FRANCISCO ANTONIO MOLINA VARGAS

MAGISTER EN TERRITORIO, CONFLLICTO Y CULTURA

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 INTRODUCCIÓN

El presupuesto público constituye una herramienta fundamental dentro de la

administración pública, ya que permite al Estado planificar y organizar los recursos
financieros con el fin de cumplir con los objetivos estratégicos establecidos en el
plan de desarrollo. Este instrumento, más allá de ser una guía para la gestión
económica, es un reflejo de las prioridades políticas y sociales de un país,
promoviendo la equidad, eficiencia y sostenibilidad en la ejecución de las políticas
públicas.

En Colombia, el presupuesto público tiene una importancia crucial no solo por su

papel en la redistribución de los ingresos, sino también por su capacidad de influir
en el crecimiento económico, la competitividad territorial y la cohesión social. Su
adecuada formulación y ejecución permiten al Estado responder de manera efectiva
a las necesidades de la población, garantizando la prestación de servicios básicos
como salud, educación e infraestructura. Además, está enmarcado en un
ordenamiento legal riguroso, donde principios como la transparencia, la
sostenibilidad fiscal y la legalidad son pilares fundamentales para asegurar una
gestión responsable de los recursos.

A lo largo de este texto, se analizarán los diferentes aspectos que componen el

presupuesto público en Colombia, desde su definición conceptual hasta su marco
normativo, poniendo énfasis en la importancia de alinear las políticas de gasto con
las metas del desarrollo nacional, los retos de su ejecución y los enfoques modernos
que buscan maximizar su impacto en el bienestar social.

2
 CONCEPTO DE PRESUPUESTO PUBLICO

El presupuesto público es un acto administrativo con carácter jurídico que consiste en la

elaboración de un cálculo anticipado de los ingresos y gastos para un determinado periodo
fiscal, conforme a las disposiciones del ordenamiento legal vigente. Su principal propósito
es la implementación del plan de desarrollo, siendo un instrumento clave de gestión y
planificación financiera que el Estado, en sus distintos niveles de la administración pública,
emplea para alcanzar resultados favorables para la población a través de la prestación de
servicios públicos.

El presupuesto público, además de ser una herramienta técnica de asignación de recursos,

se orienta a garantizar la equidad, eficiencia y eficacia en la ejecución de las políticas
públicas, reflejando las prioridades de las entidades gubernamentales. Es fundamental para
la toma de decisiones en el marco del cumplimiento del plan de desarrollo y los programas
de gobierno, ya que permite direccionar los recursos hacia la satisfacción de las
necesidades colectivas, promover la redistribución del ingreso y la riqueza, y contribuir a la
reducción de la pobreza.

Asimismo, el presupuesto tiene un rol esencial en el fomento de la competitividad territorial

mediante el impulso a la conectividad, la innovación y el uso de tecnologías. En este
sentido, la planificación presupuestaria debe estar alineada de manera estricta con los
requerimientos programáticos y las metas establecidas en las políticas públicas, las cuales
encuentran su reflejo en la estructura del plan de desarrollo del gobierno.

De acuerdo con lo expuesto, consolidamos el concepto de presupuesto público a través de

los siguientes elementos clave:

1. Instrumento de gestión y planificación: El presupuesto público es, fundamentalmente,

una herramienta de gestión y planificación financiera que permite a los entes del Estado
organizar y administrar sus recursos de manera eficiente, orientados al logro de los
objetivos planteados en el plan de desarrollo.

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2. Planeación conforme al Estatuto Orgánico de Presupuesto: La planificación
presupuestaria debe adherirse tanto a los lineamientos conceptuales como a los
procedimentales establecidos por el Estatuto Orgánico de Presupuesto. Este marco
normativo asegura la correcta estructuración y ejecución del presupuesto, garantizando
transparencia y cumplimiento normativo.

3. Cómputo anticipado de rentas y recursos de capital y apropiaciones o gasto

público: El presupuesto público se fundamenta en la estimación anticipada de las rentas y
recursos de capital que el Estado prevé recaudar. Este proceso implica una proyección
detallada de los ingresos fiscales, provenientes de diversas fuentes, como impuestos,
tasas, contribuciones y otros ingresos patrimoniales. Asimismo, se deben considerar los
recursos de capital, incluyendo la emisión de deuda pública y otras formas de
financiamiento. La precisión en este cálculo es fundamental para garantizar la viabilidad
financiera del Estado y la implementación de políticas públicas efectivas.

El presupuesto público no solo estima los ingresos, sino que también detalla las
asignaciones de gasto, establecidas mediante la Ley de Apropiaciones. Esta ley regula el
destino y la cantidad de los recursos públicos que serán ejecutados por las diferentes
entidades del Estado, conforme a las prioridades establecidas por el gobierno. La adecuada
distribución de estos gastos es crucial para garantizar la equidad y eficiencia en el uso de
los recursos públicos, asegurando que se dirijan a sectores estratégicos para el desarrollo
económico y social del país.

4. El ordenamiento jurídico desde el punto de vista constitucional y legal: El

presupuesto público está estrictamente regulado por el marco jurídico de cada país. Desde
el ámbito constitucional, se establecen los principios fundamentales que guían la
elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto. A nivel legal, se dictan normativas
específicas que definen los procedimientos, límites y controles que garantizan la
transparencia y responsabilidad fiscal en la administración de los recursos públicos. De esta
manera, el ordenamiento jurídico asegura que el presupuesto cumpla con su función
redistributiva y de promoción del bienestar social, respetando los principios de legalidad y
sostenibilidad financiera.

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5. Propósito del presupuesto público: El presupuesto público tiene como propósito
principal garantizar el cumplimiento del plan de desarrollo, el cual debe estar orientado a
satisfacer las necesidades colectivas de la sociedad. Además, el presupuesto busca
asegurar el sostenimiento y funcionamiento adecuado de las instituciones públicas, a través
de la asignación eficiente de recursos para la prestación de bienes y servicios esenciales.
En este sentido, el presupuesto es una herramienta clave para promover el bienestar social,
el crecimiento económico y la estabilidad institucional del Estado.

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 ¿PARA QUE NOS SIRVE EL PRESUPUESTO PUBLICO?

El presupuesto público cumple diversas funciones cruciales en el ámbito de la

administración estatal. Desde el punto de vista político, proporciona una herramienta
fundamental para la toma de decisiones en la planificación y ejecución de los planes,
programas y proyectos que se desarrollan en las entidades del Estado.

Desde el punto de vista económico, el presupuesto facilita la gestión eficiente de los

recursos, asegurando que cada recurso asignado se utilice de manera efectiva para cumplir
con los objetivos estatales.

Desde una perspectiva financiera, el presupuesto es esencial para la supervisión y control

de los flujos financieros, permitiendo una visión clara de los ingresos y gastos del Estado.
En términos contables, el presupuesto sirve como base para el registro y la evaluación de
las operaciones financieras, garantizando la precisión y transparencia en la contabilidad
pública.

Desde el punto de vista presupuestal, el presupuesto define las asignaciones y restricciones

financieras, estableciendo los límites y prioridades para cada entidad del Estado.

Finalmente, desde el enfoque administrativo, el presupuesto organiza y estructura las

entidades estatales, facilitando una adecuada distribución de responsabilidades y recursos
para asegurar una gestión eficiente y coherente.

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 ¿QUE DETERMNINA EL PRESUPUESTO PUBLICO?

Determinaciones del Presupuesto Público según el Estatuto Orgánico del Presupuesto

(Decreto 111 de 1996)

1. Toma de Decisiones: El presupuesto público, conforme al Decreto 111 de 1996,

establece las directrices para la formulación y ejecución del presupuesto nacional y
territorial, guiando la toma de decisiones financieras y presupuestarias dentro del marco
legal.

2. Categorización de las Entidades Territoriales: Define los criterios para clasificar las
entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos) en función de su capacidad
fiscal y necesidades de inversión, lo que influye en la asignación de recursos y en la
planificación del desarrollo regional.

3. Asignaciones civiles: Establece los mecanismos para la determinación de los salarios

de los funcionarios de acuerdo a la categoría de la entidad territorial en los diferentes
niveles de la administración publica.

4. Organismos de Control: Regula la función de los organismos de control fiscal y

presupuestario, tales como la Contraloría General de la República y las contralorías
departamentales y municipales, en la supervisión y auditoría del uso de los recursos
públicos.

5. Sistema General de Participaciones (SGP): Define el marco para la asignación y

distribución de recursos del Sistema General de Participaciones, que busca asegurar la
financiación adecuada para la salud, la educación y la infraestructura en las entidades
territoriales.

6. Sistema de Contratación Estatal: Regula el proceso de contratación pública,

estableciendo normas para la adquisición de bienes y servicios, así como para la
contratación de obras y consultorías por parte del Estado de acuerdo a las categorías de la
entidad públicas.

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7. Periodo de los Concejos Municipales: Define el período de mandato de los concejos
municipales y sus atribuciones en la aprobación y control del presupuesto municipal,
influenciando directamente la gestión fiscal local.

8. Estructura Administrativa y Financiera de las Entidades Públicas: Establece las

normas para la organización administrativa y financiera de las entidades públicas,
asegurando una gestión eficiente y transparente de los recursos públicos.

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 IMPORTANCIA DEL PRESUPUESTO PUBLICO

El presupuesto público es una herramienta fundamental para la gestión de las entidades

del Estado, ya que permite una adecuada planificación, distribución y control de los recursos
públicos. De acuerdo con el Estatuto Orgánico de Presupuesto en Colombia, su importancia
se manifiesta en varios aspectos clave:

1. Redistribución del ingreso: El presupuesto público garantiza una redistribución

equitativa de los ingresos entre diferentes sectores de la población y regiones del país. Al
canalizar los recursos hacia áreas prioritarias, como salud, educación e infraestructura,
contribuye a la reducción de las desigualdades sociales y económicas. Esta distribución es
estratégica para promover el desarrollo equilibrado y la cohesión territorial.

2. Equidad tributaria: El presupuesto público refleja la política tributaria del Estado, cuyo
principio fundamental es la equidad. A través de un sistema de impuestos progresivo, donde
los ciudadanos contribuyen según su capacidad económica, se asegura que los recursos
recaudados sean redistribuidos de manera justa para beneficiar a las poblaciones más
vulnerables. Este principio garantiza que todos los actores económicos participen en la
financiación de las políticas públicas de forma equitativa.

3. Definir las fuentes de financiación: El presupuesto establece de manera clara las

fuentes de financiación del gasto público, como los ingresos tributarios, transferencias,
recursos del crédito y otras fuentes de financiación. Esta planificación es crucial para
asegurar que el Estado cuente con los recursos necesarios para ejecutar sus programas y
proyectos, y que el endeudamiento público se mantenga en niveles sostenibles.

4. Combatir la pobreza: El presupuesto es un instrumento clave en la lucha contra la

pobreza, ya que permite destinar recursos a programas sociales que buscan mejorar las
condiciones de vida de las personas más desfavorecidas. A través de políticas
redistributivas y programas de transferencia condicionada, se busca aumentar el acceso a
servicios básicos, como salud, educación y vivienda, lo que contribuye a reducir la pobreza
estructural.

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5. Coayudar en la competitividad: El presupuesto público también tiene un rol central en
el fortalecimiento de la competitividad del país. A través de la asignación de recursos a
sectores estratégicos, como la infraestructura, la innovación y la educación, el Estado
contribuye a mejorar las condiciones para el desarrollo económico y el crecimiento
sostenible. Inversiones en tecnología, transporte y formación de capital humano son
esenciales para mantener un país competitivo en el contexto global.

6. Cumplir con las metas del plan de desarrollo y del programa de gobierno: El
presupuesto público es la herramienta financiera para cumplir las metas establecidas en el
plan de desarrollo y los programas de gobierno. Cada administración gubernamental define
sus objetivos a través de planes de desarrollo a corto, mediano y largo plazo, y el
presupuesto se ajusta para financiar las políticas y proyectos que permitirán alcanzar estas
metas. Sin un presupuesto adecuado y bien gestionado, sería imposible materializar las
políticas públicas propuestas por el gobierno.

7. Satisfacer las necesidades de la población: El presupuesto público es la principal

herramienta para satisfacer las necesidades básicas de la población. A través de la
provisión de bienes y servicios públicos, el Estado busca mejorar el bienestar social.
Servicios como educación, salud, seguridad y justicia dependen de una correcta asignación
de recursos para asegurar su adecuada prestación y cobertura.

En conclusión, el presupuesto público es una pieza esencial en el funcionamiento del

Estado, ya que no solo garantiza la sostenibilidad financiera de las entidades, sino que
también orienta las políticas públicas hacia el cumplimiento de los objetivos de equidad,
competitividad y desarrollo social. Las entidades estatales deben fortalecer sus
capacidades de gestión presupuestal para asegurar que los recursos se utilicen de manera
eficiente y se maximicen los beneficios para la sociedad.

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 EL PRESUPUESTO PÚBLICO EN COLOMBIA DESEMPEÑA UN
PAPEL FUNDAMENTAL EN LA GESTIÓN ECONÓMICA Y
ADMINISTRATIVA DEL PAÍS.

El presupuesto público es una herramienta esencial para el funcionamiento eficaz del

Estado, ya que impacta diversos aspectos clave de la gestión económica y social. La
relevancia radica en su capacidad para planificar y asignar los recursos de manera eficiente,
asegurar la estabilidad fiscal y promover la transparencia en el uso de los fondos públicos.
Además, juega un papel crucial en el desarrollo regional y social, al dirigir inversiones
estratégicas en sectores prioritarios.

A través del presupuesto, también se facilita el control y fiscalización de los recursos,

permitiendo una planificación a largo plazo que responda a los desafíos estructurales del
país. Asimismo, el presupuesto es el principal instrumento de la política fiscal y económica,
proporcionando al gobierno las herramientas necesarias para influir en el crecimiento
económico y la estabilidad financiera del país.

Se puede desglosar en los siguientes aspectos clave:

1. Planificación y Asignación de Recursos: El presupuesto público es crucial para la

planificación económica y la asignación eficiente de recursos. Permite al gobierno nacional
y a las entidades territoriales planificar sus gastos e inversiones de acuerdo con las
prioridades de desarrollo económico y social, garantizando que los recursos se dirijan a las
áreas de mayor necesidad.

2. Estabilidad Fiscal: Un presupuesto bien estructurado y gestionado contribuye a la

estabilidad fiscal del país. Establece límites para el gasto y asegura que las políticas fiscales
sean sostenibles a largo plazo, ayudando a prevenir déficits excesivos y promoviendo la
estabilidad económica.

3. Transparencia y Rendición de Cuentas: El presupuesto público es una herramienta

clave para la transparencia y la rendición de cuentas. Al detallar cómo se recaudan y se

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utilizan los fondos públicos, el presupuesto permite a los ciudadanos y a los organismos de
control evaluar la eficiencia y efectividad del gasto público.

4. Desarrollo Regional y Social: A través del presupuesto, el gobierno puede canalizar

recursos hacia proyectos de infraestructura, salud, educación y otros sectores esenciales
que promuevan el desarrollo regional y el bienestar social. Esto es especialmente relevante
en un país con desigualdades regionales como Colombia, donde el presupuesto ayuda a
reducir brechas y a fomentar una distribución equitativa de los recursos.

5. Control y Fiscalización: El presupuesto proporciona un marco para el control y la

fiscalización de los recursos públicos. Los organismos de control, como la Contraloría
General de la República, utilizan el presupuesto como referencia para auditar y supervisar
el uso de los fondos, asegurando que se cumplan las normas legales y se prevengan actos
de corrupción.

6. Planificación a Largo Plazo: Permite la planificación a largo plazo mediante la

formulación de programas y proyectos que alineen las metas gubernamentales con los
recursos disponibles. Esto es esencial para enfrentar desafíos estructurales y para
implementar estrategias de desarrollo sostenibles.

7. Política Fiscal y Económica: El presupuesto público es una herramienta clave para la

implementación de la política fiscal y económica del país. A través de decisiones sobre
ingresos y gastos, el gobierno puede influir en la economía, promover el crecimiento
económico y gestionar las fluctuaciones cíclicas.

El presupuesto público en Colombia es un pilar fundamental para la gobernanza efectiva,

el desarrollo sostenible y la estabilidad económica. Su correcta formulación y ejecución son
esenciales para alcanzar los objetivos nacionales y mejorar la calidad de vida de los
ciudadanos.

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 ENFOQUES PRESUPUETALES

Desde una perspectiva académica en el ejercicio de enseñanza-aprendizaje Y desde la

practica el presupuesto público en Colombia, se han identificado dos enfoques clave.

El primero es el enfoque del presupuesto tradicional, en el cual el presupuesto se concibe

simplemente como una relación de ingresos y gastos. Este enfoque se enfoca
principalmente en los costos de funcionamiento del Estado, con un énfasis limitado en el
análisis de resultados o en la vinculación directa con las políticas públicas. En otras
palabras, el presupuesto se estructura sobre la base de una asignación de recursos que
busca cubrir las necesidades operativas del aparato estatal sin un análisis profundo del
impacto de dichos gastos.

Por otro lado, el enfoque clásico o tradicional del presupuesto, también contempla una
asignación de recursos basada en unidades administrativas. En este caso, el gasto se
determina en función de las metas o actividades específicas de cada área, alineándose con
los objetivos que cada entidad pretende alcanzar. Este enfoque, si bien más organizado,
mantiene una estructura rígida y poco flexible, ya que no necesariamente responde a
cambios dinámicos en las prioridades del Estado o a la eficiencia en la ejecución de los
recursos.

A) El enfoque tradicional :

1. Naturaleza del gasto: En el presupuesto tradicional, el enfoque se centra

exclusivamente en cubrir los costos de operación, también se considera la
distribución de los recursos en función de metas específicas de cada unidad
administrativa.

2. Rigidez administrativa: En este enfoque es rígidos para la asignación de los

recursos en cada uno de rubros de orden presupuestal, también no están
establecidas las metas y resultados contables y financieros

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 3. Enfoque en resultados: No incluye de manera explícita un análisis de impacto o
evaluación de resultados, limitando su capacidad para adaptarse a las demandas
actuales de transparencia, eficiencia y efectividad en la ejecución del gasto público.

B) Enfoque Presupuestal por programas:

El presupuesto por programas es una metodología de planificación y asignación de

recursos que organiza el gasto público en función de los objetivos y resultados que se
buscan alcanzar a través de programas específicos. A diferencia de otros enfoques
tradicionales, como el presupuesto por objetos de gasto, el presupuesto por programas no
se centra en los insumos o los costos aislados de cada área, sino en los resultados que las
instituciones gubernamentales pretenden obtener mediante la ejecución de programas
previamente definidos.

Principales características:

1. Orientación a resultados: El presupuesto por programas se enfoca en el impacto

que generan las intervenciones públicas. Cada programa establece metas claras y
medibles, vinculadas a los objetivos de políticas públicas, lo que facilita evaluar la
eficacia del gasto.

2. Asignación estratégica de recursos: Los recursos no se distribuyen de manera

uniforme o por criterios históricos, sino de acuerdo con la importancia de cada
programa para lograr los resultados esperados, permitiendo un uso más eficiente
del presupuesto.

3. Transparencia y rendición de cuentas: Dado que el enfoque está orientado a

metas específicas y resultados, facilita la transparencia en la ejecución
presupuestaria y fomenta la rendición de cuentas, ya que se pueden medir los
avances y el cumplimiento de los objetivos.

4. Eficiencia en el uso del gasto: Al centrarse en los productos y resultados, se

promueve un uso más racional de los recursos, evaluando continuamente el
desempeño de los programas y ajustando los recursos según su efectividad.

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 5. Flexibilidad en la gestión financiera: Este tipo de presupuesto permite que las
entidades modifiquen las asignaciones internas de recursos dentro de un programa,
siempre que esto no afecte los resultados propuestos, brindando mayor capacidad
de respuesta a imprevistos.

El presupuesto por programas no solo mejora la asignación de recursos al priorizar

resultados, sino que también incrementa la efectividad de las políticas públicas al establecer
una relación directa entre el financiamiento otorgado y los objetivos de desarrollo a largo
plazo.

C) Enfoque del presupuesto por resultados:

En los procesos de modernización de la administración pública se está aplicando el

enfoque de presupuesto por resultados (PpR) es un modelo de gestión presupuestaria que
se centra en la eficiencia y la efectividad del gasto público, orientando los recursos hacia el
logro de objetivos previamente definidos en los planes de mediano y largo plazo de una
entidad estatal. Este enfoque se distingue de los sistemas presupuestales tradicionales,
que suelen basarse en la asignación de fondos por partidas o categorías de gasto sin un
seguimiento detallado de los resultados obtenidos.

Características Principales del Presupuesto por Resultados:

1. Programación basada en objetivos: El PpR estructura el presupuesto en

programas y proyectos que se alinean directamente con los objetivos estratégicos
de la entidad. Cada uno de estos programas está diseñado para cumplir con metas
claras que se derivan de los planes de desarrollo sectorial y territorial.

2. Integración de metas y recursos: La asignación de recursos no se realiza

únicamente en función de las necesidades operativas o de gasto histórico, sino en
relación con los resultados que se esperan obtener. Esto asegura que cada peso
invertido esté vinculado a una mejora tangible en la prestación de servicios o en el
cumplimiento de las políticas públicas.

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 3. Responsabilidad y rendición de cuentas: Al estar centrado en los resultados, el
PpR refuerza los mecanismos de seguimiento y evaluación. Se establecen
indicadores de desempeño que permiten medir el avance de los programas y
proyectos, promoviendo la responsabilidad tanto política como administrativa en la
gestión de los recursos.

4. Flexibilidad y adaptabilidad: Si bien el presupuesto por resultados exige un alto

nivel de planificación, también requiere flexibilidad para ajustar los programas en
función de los cambios en las prioridades o en el contexto socioeconómico. Este
enfoque fomenta la capacidad de respuesta de las entidades públicas frente a
nuevas demandas o emergencias.

Análisis del Enfoque

El presupuesto por resultados es una herramienta que busca mejorar la eficiencia del gasto
público al vincular de manera explícita los recursos financieros con los productos, efectos e
impactos que se esperan obtener. En lugar de concentrarse exclusivamente en los insumos
(como salarios, infraestructura, etc.), este enfoque privilegia la consecución de resultados
que beneficien a la ciudadanía y promuevan el desarrollo sostenible de la entidad.

En la práctica, su implementación requiere un marco normativo robusto que incluya

metodologías claras para la formulación de programas y proyectos, sistemas de monitoreo
y evaluación efectivos, y un equipo humano capacitado en la gestión orientada a resultados.
De no contar con estos elementos, el riesgo es que el presupuesto por resultados se
convierta en una mera formalidad sin una incidencia real en la calidad de la gestión pública.
Desde la perspectiva de una entidad estatal, el PpR implica también una transformación
cultural, pues los gestores públicos deben adoptar una mentalidad de evaluación continua
y ajuste de los planes.

Además, demanda un esfuerzo conjunto entre las áreas de planeación, finanzas, y control
interno, para asegurar que las metas presupuestarias estén alineadas con las prioridades
estratégicas y que los recursos asignados generen los beneficios esperados para la
sociedad.

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En conclusión, el presupuesto por resultados representa un avance hacia una
administración pública más transparente y eficiente, en la medida en que sus principios y
herramientas se apliquen de manera adecuada y se conviertan en un instrumento clave
para la toma de decisiones y la rendición de cuentas.

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 DIFERENCIAS ENTRE EL ENFOQUE PRESUPUESTAL POR
PROGRAMAS Y EL ENFOQUE PRESUPUESTAL POR
RESULTADOS

Aunque los enfoques de presupuesto por programas y por resultados comparten una
orientación hacia la eficiencia y efectividad del gasto público, presentan diferencias clave
en su concepción y aplicación:

1. Definición y enfoque

- Presupuesto por programas: Organiza el gasto en torno a programas que

responden a objetivos específicos de política pública. Este enfoque se centra en la
asignación de recursos en función de los programas que el gobierno considera
prioritarios, midiendo el desempeño a partir de metas establecidas dentro de cada
programa. La estructura presupuestaria gira en torno a actividades o iniciativas
coherentes y articuladas bajo un marco común.

- Presupuesto por resultados: Va un paso más allá al centrarse en los productos

y resultados finales que deben lograrse, en lugar de únicamente las actividades o
programas. Este enfoque pone mayor énfasis en la rendición de cuentas sobre el
impacto y los resultados concretos obtenidos con el uso de los recursos públicos, lo
que implica una evaluación constante del desempeño a través de indicadores
específicos de resultados.

2. Unidad de análisis

- Presupuesto por programas: La unidad de análisis principal es el "programa",

entendido como un conjunto de actividades y proyectos orientados a cumplir con un
objetivo concreto de política pública. Cada programa tiene sus propias metas y
asignaciones de recursos, lo que permite hacer un seguimiento del cumplimiento de
esas metas.

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 - Presupuesto por resultados: La unidad de análisis se basa en los resultados o
impactos que se esperan alcanzar. Esto puede abarcar múltiples programas y
actividades, ya que el objetivo final es el efecto en la sociedad (por ejemplo,
reducción de la pobreza, mejora en la calidad educativa), y no solo el cumplimiento
de actividades específicas dentro de un programa.

3. Enfoque en la medición

- Presupuesto por programas: Se enfoca en medir el avance de los programas a

través de indicadores de gestión y cumplimiento de actividades, metas físicas y
financieras. La evaluación es mayormente interna, con base en la eficiencia de la
ejecución de los programas.

- Presupuesto por resultados: La medición se enfoca en el impacto real de las

políticas públicas. Utiliza indicadores de desempeño más amplios, que van más allá
de la gestión interna del programa, para evaluar el efecto del gasto público en la
sociedad y en los beneficiarios directos. Aquí, la evaluación externa y los sistemas
de monitoreo cobran mayor importancia.

4. Flexibilidad y responsabilidad

- Presupuesto por programas: Permite cierta flexibilidad en la reorientación de

recursos dentro de un programa para asegurar el cumplimiento de metas. Sin
embargo, el éxito sigue evaluándose principalmente a nivel de actividad y
cumplimiento presupuestal.

- Presupuesto por resultados: Demanda una mayor flexibilidad en la ejecución, ya

que lo primordial es la consecución de los resultados. Las entidades responsables
tienen mayor autonomía en la reorientación de los recursos si con ello se logran los
resultados previstos, y el énfasis se coloca en la responsabilidad por el impacto final
más que por la ejecución puntual de actividades.

REFLEXIÓN:

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Mientras que el presupuesto por programas organiza el gasto en torno a actividades
específicas alineadas con objetivos de política pública, el presupuesto por resultados se
enfoca en los impactos y beneficios concretos que esas políticas deben generar. Si bien
ambos enfoques buscan una mayor eficiencia y efectividad del gasto, el presupuesto por
resultados introduce un nivel superior de exigencia en términos de evaluación del impacto
y la rendición de cuentas a la ciudadanía.

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 MARCO NORMATIVO DEL PRESUPUESTO PUBLICO

El presupuesto público en Colombia está regulado por el Título XII, Capítulo 3 de la

Constitución Política, comprendido entre los artículos 345 y 355. Cada artículo establece
disposiciones fundamentales que configuran el marco normativo del sistema presupuestal
del país.

A continuación, realizo un análisis de los artículos mencionados, destacando sus

implicaciones dentro del marco normativo del presupuesto público en Colombia. Estos
artículos forman parte de la Constitución Política de Colombia y el Estatuto Orgánico del
Presupuesto (Ley 38 de 1989, Ley 179 de 1994 y Ley 225 de 1995) que regula la
administración financiera del Estado.

Artículo 345: Principio de Legalidad

Este artículo establece que ningún gasto público puede ejecutarse sin estar
autorizado por ley. Este principio es fundamental en cualquier sistema de
presupuesto público, ya que asegura el control democrático sobre el gasto del
Estado y garantiza la transparencia y la responsabilidad fiscal. En Colombia, esto
implica que todo gasto debe ser aprobado previamente por el Congreso dentro de
la Ley Anual de Presupuesto.

Artículo 346: Vigencia Fiscal y Trámite del Presupuesto

Este artículo establece que el presupuesto debe ser aprobado antes de comenzar
el año fiscal correspondiente. Si no es aprobado, se aplicará el presupuesto del año
anterior. Este mecanismo asegura la continuidad operativa del Estado, garantizando
que haya una base financiera en caso de que el Congreso no llegue a un acuerdo
en la aprobación de un nuevo presupuesto.

21
Artículo 347: Modificaciones al Presupuesto

Las modificaciones al presupuesto solo pueden hacerse a través de una ley

aprobada por el Congreso. Estas modificaciones son necesarias cuando surgen
imprevistos o necesidades adicionales no contempladas en el presupuesto original,
lo que refuerza la flexibilidad presupuestal del Estado, pero siempre dentro de los
límites establecidos por la ley.

Artículo 348: Repetición del Presupuesto

Este artículo asegura que, en ausencia de un nuevo presupuesto aprobado, se

repita el del año anterior. Este mecanismo garantiza que el Estado pueda seguir
operando financieramente, lo que es esencial para la estabilidad económica y fiscal.
A su vez, evita vacíos legales y funcionales en la ejecución del gasto público.

Artículo 349: Preeminencia del Estatuto Orgánico del Presupuesto

Este artículo otorga preeminencia a las disposiciones del Estatuto Orgánico del
Presupuesto sobre cualquier otra ley que trate asuntos financieros. Esto establece
un marco claro y jerárquico que unifica las reglas fiscales del Estado y garantiza que
no haya contradicciones normativas en la gestión de los recursos públicos.

Artículo 350: Gasto Público Social

Este artículo define que en el presupuesto de inversión debe tener prioridad el gasto
social, el cual está orientado a satisfacer necesidades básicas de la población, como
educación, salud y vivienda. Este enfoque prioriza el bienestar social y es un reflejo
del carácter social del Estado colombiano, garantizando un uso equitativo y
redistributivo de los recursos.

22
Artículo 351: Iniciativa del Gasto Público

Solo el Gobierno Nacional puede proponer gastos en el presupuesto. Esto garantiza

que el Ejecutivo tenga el control sobre las políticas fiscales y que las propuestas de
gasto se alineen con los planes de desarrollo nacional. El Congreso puede hacer
modificaciones, pero siempre dentro del marco de la iniciativa presentada por el
Gobierno.

Artículo 352: Proceso Presupuestal

Este artículo se refiere a la programación, ejecución y balance financiero del

presupuesto. Regula cómo se debe llevar a cabo el ciclo presupuestal, desde la
planeación hasta la rendición de cuentas, asegurando que haya coherencia entre
los recursos disponibles y las políticas públicas que se implementan. Es uno de los
pilares de la transparencia y responsabilidad fiscal en la administración pública.

Artículo 353: Aplicación por Analogía

Establece que, en ausencia de una norma específica en el proceso presupuestal, se

aplicarán normas análogas. Esta disposición permite flexibilidad en la administración
del presupuesto, asegurando que no se detengan las actividades estatales por
lagunas normativas, sin perder el marco de legalidad.

Artículo 354: Contador General de la Nación

Este artículo instituye la figura del Contador General, responsable de llevar la

contabilidad del Estado. El Contador General de la Nación debe velar por la
transparencia y exactitud en la presentación de los estados financieros,
fundamentales para la auditoría y control fiscal por parte de la Contraloría General
de la República.

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Artículo 355: Prohibiciones en el Presupuesto Público de Orden Constitucional

Este artículo establece las prohibiciones para el uso de recursos públicos, como la
destinación de fondos para fines que no sean de interés público o el uso de partidas
secretas. Esto refuerza la idea de responsabilidad y transparencia en la
administración pública, evitando malversaciones o desviaciones de recursos para
fines distintos de los aprobados por el Congreso.

REFLEXION

Estos artículos del marco constitucional del presupuesto en Colombia son claves para
entender el control, la flexibilidad, y la responsabilidad en la administración de los recursos
públicos. A través de ellos, se establecen principios como el de legalidad, responsabilidad
social, y transparencia, todos esenciales para la sostenibilidad fiscal y el buen gobierno del
Estado.

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 APORTES DE LA CONSTITUCION DEL 91 AL PRESUPUESTO
PUBLICO

La Constitución de 1991 introdujo reformas profundas en el sistema presupuestal

colombiano, impactando de manera significativa la planeación, ejecución y control del gasto
público. A continuación, se analizarán algunos de los principales aportes constitucionales
al presupuesto público y su interpretación en el marco normativo vigente.

1.Contribuciones parafiscales

Las contribuciones parafiscales en Colombia son cargas que se imponen a un grupo o

sector específico con el fin de generar ingresos destinados al beneficio de dicho grupo, por
ejemplo, las contribuciones al sistema de seguridad social, pensiones, cajas de
compensación, entre otros. No se consideran impuestos generales, ya que no financian el
presupuesto nacional, sino que son recursos destinados a actividades específicas, por lo
que tienen una función redistributiva importante.

2.El gasto público social

Uno de los grandes avances de la Constitución de 1991 fue priorizar el gasto público social.
El artículo 366 establece que el bienestar de la población debe ser una prioridad del Estado,
lo que implica que el presupuesto debe destinar recursos suficientes para salud, educación,
agua potable y vivienda. Esto generó una institucionalización del concepto de gasto público
social, lo cual ha influido en la orientación del presupuesto hacia sectores que promueven
el desarrollo humano y la reducción de la desigualdad.

En el marco de la Constitución de 1991, el concepto de justicia social y el reconocimiento

de derechos económicos y sociales ha consolidado el papel de las contribuciones
parafiscales como mecanismos que aseguran el cumplimiento de derechos fundamentales,
como la salud, el trabajo y la educación, dentro del principio de solidaridad.

3. La inexequibilidad Principios presupuestales de equilibrio presupuestal y

universalidad sogún sentencia C478 de 1992.

25
El principio de equilibrio presupuestal, consagrado en el artículo 347, establece que los
ingresos y gastos deben estar balanceados, prohibiendo déficits estructurales en el
presupuesto. Este principio es esencial para garantizar la sostenibilidad fiscal y el manejo
responsable de las finanzas públicas, obligando al gobierno a no incurrir en gastos sin el
respaldo de ingresos suficientes.

El principio de universalidad, por su parte, implica que el presupuesto debe incluir todos los
ingresos y egresos del Estado, sin excepciones, lo cual mejora la transparencia en la
gestión de los recursos públicos. A su vez, limita la creación de fondos y cuentas paralelas
que podrían evadir el control democrático y fiscal.

4. Preeminencia del Estatuto Orgánica de Presupuesto

El Estatuto Orgánica de Presupuesto (Ley 38 de 1989, modificada por la Ley 179 de 1994
y la Ley 225 de 1995) tiene una jerarquía normativa superior dentro del sistema
presupuestal. Esta ley organiza los procedimientos para la formulación, aprobación,
ejecución y control del presupuesto, dando coherencia y previsibilidad al ciclo presupuestal.
La Constitución de 1991 le otorga preeminencia, lo que significa que todas las normas
relacionadas con el gasto público deben ajustarse a sus disposiciones.

5. Desconstitucionalización del crédito suplementario y extraordinario

El proceso de desconstitucionalización del crédito suplementario y extraordinario, derivado

de la Constitución de 1991, se refleja en el artículo 347. Anteriormente, cualquier ampliación
del crédito presupuestal requería reforma constitucional o autorización expresa del
Congreso. Con la reforma, estos créditos se convirtieron en una herramienta más flexible y
ejecutable dentro del marco del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Sin embargo, su uso
sigue limitado por controles normativos estrictos para evitar un endeudamiento excesivo o
irresponsable.

6. Prohibición de auxilios o donaciones a particulares

El artículo 355 de la Constitución de 1991 establece claramente la prohibición de decretar

auxilios o donaciones a favor de personas particulares, lo que busca impedir la corrupción

26
y el clientelismo en la asignación del gasto público. Esta disposición tiene como objetivo
garantizar que los recursos estatales no se utilicen para beneficiar intereses privados,
asegurando que su uso sea de interés público y sujeto a control fiscal.

7. Aplicación por analogía del Estatuto Orgánico de Presupuesto

El Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996) establece las normas que
rigen la elaboración, ejecución y control del presupuesto en Colombia. En situaciones no
previstas por las normas presupuestales, se permite la aplicación por analogía de este
estatuto, lo cual da flexibilidad al sistema y permite una gestión más eficiente del
presupuesto público. Esta figura ha sido clave en la adaptación de las normas
presupuestales a contextos económicos cambiantes, sin necesidad de recurrir
constantemente a reformas legislativas.

La Constitución de 1991 introdujo una serie de reformas clave en el ámbito del presupuesto
público en Colombia, estableciendo una subordinación directa de este al Plan Nacional de
Desarrollo (PND). A continuación, se presenta un análisis técnico de los aportes más
relevantes de esta Constitución en relación con esta subordinación:

8. Marco Normativo y Jerarquía del Plan Nacional de Desarrollo

El artículo 339 de la Constitución establece que el Plan Nacional de Desarrollo es el

instrumento principal de la política económica y social del Estado. Este plan se compone
de dos partes: una general que contiene los objetivos de la política pública, y otra de
inversiones, donde se definen los proyectos y programas que serán financiados. La
importancia de esta estructura radica en que el presupuesto público debe alinearse con
estos lineamientos, lo que impone un marco de subordinación clara entre las decisiones
presupuestales y los objetivos trazados por el PND.

Aunque la subordinación al PND trae consigo una mayor disciplina fiscal, también plantea
retos en términos de flexibilidad. Si bien el presupuesto debe seguir los lineamientos del
plan, la Constitución no ignora la necesidad de adaptabilidad en situaciones de crisis o
cambios en las prioridades de política. En este sentido, se permite al Gobierno Nacional

27
proponer modificaciones al plan y, consecuentemente, al presupuesto, previa aprobación
del Congreso.

El Plan Nacional de Desarrollo no solo coordina la ejecución del presupuesto a nivel

nacional, sino que también establece un marco para la asignación de recursos en los niveles
territoriales. La Constitución refuerza la integración entre los planes de desarrollo
departamentales y municipales con el PND, asegurando que las partidas presupuestarias
asignadas a las entidades territoriales estén en consonancia con los objetivos del plan.

REFLEXION

La Constitución de 1991 aportó una estructura fundamental para garantizar que el

presupuesto público estuviera alineado con los objetivos estratégicos del país, enmarcados
en el Plan Nacional de Desarrollo. Esta subordinación ha permitido un uso más eficiente y
transparente de los recursos públicos, aunque también plantea desafíos en términos de
flexibilidad y ejecución. El diseño constitucional busca equilibrar la disciplina fiscal con la
capacidad de respuesta ante cambios en el entorno económico o social, logrando que el
presupuesto sea un instrumento efectivo para el desarrollo nacional.

28
 ANALISIS DEL ESTATO ORGANICO DE PRESUPUESTO DEL
DECRETO 111 de 1996

El Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP) en Colombia, el cual establece las normas
que regulan el manejo y la administración del presupuesto público en todos los niveles del
gobierno nacional, tanto en sus componentes de ingresos como de gastos. Este documento
es clave para entender el ciclo presupuestal en el país y su importancia radica en que sienta
las bases normativas para la planeación, ejecución, control y evaluación del presupuesto
público. Esta conformado por la ley 38 de 1989, la ley 179 de 1994 y ley 225 de 1995.

El Decreto 111 de 1996 es fundamental para el buen manejo de las finanzas públicas en
Colombia. A través de sus principios y normativas, busca asegurar la disciplina fiscal, la
transparencia en la ejecución de los recursos y el cumplimiento de los planes de desarrollo
del país. Sin embargo, enfrenta retos en términos de la rigidez del gasto público,
particularmente en áreas que limitan la capacidad del gobierno de hacer ajustes
significativos a corto plazo, un problema común en muchas economías en desarrollo.

Su actualización y adaptación a las nuevas realidades económicas, tanto locales como

globales, puede ser un área de mejora a considerar, especialmente ante eventos de crisis
que requieren mayor flexibilidad fiscal y respuesta rápida. De acuerdo con todo lo anterior,
desde lo constitucional y el estatuto orgánico de presupuesto, en que existe una amplia
normatividad en los diferentes temas, como planes de desarrollo, contratación estatal,
saneamiento, fiscal, responsabilidad fiscal, sistema general de participación, sistema
general de regalías en otros, que son trascendentales en el proceso presupuestal.

29
 MARCO GENERAL – RELACION PLAN – PRESUPUESTO.

El análisis de la relación entre planificación y presupuesto en Colombia, en el contexto del

modelo neoliberal dominante, permite entender cómo se articula la gestión pública con el
entorno global. A nivel macro, la planificación en Colombia se desarrolla en distintos niveles
y está estructurada para responder a las directrices del Plan Nacional de Desarrollo (PND).
Este instrumento se considera el documento rector de las políticas públicas del país, y sus
lineamientos son la base de la asignación de recursos a través del presupuesto anual. Sin
embargo, es esencial identificar los elementos ideológicos y las dinámicas económicas que
influyen en este proceso.

En el contexto ideológico y económico del neoliberalismo como marco dominante en

Colombia, como muchos países latinoamericanos, ha adoptado el modelo neoliberal en su
concepción del desarrollo económico, lo que ha condicionado tanto su planificación como
su política presupuestaria. Este paradigma promueve la reducción del tamaño del Estado,
la apertura económica, y la integración al mercado global como medios para fomentar el
crecimiento. En este marco, el rol del Estado se orienta más hacia la regulación y facilitación
de la inversión privada, mientras que su intervención directa en sectores estratégicos se
reduce considerablemente.

El modelo neoliberal en Colombia está claramente vinculado con la globalización y la

necesidad de atraer inversión extranjera y capital privado. Esto ha generado un enfoque en
la eficiencia del gasto público, la flexibilización de mercados laborales, y la privatización de
servicios públicos como mecanismos centrales de desarrollo económico. Bajo esta lógica,
la planificación pública no surge necesariamente de las necesidades internas del país, sino
que responde en gran medida a las exigencias del capital global, lo que genera tensiones
en la capacidad del Estado para implementar políticas que respondan a problemáticas
locales.

Un Enfoque Jerárquico y Centralizado, el sistema de planificación en Colombia está

diseñado de forma jerárquica y se organiza en diferentes niveles que se interrelacionan. A
nivel nacional, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) es el principal referente. Este plan, que

30
se formula para un período de cuatro años, determina las metas macroeconómicas,
sociales y territoriales del país, y sirve como una hoja de ruta para las políticas públicas.
La planificación en Colombia sigue un proceso de articulación vertical entre el nivel nacional
y subnacional. Los planes de desarrollo de los departamentos y municipios deben alinearse
con el PND para garantizar una coherencia en las políticas públicas y la inversión. Sin
embargo, esta articulación no siempre es fluida, ya que los gobiernos locales suelen tener
capacidades institucionales y financieras limitadas, lo que afecta su capacidad para ejecutar
los recursos asignados a través del presupuesto.

En cuanto a la formulación del presupuesto, este proceso sigue un ciclo presupuestal anual,
donde se priorizan los recursos de acuerdo a las metas del PND. No obstante, las
restricciones fiscales derivadas del modelo neoliberal limitan las posibilidades de aumentar
el gasto público en áreas críticas como la educación, la salud o la infraestructura. Además,
la inserción de Colombia en el mercado global y su dependencia de los flujos de capital
externo condicionan las decisiones presupuestarias, ya que se debe mantener un equilibrio
fiscal que genere confianza entre los inversionistas internacional.

La vinculación del Plan – con el Presupuesto es uno de los grandes desafíos en Colombia,
a partir la teoría indica que el presupuesto debe reflejar las prioridades establecidas en el
PND, en la práctica, esta conexión a menudo se ve limitada por diversos factores, como la
falta de recursos, la volatilidad económica, y los compromisos preexistentes, como el
servicio de la deuda. Además, la naturaleza redistributiva del modelo neoliberal privilegia la
austeridad fiscal y la eficiencia en la ejecución, lo que puede limitar la implementación
efectiva de las políticas públicas, especialmente aquellas orientadas a la reducción de la
desigualdad social.

El impacto del modelo desarrollo neoliberal, con su énfasis en la estabilidad

macroeconómica, tiene una gran influencia sobre la política presupuestaria. El presupuesto
anual se construye bajo la lógica de cumplir con metas fiscales, principalmente el control
del déficit y el manejo responsable de la deuda pública. Esto significa que, en lugar de
priorizar inversiones a largo plazo en sectores que podrían generar un desarrollo más
inclusivo, se prioriza la sostenibilidad fiscal a corto plazo.

31
Por ejemplo, las limitaciones presupuestarias impuestas por la regla fiscal o los acuerdos
con organismos internacionales, como el FMI, restringen el margen de maniobra del Estado
para implementar políticas expansivas o contracíclicas, tal como lo haría bajo un enfoque
keynesiano. En consecuencia, el gasto público en Colombia tiende a ser conservador,
enfocado en mantener la estabilidad económica más que en generar crecimiento inclusivo
o en promover la equidad social.

La planificación y el presupuesto en Colombia están fuertemente condicionados por el

paradigma neoliberal, lo que implica que el presupuesto no siempre refleja las necesidades
sociales y económicas más apremiantes del país. Aunque la planificación formal sigue
siendo una herramienta importante para articular las políticas públicas, en la práctica, su
implementación se ve afectada por las restricciones presupuestarias y la necesidad de
cumplir con los compromisos internacionales en materia fiscal.

El desafío para Colombia, en este contexto, es encontrar un equilibrio entre las demandas
del capital global y las necesidades internas del país, buscando que el presupuesto sea una
herramienta no solo de control fiscal, sino también de transformación social, especialmente
en áreas como la reducción de la pobreza, la equidad y el desarrollo territorial.

32
 CAUSAS QUE HAN ALTERADO LA RELACION, PLAN –
PRESUPUESTO

1. Sistema de planeación versus sistema presupuestal

En Colombia, el sistema de planeación, que se articula principalmente a través del Plan

Nacional de Desarrollo (PND), define las metas de mediano plazo para el gobierno. Por otro
lado, el sistema presupuestal está estructurado para financiar estas metas anualmente a
través de la Ley de Presupuesto General de la Nación (PGN). Sin embargo, existen factores
que pueden desalinear estos dos sistemas:

-Diferencias en los tiempos de planificación y ejecución: El PND tiene un

horizonte de cuatro años, mientras que el presupuesto se aprueba y ejecuta
anualmente. Esto puede generar incoherencias, ya que ciertos proyectos
contemplados en el PND requieren un financiamiento a largo plazo, pero el
presupuesto se negocia y reasigna cada año, lo que puede resultar en
desfinanciación o retrasos.

- Capacidad institucional y administrativa: En muchos casos, la capacidad

técnica y administrativa de las entidades ejecutoras no es suficiente para planificar
correctamente el uso de los recursos dentro del ciclo anual del presupuesto, lo que
afecta la efectividad del cumplimiento de los objetivos del PND.

- Flexibilidad presupuestal: La rigidez del presupuesto colombiano debido a las

asignaciones predeterminadas (gastos ineludibles) y las normas de disciplina fiscal
limitan la capacidad de maniobra para ajustar el presupuesto a las prioridades del
plan. El margen de recursos flexibles es bajo, lo que afecta la ejecución de nuevos
proyectos o cambios en el PND.

2. Metodología presupuestaria

La metodología de preparación del presupuesto en Colombia sigue un enfoque de

presupuesto por resultados, aunque en la práctica a menudo se recurre a métodos
tradicionales que priorizan la disponibilidad histórica de recursos. Esto implica que:

33
Subestimación o sobreestimación de ingresos:

El presupuesto se elabora sobre proyecciones macroeconómicas que pueden ser inciertas.

Si los ingresos fiscales se sobreestiman, los proyectos incluidos en el plan podrían
quedarse sin financiación. En caso contrario, la subestimación podría llevar a una baja
ejecución o incluso a recortes imprevistos.

Metodologías inadecuadas de evaluación de impacto: En ocasiones, la metodología

presupuestaria no está totalmente alineada con la evaluación de impacto de las inversiones
planeadas en el PND. Esto genera una desconexión entre el presupuesto asignado y los
resultados esperados, afectando la relación entre lo planeado y lo ejecutado.

Rígidos techos fiscales: La regla fiscal y otros mecanismos de control fiscal limitan la
expansión del gasto, aunque en teoría este esté alineado con el PND. Esta restricción
puede evitar que ciertos programas reciban el financiamiento necesario, debido a la
priorización del cumplimiento de las metas de déficit fiscal por encima de las metas del
PND.

3. Presiones políticas y grupos de presión

El proceso de aprobación y ejecución presupuestal en Colombia está sujeto a presiones

políticas que pueden alterar significativamente la relación entre el plan y el presupuesto:

- Clientelismo y negociación política: Durante el proceso de discusión en el

Congreso, el presupuesto puede ser modificado en función de los intereses políticos
y regionales. Esto ocurre frecuentemente en el caso de los llamados "cupos
indicativos" o recursos que son negociados por congresistas para proyectos
regionales, desviando recursos que deberían financiar prioridades del PND.

- Grupos de presión: Sectores económicos y sociales con poder de influencia sobre

el ejecutivo y legislativo pueden lograr la asignación de recursos hacia sus intereses
particulares, en desmedro de otros sectores o programas más alineados con los
objetivos del PND. Este fenómeno es particularmente relevante en áreas como
infraestructura, educación y subsidios.

34
4. El presupuesto como instrumento de política macroeconómica:

En Colombia, el presupuesto público es una herramienta clave para la implementación de

políticas macroeconómicas, que buscan estabilidad fiscal y crecimiento económico. Sin
embargo, en las últimas décadas, la rigidez de los compromisos fiscales (especialmente
con la regla fiscal y el creciente peso del servicio de la deuda) ha limitado el margen de
maniobra para el uso del presupuesto como un instrumento contracíclico.

Esto ha afectado la flexibilidad necesaria para adaptar el plan de desarrollo a las

circunstancias macroeconómicas cambiantes, generando una desconexión entre las
proyecciones de crecimiento y los recursos disponibles para financiarlas.

Además, las políticas de ajuste fiscal, impulsadas por la necesidad de mantener equilibrio
presupuestal, han priorizado el cumplimiento de metas fiscales sobre otros objetivos
macroeconómicos, como el crecimiento o la redistribución. Esto altera la relación entre el
plan de desarrollo (que orienta la política económica a mediano y largo plazo) y el
presupuesto (que debe ejecutarse en un marco de corto plazo, pero que está constreñido
por las prioridades fiscales).

5. La superposición y descoordinación de los niveles territoriales:

En Colombia, la descentralización administrativa y fiscal ha generado importantes retos en

la coordinación entre el nivel nacional y territorial. La superposición de competencias y la
falta de sincronización entre las asignaciones presupuestales del gobierno central y las
entidades territoriales han alterado la implementación efectiva del plan de desarrollo. Esto
ocurre porque el presupuesto nacional, que tiene un enfoque macroeconómico, no siempre
está alineado con las prioridades locales.

Este fenómeno de descoordinación también se ve afectado por la baja capacidad

institucional de algunos entes territoriales para planificar y ejecutar sus presupuestos de
forma eficiente, lo que genera subejecuciones o desvíos de recursos en relación con las
metas establecidas en el plan de desarrollo. Además, la coexistencia de planes de
desarrollo nacionales, departamentales y municipales puede generar duplicidad de

35
esfuerzos o la dispersión de los recursos, lo que finalmente distorsiona la coherencia entre
el plan y el presupuesto.

6. La metodología de la formulación del plan:

La formulación del Plan Nacional de Desarrollo (PND) en Colombia enfrenta varios desafíos
que impactan su relación con el presupuesto. Uno de los problemas principales es que el
plan suele ser excesivamente ambicioso, fijando metas y programas que no siempre se
corresponden con los recursos disponibles. En muchos casos, los objetivos del PND se
formulan bajo supuestos optimistas sobre la capacidad de recaudo o financiamiento, lo que
genera una brecha entre lo planeado y lo ejecutado.

Además, la metodología para formular el PND no siempre incluye una adecuada estimación
de costos ni un análisis profundo de la viabilidad financiera de cada iniciativa. Esto produce
una desconexión entre los objetivos estratégicos del plan y el presupuesto, ya que el
proceso de asignación de recursos tiende a priorizar cuestiones coyunturales o
contingencias, dejando de lado proyectos que deberían ser estructurales.

Por otro lado, la formulación del plan en ocasiones no cuenta con una participación
coordinada y efectiva entre los diferentes actores clave (ministerios, entidades territoriales,
sector privado, etc.), lo que hace que las prioridades del plan no se reflejen de manera
adecuada en el presupuesto asignado, perpetuando la brecha entre planificación y
ejecución.

7. Principios de previsión de la planeación:

Uno de los principios clave de la planeación es la previsión, es decir, la capacidad de

anticipar las necesidades futuras y los recursos necesarios para atenderlas. En Colombia,
la planificación fiscal y presupuestal enfrenta dificultades en este ámbito debido a la
volatilidad de los ingresos públicos, especialmente aquellos dependientes de los recursos
naturales, como el petróleo, y la incertidumbre en los niveles de crecimiento económico.

Esta falta de previsión afecta la relación entre el plan y el presupuesto, ya que, ante choques
económicos no anticipados (por ejemplo, caídas en los precios internacionales del petróleo

36
o crisis externas), el gobierno debe realizar ajustes abruptos al presupuesto, lo que altera
las prioridades establecidas en el plan. Estos ajustes a menudo se traducen en recortes a
programas sociales o de inversión, lo que afecta el cumplimiento de los objetivos del
desarrollo planteados en el PND.

Además, el principio de previsión también se ve comprometido por la falta de estabilidad

normativa. Los cambios frecuentes en las reglas fiscales, la política tributaria y las leyes de
financiamiento generan un ambiente de incertidumbre que dificulta la correcta asignación
de recursos en el presupuesto. Esto, a su vez, impide una adecuada alineación con las
metas a largo plazo definidas en el plan.

Las anteriores causas que se presentan en la relación entre el plan y el presupuesto en

Colombia se ha visto afectada por una serie de factores que incluyen la rigidez del marco
macroeconómico, la descoordinación entre niveles territoriales, problemas en la formulación
del plan y la falta de previsión efectiva. Todos estos aspectos generan una desconexión
entre los objetivos de largo plazo planteados en el Plan Nacional de Desarrollo y la
asignación de recursos en el presupuesto anual, lo que limita el cumplimiento de las metas
de desarrollo del país.

Para mejorar esta relación, es necesario avanzar hacia una mayor flexibilidad
presupuestal, mejorar la coordinación entre niveles de gobierno, y fortalecer las
metodologías de planificación y previsión económica.

37
CONSECUENCIAS QUE HAN ALTERADO LA RELCACION - PLAN -
PRESUPUESTO PUBLICO

1. Planes, programas y proyectos inoperantes

Los planes, programas y proyectos que se plantean en Colombia, a menudo no logran

concretarse de manera efectiva, lo que genera un desfase entre la planeación y la ejecución
presupuestal. Esto puede deberse a varias razones:

- Planeación inadecuada: Muchos de los planes de desarrollo no cuentan con

diagnósticos sólidos ni metas realistas. La falta de claridad en los objetivos impacta
directamente en la eficacia del gasto público, pues se distribuyen recursos a
iniciativas que no están bien estructuradas ni priorizadas.

- Falta de seguimiento y evaluación: La Ley 152 de 1994, que regula la

planificación en Colombia, exige el seguimiento y evaluación de los planes,
programas y proyectos, pero a menudo esta obligación no se cumple
adecuadamente. Sin una evaluación clara del impacto de los proyectos, resulta difícil
ajustar o cancelar iniciativas ineficientes, lo que genera inoperancia.

- Problemas de articulación entre niveles de gobierno: Existen casos en los que

los programas nacionales no se coordinan adecuadamente con los planes
regionales, lo que genera duplicidad de esfuerzos o contradicciones entre las
iniciativas locales y nacionales, y resulta en la ineficiencia del gasto.

2. Deficiencia en la asignación de recursos

El proceso de asignación de recursos en Colombia enfrenta desafíos importantes

- Presiones políticas: La asignación presupuestal en algunos sectores se ve

influenciada por intereses políticos, lo que genera una distribución ineficiente de los
recursos. En lugar de basarse en necesidades técnicas y sociales, las decisiones

38
 de gasto pueden responder a presiones políticas, afectando sectores claves como
infraestructura, salud y educación.

- Rigideces presupuestarias: El sistema presupuestal colombiano enfrenta

rigideces fiscales, derivadas en parte de gastos ineludibles como el servicio de la
deuda y el pago de pensiones. Esto reduce el margen de maniobra para asignar
recursos a nuevas prioridades o corregir desbalances, afectando la ejecución
efectiva del Plan Nacional de Desarrollo (PND).

- Fragmentación de recursos: El presupuesto muchas veces se distribuye entre

múltiples programas y proyectos de pequeña escala, lo que diluye el impacto de los
recursos públicos. En lugar de concentrar los esfuerzos en iniciativas estratégicas
que impulsen el desarrollo económico y social, los recursos se dispersan, lo que
limita la capacidad de lograr resultados tangibles.

3. Descoordinación regional, sectorial e institucional

La falta de coordinación es uno de los factores más críticos que afecta la ejecución del
presupuesto y la implementación de los planes de desarrollo:

- Falta de integración entre niveles de gobierno: La coordinación entre el

gobierno nacional, departamental y municipal es deficiente. Esto resulta en una
desconexión entre los planes de desarrollo territorial y los planes nacionales, lo que
impide una ejecución eficiente de los proyectos y una adecuada utilización de los
recursos asignados.

- Fragmentación sectorial: En algunos casos, los diferentes sectores del gobierno

operan de manera independiente sin una visión integral. Cada ministerio o entidad
desarrolla sus propios programas sin articularse con otros sectores, lo que genera
duplicidad de funciones o falta de complementariedad entre los proyectos, afectando
la eficiencia del gasto.

- Desarticulación institucional: Aunque existen herramientas como el Sistema

General de Regalías (SGR) y el Sistema Nacional de Planeación, la implementación

39
 efectiva de los proyectos sigue siendo limitada debido a la descoordinación entre las
instituciones. Esto no solo afecta la ejecución presupuestal sino que también genera
retrasos en el cumplimiento de metas y objetivos del PND.

4. Los efectos indeseables sobre la economía.

En Colombia, la alteración del Plan Presupuestal 1 puede generar varios efectos

indeseables sobre la economía, considerando las particularidades del ciclo presupuestal y
el sistema fiscal del país. Al analizar las posibles consecuencias, se pueden identificar
impactos tanto a nivel macroeconómico como microeconómico:

A. Afectación del equilibrio fiscal

El presupuesto público en Colombia sigue reglas fiscales diseñadas para mantener la

estabilidad de las finanzas públicas y evitar el crecimiento desmedido del déficit fiscal. Una
alteración del Plan Presupuestal, si implica un aumento del gasto público sin un respaldo
en ingresos, puede derivar en un desequilibrio fiscal. Esto tendría como consecuencias:

- Aumento del déficit fiscal, lo cual obligaría al gobierno a financiarse con deuda
pública.

- Mayor endeudamiento, lo que compromete los ingresos futuros del país,

limitando su capacidad para financiar inversiones públicas a largo plazo y generando
una presión sobre el servicio de la deuda.

- Reducción de la confianza en los mercados internacionales, afectando la

calificación crediticia del país y encareciendo las condiciones de financiamiento
externo.

B. Presión inflacionaria

Un aumento del gasto público descontrolado o mal planeado puede llevar a una expansión
de la demanda agregada, sin que exista un incremento proporcional en la oferta de bienes
y servicios, lo que genera presiones inflacionarias. En un contexto donde el Banco de la

40
República busca mantener una meta de inflación estable, esto puede complicar la política
monetaria y obligar a la autoridad a aumentar las tasas de interés, lo que a su vez
desincentiva la inversión privada y ralentiza el crecimiento económico.

C. Desajuste en las políticas sectoriales

Si la alteración del Plan Presupuestal afecta la distribución de recursos entre sectores clave
como infraestructura, salud, educación y justicia, se pueden generar ineficiencias en la
implementación de políticas públicas, impactando negativamente la calidad de los servicios
ofrecidos a la población. Por ejemplo:

- Retrasos en proyectos de infraestructura que impulsan la competitividad y el

crecimiento económico.

- Desfinanciamiento de programas sociales que reducen la pobreza o mejoran la

inclusión social.

- Falta de recursos para el mantenimiento del orden público o el funcionamiento

de la justicia, lo que podría incrementar la percepción de inseguridad.

D. Impacto sobre las transferencias territoriales

En Colombia, una parte importante del presupuesto público está destinada a las
transferencias territoriales a través del Sistema General de Participaciones (SGP) y del
Sistema General de Regalías (SGR). Una alteración en el Plan Presupuestal que afecte
estos recursos podría tener graves consecuencias para las finanzas de los entes
territoriales, en especial para los municipios y departamentos más dependientes de las
transferencias. Esto generaría:

- Deterioro en la prestación de servicios públicos básicos como educación, salud,

agua potable y saneamiento en las regiones.

- Desigualdades regionales acentuadas, dificultando el cierre de brechas

socioeconómicas entre zonas urbanas y rurales.

41
 - Crisis fiscales locales, dado que muchos entes territoriales no cuentan con
mecanismos propios de generación de ingresos para compensar la pérdida de
transferencias.

E. Percepción negativa y desconfianza ciudadana

La alteración del Plan Presupuestal, si no se comunica ni justifica adecuadamente, puede

generar una percepción negativa entre la población. Los cambios en las prioridades
presupuestales pueden ser interpretados como un abandono de compromisos
gubernamentales, afectando la credibilidad de las instituciones y generando desconfianza
ciudadana en la gestión pública. Esto puede tener implicaciones políticas, como el
debilitamiento de la gobernabilidad y la aparición de movimientos sociales en rechazo a las
decisiones presupuestales.

F. Efectos en la inversión pública y privada

Un ajuste abrupto en el Plan Presupuestal puede también frenar la inversión pública en

proyectos estratégicos, generando un ambiente de incertidumbre económica que afecta la
inversión privada. En el largo plazo, esto reduce el potencial de crecimiento económico,
impactando la creación de empleo, la productividad y el desarrollo sostenible del país.

G. Problemas de asignación y ejecución del gasto

Una alteración del Plan Presupuestal podría afectar la eficiencia en la asignación y

ejecución del gasto público. La reestructuración de prioridades presupuestales a mitad del
ciclo fiscal puede generar cuellos de botella administrativos y demoras en la implementación
de programas, incrementando los riesgos de subejecución o sobrecostos. Esto genera un
uso ineficiente de los recursos disponibles y debilita la capacidad del Estado para cumplir
sus metas de desarrollo.

Alterar el Plan Presupuestal en Colombia puede tener serios efectos negativos, si no se

maneja con cuidado y dentro de un marco de disciplina fiscal. Los desequilibrios que
podrían surgir afectarían tanto las finanzas públicas como la economía en general,

42
generando presiones inflacionarias, afectando la confianza de los inversores y deteriorando
la calidad de los servicios públicos. Es fundamental que cualquier ajuste en el plan
presupuestal sea bien planeado y justificado, asegurando que se mantenga el equilibrio
entre las prioridades económicas, sociales y fiscales del país.

43
 CONCLUSIONES RELACION PLAN -PRESUPUESTO.

En la relación entre la plan - presupuesto en Colombia enfrenta importantes desafíos que

afectan su capacidad para cumplir con los objetivos establecidos en el Plan Nacional de
Desarrollo y en las políticas públicas sectoriales. La superación de estos obstáculos
requiere una mayor coordinación entre los distintos niveles de gobierno, una evaluación
rigurosa de los proyectos y una asignación más eficiente de los recursos públicos, mediante
la aplicación de los siguientes aspectos:

1. Unificación de unidades administrativas:

La unificación de unidades administrativas implica una reorganización institucional para

hacer más eficiente la gestión pública. Esto responde a la necesidad de evitar duplicidades
en funciones y optimizar el uso de los recursos.

Implicación para el presupuesto: Este cambio puede mejorar la ejecución presupuestal,

ya que una estructura administrativa más coherente facilita la coordinación interinstitucional
y permite alinear mejor las metas de planeación y los desembolsos del presupuesto.
Además, puede generar ahorros en términos de costos administrativos y mejorar la
rendición de cuentas.

2. Fortalecimiento de las entidades de coordinación:

- Comentario: Las entidades que coordinan el presupuesto y la planeación (como el

Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación - DNP) juegan un papel
crucial en la coherencia entre lo que se planifica y lo que se ejecuta.

- Implicación para el presupuesto: Fortalecer estas entidades garantizaría que el ciclo

presupuestal esté más alineado con los planes de desarrollo a largo plazo y con la
asignación de recursos de manera más estratégica. Además, mejora el control y
seguimiento del gasto público, reduciendo la posibilidad de subejecuciones o sobrecostos.

3. Establecimiento de sistemas integrados de información:

44
Un sistema integrado de información presupuestal permite una mejor transparencia y
seguimiento en tiempo real de los recursos públicos. Facilitando el control interno, permite
detectar problemas de ejecución de manera oportuna y fomenta una mayor transparencia
en la administración pública. Además, promueve la coherencia entre las fases de
planeación, programación y ejecución del presupuesto, minimizando los desajustes entre
las proyecciones y los resultados reales.

4. Implementación de la metodología de presupuesto por programas:

El presupuesto por programas busca asignar recursos no simplemente por categorías

económicas (salarios, inversiones, etc.), sino en función de los objetivos que las entidades
públicas desean alcanzar.

- Implicación para el presupuesto: Esta metodología permite un mayor enfoque en los

resultados y la eficiencia del gasto. Al vincular los recursos a metas claras, facilita el control
sobre los resultados de políticas públicas, permitiendo una mejor evaluación de su impacto.
En términos fiscales, se asegura una asignación de recursos más racional, basada en
resultados medibles y no en presiones políticas o históricas.

5. Establecimiento definitivo del presupuesto de caja o de operaciones efectivas:

El enfoque en un presupuesto basado en caja (o flujo de efectivo) implica que solo se

registran como ejecutados aquellos recursos efectivamente desembolsados, evita
distorsiones entre lo presupuestado y lo realmente ejecutado. A menudo, los presupuestos
en Colombia han tendido a la sobreestimación o a la subejecución, problemas un
presupuesto de caja ayuda a mitigar. Al enfocarse en los pagos efectivamente realizados,
se genera una visión más realista y precisa del flujo de recursos, lo que es crucial para la
sostenibilidad fiscal y la disciplina presupuestal.

El análisis sugiere una serie de transformaciones clave en la relación entre planeación y

presupuesto en Colombia, todas orientadas a aumentar la eficiencia y la efectividad del
gasto público. Estos cambios favorecen una mayor coordinación interinstitucional, un
control más riguroso del gasto, y una mejor alineación entre las metas de desarrollo y la
ejecución presupuestal. Sin embargo, para que estas reformas sean realmente efectivas,

45
será crucial asegurar una implementación adecuada y una adaptación cultural dentro del
sector público, lo que podría enfrentar resistencias o desafíos en cuanto a la capacidad
institucional y los incentivos actuales en la administración pública.

Estas reformas también estarían alineadas con prácticas internacionales que buscan
fortalecer la gobernanza fiscal, aumentando la rendición de cuentas y optimizando el uso
de los recursos públicos de manera más estratégica y orientada a resultados

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 PRINCIPIOS PRESUPUESTALES

El presupuesto público en Colombia es el principal instrumento de la política fiscal, a través

del cual el gobierno planifica, organiza y controla el uso de los recursos públicos. Está
regulado por el Estatuto Orgánico del Presupuesto (Ley 38 de 1989, Ley 179 de 1994 y Ley
225 de 1995), que establece los principios rectores bajo los cuales se organiza la gestión
financiera del Estado. A continuación, analizo cada uno de los principios presupuestales
mencionados en el contexto del presupuesto público colombiano:

1. Planificación:

El principio de planificación implica que el presupuesto debe elaborarse de acuerdo con los
objetivos y metas que se definen en los planes de desarrollo del país, como el Plan Nacional
de Desarrollo (PND). En Colombia, el presupuesto es un reflejo de las prioridades del
gobierno, enmarcadas en un horizonte de mediano y largo plazo. Esto permite al Estado
asignar recursos de manera eficiente y coherente con sus políticas públicas. La Ley 152 de
1994 regula el sistema nacional de planeación, vinculando este principio al presupuesto.

2. Anualidad:

El presupuesto público en Colombia se formula y ejecuta para un periodo anual, conforme

al principio de anualidad. Esto significa que el Congreso aprueba anualmente la Ley de
Presupuesto General de la Nación, la cual tiene una vigencia del 1 de enero al 31 de
diciembre. La anualidad busca asegurar que los ingresos y gastos del Estado se planifiquen
y evalúen periódicamente, ajustando las previsiones a las necesidades del ciclo fiscal y
político del país.

3. Universalidad:

Este principio indica que el presupuesto debe incluir la totalidad de los ingresos y gastos
del Estado sin omitir ninguna cuenta, asegurando que no existan fondos paralelos o no
controlados. En Colombia, el Presupuesto General de la Nación (PGN) debe contener todas
las fuentes de financiación y la totalidad de los compromisos de gasto. De esta manera, se
garantiza la transparencia y se evita la creación de fondos sin control parlamentario.

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4. Sostenibilidad Fiscal:

Este principio, formalizado con la reforma del Acto Legislativo 03 de 2011, implica que el
presupuesto debe garantizar la estabilidad macroeconómica y la responsabilidad fiscal a
largo plazo. En Colombia, la sostenibilidad fiscal busca mantener el equilibrio entre ingresos
y gastos, evitando déficits excesivos que puedan poner en riesgo la estabilidad de la
economía y la confianza en las finanzas públicas. Este principio es fundamental en la
formulación de las Reglas Fiscales que buscan controlar el endeudamiento público.

5. Coherencia Macroeconómica:

El principio de coherencia macroeconómica implica que el presupuesto debe estar alineado

con los objetivos generales de la política económica del país. En Colombia, el presupuesto
público debe estar en consonancia con las metas de crecimiento económico, estabilidad de
precios, control del déficit fiscal y balance de pagos. Las proyecciones de ingresos y gastos
deben hacerse en función de los escenarios macroeconómicos planteados por entidades
como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Banco de la República.

6. Inembargabilidad:

Este principio establece que los recursos públicos destinados al financiamiento de los
gastos del presupuesto no pueden ser embargados. En Colombia, el Estatuto Orgánico del
Presupuesto prohíbe el embargo de los recursos destinados al pago de obligaciones
presupuestadas, lo que asegura la ejecución eficiente de los planes de gasto aprobados y
la continuidad en la prestación de servicios públicos esenciales.

7. Especialización:

El principio de especialización presupuestal implica que los recursos asignados deben ser
utilizados exclusivamente para los fines específicos aprobados en el presupuesto. En
Colombia, esto significa que las partidas presupuestales deben ser destinadas a los
proyectos y programas previamente aprobados por el Congreso, sin que se permita la
reorientación de los recursos a otros fines sin autorización previa.

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8. Unidad de Caja:

Este principio establece que los ingresos que recauda el Estado, independientemente de
su fuente, deben ser centralizados en una sola cuenta para asegurar una administración
eficiente. En Colombia, la unidad de caja busca garantizar una administración coherente de
los recursos, evitando la dispersión de fondos en cuentas no controladas y facilitando la
priorización de gastos. De esta manera, se asegura que los recursos sean utilizados en
función de las necesidades más urgentes del Estado.

9. Programación presupuestal.

La programación presupuestal se refiere a la necesidad de planificar de manera detallada

la ejecución del presupuesto, permitiendo su correcta distribución en el tiempo. En
Colombia, la programación implica la elaboración de un Marco Fiscal de Mediano Plazo
(MFMP) y un Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP), los cuales proyectan la
disponibilidad de recursos y las necesidades de gasto a futuro, contribuyendo a la
estabilidad fiscal y la previsibilidad del financiamiento de programas y proyectos.

Cada uno de estos principios está interrelacionado y juega un papel fundamental en la

elaboración, ejecución y control del presupuesto público en Colombia. Juntos, aseguran
que los recursos del Estado se utilicen de manera eficiente, transparente y coherente con
los objetivos de desarrollo económico y social del país, manteniendo un equilibrio entre las
necesidades de gasto público y la sostenibilidad fiscal a largo plazo.

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 Administrador Público, Especialista en Ciencias
Administrativas y Constitucionales, y Magíster en
Territorio, Conflicto y Cultura, con sólida
formación en la enculturación para la ejecución de
competencias en la formulación y evaluación de
proyectos de diversa índole y niveles de
complejidad. Enfocado en la búsqueda de la
eficiencia económica y financiera, comprometido
con el desarrollo socioeconómico y ambiental de
la región. Caracterizado por su integridad,
solidaridad, mentalidad abierta, y respeto hacia
FRANCISCO ANTONIO MOLINA VARGAS
las ideas de los demás, fomentando un entorno de
MAGISTER EN TERRITORIO,
convivencia y cultura ciudadana.
CONFLLICTO Y CULTURA

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