Introducción al análisis de políticas públicas / Fernando Martín Jaime ... [et.al.].

- 1a
ed. - Florencio Varela : Universidad Nacional Arturo Jauretche, 2013.
240 p. ; 24x17 cm. - (Manuales)

ISBN 978-987-29188-3-5

1. Ciencias Políticas. 2. Políticas Públicas. I. Jaime, Fernando Martín

CDD 320

Fecha de catalogación: 11/03/2013

Universidad Nacional Arturo Jauretche

Rector Organizador: Lic. Ernesto Villanueva
Director Editorial: Lic. Alejandro Mezzadri

Director Inst. de Ciencias Sociales y Administración: Dr. Fernando Jaime

Introducción al Análisis de Políticas Públicas

Diseño interior: Cristina Amado - María Sofía Guilera - Patricia Bulla

Diseño de tapa: Cristina Amado

Realización Editorial:
Universidad Nacional Arturo Jauretche
Av. San Martín 2002 - Florencio Varela
Tel.: 011 5087 9301
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 FERNANDO M. JAIME, GUSTAVO DUFOUR, MARTÍN ALESSANDRO Y PAULA AMAYA

CAPÍTULO III. Las políticas públicas: el desarrollo de un campo FXDOHVDVFDUDFWHUtVWLFDVRGLPHQVLRQHVTXHGH¿QHQDFDGDXQRGHHVRVFRQFHSWRV

disciplinar adquieren nuevos valores.
En el segundo capítulo la atención se centra en los regímenes políticos democrá-
WLFRV RUHJtPHQHVSROLiUTXLFRVWDOFRPRORVGH¿QH'DKO  2, introduciendo en
HODQiOLVLVDOJXQRVDVSHFWRVLQVWLWXFLRQDOHVPiVHVSHFt¿FRV SRUHMHPSORHOGHEDWH
,QWURGXFFLyQ/DVSROtWLFDVS~EOLFDVHQEXVFDGHXQDGH¿QLFLyQFRQ-
presidencialismo versus parlamentarismo o la discusión sobre las formas de repre-
ceptual.  3ROtWLFD XQ FRQFHSWR FRQ P~OWLSOHV VLJQL¿FDGRV  ¢4Xp HV
XQDSROtWLFDS~EOLFD"(QEXVFDGHXQDGH¿QLFLyQ3ROtWLFDS~EOLFDSRGHU sentación política y representación de intereses sociales y económicos) que permiten
y régimen político. 2.3.1. No decisión, poder y política pública. 2.4. Política comprender distintas formas de organización, participación y distribución del poder
pública y Estado. 3. La construcción y evolución de un campo disciplinar: SROtWLFRHQFRQWH[WRVGHPRFUiWLFRV(VSHFt¿FDPHQWHVHSUHWHQGHPRVWUDUFyPRORV
las ciencias de políticas públicas. 3.1 Conocimiento de y conocimiento en el
distintos entramados institucionales que pueden adoptar las poliarquías moldean o
proceso de la política. 4. Análisis de políticas públicas y toma de decisión.
4.1. Los paradigmas de análisis de políticas. 4.2. Los modelos de conducta estructuran el proceso de toma de decisiones, estableciendo quiénes –y cuántos–
del analista de políticas. 5. Cómo estudiar y qué estudiar de las políticas SXHGHQSDUWLFLSDURLQÀXLUFXiOHVVRQORVFDQDOHVIRUPDOHVLQIRUPDOHVGHDFFHVRR
públicas. 6. En resumen. LQÀXHQFLDTXpIDFXOWDGHVSRGHUHVWLHQHFDGDXQRGHHOORVTXpUHTXLVLWRV PD\RUtDV 
se deben satisfacer para poder adoptar decisiones, etc. Sin embargo, más allá de la
utilidad teórico-analítica, descriptiva y comparativa de estas nuevas categorías, no
ofrecen un instrumental adecuado para explicar cómo y por qué cambia la organiza-
ción y distribución del poder político en una sociedad, ni tampoco para dar cuenta
1. INTRODUCCIÓN.
de qué hacen los gobiernos y por qué lo hacen.
En el primer capítulo se han presentado algunas nociones básicas para el análisis po- En este capítulo se intentará “completar parcialmente” ese vacío3 incorporando una
lítico. Los conceptos de poder, Estado, legitimidad, sistema político y régimen polí- nueva categoría fundamental para el análisis político: las políticas públicas. Estas resul-
tico constituyen sin duda categorías conceptuales centrales1 que permiten compren- tan clave porque dan cuenta de lo que los gobiernos hacen o pueden hacer4, los objetivos
der cómo está organizado y distribuido el poder político en una sociedad (Morlino,
1985). Dichas categorías, sin embargo, ofrecen imágenes estáticas, “fotografías”,
TXHVLELHQVRQH[WUHPDGDPHQWH~WLOHVSDUD¿QHVWHyULFRDQDOtWLFRVGHVFULSWLYRV\ 2 En su ya clásica obra La Poliarquía (1997), Robert Dahl argumenta que es importante mantener la
FRPSDUDWLYRV SRU HMHPSOR LGHQWL¿FDU ODV GLPHQVLRQHV TXH FRPSUHQGH \ GH¿QHQ distinción entre la democracia como sistema ideal y los arreglos institucionales que se acercan imperfec-
tamente a ella. Las razones expuestas son dos: a) la democracia como sistema ideal comprende un núme-
a un Estado, sistema político o régimen político, describir las características que URGHGLPHQVLRQHVTXHWUDVFLHQGHDDTXHOODVTXHFRP~QPHQWHVHXWLOL]DQSDUDGH¿QLUDXQUpJLPHQFRPR
poseen estos en determinado tiempo y lugar, y rastrear las diferencias presentes democrático; b) la evidencia empírica demuestra que no existe ningún régimen político totalmente de-
PRFUDWL]DGR(VSRUHOORTXHSUH¿HUHXWLOL]DUHOFRQFHSWRGHSROLDUTXtDFRPRVXVWLWXWRGHODGHPRFUDFLD
entre distintos casos analizados), no contribuyen a explicar el proceso a través del
3 Decimos parcialmente, porque sin duda el análisis de los procesos de cambio (o incluso la expli-
cación de la supervivencia del statu quo, esto es el no cambio) requiere incorporar a los actores, sus
intereses, valores, ideologías, pero también sus estrategias y recursos (económicos, organizacionales
e institucionales).
1 Es importante advertir que la correcta aplicación de estas categorías no depende exclusivamente de 4 Resulta aquí importante hacer una advertencia al lector. Si bien esto se desarrollará con mayor pre-
ODFDSDFLGDGGHGHOLPLWDU\GH¿QLUFRQSUHFLVLyQORVDOFDQFHVWHyULFRV\HPStULFRVGHFDGDFRQFHSWR cisión en el próximo capítulo al presentar el modelo secuencial o por etapas, es preciso reconocer que
Exige además descubrir los vínculos e interdependencias que existen entre los distintos conceptos ODVDGRSFLyQGHXQDSROtWLFDS~EOLFDSRQHGHPDQL¿HVWR±HQHOPHMRUGHORVFDVRV±ORTXHORVJRELHUQRV
presentados en el primer capítulo. En algunos casos esos vínculos están explícitamente planteados en pretenden hacer (esto es, los objetivos que persiguen), pero la decisión no nos anticipa cuáles son los
ODVGH¿QLFLRQHVFRQFHSWXDOHV±SRUHMHPSORODUHODFLyQHQWUHHOFRQFHSWRGHVLVWHPDSROtWLFR\HOGH resultados que las políticas públicas producen. Ello se debe a que en el proceso de implementación
régimen político (Morlino, 1985), entre los conceptos de poder, Estado y legitimidad (Weber, 1992), o es posible que las políticas (objetivos y recursos) se “desvíen” hacia otros objetivos y/o poblaciones
entre sistema político y legitimidad (Lipset, 1977)–; pero en otros casos se requiere de cierta pericia EHQH¿FLDULDVRGLUHFWDPHQWHQRVHSRQJDQHQHMHFXFLyQ8QWUDEDMRSLRQHURHQHVWHFDPSRKDVLGRVLQ
para poder establecer las conexiones teóricas adecuadas. duda la obra de Wildavsky y Pressman (1973).

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que persiguen o desean alcanzar y los recursos que movilizan para ello, quienes y por HOOHQJXDMHFLHQWt¿FRFRPRRUGLQDULR±HQFRQWH[WRV\VLWXDFLRQHVGLIHUHQWHV\FRQ
qué las respaldan, los intereses económicos, sociales y políticos que afectan (favorable GLVWLQWRVVLJQL¿FDGRVRYDORUDFLRQHV$GLIHUHQFLDGHOLGLRPDLQJOpVHQHOTXHH[LVWHQ
RGHVIDYRUDEOHPHQWH ORVFRQÀLFWRVGHLQWHUHVHVTXHHPHUJHQDVtFRPRORVHIHFWRVTXH GLVWLQWRVFRQFHSWRVSDUDLGHQWL¿FDUODVWUHVGLPHQVLRQHVRQLYHOHVGHODPolítica (po-
estas pretenden producir o producen sobre el contexto en el que intervienen. lity, politics y policy), el idioma castellano –y muchos otros idiomas europeos– no
(VSRUHOORTXHHQHVWHFDStWXORVHSUHVHQWDQHQSULPHUOXJDUDOJXQDVGH¿QLFLR- nos provee de estas herramientas para poder diferenciar conceptualmente bien estos
nes sobre qué es una política pública, planteando una serie de dimensiones descrip- niveles. Como consecuencia de ello “resulta problemático distinguir entre ‘políticas’
WLYDVTXHSDUHFHQVHUGLVWLQWLYDVGHWRGDSROtWLFDS~EOLFDHLGHQWL¿FDQGRGHIRUPD (policies) y ‘política’ (politics)” (Parsons, 2008: 47).
breve los puntos de contacto con algunos de los conceptos trabajados en los capítu- En el lenguaje del “sentido común” (un lenguaje distinto al de los especialistas o
los anteriores. Seguidamente, se realizará un sintético repaso sobre la forma en que FLHQWt¿FRV SRUHMHPSORODSROtWLFDHVXVXDOPHQWHFRQFHELGDFRPRXQDDFWLYLGDGDVR-
se constituyó el “campo” de las políticas públicas, así como la evolución que dicho ciada, según los distintos momentos históricos, a cargas valorativas diversas. Hasta
campo ha experimentado hasta la actualidad. En tercer lugar, la atención se cen- hace poco tiempo atrás, la política se concebía como una actividad en la que predo-
trará en el análisis de políticas y su vinculación con, o contribución a, los procesos minaban los intereses mezquinos de sus protagonistas, y en algunos casos extremos
de toma de decisión. Finalmente, se plantearán diferentes abordajes metodológicos a la presencia extendida de prácticas corruptas. Es por ello que no resulta extraño
para analizar las políticas públicas, tratando de plantear algunas respuestas prelimi- que el término política fuera utilizado muchas veces en el lenguaje ordinario con una
nares a las preguntas sobre qué y cómo estudiar las políticas públicas. intensión peyorativa. Hoy el escenario parece ser otro, y la política parece disponer
en la sociedad de una valoración más positiva, puesto que es concebida como una
actividad con un alto potencial de transformación de la sociedad en la que predominan
2. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: UNA DEFINICIÓN CONCEPTUAL
los intereses o proyectos colectivos, aunque no necesariamente exenta de prácticas
En esta sección se procura brindar algunos elementos que permitan una mejor com- mezquinas. Sin embargo, los problemas que plantea la utilización del concepto política
prensión de qué son las políticas públicas. La tarea no es, por supuesto, sencilla. Las en el lenguaje ordinario trascienden la cuestión estrictamente valorativa. En efecto,
GL¿FXOWDGHVVHPDQL¿HVWDQHQWUHViPELWRV3RUXQODGRHVSUHFLVRGDUFXHQWDGHOD desde el conocimiento del “sentido común” el término política ha perdido gran parte
polisemia que caracteriza al concepto políticaWUDWDQGRGHLGHQWL¿FDUORVDOFDQFHV GHVXVSURSyVLWRVGHVFULSWLYRVSRUTXHVHORKD PDO XWLOL]DGRSDUDQRPEUDURFDOL¿FDU
que tiene la utilización de dicho concepto en la construcción política pública. Por GLVWLQWDV DFFLRQHV DFWLYLGDGHV \ SHUVRQDV OR TXH UHÀHMD XQD SURIXQGD FRQIXVLyQ R
otro, resulta importante reconocer que no existe un consenso en el campo de las desconocimiento de las dimensiones que abarca o comprende la política.
SROtWLFDVS~EOLFDVVREUHODVGLPHQVLRQHVRFDUDFWHUtVWLFDVTXHSHUPLWHQODLGHQWL¿FD- (QHOOHQJXDMHFLHQWt¿FRHOGHORVHVSHFLDOLVWDVH[LVWHXQDGLVSXWD TXHQRYD-
ción de una política pública. Aquí el mayor desafío gira en torno a la necesidad de mos a desarrollar) en torno a la posición a adoptar ante la carga valorativa que los
pensar la relación entre política pública, decisión pública y no-decisión. Por último, conceptos indudablemente poseen al ser apropiados y utilizados por las sociedades.
una vez precisado el concepto y sus alcances, es necesario recuperar una mirada in- (VWD GLVSXWD SRQH GH PDQL¿HVWR HO ³FKRTXH´ GH GRV SDUDGLJPDV SRU XQ ODGR HO
tegral que vuelva a poner en conexión a las políticas públicas con los otros conceptos SRVLWLYLVPROyJLFRTXHSRVWXOD\GH¿HQGHHOSULQFLSLRGHODQHXWUDOLGDGYDORUDWLYD
presentados en los capítulos precedentes. (Popper, 1971); por otro, el posempirismo, que sostiene la necesidad de poner en el
centro de la investigación el lenguaje y los valores en tanto formas de construcción
3ROtWLFDXQFRQFHSWRFRQP~OWLSOHVVLJQL¿FDGRV social de la realidad (Schuster, 2002; Schuster y Pecheny, 2002). Pero más allá de
Si bien en el Capítulo 1 ya se ha introducido la discusión sobre el concepto política, HVWDGLVFUHSDQFLDSRUFLHUWRQRPHQRUHOGLVFXUVRFLHQWt¿FRUHFRQRFHH[SOtFLWDPHQ-
resulta relevante retomar aquí aquel debate para relacionar los conceptos de polí- te las diferentes dimensiones que abarca el concepto. Tal vez por ello, en el idioma
tica y política pública. El término política es utilizado recurrentemente –tanto en FDVWHOODQRDOJXQRVVLJXHQUHFXUULHQGRDORVWpUPLQRVGHOLQJOpVSDUDSRGHULGHQWL¿-
carlas con mayor precisión.

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 INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS FERNANDO M. JAIME, GUSTAVO DUFOUR, MARTÍN ALESSANDRO Y PAULA AMAYA

/D GLPHQVLyQ PiV DPSOLD R HVWUXFWXUDO GH OD SROtWLFD HV OD TXH UH¿HUH DO FRQ- GHOHJLWLPLGDGJXEHUQDPHQWDO´ 0HQ\\7KRHQLJ (VWDSULPHUDGH¿QLFLyQ
cepto de polity. Esta es la dimensión institucional de la política, entendida como el resalta el espacio institucional (las estructuras de autoridad) en el cual la política
conjunto de instituciones y reglas que establecen cómo el poder está organizado y pública se origina, y lo que le brinda su legitimidad de origen. El gobierno, o las au-
distribuido y cómo puede ser ejercido al interior de un orden político. Esta dimen- toridades que transitoriamente ocupan las posiciones de autoridad en una sociedad,
sión comprende el análisis del Estado, el sistema político y el régimen político ya y que acceden a ellas a través de los mecanismos institucionalmente establecidos
trabajadas en el primer capítulo, pero también de las distintas formas institucionales (conjunto de reglas), aparecen aquí como el actor decisivo o “autor” de la política
que puedan adoptar los regímenes poliárquicos en tanto establecen las reglas que re- en cuestión. Seguidamente los mismos autores señalan que una política “se presenta
gulan la distribución del poder y las formas en las que se pueden adoptar decisiones bajo la forma de un conjunto de prácticas y normas que emanan de uno o varios
legítimas. actores públicos” (1992: 89), reconociendo así que la política pública puede cris-
/D VHJXQGD GLPHQVLyQ GH OD SROtWLFD HV OD TXH UH¿HUH DO FRQFHSWR GH politics. talizarse en normas (de distinto nivel), pero que también abarca aquellas prácticas
Este nivel es el que habitualmente asociamos (en especial en el lenguaje ordinario) (informales) que las ponen en funcionamiento.
DOFRQFHSWRGHSROtWLFDSXHVWRTXHHVHVWDGLPHQVLyQODTXHUH¿HUHDODGLQiPLFD 8QDGH¿QLFLyQDOWHUQDWLYDHVODTXHQRVEULQGD'\H  HQVX\DFOiVLFDREUD
LQKHUHQWHPHQWHFRQÀLFWLYDGHODSROtWLFD/Dpolitics se vincula estrechamente con Understanding Public Policy. Según el autor, “una política pública es todo los que
IHQyPHQRVFRPRODOXFKDSRUHOSRGHUODHVWUXFWXUDGHOFRQÀLFWRSROtWLFR\VRFLDO los gobiernos deciden hacer o no hacer” (1995:2). Como sostiene explícitamente el
el comportamiento de los actores (políticos, estatales, económicos y sociales), así autor “nótese que estamos focalizando el interés no solo en las acción del gobierno
como sus mapas cognitivos (valores e ideologías), intereses y preferencias; la movi- sino también en la inacción gubernamental, esto es, en lo que el gobierno elige no
lización de recursos (políticos, económicos y simbólicos); y los procesos de negocia- hacer” (1995: 4). Consecuentemente se amplía enormemente el campo de aplicación
ción y cooperación que se ponen en marcha con el propósito de reproducir o alterar del concepto, puesto que esto requiere tomar en cuenta lo que un gobierno inten-
determinadas situaciones de poder. cionalmente no hace. En este sentido, las políticas pueden ser el producto de cursos
)LQDOPHQWHODWHUFHUDGLPHQVLyQGHODSROtWLFDHVODTXHUH¿HUHDODpolicy (o poli- de acción adoptados sin clara explicitación de sus fundamentos y orientaciones. La
cies). Esta es la dimensión de la política que se vincula con las acciones o decisiones GL¿FXOWDGUHVLGHDTXtSRUFLHUWRHQSUREDUODLQWHQFLRQDOLGDGGHWUiVGHODQRDFFLyQ
que un gobierno adopta (políticas públicas) y que están orientadas a la resolución de esto es en generar evidencias que demuestren que la noacción es un curso de acción
DTXHOORVSUREOHPDVTXHXQDVRFLHGDG\XQJRELHUQRGH¿QHQFRPRS~EOLFRV HVWRHV elegido de forma consciente por las autoridades gubernamentales.
que merecen atención por parte del gobierno). En este nivel el interés se dirige a los 8QDWHUFHUDGH¿QLFLyQTXHFRPSUHQGH\VXSHUDDODVDQWHULRUHVHVDTXHOODTXH
objetivos que las políticas públicas persiguen, pero también a los resultados e impac- concibe la política pública como “un conjunto de acciones y omisiones que mani-
tos que las mismas efectivamente producen en la sociedad, reproduciendo situacio- ¿HVWDQXQDGHWHUPLQDGDPRGDOLGDGGHLQWHUYHQFLyQGHO(VWDGRHQUHODFLyQFRQXQD
nes prexistentes o alterándolas radicalmente. Es por ello que cuando la atención se cuestión que concita la atención, interés o movilización de otros actores en la socie-
centra en las políticas públicas se vuelve importante analizar no solo la dimensión GDGFLYLO´ 2V]ODN\2¶'RQQHOO (VWDGH¿QLFLyQUHFXSHUDHOFRPSRQHQWH
sustantiva de las políticas, sus contenidos, sino también la dimensión operativa, esto FRQWURYHUVLDOGHODGH¿QLFLyQGH'\H  DOLQFOXLUODRPLVLyQFRPRXQDDFFLyQ
es su implementación. pero es mucho más amplia por dos razones. Por un lado, reconoce la existencia de
un componente relacional detrás de toda política pública al plantear que la política
¢4XpHVXQDSROtWLFDS~EOLFD"(QEXVFDGHXQDGH¿QLFLyQ es una “respuesta” a una cuestión que ha generado la atención o interés de ciertos
actores sociales o económicos. Se asume por tanto que la política pública supone una
6RQPXFKDVODVGH¿QLFLRQHVTXHSXHGHQGDUVHGHODVSROtWLFDVS~EOLFDV&DGDXQDGH
demanda, y que detrás de esa demanda existen actores e intereses potencialmente en
ellas destaca distintos aspectos o elementos que la componen.
FRQÀLFWR3RURWURSRQHHQHOFHQWURGHODGH¿QLFLyQDO(VWDGR±QRVRORDOJRELHU-
8QDSULPHUDDSUR[LPDFLyQDOFRQFHSWRGHSROtWLFDS~EOLFDHVDTXHOODTXHODGH¿-
ne como “el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y

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no– en tanto conjunto de instituciones públicas que ponen en ejecución a través de GHODV¿QDOLGDGHV PDSDVFRJQLWLYRVHLGHRORJtDV \SUHIHUHQFLDVTXHHOORV
un conjunto de acciones esas decisiones, desplazando el interés desde el momento decisor/es no pueden dejar de asumir.
decisional al momento de implementación de la política pública. vi) Un factor de coerción: toda política pública procede de una autoridad
Una última aproximación es aquella que trata de articular los aspectos presentes gubernamental legítimamente investida, dotada de los recursos de coerción
HQODVGH¿QLFLRQHVDQWHULRUHVGH¿QLHQGRDODSROtWLFDS~EOLFDFRPR³XQFRQMXQWR necesarios para imponer las decisiones de política adoptadas.
(secuencia, sistema, ciclo) de acciones, estructuradas en modo intencional y cau- v) Una competencia social: las políticas públicas se dirigen hacia determina-
sal, que se orientan a realizar objetivos considerados de valor para la sociedad o GRVJUXSRVRSREODFLRQHV\EXVFDQPRGL¿FDUVXVFRPSRUWDPLHQWRVDIHFWDU
DUHVROYHUSUREOHPDVFX\DVROXFLyQHV FRQVLGHUDGDGHLQWHUpV REHQH¿FLRS~EOLFR VXVLQWHUHVHVRPRGL¿FDUORVFRQWH[WRVHQORVFXDOHVHVWRVVHGHVHQYXHOYHQ
FX\D LQWHQFLRQDOLGDG \ FDXVDOLGDG KDQ VLGR GH¿QLGDV SRU OD LQWHUORFXFLyQ TXH KD (QXQDGLUHFFLyQVLPLODUVHPDQL¿HVWD$JXLODU9LOODQXHYD  DOUHFRQRFHU
tenido lugar entre el gobierno y los sectores de la ciudadanía; que han sido decididas TXHWRGDSROtWLFDS~EOLFDVHGH¿QHSRUODSUHVHQFLDGH
por autoridades públicas legítimas; que son ejecutadas por actores gubernamentales i) Un componente de autoridad (institucional): puesto que la política pública
y estatales o por estos en asociación con actores sociales (económicos, civiles), y constituye un acto de autoridad adoptado por una autoridad que dispone
que dan origen o forman un patrón de comportamiento del gobierno y la sociedad” de la legitimidad y que se ajusta a todos los procedimientos establecidos
(Aguilar Villanueva, 2009: 14). legalmente.
/DGH¿QLFLyQGH$JXLODU9LOODQXHYDSRQHGHPDQL¿HVWRTXHODSROtWLFDVXSRQH ii) Un componente decisional: en tanto toda política pública implica la pre-
XQSURFHVRFRPSOHMRTXHVHLQLFLDDOLGHQWL¿FDUXQDFXHVWLyQVRFLDORSROtWLFDPHQWH sencia de una decisión (acción o inacción).
relevante, que continúa con una toma de posición por parte del gobierno ante dicha iii) Un componente conductual: dado que toda política pública desencadena
cuestión, y que requiere un conjunto de acciones estatales dirigidas a mantener, un conjunto de acciones, actividades y comportamientos de múltiples acto-
WUDQVIRUPDURPRGL¿FDUODUHDOLGDGRHOFRQWH[WRHQHOTXHORVDFWRUHVLQWHUYLHQHQ res, no necesaria o exclusivamente gubernamentales.
o los propios comportamientos de los actores afectados por la política. Pero lo que iv) Un componente causal: en la medida que toda política busca producir
HVWDGH¿QLFLyQLQFRUSRUDH[SOtFLWDPHQWH\SDUHFHHVWDUDXVHQWHHQODVSULPHUDVGRV determinados resultados o efectos sobre los comportamientos de ciertos
GH¿QLFLRQHVHVODD¿UPDFLyQGHTXHWRGDSROtWLFDS~EOLFDLPSOLFDXQDWHRUtDFDXVDO actores o grupos sociales o sobre los contextos o situaciones en la que des-
respecto a cómo resolver o mitigar el problema que la política viene a atender. La im- pliegan sus acciones los ciudadanos.
portancia de ello reside en que pone en primer plano el vínculo entre conocimiento Finalmente, en la misma línea se expresa Martínez Nogueira (1995) al señalar
\SROtWLFDRPiVHVSHFt¿FDPHQWHODUHODFLyQHQWUHFLHQFLD RFRQRFLPLHQWRFLHQWt¿FR  que por política pública puede entenderse un:
y política pública. i) Campo de acción: un aspecto de la realidad que intenta ser impactado por
6LQWHWL]DQGR DOJXQDV GH ODV FXHVWLRQHV DQWHULRUPHQWH PHQFLRQDGDV SXHGH D¿U- la actividad estatal (política social, política exterior, política de innovación,
marse, siguiendo a Meny y Thoenig (1992), que una política pública contiene las etc.). A su vez, a un nivel más desagregado, este campo de acción puede
siguientes características: considerarse como un conjunto de problemas a cuya resolución se orienta la
i) Un contenido: toda política pública moviliza recursos de todo tipo para DFFLyQGHOHVWDGRDWUDYpVGHLQVWUXPHQWRV\DFFLRQHVHVSHFt¿FDV
generar ciertos resultados o productos. ii) Declaratoria de intención: conjunto de promesas y compromisos de ac-
ii) Un programa: una política pública no se reduce a un acto o decisión con- FLyQ6HUH¿HUHDFRQGXFWDVGHOLEHUDGDVSDUDHOORJURGHREMHWLYRVODGH¿-
siderado aisladamente sino que detrás de cada acto existe un marco de nición de lineamientos para la acción, la regulación de comportamientos,
referencia que integra y da coherencia a esos actos o actividades. la asignación de recursos y la determinación de responsabilidades. Estas
iii) Una orientación normativa: la política pública no es la resultante de res- promesas tienen su expresión material en la enunciación de los contenidos
puestas aleatorias, carentes de sentido o direccionalidad, sino la expresión de la política.

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iii) Proceso de conversión: una movilización de recursos (de diferente tipo: recuperar las concepciones del poder que provienen de los enfoques pluralistas y
de poder, de conocimiento, institucionales y organizacionales, de legiti- marxistas que han sido tratadas en el Capítulo 1).
midad social, simbólicos) para el logro de objetivos políticos. Las capaci-
dades existentes, su naturaleza, dotación, atributos, relaciones recíprocas,
compatibilidad y convergencia determinarán el grado en que la promesa se
convierta en resultados e impactos efectivos.
iv) Ciclo de acción: actividades de formulación, ejecución, seguimiento y
evaluación, cada una de las cuales supone la realización de acciones dife-
renciadas pero a la vez articuladas, que comprende además las intervencio-
nes de múltiples actores como agencias con competencia política o técnica
o como participantes con distinto grado de responsabilidad, involucra-
miento o continuidad.
v) Conjunto de productos, resultados e impactos: consecuencia del proceso
de conversión en el marco de ese ciclo de acción que permiten atribuir sen-
tido y consecuencias a la intencionalidad del Gobierno y el Estado.
De este modo, las políticas públicas no son solo la expresión de una intencionali-
Como sostiene Skocpol (1989) estas “formas de explicar la política y las activi-
dad dirigida a resolver algún problema incorporado a la agenda de gobierno. Supo-
dades gubernamentales centradas en la sociedad eran características sobre todo de
QHQWDPELpQGH¿QLFLRQHVGHHVWRVSUREOHPDVSRVWXODFLyQGHUHODFLRQHVFDXVDOHVHQ
las perspectivas pluralistas y estructural-funcionalistas predominantes en la ciencia
torno a ellos, lineamientos y criterios para orientar decisiones y acciones, mandatos
política y la sociología de Estados Unidos en las décadas del 50 y del 60. En es-
y atribuciones de competencias y recursos a distintas organizaciones públicas (el
tas perspectivas, el Estado era considerado como un concepto antiguo, asociado a
Estado), así como las consecuencias efectivas (resultados e impactos) que producen.
tediosos estudios jurídico-funcionalistas de principios constitucionales de ámbito
nacional. […] El “gobierno” era considerado primordialmente como un terreno en
2.3. Política pública, poder y sistema político el que los grupos de interés de carácter económico o los movimientos sociales nor-
Con el propósito de vincular algunos de los conceptos hasta aquí trabajados, consi- PDWLYRVFRQWHQGtDQRVHDOLDEDQHQWUHVtSDUDFRQ¿JXUDUODDGRSFLyQGHGHFLVLRQHV
dero oportuno recuperar de manera explícita el vínculo entre los conceptos de polí- VREUHSROtWLFDS~EOLFD6HHQWHQGtDTXHHVDVGHFLVLRQHVHUDQUHSDUWRVGHEHQH¿FLRV
tica pública, poder, y sistema político([LVWHQYDULDVIRUPDVGHSRQHUGHPDQL¿HVWR entre los grupos que los reclamaban. […] El propio gobierno no era tomado muy en
este vínculo. serio como actor independiente […]” (1989: 76-77).
La primera es reconocer que las políticas públicas implican, o son la resultante A pesar que algunas investigaciones realizadas en el marco de los enfoques plu-
GHFRQÀLFWRVHQWUHDFWRUHVVRFLDOHVHFRQyPLFRV\SROtWLFRVTXHVHPDQL¿HVWDQDO ralistas parecían resultar prometedoras (Dahl, 1961; Polsby, 1963), estas no condu-
interior del sistema político. Según esta concepción las políticas públicas tienen una jeron –a pesar de la evidencia empírica disponible– a la reformulación o abandono
matriz societal, puesto que estas “respuestas” que brinda el sistema político a esas de ciertos supuestos pluralistas. Estos y otros autores situados en este enfoque si-
GHPDQGDV SUHIHUHQFLDV FRQÀLFWLYDVHQWUHVtVRQHOUHÀHMRGHODVOXFKDVGHSRGHU guieron aferrándose a la idea de que el Gobierno o el Estado no constituyen actores
que al interior del sistema político entablan estos actores a partir de la asimétrica SRUWDGRUHV GH SUHIHUHQFLDV SURSLDV VLQR TXH UHÀHMDQ D WUDYpV GH VXV GHFLVLRQHV \
posición que estos poseen y la desigual distribución de recursos que pueden movi- acciones quienes son los grupos de interés que han logrado imponer sus preferencias
lizar para ver realizadas o satisfechas sus propias preferencias. (Se recomienda aquí (en palabras de Dahl, quien o quienes gobierna/n).

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Esta matriz societal también puede rastrearse en autores neomarxistas que conci- intensidad o fuerza, según la cual la coerción que la política genera puede ser di-
EHQODVSROtWLFDVS~EOLFDVFRPRPHURUHÀHMRGHODGHVLJXDOGLVWULEXFLyQGHSRGHUHQWUH recta (inmediata) o indirecta (remota); b) una dimensión horizontal, que diferencia
las clases sociales (Miliband, 1978). A diferencia de los pluralistas, que tienen una vi- aquellos casos en los que la coerción se ejerce sobre el comportamiento individual o
VLyQPiVGLQiPLFD\ÀXLGDGHOSRGHUORVHQIRTXHVPDU[LVWDVWLHQGHQDUHVDOWDUHOFRP- sobre el contexto en el cual la conducta individual se despliega.
SRQHQWHHVWUXFWXUDOGHOFRQÀLFWRGHFODVHVFRPRHOIDFWRUTXHH[SOLFDODOXFKDSRUHO
poder, y cómo este factor estructural se cristaliza en las políticas públicas adoptadas. Dimensión Horizontal
Como sostiene Skocpol (1989) “A nivel teórico, prácticamente todos los neomarxistas Dimensión Vertical La coerción se ejerce a nivel de la La coerción se ejerce sobre
conducta individual el entorno de la conducta
que han escrito sobre el Estado han mantenido unos supuestos, profundamente arrai-
gados, centrados en la sociedad, lo cual no les ha permitido dudar de que, en la base, La coerción es remota Políticas distributivas Políticas constitucionales

ORV(VWDGRVHVWiQFRQ¿JXUDGRVLQWUtQVHFDPHQWHSRUODVFODVHVRODVOXFKDVGHFODVHV\
La coerción es inmediata Políticas regulatorias Políticas redistributivas
sirven para mantener y ampliar los modos de producción” (1989: 79)
Una forma alternativa para comprender el vínculo entre las políticas públicas y Fuente: Elaboración propia en base a Lowi (1972).
el poder, que desafía la perspectiva hasta ese momento dominante en el campo de
la ciencia política, resulta de la inversión de la relación postulada por pluralistas y A partir de ambas dimensiones el autor reconoce cuatro tipos de políticas. Las
PDU[LVWDV 'HVGH HVWD SHUVSHFWLYD TXH KD VLGR VR¿VWLFDGDPHQWH GHVDUUROODGD SRU políticas distributivas son aquellas en las que la probabilidad de la coerción es re-
Lowi (1964, 1972), las políticas públicas son concebidas como factores que explican PRWDSHURVHHMHUFHDQLYHOLQGLYLGXDO(VWDVSROtWLFDVUH¿HUHQDDTXHOORVDFWRVPH-
(y no explicados por) la estructuración de distintas arenas de poder. GLDQWHORVFXDOHVVHFRQFHGHXQDDXWRUL]DFLyQ EHQH¿FLRV DFDVRVSDUWLFXODUHV/DV
(QVX\DFDQyQLFDFODVL¿FDFLyQ/RZL  UHFRQRFHWUHVFODVHVGHSROtWLFDVD  políticas regulatorias, en cambio, son aquellas en las que la coerción se ejerce sobre
políticas distributivas, b) políticas regulatorias, y c) políticas redistributivas. Cada el individuo (igual que las distributivas) pero donde la probabilidad de la coerción
una de ellas genera una arena de poder con características singulares. Las políticas es inmediata o directa. Este tipo de políticas consisten en dictar normas (reglamen-
GLVWULEXWLYDVJHQHUDQXQDDUHQDUHODWLYDPHQWHSDFt¿FDSXHVVHWUDWDGHDWUDYpVGH taciones) que afectan directamente el comportamiento de los afectados por la re-
ellas de ofrecer a la sociedad recursos o bienes públicos no rivales que son divisibles. gulación. Las políticas redistributivas, por su parte, son aquellas en las que la pro-
(QFDPELRODVSROtWLFDVUHJXODWRULDVJHQHUDQDUHQDVGHFRQÀLFWR\QHJRFLDFLyQHQWUH babilidad de la coerción es inmediata (al igual que las regulatorias) pero donde la
JUXSRVGHLQWHUpVTXHWLHQHQLQWHUHVHVRSUHIHUHQFLDVGLVWLQWDVFRQÀLFWLYDVHQWUHVt coerción se ejerce sobre el entorno del comportamiento individual. Finalmente, las
en torno a una misma cuestión y que se ven obligados a desplegar sus recursos (po- políticas constitucionales (también llamadas constituyentes) son aquellas en donde
der) para lograr que sus preferencias sean bien atendidas por las políticas. Con tal la coerción se ejerce sobre el entorno de la conducta (al igual que las redistributivas)
propósito se ven obligados a realizar concesiones y formar coaliciones. Por último, aunque la probabilidad de la coerción es remota o lejana.
las políticas redistributivas son aquellas que constituyen arenas de poder frontal- Cada uno de los tipos de política pública que se reconoce en la tipología (políti-
PHQWHFRQÀLFWLYDVDGYHUVDULDOHVGRQGHODHVWUDWHJLDGHFRDOLFLyQ\QHJRFLDFLyQQR cas distributivas, regulativas, redistributivas y constitucionales) determinan el tipo
está disponible pues los intereses son irreconciliables. HLQWHQVLGDGGHOFRQÀLFWRHOiPELWRLQVWLWXFLRQDOHQHOTXHVHGHVDUUROODDVtFRPR
$xRVPiVWDUGH/RZL  UHYLVyVXFODVL¿FDFLyQSUHVWDQGRPD\RUDWHQFLyQDO el número y tipo de actores (jugadores) que participan en cada una de esas arenas.
hecho que las políticas públicas tienen la característica de ser colectivamente obli- Dicho de otro modo, y retomado la distinción realizada en el punto 2.1., para el
gatorias e implican algún nivel de coerción. Es basándose en la naturaleza de la autor la politics no determina o explica las policies (supuesto en el que descansan
coerción que una política pública introduce que el autor construye su tipología. Esta enfoques como el pluralismo o el neomarxismo) sino que las “policies determinan
coerción se despliega en dos dimensiones: a) una dimensión vertical, que denota su

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 INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS FERNANDO M. JAIME, GUSTAVO DUFOUR, MARTÍN ALESSANDRO Y PAULA AMAYA

la politics” (Lowi, 1972: 299)5. El esquema argumental que desarrolla el autor para SRQHSRGHUORVDXWRUHVD¿UPDQTXHH[LVWHXQDIRUPDDOWHUQDWLYDRFRPSOHPHQWDULD
sostener esta relación de determinación es el siguiente: ±TXHLQFOXVRFRQVLGHUDQPiVH¿FLHQWH±TXHFRQVLVWHHQHMHUFHUHOSRGHULQÀX\HQGR
i) las relaciones entre las personas y los grupos o actores están determinadas en el comportamiento de otros actores para que estos no hagan algo.
por sus expectativas, esto es lo que cada actor espera obtener de su relación ¿Por qué es importante esta nueva dimensión o cara del poder? Lo que los autores
con los otros; GHVHDQSRQHUGHPDQL¿HVWRHVTXHHOSRGHUVHSXHGHHMHUFHUHYLWDQGRXQFRPSRUWD-
ii) las expectativas están determinadas por los productos gubernamentales PLHQWRORTXHLPSOLFDSRUWDQWRTXHQRHPHUJHUiXQFRQÀLFWRREVHUYDEOH(QHVWDV
(políticas públicas); situaciones el poder se va a desplegar con el propósito de impedir se genere una
iii) consecuentemente, la relación política (politics) está determinada por el demanda que ingrese al sistema político. Lo que se busca a través de esta forma de
tipo de política en juego –redistributiva, distributiva, regulativa, o cons- ejercicio del poder es remover la capacidad de acción colectiva de ciertos grupos o
WLWXFLRQDO±SXHVWRTXHFDGDWLSRGHSROtWLFDJHQHUDXQWLSRHVSHFt¿FRGH poblaciones. Pero el hecho de que no haya una movilización / acción colectiva no
relación política. VLJQL¿FDTXHSRGDPRVLQIHULUTXHQRKD\SUREOHPD V /RVSUREOHPDVHVWiQSHURVRQ
Una tercera forma de repensar el vínculo es aquella que reconoce que las políti- WDOFRPRORGH¿QHQORVDXWRUHVSUREOHPDVSRWHQFLDOHV6RQSUREOHPDVTXHH[LVWHQ
FDVHVWiQFRQGLFLRQDGDVSRUSHURDOPLVPRWLHPSRLQÀX\HQVREUHODGLPHQVLyQGH pero que no han adquirido el status de problemas políticos.
la politics, pero que enfatiza el factor coercitivo como uno de los rasgos distintivos Lo que este nuevo enfoque bidimensional propone, siguiendo la terminología de
de toda política pública. Esta concepción parte de la herencia intelectual de Lowi /XNHV  HVWHQHUHQFXHQWDORVFRQÀLFWRVTXHSXGLHURQKDEHUVXUJLGRSHURQR
(1972), quien sostenía que cada tipo de política pública implica distintos tipos de surgieron. Tiene por tanto una visión más amplia del sistema político pues incluye la
coerción, que operan a su vez a través de diversos niveles (individual o ambiental). SRVLELOLGDGGHQHXWUDOL]DUFRQÀLFWRVDQWHVGHTXHRFXUUDQ
Desde esta perspectiva las políticas públicas son en sí mismo instrumentos para el
ejercicio efectivo del poder, con independencia de la direccionalidad o la intencio-
nalidad con la que dicho poder se ejerce.

2.3.1. No decisión, poder y política pública

$SULQFLSLRGHODGpFDGDGHOODSUHVWLJLRVDUHYLVWDFLHQWt¿FDThe American Po-

litical Science Review publica un artículo de Bachrach y Baratz (1962) que desafía
las visiones pluralistas del poder. El artículo titulado Two Faces of Power (Las dos
caras del poder) sostiene que la concepción pluralista del poder es extremadamente
reduccionista puesto que reconoce solo una de las dimensiones del poder. Según los
DXWRUHVHOSOXUDOLVPRVHDIHUUDDODLGHDGHTXHHOHMHUFLFLRGHOSRGHUVHPDQL¿HVWD
cuando XQDFWRURFRQMXQWRGHDFWRUHVORJUDQLQÀXLUHQHOFRPSRUWDPLHQWRGHRWURV
%DFKUDFK\%DUDW]  LGHQWL¿FDQHQVXWH[WRGLVWLQWRVPHFDQLVPRVTXHVXHOHQ
actores para que estos hagan algo que de otra manera no harían. Si bien esto su-
VHUXWLOL]DGRVFRQOD¿QDOLGDGGHHYLWDUTXHXQFRPSRUWDPLHQWRFRQÀLFWLYR³DÀRUH
DODVXSHU¿FLH´HVGHFLUSDUDORJUDUTXHXQDFWRUQRVHFRPSRUWHGHXQDIRUPDQR
deseada. Estos mecanismos son:
5 Esta “visión determinista de la política (polítics) como función de las políticas públicas (policies) i) La coerción: implica tener la capacidad de amenazar al otro actor con una
ha sido profundamente criticada por considerársela demasiado simplista y sospechosa desde el punto
de vista metodológico” (Parsons, 2008: 163). Para un tratamiento detallado de las críticas a la pers- VDQFLyQ(ORWURDFWRUWLHQHODSRVLELOLGDGGHHYDOXDUVLSUH¿HUHREHGHFHURQR
pectiva de Lowi se recomienda consultar los textos de Heclo (1972), May (1986) y Sabatier (1991).

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 INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS FERNANDO M. JAIME, GUSTAVO DUFOUR, MARTÍN ALESSANDRO Y PAULA AMAYA

ii) /DLQÀXHQFLD supone la capacidad de evitar el comportamiento de un actor L  HO (VWDGR HQ WDQWR DFWRU FDSD] GH LQÀXLU HQ OD GLQiPLFD GH ORV SURFHVRV
sin la necesidad de una amenaza sino convenciéndolo de no llevarlo a cabo. sociales a través de las políticas públicas;
iii) La autoridad: implica la presencia de la obediencia por parte del actor ii) el Estado en tanto marco institucional, es decir, en tanto sistema de reglas
sobre el que se ejerce el poder, quien reconoce que la orden que recibe es de organización de la vida política y social.
razonable. Considerar al Estado como actor es considerarlo como un colectivo de funciona-
iv) La fuerza: tiende a despojar al otro actor de la opción de obediencia o no rios. Este colectivo puede (aunque no siempre) actuar de una manera autónoma en el
obediencia. sentido de tener la facultad y la posibilidad para desarrollar políticas sin responder
Este nuevo enfoque supone ampliar el campo de lo que constituye una política necesaria y directamente a los intereses de los actores sociales involucrados, sean
pública. De este modo la política pública no es solo la respuesta que emerge de las grupos o clases sociales (Skocpol, 1989). Si bien considerarlo como actor no implica
estructuras institucionales de autoridad ante determinados problemas o demandas necesariamente la capacidad para desplegar un comportamiento autónomo, es esta
que ingresan al sistema político, sino que abarcaría las decisiones que se adoptan posible autonomía la que le otorga al Estado la cualidad de ser una institución/orga-
con el propósito de “decidir no decidir”, esto es, impidiendo que ciertos problemas y nización con capacidad de incidencia social.
demandas ingresen al sistema. Pero la autora va más allá al señalar que estos colectivos de funcionarios no se
comportan siempre ni necesariamente de forma monolítica, lo que la lleva a soste-
2.4. Política pública y Estado ner que constituye un grave error asumir que el Estado se comporta como un actor
unitario. Por el contrario, el Estado es un actor que se desagrega en una pluralidad
En el marco de las posiciones dominantes en el campo de las ciencias de políticas
de actores, que pueden encontrarse más o menos coordinados entre sí, cada uno de
hasta la década de los 70, las políticas públicas son concebidas como resultantes del
ellos con distintas dotaciones de recursos (de todo tipo) y con objetivos diferentes o
FRQÀLFWRVRFLDODXQTXHODHVWUXFWXUDGHHVHFRQÀLFWRYDULDUiHQIXQFLyQDODVWHRUtDV
incluso contradictorios, y que tienen la capacidad para desplegar esos en función a
GHODVFXDOHVVHSDUWH YHUSXQWR (VWRVHQIRTXHVVRFLRFpQWULFRVLGHQWL¿FDURQ
sus propios intereses y preferencias.
así como fuente explicativa de las políticas a actores extra estatales como las clases
Considerar el Estado como marco institucional, supone según Skocpol (1985)
sociales, los capitalistas y el capital, los grupos de interés y las coaliciones sociopolí-
evaluar el impacto que este puede tener en tanto sistema de reglas, procedimientos
ticas, relegando al Estado a una situación de mero epifenómeno de estos eventos. De
RHVWUXFWXUDV(QHVWHVHQWLGRODDXWRUDUHVDOWDTXHODVGLVWLQWDVFRQ¿JXUDFLRQHVLQV-
este modo, le negaron al Estado capacidad explicativa propia, siendo este concebido
WLWXFLRQDOHVTXHDVXPHQORV(VWDGRVWLHQHQXQDLQÀXHQFLDGHFLVLYDVREUHODIRUPD
como un conjunto de organizaciones públicas involucradas en la ejecución acrítica
como se desarrolla la dinámica política o las modalidades de acción colectiva de los
de las políticas públicas y en algún sentido como un espacio o arena neutra en el cual
actores sociales. De este modo, a diferentes formas de organización del Estado le
VHH[SUHVDRGLULPHODFRQÀLFWLYLGDGVRFLDO
corresponden diferentes formas de hacer política, o diferentes estrategias políticas o
Sin embargo, a partir de la década del 70, se desarrollan algunas investigaciones
de acción colectiva de los actores sociales.
que parten de otras premisas analíticas, rescatando la importancia del Estado como
De lo expuesto se advierte que estos nuevos enfoques que “ponen al Estado en
factor explicativo. A mediados de la década del 80, Evans, Rueschemeyer y Skocpol
primer plano”, implican una nueva forma de conceptualizar la relación entre Estado
(1985) publican una obra, Bringing the State Back In, que cuestiona tanto desde el
y política pública. El Estado es considerado ahora como un posible actor con capaci-
punto de vista teórico como empírico mucho de los supuestos que estaban detrás de
dad para imponer sus intereses a los distintos actores y grupos sociales.
los enfoques sociocéntricos. En esa obra, pero también en un artículo que se publi-
En este sentido esta recuperación del Estado supone escapar, por un lado, a la
cará cuatro años después en español, Theda Skocpol (19851989) se propone mostrar
idea de que los procesos de implementación de políticas son estrictamente técni-
ODLQÀXHQFLDHVWDWDOHQRWUDVYDULDEOHVDQDOtWLFDV6HJ~QODDXWRUDODLQÀXHQFLDGHO
cos y neutrales (Weber, 1992), y enfatizar el componente político que caracteriza la
Estado en la sociedad se puede analizar a partir de dos perspectivas:

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 INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS FERNANDO M. JAIME, GUSTAVO DUFOUR, MARTÍN ALESSANDRO Y PAULA AMAYA

ejecución de cualquier política pública (Wldavsky, 1979). En este proceso político FRPXQHVFRQOD¿QDOLGDGGHUHYHUWLUORVHIHFWRVQRFLYRVGHODH[FHVLYDDWRPL]DFLyQ
entran sin duda el Estado, o las organizaciones estatales, como actores con intereses del conocimiento. En el ámbito de la política, comienza a prestarse mayor atención
propios. Por otro, supone reconocer que el Estado, o los colectivos de funcionarios y otorgarle mayor importancia a la planeación y los sistemas de información como
públicos, no solo intervienen en el proceso de implementación sino que participan, HOHPHQWRVIXQGDPHQWDOHVSDUDDSR\DURMXVWL¿FDUODVGHFLVLRQHV  
en algunas situaciones, en los procesos de toma de decisiones6. A juicio de Lasswell se ha ido desarrollando de forma progresiva una “orienta-
FLyQKDFLDODVSROtWLFDV´TXHDWUDYLHVDDWRGDVODVHVSHFLDOL]DFLRQHVFLHQWt¿FDV/D
orientación hacia las políticas se despliega en dos dimensiones de forma simultánea
3. LA CONSTRUCCIÓN Y EVOLUCIÓN DE UN CAMPO DISCIPLINAR: LAS
(Lasswell, 1951: 5):
CIENCIAS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
i) Por un lado, se interesan por el proceso de la política (el policy-process):
En un trabajo ya clásico publicado en el año 1951, Harold Lasswell –el padre funda- esto implica el desarrollo de una ciencia de la formación y ejecución de las
dor de las ciencias de políticas– desarrolla un programa de investigación que busca políticas utilizando los métodos y saberes de las todas ciencias sociales y
DUWLFXODUGHIRUPDVLVWHPiWLFDODFLHQFLD RHOFRQRFLPLHQWRFLHQWt¿FR FRQHOSURFHVR la psicología.
de toma de decisiones. A juicio de Lasswell (1951) el proceso de la política requiere ii) Por otro, en las necesidades de inteligencia de ese proceso de la política:
de más y mejores estudios que contribuyan a aumentar la racionalidad de las deci- esto supone mejorar la calidad y cantidad de la información disponible y
siones públicas. GHODVWHRUtDVFLHQWt¿FDV PHMRUHVPRGHORVFDXVDOHV SDUDORVWRPDGRUHVGH
El programa desarrollado por Lasswell se constituyó en una respuesta a la exce- decisiones de política pública.
siva fragmentación que caracterizaba a las ciencias sociales norteamericana, por un Sin embargo, esta orientación hacia las políticas “no debe confundirse con la idea
lado, y a la necesidad de dotar de mayor conocimiento a los gobiernos para que pue- VXSHU¿FLDOGHTXHORVFLHQWt¿FRVVRFLDOHVGHEHUtDQDEDQGRQDUODFLHQFLDHLQYROXFUDU-
dan adoptar mejores políticas públicas. La paradoja que caracterizaba al escenario se a tiempo completo en la práctica directa de la política” (Lasswell, 1951: 9). Lo
en el que se inscribe su proyecto de las ciencias de políticas, residía en el predominio que el autor quiere destacar, en cambio, es que todos los recursos de la ciencia social
de poderosas “fuerzas centrífugas” al interior de las ciencias sociales –de la mano GHEHQRULHQWDUVHKDFLDORVFRQÀLFWRVEiVLFRVGHQXHVWUDVVRFLHGDGHV&RPRVRVWLHQH
GHXQSURFHVRYHUWLJLQRVRGHHVSHFLDOL]DFLyQFLHQWt¿FDTXHFRQWULEXtDDLQFUHPHQWDU Aguilar Villanueva, aquellos “eran los años tensos de la guerra fría, que provocaban
ODLQGLIHUHQFLD\SRFDYLQFXODFLyQHQWUHORVGLYHUVRVVDEHUHVFLHQWt¿FRV±MXVWRHQHO la crisis persistente de la seguridad nacional, (…), y que obligaban moral y política-
mismo momento en el que la política (o los gobiernos) requerían más conocimiento y PHQWHDOJRELHUQRQRUWHDPHULFDQRDUHD¿UPDUORVYDORUHVGHODGLJQLGDGKXPDQD
XQDPD\RULQWHJUDFLyQGHORVVDEHUHVFLHQWt¿FRVSDUDSRGHUHQIUHQWDUGHIRUPDPiV la democracia (…)” (1996: 39). Pero también aquellos eran los años de desarrollo y
H¿FD]\H¿FLHQWHSUREOHPDVS~EOLFRVFDGDYH]PiVFRPSOHMRV\PXOWLGLPHQVLRQDOHV H[SDQVLyQ GH ORV (VWDGRV .H\QHVLDQRV GH %LHQHVWDU HQ GRQGH OD SODQL¿FDFLyQ VH
En palabras de Lasswell “La unidad de la vida intelectual y la armonización entre transforma en un instrumento fundamental. En este escenario, la preocupación de
la ciencia y la práctica han sido minadas por estas ‘fuerzas centrífugas’” (1951: 4). Lasswell reside en cómo utilizar los recursos intelectuales con la más sabia econo-
6LQHPEDUJRHQORVDxRVSRVWHULRUHVDO¿QGHOD6HJXQGD*XHUUD0XQGLDOFR- PtD\FyPRORJUDUTXHLQÀX\DQHIHFWLYDPHQWHHQHOSURFHVRGHWRPDGHGHFLVLRQHV
mienzan a vislumbrarse algunos indicadores auspiciosos, que muestran una crecien- (QVtQWHVLVHVSRVLEOHGH¿QLUDODVFLHQFLDVGHODVSROtWLFDVFRPRHOFRQMXQWRGH
te tendencia hacia la integración. En el área de investigación de las universidades disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboración y ejecución de las
comienzan a conformarse equipos multidisciplinarios para trabajar sobre problemas políticas, y se encargan de localizar datos y elaborar interpretaciones relevantes para
los problemas de políticas de un período determinado. Entre sus rasgos característi-
cos vale la pena resaltar los siguientes:
6 Estas cuestiones se retomarán en el capítulo siguiente al caracterizar las distintas fases o etapas i) La elección de problemas centrales: se pone énfasis en los problemas fun-
del ciclo de las políticas públicas. damentales de la sociedad, más que en los tópicos del momento.

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 INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS FERNANDO M. JAIME, GUSTAVO DUFOUR, MARTÍN ALESSANDRO Y PAULA AMAYA

LL  /DXWLOL]DFLyQGHPRGHORVVHVRVWLHQHTXHORVFLHQWt¿FRVVRFLDOHVVLHPSUH están conectados entre sí.

han derivado sus hipótesis más útiles a partir del desarrollo de modelos que El conocimiento del proceso de las políticasUH¿HUHDODQHFHVLGDGGHFRQRFHUHO
permitan tratar con situaciones o problemas extremadamente complejos. SURFHVRGHGHFLVLyQGHODVSROtWLFDV(VSHFt¿FDPHQWHVHSUHWHQGHVDEHUFyPR\SRU
LLL  (OHVFODUHFLPLHQWRGHPHWDV UHODFLyQPHGLRV¿QHV VHH[LJHTXHORVSUR- TXpGHWHUPLQDGRVSUREOHPDVVRQFDOL¿FDGRVFRPRS~EOLFRVFyPR\SRUTXpDOJX-
pósitos valorativos subyacentes a toda política pública sean explicitados. QRVGHDTXHOORVSUREOHPDVLQJUHVDQHQODDJHQGDJXEHUQDPHQWDOFyPRVRQGH¿QL-
Estas valoraciones dependen de lo que se considera como relaciones huma- GRVGLFKRVSUREOHPDV\SRUTXpKDQVLGRGH¿QLGRVGHHVDPDQHUDFyPR\SRUTXp
QDVGHVHDEOHV\GHHOODVGHSHQGHDVXYH]ORTXHXQDVRFLHGDGGH¿QHFRPR los gobiernos eligen ciertos cursos de acción y privilegian ciertos instrumentos de
un problema básico. intervención en detrimento de otros, cómo y por qué se deciden ciertos patrones de
LY  8QDRULHQWDFLyQQRUPDWLYDELHQGH¿QLGDVHSRQHHOpQIDVLVHQHOGHVD- implementación, cómo se estructura en la práctica dicha implementación, y cómo
rrollo de un conocimiento que permita la realización plena de la dignidad \SRUTXpVHGHFLGHODFRQWLQXDFLyQ¿QDOL]DFLyQRPRGL¿FDFLyQGHODVSROtWLFDV
humana. En este sentido, las ciencias de las políticas tienen una preferencia Este es el marco de referencia que guía la investigación académica, aunque ello
normativa por la democracia. no supone necesariamente que el modelo secuencial (esto es la concepción de la
Y  /DFRQFLHQFLDGHOWLHPSRVHH[LJHTXHHOFLHQWt¿FRVRFLDOVHOHFFLRQHORV política como un proceso estructurado en etapas) continúe siendo dominante.
proyectos de investigación de acuerdo con sus metas valorativas (aquellos El conocimiento en el proceso de las políticas supone incorporar los datos
proyectos que “valen la pena”), pero que una vez realizada esta elección y evidencias, pero también los modelos y teorías, en el proceso de deliberación
proceda con la mayor objetividad, utilizando los métodos disponibles, con \ IRUPXODFLyQ GH OD GHFLVLyQ (VSHFt¿FDPHQWH VH EXVFD LQFUHPHQWDU HQ EDVH D
el propósito de contribuir a la decisión de políticas. la información y conocimiento disponible la racionalidad del proceso de cons-
vi) Un enfoque global: se asume que los problemas tienen una matriz global trucción y selección de las opciones de política pública. La incorporación de
y que la población del mundo constituye una única comunidad en la que las ORV PRGHORV FDXVDOHV GH ODV FLHQFLDV IDFLOLWDUtD HO SURFHVR GH LGHQWL¿FDFLyQ GH
decisiones o destino de unos afectan a otros. ORVFXUVRVGHDFFLyQPiVH¿FDFHV\H¿FLHQWHVSDUDSRGHUDOFDQ]DUODVPHWDVR
vii) Una actitud de sensibilidad ante los problemas: se le otorga un lugar cen- ¿QHVVHOHFFLRQDGRV(VWHHVHOPDUFRGHUHIHUHQFLDTXHGLRRULJHQDODQiOLVLVGH
tral al acto de imaginación creativa para proponer soluciones (políticas) política pública como disciplina y como práctica, y que desarrollaremos con más
nuevas y exitosas a los problemas. precisión en el punto 4.
viii) La revalorización del rol de los elaboradores de políticas: se asume que Una sistematización de lo dicho hasta aquí se presenta en el siguiente cuadro:
ORVFLHQWt¿FRVVRFLDOHVQRVRQORV~QLFRVTXHSXHGHQFRQWULEXLUDODVFLHQ-
cias de las políticas, sino que los hombres experimentados en la elaboración
Conocimiento en el (Knowlwdge in) Conocimiento del (Knowledge of)
de políticas pueden hacer contribuciones importantes a partir del conoci-
miento que puede originarse y sistematizarse de sus propias experiencias. El “conocimiento de” está
El “conocimiento en” es un tipo de
constituido por estudios sobre las
estudio orientado a proponer líneas
3.1. Conocimiento de y conocimiento en el proceso de la causas, desarrollo y consecuencias
de acción sobre una problemática
de los fenómenos sociales y
política GDGDFRQEDVHHQODGH¿QLFLyQ
políticos, y de los procesos de
y evaluación de las “mejores”
Casi veinte años después de presentar su programa de las ciencias de políticas, Las- elaboración y puesta en marcha de
opciones.
swell retomó y perfeccionó su propuesta original. Según el autor, las ciencias de las políticas.
políticas se ocupan del conocimiento del y en el proceso de toma de decisiones
(Lasswell, 1970). Estos dos marcos de referencia son claramente distinguibles, pero

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 INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS FERNANDO M. JAIME, GUSTAVO DUFOUR, MARTÍN ALESSANDRO Y PAULA AMAYA

en torno a ellas desencadenados y por ellas producidos. Esa comprensión se alcanza

El actor que produce conocimiento El actor que produce conocimiento
a través de la producción y la utilización de conocimiento relevante en torno a cues-
está directamente involucrado en el mantiene una distancia crítica con el
proceso de elaboración de políticas. proceso de elaboración de políticas. tiones que son objeto de atención y acción por parte del Estado. Este conocimiento
puede tener distinto grado de formalización, desde el juicio informado hasta la utili-
La vinculación entre producción de La vinculación entre producción de
zación de metodologías rigurosas y sistemáticas y el argumento racional.
conocimiento y toma de decisiones conocimiento y toma de decisiones
se da en tiempo real (“aquí y no se da –necesariamente– en
ahora”). tiempo real.
6RQP~OWLSOHVODVGH¿QLFLRQHVGDGDVDODQiOLVLVGHSROtWLFDV$OJXQDVGHHOODV
La producción de conocimiento son las siguientes:
La producción de conocimiento está WUDWDGHOLJDUODGLQiPLFDHVSHFt¿FD (i) Asesoramiento relevante para las decisiones públicas basado en valores y
centrada en las cuestiones (issues) y de las políticas públicas con la GLULJLGRDXQXVXDULRHVSHFt¿FR :HLPHU\9LQLQJ 
ODVSROtWLFDVHVSHFt¿FDV policies). problemática sociohistórica e
(ii) Una disciplina basada en las ciencias sociales que utiliza múltiples
institucional. métodos de indagación y de argumentación para producir y transformar
El conocimiento se materializa en El conocimiento toma la forma información relevante referida a políticas que puede ser utilizada en
informes o reportes de análisis, de una investigación de carácter ámbitos políticos para resolver problemas vinculados a políticas públicas
(Dunn, 1981).
propuestas de diseño o evaluación de FLHQWt¿FR\VXVFDQDOHVGH
FXUVRVGHDFFLyQHVSHFt¿FRV policy circulación son principalmente (iii) Un medio para sintetizar información, incluida en ella los resultados de
analysis). académicos (policy studies). investigaciones, dirigido a suministrar elementos para las decisiones
VREUHSROtWLFDV ODLGHQWL¿FDFLyQGHDOWHUQDWLYDV \SDUDODGHWHUPLQDFLyQ
Producido básicamente en
Producido básicamente en agencias de necesidades futuras de información (Williams, 1982)
universidades y centros de
estatales y Think Tanks.
investigación académicos. (iv) Un subcampo aplicado cuyo contenido no puede ser determinado por
límites disciplinarios sino por aquello que aparezca como apropiado a la
Si bien estos dos marcos de referencia fueron concebidos en el programa de Las- naturaleza y a las circunstancias del problema (Wildavsky, 1979).
swell como interdependientes y complementarios, la propuesta de Lasswell generó (v) Cualquier tipo de análisis que genera y presenta información dirigida a
dos tipos de reacciones. Por un lado, están aquellos que aceptando o no la propuesta mejorar las bases para el ejercicio de su juicio por parte de los formuladores
de política (Quade, 1975).
interdisciplinaria, coincidían en la conveniencia o necesidad de que las ciencias su-
ministren conocimientos que sean útiles para mejorar el proceso de toma de deci-
siones. Por otro, están aquellos interesados en el estudio del proceso de la política
(inicialmente fascinados con la etapa de elaboración y decisión de la política), pero
¿Por qué el análisis de políticas? ¿Cuál es su relevancia para que haya recibido
que descuidan o ignoran la dimensión relativa a la relación entre ciencia y política.
una atención creciente, habiéndose constituido a la vez en un campo multidiscipli-
Como consecuencia de ello el proyecto ambicioso de Lasswell terminó por escindir-
nario con identidad propia y en una práctica profesional difundida? ¿Por qué se ha
se en dos grandes corrientes.
convertido como una actividad sistemática en los intentos serios de reforma del es-
tado? ¿Por qué está asociado a la participación social y a una ciudadanía activa? Las
4. ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y TOMA DE DECISIÓN respuestas a estos interrogantes pueden encontrarse en las contribuciones realizadas
El propósito del análisis de la políticas públicas es la comprensión de estas por me- por el análisis de políticas públicas a tres planos de la realidad:
dio de la indagación de las acciones y decisiones estatales, así como de los procesos i) al proceso democrático, brindando aportes que iluminan la deliberación

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política y dan transparencia a los procesos en torno a decisiones públicas;

ii) al proceso social, pues genera conocimientos sobre las problemáticas que
GHPDQGDQODDWHQFLyQS~EOLFDSHUPLWLHQGRXQDPiVFODUDLGHQWL¿FDFLyQGH
intereses, necesidades, perspectivas y aspiraciones, así como la expresión
de valores; Objetivo Restricciones
Paradigmas Cliente Estilo común Debilidades
principal temporales
iii) a los procesos organizacionales, a través de elementos para el mejora-
Metodología
miento de la calidad de las decisiones, para la programación y para el for- Construcción “Verdad”
rigurosa para Con frecuencia,
de teorías para como es Presiones
Investigación construir información irrel-
talecimiento de la gestión. la comprensión GH¿QLGDSRU externas poco
académica \YHUL¿FDU evante para la toma
de los procesos la disciplinas. frecuentes.
A su vez, poner el foco del análisis en las políticas públicas es consecuencia de teorías. Retro- de decisiones.
sociales. Colegas.
spectivo.
dar mayor concreción a temas tales como la relación entre el estado y la sociedad, o
las capacidades políticas y de gestión del estado. Al considerar las políticas públicas, Aplicaciones
Predicción Frecuentes
de met-
ya se enuncia la multiplicidad de ellas y la diversidad de los procesos que se dan en de impactos presiones por
odologías
de cambios Actores en la plazos, a 'L¿FXOWDGHQWUD-
formales a
cada campo al que las políticas se dirigen. La relación entre el estado y la sociedad, Investigación en variables arena política. veces mod- ducir los hallazgos
cuestiones
de políticas relevantes Otras discip- eradas por la en insumos para la
DVtFRPRODVFDSDFLGDGHVHVWDWDOHVGL¿HUHQVHJ~QHOHVFHQDULRSROtWLFR\VRFLDOGH relevantes de
producidos por linas. recurrencia toma de decisiones.
política. Pre-
cada política (los actores involucrados, la distribución de recursos entre ellos, la ca- la actividad de las cues-
dicción de las
pública. tiones.
consecuencias.
pacidad de movilización de esos recursos, los atributos de los aparatos competentes
Reglas y
en la implementación, las estrategias de control o cooptación de esos aparatos, etc.). 'H¿QLFLyQ\
El “interés normas esta- Escasa pre-
logro de es- Irrelevancia de los
Es una estrategia teórica para avanzar en la comprensión de los procesos políticos público” blecidas por sión temporal
Planeamien- tados futuros planes cuando no
tal como es la profesión. por la orient-
to clásico deseables para se consideran los
y del Estado, pero considerando planos concretos y delimitados de la acción social, GH¿QLGRSRU (VSHFL¿FDFLyQ ación al largo
orientar la ac- procesos políticos.
la profesión. de objetivos y plazo.
HQWHQGLHQGRTXHHOORVGL¿HUHQ±DXQFXDQGRDSDUWLUGHXQDOyJLFDVXSHULRUTXHSXHGD ción pública.
metas.
discernirse– y que, por lo tanto, requieren aproximaciones más cercanas y situadas. Ejecución
Admin- H¿FLHQWHGH Decisiones de
No consideración
istración programas Gerencial y rutina. Ciclos
El programa. de aspectos exter-
4.1. Los paradigmas de análisis de políticas pública tal como son legal. presupues-
nos al programa.
tradicional GH¿QLGRVSROtWL- tarios.
camente.
El análisis de políticas presenta una notable diversidad de posibilidades en cuan-
WRD¿QDOLGDGULJXURVLGDGGHVWLQDWDULRVGHVXVUHVXOWDGRViPELWRVGHUHDOL]DFLyQ Focalizar
Atención
la atención Público Carencia de pro-
etc. La amplitud de la denotación del término “análisis”, así como estas diferentes Periodismo Descriptivo. coyuntural a
pública en general. fundidad analítica.
cuestiones.
problemas.
perspectivas, hacen que sea preciso avanzar en la diferenciación de “paradigmas”
a partir de los cuales se realizan actividades de este tipo. Weimer y Vining (1989) Analizar, Síntesis de Terminación
Miopía producida
presentar y investigación del análisis
presentan un cuadro que expone las principales similitudes y diferencias de estos Un decisor por la orientación
Análisis de evaluar alter- y teoría para vinculadas a
individual o hacia el cliente
paradigmas en términos de los objetivos buscados, la orientación hacia el destinata- políticas nativas para la estimar las los tiempos
colectivo. y por la presión
resolución de consecuencias del ciclo de
temporal.
rio de los resultados, el estilo predominante, la dimensión temporal y las debilidades problemas. de políticas. políticas.
básicas.
Fuente: Weimer y Vining (1989: 4)

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4.2. Los modelos de conducta del analista de políticas WRVHSLVWHPROyJLFRV\TXHUH¿HUHQDODUHODFLyQTXHVHHVWDEOHFHHQWUHHOFLHQWt¿FR\

el “objeto” (en nuestro caso las políticas). Aquí las preguntas que debe responder el
El papel profesional del analista de políticas no está claramente formalizado. Su des-
FLHQWt¿FRVRQ¢(VSRVLEOHHVWDEOHFHUXQDGLVWDQFLDHQWUHHOFLHQWt¿FR\HOREMHWRRORV
empeño se rige por distintas concepciones, cada una de las cuales supone un modelo
DFWRUHVHVWXGLDGRV"¢2HVODSURSLDLQWHUDFFLyQHQWUHHOFLHQWt¿FR\HO³REMHWR´RHQ-
GHFRQGXFWDGLIHUHQFLDGR\GDOXJDUDGLVWLQWDVWHQVLRQHV\FRQÀLFWRVGHWLSRRSHUD-
WUHHO³REMHWR´ ODVSROtWLFDV \ORVEHQH¿FLDULRVODTXHGHEHIRUPDUSDUWHGHOSURSLR
cional y ético que deben ser considerados. Esos modelos, de manera estilizada, son:
proceso de investigación? Las respuestas que se den a estas preguntas enmarcarán la
LQYHVWLJDFLyQGHQWURGHXQSDUDGLJPDSRVLWLYLVWD HQFDVRGHUHVSRQGHUD¿UPDWLYD-
Modelos de rol del analista de políticas
PHQWHODSULPHUDSUHJXQWD RSRVHPSLULVWD HQFDVRGHUHVSRQGHUD¿UPDWLYDPHQWHOD
VALORES FUNDAMENTALES
segunda). Quienes inscriban su investigación en un paradigma positivista tenderán
Integridad analítica Responsabilidad hacia Consistencia con re-
los clientes specto a los valores a buscar, o poner a prueba, relaciones de causalidad (explicación); mientras que los
personales
posempiristas renunciarán a los propósitos explicativos y tenderán a profundizar el
Los clientes son sos-
pechados. Desenten- HVWXGLRGHOREMHWRGHVWDFDQGRVXVLQJXODULGDGDORV¿QHVGHFRPSUHQGHUHOIHQyPH-
El análisis es “objetivo”: dimiento con respecto a 6HLGHQWL¿FDQORVYD- no estudiado (Sautú, 2005). Por supuesto, la forma de responder a estas preguntas
Analítico descrip- habla por sí mismo. El foco los impactos políticos. lores relevantes, pero su
tivo primario es la predicción de Mantiene distancia con evaluación es dejada a tiene consecuencias sobre las decisiones del siguiente nivel.
consecuencias. ORVFOLHQWHV3UH¿HUH los clientes.
operar con clientes insti- En segundo lugar, se encuentran aquellas decisiones que se ubican en el nivel de
tucionales. ORVVXSXHVWRVPHWRGROyJLFRV\TXHUH¿HUHQDODVIRUPDVRLQVWUXPHQWRVDGHFXDGRV
El análisis produce conclu- Los clientes proveen Selecciona a los cli- para abordar el objeto de estudio. Las preguntas que aquí debe responder el cien-
VLRQHVGH¿QLWLYDVVRORH[- legitimidad. Existe una entes que comparten Wt¿FRHVWiQDVRFLDGDVD¢FXiOVHUiODHVWUDWHJLDWHyULFRPHWRGROyJLFDGHODLQYHVWL-
Valorativo compro-
cepcionalmente. Aprovecha contraprestación: lealtad sus valores. Establece
metido
para promover los intereses a cambio de acceso al relaciones de largo plazo gación? ¿sobre qué ejes se construirá la evidencia empírica? Ello requiere tener en
de sus clientes. procesos político. con ellos.
cuenta la concepción de la causalidad, el papel de la teoría en el diseño del estudio,
El análisis produce con- ODGH¿QLFLyQ\GHOLPLWDFLyQGHO³REMHWR´\HOFRQWH[WRHOGLVHxRGHORVLQVWUXPHQWRV
Los clientes dan la opor-
FOXVLRQHVGH¿QLWLYDVVROR
tunidad para avanzar para producir la evidencia, así como los problemas asociados a la capacidad de ge-
excepcionalmente. Aprove-
valores. Se relaciona con El análisis es un instru-
cha la ambigüedad para en-
Valorativo crítico ellos con oportunismo. mento para la promoción neralización que ofrecen las estrategias metodológicas utilizadas.
fatizar los valores ausentes
Pretende utilizarlos para de los propios valores.
y para diluir sus resultados Si se evalúan las estrategias metodológicas que han predominado en el campo
promover sus perspec-
cuando el análisis no apoya
tivas. de las políticas públicas es posible advertir que desde los orígenes de las ciencias de
sus valores.
políticas hasta la década de los años setenta han predominado los estudios de caso.
Fuente: Weimer y Vining (1989: 18)
Sin embargo, estos estudios de caso se han enmarcado en decisiones epistemológi-
cas distintas. Por un lado se encuentran los estudios de caso que tienen una intención
5. CÓMO ESTUDIAR Y QUÉ ESTUDIAR DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS FRPSDUDWLYD\TXHKDQVLGR~WLOHV WDQWRSDUDHOGHVDUUROORGHKLSyWHVLV FLHQWt¿FDV
Quienes se dedican a estudiar las políticas públicas se ven a diario obligados a tomar de naturaleza causal como para poner a prueba aquellas hipótesis derivadas de las
un conjunto de decisiones que tendrán consecuencias sobre las conclusiones que se teorías. Por otro, se encuentran aquellos estudios de caso de naturaleza exploratoria
SXHGHQH[WUDHUDSDUWLUGHODUHDOL]DFLyQGHLQYHVWLJDFLRQHVFLHQWt¿FDV(QHVWDVHF- llevados a cabo bajo los supuestos epistemológicos propios del posempirismo. En
ción se presentan de forma esquemática al menos cuatro tipos de decisiones, para estos casos, el análisis se sitúa en el discurso de la política (policies) o en las percep-
desarrollar con detenimiento solo una de ellas. FLRQHVTXHORVSURSLRVEHQH¿FLDULRVGHVDUUROODQVREUHODSROtWLFDS~EOLFDHVWRHVOD
En primer lugar, están aquellas decisiones que se sitúan en el nivel de los supues- forma en la que los grupos afectados (re)construyen la política.

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'HVGH¿QHVGHORVDxRVVHWHQWD\SULQFLSLRVGHORVRFKHQWDGHODPDQRGHODXJH responder el siguiente interrogante: ¿cómo funcionan las organizaciones públicas a

de la literatura comparativista y su impacto en la ciencia política, comenzaron a través de las cuales se implementan las políticas? “La cuestión es saber cómo (en
desarrollarse algunos estudios comparativos (con pocos casos) de políticas públicas. función de cuáles estrategias) van a posicionarse los actores administrativos (direc-
El propósito explícito de estos estudios comparativos es el desarrollo de teorías de ciones, ministerios, cuerpos de funcionarios públicos) implicados en la elaboración
alcance medio, es decir, teorías “a mitad de camino” entre las hipótesis menores que y puesta en marcha de la política pública” (Muller 2010: 150). Este tipo de estudios
surgen directamente de la recolección de datos y los grandes desarrollos teóricos. se asienta en teorías de la burocracia estatal, la sociología de las organizaciones y el
A medida que se contrastaran las teorías más simples y se examinaran sus conse- derecho administrativo.
cuencias, se daría paso a esquemas teóricos de mayor complejidad y alcance en su Una tercera pregunta es aquella indaga acerca de los impactos de las políticas
poder explicativo (Merton, 1958). Siguiendo a Grau, “el análisis comparado de las públicas en la sociedad, preguntándose en qué medida la implementación de una
políticas públicas puede entenderse como una perspectiva de análisis propia que pre- GHWHUPLQDGDS~EOLFDDPRGL¿FDGRHOWHMLGRVRFLDOTXHEXVFDEDDIHFWDU/DSUHJXQWD
tende explicar (las) similitudes y diferencias observadas; es decir, buscar variables que aquí se pretende responder es: ¿cómo medir o evaluar los resultados e impac-
explicativas que den cuentas de las diferencias entre políticas públicas similares” tos de una política pública? Las investigaciones evaluativas han tenido su campo
(Grau 2002: 3). más fecundo en la economía y el trabajo social, porque cuentan con herramientas
En tercer lugar, aunque ello no supone un ordenamiento cronológico, se encuen- metodológicas más sólidas para sistematizar los resultados e impactos de una inter-
tran las decisiones teóricas. En este sentido resulta importante reconocer que el vención estatal sobre una determinada población, situación o contexto (Bulcourf y
campo de las ciencias de políticas muestra la coexistencia de múltiples enfoques Cardozo, 2008).
teóricos (algunos de ellos contradictorios entre sí), incluso al interior de una misma En el siguiente diagrama se sistematiza las posturas anteriormente mencionadas:
concepción paradigmática. No es el propósito aquí desarrollar estos cuerpos teóri-
cos (algunos de ellos se abordarán en los capítulos siguientes), aunque sí destacar
que estas elecciones teóricas tienen implicancias prácticas no solo en términos de
la naturaleza y contenido (incluyendo los supuestos subyacentes) de las hipótesis
a contrastar sino además en términos de ciertas decisiones metodológicas que se
deberán adoptar.
Por último, aunque no menos importante, está la decisión de qué estudiar. Como
sostiene Muller (2010) en la construcción del objeto sobre las políticas públicas, hay
tres grandes núcleos de preguntas que orientan la investigación. Una primera pre-
gunta es aquella que se relaciona con la génesis de las políticas públicas, y que bus-
ca responder el siguiente interrogante: ¿cómo nacen, se deciden y transforman las
políticas públicas? “¿A través de qué procesos sociales políticos o administrativos
se toman las decisiones que constituyen las políticas públicas?” (2010: 150). En este
tipo de campo de investigación tiene un rol primordial la ciencia política.
Una segunda pregunta es aquella que se vincula con los procesos de implemen-
tación de las políticas y que ponen en el centro de atención a la burocracia y la ad-
ministración pública, indagando sobre cómo funciona el aparato estatal. Este tipo de
estudios se focaliza en lo que Muller denomina la “caja negra” del Estado y busca Fuente: Elaboración propia en base a Oszlak y O’Donnell (1982).

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En el diagrama de la izquierda la política pública es considerada la variable de- tical Science Review, 56 (4): 947-952, 1962.
pendiente y los actores intervinientes en el proceso de formulación e implementa- Bulcourf, Pablo y Nelson Cardozo, “Por qué comparar las políticas?”, Boletín de
Política Comparada, Documento de trabajo N° 3, Buenos Aires, 2008.
ción, así como factores estructurales e institucionales, son considerados como po-
Dahl, Robert, La Poliarquía, Madrid, Tecnos, 1997.
sibles variables independientes. Por el contrario, en el diagrama de la derecha, la
Dahl, Robert, Who Governs? Democracy and Power in an American City, New
política pública es tratada como la variable independiente, mientras que los efectos Haven, Yale University Press, 1961.
(resultados en impactos) constituyen las variables dependientes de estos estudios. Dunn, W. N., Public Policy Analysis, Nueva Jersey, Prentice Hall, 1981.
Los estudios de la “caja negra” de las políticas públicas pueden entroncarse tanto en Dye, Thomas, Understanding Public Policy, New Jersey, Prentice Hall, 1995.
una dimensión como otra. Si se considera que las sucesivas “tomas de posición” del Evans, Peter, Dietrich Rueschemeyer y Theda Skocpol. 1985. Bringing the State
DSDUDWREXURFUiWLFRUHVXOWDQHQXQDPRGL¿FDFLyQGHODSROtWLFDS~EOLFDWDOFRPRIXH Back In. Nueva York: Cambridge University Press.
diseñada en el proceso político, podría pensarse dentro de la primera lógica. Por el Grau, Mireia, “El estudio de las políticas públicas: enfoques y metodologías de
análisis”, En M. Grau y A. Mateos (eds.), Análisis de políticas públicas en
contrario, si se analiza como la implementación a través de las agencias burocráticas España: enfoques y casos, Valencia, Tirant lo Blanch, 2002.
que gestionan una determinada pública generan determinados efectos, más allá de Heclo, Hugh, “Review Article: Policy Analysis”, British Journal of Political
FyPRIXHSODQL¿FDGDGHEHUtDSHQVDUVHGHQWURGHOGLDJUDPDGHODGHUHFKD Science, 2: 83-108, 1972.
Lasswell, Harold, “The Policy Orientation”, en D. Lerner y H. Lasswell (Comps.)
The Policy Sciences, Stanford, Stanford University Press, 1951.
6. EN RESUMEN Lasswell, Harold, The Emerging Conception of the Policy Sciences, New Haven,
Yale University Press, 1970.
El propósito de esta primera clase ha sido acercarnos, en primer lugar, al concep-
Lasswell, Harold, A Pre-View of Policy Sciences, Nueva York, Elsevier, 1971.
to de política pública, con el propósito de comprender los alcances del mismo. La Lipset, Seymour M., El hombre político, Buenos Aires, Eudeba, 1977.
utilidad de esta aproximación conceptual no solo remite al plano teórico sino que Lowi, Theodore, “American Business and Public Policy Case Studies and Politi-
SHUVLJXHXQD¿QDOLGDGHPLQHQWHPHQWHSUiFWLFDODGHSRGHULGHQWL¿FDUQXHVWURREMH- cal Theory”, World Politics, 16 (4): 677-715, 1964.
to de estudio. Seguidamente, se ha realizado una breve presentación sobre cómo se Lowi, Theodore, “Four Systems of Policy, Politics and Choice”, Public Adminis-
tration Review, 32 (4): 289-310, 1972.
ha construido el campo de las ciencias de políticas. A continuación se ha destacado
Martínez Nogueira, Roberto, Análisis de políticas públicas, Buenos Aires, INAP
la importancia del análisis de políticas, colocando en el centro de la discusión los (Mimeo), 1995.
diversos paradigmas así como la naturaleza del rol desempeñado por el analista. Por May, Peter, “Politics and Policy Analysis”, Political Science Quarterly, 101 (1):
último, se han planteado algunas cuestiones de índole teórico-metodológica sobre 109-125, 1986.
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