1 1+LONGO,+Francisco +Mérito+y+Flexibilidad +capítulo+2

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MERlIO Y FLEXTBI LlDAD



bra un nuevo valor, ya que se convierte en un ingrediente basico de la fund6n de dirigir las organizaciones, desde la cusp ide hasta la base. Ouiza por ello, Bill Hewlett, uno de los dos fundadores de la empresa Hewlett Packard, definia ya hace bastantes aDOS la mision de su departamento de Recursos Humanos como la de «rnejorar la calidad de la direccion».

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LO QUE EL EMPLEO PUBLICO TIENE DE DIFERENTE. LA FUNCI6N PUBLICA

,Hasta que punta La situaci6n y las tendencias apuntadas en el capitulo anterior resultan de aplicaci6n a las administraciones publicas, y en general al conjunto de las organizaciones del sector publico? Mas adelante, en el capitulo 5, intentaremos pasar revista a las orientaciones actuales de la gesti6n publica de las personas en las democracias del mundo desarrollado. Podemos avanzar ya que buena parte de las tendencias descritas se hall an presentes en los procesos y discursos de cambio producidos en el sector publico. Los cambios en el mundo del trabajo influyen, en mayor 0 menor medida pero de forma incuestionable, sobre el empleo publico. Los nuevos enfoques de gesti6n de RRHH en las empresas alimentan los planes de modemizaci6n de la gesti6n publica. La literatura de la gesti6n empresarial es crecientemente conocida y valorada par los gestores publicos, La globalizaci6n de la informacion agudiza la simultaneidad y uniformidad con que las novedades son conoddas y compartidas en entomos nacionales diferentes y lejanos, e inspiran line as de intervencion frecuentemente coincidentes. La expansion, en la gesti6n publica contemporanea, de las formulas de colaboraci6n publico-privadas acentua esta intercomunicacion. Por todo ello, el panorama esbozado en el primer capitulo puede ser visto como un telo'n de fondo en el que los especialistas en gestion publica de RRHH reconocerian algunas de sus aspiraciones, lineas de trabajo 0, simplemente, preocupaciones.

Sin embargo, una aguda conciencia de la diferencia sigue caracterizando en muchos casas a quienes se ocupan de estos temas en el ambito publico, ya sea desde la gesti6n misma a bien desde la reflexi6n academica que toma a la Administraci6n como objeto. Una parte de la explicaci6n habria que atribuirla proba-

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MERITO v FLEXTBTLIDAD

blemente al caracter todavia emergente que caracteriza al management publico en muchos patses, La aproximacion predominante a los grandes temas del sector publico se nutre en algunos paises de disciplinas que analizan la realidad desde angulos y con instrumentos muy diferentes. En Espana, en concreto, la perspectiva, ampliamente dominante, del derecho publico confiere a la mayor parte de los analisis que versan sobre la realidad de las administraciones publicas una dimensi6n formalista, que se nutre de un constructo teorico nacido precisamente desde la afirmaci6n de la diferencia entre 10 publico y 10 privado. Se trata de una contraposicion radical, en el sentido mas propio del adjetivo: pertenece a la rafz de las cosas y, aunque nacida como elaboracion teorica, ha acabado por impregnar profundamente la cultura adrninistrativa dominante.

Un ejernplo nos servira para ilustrar 10 que afirmamos, La metaforagovemment is a business (la Adrninistracion es una empres a ), escribe Michael Barzelay ( 1995, pag, 17), fue d ifundida en Estados Unidos bajo la presidencia de Woodrow Wilson por aque- 110s que aborrecian el spoils system y se opontan al favoritismo en las eontrataeiones, la laxitud en los controles Iinancieros 0 la debilidad de los meeanismos de rendici6n de cuentas. Pues bien, en Espana, para expresar tales valores, se acostumbra a utilizar justamente la metafora opuesta: «La Adrninistracion no es una ernpresa». Como apuntabamos en otro lugar (Longo, 1995, pag. 7), adernas de provocar la sonrisa, la paradoja mueve a la reflexi6n. Lo ernpresarial, que en el primer caso es vivido como sin6nimo de rigor, responsabilidad, control, profesional idad, parece sata 11 i zado en nuestro entorno como equivalente a 10 contrario. La concepcion de 10 publico como un universo regido par valores propios, sustancialrnente distintos, e incluso opuestos, a los que rigen la actividad de las organizaciones privadas, constituye un reflejo cultural profundamente arraigado en nuestra cultura administrativa .. A1 margen de cuales puedan ser en cada caso las diferencias existentes entre ambos mundos, 10 que cambia habitualmente es la mirada con que eontemp1amos cada uno de ellos.

No todo se reduce a esto, desde luego. En parte, la conciencia de la diferencia se asienta tam bien en la comprobacion de la distancia realmente existente entre ambas esferas, privada y publica, en especial en la forma en que en una y otra se conjuga el bi-

LO QUE EL EMPLEO POBLICU TlENE DE D[FERENTE [ ... J

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nomio esrabilidad/cambio. Se constatan asf hechos como el caracier difuminado y borroso con que muchas tendencias de cambio se interiorizan y se viven en el ambito publico, el predominio de la retorica sobre la vo1untad de innovacion 0 la dificultad y lentitud con que los sistemas y las organizaciones publicas evolucionan. La aceleracion de los carnbios es una caracteristica de las sociedades conternporaneas, que el rnundo del trabajo humano ha vivido, como antes vimos, con singular contundencia. Al lado del ritmo vertiginoso de las transformaciones sociales, el movimiento de las organizaciones publicas es, en general, considerablemente mas lento y gradual. Ello haee que, en algunos aspectos, como la estabilidad del empleo 0 la rigidez en la definicion de las tareas, la brecha entre el empleo publico y el privado sea hoy, al menos en algunos patses, mucho mayor que algunos anos atras. Como diria la reina de corazones de Alicia, los sistemas publicos y sus organizaciones no corrieron 10 bastante rapido como para poder mantenerse en el mismo lugar.

En la conciencia social, esta percepci6n de la diferencia se halla extendida, desigualmente pero creemos que sin excepci6n, en todo e1 rnundo. La vision de los funcionarios como trabajadores privilegiados y poco productivos forma parte del imaginario popular de todos los paises. Una sensacion de que las regulaciones, par un lado, y la primacfa de la politica, por otro, configuran un mundo en eI que la eficacia y eficiencia de las politicas y practicas de personal se hacen particularmente poco frecuentes y diffciles forma parte habitualmente de esta imagen social.

La explicacion mas consistente de todo ello se fundamenta en la existencia de un marco institucional propio del empleo publico con el que las democracias contemporaneas dotan a este de determinadas caracteristicas diferenciales, A dicho marco institucional se le llama, en Espana y en otros paises de la Europa continental, «Funcion Publica», mientras que en el mundo anglosaj6n, y por extension en otras regiones, como en bastantes parses de America Latina, se utiliza la expresi6n «Servicio Civil». Dedicaremos el presente capftulo a analizar en que consiste dicho marco institucional, adoptando para ella preferentemente la expresi6n funci6n publica, pero tratandola como sin6nima e intereambiable con la de servicio civil.

QUE ES LA FUNCI6N PUBLICA

Posibles aproximaciones al concepto

EI primer problema que nuestro prop6sito plantea es el de precisar a que nos referimos cuando hablamos de funci6n publica. La expresi6n se utiliza frecuentemente con significados diferentes. Esta circunstancia nos obliga a aludir brevemente a las diferentes acepciones del concepto, para precisar la que adoptaremos como propia.

Para ello, comenzaremos por pasar revista a los principales intentos de hallar sustento conceptual para Ia delimitaci6n entre la funcion publica y el empleo que carece de tal condicion y que quedarfa situado, por tanto, fuera del marco institucional cuya naturaleza estamos intentando precisar.

E1 criteria de la naturaleza de las normas

Una primera aproxirnacion, de neto contenido juridico, y propia, sobre todo, de la Europa continental, identifica el concepto atendiendo al caracter de las regulaciones que Ie sirven de fundamento. Seria funci6n publica aquella parte del empleo publico regulada por nonnas de derecho publico, diferentes de las leyes civiles a laborales que regulan el resto del trabajo por cuenta ajena en la sociedad. Este es el a1cance con que, en Espana (Palomar. 2000; Sanchez Moron, 1996) y Francia (Ziller, 1993; MAP, 1997), se habla de funci6n publica como regida por un estatuto propio, distinto del que se aplica al empleo laboral comun.

Nos parece una noci6n de escasa utilidad para nuestros propositos ya que se trata de una aproximaci6n meramente formal. AI no precisar los contenidos, amite en que medida, can que intensidad y extension tales regulaciones singulares se aJejan de las civiles 0 laborales, por 10 que el concepto carece de eficacia delimitadora. De hecho, nos llevaria a incluir en el supuesto tanto los modelos de empleo publico que, como el espanol, se basan en un extenso codigo de regulaciones especificas, elaboradas sobre pautas muy distintas de las que rigen el empleo ordinario,

como, por ejemplo, el holandes (Van der Krogt y otros, 2000), en el que la proximidad material entre las regulaciones de ambos regfrnenes es considerable. Por otra parte, el empleo publico de naturaleza laboral, alli donde existe la distinci6n, no deja normalmente de estar sometido a regulaciones que, en garantia de principios constitucionales aplicables a todo el empleo publico, asemejan su gestion a la de aquel que tendria caracter propiamente funcionarial, 10 que contribuye a hacer attn mas confuso el criterio delimitador.

EI criteria de fa naturaleza de la relaci6n de empleo

Una segunda via, proxima a la anterior, nos llevaria a distinguir entre el caracter normativo y el contractual de la relaci6n existente entre el empleador y el empleado. De acuerdo con ello, caracterizariamos la funci6n publica como un sistema en el que los contenidos de dicha relaci6n estan establecidos legalmente, y administrados por el empleador publico, en buena medida, de forma unilateral. Fuera del mismo quedarfan los supuestos, normales en el mundo del trabajo, en los que el contenido de la relacion de empleo se establece contractualmente, mediante negociaci6n individual a colectiva entre el empleador y los empleados.

La distinci6n ha perdido en nuestros dias buena parte de la fuerza delimitadora que pudo tener en su momento. La interpenetraci6n de los universos juridicos del derecho administrativo y laboral ha llevado en las ultimas decadas a una configuracion considerablernente hibrida del empleo publico (Cassese, 1994, pag. 206). Como se vera mas adelante, el incremento de la participaci6n sindical y la negociaci6n de las condiciones de trabajo forman parte de las tendencias predominantes en los pafses del mundo desarrollado, y coexisten con marcos normativos estatutarios en los que diversos elementos de la relacion de empleo son definidos por ellegislador. Por otra parte, como acabamos de indicar, tambien el empleo publico laboral contiene, sin perjuicio de su sustancia contractual, areas netamente reguladas. En Espana, este caracter htbrido de la relaci6n funcionarial es una realidad ampliamente constatable, que ha introducido una

considerable ambiguedad en el sistema de fuentes, como muestra la jurisprudencia reciente.

El criterio de la naturaleza de las [unciones desempenadas

Una tercera forma de abordar la cuesti6n nos llevaria a entender la funci6n publica como el sistema de empleo prapio de una parte de los empleados publicos: aquellos que desempefian funciones conectadas con el ejercicio de potestades publicas, a diferencia de otros cuyas funciones no les exigen tales facultades. El caso arquetipico serfa el de l~e alemanes, unicos a quienes se aplican los «principios tradicionales del servicio civil profesional» (Rober y Leffler, 2000, pag. 117) y que representan, aproxirnadamente, eI40 % del empleo publico en Alemania.

La distinci6n es importante por varias razones. Primero porque la noci6n de potestad publica 0 imperium ha sido historicamente muy relevan te para construir Ia arqui tectura j uridica de la Administraci6n profesional. Por otra parte, en la Uni6n Europea, el ejercicio de potestades publicas es el criterio acufiado por el Tribunal Europeo de Luxemburgo como limite ala libre circulaci6n de trabajadores entre las administraciones de los paises miembros. Ademas, desde aproxirnaciones neoinstitucionalistas ala reforrna del Estado (Prats, 1995), se ha defendido la noci6n de una funcion publica limitada al «nucleo estrategico del Estado», para la que el sistema de rnerito opera en su plenitud, como garantfa institucional para la gobernabilidad de los pafses, y que seria distinta del «ernpleo publico», noci6n mas amplia, en cuyo interior cabrian relaciones de empleo diferentes, mas pr6ximas a las del ambito empresarial.

Sin embargo, esta noci6n de funci6n publica sigue siendo insatisfactoria para nuestro prop6sito. En primer lugar porque S(~Jo resultarfa de aplicaci6n, e incluso inteligible, en aquellos pafses que poseen model os duales de empleo publico, 10 que dejaria fuera una parte muy significativa de los sistemas publicos de las democracias contemporaneas. En segundo lugar porque, incluso en dichos pafses, la parte del empleo publico que no se halla directamente conectada con el ejercicio de potestades pubiicas (0 asi 10 parece, ya que la imprecisi6n de este criterio delimitador, en el esta-

do de nuestros dlas, es notable)! es cualitativa y cuantitativamente muy importante. Par ultimo, porque cuando se analiza el contenido real de las norrnas, estructuras y politicas, el alcance de la distinci6n es, a menudo, mas formal que sustantivo.

El criterio del nivel de gobierno

Una cuarta y ultima aproximacion al concepto identifica este can el sistema que se aplica a los empleados del gobiemo 0 Administraci6n central, es decir, excluyendo los otras niveles de gobierno; ellocal y, en los Estados federales 0 compuestos, el de los Estados, regiones 0 comunidades intermedias. Esta noci6n es exc1usiva de un pais: el Reino Unido (Ziller, 1993; Horton, 2000) mas aquellos otros que reprodujeron mimeticamente sus instituciones. Se trata, en cualquier caso, precisamente de aqueJ pais en el que naci6 y se acufio la expresi6n Civil Service, y desde el cual se ha desarrollado una de las tradiciones mas vigorosas e influyentes en 10 que respecta ala configuraci6n del empleo publico, 10 que hace que este criterio delimitador deba ser tenido en cuenta.

A pesar de ello, no podemos retener tam poco esta acepci6n y adoptarla como propia, ya que el ambito de nuestra reflexi6n integra todo el empleo publico, e incluye por tanto, deliberadamente, a ]05 diferentes niveles de gobierno y administraci6n.

La nocion adopt ada

Creemos que nuestro proposito nos exige partir de una noci6n de funci6n publica que se extienda ala totalidad del empleo publico, 10 que no ocurre en ninguna de las acepciones analizadas.

1. En algunos pafses, como es el caso de Espana, funciones que incorporan evidentes connotaciones de imperium (la inspecci6n tecnica de vehiculos, 0 de aparatos elevadores, a determinados servicios de seguridad y proteccion de centros y equiparnientos publicos) se hallan desempenadas no ya par empleados publicus en regimen laboral, sino por trabajadores de empresas privadas conrratadas 0 habilitadas al efecto. En paralelo, servicios publicos netamente profesionales, como la sanidad a la educaci6n, son prestados par empleados con la condici6n. estatutariamente atribuida. de funcionarios publicos,

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MERITO Y FLEXIBILIDAD

Por otro lado, no toda clase de empleo publico es funcion publica, sino s610 cuando este se da en determinados contextos institucionales: los que hacen posible la existencia y la proteccion de una Administraci6n profesional. Consideraremos que esta existe cuando las instituciones publicas disponen de una serie de atributos que les permiten disponer de personal con las aptitudes, actitudes y valores requeridos para el desempefio eficiente yeficaz de sus actividades. Entre otras cosas, esto incluye poder garantizar a la ciudadanfa la profesionalidad y la objetividad de los servidores publicos y su conducta respetuosa con la institucionalidad democratica y obliga a respetar en su gesti6n los principios de igualdad, merito y capacidad (Oszlak, 2003, pag, 213).

Aquello que en cualquier caso subyace a los arreglos instituciona1es que caracterizan a la funci6n publica, y le otorgan la especificidad de la que parten sus diferencias con el empleo comun, es, por tanto, un prop6sito de hacer viable y defender la existencia de una Administraci6n profesional. Dado que este proposito no se impone espontaneamente, son necesarias un conjunto de reglas de juego formales e inform ales que 10 garanticen. Sera la eficacia practica de esas reglas la que determine la existencia efectiva de un regimen de funcion publica. S610 en los contextos institucionales, nacionales 0 subnacionales, en los que esa efectividad sea constatable, estaremos ante modelos de gesti6n del empleo publico a los que quepa atribuir la naturaleza de funci6n publica.

Proponemos, por 10 tanto, una noci6n de funci6n publica que la define como el sistema de articulacion del empleo publico mediante el que determinados paises garantizan, can enfoques, sistemas e instrumentos diversos, ciertos elementos basicos para la existencia de administraciones publicas profesionales .

Las notas basicas de esta nocion son las siguientes:

• Entendemos por Administraci6n profesional una Administraci6n PUblica dirigida y controlada por 1a polttica, en aplicaci6n del principio dernocratico, pero no patrimonializada por esta, 10 que exige preservar una esfera de independencia e imparcialidad en su funcionamiento, por razones de interes publico. Los partidos politicos dirigen desde el gobierno la Administrad6n, perc no la pose en ni la conforman a su antojo, como ocurre en los sistemas de bonn po-

La QUE EL EMPLEO POBLICO TlENE DE DIFERENTE [ ... ]

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htico. La nocion de funcion publica implica, en este sentido, la existencia de un instrumental de proteccion del empleo publico frente a practicas de padrinazgo 0 clientelismo politico 0 intentos de captura por intereses particulares.

• La existencia y preservacion de una Adrninistracion profesional exigira determinadas regulaciones especfficas de] empleo publico, pero la noci6n de funci6n publica que proponemos trasciende la dimensi6n juridica en un doble sentido:

1. La mera existencia de las normas puede no ser suficiente para garantizar una articulacion efectiva de las garantfas que hacen posible una administraci6n profesional. Es solamente esta articulacion realla que, para nosotros, permite hablar de funcion publica.

2. EI grade de intensidad en el uso de las regulaciones puede variar notablernente, dependiendo de los diferentes contextos institucionales. En algunos casos, de los que ..§y.e..cia.--como veremos- es el ejemplo mas con tundente, las garantias de funcionamiento de su funcion publica no son predominantemente jurfdicas.

• Los sistemas de funci6n publica pueden incluir uno 0 mas tipos de relacion de empleo. La uniformidad 0 diversidad de las estructuras y politicas de gestion del empleo publico expresan solamente Ia existencia de diferentes model os nacionales 0 subnacionales de funci6n publica, y no tienen pOI' que afectar a la esencia del modelo, siempre que se den los dernas elementos constitutivos del mismo.

• La noci6n de funcion publica que manejamos engloba supuestos en los que el grado de singularidad de sus regulaciones propias respecto del marco jurtdico regulador del trabajo comun por cuenta ajena puede ser muy diverso, yendo desde un considerable alejamiento hast a la virtual identificacion.'

2. Esta noci6n de funci6n publica ha sido la adoptada par la Carta Iberoamericana de la Funci6n Publica, aprobada por la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Adrninistracion Publica y Reforma del Estado celebrada en Santa Cruz de la Sierra (Bolivia), en junio de 2003. El anteproyecto de la Carta fue elaborado por el autor de este libra, por encargo de Naciones Uni-

Origen hist6rico y razon de ser de la [uncion publica en el Estado democrdtico de Derecho

Los.sistemas conternporaneos de funci6n publica tienen su origeil-en la instauraci6n de los regimenes constitucionales en Europa y America desde finales del siglo XVIII. El ernpleado publico (Sanchez Mor6n, 1996, pag .. 25) dej6 de ser un servidor personal de la Corona para convertirse en funcionario del Estado, ente impersonal regido por las leyes. Por otra parte, la supresi6n de los privilegios estamentales y la proclamacion del principio de igualdad ante Ia ley perrniti6, al menos en teorfa, que cualquier ciudadano pudiera acceder a los cargos publicos, En.este sentido, e1 celebr.e articulo 6 de la ~Iaraci.o.n. de los Derechos del Hombre y el Ciudadano de 26 deagosto de 1789 proclam6 esta igualdad de los ciudadanos para ser admitidos a «toda clase de dignidades, puestos y empleos publicos, segun su capacidad y sin otra distincion que la de sus virtudes y sus talentos». La hist6rica f6rmula combina los dos pilares sobre lo~ que se "ftiNd"amentanlla identidad de la funci6n publica: la igualdad y el merito,

De hecho, en otros paises (Ziller, 1993, pag. 381; Palomar, 2000, pags, 117 y sigs.) es mas bien el principia de reclutamiento por merito el que va por delante. El primero de ellos fue, a principios del siglo XVJII, Prusia, donde Federico Guillermo 10 impuso mediante uiUf ordenanza en 1_713. El sistema de merito se generaliza asimismo en el Reino Unfdo a 10 largo del siglo XIX. En 4R.?.3 z.r Northcote y Trevelian, comisionados por Gladstone pafarealizar una encuesta sobre Ia funcion publica inglesa, se pronunciaron por la implantaci6n de un sistema de concurso abierto a todos para el reclutamiento de los servidores publicos, trasladando a la metr6poli el sistema ya aplicado el misrno afio

en el r:cl.ut.·.amiento. ~araersel0'ic.iO en Ia !!J4.La. U. n.a ~rder in·/ Council de 21 de mayo de 1855 eS la verdadera acta "de nacimiento del servicio civil. Creaba la Civil Service Commission y nombraba a tres comisionados, encargados de examinar a todos los candidatos, a fin de evaluar su idoneidad para el cargo.

das y del Centro Latinoamericano de Administraci6n para el Desarrollo (CLAD). EI texto de la Carta Jberoamericana de la Funci6n Publica se hall a accesible en el portal del CLAD: W"WW.dad.org.ve

Se ha relacionado (Becke y otros, 1996) el origen de la funci6n publica modema con Ia producci6n historica de cinco fen6menos: a) Ia separaci6n de 10 publico y 10 privado; b) Ia separaci6n de 10 politico y 10 administrative: c) el desarrollo de la responsabilidad individual; d) la seguridad en el empleo; y e) la selecci6n por merito e igualdad. La concreci6n de estos principios en la legislacion de cada pais ha sido (Sanchez Mor6n, 1996) un proceso largo y desigual, Intimamente ligado a la evoluci6n social y a las concepciones politic as y culturales dominantes.

EspaflJl. fue el primer pais que.adopto un estatuto general de la funcion publica en 1852. Italia, tras el precedente de una ley de 1853 que establecia una carreraadministrativa, elabor6 su primer 'Iexto Unico en L9D8. H~da 10 hizo en 1929.y...BeIgica en 193 7/~ fuertemente inspirada por el modelo britanico, En Francia, si bien parte de Sll modelo ---en particular el sistema de cuerpos- se prefigure en la era napoleonica. el primer estatuto no se promulgo hasta 194L_.bajo el regimen de Vichy. En Estados Unidos, Ia Pendleton Act de 1883 supuso la abolicion del sistema de despojos 0 botin politico, e implico el nacimiento del servicio civil. Aunque algunos presidentes, como, en especial, Roosevelt, quien habia formado parte de la Cornisi6n del Servicio Civil, potenciaron el sistema de merito, el marco normative permaneci6 in mutable hasta la Civil Service. Reform Act 'de 1978, ba joel mandaro del presidente Carter, que configura el model-a actual.

Por que y para que nace la [uncion publica

cCual es la razon de ser de la funci6n publica en el Estado contemporaneo? cA que proposito sustantivo obedece la necesidad de un marco institucional propio del empleo publico. rei acionado, como dijimos, con la protecci6n de una Adrninistracion profesional?

Para Prats (1995, pags ... 26 y sigs.), aparece como una creacion evolutiva del constitucionalismo modemo, fuertemente asociado al orden liberal del mercado, ya que se trata de una instituci6n clave del valor economico y social fundamental que es Ia seguridad juridica, par 10 que «es un dato observable en todas las economias de mercado exitosas, yen ninguna de las economias

planificadas 0 de sustituci6n de irnportaciones, con independencia de la naturaleza autoritaria 0 democratica de unas U otras»,

En la misma linea de pensamiento, Evans y Rauch (1999) aducen, basandose en un ambicioso proyecto de investigaci6n, que la sustitucion de un sistema de padrinazgo por una burocracia publica profesional es una condicion, no suficiente pero sf necesaria, para el desarrollo de los paises. Esta burocracia «weberiana» exigiria (Rauch y Evans, 2000) la concurrencia de tres caracterfsticas institucionales clave: a) reclutamiento por merito mediante pruebas competitivas; b) procedimientos especfficos -no polfticos- para contratar y despedir; y c) carrera profesional basada en la prornocion interna.

Se trata de argumentaciones en cierto modo pr6ximas a otras que han puesto el acento en la profesionalidad del empleo publico como variable mas irnportante para la reducci6n de la corrupcion, Etzioni-Halevy, citado por Villoria (2000, pag. 144), explica la corrupcion sobre todo en funcion de las relaciones entre las elites politic a y burocratica y la cultura politica que las gobierna. Donde las reglas de juego separan a la burocracia de la elite politica y le confieren un poder que le perrnite neutralidad politica, la corrupcion declina y los procesos democraticos son mas puros.

Estos argumentos han tendido a poner el acento, con indiscutible solidez, en uno de los elementos fundamentales de la funci6n publica como instituci6n creadora de valor: la seguridad juridica. Sin embargo, la realidad del Estado y de las sociedades contemporaneas nos obliga a complementar esta perspectiva con otra: la que parte de las exigencias de eficacia de la propia accion de gobierno (Parej 0, 2000). Si bien la seguridad j urfdica esta en la base de los requerimientos de imparcialidad y transparencia en el cornportamiento de los servidores publicos (la igualdad en el acceso y la competencia abierta son, en este sentido, elementos esenciales), la eficacia del gobierno y la Administraci6n es el bien juridico protegido --en algunos pafses, como Espana, por la misma Constitucion-> por los requerimientos de profesionalidad y capacidad de aquellos, caracteristicos de un sistema de merito,

Este enfoque no nos parece facilmente transferibJe a un esquema que distinga entre parcel as de la institucionalidad publi-

ca, considerando que el primer tipo de valores es atribuible ala parte de la Administraci6n que ejerce potestades y el segundo a los sectores que producen y prove en servicios publicos (10 que estaria en la base de los modelos duales, antes mencionados). Por una parte, porque la eficacia debe ser un valor axial de 1a accion publica en toda circunstancia (iacaso no es crucial para las sociedades conternporaneas la eficacia del regulador?). Por otra, porque las exigencias de equidad y neutralidad en los comportamientos de los empleados publicos son tambien imprescindibles en los procesos de provision de los servicios publicos, como la educaci6n, la sanidad 0 el trabajo social.

Seguridad juridica y eficacia de la Administracion son, por 10 tanto, los principios que se hallan en la base de los sistemas de funci6n publica, en tanto que instituciones creadoras de valor en el Estado democratico de Derecho. Hacerlos operativos ha obligado a los paises que han perseguido su materializacion y proteccion a articular un conjunto de arreglos institucionales cuyo objetivo es garantizar que el comportamiento de los empleados publicos se dna a ciertos patrones. Si para enunciarlos tomamos como referencia el Civil Service britanico, hallariarnos (Cabinet Office, 1993) los siguientes cuatro principios basicos fundacionales: 1) acceso abierto y transparente; 2) promoci6n segun el merito: 3) integridad, objetividad e imparcialidad; y 4) no politizaci6n. El reto de nuestro mas es, precisamente (World Bank, 2000), conseguir una base robusta para que esos principios sean trasJadados ala practica, pero sin una rigidez excesiva. Mas adelante abundaremos en todo ello.

MODELOS DE FUN CION PUBLICA

Esos arreglos institucionales que pretenden garantizar en la fun cion publica los principios basicos que hemos destacado no son los mismos en todos los paises que estamos analizando. Por el contrario, la unidad del objetivo contrasta aquf con la considerable diversidad de los caminos elegidos para alcanzarlo. Por ello, parece imprescindible referirse, aunque sea sucintamente, a esas diferencias, intentando sistematizarlas y ordenarlas en la medida de 10 posible.

La funci6n publica y el contexto institucional

Nuestro prop6sito es mas bien describir las diferencias que analizarlas, pero parece inevitable empezar por preguntarse sobre su origen. La funci6n publica no es sino una parte de la institucionalidad de los sistemas polftico-administrativos. Parece 16gico pensar que las diferencias entre modelos de funci6n publica o servicio civil deben ser coherentes con las que incumben, mas globalmente, a clichos sistemas en su conjunto. Pollitt y Bouckaert (2000, pags, 52 Y sigs.) aplican, entre otros, a su analisis de los regfrnenes politico-administrativos, el criterio de la culnfra administrativa dominante, en desarrollo del eual describen dos modelos culturales genericos que pueden arrojar alguna lurso-=. bre 1a cuesti6n que nos estamos planteando.

Llaman al primero de estos modelos 1a «perspectiva del Rechtstaat», para la cual1a principal fuerza integradora de la sociedad es el Estado, cuyas preocupaciones basicas son la elaboraci6n de las leyes y el uso de la coercion necesaria para aplicarlas. Los valores tipicos de este modelo cultural son la seguridadjutidica, el respeto del precedente y la preocupacion por la equidad, cuando menos en el sentido de igualdad ante la ley. El segundo modelo, denorninado del «interes publico», atribuye al Estado -0 mas bien al gobierno- un papel mucho menos significativo, cuyos poderes en ningun caso deben ir mas lejos de 10 necesario. La ley se hall a aquf en el fondo, mas que en el primer plano. El proceso de gobernar se centra en la busqueda del consenso -0 aJ menos el asentimiento-- para la adopcion de iniciativas de interes general. Se acepta que existen diferentes grupos sociales cuyos intereses compiten entre si, y se preconiza para el gobierno un papel arbitral, mas que de tom a de partido. La imparcialidad, la transparencia, la flexibilidad, el pragmatismo y la armonizacion de intereses son valores que preceden a Ja capacidad tecnica e incluso a la estricta legaJidad.

En el primero de estos model os, los funcionarios tienden a ser vistos como investidos de potestades, por 10 que el derecho es el eje central de sus procesos de capacitaci6n. Alemania, Francia y Espana serian, entre otros, los paises en los que esta cultura es netamente dominante. En la segunda perspectiva, los servidores publ'icos son vistos como simples ciudadanos que trabajan para

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organizaciones gubernamentales, y no como una clase 0 casta especial investida de la alta.mision de representar al Estado. Su formacion tecnica tiende a ser multidisciplinar. Los paises anglosajones estarian en este ambito cultural. Otros, como Holanda 0 Suecia, habrian evolucionado desde un modelo basicamente legalista hacia marcos culturales mas pr6ximos a los del segundo tipo, por 10 que se hallan dotados de una consistente dimension consensual en 10 que respecta a los procesos de elaboraci6n de las politicas publicas, pero mantienen al mismo tiempo un fuerte sentido de centralidad del Estado.

En otro reciente estuclio comparado, limitado en este caso al analisis de las tradiciones administrativas del Reino Unido y AJemania, Knill (200 1, pags, 59 y sigs.) llega tam bien a conclusiones sensiblemente parecidas a las descritas para cada uno de los modelos citados.

Si bien estos modelos culturales genericos son de indudable utilidad a fa hora de explicar y enmarcar las estructuras y polfticas de los sistemas nacionales de funci6n publica 0 servicio civil, su peso, creemos, no debe ser exagerado. Con frecuencia, rasgos propios de cada uno de los contextos internos disponen de mayor fuerza explicativa a la hora de analizar las distintas peculiaridades nacionales. Nos referiremos, en este sentido, a los casos de Holanda, Japon y Suecja,

En Rolanda, una peculiaridad destacada (Van der Krogty otros, 2000, pag. 190) es el hecho de que, desde ha~~ muchos anos, los principales servicios sociales como la educaci6n, la salud y el trabajo social vienen siendo prestados a los ciudadanos por organizaciones sin animo de lucro, reguladas y financiadas por el gobierno central 0 los gobiernos locales. De heche, la relacion entre estas organizaciones no lucrativas y los poderes publicos era tan intensa que las regulaciones de personal, incluyendo salarios y pensiones, habfan llegado a ser practicamente las mismas que las de los empleados publicos, Como es logico, dada esta situacion de partida, las privatizaciones de la decada de 1980 afectaron al sistema publico holandes en menor escala que a otros pafses, Por otro lado, la descentralizacion de la gesti6n de recursos humanos que, como veremos, caracteriza a la mayor parte de las reforrnas de la funcion publica, tuvo en Holanda una significacion peculiar. Mas que en crear nuevas organizaciones

76

MERITO Y FLEXIBILI DAD

La QUE EL EMPLEO PUBLICO TlENE DE DIFERENTE [ ... ]

77

a las que transferir autonomia y recursos, consisti6 en modificar las reglas de la relaci6n entre el Estado y e1 sector no lucrativo, que pas6 de regirse par subvenciones a hacerlo por contratos de servicio. En este contexto, una de las consecuencias fue el relajamiento de las regulaciones de personal y la tendencia a la diferenciaci6n de estas entre las distintas organizaciones prestadoras.

En J ap6n, seria dificil (lkari, 1995, pag, 81) en tender su modelo de empleo publico sin tener en cuenta cuales son las practicas de gesti6n de recursos humanos en el sector privado, peculiares y diferentes de las que caracterizan a la mayor parte de paises del resto del mundo. La interpenetraci6n entre ambos sectores se pone de manifiesto en la existencia de los mismos rasgos dominantes: contrataci6n de porvida, ausencia de reclutamiento exterior a media carrera, promoci6n intern a , movilidad frecuente, antiguedad, formaci6n en el puesto de trabajo, uniformidad de las condiciones de trabajo e inexistencia de sistemas de negociaci6n colectiva.

Suecia es un caso especial. Los empleados publicos suecos estan sujetos ala legislaci6n laboral comun, Una ley especial (Murray, 2000, pags. 171 y sigs.) se limita a afiadir algunas regulaciones especfficas en materia de excedencias, regimen disciplinario y alguna otra. Cada empleado es contratado por una organizaci6n especifica (ministerio, agencia, gobierno local), y s610 establece relaci6n laboral con ella. No existe ningun tipo especial de prueba 0 examen establecido para este proceso de redutamiento, Si una agencia cierra, sus empleados pierden el puesto de trabajo. A la vista de todo esto, parece, a primera vista, dudoso que en Sueciase den los elementos y garantias precisos para la existencia de un sistema de funci6n publica a los que nos hemos referido en el apartado anterior.

El caso sueco es el mas representativo de un enfoque diferente y alternativo en 10 que respecta ala construcci6n del marco institucional preciso para garantizar y salvaguardar el sistema de merito, En los enfoques tradicionales, ampliamente dominantes, el cimiento basico de dicho marco es la legalidad. Creando un conjunto de garantias juridicas, por una parte, y de restricciones a la discrecionalidad de los decisores, por otra, la norma se propone modular el comportamiento de los distintos ac-

tores. Hasta la decada de 1960, este era tambien el sistema en Suecia, des de hacia mas de tres siglos, cuando Gustavo Adolfo II garantiz6 la estabilidad de los servidores del gobierno central. A partir de 1965, sin embargo, las reglas de juego cambiaron drasticamente, En paralelo al reconocimiento del derecho de huelga a los empleados publicos, una reforma global de la funci6n publica cre6 la nueva institucionalidad a la que corresponden los rasgos descritos en el parrafo anterior.

Para el gobierno sueco, el objetivo de preservar una Administraci6n profesional se mantiene. Lo que cambia es el instrumental que la garantiza. El nuevo marco institucional fia mas al disefio organizativo y al conjunto de incentivos articulados por el que a la legalidad la misi6n de estructurar su funci6n publica y preservar por tanto la existencia de una Administraci6n profesional. EI arraigo social e institucional del modelo de agencias en Suecia es el punto de partida. Sobre este se iran introduciendo medidas destinadas a conseguir que un formato tan descentralizado no implique una perdida de integridad y control. No es el momenta de describir con detalle esta arquitectura institucional, que combina elementos de contractualizacion, asignaci6n de recursos, premio/sancion, capacitaci6n, socializaci6n, introducci6n de fuerzas de mercado y control de los gestores por otros actores sociales.

C6mo identificar modelos de [uncion publica

De cuanto hemos dicho se desprende Ia dificultad que implica reconducir la diversidad de los sistemas de funci6n publica en los diferentes paises que disponen de ellos a unos pocos modelos definidos con precisi6n. De hecho, mas alia de los arquetipos genericos, que mantendrfan la descripci6n en un nivel excesivo de abstracci6n, los sistemas nacionales de funci6n publica combinan los arreglos institucionales que los caracterizan de forma peculiar. fruto sin duda de su respectiva historia, tradiciones propias y otros elementos de singularizaci6n. Las semejanzas entre dos paises en un rasgo concreto se convierten en diferencias en otto, que a su vez dana lugar a otros alineamientos y comparaciones.

La conveniencia, pese a todo ello, de sisternatizar la descripcion nos lleva a presentar esta realidad considerablemente heterogenea identificando y agrupando los modelos nacionales en tomo a cuatro cortes transversales, que coinciden con los elementos centrales basicos de un marco institucional de funcion publica 0 servicio civil, y que son los siguientes:

, •

a) los sistemas e instrumentos de acceso, esto es, el conjunto de mecanismos establecidos para el reclutamiento y la selecci6n de los empleados publicos:

b) la organizacion de la carrera profesional, que arranca de la distinci6n basica entre sistemas de carrera y de empleo;

c) el conjunto de derechos y deberes establecidos para los empleados publicos; y

d) la administraci6n del sistema, que hace referenda fundamentalmente al grado de centralizaci6n 0 descentralizacion can que aquel funciona.

Otros paises, y en especial aquellos que cabe agrupar como poseedores de sistemas de carrera, incorporan mecanismos adicionales de garantla para la preservaci6n de los principios de igualdad y merito. E) instrumental difiere en cada pais, pero puede ser agrupado, para simplificar su descripcion, en tres grandes modelos, cuyos patrones basicos suelen identificarse can los sistemas de Francia, Alemania y el Reino Unido.

El modelo frances

Todos los paises que disponen de sistemas de gestion de su empleo publico que podamos caracterizar, conforme ala nocion adoptada, como de funci6n publica comparten un mlnirno de formalizaci6n que distingue el acceso al empleo publico del sistema propio del sector privado (Siedentopf, 1990; Ziller, 1993; Klingner y Nalbandian, 1994; Ferez, 1995; MAP, 1997; OCDE, 1999a). Ahora bien, en 10 que excede de este minimo, las diferencias en cuanto al grado de formalizaci6n son notables. Una exigencia ha sido definida (Ziller, 1993, pag, 392) como el «minimo cornun» de los sistemas europeos de Iuncion pu blica (podemos extenderla al resto de paises del ambito examinado). Se trata de la obligacion de hacer publicas las plazas vacantes.

A partir de esta convocatoria publica, algunos paises, como Suecia -cuyo caso ya hemos mencionado-, Holanda 0 Dinarnarca (todos elIos incardinables dentro de 10 que mas adelante describiremos como sistemas de empleo) permiten al responsable del organismo, agenda 0 unidad convocante un amplio margen de libertad para seleccionar.

La Administracion francesa hace del concurso (concours) el eje de los procedimientos de reclutamiento y seleccion. La nocion de concurso, en Francia, exige la concurrencia de al menos cuatro requisitos (Ziller, 1993, pag. 398): a) un nurnero de plazas vacantes (en el concurso tipico el numero suele ser alto), determinadas con precision; b) un tribunal independiente del poder politico, de los candidatos y de los directivos al frente de las unidades en las que se hallan las vacantes; c) una clasificacion de los candidatos admitidos, por orden de merito (normalmente producida despues de un examen realizado sobre materias de un programa previamente conocido, y compuesto, al menos en parte, por pruebas escritas anonimas): y d) la obligacion de la autoridad de respetar dicha clasificacion.

El reclutamiento por concurso es la norma, bajo diferentes modalidades (MAP, 1997), en Belgica, Espana (donde se utiliza preferentemente la expresion «oposicion»), Italia (donde se mantiene tras la reforma «privatizadora» de 1993) Y Japon, asf como, aunque en el marco de otro modele de garantias, en el Reino Unido.

Otro rasgo propio del modelo frances de redutamiento es el papel que en e1 mismo se atribuye a las escuelas de funcionarios. De hecho, 10 que normalmente recluta la Administracion central francesa no son directamente funcionarios, sino alumnos de una escue1a especializada, en la que seran formados los futuros funcionarios. Este es un rasgo propio (muy li gada al sistema de cuerpos, al que luego aludirernos) que ha tenido mucha menor difusion que el concurso. Entre los proses analizados, solo Espana, y muy limitadamente, ha hecho uso del mismo.

Los sistemas de acceso: modelos frances, aleman y britdnico

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MERlTO Y FLEXIBILIDAD

La QUE EL EMPLEa pQBLlCO TJENE DE DTFERENTE [---J

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EI modelo aleman

Servicio Civil, creada, como vimos, a mediados del siglo XIX, y fonnada por tres comisionados (commissioners), nombrados por el gobierno para reclutar y seleccionar a los empleados que precisan los ministerias, hacienda que compitan en un concurso abierto (open competition). La tradici6n britanica de funcionarios generalistas, a diferencia de 10 que ocurre en el modelo frances, neva a concursos muy abiertos, centrados en entrevistas destinadas a evaluar las cualidades y la personalidad de los candidatos, sin privilegiar ninguna formacion universitaria especffica, 10 que la diferencia tambien netamente de la seleccion del modelo aleman. La Administraci6n se halla vinculada par las elecciones de la Comisi6n y no puede nombrar sino a candidatos provistos de la certificacion facilitada por esta.

La protecci6n del sistema de merito mediante el uso de una comision independiente se aplica, ademas del Reina Unido, en Irlanda, Canada, EE.UU. y Jap6n. Tambien Belgica se inspire directamente en el modelo britanico al crear, en 1937, la Secretaria permanente para el Reclutamiento. En Alemania, un sistema similar existe para seleccionar a los candidatos que, en ciertos casos, postulan directamente par un empleo, sin pertenecer a la carrera funcionarial, y no han pasado por la selecci6n previa antes descrita. Las principales criticas al sistema de la comisi6n independiente han destacado (World Bank, 2000) los riesgos de alejamiento entre los criterios de aquella y los de los gestores de linea, reprochando, en palabras de Ziller (1993, pag, 396) un exceso de independencia de la comisi6n.

Resumiendo, podrfa decirse que los tres modelos descritos pretenden garantizar la igualdad y el merito en los sistemas de fund6n publica a servicio civil mediante un instrumental de garantlas que presenta algunos elementos comunes y otros singulares, pero que ciertamente pone el enfasis en elementos diferentes. Los paises del modelo frances acentuan el papeI de los instrumentos de seleccion, creando sistemas de garantias fundamentalmente formales. El modele aleman, tambien muy formalizado, se orienta hacia la garantia de la capacitacion teorico-practica a ]0 largo de un proceso prolongado. EI modele britanico, mas flexible en los instrumentos, hace hincapie sobre todo en la profesionalidad e independencia de los 6rganos de selecci6n.

El acceso a la condici6n funcionarial se basa en AJemania en un sistema muy formalizado de selecci6n par etapas, que combina teoria y practica. En el servicio superior, una primera selecci6n (examen de Estado), posterior ala graduaci6n universitaria,-cla lugar aun servicio preparatorio, de dos afios de duraci6n, que combina la formacion teorica con la realizacion de practicas laborales, diferentes segun la especialidad. Este servicio culmina con un segundo examen de Estado, a cargo de un tribunal independiente, cuya superaci6n habilita para el desernpefio de funciones publicas, manteniendose tres afios mas la condici6n de funcionario a prueba, sin estabilidad, que se ganara despues de un pronunciamiento favorable de los titulares de los 6rganos en los que se ha presta do servicio. En los otros tres niveJes de servicio, por debajo del superior, las reglas basicas son las mismas, si bien el primer examen es sustituido por la certificaci6n escolar y algunos plazas se reducen.

EI recIutamiento propiamente dicho queda a cargo de los responsables ministeriales y de los lander, que eligen, entre los funcionarios habilitados que hayan presentado candidatura, a quienes mas se adecuen, a su juicio. La participaci6n de los representantes del personal en esta selecci6n es un significativo factor limitante de la discrecionalidad directiva en este campo.

El aleman es un modelo original de reclutamiento y selecci6n que no se ha difundido por otros pafses, con la (mica excepci6n de Luxemburgo, que 10 ha adoptado parcialmente para la selecci6n de sus funcionarios superiores. Una de las criticas mas frecuentes que se le dirige (Ziller, 1993, pag, 395) es que ha servido para mantener el monopolio de los juristas sobre la funci6n publica.

EI modelo britanico

EI sistema del Reina Unido se caracteriza por encomendar el reclutamiento a un 6rgano central independiente, no sometido a las presiones de los electores. Se trata de la Comisi6n del

Los sistemas de carrera

ponen, par tanto, que existen ciertos puestos que se consideran de acceso, reservados al reclutamiento externo, y que el resto de los puestos correspondientes a niveles superiores son provistos mediante la prornocion interna.

En todo sistema de carrera existe, pues, un determinado numero de divisiones horizontales (categorias, escalas, grados, clases, grupos u otras denominaciones), que reflejan esa jerarquizacion de los empleos y cuyos limites son, por un lado, los puntas o escalones en los que se produce el reclutamiento externo y, por otro, los que marcan el nivel maximo al que puede llegar la promocion interna. Lo normal es que esa jerarquizacion horizontal tenga en cuenta el nivel formal (acreditado por un titulo 0 diploma) de los conocimientos especializados exigidos para el acceso. Son, en 10 fundamental y sin perjuicio de los supuestos mixtos antes mencionados, sistemas de carrera los de funci6n publica o servicio civil de Francia, Reino Unido, EE.UU., Japon, Alemania, Belgica y Espana, entre otros,

En ocasiones, junto ala citada estratificacion horizontal, los sistemas de carrera albergan tam bien divisiones verticales. En ciertos casas, responden a la voluntad de limitar la movilidad entre sectores U organizaciones del sistema publico, como ocurre en Alemania, para preservar el principio constitucional de autonomia ministerial en materia de gestion de personal. En otros casos, se trata de mecanismos de organizacion de Ia carrera, como ocurre en el sistema de cuerpos, naddo en Francia y adoptado tambien, con ciertos matices, en la Administracion central espanola. En sintesis, un cuerpo es un grupo profesional que agrupa a un conjunto de funcionarios reclutados especificamente para el y llamados a ejercer un determinado numero de empleos, propios de su area de cualificacion. Es en el marco del cuerpo donde dichos funcionarios desarrollan su carrera. Los estatutos particulares de los cuerpos complementan el estatuto general de la funcion publica. En la Administraci6n francesa existen cerca de mil cuerpos de funcionarios.

A modo de sintesis, se puede afirmar que la distincion fundamental entre los dos sistemas de funci6n publica expuestos se encuentra en su relacion con el mercado de trabajo. En el primer caso, las necesidades cuantitativas y cualitativas de personal se resuelven basicamente mediante el ajuste externo, esto es, re-

La organizacion de la carrera: sistemas de empleo y de carrera

La carrera es un elemento frecuentemente utilizado para distlnguir entre sistemas de funcion publica. En funcion del mismo, podemos distinguir (Ziller, 1993; Ferez, 1995; Sanchez Mor6n, 1996; Palomar, 2000; World Bank, 2000) entre sistemas de empleo (position based) y de carrera propiamente dichos (career).

Los sistemas de empIeo

Estan organizados a partir de las necesidades de personal de Ia Administracion a corto plazo. EI reclutamiento se produce para un empleo 0 puesto, y no para incorporarse a un grupo profesional mas amplio que habilite para desempenar distintos puestos. Es, normalrnente. un sistema abierto, en el que cualquier puesto puede ser provisto por candidatos externos a la Administracion, si bien, en ciertos casos, pueden encontrarse condiciones diferentes para candidatos internos y extemos. Suecia, los paises nordicos europeos y Holanda tienen sistemas de empleo. 'Iarnbien es este el sistema que se aplica en muchos paises europeos al empleo contractual, que cubre funciones (tecnicas, manuales, subsidiarias 0 temporales) 0 sectores (el gobierno local en el Reino Unido: la funcion publica territorial francesa) no afectados por la reservafuncionarial. La amplitud de esta parte del empleo publico en dertos paises ha hecho que se hable (Ziller, 1993, pag, 412) de sistemas mixtos, para referirse, adem as de los casos citados, a Alemania y Belgica. Con parecido fundamento podria haberse incluido a Espana en este grupo.

Estos modelos se basan en un diseno jerarquizado de los cargos publicos que implica que los empleados, recIutados en un determinado nivel de ernpleo, pueden can el tiempo efectuar un recorridoascendente a traves de una serie de niveles, hasta llegar al nivel maximo que les corresponda. Los sistemas de carrera su-

curriendo al mercado. En el segundo, solo el reclutamiento para los puestos definidos como de acceso se resuelve ast, La creacion de uno 0 mas mercados de trabajo internos (Hondeghem y Steen, 2000, pag. 65) hara que los gestores de personal operen preferenternente en enos para atender el resto de sus necesidades.

bien en Espana, donde solo se exceptua de su ejercicio a los cuerpos de policta. En HoJanda y el Reino Unido no se reconoce formalmente el derecho, pero su ejercicio no da lugar a sancion, Los derechos de participacion y negociacion colectiva de las condiciones de trabajo se han visto considerablemente consolidados y ampliados, a 10 largo de las ultimas decadas, can algunas excepciones. Aludiremos a ellos en un apartado posterior.

Los derechos y los deberes

En todos los sistemas de funcion publica examinados (MAP, 1997; Ziller, 1993), el derecho al cargo a inamovilidad (t.enure) protege, en mayor 0 menor medida, al empleado publico frente al despido arbitrario, como mecanisme de garantia para el mantenimiento de un comportamiento independiente y profesional. En todos ellos, tambien, se contempla la posibilidad del despido par razones disciplinarias. La distincion fundamental, en esta materia, se hallarfa entre los sistemas que han normalizado la extincion de la relacion de empleo par causas organizativas a economicas, y los que no 10 han hecho asi, Volveremos sobre este asunto en un momento posterior, ya que este es un extrema sobre el que han incidido a veces los procesos de reforma. De cualquier forma, los analistas coinciden en que tanto la cultura tradicional de las administraciones como el peso de las organizaciones sindicales en su interior doran. en todos los casos, al ernpleo publico de una estabilidad considerablernente superior a la del empleo privado.

Los sistemas de funcion publica coinciden en exigir a los empleados publicos un deber de lealtad a la nacion y sus instituciones basicas, asf como el deber de reserva respecto de asuntos conocidos por razon del cargo. ReguJan, ademas, en general, las incompatibilidades de los servidores publicos con la realizaci6n de otros trabajos 0 eI desempefio de actividades politicas, si bien aquf la dispersion de las regulaciones nacionales en cuanto al grado de permisividad es muy notable, y no se hace reconocible ningun patr6n que permita sistematizarla,

En cuanto a los derechos colectivos, el reconocimiento del derecho de huelga de los empleados publicos divide a los sistemas de funcion publica. Se halla expresamente prohibido en Belgica y Alemania y plenamente reconocido en Francia e Italia, Tam-

La administraci6n del sistema

Los sistemas polftico-administrativos contemporaneos tienden a la complejidad y la fragmentacion, Ello desencadena tendencias de signo opuesto, hacia la diversificacion, por un lade necesaria para adaptarse a entomos complejos, y hacia la integracion, por otro, imprescindible para rnantener Ia cohesion global y el control. Los diferentes paises responden a estos de forma que se relaciona, en general, con contextos institucionales mas amplios, Los sistemas de funcion publica no son ajenos a estas presiones.

De hecho, podrta pensarse que los que hemos llamado sistemas de empleo responden a las presiones diversificadoras y adaptativas, en tanto que los modelos de carrera se identifican mas con las necesidades de coordinacion interna y cohesion. La distincion nos parece cuando menos dudosa. Por una parte, la capacidad de los gestores para adaptar la gestion de personal a las necesidades concretas de los servicios depende, mas que de la existencia de un sistema de empleo como tal, de un diseno organizativo que les confiera la autonomia necesaria. Por otra, los modelos de carrera albergan a menudo en su interior una considerable fragmentacion. Asi ocurre al menos en tres casos: a) cuando la heterogeneidad de la planta estatal y de su cartera de servicios impone de hecho estatutos de empleo (carreras) diferenciados para distintos sectores (educaci6n. sanidad, policfa, administraciones territoriales, etc.): b) cuando se hace un uso abundante del recurso de crear entidades y organismos tquangas y similares) diferenciados, exceptuados del regimen cormm: y c) cuando las divisiones vertic ales a las que hemos hecho referencia, yen especial los cuerpos, incrementan las tendencias

fragmentadoras, introduciendo incluso elementos de cornpetencia intema por la captura de parcelas del aparato estatal.

Lo que 51 parece indudable es que la figura del empleador publico (un departamento u organismo central, 0 bien los rninisterios y agencias) puede aparecer mas centralizada, en los cas os en que han predominado las tendencias integradoras y cohesionantes, 0 mas descentralizada, cuando han predorninado las presiones hacia la adaptaci6n. As! (OCDE, 1999a, pag. 21), podemos decir que Francia, Jap6n, Canada y Espana disponen de modelos considerablemente centralizados, en tanto que EE.UU., Suecia, Holanda, Nueva Zelanda y Australia utili zan sistemas de empleo y gesti6n de recursos humanos mas descentralizados.

Como se vera mas adelante, una de las mas poderosas orientaciones de reforma de los sistemas de funci6n publica en el ambito OCDE es precisamente la descentralizaci6n de las decisiones sabre el personal. En los ultimos afios, la idea de que la mejora de las estructuras y ~1()liticas de Recursos Humanos exige un diseno descentralizado Je los sistemas de toma de decisiones ha alcanzado, mas alla incluso de las iniciativas concretas de cambio en cada pais, un amplio consenso.

Ahora bien, cuando nos adentramos en la naturaleza de dichos arreglos en los diferentes paises, como hemos pretendido hacer en este capitulo, la unidad del prop6sito se vuelve, como hemos visto, diversidad de los medias utilizados para materializarlo. La funci6n publica se transforma en realidades muy distintas, en las que la influencia de las culturas y tradiciones nacionales resulta patente. Volviendo a la pregunta con que ernpezabarnos e1 capitulo, inos permite este panorama tan heterogeneo concretar en alguna medida las diferencias que la funci6n publica presenta respecto de la gesti6n contemporanea del empleo y las personas, tal como la presentabamos en el capitulo anterior?

Algunas de est as diferencias son comunes ala inmensa rnaYOTla de los sistemas de funci6n publica, pese ala diversidad apuntada. En un trabajo reciente, y refiriendose al context~ e~panel, Castillo Blanco (2003, pag, 32) concreta estas peculiaridades en cuatro extremos:

FUNCl6N PUBLICA: iUNA 0 MUCHAS?

a) una mayor estabilidad de la relacion como consecuencia de la rigidez para el despido;

b) un mayor impacto de las normas, dada la vigencia del principio de vinculaci6njuridica positiva que impera en el derecho publico, asf como la necesidad de acatar ejemplarmente las decisiones judiciales:

c) una mayor rigidez en los procedimientos, patente especialmente en la selecci6n y las polfticas disciplinarias, como consecuencia del garantismo inherente a las normas;y

d) una mayor dificultad para medir los rendimientos en zonas de definici6n de politicas, 10 que pone obstaculos a ciertas practicas retributivas.

Llegados a este punto, parece evidenciarse que la funci6n publica resulta mas inteligible como un prop6sito que como una forma determinada de hacerlo realidad. La finalidad esta clara, yes compartida como tal en diferentes entomos institucionales: organizar el ernpleo del sector publico de modo que haga posible la existencia de administraciones profesionales. Tanto la seguridad juridica como la eficaz provisi6n de los servicios publicos exigen organizaciones publicas no patrimonializadas par Ia politica ni capturadas por intereses particulares. Es necesario para ella que existan rnecanismos, incentivos, reglas de juego formales e infonnales que pennitan lograr dicho objetivo. Tales arreglos institucionales implican en mayor 0 mellor medida un cierto grado de singularidad de la gesti6n del ernpleo publico respecto de la que se desarrolla y practica en las empresas del sector privado de la economia.

Es este un sucinto inventario de rasgos diferenciales que podrfamos extender sin temor a errar a la mayor parte de los entornos institucionales de funci6n publica. Con todo, debemos tener en cuenta -yen ella insistiremos en el capitulo final del libro-- que el alejamiento que la funci6n publica presenta respecto del empleo comun no se explica s6lo atendiendo a las reglas formales, sino tambien, y principalmente, por la forma en que estas interactuan con las convicciones, valores y modelos mentales

88

MERITO Y FLEX1B1LlDAD

que pueblan el inconsciente colectivo de las organizaciones del sector publico. Se trata de una interaccion mutuamente refer~te, que consolida esa mirada diferente sobre la realidad, a la

~que aludiamos al iniciar este capitulo. y que se traduce en diferentes maneras de hacer.

En realidad.Jas diferencias entre los model os nacionales de I funcion publica no las encontraremos fundamentalmente en los diagnosticos sobre su funcionamiento y en la consiguiente identificacion de las areas de mejora. De hecho, como veremos en el capitulo 5, las tendencias actuales de reforma de la gesti6n publica favorecen la realizacion de diagnosticos comunes sabre los problemas de gestion publica del empleo y los RRHH, aplicables a la inmensa mayoria de pafses dotados de sistemas de funcion publica a servicio civil. Lo que cambia, en muchos casos, es el punto de partida. Dependiendo de las caracteristicas de los arreglos institucionales incorporados por los diferentes sistemas politico-administrativos, los esfuerzos para corregir sus disfunciones y ponerlos aJ servicio de una gesti6n publica mas eficaz y eficiente deberan iniciarse en momentos 0 estadios determinados, y proponerse itinerarios especfficos, adaptados a las caracteristicas, tradiciones, contextos sociopolfticos y culturas sociales de los diversos pafses.

3

GESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PUBLICO:

UN SISTEMA INTEGRADO DE VALOR ESTRATEGICO

.I / /

~

Una vez abordadas, en los capitulos precedentes, la situaci6n y las tendencias de la gesti6n de las personas, asf como los rasgos singulares que dotan a aquella de una fuerte especificidad cuando se desarrolla en el seno de las organizaciones del sector publico, dedicamos el presente capitulo a presentar un modele integrado de gesti6n del empleo y los recursos humanos. Este modele sera luego desarrollado en el capitulo 4, destinado a la presentaci6n de los distintos componentes 0 subsistemas que 10 integran.'

(. Con que alcance util izamos el termino « modele», a los fines de este capitulo? Un modele no es sino un instrumento que elabora el estudioso de una realidad cornpleja con el fin de describirla y de profundizar en su conocimiento y en el de los factores que la componen. Constituye una aproximacion especffica, entre otras posibles, a dicha realidad. El modelo es menos que una hipotesis, porque no pretende ser la formulacion de una verdad que aspira a ser probada. Es tambien menos que un paradigma, por cuanto este alude general mente a un marco explicativo usado y aceptado de manera muy general 0 par una parte muy importante de la comunidad cientffica, 10 que no es el caso cuando se habla de modelos. Asf pues, un modelo se justifica basicamente por su utilidad explicativa y analitica. No pretende sumi-

I

~ J

1. EI modeJo presentado en este capitulo, y desarrollado en eI siguiente, ha servido de base a un Marco Analitico para la Evaluacion de Sistemas de Servicio Civil, elaborado por el autor de este libro por en cargo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para el diagnostico institucional de realidades nacionales en America Latina y El Caribe. Para una presentaci6n de ill metodologia y una sfntesis de las conclusiones de los primeros diagn6sticos, vease Longo, 2003c. El Marco Analitico se halla accesible en el portal del BID: www.iadb.org

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