EL PERU: ¿UN PAIS CORRUPTO?

En estos tiempos complicados, social y económicamente, las exigencias

sobre la adecuada actuación de los sujetos públicos (Jareño, 2011, pp.
18-19), en el desarrollo de sus funciones y cualidades a nivel de la
Administración pública son más intensas, más aún sobre la comisión de
delitos de corrupción debido a que genera la pérdida de los valores
esenciales de nuestra sociedad, la solidez de las instituciones públicas y
el crecimiento económico (Prieto, 2008, p. 93). Tomamos lo señalado por
el maestro Díez, quien precisa que la corrupción «afecta adversamente el
desarrollo sostenible de un país» (Díez et al., 2004, p. 41). Por ello, la
sociedad demanda al sistema penal una actuación más eficaz sobre los
posibles actos de corrupción, lo que ha repercutido en modificaciones y
creaciones normativas por parte del legislador1. En tal sentido,
corresponde establecer si estas exigencias se encuentran sustentadas y
si la forma de confrontar la corrupción ha tenido los resultados
anhelados.

2. Aproximación al fenómeno de la corrupción

La corrupción [pública], como fenómeno social, afecta gravemente a las

instituciones del Estado y proyecta sus efectos en la percepción
ciudadana y los actores del mercado (Díez et al., 2004, p. 41), debido a
que genera desconfianza en las instituciones públicas2, lo cual
repercute, como menciona Caciagli (1996), en la maduración de una
conciencia ciudadana participativa e intereses colectivos (pp. 84 y 91),
más aún si su actuar se conecta con las actividades de una organización
criminal3 . Dicho impacto también ha sido resaltado por el Tribunal
Constitucional del Perú, en el Exp. n.o 000172011-PI/TC-Lima, al indicar
que «la corrupción socava la legitimidad de las instituciones públicas,
atenta contra el desarrollo integral de los pueblos y contra las bases
mismas del Estado». De igual forma, se ha señalado, en el caso Ramírez
Escobar y otros vs. Guatemala, las consecuencias negativas de la
corrupción, al precisar que «resquebraja la confianza de la población en
el gobierno y, con el tiempo, en el orden democrático y el Estado de
derecho»
(Corte Interamericana de Derechos Humanos [Corte IDH], 2018, p. 81).
De todos los efectos perjudiciales que ocasiona la corrupción, el más
significativo está relacionado con los principios esenciales de la
sociedad.
Ello ha desencadenado que se establezca como principio constitucional
(implícito) a la lucha contra la corrupción, de acuerdo con lo establecido
por el Tribunal Constitucional peruano4, que se desprende de los arts. 39
y 41 de la Constitución Política, los cuales consideramos propiamente de
carácter universal, pues, como se ha observado en la historia de la
humanidad, en los distintos países y tipos de sistema social se han dado
casos relevantes de corrupción con efectos muy dañinos (Vásquez, 2011,
p. 362); sin embargo, esos actos han sido más incisivos en aquellos
países donde sus instituciones fueron más débiles.

Por otro lado, resulta pertinente establecer una definición de

corrupción. Al respecto, Transparencia Internacional (Transparency
International, 2019) define la corrupción como «el abuso del poder para
beneficio propio». Por su parte, Sabán (1991) comprende por corrupción
aquellos actos en los que se emplea el poder que se otorga para un
interés privado, que no corresponde con el fin del titular que lo otorgó
(p. 16). Adicional a dicha perspectiva, se encuentra la posición que exige,
como parte fundamental, la necesidad de un intercambio ilícito de
beneficios6 (económico) (Kubiciel, 2020, p. 20), visión con la que no
estamos de acuerdo, debido a que en casos como el delito de colusión
(art. 384 del CP) o patrocinio ilegal (art. 385 del CP) no es exigido. Para
nosotros, desde la perspectiva de la corrupción pública, consideramos
que se presenta cuando un sujeto público abusa de sus facultades, para
afectar los intereses institucionales, como puede ser el interés privado
(p. e., en el caso del peculado o el cohecho)7, transformándose así, como
lo establece Saliger, en un «servir a dos amos» (citado por Rotsch, 2018,
p. 231).

3. La corrupción como problema principal en Perú

Hoy en día se observan -en los medios comunicación- titulares sobre el
aumento de los actos de corrupción, escasos resultados satisfactorios en

el combate contra la corrupción, penas benignas contra esta; sin

embargo, no se presenta información real que respalde las citadas
noticias. Por ello, en el presente apartado analizaremos si efectivamente
la corrupción es un problema social real, para a partir de ahí establecer
si se cuenta con resultados positivos en relación con las decisiones que
se han tomado para hacerle frente (Martínez, 2015, pp. 381-382). Una
política -pública- penal debe partir de una data empírica (estado
situacional), para desde dicho escenario plantear respuestas idóneas
(que a la larga deben culminar en una política eficaz y eficiente); como
apunta el maestro Díez (2007), la política criminal gira sobre la
aplicación de medidas más eficaces (racionalidad pragmática) (p. 120).

Para el año 2017, el principal problema en el Perú era la inseguridad

ciudadana (delincuencia), en tanto, el segundo problema era la
corrupción8. Dicha información resulta trascendental si tenemos en
cuenta su evolución con los años hasta la fecha actual. Así, para el 2002
la corrupción, como problema principal en nuestro país, se encontraba
en el cuarto lugar (29 puntos), distante del desempleo (75 puntos), la
pobreza (60) y la delincuencia común (31 puntos). No obstante, con los
años fue aumentado y preocupando más al peruano; por ello, el 2018
llegó a ocupar el segundo puesto como principal problema del país,
escenario que también se apreciaba en los países de la región, como lo
ha resaltado en sus estadísticas el Latinobarómetro (Corporación
Latinobarómetro, 2018, p. 61).
Desde el 2019 hasta marzo de 2022 la corrupción es el principal
problema en el Perú, muy por encima de la delincuencia, la pobreza y la
falta de empleo, aumento que se ha originado por los actos vinculados al
poder político y al cobro de porcentajes sobre contratos y licitaciones
(Instituto Nacional de Estadística e Informática [INEI], 2022, p. 3).
Dicha situación resulta más preocupante si a nivel de América Latina y el
Caribe los peruanos perciben con mayor intensidad la corrupción, en
comparación con países vecinos.
Así, el Perú ocupó el primer puesto en relación con el nivel de
corrupción, con 96 %, seguido por Colombia con 94 %, tercero Argentina
con 93 % (Transparency International, 2019, p. 12). Ese panorama va de
la mano con el descontento del peruano, que está en total desacuerdo
con hechos de corrupción y se pronuncia ante dicha situación, p. e.,
realizando marchas de protestas que en varios momentos han
determinado que los funcionarios de más alto poder, como los
legisladores, tomen decisiones de acuerdo con las exigencias de estos
grupos de presión, quienes vienen ocupando cada vez más espacios
importantes en las tomas de decisión. Este descontento se condice con
el desacuerdo del peruano (menos tolerante) con guardar silencio ante
actos de corrupción (65 %) (Corporación Latinobarómetro, 2018, p. 63).
Esta situación ha generado que el Perú, a diferencia de los demás países
de la región, se ubique dentro de los países con escasa confianza sobre
las principales instituciones (poderes clásicos) del Estado, para el caso
del Poder Ejecutivo (13 %), Judicial (16 %) y Legislativo (8 %)
(Corporación Latinobarómetro, 2018, pp. 51-54).

4. Aumento de los niveles de denunciabilidad

De un tiempo a la fecha, se aprecia que el nivel de denuncias a nivel del
Ministerio Público sobre los delitos vinculados a la corrupción ha
aumentado. Así, los delitos contra la Administración pública en el año
2018 representaban 19 542 casos, en tanto que al 2019 eran 21 916 casos
(Ministerio Público, 2019, p. 49), con lo cual la carga procesal aumentó
alrededor de 12 %.
A nivel policial también se aprecia el aumento en las denuncias
policiales sobre delitos vinculados a la corrupción; así, en el año 2018 el
nivel de denuncias fue de 2324 (Policía Nacional del Perú [PNP], 2018, p.
293), para el 2019 era de 2800 (PNP, 2019, p. 291). En tanto que para el
2021, el nivel de denuncias se elevó hasta alcanzar 3788 casos (PNP,
2021, p. 288), con ello se aprecia un aumento en solo estos tres años de
63 % de casos.

Esto conlleva a establecer que la percepción de la ciudadanía sobre el

aumento de la corrupción se corresponde con el crecimiento de las
cifras de delitos de corrupción.

5. Variación del marco normativo

Ante estas circunstancias, se aprecia un cambio a nivel legislativo,
encaminado a intensificar la respuesta punitiva como forma de hacerle
frente al aumento de la corrupción, un claro ejemplo lo tenemos en los
delitos asociados a la corrupción (cohecho, peculado, etc.) regulados en
el Código Penal peruano, los cuales se han modificado en un 338 %,
siempre en un sentido de creación de nuevos ilícitos (política penal
reactiva) y mayor represión, siguiendo una línea de
sobrecriminalización9, que como bien mencionan Prado Saldarriaga y
Prado Manrique (2021) ha originado un desorden legislativo (p. 228).

Por ejemplo, en el año 2021, a través de la Ley n.o 31178, se modificó

por quinta vez el delito de colusión, regulado en el art. 384 del CP; en
esta ocasión se aumentó la pena hasta veinte años, además, se
establecieron nuevas agravantes y la pena de inhabilitación perpetua.
Asimismo, se ha modificado y establecido, a través del Decreto
Legislativo n.o 1351, en el art. 57 del CP, como excepción a la posibilidad
de aplicar la suspensión de la ejecución de la pena privativa de la
libertad para los delitos de corrupción (colusión, cohecho, entre otros),
por lo que las penas en los casos de corrupción, por más que sean
mínimas (en el Perú la pena mínima es de dos días), tendrán que
aplicarse de forma efectiva (con prisión).

En el ámbito procesal, se ha establecido la posibilidad de la aplicación

del proceso especial de colaboración eficaz para los casos de
corrupción, además, la prisión preventiva para casos de corrupción en
organización criminal puede tener un plazo de hasta treinta y seis
meses; de la misma forma, no resulta procedente la aplicación de la
terminación anticipada si nos encontramos en casos de corrupción
vinculados a organizaciones criminales.

Por su parte, en el espacio penitenciario, se aprecia que en el art. 55 del

Código de Ejecución Penal se ha modificado y establecido que los
beneficios penitenciarios de semilibertad y liberación condicional, los
principales beneficios, no son procedentes para aquellos internos que
hayan cometido delitos relacionados con la corrupción. En tal sentido,
se puede apreciar que el legislador ha seguido una línea de
endurecimiento del marco normativo en los casos de delitos de
corrupción, por lo que corresponde establecer si este proceder ha
obtenido los resultados esperados.

6. Resultados en la lucha contra la corrupción

Al respecto, podemos observar que la respuesta a la corrupción requiere
de priorización por parte del Estado a través del ius puniendi, buscando
incrementar la celeridad y la eficiencia de los procesos, así como reforzar
las herramientas de lucha contra la corrupción (entre otros aspectos, a
través de sanciones proporcionales, procesos céleres, una mejor
definición de los delitos, e incentivos penitenciarios)11; sin embargo, la
forma de proceder del legislador peruano se ha centrado en la creación
de tipos penales o aumento de penas sin mayor sustento y aporte
técnico, al no obtener los resultados esperados; por ejemplo, la
Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN, 2014, p. 3) ha precisado que
en el 2013, del total de sentencias condenatorias a nivel nacional (59
613), las condenas por corrupción con penas privativas de la libertad de
carácter efectivo alcanzaron los 188 casos, es decir, el 0.0031 %.

Situación que después de diez años se mantiene, pues para diciembre

del año 2022, si uno observa las estadísticas de los delitos con mayor
incidencia, relacionados con la población penitenciaria en los distintos
establecimientos penitenciarios, no aparecen los delitos de corrupción
(peculado, colusión, cohecho, etc.); resalta que ni siquiera se aproxima a
los 744 internos, entre condenados y procesados.
Ello resulta más preocupante si conforme con las estadísticas del Poder
Judicial (2022, p. 16): para el 2017 se impusieron 1413 condenas por
delitos contra la Administración pública; para el 2018 en total fueron 908

sentencias condenatorias; en el año 2019 fueron 935 condenas; en el

2020, un total de 989 resoluciones condenatorias; y para el 2021, 295
condenas. Sobre el particular, si tenemos en cuenta que en el 2021 se
desarrolló el fenómeno de la COVID-19, del 2017 al 2020 la emisión de
sentencias relacionadas con delitos contra la Administración pública
disminuyó en un 30 %.
Igualmente, sobre la afectación económica se aprecia que la
contratación pública es el espacio donde con mayor énfasis han
colocado sus actividades los agentes corruptos. Al respecto, indica
Rodríguez-Arana (2020) que el espacio de las prácticas corruptas en las
contrataciones es el de mayor crecimiento (p. 871).
Así, por ejemplo, en el caso de Odebrecht vinculado al delito de colusión,
como es la construcción de los tramos 2 y 3 de la carretera interoceánica
sur del Perú, el daño patrimonial al Estado bordea los S/1400 millones
(Perú21, 2020). Por su parte, en el tramo 5 de dicho caso, la Contraloría
General de la República ha determinado un perjuicio de S/34 074 668
(Shack et al., 2020, p. 21). De ello se advierte que un solo caso de
corrupción implica un daño (económico) enorme a los peruanos.

7. Problemas en los resultados

En tal sentido, no se observa un resultado que corresponda en un inicio
con el aumento de las denuncias por corrupción y con el endurecimiento
del trato normativo penal para los delitos contra la Administración
pública; todo lo contrario al tratamiento judicial para los casos de
criminalidad vinculada a la seguridad ciudadana (Prado, 2019, p. 107).
Ello nos permite establecer distintas respuestas que expliquen dicha
situación, en la primera, conforme se aprecia, la Defensoría del Pueblo, a
través del Informe n.o 168, arribó a que, aproximadamente, del total de
denuncias por los delitos de peculado y colusión (delitos de corrupción
más emblemáticos) la fiscalía ha archivado el 50 %, un gran porcentaje
de dichos archivos engloban lo que la Defensoría ha denominado como
«archivos inadecuados», denuncias que no debieron archivarse, por

distintas razones, p. e., omisión de realizar peritajes necesarios

imprescindibles o la desidia del representante del Ministerio Público
para obtener información adecuada, o por efectuar una mala
calificación de los hechos, es decir, problemas técnico-jurídicos: «no
juicio de subsunción» (Defensoría del Pueblo, 2014, p. 118), entre otros.
Es decir, a pesar del endurecimiento en el marco normativo por parte del
legislador, este no se ha preocupado en realizar una adecuada
capacitación a los operadores jurídicos sobre los nuevos marcos legales,
lo cual conlleva a una falta de conocimiento para resolver actos que
propiamente engloban los supuestos de corrupción.

Asimismo, con relación a condenados por corrupción con penas

limitativas de derechos, se aprecia que para la citada fecha en total eran
717 personas (Instituto Nacional Penitenciario [INPE], 2022, pp. 27-59).
De igual modo, se distingue que las penas limitativas sobre casos de
corrupción han aumentado; así, entre el año 2010 al 2013 no aparecía
dentro de las estadísticas, debido a que era mínimo, en el año 2014 eran
110 condenados, en el 2015 eran 149, en el 2016 eran 214, en el 2017
eran 277, para agosto de 2018 eran 354, para el 2019 eran 453, en el 2020
eran 508 personas, finalmente, en el 2021 eran 57115. Con lo que se
aprecia que los jueces, en vez de imponer sanciones efectivas, pues el
art. 57 del CP prohíbe la suspensión, recurren a la conversión de penas,
lo cual genera una óptica de impunidad.

Igualmente, los pocos resultados frente a la lucha contra la corrupción

desembocan en una falta de confianza de la sociedad sobre sus
gobernantes, que conlleva a su vez a que seis de cada diez personas no
denuncien casos de corrupción (Defensoría del Pueblo, 2014, p. 27).

De la misma forma, dicho espacio de impunidad para los agentes

delictivos de supuestos de corrupción nos manifiesta un derecho penal
benévolo para con los corruptos, que conforme lo ha precisado la
profesora Prieto (2008), podría denominarse como «derecho penal del
amigo», el cual nos presenta «la transformación -a través de diversas
vías- del instrumento punitivo en un tigre de papel frente a sujetos que
ocupan posiciones destacadas social, económica y políticamente» (pp.
106-107)17.

8. Propuestas
A partir de las estadísticas presentadas (Ministerio Público, INEI, PNP,
etc.), se observa que la corrupción perjudica gravemente al Estado, y se
han identificado los ámbitos más afectados. Es por ello que lo coherente
es que el Estado, a través de sus principales instituciones, focalice su
actuación -con los instrumentos más adecuados- en la lucha contra la
corrupción sobre esos espacios sensibles, de tal forma que se obtengan
resultados satisfactorios en la represión de dichos ilícitos; sin embargo,
de la información, por ejemplo, del INPE, no se aprecian tales
resultados18; se cuenta con escasas sentencias condenatorias, a pesar
del aumento de la tasa de denunciabilidad.

En tal sentido, corresponde a los funcionarios pertinentes, decisiones

apropiadas en el ámbito normativo, como mejorar dichos espacios, sea
a través de la creación, la modificación o la derogación de normas, con
el correspondiente manejo técnico, de tal forma que no se permitan
incongruencias dentro del ordenamiento jurídico, además de generar
espacios para una efectiva punición. Estos espacios, desde luego, deben
ir acompañados de los recursos oportunos para su efectividad, pues
toda creación de norma implica de por sí actividades de sensibilización y
capacitación a los actores jurídicos y la sociedad; pues se observa que
muchas veces existe confusión en cuanto a la aplicación de los tipos
penales vinculados a la corrupción, y se configuran, como en el caso de
la

contratación ficticia, supuestos como peculado, cuando lo pertinente es

el delito de colusión, lo cual ha desembocado en archivos y
sobreseimientos inadecuados.
De la misma forma, y teniendo en cuenta la complejidad del fenómeno
de la corrupción, resulta apropiado mejorar y crear nuevos indicadores
que nos permitan realizar un seguimiento en la lucha contra esta19. Por
ello, en lo referente al espacio represivo (sistema de justicia penal)
corresponde la creación de indicadores por cada sistema (MP, PJ, etc.),
pero también la creación de indicadores interinstitucionales, los cuales
deben ser compartidos y publicados para que la sociedad también
realice el control respectivo.

Por ejemplo, establecer el número de sobreseimientos en relación con

las acusaciones por casos de corrupción, e indicar el medio utilizado
(excepción de improcedencia de acción, prescripción, etc.), el total de
sentencias absolutorias sobre condenas, el tipo de pena, las
conversiones de pena, la incidencia de las condenas con penas
privativas de la libertad efectivas; sobre el total de penas, verificar si el
número de sentencias condenatorias ha aumentado en relación con los
años anteriores, el seguimiento en el cumplimiento del pago de las
reparaciones civiles, análisis cualitativos de los archivos,
sobreseimientos y absoluciones, a fin de verificar su sustento y
establecer -a su vez- nuevos indicadores, la incidencia respecto al
pedido y la concesión de beneficios penitenciarios, el número de
prisiones preventivas por corrupción que ha desembocado en condenas
con penas efectivas.
 Ello nos permitirá establecer si existe una lucha eficaz contra la
corrupción a nivel del sistema de justicia penal, pues actualmente en el
Perú no se cuenta con información necesaria para establecer los
indicadores pertinentes en el ámbito de la corrupción. Es a partir de ahí
que podemos tener una concreta observación real de los avances en la
lucha contra la corrupción.

Con lo cual no negamos, todo lo contrario, la importancia de una visión

más amplia sobre el tratamiento de la corrupción para generar
resultados más plausibles (una visión interdisciplinaria).
Finalmente, el trabajo en la lucha contra la corrupción y la obtención de
buenos resultados implica a todas las instituciones del Estado y a la
ciudadanía en su conjunto, por lo que corresponde realizar una
automirada que permita establecer los aspectos más complicados en el
desarrollo de la identificación, el proceso y la sanción de los actos
delictivos, de tal forma que se pueda brindar una respuesta idónea al
problema.

9. Conclusiones

La corrupción es un problema grave en nuestro país, lo cual ha sido

advertido por el Tribunal Constitucional en el Exp. n.o 000172011-PI/TC-
Lima, donde se establece que su lucha constituye un principio
constitucional.

Asimismo, se encuentra señalado que, con el devenir de los años, el

peruano considera que actualmente (2019 al 2022) la corrupción es el
principal problema en el desarrollo y el bienestar de nuestro país, lo cual
ha generado que la confianza en las principales instituciones del país
(ejecutivo, judicial y legislativo) sea escasa.
El aumento en la preocupación por la corrupción se condice con el
aumento de la tasa de denunciabilidad de casos de corrupción en los
últimos años. Así, en el caso del Ministerio Público, se ha observado un
aumento del 12 % en dos años, en tanto que para la Policía Nacional un
aumento de 63 % en tres años (2018-2021).

Dicha situación ha generado que el legislador se decante por políticas

reactivas, aumento de penas, creación de delitos y agravantes,
inaplicación de suspensión de penas y beneficios penitenciarios, entre
otros, para los casos de corrupción.

No obstante, a nivel de resultados, no se aprecia una correspondencia

con el crecimiento de sentencias condenatorias, especialmente las
penas privativas de la libertad, pues la población penitenciaria no ha
variado en casi diez años (2013-2021).

Una de las razones por las que no varían los resultados en relación con la
política criminal más reactiva -muchos casos son archivados por
desconocimiento técnico del ilícito y medios adecuados para una
persecución penal- se debe a una falta de coherencia del legislador al
momento de elaborar las leyes, p. e. al no establecer la generación de
fondos públicos pertinentes para la correcta implementación y
aplicación de la norma.

El panorama expuesto nos permite tener una idea clara sobre el

fenómeno de la corrupción. Ante tal situación, se exige al legislador un
trabajo racional al momento de crear, modificar o derogar una norma,
debe analizar el impacto de esta y la aplicación de los recursos
oportunos. De la misma forma, a fin de contar con seguimiento
adecuado sobre los resultados en la lucha contra la corrupción, se
deberán crear y mejorar los indicadores, de la mano con el trabajo
conjunto de las distintas instituciones relacionadas con dicha labor.