Universidad Rafael Landvar Facultad de Ciencias Polticas y Sociales Sistemas Polticos Comparados Lic.

Vernica Grajeda

Las dimensiones del estado y el desarrollo: el Estado de Guatemala.

Palabras clave: Estado, desarrollo, dimensiones bsicas del estado, Guatemala.

Angel E. Ramrez de Len Carn: 1079709 Guatemala, 08/05/2012

Desde los Acuerdos de Paz, Guatemala entr en un proceso de segunda transicin1 de consolidacin de la democracia. Sin embargo en nuestros das, la clara debilidad de la dimensin procedimental de la democracia y, ms aun, de la sustantiva hace obligatoria la revisin del Estado guatemalteco en funcin de su institucionalizacin y de su capacidad de obtener resultados para el desarrollo. A lo largo de las siguientes lneas se pretende hacer una exploracin de las diferentes dimensiones del estado para hacer una relacin directa entre stas y sus respectivas manifestaciones en el Estado de Guatemala. Adems, realizar un anlisis sobre las mismas, y algunos indicadores que nos permitan indagar sobre sus diferentes resultados sobre el desarrollo. El argumento principal que busca responder este trabajo es que el funcionamiento de las diferentes dimensiones del Estado de Guatemala ha determinado los resultados obtenidos en desarrollo econmico y social en el pas. Para entender de mejor forma lo planteado en las siguientes lneas se parte de la concepcin de que el estado, desde una perspectiva de sociologa histrica, tiene funciones clave en los procesos de democratizacin y el cambio de estructuras sociales como en el impulso del desarrollo econmico y social a travs de polticas pblicas. (Gonzlez, 2012: 91-92) Por lo tanto, en la primera parte se hace un breve desarrollo de las dimensiones bsicas del estado planteadas por Odonell y su relacin principal con los estados democrticos. Luego, se realiza un diagnstico de qu forma se manifiestan stas dimensiones en el Estado guatemalteco para que, en la ltima parte, se concluya cmo estas manifestaciones determinan el desarrollo econmico y social del pas.

Dimensiones bsicas del estado Para efectos del siguiente escrito se partir de la siguiente definicin, planteada por Odonell (2008: 4), sobre lo que es el estado democrtico2:

Utilizando el trmino de Odonell (1994: 8) para referencia del proceso de institucionalizacin del rgimen democrtico. 2 Odonell tambin argumenta la siguiente definicin de estado, que se concibe como ms amplia y abarcadora, pero que para hacer un anlisis emprico ms efectivo con el caso de Guatemala se emplear directamente la de estado democrtico: Un conjunto de instituciones y de relaciones sociales (la mayor parte de ellas sancionadas y respaldadas por el sistema legal de ese estado) que normalmente penetra y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto pretende delimitar geogrficamente. Esas instituciones tienen como ltimo recurso para efectivizar las decisiones que toman, la pretensin de monopolizar la autorizacin legtima de los medios de coercin fsica, y adems pretenden ejercer supremaca en el control de dichos medios, que algunas agencias especializadas del mismo estado normalmente ejercen sobre aqul territorio. (2008: 1)

Un estado en el que el sistema legal sanciona y respalda los derechos y libertades del rgimen democrtico, y donde las instituciones pertinentes actan en direccin a efectivizar e implementar esos derechos. Asimismo, es la unidad que delimita el electorado-los ciudadanos polticosimplicados por la existencia de aqul rgimen. Este entramado de instituciones y de interacciones sociales dentro de un territorio especfico se compone de diferentes dimensiones que le permiten realizar determinadas funciones para las cuales es establecido dentro de una comunidad poltica. Estas dimensiones lo que pretenden es facilitar la sustentabilidad de las asociaciones humanas y mantenerlas estables en el tiempo para asegurar la obtencin de ciertos aspectos y facetas de bienestar comn o de intereses compartidos por un conjunto de personas. As mismo, estas determinan la influencia del estado en el contenido y funcionamiento de lo poltico. De igual forma, son caractersticas de todos los estados, sin embargo, se manifiestan de formas muy diversas en cada uno de ellos, principalmente por su dificultad de materializacin y consolidacin. 3 El estado, de esta forma, incluye las siguientes dimensiones: El conjunto de burocracias. Se refiere al conjunto de organizaciones complejas y especializadas con jerarquas pautadas por ciertas reglas formales y explcitas que determinan sus responsabilidades para alcanzar o proteger ciertos intereses o bienes comunes. Esta dimensin est enfocada en la eficacia del estado. (Odonell, 2008: 4) En un sentido weberiano, la burocracia se refiere al sector de los funcionarios o empleados del Estado, aquellos que ocupan ciertas cpulas o posiciones dentro de los sectores administrativos con capacidad de decisin. 4 Esta dimensin del estado trata de abarcar todas aquellas agencias ejecutoras y que ofrecen cobertura de la accin del estado sobre un territorio determinado y que hace vinculante la toma de decisiones a una comunidad especfica. El sistema legal, entendido como un entramado de reglas que penetran y regulan numerosas relaciones dentro de una sociedad; es aquel conjunto de normas formales que vinculan al estado con la sociedad, expresndose en todas las leyes que regulan las conductas sociales que estn pactadas para el equilibrio relacional existente dentro de una comunidad poltica. Esta dimensin se refiere a la efectividad del estado. (Odonell, 2008: 4) El estado de derecho permite a una comunidad poltica mantener reglas pautadas, consolidadas y regulares que permitan la gobernabilidad de la misma. Todos los actores
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Esta definicin, plantea el autor, tambin se refiere a la cuestin del poder y su concentracin para entender el surgimiento y funcionamiento de los estados (Odonell, 2008: 2). 4 El trmino de burocracia planteado por Weber se refiere a aquella presente dentro del sistema de dominacin racional-legal que permite la consolidacin de procesos especializados y no concentrados para la toma de decisiones. (Lima: 1)

sociales se mantendrn, obligatoriamente, bajo este conjunto de reglas y que son aplicables para cada uno de ellos. Otra dimensin es la de ser un foco de identidad colectiva, es decir, ser articulador de un reconocimiento alrededor de una identidad colectiva que est por encima de los clivajes sociales. Esta determina la credibilidad del estado como representante e impulsor del bien comn. (Odonell, 2008:4) Cada uno de los actores pertenecientes a un estado comparte un conjunto de significados, que en su contacto con los otros, le permite distinguirse como parte de un colectivo. El estado por tanto, juega un papel de creador de identidad, en base a ciertos elementos culturales y discursivos que permite mantener a una poblacin determinada bajo su autoridad. Por ltimo, ser un filtro que establezca el bienestar de su poblacin frente a lo externo, apuntar hacia el bien pblico de su dimensin interna (Odonell, 2008: 4-5). Entendiendo sta como la dimensin del estado que permite distinguir, en un contexto de globalizacin, aquellos elementos que actan en las dimensiones territoriales internas y la dinmica que pueden tener hacia lo externo. El estado como filtro permite diferenciar entre el entorno globalizado con sus dimensiones y la poblacin dentro del territorio interno. (Treminio, 2009: 19) Las dimensiones anteriormente descritas mantienen una estrecha relacin unas con otras ya que, solo de esta manera, se puede entender la composicin del estado y de cmo este interacta frente a la sociedad. De igual manera, estas representan, ante la percepcin de los ciudadanos, la presencia permanente del estado. El buen funcionamiento de estas dimensiones bsicas permite consolidar e institucionalizar, ms en regmenes democrticos, las instituciones polticas que regulan las interacciones entre actores sociales. La democratizacin y la calidad de desempeo del estado, por tanto, dependen de forma directa de cmo estas dimensiones se manifiesten empricamente y como se logren adecuar a las condiciones reales de la poblacin sobre la cual, el estado, ejerce su autoridad. Por lo tanto, estas dimensiones ya desarrolladas tienen implicacin directa en todos los mbitos de la vida social, pero especialmente en el campo de lo poltico, ya que es a partir de ste que se delega el ejercicio de la autoridad y se pretende el mantenimiento y la cohesin del tejido social de una comunidad. Adems, la manifestacin que tenga cada una de estas dimensiones tambin depende mucho del ejercicio de gobierno. De igual forma, estas dimensiones son determinantes para evaluar el proyecto que se impulsa a travs del estado y de cmo este es percibido y aceptado por los ciudadanos. Ante esta premisa, se procede a mostrar ciertas manifestaciones empricas de las cuatro dimensiones para el caso del Estado de Guatemala.

El Estado de Guatemala El Estado guatemalteco, segn lo planteado por Toussaint (2003), a lo largo de toda su historia desde que es independiente ha estado caracterizado por los intereses de las lites en el ejercicio del poder poltico. Se ha mantenido, casi siempre, una dinmica de coalicin de intereses de las lites econmicas tradicionales y las polticas a travs del ejercicio de la autoridad y de la toma de decisiones dentro del Estado.5 No obstante, durante la dcada de 1944 a 1954 se da un intento por reformar al Estado guatemalteco y convertirlo en uno ms incluyente, moderno, democrtico y especializado en la extensin de derechos civiles, polticos y sociales, incluyendo una constitucin sobre la cual se fundamentaban los gobiernos revolucionarios. Sin embargo, en el ao 1954 se da la contrarrevolucin y una serie de gobiernos militares que eliminaron sistemticamente, bajo la idea del anticomunismo, el proyecto socio-poltico realizado una dcada antes, estableciendo una nueva constitucin poltica en el ao 1956.6 Es en este contexto, donde, en el ao 1961 se da inicio al Conflicto Armado Interno en el pas y empieza a agudizarse la represin por parte de la estructura del Estado hacia la poblacin civil y hacia las filas guerrilleras enfrentadas al ejrcito. Es durante este perodo donde las prcticas autoritarias y de abuso de autoridad se convierten en la forma de hacer gobierno, manteniendo autoridades provenientes del ejrcito o afines a este a travs de la celebracin de elecciones controladas y manipuladas o a travs de golpes de estado. Las dictaduras que caracterizaron al Estado guatemalteco durante las siguientes tres dcadas consolidaron las prcticas autoritarias en el ejercicio de la autoridad en la mayora de sus agencias de toma de decisiones, prevaleci la constitucin del 56 y se llevaron a cabo masacres contra poblacin civil con fundamento en la lucha contra el comunismo y la Doctrina de Seguridad Nacional impulsada por Estados Unidos. Es hasta el ao 1985 que se establece una nueva constitucin poltica a travs de un Asamblea Nacional Constituyente y que permite al Estado de Guatemala dar la transicin hacia una nueva democracia poltica. Como bien se plante al inicio de este trabajo, es, hasta los Acuerdos de Paz, que el Estado guatemalteco, se embarca en un proceso de segunda transicin y de institucionalizacin de sus instituciones polticas democrticas. 7 Por lo tanto, es a partir del ao 1996, que se puede hablar de un proceso de
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Sobre las dinmicas de coaliciones y de relaciones entre lites ver: Casas, Marta. (2007). Guatemala: linaje y racismo. (Tercera Edicin). Guatemala: F&G Editores.
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Para el estudio de este perodo histrico ver: Gleijeses, Peiro, (2005) La esperanza rota. Editorial Universitaria, Guatemala. 7 Guillermo Odonell plantea la segunda transicin como aquel paso de un gobierno democrticamente electo hacia un rgimen democrtico institucionalizado y consolidado (1994, 8)

institucionalizacin, aunque an con muchas debilidades y deficiencias, de la democracia poltica en el pas. Coincide, adems, con este perodo de paz, un proceso de reformas neoliberales dentro del Estado de Guatemala que generaron una reestructuracin de la economa, favoreciendo la privatizacin de los servicios del Estado y la tercerizacin de las instituciones y polticas de desarrollo. (Gonzlez, 2012: 35)

Manifestacin de las dimensiones en el Estado guatemalteco El Estado de Guatemala a lo largo de la historia ha tenido una muy dbil institucionalidad, principalmente por la eficacia de sus instituciones, expresada principalmente en la baja eficacia en la implementacin de polticas pblicas. La red de burocracias estatales del Estado guatemalteco ha sufrido problemas endmicos que la han erosionado, entre los principales problemas se encuentra la falta de cobertura y la opacidad en su ejecucin (Slowing, 2012: 23). De esta forma, la poblacin guatemalteca, especialmente en reas rurales del pas, perciben al conjunto burocrtico como distante y sin capacidad de atender sus principales necesidades. As pues, los departamentos con mayores niveles de pobreza son los mismos en donde la cobertura8 del Estado es muy baja (siendo el caso de Totonicapn y Quich). Por el contrario, los departamentos con menores niveles de pobreza son los que presentan mayor cobertura del Estado (Guatemala, Escuintla). (CABI, 2012) De manera que, esta falta de cobertura demuestra la deficiencia del Estado para alcanzar objetivos a travs de polticas pblicas enfocadas en funcin del desarrollo humano y de inversin sectorial adecuada a las necesidades de la poblacin. Esta manifestacin demuestra las bajas capacidades de las unidades ejecutoras del Estado, ya que, se demuestra que la inversin pblica territorial 9 est desvinculada de la inversin sectorial y de la planificacin. Por tanto, el Estado de Guatemala que no tiene los recursos suficientes para la ejecucin de sus polticas10; lo que tiene, no lo invierte bien; y lo que invierte, no se puede demostrar en trminos de ndices de desarrollo. Adems, segn lo plantea el estudio de cultura poltica 2012 en Guatemala, los ciudadanos

Se entiende por cobertura: Podemos definir la presencia del Estado como la capacidad de gobernabilidad por parte de las instituciones pblicas dentro de su delimitacin territorial, diferentes espacios demogrficos y la cobertura sobre las necesidades bsicas de sus ciudadanos. Esto incluye cobertura sobre fiscalizacin, burocracia, educacin, salud, economa, poltica, infraestructura, desarrollo, ahorro, seguridad, empleo, prevencin de desastres naturales, o en pocas palabras la eficiencia y eficacia del estado para la administracin bsica de los recurs os del estado (CABI, 2012) 9 Para el caso antes planteado, la inversin pblica territorial en funcin de la erradicacin de la pobreza. 10 Se plantea esta idea por los grandes niveles de endeudamiento del Estado.

evalan como regular la prestacin de servicios de los gobiernos locales. 11 Es decir, la prestacin de servicios pblicos en Guatemala es deficiente y tiene repercusiones directas en el bienestar diario de los ciudadanos. Esto permite que los tomadores de decisiones en las instituciones del Estado hagan, con los recursos pblicos, negocios particularistas, erosionando la representacin necesaria para el buen funcionamiento del rgimen democrtico. En consecuencia, el ciudadano se encuentra totalmente desvinculado del quehacer del Estado y considera muy poco legtimas las acciones y las instituciones estatales. Esto se traduce en una muy baja confianza en los partidos polticos y sta, en una dificultosa canalizacin de los intereses de la poblacin a las instituciones polticas de toma de decisiones.12 De esta forma, la toma de decisiones polticas puede favorecer a intereses corporativos, de lites o extranjeros, limitando, de esta forma, la dimensin de filtro del Estado guatemalteco. La respuesta del Estado, entonces, se realiza en funcin de intereses particulares y no del bien comn de la poblacin que habita en el territorio interno. Los partidos polticos, que son los mecanismos por excelencia para la representacin y la canalizacin de demandas, empiezan a funcionar nicamente para lites del pas que mantienen recursos de poder estratgicos. 13 Ante lo ya expuesto, la dimensin de sistema legal es fundamental porque ese entramado de reglas deja de ser efectivo y no regula el comportamiento de los actores polticos estratgicos. Estos empiezan a regular sus interacciones en base a pautas informales que debilitan el sistema de justicia del Estado guatemalteco. Gran parte del conjunto de leyes formales ya establecidas empiezan a perder efectividad en su aplicacin, por lo que empiezan a ceder ante la prctica de reglas informales, favoreciendo la extralimitacin de las funciones de la burocracia estatal. La efectividad para la aplicacin de sentencias y la rendicin de cuentas se vuelve casi nula, y los juzgados correspondientes quedan inoperantes ante tales niveles de corrupcin e impunidad. En consecuencia, la percepcin de confianza en el Estado de derecho en la poblacin guatemalteca se mantiene muy dbil. Es decir, todo ese conjunto de normas que pretende regular ciertas conductas a travs de decisiones vinculantes y en garanta de ciertos derechos ciudadanos, empieza a ser concebido como ineficiente. Pero esto no sucede nicamente en el mbito judicial, la falta de efectividad en las reglas del juego electorales permite que los partidos polticos no tengan una
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Para mayor informacin sobre este estudio ver: Azpuru, Dinorah. (2012) Cultura poltica de la democracia en Guatemala y en las Amricas, 2012: hacia la igualdad de oportunidades. LAPOP. 12 Para mayor referencia sobre las funciones de los partidos polticos ver: Sartori, G. (1992) Partidos y Sistemas de partidos. Madrid: Alianza. 13 De esta forma lo plantea Azpuru en el estudio de cultura poltica al demostrar la gran falta de confianza y la visin tan perversa que tienen los ciudadanos guatemaltecos para con sus partidos polticos.

competencia partidaria equilibrada, limitando principalmente la participacin de la poblacin indgena; que el Tribunal Supremo Electoral no tenga la autoridad suficiente para sancionar faltas polticas; y no permite la circulacin del poder en las cpulas burocrticas del Estado de Guatemala. Esto conlleva a la ltima dimensin, pero no menos importante, la de ser un foco de identidad colectiva. Si la estructura burocrtica del Estado de Guatemala no est integrada por la pluralidad de intereses presentes en la poblacin y regulada por reglas claras y efectivas, la eficacia del mismo se hace casi imposible. De ah que el Estado no tenga la capacidad de construir una identidad colectiva por la falta de representatividad de todos los sectores de la sociedad dentro de los centros de toma de decisiones.14 Esta falta de representatividad tiene su origen en un fenmeno histrico-estructural presente en nuestro pas: el racismo y la discriminacin. Por tanto, el Estado guatemalteco ha mantenido una lnea de polticas pblicas de exclusin o asimilacin15 para con los pueblos indgenas, an siendo estos la mayora de la poblacin guatemalteca. El Estado guatemalteco se ha construido en base a esas reglas informales discriminatorias que han alejado por completo a todo aquel que no se siente parte de ese proyecto monocultural y monotnico impulsado por la poblacin no indgena guatemalteca.16 Conclusiones Ante el breve desarrollo terico de las dimensiones bsicas del estado planteadas por Guillermo Odonell y la caracterizacin de las distintas manifestaciones de estas en el Estado Guatemalteco se puede responder al custieonamiento que dio lugar a estas lneas. La forma en cmo se manifiestan las dimensiones bsicas del Estado de Guatemala tienen una incidencia directa en el desarrollo del pas. Las dbiles garantas para el cumplimiento de los derechos sociales, polticos y econmicos son repercusiones directas de dichas manifestaciones. La falta de efectividad y eficacia del Estado repercute directamente en la capacidad del rgimen democrtico de ofrecer resultados que mejoren la calidad de vida de los guatemaltecos. Los sntomas presentes en las dimensiones bsicas del Estado de Guatemala no permiten que se logren acuerdos polticos que logren reducir las desigualdades en la poblacin, especialmente frente a la situacin de los pueblos indgenas. Estas falencias del Estado guatemalteco se convierten en
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Un ejemplo significativo de esta situacin lo plantea Marta Casaz en torno a la conformacin de redes familiares de las lites tradicionales guatemaltecas para mantener el control de la economa y de las funciones el Estado en beneficio de intereses particulares. 15 Se entiende por asimilacin: Proceso por medio del cual la cultura dominante de una determinada sociedad anula, elimina, disuelve, por medio de mtodos directos y brutales, la cultura del otro pueblo o de otros pueblos en el marco de un mismo estado. (Alejos, 2006: 44) 16 Se hace referencia a esta dificultad de la construccin de una identidad colectiva desde una perspectiva marcuseana sobre la unidimensionalidad de las sociedades industriales moderna.

un grave problema en trminos de desarrollo econmico y social del pas. Los problemas que presentan las dimensiones del Estado se mantienen, y se convierten en retos a superar en aras de mejores niveles de desarrollo humano; la impunidad, la inseguridad, la desigualdad, la discriminacin y la corrupcin son algunos de ellos. Mientras estos problemas subsistan, el Estado de Guatemala ser casi incapaz de generar resultados positivos en trminos de desarrollo del pas; por lo que la pobreza, la exclusin, la violencia, el mal desempeo de las instituciones y el bajo crecimiento de la economa sern condiciones que el pas seguir manteniendo.

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