierto partir del que emitió el acto
Administración siguiente al acto
Pública de la
notificación
Ley de Revisión Sanciones Dentro de Ante la Cuatro días La autoridad
Procedimiento los tres días autoridad hábiles superior, si
para la hábiles superior, si siguientes a la la hubiere
Imposición del contados a la hubiere fecha en que se
Arresto o Multa partir de la haya recibido el
Administrativo notificación expediente
del acto
Código Revisión Actos del Tres días Ante la En la siguiente La misma
Municipal Concejo hábiles misma que sesión que dictó el
Municipal contados emitió el acto
desde el acto
siguiente al
de la
notificación
Ley de Ética Revisión Sanciones Tres días Ante la Cinco días La misma
Gubernamental hábiles misma hábiles que dictó el
contados autoridad acto
desde el que dictó el
siguiente al acto
de la
apelación
que decida
 la
revocatoria
Ley de Revocatoria Sanciones del Según Ante la Según reglas La misma
Protección al Tribunal reglas del misma del Derecho autoridad
Consumidor Sancionador derecho autoridad Común que emitió el
común que emitió el acto
acto
Ley de Revisión Acto que En el Ante el Plazo máximo Consejo
Competencia resuelve término de Consejo de diez días Directivo
definitivamente cinco días Directivo hábiles
el procedimiento hábiles a posteriores a la
sancionador o de partir del admisión del
autorización de siguiente al mismo
concentraciones. de la
notificación
respectiva
Ley General Apelación Actos definitivos Tres días Concejo Ocho días Concejo
Tributaria de calificación hábiles Municipal después de Municipal
Municipal de contribu- contados recibidas las
yentes, de desde el pruebas
determinación siguiente al
de tributos, de de la
repetición de respectiva
pago de lo no notificación
debido y
sanciones hechas
por la
administración
tributaria
municipal
Código Apelación Sanciones Tres días Ante la En la siguiente El Concejo
Municipal previstas en el hábiles misma sesión Municipal
Código contados autoridad
Municipal desde el que dictó el
siguiente al acto
de la
respectiva
 notificación
Ley de Apelación Actos definitivos Quince días Tribunal de No excederá de Tribunal de
Organización y emitidos por la hábiles Apelaciones nueve meses Apelaciones
Funcionamiento Dirección contados a de los contados a de los
del Tribunal de General de partir del Impuestos partir de la Impuestos
Apelaciones de Impuestos día Internos y de fecha de Internos y de
los Impuestos Internos o la siguiente al Aduanas interposición Aduanas
Internos y de Dirección de la del recurso
Aduanas General de respectiva
Aduanas notificación
Ley de Apelación Actos de las Tres días Ante la Inmediatamente El titular del
Educación dependencias del hábiles misma después del Ministerio de
Superior Ministerio de contados autoridad vencimiento del Educación
Educación desde el que emitió el término
siguiente al acto probatorio
de la
respectiva
notificación

El anterior cuadro es muestra de una parte reducida del sistema complejo de normas de la
Administración Pública, en el que se constata la disímil regulación de los recursos
administrativos aún cuando éstos tienen igual denominación o son tramitados por la misma
autoridad administrativa.

La dispersión y la falta de uniformidad de los recursos administrativos no parecería tener

mayor trascendencia si no se toma en cuenta al principal “usuario” de los mismos. Los recursos
son herramientas para ser utilizadas por un sujeto: el administrado, por lo que su configuración
no puede soslayar las características de aquél.

En la práctica, para ejercer su derecho de defensa, el administrado se enfrenta a una labor

titánica de integración, exclusión, selección y/o remisión normativa (y hasta jurisprudencial,
como más adelante se indicará) que sólo puede lograrse satisfactoriamente al contar con criterios
técnicos que generalmente no está obligado a poseer (verbigracia, un administrado promedio
percibe como sanción la denegatoria de una licencia para ejercer una actividad, pues la correcta
clasificación de potestades es propia de un estudio técnico-doctrinal); volviendo, así, ineficaz el
control de los actos administrativos que por derecho constitucional le corresponde (descrito
como la primera finalidad de los recursos administrativos).

Existe un consenso entre los profesionales y estudiosos del Derecho Administrativo en

cuanto a que la dispersión de las normas administrativas es un problema que vuelve compleja y,
en muchas ocasiones, inoperante la eficacia de los derechos de los particulares. Verbigracia, el
profesor HENRY ALEXANDER MEJÍA (Mejía, 2014), alude a esta problemática en los
siguientes términos: “(…) a la fecha una de las grandes dificultades que enfrenta el Derecho
Administrativo salvadoreño, es la inexistencia de una Ley de Procedimientos Administrativos,
normativa de carácter general que regule de manera uniforme cómo debe de actuar la
Administración Pública, cuando va dictar un acto administrativo determinado (…)”.

Agrega el profesor HENRY MEJÍA que la referida falta de uniformidad no significa que
no se cuente con los cauces jurídicos especiales para dictar e impugnar actos administrativos,
sino, más bien, que la retórica del ordenamiento salvadoreño es que se encuentran dispersos en
las leyes especiales administrativas, en donde pueden distinguirse los procedimientos
impugnativos (Mejía, 2014). Entre los elementos que el citado autor considera de necesaria
sistematización y uniformidad inmediata es el de los recursos administrativos, rubro que
precisamente forma parte del contenido de un Anteproyecto de Ley de Procedimientos
Administrativos.

Justamente, en nuestro país existe un anteproyecto de la Ley de Procedimientos

Administrativos, fruto de los esfuerzos realizados desde el año de 1994. Esta tiene por principal
objeto resolver el problema descrito, ofreciendo normas claras y uniformes que regulen la
actividad de toda la Administración Pública, incluidos los mecanismos impugnatorios, de una
forma acorde a los principios proclamados por la Norma Fundamental, permitiendo el respeto a
los derechos fundamentales (considerandos del Anteproyecto de Ley de Procedimientos
Administrativos, diciembre de 2014).

Este anteproyecto de ley está diseñado para ser aplicado al Órgano Ejecutivo y sus
dependencias, a las entidades autónomas y demás entidades públicas, aún cuando su ley de
creación se califique como de carácter especial, y a las Municipalidades, en cuanto a los actos
administrativos definitivos o de trámite que emitan y a los procedimientos que tramiten (artículo
2). En este orden, en el artículo 113 dispone que: “Contra los actos administrativos definitivos y
los actos de trámite que imposibiliten continuar el procedimiento, produzcan indefensión o
declaren inadmisible una petición, podrán interponerse por los interesados los recursos
ordinarios de reconsideración y de apelación; y, con carácter extraordinario, el de revisión.
También podrá interponerse el recurso de queja en los casos señalados en esta Ley” (el
resaltado es propio). Se observa, pues, un sistema de recursos uniforme contra los actos emitidos
en ejercicio de una función administrativa.

Con una regulación como la anterior, el administrado simplemente tendría que remitirse a
este cuerpo normativo (sin perjuicio de las escasas excepciones que el mismo anteproyecto
prevé) y aplicarlo con la certeza de no verse truncado en la posibilidad de controlar los actos de
la Administración Pública que le causan agravio, por una mala o errónea aplicación de las reglas
impugnativas. Sin embargo, pese a ser clara la necesidad inmediata de contar con un cuerpo
normativo uniforme, aún no ha concurrido la voluntad del legislador para que el Anteproyecto de
la Ley de Procedimientos Administrativos tenga la calidad de norma vinculante y solucione la
problemática esbozada.

En definitiva, con la actual regulación de los recursos administrativos, el administrado

fácilmente comete errores que le cuestan la eficacia de sus derechos.

Adicionalmente, las instituciones que conforman la Administración Pública, al no regirse

por una Ley de Procedimientos Administrativos de carácter general, tienen puertas abiertas para
manipular las normas que las regulan, tanto en su interpretación como su aplicación práctica y
esto deriva en la inseguridad jurídica que afecta de forma directa a los derechos y garantías
constitucionales de los administrados (Arteaga Chávez, l. J., Batres Gómez, l. E., & Calderón
Rivera, R. A. Marzo de 2008. Universidad de El Salvador).

En otras palabras, la diversidad de formas de tramitación de los procedimientos

administrativos (entre ellos los originados por la interposición de recursos) da lugar a que se
generen criterios diferentes y acordes a cada institución o dependencia de la Administración
Pública, lo que conlleva a afectar la seguridad jurídica de los administrados, en el sentido de la
incertidumbre que surge al momento del ejercicio de un derecho y garantía constitucional, al
intervenir en las múltiples etapas procedimentales, entre ellas, la recursiva. Y es que, ante tantos
criterios, el administrado debe ser cuidadoso y adaptarse al utilizado por la entidad a la que pide
o ante quien impugna (Arteaga Chávez, l. J., Batres Gómez, l. E., & Calderón Rivera, R. A.
Marzo de 2008. Universidad de El Salvador).

II. LOS RECUROS ADMINISTRATIVOS Y SU RELACIÓN CON EL

ACCESO A LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA.

Como se ha indicado, la falta de uniformidad y la dispersión de la regulación de la

materia administrativa y, específicamente, la recursiva, por sí mismas son perjudiciales para la
eficacia de los derechos del administrado en sede administrativa; y, por ende, para el
cumplimiento de los principios constitucionales que informan al Estado de Derecho (ambos
exigibles a la Administración Pública). En esta oportunidad, importa destacar, además, cómo
tales condiciones pueden convertirse en un obstáculo para el control de los actos de la
Administración Pública por el Órgano Jurisdiccional. Para ello, es preciso hacer referencia al
proceso contencioso administrativo.

El actual proceso contencioso administrativo está diseñado, básicamente, para conocer

sobre los conflictos de legalidad de los actos de la Administración Pública (artículo 2 de la Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa). Se configura como la oportunidad del
administrado de discutir ante el Órgano Judicial un acto dictado por un órgano o funcionario en
el ejercicio de potestades administrativas, que afecta su esfera jurídica como producto de la
violación a la ley o a la Constitución (sin perjuicio de las discusiones que existen en cuanto a que
esta competencia no basta para comprender el universo de actuaciones de la Administración
Pública).

Este proceso inicia con la interposición de una demanda que debe cumplir ciertos
requisitos de forma y fondo (verbigracia los previstos en los artículos 2, 7, 9 y 10) para ser
admitida. Entre ellos, se encuentran los denominados “requisitos de procesabilidad” que
consisten en la interposición de la demanda en el plazo de sesenta días hábiles (artículo 11 de la
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa) y el agotamiento de la vía administrativa
previa (artículo 7 de la citada ley), requisitos cuyo incumplimiento ocasiona la inadmisibilidad in
limine o in persecuendi litis de la demanda contencioso administrativa (artículos 7 y 15 de la Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).
 Ahora bien, el uso adecuado de los recursos administrativos juega un importante papel en
el acceso al control jurisdiccional de los actos de la Administración, porque el agotamiento de la
vía administrativa previa, como requisito de procesabilidad de la demanda, exige que, antes de
acudir a la vía judicial, se haga uso en tiempo y forma de los recursos administrativos previstos
por la ley de la materia (sin obviar que el agotamiento de la vía administrativa también
vislumbra el inicio del plazo para acceder al control jurisdiccional).
A partir del artículo 7 letra a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa —
en adelante, LJCA—, la consolidada jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo
—en adelante, SCA— (verbigracia, el auto de las ocho horas veintitrés minutos del quince de
febrero de dos mil trece, dictada en el proceso con referencia 495-2012), sostiene que se entiende
agotada la vía administrativa previa en los tres casos siguientes:
1) Cuando la ley dispone expresamente que determinado acto o resolución agota la vía
administrativa. Este caso es el que brinda mayor certeza al administrado quien se fía de la
literalidad de la ley aplicable, pero también es el más escaso en nuestro ordenamiento jurídico.

Ejemplos de esta forma de agotamiento de la vía administrativa los encontramos en la

Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (LACAP), cuyo artículo 77
inciso tercero dispone que: “Para que se entienda agotada la vía administrativa deberá quedar
firme la resolución del recurso pertinente”; y, en la Ley General de Electricidad y
Telecomunicaciones, cuyo artículo 85, con menor claridad pero en alusión al agotamiento de la
vía administrativa, señala que: “Las resoluciones que en el ejercicio de las facultades otorgadas
en el artículo anterior emita la SIGET, admitirán el recurso de revisión como último acto
administrativo”.

2) Cuando se ha hecho uso de todos los recursos administrativos de carácter preceptivo.

Esta segunda forma de agotar la vía administrativa supone que la Sala de lo Contencioso
Administrativo debe examinar —a partir de los actos impugnados, de los elementos fácticos
ofrecidos por el actor y de la normativa aplicable—, si el administrado hizo uso de todos los
recursos administrativos preceptivos que para el caso concreto prevé la ley de la materia, así
como si tales recursos fueron utilizados en tiempo y forma.

En este supuesto destacan dos requisitos importantes para su cumplimiento. El primero de

ellos es la interposición de los recursos regulados en la ley, pues, según la SCA, el derecho al
planteamiento de los recursos en sede administrativa sólo puede ejercerse a través de los cauces
que el legislador establece (sentencia de las quince horas cinco minutos del veintiuno de junio de
dos mil cinco, en el proceso con referencia 70-I-2002).

Y de esta exigencia jurisprudencial de agotamiento de los recursos regulados en la ley, se

deriva la distinción entre los recursos reglados y los recursos no reglados, cada uno con
incidencia en el presupuesto de procesabilidad estudiado y en la susceptibilidad de impugnación
de los actos administrativos que resuelven los mismos.

Al respecto, la SCA plantea que la interposición de los recursos administrativos —para

cumplir el requisito del agotamiento de la vía administrativa previa— se reduce al uso de los
recursos reglados, esto es, de aquellos legalmente previstos para el caso concreto. De ahí que,
por el contrario, se consideren recursos no reglados los interpuestos por el administrado
basándose únicamente en el derecho general a recurrir pero sin ningún tipo de cobertura o
desarrollo legal, así como los interpuestos contra un acto o resolución que según la ley de la
materia no admite recurso (o porque los recursos regulados tienen por objeto otras decisiones) y
cuya interposición —y resolución por parte de la autoridad administrativa— no interrumpe el
plazo señalado en la ley para iniciar el juicio contencioso contra el acto que originalmente causa
el agravio (sentencia de las catorce horas veinticinco minutos del quince de agosto de dos mil
ocho en el proceso con referencia 80-I-2004).

Con relación a los recursos no reglados, la SCA ha dejado establecido que el hecho que la
Administración Pública ofrezca una respuesta a las peticiones formuladas por medio de un
recurso no previsto en el ordenamiento jurídico —un recurso no reglado—, en modo alguno
puede significar que la resolución que se dicte pase a ser automáticamente un acto impugnable
mediante la acción contencioso administrativa. Esto supone, entonces, que la obligación
constitucional de respuesta que vincula a la Administración no genera efectos procesales en el
contencioso administrativo (sentencia de las catorce horas veinticinco minutos del quince de
agosto de dos mil ocho en el proceso con referencia 80-I-2004).

¿Qué significa lo anterior? Que al no existir recursos reglados, el acto que originalmente
causa un agravio no debe ser impugnado ante la Administración, sino directamente ante la SCA
en el plazo de sesenta días contados a partir del siguiente al de su notificación. Porque la
interposición de un recurso no reglado, por regla general, lo único que provocará es que el plazo
de interposición de la demanda contencioso administrativa finalice en la espera de una respuesta
de la Administración (generalmente desfavorable por alegar que se trata de un recurso
“improcedente”); quedando, así, firme la decisión gravosa los sus derechos o intereses del
administrado.

El segundo requisito que se colige del supuesto jurisprudencial de agotamiento de la vía

administrativa en comento, es el uso de “los recursos obligatorios o preceptivos”; es decir, en el
ordenamiento jurídico los recursos reglados pueden clasificarse, a su vez, en preceptivos y
potestativos, y sólo los primeros son necesarios para cumplir el presupuesto de procesabilidad en
discusión.

La identificación de los recursos potestativos también es una tarea que reporta cierta
dificultad, pues si bien en algunas leyes —principalmente de reciente data— se indica cuándo un
recurso es potestativo —por ejemplo el artículo 148 inciso final de la Ley de Protección al
Consumidor, y el artículo 48 inciso cuarto de la Ley de Competencia—, la clasificación de
ciertos recursos como de interposición voluntaria ha sido, más bien, una labor jurisprudencial de
la SCA.

Esta última, verbigracia, ha indicado que la regulación reglamentaria de un recurso sin

respaldo en la ley de la materia (en sentido formal) provoca que tal medio de impugnación sea
potestativo (aparece nuevamente la lógica de que el recurso debe idealmente ser regulado en la
ley en sentido formal o el fruto de una remisión expresa; en este sentido, ver el auto de las diez
horas cincuenta y dos minutos del seis de febrero de dos mil tres, en el proceso con referencia
254-M-2002).

También ha definido la SCA que un recurso es potestativo —pese a que la ley no lo

diga—, en los siguientes supuestos: (i) cuando el recurso se encuentre regulado en una fuente
distinta a la ordenanza (es decir, cuando está regulado en un cuerpo normativo municipal de
menor jerarquía); y, (ii) cuando el derecho del administrado y la autotutela administrativa
(finalidades del recurso) se hayan satisfecho con otro recurso administrativo ante la misma
autoridad en el mismo procedimiento, o cuando el recurso deba ser resuelto por el mismo órgano
que emitió el acto que se impugna —ver el auto de las catorce horas treinta y cuatro minutos del
once de marzo de dos mil diez, en el proceso con referencia 331-2007—.
 Ahora bien, es importante aclarar que el uso de los recursos potestativos no incide
negativamente en el cumplimiento del agotamiento de la vía administrativa previa para impugnar
el acto que originalmente causa agravio, como ocurre en el caso de los recursos no reglados. La
SCA ha indicado que ante un recurso potestativo, el administrado tiene dos opciones: en primer
lugar, el administrado puede no hacer uso del recurso, sino dirigir su pretensión directamente a la
SCA y ésta tendrá por cumplido el presupuesto de agotamiento de la vía administrativa previa; o,
en segundo lugar, el administrado puede hacer uso del recurso potestativo, y en este caso, su
interposición sí provocará que el plazo de los sesenta días para interponer la demanda
contencioso administrativa se cuente desde el día siguiente al de la notificación del acto que
resuelve el recurso en cuestión.

Como se advierte, el cumplimiento de este supuesto de agotamiento de la vía

administrativa previa está sujeto a un examen de la norma relativa a los recursos, pero también
de la jurisprudencia y hasta de la doctrina que ha servido de base a ésta.

El problema es nuevamente la incerteza que causa al administrado la determinación de

criterios para el correcto uso de los recursos mediante la jurisprudencia, pues el acceso a la
misma requiere de un nivel de tecnicismo que no le es exigible, sin pasar por alto que los
criterios jurisprudenciales pueden ser modificados en el tiempo (sin seguir un proceso de
formación de voluntad y publicidad como en el caso de la reforma de una ley). Como un ejemplo
de esta mutabilidad, basta indicar que el anterior criterio de la SCA sobre el uso de los recursos
no reglados era que la interposición de los mismos podía producir la suspensión del plazo para
acceder al contencioso administrativo, cuando actualmente es lo contrario (es interesante la
lectura de la sentencia de las catorce horas del veinte de febrero de dos mil seis, en el proceso
con referencia 94-B-2002).

3) Cuando el ordenamiento jurídico, en una materia específica, no prevé ningún tipo de

recursos. Este supuesto también ofrece un alto nivel de complejidad e incertidumbre, pues,
¿cómo puede asegurarse el administrado de que no existe otra norma aplicable a la
Administración o que la ley especial sólo aplique para unos actos pero para otros no? (por
ejemplo, los supuestos regulados en la Ley General Tributaria Municipal no pueden ser objeto de
los recursos previstos en el Código Municipal, aunque ambos cuerpos normativos se refieran a la
misma autónoma) ¿O cómo puede asegurarse el administrado si debe remitirse o no a un cuerpo
normativo distinto para atacar un acto de la Administración, por el tema de la supletoriedad?

Nuevamente se concluye que por sí sola la tarea de agotar la vía administrativa previa
como requisito para el acceso al contencioso administrativo, requiere de un esfuerzo analítico e
integrador de la ley con la jurisprudencia de la SCA e, incluso, con la pronunciada por la Sala de
lo Constitucional en ocasión del enjuiciamiento de actos violatorios de derechos fundamentales,
y la doctrina. Lo anterior abona a los problemas derivados de la falta de una directriz general que
homogenice y muestre al administrado el camino a seguir en el caso particular, ante una cantidad
considerable de cuerpos normativos disímiles en materia administrativa.

III. ALGUNOS CASOS EMBLEMÁTICOS DE INADMISIBILIDAD DE LA

DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA POR EL INCORRECTO USO DE
LOS RECURSOS EN SEDE ADMINISTRATIVA.

Descrito el estado de la actual regulación de los recursos administrativos y su relación

con el agotamiento de la vía administrativa previa (y, por efecto reflejo, con el plazo de
interposición de la demanda), se expondrán algunos de los casos más comunes en los que la SCA
ha declarado inadmisible la demanda por no cumplirse este presupuesto, a raíz del incorrecto uso
que el administrado ha hecho del sistema de recursos administrativos previsto o por haber
interpuesto recursos no reglados.

Entre los casos de inadmisibilidad señalados se tienen los siguientes:

1. El recurso del cual se hizo uso sí está previsto en una ley que regula la actuación
del ente de la Administración Pública en particular, pero no procede contra el acto específico que
controvierte el administrado, y su tramitación provocó el transcurso del plazo para interponer la
demanda en cuestión.

1.1. Uno de los casos más comunes es el de la interposición del recurso de apelación
regulado en el artículo 137 del Código Municipal contra la denegatoria de una autorización o
licencia, emitida por el Alcalde o Concejo Municipal. Debido a que este recurso está
comprendido en el Titulo X, relativo a las "Sanciones, Procedimientos y Recursos", sólo procede
contra los actos relativos a los procedimientos sancionatorios y no de técnica autorizatoria
(sentencia de las nueve horas cuarenta y cuatro del treinta y uno de octubre de dos mil doce, en el
proceso con referencia 229-2007). Así, la apelación contra una denegatoria de una licencia
constituye un recurso no reglado cuya tramitación únicamente provoca que el administrado deje
pasar el plazo para plantear la demanda contencioso administrativa contra la denegatoria (acto
que agotaba por sí solo la vía administrativa), en espera de una respuesta de la Administración.

1.2. La interposición del recurso previsto en el artículo 123 de la Ley General

Tributaria Municipal contra la sanción impuesta por el Alcalde por las infracciones previstas en
el Código Municipal, cuando el anterior recurso y su tramitación procede contra aquéllas
sanciones por infracciones reguladas en la Ley Tributaria Municipal. El efecto que causa la
interposición del recurso es el mismo señalado en el número 1.1. supra.

1.3. El recurso de revisión previsto en el artículo 76 de la LACAP, antes de la reforma

sufrida en el año dos mil once —que limitó el ámbito objetivo del recurso a la adjudicación y la
declaratoria de desierto—,procedía contra toda resolución pronunciada en los procedimientos de
contratación regulados por dicha ley que afectaren los derechos de los particulares. En este
contexto, por la falta de claridad de la norma se presentaron casos en los que el administrado
interponía el recurso contra actos emitidos por la Administración pero una vez que el contrato ya
había sido suscrito o formalizado y éste se encontraba en etapa de ejecución (una caducidad o la
orden para hacer efectiva una garantía), lo cual tampoco es objeto de este recurso a la fecha
(sentencia de las once horas cuarenta minutos del veintitrés de septiembre de dos mil trece, en el
proceso con referencia 353-2009).

2. En la ley especial que regula la materia no hay más recursos (y usualmente no

existe norma que lo diga expresamente) pero de igual forma el administrado dirige una petición
para modificar o revocar un acto y la Administración admite el mismo en base al derecho de
petición y respuesta, pero sin aclarar al administrado que no es un recurso reglado. De tal manera
que, cuando se le da una respuesta al administrado, el plazo para interponer la demanda
contencioso administrativa ya ha transcurrido. Algunos ejemplos son los siguientes:

2.1. En el auto de inadmisibilidad dictado en el proceso con referencia 19-2011, se

determinó que de la lectura de la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área
Metropolitana de San Salvador y de los Municipios Aledaños (LDOTAMSS), contra la
desestimación de una denuncia interpuesta por un particular por la presunta existencia de una
infracción a la ley de la materia, pronunciada por la OPAMSS (el primer acto impugnado), no
existía recurso alguno, por lo que su control competía directamente a la SCA; sin embargo, el
demandante, en esa ocasión, había hecho uso del recurso de apelación que, según el artículo 89
de la LDOTAMSS, sólo procedía contra actos del Alcalde o funcionario delegado, y no contra
los dictados por una funcionaria de OPAMSS que, en ese caso, había actuado sin mediar
delegación.

2.2. También se ha declarado la inadmisibilidad de la demanda contencioso

administrativa cuando, habiendo obtenido una resolución de apelación de conformidad con el
artículo 123 de la Ley General Tributaria Municipal (LGT), ésta es recurrida erróneamente por el
administrado haciendo uso de los medios de impugnación del Código Municipal (por ejemplo, el
recurso de revisión ante el mismo Concejo), cuando, de conformidad con el artículo 124 de la
LGT, la resolución en apelación agota la vía o da paso a ejercer la acción correspondiente a la
Sala de lo Contencioso Administrativo (auto del veintisiete de julio de dos mil diez, en el
proceso con referencia 86-2008).
2.3. Siempre en materia municipal, otro ejemplo del uso de un recurso no reglado se
encuentra en la sentencia de las catorce horas veinticinco minutos del quince de agosto de dos
mil ocho, en el proceso con referencia 80-I-2004. En este caso, el administrado, ante el acto del
Jefe del Departamento de Registro Tributario de la municipalidad de Soyapango que declara
inadmisible por extemporáneo el recurso de apelación interpuesto, decide interponer ante el
Concejo Municipal un “recurso de hecho” no regulado en la Ley General Tributaria Municipal.
3. La interposición del recurso correspondiente pero haciendo una incorrecta
interpretación de las formas, por ejemplo, del plazo. Un ejemplo es la interpretación de los
plazos previstos en horas. En la sentencia de las once horas veinticuatro minutos del nueve de
noviembre de dos mil doce, dictada en el proceso con referencia 17-2009, el administrado
consideró que el plazo de veinticuatro horas era equivalente a un día completo, de conformidad
con el artículo 46 del Código Civil, y que, por ello, tenía que admitirse el recurso presentado a
unos escasos minutos después de cumplirse las veinticuatro horas; sin embargo, la
Administración consideró que, al ser errónea dicha interpretación, el recurso era improcedente.
En este caso, tampoco se admitió la demanda contencioso administrativa porque el recurso
administrativo preceptivo para el agotamiento de la vía no había sido interpuesto en tiempo.
4. Cuando no se sigue el orden de interposición de los diferentes recursos previstos
en la norma aplicable. En el auto de inadmisibilidad dictado en el proceso con referencia 290-
2006, se declaró inadmisible la demanda que impugnaba la decisión de la Registradora Auxiliar
del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas de ratificar una observación previa resultante de la
calificación de un instrumento de compraventa, obtenida de una petición impugnativa del
administrado que no correspondía al recurso que legalmente aplicaba contra la observación del
instrumento, según la Ley de Procedimientos Uniformes para la Presentación, Trámite y Registro
o Depósito de Instrumentos en los Registros de la Propiedad Raíz e Hipotecas, Social de
Inmuebles y de Propiedad Intelectual.

5. Cuando en el cuerpo normativo especial se prevé como único recurso el de

apelación pero en relación a la autoridad que emite el acto que se impugna no hay ente
administrativo superior jerárquico; sin embargo, el administrado, con el afán de agotar la vía
administrativa previa, hace uso del recurso de alzada. Sobre el particular, la SCA ha declarado
que el recurso de apelación, por su misma naturaleza, debe resolverse por el superior jerárquico a
la autoridad emisora del acto y que, en caso de no existir, se entendería agotada la vía
administrativa previa (auto de inadmisibilidad, febrero de dos mil trece, en el proceso con
referencia 174-2009).

6. Cuando en la ley especial no se regula ningún recurso, y se presenta la demanda

directamente ante la Sala de lo Contencioso; sin embargo, existe otra ley especial que es
aplicable supletoriamente o por remisión, y en la que se conciben recursos obligatorios, pero con
plazos que, a la fecha, ya han transcurrido, habiendo adquirido firmeza el acto gravoso. Por
ejemplo, cuando se impone una sanción y no existe normativa específica para su tramitación, se
aplica la Ley de Procedimiento para la Imposición del Arresto o Multa Administrativos; y, en el
caso del régimen disciplinario, la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados
Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa es aplicable cuando los empleados no
están sometidos a la Ley de Servicio Civil ni se trata de cargos de confianza.

Importa destacar que las inadmisibilidades descritas no agotan el universo de casos que
evidencian un deficiente uso de los recursos por parte de los administrados y que les ha cerrado
las puertas hacia el control jurisdiccional de los actos de la Administración. Es esta realidad la
que permite afirmar que existe un serio problema a la hora de identificar, de entre las diversas
normas que regulan la materia administrativa y los criterios jurisprudenciales, los recursos
administrativos aplicables.
 IV. LA ACTITUD DE LA ADMINISTRACIÓN FRENTE AL DEFICIENTE
USO DE LOS RECURSOS.

Ante los errores que comete el administrado al tratar de agotar la vía administrativa
previa, cualquiera podría objetar que simplemente existe negligencia de éste al no estudiar las
leyes y la jurisprudencia aplicable. Nuevamente, para emitir una opinión más cercana a la
realidad, debe tomarse en cuenta que el principal protagonista de los trámites administrativos en
su diario vivir —al ser multado con una infracción de tránsito, al negársele una solicitud por la
Municipalidad para ejercer su actividad económica, al objetársele los impuestos que está
declarando, etc.—, es el particular y/o ciudadano promedio que carece de las directrices técnicas
mínimas para comprender la trascendencia y superar las deficiencias en la regulación de la
materia administrativa en general, y de los recursos, en especial.

Al administrado no siempre le es factible obtener asesoría de un experto (más aún no

parece ser necesaria cuando la mayoría de trámites pueden realizarse personalmente), y, en todo
caso, pocos son los profesionales del derecho que cuentan con la experiencia y el estudio de una
materia tan compleja en su regulación como la administrativa. Además, los recursos
administrativos están sujetos a plazos normalmente cortos que no respetan los deseos de
investigación y estudio del individuo.

Entonces, mientras no se logre la uniformidad normativa, la Administración Pública

parece ser la llamada a instruir o encauzar al administrado al correcto uso de los recursos
administrativos, posibilitando, así, el posterior control jurisdiccional de sus actos. Y es que el
interés de la Administración no debe ser el de defender a cualquier costa sus decisiones apartadas
del marco legal, sino el de promover el cumplimiento de la ley y de la Constitución.

Los recursos constituyen medios de defensa y, como se ha expuesto, un mecanismo que

debe ser utilizado —siempre y cuando sea obligatorio— para tener acceso al control por parte
del Órgano Judicial. Lastimosamente, una inadecuada percepción por parte de la Administración
sobre su verdadero papel ante el deficiente uso de los recursos por parte del administrado, lejos
de promover la eficacia de todos derechos consagrados constitucionalmente —entre ellos, la
defensa y la tutela judicial— puede limitarlos fácilmente en su ejercicio.
 La realidad muestra que el ente administrativo, en lugar de coadyuvar al administrado a
realizar correctamente todos los trámites para el correcto uso de los recursos administrativos,
fácilmente opta por guardar silencio ante la ignorancia o el previsible error del administrado. Y
estas actitudes consolidan la pérdida de la oportunidad del administrado de avocarse al Órgano
Judicial.

A partir de los casos de inadmisibilidad descritos en el romano III —y de los restantes

que no han sido enlistados en esta oportunidad—, se advierte que muchos de los recursos
inexistentes o evidentemente improcedentes son aceptados o tramitados por la Administración
sin hacer advertencia alguna al administrado; de manera que, una vez resuelto el recurso no
reglado —supuestamente en cumplimiento del derecho de petición y respuesta (artículo 18 de la
Constitución)—, el plazo para iniciar el proceso contencioso administrativo ha concluido.

Es paradójico que el derecho de petición y respuesta sirva de fundamento para admitir el

recurso y crear falsas expectativas al administrado de obtener una resolución de fondo favorable,
cuando justamente la improcedencia de la petición impugnativa (que pudo advertirse desde el
inicio) es generalmente la explicación invocada por la Administración en la resolución final para
no conocer sobre el agravio causado con sus actos. Esta forma de proceder, en lugar de ser
plausible, da la impresión de una intención inadecuada de la Administración que raya en una
violación de la seguridad jurídica del administrado y del principio de confianza legítima.

En razón de la seguridad jurídica, es deber del Estado respetar y asegurar que los
gobernantes tengan el goce efectivo de sus derechos. La seguridad jurídica implica una actitud de
confianza en el derecho vigente y una razonable previsibilidad sobre su futuro; es la que permite
prever las consecuencias de las acciones del hombre así como las garantías de orden
constitucional de que gozan tales actos (sentencia de las catorce horas y cincuenta y cuatro
minutos del día once de julio de dos mil ocho, en el proceso de amparo con referencia 291-
2007).

Por su parte, el principio de confianza legítima (emparentado con la seguridad jurídica)

consiste en una proyección de la buena fe que debe gobernar la relación entre las autoridades y
los particulares, partiendo de la necesidad que tienen los administrados de ser protegidos frente a
actos arbitrarios, repentinos, improvisados o similares por parte del Estado. Busca evitar todo
comportamiento dilatorio y/o malicioso.
 Este principio propende por la protección de los particulares para que no sean vulneradas
las expectativas fundadas que se habían hecho sobre la base de acciones u omisiones estatales
prolongadas en el tiempo, y consentido expresa o tácitamente por la Administración ya sea que
se trate de comportamientos activos o pasivos, regulación legal o interpretación normativa.

Como se ha indicado, la Administración que no corrige o advierte a tiempo el error del

administrado —que se ha enfrentado a la dispersión y falta de unidad de recursos
administrativos—, crea la expectativa de que su actuación es legítima. Cualquier persona confía
en que si el “experto” admite un escrito sin prevención alguna, es porque el mismo constituye el
cauce idóneo.

Aunque en materias distintas a los recursos, esta actitud omisiva de la Administración

ante los errores del administrado ha sido condenada en pronunciamientos de la Sala de lo
Contencioso Administrado, quien ha asegurado que aquélla no puede valerse de la falta de
prevención oportuna al administrado de las irregularidades cometidas por éste.

Por ejemplo, en la sentencia definitiva de las ocho horas del veintiocho de julio de dos
mil tres, en el proceso con referencia número 51-F-01, la Sala de lo Contencioso Administrativo
expresa: “De las anteriores omisiones es posible colegir que la autoridad demandada incumplió
una de sus obligaciones al no prevenir a los peticionarios por irregularidades que hoy alega como
fundamento de su negativa. Tal como se ha señalado en anterior sentencia de similares extremos:
"(…) no es jurídicamente aceptable que el Ministerio observando irregularidades en el acta o los
estatutos, no los prevenga para después alegar dichas deficiencias como fundamento de la
denegativa”.

Asimismo, la SCA ha señalado que “la falta de un reparo por la Administración a la

documentación presentada, representa su conformidad con la misma, y por ello es contrario a la
seguridad jurídica (derecho de defensa), que luego deniegue lo solicitado por las fallas que en su
momento nunca objetó” (Sentencia de las ocho horas y treinta y nueve minutos del día
veintinueve de marzo del año de dos mil. Ref. 84-S-98).

Similares consideraciones podrían elaborarse en relación a la tramitación de peticiones

previsible e evidentemente improcedentes que sólo tienen por efecto hacer transcurrir el plazo
para interponer la demanda contencioso administrativa.
 V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.

La dispersa y dispar regulación de los recursos administrativos contribuyen a que el

administrado cometa errores en el uso de los mecanismos impugnativos, lo que incide
negativamente en el ejercicio de su derecho de defensa y en el control jurisdiccional de los actos
de la Administración Pública; esto último, por no agotarse correctamente la vía administrativa
previa.

Aunque tal situación ha tratado de ser apaleada por la SCA, mediante su jurisprudencia,
ésta no es la aya idónea para el ciudadano promedio que tiene un acceso limitado a la misma y
que carece del entrenamiento técnico necesario para estar al tanto de las modificaciones, a veces
abruptas, de los criterios jurisprudenciales. Es claro, entonces, que una Ley de Procedimientos
Administrativos es la clave para solucionar este problema.

En este contexto, la Administración Pública podría fácilmente dirigir al administrado en

la penosa labor de defender sus derechos. Sin embargo, la realidad indica que la actitud de los
entes administrativos es la que precisamente consolida el error del peticionario al tramitar
recursos no reglados, sin advertencia alguna, o al no aclarar oportunamente las deficiencias que
contienen las peticiones impugnativas desde un inicio. Esto transgrede el derecho de seguridad
jurídica y también el principio de confianza legítima, pues genera falsas expectativas al
administrado que cree legítimas sus peticiones debido a la preliminar aceptación de la
Administración.

En consecuencia, con el fin de apaliar inmediatamente los problemas que provocan la

falta de unidad y la dispersión del sistema impugnativo de los recursos y una posible
obstaculización del acceso a la vía contencioso administrativa por no agotarse la vía
administrativa previa, se hacen las siguientes recomendaciones:

A la Administración Pública:

La Administración Pública debe rechazar cualquier petición impugnativa que no sea

procedente, durante el examen inicial del escrito que la contiene, en un plazo que no exceda del
previsto para presentar la demanda contencioso administrativa; o, bien, aclarar en la primera
resolución (que también debe ser emitida en el tiempo señalado) que la petición se conocerá sólo
en razón del derecho de petición y respuesta, sin perjuicio de advertir al administrado que tiene
abierta la posibilidad de interponer la demanda contencioso administrativa antes de que se venza
el plazo de ley.

Adicionalmente, una práctica que erradicaría sobremanera el desconocimiento, las dudas

y los errores que entorpecen el correcto agotamiento de la vía administrativa previa (sin que
amerite un dispendio de recursos de la Administración), es la indicación, al final de todo acto, de
cuáles son los recursos procedentes contra su decisión, con expresión de si tales recursos son
potestativos o preceptivos, así como del plazo y requisitos de su interposición, lo cual puede ser
cumplido mediante la indicación de los artículos de las leyes pertinentes.

Lo anterior, incluso, se contemplada en el Anteproyecto de la Ley de Procedimientos

Administrativos, en el artículo 93, en los siguientes términos: “El texto de los actos que deban
ser notificados o publicados comprenderá la indicación de si cabe o no recurso administrativo y,
en su caso, expresará cuál o cuáles son los recursos procedentes, el plazo para interponerlos,
lugar en que deben presentarse y autoridades competentes para resolverlos”.

Así, la Administración también se evitaría el desgaste que representa dar trámite y

respuesta a recursos improcedentes.

La Administración Pública no debe olvidar que el derecho a recurrir es un derecho

subjetivo público que tiene reconocimiento constitucional, y que, junto con el derecho a obtener
la tutela efectiva de los derechos, —al poner en movimiento al Órgano Jurisdiccional
(reconocido en el artículo 2 de la Constitución)—, merecen la adopción, por parte del Estado y
de la Administración Pública, de mecanismos para efectivizarlos (Fernando Garrido Falla, A. P.
(2006). Tratado de Derecho Administrativo. Madrid, España: Tecnos).

A la Asamblea Legislativa

Como se indicado, gran parte la problemática del incorrecto uso de los recursos
administrativos deviene de la falta de una ley única que regule los procedimientos y recursos
comunes a todas las entidades de la Administración Pública. Por ende, se hace un llamado a la
Asamblea Legislativa para que, mediante el procedimiento constitucional, decrete, cuanto antes,
la Ley de Procedimientos Administrativos, y, con ello, efectivice los derechos de los
administrados.
 VI. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

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Derecho Administrativo 2, Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A., Madrid,
2001

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