LECCIÓN 4: LA ADMINISTRACIÓN TURÍSTICA

René Javier SANTAMARÍA ARINAS

I. LA ORGANIZACIÓN ESTATAL
I.1. El turismo en la Administración General del Estado

Suele decirse que los primeros órganos administrativos estatales en materia de turismo
datan del año 1905. Pero es durante el franquismo cuando se crea el Ministerio de
Información y Turismo, que mantendría esa denominación durante casi 30 años. Con la
Constitución de 1978 el Estado pierde, como ya se ha visto, la mayor parte de las
competencias que venía ejerciendo en esta materia. Esto le obligó a redimensionar y
renovar su estructura organizativa. Ya con la crisis económica, en los últimos años la
política de austeridad impulsa medidas de racionalización de todo el sector público estatal
que también han afectado a la organización del ramo de turismo como se verá.

En general, diferentes ministerios pueden adoptar decisiones con incidencia en el sector

económico turístico. De ahí que exista un órgano de coordinación interdepartamental que
es la Comisión Interministerial de Turismo1.

Aún así, suele haber un ministerio que concentra el grueso de las potestades estatales
específicas. Su denominación cambia con los sucesivos Gobiernos. En la actualidad, es
el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo2 (https://www.mincotur.gob.es/es-
ES/Paginas/index.aspx). Se rige por el Real Decreto 998/2018, de 3 de agosto, por el que
se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Industria, Comercio y
Turismo, que apenas incorporó cambios en su anterior organización y que puede seguir
exponiéndose del siguiente modo:

- Secretaría de Estado de Turismo: como órgano superior del Ministerio, y bajo la

superior dirección de la Ministra, “llevará a cabo cuantas acciones sean precisas para la
definición, desarrollo, coordinación y ejecución de las políticas turísticas del Estado, sin
perjuicio de las competencias de la Comisión Interministerial de Turismo, así como las
relaciones turísticas institucionales de la Administración General del Estado con
organizaciones internacionales, públicas o privadas, y la cooperación turística
internacional, en coordinación con el Ministerio de Asuntos Exteriores y de
Cooperación”.

- De dicha Secretaría de Estado dependen, con nivel orgánico de Subdirección General,

las siguientes unidades:

- Subdirección General de Cooperación y Competitividad Turística.

- Subdirección General de Desarrollo y Sostenibilidad Turística.

1
Real Decreto 6/1994, de 14 de enero, por el que se crea la Comisión Interministerial de Turismo,
modificado por última vez mediante Real Decreto 7/2019, de 18 de enero.
2
Artículo 9 del Real Decreto 595/2018, de 22 de junio, por el que se establece la estructura orgánica básica
de los departamentos ministeriales.

1
- “Como órgano de asistencia inmediata al Secretario de Estado de Turismo, existe un
Gabinete, cuyo Director ostenta el rango de Subdirector General”.

- Tras la reforma de 2013, además, le asiste también la División de Análisis de la

Información y Evaluación de las Políticas Turísticas.

I.2. La Administración institucional: entes instrumentales dependientes del

Ministerio

Adscrito al Ministerio a través de la Secretaría de Estado de Turismo, subsiste el Instituto

de Turismo de España. También denominado TURESPAÑA, O.A. este Instituto es un
organismo autónomo que tiene personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y
tesorería propios, así como autonomía de gestión y plena capacidad jurídica y de obrar.
Se rige por el Real Decreto 425/2013, de 14 de junio, por el que se aprueba su actual
Estatuto. Básicamente, y aunque también presta otros servicios que se irán viendo, se
encarga de la promoción en el exterior de España como destino turístico.

TURESPAÑA se organiza del siguiente modo (https://www.tourspain.es/es-

es/con%C3%B3zcanos/qui%C3%A9nes-somos:

- Presidencia; que corresponde a la Secretaría de Estado de Turismo “y como tal, la alta

dirección y la representación del organismo”.

- Dirección General3:

- Subdirección General de Marketing Exterior del Turismo. Asume la prestación de

servicios de marketing en el exterior.

- Subdirección General de Conocimiento y Estudios Turísticos. Asume las

funciones de “investigación de los factores que inciden sobre el turismo”. Pero, desde
2015, las operaciones estadísticas que hasta entonces tenía encomendadas pasan a ser
competencia del INE4.

3
Según la DA7ª.2 del RD 595/2018, “De conformidad con lo previsto en el segundo párrafo del artículo
100.1 en relación con el artículo 66.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, no será preciso que la persona
titular de la Dirección General del Instituto de Turismo de España (TURESPAÑA) (O.A.), ostente la
condición de funcionario, en atención a las características específicas del organismo”.
4
Y, entre ellas, la Encuesta de Ocupación en Alojamientos Turísticos, la Encuesta de Turismo de Residentes
(ETR/FAMILITUR), la Estadística de Movimientos Turísticos en Fronteras (FRONTUR) la Encuesta de
Gasto Turístico (EGATUR) o los Indicadores de Rentabilidad del Sector Hotelero. En la actualidad, puede
verse, al respecto, el Real Decreto 410/2016, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Plan Estadístico
Nacional 2017-2020.

2
 - Subdirección General de Estrategia y Servicios al Sector Turístico. Asume la
gestión y explotación de establecimientos turísticos.

- Subdirección General de Gestión Económico-Administrativa y Tecnologías de la

Información.

La actividad de TURESPAÑA en el extranjero se desarrolla a través de una red de

Oficinas Españolas de Turismo. Son, pues, órganos de la Administración del Estado en
el exterior que dependen de las Embajadas y Consulados de España5.

En el seno de esta Administración estatal especializada también venían existiendo otros

entes con personalidad jurídica propia. Aunque (contra lo previsto en el PNIT, que
abogaba por reforzarlo) la reforma de 2013 suprimió el Instituto de Estudios Turísticos
(IET)6, subsisten dos sociedades mercantiles estatales:

- La Sociedad Estatal para la Gestión de la Innovación y las Tecnologías Turísticas,

SAMP (SEGITTUR). Adscrita a la Secretaría de Estado de Turismo, es la responsable
de impulsar la innovación (I+D+i) en el sector turístico español, tanto en el sector público
(nuevos modelos y canales de promoción, gestión y creación de destinos inteligentes, etc.)
como en el sector privado (apoyo a emprendedores, nuevos modelos de gestión sostenible
y más competitivo, exportación de tecnología turística española)” http://www.segittur.es/.

- Constituida el 18 de enero de 1991, “Paradores de Turismo de España, SME S.A.” es

una sociedad anónima de socio único, con capital íntegramente estatal. Se encarga de
explotar y gestionar la red de establecimientos e instalaciones turísticas del Estado
(www.parador.es). Se volverá sobre ello en la Lección 7.

Desde la reforma de 2017 se recoge de forma expresa que también está adscrito a este
Ministerio, a través de la Secretaria de Estado de Turismo, el hasta ahora denominado
Fondo para la Modernización de las Infraestructuras Turísticas F.C.P.J. (FOMIT). Se trata
de un fondo carente de personalidad jurídica7 que ha pasado a denominarse «Fondo
Financiero del Estado para la Competitividad Turística F.C.P.J. (FOCIT)»8. Sobre él
se ha de volver en la Lección 6.

5
Se rigen por el Real Decreto 810/2006, de 30 de junio, de organización, funciones y provisión de puestos
de trabajo de las Consejerías de Turismo en las Misiones Diplomáticas de España; modificado por Real
Decreto 217/2015, de 27 de marzo.
6
Creado en 1962, el Instituto de Estudios Turísticos (IET) era, según lo establecido por el Real Decreto
561/2009, un organismo público con rango de Subdirección General, dependiente directamente de la
Presidencia de Turespaña. Tenía como funciones la investigación de los factores que inciden sobre el
turismo, así como la elaboración, recopilación y valoración de estadísticas, información y datos relativos al
turismo. También le atribuía el mencionado Real Decreto la creación y difusión del conocimiento y la
inteligencia turística y la coordinación de la información sobre el sector turístico generada por las distintas
unidades administrativas dependientes de la Secretaría de Estado de Turismo y del propio Turespaña. Tras
su supresión, el grueso de sus funciones pasan al INE (Real Decreto 265/2015, de 10 de abril, por el que se
modifica el Real Decreto 1658/2012, de 7 de diciembre, por el que se aprueba el Plan Estadístico Nacional
2013-2016).
7
Se rige por el Real Decreto 937/2010, de 23 de julio, que fue modificado por la DF6ª del Real Decreto
903/2017.
8
En virtud del artículo 6 del Real Decreto-ley 12/2019, de 11 de octubre, por el que se adoptan medidas
urgentes para paliar los efectos de la apertura de procedimientos de insolvencia del grupo empresarial
Thomas Cook.

3
II. LA ADMINISTRACIÓN TURÍSTICA AUTONÓMICA
II.1. Panorámica general

En general, todas las Comunidades Autónomas combinan las mismas piezas e imitan, en
mayor o menor medida, el modelo estatal. Así, asignan sus competencias en materia de
turismo entre sus respectivas Administraciones Generales (órganos centrales de sus
Consejerías, incluso con delegaciones periféricas en Comunidades Autónomas
pluriprovinciales, como Andalucía) e institucionales (entidades del Sector Público).

II.2. La Administración turística de la Comunidad Autónoma de La Rioja

II.2.1. Órganos de la Administración General

Al igual que en el Estado, una Consejería concentra el grueso de las competencias

autonómicas en materia de turismo (artículo 3.1 LTR). Antes fue la Consejería de
Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial, luego la Consejería de Educación,
Cultura y Turismo y, más recientemente, la Consejería de Desarrollo Económico e
Innovación. Pero en la actualidad es la Consejería de Desarrollo Autonómico
(https://web.larioja.org/estructura-sector-publico).

Integrada en la Comisión Delegada para Asuntos Económicos9, la organización de este

Departamento se regula en el Decreto 46/2020, de 3 de septiembre, por el que se establece
la estructura orgánica de la Consejería de Desarrollo Autonómico y sus funciones en
desarrollo de la Ley 3/2003, de 3 de marzo, de Organización del Sector Público de la
Comunidad Autónoma de La Rioja10. En concreto, según su artículo 4, en dicha
Consejería se integra, entre otros órganos, la ahora denominada Dirección General de
Turismo (con las funciones que se le atribuyen en el artículo 8.2.4 del mismo Decreto). Y
de ella dependen, entre otras, las siguientes unidades:

- Área de Inspección, Gestión y Ordenación.

- Área de Asesoramiento y Formación.

II.2.2. Sector público turístico

Aunque el sector público autonómico riojano es el más austero y reducido del mapa
autonómico español11, La Rioja también aprovecha las posibilidades que brinda la
Administración institucional en materia turística. El artículo 30.2 LTR dice que “El
Gobierno de La Rioja podrá disponer de una Sociedad Mercantil de titularidad pública,
cuyo objeto será el desarrollo y la ejecución de las acciones de promoción turística, la
gestión de los servicios de información y la de cuantos recursos y servicios turísticos se
determinen en sus Estatutos o le sean encomendados mediante Convenio”. En cuanto a
su régimen, se remite a lo establecido en su “Decreto de creación”, en sus “Estatutos
sociales” y en “la legislación aplicable a las sociedades anónimas”.

9
Decreto 43/2016, de 11 de noviembre, por el que se establecen las Comisiones Delegadas de Gobierno.
10
Este Decreto ha sido modificado recientemente por Decreto 53/2021, de 22 de septiembre, pero esta
modificación no afecta a la Dirección General de Turismo ni a las unidades que de ella dependen.
11
Así se dice en la Exposición de Motivos de la Ley 3/2012, de 20 de julio, por la que se suspende el
funcionamiento del Consejo Económico y Social de La Rioja.

4
En realidad, es el Decreto 54/2000, de 17 de noviembre, el que crea la sociedad mercantil
de promoción turística denominada entonces “Sociedad de Desarrollo Turístico de La
Rioja, S.A.” que, desde 2004, pasa a denominarse, La Rioja Turismo, S.A.U. Aunque no
aparezca reflejado en sus Estatutos (Anexo II del Decreto 54/2000, de 17 de noviembre),
la sociedad pasa a llamarse desde el año 2020 La Rioja 360 Grados Avanza, Sociedad de
Promoción de La Rioja S.A.12.

Esta Sociedad Anónima Unipersonal “tiene encomendada la realización de acciones de

promoción y comercialización tendentes a la consolidación de la imagen de La Rioja
como destino turístico, a fomentar el crecimiento de la demanda y, a prestar apoyo al
sector turístico empresarial” (https://lariojaturismo.com/quienessomos).

En teoría, y al igual que sucede con las dos sociedades estatales (Segittur y Paradores),
éste es un ente con forma de personificación privada que, en sus relaciones con terceros,
se rige por el Derecho Privado. Esta afirmación, no obstante, ha de ser matizada más
adelante debido a los cambios experimentados en la normativa básica de contratos del
sector público.

III. LA ADMINISTRACIÓN TURÍSTICA LOCAL

III.1. La garantía constitucional de la autonomía local: marco normativo básico

Al completar la organización territorial del Estado, la Constitución se refiere en su Título

VIII a los municipios, a las provincias y a las islas. Aunque también se admiten otras
figuras, como se verá, éstas son las principales entidades que integran la denominada
Administración local pues tienen reconocida autonomía para la gestión de sus intereses
(artículos 140-142 CE).

El contenido de la autonomía local se concreta en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora

de las bases del régimen local (LBRL). Esta Ley ha sido objeto de numerosas
modificaciones, la más relevante operada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de
racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL). En el texto
resultante el tratamiento que se da al turismo es, sintéticamente, el siguiente:

- El artículo 25 LBRL dice que el legislador sectorial competente ha de asignar a los

municipios competencias propias en materia de “información y promoción de la actividad
turística de interés y ámbito local” [artículo 25.2.h) LBRL; énfasis añadido].

- El artículo 26 LBRL no menciona expresamente el turismo entre los servicios

obligatorios que han de prestar los municipios.

- El artículo 27 LBRL se refiere a las competencias delegadas. Con la LRSAL se ha

incorporado aquí una novedad que consiste en que las Comunidades Autónomas podrán
delegar en los municipios, entre otras, competencias de “promoción y gestión turística”.

- El artículo 86.2 LBRL tampoco menciona el turismo entre los servicios públicos
esenciales que pueden reservarse a las entidades locales para su prestación en régimen de
monopolio.

12
Así consta en el BORME de 23 de noviembre de 2020.

5
III.2. Las competencias de los municipios en materia de turismo

Así pues, en virtud del artículo 25.2.h) LBRL, al legislador autonómico corresponde
concretar las competencias propias de los municipios en materia de turismo.

Con todo, hay que advertir que los municipios pueden ostentar potestades reguladoras en
virtud de sus competencias en otras materias con incidencia en el turismo (urbanismo, por
ejemplo). En cuanto a sus potestades ejecutivas, serán las que determine la legislación
turística autonómica. Por lo general, suelen reducirse a aspectos promocionales e
informativos.

En La Rioja, esta tarea debía cumplirla la LTR porque, de lo contrario, podría haber
incurrido en infracción de la Constitución por vulneración de la autonomía local. Puede
entenderse que dicho deber se ha cumplido, aunque de una forma asistemática y vaga. En
efecto, a diferencia del tratamiento que brinda a las competencias de la Administración
de la CAR (artículo 4.1 LTR), las menciones a las competencias de los municipios
riojanos en materia de turismo aparecen dispersas a lo largo del texto y se limitan a lo
siguiente:

- Actividad de información turística:

o Oficinas de Información Turística (artículo 20.1 LTR).
o Servicio de información turística (artículo 21.2 LTR).
- Colaboración en la promoción: campañas, ferias, señalización... (artículo 28.2 LTR).
- Colaboración de las policías locales en la inspección turística (artículo 34.1 LTR).

En este contexto general, el municipio de Logroño recibe un tratamiento singular desde

la aprobación de la Ley 2/2015, de 23 de marzo, del Estatuto de capitalidad de la ciudad
de Logroño. En realidad, “no es el objeto de la norma el incremento de las competencias
de la capital, sino distinguir el régimen de ejercicio y financiación de las competencias
propias y las atribuidas, así como establecer ámbitos de colaboración con la
Administración de la Comunidad Autónoma, en el marco de la correspondiente
legislación estatal y autonómica”. Pero el caso es que, “sin que se produzca alteración
alguna del régimen actual de distribución de funciones o competencias previstas en la
normativa sectorial”, las competencias tratadas son ordenación del territorio y urbanismo,
vivienda, infraestructuras, transportes y movilidad, empleo, medioambiente, servicios
sociales, educación, protección civil y extinción de incendios, cultura,
telecomunicaciones y, por último, turismo” (énfasis añadido). De este último se ocupan
los dos preceptos que integran el Capítulo XIII de la Ley, que dicen lo siguiente:

Artículo 42. Promoción del turismo.

El Ayuntamiento de Logroño promoverá el turismo que tenga por destino la ciudad,
potenciando su presencia activa en el mercado turístico nacional e internacional, difundiendo
el conocimiento del patrimonio cultural de la ciudad, contribuyendo a la modernización de
las empresas del sector e implantando un servicio integral de información al turista.

Artículo 43. Colaboración con la Comunidad Autónoma en materia turística.

1. El Ayuntamiento de Logroño y la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja
podrán colaborar en la prestación de los servicios vinculados a la actividad de información
turística y apoyo a las empresas del sector, en los términos que se fijen en el correspondiente
convenio de colaboración.
2. A tal fin, el Ayuntamiento de Logroño podrá poner a disposición de la Administración de
la Comunidad Autónoma los espacios y medios técnicos precisos, y esta podrá, a su vez, por

6
 sí o por medio de terceros, adscribir el personal y los medios adecuados a la prestación del
servicio.

III.3. En particular, el régimen especial de los municipios turísticos

Por otra parte, las leyes autonómicas pueden establecer un régimen especial para los
denominados “municipios turísticos” (artículo 30 LBRL). En realidad, a la espera de la
nunca concretada nueva modalidad de “municipio turístico sostenible” prevista en el
PNIT 2012-2015, este concepto viene desplegando efectos en una doble dimensión
(BOUAZZA ARIÑO, 2013):

- Desde la óptica estatal, tradicionalmente se permitía que los municipios turísticos

crearan tributos o recargos específicos13. Sin embargo, tal posibilidad quedó eliminada
desde el año 2002 y, en la actualidad, lo que se dice es que los municipios que cumplan
determinados requisitos de población y número de viviendas de segunda residencia
podrán beneficiarse de un mecanismo de financiación basado en la participación en
tributos estatales como los impuestos especiales que gravan los hidrocarburos y las
labores del tabaco14.

- Complementariamente, la previsión del artículo 30 LBRL ha tenido desarrollo y efectiva

aplicación en algunas Comunidades Autónomas como, por ejemplo, Andalucía, Galicia
o Valencia. En general, puede decirse que los regímenes allí establecidos tratan de dar
respuesta a los problemas que plantea la demanda de servicios por una “población
turística asistida” que supera con mucho el número de los habitantes empadronados
(vecinos, que, en principio, son los que pagan los tributos municipales). Para el
reconocimiento de la condición de municipio turístico se establecen unos requisitos y se
sigue un procedimiento administrativo que, a iniciativa del municipio interesado, suele
resolver el Gobierno autonómico. La declaración puede acarrear consecuencias
organizativas y funcionales, incluso la ampliación de los servicios municipales
obligatorios. Pero su principal efecto es la prioridad para obtener financiación de
determinadas inversiones o la posibilidad de suscribir convenios para compensar el
sobrecoste de los servicios. La declaración de municipio turístico puede quedar sin efecto
si se pierden los requisitos o se incumplen las obligaciones establecidas en los convenios.

En La Rioja, sin embargo, este régimen especial de los municipios turísticos no está
regulado. Sí existe, en cambio, la posibilidad de declaración de “zona de gran afluencia
turística” aunque a otros efectos (libertad, o ampliación, de horario comercial15).

13
Ley 39/1998, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales.
14
Artículo 125 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo
2/2004, de 5 de marzo.
15
Artículo 19.6 de la Ley 3/2005, de 14 de marzo, de ordenación de la actividad comercial y las actividades
feriales en la CAR. En realidad, hay regulación estatal que reduce los umbrales de población y de
pernoctaciones a fin de obligar a las CCAA a su declaración (véase el Anexo I del Real Decreto-ley 8/2014,
de 4 de julio y, hoy, de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el
crecimiento, la competitividad y la eficiencia). Aunque ahí no aparece ningún municipio riojano, sépase
que contra esos anexos se interpusieron recursos de inconstitucionalidad que resultaron desestimados por
las SSTC 195/2016, de 16 de noviembre y 214/2016 de 15 de diciembre.

7
III.4. Otras entidades locales

Las provincias de régimen común ostentan competencias de asistencia técnica,

económica y financiera a los municipios [artículo 36.1.b) LBRL]. En las Comunidades
Autónomas pluriprovinciales tendrán las competencias que les asigne la respectiva ley
autonómica de turismo. En las demás, puede decirse que han desaparecido. Así, por
ejemplo, las competencias que, en cuanto provincia, ostentara en materia de turismo la
anterior Diputación Provincial de Logroño fueron asumidas por la Comunidad Autónoma
de La Rioja.

En un segundo nivel, las leyes autonómicas pueden proceder a la creación de comarcas

y concretar sus competencias. En La Rioja, la Ley 1/2003, de 3 de marzo, de la
Administración Local de La Rioja, contempla, en efecto, esta figura y la posibilidad de
que las comarcas riojanas asuman “competencias propias” en “promoción del turismo”
[artículo 71.2.i) LRAL]. Sin embargo, en la práctica, y a diferencia de lo que ocurre en
otras Comunidades Autónomas, como Aragón, por el momento no existen en La Rioja
entes de este tipo.

Los servicios de los municipios pueden prestarse por sí o asociados. Los municipios
pueden asociarse con otras Administraciones públicas e incluso con entidades sin ánimo
de lucro en Consorcios16. En La Rioja es interesante la experiencia del Consorcio de
Aguas y Residuos y del Consorcio de Extinción de Incendios pero no hay ninguno
propiamente turístico. En Navarra, en cambio, hay una regulación específica de los allí
denominados “consorcios turísticos”.

Los municipios también pueden asociarse voluntariamente con otros municipios y, en tal
caso, forman Mancomunidades, que se rigen por sus propios Estatutos. En el año 2021
se han creado dos mancomunidades relacionadas con el turismo: la Mancomunidad de
Desarrollo Turístico de los municipios de Haro, Briñas, Casalarreina, Ollauri y Sajazarra;
y la Mancomunidad de Desarrollo Turístico del Valle del Alhama-Linares, que se unen a
otras ya existentes como, por ejemplo, la Mancomunidad Turística Valle de Ocón, Jubera,
Leza y Cidacos.

IV. LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS: MECANISMOS DE

COORDINACIÓN, COOPERACIÓN Y COLABORACIÓN.
IV.1. Marco general

El artículo 103.1 CE dice que “la Administración pública sirve con objetividad los
intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía,
descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al
Derecho”. Con la Constitución, el principio de jerarquía queda relegado a las relaciones
entre órganos de una misma Administración. Ya no es él, sino el principio de autonomía,
el que explica las relaciones entre las Administraciones estatal, autonómica y local.

Eso sí, en aras de la unidad y de la coherencia de las actuaciones respectivas, el principio

de lealtad institucional ha de inspirar las relaciones interadministrativas partiendo del
16
El régimen jurídico básico de esta figura se encuentra ahora en los artículos 118 y ss de la Ley 40/2015,
de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público (LRJSP).

8
respeto a las competencias ajenas [tal y como ahora se recoge en los artículos 3.1.e) y
140.1.a) LRJSP]. Pero, como en la práctica la autonomía en el ejercicio de las
competencias propias no puede ser total, la lealtad institucional también impone deberes
de colaboración (artículos 141 y 142 LRJSP), cooperación (artículos 143 a 154 LRJSP)
e, incluso, coordinación. En virtud de esta última, “una Administración Pública y,
singularmente, la Administración General del Estado, tiene la obligación de garantizar la
coherencia de las actuaciones de las diferentes Administraciones Públicas afectadas por
una misma materia para la consecución de un resultado común, cuando así lo prevé la
Constitución y el resto del ordenamiento jurídico” [artículo 140.1.e) LRJSP].

El incumplimiento de estos deberes puede suscitar conflictos interadministrativos. Las

reglas para la resolución de estos conflictos se encuentran en normas dispersas. Como
idea general puede decirse que corresponde a órganos jurisdiccionales –y, en su caso, al
Tribunal Constitucional– dirimir este tipo de conflictos.

Aclarado esto, interesa ahora identificar las técnicas concretas que se utilizan para
asegurar la coordinación, la colaboración y la cooperación entre diferentes
Administraciones Públicas en el sector del turismo.

IV.2. Técnicas orgánicas

Al servicio de estos principios existen órganos administrativos específicos entre los que
destacan los siguientes:

- Conferencia Sectorial de Turismo: Creada al amparo del artículo 5.3 LPC, es un órgano
interadministrativo de carácter multilateral. Reúne a representantes de la Administración
General del Estado (AGE) y de las Comunidades Autónomas (CCAA). Se venía
entendiendo que los acuerdos adoptados en su seno sólo vinculan a quienes,
voluntariamente, los suscriben (de ahí la expresión “armonización paccionada” de la que
se habló en la lección anterior). Sin embargo, con carácter general, la reforma de 2015
completó exhaustivamente la parca regulación anterior de estos “órganos de cooperación”
que son las conferencias sectoriales (artículos 147-152 LRJSP). Y, entre las nuevas
disposiciones básicas reviste especial importancia la previsión de distintas “clases de
decisiones” distinguiendo entre “recomendaciones” y “acuerdos” que, en funciones de
coordinación estatal, “serán de obligado cumplimiento” (artículo 151 LRJSP).

- Consejo Español de Turismo: Éste es un órgano asesor y consultivo17. “Está compuesto

por representantes de la AGE, de las CCAA, de las entidades locales (EELL), de las
empresas del sector turístico y de los sindicatos, junto a profesionales de reconocido
prestigio”.

- Consejo Asesor de Turespaña: Ésta fue una novedad de la reforma de 2013 pues “se
crea” por el Real Decreto 425/2013 para “permitir la colaboración activa entre el sector
privado y la Presidencia”. Da entrada a representantes de la CEOE y profesionales del
sector de reconocido prestigio.

17
Según el Real Decreto 719/2005, de 20 de junio, por el que se crea el Consejo Español de Turismo.

9
- En todas las Comunidades Autónomas suele haber órganos de participación similares.
Aquí existe el Consejo de Turismo de La Rioja. Según el artículo 3.2 LTR, había de ser
un órgano con funciones meramente consultivas. Las parcas previsiones legales se
concretaron reglamentariamente en 2002. Pero, con la reforma de 2017 aquella regulación
quedó derogada y “se inserta un nuevo Título regulador de la composición y
funcionamiento del Consejo de Turismo de la Rioja, hasta ahora en un Decreto
independiente, incrementando la representación del sector turístico a la par que se reduce
la representación de otras consejerías no directamente relacionadas con el sector”. Y ahí,
en el Título X RLTR, es donde se encuentra ahora su composición (véase el anexo al final
de esta Lección).

IV.3. Técnicas funcionales

La coordinación interadministrativa suele realizarse mediante instrumentos de

planificación. Éstos pueden ser estatales, como el ya caducado Plan Nacional e Integral
de Turismo 2012-2016 (PNIT). Pero también autonómicos. En La Rioja, el Consejo de
Gobierno tiene la potestad de coordinación del ejercicio de las competencias locales en
materia de turismo [artículos 4.2 y 5.g) LTR]. La referencia que el primero de esos
preceptos hace al artículo 59 LBRL quiere decir que esta coordinación se concreta
mediante “planes sectoriales”. De hecho, remite al artículo 25.1 LTR, que se refiere al
Plan General de Turismo de La Rioja. Sobre él se ha de volver en la Lección siguiente.

La cooperación y la colaboración entre distintas Administraciones Públicas suele

formalizarse mediante convenios. Completando las parcas y dispersas previsiones
anteriores, desde la reforma de 2015 existe ya un marco general de referencia de carácter
básico donde se definen los convenios y se regulan sus tipos; se establecen sus requisitos
de validez y eficacia, su contenido necesario, los trámites preceptivos para su suscripción,
sus efectos y extinción así como la exigencia de su remisión al Tribunal de Cuentas
(artículos 47 a 53 LRJSP18).

En el sector turístico, hay convenios bilaterales (entre el Estado19 y cada Comunidad

Autónoma, por ejemplo20, o entre la Comunidad Autónoma y cada municipio, sea o no
“turístico”21 e incluso entre entes instrumentales22). Los convenios bilaterales con

18
Levemente afectados por STC 132/2018, de 13 de diciembre, pero cuya constitucionalidad ha sido
confirmada en lo demás por la STC 33/2019, de 14 de marzo.
19
Un convenio entre dos ministerios es el que anuncia la Resolución de 26 de julio de 2018, de la
Subsecretaría, por la que se publica el Convenio de colaboración entre el Ministerio de Energía, Turismo y
Agenda Digital y el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, para el fomento
del producto ecoturismo en la Red de Parques Nacionales y en la Red Española de Reservas de la Biosfera.
20
Puede verse, por ejemplo, la Resolución de 4 de octubre de 2018, de la Secretaría de Estado de Turismo,
por la que se publica el Convenio con el Gobierno de La Rioja, en materia de calidad turística.
21
Por ejemplo, los convenios de colaboración suscritos entre el Gobierno de La Rioja y Ayuntamientos
riojanos para el funcionamiento de sus respectivas oficinas de información turística. Puede verse, entre
otros muchos, el BOR correspondiente al 18 de agosto de 2017.
22
Por ejemplo, Resolución de 19 de marzo de 2018, de la Subsecretaría, por la que se publica el Convenio
marco entre la Sociedad Mercantil Estatal para la Gestión de la Innovación y las Tecnologías Turísticas,
SA, M.P. e ICEX España Exportación e Inversiones, E.P.E., M.P., para apoyar y promover la
internacionalización de las empresas turísticas españolas.

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particulares plantean problemas en cuanto puedan incurrir en fraude a la legislación de
contratos del sector público23.

Pero también puede haber convenios multilaterales. Dentro de éstos cobran progresiva
importancia los convenios “horizontales” entre Comunidades Autónomas. De este tipo es
el incluido en la Ley riojana 7/2010, de 29 de septiembre, por la que se aprueban varios
convenios de colaboración con otras Comunidades Autónomas para el establecimiento de
programas de actuación conjunta en diversas materias. Su Anexo III recoge el “convenio
de colaboración entre Comunidades Autónomas para la definición de estrategias comunes
orientadas a impulsar actuaciones conjuntas en materia turística”.

Convenios multilaterales son también los relativos a los planes de competitividad turística
como los impulsados por TURESPAÑA en territorio riojano y que contaron con la
participación del Gobierno de La Rioja, la Cámara de Comercio y las dos
mancomunidades concernidas (“Reserva de la Biosfera de La Rioja: el Paisaje
Humanizado” y "La Senda Termal en la Reserva de la Biosfera de La Rioja”).

23
No obstante, el BOR de 16 de agosto de 2017 publica la Resolución de 11 de agosto de 2017, de la
Secretaría General Técnica de la Consejería de Presidencia, Relaciones Institucionales y Acción Exterior,
por la que se dispone la publicación del resumen del Convenio de colaboración entre el Gobierno de La
Rioja, a través de la Consejería de Desarrollo Económico e Innovación, y la Asociación para el Desarrollo
Turístico del Valle del Cidacos-Valcidacos, para financiar el funcionamiento de la Oficina de Información
Turística del municipio de Arnedillo.

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 ANEXO
Composición del Consejo de Turismo de La Rioja
Desde 2002 Desde 2017
a) Presidente: El titular de la Consejería donde se a) Presidente: El titular de la Consejería donde se
encuadre la competencia en materia de Turismo. encuadre la competencia en materia de Turismo.
b) Vicepresidente: El Director General de b) Vicepresidente: El Director General de
Turismo. Turismo.
c) Vocales: c) Vocales:
– El Secretario General Técnico de la Consejería – El Secretario General Técnico de la Consejería
de Turismo y Medio Ambiente. competente en materia de Turismo.
– El Director General de Medio Natural. – El Jefe del Servicio de Ordenación de Turismo y
– El Jefe del Servicio de Ordenación de Turismo. un funcionario.
–Un vocal designado por cada una de las – Un vocal designado por la Federación Riojana de
Consejerías del Gobierno de La Rioja, con rango Municipios.
de Jefe de Servicio o superior, excepto de la - El Director General de Calidad Ambiental.
Consejería de Turismo y Medio Ambiente. - El Director General de Deporte.
– El Gerente de SODETUR, SA. - Un representante de La Rioja Turismo SAU.
– Un vocal designado por la Agencia de Desarrollo - Un vocal designado por la Cámara Oficial de
Económico de La Rioja. Comercio e Industria de La Rioja.
– Un vocal designado por el Ayuntamiento de - Un vocal designado por la Federación de
Logroño. Empresarios de La Rioja.
– Un vocal designado por la Federación Riojana de - Un representante de cada una de las dos
Municipios. asociaciones sindicales más representativas de La
– Un vocal designado por la Cámara Oficial de Rioja.
Comercio e Industria de La Rioja. - Un vocal designado por cada una de las siguientes
– Un vocal designado por la Escuela de Turismo asociaciones riojanas más representativas: de
de La Rioja. consumidores, de empresarios de camping, de
– Un vocal de la Asociación Empresarial más hoteles y afines; de casas rurales; de empresarios
representativa con presencia en la Comunidad del sector de restauración, de agencias de viajes, de
Autónoma de La Rioja. guías de turismo y de empresas organizadoras de
– Dos vocales de los Sindicatos más congresos.
representativos en el ámbito de la Comunidad
Autónoma de La Rioja.
– Un vocal designado por la Asociación de
consumidores más representativa de La Rioja.
– Un vocal designado por la Asociación Riojana
más representativa de Empresarios de Campings.
– Un vocal designado por la Asociación Riojana
más representativa de Empresarios de Hoteles y
Afines.
– Un vocal designado por la Asociación Riojana
más representativa de Empresarios del Sector
Restauración.
– Un vocal designado por la Asociación Riojana
más representativa de Casas Rurales.
– Un vocal designado por la Asociación Riojana
más representativa de Empresarios de Agencias de
Viajes.
– Un vocal designado por la Asociación Riojana
más representativa de Empresas Organizadoras de
Congresos.
d) Secretario: con voz pero sin voto, un funcionario d) Secretario: con voz pero sin voto, un funcionario
de la Consejería de Turismo y Medio Ambiente, de la Dirección General de Turismo designado por
designado por su Consejero. su titular.

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