• La Posición De México Frente A Los Conflictos De Centroamérica
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• El Colegio de México
• pp. 33-46
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La posición de México ante los conflictos de Centroamérica fue, desde sus inicios, la de que éstos tenían sus raíces en problemas derivados de estructuras sociales y políticas arcaicas, agravados por un inequitativo orden internacional económico. En consecuencia, para México los conflictos debían enfrentarse yendo al fondo de sus raíces sociales, económicas y políticas y no meramente atacando sus síntomas externos. Sin embargo, para poder enfrentar las raíces del problema era necesario primero lograr un clima de estabilidad en el que pudieran llevarse a cabo los cambios profundos que un ambiente permanente de paz requería. Este clima de estabilidad no podría lograrse mientras las grandes potencias se empeñaran en convertir a Centroamérica en un teatro de su confrontación global.

La tesis mexicana consideraba los conflictos de Centroamérica bajo una perspectiva que se acercaba más a la óptica Norte-Sur de los problemas internacionales que a la de la confrontación Este-Oeste. De aquí entonces que gran parte del empeño de la política exterior mexicana estuviera dirigido a emancipar los conflictos centroamericanos de la confrontación Este-Oeste y a que éstos fueran resueltos pacíficamente en un marco estrictamente latinoamericano, sin injerencias extrañas. No por ello México dejó de reconocer el grado de sensibilidad que suscitaba en Estados Unidos la injerencia en Centroamérica de otros países ajenos a la región. Sin embargo, México sostuvo la tesis de que la mejor forma de evitar la injerencia de otras potencias ajenas al continente era justamente la de evitar también la intromisión de los propios Estados Unidos en los asuntos internos de estos países. Una intervención militar de Estados Unidos implicaría el riesgo de una mayor injerencia en la región de parte de otras potencias y, en última instancia, el peligro de una conflagración internacional.

Pero si bien México era partidario de resolver los conflictos de Centroamérica dentro de un marco estrictamente latinoamericano, esto no significaba un deseo de arrogarse un derecho a intervenir en los asuntos internos de estos países. Por el contrario, México había subrayado que cualquier intento de coadyuvar en busca de la paz en Centroamérica debía llevarse a cabo sobre la base de un estricto respeto de los principios de autodeterminación y no intervención. En palabras del propio presidente De la Madrid:

De aquí entonces que los esfuerzos de México, por conducto del Grupo Contadora, estuvieran encaminados hacia tres objetivos básicos. Primero, detener una conflagración bélica en el área centroamericana. Segundo, crear condiciones pacíficas en Centroamérica, median­te acuerdos destinados a eliminar el armamentismo y la presencia militar extranjera. Tercero, impulsar un proceso de desarrollo económico y social en la región.²⁷

Todos estos objetivos requerían grandes esfuerzos, así como una gran perseverancia y tacto diplomático. México, por conducto de Contadora, cumplió con todo ello. Sin embargo, la responsabilidad —y la capacidad de persuasión— de Contadora tenía límites claros:

Miguel de la Madrid, todavía como presidente electo, había dado indicios de que si bien habría de continuar los esfuerzos de paz en Centroamérica, iniciados por su predecesor, trataría de conducirlos mediante una acción concertada con otros países latinoamericanos. Ante la Comisión de Asuntos Internacionales de su propio partido, en octubre de 1982, el presidente electo declara lo siguiente:

Otra idea importante manejada por el nuevo gobierno era la de que los esfuerzos de paz deberían llevarse a cabo dentro de un marco estrictamente latinoamericano y canalizar todas las iniciativas —que seguían proliferando— por medio de ese solo mecanismo. Este criterio debería ser aplicable incluso a los organismos internacionales, si se quería en efecto asegurar la paz en Centroamérica. La razón era simple: Nicaragua desconfiaba de la oea por la influencia tradicional de Estados Unidos en ese organismo y los otros países centroamericanos desconfiaban de la ONU por razones opuestas. Era necesario entonces ensayar la posibilidad de un marco nuevo, que asegurara de antemano una mayor imparcialidad alas partes en conflicto.

Por otra parte, si bien México contaba con la confianza de los sandinistas debido a su apoyo abierto y reiterado a la revolución nicaragüense, esta misma razón hacía sospechosas sus iniciativas entre los otros países. De aquí también entonces la necesidad de asociarse con otros países latinoamericanos menos expuestos al tipo de sospechas que México suscitaba, con el fin de ganar la confianza de todas las partes en conflicto. Sólo así sería posible persuadirlos a sentarse en la mesa de negociaciones a discutir sus diferendos.

Con Venezuela ya existía el antecedente reciente de una acción concertada. Éste era el caso del llamado de paz conjunto de López Portillo y Herrera Campins a los gobiernos de Honduras, Nicaragua y Estados Unidos, del 16 de septiembre de 1982. Venezuela era pues un candidato obvio para el proyecto de acción concertada, pero había necesidad de confirmar su actitud.

Se pensó que otro posible candidato podría ser Colombia. Ello parecía posible a la luz de las posiciones que había adoptado el presidente Belisario Betancur —llegado al poder el mes de agosto anterior— en una serie de cuestiones latinoamericanas. De manera muy especial destacaba el discurso que había pronunciado durante la visita del presidente Reagan a Bogotá. En este discurso, que coincidió con la toma de posesión del presidente De la Madrid, se advertía claramente una posición independiente y progresista del gobierno colombiano.³⁰

Otro candidato idóneo parecía ser Panamá. Su situación limítrofe con la región del conflicto y la presencia en su territorio del Comando Sur del ejército norteamericano le hacían ver con preocupación el peligro de un estallido bélico en Centroamérica.³¹ Además, Panamá ya había dado muestras de una posición independiente frente a los conflictos centroamericanos.

Por otra parte, existía en esos momentos un clima propicio para el acercamiento en América Latina. La guerra de las Malvinas, a pesar de haber sido provocada por la acción aventurada de un gobierno militar de nula legitimidad política, había suscitado el apoyo político casi unánime de los países latinoamericanos. (México fue en realidad una de las excepciones, pues si bien por una parte reiteró el derecho de Argentina a la soberanía sobre las islas, por otra parte reprobó el uso de la fuerza para dirimir el diferendo.) El apoyo brindado por Estados Unidos y varios países europeos a Gran Bretaña —el primero en desapego al Tratado de Río— hizo ver con claridad que en momentos de crisis América Latina quedaba sola para enfrentar su propio destino. La guerra de las Malvinas coincidió con la conmemoración del segundo centenario de Simón Bolívar y ello, necesariamente, ponía de relieve, en momentos de crisis, la importancia y pertinencia del sueño bolivariano de una América Latina unificada. En consecuencia, podría decirse que en cierto sentido la conjunción de estos hechos ayudó a unificar los criterios internacionales de los países en la región.

Con estos antecedentes, México envía a un representante especial en diciembre de 1982 —o sea a los pocos días de iniciado el gobierno de De la Madrid— a entrevistarse con los gobiernos de Colombia, Panamá y Venezuela, para conocer su opinión sobre el proyecto de acción concertada. Se enfoca la cuestión no sólo desde el punto de vista del conflicto interno salvadoreño o desde el punto de vista del conflicto Honduras-Nicaragua, sino como algo más completo que pudiera darle un tratamiento integral a todas las distintas cuestiones presentes en la crisis centroamericana.³²

México encuentra una respuesta altamente positiva de parte de los tres gobiernos consultados y surge así la posibilidad de una acción concertada para un esfuerzo de paz más persistente y de mayor aliento.

Se decide entonces convocar a los cancilleres de estos tres países a una reunión, pero se juzga que no es conveniente que ésta se efectúe en México. Se sugiere a Panamá como posible sede, en caso de que el gobierno de ese país lo apruebe y se procede a la consulta del caso. La respuesta a la iniciativa mexicana es de nuevo favorable y el gobierno de Panamá invita a los cancilleres de los otros tres países a reunirse en la isla de Contadora los días 8 y 9 de enero de 1983.

La reunión de Contadora, por el simple hecho de llevarse a cabo, era ya en sí una acción significativa con connotaciones diplomáticas importantes para México y los otros países. En primer lugar, porque era una obvia respuesta al Foro pro Paz de San José, convocado bajo los auspicios de Estados Unidos dos meses antes. En segundo lugar, porque daba prueba fehaciente de la voluntad política del nuevo gobierno mexicano de continuar la línea seguida por su predecesor en relación con Centroamérica, algo sobre lo que se había especulado mucho con anterioridad al 1 de diciembre, fecha de la toma de posesión de De la Madrid. En tercer lugar, porque venía a confirmar el reencuentro de puntos de vista entre México y Venezuela y sellaba el alejamiento de la última respecto de la política norteamericana en Centroamérica. En cuarto lugar, porque un importante país del vecindario geográfico, Colombia, que hasta fecha reciente se había mostrado sujeto a la influencia de Estados Unidos en materia de política regional, venía ahora a sumarse a México y Venezuela, fortaleciendo así al grupo de postura independiente. Finalmente, porque otro país de la región, Panamá, no solamente fortalecía al grupo con su presencia, sino que, por haber participado en el Foro de San José y ahora era el convocante a la reunión de Contadora, restaba legitimidad al primero.³³

En la reunión, los cancilleres de los cuatro países sellan el compromiso de actuar conjuntamente en la búsqueda de la paz en Centroamérica, después de considerar otras iniciativas de paz como poco viables debido a su carácter excluyente, que no toma en cuenta a todas las partes involucradas en los conflictos. Por otra parte, emiten un comunicado mediante el cual hacen un llamado urgente a los países centroamericanos a reducir tensiones mediante el diálogo; expresan preocupación por la injerencia foránea directa e indirecta, y advierten lo indeseable que resulta inscribir los conflictos centroamericanos en la confrontación Este-Oeste.³⁴

El objetivo inicial de Contadora era “poner en blanco y negro” lo que se juzgaba esencial como catálogo de principios en la crisis de la región para resolver el conflicto. Otra de las cuestiones que se subrayaba era la necesidad de iniciar consultas con las partes directamente involucradas y también con otros países que pudieran aportar una contribución política para coadyuvar en la resolución del conflicto.

Aun cuando Contadora no tenía la pretensión deliberada de competir con otras iniciativas de paz, ello resultaba inevitable. Por aquel entonces se habían presentado una multitud de iniciativas, muchas de ellas de buena fe, pero que habían contribuido a crear más bien un ambiente de confusión y anarquía al competir entre sí. Se hablaba, por ejemplo, de que Francia estaba dispuesta a jugar un papel importante en la cuestión; de que España, Felipe González en particular, habría de desempeñar también un papel protagónico como intermediario en la crisis; de que Santo Domingo, con su idea de celebrar una especie de mini-Helsinki, pretendía también actuar como mediador. Pero la iniciativa con la que realmente venía a rivalizar Contadora era el Foro pro Paz de San José. La rivalidad con el Foro venía en realidad desde la iniciativa conjunta de López Portillo y Herrera Campins de septiembre de 1982.

Sin embargo, desde un principio la ventaja de Contadora sobre las otras iniciativas resultó clara. En comparación con las europeas presentaba la ventaja de ser una acción latinoamericana y por lo tanto no chocaba con la tradición de las relaciones interamericanas. Respecto del Foro pro Paz, Contadora presentaba la ventaja de no ser excluyente ni partidista, por lo que sus intenciones de mediación presentaban un grado mayor de credibilidad y realismo. A este respecto Contadora llevaba el propósito de conformar el proceso negociador con un sentido participativo amplio, que incluyera a los estados, los gobiernos o las facciones interesadas.

Existía en realidad un conflicto serio entre las perspectivas del Foro pro Paz y Contadora, tal y como había existido entre aquél y el llamado de paz de López Portillo y Herrera Campins de septiembre de 1982. Sin embargo y a pesar del amplio respaldo otorgado por Estados Unidos, el Foro pro Paz fue perdiendo gradualmente legitimidad, por los defectos de fondo que presentaba como instrumento de negociación. En consecuencia, el propio Luis Alberto Monge, uno de sus principales creadores, llegó a declarar poco tiempo después que desde que Contadora fue creada, el Foro pro Paz estaba muerto y enterrado.³⁵

A partir de la primera reunión de Contadora se inicia un proceso de consultas separadas con todas las partes del conflicto —afectadas e interesadas— por parte de los miembros de Contadora. El presidente colombiano, Belisario Betancur, es quien echa a andar el mecanismo en relación con los gobiernos de Centroamérica. Visita las capitales de la región y celebra entrevistas con cada uno de los mandatarios. Encuentra, en principio, receptividad de parte de éstos.

El presidente Betancur venía precedido de una fama, bien ganada, de hábil negociador. En su propio país, después de las elecciones que lo llevaron a la Presidencia, Betancur había iniciado negociaciones con los movimientos guerrilleros colombianos que llevaban sosteniendo una lucha por largos años. Betancur sostenía la tesis de que en países como Colombia no era suficiente ganar las elecciones para obtener el consenso y la estabilidad de la sociedad, sino que era necesario negociar con la oposición, por pequeña que ésta fuese, incluyendo la de tipo armado.

El secretario de Relaciones Exteriores mexicano, Bernardo Sepul­veda, por su parte, inicia una serie de consultas privadas con gobiernos que tenían algo que hacer o algo que decir en relación con el conflicto centroamericano. O sea, lo que más tarde se llamará, en lenguaje de la propia Contadora, países con vínculos e intereses en la región.

Tiene una entrevista que resulta muy importante con altos representantes del gobierno cubano; esta entrevista por razones obvias se mantuvo en reserva y en la confidencialidad que es indispensable en este tipo de cuestiones. La entrevista se celebra a un alto nivel político, con el vicepresidente del gobierno cubano, Carlos Rafael Rodríguez, y se lleva a cabo en Cancún entre el 14 y 16 de enero de 1983. Son tres días de intensas conversaciones en donde se examinan cuestiones bilaterales, pero fundamentalmente relacionadas con el conflicto centroamericano. Esas conversaciones, celebradas desde una temprana fase del proceso de Contadora, producen resultados muy provechosos porque se fija la posición cubana que resulta ser muy realista, muy ubicada en términos políticos, y que tiende a contribuir de manera importante a solucionar estos problemas. La posición cubana era la de no involucramiento, tanto por parte de la propia Cuba como de la Unión Soviética, en el conflicto armado centroamericano. En el caso de El Salvador, los cubanos claramente manifiestan su deseo de que se encuentre una solución negociada entre la facción insurgente y el gobierno de Alvaro Magaña. Expresan que resultaría absurdo suponer una solución armada favorable a los insurgentes de El Salvador; la razón de ello es que de suceder este acontecimiento habría la seguridad plena de que el gobierno de Estados Unidos intervendría militarmente, probablemente no sólo en El Salvador, sino que ésta intervención se aprovecharía para realizar lo que se denominó como una operación de limpia en la zona centroamericana. La parte cubana informa, además de su insistencia ante el liderazgo de la facción insurgente en El Salvador, sobre la necesidad de buscar la negociación a la brevedad posible. En el caso de Nicaragua anticipa que también estaría a favor de una solución que moderara el radicalismo de la revolución sandinista a fin de evitar el riesgo de su misma subsistencia. Por lo que hace a la participación cubana en estos quehaceres, hubo también una posición de realismo y moderación, un afán evidente por evitar que la participación cubana significara un pretexto para Estados Unidos, no sólo para mayores sanciones de índole económica, sino hasta para una intervención militar. En el transcurso de 1982, sobre todo en los meses de octubre y noviembre, la situación para Cuba se había presentado crítica en lo que hace precisamente a la posibilidad de una intervención militar de Estados Unidos. En Cuba se tuvo la sensación de que en algún momento podría haber una especie de toma y daca de Polo­nia por Cuba en el juego político de las grandes potencias. Es algo que en privado habrían de manifestar las autoridades cubanas: la sensación de haber estado al borde de una confrontación directa con Estados Unidos a la cual temían en forma explicable y en consecuencia trataban de evitarla con el máximo de esfuerzos.³⁶

Previamente, el 6 de enero de 1983, el subsecretario norteamericano Enders visitó México para examinar de manera muy específica con el canciller mexicano la cuestión centroamericana; en esa oportunidad, la parte norteamericana mantuvo una postura poco dúctil en lo que hace a las posiciones que México advertía como importantes. En otras palabras, no hubo la flexibilidad suficiente para que Estados Unidos hiciera también una contribución política en lo que hace a la solución del problema. En ese entonces, la posición del gobierno norteamericano, y la de Enders en especial, parecía bastante divergente con respecto a la posición mexicana. Claro está que no se había creado aún Contadora; no se contaba con el prestigio y la legitimidad que posteriormente fue adquiriendo. En contraste, el Foro pro Paz se encontraba en ese tiempo en su momento culminante. Sin embargo, durante la entrevista se especificaron algunos temas, que de alguna manera permitían advertir dónde estaban las diferencias y hacia dónde se podía ir. Se puso en claro que la principal preocupación estadunidense tenía que ver con la transnacionalización de la revolución sandinista; el rebasar fronteras por parte de esta revolución era una cuestión que preocupaba severamente a los norteamericanos.

En esa ocasión, los norteamericanos manifestaron también muchos otros elementos que eran objeto de su preocupación, pero que sin embargo se podían tamizar. Éstos se referían a cuestiones como derechos humanos, elecciones, relaciones con el sector privado, relaciones con la Iglesia y cuestiones de libertad de prensa. Estos eran temas que estaban insertos en el contexto del Foro pro Paz y se les daba un gran relieve. Pero, a pesar de ello, la cuestión central tenía que ver con la transnacionalización de la revolución sandinista. No hubo acuerdo sobre nada en particular, fue fundamentalmente un inter­cambio de puntos de vista. Sin embargo, para Estados Unidos la reunión sirvió para ubicar la posición de la nueva administración del presidente De la Madrid. Ésa era la cuestión obviamente que a ellos más interesaba.³⁷

Se llevaron a cabo otras consultas. Por ejemplo, por iniciativa del ministro de Relaciones Exteriores de Costa Rica se celebró su visita a México, de la cual dio cuenta con profusión la prensa mexicana. En la conversación privada con el canciller mexicano, el ministro Volio aceptó que el Foro pro Paz era un instrumento mal concebido; reconocía que era absurdo haber discriminado a Nicaragua y que Costa Rica estaba dispuesta a incorporarse a Contadora, que empezaba en aquel entonces a cobrar fuerza y prestigio, y lo que reclamaba era que no se le hubiera invitado a ser parte del Grupo. Sin embargo, era claro que no se podía invitar como mediador a un país que en primer lugar era parte de un conflicto con Nicaragua, que ya estaba presente en ese entonces, sobre todo por lo que hacía a la navegación en el río San Juan, y que adicionalmente había auspiciado, en forma vehemente, un proyecto político que chocaba de manera frontal con el de Conta­dora. Los elementos políticos de las dos iniciativas eran radicalmente divergentes.

Pero a Volio no le parecía que hubiera divergencia, no veía sino la exclusión y la ofensa que se le había hecho a Costa Rica, país supuestamente candidato natural a participar en este tipo de gestiones. Volio llevó la cuestión a uń grado tal que estaba dispuesto a firmar un comunicado conjunto en e que prácticamente se enterraba —a sólo tres semanas de iniciado Contadora— al Foro de San José. El canciller mexicano advirtió el peligro que este comunicado conjunto significaría para Volio y las consecuencias negativas que seguramente habría de producir en la opinión pública interna costarricense y decidió emitir un documento como simple boletín de prensa de la Secretaría de Relaciones Exteriores, sin la participación de Volio. A pesar de ello, en tér­minos de prensa, la visita de Volio a México apareció como una confrontación directa entre México y Costa Rica y contribuyó a deteriorar aún más las relaciones entre los dos países. Infortunadamente, el propio ministro Volio contribuyó a ello. En los dos días que estuvo en México convocó a cuatro conferencias de prensa. Esto resultó en una excesiva exposición a los medios de comunicación, lo cual produjo obviamente muchas contradicciones y preguntas muy agresivas de parte de la prensa mexicana. En consecuencia, la imagen del ministro Volio se resintió ante la prensa mexicana, y quizá ante la propia prensa costa­rricense. Es necesario señalar también que el propio Volio había propiciado con anterioridad el surgimiento de un clima poco grato para su visita, ya que en un programa radiofónico en Costa Rica había hecho una serie de acusaciones a la administración del presidente López Portillo que fueron publicadas en México. Esas acusaciones denotaban una falta de sentido político y contribuyeron en medida apreciable para que en el ánimo del secretario de Relaciones Exteriores mexicano, y también en el ánimo de la opinión pública y de los periodistas nacionales, se viera con extrema reserva al señor Volio. Cuando se celebraron las entrevistas de prensa correspondientes, los periodistas mexicanos fueron muy incisivos; la posición de Volio era muy vulnerable y por ende lo que se publicó no siempre resultó encomiable ni para el presidente Monge, ni para Costa Rica y menos aún para el propio Volio.³⁸

El proceso de consultas con otros gobiernos y entidades internacionales se fue ampliando con el tiempo. Así, por ejemplo, poco después de la reunión constitutiva de Contadora, se celebró en Cartagena, Colombia, el 24 de febrero, una reunión del Sistema Económico Latinoamericano (sela), preparatoria de la reunión de Buenos Aires del Grupo de los 77 y de la reunión de la unctad en Belgrado. Para esta reunión del sela se convocó exprofeso a los ministros de relaciones exteriores de los países latinoamericanos, en lugar de los ministros de comercio, como tradicionalmente se había hecho, a fin de propiciar el encuentro de los primeros con miras a celebrar consultas sobre los esfuerzos de Contadora. Esto permitió avances concretos en materia de apoyo a la posición de Contadora.

Entre el 7 y el 12 de marzo se celebró en Nueva Delhi la Séptima Conferencia del Grupo de los No Alineados y se presentó de nuevo una oportunidad para ganar adeptos a los esfuerzos de Contadora. En esa ocasión se pudo explicar directamente al presidente de Cuba, Fidel Castro, los pormenores de la posición de Contadora y de conversar también, directamente, con los líderes de Yugoslavia, India y de otros países destacados del grupo. Todo ello fue sumando votos a favor de Contadora.

Poco después, el canciller mexicano visitó España, en donde tiene una prolongada conversación con el presidente del gobierno, Felipe González. Esta conversación fue de suma importancia, vista la experiencia de González como dirigente de la Internacional Socialista, organización que había venido actuando en forma destacada en relación con los conflictos centroamericanos y dado su interés en patrocinar su propia gestión de mediación en dichos conflictos. En esta ocasión, se advierte una posición de González que coincide con la de Contadora: España no insistirá en jugar un papel protagónico, prefiere en todo caso que los miembros de Contadora le sugieran el momento oportuno en que juzguen que es importante sumar su participación al quehacer político centroamericano. Valga mencionar de paso que una posición similar asume el embajador especial francés Blanca durante una visita que hace a México. Más adelante, el canciller mexicano visita al primer ministro de Canadá, Pierre Trudeau, y al secretario general de la onu, de los cuales recibe garantías de un amplio apoyo a la iniciativa de Contadora.

Sobre estas bases se lleva a cabo el despegue de Contadora. Poco a poco se va perfilando como la alternativa a las soluciones militaristas de los conflictos centroamericanos. Ello le hará ganar rápidamente el apoyo casi unánime de la comunidad de países, de los organismos internacionales, del propio Congreso norteamericano y de una multitud de organizaciones políticas, religiosas y de otras actividades. Sin embargo, la tarea que le espera no es nada fácil. Tiene ante sí un cúmulo de obstáculos y de intereses contrapuestos. Por otra parte, los acontecimientos amenazan a cada momento con desbordarse. Todo ello hace necesario actuar con prudencia, pero al mismo tiempo con rapidez. Sin embargo, el desafío ha sido aceptado. Constituye un reto sin precedente para la paciencia y habilidad diplomática de los cuatro países.