Faculté de Droit et de Science Politique

Année universitaire 2023-2024

DROIT CONSTITUTIONNEL
Licence 1 – Semestre 2 – Cours de M. Yannick Ganne

Fiche 6
Le Gouvernement

Document 1 : Extraits de la Constitution du 4 octobre 1958

Document 2 : Lettres échangées lors de la démission de Premiers ministres

Document 3 : Décrets portant nomination du Gouvernement Borne

Document 4 : Circulaire du 24 mai 2017 relative à une méthode de travail gouvernemental

exemplaire, collégiale et efficace

Document 5 : Matthieu Caron, « Si le Gouvernement ne rend pas suffisamment de comptes,

c’est qu’on ne lui en demande pas assez », acteurspublics.fr, 5 novembre 2020 (extraits)

Document 6 : Pierre Avril, « La disparition du Premier ministre : conséquence ultime d’un

présidentialisme exacerbé », JP Blog, 23 juin 2022

Document 7 : Lettre de démission d’Elisabeth Borne, 8 janvier 2024

Sujet de devoir à la maison : commentaire de la lettre de démission

d’Elisabeth Borne (document 7)

Remarques sur le devoir à la maison : il s’agit d’un sujet juridique. Les éléments non juridiques
présents dans la lettre peuvent être évoqués, mais ne peuvent constituer le cœur du
commentaire.

1
 Document 1 : Extraits de la Constitution du 4 octobre 1958
(au 1er janvier 2024)

Article 8 :

Le Président de la République nomme le Premier ministre. Il met fin à ses fonctions sur la
présentation par celui-ci de la démission du Gouvernement.

Sur la proposition du Premier ministre, il nomme les autres membres du Gouvernement et met
fin à leurs fonctions.

Article 9 :

Le Président de la République préside le conseil des ministres.

Article 20 :

Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation.

Il dispose de l'administration et de la force armée.

Il est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux
articles 49 et 50.

Article 21 :

Le Premier ministre dirige l'action du Gouvernement. Il est responsable de la Défense nationale.

Il assure l'exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l'article 13, il exerce le pouvoir
réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires.

Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres.

Il supplée, le cas échéant, le Président de la République dans la présidence des conseils et

comités prévus à l'article 15.

Il peut, à titre exceptionnel, le suppléer pour la présidence d'un Conseil des ministres en vertu
d'une délégation expresse et pour un ordre du jour déterminé.

Article 22 :

Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de
leur exécution.

2
Article 68-1 :

Les membres du Gouvernement sont pénalement responsables des actes accomplis dans
l'exercice de leurs fonctions et qualifiés crimes ou délits au moment où ils ont été commis.

Ils sont jugés par la Cour de justice de la République.

La Cour de justice de la République est liée par la définition des crimes et délits ainsi que par
la détermination des peines telles qu'elles résultent de la loi.

Article 68-2 :

La Cour de justice de la République comprend quinze juges : douze parlementaires élus, en leur
sein et en nombre égal, par l'Assemblée nationale et par le Sénat après chaque renouvellement
général ou partiel de ces assemblées et trois magistrats du siège à la Cour de cassation, dont
l'un préside la Cour de justice de la République.

Toute personne qui se prétend lésée par un crime ou un délit commis par un membre du
Gouvernement dans l'exercice de ses fonctions peut porter plainte auprès d'une commission des
requêtes.

Cette commission ordonne soit le classement de la procédure, soit sa transmission au procureur

général près la Cour de cassation aux fins de saisine de la Cour de justice de la République.

Le procureur général près la Cour de cassation peut aussi saisir d'office la Cour de justice de la
République sur avis conforme de la commission des requêtes.

Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article.

Document 2 : Lettres échangées lors de la démission de Premiers ministres

Lettres échangées à l’occasion du départ de M. Jacques Chaban-Delmas le 5 juillet 1972

Lettre du Premier ministre au Président de la République :

Monsieur le Président de la République,

Vous m’avez fait part de votre intention de changer le Gouvernement. J’ai donc l’honneur de
vous présenter la démission du Gouvernement. Je vous demeurerai reconnaissant de votre
confiance, qui m’a permis, pendant trois ans, à la tête de mes collègues, de me consacrer
entièrement au service de la France et au bonheur des Français.

Je vous prie, Monsieur le Président de la République, d’agréer l’expression de ma très haute

considération.

Jacques Chaban-Delmas

3
Lettre du Président de la République au Premier ministre :

Mon cher Premier ministre,

En réponse à votre lettre de ce jour, j’accepte la démission que vous m’avez présentée
conformément à l’article 8 de la Constitution. Au cours de nos récents entretiens, je vous ai
indiqué les raisons qui me paraissaient appeler la formation d’un nouveau Gouvernement. Au
moment où vous quittez vos fonctions, je tiens à vous exprimer toute mon estime pour la façon
dont vous les avez remplies durant trois années. Je tiens à souligner particulièrement combien
vous avez, avec mon plein appui mais avec le style et le talent qui vous sont propres, permis
par le développement d’une politique contractuelle, d’importants progrès dans le domaine
social et des relations humaines. Cette lettre, qui souligne la valeur de votre action, vous
apportera aussi le témoignage de mon amitié.

Veuillez croire, mon cher Premier ministre, à l’assurance de mes sentiments très cordialement
dévoués.

Georges Pompidou

Lettres échangées à l’occasion de la démission de M. Jacques Chirac le 26 juillet 1976.

Lettre du Premier ministre au Président de la République :

Monsieur le Président,

Au cours de ces derniers mois, je me suis permis, à plusieurs reprises, de vous exposer les
raisons politiques et économiques qui commandaient, selon moi, une reprise en main énergique
du Gouvernement afin de donner à son action dans ces deux domaines une impulsion
vigoureuse et coordonnée. Cela supposait évidemment un renforcement sans équivoque de
l’autorité du Premier ministre. J’ai cru comprendre que ce n’était ni votre sentiment ni votre
intention.

Dans ces conditions, je ne puis continuer à accomplir la tâche que vous m’avez confiée, et j’ai
l’honneur de vous remettre aujourd’hui ma démission. Cette décision sera effective au plus tard
le mardi 3 août, c’est-à-dire dès mon retour du voyage officiel au Japon que vous m’avez
demandé de ne pas décommander.

Je vous prie de bien vouloir agréer, Monsieur le Président, les assurances respectueuses de ma
haute considération.

Jacques Chirac

Lettre du Président de la République au Premier ministre :

Monsieur le Premier ministre,

4
Vous m’avez écrit pour m’informer que vous ne pouviez plus continuer à accomplir la tâche
que je vous ai confiée, et que vous me remettiez votre démission. Vous m’indiquez que cette
décision sera effective le 3 août. Je prends acte de votre décision.

Comme je vous l’ai dit oralement, je ne pense pas que, en l’absence de tout événement
dramatique, il convienne de procéder en quelques jours, et à un moment qui ne se prête pas aux
consultations nécessaires, à cet acte important pour la continuité de la vie de la nation qu’est la
mise en place d’un nouveau Gouvernement. Je vous demande donc d’en différer l’annonce et
d’assurer la gestion du Gouvernement jusqu’au premier Conseil des ministres que vous me
demanderez de convoquer, dans la deuxième quinzaine du mois d’août, pour me présenter la
démission du Gouvernement.

Je vous remercie de l’exceptionnelle activité que vous avez déployée dans votre haute charge
et de la loyauté avec laquelle vous vous êtes attaché à atteindre les objectifs qui me paraissaient
essentiels pour le bien et le renouveau de la France.

Veuillez agréer, Monsieur le Premier ministre, l’expression de ma très cordiale considération.

Valéry Giscard d’Estaing

Document 3 : Décrets portant nomination du Gouvernement Borne

Décret du 16 mai 2022 portant nomination du Premier ministre

Le Président de la République,
Vu l'article 8 de la Constitution,
Décrète :

Article 1

Mme Elisabeth BORNE est nommée Première ministre.

Article 2

Le présent décret sera publié au Journal officiel de la République française.

Fait le 16 mai 2022.

Emmanuel Macron

Décret du 20 mai 2022 relatif à la composition du Gouvernement

Le Président de la République,
Vu l'article 8 de la Constitution ;
Vu le décret du 16 mai 2022 portant nomination du Premier ministre ;
Sur proposition de la Première ministre, chargée de la planification écologique et énergétique,
Décrète :

5
Article 1

Sont nommés ministres :

M. Bruno LE MAIRE, ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et
numérique ;
M. Gérald DARMANIN, ministre de l'intérieur ;
Mme Catherine COLONNA, ministre de l'Europe et des affaires étrangères ;
M. Eric DUPOND-MORETTI, garde des sceaux, ministre de la justice ;
Mme Amélie de MONTCHALIN, ministre de la transition écologique et de la cohésion des
territoires ;
M. Pap NDIAYE, ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse ;
M. Sébastien LECORNU, ministre des armées ;
Mme Brigitte BOURGUIGNON, ministre de la santé et de la prévention ;
M. Olivier DUSSOPT, ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion ;
M. Damien ABAD, ministre des solidarités, de l'autonomie et des personnes handicapées ;
Mme Sylvie RETAILLEAU, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche ;
M. Marc FESNEAU, ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire ;
M. Stanislas GUERINI, ministre de la transformation et de la fonction publiques ;
Mme Yaël BRAUN-PIVET, ministre des outre-mer ;
Mme Rima ABDUL-MALAK, ministre de la culture ;
Mme Agnès PANNIER-RUNACHER, ministre de la transition énergétique ;
Mme Amélie OUDEA-CASTERA, ministre des sports et des jeux Olympiques et
Paralympiques.

Article 2

Est nommé ministre délégué auprès de la Première ministre et participe au conseil des
ministres :
M. Olivier VERAN, chargé des relations avec le Parlement et de la vie démocratique.

Article 3

Sont nommés ministres délégués et participent au conseil des ministres pour les affaires relevant
de leurs attributions :

- Auprès de la Première ministre :

Mme Isabelle ROME, chargée de l'égalité entre les femmes et les hommes, de la diversité et de
l'égalité des chances ;

- Auprès du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et

numérique :
M. Gabriel ATTAL, chargé des comptes publics ;

- Auprès du ministre de l'intérieur et de la ministre de la transition écologique et de la cohésion

des territoires :
M. Christophe BECHU, chargé des collectivités territoriales ;

- Auprès de la ministre de l'Europe et des affaires étrangères :

M. Franck RIESTER, chargé du commerce extérieur et de l'attractivité ;

6
M. Clément BEAUNE, chargé de l'Europe.
Article 4

Est nommée secrétaire d'État auprès de la Première ministre et participe au conseil des
ministres :
Mme Olivia GREGOIRE, porte-parole du Gouvernement.

Article 5

Sont nommées secrétaires d'État et participent au conseil des ministres pour les affaires relevant
de leurs attributions :

- Auprès de la Première ministre :

Mme Justine BENIN, chargée de la mer ;
Mme Charlotte CAUBEL, chargée de l'enfance ;

- Auprès de la ministre de l'Europe et des affaires étrangères :

Mme Chrysoula ZACHAROPOULOU, chargée du développement, de la francophonie et des
partenariats internationaux.

Article 6

Le présent décret sera publié au Journal officiel de la République française.

Fait le 20 mai 2022.

Emmanuel Macron
Par le Président de la République :
La Première ministre,
Elisabeth Borne

Décret du 4 juillet 2022 relatif à la composition du Gouvernement

Le Président de la République,
Vu l'article 8 de la Constitution ;
Vu le décret du 16 mai 2022 portant nomination du Premier ministre ;
Vu le décret du 20 mai 2022 relatif à la composition du Gouvernement ;
Vu le décret du 25 juin 2022 relatif à la composition du Gouvernement ;
Sur proposition de la Première ministre,

Décrète :

Article 1

Il est mis fin aux fonctions de :

Mme Amélie de MONTCHALIN, ministre de la transition écologique et de la cohésion des
territoires ;
Mme Brigitte BOURGUIGNON, ministre de la santé et de la prévention ;
M. Damien ABAD, ministre des solidarités, de l'autonomie et des personnes handicapées ;
Mme Justine BENIN, secrétaire d'Etat auprès de la Première ministre, chargée de la mer.

7
Article 2

Sont nommés ministres :

M. Gérald DARMANIN, ministre de l'intérieur et des outre-mer ;
M. Christophe BÉCHU, ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires ;
M. François BRAUN, ministre de la santé et de la prévention ;
M. Jean-Christophe COMBE, ministre des solidarités, de l'autonomie et des personnes
handicapées.

Article 3

Sont nommés ministres délégués auprès de la Première ministre et participent au conseil des
ministres :
M. Olivier VÉRAN, chargé du renouveau démocratique, porte-parole du Gouvernement ;
M. Franck RIESTER, chargé des relations avec le Parlement.

Article 4

Sont nommés ministres délégués et participent au conseil des ministres pour les affaires relevant
de leurs attributions :

- Auprès du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et

numérique :
M. Roland LESCURE, chargé de l'industrie ;
M. Jean-Noël BARROT, chargé de la transition numérique et des télécommunications ;
Mme Olivia GRÉGOIRE, chargée des petites et moyennes entreprises, du commerce, de
l'artisanat et du tourisme ;

- Auprès du ministre de l'intérieur et des outre-mer et du ministre de la transition écologique et

de la cohésion des territoires :
Mme Caroline CAYEUX, chargée des collectivités territoriales ;

- Auprès du ministre de l'intérieur et des outre-mer :

M. Jean-François CARENCO, chargé des outre-mer ;

- Auprès de la ministre de l'Europe et des affaires étrangères :

M. Olivier BECHT, chargé du commerce extérieur, de l'attractivité et des Français de
l'étranger ;

- Auprès du ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion et du ministre de l'éducation

nationale et de la jeunesse :
Mme Carole GRANDJEAN, chargée de l'enseignement et de la formation professionnels ;

- Auprès du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires :

M. Clément BEAUNE, chargé des transports ;
M. Olivier KLEIN, chargé de la ville et du logement ;

- Auprès du ministre de la santé et de la prévention :

8
Mme Agnès FIRMIN LE BODO, chargée de l'organisation territoriale et des professions de
santé ;

- Auprès du ministre des solidarités, de l'autonomie et des personnes handicapées :

Mme Geneviève DARRIEUSSECQ, chargée des personnes handicapées.

Article 5

Sont nommés secrétaires d'État et participent au conseil des ministres pour les affaires relevant
de leurs attributions :

- Auprès de la Première ministre :

M. Hervé BERVILLE, chargé de la mer ;
Mme Marlène SCHIAPPA, chargée de l'économie sociale et solidaire et de la vie associative ;

- Auprès du ministre de l'intérieur et des outre-mer :

Mme Sonia BACKÈS, chargée de la citoyenneté ;

- Auprès de la ministre de l'Europe et des affaires étrangères :

Mme Laurence BOONE, chargée de l'Europe ;

- Auprès du ministre des armées et du ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse :

Mme Sarah EL HAÏRY, chargée de la jeunesse et du service national universel ;

- Auprès du ministre des armées :

Mme Patricia MIRALLÈS, chargée des anciens combattants et de la mémoire ;

- Auprès du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires :

Mme Bérangère COUILLARD, chargée de l'écologie ;
Mme Dominique FAURE, chargée de la ruralité.

Article 6

Le présent décret sera publié au Journal officiel de la République française.

Fait le 4 juillet 2022.

Emmanuel Macron
Par le Président de la République :
La Première ministre,
Élisabeth Borne

Document 4 : Circulaire du 24 mai 2017 relative à une méthode de travail

gouvernemental exemplaire, collégiale et efficace

A la suite de l'élection du Président de la République, le Gouvernement va engager la mise en

œuvre rapide du programme approuvé par les Français. Celle-ci implique une méthode de
travail renouvelée. L'objectif est de revenir à un fonctionnement marquant l'autorité de l'Etat et

9
prenant en compte le long terme. Dans le même temps, le Gouvernement doit renouer avec les
Français l'indispensable confiance sans laquelle il n'est pas d'administration efficace.
L'organisation de l'action gouvernementale doit ainsi répondre à une triple exigence
d'exemplarité, de collégialité et d'efficacité.

Cette méthode de travail doit être mise en place sans délai. A cet égard, en votre qualité de
ministre, vous jouez un rôle essentiel, en étant à la fois membre du collectif gouvernemental et
chef de l'administration de votre ministère. La présente circulaire précise les enjeux auxquels
nous devons répondre à titre individuel et collectif.

1. Exemplarité

L'exemplarité est le fondement de la confiance accordée par les Françaises et les Français au
Gouvernement. Chacun de ses membres doit traduire cette exigence dans son comportement,
que ce soit dans l'exercice de ses fonctions ou en dehors de ses engagements publics. L'intégrité,
la dignité et la probité sont au cœur de l'action publique.

D'une part, vous devez strictement respecter les obligations légales qui vous sont applicables et
notamment celles issues de la loi du 11 octobre 2013 modifiée relative à la transparence de la
vie publique. Il vous faut déclarer à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique
les intérêts que vous détenez au jour de votre nomination et au cours des cinq années
précédentes. Je souhaite en outre que vous me fassiez part de tout intérêt antérieur à ces cinq
ans susceptible d'influencer ou de paraître influencer une décision publique à laquelle vous
serez associé. Vous devez aussi déposer une déclaration de situation patrimoniale et confier la
gestion de vos instruments financiers à un intermédiaire agréé dans des conditions excluant tout
droit de regard de votre part pendant la durée de vos fonctions ministérielles. En cas de
questionnement, vous pouvez vous adresser à la Haute Autorité pour la transparence de la vie
publique.

D'autre part, vous devez adopter un comportement modeste et respectueux de chacun. Il

convient de limiter l'usage des deniers publics au strict accomplissement de la mission
ministérielle en ne tirant pas profit de ses fonctions pour soi-même ou pour ses proches : les
cadeaux doivent être remis au service du mobilier national ou du protocole, les offres de séjour
privé doivent être refusées, l'embauche de membres de sa famille par contrat proscrite etc. De
manière générale, les dépenses à caractère personnel ou familial ne peuvent évidemment être
mises à la charge de l'Etat. Vous devez veiller à la bonne application de cet impératif pour vous-
mêmes et pour l'ensemble de vos collaborateurs. Le secrétariat général du Gouvernement est à
votre disposition pour toute précision sur ces questions. Je lui ai demandé de vous adresser un
memento des règles applicables à la fonction de membre du Gouvernement.

Cette exemplarité a un sens : si l'Etat doit être ferme et fort, ses serviteurs doivent être sobres
et dignes ; il en va naturellement ainsi pour les membres du Gouvernement.

2. Collégialité

Comme l'a souhaité le Président de la République, le conseil des ministres doit redevenir le lieu
institutionnel de discussion entre le Président de la République, le Premier ministre et les
ministres. Il s'agit d'y échanger sur les politiques publiques à mener et les réformes à engager.

10
Ces échanges doivent se tenir très en amont afin de pouvoir être pris en compte dans la
préparation des textes. Il ne peut s'agir de le faire lors de la délibération du conseil des ministres
postérieurement à l'examen par le Conseil d'Etat d'un projet de loi, d'ordonnance ou de décret.
Ces échanges, au cœur de la collégialité, permettront d'accélérer la mise en œuvre des priorités
publiques.

L'action gouvernementale est une action collective fondée sur une claire répartition des
responsabilités.

En premier lieu, chaque ministre est compétent dans les domaines fixés par son décret
d'attribution ; il a en charge une administration. C'est à lui de mener dans son secteur la politique
gouvernementale. Pour autant il doit veiller à la bonne information de ses collègues.

En deuxième lieu, le Premier ministre dirige l'action du gouvernement. A ce titre il rend des
arbitrages qui doivent être préparés dans des conditions permettant à chacun de présenter son
point de vue. Il s'agit d'avoir tous les échanges nécessaires préalablement à la décision.

En troisième lieu, une fois les arbitrages rendus, ceux-ci doivent être appliqués. Ils prendront
la forme écrite d'un « bleu » de Matignon. Celui-ci m'engagera et il conviendra de s'y tenir.
C'est l'application d'un principe simple de loyauté. La liberté intellectuelle et la collégialité ont
pour corollaires naturels la solidarité. Chaque membre du Gouvernement pourra voir les
décisions prises être plus ou moins proches de ses positions initiales. Mais une fois cette
décision prise, il doit en être pleinement solidaire. C'est le gage indispensable de la cohérence
de l'action gouvernementale.

La discrétion est le nécessaire complément de la collégialité et de la solidarité. Cette discrétion

doit s'appliquer aux membres du Gouvernement mais aussi à l'ensemble de leurs équipes. Je
vous demande de leur rappeler l'ensemble de ces principes.

La collégialité implique aussi que chacun de vous, sur les dossiers dont il a la charge, cherche
d'abord à s'entendre avec ses collègues avant de recourir à un arbitrage de ma part. L'excès de
demandes d'arbitrage est une source de dysfonctionnements déjà ancienne et traduit de faibles
capacités internes de négociation ainsi qu'une mauvaise appréhension des modes de travail
collectifs.

En cas de demande d'un arbitrage, et hors l'hypothèse où je réunirai autour de moi pour rendre
celui-ci les ministres compétents, je vous demande de veiller à ce que les directeurs
d'administration centrale jouent sous votre autorité le rôle qui doit être le leur. De façon
générale, appliquant les directives que vous leur donnerez et dont vous vous assurerez de la
bonne application, c'est à eux de préparer et réaliser les réformes et les projets de texte traduisant
les priorités du Gouvernement. Il doit notamment en aller ainsi pour les projets de loi. C'est à
eux de venir personnellement en réunion interministérielle d'arbitrage présenter vos positions,
puis d'aller au Conseil d'Etat défendre le texte que j'aurai arbitré, de vous seconder dans le
travail parlementaire puis de défendre avec le secrétariat général du Gouvernement le texte au
Conseil constitutionnel. Je n'hésiterai pas à faire appel à eux pour éclairer les décisions relevant
de ma compétence. Je souhaite recevoir régulièrement les notes importantes qu'ils préparent
pour la mise en œuvre de l'action gouvernementale.

L'administration française est compétente, neutre et loyale. C'est une force de notre pays. Je
vous demande de vous appuyer sur elle. Les directeurs d'administration centrale sont nommés

11
en conseil des ministres. Il vous appartient de travailler de manière étroite avec eux. Comme l'a
indiqué le Président de la République, vous serez ainsi à même de décider si vous devez opérer
des changements parmi ceux placés sous votre autorité.

3. Efficacité

Vous êtes les chefs des administrations placées sous votre autorité. Vous devez exercer
pleinement cette responsabilité et vous appuyer sur elles.

Les tâches respectives des membres des cabinets ministériels et des directeurs d'administration
centrale viennent d'être rappelées et encadrées. D'une part, les cabinets doivent être centrés sur
des fonctions politiques et veiller à l'explication de l'action et de la communication relative à
celle-ci. D'autre part, les directeurs d'administration centrale ont en charge de mener à bien les
politiques publiques dans le cadre de l'action gouvernementale. De manière simple, il convient
désormais d'éviter de doubler au cabinet les fonctions de l'administration. Ceci appauvrit le lien
entre le ministre et ses services et crée des décalages nuisibles à la cohérence de l'action
publique. Par ailleurs, pour être pleinement efficace la méthode de travail gouvernementale
s'appuiera également sur une nouvelle gouvernance entre les cabinets du Président de la
République et du Premier ministre avec la nomination de conseillers conjoints.

Conformément aux engagements du Président de la République, les cabinets ministériels ont

été resserrés par le décret du 18 mai 2017 qui doit être strictement respecté. L'effectif d'un
cabinet de ministre est de dix, celui d'un ministre délégué de huit et celui d'un secrétaire d'Etat
de cinq. En application de la loi du 11 octobre 2013 modifiée relative à la transparence de la
vie publique, les membres des cabinets ministériels sont soumis à des obligations de déclaration
d'intérêts et de patrimoine. Un membre de cabinet ministériel ne respectant pas ces obligations
s'exposerait notamment à des sanctions pénales.

L'administration de votre ministère doit s'engager pour la mise en œuvre des priorités politiques
déterminées par le Gouvernement auprès du chef de l'Etat. Dès lors, vous devez organiser des
modalités de travail efficaces avec vos directeurs d'administration centrale, qui seront tous
nommés ou confirmés dans les six mois, pour prendre en charge sous votre autorité ces
politiques publiques. Des circuits courts de décision et une bonne circulation d'information
doivent permettre de rendre les modes de fonctionnement plus efficaces. Il est nécessaire que
vous rencontriez vos directeurs individuellement et collectivement très régulièrement, et que
vous vous appuyiez pleinement sur les services placés sous votre responsabilité.

Vous devez faire appel aux secrétaires généraux, chargés des fonctions support mais aussi et
surtout de la cohérence d'ensemble du pilotage, pour vérifier la cohérence des objectifs fixés
aux directeurs et l'adéquation des moyens alloués. Le secrétariat général du Gouvernement est
également à votre disposition pour vérifier cette cohérence globale au plan interministériel. Il
peut, si vous le souhaitez, afin de faciliter la mise en route de ces nouvelles méthodes de travail,
avec la délégation aux cadres dirigeants, mettre à votre disposition un accompagnement à la
mise en place de cette gouvernance.

Je vous demande de préparer, sur la base des orientations fixées par le Président de la
République, un projet de feuille de route de votre ministère pour les années à venir. Ce projet
devra m'être remis pour le 15 juin. Sur cette base, sera élaboré le programme de travail du
Gouvernement que je présenterai dans ma déclaration de politique générale devant le

12
Parlement. Vos programmes ministériels seront ainsi mis en place et vous fixerez sa feuille de
route à chaque directeur d'administration centrale. Il s'agit que toute l'administration centrale
ainsi que l'ensemble des services déconcentrés se mobilisent pour la réalisation rapide et
efficace de ce programme.

Je ferai tous les six mois le point avec vous sur la mise en œuvre de ce programme et de ces
feuilles de route ministérielles. Pour votre part, vous examinerez avec vos directeurs
d'administration centrale la bonne réalisation des objectifs que vous leur aurez fixés afin de
mesurer la correcte réalisation de vos programmes ministériels.

Exemplarité, collégialité et efficacité permettront au Gouvernement de mener à bien le

programme ambitieux de réforme que le Président de la République a présenté à nos
concitoyens.

Edouard Philippe

Document 5 : Matthieu Caron, « Si le Gouvernement ne rend pas

suffisamment de comptes, c’est qu’on ne lui en demande pas assez »,
acteurspublics.fr, 5 novembre 2020 (extraits)

Auteur de l’ouvrage Droit gouvernemental (LGDJ), (…) Matthieu Caron est maître de
conférences en droit public à l’université polytechnique des Hauts-de-France et directeur
général de l’Observatoire de l’éthique publique.

Vous venez de publier un ouvrage intitulé Droit gouvernemental à la LGDJ. Comment

définissez-vous ce droit ? Quelle est son utilité ?

Le droit gouvernemental est le droit qui régit l’organisation intérieure du gouvernement, au

même titre que le droit parlementaire réglemente la vie interne des assemblées. Précisément, il
est le droit des organes, des fonctions et du travail gouvernemental. Ses acteurs principaux sont
le Premier ministre, les ministres, les secrétaires d’Etat, les cabinets ministériels, les
administrations d’état-major – à commencer par le secrétariat général du gouvernement – ainsi
que les administrations centrales. (…)

Comme le mentionnait le constitutionnaliste Guy Carcassonne, auquel vous faites

abondamment référence dans votre ouvrage, peut-on dire que Matignon est
juridiquement la « clé de voute » de tous les pouvoirs ?

En 1958, dans son discours de présentation du projet de Constitution devant le Conseil d’État,
Michel Debré avait dit du Président de la République qu’il était la clé de voûte des institutions.
Guy Carcassonne a jugé que cette image était trompeuse car, écrivait-il, « la clé de voûte, c’est-
à-dire le point géométrique où s’équilibrent des forces antagoniques, c’est le Premier ministre ;
le chef de l’État, dans la métaphore architecturale, étant plutôt la flèche de l’édifice ». Guy
Carcassonne ajoutait que, si le Premier ministre n’a pas toujours le pouvoir de décider, « il a
celui d’agir, et les moyens d’agir ou d’empêcher d’agir (...). Matignon fait tout, tout se tient,
tout s’y tient (…). Et si, au milieu des contraintes de tous ordres, on pense que le pouvoir existe,
alors, indubitablement, Matignon en est bien le siège ». En un mot, le « bicéphalisme

13
administratif » – pour reprendre une expression du recteur Pascal Jean – tourne clairement à
l’avantage de Matignon et ce, pour plusieurs raisons : parce que le Premier ministre est le
titulaire du pouvoir réglementaire, parce qu’il est celui qui signe les projets de loi, parce que
ses services préparent l’ordre du jour du Conseil des ministres, parce que le chef du
Gouvernement et ses collaborateurs effectuent la plupart des arbitrages politiques et juridiques
au quotidien mais surtout, parce que les moyens de l’état-major administratif du Président de
la République demeurent dérisoires en comparaison de ceux du Premier ministre. Au total, si
c’est bien le Président qui définit en grande partie la politique de la Nation au plan politique,
c’est incontestablement le Premier ministre et son gouvernement qui la conduisent d’un point
de vue pratique.

A cet égard, vous revenez longuement sur le rôle du secrétariat général du gouvernement
(dénommé le « SGG »), une institution puissante qui, dans l’ombre, prépare la plupart
des décisions gouvernementales ?

Oui, il suffit d’analyser le rôle clé du secrétariat général du gouvernement pour se convaincre
de ce que je viens d’expliquer. Cette « main invisible de la République » comme l’a si bien
dénommée Jean Gicquel, fait l’objet de très peu de développements dans les manuels de droit
constitutionnel alors qu’elle est au cœur de la machine étatique. Lorsque vous connaissez mieux
le rôle de l’ensemble des services du Premier ministre, de même que les fonctions des cabinets
ministériels et des administrations centrales, vous mesurez à quel point la France est davantage
gouvernée par ses haut-fonctionnaires que par ses ministres. Au quotidien les collaborateurs de
Matignon réalisent de nombreux arbitrages au nom du Premier ministre lors des réunions
interministérielles – ce dont on ne parle quasiment nulle part – tandis que les collaborateurs de
cabinet et de l’administration centrale tiennent la plume lorsqu’il s’agit de rédiger les projets
de loi ! C’est dire qu’un Gouvernement technique se cache derrière le Gouvernement politique
de la France sans que les manuels de droit constitutionnel en fassent état. (…)

Le gouvernement rend-il alors suffisamment de comptes ?

Si le gouvernement ne rend pas suffisamment de comptes, c’est qu’on ne lui en demande pas
assez. En matière de contrôle du gouvernement, le Parlement est parfois aux abonnés absents.
Combien de parlementaires prennent part activement à la discussion de loi de règlement du
budget ? Combien d’entre eux utilisent les moyens dont ils disposent pour évaluer les politiques
publiques du gouvernement ? Combien parmi eux posent des questions écrites relatives au
contrôle de l’ordre intérieur du gouvernement ? Cela étant, s’il faut perfectionner la mise en jeu
de la responsabilité gouvernementale, le fait de rendre compte ne doit ni écraser ni résumer
l’action publique. Comme toute institution, le gouvernement est d’abord là pour agir. Le temps
qu’il passe à rendre compte c’est le temps qu’il n’emploie pas à déterminer et conduire la
politique de la Nation, ce qui doit demeurer sa principale mission. J’ajoute que le gouvernement
a multiplié les mécanismes d’endo-contrôle ces deux dernières décennies. Autrement dit, il a
de plus en plus tendance à s’auto-discipliner si bien qu’une culture de la responsabilité, en
particulier en termes déontologiques, tend à se diffuser en interne. (…)

Propos recueillis par Sylvain Henry

14
 Document 6 : Pierre Avril, « La disparition du Premier ministre :
conséquence ultime d’un présidentialisme exacerbé », JP Blog, 23 juin 2022

Le président de la République a réuni à l’Elysée, le 22 juin, les représentants des groupes

politiques de la nouvelle législature pour les sommer de faire connaître sans tarder la position
qu’ils comptaient prendre face aux problèmes urgents que posait la situation. Il rappelait à cette
occasion le mandat qu’il avait reçu du peuple français qui l’avait réélu le 24 avril. La majorité
présidentielle ne disposant plus à l’Assemblée nationale que d’une majorité relative, il fallait
donc que d’autres groupes y apportent leur contribution ; il leur appartenait de préciser, ‘’en
toute transparence’’, leurs intentions, et donc la responsabilité qu’ils devaient assumer devant
ledit peuple français. Réponse attendue à son retour du Conseil Européen où il est parti présider
l’Union européenne.

Cette fois, le Premier ministre a totalement disparu !

La captation (comme l’appelle Armel Le Divellec) de la direction du gouvernement par le

Président avait pu, un peu acrobatiquement, se rattacher à la présidence du conseil des ministres
qu’il exerce en vertu de l’article 9 C. Mais les rapports avec le Parlement paraissaient rester
l’exclusivité du Gouvernement et du Premier ministre (l’attestent les vicissitudes de
l’innovation introduite en 2008 à l’article 18 C permettant les déclarations devant le Congrès à
Versailles).

« Eh bien, si je ne peux venir à lui, qu’il vienne à moi ! » décide le président Macron, à l’inverse
de Lagardère, en convoquant les représentants des groupes pour les mettre devant… leurs
responsabilités ! Génial renversement de la situation ? (Raymond Aron dirait : ultimatum du
faible au fort). En réalité ultime escamotage de la responsabilité politique sous la Ve
République. Celle du Gouvernement devant le Parlement avait été oblitérée par la convention
sur la responsabilité non écrite du Premier ministre devant le Président, mais la fiction en était
entretenue par les articles 20 et 49 C. Aujourd’hui, le Président pose directement la question de
confiance aux députés, et il les renvoie, en guise de déclaration de politique générale, à son
programme électoral – ratifié par le vote populaire le 24 avril, celui du 19 juin ne saurait le
remettre en cause.

J’ajoute qu’une telle boulimie présidentielle m’a toujours paru dans les gènes du régime pour
deux raisons : la prééminence sur les législatives de l’élection présidentielle tenue pour
attribuant le Pouvoir de l’Etat au Président, et sa conséquence logique : il est censé intervenir
partout lorsque cette prise en charge globale du Pouvoir lui paraît réclamer qu’il se saisisse du
problème en débat. Et l’appétit vient en mangeant. Après le gouvernement, puis le Parlement,
il reste l’Administration, colonne vertébrale de l’Etat, qui est en cours de désossement avec la
suppression des grands corps qui la rendra plus digestible par la gouvernance de la start-up
France que les principes obsolètes du service public.

15
 Document 7 : Lettre de démission d’Elisabeth Borne, 8 janvier 2024

Monsieur le Président de la République,

Vous m'avez fait part de votre volonté de nommer un nouveau Premier ministre.

Depuis près de vingt mois, j'ai eu l'honneur de diriger une équipe gouvernementale qui a conduit
avec détermination des réformes essentielles pour notre pays et nos concitoyens.

Grâce à l'action des ministres et de leurs administrations, auxquels je veux ici rendre hommage,
je me suis attelée à faire adopter, dans des conditions inédites au Parlement, les textes financiers
dont la réforme des retraites, la loi relative à l'immigration et plus de cinquante lois qui
répondent aux défis de notre pays et aux préoccupations des Français.

Hors textes financiers, nous avons su bâtir des majorités de projet dans l'esprit de dépassement
de votre élection en 2017.

Par ailleurs, conformément à la mission que vous m'avez confiée, je suis fière que la France
soit désormais dotée d'une planification écologique complète et robuste.

Ainsi que nous en sommes convenus lors de notre dernier entretien, il est plus que jamais
nécessaire de poursuivre les réformes afin de donner sa chance et des perspectives à chacun au
sein de la République et de bâtir une France plus forte et plus juste dans une Europe plus
souveraine.

Alors qu'il me faut présenter la démission de mon Gouvernement, je voulais vous dire combien
j'ai été passionnée par cette mission, guidée par le souci constant, que nous partageons, d'aboutir
à des résultats rapides et tangibles pour nos concitoyens.

Je vous remercie, une nouvelle fois, pour la confiance que vous m'avez accordée depuis 2017.

Je vous adresse mes vœux les plus chaleureux de réussite pour la suite de votre quinquennat et
vous prie de croire, Monsieur le Président de la République, en l'expression de ma très haute
considération.

Elisabeth Borne

16