Chapitre I

Le statut de la juridiction administrative __________

La juridiction administrative est née au sein de l’administration. Elle n’a gagné

que progressivement son indépendance. Cette situation a joué un rôle dans l’élabo-
ration du droit administratif.

Section I
La lente consécration d’une juridiction
administrative indépendante_______________________

I. Le règlement du contentieux administratif est confié

à l’administration elle-même

1. La naissance de la juridiction administrative a été bien décrite par Jacques Chevallier.

Selon la doctrine dominante, la loi des 16-24 août 1790 constitue l’acte-fondateur
du droit administratif moderne et la source du système contemporain de dualité de
juridiction1. Son article 13 interdit aux juges de troubler « de quelque manière que ce
soit les opérations des corps administratifs ».
Jacques Chevallier a démontré que, par cet article, les révolutionnaires ne vou-
laient pas créer une juridiction administrative. Ils voulaient seulement lutter contre
les abus des parlements de l’ancien régime (qui étaient des juridictions) qui avaient
tendance à se comporter en administrateur ; par exemple, prendre des règlements de
police. Mais, tout en votant sans difficulté cet article 13, l’assemblée révolutionnaire
ne parvient pas à s’entendre sur la dévolution du contentieux administratif : à qui
confier le contentieux de l’administration ? Certains préconisent que ce contentieux
soit confié au juge civil. D’autres souhaiteraient qu’il y ait des tribunaux d’adminis-
tration comme il existe, par exemple, des tribunaux de commerce donc intégrés à un

1 J. Chevallier, L’ élaboration historique du principe de séparation de la juridiction administrative et

de l’administration active, LGDJ, « Bibliothèque de droit public » ; « Du principe de séparation au
principe de dualité », RFDA 1990, p. 26.
8 Première partie. La juridiction administrative

ordre juridictionnel unique. Les tribunaux d’administration comme les tribunaux

de commerce auraient été soumis au contrôle de la Cour de cassation. En tout cas,
aucun ne suggère l’existence d’un ordre juridictionnel administratif distinct de l’ordre
judiciaire.
Pourtant, finalement, les lois qui seront adoptées en septembre et octobre 1790
aboutiront au plus mauvais des systèmes : le contentieux administratif est confié à
l’administration elle-même. Les directoires de département, par exemple. Le Roi,
quant à lui, se voit doté de pouvoirs d’annulation et de réformation sur les décisions
des directoires de département. En outre, la loi des 7-14 octobre 1790 donne au « Roi
chef de l’administration générale » compétence pour statuer sur « les réclamations
d’incompétence à l’égard des corps administratifs ». Ces attributions contentieuses
seront transférées par la loi des 27 avril-25 mai 1791 à un Conseil d’État composé
du Roi et des ministres : l’article 17-2 lui attribue le pouvoir d’annulation des actes
administratifs irréguliers ; et surtout l’article 17-1 lui confère pouvoir de juridiction
sur les questions relevant des administrateurs locaux et sur « toutes les autres parties
de l’administration générale » ; le Conseil d’État devient ainsi le tribunal administratif
de droit commun pour tout ce qui n’est pas donné aux administrations locales.
Les révolutionnaires se sont résolus à confier le contentieux administratif aux
administrateurs pour la simple raison qu’à l’époque, les administrateurs sont élus
comme le sont les juges. Les administrateurs ne présentent donc pas a priori moins
de garanties que les juges.
La juridiction administrative se construira ensuite à l’intérieur de l’administration
car on prendra progressivement conscience qu’il n’est pas sain que l’administration
statue sur des litiges dans lesquels elle est partie. Aujourd’hui encore, la juridiction
administrative conserve des séquelles de cette naissance : elle n’est pas, par exemple,
une composante de l’autorité judiciaire au sens du titre VIII de la Constitution.

II. L’apparition d’organes juridictionnels spécialisés

et indépendants au sein de l’administration

2. Tout d’abord, la Constitution de l’an VIII crée le Conseil d’État (même si une
institution appelée ainsi était déjà apparue sous la Révolution) et la loi du 28 pluviôse
an VIII les Conseils de préfecture. On ne peut pas encore parler de juridiction admi-
nistrative indépendante : il s’agit d’organes spécialisés à l’intérieur de l’administration.
D’ailleurs, au début de la Restauration, l’idée s’impose que « juger l’administration
c’est encore administrer » (selon la formule d’Henrion de Pansey).
Le Conseil d’État est toujours régi, et ce jusqu’en 1872, par le principe de la
justice retenue (qu’il faut distinguer de la justice déléguée) : le Conseil d’État se borne à
préparer un projet d’arrêt que le Chef de l’État suivra ou pas : le pouvoir juridictionnel
appartient donc formellement au chef de l’État.
Les Conseils de préfecture disposent, eux, dès l’origine de la justice déléguée.
Mais, leur indépendance n’est pas assurée : le préfet les préside ; les conseillers de
préfecture qui souhaitent faire carrière ne doivent pas déplaire au préfet. Les Conseils
de préfecture ont des compétences d’attribution.
 Chapitre I. Le statut de la juridiction administrative 9

Les organes administratifs gardent d’importantes fonctions juridictionnelles :

le ministre apparaît notamment comme le juge de droit commun dont la saisine est
obligatoire chaque fois que la loi n’a pas attribué compétence à un tribunal spécial.
Le xixe siècle sera donc une longue quête de l’indépendance de la juridiction
administrative.

III. L’apparition de juridictions administratives

3. Le Conseil d’État devient une véritable juridiction par la loi du 24 mai 18721.
C’est donc une grande loi au point que lorsque le Conseil constitutionnel cherchera à
consacrer l’existence de compétences constitutionnellement garanties à la juridiction
administrative (c’est-à-dire qu’une loi ne peut lui enlever) il verra dans cette loi l’expres-
sion d’un principe fondamental reconnu par les lois de la République. En instituant
la « justice déléguée », cette loi fait du Conseil d’État une véritable juridiction. Certes,
pour beaucoup, il s’agissait surtout de consacrer en droit ce qui existait déjà car sous les
régimes précédents, le Conseil d’État avait acquis une véritable indépendance de fait.
L’article important de cette loi de 1872 est l’article 9 : « le Conseil d’État statue
souverainement sur les recours en matière contentieuse administrative et sur les
demandes d’annulation pour excès de pouvoir, formés contre les actes des différentes
autorités administratives. ». À l’occasion du vote de cette loi, des voix hostiles à la juri-
diction administrative s’exprimèrent. Ainsi, Raudot déclarait-il (séance du 19 février
1872) que « l’État est juge et partie dans les procès administratifs. Il demanda que fût
supprimée dans le futur article 9 l’expression en vertu de laquelle le Conseil d’État
était compétent « sur les recours en matière contentieuse administrative ». C’était
admettre que le Conseil d’État pouvait être compétent en matière d’excès de pouvoir
mais rejeter sa compétence dans le domaine du plein contentieux ». Partout , ajouta-t-il,
où il y a un droit privé qui est lésé ce droit doit avoir la protection des tribunaux de
droit commun. Tout au long du xixe siècle, les libéraux critiquèrent l’existence d’une
juridiction administrative. Il arrive qu’on entende encore cette critique de ce courant
politique.

4. En vertu de l’article 9 de la loi de 1872, le Conseil d’État titulaire de la justice

déléguée (« souverainement ») est donc détenteur d’une double compétence qu’il est
important de distinguer : les recours en matière contentieuse et les recours pour
excès de pouvoir. L’attribution de la seconde (c’est-à-dire le pouvoir d’annuler les
actes administratifs unilatéraux de l’administration) au juge administratif n’a jamais
été contestée. La matière contentieuse, cela vise les litiges dans lesquels le justiciable
peut invoquer un droit subjectif (contrat, responsabilité) que l’administration aurait
méconnu. En 1987, le Conseil constitutionnel a essentiellement constitutionnalisé la
première compétence. L’expression autorité administrative revêt également une grande
importance en droit administratif : quand le juge devra se demander s’il peut examiner
un acte unilatéral qu’un justiciable lui défère, il devra se demander si cet acte a été
édicté par une autorité administrative. L’évolution du droit administratif a consisté

1 R. Drago, « La loi du 24 mai 1872 » , EDCE, 1972

10 Première partie. La juridiction administrative

à donner un contenu de plus en plus étendu à cette notion d’autorité administrative :

une personne publique (État, collectivité territoriale, établissement public) peut se
comporter en autorité administrative, c’est-à-dire édicter des actes administratifs
unilatéraux ; mais, une personne privée également, à certaines conditions.

5. Le Conseil d’État est définitivement assis dans nos institutions. Il y eut un simple
soubresaut en 19631. Le général de Gaulle n’avait pas apprécié l’arrêt Canal du
19 octobre 1962 dans lequel le Conseil d’État déclarait recevable le recours pour excès
de pouvoir contre une ordonnance du président de la République prise en vertu de la
loi du 13 avril 1962 adoptée par voie de référendum. Le Conseil d’État avait annulé
l’ordonnance instituant une cour militaire de Justice pour violation des principes
généraux du droit pénal. Sous le coup de la fureur, le général envisagea une profonde
réforme du Conseil d’État. Le garde des Sceaux de l’époque, J. Foyer, souhaitait ne lui
conserver en matière contentieuse que les recours contre les décrets. Mais, finalement,
la crise aboutit à une réforme plus limitée2.

6. Le Conseil d’État met un terme également à la théorie du ministre-juge3. Jusqu’à

cet arrêt Cadot, sauf texte spécial accordant la compétence à une juridiction (par
exemple, les Conseils de préfecture pour les litiges relatifs aux travaux publics), un
litige opposant un particulier à l’administration devait être porté devant le ministre
qui statuait sur ce litige : le ministre était donc juge de première instance. Il subsiste
quelque chose de la théorie du ministre-juge. Lorsqu’un particulier souhaite engager la
responsabilité d’une personne publique, il ne peut pas introduire son action directement
devant le juge administratif, il doit d’abord présenter sa demande devant l’autorité
administrative compétente. Et c’est seulement si celle-ci refuse de faire droit à sa
demande, qu’il pourra saisir le juge : c’est la règle de la décision préalable, survivance
de l’époque où l’on saisissait le ministre avant d’aller devant le juge.
À partir de l’arrêt Cadot, le Conseil d’État devient le juge de droit commun, c’est-
à-dire celui qu’il faut saisir lorsqu’aucun texte n’a attribué compétence à un autre juge.

7. Les réformes successives de la juridiction administrative viseront ensuite à alléger les

charges du Conseil d’État. Dans un colloque consacré à la croissance du contentieux
administratif, Y. Gaudemet constatait que depuis quarante ans, le nombre de recours
porté devant les tribunaux administratifs double tous les dix ans. 30 000 requêtes
étaient enregistrées en 1955-1956. Le nombre a cru pendant les années 60. Puis, il n’a
cessé d’augmenter : 40 000 requêtes en 1980, 70 000 en 1990, 172 195 en 20094. Il y
a des contentieux de masse : le contentieux des étrangers, des refus de concours de la
force publique et du permis de conduire représentent 38 % des requêtes enregistrées

1 R. Drago, « La réforme du Conseil d’État », AJDA, 1963, p. 524

2 Voir D. Labetoulle, Et si l’arrêt Canal avait été diférent ?, Mélanges en l’honneur de Bruno Genevois,
Dalloz, 2009, p. 617.
3 CE 13 décembre 1889 Cadot, rec. p. 1148, conclusions Jagerschmidt, S. 1892-3-17, Note Hauriou,
GAJA 2015, n° 5.
4 Y. Gaudemet, Approche doctrinale : définition, origines, essai d’explication et perspectives des
contentieux de masse, RFDA 2001, p. 464.
 Chapitre I. Le statut de la juridiction administrative 11

dans les tribunaux administratifs de France, 52 % dans les tribunaux administra-

tifs d’Ile-de-France1. Un décret-loi de 1953 crée les tribunaux administratifs qui se
substituent aux Conseils de préfecture. Mais à la différence de ceux-ci qui étaient des
juridictions spéciales, d’attribution, les tribunaux administratifs deviennent les juges de
droit commun. Le Conseil d’État devient, alors, donc essentiellement juge d’appel. Il
conserve quelques compétences en premier et dernier ressort et juge de cassation.
La loi du 31 décembre 1987 retire au Conseil d’État ses compétences d’appel
pour les confier aux Cours administratives d’appel qu’elle crée. Le Conseil d’État
devient alors essentiellement un juge de cassation. Il conserve cependant quelques
compétences en premier et dernier ressort (art. R. 311-1, code de justice administra-
tive : il est compétent pour connaître en premier et dernier ressort de recours contre
les ordonnances, les décrets, les actes réglementaires des ministres…).

8. Enfin, un décret du 7 janvier 2009 multiplie les hypothèses où le président du tribunal

administratif (ou un magistrat qu’il délègue) peut statuer seul (art. R. 222-13 du code
de justice administrative) ; dix matières sont visées, parmi lesquelles par exemple, les
actions indemnitaires dont le montant est inférieur à 10 000 euros. Dans ces affaires,
les parties ne pourront pas faire appel devant la cour administrative d’appel. Seul un
pourvoi en cassation devant le Conseil d’État est possible (art. R. 811-1). Par exemple,
le président du tribunal administratif statue seul, après audience publique et audition
du rapporteur public sur les litiges relatifs à la situation individuelle des fonctionnaires
ou agents de l’État et des autres personnes ou collectivités publiques, ainsi que des
agents ou employés de la Banque de France, à l’exception de ceux concernant l’entrée
dans le service, la discipline et la sortie du service. Quand il s’agit d’un litige indemni-
taire, cette compétence vaut quel que soit le montant de la somme en jeu. En d’autres
termes, il ne faut pas relier les neuf autres compétences avec la dixième qui vise les
litiges inférieurs à 10 000 euros2. Ce décret a encore été modifié en 2013 allongeant
les hypothèses où le président du tribunal du tribunal administratif statue seul avec
l’ouverture contre ses décisions seulement d’un recours en cassation devant le Conseil
d’État, c’est-à-dire un recours plus coûteux (il faut prendre un avocat au Conseil) et
moins efficace puisque la cour administrative d’appel reprend complètement l’affaire
alors que le Conseil d’État, juge de cassation, ne reprend pas, normalement, l’examen
des faits. Il vérifie seulement que le juge de première et dernier ressort a juridiquement
bien jugé l’affaire. Le décret n° 2013-730 du 13 août 2013 portant modification du
code de justice administrative (partie réglementaire) dispose que le président du tri-
bunal administratif statue seul sur une dizaine d’affaires dont notamment les litiges
relatifs au permis de conduire ce qui a provoqué le courroux des avocats spécialistes
de ces dossiers (art. R. 222-13, code de justice administrative).

1 André Schilte, Dix ans de croissance du contentieux administratif… Les réponses de la juridiction
administrative, RFDA 2011, p. 674.
2 CE 10 octobre 2012 Mme Cadar, n° 348475, AJDA 2012, p. 2282.
12 Première partie. La juridiction administrative

IV. La constitutionnalisation de la juridiction administrative

En 1963, le général de Gaulle mécontent de l’arrêt Canal envisagea de réduire consi-

dérablement les compétences du Conseil d’État. Il n’en fut rien. Mais l’anecdote révèle
la faiblesse relative de la juridiction administrative. Cette faiblesse ne doit pas être
ignorée pour analyser la jurisprudence du Conseil d’État : si son indépendance n’est
pas pleinement assurée par rapport à l’administration, il évitera les audaces.

9. Le Conseil constitutionnel a rendu une décision très importante en 1987 qui

constitutionnalise la juridiction administrative ou plus exactement qui affirme que
certains litiges doivent en vertu de la Constitution être tranchés par la juridiction
administrative : indirectement, c’est donc consacrer l’existence d’une juridiction
administrative1. Cela signifie donc que, pour supprimer la juridiction administrative,
il faudrait réviser la Constitution.
Cette décision fut précédée d’une décision du 22 juillet 19802 consacrant l’indé-
pendance de la juridiction administrative comme un principe fondamental reconnu
par les lois de la République. Toutefois, la doctrine s’accordait à penser que cette
décision se bornait à garantir l’indépendance de juridictions existantes, tant qu’elles
existaient mis ne s’opposait pas à leur disparition.
La décision de 1987 constitutionnalise, cette fois, sans discussion possible la
juridiction administrative. Le Conseil constitutionnel était saisi d’une loi transférant
le contentieux des décisions du Conseil de la concurrence, « organisme administratif »
créé par une ordonnance quelques mois plus tôt, de la juridiction administrative au
juge judiciaire ( la Cour d’appel de Paris). Cela donne l’occasion au Conseil consti-
tutionnel d’affirmer que « figure au nombre des « principes fondamentaux reconnus
de la loi de la République », celui selon lequel à l’exception des matières réservées par
nature à l’autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction
administrative, l’annulation ou la réformation des décisions prises, dans l’exercice des
prérogatives de puissance publique par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs
agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous
leur autorité ou leur contrôle... »3

1 Décision n° 86-224 DC 23 janvier1987 (Rec 8). Note B. Genevois (R.F.D.A. 1987, p. 287) ; J.
Chevallier (A.J.D.A .1987, p. 315); Y. Gaudemet (RDP 1987, p. 1341 ; L. Favoreu (R.D.P. 1989,
p. 482) ; J.F. Sestier ( J.C.P. 1987 II n° 20854 ; D. Rousseau ( JCP 1987, Cahiers du droit de l’entre-
prise, n° 25 p. 30) ; Fr. Luchaire (D. 1987 JP, 117) ; Grandes décisions du Conseil Constitutionnel
n° 43 ; Note JM Sorel (RA 1988 p 29) ; GAJA 2015, n° 85.
2 CC 22-7-1980 Lois de validation (46) ; Note G. Carcassonne (A.J.D.A. 1980, p. 480 et 602) ;
L. Favoreu (R.D.P. 1980, p. 1658) ; G.D.C.C. n° 31.
3 Pour une définition de cette notion, trente ans avant sa formulation constitutionnelle : G. Vedel. « Les
bases constitutionnelles du droit administratif ». E.D.C.E. n° 8, 1954 et préface de G.. Vedel à
la 7e édition du « hémi » de Droit administratif, 1980. Georges Vedel était membre du Conseil
constitutionnel en 1987.
Voir aussi CC 28 juillet 1989 Loi relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en
France (A.J.D.A. 1989, p. 619, Note J. Chevallier).
 Chapitre I. Le statut de la juridiction administrative 13

10. Le Conseil constitutionnel fonde l’existence constitutionnelle de la juridiction

administrative sur un principe fondamental reconnu par les lois de la République,
rappelé par la loi du 24 mai 1872. Il ne s’appuie pas sur la loi des 16-24 août 1790,
dont on a souligné l’importance dans la naissance d’une juridiction administrative.
Cette solution ne peut pas surprendre compte tenu de ce que l’on a dit de cette loi
de 1790. Qui plus est, votée sous la monarchie constitutionnelle, elle ne pouvait pas
être l’expression d’un principe fondamental reconnu par les lois de la République.

11. Plutôt que d’insister sur le renforcement de la stabilité de la juridiction administrative

(désormais, elle ne peut plus être supprimée puisque en vertu de la Constitution, elle
seule, peut connaître de certains contentieux), Y. Gaudemet y voyait la porte ouverte
à une politique des blocs de compétence s’opérant au détriment du juge administratif.
Par exemple, nul doute que le contentieux de la responsabilité n’est pas compris dans
le considérant précité, le législateur peut donc fort bien le confier au juge judiciaire.
La signification profonde de la décision du 23 janvier 1987 semble se trouver tout
entière dans l’expression « relève en dernier ressort de la juridiction administrative.. »1
Le Conseil constitutionnel rejoint là les préoccupations et la jurisprudence du Conseil
d’État : l’essentiel est la sauvegarde, quoi qu’il advienne, du contrôle de légalité. L’on
retrouve trace de ce souci dans des arrêts fondamentaux de la juridiction administra-
tive ; On peut citer les arrêts d’Aillières2 et dame Lamotte3. Dans ces deux décisions,
le Conseil d’État neutralise des lois qui excluaient tout recours contre les décisions
de juridiction (arrêt d’Aillières) et d’autorités administratives ( Dame Lamotte). Le
Conseil d’État estime que cela ne peut pas exclure la possibilité d’introduire un recours
en cassation (quand il s’agit d’une décision juridictionnelle) ou un recours pour excès
de pouvoir (quand il s’agit d’une décision administrative). En d’autres termes, si le
législateur veut exclure ces recours, il doit le prévoir expressément4. Et d’ailleurs, si le
législateur apportait aujourd’hui une telle précision, elle serait censurée par le Conseil
constitutionnel qui y verrait une atteinte au droit constitutionnel de recours.

1 considérant 15 précité.
2 CE 7 février 1947 D’Aillières, GAJA 2015, n° 55 ; Note Morange, J.C.P. 1947 – n° 3508-3509 ;
R.D.P., 1947, p. 68, conclusions Odent.
3 CE 17 février 1950 Dame Lamotte, GAJA 2015, n° 58 ; R.D.P. 1951, p. 478, conclusions Delvolvé,
note M. Waline.
Voir aussi conclusions Heumann sur CE 17 mai 1957 Sieur Simonnet recueil Lebon, p. 314 ; CE
17 avril 1953 Falco et Vidaillac Rec 175, ; conclusions Théry sur CE 20 janvier 1971 Sieur Bouez
et U.N.E.F. A.J.D.A. 1971, p. 519 .
4 J.P. Chaudet les érige en principes généraux de procédure Les principes généraux de la procédure
administrative contentieuse L.G.D.J., 1966.
14 Première partie. La juridiction administrative

Section II
La confrontation de la juridiction administrative
aux exigences externes ______________________________

12. Le modèle français de dualité de juridictions, donc l’existence d’une juridiction

administrative distincte de la juridiction judiciaire a essaimé. Ce succès ne masquait
pas cependant les imperfections de la juridiction administrative au regard du modèle
inscrit dans la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des libertés fon-
damentales européenne (la Convention européenne des Droits de l’Homme) dans
son article 6-1 :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publi-
quement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial,
établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de
caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre
elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l’accès de la salle d’audience
peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès
dans l’intérêt de la moralité, de l’ordre public ou de la sécurité nationale dans une
société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée
des parties au procès l’exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le
tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter
atteinte aux intérêts de la justice ».
Jusqu’à la fin des années 2000, le juge administratif était un juge qui statuait
lentement, selon une procédure écrite (les parties échangent des mémoires). La Cour
européenne des droits de l’Homme a obligé le Conseil d’État à repenser son organisa-
tion. Cela vise, tout d’abord, la dualité des fonctions consultatives et juridictionnelles.
Cela vise ensuite l’institution spécifique du commissaire du gouvernement. Enfin,
le législateur a dû réformer et développer les procédures d’urgence où l’oralité joue
un plus grand rôle.

I. La pluralité des fonctions exercées par le Conseil d’État

Cela vaut essentiellement pour le Conseil d’État. On l’a dit, le Conseil d’État,
à l’origine, est l’auxiliaire du Chef de l’État ; les liens avec l’administration sont donc
très forts. Manifestation la plus connue du lien entre l’administration et le Conseil
d’État, la présidence du Conseil d’État est confiée au Premier ministre. Cela étant,
l’article L. 121-1 du code de justice administrative dispose désormais que « la présidence
du Conseil d’État est assurée par le vice-président » ce qui rend encore plus formelle
la présidence du Premier ministre.

13. Le Conseil d’État est un juge mais il est aussi le conseiller du gouvernement.
Ainsi, à côté de la section du contentieux qui juge les litiges (celle qui rend les arrêts),
il y a six sections administratives : la section de l’Intérieur, la section des finances, la