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EL SECTOR PÚBLICO.

Cuando reflexionamos sobre el Sector Público, estamos haciendo una referencia general al Estado en toda su
dimensión y a las razones por las cuales fue creado. Incluye a todas las instituciones administrativas
mediante las cuales el Estado hace cumplir la legislación vigente, como lo es la administración, los
organismos descentralizados, las empresas nacionalizadas, el sistema impositivo, la banca oficial, la
seguridad social, las corporaciones públicas, etc.

Siempre han existido debates sobre el Estado referidos a cuáles deberían ser sus funciones esenciales, y si
revisamos la historia descubriremos que se impusieron diversas tesituras vinculadas a lo que se consideraba
el interés público en cada contexto histórico. Durante la crisis de 1929, los objetivos principales fueron
superar en plazos cortos el desempleo, la quiebra de las empresas y la caída de precios. En la posguerra los
tres objetivos de los países triunfantes fueron la seguridad económica, la corrección de las fuertes
distorsiones en la distribución de la renta y la inversión estatal.

Analicemos cuáles son algunas de las características del sector público argentino, en el cual incluiremos a la
administración pública nacional, provincial y municipal. Según lo marca la Constitución Nacional, el país
tiene una forma de gobierno representativa, republicana y federal, lo que significa que hay una
descentralización de poder sobre la base territorial. Eso produce un entrecruzamiento de competencias que
es preciso coordinar a través de las negociaciones regidas por el principio de subsidiariedad. Es decir,
nuestra Constitución contempla dos tipos de intereses, los generales del país y comunes a todos sus
habitantes, y los propios de las regiones o provincias.

También hay que destacar el concepto del federalismo fiscal que hace referencia a la distribución de
responsabilidad, en cuanto a la recaudación y el gasto. Así el estado federal recauda los impuestos
nacionales y una parte son coparticipables a las provincias. Los estados provinciales se ocupan de los
impuestos provinciales y coparticipan a sus municipios; por último, los municipios recaudan tasas y
contribuciones que los obligan a contraprestaciones puntuales.

Por esta razón, en un Estado Federal se plantea un juego delicado de relaciones entre el poder central y los
poderes locales, el cual puede oscilar desde la convergencia hasta la dependencia. Esta dependencia traduce
una situación de subordinación de los estados provinciales miembros, y puede ser policía, económica o
social. Por esta razón, se hace indispensable establecer mecanismos de cooperación mutua que tengan el
rango de ley, para evitar presiones y situaciones no deseadas.

Dentro de esta temática correspondiente al sector público el estado moderno tiene la obligación de tender a
la eficiencia económica (alcanzar la máxima producción posible con la menor utilización de recursos
posibles) aunque sin perder de vista la equidad en la distribución de lo producido. Las funciones principales
del Estado en el campo económico son:

● Establecer un marco jurídico que fije las reglas de mercado (contratos, ley de quiebras, régimen de la
propiedad privada)

● Proveer lo necesario para lograr una adecuada asignación de los recursos (regular las actividades
económicas, evitar las externalidades negativas y fomentar las externalidades positivas).

● Redistribuir la renta (evitando que la ‘’eficiencia’’ de la ‘’mano invisible’’ de Smith genere una inequidad
muy marcada en la distribución de lo producido por la economía).
● Lograr una estabilización macroeconómica (aplanar los ciclos económicos, evitando que haya picos de
euforia que generen inflación, y estableciendo políticas que neutralicen el estancamiento económico, el cual
trae aparejado un incremento en la tasa de desempleo).

● Facilitar información a los agentes económicos individuales sobre los diferentes mercados para que sean
lo más transparentes posibles.

● Lograr una tasa de crecimiento razonable y constante.

● Mantener políticas de Estado a largo plazo con una visión prospectiva y estratégica sobre el futuro.

Para esta tarea el Estado dispone de tres grandes instrumentos: Los ingresos tributarios, el gas público y las
regulaciones.

LOS INGRESOS TRIBUTARIOS.

Son percepciones que reciben los gobiernos por las posiciones fiscales que en forma unilateral y obligatoria
establece la ley para las personas. Son los que recauda el Estado como persona de derecho público investido
de su poder de imperium. Le permite sancionar normas jurídicas, de las cuales derivan las obligaciones de
pagar impuestos y tasas. El poder tributario no debe ser discrecional, sino que debe estar condicionado a la
capacidad contributiva del sujeto pasivo.

Los ingresos tributarios más importantes son los impuestos. Estos no generan un beneficio en forma directa
para quien lo paga, y sólo se ve reflejado en las erogaciones que realiza un Estado. El poder tributario no
reconoce otros límites que los inherentes a la soberanía del Estado, y las únicas restricciones son las normas
constitucionales y la conciencia social.

Pagar impuestos no es sólo una actitud solidaria, sino que también apunta a otorgarle al Estado los
instrumentos que permiten vivir en una sociedad civilizada. La AFIP, el ente recaudador de nuestro país,
sostiene que “el incumplimiento de la obligación tributaria provoca un perjuicio colectivo. Quien evade una
obligación tributaria, retiene una parte de los recursos de la comunidad para utilizarlos en su propio
beneficio. Quien decide el destino de los fondos públicos, es el Estado, en la confección de su presupuesto.

Es importante reconocer que algunos impuestos apuntan a modificar patrones de conducta, por ejemplo
aquellos que se cargan sobre el tabaco y el alcohol. Para que no haya resistencia a un impuesto, el mismo
debe ser cierto y no arbitrario; el tiempo de su cobro, la forma de su pago y la cantidad adeudada por cada
contribuyente deben ser claros y precisos.

Cuando se aplican impuesto al sector privado se provoca una caída del ingreso disponible, lo que provoca
una caída del consumo privado; de todas maneras, este hecho supone un aumento en los ingresos del Estado,
lo que permite contrarrestar el efecto inicial a través del incremento en el gasto público. Es decir que lo que
el Estado toma con una mano lo devuelve con la otra, produciendo un proceso de distribución de la renta,
cobrando impuestos a quienes más tienen para utilizarlo en servicios a los que recurren los habitantes de
menores recursos. Todo lo referente a los criterios utilizados para recaudar impuestos se denomina política
tributaria, la cual dependerá y estará atada a las decisiones de la política económica, y a las necesidades de
financiamiento que tenga el sector público. Adam Smith sostenía que los ciudadanos de cualquier Estado
deben contribuir al sostenimiento del gobierno, en proporción a sus respectivas aptitudes.

Se plantean algunos principios universales de tributación que rigen en la política fiscal de la gran mayoría de
los países del mundo:

● Principio del beneficio: Deben pagar una cantidad determinada de impuestos que tenga estrecha relación
con los beneficios que recibe de la utilización de bienes públicos. El problema reside en que es difícil
individualizar la utilización de un bien público, salvo el peaje.
● Principio de la capacidad de pago: Los impuestos que paga cada uno de los contribuyentes están
relacionados con su ganancia y con su patrimonio. No solamente pagan más nominalmente quienes tienen
mayor patrimonio sino que también en términos de alícuotas. No hay que esperar una relación directa entre
lo que un ciudadano pagó y lo que disfruta como contraprestación por parte del Estado; de hecho suele ser al
revés, y es lógico que ello ocurra, es decir que algunos paguen, y otros, con mayores dificultades
económicas, lo reciban a través de subsidios o del fortalecimiento del sistema de salud y educación pública.

● Equidad horizontal: todos aquellos contribuyentes que reciban iguales beneficios por parte del Estado o
que tengan una renta similar, deben pagar un impuesto equivalente. A los “iguales se los debe tratar igual”.
Es decir que el sacrificio debería ser similar para todos aquellos que estén dentro de los mismos parámetros.

● Equidad vertical: Las personas que tengan distintos niveles de renta deben tener un trato fiscal
diferenciado.

● Sacrificio psicológico proporcional: Cada uno de los contribuyentes debe pagar aquella suma monetaria
que le ocasione un sacrificio que sea de idéntica proporción al resto de la comunidad.

Para alcanzar el objetivo de una política fiscal justa es necesario hacer un breve análisis de los distintos tipos
de impuestos, para ver cómo influye cada uno de ellos en la distribución y redistribución de la renta.

En principio debemos distinguir entre impuestos directos e indirectos. Los impuestos directos son aquellos
que afectan a las rentas de personas y/o a su patrimonio. Por su parte los impuestos indirectos gravan un
hecho o un consumo (IVA), y afecta en mayor medida a los sectores de menores ingresos. Quien lo paga al
fisco es un intermediario (comerciante), y posteriormente se resarce mediante la adición de su valor al precio
que paga el consumidor final; en definitiva, no coincide el contribuyente de derecho con el contribuyente de
hecho.

Los impuestos pueden ser progresivos o regresivos. Los impuestos progresivos son aquellos que crecen
mientras aumenta el nivel de ingreso, es decir que a mayor renta mayor impuesto. Es decir que a primera
vista son justos, posteriormente habrá que hacer un segundo análisis para saber efectivamente quien los
termina pagando, es decir si se trasladan o no a terceros. El impuesto directo se calcula tomando el ingreso
total de un contribuyente y se le resta las deducciones permitidas por la ley; de esta manera se obtiene el
ingreso gravable sobre el cual se carga la alícuota correspondiente a nivel de ingreso. Si el ingreso es de
$30.000 y la alícuota correspondiente a ese tramo de ingreso fuera del 15%, el contribuyente deberá abonar
$4500, con lo cual su ingreso disponible se reduce a $25.500 .

En cambio los impuestos regresivos son aquellos que son iguales para todos, más allá de los niveles de
ingresos, y como tales afectan más seriamente la las capas de menores recursos. Implican un porcentaje
menor del ingreso a medida que éste aumenta.

Hay dos últimas precisiones sobre los impuestos. La primera es que la recaudación tributaria puede tener dos
objetivos: uno fiscal que es recaudar fondos para enfrentar las erogaciones propias de la administración
pública y de los servicios de la deuda pública. El otro puede ser extrafiscal que es recaudar fondos para
asignarlos a una cuestión específica de modo de llevar adelante un proceso de redistribución de la renta. La
segunda precisión apunta a marcar las diferencias que existen entre los impuestos, las tasas y las
contribuciones especiales.

Las tasas constituyen una contraprestación pecuniaria exigible unilateral y compulsivamente por un servicio
especial que brinda la administración pública o de un establecimiento público. Pero se diferencian de los
impuestos porque son servicios públicos divisibles y se pagan en la medida en que los usa una persona física
o jurídica.

Generalmente las tasas son utilizadas por los municipios y comunas aunque hay casos en que las aplican la
nación o las provincias. En cuanto a las contribuciones especiales, el hecho generador consiste en beneficios
individuales o colectivos para compensar los beneficios que reciben los propietarios de bienes inmuebles
que se ven premiados por la realización de un trabajo determinado que mejora el valor de su patrimonio. Se
diferencian de los impuestos porque son fácilmente divisibles entre sus beneficiarios.

EL GASTO PÚBLICO.

Hace referencia a todas las erogaciones que enfrenta un Estado y que inducen a que los agentes económicos
tengan una determinada actitud frente a la economía; esto implica que si el Estado decide demandar material
bélico para su defensa ante una hipótesis de conflicto, las empresas residentes en ese país prepararán sus
plantas para satisfacer los pedidos.

El nivel de gasto público depende de las necesidades de financiamiento que tiene un Estado, y si la presión
fiscal sobre los contribuyentes se torna insoportable, es muy posible que la recaudación caiga; ante ello la
única alternativa será el uso del crédito, lo que genera la tan mentada deuda pública. Por otra parte, si la
capacidad de endeudamiento está en su máximo posible, no habrá más de dos alternativas, reducir el gasto o
emitir moneda espuria.

Por estas razones es que la tendencia actual en los Estados modernos responsables es mantener una conducta
muy racional, con un gasto público equilibrado que intente mejorar la distribución de la renta sin alterar los
niveles de inversión de la economía. El dato más relevante lo constituye el crecimiento, tanto cuantitativo
como cualitativo, de la acción estatal y gubernamental, que tiene su mejor indicador en el porcentaje del
gasto público sobre el total del PBI.

LAS REGULACIONES.

Constituyen aquellas medidas de prevención que el estado exige para que tengan en cuenta los agente
económicos que llevan adelante tareas riesgosas para la comunidad; se los obliga a tomar determinados
recaudos en los procesos productivos, e incluso a desistir de llevarlos adelante. Estas regulaciones intentan
evitar las externalidades negativas que son verdaderos costos que algunas empresas imponen al mercado;
por ejemplo, existen algunas empresas que vierten residuos tóxicos de su producción a los ríos.

Para este tipo de hecho es necesario que el Estado establezca regulaciones que castiguen a quienes tienen la
clase de comportamiento, y utilice eficazmente su poder de policía para fiscalizar el desarrollo de la
actividad económica.

EL PRESUPUESTO.

En un sentido macroeconómico es un instrumento anticipado elevado a la categoría de ley, ordena de

Constituye un plan de acción dirigido a cumplir metas posibles; es un plan de gobierno integrado y
coordinador. La función principal se relaciona con el orden y el control financiero de la administración. El
control presupuestario es el proceso de descubrir qué es lo que se está haciendo. Los presupuestos pueden
desempeñar roles preventivos como correctivos dentro de una organización; no es inamovible y debe
contener datos reales. También es indispensable hacer un seguimiento presupuestario, para saber si se está
en el buen camino o hay que realizar ajustes.
En el ámbito nacional, el artículo 75 inc. 8 CN establece que el Congreso es quien tiene la facultad para fijar
anualmente el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, teniendo en
cuenta el programa general de gobierno y el plan de inversiones públicas.

El presupuesto abarca a todo el sector público. Para su elaboración se tiene en cuenta los presupuestos
parciales que formulan los distintos organismos que componen el sector público. A través del presupuesto,
se ejecuta la actividad gubernativa contenida en los programas que han sido elaborados para cumplir las
funciones que las leyes encomiendan.

Como las decisiones gubernamentales alteran el curso de la vida económica y social de los países, es preciso
que tanto las autoridades como los agentes económicos privados puedan obtener la información requerida
para medir las consecuencias del presupuesto. Las cuentas fiscales también deben establecer con fina
precisión la responsabilidad asignada a personas específicas, con el fin de evitar confusión y anonimato en la
posible malversación de fondos, en los fraudes y en los manejos ilegales.

La mayoría de los presupuestos son anuales, generalmente coinciden con el año calendario, y es propio de la
técnica presupuestaria que haya una explicitación individual de todos los recursos que se presume ingresarán
al Estado, aunque no deben quedar imputados a gastos determinados para darle mayor flexibilidad a su
manejo.

Algunos especialistas sostienen que lo mejor que le puede pasar a un Estado es tener un presupuesto de base
cero, es decir que su resultado sea equilibrado, evitando fundamentalmente el déficit que compromete
recurso de los años subsiguientes. De todas maneras, a partir de la aparición de Keynes con su teoría de la
“demanda deficitaria” se comenzó a dar cauce al Estado para intervenir en épocas de crisis mediante un
incremento en el gasto público que sea reactivador de la economía para luego recuperar esos recursos en las
épocas de bonanza mediante el aumento de la recaudación impositiva. De allí en más, el presupuesto pasó a
jugar un rol muy importante en la política tendiente a “allanar los ciclos económicos”, siendo usual para
muchos países que haya una alternancia entre déficit y superávit.

De todas maneras se utilizaron los planteos keynesianos para justificar una intromisión permanente del
Estado en la economía. Por esta razón a partir de la década del 80 comienza a darse en muchas partes del
mundo un proceso de reconversión estatal, apareciendo el fenómeno de las privatizaciones de empresas
estatales.

INGRESOS DE UN PRESUPUESTO.

El grueso de los ingresos corrientes del sector público, y que se especifican en un presupuesto está
constituido por los “tributos” y por los no tributarios. Estos provienen de la venta de bienes y servicios por
parte del gobierno. La dificultad principal aparece cuando los precios públicos o las tarifas públicas, no
alcanzan a cubrir las erogaciones de una gestión empresarial pública ineficiente. Además se encuentran los
ingresos de capital, que son aquellos que recibe el Estado a través del endeudamiento interno o externo,
como lo son los créditos, la emisión de títulos públicos y las letras de tesorería.

La deuda pública puede ser contraída en el mercado interno o en el mercado financiero internacionales, y se
materializa por medio de la colocación de títulos y obligaciones a pagar por el Banco Central de un país
como agente financiero del gobierno central.

EGRESOS CORRIENTES Y DE CAPITAL.

En cuanto a los egresos del sector público, pueden ser corrientes y de capital.
Los egresos corrientes son aquellos que se producen de manera periódica y recurrente, utilizándose los
mismos para soportar los costos de mantenimientos del aparato burocrático, mientras que los egresos de
capital, son los que se designan para poner en marcha alguna obra de infraestructura.

Cuando los ingresos corrientes son mayores a los egresos corrientes más los intereses de la deuda estamos
frente a una situación de ahorro, lo que se conoce normalmente como superávit primario, y en caso
contrario, si los egresos corrientes son mayores a los ingresos corrientes más los intereses de la deuda, hay
desahorro o déficit primario. Si no tenemos en cuenta los intereses de la deuda y trabajamos sólo con
ingresos y egresos corrientes, hablamos de superávit o déficit operativo. Si los ingresos corrientes superan a
los egresos totales se dice que hay superávit fiscal, mientras que si la situación es a la inversa nos
encontramos frente a un déficit fiscal. Esto nos está demostrando que puede existir ahorro o superávit
primario y déficit fiscal a la vez; cuando se produce déficit, es necesario financiarlo recurriendo a un ingreso
de capital, con lo cual se incrementa la deuda pública. Por otra parte, si se financian las necesidades
presupuestarias con emisión de moneda se comienza a transitar por un camino peligroso, facilista y que
conspira contra la estabilidad del sistema económico y del sistema político.

LA CUENTA DE INVERSIÓN. Es la que rinde cuenta de la manera en que se obtuvieron y gastaron los
fondos públicos en un período presupuestario. El presupuesto y la cuenta de inversión se relacionan
mutuamente; es un informe mediante el cual se registra el proceso de ejecución de los sistemas financieros
que forman parte de la administración del Estado; es un balance de resultados.

El artículo 75 inc. 8 CN establece que la cuenta de inversión implica la rendición de cuentas del poder
ejecutivo al poder legislativo, y en ella se exponen los resultados físicos y financieros de la gestión realizada
por el conjunto de la Administración Pública Nacional mediante la ejecución de los fondos previstos en el
presupuesto. Corresponde a la

Auditoría General de la Nación ser la encargada de controlar e intervenir en el proceso de presentación de la