EL PAPEL DE LAS FUERZAS POLICIALES PARAMILITARES EN LA

LUCHA CONTRA LA INSURGENCIA

José Luís Ruiz García

Capitán del Ejército de Tierra

Alex Calvo Cristina

Alférez reservista voluntario del Ejército de Tierra

INTRODUCCIÓN

El Objeto de este trabajo es analizar el posible empleo de los cuerpos policiales

sometidos a disciplina militar 1 en la lucha contra la insurgencia, a partir de un estudio
de sus características en comparación tanto con las fuerzas militares regulares como con
los cuerpos de policía civiles así como de una mirada a diversos casos en que han sido
empleados en dichas tareas y en estabilización y reconstrucción post-conflicto.

A partir de aquí procederemos a estudiar en más detalle los casos de nuestra Guardia
Civil y la Fuerza Europea de Gendarmería, de la que forma parte, así como el actual
conflicto en Afganistán.

INSURGENCIA Y LUCHA CONTRA LA INSURGENCIA. ESTABILIZACIÓN Y

RECONSTRUCCIÓN.

Es necesario empezar definiendo, aunque sea someramente, qué entendemos por

insurgencia y lucha contra la insurgencia, así como por estabilización y reconstrucción,
distinguiendo entre ambos pares de conceptos.

1
En la literatura anglosajona normalmente denominados “constabulary forces”
Aunque es posible encontrar diversas definiciones de insurgencia, una de amplia y por
tanto útil para nuestros propósitos sería: “Actividad político-militar prolongada, dirigida
al control total o parcial de los recursos de un país a través del uso de fuerzas militares
irregulares y formaciones políticas ilegales. La actividad de los insurgentes, que incluye
la guerra de guerrillas, el terrorismo, y la movilización política (por ejemplo la
propaganda, el reclutamiento, la organización de frentes políticos y partidos
clandestinos, y las actividades internacionales) está dirigida a debilitar el control y la
legitimidad gubernamentales e incrementar las propias. El común denominador de la
mayoría de los grupos insurgentes es su deseo de controlar un área concreta”2 . A partir
de esta definición y de la literatura clásica sobre insurgencia y lucha contra la
insurgencia (COIN) debemos fijarnos en los siguientes aspectos:
 Preeminencia del carácter político de la lucha. La violencia es sólo un
método. En palabras del General Chang Ting-chen, miembro del Comité
Central en tiempos de Mao “La guerra revolucionaria es 80% acción política
y sólo el 20% militar” 3 .
 La ausencia de violencia explícita no debe ser confundida con el control
gubernamental. Los insurgentes intentan controlar la población mediante el
miedo (de forma parecida a las redes de delincuencia organizada) con el
objeto de obtener de la misma recursos económicos, refugio, e inteligencia.
Una minoría convencida les da soporte, el resto debe ser coaccionado 4 .
 Es precisamente el control de la población lo que acaba decidiendo el
resultado de la contienda. Por los mismos motivos que los insurgentes, las
fuerzas gubernamentales necesitan controlarla, separándola de los mismos.
Aun en el caso que un gobierno pueda sostenerse con los ingresos
provenientes de la ayuda exterior y no necesite recaudar impuestos de su
población civil, sin la inteligencia proporcionada por los ciudadanos no
podrá enfrontarse con éxito a una insurgencia, ni aun con los modernos
métodos de obtención de inteligencia electrónica.

2
Guide to the Analysis of Insurgency, Central Intelligence Agency, approved for release on 5 January
2009, disponible en http://www.fas.org/irp/cia/product/insurgency.pdf .
3
DILEGGE Dave, “Peace, Love, COIN?”, Small Wars Journal Blog, 12-12-2007, disponible en
http://smallwarsjournal.com/blog/2007/12/print/peace-love-coin-1/ .
4
HAVOLL Harald, COIN Revisited: Lessons of the classical literature on counterinsurgency and its
applicability to the Afghan hybrid insurgency, Security in Practice No 13, 2008, Norwegian Institute
Institute of International Affairs, p. 9, disponible en http://www.isn.ethz.ch/isn/Digital-
Library/Publications/Detail/?ord516=OrgaGrp&ots591=0C54E3B3-1E9C-BE1E-2C24-
A6A8C7060233&lng=en&id=92745 .
  Para que los civiles proporcionen inteligencia es necesario asegurarles que
no sufrirán represalias a manos de los insurgentes. Sin un cierto grado de
seguridad no es posible obtener la cooperación de la población, lo que lleva a
reforzar dicha seguridad, entrando en un círculo virtuoso 5 . Por ello se opta
tradicionalmente por la estrategia llamada de la “mancha de aceite”, en la
que se aseguran pequeños enclaves, que poco a poco se van expandiendo 6 .

Aunque en el mundo actual el riesgo de conflictos convencionales continúa siendo

notable, y sería un error olvidarlo, como el conflicto del año pasado en el Cáucaso o los
actuales planes chinos para la construcción de portaaviones se encargan de recordarnos,
es evidente que el espectro de tareas a desarrollar por las fuerzas armadas se ha
ampliado notablemente tras el fin de la Guerra Fría y que las operaciones COIN 7 tienen
un lugar preeminente en las mismas.

Por otra parte, la estabilización y reconstrucción (ER) serían el conjunto de tareas a

llevar a cabo una vez acabada la fase de combate (en un conflicto convencional) o una
vez limpiada una zona de insurgentes (en un conflicto asimétrico). Se trata de uno de los
cometidos más complejos y difíciles para unas fuerzas armadas: la resistencia
organizada se ha acabado pero no se ha restaurado el orden; las autoridades locales son
débiles e incapaces de funcionar sin soporte externo; y las instituciones judiciales y
legales no existen, no funcionan, o no son percibidas como legítimas 8 . Esta fase
representa el cambio a lo largo de dos ejes: el militar-civil y el externo-interno. Por una
parte el papel de las unidades militares va cediendo paso gradualmente al de las

5
NAGL John A., Learning to Eat Soup with a Knife: Counterinsurgency Lessons from Malaya and
Vietnam, Chicago, The University of Chicago Press, 2005, p. 3.
6
JONES Seth G., Counterinsurgency in Afghanistan, RAND National Defense Research Institute, 2008,
p. 94, disponible en http://www.rand.org/pubs/monographs/2008/RAND_MG595.pdf.
7
De hecho ya en los años 60 se empezó a ver claramente la necesidad por parte de las fuerzas armadas de
desarrollar un amplio espectro de capacidades que cubriesen desde la guerra nuclear en un extremo a la
lucha contra la insurgencia en el otro. En Estados Unidos ello llevo a la sustitución, con la llegada de la
administración Kennedy, de la doctrina de la “respuesta masiva” adoptada por la administración
Eisenhower por la de la “respuesta flexible”. Sin embargo el énfasis del nuevo presidente en el desarrollo
de capacidades contra la insurgencia topó con notables obstáculos institucionales.
8
ARMITAGE David T. y MOISAN Anne M., “Constabulary Forces and Postconflict Transition: The
Euro-Atlantic Dimension”, Strategic Forum, No 218, November 2005, Institute for National Strategic
Studies, National Defense University, p. 1, disponible en http://www.isn.ethz.ch/isn/Digital-
Library/Publications/Detail/?ots591=0C54E3B3-1E9C-BE1E-2C24-
A6A8C7060233&lng=en&id=14827 .
organizaciones civiles, mientras que por otro las fuerzas locales deben asumir
gradualmente la responsabilidad sobre la seguridad de la zona 9 .

La importancia de tratar conjuntamente ambos pares de conceptos estriba en dos

factores. En primer lugar, el hecho que en algunos casos una insurgencia surge tras un
conflicto convencional en el que se produce una rápida victoria aliada, que no se traduce
sin embargo en un control inmediato sobre el territorio sino en un nuevo conflicto de
características muy diferentes al original, que requiere unas fuerzas y una doctrina de
otro tipo. Irak y Afganistán serían claros ejemplos de este fenómeno.
En segundo, porqué podemos observar como varios cuerpos policiales paramilitares
europeos, integrados en la Fuerza Europea de Gendarmería e incluyendo nuestra
Guardia Civil, han participado en misiones ER, por lo que es interesante estudiar como
dicha experiencia puede servir de base para su uso en operaciones contra la insurgencia
(COIN), en lo que sería una extensión lógica de las mismas. Además cualquier misión
originalmente de naturaleza estrictamente ER puede convertirse rápidamente en COIN
si algún grupo u organización decide emplear la fuerza en contra de la presencia
internacional en la zona, como ocurrió en Somalia en 1992 10 .

EL EMPLEO DE UNIDADES MILITARES Y POLICIALES EN LA LUCHA

CONTRA LA INSURGENCIA

Ante una insurgencia es necesario decidir si el peso de las operaciones COIN recaerán
en unidades militares o policiales, y si la dirección de las mismas será responsabilidad
de las autoridades militares o civiles. Históricamente tenemos ejemplos de ambas
estrategias, por ejemplo en Vietnam de la primera y en Malasia de la segunda. Aunque

9
Ibidem.
10
Como previó el Pentágono “The Pentagon’s reluctance was echoed by Stephen J.
Hadley, the assistant secretary of defense for international security policy. He really
summed up the potential hazard with Somalia and said United States forces would
become the object of attack and of a guerrilla war that could have no end”, LOFLAND
Valerie J., “Somalia: US Intervention and Operation Restore Hope”, Case Studies in
Policy Making & Implementation,, Newport, Naval War College, 2002, p. 57-58,
disponible en http://www.au.af.mil/au/awc/awcgate/navy/pmi/somalia1.pdf .
son dos casos a menudo comparados 11 , es preciso advertir que el carácter de la
insurgencia en Indochina fue mixto, dándose el empleo conjunto de unidades
guerrilleras y formaciones convencionales y llevando las últimas el peso de los
combates tras el fracaso de la Ofensiva del Tet en 1968 y hasta la caída de Saigon 12 , por
lo que es preciso ser cautelosos al trasladar las lecciones de un conflicto al otro.

Por otra parte, no siempre es posible escoger entre ambas opciones, pues a menudo el
conflicto asimétrico surge tras un enfrentamiento convencional, una vez derrocado el
régimen enemigo, lo que determina que las fuerzas que se encuentren en dicho teatro
sean de carácter militar, y bajo dicho mando. Los casos de Irak y Afganistán son de esta
naturaleza: se da una rápida victoria pero las fuerzas derrotadas (u otros actores, locales
o internacionales) optan por el terrorismo y la guerra de guerrillas, buscando un
desgaste que acabe provocando la retirada de las fuerzas internacionales. En estos casos
las unidades convencionales, que suelen estar poco preparadas para llevar a cabo, al
menos por si solas, las tareas de ER, se ven forzadas a transformarse en un corto espacio
de tiempo 13 , lo que no siempre es fácil. De hecho puede ser mucho mejor disponer
desde un primer momento de fuerzas específicamente formadas y equipadas para estas
tareas. El tiempo disponible suele ser escaso, entre otros por los siguientes tres motivos:
 Las democracias son poco adeptas a sostener conflictos de larga duración 14 .
Aunque la lucha contra la insurgencia suele requerir años, las opiniones
públicas occidentales tienden a girarse en contra de cualquier operación
bélica que se prolongue indefinidamente o sea percibida como tal.

11
Por ejemplo véase NAGL John A., Learning to Eat Soup with a Knife: Counterinsurgency Lessons
from Malaya and Vietnam, Chicago, The University of Chicago Press, 2005.
12
Por lo que algunos autores consideran, pese a las críticas habituales en la literatura de los últimos años
(por ejemplo SORLEY Lewis, A Better War: the Unexamined Victories and Final Tragedy of America’s
Last Years in Vietnam, Orlando, Harcourt Inc., 1999), que la decisión del General Westmoreland de
centrarse en la amenaza convencional que pesaba sobre la República de Vietnam fue correcta.
ANDRADE Dale, “Westmoreland was right: learning the wrong lessons from the Vietnam War”, Small
Wars & Insurgencies, Routledge, Vol 19, No 2, June 2008, p. 145-181.
13
NAGL John A., Learning to Eat Soup with a Knife: Counterinsurgency Lessons from Malaya and
Vietnam, Chicago, The University of Chicago Press, 2005.
14
“As early as the XIX Century, Alexis de Tocqueville had observed that democracies – America’s in
particular – were better suited for ‘a sudden effort of of remarkable vigor, than for the prolonged
endurance of the great storms that beset the political existence of nations’, …, Vietnam validated the
observations of De Tocqueville and Marshall in a dramatic fashion”, PETRAEUS David Howell, The
American Military and the Lessons of Vietnam: A study of military influence and the use of force in the
post-Vietnam era, Princeton University, 1987, p. 105-106, disponible en
http://www.brianbeutler.com/postvietnameramilitary.pdf .
  La presencia de fuerzas extranjeras en cualquier país, aunque inicialmente
sea bienvenida si pone fin a una dictadura, puede pasar rápidamente a ser
percibida como una ocupación 15 .
 El despliegue de un gran número de unidades por un tiempo prolongado en
misiones COIN puede suponer un debilitamiento de las capacidades
convencionales de la OTAN que alimente las tentaciones expansionistas de
otras potencias.

Además, las unidades convencionales no acostumbran a estar preparadas ni equipadas

para llevar a cabo tareas que en ese momento son de gran importancia, y que van desde
el orden público a la formación de las fuerzas policiales locales, incluyendo asimismo el
control de fronteras o la protección de edificios. Los insurgentes, conocedores de dichas
deficiencias, pueden fácilmente explotarlas, por ejemplo alimentando disturbios con el
fin de provocar una respuesta desproporcionada por las fuerzas militares, si es posible
con víctimas civiles, que las deslegitime a los ojos de la población civil local y las prive
de la inteligencia humana proveniente de la misma, absolutamente vital en dicho
escenario. Modular el grado de fuerza a utilizar por una unidad convencional es muy
difícil, al no disponer la misma ni del equipo ni del entrenamiento necesario para dicha
tarea.

Otro inconveniente es que su modo de operación, en unidades relativamente grandes

pensadas para enfrentarse a otras de la misma naturaleza sin mezclarse con la población
civil 16 , dificulta la lucha contra los insurgentes, que precisamente se imbuyen en la
misma para controlarla y evitar ser detectados 17 . A menudo cuando una formación

15
Observación número 2 del General Petraeus sobre su experiencia en Irak: “las fuerzas de liberación
deben actuar rápidamente, porqué todo ejército de liberación tiene una vida media más allá de la cual se
convierte en un ejército de ocupación” . PETRAEUS David H., “Learning Counterinsurgency:
Observations from Soldiering in Iraq”, Military Review, January-February 2006, disponible en
http://usacac.army.mil/CAC/milreview/English/JanFeb06/Petraeus1.pdf .
16
Como estrategia alternativa el Cuerpo de Marines de Estados Unidos optó en Vietnam por
desplegar pelotones en pequeños pueblos, donde actuaban de forma coordinada con formaciones locales
compuestas por efectivos a tiempo parcial. El programa, aunque limitado en su alcance, se consideró un
éxito. WEST Bing, The Village, New York, Pocket Books, 2003 .
17
Mao lo definió como “nadar como un pez en el agua”. HAVOLL Harald, COIN Revisited: Lessons of
the classical literature on counterinsurgency and its applicability to the Afghan hybrid insurgency,
convencional reacciona en dicha situación lo hace causando un elevado número de bajas
civiles, al no poder distinguir claramente al enemigo.

En otras ocasiones, cuando las fuerzas convencionales no son suficientemente

numerosas para controlar la totalidad del territorio donde actúan tienden a recurrir en
exceso a la artillería y al soporte aéreo táctico, con las consecuentes bajas civiles, que
son explotadas propagandísticamente por los insurgentes. Si la respuesta son unas reglas
de enfrentamiento (ROE) aun más restrictivas, los insurgentes se aprovechan de las
mismas para operar impunemente desde las zonas pobladas.

Sin embargo la alternativa, es decir las fuerzas policiales civiles, presenta diversos
obstáculos para su uso. En primer lugar no suelen disponer de la capacidad de
despliegue allende sus fronteras necesaria para participar en este tipo de misiones, ni a
nivel logístico, ni de número de efectivos, ni en lo referente a estructuras de mando. En
segundo, su equipo y entrenamiento pueden ser insuficientes para operar en
determinados ambientes, al no disponer en muchos casos por ejemplo de armas
automáticas. En tercer lugar, por su naturaleza y estatuto jurídico puede ser difícil
integrarlas en operaciones bajo mando militar.

Una tercera posibilidad, los contratistas privados, a menudo empleados en tareas como
la protección de personalidades o el entrenamiento de fuerzas locales, aunque no puede
ser descartada y tiene su utilidad en diferentes tareas, también supone ciertos
inconvenientes y a menudo ha demostrado generar controversia 18 . A la ambigüedad de
su estatuto jurídico se une el hecho que pese a las notables capacidades de ciertas
empresas en ámbitos concretos, no pueden proporcionar la seguridad integral que es
clave para separar a la población de los insurgentes.

Security in Practice No 13, 2008, Norwegian Institute Institute of International Affairs, p. 9, disponible en
http://www.isn.ethz.ch/isn/Digital-Library/Publications/Detail/?ord516=OrgaGrp&ots591=0C54E3B3-
1E9C-BE1E-2C24-A6A8C7060233&lng=en&id=92745 .
18
ROBICHAUD Carl, “Private Military Contractors also Creating Problems in Afghanistan”, World
Politics Review, 30th October 2007, disponible en
http://www.worldpoliticsreview.com/article.aspx?id=1287 .
Finalmente es preciso dejar claro que son las fuerzas locales las que deben asumir
gradualmente la responsabilidad de proporcionar seguridad a la población, sin embargo
dichas fuerzas son a menudo inexistentes o inadecuadas en las fases iniciales del
conflicto, por lo que sin perjuicio de intentar su desarrollo lo más veloz posible, no son
óbice para la necesidad de que un agente externo lleve el peso de dichas tareas
inicialmente. Dicho agente sin embargo deberá integrar en su misión la formación de las
fuerzas locales, y la actuación conjunta con las mismas, cediéndoles el protagonismo
gradualmente.

Entre otras, las ventajas de las fuerzas locales sobre las internacionales son 19 :
- Posibilidad de adquirir inteligencia gracias al soporte público que naturalmente
reciben las fuerzas armadas de un país.
- No necesidad de intérpretes.
- Comprensión y familiaridad con las lealtades tribales y familiares, de gran
importancia política.
A lo que cabe añadir que su opinión pública tiene una mayor tolerancia que las
occidentales ante las bajas, siendo éste un factor que lamentable hay que tener muy en
cuenta.

La potenciación de las fuerzas locales fue uno de los pilares de la estrategia del
General Petraeus en Irak y es asimismo un elemento fundamental de la nueva estrategia
norteamericana y aliada en Afganistán 20 . En Chechenia ha constituido una de las claves
que ha permitido a Moscú declarar recientemente el éxito de sus operaciones
antiterroristas en la región 21 .

CARACTERÍSTICAS Y POSIBLES VENTAJAS DE LOS CUERPOS POLICIALES

PARAMILITARES

19
NAGL John A., Learning to Eat Soup with a Knife: Counterinsurgency Lessons from Malaya and
Vietnam, Chicago, The University of Chicago Press, 2005, p. xiv.
20
Donde se prevé elevar el número de efectivos del Ejército Nacional Afgano a 134.000 y de la Policía
Nacional Afgana a 82.000 en el plazo de dos años. White Paper on the Interagency Policy Group’s
Report on US Policy towards Afghanistan and Pakistan, White House, 27-03-2009, disponible en
http://www.whitehouse.gov/assets/documents/afghanistan_pakistan_white_paper_final.pdf .
21
“Geopolitical Diary: Russia Announces Mission Complete”, Stratfor Global Intelligence, 17 Abril 2009.
Vistas pues las deficiencias tanto de las fuerzas armadas convencionales como de los
cuerpos policiales civiles y los contratistas privados en tareas de estabilización y
reconstrucción, así como de lucha contra la insurgencia, y el hecho que las fuerzas
locales requieren un cierto tiempo para ser plenamente operativas, es preciso
preguntarnos quien puede asumir dicha responsabilidad, especialmente en el periodo de
tiempo entre el fin de las hostilidades convencionales y el funcionamiento de un estado
homologable. Ello ha llevado a algunos observadores 22 a fijarse en la figura de los
cuerpos de policía paramilitares, entre los que se cuenta nuestra Guardia Civil, junto con
la Gendarmerie francesa, los Carabinieri italianos, o la Jandarma turca, al considerar
que por sus características propias pueden combinar algunas de las ventajas de las
fuerzas militares convencionales y de las fuerzas policiales civiles. Estas ventajas
incluirían 23 :
 Haber recibido entrenamiento militar pero estar orientadas, y equipadas,
hacia el uso mínimo o no letal de la fuerza, así como otras tareas
normalmente consideradas policiales.
 A diferencia del soldado tradicional, su objetivo es desactivar situaciones
potencialmente violentas a través de la negociación y la gestión de conflictos,
en lugar de “neutralizar” al enemigo o destruir un objetivo.
 Su capacidad para proporcionar orden y seguridad en una zona tras el fin del
combate, cuando las fuerzas convencionales han sido relevadas pero las
fuerzas policiales locales son inexistentes.
 Comparten algunas características con la infantería ligera, entre ellas la
capacidad de ser desplegadas rápidamente y de sostenerse logísticamente.
 Su personal suele tener más años de experiencia a sus espaldas, por ejemplo
en el caso de los Carabinieri en Kosovo unos diez, el doble que los soldados
de dicho país en la zona.
 La formación en materias como la inteligencia y los interrogatorios.

22
ARMITAGE David T. y MOISAN Anne M., “Constabulary Forces and Postconflict Transition: The
Euro-Atlantic Dimension”, Strategic Forum, No 218, November 2005, Institute for National Strategic
Studies, National Defense University, p. 1, disponible en http://www.isn.ethz.ch/isn/Digital-
Library/Publications/Detail/?ots591=0C54E3B3-1E9C-BE1E-2C24-
A6A8C7060233&lng=en&id=14827 .
23
Ibidem.
  La posesión, en muchos casos, de unidades especializadas, por ejemplo de
francotiradores o perros policía.
 El equipamiento mixto, que incluye tanto piezas de carácter militar (armas
automáticas, chalecos antibalas …) como policial (escudos, gas lacrimógeno,
defensas …).
Más otras dos de gran importancia: por una parte la capacidad de establecer y gestionar
instituciones clave para la restauración del estado de derecho, como las prisiones, y por
otra la posibilidad de entrenar fuerzas de policía locales, cuyo papel, como ya se ha
comentado, es esencial en cualquier campaña contra la insurgencia.

En definitiva, las fuerzas policiales bajo disciplina militar combinan características y

capacidades militares y policiales, por lo que pueden ser de gran valor en aquellos
conflictos en los que no hace falta el despliegue de grandes unidades convencionales
pero en los que la naturaleza del enemigo, o las condiciones locales, hacen que una
presencia puramente policial sea insuficiente o sencillamente no practicable.

Su presencia también puede tener un valor psicológico considerable, puesto que los
insurgentes, como criaturas eminentemente políticas que son, pretenden transmitir a la
opinión pública una sensación de anormalidad, una imagen de guerra, que la presencia
de fuerzas convencionales no contribuye precisamente a evitar. En cambio las fuerzas
policiales paramilitares, especialmente cuando actúan conjuntamente con cuerpos
policiales locales, aportan una sensación de normalidad, transmiten la imagen de que la
situación está bajo control y que pese a que no es ideal no requiere la actuación de
unidades militares. El uso por un periodo de tiempo prolongado de fuerzas militares
para mantener la ley y el orden es a menudo percibido como símbolo de debilidad,
mientras que la policía es no sólo un elemento clave para garantizar la seguridad de la
población, sino un símbolo del funcionamiento regular del estado, y concretamente de
su función más básica. Precisamente por ello, la policía constituye un objetivo de primer
orden para insurgentes y terroristas, que buscan forzar su sustitución, y para reaccionar
ante dicha amenaza, que a menudo supone tener que operar en circunstancias no muy
diferentes de las prevalecientes en el campo de batalla 24 , una fuerza policial bajo

24
THORNTON Rob, “What are the SWC thoughts on policing in combat?”, Small Wars Council, 03-07-
2008, disponible en http://council.smallwarsjournal.com/showthread.php?t=5029 .
disciplina militar está mejor preparada, equipada, y entrenada, que una fuerza
puramente civil.

Además, separar la lucha contra la insurgencia de la orientada a combatir la

criminalidad común y organizada, otorgando dichas responsabilidades a organizaciones
diferentes, no responde a la situación sobre el terreno habitual en estos casos. Los
delitos comunes son a menudo una fuente de financiación para los insurgentes, y hasta
cuando ambas actividades no están directamente relacionadas se puede afirmar que se
benefician mutuamente, en una especie de relación simbiótica. Al ser tan difíciles de
distinguir, tampoco es fácil distribuir los recursos disponibles para enfrenarse a las
mismas 25 .

ALGUNOS CASOS HISTÓRICOS DEL EMPLEO DE POLICÍAS PARAMILITARES

EN LA LUCHA CONTRA LA INSURGENCIA

Habiendo analizado algunas de las posibles ventajas de este tipo de cuerpos tanto en
operaciones contra la insurgencia como de estabilización post-conflicto, es preciso
estudiar brevemente algunas experiencias históricas en este sentido.

El Japón imperial hizo un uso intensivo de dichas fuerzas en sus diversas colonias, en la
transición entre la ocupación militar y la creación y consolidación de una administración
civil, y junto con el empleo de mecanismos locales de control social, como la
responsabilidad colectiva, ello explica en gran parte el éxito de su programa de
pacificación 26 . Especialmente destacable es el caso de Manchuria, donde el estado títere
se enfrentó con éxito a una insurgencia de signo comunista.

El Imperio Británico se distingue por haber sido capaz de mantener el control sobre
amplios territorios con muy escasas tropas y un uso ocasional de la fuerza, siendo gran
parte del crédito atribuible al uso generalizado de unidades de policía bajo disciplina

25
Ibidem.
26
MYERS Ramon Hawley, PEATTIE Mark R., y CHEN Ching-chih, The Japanese Colonial Empire,
1895, 1945, New Jersey, Princeton University Press, 1987, p. 27-29.
militar. Ello evitó el elevado coste de mantener ejércitos permanentes de grandes
dimensiones. Entre otras fuerzas destacan el Royal Irish Constabulary, la Palestine
Police Force, y la British South African Police Force 27 , y el caso de la “Emergencia”
malaya, el combate con éxito durante una década contra la insurgencia comunista en
dicho país, es un ejemplo muy claro de un uso efectivo de este tipo de fuerzas, que
fueron clave para separar la población de los insurgentes, privando a los últimos de
sustento e inteligencia hasta su derrota.
El ejemplo británico provoca a veces una cierta incomodidad política en Estados Unidos,
que tradicionalmente ha enfatizado su oposición al colonialismo, sin embargo aunque
las circunstancias sean naturalmente diferentes, la estabilización de un país del tercer
mundo y el combate contra movimientos insurgentes en el mismo son tareas que
guardan una innegable relación con la construcción de una administración colonial
eficiente. La diferencia es que el objetivo último no es el control de dicho país, sino el
establecimiento de un estado viable que permita la retirada de las tropas internacionales
y la prevención de la emergencia de un santuario terrorista, como de hecho ocurrió en
Malasia, donde Gran Bretaña dejó claro desde el primer momento que el objetivo de la
campaña era eliminar la amenaza insurgente para poder proceder a la descolonización
del país. Cualquier despliegue tiene fecha de caducidad, por las circunstancias antes
descritas, y en el mundo globalizado de hoy día, toda región, por remota que nos pueda
parecer, que caiga en el desgobierno y acoja a terroristas, supone una amenaza clara a
nuestra seguridad nacional. La frontera entre seguridad interior y exterior ha
desaparecido.

La Gendarmería Francesa se desplegó, junto con unidades militares del país vecino, en
Haití y Cote d’Ivoire, contribuyendo al reestablecimiento de la policía local.

En Bosnia y Kosovo los Carabinieri italianos han efectuado patrullas conjuntas con la
policía local, contribuyendo a generar confianza entre sus cuadros así como entre los
civiles refugiados. Sus funciones incluyeron también la lucha contra el crimen
organizado 28 .

27
CRAWSHAW Michael, Running a Country: the British Colonial Experience and its Relevance to
Present Day Concerns, Defence Academy of the United Kingdom, Abril 2007, p. 26, disponible en
http://studies.agentura.ru/centres/csrc/shrivenham.pdf .
28
PERITO Robert, Where is the Lone Ranger When We Need Him?, Washington, USIP Press, 2004, p.
161-162.
EL CASO ESPAÑOL: LA GUARDIA CIVIL

El papel de la Guardia Civil, o de cuerpos relacionados con la misma, en operaciones

contra la insurgencia o post-conflicto puede ser estudiado a tres niveles: históricamente,
en colonias como las Filipinas o Guinea Ecuatorial, más recientemente encuadrada en
fuerzas multinacionales en zonas como los Balcanes, y es posible que a corto y medio
plazo en Afganistán. Esta última posibilidad será estudiada en el apartado
correspondiente, procediendo aquí a dar unas breves pinceladas sobre la primera
perspectiva.

En las Filipinas se estableció la Guardia Civil el año 1868, para sustituir a los Tercios de
Policía y Partidas de Seguridad Publica, creándose varios tercios, con clase de tropa
parcialmente indígena. Dichas unidades intervinieron en varias operaciones contra
movimientos insurgentes, incluyendo algunas contra rebeldes musulmanes y piratas 29 .

En Guinea Ecuatorial la historia de la Guardia Civil cubre más de medio siglo, del 1904
al 1969. Aunque la presencia española en dichas tierras se remonta mucho más atrás, es
en la primera de estas fechas que el Ministerio de Estado asume su gobierno,
formándose la entidad “Territorios Españoles del Golfo de Guinea” y disponiéndose en
la ley de presupuestos que el mando e instrucción de su cuerpo de policía estaría a cargo
de la Guardia Civil, siendo la tropa indígena, siguiendo el modelo filipino 30 . Tres años
más tarde se adopta oficialmente la denominación de “Guardia Civil de los Territorios
Españoles del Golfo de Guinea” que en 1908 es sustituida por “Guardia Colonial de los
Territorios Españoles del Golfo de Guinea”. Poco después, en 1911, comienzan las
operaciones contra los rebeldes pamúes en el Distrito de Bata y el nuevo cuerpo se va
consolidando, siendo sus patrullas las que a menudo exploran por primera vez muchas
zonas de la colonia.

29
“El Ejército Español en 1898”, El Desastre del 98, disponible en
http://www.eldesastredel98.com/capitulos/ejercito.htm .
30
NÚÑEZ Jesus, “La Guardia Civil en el Golfo de Guinea (1904-1969)”, Guardia Civil, Madrid, Marzo
del 2000, disponible en http://usuarios.lycos.es/historiaymilicia/html/gcguinea.htm .
Al convertirse en provincias las colonias africanas en 1959, el cuerpo pasa a llamarse
“Guardia Territorial de la Provincia de Guinea”, sin que se viesen modificados sus
cometidos. La próxima independencia del Camerún y Gabón llevan a la reconstitución
de una compañía móvil, que asumirá tareas de vigilancia de fronteras31 , cometido que
como hemos visto anteriormente a menudo recae en los cuerpos de policía sometidos a
disciplina militar.

El entrenamiento de la compañía móvil, con sede en Bata, incluía la guerra de guerrillas

y sus excelentes resultados llevaron a la creación de una segunda, destinada en Santa
Isabel. Los servicios de la Guardia Civil en Guinea concluyen con la protección de la
evacuación de la población civil española en 1969 32 , viéndose abortado su papel en la
formación de las fuerzas de seguridad de la nueva república por la situación política
existente en la misma.

EL CONTEXTO EUROPEO Y DE LA OTAN. LA FUERZA EUROPEA DE

GENDARMERÍA

Son diversos los países europeos, miembros de la UE y la OTAN, que disponen de

cuerpos similares a la Guardia Civil, siendo Francia e Italia los más conocidos. En
Alemania por motivos históricos y constitucionales se da una estricta división entre las
esferas policial y militar, mientras que en Gran Bretaña, pese al importante papel de este
tipo de cuerpos en su imperio, ya visto, no están presentes en la isla. Turquía, miembro
de la OTAN, dispone también de una policía bajo disciplina militar.

El hecho que Estados Unidos no disponga de una fuerza de este tipo, la ausencia
francesa de la estructura militar atlántica, y la prioridad original otorgada a la guerra
convencional en el teatro europeo, han implicado que históricamente la OTAN no haya
incluido a los cuerpos policiales bajo disciplina militar en su planes operativos. Sin
embargo todas estas circunstancias han en cierto modo cambiado: aunque Estados
Unidos continúa sin dotarse de un cuerpo de estas características son cada vez más los

31
Ibidem.
32
Ibidem.
oficiales norteamericanos que valoran su potencial en la lucha contra la insurgencia.
Francia ha vuelto este año a la estructura militar integrada de la OTAN, y tras el fin de
la guerra fría y especialmente los ataques terroristas del 11 de septiembre la OTAN ha
ampliado sus cometidos, pasando a incluir varios, como la lucha antiterrorista, la
seguridad marítima, o la formación de fuerzas locales 33 , que coinciden con las tareas
tradicionalmente encargadas a los mismos.

Por otra parte, la Unión Europea va desarrollando gradualmente su política común de

seguridad y defensa, aunque los presupuestos de defensa de la mayoría de sus miembros
continúan siendo manifiestamente insuficientes y una opinión pública europea que
parece haber olvidado que la historia nos enseña que el uso de la fuerza es a veces
necesario, y dentro de la misma las tareas de estabilización y reconstrucción, incluyendo
la capacidad de gestión civil de crisis, parecen tener un papel destacado, en un cierto
reparto de papeles con la OTAN según el cual ésta se especializaría en las misiones
bélicas propiamente dichas.

La primera operación europea de gestión de crisis se lanzó en enero del 2003, cuando la
Misión Policial de la Unión Europea en Bosnia-Herzegovina relevó a la Fuerza Policial
Internacional de Naciones Unidas. Ello supuso una notable coordinación multilateral, y
la adquisición de una muy valiosa experiencia.

El año siguiente nace la Fuerza Europea de Gendarmería (EUROGENDFOR) 34 , con un

cuartel general permanente en Vicenza (Italia), y constituida por cinco miembros de la
UE (España, Francia, Italia, Holanda, y Portugal), a los que más tarde se une Rumania,
así como Polonia con un estatus de miembro asociado. Según se explica en su página
web, la EUROGENDFOR debe ser capaz de realizar todo tipo de funciones policiales
en operaciones de gestión de crisis, en el marco de la Declaración de Petersberg 35 , con
una atención especial a las misiones de sustitución, que son aquellas que tienen lugar en
ausencia o inoperatividad de las fuerzas de policía locales, que no pueden garantizar el
33
“Nato Operations and Missions”, NATO Website, disponible en
http://www.nato.int/cps/en/natolive/topics_52060.htm .
34
Su web se encuentra disponible en http://www.eurogendfor.org/.
35
Efectuada por el Consejo de Ministros de la Union Europea Occidental en Junio de 1992, y que
contiene una lista de tareas que han sido incorporadas a la Politica de Seguridad y Defensa Europea.
“Petersberg Tasks”, EUROPA – Glossary, disponible en
http://europa.eu/scadplus/glossary/petersberg_tasks_en.htm . La declaracion se puede consultar en
http://www.bits.de/NRANEU/docs/petersberg92.pdf .
orden público. Para ello, la EUROGENDFOR puede llevar a cabo, en función de la
misión, tareas como:
 Mantenimiento de la seguridad y el orden público, incluyendo la actuación
en casos de disturbios.
 Asistencia a las fuerzas de policía locales en sus diferentes cometidos,
incluyendo la investigación de delitos.
 Control del tráfico.
 Vigilancia de fronteras.
 Inteligencia en general.
 Investigaciones penales, incluyendo la detención de sospechosos y su entrega
a las autoridades judiciales.
 Protección de personas y bienes.
 Formación de policías.
 Formación de formadores.

La EUROGENDFOR puede actuar tanto bajo mando militar como civil, lo que
constituye a ojos de algunos observadores precisamente una de sus grandes ventajas 36 .
Dicho carácter dual puede permitir su empleo en las diferentes fases de un conflicto,
desplegándose inmediatamente después, o hasta simultáneamente, con fuerzas
convencionales, y permaneciendo en el teatro de operaciones cuando el fin de las
hostilidades da paso a una campaña contra la insurgencia y a la reconstrucción de la
zona y asistencia a la creación de un estado viable, incluyendo la formación de sus
cuerpos policiales. La posibilidad que un mismo cuerpo asuma las diferentes
responsabilidades que caracterizan cada fase del conflicto facilita la planificación de las
operaciones y evita el surgimiento de vacíos que sin duda alguna pueden ser
aprovechados por insurgentes y terroristas. Los casos tanto de Irak como de Afganistán
nos muestran claramente la urgencia con la que hay que iniciar las tareas de
reconstrucción y COIN, con especial atención a la formación de fuerzas locales, sin
esperar a que el deterioro de la situación lo fuerce. La planificación de estas tareas debe

36
“The advantage of the European Gendarmerie Force is that it can be placed under military command”,
ARMITAGE David T. y MOISAN Anne M., “Constabulary Forces and Postconflict Transition: The
Euro-Atlantic Dimension”, Strategic Forum, No 218, November 2005, Institute for National Strategic
Studies, National Defense University, p. 3, disponible en http://www.isn.ethz.ch/isn/Digital-
Library/Publications/Detail/?ots591=0C54E3B3-1E9C-BE1E-2C24-A6A8C7060233&lng=en&id=14827
ser parte integral de la planificación de la operación en su conjunto, desde el primer día,
no un apéndice añadido posteriormente.

Es necesario también destacar que la consolidación de EUROGENDFOR y en general

de las capacidades europeas de gestión de crisis, asistencia y reconstrucción, y combate
en conflictos de baja intensidad, podría ayudar a reforzar el pilar europeo de la OTAN,
evitando la percepción que se trata de una alianza dominada en exceso por Estados
Unidos. Además, en ausencia de un incremento significativo de los presupuestos
europeos de defensa, y una mayor integración de los mismos, eliminando duplicidades y
aprovechando economías de escala, es dudoso que los socios europeos de la OTAN
puedan incrementar notablemente su capacidad militar convencional, por lo que
enfatizar la relativa a conflictos asimétricos puede ser la única salida política que
permita poner fin a las tensiones provocadas por la percepción muy extendida en
Estados Unidos y Canadá que Europa no hace un esfuerzo suficiente en materia de
seguridad y defensa.

AFGANISTÁN: PAPEL ACTUAL Y PROPUESTAS DE FUTURO

Dirigiremos por último nuestra mirada a este país, por la importancia objetiva del
conflicto que en él se libra, por el hecho de tener un contingente en el marco de la ISAF,
y por la posibilidad que la EUROGENDFOR despliegue allí una unidad que podría
incluir a miembros de la Guardia Civil.

La falta de progreso contra la insurgencia talibán tras la rápida caída de su régimen en el

2001 obedece a diversas causas, y ha llevado a un muy publicitado cambio de estrategia
por parte de Estados Unidos y la OTAN, que ha sido precedido por un profundo debate
en medios académicos y de seguridad nacional occidentales. El reciente anuncio del fin
de la operación antiterrorista rusa en Chechenia añade aún más presión a la Alianza
Atlántica para imponerse decisivamente en el conflicto y evitar un deterioro en su
credibilidad.
Podemos afirmar que existe un consenso bastante amplio sobre algunas deficiencias de
las operaciones aliadas en Afganistán. Analizaremos brevemente tres directamente
relacionadas con las ventajas de los cuerpos policiales bajo disciplina militar hasta aquí
estudiadas:

En primer lugar, la formación de fuerzas locales no ha procedido con el ritmo y la

intensidad necesarias para que asuman el grueso de la responsabilidad sobre la
seguridad en el país. Especialmente preocupante es la situación de la Policía Nacional
Afgana (ANP), vista por la población como ineficiente y corrupta.

En segundo, las tropas aliadas desplegadas en muchas zonas son numéricamente

insuficientes para garantizar la seguridad de la población y separarla de los insurgentes,
clave en todas las campañas de esta naturaleza que han concluido con éxito, de
Manchuría a Malasia por citar dos ejemplos. La falta de efectivos ha llevado a un uso
excesivo de la aviación, la artillería, y las fuerzas especiales, con el consiguiente exceso
de bajas civiles, aprovechado propagandísticamente por los insurgentes. Además, la
presencia continuada de fuerzas convencionales contribuye a alimentar la sensación de
anormalidad y de provisionalidad del estado afgano.

En tercero, la lucha contra los movimientos insurgentes se ha basado a menudo en

operaciones convencionales que han buscado limpiar un territorio, que posteriormente
no ha sido ocupado por las fuerzas gubernamentales y aliadas. Al proceder de esta
forma no se evita que los insurgentes amenacen a la población civil, y ésta, sabedora
que acabarán volviendo, no proporciona inteligencia, sin la cual, y pese a los notables
avances tecnológicos de los últimos tiempos, no es posible acabar con el enemigo.

Ante esta situación, la nueva estrategia para Afganistán y Pakistán anunciada por la
nueva administración norteamericana tras extensivas consultas con los aliados, incluye
como uno de sus puntos estrella el incremento de los efectivos tanto del Ejército como
de la Policía Nacional Afganas, con el consiguiente esfuerzo financiero (Japón por
ejemplo se ha comprometido a costear los salarios de la ANP durante seis meses 37 ) y

37
“Afghanistan Cops to be paid in ODA”, Japan Times, 08-03-2009, disponible en
http://search.japantimes.co.jp/cgi-bin/nn20090308a2.html.
organizativo (4.000 de los nuevos efectivos norteamericanos estarán destinados a tareas
de formación del Ejercito Nacional Afgano y la ANP). En el caso europeo, Francia ha
propuesto desplegar un contingente de la EUROGENDFOR, que podría incluir
gendarmes turcos, en misión de formación y entrenamiento de las fuerzas de seguridad
afganas 38 . En principio tendrá 300 miembros, y aunque quedan muchos detalles por
decidir, el comunicado final de la cumbre de la OTAN en Estrasburgo / Kehl de fecha 4
de abril se refiere a la misma 39 .

La Unión Europea ya dispone de hecho de una misión de entrenamiento policial en

Afganistán, pero con efectivos inferiores a los acordados, pese a haberse decidido el año
pasado doblar su volumen 40 . También se encuentran algunos gendarmes franceses en el
país, pero en tareas de policía militar dentro del contingente francés de la ISAF 41 .

El uso de la EUROGENDFOR en Afganistán podría ayudar a la consolidación de este

organismo, así como de los cuerpos que lo integran, contribuir a la mejora de la
capacidad de las fuerzas de seguridad afganas, y por tanto a la seguridad en el país. En
relación con el segundo de estos puntos es preciso no olvidar que son muchos los países
en que se ha cuestionado la existencia de una fuerza policial sujeta a disciplina militar42 ,
por lo que cualquier misión en que queden claras sus características diferenciales puede
ayudar a dejar claro ante la opinión pública los motivos por los que es mejor conservarla.

38
“France proposes European gendarmes for Afghanistan”, Radio Free Europe, 20 de marzo del 2009,
disponible en http://www.rferl.org/articleprintview/1513937.html .
39
“We welcome current initiatives in support of the shared objective of training and mentoring the
Afghan National Police. The European Gendarmerie Force (EGF) could play an active role in this regard”,
Summit Declaration on Afghanistan Issued by the Heads of State and Government participating in the
meeting of the North Atlantic Council in Strasbourg / Kehl on 4 April 2009, 04-04-2009, disponible en
http://nato-otan.org/cps/en/SID-73D92725-2F63E8CF/natolive/news_52836.htm?selectedLocale=en .
40
“France proposes European gendarmes for Afghanistan”, Radio Free Europe, 20 de marzo del 2009,
disponible en http://www.rferl.org/articleprintview/1513937.html .
41
“Des gendarmes français bientôt en Afghanistan”, Secret Defense, 23-03-2009, disponible en
http://secretdefense.blogs.liberation.fr/defense/2009/03/des-gendarmes-f.html . Fuente indicada por
François Martos, Alférez RV ET.
42
Aunque curiosamente y de forma paralela, países como Estados Unidos que actualmente no cuentan
con los mismos aprecian cada vez más su potencial y son muchas las voces que proponen la creación de
unidades con sus características. ARMITAGE David T. y MOISAN Anne M., “Constabulary Forces and
Postconflict Transition: The Euro-Atlantic Dimension”, Strategic Forum, No 218, November 2005,
Institute for National Strategic Studies, National Defense University, disponible en
http://www.isn.ethz.ch/isn/Digital-Library/Publications/Detail/?ots591=0C54E3B3-1E9C-BE1E-2C24-
A6A8C7060233&lng=en&id=14827 .
Para facilitar todo ello sería deseable una plena integración de estas fuerzas en la
planificación militar tanto de la OTAN como de la UE, permitiendo por ejemplo la
participación de sus oficiales en igualdad de condiciones en todo tipo de programas
educativos. Por otra parte, la necesidad de poderse desplegar rápidamente en cualquier
punto del mundo en número suficiente obliga a considerar muy seriamente, en aquellos
casos en que no se ha hecho ya, la creación de una reserva específica, o integración en
la general militar, al objeto de evitar que las misiones en el exterior supongan una falta
de efectivos a nivel interno, gozando de la necesaria flexibilidad que hoy día caracteriza
cualquier ejército moderno.

CONCLUSIONES

Muchas áreas en conflicto no son exactamente campos de batalla, pero tampoco se

encuentran en estados plenamente consolidados, por lo que ni las fuerzas armadas
convencionales ni los cuerpos policiales civiles son la mejor respuesta ante los retos de
la reconstrucción, y, en su caso, la lucha contra la insurgencia. Ello ha llevado a algunos
observadores a recordar el potencial papel de los cuerpos policiales sometidos a
disciplina militar, que históricamente han tenido un papel destacado en muchos de estos
casos.

Estos cuerpos disponen de entrenamiento militar, se pueden desplegar rápidamente y

sostenerse logísticamente en el terreno, pero a la vez están preparados para efectuar todo
tipo de labores policiales, incluyendo el mantenimiento del orden público, para las que
las unidades convencionales no están ni equipadas ni entrenadas. Además, destaca muy
especialmente su capacidad de formar fuerzas policiales locales, potencial de la mayor
importancia, dada la necesidad de transmitirles lo más rápidamente posible la
responsabilidad sobre la seguridad de su territorio, dadas sus ventajas inherentes y la
poca tolerancia de las opiniones públicas, tanto domésticas como locales, ante los
despliegues prolongados.
Son varios los países europeos que disponen de fuerzas de este tipo, agrupadas
actualmente en la Fuerza Europea de Gendarmería (EUROGENDFOR), que incluye a la
Guardia Civil entre sus miembros fundadores.

Actualmente se estudia su posible empleo en Afganistán, donde uno de los puntos más
destacados de la nueva estrategia norteamericana y aliada es precisamente un mayor
énfasis en la formación y entrenamiento de las fuerzas de seguridad locales.

Un despliegue con éxito en Afganistán permitiría consolidar la EUROGENDFOR,

contribuir a la seguridad del país y la credibilidad de la OTAN, y demostrar la
conveniencia de conservar los cuerpos policiales sometidos a disciplina militar.