REPÚBLICA DE COLOMBIA

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Bogotá DC, cuatro (4) de mayo de dos mil veintidós (2022)

Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Expediente: 05001-23-31-000-2006-03775-01 (54.081)
Demandante: JUAN ESTEBAN URREA POSADA Y OTROS
Demandado: LA NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA Y OTROS
Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA
Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – DESPLAZAMIENTO
FORZADO – CADUCIDAD DE LA ACCIÓN

Síntesis del asunto: se demandó en reparación directa el desplazamiento forzado de la familia

Urrea Posada, que desarrollaba actividades económicas en el municipio de San Carlos
(Antioquia) y que fue forzada a abandonar sus predios y negocios por las amenazas de un grupo
paramilitar.

La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes (fls. 774-785, 791-
806 cdno. ppal.) contra la sentencia de 16 de septiembre de 2014 proferida por la Sala
Cuarta de Descongestión del Tribunal Administrativo del Antioquia (fls. 738-772 cdno.
ppal.) que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES
1. La demanda

El 4 de diciembre de 2006 los señores Haley Patricia Posada Gómez y Rodrigo Urrea
Duque quienes actúan en nombre y en representación de sus hijos Juan Esteban, Juan
Rodrigo y Luis Alejandro Urrea Posada, por intermedio de apoderado judicial formularon
demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército y
Policía Nacional, Ministerio del Interior y de Justicia y del Derecho con las siguientes
súplicas:

“PRIMERA: Se declare que LA NACIÓN COLOMBIANA, MINISTERIO DE

DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL – POLICÍA NACIONAL son
responsables solidariamente a título de falla o falta en el servicio, por no impedir
y/o permitir la vulneración a los derechos fundamentales y de todos los daños y
perjuicios tanto materiales y/o patrimoniales, como extrapatrimoniales
(perjuicios o daños morales subjetivos y sucesivos, psicológicos y vulneración
a sus derechos fundamentales como la propiedad, la familia, igualdad,
educación, libre desarrollo de la personalidad, libertad y tranquilidad, entre
otros), ocasionados a los poderdantes HALEY PATRICIA POSADA GÓMEZ Y
RODRIGO URREA DUQUE, QUIEN ACTÚA EN NOMBRE PROPIO Y EN
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Demandante: Juan Esteban Urrea Posada y otros
Reparación directa - apelación de sentencia

CONDICIÓN DE REPRESENTANTE LEGAL DE SUS HIJOS, JUAN ESTEBAN

URREA POSADA, JUAN RODRIGO URREA POSADA Y LUIS ALEJANDRO
URREA POSADA, por la omisión de estas autoridades de la República que
están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en
su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades (…) (párrafo
segundo, art. 2º CP) y no haberlo hecho permitiendo su desplazamiento
forzado, abandono intempestivo y forzado de sus bienes, pérdida de las
relaciones familiares, sociales y económicas, actos que los obligaron a la huida
del país natal en condición de refugiados en fecha del siete (7) de diciembre del
año dos mil cuatro (2004).

SEGUNDA: Se declare que la NACIÓN COLOMBIANA, MINISTERIO DEL

INTERIOR Y DE JUSTICIA Y DEL DERECHO es responsable solidariamente a
título de falla o falta en el servicio, por no impedir la vulneración a los derechos
fundamentales y de todos los daños y perjuicios tanto materiales y/o
patrimoniales, como extrapatrimoniales (perjuicios o daños morales subjetivos
y sucesivos, psicológicos y vulneración a sus derechos fundamentales como la
propiedad, la familia, igualdad, educación, libre desarrollo de la personalidad,
libertad y tranquilidad, entre otros), ocasionados a los poderdantes HALEY
PATRICIA POSADA GÓMEZ Y RODRIGO URREA DUQUE, QUIEN ACTÚA
EN NOMBRE PROPIO Y EN CONDICIÓN DE REPRESENTANTE LEGAL DE
SUS HIJOS, JUAN ESTEBAN URREA POSADA, JUAN RODRIGO URREA
POSADA Y LUIS ALEJANDRO URREA POSADA, por la omisión de estas
autoridades de la República que están instituidas para proteger a todas las
personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás
derechos y libertades (…) (párrafo segundo, art. 2º CP) y no haberlo hecho
como responsable que cuenta con instrumentos operativos para plantear
estrategias de desarrollo y consolidación de los programas de protección y
prevención del desplazamiento forzado, permitiendo la vulneración de los
derechos humanos de los mandantes, omisiones que trajeron consigo,
abandono intempestivo y forzado de sus bienes, pérdida de las relaciones
familiares, sociales y económicas, actos que los obligaron a la huida del país
natal en condición de refugiados en fecha del siete (7) de diciembre del año dos
mil cuatro (2004).

TERCERA: Se declare que la NACIÓN COLOMBIANA - FISCALÍA GENERAL

DE LA NACIÓN es responsable solidariamente a título de falla o falta en el
servicio, por no impedir la vulneración a los derechos fundamentales y de todos
los daños y perjuicios tanto materiales y/o patrimoniales, como
extrapatrimoniales (perjuicios o daños morales subjetivos y sucesivos,
psicológicos y vulneración a sus derechos fundamentales como la propiedad, la
familia, igualdad, educación, libre desarrollo de la personalidad, libertad y
tranquilidad, entre otros), ocasionados a los poderdantes HALEY PATRICIA
POSADA GÓMEZ Y RODRIGO URREA DUQUE, QUIEN ACTÚA EN NOMBRE
PROPIO Y EN CONDICIÓN DE REPRESENTANTE LEGAL DE SUS HIJOS,
JUAN ESTEBAN URREA POSADA, JUAN RODRIGO URREA POSADA Y
LUIS ALEJANDRO URREA POSADA, por la omisión de esta autoridad de la
República que están instituidas para proteger a todas las personas residentes
en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y
libertades (…) (párrafo segundo, art. 2º CP) y no haberlo hecho de acuerdo con
lo estatuido en los artículos 249, 250 y 251 de la CP y la Ley Estatutaria de la
Justicia, permitiendo el actuar criminal de los miembros de las AUC y no velar
por la protección de las víctimas y el debido proceso, propiciando el desarraigo
y la impunidad. Omisiones que trajeron consigo, abandono intempestivo y
forzado de sus bienes, pérdida de las relaciones familiares, sociales y
económicas, actos que los obligaron á la huida del país natal en condición de
refugiados en fecha del siete (7) de diciembre del año dos mil cuatro (2004).
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Reparación directa - apelación de sentencia

CUARTA: Que, como consecuencia de la declaración que antecede en cuanto

a la responsabilidad solidaria de LA NACIÓN COLOMBIANA, MINISTERIO DE
DEFENSA NACIONAL, EJÉRCITO NACIONAL, POLICÍA NACIONAL,
MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, FISCALÍA
GENERAL DE LA NACIÓN, se condene a pagar a favor de los demandantes
por concepto de daños o perjuicios morales subjetivos, las siguientes
cantidades:

a. A RODRIGO URREA DUQUE en su condición de víctima el valor equivalente

a cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento en que
la sentencia quede en firme.

b. A RODRIGO URREA DUQUE en su condición de padre y representante legal

de JUAN ESTEBAN URREA POSADA el valor equivalente a cien (100) salarios
mínimos mensuales legales vigentes al momento en que la sentencia quede en
firme.

c. A RODRIGO URREA DUQUE en su condición de padre y representante legal

del menor JUAN RODRIGO URREA POSADA el valor equivalente a cien (100)
salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento en que la sentencia
quede en firme.

d. A RODRIGO URREA DUQUE en su condición de padre y representante legal

del menor LUIS ALEJANDRO URREA POSADA el valor equivalente a cien
(100) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento en que la
sentencia quede en firme.

e. A HALEY PATRICIA POSADA GÓMEZ en su condición de víctima el valor

equivalente a cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes al
momento en que la sentencia quede en firme.

QUINTA: Que, como consecuencia de la declaración de responsabilidad de LA

NACIÓN COLOMBIANA, MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, EJÉRCITO
NACIONAL, POLICÍA NACIONAL, MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE
JUSTICIA Y DEL DERECHO, FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN POR LA
VULNERACIÓN A DERECHOS FUNDAMENTALES Y DAÑOS Y PERJUICIOS
ESPECIALES OCASIONADOS se condene a pagar a favor de los demandantes
por concepto de perjuicios materiales y/o patrimoniales, a título de lucro cesante
vencido y consolidado, así:

a. Los que se demuestren en el curso del proceso.

b. Los padecidos y futuros por los demandantes, en especial los sufridos por
RODRIGO URREA DUQUE y HALEY PATRICIA POSADA GÓMEZ, esposos
entre sí y padres de los menores representados legalmente por aquellos,
quienes tuvieron como domicilio el municipio de San Carlos (Antioquia) y
durante el tiempo que tuvieron como domicilio el municipio de San Carlos
(Antioquia) y durante el tiempo que vivieron en ese municipio se dedicaron al
ejercicio legal del comercio, desarrollando las siguientes actividades: expendio
de combustibles, comercialización de oro, ganadería, miscelánea, venta de
repuestos automotores, cafetería, transporte y contratación administrativa,
tomando como extremo inicial la fecha de ocurrencia del hecho determinante o
sea el 22 de noviembre de 2003, teniendo en cuenta que para el cálculo de la
tasación de los perjuicios RODRIGO URREA DUQUE y HALEY PATRICIA
POSADA GÓMEZ devengaban en conjunto como mínimo un promedio mensual
equivalente a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes y
como extremo final el tiempo que le falte a estos para cumplir el promedio de
vida probable establecido en Colombia para la mujer y el hombre que deberá
certificar el DANE, o la Superintendencia Bancaria, o la autoridad que
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corresponda, actualizados anualmente con base en el IPC certificado por el

DANE. (…).

e. Por la suma de trescientos millones de pesos m/cte ($300.000.000) por

concepto del valor de la estación de servicio ESSO SAN CARLOS, junto con
sus anexidades, usos, costumbre, explotación comercial y económica, ubicada
en el municipio de San Carlos (Antioquia), propiedad del señor RODRIGO
URREA DUQUE, bien inmueble que fue obligado a traspasar y entregar a las
AUC.

f. Por la suma de cincuenta millones de pesos m/cte ($50’000.000) por el valor

de los semovientes: ganado vacuno hurtado de la finca propiedad de su
hermana MARTHA URREA DUQUE donde el señor RODRIGO URREA
DUQUE ejercía posesión pacífica y tranquila, explotando los potreros con
ganados de su propiedad.

g. Por la suma de veinticinco millones de m/cte ($25’000.000) por el valor de los

atentados terroristas realizados por los criminales de las AUC, consistente en
la destrucción de la casa de la finca y el puente de acceso a la misma, finca
propiedad de la señora MARTHA URREA DUQUE sobre la cual el señor
RODRIGO URREA DUQUE ejercía posesión pacífica y tranquila.

h. Por la suma de cuatro millones de pesos m/cte ($4’000.000) por concepto de

gastos en el pago de desplazamiento y del helicóptero que lo transportó de San
Carlos (Antioquia) al aeropuerto de Rionegro (Antioquia).

i. Por la suma de dos millones de pesos ($2’000.000) por concepto de pasajes

aéreos de la familia URREA POSADA a la ciudad de Bogotá D.C.

j. Por la suma de cuarenta y cinco millones de pesos ($45’000.000) por concepto

de gastos de desplazamiento y estadía de la familia URREA POSADA a la
ciudad de Quebec, Canadá, en condición de refugiados, mientras ese Estado
asumía las ayudas humanitarias.

SEXTA: Como consecuencia de la declaración de responsabilidad de LA

NACIÓN COLOMBIANA, MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, EJÉRCITO
NACIONAL, POLICÍA NACIONAL, MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE
JUSTICIA Y DEL DERECHO, FISCALÍA GENERAL DE NACIÓN, POR LA
VULNERACIÓN A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y DAÑOS Y
PERJUICIOS ESPECIALES OCASIONADOS, condénese a pagar a favor de
los demandantes el resarcimiento del daño o perjuicio extrapatrimonial causado
como consecuencia del desplazamiento forzado y consecuente abandono
obligado de Colombia en condición de refugio, (…).

Por la vulneración a los derechos enunciados se tasarán así:

a. A RODRIGO URREA DUQUE en su condición de víctima el valor equivalente

a trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento en
que la sentencia quede en firme.

b. A RODRIGO URREA DUQUE en su condijo de padre y representante legal

del menor víctima JUAN ESTEBAN URREA POSADA el valor equivalente a
cuatrocientos (400) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento
en que la sentencia quede en firme.

c. A RODRIGO URREA DUQUE en su condijo de padre y representante legal

del menor víctima JUAN RODRIGO URREA POSADA el valor equivalente a
cuatrocientos (400) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento
en que la sentencia quede en firme.
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Demandante: Juan Esteban Urrea Posada y otros
Reparación directa - apelación de sentencia

d. A RODRIGO URREA DUQUE en su condijo de padre y representante legal

del menor víctima LUIS ALEJANDRO URREA POSADA el valor equivalente a
cuatrocientos (400) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento
en que la sentencia quede en firme.

e. A HALEY PATRICIA POSADA GÓMEZ en su condición de víctima el valor

equivalente a trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales vigentes al
momento en que la sentencia quede en firme. (…)” (fls. 5-10 cdno. 1).

2. Hechos

Como fundamento fáctico la parte actora expuso, en síntesis, lo siguiente:

1) El 7 de diciembre de 2004, los integrantes de la familia Urrea Posada (conformada por

los señores Haley Patricia Posada Gómez y Rodrigo Urrea Duque y sus hijos Juan
Esteban, Juan Rodrigo y Luis Alejandro Urrea Posada) abandonaron el país, porque
vieron amenazadas sus vidas, seguridad, integridad personal y libertad por parte de
integrantes del grupo Autodefensas Unidas de Colombia (AUC); los miembros de esta
familia fueron acogidos en condición de refugiados en Canadá.

2) Los miembros del grupo familiar aludido son oriundos del municipio de San Carlos
(Antioquia), lugar en el cual fijaron su domicilio y desarrollaron actividades laborales,
económicas, sociales, culturales y educativas; los esposos Urrea Posada se dedicaron a
ejercer de manera legal actividades comerciales en diversas áreas (distribución de
combustibles y repuestos, cafetería, miscelánea, compra y venta de oro), así como
también, la suscripción de contratos con el ente territorial aludido y labores de ganadería,
agricultura y transporte.

3) Desde el año 2000, con la llegada de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), el
señor Rodrigo Urrea Duque fue víctima de actos de extorsión los cuales se prolongaron
por más de tres (3) años, lapso durante el cual debió pagar una cuota mensual de
$200.000 por el establecimiento de comercio denominado Servicentro ESSO San Carlos
y la suma de $100.000 mensuales por el negocio de compra de oro; de igual forma, por
cada contrato administrativo debió cancelar una suma equivalente al 10% de su valor.

4) El comandante de esa organización armada, alias “Federico”, realizó varias llamadas

telefónicas al señor Rodrigo Urrea Duque, para informarle que operaría en zonas
aledañas al municipio de San Carlos (Antioquia) y, además, le expresó que debía
colaborarle a la organización con el expendio de combustible, aceites y repuestos
automotores obtenidos de manera ilícita, pues, ese grupo armado había instalado
válvulas en el oleoducto ubicado entre los municipios de Puerto Berrio y Cisneros.
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Demandante: Juan Esteban Urrea Posada y otros
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5) Frente al anterior requerimiento, el señor Rodrigo Urrea Duque se negó a prestar la

citada “colaboración”, motivo por el cual dicho grupo paramilitar lo obligó a traspasar la
propiedad de la estación de Servicentro ESSO San Carlos al señor Francisco Abad
Giraldo Loaiza, acto jurídico que se celebró ante la Notaría Única del municipio de San
Carlos el 22 de noviembre de 2003; de igual forma, dicho grupo también tomó posesión
de dos apartamentos de propiedad del actor.

6) El demandante puso en conocimiento del Juzgado Promiscuo Municipal de San Carlos

las amenazas y hostigamientos de los cuales él y su familia eran víctimas, denuncia que
fue conocida por el citado grupo horas más tarde.

7) Los hostigamientos, amenazas y actos terroristas se intensificaron y dejaron como

resultado la destrucción de una vivienda ubicada dentro de una finca de propiedad de la
hermana del señor Rodrigo Urrea Duque, lo mismo que la devastación de un puente que
permite el acceso a dicho bien inmueble y el hurto de 65 cabezas de ganado vacuno y 7
caballos.

8) El demandante acudió ante la Policía Nacional para solicitar la protección de su grupo

familiar; como consecuencia de tal requerimiento dicha institución, mediante oficio no.
0083 ESSAC-DEANT, se limitó a suministrar unas recomendaciones de seguridad que
debían ser observadas por los integrantes de esta familia.

9) La familia Urrea Posada también acudió ante la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría
General de la Nación, el Ministerio del Interior, la Policía Nacional, el Ejército Nacional, la
Fiscalía General de la Nación y diferentes ONG para exponer su situación de seguridad,
pero, no obtuvieron un apoyo real y concreto por parte de dichas autoridades.

3. Trámite procesal

1) Por medio de proveído de 12 de diciembre de 2006 el Tribunal Administrativo de

Antioquia inadmitió la demanda con el fin de que, entre otros aspectos, precisara con
claridad la fecha de ocurrencia del hecho dañoso dado que en las pretensiones se indicó
que correspondía al 22 de noviembre de 2003 y en el relato de los hechos se expresó
que aquellos acaecieron el 7 de diciembre de 2004; adicionalmente, requirió que se
especificaran los integrantes de la parte actora, pues, en el registro civil de nacimiento de
Juan Esteba Urrea Posada indicaba que era mayor de edad y, por consiguiente, debía
actuar en nombre propio (fls. 144-145 cdno. 1)
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2) El 20 de febrero de 2007, la parte actora subsanó la demanda y respecto de la fecha

de ocurrencia del hecho dañoso explicó que las acciones u omisiones imputables a las
entidades accionadas:

“Se prolongaron en el tiempo y se constituyeron en aquellas denominadas

de tracto sucesivo, siendo necesario fijar como fecha en que cesó el temor
fuertemente fundado a la vulneración de los derechos humanos de la
familia URREA POSADA, el día siete (7) de diciembre del año dos mil
cuatro (2004), cuando tienen la oportunidad de abandonar el país en
condiciones de refugiados. (…)” (fl. 149 cdno. 1 – negrillas de la Sala).

En el mismo escrito pidió el retiro la demanda formulada por Juan Esteban Urrea Posada
debido a que por su condición de refugiado en un país extranjero no contaba con su
cédula de ciudadanía colombiana (fls. 146-150 cdno. 1).

3) Por auto de 23 de febrero de 2007 el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la

demanda, ordenó la notificación a las entidades demandadas y aceptó el retiro de la
demanda presentada por Juan Esteban Urrea Posada (fls. 156-158 8 cdno. 1).

4. Contestaciones de la demanda

4.1 La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional

Se opuso a las súplicas de la demanda por considerar que las pretensiones eran
temerarias, pues, pretenden un reconocimiento de perjuicios a cargo de dicha entidad sin
que ella hubiere sido la causante de los mismos; además, propuso los medios exceptivos
de i) hecho de un tercero, por cuanto el daño reclamado fue causado por la conducta de
un grupo de subversivos; ii) falta de legitimación en la causa por pasiva, porque de los
hechos narrados en la demanda no resultaba posible endilgar responsabilidad alguna a
la citada institución; iii) inexistencia de responsabilidad, pues, está probado que esta
entidad le brindó a la familia Urrea Duque todas las medidas de seguridad posibles para
garantizar su protección (fls. 164-170 cdno. 1).

4.2 La Nación – Ministerio del Interior y de Justicia

Pidió que se nieguen las pretensiones, pues, en los archivos de la Dirección de Derechos
Humanos de esa cartera ministerial no se encontró ninguna solicitud de protección
formulada directamente o por intermedio de un tercero a nombre de los señores Rodrigo
Urrea Duque o Haley Patricia Posada Gómez; aunado a ello, propuso las excepciones
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de i) inexistencia del derecho, porque el Estado no podía responder por hechos

originados por conductas de terceros ajenos a la actividad propia de la administración; ii)
falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no era el encargado de controlar
el orden público ni mucho menos de adoptar las medidas de prevención (fls. 185-193
cdno. 1).

4.3 La Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional

Solicitó que no se acceda a las pretensiones de la demanda, por cuanto entre sus
funciones no se encontraba la de brindar protección y/o cuidado individual de personas
ni de los bienes de estas (fls. 194-206 cdno. 1).

4.4 La Fiscalía General de la Nación

Se opuso a las súplicas de la demanda, debido a que el daño reclamado no guarda

relación alguna con el ámbito de sus competencias constitucionales y legales vigentes;
asimismo, propuso las excepciones de i) caducidad, ya que las pretensiones están
sustentadas en hechos acaecidos con anterioridad a la fecha en la que el apoderado de
la parte actora consideró que el plazo respectivo comenzó a correr; ii) falta de legitimación
en la causa por pasiva, pues, esta entidad no contribuyó en la materialización de los
daños reclamados (fls. 219-224 cdno. 1).

Vencido el período probatorio, el 17 de julio de 2013 se corrió traslado por el término de

diez (10) días para que las partes presentaran alegatos de conclusión y el Ministerio
Público rindiera concepto (fl. 610 cdno. 2).

La parte demandante, la Fiscalía General de la Nación y la Nación - Ministerio de Defensa

– Policía y Ejército Nacionales reiteraron los argumentos expuestos en el trámite de
primera instancia (fls. 611-618, 624-656, 663-684 cdno. 2); la Unidad Nacional de
Protección ratificó la defensa presentada por el Ministerio del Interior y de Justicia (fls.
687-688 cdno. 2); el Ministerio Público guardó silencio.
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5. La sentencia de primera instancia

El 16 de septiembre de 2014, la Sala Cuarta de Descongestión del Tribunal Administrativo

de Antioquia accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, para lo cual adujo lo
siguiente:

1) No se configuró la excepción de caducidad de la acción propuesta por la Fiscalía

General de la Nación debido a que los actores abandonaron el país el día 7 de diciembre
de 2004 y la demanda se presentó el 4 de diciembre de 2006, esto es, dentro de los dos
años siguientes a la ocurrencia del hecho dañoso.

2) Se probó que el señor Rodrigo Urrea Duque y su familia fueron objeto de amenazas e
intimidaciones por parte de un grupo armado ilegal que operaba en el municipio de San
Carlos (Antioquia); de igual forma, se dio por acreditado que tanto la Fiscalía General de
la Nación como la Policía Nacional tuvieron conocimiento efectivo de tales amenazas, las
cuales llevaron a que el mencionado grupo familiar saliera del país.

3) El lapso transcurrido entre la formulación de la denuncia por parte del señor Rodrigo
Urrea Duque y la respuesta efectiva de la Fiscalía General de la Nación denotaba una
omisión, pues, esta familia tuvo que esperar casi nueve (9) meses para recibir un
esquema de protección, circunstancia que produjo que las amenazas continuaran y que
de manera posterior estos ciudadanos abandonaran el país para salvaguardar sus vidas
e integridad física.

4) Respecto de la actuación de la Policía Nacional, las medidas adoptadas por esta

institución no fueron eficaces para evitar que la familia Urrea Posada dejara atrás su
domicilio, bienes, actividades económicas y/o entorno sociocultural.

5) El daño reclamado resulta imputable a la Fiscalía General de la Nación y a la Policía

Nacional, por el hecho de que no les suministraron a los demandantes, de manera
oportuna, medidas de protección y/o seguridad, máxime cuando ostentaban una posición
de garantes respecto de las víctimas del desplazamiento forzado.
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6. Solicitud de aclaración, adición o complementación de la sentencia

La parte actora pidió que el a quo se pronunciara acerca de las pretensiones elevadas
por Juan Esteban Urrea Duque, así como también sobre los perjuicios materiales
reclamados por la señora Haley Patricia Posada Gómez (fls. 777-779 cdno. ppal.).

El 3 de diciembre de 2014, el tribunal de primera instancia aludido negó la adición

solicitada en favor de Juan David Urrea Posada porque su apoderado judicial retiró la
demanda con sus pretensiones, petición que fue aceptada en su oportunidad; en lo que
tiene que ver con la solicitud de reconocimiento de perjuicios materiales en favor de la
señora Haley Patricia Posada Gómez, el a quo la negó porque aquellos no fueron
reclamados con la demanda (fl. 807cdno. ppal.).

7. Los recursos de apelación

1) La parte actora adujo que el fallo apelado no se pronunció respecto de los perjuicios
reclamados en favor de Juan Esteban Urrea Posada, omisión que desconoce el
parentesco debidamente probado entre este actor y los esposos Rodrigo Urrea Duque y
Haley Patricia Posada Gómez.

Pidió igualmente indemnización por concepto de perjuicios materiales en favor de los

señores Rodrigo Urrea Duque y Haley Patricia Posada Gómez porque para la fecha del
desplazamiento forzado “eran casados y sufrieron los perjuicios materiales y/o
patrimoniales a título de lucro cesante y daño emergente como esposos entre sí y como
padres de sus tres menores hijos representados legalmente por aquellos” (fl. 775 cdno.
ppal.).

2) Por su parte, la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional manifestó que en el

expediente no obran pruebas que den cuenta de la supuesta falla en el servicio en la que
habría incurrido dicha entidad; precisó que aun cuando el señor Rodrigo Urrea Duque y
su familia habían salido del país, lo cierto es que esto ocurrió por razones de índole
personal y en la figura de asilo político (fl. 780 cdno. ppal.).

3) La Fiscalía General de la Nación esgrimió que no se había configurado una falla del
servicio, habida consideración de que el programa de protección de la Fiscalía General
de la Nación se enmarca dentro de precisas reglamentaciones legales, todas ellas
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orientadas a la protección de intervinientes decisivos dentro de investigaciones penales,

presupuesto que no se cumplía para los miembros de la familia Urrea Posada (fls. 791-
798 cdno. ppal.).

8. Actuaciones de segunda instancia

Admitidos los recursos (fls. 831 y 833 cdno. ppal.), mediante proveído del 3 de junio de
2016 se corrió traslado para alegar de conclusión (fl. 837 cdno. ppal.); la parte
demandante, la Fiscalía General de la Nación, la Unidad Nacional de Protección y la
Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional reiteraron los argumentos expuestos
a lo largo del proceso (fls. 838-870, 877-885, 899-909 cdno. ppal.); el Ministerio Público
guardaron silencio, allegó un concepto de manera extemporánea (fls. 909-921 cdno.
ppal.).

II. CONSIDERACIONES

Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que
invalide lo actuado la Sala resuelve el asunto sometido a consideración con el siguiente
derrotero: i) objeto de la controversia y decisión a adoptar; ii) ejercicio oportuno de la
acción de reparación directa, y iii) condena en costas.

1. Objeto de la controversia y decisión a adoptar

Corresponde a la Sala determinar si en este caso la parte demandada es

patrimonialmente responsable del desplazamiento forzado del que dicen fueron víctimas
los integrantes de la familia Urrea Posada, producto de las constantes amenazas y
hostigamientos perpetrados por miembros de un grupo paramilitar.

La sentencia de primera instancia declaró la responsabilidad de la Fiscalía General de la

Nación y a la Policía Nacional, pues, se consideró demostrado que no les suministraron
a los demandantes, de manera oportuna, medidas de protección y/o seguridad, máxime
cuando aquellas ostentaban una posición de garantes respecto de las víctimas.

La Sala revocará la sentencia apelada por estar probada la excepción de caducidad de

la acción de reparación directa, por cuanto el plazo para su ejercicio válido transcurrió
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Expediente 05001-23-31-000-2006-03775-01 (54.081)

Demandante: Juan Esteban Urrea Posada y otros
Reparación directa - apelación de sentencia

entre el 16 de abril de 2004 y el 16 de abril de 2006, al paso que la demanda se interpuso

el 4 de diciembre de 2006.

2. Ejercicio oportuno de la acción de reparación directa

1) Según lo dispuesto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo,

modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 19981, la acción de reparación directa
deberá instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente al
acaecimiento del hecho, omisión, operación administrativa u ocupación permanente o
temporal de inmueble por causa de trabajos públicos.

2) La parte actora pretende la indemnización de los perjuicios causados con ocasión del
desplazamiento forzado del que dicen fueron víctimas con ocasión de las constantes
instigaciones recibidas por parte de un grupo paramilitar mientras fueron residentes del
municipio de San Carlos (Antioquia); en la demanda se indicó que el día 7 de diciembre
de 2004 la familia Urrea Duque tuvo que abandonar el país desde la ciudad de Bogotá
con destino a Canadá, país que los recibió en la condición de refugiados.

3) En orden a determinar el punto de partida para contabilizar el término de caducidad de

la acción de reparación directa en este asunto, se trae a colación el pronunciamiento
adoptado por la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación el 29 de enero de
20202, en el cual se unificaron los criterios para el cómputo de dicho término en las
pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de i) delitos de lesa humanidad, ii)
crímenes de guerra y, iii) cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria
de responsabilidad patrimonial al Estado; la decisión en comento estableció las siguientes
subreglas que deben tenerse en cuenta para efectuar dicho conteo, así:

i) En los eventos señalados resulta exigible para demandar el término establecido por el
legislador.

ii) Este plazo, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa,
se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación

1
Norma aplicable al presente asunto por razón de que la demanda fue presentada el día 4 de diciembre
de 2006, fecha para la cual regía ese cuerpo normativo.
2
Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 29 de enero de 2020, expediente no.
61.033, MP Marta Nubia Velásquez Rico.
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Reparación directa - apelación de sentencia

por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad

patrimonial.

iii) El término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen

impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas aquellas
empezará a correr el plazo de ley.

Aunado a lo anterior, la referida sentencia de unificación jurisprudencial especificó que el

término de caducidad es inaplicable en aquellos eventos en los que se adviertan
circunstancias que hubiesen impedido, desde el punto de vista material, el ejercicio del
derecho de acción, lo cual puede ocurrir frente a los delitos de lesa humanidad, los
crímenes de guerra o cualquier otro asunto en el que se pueda demandar la
responsabilidad patrimonial Estado, pues para tales efectos no resulta determinante la
situación causante del daño, sino la condición particular de quien acude a la
administración de justicia.

4) Aplicado lo anterior a este caso concreto, esta Subsección considera que la acción de
reparación directa fue presentada por fuera de la oportunidad legal prevista para ello,
toda vez que dentro del caudal probatorio reposan elementos que dan cuenta de que los
afectados advirtieron la posibilidad de atribuirle responsabilidad patrimonial al Estado con
anterioridad a la fecha en que viajaron a Canadá, tal como se explica a continuación:

a) El 20 de enero de 2004, el señor Rodrigo Urrea Duque formuló denuncia ante el

Juzgado Promiscuo Municipal de San Carlos Antioquia de que era objeto de amenazas
por parte de miembros de un grupo de autodefensas.

b) El 27 de enero de 2004, el Subcomando Operativo del Departamento de Policía de

Antioquia suscribió el memorando no. 008, según el cual se dispuso lo siguiente:

“REFERENCIA: OFICIO 108 FISCALÍA ESPECIALIZADA DESTACADA ANTE

LA SIJÍN Y EL CEAT, EL SEÑOR CAPITÁN SE SERVIRÁ COORDINAR LO
PERTINENTE A FIN DE BRINDAR SEGURIDAD HASTA QUE PODAMOS
SACARLO DE ESA LOCALIDAD AL CIUDADANO RODRIGO URREA DUQUE,
QUIEN RESIDE EN ESE MUNICIPIO Y SE ENCUENTRA EN PELIGRO POR
AMENAZAS EFECTUADAS POR LAS AUTODEFENSAS ILEGALES”
(mayúsculas del original).

c) El 30 de enero de 2004, el Departamento de Policía de Antioquia dio orden específica

al personal de comandantes de guardia y al comandante de la escuadra disponible de
“brindar el máximo de seguridad al señor Rodrigo Urrea” (fls. 314-317 cdno. 1).
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d) El 7 de febrero de 2004, la Estación de San Carlos del Departamento de Policía de

Antioquia le hizo entrega al señor Rodrigo Urrea Duque de un documento contentivo de
las medidas de seguridad que debía tener en cuenta para preservar su vida e integridad
personal ante los hostigamientos perpetrados por el grupo armado ilegal (fls. 73-64 cdno.
1).

e) Según oficio no. 085 de 9 de febrero de 2004 la estación de policía aludida elaboró un
informe de actividades relacionadas con la protección y/o seguridad de la familia Urrea
Duque, así:

“De la manera más atenta y respetuosa me permito informar al señor Mayor

Comandante del Distrito Siete, las medidas adoptadas por este comando
con el fin de preservar la vida del señor RODRIGO URREA y su núcleo
familiar.

El pasado 30 de enero, se dio orden específica al personal de

comandantes de Guardia y comandante de la escuadra disponible,
consistente en brindar el máximo de seguridad al señor RODRIGO URREA
(oficios 062, 063, 064, 065).

El pasado 6 de febrero, se dio instrucción al personal de comandantes de

Guardia y comandante de la escuadra disponible, sobre las medidas a
tomar por el personal subalterno referente a seguridad de la familia
URREA (acta de instrucción 011). igualmente se creó la escuadra de
seguridad del señor URREA y su núcleo familiar, consistente en 3 policías
que realizan los cuatro turnos de vigilancia en la garita 3, al lado de la
residencia del señor URREA.

Extreme las medidas de seguridad y dé a conocer a su familia las medidas que

se deben tomar para prevenir cualquier atentado por parte del grupo armado
ilegal “autodefensas” (fls. 312-313 cdno. 1 - mayúsculas del original – negrillas
de la Sala)

f) El 12 de febrero de 2004, la familia Urrea Duque abandonó el municipio de San Carlos

en un helicóptero, según se dejó constancia en el poligrama que a continuación se
transcribe:

“San Carlos, febrero 12 de 2004

SALIDA SEÑOR RODRIGO URREA

Poligrama 040

DÍA HOY, 16:00 coma SALIÓ VÍA HELICOPORTADA EL SEÑOR RODRIGO

URREA CON SU NÚCLEO FAMILIAR coma EL CUAL SE (sic) ESTABA CON
PROTECCIÓN ESPECIAL POR PARTE DE ESTA UNIDAD coma POR
ENCONTRARSE AMENAZADO POR LAS AUTODEFENSAS QUE OPERAN
EN LA JURISDICCIÓN punto SIN NOVEDAD punto” (fl. 341 cdno. ppal. –
mayúsculas del original – negrillas de la Sala).
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g) El 31 de marzo de 2004, la Coordinación de Atención al Desplazamiento Forzado de

la Procuraduría Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y
Asuntos Étnicos hizo constar lo siguiente:

“Que el señor RODRIGO URREA DUQUE (…) rindió declaración sobre los
hechos que forzaron su desplazamiento en este Despacho, por lo tanto se
encuentran en trámite la respectiva evaluación e inscripción en el Registro
Único Nacional de Personas Desplazadas por la Violencia de la Red de
Solidaridad Social.

Grupo familiar:

HALEY PATRICIA POSADA GÓMEZ 37 AÑOS ESPOSA

JUAN ESTEBAN URREA POSADA 15 AÑOS HIJO
JUAN RODRIGO URREA POSADA 8 AÑOS HIJO
LUIS ALEJANDRO URREA POSADA. 5 AÑOS HIJO
ANDRÉS FELIPE VÁSQUEZ URREA. 20 AÑOS HIJO

La presente constancia se expide hoy treinta y uno (31) de marzo de dos mil
cuatro (2004)” (fl. 56 cdno. 1 – negrillas de la Sala).

h) El 30 de agosto de 2004, el coordinador UAID-RSS de Acción Social le informó al

Distrito Militar no. 51 que el señor Rodrigo Urrea Duque se encontraba inscrito en el
Sistema Único de Registro de la Población Desplazada de la Red de Solidaridad Social
desde el 15 de abril de 2004 (fl. 87 cdno. 1).

i) El 5 de octubre de 2004, la Unidad Delegada ante los Jueces Penales del Circuito
Especializado de la Fiscalía General de la Nación abrió investigación previa con ocasión
de la denuncia formulada por el señor Rodrigo Urrea Duque (fls. 272-274 cdno. 1).

En ese contexto probatorio, la Sala considera que desde el 12 de febrero de 2004 los
actores contaban con elementos de juicio idóneos y suficientes para demandar al Estado
en ejercicio de la acción de reparación directa, pues en esa fecha abandonaron en un
helicóptero el municipio de San Carlos (Antioquia), tal como se reportó en el poligrama
elaborado por el Comandante de la Estación de Policía San Carlos.

De este modo, el término para ejercer la acción mencionada transcurrió desde el 13 de

febrero de 2004 hasta el 13 de febrero de 2006, pero la demanda de la referencia se
interpuso el día 4 de diciembre de 2006, razón por la cual se concluye que su interposición
fue extemporánea.
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Expediente 05001-23-31-000-2006-03775-01 (54.081)

Demandante: Juan Esteban Urrea Posada y otros
Reparación directa - apelación de sentencia

En gracia de discusión, si se toma en cuenta la fecha en que el señor Urrea Duque obtuvo
la calidad de desplazado por la acción violenta de un grupo armado (15 de abril de 2004),
la acción de reparación directa también estaría caducada, porque en ese escenario dicho
plazo habría transcurrido entre el 16 de abril de 2004 y el 16 de abril de 2006, pero la
demanda fue formulada el día 4 de diciembre de 2006.

Aunado a lo anterior, no se probó que los demandantes se encontraran ante la

imposibilidad material de ejercer el derecho de acción en tiempo, de tal manera que no
hay lugar a inaplicar el artículo 136 del CCA, máxime cuando durante el transcurrir de
dicho término se presentaron actuaciones que daban cuenta de tal conocimiento por
parte de uno de los demandantes, como por ejemplo, la declaración que rindió el señor
Rodrigo Urrea Duque ante la Coordinación de Atención al Desplazamiento Forzado de la
Procuraduría Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos
Étnicos para obtener el reconocimiento de él y su familia como desplazados.

Cabe advertir que en este asunto no hubo suspensión del término de caducidad por la
presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial, toda vez que para la fecha de
interposición de la demanda no era obligatorio surtir dicho trámite como requisito de
procedibilidad3 lo cual, en efecto, no se hizo.

En ese orden de ideas, esta Subsección revocará la sentencia apelada, para, en su lugar,
declarar probada la excepción de caducidad propuesta por la Fiscalía General de la
Nación.

3. Condena en costas

En atención a que para el momento en el cual se dicta este fallo la Ley 446 de 1998 en
su artículo 55 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las
partes hubiere actuado temerariamente, como en el sub lite ninguna de aquellas se
comportó de esa manera no habrá lugar a su imposición.

3
Artículo 35 de la Ley 640 de 2001 -modificado por el artículo 52 de la Ley 1395 de 2010- “En los asuntos
susceptibles de conciliación, la conciliación extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad para
acudir ante las jurisdicciones civil, de familia y contencioso administrativa, de conformidad con lo previsto
en la presente ley para cada una de estas áreas. En los asuntos civiles y de familia podrá cumplirse el
requisito de procedibilidad mediante la conciliación en equidad”.
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Expediente 05001-23-31-000-2006-03775-01 (54.081)

Demandante: Juan Esteban Urrea Posada y otros
Reparación directa - apelación de sentencia

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en
nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1º) Revócase la sentencia proferida el 16 de septiembre de 2014 por la Sala Cuarta de

Descongestión del Tribunal Administrativo del Antioquia y, en su lugar, declárase
probada la excepción de caducidad de la acción de reparación directa.

2º) Abstiénese de condenar en costas.

3º) Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Salvamento de voto
ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ
Magistrado Magistrado
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Magistrado
(Firmado electrónicamente)

La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la

Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en
consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta
de conformidad con el artículo 186 de CPACA.