Burocracia

A burocracia, en socioloxía, é unha estrutura organizativa caracterizada por procedementos regularizados, división de responsabilidades, xerarquía e relacións impersoais; aplícase a toda forma de organización, aínda que se asocia sobre todo ao público. O termo vulgarizouno Max Weber, e moitos aspectos da administración pública débense a el.

Características xerais

Unha burocracia, hipoteticamente e en forma ideal, constaría de varias capas de dirección ou acción, organizadas xerarquicamente, ao nivel adecuado ou apropiado das cales se dirixiría a toma de calquera decisión. Unha segunda característica das burocracias, particularmente das de goberno, é a contratación e alocación ou remoción de persoal (funcionarios) de acordo a criterios explícitos e relevante ao desempeño de funcións (é dicir, non está relacionada con asuntos persoais).

Entre os exemplos das burocracias cotiás pódense contar as de hospitais, tribunais, igrexas, escolas, exército e as empresas, tanto públicas como privadas. Por exemplo, nun hospital correspóndelle ao director ou supervisor tomar decisións acerca da distribución xeral de recursos entre os departamentos. A cada médico xefe de departamento corresponden as decisións acerca de como alocar os recursos que lle foron designados polo director ou supervisor en relación á atención que o seu departamento ofrece ao público (número de empregados —médicos, enfermeiros...— e materiais —camas, quirófanos...—). A cada doutor ou enfermeiro dentro deses departamentos corresponden as decisións acerca da atención aos pacientes que asistan, cos recursos dispoñibles no seu departamento tal e como foron organizados polo xefe do departamento etc. Eses funcionarios (doutores, enfermeiros etc.) son contratados, promovidos ou despedidos en relación á súa capacitación técnica e funcionamento en relación ás súas tarefas, e non porque sexan simpáticos, amigos ou parentes do director ou descendentes dalgunha familia especial. Por exemplo, un médico ou un enfermeiro xefe acceden aos seus cargos en relación aos cursos de especialización que fixeron e terminaron exitosamente e en relación á súa experiencia.

Na época moderna a burocracia asume o seu rol e importancia non só no desenvolvemento das funcións do Estado, senón tamén nas corporacións e grandes empresas, capitalistas ou non, debido ao desenvolvemento e especialización do traballo que experimentaron estas; adóitase denominar a este tipo de burocracia nas empresas privadas burocracia corporativa, termo que xeralmente se entende como referíndose ao conxunto dos empregados privados de maior xerarquía e especialistas en áreas como mercadotecnia, publicidade, vendas, departamentos legais, administración, relacións públicas etc. que detentan algún tipo de monopolio en certos coñecementos. Este sector "administrativo" é ademais un dos segmentos da sociedade de maior crecemento en poder económico e de decisión en moitos dos países do Primeiro mundo.

Definicións

• Buro: (oficina) e cracia: (goberno).
• "O goberno das normas e organización explícitas".
• Nun sentido orixinal, que se traslada ao uso común, burocracia asóciase a ineficiencia, preguiza e malgasto de medios. Xeralmente percíbese, na imaxinación popular, como un ente que existe unicamente para si mesmo e que só logra resultados que acaban ampliando as dimensións da burocracia. Así, comunmente úsase de xeito pexorativo.
• No entanto, de acordo á análise sociolóxica de Max Weber, o sistema ten connotacións máis positivas, en que é unha forma de organización e administración máis racional que as alternativas, que se caracterizan como sistemas baseados en aproximacións "carismáticas" ou "tradicionais". Weber definiu a burocracia como unha forma de organización que realza a precisión, a velocidade, a claridade, a regularidade, a exactitude e a eficiencia conseguida a través da división prefixada das tarefas, da supervisión xerárquica, e de detalladas regras e regulacións.

Orixe e evolución do termo

A palabra foi introducida no vocabulario político-económico —cunha connotación negativa— por Jean-Claude Marie Vicent de Gournay, quen escribiu —con anterioridade á Revolución francesa e en relación ás políticas practicadas pola monarquía absoluta—: "Temos unha enfermidade en Francia que seriamente intenta obstaculizar os nosos esforzos; esta enfermidade é chamada buromanía". Noutras ocasións refírese á "burocracia" como forma de goberno.

Nunha carta —datada o 15 de xullo de 1765— un enciclopedista alemán, o barón Von Grimm, escribe: "O verdadeiro espírito das leis en Francia é o daquela burocracia da cal o falecido Sr. De Gournay se queixaba tanto; aquí as oficinas, os funcionarios, secretarios, inspectores e intendentes non son nomeados nos seus postos para beneficiar o interese público, en realidade parecería que o interese público foi instaurado para que as oficinas poidan existir".

Con todo, a burocracia, entendida como a tentativa de establecer mecanismos e institucións coa intención de obter, centralizar e procesar información a fin de poder tomar decisións efectivas acerca do futuro, é quizais tan antiga como a historia da civilización mesma. Exemplo diso é o escriba, quen primeiro fixo a súa aparición e ascenso á prominencia en Sumeria —que moitos consideran a primeira civilización como tal, cun sistema de escritura tan complexo que se necesitaba un adestramento de longo prazo para poder empregalo—. Tanto entre os sumerios como os antigos exipcios os escribas chegaron a exercer un gran poder, dado que eran os únicos capaces de efectuar, acceder e controlar tanto os documentos como os cálculos necesarios para determinar colleitas esperadas, impostos etc.

Máis tarde, no imperio persa, a habilidade dos escribas e a extensión do imperio mesmo permitiu a división deste en provincias dirixidas por funcionarios (sátrapas) nomeados por e responsables ante o emperador (Sah).

Con todo, considérase xeralmente que o sistema de burocracia antiga máis eficiente foi o sistema chinés, no cal, por máis de mil anos, os mandaríns estableceron e mantiveron un sistema sumamente efectivo e estable baseado no nomeamento ou contratación e promoción dos funcionarios ou administradores públicos en relación a estudos rigorosos e exames competitivos xerais ou impersoais (é dicir, baseados nas capacidades necesarias para executar as funcións correspondentes á posición).

A extensión do sistema burocrático moderno empeza coa expansión do poder do Estado durante as monarquías absolutas e continúa coa Revolución Industrial, que marca o termo da asociación exclusiva e tradicional entre a burocracia e o Estado e esténdea a empresas e organizacións non estatais.

Características da burocracia

De acordo a Weber, un sistema burocrático é regulado polos principios seguintes:

• O desempeño de funcións oficiais é permanente e constante (no sentido de que os funcionarios non cambian de tarefas arbitrariamente e que sempre haberá alguén que desempeñe determinada función).
• Tales funcións execútanse estritamente de acordo coas seguintes regras:

a) As tarefas de cada funcionario están delineadas de acordo a criterios impersoais.

b) O funcionario ten a autoridade para desempeñar as súas tarefas.

c) Os medios de coerción a disposición dese funcionario son estritamente limitados e as condicións do seu uso claramente definidas.

• As responsabilidades e autoridade de cada funcionario son parte dunha xerarquía de autoridade, con dereitos e deberes apropiados de supervisión e apelación.
• Os funcionarios non son propietarios dos recursos que utilizan no desempeño das súas funcións, pero son responsables polo uso de tales recursos.
• Os ingresos en relación ao desempeño das funcións están estritamente separados de calquera outro. Igualmente en relación ao traballo.
• As posicións e/ou funcións non pertencen nin poden ser apropiadas polos funcionarios (é dicir, non se poden herdar, transferir etc., por decisión do funcionario).
• As funcións desempéñanse —e chégase a decisións— sobre a base de documentos escritos.

Adicionalmente, existen os seguintes considerandos en relación aos funcionarios:

• Cada funcionario é contratado, nomeado ou elixido sobre a base da súa conduta.
• Cada funcionario exerce a autoridade que lle foi delegada de acordo a regras xerais e impersoais. A súa lealdade é ao correcto desempeño das súas funcións.
• A contratación, elección e/ou posición de cada funcionario depende das súas cualificacións relevantes ou técnicas.
• O traballo do funcionario é exclusivo. O funcionario non pode ter outro traballo ou responsabilidade que o desempeño das súas funcións.
• O funcionario é compensado ou premiado cun salario regular e a posibilidade de progreso na súa carreira, progreso que depende primariamente do seu esforzo e dedicación ao desempeño das súas funcións.

O funcionario debe exercer o seu bo xuízo e habilidades, pero o seu deber é exercelos no servizo da autoridade superior (incluíndo, especialmente no caso de altos funcionarios, a autoridade da lei). Ultimamente, o funcionario é responsable polo desempeño imparcial das súas funcións tal como están establecidas na lei ou regulacións relevantes e debe sacrificar as súas opinións persoais —ou renunciar ao seu cargo— se é que ese deber lle chega a ser contrario.

Percepcións da burocracia

Como vimos, e a pesar da efectividade e vantaxes administrativas que o sistema conferiu historicamente aos Estados, a reacción fronte á súa aplicación ou extensión non foi universalmemte aprobatoria. Moitos, seguindo a De Gournay (quen neste sentido pode verse como antecedendo ao Liberalismo clásico), considerábano como esencialmente negativo.

Con todo, autores como Adam Smith e John Stuart Mill excederon esas visións temperás, buscando proporcionar un fondo teórico á asignación racional dos recursos, á produción, e á fixación de prezos, teorías moitas veces baseadas na organización burocrática das actividades económicas e as empresas.

Quizais os primeiros que intentaron realizar un exame académico xeral do fenómeno e as súas consecuenicias foron Karl Marx e Friedrich Engels, para quen a burocracia se orixina e desenvolve a partir de catro fontes: a relixión, o estado, o comercio e a tecnoloxía.

En xeral, para eses pensadores a burocracia tamén ten un rol negativo (por exemplo, Marx escribe: "En realidade, a burocracia como a organización civil do Estado oponse ao Estado social dos civís" . Marx tamén describe a burocracia como "a república petrificada". Con todo, introducen unha diferenza interesante: a burocracia como instrumento do Estado e a burocracia como intrumento da sociedade civil (que tanto Marx como Engels conceptualizan —nas "corporacións" ou guildas e gremios— como a sociedade burguesa).

Así pois, Marx suxire a burocracia como un dos elementos que posibilitaron, neste caso, a urxencia das institucións políticas da sociedade burguesa (a través do desenvolvemento das corporacións) e, máis en xeral, a posibilidade de que a burocracia sexa un instrumento non estatal senón ao servizo dos actores da produción e a "sociedade civil" en xeral. Na concepción marxista a burocracia non contribúe á creación de riqueza, pero goberna (controla e organiza) tal produción apropiándose dunha porción dela a través de leis (impostos, licenzas, tributos etc.). É entón, un custo social (ou custo aos produtores) pero é un custo que pode ser aceptable, na medida que fai posible manter a orde social e posibilita a expansión do produto común. O problema en relación á burocracia é entón, desde este punto de vista, non tanto se a burocracia pode ter un papel lexítimo na sociedade, senón cal é o custo dese papel, particularmente dado que as clases sociais (propietarios dos factores de produción: proletariado, capitalistas, terratenentes etc.) están constantemente en disputa sobre a distribución do produto do proceso de produción (ver, por exemplo, «Explotación social»). Suxeriuse que Marx non profundou o estudo en relación ao papel xeral da burocracia, especialmente acerca da posibilidade de que desprace do poder as clases produtoras propiamente tales.

Con todo, e con posterioridade (1851), Auguste Comte propón unha suxestión precisamente nese sentido (no seu "Système de Politique Positive" ) asignando ao goberno o rol de conducir a acción individual ao obxectivo común. Para Comte ese goberno —alégase— sería necesariamente autoritario, dado que a acción dese Estado baséase no descubrimento e aplicación de "leis naturais" polos administradores científico-técnicos. Para Comte os "sabios positivistas" teñen o papel principal de educar nun proceso que "dará a cada un o coñecemento necesario para comprender o seu lugar, o seu papel como "órgano da humanidade" a través dun sistema que debe ser "preciso tanto acerca dos programas como acerca dos "cadros institucionais"; tendendo a limitar absolutamente a intervención da individualidade... (poñendo en funcionamento de xeito rutineiro) a investigación administrativa, centralización uniformante, reasignacion regular do persoal a fin de evitar relacións persoais, cursos de contido preciso e programas estritos, todo é planificado e anunciado por adiantado. Ese desprazamento de dirección política por unha elite técnico-burocrática chegou a ser, para algúns (ver, por exemplo, «Trotski»), de maior importancia en tentativas posteriores de poñer en funcionamento a concepción marxista. (ver «Capitalismo de Estado»). Mais xeralmente, a proposta de Comte percíbese como estando nas bases dos sistemas de administración en Europa continental na segunda metade do século XIX.

Max Weber introduciu, de acordo a moitos, o concepto ao vocabulario académico moderno, baseándose no estudo dos sistemas de administración pública europeos continentais da súa época. Para Weber a burocracia ten unha connotación positiva en que é un sistema máis racional que as alternativas anteriores, sistemas de administración que basean a autoridade nas tradicións ou o carisma.

De acordo a Weber, a burocracia é un sistema de goberno ou control legal (no sentido de estar sometido a regras explícitas e xerais). É impersoal (é dicir, a autoridade vai a quen ten a capacidade de executar certas funcións, determinado por criterios establecidos en relación ao desempeño da tarefa e non en base a persoas determinadas xa sexa por tradición ou carisma; ver tamén «Meritocracia»), eficiente, eficaz e perdurable (na medida que distribúe e coloca funcións e poderes aos niveis adecuados de xeito racional) e tende a diminuír as desigualdades sociais (na medida en que por unha banda distribúe autoridade e polo outro o acceso a esa autoridade e os seus posibles privilexios non se transmiten de xeración a xeración).

Con todo, Weber tamén salientou que a burocracia pode anquilosarse, dado que quen teñen poder buscan preservalo; e/ou carecer de flexibilidade, por exemplo, cando confrontan casos individuais ou especiais.

Críticas

O propio Max Weber percibiu que realmente non pode existir un tipo de organización ideal. Xa que logo, a burocracia real será menos óptima e efectiva que o seu modelo ideal. Segundo Weber, pode dexenerar dos seguintes xeitos:

• A xerarquía vertical de autoridade pode non ser o suficientemente explícita ou delineada, causando confusión e conflitos de competencia.
• As competencias poden ser pouco claras e usadas contrariamente ao espírito das regras; en ocasións o procedemento en si mesmo pode considerarse máis importante que a decisión ou, en xeral, os seus efectos.
• Nepotismo, corrupción, enfrontamentos políticos e outras dexeneracións poden contrarrestar a regra de impersonalidade, podéndose crear un sistema de contratación e promoción non baseado en méritos.
• Os funcionarios poden eludir responsabilidades.
• A distribución de funcións pode ser ineficaz, producindo excesiva actividade regulatoria, duplicación de esforzos e, en xeral, ineficiencia.

Ata unha burocracia non dexenerada pode verse afectada por certos problemas:

• Sobreespecialización.
• Rixidez e inercia nos procesos, tomando decisións con lentitude ou sendo imposible aplicalas ao presentarse casos infrecuentes, e igualmente atrasando os cambios, evolución e adaptación de vellos procesos a novas circunstancias.
• Suposición de que o sistema é sempre perfecto e correcto por definición, provocando que a súa organización sexa pouco proclive ao cambio e á autocrítica.
• Pouca estima polas opinións disidentes.
• Creación de máis e máis regras e procesos, crecendo a súa complexidade e diminuíndo a súa coordinación, facilitando a creación de regras contraditorias.

En exemplos extremos a burocracia pode dirixir ao trato dos seres humanos como obxectos impersoais. Este proceso foi criticado por numerosos filósofos e escritores (Aldous Huxley, George Orwell e Hannah Arendt) e satirizado no cómic Dilbert. Mafalda, un personaxe de historieta creado por Quino, púxolle Burocracia como nome á súa tartaruga.

Na concepción do marxista Lev Trotski, o réxime da antiga URSS tras o triunfo de Stalin correspondía ao dominio político dunha caste privilexiada, a burocracia.

Para principios da década do terceiro milenio, sostense que os netos da xeración nova xa non coñecerán un sistema burocrático, substituído ou eliminado polas tecnoloxías informáticas e a finalidade de axilizar procesos humanos.