PROBLEMAS DEL URBANISMO MODERNO

Depsito legal, M. 18.233 - 1966.

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GR,\FICAS UGUINA MELNDEZ VALDS,

7 .

MADRID

1967

PROBLEMAS
DEL

URBANISMO
MODERNO
(Conierencias del Curso 1965-66)

MANUEL DE TERN ALYAREZ.

JOS MARA BOQUERA OLIVER.

MANUEL MARTN LoBO.

NARCISO DE FUENTES SANCHIZ.

Jos M. LPEZ-CEPERO y JURADO.

MANUEL THOMAS ARRIZABALAGA.

FRANCISCO QUIRS LINARES.

JOAQUN FERNNDEZ CRESPO.

CARLOS VIZCANO COLOMA.

JUAN ANTONIO LARA POLo

GABRIEL ALOMAR ESTEVE.

EMILIO LARRODERA LPEZ.

JOS LUIS TORROBA LLORENTE.

JULIO CANO LASSO.

FRANCISCO J. DE MESONES CABELLO.

JUAN J. FERNNDEZ-VILLA Y DORBE.

FERNANDO DE TERN TROYANO.

LUIS J ORDANA DE POZAS.

CARLOS RUIZ DEL CASTILLO Y CATALN DE OCN.

INSTITUTO DE ESTUDIOS DE ADMINI5TRACION LOCAL

MADRID, 1967

Recoge este volumen las Conferencias dadas en el AuZa Magna del Instituto de Estudios de Administracin Local durante el
ao acadmico 1965-66 Y que constituyeron el complemento del
1 Curso general de Informacin de Urbanismo, especialmente dedicado a los Secretarios de las Corporaciones locales.
El alcance del Curso y la insercin de ste en la tarea urbanstica de tipo doctrinal desarrollada por el Instituto a lo largo
d~ varios a08~ aparecen glosados en las palabras del Director
que sirvieron de colofn a las Conferencias y que cierran el pro1)1.0 volumen.

La ciudad como forma de utilizacin

del suelo y de organizacin del espacio
POR

MANUEL DE TERAN
Catedrtico de la Universidad de Madrid.

l. Oomplejidad y mbito del tema.-II. Variedad de aspectos.III. La Geografa y el espacio como sntesis.-IV. El criterio demogrfico y el laboral.-V. Los diversos factores. Oar,acterizacin de lo urbano.-VI. La interdependencia de lo urbano y lo rural en la regin
urbana.

SUMARIO:

I.

COMPLEJIDAD Y AMBITO DEL TEMA

Compleja y multidimensional por su significacin y formas en

que se nos aparece, la realidad del fenmeno urbano no puede
ser comprendida en la totalidad de su contenido, asomndonos a
ella desde una perspectiva unilateral. Tema de creciente atencin
para el historiador, el gegrafo, el economista, el socilogo, el filsofo de la cultura y para cuantos se hallan empeados en la
exploracin metdica y crtica del mbito cada vez ms vasto y
problemtico de un saber del hombre, el mtodo de anlisis e investigacin por cada uno de ellos utilizado, as como las hiptesis
de trabajo construdas como punto de partida y orientacin, desembocan en el descubrimiento de planos y aspectos en los que no
se hace evidente y aprehendible la total significacin del fenmeno estudiado.

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MANUEL DE TERAN

De aqu se deduce, como necesario corolario, la variedad e incluso disparidad existente entre las muchas definiciones que, de
una a otra de las ciencias del hombre e incluso dentro del recinto
de una sola de ellas, podemos espigar. Unas veces se trata de
una mera frase o hallazgo expresivo; otras de una verdadera
teora penetrante en profundidad y ambiciosa por la abertura del
horizonte visualizado, pero rara vez satisfactoria como sntesis
integradora de evidencias y descubrimientos parciales.
La dificultad se acrecienta cuando se pretende inclu.ir en una
misma frmula realidades tan diferentes como la ciudad preindustrial-comenzando por sus orgenes en la revolucir: neoltica
y siguiendo con la ciudad antigua, medieval y del barroco-, y la
moderna ciudad surgida de la revolucin industrial; cuando se
pretende extender la misma definicin a la ciudad europea que
a la ciudad americana, asitica o africana. Los errores y parcialidad de muchas definiciones en uso, proceden precisamente de la
pretensin de hacer entrar en su compo'sicin elementos que slo
convienen a la ciudad de nuestros das, europea o americana, desarrollada a partir de la revolucin industrial, como si la ciudad
fuera una realidad absoluta, ajena a las circunstancias cambiantes de tiempo, lugar, estilo y grado de civilizacin.
Esta pretensin, sin embargo, puede estar justificada si lo que
se busca y proyecta es el destilar y abstraer de la rica y compleja materia urbana aquellas, muy pocas, caractersticas de bases comunes y constantes a las que sin violencia puede ser reducida.
Todo lo que se intente o realice en esta direccin, con el fin de
lograr una frmula feliz que d razn del significado esencial del
fenmeno estudiado, no ser vana especulacin, sino esfuerzo encaminado a dar respuesta a una legtima aspiracin de saber. Pues
este saber, el de lo que la ciudad ha sido en el tiempo y de las
formas de su ser actual en el espacio, de sus mutaciones histricas, de las experiencias realizadas para satisfacer el deseo y necesidad de los hombres de vivir reunidos sobre una parcela de la
superficie terrestre y la indagacin de lo que se repite como invariable en su realizacin, es una informacin precisa e imprescindible en un momento, el que vivimos, de crisis de la ciudad, de

LA CIUDAD COMO FORMA DE UTlLIZACION DEL SUELO...

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sus formas y estructuras, de las tcnicas y dispositivos ideados

para el mejor cumplimiento de sus fines y funciones, crisis del
propio concepto de ciudad tal como hasta ahora haba sido entendida.
Una reflexin, pues, sobre lo que la ciudad ha sido, es y puede
o debe ser, no ha de parecer ocioso entretenimiento intelectual sin
utilidad de aplicacin para el urbanista en la situacin de grave
perplejidad en que se encuentra, y dada la pesadumbre de la responsabilidad que sobre sus hombros carga.
ll.

VARIEDAD DE ASPECTOS

El historiador de la ciudad se nos aparece empeado, poniendo

a contribucin los mtodos y tcnicas de la investigacin arqueolgica y los textos documentales, en reconstruir los orgenes y
la imagen material de las ciudades desaparecidas. arruinadas o
parcialmente supervivientes e incorporadas a la trama de las ciudades del presente y, de otra parte, en indagar y reconstruir el
cuadro viviente de sus instituciones jurdicas y sociales, de su
actividad funcional y del significado que las ciudades tuvieron
dentro de los lmites temporales de una determinada poca, como
expresin formal de la vida y cultura de los hombres que las construyeron y habitaron. El trabajo del historiador, de un historiador inspirado en el mtodo de las ciencias sociales, puede ser aqu
extraordinariamente fecundo al esclarecer y poner de manifiesto
las mutaciones sufridas por la ciudad y a travs de ellas descubrir algunas ideas que con la continuidad de un hilo conductor
han actuado con constancia desde los orgenes en el curso del
devenir urbano.
Esta es la historia que ha hecho Lewis Mumford (1), para
quien la ciudad nace de un proceso de diferenciacin y creciente
complejidad del medio rural, del cual result una potenciacin de
las facultades creadoras del hombre, suscitando su inventiva, capacitndole para una movilizacin y sistematizacin a gran escala
(1)

L, MUMFORD: La cite d travers lJhistoi1'e. Trad. francesa. Pars, 1964,

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MANUEL DE TERAN

del trabajo y la realizacin de grandes empresas, la organizacin

de las comunicaciones, una red espacial de intercambios comerciales y culturales y un aumento de la actividad agrcola, as como
la promocin de una efervescencia que afect el dominio espiritual y las representaciones colectivas.
Para los economistas son los fenmenos de produccin, consumo e intercambio de bienes y servicios, los que condicionan y
regulan el ser y la vida de la ciudad, considerada sta como centro
de consumo del excedente de frutos campesinos, a la vez que mercado y hogar de produccin industrial y de servicios, conforme
a los cuales se opera el proceso de su organizacin interna y de
la red y jerarqua espaciales urbanas.
El socilogo estudia en la ciudad una forma peculiar de comunidad, de actos y comportamientos, de usos sociales resultantes
de la convivencia y relacin interindividua1. La ciudad es un modo
o estilo de vida que supone una psicologa colectiva en la que
entran como componentes ideas y creencias, preferencias estticas
y valores morales, reacciones emotivas y modos que los hombres
tienen de entender y habrselas con el mundo en el que se encuentran instalados. La ciudad as entendida constituye un medio,
el medio urbano, que creado por los hombres condiciona e influye
en su vida diaria, en su conducta, trabajo y actividad. La ciudad
instrumento de integracin social, realizadora de la sociabilidad
humana, permite al hombre, ser sociable, la realizacin y despliegue de su capacidad creadora y es en consecuencia producto y
expresin de una determinada sociedad y de una forma de civilizacin.
In.

LA GEOGRAFIA y EL ESPACIO COMO SINTESIS

Una definicin de la ciudad, si se pretende dar solucin y respuesta al haz de problemas que en ella convergen, ha de ser una
sntesis integradora de las averiguaciones y evidencias logradas
en las distintas disciplinas que han acometido su investigacin.
Entre estas disciplinas, la Geografa se nos aparece como singularmente adecuada por sus peculiares caracteres de mtodo y
concepto para actuar de coordinadora y para elaborar la sntesis

LA CIUDAD COMO FORMA DE UTILIZACION DEL SUELO ...

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a la que aspiramos. Pues la Geografa humana es eminentemente

una ciencia de sntesis como ciencia de los paisajes o espacios
terrestres, cuyas diferencias de forma e interna estructura y organizacin se han originado del esfuerzo perseguido por el hombre
en la historia para hacer habitable la tierra.
En los paisajes agrarios el suelo es la materia prima que con
la colaboracin del. agua y el calor solar el hombre manufactura
haciendo de l campo cultivado, pradera o bosque, en una transformacin de la Naturaleza hecha de acuerdo con sus propias leyes y respeto de sus derechos y en la cual el suelo sigue haciendo
de tierra matriz y nutricia.
En oposicin a ella la ciudad y la forma de paisaje que ella
instrumenta, en su forma extrema y lmite. significa la operacin
trasmutadora ms radical llevada a cabo por el hombre en el
medio natural. El suelo en la ciudad, como dice G. Basti, no es
ms que un soporte. Deja de ser generador de vida vegetal, 10
que le hizo aJean Brunhes clasificar a la ciudad, sin tener en
consideracin otros procesos de produccin que los derivados de
la naturaleza orgnica, entre los hechos de ocupacin improduc- .
tiva del suelo. La vida vegetal cuando existe dentro de la ciudad
es en la forma de parques naturales para recreo y reposo de sus
habitantes, o en la de jardines cultivados con el mismo fin, como
alvolos de verdor cautivos en el interior de la masa edificada.
Fuera de la ciudad queda la tierra que la lluvia amasa en
barro y que, desecada por el sol, los vientos levantan en polvareda. En el interior de la ciudad las formas menores del relieve
son objeto de correccin y reforma (rectificacin de pendientes,
explanaciones, supresin de colinas, relleno de depresiones, encauzamiento y cubricin de cauces de agua, desecacin de lagunas
y pantanos).
El rgimen de temperaturas y vientos, as como el de la humedad atmosfrica y las precipitaciones, sufren en el interior del
recinto urbano mutaciones que les diferencian del de su contorno
no edificado, y que permiten c?n propiedad hablar de un clima
urbano, dentro del cual, sobre todo cuando se trata de una gran
ciudad, puede an hacerse una matizada subdivisin microcli-

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MANUEL DE TERAN

mtica. La composicin de la atmsfera tiene sus caracteres propios, cargada de gases procedentes de combustiones imperfectas
de distinto origen y de corpsculos slidos. La iluminacin artificial, por ltimo, vence o atena el espesor de las sombras nocturnas, prolonga las posibilidades de utilizacin de la calle en
los das invernales y hace palidecer el brillo de las estrellas.
Aun situadas en esta situacin lmite y contando para el futuro
con los recursos de una tcnica que permitir en grado creciente
la liberacin con respecto a las servidumbres impuestas por los
factores fsicos, la accin de stos no debe ser eliminada o infraestimada y un riguroso conocimiento de ellos ha de ser condicin
previa e indispensable en todo planeamiento urbano. Pero la ciudad no es fenmeno geogrfico por el acatamiento de estas servidumbres, sino por la rectificacin y superacin de las coacciones
y resistencias por ellas ofrecidas y cuyo resultado es una nueva
forma de paisaje terrestre, un nuevo y originalsimo rasgo fisionmico aadido por el hombre a la naturaleza originaria.
De otra parte, el fenmeno urbano no limita el campo de su
operacin a la parcela espacial concreta ocupada por sus edificaciones. Su accin inspiradora y ordenadora se extiende a un horizonte de amplitud comarcal, regional, nacional e, incluso, internacional, pues la ciudad, rgano de inventiva y creacin en el mbito
de la vida material y espiritual, de promocin y coordinacin de
actividades econmicas, de relaciones comunitarias y vida cultural, es el instrumento ms eficaz de organizacin y humanizacin
del espacio.
Pero siempre sin olvidar que al hacer estas consideraciones
nos estamos refiriendo a una situacin histrica, cultural y geogrfica que dista mucho de ser generalizable para nuestro planeta entero y que, por consiguiente, no son en su totalidad vlidas o lo son en fonnas atenuadas y diferenciadas, fuera del mbito de aquella circunstancia.

LA CIUDAD COMO FORMA DE UTILIZACION DEL SUELO...

IV.

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EL CRITERIO DEMOGRAFICO y EL LABORAL

Desde un punto de vista geogrfico la ciudad se nos aparece,

pues, como una forma y estilo de paisaje, de utilizacin del suelo
y de organizacin del espacio.
Si penetrando ahora en su interior tratamos de descubrir y
seleccionar los caracteres en que apoyar nuestra definicin y trazar el lmite que nos permita diferenciar y separar lo que es
propio del habitante rural y del urbano, nos encontramos, en
primer lugar, con algunos criterios empleados por los gegrafos,
pero que stos no pueden reivindicar como exclusivamente suyos.
pues son comunes al demgrafo, economista y socilogo.
El primero de dichos criterios es el cuantitativo o el del nmero de pobladores a partir del cual un ncleo habitado deja de
ser considerado como rural para acceder a la categora urbana.
No hemos de insistir aqu en la crtica fcil, reiteradamente hecha, de la insuficiencia de este criterio, cuyo generalizado empleo
slo se justifica por la necesidad de registrar a escala regional,
nacional y mundial con fines de carcter comparativo, y para llegar a conclusiones de carcter general, el volumen y proporciones
de la poblacin rural y urbana. Sin recurrir a considerar el caso
de las grandes aglomeraciones rurales asiticas y de otros pases
extraeuropeos, nos basta con recordar lo que sucede a este propsito en Espaa, en donde el ndice numrico discriminatorio no
puede ser el mismo en sus diferentes regiones y especialmente si
comparamos el caso de una pequea villa industrial del Pas Vasco
con un gran poblado manchego o andaluz. La diversidad regional
espaola impone a estos efectos el empleo de varios ndices, como
se hace en los registros censales de la U. R. S. S.
Sin embargo, en la definicin geogrfica de la ciudad, lo mismo
que en la que se hace dentro de otras ciencias sociales, debe entrar como componente la nocin de un mnimo de habitantes, como
fundamento demogrfico a partir del cual se producen las reacciones sociales y ecolgicas de diferenciacin, coordinacin y subordinacin de grupos que son propios al fenmeno urbano, aunque no se pueda precisar en trminos generales su valor, el cual

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MANUEL DE TERAN

las ms de las veces tiene un carcter convencional o meramente

indicativo.
Ms suficiente y explcito de la condicin urbana es el criterio
de la ocupacin laboral de los componentes del ncleo habitado.
Frente a la aldea, en la que labranza, pastoreo y otras actividades
de las clasificadas como primarias ocupan a la gran mayora de
aqullos, en la ciudad, y conforme el proceso de su cualificacin
avanza, este sector retrocede hasta desaparecer o se contrae hasta
la figura de un mnimo residual, al mismo tiempo que se produce
la expansin de las actividades de los sectores secundario y terciario.
Combinando ambos criterios, el demogrfico y el socio-profesional, y con vistas a Europa, como recuerda P. George, una conferencia internacional de estadstica, celebrada en Praga, lleg al
acuerdo de considerar como urbanos todos los ncleos mayores
de 10.000 habitantes y por debajo de este lmite, para los comprendidos entre 2.000 y 10.000, slo aquellos en los que el porcentaje de poblacin agraria no exceda de 25. Criterio es este
cuya aplicacin permite afinar la discriminacin dentro de la
gama de ncleos intermedios entre aquellos cuya caracterizacin
como rurales y urbanos no ofrece problema.
Penetrando en un tramo ms profundo del espesor de la materia urbana, el de su estructura social, los socilogos fundamentan su definicin de la ciudad en su heterogeneidad y diferenciacin interna, caractersticas afirmadas por Louis Wirth en su ya
clsica definicin de la ciudad como una instalacin relativamente
grande, densa y permanente de individuos socialmente heterogneos.
Pero hasta ahora, volvemos a repetir, los criterios propuestos,
aunque utilizados por el gegrafo, no son de su exclusiva competencia. Lo que les confiere una intencin y tratamiento geogrficos es su proyeccin e insercin en la realidad primaria y objetiva que se nos aparece como una forma de paisaje y ordenacin
del espacio de la cual constituyen la trama constitutiva y en la
cual encuentran expresin material.

LA CIUDAD COMO FORMA DE UTILIZACION DEL SUELO ...

V.

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LOS DIVERSOS FACTORES. CARACTERIZACION

DE LO URBANO

La nocin del paisaje es en primer lugar una realidad visible,

fisionmica y morfolgica. El paisaje urbano es un fragmento de
espacio edificado, un volumen de irregular y polidrica figura,
enhiesto sobre el suelo, diferenciado y segregado del mundo en
torno. Es una forma de ocupacin, utilizacin y modelado espacial. Pero esta forma y modelado se hallan en una relacin con
una estructura de la que aquella realidad es expresin material y
en la cual se opera la integracin de las distintas variables que
nos permitir llegar a una comprensin unitaria y sinttica del
fenmeno urbano. Corno en el paisaje agrario, se trata en la ciudad de una forma de ocupacin y utilizacin del suelo, pero conforme a otras fuerzas, fines y valores de las que resultan sus
especiales caractersticas.
En .esta ocupacin volvemos a encontrarnos como punto de
partida con un problema cuantitativo: el de un mnimo de poblacin necesario para que aqulla sea intensiva. Pero lo importante
a estos efectos, ms que la cifra absoluta, es la de densidad de
poblacin. Este fue el criterio que H. Cavaills consider como
decisivo, superior en significacin al de la forma de habitacin y
al de la funcin econmica, para llegar a definir la ciudad como
el habitat de un grupo de hombres que ocupan la casi totalidad
de la superficie elegida y se organizan para vivir dentro de ella
en gran nmero, mientras que en el paisaje agrario la mayor
parte del espacio es ocupado por el cultivo, praderas naturales
o bosques.
El factor de la densidad era al que se refera Ratzel al presentar la ciudad como una dauernde Verdichtung (condensacin
duradera) y el que hemos visto acoger al socilogo L. Wirth en
su definicin. La idea de la densidad va siempre includa en nuestra representacin del fenmeno urbano, tal como hasta ahora
ste ha sido concebido y se ha realizado. En la ciudad antigua y
medieval la muralla para la defensa de la ciudad y el trazado de
un lmite preciso para la percepcin de derechos fiscales y para
2

18

MANUEL DE TERAN

el disfrute de sus peculiarf's privilegios o estatuto jurdico han

eontribudo a reforzar la tendencia a la contigidad o proximidad
inmediata de viviendas y edificios de todo gnero, de donde resulta el hecho de la condensacin demogrfica y de actividad que
se hace en la ciudad.
Pese a las naturales y esperadas excepciones, y siempre que
el clculo se haga sobre la base de la superficie edificada con
continuidad, las densidades urbanas son superiores a las rurales,
lo mismo que, en general, la de los distritos urbanos es superior
a la de los rurales. Incluso en las fuertes densidades del Extremo
Oriente. cuando pasan de 1.000 1.500 habitantes por kilmetro
cuadrado, la poblacin de las ciudades no ha sido eliminada y en
los distritos puramente rurales el coeficiente de ocupacin del
suelo es inferior al de las grandes ciudades europeas y americanas, en donde se alcanzan densidades como la del Oounty o/
London superior a 10.500 habitantes por kilmetro cuadrado o
el de la villa de Pars, de 32.800, llegando en algn barrio a cifra
prxima a los 80.000.
Es cierto que la ocupacin que el hombre hace del suelo urbano no es siempre residencial. Barrios existen en las grandes
ciudades en la que sta se reduce muy considerablemente y, por
consiguiente, la densidad, pero son eminentemente urbanos por
la intensidad de la utilizacin del suelo que en los centros de las
ciudades, as como en los barrios de especializacin industrial,
produce un fenmeno de densidad de trabajo y frecuentacin con
fines diversos que compensan la dbil densidad residencial y cuya
mejor ilustracin es el ejemplo bien conocido de la Oity londinense. Baste decir que los urbanistas ingleses, inspirados en un deseo
de limitar la congestin urbana y el hacinamiento sobre un pequeo espacio de los hombres, consideran como una densidad urbana ideal la de 5.000 habitantes por kilmetro cuadrado.
La intensidad de ocupacin del suelo, resultante de la elevacin de densidad, tiene su reflejo en el paisaje urbano al condicionar su aprovechamiento con supresin o reduccin de todas
las formas de espacio libre, entre las cuales la del llamado espacio verde, que en Pars es de 1,4 metros cuadrados por persona

LA CIUDAD COMO FORMA DE UTILIZACION DEL SUELO."

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y en Londres de 9, y en la obligacin de la construccin en altura,

que constituye otra de las caractersticas que diferencian la vivienda urbana de la rural.
Los gegrafos dieron hasta tiempos muy recientes su preferencia a la casa rural, dejando fuera de su campo de estudios la
casa urbana. La entraable insercin de aqulla en el medio natural y su dependencia de los factores fsicos, as como la influencia de los modos de pensar de la etnografa y el folklore en los
primeros tiempos de la Geografa humana explican esta preferencia.
En el anlisis de la casa rural, del estudio puramente formal
y fisionmico se pas al funcional, y por este camino A. Demangen lleg a su definicin de la casa rural como expresin y materializacin de la actividad de sus moradores, de la casa como
una herramienta de trabajo. Esta definicin supone una estrecha asociacin entre la vivienda y el taller o campo de trabajo, y
una estimacin superior de stos sobre aqulla" como motivo de su
organizacin interna y apariencia fisionmica. En oposicin a la
casa rural lo caracterstico de la urbana sera la disociacin de
la vivienda y el trabajo y su especializacin residencial, de lo cual
resultara la mayor homogeneidad del modelo urbano y su escaso
valor como elemento de diferenciacin y caracterizacin regional.
Pero esta disociacin slo se ha cumplido con carcter general en la ciudad de nuestros das, a partir de la revolucin industrial, pues en la ciudad preindustrial el taller artesano y el local
del pequeo comercio se hallaron en Europa, como todava se
hallan en gran nmero de los pases extraeuropeos, estrechamente
asociados a la vivienda de sus dueos y personas dependientes de
ellos por su trabajo. Por otra parte, esta disociacin comienza
a operarse en los pases desarrollados, aunque en forma distinta,
en la propia casa rural.
Mayor valor estimamos que tiene el grado de ocupacin residencial del suelo, siempre mayor en la casa urbana, aun en la
ciudad medieval, en la que la artesana y el comercio plantearon
menores exigencias de espacio que las actividades campesinas y
en donde la ocupacin intensiva del suelo condujo pronto a la

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MANUEL DE TERAN

construccin en altura y a una utilizacin en la vertical del espacio.

Es un proceso que se acelera con el crecimiento urbano. La
Roma de los Csares conoci ya la casa (nsula,) de vecinos, de
varios pisos. Augusto hubo de dar un decreto limitando su altura
a poco ms de 20 metros, lo que supone siete u ocho pisos. Pero
la disposicin no se cumpli, porque Marcial a fines del siglo 1
nos habla de uno de sus personajes que habitaba un dcimo o
undcimo piso y tena que subir 200 p~ldaos (2).
No queremos decir que este fuera el caso general de las ciudades romanas, pero en la mayor de ellas, la capital del Imperio,
en la que aparecen ya planteados algunos de los problemas carac
tersticos de la ciudad de nuestros das, el del crecimiento en
altura, fue como hemos visto y como rplica al demogrfico, objeto de grave preocupacin.
Las edificaciones para vivienda de tres y cuatro pisos fueron
frecuentes en la ciudad medieval, y en la del barroco se alcanza
ron seis y siete mucho tiempo antes de que la instalacin del ascensor, en la segunda mitad del siglo XIX, permitiera emprender
la escalada que ha culminado en los rascacielos.
La ocupacin intensiva del suelo se halla estrechamente vinculada a su valoracin econmica. El precio de la tierra en una
economa agraria refleja el uso que se hace de ella en r.uncin de
su fertilidad, facilidades de explotacin y accesibilidad al mercado. En la ciudad, igualmente, el precio del suelo, su rgimen de
apropiacin, su reglamentacin, las variaciones de la renta urbana
y de las inversiones inmobiliarias, todo lo que desde un punto
de vista poltico, jurdico y financiero afecta a la estructura de
la propiedad urbana, tiene su reflejo en el uso que de l se hace,
en la organizacin del plano, en el alzado de sus edificios y constituye en consecuencia uno de los factores estructurales del paisaje urbano.
Como en el anlisis del paisaje agrario, se impone aqu taro
bin la utilizacin como documento del plano parcelario catastral
(2) Citado por A. GARCA BELLIDO: La Roma de los Csares como problema urbanistico. Estudios Clsicos, nm. 45. Madrid, 1966.

LA CIUDAD COMO FORMA DE UTII.IZACION DEL SUELO ...

21

y el estudio de su evolucin. La forma alargada de las parcelas,.

a veces heredada de un paisaje agrario, preurbano, que dan lugar a la casa de angosta fachada y gran desarrollo en profundidad, obedecen a una necesidad de particin del espacio que asegure a cada vecino el acceso de la luz y la va pblica. Por otra
parte, sus irregularidades e interpenetracin de contornos traducen una larga y compleja historia de herencias, particiones,
donaciones y ventas.
Unida con la del aprovechamiento intensivo del suelo urbano,
otra caracterstica de su uso es la diferenciacin y especializacin.
Este proceso obedece a la vez a motivos sociales y funcionales.
La ciudad es un espacio social, funcional y morfolgicamente diferenciado. Nos encontramos aqu con una de las caractersticas
que con ms ineludible exigencia debe cumplir la ciudad para ser
calificada como tal. Lo urbano aparece a partir del nivel, no siempre fcil de precisar, en el que se producen determinados fenmenos de segregacin y estratificacin de grupos sociales diferenciados por su actividad, pautas de conducta social y cultural
y modos de habitar, de los que resulta a su vez la diferenciacin
en sectores y barrios del espacio urbano. Lo urbano supone tambin un conjunto de relaciones de coordinacin y subordinacin
que como en el organismo viviente postulan la existencia de un
centro.
En la ciudad preindustrial la diferenciacin obedece a motivos
sociales ms que econmicos. Gideon Sjoberg, para quien los motivos tecnolgicos son los de mayor eficacia, considera, sin embargo, que en la ciudad preindustrial los hechos caractersticos
en la utilizacin del suelo son la preeminencia, reflejada en la
distribucin de las clases sociales,' del centro sobre la periferia;
la diferenciacin espacial de acuerdo con razones tnicas, profesionales o vnculos familiares y una diferenciacin funcional menos acusada que la de la ciudad industrial.
El centro, en torno a un espacio abierto o plaza, es a la vez
lugar de encuentro y de relaciones sociales, de intercambio de noticias y de actos religiosos, y lugar de emplazamiento de los grandes edificios monumentales de utilizacin pblica. En su proxi-

MANUEL DE TERAN

midad se localiza el mercado mayor y el rea residencial de las

clases superiores.
Esto supone una primera y gran divisin social, entre un rea
central habitada por las clases directivas y una periferia habitada
por las clases inferiores, a la vez que funcional con un centro de
actividad social, cultural y comercial. Pero a esta gran particin
se superpone otra ms compleja y matizada por grupos tnicos,
familiares o profesionales, siendo frecuente que la segregacin
tnica coincida con la profesional.
Esta segregacin implica una organizacin ecolgica del espacio, pero la indiferenciacin de su uso subsiste en la forma de la
contigidad en el centro de edificaciones de distinta utilizacin y
en la asociacin de la vivienda con el lugar del trabajo.
A partir de la revolucin industrial las lneas del esquema sufren una modificacin. Bajo el signo de la economa de libre empresa, del afn de lucro, de la inversin rpida y rentable, del sistema de mercado y provecho individual, la segregacin social, rotos los rgidos cuadros de la diferenciacin etnogrfica, familiar
o gremial, tom una nueva forma correspondiente a la de la nueva
sociedad en formacin. El ascenso y expansin de una nueva burguesa determin una rigurosa segregacin, que, facilitada en Pars por las reformas urbansticas de Haussman, se llev a cabo
en la mayor parte de las ciudades europeas en la segunda mitad
del siglo XIX.
La falta de un plan y una orientacin programtica produjo,
por otra parte, una libre y desordenada utilizacin del espacio
urbano, especialmente en los viejos barrios deteriorados y en las
barriadas obreras, en las que al azar y sin concierto se dieron
cita, en extraa vecindad, bloques de viviendas, fbricas, almacenes, escuelas, hospitales, estaciones de ferrocarril.
Para las ciudades americanas, sin embargo, los socilogos de
la escuela de Chicago han credo encontrar un principio ordenador del crecimiento y organizacin del espacio, aplicable en general al proceso de formacin y desarrollo de las grandes ciudades.
E. W. Burgess formul, en 1925, la teora del zoning urbano, segn la cual a partir de un centro mercantil y financiero se produce

LA CIUDAD COMO FORMA DE UTILIZACION DEL SUELO...

25

una articulacin en anillos concntricos: tres anillos residenciales

de clases bajas invasoras del viejo centro deteriorado y de clases
medias; un anillo de especializacin industrial, y, por ltimo, la
periferia suburbana ocupada por las clases altas, dotadas de medios propios de transporte. Es un esquema terico de distribucin
social y funcional del suelo urbano, aos despus rectificado por
Homer Hoyt (1939) en su teora del crecimiento sectorial, que
supone un crecimiento desigual, desde el centro, con sectores privilegiados a lo largo de las vas de transporte ms rpido, y an
existe la teora de la ciudad polinuclear, organizada en torno a
mltiples centros, cuya existencia es compatible con la de un
ncleo central.
Todos estos esquemas y teoras persiguen el mismo objeto: el
de aclarar y discernir formas y motivos de diferenciacin del tejido urbano poniendo de manifiesto el modo y estilo en el cual los
habitantes de la ciudad han procedido a la ocupacin y utilizacin
del 'suelo, de las cuales ha resultado el paisaje urbano como expresin de los fines y gnero de vida de una comunidad.
Si la ciudad nacida de la revolucin industrial es distinta de
la ciudad preindustrial, ella a su vez ha entrado en trance de crisis y proceso de transformacin. Funcionalmente ya no se puede
definir como una fbrica, puesto que las actividades terciarias
tienden a predominar en ella sobre las secundarias y su expansin
sobre horizontes cada vez ms dilatados, en forma de barriadas
residenciales de casas unifamiliares provistas de jardines y amplios espacios verdes, determina el descenso en su periferia y contornos de la densidad de poblacin que habamos considerado como
una de las caractersticas de la utilizacin del suelo urbano. En
el Gran Londres la densidad que para el Condado habamos calculado en 10.500 habitantes por kilmetro cuadrado, desciende en
aqullos a menos de 600.
La rapidez y difusin de los medios de transporte individual
est creando una nueva figura urbana, que difiere mucho de la
tradicional. Es el fenmeno en marcha de la suburbanizacin o
exurbacin. La ciudad se pone en movimiento; su trama se distiende y con indiferencia de todo lmite material o administrativo

24

MANUEL DE TERAN

ampla sus contornos y promueve como dependencia suya el nacimiento y desarrollo de colonias residenciales y ciudades satlites; transforma en barrios urbanos perifricos las aldeas pertenecientes a su alfoz rural; inserta dentro de stas nuevas plantas
industriales. Es una forma nueva de urbanizacin del campo y de
campo urbanizado, con formacin de lo que los autores americanos llaman la rural-urban fringe y el tipo de habitat rural non
farm.
Pero aun aS, los dos criterios cuantitativos, absoluto y relativo, siguen teniendo valor para la caracterizacin de la ciudad,
pues la densidad, aunque descienda muy considerablemente como
hemos visto en el caso de Londres, es an elevada y lo sera an
ms si el divisor fuera la extensin tierra cultivada. Pero el criterio que sigue actuando con todo su rigor es el de la forma de utilizacin del suelo, aunque sta cambie tambin en la aureola suburbana. En ella los espacios verdes no son tierra agrcola, sino
praderas y jardines para la satisfaccin de las necesidades de
aire, luz, sol y vegetacin de la nueva civilizacin urbana y los
islotes residuales de campo cultivado que perduran entre las mallas son ya suelo urbano acumulador de plusvala, que slo una
produccin intensiva de alto valor puede defender de la urbanizacin.
En una definicin geogrfica de la ciudad conservaremos, pues,
los caracteres de aglomeracin permanente, suficientemente grande y densa, pero concederemos mayor valor al factor cualitativo
de la forma de utilizacin del suelo.
Supuesta la permanencia, ciudad es, en conclusin, una agrupacin ms o menos gramde de hom,bres sobre un espacio relativamente pequeo que ocupan densamente, que utilizan y organizan
para habitar y hacer su vida, de acuerdo con su estructura social
y su actividad econmica y cultural.

LA CIUDAD COMO FORMA DE UTILIZACION DEL SUELO...

VI.

LA INTERDEPENDENCIA DE LO URBANO
Y LO RURAL EN LA REGlaN URBANA

Pero la actividad y significacin geogrficas de la ciudad no

se agotan dentro de los lmites, ms o menos claros, que en torno
a ella puedan dibujar~e. Ms all de ellas la fuerza inspiradora
y ordenadora de la ciudad se extiende, en primer lugar, sobre el
campo que forma su contorno inmediato, del cual se alimenta y
en el cual la utilizacin del suelo agrcola se hace en funcin de
las necesidades de la ciudad. Su zona de influencia trasciende los
lmites mismos de estos contornos sobre un espacio ms o menos
vasto, del cual la ciudad recibe, adems de los productos necesarios para su alimentacin, las materias primas de su industria y
la mano de obra que su insuficiente crecimiento vegetativo de
poblacin hace necesaria, al mismo tiempo que constituye un rea
de mercado para su produccin de bienes y servicios, de inversiones dinerarias y de irradiacin poltica y cultural. La ciudad y el
campo no existen como entidades independientes e insolidarias.
Lo que realmente tiene existencia, como dice G. Chabot, son
ciudades y campos, estrechamente vinculados entre s y el conjunto constituye la regin. La red de ciudades, solidarias y jerarquizadas, vinculadas entre s por la de las comunicaciones,
constituye el armazn regional. Al lado, ms que enfrente,
del clsico concepto de regin natural o geogrfica concebida
como unidad fisionmica de paisaje, ha nacido la nueva nocin de
regin funcional, nodal, polarizada o urbana, en la que las ciudades actan de ncleos condensadores de la actividad econmica
y cultural, y la definicin de ciudad se ha enriquecido con una
nueva caracterstica: la de una agrupacin de hombres que a la
ocupacin densa y a la utilizacin intensiva de un pequeo trozo
del suelo aade la de su actividad ordenadora y organizadora de
un espacio, mayor o menor, pero siempre ms dilatado que el
que sirve de soporte a sus edificaciones y sus contornos inmediatos.

El desarrollo regional en el mundo

y en Espaa
POR

MANUEL MARTIN LOBO

Doctor - Ingeniero de Montes y Profesor del Instituto de Estudios
de Administracin Local.

SUMARIO: 1. DESARROLLO y DESARROLLO REGIONAL: 1. Costes privados: 1.1. Costes que afectan la rentabilidad de la empresa. 1.2. Costes no cifrables.
2. Costes colectivos: 2.1. Costes colectivos cifrables. 1. Costes financieros.
2. Costes econmicos. 2.2. Costes colectivos no cifrables.-II. EL DESARROLLO REGIONAL EN EL MUNDO: 1. Noruega. 2. Inglaterra. 3. Italia.
4. Polonia. 5. Blgica. 6. Francia. 7. Organismos internacionales.-III. EL
DESARROLLO REGIONAL EN ESP~A: 1. El desarrollo regional, objetivo y
directriz del Plan. 2. Instrumentacin del mismo. 3. Perspectivas futuras.
4. Ejes de desarrollo. 5. Desarrollo regional rural.

La frase y el concepto desarrollo regional son hoy usuales en

nuestra terminologa econmico-social y poltica. Porque se usa
en revistas especializadas, en la prensa y dems medios informativos, etc., etc. Pero tambin ha alcanzado los honores de ser
incluida en ese aburrido, prosaico, pero fundamental diario que es
el Boletn Oficial del Estado.
En efecto, y como ustedes saben perfectamente, en el Boletn
Oficial del Estado nmero 312, de 30 de diciembre del pasado
ao de 1963, se public la Ley 194/1963, de 28 de diciembre, de
la Jefatura del Estado, por la que se aprob el Plan de Desarrollo
Econmico y Social para el perodo 1964-67.

28

MANUEL MARTN LOBO

Ley de la que uno de sus epgrafes lleva precisamente por

ttulo desarrollo regional, al que se refieren varios artculos de
los 40 que tiene la Ley citada, adems de las tres disposiciones
finales.
Pero qu es el desarrollo regional? Y si tal desarrollo regio..
nal existe, cules son sus principales manifestaciones en el mun
do y en Espaa?
A tales tres preguntas trataremos de contestar en esta nuestra
intervencin, con la que en cierta manera culminamos nuestra
participacin-como profesor de la disciplina Municipio Rural
y Desarrollo Regional-en el Curso general de Inform~cin sobre Urbanismo, que la Escuela Nacional de Administracin y
Estudios Urbanos, dependiente del Instituto de Estudios de Administracin Local, ha organizado bajo lo experta mano y el impulso vital del ilustre administrativista profesor don Carlos Ruiz
del Castillo.
J

I.

DESARROLLO Y DESARROLLO REGIONAL

A la hora de definir un trmino se suele acudir a los diccionarios, aunque suele uno llevarse bastantes sorpresas y chascos y acabar sin definicin verdadera.
Nosotros esta vez no hemos cado en la tentacin. Porque
seguramente desarrollo ser definido como el crecimiento
de un cuerpo organizado y crecimiento, a su vez, como el desarrollo progresivo de los seres vivos o cosa parecida. En fin, el
juego de los sinnimos, a los que podemos aadir otras palabras parecidas: expansin, progreso, evolucin, movimiento, etctera, etc.
Pero como lo que nos interesa es llegar a precisar lo que se
entiende por desarrollo regional, no nos vamos a perder en disquisiciones y nos va a bastar referirnos a crecimiento y a
desarrollo.
Est, desde luego, claro y evidente que ambos trminos estn
tomados de la biologa, pero que al apellidarlos econmico
se introduce una cierta diferenciacin entre ellos: el crecimiento econmico aparece como un hecho; el desarrollo econmico,
como una voluntad.
La cita ms antigua que hemos logrado ver hasta ahora

EL DESARROLLO REGIONAL EN EL MUNDO Y EN ESPAA

29

-probablemente ustedes podrn rectificarnos-relativa al trmino desarrollo econmico es de 1909, en que el Parlamento britnico aprob una Ley, creando una Comisin para el Desarrollo
Econmico-Commission lor Economic De'l}elopment-. Despus, ya ms recientemente, se pasara a hablar de pases y regiones subdesarrollados.
En nuestro pas probablemente fueron los Estudios Hispnicos de Desarrollo Econmico, realizados alrededor de 1957, de
los primeros trabajos en emplear el trmino, por ms que luego
en cada fascculo se pasaban al otro bando: La agricultura
y el crecimiento econmico, La produccin forestal-permitidme que me acuerde de que soy ingeniero de Montes-y el crecimiento econmico, etc., etc.
Haciendo investigacin anloga respecto al trmino desarrollo regional, nos lo encontramos como objeto de los debates
del Congreso Anual de Economistas de Lengua Francesa, celebrado en la Universidad de Pars los das 25 y 26 de mayo de 1959.
El texto de los trabajos se editara el mismo ao de 1959 bajo
el ttulo Problemes du dveloppement rgional. Y cuatro aos
antes, en 1955, tuvo lugar en el Bedlor-d College la que se llam
1 Conferencia Mundial del Desarrollo Regional.
y en nuestro pas no nos atrevemos a asegurar que nuestro trabajo Realidad y perspectiva de la planificacin regional
en Espaa-publicado en la Revista de Estudios Agrosooiales
en el ltimo trimestre de 1960, nmeros 31 y 32, y luego como
publicacin independiente con prlogo del profesor Lpez Rodfuera el primero en utilizar el trmino desarrollo regional, pero
s de los primeros. Decamos en l que el desarrollo regional
-cuya actualidad y justificacin subraybamos-estaba en aquel
momento en fase de formacin y plena vigencia. Los hechos lo
han corroborado: hoy todo el mundo habla ya de desarrollo regional.
Pero qu es el desarrollo regional? Porque hora es ya de
que lo digamos.
Precisamente hace poco ms de un mes acabamos de recibir el Informe final del Ciclo de Estudio Europeo sobre los Aspectos Sociales del Desarrollo Regiona1, al que tuviramos el
honor de asistir en Toulouse, Francia, del 2 al 11 de septiembre
del ao 1964, en cuya introduccin general puede leerse lo si-

50

MANUEL MARTN LOBO

guiente: El trmino desarrollo regional debe ser entendido en

un amplio sentido que va desde un programa local de desarrollo
(ciudades, Provincias, grupos de ciudades o de pueblos) hasta la
regin natural o administrativa de un pas determinado o tambin hasta el conjunto regional tomado en un sentido internacional, tal como, por ejemplo, el Programa Mediterrneo de Desarrollo de la F. A. O. o la nocin de desarrollo regional en el
cuadro de la Comunidad Econmica Europea.
El planteamiento es-as-sobremanera amplio. Por ejemplo,
en la propia Declaracin de San Jos, firmada en 1963 por el llorado Presidente Kennedy y los de Costa Rica, El Salvador, Panam, Honduras, Guatemala y Nicaragua, se aludi expresamente a
que, cuando se haya formulado y aprobado un plan de conjunto de desarrollo regional, los Estados Unidos aumentarn su
participacin en el Fondo y trabajarn junto con los pases de
Amrica Centra!... Pero ello nos llevara estrictamente a la dimensin internacional del regionalismo, que, consagrado definitivamente dentro de la estructura universalista de la Carta de San
Francisco, tan completamente ha estudiado el jurista nicaragense doctor Sansn Tern. .
Sin embargo, s habremos de hacer referencia adecuada a
la nocin del desarrollo regional en organismos o comunidades
internacionales como la F. A. O., la O. C. D. E. Y la C. E. E.
Situmonos inicialmente, por tanto, slo dentro de un pas~
cuya diversidad geogrfica y territorial sea clara. Habr en l,
evidentemente, diferencias climticas, orogrficas, topogrficas,
folklricas, sociolgicas, econmicas, etc., que saltan a la vista de
cualquier visitante. Tales diferencias son evidentes y vienen de
antiguo. Sin embargo, la materializacin de esas diferencias de
forma que haga ver los desequilibrios econmicos regionales suele partir en todas partes de estudios bien recientes, que slo han
llegado a cierto grado de madurez en algunos casos, a travs de
diversos ndices, comparacin de las rentas per capita y su dispersin, etc.
Pero cules son las consecuencias de tales diferencias y
desequilibrios?
Hay una primera fundamental, que sobrepasa con creces el
mero planteamiento econmico del problema. No en vano la vida
econmica est verdaderamente inmersa en el tejido complejo de

EL DESARROLLO REGIONAL EN EL MUNDO Y EN ESP~A

51

la vida poltica, social, humana, en suma, y los factores estrictamente econmicos son slo parte-y no la ms importante ni
decisiva-del acontecer nacional.
Tal consecuencia fundamental no es otra que la falta de una
verdadera mtegracin y cohesin econmico-social de toda la Nacin. Su grado de homogeneidad y de equilibrio es, evidentemente,
deficiente y debe ser corregido por medios adecuados. Y tngase
en cuenta que no nos referimos al mero equilibrio geogrfico de
la produccin y del empleo que por algunos se considera como el
desideratum del desarrollo regional. Y mucho menos a una
igualizacin o parificacin absurda o incongruente.
Lo que tratamos de poner de manifiesto es que el atraso, el
subdesarrollo, el insuficiente desarrollo, actan claramente como
factor de desintegracin de las economas nacionales, con todas
las graves consecuencias de todo orden que de ello suelen provenir y derivarse.
Realmente esta consecuencia fundamental de la falta de una
aceptable integracin nacional es el resumen y el compendio de
una serie muy diversa y compleja de consecuencias muy costosas, no slo para la regin, sino para el pas entero: efectos financieros (pblicos y privados), anemia de las regiones despobladas, coste econmico (reduccin del producto nacional por defectuosa localizacin y dbil productividad) y costes nacionales
(individuales y colectivos, directos e indirectos).
Tales consecuencias vamos a tratar de esquematizarlas, en
trminos de costes, de la siguiente manera:
1.

CoSTES PRIVADOS.

1.1.

Costes que afectan la rentabilidad de la empresa.

Consideramos como tales los costes directos y cifrabIes que gravan el coste de fabricacin. Entre ellos los
ms evidentes son los relativos a los transportes, por
ejemplo:
1. Transporte de las materias primas, de productos
semiacabados o acabados, que se convierten en onerosos
por la congestin de las grandes aglomeraciones urbanas
o industriales.

52

MANUEL MARTN LOBO

2. Gastos de transporte de la mano de obra que vive

en las grandes aglomeraciones urbanas e industriales
hasta su lugar de trabajo, en tanto en cuanto sean gastos
a cargo del empresario (autobuses especiales de las empresas o contratados, etc.).
3. Gastos de transporte de la JIlano de obra de una
regin subdesarrollada con problemas de paro hacia el
lugar de trabajo, en tanto en cuanto sean tambin gastos
a cargo de la empresa.
4. Costes de transporte ms elevados en las regiones
subdesarrolladas como consecuencia del envejecimiento
de la infraestructura. (Pinsese en el desgaste y ave~
ras de los autobuses de empresas de transporte de viajeros en esos pueblos de Dios en que las carreteras son
tan infames) .

1.2.

Costes no cifrables.
Consideramos aqu los costes de las empresas por el
hecho de su localizacin en zonas congestionadas o subdesarrolladas y que no pueden ser cifrados. Es todo un
conjunto de circunstancias desfavorables en uno u otro
caso, de ambiente y de clima que no facilita, sino que dificulta su desarrollo. Pinsese, por ejemplo, en el mayor
coste de las reparaciones y aprovisionamientos por la
inexistencia en una regin subdesarrollada de los talleres
auxiliares apropiados.

2.

CoSTES COLECTIVOS.

2.1.

Costes colectivos cifrables.

1.

Costes financieros.

Costes crecientes de los servicios pblicos y privados

en las zonas congestionadas (por sobrepasare los costes razonables por la congestin) o subdesarrolladas
(en relacin a su falta de utilizacin).
Prdida del capital fijo incorporado a la infraestructura econmica y social en ciertas regiones.

EL DESARROLLO REGIONAL EN EL MUNDO Y EN ESPA'A

Cargas representadas por el paro y los subsidios en

beneficio de las regiones subdesarrolladas.
Dbiles contribuciones de estas regiones a los ingresos fiscales.
Costes de los transportes de la mano de obra de las
aglomeraciones o de las regiones subdesarrolladas
hacia los lugares de trabajo, en tanto en cuanto no
corresponde al empresario y es a cargo de los trabajadores o de la Hacienda pblica (reducciones de billetes, dficit de los transportes, etc.).

2.

Costes econmicos.

Corresponden a una reduccin del producto nacional

a causa de las localizaciones irracionales de la produccin, as como de la subutilizacin o utilizacin inadecuada y anrquica del potencial de produccin nacional.
Entre ellos podemos mencionar:
La falta de utilizacin de un potencial de mano de
obra en una regin subdesarrollada con paro estructural.
La falta de utilizacin de un capital fijo incorporado a
la infraestructura econmica y social en ciertas regiones.
Las prdidas de horas de trabajo productivo como
consecuencia del hecho de los desplazamientos excesivamente largos de la mano de obra, lo mismo en las
aglomeraciones urbanas que en las regiones subdesarrolladas utilizadas como reservas de mano de obra.
La inferior productividad media agrcola del pas en
razn de la ausencia en las regiones subdesarrolladas
del mnimo dinamismo industrial y empresarial necesario para impulsar la agricultura en la va de la modernizacin y del progreso.

2.2.

Costes colectivos no cifrables.

Se han de referir forzosa y esencialmente al capital
humano. Indudablemente una gama muy amplia de in3

34

MANUEL MARTN LOBO

convenientes y degradaciones de la vida material, cultural y moral de los individuos y de las familias se derivan lo mismo de la superpoblacin (suburbios, etc.) que
de la pobreza (viviendas rurales mseras, etc.).
El potencial humano puede por todo ello disminuir
cuantitativamente-y, desde luego, cualitativamente-, lo
que a ms o menos largo plazo habr de pesar gravemente
sobre el desarrollo econmico de todo el pas.
Entre tales costos, que podemos llamar sociales, citaremos los siguientes:
-

Degradacin general de estilo y nivel de vida de la

poblacin en las aglomeraciones urbanas y en las regiones o Provincias en otro tiempo prsperas.
Bajo nivel de vida de las regiones subdesarrolladas.
Viviendas insuficientes o insalubres en las aglomeraciones y en las regiones subdesarrolladas.
Alcoholismo y criminalidad entre las grandes masas
proletarias de las ciudades superpobladas y entre la
atrasada poblacin rural de las regiones subdesarrolladas.
Dislocacin de la vida familiar por los desplazamientos de trabajo demasiado largos.
Clima y ambiente moral e intelectualmente bajo.
Insuficiencia de la vida cultural y del espritu en las
regiones subdesarrolladas.
Descenso de la natalidad.
Falta de especializacin de la mano de obra.

La realidad es que todos estos y otros parecidos aspectos de la cuestin estn sin estudiar y conocer, aunque
ofrecen un ancho campo a nuestros economistas y socilogos.
Ello constituye una laguna sumamente grave para
toda una verdadera poltica de desarrollo, lo mismo a
escala regional que nacional.
Pero, desde el punto de vista especficamente regional, es un obstculo fundamental, ya que no permite plantear la opcin clara y tajante en favor de una poltica
consciente y acertada de desarrollo regional sobre la base

EL DESARROLLO REGIONAL EN EL MUNDO Y EN ESPAA

de un criterio evidente: el de que el coste de, la poltica de

reequilibrio regional sea inferior al conjunto de los cos-
tes privados y sociales que se derivan del desequilibrio
entre las regiones del pas.
Bien es verdad que tales o parecidas justificaciones
o argumentaciones las quisieran poseer tambin para s
numerosas opciones nacionales ante el desarrollo econmico, sobre las que, sin embargo, no por eso se deja de
tomar decisiones.
Por ello, como dice el profesor Fabin Estap, yaunque resulta imposible sealar criterios cuantitativos
exactos que delimiten las proporciones que presenta el
problema del desequilibrio econmico regional, es necesario reconocer que ha de aceptarse como indicacin de
la gravedad del problem~ el hecho de que los desniveles
expresados por una serie de indicadores econmicos confirmen la impresin de expertos y no expertos en torno
a la existencia de unas regiones que viven en la zona de
prosperidad y del desarrollo frente a otras que permanecen, aun cuando sea en trminos relativos, en el atraso
y el estancamiento.
y es tambin evidente 1os riesgos que corren las comunidades nacionales que dilatan o se ven obligadas a
dilatar el ataque del problema. Porque se trata, desde luego, de una cuestin en la cual el transcurso del tiempo
no aporta remedio alguno; antes al contrario. En cualquier caso, la inaccin~ que comporta inevitablemente la
prolongacin del funcionamiento intrnsecamente desequilibrador del mercado, no har ms que agravar las
consecuencias de todo orden que acompaan al desequilibrio econmico regional.
Por otra parte, no hay que olvidar que-como sostiene Jos Luis Ugarte-cualquier poltica econmica que
se adopte al nivel nacional ejercer siempre un impacto
sobre el crecimiento de las diferentes regiones, lo que
quiere decir que el problema del desarrollo regional es
verdaderamente insoslayable, si bien otras consideraciones de orden superior no permitan el ritmo y el conjunto

36

MANUEL MARTN LOBO

de acciones y medidas que seran necesarias con estricta razn.

Pues bien, despus de examinadas en principio las consecuencias de las diferencias y desequilibrios entre las diversas regiones
de un pas, que daan no slo a las regiones, sino a la Nacin entera, es lgico que surjan-y hayan surgido desde hace tiempodiversas soluciones, prcticas primero, que, elevadas luego a categora terica, han dado lugar en todo el mundo a lo que se
llama desarrollo regiona1, que viene a ser as una teora, una
tcnica y una poltica que tienden a lograr-como ya dira el
TII Plan francs, que entonces todava se llamaba de Modernizacin y Equipo-, a lograr, decimos, el desarrollo armnico
de la actividad econmica en las diferentes regiones.
Veamos ahora ya cules han sido las principales manifestaciones del desarrollo regional en el mundo y en Espaa.
11.

EL DESARROLLO REGIONAL EN EL MUNDO

La asiduidad con la que, desde hace ya algunos aos, venimos siguiendo el tema del desarrollo regional, con asistencia a
diversas conferencias internacionales, visita a experiencias concretas en Francia, Italia, Alemania, etc., nos ha permitido poseer una abundante documentacin y unos conocimientos prcticos concretos sobre la cuestin, de todos los cuales slo podremos darles a ustedes una pequea muestra, en el mbito reducido de una conferencia.
Trataremos, sin embargo, de darles unas breves pinceladas
de cmo se ha abordado el tema del desarrollo regional en N 0ruega, Inglaterra, Italia, Polonia, Blgica y Francia, as como las
aportaciones de la F. A. O., de la O. C. D. E. Y de la Comunidad
Econmica Europea al respecto, pero podramos hablarles igualmente sobre EE. DU., Repblica Federal Alemana, Japn, Yugoslavia, Turqua, Holanda, Rusia, Grecia, Portugal, etc., o de las
dimensiones intranacionales con las que se plantea la cuestin en
el Africa negra. Y no lo hacemos por afn de erudicin, sino como
muestra de cun divulgado est hoy el desarrollo regional en todo
el mundo.
Pero antes queremos subrayar cmo la poltica de desarro-

EL DESARROLLO REGIONAL EN EL MUNDO Y EN ESPA'A

37

110 regional es ms y ms necesaria tanto ms cuanto ms desarrollado es un pas. La cosa es clara: por una parte, las diferencias resultan ms irritantes, y por otra existen mayores posibilidades de recursos para utilizarlos en un desarrollo regional
consciente.
Esta es nuestra esperanza-casi, casi nuestra seguridad-de
que el tema del desarrollo regional no slo no podr estar ausente en nuestro pas, sino que cada vez habr de tener mayor importancia en el mismo. Porque si el Plan Nacional de Desarrollo
Econmico y Social va logrando de verdad sus objetivos, entre
ellos los recursos de todas clases, mayor ser la posibilidad de
poder plantear el desarrollo regional, plenamente integrado en el
desarrollo nacional.
Pero pasemos ya a la breve revista que vamos a hacer del
desarrollo regional en el mundo.
1.

NORUEGA.

Desde 1900 Noruega ha conocido grandes desplazamientos internos de su poblacin e importantes cambios en la estructura de
su economa, factores ambos que despus de la postguerra mundial ltima han sido muy importantes para el desarrollo del pas.
Pero tambin han creado problemas importantes, que la poltica
de desarrollo regional trata de corregir.
En los ltimos quince aos se han puesto en marcha una serie de medidas especiales. As, desde 1947 vienen realizndose
varios proyectos de desarrollo para favorecer el progreso econmico de las zonas menos desarrolladas. En 1952 se cre el Fondo de Desarrollo de la Noruega del Norte. Otras etapas importantes de la poltica noruega de desarrollo regional han sido el
Plan Troendelang y la creacin del Fondo de Desarrollo contra
el Paro en 1956.
Tales proyectos tuvieron una realizacin favorable en su conjunto, y por ello en 1960 fue creado el Fondo para el Desarrollo
Regional, que entr en vigor en mayo de 1961.
Este Fondo, que absorbi los anteriormente existentes contra
el paro para la Noruega del Norte, tiene por objetivo asegurar un mayor empleo, estable y rentable, en las regiones donde

38

MANUEL MARTN LOBO

existen problemas particulares de empleo o donde falta una base

industrial slida.
A fines de 1964 se haban otorgado prstamos por 57 millones de dlares.
Posteriormente se ha concedido una importancia particular
al desarrollo y a la consolidacin de centros urbanos locales.
As se han seleccionado una serie de centros de desarrollo,
previstos en regiones con suficiente densidad de poblacin para
el desarrollo de una comunidad social y econmicamente viable.
Para ello se ha calculado en Noruega la necesidad de, por lo menos, 25.000 30.000 personas que viven en una zona en la cual
la distancia mxima para comunicarse sea igual a un recorrido
de cuarenta y cinco minutos, como media, de un vehculo de
traccin mecnica.
2.

INGLATERRA.

Ya hicimos alusin al principio de cmo en 1909 el Parlamento britnico cre la Commission lor Economic Development, pero realmente los principales esfuerzos en pro del desarrollo regional en la Gran Bretaa comienzan a partir de la
gran depresin econmica de 1930, que tuvo repercusiones en el
paro obrero, manifestado en diversas regiones industriales, por
lo que se comenz a estudiar, oficial y privadamente, las llamadas reas deprimidas (Depressed Areas). En 1934 se promulga la Special Areas (Development and Improvement) Act para
las zonas especialmente afectadas por la depresin industrial,
pero en ellas se trata, sobre todo, de los problemas de localizacin industrial.
Entre 1945 y 1958 se promulga una legislacin especfica
sobre la distribucin de la industria, sustituyendo las Areas Especiales por las Areas de Desarrollo (Developm-ent Areas), con
terminologa ya propiamente regional.
En 1960 se aprueba una Ley sobre el empleo local (Employment Act), creando los Distritos de Desarrollo, definidos como
toda localidad de Gran Bretaa donde-en opinin del Ministerio de Industria y Comercio-el paro es elevado o previsto y persistir segn toda probabilidad. Posteriormente se concederan
diversos estmulos de orden financiero (1963).

EL DESARROLLO REGIONAL EN EL MUNDO Y EN ESP.A&A

39

En 1964 se hace pblico un libro blanco del Gobierno conservador sobre un fabuloso proyecto de desarrollo del Sureste de
Inglaterra, considerado como el mayor esfuerzo de planificacin
emprendido por un pas occidental y que proporcionara viviendas y empleos para tres millones y medio de personas, creando
tres nuevos e importantes centros urbanos, no ciudades satlites
de Londres: Southampton, Bletchley y Newbury, aparte, naturalmente, de ampliar las ciudades existentes en toda la regin,
cuyos planes de urbanismo se revisaran debidamente. Tales ciudades de nueva creacin seran verdaderos polos de atraccin
para los industriales y comerciantes. El proyecto incluye, por
otra parte, las necesarias obras de infraestructura.
Finalmente, el 25 de febrero de 1965, fueron constituidos
un cierto nmero de Consejos Regionales de Planificacin Econmica, designados por el Gobierno, pero cuyos miembros no son
funcionarios del Estado, Consejos que trabajan con las Direcciones Regionales de Planificacin Econmica (Regional Economic
Planning Boards), compuestas de funcionarios del Estado.
3.

ITALIA.

El medioda italiano-Mezzogiorno--tiene una homogeneidad

como regin, a pesar de su vasta extensin, que le viene de haber
estado identificado en el pasado con un Estado unitario y soberano: el Reino de las Dos Sicilias, con una comunidad de carcter
tnico, de costumbres y de ideales, propia de la poblacin meridional.
El problema econmico del Me~zogiorno--la famosa cuestin
meridiona1-se viene arrastrando poco despus de la unificacin italiana, hace poco ms de un siglo, y se manifest con virulencia a partir de 1900, por lo que se dictan una serie de leyes
especiales para Npoles, Calabria, Basilicata, Sicilia y Gerdea, leyes que, por su carcter fragmentario, no consiguieron resultados apreciables.
En la postguerra ltima, al asociarse el concepto de homogeneidad de la regin al incipiente de la polarizacin, el Mezzogior~w se presentaba como una vasta rea unitaria susceptible de un
desarrollo planificado.
Esta fue una de las razones de la creacin de la llamada

40

MANUEL MARTN LOBO

Ca-88a per il Mezzogiorno-Caja del Medioda-, que es un organismo pblico creado por el Parlamento italiano por Ley de 10
de agosto de 1950 con el objetivo de atenuar el profundo y secular desequilibrio econmico entre la Italia del Norte y la Italia
del Sur.
Para ello la Cassa per il M ezzogiorno fue encargada de la
re?Jizacin de un plan escalonado para diez aos, actuando sobre
diferentes sectores econmicos y disponiendo de un billn de
liras.
Posterionnente leyes sucesivas han prolongado la existencia
de la Ca8sa, y extendido su actividad a otros sectores, y aumentado su presupuesto hasta 2,65 billones de liras para un perodo
de quince aos, terminado en el de 1965, pero que ha sido igualmente prorrogado recientemente.
La actuacin de este organismo se caracteriza por su intervencin, a la vez extraordinaria y especfica, mediante un Plan
orgnico-regados, reforma agraria, transportes, turismo, etc.tendente a lograr el progreso econmico y social de la Italia meridional.
Nos es imposible resumirles a ustedes las impresionantes
realizaciones de este organismo, sobre cuyos quince aos de actuacin hay publicados varios gruesos volmenes. Por eHo slo
les diremos que su mayor porcentaje de inversiones se orient
hacia la agricultura y hacia la creacin de importantes obras de
infraestructura, dejando en principio las inversiones de rentabilidad ms inmediata a la iniciativa privada. Precisamente ste ha
sido uno de los puntos que ms se le criticaron de su actuacin,
y concretamente la falta de especficas actividades industriales.
Sin embargo, hasta el ao 1957, la intervencin de la Cassa
en la promocin industrial tambin tuvo lugar, si bien por medios
indirectos, crditos a bajo inters y a travs de un sistema de
instituciones especiales de crdito creadas a tal fin (lsveimer;
lrfis, Cis) y de exenciones fiscales, as como igualmente como distribuidor de prstamos concedidos por organismos inte:rnacionales, pblicos (B. l. R. D. Y el Ex lm-Bank) o privados (Banca
Morgan).
Pero a partir de 1957 se tom conciencia de la necesidad
de concentrar las inversiones de tipo industrial en ncleos de desarrollo dotados de economas externas y capaces por si mismos

EL DESARROLLO REGIONAL EN EL l\IUNDO y

EN ESPAA

41

de promover un proceso intrnseco y acumulativo de crecimiento.

En esta tarea ha colaborado tambin la Cassa per il Mezzogiorno,
pero igualmente las empresas con participacin estatal como
el l. R. l. Y el E. N. l., obligadas por una Ley de 1959 a dirigir un porcentaje de sus inversiones al Sur de Italia.
En resumen, puede decirse que el desarrollo regional en Italia no ha sido abordado todava desde un punto de vista nacional,
sino tan slo la vasta Italia meridional, orientada sobre todo hacia
la creacin de economas externas a travs de grandes inversiones
en obras pblicas y slo ms recientemente con actuaciones especficamente industriales, como el gran polo de desarrollo BariTarento.
Tambin de una manera incipiente se han iniciado una serie
de acciones regionales en otros puntos del pas fuera de la Italia
meridional, en zonas de economa alpina, etc., y los primeros intentos de programacin nacional tambin incluyen el desarrollo
regional como uno de sus objetivos fundamentales.

4.

POLONIA.

Polonia est dividida, desde el punto de vista administrativo, en voievodies, que son consideradas como regiones econmicas y administrativas fundamentales del pas. Existen 17 voievodies y cinco ciudades autnomas. Las voievodies se divid.en en distritos (poviats) y estos ltimos en Ayuntamientos o
lVlunicipios.
La planificacin regional est subordinada a la competenc:a de los Consejos populares de voievodies, que estn encargados de los siguientes dominios de la economa en su regin:
casi toda la agricultura, toda la pequea industria y el artesanado, el comercio interior, la economa municipal y las viviendas,
las carreteras y los transportes locales, las escuelas primarias,
secundarias y profesionales, los servicios de sanidad y de asistencia social, as como las cuestiones culturales y otras. Los presupuestos de los Consejos populares, en conjunto, vienen a ser
del 30 por 100 del presupuesto total del Estado. Sus actividades
se desarrollan dentro de un Plan perspectivo de conjunto para
el pas, para un perodo de veinte aos, y los Planes a largo
plazo de cinco aos y los programas anuales.

42

MANUEL MARTN WBO

Los Planes regionales de todas las voieoodies son elaborados simultneamente, as como tambin los Planes regionales de
las macrorregiones. En los Planes regionales de las voievodies
y de las macrorregiones dominan los problemas sociales y econmicos de conjunto, mientras que en los Planes regionales detallados que se elaboran para cada parte de voievodie; predominan los problemas especficamente tcnicos.
Se hace especial hincapi en la distribucin geogrfica de
las inversiones, en la limitacin de las grandes concentraciones
urbanas e industriales, en las importantes funciones de las pequeas ciudades en la economa moderna, en la limitacin de las migraciones excesivas de los pueblos hacia las ciudades y en los
estudios regionales.

5.

BLGICA.

Blgica ha comenzado su legislacin sobre desarrollo regional a partir de la Ley de 18 de julio de 1959, instauradora de
medidas especiales con vistas a combatir las dificultades econmicas y sociales de ciertas regiones.
En virtud de dicha Ley-llamada Ley Regional-la ayuda del
Estado se otorga especialmente a aquellas empresas que se establezcan precisamente en las regiones que el Gobierno entiende se
deben favorecer de manera especial. Las ayudas pueden tener
la forma de bonificaciones de intereses, garanta por parte del
Estado, subvenciones en capital, exoneraciones fiscales e incluso
la construccin y la compra de edificios industriales.
Para ello el legislador fija los criterios para elegir las regiones citadas, que se llaman regiones de desarrollo, existiendo
en nmero de 15, pequeas regiones naturalmente.
Existe un Comit ministerial de coordinacin econmica y
social, instituido en el seno del Consejo de Ministros y que preside el propio Primer Ministro. Dicho Comit comprende diversos
Comits restringidos, entre ellos un Comit de Expansin Econmica y de Poltica Regional. Por su parte, corresponde a la
Oficina de Programacin Econmica la elaboracin de los estudios previos y tambin de los programas regionales de desarrollo,
dentro siempre de las perspectivas y orientaciones dadas por el
Programa Nacional de Expansin.

EL DESARROLLO REGIONAL EN EL MUNDO Y EN ESPAA

43

El ao 1962 fue tambin fecundo para el desarrollo regional

Blgica, ya que en virtud de dos Leyes fueron creadas las Comisiones de Amnagement du Territoire y las Sociedades Regionales de Inversin, anlogas a las Sociedades de desarrollo
regional francesas.

~n

6.

FRANCIA.

Un estudio completo de la poltica de desarrollo regional en

Francia exigira por s mismo una conferencia entera. Por ello
nos deberemos limitar casi a dar lo que seran los epgrafes de
la misma, pensando que, por otra parte, como es asunto del que
aqu en Espaa se tienen bastantes noticias-aunque no demasiado completas-, podemos pasar de puntillas sobre el tema.
Cabe resumir la evolucin de las ideas sobre el particular
en Francia en tres perodos, que ha estudiado perfectamente el
profesor Lajugie, decano de la Facultad de Derecho y Ciencias
Econmicas de Burdeos y eminente especialista en la materia.
El primer perodo, que llena todo el decenio 1945-1954, es el
del Amnagement du Terrritwe u Ordenacin del Territorio,
que logra su primer espaldarazo oficial al ser presentado en 1950
el 1 Plan Nacional de Amnagement du Territoire por el entonces Ministro de la Reconstruccin y del Urbanismo, M. ClaudiusPetit. Tal ordenacin, en principio meramente reorganizadora, se
va transformando poco a poco en creadora.
El segundo perodo-breve perodo-, que abarca de 1954 a
1957, est lleno de honda preocupacin por el tema de la descentralizacin, concretamente de la descentralizacin industrial, que
poco a poco va cediendo el paso a la expansin industrial descentralizada, matiz que envuelve una distincin importante.
Finalmente el tercer perodo, que se abre en 1958, es el del
desarrollo econmico regional propiamente dich<1, que se considera cada vez ms un elemento esencial y fundamental del desarrollo econmico nacional.
Naturalmente, cada perodo tiene una institucin inspiradora
que empieza siendo para el Amnagem,e.nt du Territoire el Ministerio de la Reconstruccin y del Urbanismo ya citado, que pierde muchas de sus funciones durante el segundo perodo, en provecho de los Ministerios de competencia econmica, en algunos

44

MANUEL MARTN LOBO

casos con acciones divergentes y descoordinadas incluso y que

pasan finalmente en el tercer perodo a la doble competencia o
dualismo-si bien bajo el Primer Ministro-del Comisariado General del Plan y la Delegacin General para el Amnagement du
Territoire y la Accin Regional, encabezados ambos por M. Pierre
Mass y M. Olivier Guichard, respectivamente.
Del primer perodo recordaremos que el Plan de Amnage~
ment du Territoire de Claudius-Petit insista en estos cuatro elementos clsicos de cualquier poltica de desconcentracin: industrializacin en plan descentralizado, renovacin de la agricultura,
equipo turstico y descentralizacin industrial, apoyndose en
tres series de medios: jurdicos, financieros e indirectos. Tambin son de esta poca los grandes Amnagements Rgionales,
como el conocido del Bajo Rdano-Languedoc y otroso Una decena de zonas industriales fueron creadas en Provincias, con una
cincuentena de importantes fbricas instaladas. Pero al mismo
tiempo 270 nuevas empresas se instalaban en la regin parisina.
Seguan cumplindose, pues, las previsiones hechas en 1947 por
Jean-Fran~ois Gravier en su famoso libro Paris et le dsert

frangais.
Del primer perodo no podemos olvidar tampoco la creacin
de diversos Comits de expansin privados, que empiezan a ocuparse con ardor de los problemas locales, departamentales y regionales.
Durante el segundo perodo se pretende, por una parte, favorecer la reconversin de empresas inadaptadas y, por otra, asegurar la revalorizacin-mise en valeur-de las regiones subdesarrolladas.
Para ello se decreta la autorizacin previa para las industrias, se elaboran los programas de accin regional, se generalizan
los Comits Regionales de Expansin Econmica-agrupados en
el Conseil N ational des Economies Rgionales-, se crean las Sociedades de Desarrollo Regional, las de Estudios Fin~ncieros y
las llamadas d'quipement, as como la potente S. C. E. T. (80cit Centrale d'quiJpement du Territoire), cuyas actividades tuvimos la suerte de conocer sobre el terreno en 1962, ao en el que
tambin visitamos las realizaciones de la Compagnie N ationale
d'Amnagement du Bas-Rhone et Languedoc y otras anlogas.
T'ambin se crea el Fondo de Desarrollo Econmico y Social

EL DESARROLLO REGIONAL EN EL MUNDO Y EN ESPAA

45

y se instaura el rgimen de zonas crticas, con ayuda financiera

del Estado a la expansin descentralizada, y se dan diversas dis-

posiciones sobre descentralizacin administrativa, cientfica y tcnica.

El tercer perodo, en el que todava nos encontramos, marca
una clara tendencia hacia una poltica nacional de desarrollo regional, para lo que se reforman y armonizan, primero, los cuadros de la poltica de desarrollo regional, fundiendo en uno solo
los coexistentes programas de accin regional y planes regionales de Amnagement du Territoire,. creando la Delegacin General de M. Olivier Guichard, antes citada; concediendo determinadas funciones al Comisariado del Plan en materia de accin
regional; armonizando las diversas circunscripciones administrativas; creando las conferencias interdepartamentales, posteriormente transformadas en conferencias administrativas regionales;
el Prefecto coordinador, ya hoy Prefecto de regin, y la Comisin
de Desarrollo Econmico Regional, sobre la base de una veintena de regiones socio-econmicas, que agrupan a los ochenta y
tantos Departamentos o Provincias.
En segundo lugar se refuerza y racionaliza la ayuda del Estado, extendiendo las medidas de descongestin de la regin parisina, no slo en relacin con las empresas privadas, sino tambin respecto a las pblicas; reformando el rgimen de primas
especiales de equipo, creando las llamadas zonas especiales de
conversin, aplicando la llamada poltica del cowp par cowp,
creando el rgimen de zonas de accin rural, a partir de la Ley
de Orientacin Agrcola de ;1.960, y pasando-en cuanto a la localizacin industrial-de la dispersin inicial a los polos de desarrollo, y de stos a cinco grandes zonas geogrficas-ao de
1964-conteniendo dentro de ellas ocho polos privilegiados.
Finalmente la creacin de la Oommission Nationale pour l'Amnagement dJu Territoire et l'Action Rgianale, elemento de trabajo a la vez de la Delegacin General antes citada y representativo como Comisin dentro del Comisariado del Plan, significa igualmente un paso ms en la lnea hacia una poltica nacional de desarrollo regional, muy especialmente por el primer
informe de dicha Comisin Nacional, que constituye un verdadero
-examen prospectivo-como ellos dicen-de la Francia de 1980.
y ya hemos de pasar forzosamente a dar unas breves pincela-

46

MANUEL MARTN LOBO

das de cmo el tema del desarrollo regional se viene afrontando

por diversos organismos inter o intranacionales.

7.

ORGANISMOS INTERNACIONALES.

El desarrollo regional es un tema tan vivo y palpitante, que

no poda estar ausente de las preocupaciones de diversos organismos internacionales como las Naciones Unidas-a travs de
la F. A. O. y de la Oficina de Asuntos Sociales-, la O. C. D. E.
-Conferencias de Bellagio y Herzlia-, la C. E. E.-Conferencia
de Bruselas-, Banca Europea de Inversiones, etc.
Igualmente ha habido ya dos Conferencias mundiales sobre
desarrollo regional-la ltima de ellas en la isla de Rhodas en
1963, a la que asistimos-, tres Congresos Internacionales de Economas Regionales-el tercero en mayo pasado en Roma, en el
que fuimos uno de los tres ponentes espaoles-y otras diversas
reuniones internacionales sobre el tema en Stuttgart, Basilea, etc.,
a las que tambin hemos tenido el honor de asistir y participar.
No nos es posible dedicar siquiera un breve prrafo a cada
organismo internacional-lo que alargara ya excesivamente la
Conferencia-porque, adems, los temas van desde las tcnicas
de anlisis regional en Bellagio a las zonas de desarrollo regional en el Mediterrneo, en Madrid y Nimes, los aspectos sociales
del desarrollo regional en Toulouse, la planificacin regional y urbanstica en Basilea, etc., etc.
Por ello limitmonos a recordar la divisin en 31 grandes
regiones socio-econmicas de la Comunidad Econmica Europea,
de las que corresponden ocho para la Alemania Federal, una para
Blgica, nueve para Francia, diez para Italia, una para el Gran
Ducado de Luxemburgo y dos para Holanda.
Y-como muestra de la mentalidad europea al respecto-recordemos un prrafo del informe de sntesis presentado por
M. Marjolin, Vicepresidente de la Comisin de la C. E. E., en la
Conferencia de Bruselas de 1961, en la que se estableciera la anterior divisin regional, y que dice as:
El primero (punto que me ha impresionado sobre todo) es
el inters creciente que la opinin de, nuestros diferentes pases
concede a los problemas regionales. El segundo es la tendencia
de la poltica regional a convertirse' en todas partes en factor in-

EL DESARROLLO REGIONAL EN EL MUNDO Y EN ESPA:RA

47

tegrante de la poltica econmica nacional, mientra;s que hasta

ahora la poltica regional era ms bien una especie de correctivo
que se impona a las polticas econmicas nacionales una vez que
las mismas haban producido sus efectos centralizadores. Al despoblarse las regiones perifricas y al aumentar cada vez ms las
grandes aglomeraciones centrales, los gobiernos se vieron obligados a reaccionar, elaboTndose una poltica regional distinta,
diferente, aislada de la poltica econmica nacional.
Cada vez ms-aun cuando queden por realizar grandes progresos en esta direccin-se tiene la impresin de que la poltica
regional no es simplemente un captulo, sino un aspecto de la
poltica econmica general y que toda la poltica econmica debe
considerarse bajo el ngulo de sus efectos sobre las regiones.
y hora es ya de que hablemos del desarrollo regional en Espaa.

lIT.

EL DESARROLLO REGIONAL EN ESPAA

Son todos propsitos o realizaciones que datan del presente

siglo, en Espaa igualmente que en los dems pases del mundo. Antes habra que referirse a la colonizacin por Ovando de la
isla La Espaola. O la colonizacin de Sierra Morena en tiempos
de Olavide.
Por otra parte, y como frecuentemente sucede, la accin ha
precedido a la teora y a la doctrina, que se ha elaborado posteriormente.
Sintetizando las realizaciones-que se repiten casi simultneamente por todo el mundo-cabe encontrar estos tres tipos
de soluciones cronolgicamente en el presente siglo:

1. a Dcadas de los aos 20 y 30.

La idea matriz que preside estas dcadas como tareas fundamentales del inters nacional, que al mismo tiempo crean riquezas y repercuten favorablemente en regiones atrasadas de un
pas, es la del aprovechamiento integral de todos los recursos de
un valle fluvial.
Tal idea-iniciadora del primer proceso especfico de desarrollo regional moderno-naci en Francia con la Ley de 27

48

MANUEL MARTN LOBO

de mayo de 1921, que fijaba el principio de la unidad tcnica de

la regulacin del Rdano, pero no plasm en una organizacin concreta-la Compagnie Nationale du Rhone (C. N. R.)-hasta el
27 de mayo de 1933.
Aos antes, y siguiendo orientaciones similares, lleg a ser
realidad una organizacin espaola del mismo tipo-la Confederacin Hidrogrfica-e incluso, slo nueve das antes que la
C. N. R. francesa, otra norteamericana, la Tennessee Valley Authority (T. V. A.).
En efecto, el Real Decreto de 5 de marzo de 1926 fue el de
creacin general de las Confederaciones Hidrogrficas y, concretamente, el constitutivo de la del ro Ebro. Con posterioridad
fueron constituidas otras, pero todas antes de 1933, fecha de la
creacin de la T. V. A. (18 de mayo) y de la C. N. R. (27 de
mayo).
De aqu se deduce, pues, que el primer organismo concre-

to de planificacin regional del mundo parecen ser las Confederaciones Hidrogrficas espaolas creadas en 1926, idea que hemos
mantenido sin contradictores en diversas conferencias y publicaciones internacionales.

2. a

Dcada de los aos 40.

En 1939-fecha de comienzo de la 11 guerra mundial-termina en Espaa la guerra civil, inicindose una poca de paz,
tranquilidad, reconstruccin y renovacin. Por ello en esta dcada
son creados nuevos organismos e instrumentos que participarn
activamente en fundamentar unas slidas bases para la economa espaola, acudiendo muy especialmente a remediar situaciones de penuria y abandono de ciertas zonas y regiones. Pero,
sobre todo, en 1946 surgen los Planes Provinciales de Ordenacin
Econmico-Social.
En efecto, por Decreto de 21 de enero de 1946 se cre la Secretara General para la Ordenacin Econmico-Social. La Secretara fue as encargada, por medio de las Juntas Provinciales
de Ordenacin, de confeccionar unos Planes donde fundamentalmente se estudiaran las necesidades y posibilidades de las Provincias, realizando una labor verdaderamente estimable a pesar
de la escasez de medios. Ms de un millar de personas, entre

49

EL DESARROLLO REGIONAL EN EL MUNDO Y EN ESPAA

polticos, personalidades y tcnicos, intervinieron en un centenar

largo de gruesos volmenes y anteproyectos de planes.

3. a

Dcada de los aos 50.

Esta dcada es de singular importancia para el desarrollo

regional en Espaa por la experiencia piloto que para l representa el Plan de Badajoz, que se inicia en 1952.
En efecto, los Planes de Ordenacin Econmico-Social que
acabamos de citar iban a dar inmediatamente su fruto primero.
El excelente estudio y trabajo realizado por la Junta de Ordenacin de la Provincia de Badajoz en 1948 mostraba descarnadamente un gravsimo y secular problema social que era preciso afrontar con urgencia. Para ello una Orden de la Presidencia del Gobierno de 1951 cre una Comisin Tcnica Mixta encargada de
elaborar un Plan Coordinado de Obras, Colonizacin, Industrializacin y Electrificacin de las vegas regables del Guadiana,
en la Provincia de Badajoz, y de las industrias y otros aprovechamientos urgentes en la misma Provincia.
Pocos meses despus las Cortes espaolas promulgaban la
Ley de 7 de abril de 1952 sobre el Plan de Obras, Colonizacin, Industrializacin y Electrificacin de la Provincia de Badajoz, con
doble finalidad econmica y social.
De manera anloga la Ley de 17 de julio de 1953 puso en
marcha un Plan anlogo para la Provincia de Jan. Ms tarde, y ya
en 1958, se generaliza la experiencia del Plan de Badajoz a gran
parte del territorio nacional, al crear, por Decreto de 13 de febrero de 1958, la Comisin de Direccin y las regionales o provinciales que fueran necesarias para la formulacin y desarrollo de
los Planes de Obras, Colonizacin, Industrializacin y Electrificacin de las Grandes Zonas Regables, experiencia actualmente en
reorganizacin.
Con ello se trata de ampliar la incipiente planificacin tcnica establecida en los llamados Planes coordinados que se venan formulando en aplicacin de la Ley de 21 de abril de 1949
sobre colonizacin y distribucin de la propiedad de las zonas regables y en los que se estableca la adecuada coordinacin entre
los Ministerios de Obras Pblicas y de Agricultura a otros Departamentos ministeriales, completndose las obras estrictas de regado con otras de industrializacin y de otros tipos.
4

DO

MANUEL MARTN LOBO

Haba que hablar tambin aqu de los Planes provinciales de

la Presidencia del Gobierno, Planes de Cooperacin provincial,
etctera.
Por otra parte, si bien puede decirse que el desarrollo de
las economas provinciales estuvo siempre presente desde 1939
en los Consejos Econmicos Provinciales realizados por la Organizacin Sindical en diversas ocasiones en todas las Provincias espaolas, y ms an desde la creacin en 1944 del Consejo Econmico Sindical Nacional, es desde la creacin, en enero de 1958, del
Gabinete Tcnico de dicho Consejo cuando dicha preocupacin se
desarrolla ms, viniendo en cierta manera dicho organismo, aunque con personalidad y caractersticas distintas y propias, a realizar parte de la tarea que en aos anteriores haba llevado a
cabo la Secretara General para la Ordenacin Econmico-Social,
respecto a las Provincias, aunque ciertamente con una mayor base
econmica: la que le da el excelente plantel y equipo de jvenes
economistas que se integran en dicho Gabinete Tcnico.
Posteriormente-y traspasando ya a la siguiente dcada-, al
requerir la accin sindical, en ocasiones, marco ms amplio que
la Provincia, motiv la Orden de 19 de septiembre de 1961, en cuyo artculo 5. se establece que, cuando en una regin o zona que
supere los lmites provinciales por sus caractersticas unitarias
en el orden econmico-social sea conveniente una consideracin y
accin conjunta, podrn constituirse con carcter permanente o
circunstancial Consejos Econmicos Sindicales Interprovinciales,
como ha sucedido en Tierra de Campos, Noroeste, Sureste y
Oeste.
0

l.a

Dcada de l08 ao8 60.

Nos encontramos precisamente en ella y es claro que habr

de estar plenamente dominada por las directrices del Plan de Desarrollo.
A partir de 1960 el tema del desarrollo regional y su planificacin cobra gran actualidad, tanto en los medios tcnicos como
en los periodsticos y polticos. Queremos creer que a ello no es
ajena la publicacin de nuestro trabajo Realidad y perspectiva de la planificacin regional en Espaa, al que ya aludiramos al principio.
Posteriormente, y a raz de la publicacin del informe del

EL DESARROLLO REGIONAL EN EL MUNDO Y EN ESPAA

51

Banco Mundial, se origin una interesante polmica sobre el desarrollo regional, que puso el tema nuevamente de actualidad, por
concitar las legtimas aspiraciones de la mayor parte de las Provincias espaolas, naturalmente.
La cuestin quedaba planteada entre estos dos extremos: desarrollo regional a ultranza y desarrollo regional con criterios
absolutos de economicidad. La solucin acertada de un desarrollo
regional selectivo y autntico se puso bien pronto de manifiesto.
Pareca, pues, absolutamente indispensable la presencia de una poltica acertada de desarrollo regional en el primer Plan Nacional
de Desarrollo Econmico espaol que tuviera como criterio fundamental que su coste fuera inferior al conjunto de l08 costes privados y sociales derivados de los desequilibrios y disparidades entre las diversas regiones del pas. Pero pasemos a ver los planteamientos concretos ofrecidos por el Plan de Desarrollo.
1.

EL DESARROLLO REGIONAL, OBJETIVO Y DIRECTRIZ DEL PLAN.

El desarrollo regional se anuncia ya inmediatamente despus de las consideraciones preliminares del texto del Plan, al
considerar el mbito y esquema de ste diciendo expresamente
que la especial situacin de las zonas insuficientemente desarrolladas del pas es afrontada mediante una adecuada poltica de
desarrollo regional que asegure la participacin equilibrada de
todas las regiones en el bienestar econmico y socia!.
Posteriormente, al tratar de los objetivos del desarrollo y
de las directrices de la poltica de desarrollo, se vuelve a tratar del tema. Se indica como un objetivo especfico del Plan favorecer el desenvolvimiento de las diversas zonas geogrficas
para conseguir la participacin equilibrada de todas ellas en el
bienestar econmico y socia!.
E inmediatamente puntualiza los aspectos en que se concretar la que llama accin dirigida a reducir las diferencias
regionales de renta por habitante, que son cuatro:
1. o Crear polos de promocin y de desarrollo industrial.
2. o Asegurar la mejor utilizacin posible de los recursos
y fomentar las iniciativas locales.

52

MANUEL MARTN LOBO

3. o Intensificar las transformaciones de las estructuras agrarias de baja productividad.

4. o Establecer las condiciones necesarias para que se orienten
los movimientos migratorios.
El texto del Plan sigue avanzando en su redaccin y, despus de fijados los objetivos generales del desarrollo-uno de
los cuales acabamos de ver que es el desarrollo regional-y los
objetivos concretos e inmediatos, prevista igualmente la evolucin
de las magnitudes macroeconmicas, procede a definir los criterios de poltica econmica y social que inspirarn la accin del
sector pblico y que servirn de orientacin a las actividades
econmicas en general.
Pues bien, una de las seis directrices generales que se establecen es el desarrollo regional, con vistas a resolver o reducir el problema que presenta la estructura econmica espaola
de la desigualdad de rentas por habitante entre las distintas regiones.
Se marcan ya como directrices concretas para las mismas
un doble orden de actuaciones: los polos de crecimiento industrial
y la accin agraria.
Inmediatamente subraya una condicin para tal proceso de
aproximacin de los niveles industriales de las distintas regiones, como factor primordial en la aproximacin del nivel de
vida: la eficacia, que exige concentrar la accin del Estado en un
reducido nmero de zonas, que evite la dispersin de esfuerzos.
Queda, pues, bien patente la importancia que el 1 Plan de
Desarrollo Econmico y Social espaol concede al desarrollo regional, que declara a la vez objetivo principal y directriz gene...
ral del mismo.

2.

INSTRUMENTACIN DEL MISMO.

Examinada ya la calificacin del desarrollo regional como

objetivo y directriz del Plan, procede ahora ver la instrumentacin que del mismo se ha hecho en el texto legislativo apropiado, esto es, la Ley 194/1963, de 28 de diciembre. La Ley establece tres medios fundamentales para la accin del Estado en favor de la elevacin del nivel de vida de las regiones o zonas econ-

EL DESARROLLO REGIONAL EN EL MUNDO Y EN ESPA~A

65

micas de baja renta por habitante: 1) el fomento de su industrializacin, 2) la mejora agraria y 3) la modernizacin de los
servicios.
No podemos entrar en el detalle de la aplicacin de tales medios, por lo que nos limitamos aqu a destacar:
1. o Que para el fomento de la industrializacin se crean
los polos de desarrollo, los polos de promocin y los polgonos
industriales.
2. o Que para la mejora agraria se llevan a cabo una serie
de actuaciones tales como la enseanza, la reforma de las estructuras agrarias, accin intensiva en la infraestructura, transformacin, industrializacin y comercializacin de los productos agrarios; una poltica de precios adecuada y una poltica de inversiones que contribuya a la capitalizacin de la agricultura.
3. Para la modernizacin y racionalizacin de los servicios se concede la necesaria prioridad a la elaboracin de proyectos y a la aplicacin de los crditos de inversin.
0

Finalmente, y a los efectos de todo lo anterior, el Estado

procura la colaboracin activa de la Provincia como unidad
poltica y administrativa y de los Municipios en la accin de desarrollo regiona1, lo que viene a sealar la aplicacin del llamado principio de adhesin del desarrollo regional.
Si admitimos como los tres principios fundamentales del desarrollo regional el de los polos de crecimiento, el del crecimiento complejo o desarrollo integrado y el principio de adhesin,
parece muy bien cumplirse estos tres principios en el desarrollo
regional instrumentado en el 1 Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social de Espaa.
3.

PERSPECTIVAS FUTURAS.

La aplicacin de los medios que para el desarrollo regional

ha instrumentado el 1 Plan de Desarrollo Econmico y Social
de Espaa est dando lugar ya, y seguir dando, a realizaciones
de gran inters: polos de desarrollo y promocin industriales,
Planes Tierra de Campos y Campo de Gibraltar, etc., pero nos
parece preciso enfrentarse con las perspectivas futuras de forma

MANUEL MARTN LOBO

b4

que tales realizaciones lleguen a un mximo de culminacin y

perfeccionamiento.
Para ello consideramos que existen dos tcnicas cuyo planteamiento cabe en el propio 1 Plan, pero cuya consideracin ser
completamente obligada en el 11 Plan de Desarrollo. Dichas dos
tcnicas o soluciones creemos son los ejes de desarrollo y el
desarrollo regional rural, que al mismo tiempo servirn para
resolver dos cuestiones y problemas vitales que condicionarn
cada vez ms gravemente nuestro desarrollo econmico en los prximos aos, cuestiones ntimamente ligadas entre s, a las que hay
que poner urgente remedio: los brutales cambios demogrficos
que estn alterando la geografa espaola y los graves problemas de nuestra agricultura.
4.

EJES DE DESARROLLO.

La consideracin de ejes de desarrollo ser obligada en el

prximo II Plan de Desarrollo Econmico Social, tanto porque
completar el primer paso dado con los polos de desarrollo y promocin industrial del I Plan, permitindoles jugar su papel en
las regiones circundantes, como por su mayor carcter dinmico.
Todo verdadero eje de desarrollo est compuesto de un itinerario, una infraestructura y una corriente de circulacin, y
constituye tanto un verdadero agente de impulsin del desarrollo
como un autntico vector de propagacin del mismo. Ciertamente
que no cualquier eje de comunicacin puede considerarse igualmente como de desarrollo y frecuentemente es preciso promoverlos al rango de verdaderos ejes de desarrollo.
Su determinacin es de la mayor importancia para Espaa.
5.

DESARROLLO REGIONAL RURAL.

Ya hemos sealado las diversas soluciones concretas que el

Plan menciona para resolver los problemas agrarios.
La gravedad de los problemas de nuestra agricultura est
en la mente de todos, y son muchos y diversos, importantes y vitales, pero queremos referirnos aqu a un problema que no suele
destacarse nunca suficientemente: la falta de un planteamiento

EL DESARROLLO REGIONAL EN EL MUNDO Y EN ESP~A

integral e integrado del tema, para lo que hay que comenzar, por
otra parte, afinnando la inexistencia-o negando la existenciade una sola agricultura nacional.
La diversidad de nuestra agricultura-que lleva a una diferenciacin regional cuando menos-no es lo suficientemente subrayada, ni se cuenta con ella muchas veces en las medidas prcticas y concretas.
Por otra parte, y puesto que el desarrollo econmico depende de una verdadera pluralidad de factores estratgicos, no cabe
actuar en un solo sector, sino integradamente en todos los sectores y subsectores econmicos realmente esenciales para la zona,
Provincia o regin considerada.
Cierto es que la nueva ordenacin rural pretende una integracin de diversas actividades de todo tipo en una comarca determinada, pero la coexistencia obligada en una misma Provincia
con acciones de otro tipo en otras comarcas (regados, colonizacin, mejora ganadera, industrializacin forestal dentro de una
economa de montaa, etc.) y en las que la accin predominante
no sea la estrictamente agrcola, sino la forestal o la ganadera
-todas las cuales se resumen en una mejora agraria o, mejor
an, rural-, nos lleva a considerar la necesidad de plantear un
ms amplio desarrollo regional rural, que comprendera todas o
algunas de las diversas acciones anteriormente mencionadas.
La expresin desarrollo regional rural-que no hay que confundir con el amnagement rural} que es del que directamente
deriva nuestra ordenacin rura1-no es invencin nuestra, sino
consagrada ya por diversas y recientes reuniones de organismos
internacionales como la O. C. D. E. Y la F. A. O. Muy concretamente por la primera de ellas, que en octubre de 1963 consagr
en Pars una sesin de expertos dedicada al tema: Les prrogrammes de Dveloppement Rgional Rural avec rferrence spciale
attX zones agricoles critiques et notamment aux rgions montagneuses.
Creemos, en consecuencia, que sera muy de desear la estricta coordinacin a nivel regional, provincial o comarcal de las
diversas acciones agrarias (regados, colonizacin, concentracin
parcelaria, ordenacin rural, economa de montaa, etc.) emprendidas o a emprender dentro de un ms amplio desarrollo regio-

56

MANUEL MARTN LOBO

nal rural, cuya formulacin para Espaa es claramente urgente

y vital.
En fin, seores, consideramos que estos dos conceptos de
eje8 de de8arrollo y de8arrollo regional rural--que no son verdaderamente nuevos, porque nihil novum sub 8ole--bien merece
la pena de que se inscribieran plenamente en el ya prximo 11 Plan
de Desarrollo Econmico y Social.

Crecimiento urbano y desarrollo

comunitario
POR

JaSE-MARIANO LOPEZ-CEPERO y JURADO

Profesor de Sociologa de la Facultad de Ciencias Politicas, Econmicas
y Comerciales de la Universidad de Madrid y del Instituto de Estudios
de Administracin Local.
.

l. Documentacin y estadistica.-II. Prospeccin.-III. Ecologa:

l. Ecologa urbana. 2. Ecologia ruraL-IV. Socio-antropologa.-V. Estudio de grup08.-VI. Sistemtica: 1. Estudio estructural-econmico.

SUMARIO:

2. Estudio estructural-social. 3. Estudio de opiniones, actitudes e intereses. 4. Estudio de unidades de convivencia (Situacin eoolgica) de barriadas).-VII. Planteamiento de una planificacin local.-VIII. Resultados de la investigaci6n: l. Diagnosis. 2. Tratamiento. 3. Aspectos parciales y globales de la planificacin.

Plantearse la problemtica del crecimiento urbano en esta

poca de singular aceleracin histrica puede parecer una tautologa, y tal fuera si no estimsemos que tal planteamiento se hace
desde el punto de vista sociolgico, en el afn de aprehender y
explicarse la realidad social de nuestro tiempo.
Mucho se ha andado en el campo de la investigacin de estas realidades inmediatas, surgidas unas e inmersas otras, en el
seno de la sociedad global, pero an se ha definido el problema
ms hondamente en el acontecer histrico, en los hechos y trabajos de los hombres en el correr del tiempo.
Casi todos los filsofos de la historia ven en la gran ciudad la culminacin de un proceso cultural, una cierta anquilosis

58

JOS-MARIANO WPEZ-CEPERO y JURADO

del sistema creador que llevara a Spengler a sealrnoslo como

proceso de civilizacin. La civilizacin es para l anquilosamiento de la cultura, la fase final de un apocalipsis en que los
valores hacen quiebra frente al dominio imperativo de la tcnica.
Para nosotros, al modo orteguiano, la cultura viene a ser
un modo de entender la vida, y la civilizacin, la manera de
vivirla, lo cual supone, en mltiples veces, un desfase entre la
forma cultural autntica y el modo de vivir inautntico, importado e impuesto por el proceso mismo de la aceleracin histrica
citada.
Toda cultura implica un progreso tcnico, una civilizacin,
comprensiva del modo de vivir, partiendo de unos presupuestos
mentales. Cuando el modo de vivir no est conformado a los presupuestos mentales, se produce una crisis-al igual que en los seres vivos en los cambios fisiolgicos-, y por ello hay que adecuar tambin el proceso a una adaptacin a las circunstancias
para evitar el conflicto.
Muchas veces este dcalage se produce por un rpido trasvase de la poblacin rural-con una cultura definida y unos modelos de conducta establecidos y rigoristas-a las concentraciones urbanas. El cambio supone un incremento en los ncleos urbanos muy superior a su crecimiento vegetativo, como podemos
observar en cifras relativas a Espaa.
Si el crecimiento vegetativo medio espaol es expresado en el
incremento relativo intercensal, podemos observar en nuestro
cuadro nmero 1 que los incrementos en las capitales son muy
superiores a las medias y, por lo tanto, a las Provincias, sin considerar las capitales.
CUADRO NUMERO 1 (1)

Total nacional
.. .
Capitales
Provincias sin capitales

(1)

Fuente: J. N. E., 1964.

.
.
.,.

1910

1920

1930

1940

1950

1960

7,17
10,94
6,40

6,95
17,25
4,72

10,61
24,88
7,24

9,821
24,16
5,87

8,11
21,79
3,69

8,71
21,79
3,83

59

CRECIMIENTO URBANO Y DESARROLLO COMUNITARIO

Podemos incluso observar cmo circunstancias de crisis, cmo

las repercusiones de la economa del 19 o la salida de nuestra
guerra del 36 al 39 reducen los ndices de incremento relativo
-en las capitales.
En nmeros absolutos podemos comprobar el crecimiento de
las capitales desde 1950 a 1960.
CUADRO NUMERO 2 (porcentajes) (2)
1900
Capitales
Provincias sin capitales
o o,

1910

1920

1930

1940

1950

1960

16,845 17,438 19,125 21,592 24,411 27,499 30,792

... 83,155 82,562 80,875 78,407 75,589 72,501 69,208

o o,

El problema queda perfectamente definido si sealamos que

de una 'sexta parte de la poblacin nacional espaola habitante,
en 1900, de las capitales, se ha pasado a casi una tercera parte en
1960, y an se agrava ms el hecho en razn de una emigracin
al exterior, que tambin ha venido a acelerar el xodo de las zonas rurales e intermedias.
A este respecto, y por su novedad, conviene resear en esta
Conferencia el recientsimo estudio de la Direccin General de Urbanismo, del Ministerio de la Vivienda, sobre las reas metropolitanas de Espaa en 1960 (3).
A trueque de parecer reiterativos, debe ser considerado en
el cuadro anterior el incremento que los ndices de crecimiento
de las reas metropolitanas supone, en la poblacin urbana, un
proceso de concentracin evidentemente notable, lo cual queda
absolutamente comprobado con el crecimiento de las poblaciones
de ms de 50.000 habitantes.
CUADRO NUMERO 3 (4)

Municipios por nmero de habitantes.

1900
1910
1920
1930
1940
De
50 a 100.000 h
De 100.001 a 500.000 h.
Ms
de 500.000 h.

'0'

...
.
o

12
4
2

14
6

19

18
9
2

1950

1960

22
16

30
21

35
23
3

(2) Fuente: l. N. E., 1964.

(3) Areas metropolitanas de Espaa, Ministerio de la Vivienda, octubre, 1965.
{4) Fuente: 1. N. E., 1964.

60

JOS-MARIANO WPEZ-CEPERO y

JURADO

A travs del estudio de las reas metropolitanas y teniendo

en cuenta que podran dividirse stas en tres grupOS:
1. Poblaciones de ms de 2.000.000;
2. Poblaciones de 300.000 a 1.000.000 de habitantes. y
3. Poblaciones de ms de 100.000 hasta 300.000 habitantes (5)
se nos ofrece una suma total de 10.606.288 habitantes, que representan el 34,85 por 100 de nuestro censo. Y si adems consideramos que la poblacin urbana (tomando por tal la que habita en
Municipios de ms de 10.000 habitantes) alcanzaba un total de
17.211.552 y representaba el 56,56 por 100 de la poblacin total,
la poblacin metropolitana, cifrada por el Ministerio de la Vivienda en la Direccin General de Urbanismo, representa el 61,62
por 100 de la poblacin urbana.
Este proceso de crecimiento y aceleracin es suficientemente
grave para interesar a los socilogos de manera especial, si bien
la preocupacin rebasa el mbito cientfico para entrar en el
terreno poltico de las realizaciones con sus secuelas jurdicas,
pedaggicas, morales, etc., etc.
De ah que una vez demostrado nuestro fenmeno urbano de
crecimiento, que encuentra paralelismo en casi todos los pases
europeos y en los que se encuentran en vas de desarrollo en cualquier regin de nuestro-cada vez ms pequeo-mundo, hayamos de pasar a la problemtica de desorganizacin social o conflicto, desde el punto de vista sociolgico, para su definicin etiolgica y su teraputica adecuada.
La ciudad, la gran ciudad, no crece, pues, vegetativamente,
o sea slo por el exceso de nacimientos sobre las defunciones, sino
por el xodo de la poblacin rural o de pequeos centros urbanos
que, atrados por el potencial socio-econmico de la urbe, se dirigen a ella como a un Eldorado. La vida campesina no satisface en
esta poca de medios de comunicacin de masas y, sobre todo,
los matrimonios jvenes y los hombres primero emprenden el camino de la ciudad.
La ciudad no posee, en general, zonas de absorcin con viviendas preparadas para recibir esta marea que llega a. sus aledaos. El nivel de vida y las duras condiciones de existencia lleva(5)

Ministerio de la Vivienda.

JOS-MARIANO LPEZ-CEPERO y JURADO

62

das hasta el momento por la poblacin inmigrante permite a sta

sobrevivir en habitaciones con un mnimo de posibilidades, en barrios de autntico aluvin, en cuevas, barracas o chabolas construidas en una sola noche o en los barrios de bidones de los SUburbios de toda gran ciudad.
Generalmente esta vivienda suele ser provisional. El individuo
que triunfa deja esta zona para integrarse en uno de los nuevos
barrios o en alguna habitacin situada dentro del casco urbano.
Pero esto no siempre es posible, como tampoco el hacer desaparecer completamente esta zona suburbial anrquica y problemtica. Hay no slo individuos que no triunfan, sino que no llegan a adquirir la menor autoafirmacin. La gran ciudad les oprime, les destierra sus hbitos, les deshace sus modelos de conducta, les cambia el orden de sus valores y les deja en la anomia
o situacin de indefinicin e inseguridad ante la carencia de mismidad.
En la zona suburbana suele darse el fenmeno del inmigrante fracasado que no quiere en forma alguna regresar a su pueblo
por un falso orgullo, pensando en la posibilidad del rechazo que
ha de sufrir. Este inmigrante fracasado constituye, en gran parte,
proletariado moderno, en el sentido que T0Ynbee da a la palabra como aplicado a los hombres que estn o sintense marginados en la sociedad y que carecen de una situacin laboral fija
y de unos ingresos salariales de cuanta adecuada. La solucin
vital de estos fracasados est, casi siempre, en una vida de monipodio, en soluciones pcaras o actividades que rozan el Cdigo penal.
Pero la gran ciudad no tiene, en su crecimiento, slo problemas de suburbio. El problema de comunicaciones y transportes,
el problema de la prdida de sus cualidades propias, de su fisonoma e idiosincrasia, suponen tambin procesos de anomia, de
desaparicin de vnculos comunitarios, como los de vecindad y
amistad. El encarecimiento del suelo reduce la superficie habitable de las nuevas viviendas y la familia se reduce a niveles mnimos por restricciones impuestas a la natalidad.
La gran ciudad, en este aspecto, presenta cifras de natalidad,
tanto en Espaa como en otros pases, muy inferiores a las medias nacionales respectivas (6).
(6)

Vid.

SAUVV: Teora general de fa poblaC"n.

Ed. AguiJar, Madrid, 1957.

CRECIMIENTO URBANO Y DESARROLLO COMUNITARIO

Esta problemtica de la gran ciudad ha sido estudiada por

socilogos, como Scott Greer, en Contemporary Social Problems (7), que supone son tres los problemas fundamentales de
las metrpolis:
1. El problema de trfico y comunicaciones.
2. El problema de eficiencia econmica y de poder efectivo para la coordinacin, y
3. El problema de los suministros para el consumo y, muy
especialmente, en el campo de la alimentacin.
Si a estos problemas enunciados aadimos las exigencias culturales, con toda la secuela de construcciones, dotacin de profesorado, habilitacin de centros asistenciales de toda ndole, comprenderemos fcilmente la necesidad de una planificacin que defina los objetivos inmediatos y mediatos, basada en la realidad
social y que acompae en su formulacin los medios precisos para
la solucin de los problemas.
Bergel (8) seala que hay dos tipos de planificacin:
La planificacin fsica, que se refiere a las normas espaciales, uso del terreno de la construccin, accesos, etc., y
- La planificacin social, que trata de establecer una comunin entre los que vivan juntos.

A nosotros nos importa de manera esencial el segundo tipo

de planificacin, y an aadimos a su definicin de socia! la
palabra comunitaria.
Desde hace ya algunos aos se ha venido gestando un cambio positivo en la ayuda que puede prestarse a los hombres para
que alcancen metas superiores. Se ha comprobado que el concepto
de beneficencia no llega a cubrir las necesidades elementales
de autoafirmacin que el individuo ha de proponerse.
Sin desdorar el papel de la beneficencia para los casos dignos de atencin ante la incapacidad del individuo o de los suyos
para solucionarlos, hemos de sealar la importancia del servicio o
asistencia social, que-nacido en los principios del siglo-posee
(7) MERTON y NISBET: Contemporary Sodal Problems, Harcourt, etc., New
York, 1961.
(8) BERGEL, E. E.: Sociologa urbana, E. B. Argentina, Buenos Aires, 1965~

64

.JOS-MARIANO LPEZ-CEPERO y .JURADO

hoy dos organismos internacionales representativos: la C. l. S. S.

y la U. C. l. S. S.
La asistencia social intenta ayudar al individuo, al grupo,
a la sociedad, a que se ayude a s misma; les insta para que participen activamente en la solucin a su problema. De esta manera
el individuo, el grupo, la comunidad, se sienten autoafirmados,
estiman la meta alcanzada y pueden proponerse otras por encontrarse en vas de desarrollo.
La asistencia social posee tcnicas concretas de actuacin
en los mtodos de casos-case - work-de grupo o de desarrollo comunitario, y es sobre este tema sobre el que nos interesa
poner el nfasis de nuestra Conferencia.
El profesor Neuendorfer, en la XIX Semana de Coloquios
Europeos de la Conferencia Internacional de S. S., celebrada en
Stuttgart en 1964, defina el desarrollo comunitario como el sistema que consigue, por la intervencin activa del individuo, lograr para l su humanes op.fimum dentro de la comunidad a
que pertenece.
Fcilmente se alcanza que la comunidad es un trmino difcil cuando quiere expresarse en el mismo una realidad social en
un mbito determinado. No podemos, por rigor de principio, decir
que comunidad es toda la gran ciudad, pero s puede aplicarse este trmino a partes definidas, con un tipo de vida concretizado, con una poblacin de procedencias ms o menos homogneas y que posea una serie de problemas comunes, problemas
vitales que exigen solucin conjunta para hacer su situacin ms
cmoda, agradable y justa.
Los barrios o barriadas, los grupos de viviendas de absorcin o de nueva planta, ofrecen ambientes para el nacimiento de
comunidades o para el desarrollo de las' existentes.
. La comunidad, como Ferdinand Tonnies (9) la entenda, tiene como elementos esenciales para su posible existencia:
-

Una voluntad esencial.

Ipsum.

Posesin.
Tierra y suelo
Derecho de familia.

(9)

FERDINAND TONNIES:

Comunidad y Sociedad, B. A., 1947, Losada, S. A.

CRECIMIENTO URBANO Y DESARROLLO COMUNITARIO

y a estos trminos se oponen en la sociedad:

Una voluntad arbitraria.

Persona.
Patrimonio.
Dinero.
Derecho de obligaciones.

Veamos hasta qu punto puede conciliarse el concepto comunitario con las partes de la gran ciudad.
El barrio o grupo tiene, ms que una voluntad esencial, un
consumo existencial que en el proceso histrico deviene en tal
voluntad esencial. Los vnculos de amistad y vecindario definen
como comunidad este hecho de intervivencia. Baste para ello
recordar los efectos, en este caso nefastos, de Street comer Society, citado por White.
El lpsum, la mismidad, queda perfectamente sealado en
su especificidad frente a los otros grupos humanos de la gran ciudad. La tradicin en sus fiestas, en su lenguaje, como poda verse en el famoso Sur'Vey of London, marcan la realidad operante
de un grupo definible y catalogable. Algo que es en s, con entidad problemtica siempre, pero acorde con cualquier proceso
vital.
La posesin, como condicionante tercero de los elementos de T6nnies, se da en el hecho del disfrute, en espacio y en
tiempo, de un habitat, de unos afectos, de un condicionante de
intereses.
La tierra y el suelo son algo tan sensible y palpable que
en cada pequeo detalle humano puede verse cmo, si no de manera determinante, s de forma condicionante, suponen una carga
de afectividad trascendente en el ambiente social.
El derecho de familia, que hoy viene expresado en la herencia del domicilio, pero que tambin es extensivo al contrainte del barrio, del estilo que en el mismo reina, de las formas de
vestir, etc., etc. Hace poco bandas de jvenes rebeldes sin causa
de Pars, mostraban en el Palacio de los Deportes de la capital del
Sena sus blusas de colores dibujos que indicaban su procedencia de uno u otro arrabal, de uno u otro barrio.
Por ello el desarrollo comunitario no debe establecerse sobre bases uniformes, sino ante realidades detectadas que nos faci-

66

JOS-MARIANO WPEZ-CEPERO y JURADO

liten el conocimiento de los hechos sociales, su etiologa y las

caractersticas especficas diferenciales.
La gran ciudad ha de desarrollarse por partes y de manera
armnica, tomando conciencia del proceso en su dinmica natural. n'e nada servira la aplicacin de tipos ideales de humarnes
optimum a nivel de capital. Cada barrio, cada grupo, es un problema de desarrollo comunitario que exige:
Conocimiento de los problemas particulares.
Conocimiento de medios y allegacin de los mismos.
Conocimiento de los hombres y de la lite propiciatoria, dirigente y animadora del desarrollo, y
d) Instalacin del centro o centros necesarios para la creacin e incremento del espritu comunitario.
a)
b)
e)

Para el conocimiento de los problemas se hace preciso contar con los mtodos de la investigacin social, que el reciente
Congreso Internacional de la C. l. S. S., en Atenas, ao 1965,
defini como uno de los ms preciosos instrumentos para la planificacin del desarrollo comunitario.
Un esquema de investigacin a nivel local, en una localidad
considerada por nuestra Comisara de Urbanismo como cabecera de un rea metropolitana, estableca las siguientes etapas o
fases de estudio:
1.

DOCUMENTACION y ESTADISTICA

Se hace preciso un anlisis documental y estadstico de las

fuentes locales referidas a:
Extensin territorial.
Poblamiento y sus formas.
Poblacin: ndices de natalidad, mortalidad, morbilidad,
crecimiento, movilidad, etc.
d) Explotaciones agrcolas y distribucin de la propiedad.
Formas de explotacin.
e) Recursos forestales, mineros y energticos.
f) Industria: clasificacin y tipificacin. Poblacin productora: especializacin.
g) Servicios municipales y comarcales pblicos y privados.
a)

b)
e)

CRreIMIENTO URBANO Y DESARROLLO COMUNITARIO

67

h) Superestructuras culturales: historia, tradiciones, folklore, costumbres, fiestas, etc.

i) Fuentes tursticas en el mbito local y comarcal. El sector
servicio en el turismo: hoteles, pensiones, restaurantes, capacidad de alojamiento y estado de la industria hotelera local.

11.

PROSPECCION

Ser necesario un estudio socio-ecolgico, aplicando las modernas tcnicas de la Sociologa urbanstica para una definicin
de los mbitos con vistas al establecimiento de muestras representativas por cuotas. Estos estudios se realizarn por especialistas calificados en este tipo de trabajos.
La prospeccin se completar con la aplicacin de cuestionarios de tipo comunidad, referidos a entidades menores de convivencia, que no slo tendrn un objeto informativo, sino que
tambin crearn un inters por el estudio y los problemas de l
derivados en la misma poblacin afectada.
Creemos interesante sealar la necesidad del estudio por
los medios informativos normales a la comunidad y mantener
constantemente informado al pueblo, con el fin de hacerle tomar
conciencia de los problemas que, prospectivamente, se vayan descubriendo. No hay problema en un desarrollo comunitario que
pueda ser resuelto si no se tiene conciencia del mismo por todos y cada uno de los individuos que pertenecen a la comunidad.
III.
1.

ECOLOGIA

ECOLOGA URBANA.

Se trata de establecer un estudio sobre el habitat, el rea

natural y el rea cultural, estableciendo la correlacin entre ambas con un estudio ecolgico del censo, la distribucin de la poblacin e importancia de esta distribucin.
Dentro de este proceso ecolgico se estudiar:
a)
b)
e)
d)

El crecimiento de la poblacin.
Las pautas del crecimiento.
Los procesos de mortalidad y natalidad.
El proceso migratorio.

68

JOS-MARIANO LPEZ-CEPERO y JURADO

Este estudio del proceso ecolgico tiene por objeto poder efectuar un pronstico de poblacin hasta el ao 2000.
Tambin se resolvern los problemas correspondientes a equi..
librio y composicin de la poblacin, teniendo en cuenta las variables que permiten el clculo de la poblacin ptima.
Se estudiar, asimismo, la forma expansiva de la ciudad, con
su estructura fsica y sus pautas espaciales, al mismo tiempo
que se investiga el proceso de redistribucin necesario para un
mejor ajuste de la sociedad.
2.

ECOLOGA RURAL.

Se estudiar la pauta de asentamiento, los factores de la distribucin espacial de las funciones, el centro de la comunidad y
sus reas comunitarias y administrativas.
Ser importante considerar en estos problemas ecolgicos el
ritmo y tempo cultural que pueden determinar movimientos migratorios hacia el ncleo urbano.
Estos estudios permitirn, a su vez, enfocar problemas de
transportes y de lmites expansivos en las comunidades. Al mismo tiempo podr establecerse un programa de utilizacin de
ocios.
IV.

SOCIO - ANTROPOLOGIA

El estudio de la vida humana, en su entorno histrico-cultural, supone el conocimiento de tradiciones y formas, muchas veces determinadas, y que son de gran inters para el establecimiento de un diagnstico social.
El estudio de los folkw0Jy8 y el folklore nos lleva al conocimiento de motivaciones singulares y, por consiguiente, a las
posibles fuentes de inspiracin para un desarrollo comunitario. Leyendas, consejas, romances, coplas, refranes, dichos populares,
etctera, sern recogidos para verificar un anlisis de contenido
psico-social, con el fin de utilizarlo en los posteriores trabajos de
programacin y propaganda.

CRECIMIENTO URBANO Y DESARROLLO COMUNITARIO

V.

69

ESTUDIO DE GRUPOS

El estudio de grupos se dividir en:

1.

Estudio de la estructura familiar y determinacin tipolgica de la misma, tanto en la ciudad como en sus agregados
rurales.

2.

Estudio y composicin de las diferentes:

-

3.

Estudio y composicin de los grupos espontneos derivados de:

-

4.

asociaciones,
cofradas,
hermandades y
todos los grupos constituidos formalmente.

amistad,
vecindad,
comunidad y
aficiones.

Estudio sociomtrico de los grupos gestores de las comunidades.

Estos estudios tienen por objeto hallar los ndices asociativos y la cohesin social, con vistas al desarrollo comunitario.
VI.
1.

SISTEMATICA

ESTUDIO ESTRUCTURAL-ECONMICO.

Con utilizacin de datos estadsticos y prospecciones in situ

mediante cuestionario aplicado en empresas, tanto industriales
como agrcolas.
2.

ESTUDIO ESTRUCTURAL-SOCIAL.

Utilizacin de las estadsticas censales y sindicales pertinentes, junto con aplicacin de cuestionario por muestreo de cuotas, sobre la poblacin urbana y rural.

70

JOS-MARIANO LPEZ-CEPERO y JURADO

3.

ESTUDIO DE OPINIONES, ACTITUDES E INTE'RESES.

Aplicacin de cuestionarios ad hoo sobre los aspectos urbanos ms interesantes, con el fin de obtener una imagen psicosocial de la poblacin en orden a la planificacin posterior.
4.

ESTUDIO DE UNIDADES DE CONVIVENCIA.

(Sitoocin ecolgica de barriadas).

Estudio sociogrfico de las distribuciones zonales urbanas y
aplicacin de los principios de la sociologa de reas a la determinacin de los centros rurales y sus vinculaciones.
VII.

PLANTEAMIENTO DE UNA PLANIFICACION LOCAL

De acuerdo con los datos obtenidos en las secciones anteriores, se establecer una planificacin, segn los siguientes principios:
1. Principio de la
2. Principio de la
3. Principio de la
4. Principio de la
5. Principio de la
6. Principio de la
7. Principio de la

realizabilidad.
planificacin escalonada.
limitacin en superficie.
desintegracin urbana.
divisin en zonas.
nucleizacin social.
clasificacin de las circulaciones.

Estos principios nos permitirn establecer el plan social motivador del desarrollo comunitario en los mbitos homogneos
de convivencia, de acuerdo con las exigencias reales.
VIII.

RESULTADOS DE LA INVESTIGACION
1.

DIAGNOSIS.

Una vez establecidos los datos consignados en los apartados anteriores, se verificar el diagnstico sociolgico correspondiente, atendiendo al aspecto multiforme que presenta una investigacin de esta categora.

CRECIMIENTO URBANO Y DESARROLLO COMUNITARIO

2.

71

TRATAMIENTO.

Establecido el diagnstico y en aquellos puntos en que sea

preciso, se fijar tanto el tratamiento psico-social necesario como
las medidas previas para alcanzar la desaparicin de los estados patolgico-sociales apreciados (sistema de creacin de conciencia comunitaria, motivaciones, etc.).
3.

ASPECTOS PARCIALES Y GLOBALES DE LA PLANIFICACIN.

El plan de desarrollo socio-econmico, correspondiente a la

comunidad urbana y rural, se dividir en apartados que correspondan a aspectos parciales homogneos y a problemas genricos
comunitarios, determinando los mbitos de interaccin, los medios con que se cuenta y los objetivos a alcanzar con estos medios. Al mismo tiempo se proceder a la propiciacin de nuevos
medios para alcanzar lo que en servicio social se cualifica como
hurrutlnes optimum.

"X, en el ao 2000, ser lo que sus hombres quieran que sea."

El plan se establece, pues, contando con la realidad. No caben
improvisaciones que supongan luego, como en poltica general,
errores que acaban con la muerte de un pueblo.

""

* *

La existencia de comunidades definidas en las concentraciones urbanas de nuestra Patria, nos ofrecen tiernos ejemplos en
Barcelona de barrios encalados, con macetas de geranio y albahaca junto a un suave ceceo andaluz oriental o muestras tan comunitarias como la aparicin o presentacin del Boletn de la
Casa de CUlm,Ca, en Barcelona (10) :
Con la austeridad de nuestra tierra bendita sale a la calle
y al mundo del periodismo este Boletn. Nace sin pretensiones,
sujeto a la sabidura rstica y aldeana, a la exacta poesa de
la majada y la besana y a la sapientsima academia de las lenguas puras, labriegas y pastoriles. Y sale para servir a Dios, a
la Patria y a usted.
Merece la pena salvar la comunidad, fortificarla, darle vien(10)

Casa de Cuenca, Boletn mensual de informacin, n.O 1, Barcelona, 1961.

72

JOS-MARIANO WPEZ-CEPERO y JURADO

tos que hinchen sus velas y lograr que en ella consiga afirmarse el hombre de cultura rural para que el trnsito a la mentalidad urbana sea una transicin y no un cataclismo?
Una vez ms diremos con Aristteles que la Poltica es el
arte grande y difcil de regir rectamente la comunidad, pero
que hoy no cabe, en el copernicano giro de los tiempos, improvisacin ni tanteos, sino que toda accin de desarrollo social ha
de contar con el exacto conocimiento de la realidad, con su razn
histrica y con su proyectiva de futuro.

Aspectos demogrficos de la poblacin

urbana
POR

FRANCISCO QUIROS LINARES

Profesor de la Universidad de Madrid y del Instituto de Estudios
de Administracin Local.

sex08.-llI. Oomposicin por edade~.-IV. Oomportamiento familiar: nupcialidad, natalidad, fecundidad.-V. Mortalidad infantil yeululta.

SUMARIO: l. He,terogeneidad del origen.-lI. Oomposicin por

La relacin entre las funciones de una localidad determinada

y sus habitantes tiene lugar segn dos formas esenciales de conexin. En primer lugar, el modo de vida caracterstico de una localidad influye claramente en la naturaleza de su proceso demogrfico; a poblaciones funcionalmente diferentes corresponden,
generalmente, diferentes tasas de natalidad y mortalidad y formas distintas de emigracin. En segundo lugar, como resultado
de esos procesos diferenciales, se produce la aparicin de una estructura demogrfica tpica, es decir, combinaciones diferentes de
caractersticas de poblacin tales como la edad, sexo, estado civil, etc., a la vez que stas, por la ndole de sus diferencias, contribuyen a la cualificacin de la vida en la comunidad que caracterizan (1).
Las bases de esa interaccin demografa-formas de vida es
lo que vamos a tratar de examinar, cindonos al mbito urbano
(1) HAlT, Paul, y REISS, Albert: Cities and Society. The revised reader in
urban sociology, The Free Press, Glenco~, 1957, pg. 311.

74

FRANCISCO QUIRS LINARES

que, salvo excepciones, aparece bien diferenciado del rural. Diferenciacin que afecta a la composicin de la poblacin por el
origen, por sexos y edades; al comportamiento en materia de reproduccin, a la mortalidad y al comportamiento social.
l.

HETEROGENEIDAD DEL ORIGEN

Si en el orden funcional la heterogeneidad es prcticamente

consustancial al fenmeno urbano, otro tanto puede decirse en el
plano demogrfico. As, mientras en 1950 slo el 57 por 100 de
la poblacin urbana espaola haba nacido en el mismo Municipio en que se cens, para la poblacin rural la cifra se elevaba
al 80 por 100 y, frente al 21,5 por 100 de procedentes de otras
Provincias que ofreca aqulla, sta solamente presentaba el 6,5
por 100.
Efectivamente, en el curso de su desarrollo, las ciudades utilizan ampliamente contingentes humanos extrados del mundo rural, en un radio que est en funcin de la potencia de atraccin
de la ciudad y de su red de comunicaciones, aunque no debe olvidarse que esa potencia de atraccin puede ser o no real, segn que responda a una capacidad de empleo efectiva o sea tan
slo producto del prestigio de la ciudad a los ojos de masas rurales atrasadas, como ocurre en el Tercer Mundo.
As las ciudades en decadencia, o aquellas que no encontraron
an el motor de su expansin, no presentan, o lo hacen en muy
corta medida, el fenmeno de la heterogeneidad; es una situacin tpica, aunque no exclusiva, de ncleos urbanos no industrializados en pases evolucionados. Dos ejemplos espaoles son ilustrativos: en 1950 an el 14,8 por 100 de los habitantes de Avils
haba nacido en el propio Municipio y los no asturianos tan slo
eran el 6,2 por 100; en Mlaga, y en la misma fecha, el 65,6
por 100 de los habitantes haba nacido en la propia ciudad, el
18,2 por 100 en la Provincia y slo el 15,2 por 100 proceda de
otras Provincias, ms un 0,7 por 100 de extranjeros.
En cambio los ncleos urbanos dotados, por circunstancias estructurales o de coyuntura, de un gran dinamismo, son lugares
de poblacin acusadamente heterognea. Disparidad de procedencias y radio de atraccin tanto mayores cuanto mayor sea el

ASPECTOS DEMOGRFICOS DE LA POBLACIN URBANA

75

dinamismo del organismo urbano en cuestin. Vitoria y Madrid

pueden servirnos como ejemplos: en estas ciudades el 56 y el
54 por 100, respectivamente, de sus habitantes no han nacido en
ellas (censo de 1960), Y en Vitoria los nacidos fuera de la Provincia de Alava suman el 36,6 por 100 del total.
Esta atraccin que la ciudad ejerce est en razn de las oportunidades de trabajo que ofrece a los habitantes de reas deprimidas, de sus posibilidades de ascenso social, de su superior organizacin sanitaria y educativa y de los incentivos inherentes a
las formas de vida urbanas: goce de una mayor libertad individual, seguridad, espectculos, etc. Atractivos todos ellos que
cobran mayor fuerza all donde los contrastes entre las formas
y niveles de vida rurales y urbanos son ms violentos; es decir,
en aquellos pases que no han advenido todava al nivel del desarrollo, pero que se encuentran en camino hacia l.
As, al atraer hacia ellas contingentes humanos de dispar procedencia y, por ello, generalmente, de distinta mentalidad, cultura y creencias, las ciudades han de enfrentarse, entre otros,
con un problema que puede ser de singular trascendencia: el de
la integracin. Integracin dificultada inicialmente por la existencia de lazos de solidaridad por el origen entre los inmigrantes, por su tendencia a la constitucin de colectividades diferenciadas en el interior del medio urbano en el que han venido a instalarse, a reconstruir el grupo de origen, a aislarse, en definitiva. Recordemos cmo esos problemas fueron puestos de manifiesto entre nosotros por Duocastella, acerca de Matar (2), y
cmo han servido de tema al libro de Francisco Candel Los otros
catalanes, exento de carcter cientfico, pero no carente de valor
como documento social, y cuyo personaje es el xarnego o inmigrante de Barcelona (3). La idiosincrasia especfica de cada regin, el grado de preparacin profesional, el nivel de conocimientos y el de vida constituyen un complejo que, para cada grupo de
inmigrantes, motiva reacciones diferentes ante las impulsiones
recibidas del medio urbano. Por ello el problema no es exclusivo
de ciudades de cultura diferente a la de los grupos inmigra(2) DUOCASTELLA, Rogelio: Problemes d'adaptation dans le cas de migrations
intrieures. Un exemple en Espagne, Populatz'on, 1957, n.O 1, pgs. 115-128.
(3) CANDEL, Francisco: Los otros catalanes, Ediciones Pennsula, Barcelona,
1965, 326 pgs.

76

FRANCISCO QUlRS LINARES

dos; se puede dar en todas, si bien, lgicamente, con menor intendidad o distinto carcter que en aqullas.
Sin embargo, la vida urbana acaba diluyendo al inmigrante.
El cambio de mentalidad que se opera indefectiblemente en los
hijos, el contacto forzoso con otros grupos sociales y humanos,
la sustitucin de la solidaridad de grupo por la de categora profesional son otros tantos vehculos de integracin progresiva, y
no son los nicos. La integracin es indefectible, pero puede ser
muy larga, e incluso dificultosa, especialmente cuando los inmigrantes se insertan en un rea cultural diferente a la suya de origen. De cualquier manera, si el contingente de inmigrantes es suficientemente amplio, su integracin no tendr lugar sin que influya, en mltiples aspectos, sobre el carcter de la ciudad receptora, y en el curso de la integracin se apreciarn notables diferencias de comportamiento ante determinados problemas. As
Duocastella y Lorca han sealado cmo en Vitoria, mientras el
precepto religioso de la asistencia a la misa dominical es cumplido por el 83,5 por 100 de los nacidos en la ciudad, de entre los
inmigrantes andaluces slo lo cumple el 33,9 por 100, e igualmente estos ltimos, carentes de tradicin obrera, adoptan frente
a las presiones patronales actitudes distintas de las de los obreros
vitorianos (4).
La homogeneizacin total slo tiene lugar cuando el flujo migratorio cesa o se atena, o cuando queda reducido a individuos
de mentalidad y cultura anlogas a las de la ciudad que les
acoge.
Pero frente a la funcin receptora que toda ciudad cumple,
los grandes centros urbanos desempean tambin un papel emisor. La gran ciudad distribuye a su zona de influencia toda clase
de cuadros de mando, elementos directivos y tcnicos, y lo hace,
ante todo, a los centros ms dinmicos. An ms: en los pases
no plenamente desarrollados, y en determinadas coyunturas, las
aglomeraciones pueden llegar a ser en s mismas centros de emigracin. Muy recientemente Jess Garca Fernndez ha sealado el papel que en este sentido juegan en Espaa Madrid y Barcelona. La existencia en ambas ciudades de organismos encar(4) DUOCASTELLA, R.; LoRCA, J., y M ISSER, S.: Sociologa y pastoral. Estudio de sociologa religiosa de la dicesis de Vitoria, l. S. P. A., Vitoria, 1965,
XI, 223 pgs.

ASPECTOS DEMOGRFICOS DE LA POBLACIN URBANA

77

gados de encauzar la emigracin, de medios de transporte internacionales y de importante mercado de trabajo aumenta las posibilidades de salir al extranjero. As el 41,9 por 100 de los emigrantes a Amrica por va area entre 1946-63 procedan de la
Provincia de Madrid, y en el puerto de Barcelona embarc ms
de la quinta parte de los emigrantes por mar con aquel destino.
A partir de 1946 el carcter selectivo de la emigracin a Iberoamrica, reclamando tcnicos, personal directivo, empleados expertos y obreros especializados, ha centrado la emigracin a Ultramar en nuestras grandes ciudades. Madrid ha proporcionado
universitarios, ingenieros y personal burocrtico especializado;
Barcelona, ante todo, obreros especializados. Ese papel desempeado respecto a Amrica por ambas aglomeraciones se ha visto
reforzado desde 1959 por el comienzo del xodo hacia Europa. El
sentimiento de frustracin social, experimentado por amplias
masas de obreros y empleados urbanos, que no encuentran en
nuestras grandes ciudades el nivel de vida que apetecen, ha actuado como agente causal de la emigracin exterior desde ambas ciudades. En el perodo 1946-62 las Provincias de Barcelona y
Madrid han dado, respectivamente, 72.743 Y 64.607 emigrantes al
extranjero, cifras que, sumadas, suponen el 13,2 por 100 de la
emigracin total espaola; slo La Corua, Orense, Pontevedra
y Santa Cruz de Tenerife, tradicionales focos migratorios, las superan (5).
Hay tambin, por tanto, un tipo de emigrante urbano, con carcter temporal o definitivo, que frecuentemente es un antiguo
emigrante rural urbanizado, el cual, tras un perodo de adaptacin
a la vida urbana, utiliza la ciudad como trampoln, bien conscientemente, consiguiendo en ella los ahorros que le permitan hacer
el viaje necesario, caso que ha sido frecuente respecto a Amrica,
o bien de forma inconsciente, adquiriendo un oficio y unos hbitos urbanos que le capacitan para la emigracin al extranjero.
Esta funcin redistribuidora de determinados tipos de profesionales, a escala nacional o internacional, viene, pues, a aadirse,
en el caso de las grandes aglomeraciones, a aquella otra funcin
esencial en los organismos urbanos de ser hogares de sntesis,
centros donde se homogeneizan grupos humanos de diversa men(5) GARCA FERNNDEZ, Jess: La emigracin exterior de Espaa, Ediciones
Ariel, Barcelona, 1965, 302 pgs.

78

FRANCISCO QUIRS LINARES

talidad y origen. Recordemos a este respecto el papel jugado porNueva York en los Estados Unidos o el desempeado por Sao Pau
lo, no slo como crisol de los inmigrantes extranjeros, sino tam
bin de los inmigrantes del mundo rural brasileo.
11.

COMPOSICION POR SEXOS

De igual manera que la composicin por el origen difiere se

gn la etapa evolutiva en que se encuentre una ciudad, as tam
bin difiere la composicin por sexos. Es un hecho conocido que
la sex ratio vara segn la edad: por cada 100 mujeres nacen 105
varones, y conforme la edad va aumentando la relacin tiende a
invertirse, en mayor o menor medida, a causa de la superior mor
talidad masculina. Pero a este fenmeno, de carcter general, ha
de aadirse el efecto perturbador de las corrientes migratorias
sobre la estructura por sexos.
Ese efecto es poco sensible en las ciudades de aquellos pases
en los que las migraciones del campo a la ciudad se hallan vir
tualmente acabadas. En tal caso, en razn de la evolucin natu
ral, las mujeres sern algo ms numerosas que los hombres. En.
cambio, en aquellos otros no suficientemente evolucionados, en
los que los contrastes entre las formas y niveles de vida de la ciu
dad y del campo son an muy fuertes, la composicin por sexos
de la poblacin urbana ofrecer notables anomalas (6).
Si el arcaismo de la vida rural es muy acusado, como lo ha
sido entre nosotros hasta hoy, el campo retendr a los hombres.
y liberar a un gran nmero de mujeres jvenes que, por ser
en ese mundo rural una carga intil, irn fcilmente a engrosar
el servicio domstico urbano y harn crecer el grupo de edad fe
menino de quince a treinta aos. En los aos anteriores a 1960
la inmigracin femenina represent para Madrid el 55 por 100
de la inmigracin total (7) y, segn el censo de 1950, frente a
280.000 varones de edades comprendidas entre quince y treinta
y cuatro aos existan 330.000 mujeres. En Barcelona el con
traste era an ms fuerte: 198.000 varones y 244.000 mujeres.
(6) BEAUJEU-GARNIER, Jacqueline, y CHABOT, Georges: Trait de Gographie
urbaine, Librakie Armand Colin, Pars, 1963, 493 pgs. Vanse las pgs. 351-354.
(7) CABO ALONSO, Angel: Valor de la inmigracin madrilea, Estudios
Geogrficos, 1961, n.O 84-85, pgs. 353-374.

ASPECTOS DEMOGRFICOS DE LA POBLACIN URBANA

79

Es decir, en la primera de estas ciudades, y para los grupos de

edad citados, existan 117 mujeres por cada 100 hombres; en la
segunda, 123.
En un estadio ms avanzado la emigracin ser de carcter
familiar al aumentar las ofertas de trabajo urbano, y la importancia que an pueda conservar el servicio domstico se ver compensada, del lado masculino, por los cabezas de familia o los hijos mayores que acudan solos a la urbe para preparar el camino
al resto de la familia. Las diferencias numricas entre ambos sexos tendern as a reducirse. El no disponer todava de las clasificaciones censales de 1960 nos impide dar precisiones a este respecto, pero, para Barcelona, Mara de Bols ha sealado que el
servicio domstico retrocedi entre 1953 y 1957 del 2,15 al 1,68
por 100 del total de inmigrantes (8).
Claro est que otro es el caso de los pases nuevos de inmigracin, en los que es neto el dominio del elemento masculino,
como ocurre en las ciudades australianas, en Caracas, etc., dndose el mismo fenmeno en los nuevos centros mineros o de industrias pesadas o en cualquier aglomeracin en que dominen
las actividades especficamente masculinas. En estos casos queda
determinado el celibato de un gran nmero de individuos masculinos y, en virtud de la solicitacin, las condiciones resultan
propicias para el desarrollo de la prostitucin y de la inestabilidad familiar, fenmeno este ltimo frecuente en los pases de inmigracin o entre las minoras blancas con desequilibrio de sexos
en pases de color.
El contraste est representado por los centros residenciales
de lujo, con servicio domstico abundante.
TII.

COMPOSICION POR EDADES

La composicin por edades es reflejo de la dinamicidad de un

organismo urbano. Comportndose como centros absorbentes,
atraen con su llamada a las fuerzas de trabajo jvenes, entre
veinte y treinta y cinco aos, que desarraigan del mbito rural
y cuyos grupos de edad ofrecen, en consecuencia, un desarrollo
(8) BOLS y CAPDEVILA, Mara de: La inmigracin en Barcelona en los dos
ltimos decenios, Estudios Geogrficos, 1959, n.O 75, pgs. 209-249.

80

FRANCISCO QUIRS LINARES

mayor que en el resto del pas. Efectivamente, la generalidad de

los inmigrantes se desplaza antes de cumplir los treinta y cinco
aos; el 54 por 100 de los inmigrados en Barcelona en 1957 tena entre diecisis y treinta y cinco aos. Las pirmides de edad
de las ciudades en expansin se caracterizan as por la amplitud
de los grupos de edad que corresponden a la poblacin activa, y
en especial a la poblacin activa ms joven, cuya proporcin es
mayor que la que ofrece la media del pas, en tanto que la proporcin de nios y ancianos es sensiblemente menor.
As, en 1950, los menores de quince aos representaban en
Madrid el 22 por 100 de la poblacin total, y en la Espaa rural,
en cambio, el 27,8 por 100; los mayores de cincuenta y cinco, el
13,3 en Madrid y el 15,4 en la Espaa rural, y los de edades entre quince y treinta y cuatro aos, el 37,7 y el 33,7 por 100, respectivamente. Estos rasgos tienden a hacerse ms acusados cuanto mayor es la importancia de la ciudad.
Ahora bien, sta no es norma sin excepcin. Los grupos de
edad infantiles y jvenes pueden aproximarse mucho al resto
del pas si los inmigrantes estn poco evolucionados demogrficamente y son por ello prolficos, pues parece cierto que en la
primera generacin las caractersticas demogrficas de los inmigrados siguen siendo, generalmente, las de su zona de origen,
sobre todo si se agrupan en comunidades homogneas por la procedencia. Igualmente, en las ciudades de nueva creacin en las
que se instalan familias ya constituidas, se dar una situacin
anloga.
La forma y el carcter de las migraciones influye, pues, decisivamente en la estructura de la poblacin urbana, por cuanto los
contingentes que aporta pertenecen a unos grupos de edad determinados que, adems, condicionan el volumen de la reproduccin.
Independientemente de sus repercusiones demogrficas, la estructura por edades condiciona mltiples aspectos de la vida social y econmica. Una fuerte proporcin de jvenes supondr,
por ejemplo, la nece'sidad de mantener un ritmo de expansin
tal que impida el que la presin de aqullos sobre el mercado de
trabajo hunda los salarios; exigir una poltica educativa capaz
de asegurar su formacin; una amplia previsin de viviendas, instalaciones deportivas, centros sociales, etc. Por el contrario, una
poblacin envejecida requerir, por ejemplo, una organizacin

ASPECTOS DEMOGRFICOS DE LA POBLACIN URBANA

81

sanitaria adecuada, residencias de ancianos, espacios para el reposo, distracciones tranquilas, etc. (9).
Los grupos de edad condicionan tambin determinadas caractersticas del mercado de productos de uso y consumo, lo que se
aprecia fcilmente en el distinto carcter del comercio entre los
barrios nuevos y los barrios viejos no centrales, e incluso influirn en cierta medida en la programacin de los medios de difusin y en el carcter de la prensa considerada globalmente.
IV.

COMPORTAMIENTO FAMILIAR: NUPCIALIDAD,

NATALIDAD, FECUNDIDAD

La composicin por edades y.la dinmica del proceso reproductivo de una poblacin se hallan ntimamente ligadas. Albergando una elevada proporcin de adultos la natalidad de las ciudades debera ser mayor que la rural y, sin embargo, los factores psicolgicos y los condicionantes econmicos y sociales que
el medio urbano pone en juego, tienden a suprimir las diferencias
entre el mbito rural y el urbano.
Entre estos factores modificativos del comportamiento, en
este aspecto, del habitante urbano, figura la instruccin, que favorece la difusin de mtodos anticonceptivos, aunque el uso de ellos
no sea muchas veces mayoritario por razones de diversa ndole,
en primer trmino religiosas, y tambin, a veces, econmicas. En
igual sentido acta la incorporacin de la mujer al ciclo productivo; para la mujer que trabaja, en ocupaciones no siempre gratas y en ocasiones incompatibles con la maternidad, el hogar es
una pesada carga suplementaria que se aade a su jornada de
trabajo y le lleva a restringir la descendencia. El deseo de disfrutar de las distracciones y esparcimientos que la ciudad ofrece,
para lo que es necesario efectuar gastos y disponer de libertad de
movimientos, contribuye tambin al mismo efecto.
Aadamos que las posibilidades de trabajo en la ciudad estn
en razn directa del grado de instruccin; es preciso atender a
unos gastos de educacin de los hijos que son, o se presentan,
como costosos. Mientras en el campo, en general, el nio puede
(9) GEORGE, Pierre: Compendio de Geografa urbana, Ediciones Ariel, Barcelona, 1964, 270 pgs. Vanse las pgs. 165-197.
6

82

FRANCISCO QUIRS LINARES

asistir a las escuelas pblicas y se incorpora pronto al crculo

de la economa familiar, en la ciudad su entrada al trabajo se retrasa en razn de la instruccin exigida, no siempre gratuita, y,
por tanto, obliga a sus padres a un esfuerzo ms prolongado; por
otra parte, el nio plantea en la ciudad ms gastos de otro orden,
pues hasta sus diversiones tienen precio.
Tambin contribuye eficazmente a reducir el nmero de hijos la limitacin del espacio en la vivienda urbana y la permanencia de los nios dentro de ella, mucho ms prolongada que en
el campo, la cual viene a hacer la vida de los padres ms ingrata,
por falta de tranquilidad, en un medio como el urbano, ~onde el
sosiego es una necesidad, como debida compensacin a la tensin
cotidiana.
En resumidas cuentas, los factores econmicos y psicolgicos
presionan en la ciudad con ms fuerza que en el campo para reducir la natalidad. Esa presin la sienten ms intensamente las
clases urbanas que gozan de un menor bienestar o de una mayor
cultura. En 1947 Severino Aznar public un estudio acerca de la
natalidad diferencial en las clases sociales de Madrid y Barcelona con cifras referidas a 1940, que, aunque hayan perdido vigencia, no dejan de ser ilustrativas: la fecundidad media de las
madres espaolas de menos de cuarenta y cinco aos era entonces de 3,58; la de Madrid, de 2,84, y dentro de Madrid la cifra
menor corresponda a la clase media intelectual, con 2,53. a causa de su edad ms tarda de casamiento, de su mayor cultura y
del carcter de carga prolongada que en ella tienen los hijos; la
clase obrera daba un 2,96, y la clase rica (es terminologa de
Aznar), 4,35. En Barcelona, como ciudad ms evolucionada, las
cifras eran an menores: cifra media, 2,36; un mnimo para laclase obrera de 2,29, seguida de la clase media intelectual, con
2,47, y el mximo para la clase rica, con 3,33 (10).
Las exigencias del medio urbano llevan adems a los jvenes
a retrasar la edad del matrimonio con respecto al campo, retraso que aumenta, dentro de un lmite, a medida que la ciudad adquiere un carcter ms evolucionado. En Vitoria, por ejemplo,
mientras en 1945-50 el 35,5 por 100 de los contrayentes feme-(10) AzNAR, Severino: El promedio de la natalidad diferencial en las clases
sociales de Madrid y Barcelona, Revista Internacional de Sociologa, 1947, n.O 20,
pginas 373-404.

ASPECTOS DEMOGRFICOS DE LA POBLACIN URBANA

83

ninos tena de veinte a veinticinco aos, en 1955-60 haban bajado al 29,9 (11). Ese retraso supone una disminucin de la fecundidad, no slo por la reduccin del perodo de vida matrimonial,
sino tambin porque afecta a los aos en que la fecundidad potencial de la mujer es mayor. Recordemos que el nmero normal
de hijos que una mujer casada a los veinte aos puede tener es,
por trmino medio, de 9,9; a los veinticinco, 7,7, y a los treinta,
5,7 (12). Por otra parte, en un medio urbano evolucionado el mayor nmero de hombres jvenes que de mujeres, como resultado
de la etapa final de la inmigracin, tiende a limitar tambin la
natalidad.
Ahora bien, la natalidad (relacin en tanto por mil entre el nmero de nacimientos y el de habitantes) puede llegar a ser igual
en las ciudades y en las reas rurales, e incluso ser la de stas
inferior a la de aqullas, debido a que la emigracin detrae de los
campos los habitantes en edad de reproducirse y deja en ellos una
poblacin envejecida. Por eso el ndice de fecundidad (relacin del
nmero de nias nacidas multiplicado por 35, y el de mujeres de
quince a cuarenta y nueve aos) resulta ms expresivo y correcto
al tratar de comparar el comportamiento rural y el urbano en
materia de reproduccin: desde las zonas rurales a las ciudades
la fecundidad decrece progresivamente. Esta diferencia de comportamiento se refleja dentro de las ciudades en la mayor fecundidad de los barrios de inmigrantes, especialmente si son barrios
nuevos, exteriores y planeados, en los que una ~elativa abundancia de espacios libres favorece la prosecucin del comportamiento
rural, e incluso vara en anlogo sentido el de los antiguos habitantes urbanos que se trasladan a ellos desde el centro congestionado.
Lgicamente, las diferencias de comportamiento entre la ciudad y el campo varan en funcin de circunstancias diversas y, en
especial, del grado de evolucin del pas o de la regin considerados. Esquemticamente podemos decir que en los muy evolucionados y en los poco evolucionados las diferencias entre mbito rural y urbano son reducidas; en los primeros, porque la
(11) LPEZ DE JUAN ABAD, J. M.; CAMPO, A. M.; IBARRONDO, l., y ZRAJ. A. de: Vitoria: Aspectos de su crecimiento urbano, Estudios Geogrficos, 1965, n.O 100, pgs. 343-401.
(12) SAUVY, Alfred: Teora general de la poblacin, Aguilar, Madrid, 1957,
XX, 634 pgs. Vanse las pgs. 387-402.

TE,

84

FRANCISCO QUIRS LINARES

evolucin ha alcanzado plenamente al campo y, en los segundos,

porque la evolucin de las ciudades apenas se ha iniciado. Los contrastes ms vivos se dan por ello en los pases en curso avanzado de evolucin, donde sta es ya muy evidente en las ciudades,
pero no alcanza an al mbito rural.

v.

MORTALIDAD INFANTIL Y ADULTA

Durante mucho tiempo se consider que la salubridad de las

zonas rurales era superior a la de las reas urbanas, en las que
no suele abundar el sol y el aire puro. A ello se unan los alojamientos miserables, el alcoholismo, etc. Pero los barrios nuevos
de las ciudades modernas han superado muchas de esas deficiencias y el equipo sanitario se ha desarrollado en ellas hasta su
poner una ventaja decisiva respecto al campo, pues el sistema
mdico-social se acomoda muy bien a las grandes densidades.
Por ello los trminos llegaron a invertirse, influyendo adems en
ello la composicin por edades, con menor proporcin de individuos de ms de sesenta aos. En una ltima etapa, en los pases evolucionados en los que la asistencia mdica rural se muestra
tan eficaz como en el medio urbano, ste, en razn de sus condiciones y de sus formas de vida, vuelve a superar los ndices de
mortalidad rurales.
Efectivamente, el medio urbano es menos favorable a causa
de las condiciones de vida, de la promiscuidad y de la multiplicacin de los contactos, que favorecen la propagacin de epidemias. Por otra parte, los inmigrantes campesinos tienen que pasar en la ciudad por un perodo de adaptacin, durante el que
contraen con facilidad ciertas enfermedades, sobre todo pulmonares.
Por ello la mortalidad ha sido cruelmente alta en las ciudades
antes del actual perfeccionamiento sanitario. Recordemos algunas
de las cifras que Hauser diera para Madrid a comienzos de nues
tro siglo: en el perodo 1896-1900, frente a una natalidad del
30,8 por 1.000, la capital ofreca una mortalidad de 32,4, que en
los barrios de jornaleros, de casas de vecindad insalubres, calles
estrechas, deficiente alcantarillado, sin servicios de seguridad social y con una asistencia hospitalaria lamentable, poda elevarse

ASPECTOS DEMOGRFICOS DE LA POBLACIN URBANA

hasta el 40 por 1.000, en tanto que en los barrios acomodados descenda al 23 por 1.000 (13). Para Pars, Sauvy da las cifras de:
1891: en los distritos ricos el ndice era del 15,8; en los pobres,
de 25,3; la relacin era, pues, de 100 a 160 (14). Se poda hablar
con toda propiedad de una mortalidad diferencial con arreglo a
las clases sociales. En la reduccin experimentada desde entonces
han intervenido no solamente el progreso mdico, sino tambin la
mejora del nivel de vida y la extensin de la seguridad social.
Hoy las diferencias casi se han borrado; ya en 1946 los ndices de ricos y pobres en Pars eran de 10,4 y 11,5, respectivamente. La desigualdad social ante la muerte casi ha desaparecido;
pero la tuberculosis y las enfermedades infecciosas infantiles siguen, no obstante, estando en relacin estrecha con la condicin
social, y las muertes por accidentes de trabajo siguen siendo la
ltima y ms irreductible muestra de esa desigualdad.
Pero al margen de estas desigualdades internas, que pueden
ser an muy apreciables en los pases donde la sociedad no presta,
en el aspecto asistencial, un trato igualitario a todos los ciudadanos, la ciudad ha dejado de ser, desde luego, la devoradora de
hombres que era a fines del XIX y comienzos del xx. El aparato
mdico se halla muy desarrollado y diversificado, hay servicios
de urgencia y controles sanitarios permanentes. Estas barreras
levantadas frente a la enfermedad y la muerte tienen la virtud
de hacer retroceder la mortalidad general y, en especial, la mortalidad femenina entre los veinte y cuarenta aos provocada por
el embarazo, as como la infantil. Esta ltima es la que ha experimentado el. retroceso ms espectacular en las ciudades, porque
en ellas las condiciones de comienzos de siglo la hacan mucho
mayor que en el medio rural (Madrid, en 1900, 246 por 1.000;
media de Espaa, 204).
Finalmente, en los pases muy evolucionados, donde el campo puede llegar a gozar de anloga asistencia sanitaria que la
ciudad, la mortalidad puede, en una ltima etapa, y como hemos
dicho antes, ser de nuevo mayor en las ciudades: menores posibilidades de infeccin, aire libre, trabajo fsico, calma, son factores favorables al medio rural; promiscuidad, desasosiego, aire
(13) HAUSER, PH.: Madrid bajo el punto de vista mdico-social, Madrid,
XXII, 537 pgs. Vanse las pgs. 516-530.
(14) SAUVY: Op. cit., pg. 369.

1902~

86

FRANCISCO QUIRS LINARES

poluado, circulacin, son factores desfavorables a la ciudad, a los

que deben aadirse los accidentes de trabajo.
Consideremos, por ltimo, algunas circunstancias diferenciadoras del comportamiento social rural y urbano que BeaujeuGarnier ha sintetizado (15). El ciudadano disfruta, en general, de
una renta media superior a la del hombre del campo. Dispone
tambin de ventajas educativas: mayor abundancia y diversidad
de centros de enseanza. La renta mayor, el mejor equipamiento
educativo, el nmero de hijos limitado, le permiten una formacin
ms desarrollada y mayores posibilidades de ascenso. Puede adquirir, por contagio social, hbitos, gustos e incluso conocimientos. Limitado su horizonte cotidiano por el marco depresivo y
fatigoso de la ciudad, saturada de ruido y humo, siente la necesidad de salir al campo y toma parte en el xodo semanal fuera
de la urbe, o en el de mayor radio de los meses estivales. Como
una evasin psicolgica busca la soledad perso~al en la oscuridad
de las salas cinematogrficas o contempla el esfuerzo deportivo
de los dems en los estadios. Frente al ritmo de la vida rural,
impuesto por la sucesin de las estaciones y los estados del tiempo atmosfrico, la vida urbana obedece a un ritmo mucho ms
rgido y acelerado; en movimientos de sstole y distole, como
en gigantescos corazones, cada maana y cada tarde, todos los
das del ao, los centros de trabajo, motores de la ciudad, atraen
o expulsan a la poblacin activa, que circula por las arterias urbanas .como la sangre en un cuerpo vivo. Complejos y heterogneos hogares, las ciudades son tambin el campo donde se concitan todos los problemas y experiencias humanos de nuestro
tiempo.

(15)

BEAUJEU-GARNIER,

J., y

CHABOT, G.: Op.

cit., pgs. 375-377.

Problemas especficos del planeamiento municipal. Racionalizacin del procedimiento

de ejecucin
POR

CARLOS VIZCAINO COLOMA

Asesor-Inspector del Servicio Nacional de Inspeccin y Asesoramiento de
las Corporaciones Locales y Profesor del Instituto de Estudios de Administracin Local.
y planeamiento administrativo en las
Oorporaciones municipales: 1. El planeamiento administrativo en los tex-

SUMARIO: l. Planeamiento urbanstico

tos legales de Rgimen local y en la doctrina. Necesidad de planificar

la accin municipal. 2. La planificacin debiera declararse obligatoria.
3. Duracin de los planes y programas. 4. Factores que condicionan y
dificultan la programacin administrativa municipal. 5. Obras y servicios a prever en las anualidades que comprenda el Plan. 6. Determinacin mediante anlisis previo de procesos. 7. Consideraciones diversas
sobre formacin de los planes y programas. Un ensayo de esquema del
proceso planificador de obras y servicios municipales.-II. R.acionalizacin del procedimiento de ejecuci6n: 1. Generalizacin de las prcticas
contra la rutina administrativa. 2. Los diagramas de procesos, instrumento necesario de racionalizacin administrativa. 3. Un sistema de control del planeamiento. 4. Medidas generales de simplificacin del procedimiento municipal. 5. Adopcin de acuerdos. 6. Comisiones. 7. Servicios
tcnicos. 8. Servicios-empresa. 9. Servicios econmicos. 10. Economas
totales de tiempo.-III. Oonclusin.

l. PLANEAMIENTO URBANISTICO y PLANEAMIENTO ADMINISTRATIVO EN LAS CORPORACIONES MUNICIPALES

La Ley de Rgimen del Suelo impone una detallada planificacin del importante sector de la actividad municipal que comprende la ordenacin del territorio y las obras de urbanizacin.

88

CARLOS VIZCANO COLOMA

Sin embargo, queda fuera de esta programacin el extenso mbito

de actividad que requiere el cumplimiento de los restantes fines
sealados como de competencia de las Corporaciones municipales
en el artculo 101 de la Ley de Rgimen local.
Carecera de utilidad tratar de establecer el porcentaje entre lo que representa la accin urbanstica y la dirigida a satisfacer los dems servicios, con la pretensin de determinar
su relativa entidad; mas resulta evidente, de la simple enumera..
cin de fines de aquel precepto, la trascendencia que para los
intereses generales ha de suponer la forma en que se lleve a cabo la actuacin para alcanzarlos, la estrecha vinculacin entre
unas y otras actividades, la indeclinable necesidad de que respondan a una unidad de propsitos y el hecho de que no exista apenas posibilidad de eficaz gestin urbanstica en Ayuntamientos
de estructura y funcionamiento deficientes, conexin tanto ms
cierta cuanto que es muy imprecisa la frontera para determinar
dnde comienza y hasta dnde llega la actividad urbanstica, cuya
normativa no alcanza a prever los problemas de conservacin
de la obra urbanizadora ni la prestacin de los mltiples servicios que de ella se derivan.
Ha de reconocerse, por tanto, que el estudio aislado de los problemas urbansticos de los Municipios dejara abiertas incgnitas
decisivas en muchos aspectos, incluso hasta en cuanto a la posibilidad de formacin de los planes y ms an de efectividad
de las previsiones establecidas.
En consecuencia, prestar atencin en este Curso al anlisis
de los principios generales esenciales, a los que debe someterse la organizacin de las entidades municipales y a las cuestiones
concretas de planeacin, coordinacin y control de su actividad,
en conjunto, parece oportuno y conveniente, ofreciendo acusado
relieve, entre tales problemas, el estudio de la planificacin administrativa.
1. EL

PLANEAMIENTO ADMINISTRATIVO EN LOS TEXTOS LEGALES

DE RGIMEN LOCAL Y EN LA DOCTRINA. NECESIDAD DE PLANIFICAR LA ACCIN MUNICIPAL.

El prembulo del Decreto aprobando el texto de la Ley especial de Madrid declara que toda buena administracin requiere

PROBLEMAS ESPECFICOS DEL PLANEAMIENTO MUNICIPAL

89

un previo sealamiento de objetivos concretos a alcanzar, compulsados con los medios de que en cada caso va a disponerse, y en
la exposicin de motivos del Decreto aprobando la Ley especial
de Barcelona se formula parecida declaracin: la actividad municipal no puede desarrollarse de modo desordenado, lo que exige
que toda la gestin administrativa se realice de conformidad con
un plan general de amplio ciclo previamente aprobado por el Pleno.
Seala el artculo 31 de este Cuerpo legal, como objetivos
del planeamiento, asegurar la unidad de orientacin y ordenado
desenvolvimiento de la actuacin municipal y de sus rganos, la
gradual y equilibrada atencin de las diversas funciones municipales y su coordinacin en armona con los valores culturales,
sociales y econmicos de la comunidad.
La planificacin, dispone el Reglamento de la Ley, abarca
todos los servicios y se dirige a la consecucin de todos los fines
que debe procurar la actividad municipal, segn la Ley de Rgimen local.
La doctrina reconoce unnimemente la necesidad de la planificacin administrativa, a la que considera indispensable para
la continuidad y estabilidad de la accin de las entidades pblicas, obligada en virtud de la gran especializacin que motiva el aumento constante del volumen de los servicios, que requieren no improvisar la actividad; que el planeamiento es ineludible consecuencia de necesidades ilimitadas frente a recursos limitados; que, lejos de representar los planes inflexibilidad en la accin, al ser objeto de revisin y evaluacin permanente, convierte al planeamiento en algo dinmico y no esttico;
que las experiencias de organizaciones de gobierno y de los negocios parecen demostrar que los problemas de la colaboracin humana en gran escala no comportan solamente hacer; qu se
tiene que hacer es un punto de importancia primordial, en donde
entran en juego los valores bsicos de la organizacin.
Resulta difcil comprender, expresa Pfiffner, el oprobio en
que se tena a las palabras planeamiento y control hasta hace
un cuarto de siglo. La ideologa del individualismo econmico
estaba tan arraigada que el planeamiento constitua una expresin subversiva. Mas, ante la necesidad de planificar los limitados recursos, toda organizacin, sea pblica o privada, utiliza el planeamiento como si se tratara de un proceso natural.

9Q

CARLOS VIZCANO COLOMA

Una vez los programas de las organizaciones resultan claros y

son aceptados, se ha resuelto el 90 por 100 del problema de determinar la estructura de la organizacin.
Resalta asimismo, sin excepcin, la doctrina administrativa,
la impropiedad de los habituales mtodos de presupuesto que han
de modificarse mediante planes a largo plazo comprensivos del
clculo del nivel de servicios y un programa financiero, tambin
a largo plazo, que relacione el plan con los recursos fiscales de la
comunidad.
El primer problema que sugiere el estudio de la programacin municipal, el de su necesidad, lo hallamos, por tanto, plenamente reconocido por la moderna teora administrativa y declarado, en forma rotunda, en normas vigentes de nuestro Derecho
municipal.
No obstante, la Ley de Bases de Rgimen local, el texto refundido de 24 de junio de 1955 y los Reglamentos de ejecucin
vigentes omiten la exigencia del planeamiento total de la actividad municipal.
Por el contrario, el Estatuto municipal, en su articulo 153,
impona la aprobacin de planes generales de obras del Municipio conjuntamente con los proyectos de ensanche y urbanizacin en general.
En el Estatuto, adems de una planificacin urbanstica completsima, se ve plasmada la idea de la planificacin total de
la actividad municipal, silenciada en la legislacin posterior.
Se plantea como segundo problema determinar si su utilidad y conveniencia solamente cabe reconocerla en los grandes Municipios. Cuestin que la misma naturaleza del planeamiento administrativo resuelve, dado que si asegura la unidad de orientacin
y el ordenado desenvolvimiento de la actuacin municipal, parece
ha de rechazarse cualquier duda en cuanto a que, sin excepcin,
todos los Municipios sometan su actuacin a planes y programas.
Deduccin distinta implicara declarar que en las restantes entidades municipales la' administracin no deba responder a aquellos principios.

Los estudios de organizaclOn y mtodos de trabajo, que en

el transcurso de los siete aos ltimos realizamos en las pro-

PROBLEMAS ESPECFICOS DEL PLANEAMIENTO MUNICIPAL

91

pias oficinas y dependencias de numerosos Ayuntamientos de elevado nmero de habitantes y en otros de tipo medio, as como
en varias Diputaciones provinciales, nos han proporcionado mltiples experiencias, que permiteIl.sentar ciertas conclusiones generalizadas sobre las causas que disminuyen o dificultan la eficacia
de su gestin, y entre ellas ofrece ms singular relieve la de que
la ausencia de planes y programas a largo plazo es el origen inmediato de sensibles efectos negativos, entre los cuales destacan con
mayor fuerza los siguientes:
-- Actividad dirigida al cumplimiento de objetivos prximos cuya
prioridad no se establece atendiendo a un cuadro exhaustivo
de las necesidades presentes y futuras.
- Gestin contradictoria, con mutaciones radicales segn las presiones o criterios del momento, especialmente al producirse
cambios de persona en la presidencia de la entidad.
- Frecuente contratacin de urgencia, que podra haberse evitado con una previsin anticipada, urgencia que, adems, impide en ocasiones la imposicin de exacciones a los especialmente beneficiados.
- Estructura puramente formal, casi siempre anticuada, con
plantillas fijas, cerradas, ajenas a la realidad de la accin a
ejecutar.
- Manifiesta disociacin y falta de coordinacin entre los diversos servicios, sobre todo en las Corporaciones importantes.
- Concepto jerarquizado de la fiscalizacin, control limitado al
de las consignaciones presupuestarias.
.- Desorientacin y escepticismo en el vecindario sobre los propsitos y eficacia de la accin municipal, que produce la injustificada creencia de que en la gestin administrativa tiene
prioridad la que coincida con los intereses de los miembros
de la Corporacin o funcionarios destacados. Estado de cosas
tanto ms de sentir cuando se comprueba-con la objetividad
que permite un trabajo asesor y sin vinculacin a la entidadque unos y otros procuran, salvo rarsimas excepciones, con
diligencia, incluso hasta con sacrificio-mucho ms frecuente
de lo que puede suponerse-, servir fielmente los intereses de
la comunidad.

92

CARLOS VIZCANO COLOMA

De ah que ya en los primeros informes formulados por el

Gabinete de Organizacin y Mtodos del Servicio Central de Asesoramiento, en los aos 1958 y 1959 (dictmenes que obtuvieron la
conformidad de la Jefatura superior, que orient y prest aliento
a los ejecutores de los anlisis en una poca en que an se afirmaba que el planeamiento y las tcnicas de racionalizacin y simplificacin constituan un intil empleo de tiempo), se aconsejara a las Corporaciones locales, que por propia iniciativa solicitaron la colaboracin de aquel equipo, la conveniencia de programar toda la gestin municipal, postura que se vio considerablemente reforzada al publicarse tiempo despus, con la imperativa exigencia de la planeacin, las referidas Leyes especiales.
2.

LA PLANIFICACIN DEBIERA DECLARARSE OBLIGATORIA.

De cuantas consideraciones han quedado expuestas y a la

vista, sobre todo, de los resultados obtenidos en aquellas entidades locales que han seguido tal orientacin, as como ante el ndice de realizaciones del primer programa de actuacin del Ayuntamiento de Barcelona, datos que constan en el segundo Plan 19651968, recientemente aprobado por el Consejo Pleno (programa que
entendemos constituye un ejemplo de planificacin administrativa
municipal de inapreciable valor), nos lleva a opinar que el planeamiento a largo plazo, comprensivo del conjunto de obras y servi- .
cios, debiera establecerse imperativamente en la Ley de Bases y
articulada de Rgimen local, cuando tenga lugar su revisin, para
todas las entidades municipales. No parece aventurado esperar,
ante el precedente establecido para Madrid y Barcelona, que la
obligatoriedad, con mayor o menor alcance, ser declarada.
El que, aparte de la conveniencia, se sustente el criterio de
que la obligatoriedad de la programacin se extienda a todas las
entidades municipales se justifica en el hecho de que si resultan actualmente obligadas a confeccionar un presupuesto que, en
definitiva, aunque incompleta y limitada, constituye una previsin, no se ve causa ni impedimento para que no deban planificar
a ms largo plazo, sin perjuicio de otorgarles la ayuda tcnica
y administrativa necesaria.
Prescindiendo de la circunstancia de que resulten precep~
tivamente impuestos, sera de desear que las Corporaciones mu-

PROBLEMAS ESPECFICOS DEL PLANEAMIENTO MUNICIPAL

93

nicipales iniciasen ya la aprobacin de planes y programas. La

sugerencia en este sentido por parte de los Secretarios, como
miembros de la Corporacin, y su intervencin como jefes de las
oficinas, es decisiva.

3.

DURACIN DE LOS PLANES Y PROGRAMAS.

Problema concreto es el de la duracin, tanto de los planes

generales de objetivos como de los programas de actuacin para
su desarrollo.
El plazo sealado en la Ley especial de Barcelona para el plan
general de objetivos es de veinte aos, con programas de seis,
revisados anualmente. Los planes de urbanismo, segn la Ley
del Suelo, de vigencia ilimitada, han de ser objeto de revisin
cada quince y cada cinco reformados los programas de actuacin
del plan general. Esta circunstancia representa un factor de inters a tener en cuenta, pues la discrepancia de plazos ocasionara en considerable medida disociacin entre el planeamiento urbanstico y el de la restante actividad.
Cabe sostener como posible criterio de sealamiento de trmino para los programas municipales el de tres o seis aos, coincidente con las renovaciones de los componentes de las Corporaciones municipales.
En nuestra opinin, los programas deben coincidir cronolgicamente con el Plan Nacional de Desarrollo por su imprescindible adecuacin al mismo, establecindose as una slida base de
coordinacin. Es innegable que los Ayuntamientos, al actuar
dentro del cuadro general institucional y de los objetivos econmicos nacionales, cuyos efectos y limitaciones quedan fuera de
su alcance, siempre tendrn subordinada su accin y decisivamente condicionada al Plan Nacional.
En un terreno puramente especulativo concebimos el planeamiento de toda la accin directa o indirecta convergente en la
esfera de competencia o de intereses locales sometida a un nico
plazo, de tal forma que los programas urbansticos, los planes
de ayuda y los programas municipales tuvieran idntico perodo de vigencia al del Plan Nacional, programas anualmente revisados.

94

CARLOS VIZCANO COLOMA

4.

FACTORES QUE CONDICIONAN Y DIFICULTAN LA PROGRAMACIN

ADMINISTRATIVA MUNICIPAL.

La formacin de los planes y la efectividad de sus previ-'

siones presenta serias dificultades por los muy diversos factores que, adems de su imprescindible adecuacin a los objetivos
nacionales, condicionan la accin administrativa municipal, sobre
todo como derivacin del sistema de inversiones paralelas, a que
obliga la insuficiencia de la Hacienda local; por el distinto rgimen de los planes de ayuda, cuya aprobacin corresponde a Departamentos distintos; por la actuacin directa en el territorio del
Municipio de organizaciones centralizadas que no descienden a
coordinar su actividad y medios personales y materiales con los
municipales; por la infinidad de fiscalizaciones, tcnicas y de todo orden, que limitan y cercenan la facultad de decisin de los
rganos locales; por una normativa, en cuanto afecta a la esfera de accin de los Municipios, compleja, y a veces contradictoria,
por responder a finalidades diferentes; por resultar casi imprevisible determinar cul podr ser el criterio profesional del tcnico del rgano fiscalizador del que dependen la aprobacin de los
planes y proyectos, al no hallarse casusticamente precisados los
motivos de impugnacin, circunstancias, entre las ms relevantes,
que, en nuestra opinin, provocan un verdadero laberinto de interferencias, convierten la planificacin en un complicado proceso, la ejecucin de gran parte de lo programado en un autntico azar y que garantiza un margen amplsimo de error entre lo
previsto y los resultados.
Es preciso, no obstante, salvar la reserva que tales condicionamientos ocasionan en los gestores de la vida municipal y considerar otros factores positivos y esperanzadores, no olvidando,.
muy especialmente, que el Plan de Desarrollo ordena o aconseja
el fortalecimiento de la Hacienda municipal, el establecimiento de
un sistema de subvenciones de carcter racional y regular que
elimine la dispersin actualmente existente, un sistema de crdito ms flexible, evitar la superposicin de organismos pblicos
de todas clases que actan en el mbito local y la intervencin
de las Corporaciones locales a nivel regional, provincial o propiamente local en los programas de inversiones integrados en planes
nacionales o regionales.

PROBLEMAS ESPECFICOS DEL PLANEAMIENTO MUNICIPAL

95

Asimismo debe considerarse que las referidas Leyes especiales municipales ltimamente dictadas han iniciado y establecen
una franca recuperacin de competencias cercenadas o perdidas;
que, si no podemos permitirnos el lujo de ser ineficaces, como
expres el titular de un Departamento ministerial, debe confiarse
en que nicamente quedarn subsistentes aquellas fiscalizaciones
e intervenciones absolutamente justificadas y necesarias; que la
tutela de las Corporaciones municipales responder cada vez ms
a su acepcin gramatical: amparo, proteccin o defensa; que
por instrucciones y circulares no se ver condicionada ni disminuida la competencia, reconocida por preceptos con rango de ley,
a las Corporaciones locales y que, prescindiendo del concepto genrico de autonoma, de hecho inoperante, sern determinados en
cuanto a cada grupo de obras o de servicios el rgimen econmico y orgnico que sin interferencias ha de presidir su realizacin.
Pese a las dificultades existentes-que aumentan su necesidad,
dado que a mayor complejidad de la accin sta debe ser ms pensada, organizada y coordinada-hay que aceptar el lema de los
anglosajones: con plan nos equivocamos, pero mucho menos
que si no hiciramos ninguno, llevando a cabo el planeamiento
aun cuando no se imponga en precepto alguno.
5.

OBRAS y SERVICIOS A PREVER EN LAS ANUALIDADES

QUE COMPRENDA EL PLAN.

La incertidumbre que representan los factores condicionantes del planeamiento municipal dificulta la determinacin, dentro
de las anualidades del programa, de en cul de ellas procede la
inclusin de una obra o servicio. Es cierto que, en virtud de la
tcnica o sistema de desplazamiento, de inclusin automtica de
la obra o servicio que no se realiza al programa del ao siguiente,
disminuyen los perjuicios de la demora, mas en perodos de aumentos de precios hay que tener presente que los presupuestos
de las obras y servicios quedan fcilmente rebasados.

6.

DETERMINACIN MEDIANTE ANLISIS PREVIO DE PROCESOS.

Un procedimiento de valiosa ayuda para disminuir las posibilidades de error de inclusin en una u otra anualidad es el de

96

CARLOS VIZCANO COLOMA

que los encargados del planeamiento practiquen un estudio de las

fases y tiempos medios que segn las normas respectivas suponga
cada una de aquellas incidencias.
As, como ejemplos-que seleccionamos teniendo en cuenta
la naturaleza de este Curso-, en el momento de la confeccin del
programa y en relacin con las obras y servicios a establecer, derivados de las instalaciones que se produzcan en lugares declarados centros o zonas de inters turstico, conviene tener presente cada una de las fases que han de producirse conforme al rgimen legal que preside tales declaraciones. La tramitacin, que,
segn la Ley de 28 de diciembre de 1963, poda calcularse representaba una inversin de quinientos sesenta das, en el Decreto
de 23 de diciembre de 1964, reglamentando aqulla, se racionaliza, al establecer un procedimiento en el que se fijan lmites de
tiempo al informe de la Delegacin provincial, al informe previo
de la Comisin del Plan de Desarrollo; a la informacin pblica
simultnea al informe de nueve organismos, as como para la
confeccin material del plan de promocin. La confeccin-y publicacin-de la Orden ministerial, del Plan de ordenacin urbana, la emisin de los informes que sobre este Plan exige aquella
Ley, el acuerdo del Consejo de Ministros y la publicacin de los
Decretos de Informacin y Turismo y Hacienda completan el ciclo, en el que el clculo total de un ao puede considerarse ajustado a la realidad, al que habr de sumarse el tiempo que requiera la urbanizacin y edificacin de las construcciones que motivarn a su vez el establecimiento de los servicios a incluir en los
programas municipales.
Las previsiones en cuanto a la accin urbanstica y de los
subsiguientes servicios que requieran, han de calcularse teniendo
en cuenta los requisitos de tramitacin exigidos por la vigente
legislacin urbanstica que establece un sistema de planificacin
sumamente detallado, complejo y ciertamente de escasa flexibilidad, mas de decisiva trascendencia, dado que el planeamiento
condiciona por completo la accin urbanstica.
El proceso de tramitacin y aprobacin de los planes de urbanismo municipales, y el que corresponda al sistema de ejecucin de la obra urbanizadora elegido, partiendo de un supuesto de
inexistencia o de modificacin del plan general, es, en lneas generales, el siguiente:

97

PROBLEMAS ESPECFICOS DEL PLANEAMIENTO MUNICIPAL

1. o Estudio, confeccin y aprobacin del Plan general o de

su revisin, que comprende: recogida de los datos para la informacin urbanstica, planos, estudio de la poblacin, memoria
de la ordenacin, normas urbansticas, estudio econmico-finan'ciero, programa de actuacin, aprobacin inicial por el Ayuntamiento, informacin pblica, examen del Plan y expediente por la
Comisin provincial o central y aprobacin por la que corres.ponda-para cuyo trmite la Ley seala el plazo de seis meses
(siempre que el Plan no sea devuelto para subsanar deficiencias)-,
anuncio y publicacin en el Boletn Oficial del Estado o de la
.Provincia.
2. o Redaccin y aprobacin de los planes parciales, de similar tramitacin.
3. o Confeccin y aprobacin de los proyectos de urbanizacin,
que exigen memoria, planos, presupuesto y pliego de condiciones
econmico-administrativas.
4. o Declaracin de prioridades y de inters inmediato.
Aceptando el clculo de Carceller en su obra Ejecucin de
Planes de Urbanismo, supone una inversin de tiempo de dos
aos.
Ha de estimarse despus, para la previsin de obras y servicios derivados de la accin urbanizadora, el tiempo que represente el sistema de actuacin elegido. Cooperacin que exige la
constitucin de la asociacin administrativa; formalizacin de las
cesiones y aportaciones econmicas y la expropiacin en el supuesto de falta de conformidad de ms del 60 por 100 de los propietarios. En cuanto al sistema de compensacin, se trata de un
proceso tan laborioso, en el que no es sencillo el clculo de tiempos. En cualquier supuesto, sumados a los dos aos mnimos de
'Confeccin material y aprobacin del planeamiento, puede ocasionar que al ultimarse los trmites se hallen anticuados los presupuestos y proyectos, que se hubieran producido circunstancias
que obliguen a modificar elementos de los planes generales parciales, normas y ordenanzas. Entonces habra de comenzar nuevamente la tramitacin, antes de empezar las obras, puesto que
las modificaciones se someten a los mismos requisitos de la formacin, circunstancias que igualmente pueden producirse al actuar conforme a los sistemas de cesin de viales y expropiacin.
An pueden existir supuestos de aumento en los tiempos a
7

98

CARLOS VIZCANO COLOMA

invertir en el planeamiento y sistemas de ejecucin, como el que

representara cumplir los requisitos a que obliga el Banco de
Crdito Local de Espaa para concertar prstamos cuando se
apelara al crdito, los de subvenciones al amparo del artculo 177
de la Ley del Suelo, as como el que exigiera la emisin de informes por la Comisin Central de Saneamiento en los casos a que
se refiere el artculo 2. del Decreto de 5 de julio de 1963.
(El anlisis de fases y tiempos de nuestra Ley urbanstica
permite comprender que, salvo rarsimas excepciones, nueve aos
despus de su entrada en vigor los Ayuntamientos no tengan adaptada su situacin a las exigencias de aqulla, lo que motiva, como
consecuencia de ser una Ley de plan, un grave estado de cosas
a muchos efectos. Como dijo Fuentes, parece una Ley que se
preocup ms de sentar los principios que de hacerlos viables.
Ley que, en su inflexibilidad, llega al extremo de impedir que se
ejecute ninguna obra de urbanizacin con cargo a los fondos locales [artculo 109] si no es despus de acordar las prioridades,
y stas, sin plan ni programa, no pueden determinarse).
Una vez convertido el suelo en edificable, ha de calcularse,
en cuanto a la programacin de los servicios municipales derivados de la accin urbanizadora, los trmites y tiempos a que obliga la construccin de viviendas y establecimientos industriales,
segn las zonas, comenzando con el del proceso de concesin de las
licencias. En las de obras de construccin, los plazos del Reglamento de Servicios y los que se fijan para ser ultimada la construccin, tratndose de viviendas de proteccin estatal, permiten precisar con relativa exactitud cundo habr que prever la
prestacin de los servicios municipales. De ser industrias incmodas, el clculo de tiempo de tramitacin de la licencia puede.
ser el de seis meses, fijado en su reglamentacin especfica, para
que se entienda otorgada a falta de resolucin expresa. Objeto
de preferente atencin por los Ayuntamientos debiera merecer
su concesin con celeridad, si bien el trmite de informe de la
Comisin provincial de Servicios Tecnicos es el que ms tiempo requiere (cuarenta y cinco das). Las inversiones que suele exigir
el montaje de las industrias obliga, por el inters general, a dar
agilidad a la tramitacin ante una posible situacin ruinosa inicial
para los promotores. Posiblemente esta consideracin es la que ha
0

PROBLEMAS ESPECiFICOS DEL PLANEAMIENTO MUNICIPAL

99

motivado el Decreto de 5 de noviembre de 1964, que concreta los

plazos mximos de cada fase de la licencia.
Por cierto que este Decreto, el aludido sobre centros tursticos y especialmente la Ley de 17 de diciembre de 1965, sobre
ordenacin en los polgonos de los polos de desarrollo industrial
-que reduce a'la mitad los plazos sealados en la Ley del Suelo
en cuanto a delimitacin, expropiacin, planes parciales y proyectos de urbanizacin, autorizando su tramitacin simultnea y
acumulacin en un solo procedimiento-, parecen demostrar que
los proyectos de disposiciones administrativas son ahora objeto
de un estudio previo de tiempos. Incluso permiten deducir sean
prueba de un propsito de revisin del ordenamiento, para hacer
efectivo el, mandato de la Ley de Procedimiento administrativo
de que la actividad de la Administracin pblica se realice. con
arreglo a normas de economa, celeridad y eficacia; en suma, cabe
pensar que haya hecho crisis el supuesto, aceptado con tanta frecuencia, de que una disposicin es eficaz porque existe. Numerosas disposiciones, especialmente las de carcter reglamentario,
instrucciones y circulares, creemos no hubieran tenido vigencia
con idntico texto de haber realizado los organismos que las redactaron una simple relacin de los tiempos que representaban
los requisitos y actuaciones en ellas establecidos.
7.

CoNSIDERACIONES DIVERSAS SOBRE FORMACIN DE LOS PLANES Y

PROGRAMAS. UN ENSAYO DE ESQUEMA DEL PROCESO PLANIFICADOR
DE OBRAS Y SERVICIOS MUNICIPALES.

Ensayo derivado del personal criterio expuesto sobre adecuacin y subordinacin de los programas municipales al Plan Nacional de Desarrollo y en cuanto a los problemas que plantea la
duplicidad de planes de inversiones provinciales de ayuda, as como
respecto a la conexin entre la planificacin del suelo y accin urbanstica con la de la restante actividad municipal. Las fases ms
relevantes seran las siguientes: 1.a Confeccin de estados de necesidades en obras y servicios municipales por cada Provincia
para los cuatro aos del Plan Nacional. 2. a Establecida en el Plan
de Desarrollo la cuanta de las inversiones de ayuda estatal en
obras y servicios municipales, los objetivos a lograr en la esfera
local; precisadas asimismo las medidas de poltica financiera en

100

CARLOS VIZCANO COLOMA

cuanto a las Haciendas locales y declaradas las prioridades, ajustadas a los objetivos generales del Plan, la 3. 8 fase comprendera
la determinacin, por la Comisin Delegada de Asuntos Econmicos, de las asignaciones totales por Provincias, para el primer
ao, dictndose instrucciones de la Presidencia para la confeccin
de un Plan nico provincial para los cuatro aos, y del programa,
tambin nico, del prim~r ao. 4. a Formacin del Plan provincial
y del programa del primer ao aprobados por las Diputaciones
provinciales, con informe de las Comisiones de Servicios Tcnicos, sometindose a aprobacin de la Comisin Delegada. La ejecucin de las previsiones, a nuestro juicio, debiera realizarse por
las Diputaciones o Ayuntamientos, de ser superiores a 20.000
habitantes, con todas las intervenciones, inspecciones, control y
rendicin de cuentas existentes o que se establezcan. (Alrededor
de cincuenta disposiciones de diversa naturaleza, alcance y pro
cedencia se han dictado, desde enero de 1955 al mismo mes de
1965, relacionadas con las Comisiones provinciales de Servicios
Tcnicos y los planes de inversiones provinciales. La prefusin legislativa alcanzara altos lmites si cada fraccin de mil millones
de los ciento sesenta y ocho mil de los Presupuestos del Estado
y la regulacin de cada organismo administrativo que se crease
exigieran una normativa similar). 5.a Formacin de los planes
municipales de cuatro aos, con programa anual, aprobado por la
Corporacin municipal, sin ms intromisin gubernativa que la
indispensable para comprobar si el orden de prioridades se corresponda con el derivado de los grandes objetivos del Plan Nacional. La planificacin debe ser medio de estmulo para las Corporaciones municipales, sin que se coarte su iniciativa, salvo en
aquel aspecto.
El sometimiento a este esquema producira una demora en la
planificacin municipal. Sin embargo, no parece grave error estimar que los planes nacionales tal vez resulten aprobados con la
antelacin que requiere su propia trascendencia para toda la economa nacional y su repercusin en la planificacin especfica de
actuacin de todos los Departamentos ministeriales y organismos
de cualquier naturaleza de la Administracin pblica.
El mismo esquema de planeamiento pudiera seguirse en lneas generales sometindose a las vigentes normas. Claro es que
las obras y servicios financiados con ayudas estatales o de coope-

PROBLEMAS ESPECFICOS DEL PLANEAMIENTO MUNICIPAL

101

racin presentan la dificultad de los distintos plazos y trmites

de los planes de cooperacin y de inversiones. Las experiencias
de cada Corporacin, en cuanto al tiempo que viene requiriendo
la ejecucin de unos y otros, deber constituir la base del clculo.
Es fundamental en los planes municipales prever los servicios de conservacin y gastos de personal y material derivados
de las instalaciones. (En reciente referencia periodstica sobre creacin de una biblioteca municipal por el Estado se deca: El Ayuntamiento "slo" tendr que aportar el local, el mobiliario, el personal, la limpieza, la luz y la calefaccin. Si en el programa municipal slo figurase: creacin de la biblioteca; financiacin por
el Estado, la previsin sera un tanto incompleta). En realidad
el ms grave problema de las Corporaciones municipales es precisamente el de sostenimiento, puesto que los planes de ayuda
han venido refirindose a primeras instalaciones.
Sin perjuicio de la adecuacin tantas veces repetida de los
programas municipales en el tiempo y en las prioridades al de
Desarrollo, el Plan general de objetivos podra adaptarse al plazo
de quince aos.fijado en la Ley del Suelo para revisar los generales de urbanismo del Municipio. A su vez, las previsiones de los
programas de ccin urbanstica debieran insertarse en aquel
programa cuatrienal de actuacin municipal, como una parte del
mismo. La planificacin fsica del suelo del Municipio, comprensiva de su zonificacin y uso, y la accin urbanizadora transcurrira as asociada a la de servicios e instalaciones de polica, suministros de agua y energa, limpieza, educacin, salud pblica,
extincin de incendios, mercados, servicios administrativos, etc.
Como al principio resaltbamos, una perfecta planificacin urbanstica no resuelve la compleja tarea de proporcionar servicios
esenciales a los que ha de ir estrechamente vinculada. El programa municipal, en suma, es nico, aunque se diversifiquen
en su estructura interna las previsiones urbanizadoras y las comprensivas de las restantes obligaciones y facultades muniCipales.
Sobre los mltiples problemas especficos del planeamiento
municipal que plantean las fases de investigacin previa de la
realidad-esencial en el planeamiento administrativo-, los sistemas de formacin de los planes, la consulta pblica para implicar al vecindario en la programacin, adopcin del programa,
gabinetes staff de programacin, inversiones, financiacin, eje-

102

CARLOS VIZCANO COLOMA

cuclOn, evaluacin y replaneamiento, etc., etc., slo cabe esta

mera referencia. Incluidos en los cuestionarios del Curso de Perfeccionamiento, quedan ahora fuera de nuestra atencin.
11.

RACIONALIZACION DEL PROCEDIMIENTO

DE EJECUCION

En el amplio sentido reconocido a la programacin administrativa, que comprende las determinaciones necesarias en cuanto
a divisin del trabajo, estructura y medios de control y coordinacin, el estudio de la racionalizacin del proceso de ejecucin
del planeamiento es, en realidad, el estudio de la general de toda
la accin administrativa municipal.
1.

GENERALIZACIN DE LAS PRCTICAS CONTRA LA RUTINA

ADMINISTRATIVA.

Parece llegado el momento de intensificar la efectiva realizacin prctica de medidas de simplificacin. En el gobierno
municipal casi todas las actividades se relacionan en alguna forma con el funcionamiento de servicios para la gente. Pues bien,
rara vez la Administracin repara en las molestias que sus exigencias representan. Los procesos demuestran, en ocasiones, que
se somete a los interesados en cualquier asunto a una tortura de
transportes, actuaciones y demoras.
La lucha contra la rutina y contra la ausencia de planificacin
en el funcionamiento de las entidades municipales debe emprenderse sin dilacin, siendo del mayor inters la publicacin en
las revistas especializadas de Administracin local de estudios y
experiencias, la exposicin en los frecuentes cursos que se celebran de cuantas realizaciones se efecten en materia de anlisis
de procesos, modelacin, normalizacin, mecanizacin, etc., etc.
Por regla general los funcionarios autores de un proceso simplificado no consideran de inters dar a conocer las economas
obtenidas, estimando que al tratarse de realizaciones empricas sern objeto de severo juicio crtico. Debe pensarse que, aun sin representar aparente cambio trascendente, la ms simple economa
en el despacho de un documento, de implantarse en todos los Ayuntamientos, al multiplicarse, son infinitos los beneficios de tiempo

PROBLEMAS ESPECFICOS DEL PLANEAMIENTO MUNICIPAL

10t5

que representan. Deben tambin estimar el valor de las jornadas

de trabajo que se pierden por los interesados; considerar que la
reforma administrativa es el producto de una sencilla tarea de
observacin en insuperable mayor medida que el sometimiento a
unos principios tericos, alguno en franca crisis.
Consecuentes con tal criterio de que se generalice la publicidad de los puntos de vista y prcticas en cuanto a simplificacin, formulamos, en sntesis, algunas opiniones y experiencias sobre determinadas cuestiones de racionalizacin administrativa
municipal que, en ciertos aspectos, ya defendimos en conferencias
y trabajos en estos ltimos aos.
2.

Los DIAGRAMAS DE PROCESOS, INSTRUMENTO NECESARIO

DE RACIONALIZACIN ADMINISTRATIVA.

El medio que parece de mayor demostrada utilidad es el anlisis del proceso de cada grupo de expedientes utilizando el tpico diagrama de recorrido, que muestra cmo se va realizando la
tramitacin. A las columnas clsicas de este tipo de diagrama venimos aconsejando adicionar otras dos, para acreditar la naturaleza de la operacin segn sea tcnico-administrativa, tcnica, auxiliar o subalterna, la primera, y para especificar a qu oficina o
servicio de la estructura corresponde realizarla, la segunda. Estos
datos tienen por finalidad deducir la plantilla necesaria y el autntico volumen de trabajo de cada dep~ndencia y, por tanto, si
debe constituir seccin, negociado o simple oficina, resultado al
que se llega sumando las unidades de trabajo reflejadas en todos
los procesos por cada grupo de funcionarios de las diversas dependencias.
El total del personal necesario en cada unidad se determina
adicionando a las unidades de trabajo de las actividades especficamente programadas las que ofrezcan los diagramas de aquellas
otras funciones que por su carcter-trabajos de confeccin de padrones, expedicin de certificaciones, licencias, contabilidad, recaudacin, etc., etc.-estn ya medidas, por ser de prestacin regular y continua.
Por descontado que las conclusiones no son rigurosamente
matemticas. Siempre queda una serie de actividades dispersas no
susceptibles de medida o previsin, mas carecen de trascendencia

104

CARLOS VIZCANO COLOMA

para la estimacin del conjunto de la actividad administrativa.

Puede asegurarse que el resultado es considerablemente ms aproximado a la realidad que los estudios de plantilla formulados despus de dibujar, desde arriba, un grfico de cuadrculas de la organizacin formal.
El diagrama lo consideramos indispensable para lograr la coordinacin interna del proceso de ejecucin de los conceptos consignados en los planes y programas, al preestablecerse el camino
administrativo que ha de seguir la realizacin de cada grupo de
obras y servicios. Desaparece la improvisacin y la necesidad de
ir dictando providencias de trmite para cada fase, al concretarse
en el diagrama quin tiene que hacer cada operacin, cundo ha
de hacerla, en qu tiempo, a quin habr de dirigirse el expediente, as como el momento en que ha de adoptarse la decisin
y por cul rgano.
Es de gran inters que por la Secretara municipal se incluyan los diagramas en circulares de rgimen interior, dictadas
en virtud de la facultad reconocida en el artculo 144 del Reglamento de Funcionarios de Administracin local.
3.

UN SISTEMA DE CONTROL DEL PLANEAMIENTO.

Uno de los problemas de ms difcil solucin que se presenta

en las Corporaciones municipales es el de control y coordinacin de los expedientes que exigen extensa tramitacin, siendo
sumamente raro encontrar establecido un procedimiento que traspase los lmites estrictos de cada negociado y que permita una
fiscalizacin de carcter general.
Son varios los procedimientos de coordinacin en las Corporaciones estudiadas, siendo el ms frecuente el de los libros y
fichas de control, en los que el negociado a que se carg el asunto
hace constar las fases del respectivo proceso, procedimiento que
no permite al Presidente ni al Secretario de la Corporacin, ni a la
oficina de planeamiento, en su caso, disponer de un medio inmediato de conocimiento de toda la actividad administrativa que en
un momento dado se est llevando a cabo en la entidad. Existe un
vaco en el mando poltico y administrativo de la Corporacin
una inseguridad y desconocimiento de la marcha administrativa.
Tratar de conseguir un amplio medio de control y coordinat

PROBLEMAS ESPECFICOS DEL PLANEAMIENTO MUNICIPAL

lO

cin es el objetivo que persigue el sistema de hojas-ndices que hemos venido experimentando y estableciendo en las Corporaciones
municipales objeto de estudio.
El procedimiento de hoja-ndice presupone, desde luego, la
confeccin previa de diagramas de cada grupo de expedientes, que
establezcan las fases fundamentales y que constituyen la base de
los datos que han de constar en la hoja. En stas, en los procesos
tpicos, van impresos tales trmites esenciales, que cabe preestablecer con fijeza por constituir pasos obligados, como son los de
concesin de licencias.
A la derecha de cada fase las fichas llevan una columna para
ir consignando los tiempos en que se va dando cumplimiento a
cada trmite y pase de una dependencia a otra.
Se considera aconsejable emplear el tamao folio normalizado, de las mismas dimensiones de los del respectivo expediente,
utilizndose papel susceptible de la obtencin de copias.
La prctica demuestra que representa mayor garanta a efectos de control que las hojas-ndices se confeccionen por el Registro general, inmediatamente despus de inscribir el extracto del
asunto en el Libro-Registro general de entrada. Se obtienen seis
o ms ejemplares mediante copias mecanogrficas.
De los ejemplares de las hojas-ndices se conserva uno por
la propia oficina del Registro para que permita prestar efectiva informacin a los interesados en cada expediente. Es conveniente
refundir Informacin-Registro.
A la Alcalda-Presidencia se remite otro 'ejemplar para constancia y conocimiento directo del estado de tramitacin de todos
los expedientes iniciados y no ultimados. En el propio despacho se
tiene as medio exacto de la situacin de las obras y servicios en
ejecucin.
A los mismos efectos de conocimiento, y medio de efectivo cumplimiento de su deber de coordinar y controlar la tramitacin
administrativa, se remite otro ejemplar al Secretario general. (El
agrupamiento que representa el sistema es la esencia del mbito
o extensin del control que se establece, rompiendo el clculo
tradicional) .
Otra copia va unida al expediente, lo que permite, sin necesidad de examinar todo su contenido documental, conocer el momento procesal de su tramitacin y las actuaciones practicadas.

106

CARLOS VIZCANO COLOMA

De hallarse constituida la oficina de planeamiento, y al simple fin de comprobacin del cumplimiento de lo programado, es
conveniente posea esta dependencia otra copia de la hoja-ndice de
ejecucin de cada obra o servicio.
El negociado al que competa la incoacin del expediente respectivo utilizar el ejemplar de ficha que se le enve, como fichero
especfico, as como las dems dependencias por donde transcurra. En grandes Corporaciones deben hacerse ms de seis ejemplares.
Los servicios tcnicos, al dorso del ejemplar de hoja que se
les remite, consignan las particularidades que en cada uno sea necesario para antecedente.
El problema que plantea el sistema es el de la actualizacin de los ejemplares existentes en Informacin, Alcalda, Secretara y Negociado, problema, en realidad, ms sencillo de resolver
en la prctica que la exposicin de su solucin. El procedimiento
que est obteniendo mejor resultado es el de que cada dependencia
por donde transcurren los expedientes segn el proceso preestablecido, y siempre sin retroceso, consigna en simple nota diaria,
con copias, los trmites que ha cumplimentado, nota en la que se
hace constar solamente el nmero de los expedientes y el nmero,
a su vez, asignado a cada fase en las correspondientes hojas-ndices. Tambin se utiliza la comunicacin por medio de telfono interior.
Determinndose en los diagramas los plazos mximos autorizados para cada trabajo, el Secretario general lleva a cabo la
oportuna comprobacin, requiriendo a la dependencia que hubiera
incurrido en demora para que ponga de manifiesto las causas de
la misma. El control se produce automticamente. La mera existencia del sistema evita ~a negligencia en el despacho.
Es fundamental prever a quin corresponder iniciar el expediente de ejecucin de las obras y servicios incluidos en el programa de actuacin municipal. A nuestro juicio, y aunque ello
desvirte en cierta medida la naturaleza de rgano 8taff de la
oficina de programacin, es preferible sea sta la que proponga al
mando de la entidad, y redacte, la providencia de incoacin e impulsin de cada expediente de la~ obras y servicios programados,
si bien pasar para su tramitacin a la dependencia operativa a
la que corresponda. Es ms, para no romper el sistema unitario

PROBLEMAS ESPECFICOS DEL PLANEAMIENTO MUNICIPAL

107

de coordinacin y control que las hojas-ndices representan, tal

decreto de impulsin debe ser remitido al Registro general para
inscripcin como si se tratara de un documento entrado. De considerarse poco ortodoxo, nada impide que se lleve un registro es-o
pecial, pero tambin en la oficina central de Registro, pieza clave del sistema.
La racionalizacin del proceso de ejecucin de las obras y
servicios programados debe responder, en nuestra opinin, al siguiente proceso: impulsin, Gabinete de Programacin; tramitacin, rgano operativo al que corresponda; contratacin, oficina
especfica de contratacin (entendemos debe sustraerse a la seccin o negociado que incoa el expediente la confeccin de los pliegos de condiciones econmico-administrativas y la tramitacin
de la contratacin, evitndose as el rgano esponja que inicia,
tramita, contrata y recibe, tan frecuente en las Corporaciones
municipales) ; recepcin de la obra o servicio, con intervencin de
la oficina de Patrimonio (lo que permite llevar el inventario al
da).
4.

MEDIDAS GENERALES DE SIMPLIFICACIN DEL PROCEDIMIENTO

MUNICIPAL.

La observacin directa del funcionamiento de nuestros Ayuntamientos importantes llev a la conclusin de que la lentitud en la
tramitacin era debida, sobre todo, a la suma de una serie de pequeas causas, en apariencia intrascendentes. As el proceso de
entrada se observ ocasionaba una demora media de dos a seis
das, tiempo representado por la detencin en el Registro de la
documentacin hasta el final de la jornada, examen y decreto de
pase por el Secretario a la siguiente; confeccin de la relacin
de cargo a las secciones; inscripcin en el registro parcial de la
seccin e inscripcin en el del negociado.
La salida ofreca a la inversa las mismas fases, agravndose la prdida de tiempo por un sistema consistente en el despacho y recogida de firma del Secretario general, personalmente,
por los jefes de seccin, y, a su vez, la acumulacin de toda la
documentacin por el Secretario para despacho directo con el
Alcalde, sistema en el que cada fase supone veinticuatro horas de
detencin.

108

CARLOS VIZCANO COLOMA

En un Ayuntamiento de 50.000 documentos al ao representaba

entre entrada y salida unas demoras entre trescientos mil y cuatrocientos mil das al ao. Es decir, que el proceso de concesin
de una licencia de edificacin, el anuncio de una subasta, sufra
un innecesario retraso mnimo su tramitacin de seis das por
esta sola causa.
Para los interesados en el documento ms simple, obtener la
informacin, confeccionar la solicitud, adquirir los timbres y despus recoger el documento (con el sistema de ingreso directo de
los derechos y tasas con mandamiento que requiere la liquidacin,
intervencin, ingreso en caja y nueva adquisicin de timbres), el
sistema, que sigue imperando en casi todos los Ayuntamientos,
no puede ser ms penoso para el particular.
En el procedimiento sugerido en las Corporaciones estudiadas
(yen marcha hace ya varios aos en algunas), que slo cabe ahora
exponer en sntesis, el Registro confecciona sendas relaciones de
los documentos entrados correspondientes a cada una de las secciones o grandes grupos orgnicos de la estructura, con varias copias. La primera, destinada a suplir las notas de cargo; otra para
que constituya el registro parcial de la seccin; para la Alcalda
la tercera (que permite suprimir la referencia escrita o verbal
por el Secretario de los documentos entrados); a Intervencin la
cuarta (para facilitar la fiscalizacin de los documentos que de..
ban producir una liquidacin); al Secretario general otro ejem..
pIar que hace innecesaria la visin directa de toda la documentacin. El original, algunas Secretaras que implantaron el sistema lo utilizan firmado, foliado y sellado diariamente para que
integre el libro. El sistema, no obstante, permite que~ independientemente, se siga llevando el libro. La documentacin se remite por horas a las oficinas a que corresponde el despacho, segn
la distribucin de funciones establecida. El decreto de pase se
firma, por delegacin, por el jefe del Registro.
A los interesados en documentos simples, como las certificaciones, se les confecciona gratuitamente la instancia por los
funcionarios de la recepcin, utilizando impresos, abonando en el
mismo momento y all mismo todos los timbres y derechos o tasas
que correspondan tanto a la instancia como a la certificacin. Esta, una vez confeccionada, se remite por correo o se entrega en
domicilio mediante notificador. Est experimentado que una certi-

PROBLEMAS ESPECFICOS DEL PLANEAMIENTO MUNICIPAL

109

ficacin pedida a las once, por ejemplo, que slo exija comprobacin de ficheros, es factible est en el domicilio en las primeras
horas de la tarde. El impacto en el vecindario, obligado de siempre a volver dos o veinte veces, es extraordinario. Un solo minuto permanece en el Ayuntamiento.
Para lo despachado que haga innecesario el directo cambio
-de impresiones no se recoge la firma personalmente; las secciones,
por horas tambin, remiten la documentacin a las secretaras del
Alcalde y del Secretario, quienes firman en los momentos propicios. Desde la Secretara o Alcalda la documentacin va a Registro, donde; inscrita, se entrega a ltima hora a los notificadores o es remitida al correo. Es un sistema proyectado hacia
.adelante, sin retrocesos a puntos anteriores.
5.

ADOPCIN DE ACUERDOS.

Medida importante de simplificacin que afecta a la mayor

parte de los procesos es la de transformar el procedimiento usual
de las fases de adopcin de acuerdo de la Permanente y Pleno y
decretos de la Presidencia. La frmula es que los expedientes se
remitan a la Oficina de Actas con el informe del negociado conteniendo, literalmente redactada, la propuesta del acuerdo o decreto que se entiende debe adoptarse y todos los documentos de
ejecucin del acuerdo-anuncios de subasta, certificaciones, notificaciones, etc.-ya confeccionados. Esto permite: 1., que el Negociado de Actas no se vea precisado a redactar materialmente todos los acuerdos (las demoras por esta causa son importantsimas,
de cinco o seis das en los acuerdos de la Permanente y de casi un
mes en los del Pleno) ; 2., que los expedientes no tengan que volver nuevamente a la oficina de procedencia para confeccionar los
documentos de ejecucin, con los transportes y retrasos consiguientes; 3., que, inmediatamente despus de la sesin, aquellos
acuerdos que no hubieran sido modificados (est demostrado que
slo un dos o tres por ciento se alteran en la sesin y, por tanto,
slo en ese porcentaje habr que confeccionar nuevos documentos)
se puedan firmar y remitir a Registro; 4., que la atencin de Alcalde y Secretario recaiga una sola vez sobre cada asunto, y
5., tal vez lo de mayor trascendencia, que asegura el cumplimiento de los acuerdos y decretos adoptados, haciendo innecesario

CARLOS VIZCANO COLOMA

110

el control de ejecucin, que se limitar a los que hubieren sufrido cambio.

6.

CoMISIONES.

Se ha observado que la intervencin de las Comisiones informativas se extiende no slo a aquellos asuntos en los que preceptivamente han de dictaminar, los sometidos al Pleno, sino hasta
a los asuntos de escasa importancia. La revisin de su mediacin
es sumamente til. Por otra parte, debe procurarse que sus sesiones se celebren el da inmediatamente anterior al de confeccin
del orden del da.
7.

SERVICIOS TCNICOS.

Conforme al artculo 35 de la Ley de Procedimiento administrativo, la intervencin de los servicios tcnicos debe limitarse
a su tarea especfica. Se ha observado cierta propensin a la autonoma, a constituir departamentos estancos. Es indispensable su
sometimiento a las normas de rgimen interior que se establezcan
y a los tiempos prefijados en los diagramas para su informe. Es
inexacto que no pueden calcularse, que no sea posible una estimacin media de tiempos de sus tareas. Una situacin de excepcin en esos servicios destruye en gran medida el sistema, en cuanto se permita que los expedientes duerman sobre los plazos preestablecidos y que los funcionarios de este carcter queden fuera de las normas de control y disciplina a que se somete a los
dems.
8.

SERVICIOS-EMPRESA.

Las medidas de racionalizacin del proceso de ejecuclOn de

las obras y servicios permite dar agilidad a la Administracin
municipal en grado tan considerable que deja sin justificacin la
creencia tan generalizada de que es precisa la constitucin en
rgimen de empresa privada de instituciones para la gestin y
prestacin de determinados servicios. El rgimen de empresa se
considera como panacea que ha de remediar todos los males. Sin
embargo, el anlisis del funcionamiento de gran parte de las que
hemos hallado constituidas lleva a la conclusin de que resultan

PROBLEMAS ESPECFICOS DEL PLANEAMIENTO MUNICIPAL

111

an ms lentas que los servicios sometidos al rgimen comn;

que a cambio de que desaparezcan garantas de los administrados, de las inversiones y de la contratacin (la cuestin est siempre en que se pueda contratar libremente la ejecucin de obras
y adscribir al personal sin requisito alguno), plantean problemas
graves de relaciones humanas por el desigual trato econmico
con el personal de plantilla, encarece la accin administrativa por
la dispersin de esfuerzos e impide la utilizacin al mximo de los
medios de mecanizacin y materiales. Sin embargo, tal vez porque la empresa nace de las manos de la Administracin, sta transmite al nuevo ente gran parte de los factores negativos de su actuacin, en la que el trmite impera; mas no le transfiere lo mejor de su espritu y de su organizacin: un personal preparado y
con sentido de la responsabilidad, un rgimen al que se ha llegado
precisamente como reaccin a los perjuicios que a los intereses
pblicos ocasionaba la caprichosa actuacin del dirigente. No pretendemos generalizar, ni siquiera exponer, criterio sobre esta modalidad de prestacin de los servicios, sino, simplemente, transmitir unas observaciones producto de un estudio que creemos objetivo. Existen frmulas de descentralizacin que no constituyen,
como cierto nmero de las empresas vistas, disociacin administrativa.
9.

SERVICIOS ECONMICOS.

Las importantes demoras que se producen en el ejercICIO de

la funcin fiscalizadora del gasto disminuyen apreciablemente con
la programacin. En estos servicios la mecanizacin y el estudio
de mtodos de trabajo produce espectaculares resultados.
10.

ECONOMAS TOTALES DE TIEMPOS.

En Ayuntamientos con una poblacin entre ciento veinticinco

mil a ciento cincuenta mil habitantes, merced, sobre todo, a las
propias iniciativas de las oficinas municipales de O. y M. que quedaron establecidas, vienen logrndose unas economas de tiempo
entre ochocientos mil y un milln de das (siempre en cifras aproximadas), con notables variantes de unos a otros Ayuntamientos,
segn su estructura y personal. Frente a esto, en algunos Ayuntamientos apenas nada se logra. Es frecuente el caso del fun-

112

CARLOS VIZCANO COLOMA

cionario para el que carece en absoluto de inters tratar de economizar una fase o un da en un expediente. Profusamente aparece tambin el convencido de que nada hay que planificar ni reformar en su esfera de actuacin. En el mundo entero la industria, la Administracin, pueden afanarse en experiencias de mayor rendimiento; l sabe lo que tiene que hacer y cmo hacerlo sin
precisar de ajenas sugerencias ni raras tcnicas de anlisis ni
diagramas.
Para los que en las Corporaciones locales crean que toda organizacin es susceptible de mejora, obtendrn resultados excepcionales utilizando tan sencillos medios de observacin.
III.

CONCLUSION

En suma, puede afirmarse, como conclusin, que nuestra Administracin municipal puede lograr alto nivel de eficacia si en
ella se cumplen las cinco funciones administrativas esenciales conforme a su propia naturaleza: Prever, con visin del futuro; Organizar, adaptando la estructura de la entidad y procedimiento de
actuacin a las previsiones; Dirigir, de acuerdo con las normas
de ejecucin de los programas; Coordinar, con un sistema preestablecido, y Evaluar, para deducir si se alcanzaron los objetivos perseguidos, cuyo fin ltimo ser siempre el servicio de los
intereses de la comunidad y del Municipio.

Defensa del patrimonio histrico - artstico

POR

GABRIEL ALOMAR ESTEVE

Comisario General del Patrimonio Artistico Nacional y Profesor del Instituto
de Estudios de Administracin Local.

Introducci6n.-Il. El patrimonio- artstico' nacional: 1. Los parajes histrico-artisticos y pintorescos. 2. Los conjuntos histrico-artsticos. 3. Los monumentos histrico-artsticos: El monumento y su contexto. Los monumentos menores. 4. Las obras de arte mueble.-TII. La
defensa del patrimonio hist6rico-artstico: 1. La proteccin jurdica.
2. Perspectivas de una proteccin jurdica al nivel internacional. 3. La
accin protectora de la opinin pblica. 4. La proteccin material y la
obra restauradora. Hacia un plan a largo plazo de restauracin integral
del tesoro monumental.-IV. RazoneJ8 que justifican la detensa activa del

SUMARIO: l.

patrimonio cultural de Espaa.

l.

INTRODUCCION

Desde hace no menos de quince o diecisis aos vengo a ocupar, ms o menos peridicamente, alguna de las tribunas del benemrito Instituto de Estudios de Administracin Local. Primeramente como participante en la serie de Reuniones de Tcnicos
Urbanistas, reuniones de las que nacieron importantes iniciativas en relacin con el Urbanismo espaol-una de ellas, como saben muy bien algunos ilustres amigos que me escuchan, la propia Ley del Suelo-y se sentaron principios urbansticos que
si no siempre han llegado a cristalizar, en el transcurso de unos
aos difciles de evolucin tcnica y social, han demostrado ser
acertados y vlidos. Despus, en una llammosla ctedra de So8

114

GABRIEL ALOMAR ESTEVE

ciologa aplicada al Urbanismo, a la que por ser casi el nico

aficionado al tema en Espaa (por no decir en Europa) me llamaba, y me sigue llamando todava, la fuerza del vaco.
Hoy acudo de nuevo a esta casa entraable para dirigirme a un
auditorio singularmente calificado por su situacin profesional,
a tratar un tema ajeno, por lo menos directamente, al de la Sociologa, aunque no al Urbanismo. Me obliga a tratar este tema
no tan slo mi cargo de Comisario General del Patrimonio Artstico Nacional, sino la poltica o el programa que, desde el momento en que pas a ocuparlo y por aquello de que la cabra
tira al monte, me propuse desarrollar, de la defensa a ultranza
de los valores histrico-artsticos de las antiguas ciudades espaolas, ms amenazadas que nunca en estos momentos de desarrollo econmico, de expansin urbana y de crecimiento y concentracin poblacional.
En un cincuenta por ciento de los casos, los que me escuchan
tendrn una intervencin importante en Ayuntamientos de poblaciones en las cuales el patrimonio histrico-artstico es elemento
importante en la realidad cultural local e incluso en la econmica.
y en relacin a los que prestan servicios en las Diputaciones provinciales, puede muy bien afirmarse que no hay Provincia espaola que no posea monumentos o sitios cuyo inters y fama trascienden las fronteras de nuestro pas.
Es a este auditorio al que me dirijo particularmente, y al que
me dirijo no por gusto de lucir unas dotes de conferenciante que
no tengo-cantar por cantar, que canten las cigarras-, sino
para comunicarles un mensaje, para transmitirles una inquietud:
la de que cada uno de nosotros, en la esfera de nuestra influencia, debe tratar de proteger y de salvar unos valores que tanto representan en la esencia verdadera del pas: monumentos, conjuntos urbanos monumentales o simplemente pintorescos, bellos parajes que adems de un inters natural o paisajstico pueden tener una significacin cultural.
Me propongo empezar por definir concretamente en qu consisten estos valores, seguir exponiendo cmo pueden ser protegidos y terminar estudiando las razones que justifican plenamente
la accin protectora.

DEFENSA DEJ~ PATRIMONIO HISTRICO-ARTSTICO

11.

115

EL PATRIMONIO ARTISTICO NACIONAL

Empecemos, pues, definiendo los valores que constituyen el

patrimonio histrico-artstico nacional, como conjunto de bienes
defendibles, con una composicin de lugar.
Nos encontramos en uno de los pases del mundo en cuyo progreso el vector histrico tiene una mayor importancia. Este vector puede tener, ciertamente, una componente negativa. Pero esta
componente negativa vendr eliminada si dejamos actuar la poderosa componente positiva que con toda seguridad tiene.
Ahora bien, hablar de Historia y hablar de patrimonio histrico-artstico es una cosa muy vaga que conviene concretar; en
primer lugar, porque hay muchas clases de monumentos. Hay monumentos importantes, cuya defensa es cosa indiscutible y, en el
momento actual, indiscutida ; y hay monumentos secundarios, quasi-monumentos} que habr que defender en muchos casos, no por
la importancia que tienen en s mismos, sino por la que tienen al
integrarse en conjuntos o al formar el marco, el acompaamiento
de los monumentos de primer orden. Es conveniente, pues, empezar estableciendo una tipologa de los objetos de la proteccin;
es decir, de los valores defendibles.
Estos valores, estos objetos, se pueden sistematizar en cuatro
grandes categoras.
La primera es la de las reas geogrficas de inters estticonatural o cientfico-natural o que, sin tenerlo, se hallan ilustradas por un determinado hecho o recuerdo histrico. A stos les
llamaremos, de acuerdo con la ley, parajes.
La segunda es la de los conjuntos urbanos, es decir, las poblaciones, las aglomeraciones urbanas de carcter histrico-arquitectnico o determinados sectores de las mismas, debidamente delimitados.
La tercera es la de los monumentos propiamente dichos, o sea
los edificios, las construcciones o los restos; a veces-en el terreno
de la arqueologa pura-los simples vestigios de las mismas, que
presentan un valor arquitectnico o histrico especial, considerados individualmente, aunque unidos inseparablemente a la circunstancia de un contexto exterior, fijndonos bien en que la
palabra circunstancia, etimolgicamente de circumstare} es de

116

GABRIEL ALOMAR E8TEVE

aplicacin perfecta; y tambin al posible hecho de un contenido

que forma el contexto interior.
La ouarta categora tipolgica es la de los objetos muebles.
Pasemos a analizar estos objetos, empezando por los parajes.
1.

Los PARAJES HISTRICO-ARTSTICOS Y PINTORESCOS.

Los parajes, definidos en la legislacin espaola como 1os

lugares de reconocida y peculiar belleza, pueden clasificarse a su
vez tipolgicamente como objetos o valores protegibles, en determinadas clases o categoras, de las que en gracia a la brevedad
no voy a citar ms que las fundamentales.
Una de ellas es la de las zonas geogrficas de extensin relativamente grande, cubriendo varios trminos municipales, que presentan unas caractersticas paisajsticas, histricas o etnogrficas interesantes y relativamente homogneas: por ejemplo, la
Alpujarra, la Vera de Plasencia o la Costa NO. de Mallorca.
Otra es la de los sectores, ms pequeos en extensin, con caractersticas geolgicas y bio-ecolgicas de especial inters. Por
ejemplo, La Pedriza, en la Sierra del Guadarrama; el bosque de
Muniellos, en Asturias, la Caldera de Taburiente, en la isla canaria <;le La Palma.
Otras categoras de parajes son las constituidas por el espacio
natural que circunda determinados monumentos emplazados en el
medio rural-por ejemplo, los Toros de Guisando o el Monasterio de San Pedro de Roda-o a estas pequeas poblaciones pintorescas cuyo mayor encanto es el que presta su contemplacin
desde el exterior. Y por las zonas o estaciones arqueolgicas,
espacios rurales debajo de los cuales sabemos, con ms o menos
certeza, que existen los restos de alguna ciudad cuyo recuerdo
nos ha transmitido la historia o la leyenda, a veces en parte ya
excavadas, llmese esta ciudad, Emporion, Rhode, Tartessos, Carteya, Clunia o Pollentia.
2.

Los CONJUNTOS HISTRICO-ARTSTICOS.

y pasemos a los conjuntos urbanos, es decir, a las poblaciones

que, total o parcialmente, presentan un inters histrico urba-

DEFENSA DEL PATRIMONIO HISTRICO-ARTSTICO

117'

nstico notable y constituyen valores culturales dignos de ser'

defendidos.
La necesidad de proteger estos valores, tanto los parajes como:
los conjuntos urbanos, tiene un slido fundamento social, como 10i
tiene tambin legal, segn veremos ms adelante, tanto en la le-o
gislacin espaola como en las de la mayora de pases europeos,
y lo va ya teniendo en los principios jurdicos que en estos momentos van forjando los organismos internacionales de ms alto nivel:
las Naciones Unidas, a travs de la UNESCO, y el Consejo de Europa, a travs del Consejo de la Cooperacin Cultura!.
Estos conjuntos pueden consistir en determinados sectores o
barrios de ciudades grandes o medias en pleno desarrollo, sectores en los cuales, por un interesante fenmeno de supervivencia,
ha perdurado un nmero considerable de edificios de otras pocas, ms o menos importantes en s mismos, o un ambiente caracterstico.
y pueden ser igualmente las pequeas poblaciones pintorescas
sin evolucin actual, que, incorporadas a nuestro paisaje, merecen ser respetadas en toda su integridad.
t

3.

Los

MONUMENTOS HISTRICO-ARTSTICOS.

El monumento y su contexto. Los monumentos menores.

Pasemos a los monumentos histrico-artsticos. Del monumento en s mismo no hay apenas necesidad de hablar.
Todos los que me escuchan conocen bien lo que es un monumento y saben apreciar su importancia trascendental y su valor
espiritual.
Debo hablar, en cambio, de un concepto indito, nacido de la
conciencia de nuestra poca en estos ltimos aos: el del contexto monumental. Y debo hablar tambin de otro asunto, relacionado con el anterior: el del valor que hoyes necesario dar al
monumento secundario.
Los grandes monumentos, los monumentos de primer orden
(sin querer pasar por demasiado optimista y haciendo ciertas reservas), pueden hoy tenerse por salvados, por lo menos en conjunto. Hoy ya no sera posible la demolicin de la Torre Nueva
de Zaragoza ni de la Sinagoga Mayor de Segovia. No quiere esto
decir que hayan cesado los intentos de este estilo e incluso que

118

GABRIEL ALOMAR E8TEVE

estos intentos puedan llegar solamente a ser yugulados al nivel

del Tribunal Supremo.
Si se han dado casos, ciertamente, en los ltimos aos de
prdidas importantes, ha sido por sorpresa, faltando un sistema rpido de informacin capaz de evitar el hecho consumado,
que, en lo que se refiere a los monumentos, es irreversible y fatal.
Cuando la informacin ha llegado a tiempo, en todos los casos
que se han presentado en los ltimos aos hemos podido detener la piqueta y el bulldozer.
Pero los monumentos van acompaados casi siempre de un
marco, tienen un ambiente, marco o ambiente que les es, en cierto
modo, consustancial, pues al perderse el valor del monumento
resulta terriblemente aminorado.
Una catedral es consustancial con el barrio medieval formado
por casas de tejados bajos, que resalta su escala majestuosa;
cuando este barrio medieval se sustituye por una plantacin de
bloques modernos, el valor emotivo y esttico de la catedral queda
minimizado.
Un castillo es consustancial con la roca que le sirve de pedestal. Cuando esta roca se oculta con construcciones impropias,
el castillo casi deja de ser castillo. Un cerco amurallado, romano
o medieval, dentro de una ciudad es compatible con el casero antiguo de piedras patinadas, pero no lo podra ser nunca con los
comercios modernistas forrados de mrmoles y rutilantes de anuncios de nen de colores estridentes.
Un monumento rural es parte del paisaje que le sirve de fondo.
Si algn da se llegara, por desgracia, a construir un hotel al lado
de los Toros de Guisando, habra llegado el momento de trasladar
los Toros de Guisando al jardn del Museo Arqueolgico, y Espaa habra perdido uno de sus lugares ms sugestivos.
Esto quiere decir que la conservacin de los monumentos exige
imperiosamente la del ambiente que los rodea. As como la frase
literaria tiene un contexto inseparable que complementa su significado y su sentido, el monumento tiene tambin su contexto,
que es este marco, este ambiente.
La idea de la necesaria proteccin del contexto monumental,
como parte de la conservacin del monumento en s mismo, se
halla, como he dicho, relacionada con la de la necesaria conservacin de los monumentos secundarios, especialmente de aque-

DEFENSA DEL PATRIMONIO HISTRICO-ARTSTICO

119

110s que- se hallan integrados en conjuntos. Aqu no nos encontramos ya ante la catedral o la gran colegiata ni ante el castillo
famoso, sino ante la modesta fachada de un casern hidalgo que,
sin ser un modelo arquitectnico de primer orden, ostenta una
piedra de armas sobre el portal, una ventana bellamente labrada
0, simplemente, unos sillares patinados, de noble aparejo.
O nos encontramos en una calle angosta y tortuosa que, sin
tener palacios blasonados, se halla formada por una serie de modestas casas blancas de encantadora unidad, a las que enlaza un
hermoso pavimento de cantos rodados.
O tal vez, en pleno campo, ante un montn de grandes piedras
que no dicen nada al profano, pero contienen el testimonio oculto
de la vida del hombre de hace miles de aos.
Hasta hace poco no se haba considerado importante la conservacin de estos monumentos menores. Pero en el momento actual son poderosas las razones que la hacen absolutamente neceo
saria.
4.

LAS OBRAS DE ARTE MUEBLE.

La cuarta categora, en el orden convencional que nos hemos

sealado en esta Conferencia, es la de los objetos de arte mueble.
Este es un tema, por lo dems importantsimo, del que, en
gracia a la brevedad, podr decir solamente unas palabras.
Son muchos los lugares de Espaa que tienen un valioso patrimonio de arte mueble: cuadros, tablas, estatuas, mobiliario, etc.
Para las ciudades grandes o medias este patrimonio mueble
tiene poca importancia relativa. Poco es lo que perdera Cdiz
como ciudad si un cuadro de Zurbarn o una estatua de Alonso
Cano, procedentes de algunos de sus conventos o palacios particulares, emigrara hacia un museo de Madrid o de Barcelona, aunque
yo debo afirmar que si fuera gaditano y me enterara de que tal
cosa iba a suceder, procurara evitarlo por todos los medios.
Pero el despojar a un lugar castellano del retablo de Berruguete, o a una aldea aragonesa de la tabla del siglo xv, que representan para los mismos lo ~ue representan para un pobre labriego
las dos o tres mil pesetas que tiene depositadas en la Caja de Ahorros del lugar y que constituyen su nica riqueza, es un crimen imperdonable.
La defensa de estos patrimonios locales de arte mueble, frente

120

GABRIEL ALOMAR ESTEVE

al anticuario o frente al prroco desaprensivo, no es un problema

de leyes, sino un problema de cultura local. De cultura del pequeo grupo de personas del pueblo-el mdico, el secretario, el
sacerdote, el maestro, el veterinario-, que tienen la obligacin
de ser cultos, aunque a veces no lo sean. Y de cultura innata en
la masa del pueblo, independiente, ciertamente, de la circunstancia de saber leer y escribir.
Estas son, pues, las cuatro categoras de valores, inmuebles
y muebles, que hay que defender por todos los medios.
La defensa jurdica de los valores inmuebles exige que queden
perfectamente definidos, no tan slo en cuanto al espacio de la
proteccin, sino en cuanto al alcance de la misma, tema que nos
lleva a la cuestin del inventario.
La palabra inventario, en este caso, no es tan simple como pudiera parecer, pues no se trata aqu de un inventario de estilo
comercial, o sea, poco ms o menos, de una enumeracin de objetos correspondientes a un etiquetado. Debo decir ms: los valores que tratamos de inventariar seran incompatibles con un
inventario de este tipo. Se ha propuesto alguna vez colocar obligatoriamente en cada monumento un azulejo o placa con el nmero del inventario que le corresponda, cosa que quitara a su
contemplacin la mitad de su inters emotivo.
Nuestro inventario, el inventario de los valores histrico-artsticos de un pas, que por constituir una cosa esencialmente
espiritual escapa a todo encasillamiento administrativo, es una
cosa mucho ms compleja.
Tiene, por de pronto, dos facetas, que corresponden a dos clases de inventario, a dos inventarios, casi totalmente independientes: el Inventario cientfico, que rene, en forma sistemtica y
ordenada, la mayor cantidad posible de informacin cientfica sobre el monumento o el objeto, y el Inventario de proteccin o Inventario jurdico, que es el que relaciona y define, en forma clara
y sin posible confusin, aquellos valores a los cuales debe ser aplicada la proteccin legal y el mbito, el alcance espacial de la misma.
Dejemos aparte el inventario cientfico, pues hablar del mismo
no es de este lugar. En cuanto al inventario jurdico, su formacin
se halla perfectamente prevista en las leyes tanto en la del Patrimonio Artstico, por lo que se refiere al nacional, como en la de
Rgimen del Suelo, por lo que se refiere a los de mbito local.

DEFENSA DEL PATRIMONIO HISTRICO-ARTSTICO

121

El Inventario del Patrimonio Histrico-artstico Nacional se

halla en perodo activo de formacin, existiendo ya publicaciones, ms o menos al da, de casi todas las Provincias espaolas.
y se prepara una edicin integral que, de acuerdo con las normas
unificadas del Consejo de Europa, esperamos empezar a editarse en el ao presente.
lII.

LA DEFENSA DEL PATRIMONIO

HISTORICO-ARTISTICO
1.

LA PROTECCIN JURDICA.

Una vez realizado el estudio tipolgico -del patrimonio artstico,

vamos a tratar de su proteccin, tanto de la proteccin oficial,
ejercida en forma directa, por medio de leyes, que los organismos del Estado se hallan obligados a aplicar, como de la proteccin indirecta, pero sumamente eficaz-en realidad la ms
eficaz-, que ejerce la propia sociedad, al existir una opinin pblica de amplitud suficiente, a favor de dicho patrimonio, que,
siendo patrimonio de la Nacin, es patrimonio de todos.
Para ello debo empezar por analizar las causas que actan contra este patrimonio para poder encontrar, conocer, individualizar a los que son sus enemigos.
El primer enemigo, enemigo fundamental y origen de los restantes, es el abandono. Cuando un monumento queda abandonado,
puede considerarse como perdido. Quedar abandonado es no tan
slo dejar de ser til, sino tambin- el dejar de tener personas
que lo aprecien, que se preocupen de l. Dejar de tener amigos.
Hay una cosa no ya para los monumentos, sino para las mismas
personas, que es peor que tener enemigos-en el fondo cosa no
muy mala, pues los tiene todo y todos los que valen-, que es no
tener amigos. Hoy los monumentos y las bellas ciudades antiguas
empiezan ya a tener muchos amigos, cosa que se refleja en la
prensa y que podemos comprobar en las conversaciones diarias,
y esto nos permite ser optimistas para el futuro.
El abandono de los monumentos y de los conjuntos monumentales produce inmediatamente la ofensiva de sus enemigos directos: la ruina natural, la descomposicin material por causas
fsicas y biolgicas y la destruccin por la accin del hombre.

122

GABRIEL ALOMAR ESTEVE

El caso de los monumentos y de las obras de arte que se van

destruyendo por la accin natural es cada da menor. Por una
parte, la actuacin restauradora es intensa y eficaz, y si es todava largo el camino que nos queda por recorrer hasta que podamos considerar salvados todos los monasterios, todos los castillos, todos los palacios abandonados, que en nuestro pas se
cuentan por millares, se empieza ya a vislumbrar la esperanzadora luz azul que seala la meta; meta relativa, por otra parte,
porque la obra de conservacin es una obra incesante y sin final.
Ms grave que la ofensiva natural es, en el momento actual, la
ofensiva humana. Y tiene, adems, la tremenda efectividad de
actuar rpidamente y por sorpresa, como actan los bombardeos
de ciudades en las guerras.
Para reducir el Castillo de Escalona o el Castillo de Peafiel
al estado en que se encuentran actualmente han sido necesarios
cuatro siglos de vendavales, de termitas, de hongos malignos, de
enfermedad de la piedra, de heladas destructoras. Y para convertir el Monasterio de Poblet en la desolada ruina en la que se
encontraba en 1940 tuvieron que transcurrir cien aos de incendios, de saqueos, de rapias y de guerras civiles.
Pero para aniquilar totalmente el valor emotivo de ms de una
gran catedral espaola, destruyendo la prestancia incomparable
con la que su mole nobilsima seoreaba en medio del hurgo medieval, con un bosque de construcciones impropias, ha bastado
un ao de desarrollo. Slo la accin destructora de un sesmo
supera en triste eficacia a un boom constructivo sin ordenanzas
de volumen o con ordenanzas que, por debilidad administrativa,
dejan de cumplirse.
En el momento presente este enemigo acta intensamente. Es
-o era-gloria de muchas poblaciones espaolas la maravillosa
silueta contemplada desde el otro lado del ro, silueta subrayada
por la cinta tranquila de sus murallas almenadas y recortada sobre el cielo azul con la corona de sus campanarios. As eran las
siluetas de Salamanca y Crdoba, de Zamora y Tordesillas. O el
cuadro exterior de los caseros ajustados a la falda de cerro que
remata la mole del castillo, como en Jan y Morella, en Almera
y Badajoz.
Puede alguien, en nuestro tiempo, sostener la tesis de que el
propietario de una gran obra de arte, sea el Expolio de Toledo,

DEFENSA DEL PATRIMONIO HISTRICO-ARTSTICO

123

sea la Primavera de Boticelli-suponiendo que estas obras fueran

de propiedad particular-, tiene derecho a destruirla? Y, sin embargo, estamos presenciando la destruccin de estas siluetas urbanas, que son obras de arte, por lo menos, tan ilustres como los
cuadros del Greco.
Por encima del derecho de propiedad material e individual de
toda obra de arte, como de todo bien cultural, existe, sin duda,
un derecho de propiedad inmaterial a favor de la colectividad,
del pas, de la Humanidad entera.
La actuacin del Estado, obrando en nombre de los intereses
espirituales de la Nacin para contener esta ofensiva, en el aspecto moral se halla plenamente justificada.
Y tambin se halla justificada legalmente. En efecto:
El Decreto-ley de 9 de agosto de 1926, precedente fundamental de las leyes actualmente vigentes, define claramente como
bienes inmuebles integrantes del Patrimonio o Tesoro histricoartstico nacional a las edificacianes o canjuntos de ellas, sitios
o lugare's de reconocida y peculiar belleza cuya conservacin y
protec'Cwn sean neoesarias para mantener el aspecto tpioo, artstico y pintoresco peculiar de Espaa.
Ms adelante declara de utilidad pblica la conservacin, proteccin y custodia de los monumentos arquitectnicos que forman
parte del Tesoro histrico-artstico de la Nacin, as como la defensa del carcter tpico y tradicional de pueblos y ciudades que
por su importancia lo merezcan. Los monumentos histrico-artsticos nacionales, los sitios pintorescos y las ciudades que estn incluidas o que se incluyan en el Patrimonio Artstico Nacional
y en sus catlogos oficiales quedan adscritos al suelo de la Nacin. Y no podrn ser demolidos ni en todo ni en parte sin expresa autorizacin del Ministerio de Instruccin Pblica y Bellas
Artes, que la conceder excepcionalmente y slo por razn de la
"imposibilidad de su conservacin.
Establece igualmente el mismo Decreto-ley que el Gobierno, a
peticin, sea de los Ayuntamientos de las ciudades o pueblos, sea
-de las Reales Academias de Bellas Artes o de la Historia, podr
acordar la declaracin de las ciudades o pueblos artsticos, mediante la cual entrarn a formar parte del Patrimonio Artstico
Nacional.
De las ciudades o pueblos total o parcialmente declarados o que

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GABRIEL ALOMAR E8TEVE

se declaren incluidos en el Patrimonio Artstico Nacional se levantarn planos, en los que se acotarn las zonas sujetas a restricciones en la edificacin. Y en los proyectos de ensanche y
reforma de estas poblaciones se tendrn en cuenta estas demarcaciones y acotamientos. He citado en todo esto las propias palabras del texto legal.
He querido anotar con algn detalle lo que en este Decretoley de 1926 se refiere a la conservacin de los conjuntos urbanos y de los sitios histricos o pintorescos, porque sienta con notable clarividencia unos principios legales cuya importancia, casi
cuarenta aos despus, se halla hoy plenamente demostrada.
Estos principios vienen totalmente confirmados, con menos
doctrina, que ya se da por sentada, y con ms detalle en cuanto
a los procedimientos administrativos, en la vigente Ley del Patrimonio Artstico de 1933.
Establece esta Ley, en su artculo 3., que compete a la Direccin General de Bellas Artes cuanto atae a la defensa, conservacin y acrecentamiento del Patrimonio Histrico-Artstico Nacional. Por lo cual cuidar de la inclusin en el Catlogo de Monumentos Histrico-Artsticos de cuantos edificios lo merezcan, como asimismo de los conjuntos urbanos y de los parajes pintorescos que deben ser preservados de destrucciones o reformas
perjudiciales.
Desde la puesta en vigor de la Ley, y al amparo de la misma,
el Consejo de Ministros ha ido aprobando, sin ms interrupcin
que la de los aos de la guerra, sucesivos Decretos de declaracin
de conjuntos y parajes.
y se halla formada la lista de ciudades, villas y pueblos, cuyas agrupaciones urbanas, total o parcialmente, tengan sealado
inters histrico-artstico o pintoresco, la cual, con independencia
del procedimiento de declaracin, el artculo 29 del Reglamento
de aplicacin de la Ley de 1933 encomienda a la Junta Superior del
Tesoro Artstico, cuyas atribuciones ostenta actualmente la Comisara General del Servicio de Defensa del Patrimonio Artistico Nacional. La Direccin General de Bellas Artes y esta Comisara
se han hecho cargo de la responsabilidad que estas leyes les atribuyen y procuran cumplir con la mayor escrupulosidad lo que las
mismas establecen.
A esta legislacin y al procedimiento que fija hay que aadir

DEFENSA DEL PATRIMONIO HI8TORICO-ART8TICO

125

una nueva ley que la complementa: la Ley de Rgimen del Suelo

y Ordenacin urbana) de 12 de mayo de 1956.
El Ministerio de Educacin Nacional, al cual, como hemos visto, la legislacin tradicional confa la misin de crear los conjuntos defendibles y de establecer las bases de la proteccin,
propone al Consejo de Ministros las declaraciones e inicia la poltica de proteccin mediante un procedimiento que es singularmente eficaz y expedito. El detalle de procedimiento, de que la
sola incoacin del expediente, sin consulta previa a los propietarios o a los organismos interesados, es ya plenamente ejecutivo,
constituye un procedimiento de urgencia, posiblemente sin paralelo en el Derecho administrativo espaol; tan de urgencia que
puede hacerse ejecutivo y suspender la legalidad de un acto municipal en un solo da. Es una ventaja singular que la Ley concede
a los monumentos frente a los ataques de la ignorancia o del
egosmo, para evitar hechos consumados y con la conciencia de
que son valores, que una vez destruidos ya no se podrn reconstruir con todo el poder del mundo.
Pero en lo que afecta a los conjuntos urbanos, su conservacin
y su defensa, en definitiva, no dejan de caer plenamente en el
campo de lo que es ordenacih urbano-rural, pudiendo solamente
realizarse con los instrumentos de que la tcnica y la legislacin
urbanstica disponen.
La Ley del Suelo, cdigo fundamental del Urbanismo espaol,
cuya aplicacin corresponde a la Direccin General de este nombre, recoge esta misin en sus diferentes aspectos, por medio
de los Plarnes especiales) uno de cuyos principales objetivos es el
de la conservacin y valoracin del patrimonio histrico y artstico de la Nacin y de sus bellezas naturales. Es decir, que
la Ley del Patrimonio Artstico y la Ley del Suelo no tan slo
no se contradicen, sino que se complementan. O mejor dicho,
cubren dos etapas sucesivas de la accin protectora. La primera
empieza por sealar el objeto de la proteccin-sea paraje, conjunto o monumento-con la incoacin del expediente de declaracin. Si se trata de un paraje o de un conjunto, esta Ley permite
crear el dispositivo de defensa, las Instrucciones, que no hacen sino sentar y dar a conocer el criterio oficial en cuanto al alcance de la proteccin.
Pero estas Instrucciones, que no deben ser confundidas con

126

GABRIEL ALOMAR ESTEVE

los planes y normas de la Ley del Suelo, ni con las Ordenanzas

municipales, constituyen un instrumento provisional, cuya utilidad cesa en el momento en que se ha aprobado el Plan, sea especial o parcial, de acuerdo con la misma, sin que por ello rJese la f:'alvaguarda del Ministerio de Educacin, a quien corresponde, en
todo momento, la proteccin y el fomento de la cultura nacional.
Notemos respecto a esto que en la mayora de pases europeos, los
Ministerios de Educacin y de Cultura son diferentes, teniendo
este ltimo una gran importancia poltica. En Francia, sin ir ms
lejos, es el Ministro de Estado por la Cultura, juntamente con
los otros Ministros de Estado y el primero de ellos, a quien toca
seguir directamente al Presidente de la Repblica en los actos oficiales. Y recordemos que el Ministerio espaol de Educacin se
llam hasta hace pocos aos Ministerio de Instruccin Pblica
y Bellas Artes.
Este es, en pocas palabras, el dispositivo que las leyes espaolas establecen, en el nivel nacional, para la defensa del tesoro
artstico.
Respecto a la accin de proteccin por parte de las Diputaciones y Ayuntamientos, la Ley de Rgimen local, en sus artculos
101 Y 243, determina que la actividad municipal se dirigir a la
consecucin, entre otros fines, del de la defensa del paisaje, de los
museos y de los monumentos histrico-artsticos.
No deja de ser interesante que las dos leyes principales que
tienen por objeto exclusivo esta defensa, la de 1926 y la de 1933,
emanan de dos distintos regmenes, la Monarqua y la Repblica,
manifestndose con ello una singular continuidad. Ante la necesidad de defender nuestro tesoro artstico han respondido igual
monrquicos y republicanos, como ya durante el siglo pasado
respondieron igual liberales y conservadores.
Esta continuidad de doctrina me autoriza a citar un documento
legal de la ms alta importancia, nada menos que un artculo de
una Constitucin del Estado, el artculo 45 de la Constitucin de la
Repblica de 1931, el cual dice textualmente: Toda la riqueza
artstica e histrica del pas, sea quien fuere su dueo, constituye Tesoro cultural de la N acin y estar bajo la salvaguarda
del Estado, que podr prohibir su exportacin y enajenacin y decretar las expropiaciones legales que considere oportunas para su
defensa. El Estado organiz(l,r un Registro de la riqueza arts-

DEFENSA DEL PATRIMONIO HISTRICO-ARTSTICO

1~7

tica e histrica, asegurar su celosa custodia y atender a su

perfecta conservacin. El Estado proteger tambin los lugares
notables por su belleza natural o por 8 reconocido valor artstico e histrico.
Esta coincidencia de los regmenes confusamente llamados de
izquierda con los de derecha en este aspecto de la poltica nacional, viene confirmada por el hecho europeo de que en este momento los pases que ms se preocupan de la conservacin de los
valores tradicionales son, precisamente, los de ms all del teln
de acero, empezando por la propia URSS.
La base jurdica para una poltica firme de defensa del patrimonio histrico, artstico y natural, al nivel nacional, se halla,
pues, afirmada con documentos de autenticidad irrefutable.
Tambin tiene una base firme la defensa de este patrimonio
por parte de las Corporaciones locales. Y, sin embargo, es cosa
muy de lamentar que, de hecho, salvando meritsimas excepciones, ni las Diputaciones ni los Ayuntamientos, hasta este momento, han sabido cumplir su misin en este campo, habiendo
representado, no pocas veces, un fuerte obstculo en el desarrollo
de la accin estatal. En los Ayuntamientos de poblaciones pequeas y medias la razn de esta actitud, por lo menos inhibitoria,
la encontramos en el hecho de que los que los suelen componer
no tienen el nivel de cultura mnimo que la apreciacin de un valor inmaterial exige. Y an podra citar alguna capital de Provincia, de cuyo nombre no quiero acordarme, cuyo Ayuntamiento se
ha opuesto recientemente a la conservacin de una gloriosa muralla del siglo XIII, que ostenta todava gran parte de su almenado, con el argumento de que no es ms que un viejo paredn. La diferencia entre un muro de mampostera o de tapial
que ha visto transcurrir ocho siglos de abandono y un viejo paredn es, en verdad, una diferencia sutil que no puede apreciar
quien no tiene una cierta preparacin cultural, y no podemos pedirle peras al olmo.
Pero debo tambin defender a los Ayuntamientos y Diputaciones, en razn de que la apreciacin objetiva y cierta de cules son los monumentos que deben ser protegidos y cul es el
alcance de la proteccin no ha sido hasta este momento cosa clara.
Para' dar una mayor eficacia a las Corporaciones locales en esta
misin es necesario inventariar y delimitar.

128 .

GABRIEL ALOMAR ESTEVE

En cuanto a la conservacin de los monumentos locales, especialmente de los de inters secundario, cuya apreciacin no se
halla al alcance de la cultura media de las pequeas poblaciones,
es evidente la decisiva influencia que un Secretario inteligente y
culto puede llegar a ejercer.
2.

PERSPECTIVAS DE UNA PROTECCIN JURDICA AL NIVEL

INTERNACIONAL.

Por encima de la proteccin que sobre el patrimonio histricoartstico ejerce la Nacin, los altos organismos culturales internacionales se hallan preparando un instrumento de proteccin supranacional, fundado en la conciencia, de cada da ms clara, de
una comunidad europea y de una gran comunidad humana, entre
cuyos derechos colectivos se halla el de la propiedad inmaterial
y el de la posibilidad de disfrute del patrimonio natural y del legado monumental de la Humanidad.
En el mbito europeo, y precisamente en estos mismos das, es
de esperar que el Consejo de la Cooperacin Cultural del Consejo de Europa, en su reunin general anual, acuerde la creacin
del Inventario de Proteccin del Patrimonio Cultural Europeo,
patrimonio en el cual se halla explcitamente incluido el tesoro
histrico, artstico, arqueolgico y etnolgico de los 21 pases
que lo integran. Y podemos sentirnos orgullosos de que esta creacin haya partido de una iniciativa espaola, haya sido elaborado
por espaoles y haya sido oficialmente propuesta en un documento, la Recomendacin de Palma, redactada en una serie de
reuniones de dicho Consejo, celebradas en suelo espaol durante el
pasado mes de mayo.
El Inventario del Patrimonio Cultural Europeo constituye
el primer paso hacia esta poltica internacional de proteccin, que
se har efectiva en su da mediante convenciones multilaterales
entre los pases que integran el Consejo.
3.

LA ACCIN PROTECTORA DE LA OPININ PBLICA.

He hablado hasta ahora de la proteccin oficial. Pero esta proteccin oficial no debe ser sino el reflejo de un estado de opinin,
creado por un grado de cultura y de sensibilidad artstica colectiva.

129

DEFENSA DEL PATRIMONIO HISTRICO-ARTSTICO

Lo que mejor protege los monumentos no son las leyes, sino el

propio pueblo. La cultura protege la cultura. En el momento de
desarrollo acelerado por el cual nuestro pas se halla atravesando, resulta indispensable precaverse contra la posibilidad, que se
est apuntando, de un desequilibrio entre la educacin tecnolgica
y la educacin humanstica. Es necesario que haya muchos ingenieros, pero estos ingenieros no deben estar mentalizados exclusivamente hacia lo tcnico. Nada ms hermoso ni ms til al verdadero progreso que el ingeniero o el matemtico que, adems de
ser un buen ingeniero o un buen matemtico, es sensible a la pintura y a la msica, el Leonardo o el Einstein.
4. LA PROTECCIN MATERIAL Y LA OBRA RESTAURADORA. HACIA
UN PLAN A LARGO PLAZO DE RESTAURACIN INTEGRAL DEL TESORO
MONUMENTAL.

La proteccin, por parte de la sociedad, del tesoro cultural de

Espaa que acabo de comentar se refiere a la proteccin contra la
mano del hombre, su principal enemigo.
Debo hablar finalmente, para el caso especial de los monumentos, de la proteccin contra la accin natural destructora, la
de los agentes fsico-qumicos y biolgicos, contra la ruina paulatina causada por el tiempo, sin intervencin de la mano del
hombre, ruina que se hace ms activa cuando el monumento se
halla abandonado.
Para combatir esta ruina no hay otro medio que el de la obra
restauradora. No es ste el momento para hablar de la teora ni de
la tcnica de la restauracin monumental. Slo dir que, en ciertos casos, principalmente aquellos en los cuales la restauracin
va unida a una reutilizacin del monumento, sea para los mismos
fines para los cuales fue originariamente creado (como en el caso
de los monasterios devueltos a sus monjes), sea para otros fines
(como en el de los castillos o palacios convertidos en paradores),
la restauracin significa una verdadera reconstruccin. En otros
casos, por ejemplo el de los castillos roqueros, en los cuales el
precario estado en que se encuentran o sus caractersticas los hacen totalmente inaptos para la utilizacin, la restauracin debe
limitarse a una simple consolidacin que perpete el estado actual
9

130

GABRIEL ALOMAR ESTEVE

de las ruinas, acentuando en todo caso su atractivo aspecto romntico.

Durante el pasado ao hemos llevado a cabo obras de restauracin en ms de trescientos monumentos, si bien, en muchos casos, la obra realizada, por insuficiencia de medios econmicos, ha
alcanzado apenas a lo indispensable para detener el avance de la
ruina.
Los monumentos importantes espaoles que claman por la restauracin he dicho ya que se cuentan por millares. Pero de continuar durante medio siglo al ritmo actual de las que se realizan,
podemos esperar que la Espaa de nuestros hijos y nietos podr
presentar al mundo un patrimonio monumental, que constituye
seguramente el segundo de Europa en importancia, brillantemente conservado y puesto en valor.
IV.

RAZONES QUE JUSTIFICAN LA DEFENSA ACTIVA

DEL PATRIMONIO CULTURAL DE ESPAA

He descrito, en la forma ms clara que he sabido, los grupos

de valores que integran nuestro tesoro histrico-artstico y he hablado de los enemigos que amenazan constantemente su permanencia, enemigos que en el momento actual, momento de transicin, de desarrollo, de incremento poblacional acelerado, de concentracin urbana, de industrializacin, se hallan ms activos.
Me he referido a los instrumentos tcnicos, jurdicos y culturales que el Estado pone en nuestras manos para defender este
tesoro.
Para terminar debo hacerme una pregunta, pregunta que tal
vez ustedes ya se hayan hecho. Es la siguiente:
La conservacin de los bienes culturales y, en especial, del legado histrico-monumental, histrico-urbanstico, esttico-natural
y etnolgico-tradicional, no reducido ya a los grandes valores de
indiscutible prestigio, sino ampliado al entourage, al ambiente,
al contexto exterior que los rodea y enmarca, como tambin a los
monumentos menores, a los que he llamado quasi-monumentos,
exige, evidentemente, un esfuerzo y un sacrificio. Valen la pena
verdaderamente y en fin de cuentas este esfuerzo y este sacrificio?
Cules son las ventajas positivas que puede reportar a la sociedad

DEFENSA DEL. PATRIMONIO HISTRICO-ARTSTICO

131

la conservacin de estos valores, incluso la de aquellos que slo

pueden apreciar las minoras?
Estas preguntas me obligan a tratar en esta ltima parte de mi
Conferencia de las razones que existen para afirmar que la conservacin del patrimonio cultural y monumental es totalmente necesaria.
La primera razn, aunque no la ms importante, es la de orden
material y econmico. Un monumento constituye siempre un valor
material, actual o potencial. Si lo destruimos o lo dejamos desaparecer, perdemos este valor. Esto es evidente. Ahora bien, cmo se podr asignar un valor monetario, un precio, a un monumento? La cosa parece difcil. Y ms difcil an parece el asignar
un valor a un conjunto urbano o a un paisaje. Tengamos en cuenta que el precio que tratamos de asignar no es el precio material
del predio, que ste es fcil de justipreciar, sino, sumado a ste, el
sobreprecio de naturaleza inmaterial en lo que tiene de traducible
en dinero, derivado de su antigedad o de su belleza.
El valor o precio de toda cosa, de todo bien, puede determinarse
de acuerdo con tres puntos de vista: el de la realidad de su materia,
el de su renta y el de su venta. Es decir, que una cosa, por ejemplo un edificio, puede tener tres valores: un valor real, un valor
en renta y un valor en venta.
En cuanto a valor real, la sustancia histrica o esttica de
una cosa que es esencialmente espiritual, no puede tenerlo. Habr
que recurrir, pues, al valor en venta, y mejor al valor en renta, del
cual es aqul consecuencia.
Cul es el precio en renta de u~ edificio, de un paisaje o de un
conjunto urbano en razn de su inters actual?
La averiguacin de este precio, derivado fundamentalmente de
su eficacia como elemento de atraccin turstica, es un problema
que la ciencia econmica, por lo menos hasta cierto punto, en
cuanto tenga a mano una cantidad suficiente de datos estadsticos
y de muestreo, puede resolver. Digo hasta cierto punto, pues no
podr nunca saberse exactamente si el turista mster Smith, al
ir a Pescola o al ir a Ibiza, lo ha hecho atrado por la playa o lo
ha hecho atrado por la belleza y el prestigio histrico del lugar.
y si lo ha hecho, cosa probable, por los dos motivos, en qu proporcin han pesado en su decisin cada uno de los dos elementos

1~2

GABRIEL ALOMAR ESTEVE

<de atraccin! Y esto ni lo puede saber el economista ni lo puede

saber el propio Mr. Smith.
Lo que es cierto e indiscutible es que paisajes, conjuntos urbanos y ,monumentos constituyen un poderossimo elemento de
atraccin. Ms poderoso incluso que el mismo clima, pues de no
:ser as no fuera ciertamente Inglaterra uno de los primeros pases
tursticos del mundo.
La importancia de los monumentos y de los conjuntos urbanos como elementos de atraccin turstica viene demostrada por
el hecho, que podemos comprobar en cualquier momento, de que
de los carteles de turismo, de todos los pases del mundo, no menos de un 80 por 100 tienen como tema el de un castillo, el de
una catedral, el de la bella plaza de la ciudad.
El valor rentable de los monumentos, al parecer tan evidente,
-es cosa, sin embargo, que no todos comprenden. Viene aqu a
<mento la conocida ancdota de una pequea ciudad de la Provincia de Segovia, no muy distante de Madrid, en la que exista
hasta hace algunos aos una bellsima puerta de las antiguas
murallas, por la cual pasaba todava la carretera. Vala verdaderamente la pena ir a la ciudad para admirar la puerta con sus
torres almenadas, sus matacanes, su soberbio escudo. Y era mucha la gente que acuda al lugar en su automvil solamente por
el prestigio de la misma. De cada da ms gente y de cada da ms
automviles. Tanto, que lleg un momento en que la angosta puerta result estrecha para el paso de tantos automviles, en vista
de lo cual el diligente Ayuntamiento acord derribar la puerta
para que pudieran pasar cmodamente los cientos de turistas que
iban a ver la puerta.
Pero no crean ustedes que ste sea un caso inslito que ya no
pueda producirse en nuestros das. Hay una importante ciudad
espaola, ilustre por su historia y por sus monumentos, cuyo
Ayuntamiento tiene en estos momentos en proyecto la demolicin de un magnfico baluarte de sus murallas, baluarte que,
adems de ser arquitectnicamente notable y de hallarse admirablemente conservado, va unido a la memoria de uno de los ms
famosos hroes de la Guerra de la Independencia, y esto nada
menos que... para edificar un hotel. Y este incomprensible contrasentido sera ya un hecho consumado de no haber detenido la de-

DEFENSA DEL PATRIMONIO HISTRICO-ARTSTICO

molicin, no sin fuerte resistencia municipal, la Direccin General de Bellas Artes.

La razn econmica que justifica la conservacin de los monumentos se halla relacionada en ciertos casos con una razn sociolgica. Sucede esto, por ejemplo, en el caso de algunas ciudades
o villas histricas o pintorescas que en el momento actual, por
un fenmeno bien conocido, y general en toda Europa, se hallan
atravesando una honda crisis y van siendo abandonadas paulatinamente por sus vecinos. Suele haber en este xodo una primera
causa econmica; la gente se va del pueblo, simplemente, porque
en el pueblo no puede vivir. Pero en algunos casos la economa
agrcola local sigue siendo relativamente prspera y con un poco
de iniciativa podra complementarse con una pequea industria
o artesana suficientemente productiva. Lo cual quiere decir que
hay que buscar otra causa, y sta es la de que el espritu de comunidad local ha desaparecido; a la gente, en el pueblo, le falta
el contacto social, se siente abandonada por una sociedad distinta y atrayente que se le revela, seguramente deformada, en la
pantalla del modesto cine local, en la publicidad, en las pocas revistas que llegan a la mesa del caf.
Si el pequeo pueblo contiene valores tursticos o culturales,
habr que revalorizarlos, emplazar en el borde de la carretera un
cartel que los anuncie, crear un pequeo museo local de tipo etnolgico, para el cual no tienen que faltar objetos: con dos o tres
arados, media docena de yugos, un carro y un par de trajes tpicos, hbilmente colocados en una vieja casona o en una ermita
abandonada, se puede formar un elemento que justifica la visita
del turista que vive once meses y medio del ao en un apartamento
mbderno de una gran ciudad, porque para l este elemento representa algo diferente. Y detrs del museo elemental vendr seguramente el bar, la tienda de souvenirs, el restaurante tpico.
Con todo ello se crearn una docena o dos de puestos de trabajo, pero esto es lo de menos. Lo de ms es que el pueblo se pondr de nuevo en contacto con la sociedad, renacer el espritu de
comunidad local y, con ste, el deseo de sobrevivir como tal comunidad.
Puedo afirmar que lo que acabo de decir no es fantasa y
que en estos momentos, con ms lentitud de la que sera nuestro
deseo, nos hallamos realizando varios ensayos de este tipo.

154

GABRIEL ALOMAR ESTEVE

En algunos de estos ensayos se demuestra que este espritu de

comunidad local y de amor a las obras de arte del pueblo, aun sin
ser comprendidas plenamente, sigue latente. Un caso muy hermoso
es el de un pequeo pueblo histrico de la Provincia de Segovia,
cuyo nombre eufnico no hay razn para no citar: Martn Muoz de las Posadas. Hay en este pueblo, que, como tantos otros,
se halla hoy en plena decadencia social y en pleno xodo, varios
monumentos de inters, entre ellos un hermoso palacio del siglo XVI, que nos hallamos restaurando, y un bello cuadro del Greco. Cuando, hace unos aos, la Direccin General de Bellas Artes
quiso llevarse el cuadro con la buena y nica intencin de restaurarlo, hubo una vieja que subi al campanario para tocar a rebato
y el pueblo en masa se amotin al grito de Que se llevan el Santo Greco! Tenemos grandes motivos para esperar que en muy
breve plazo el Santo Greco, dignamente exhibido en la sala del
palacio restaurado, agradecido por el amor del pueblo, obrar el
milagro de hacerlo revivir.
De todo lo que he venido diciendo se deduce con evidencia la
importancia de la razn econmico-social en .la justificacin de la
necesidad poltica de que el Estado en todo el pas, y los organismos locales en sus mbitos respectivos, defiendan a ultranza
el legado monumental del pueblo que gobiernan y administran.
Y, sin embargo, esta razn se halla subordinada a otra razn
de orden espiritual y de orden cultural, en el sentido ms noble
y elevado de la palabra, y esta subordinacin es ms absoluta en
una poca como la nuestra, en que la hipertrofia de los objetivos
directos de orden material y econmico, y el olvido corriente de
los grandes objetivos humanos, nos conduce por tan peligrosos
derroteros.
Nos hemos tenido ya que referir al momento que, al comps de
los otros pases del mundo civilizado, se halla atravesando nuestra Espaa, bajo el signo dominante del desarrollo econmico,
signo ciertamente luminoso que presenta, empero, contrapartidas
inquietantes: industrializacin integral, concentracin urbana, ocupacin creciente por estructuras de todos los tipos de un suelo
antes libre y estabilizado en un esttico aprovechamiento agrcola
o forestal.
Dentro de este desarrollo econmico acelerado, y como un
captulo importante del mismo, la respetuosa conservacin de las

DEFENSA DEL PATRIMONIO HISTRICO-ARTSTICO

huellas del pasado, seleccionadas e inventariadas debidamente con

un criterio generoso, se ha convertido en un imperativo categrico.
y esto no tanto por el hecho de haber crecido terriblemente las
presiones que amenazan su destruccin, sino porque su importancia humana ha adquirido una nueva dimensin.
La arquitectura y el urbanismo modernos, esta arquitectura
y este urbanismo que van invadiendo y seguirn invadiendo los
campos, las montaas, las mrgenes de los ros, las costas del
mar, tienden a una estandardizacin universal. Estos bloques de
viviendas que van surgiendo como plantaciones de crecimiento
rpido, estos nuevos paisajes urbanos que se van formando en las
zonas perifricas de las urbes espaolas, estos hoteles que nacen
de da en da en nuestras zonas tursticas, son idnticos a los
que van naciendo y se van formando en Tokio y en San Francisco, en Australia y en Canad. Es el hecho del advenimiento de
una tcnica y de una esttica de tipo universal, que un mundo perfectamente intercomunicado y el carcter integralmente industrial
de nuestra cultura hacen inevitable.
Esto no puede menos de conducir a la Humanidad del porvenir,
de un porvenir muy prximo, a un habitat de una pavorosa monotona, dentro de la cual no se salvar ms hecho diferencial
que aquello que, con un esfuerzo que las generaciones futuras no
podrn menos de agradecer a la nuestra, consigamos salvar de la
Naturaleza pura, de la ciudad del pasado, del acervo monumental.
En este esfuerzo, en esta lucha, tendremos que ornos llamar
retrgrados y enemigos del progreso. Pero los que nos lo llamen
no sabrn que aquello por lo cual luchamos constituye precisamente un aspecto y un captulo del progreso verdadero. Lo demuestra el hecho de que los que hoy ocupan los primeros lugares
en las filas de este progreso, economistas, socilogos, urbanistas
o cientficos, coinciden en afirmar rotundamente que la civilizacin
universal de los aos venideros acentuar su eficacia humana si
logra adquirir conciencia de las tradiciones regionales y de los
restos altamente diversificados del pasado, con toda su riqueza
y toda su variedad.
La ciudad de maana no tiene por qu asentarse sobre las
ruinas de la gloriosa ciudad de ayer, pudindolo hacer a su vera
con respetuosa deferencia.
Siendo as est bien que pensemos en defender a esta ciudad

136

GABRIEL ALOMAR E8TEVE

con los argumentos de su inters como elemento de atraccin turstica y de rentabilidad; pero el argumento fundamental y ltimo, ms importante y ms definitivo, es el de que esta defensa es
vital para la civilizacin del porvenir.
La vQluntad de conservacin de estos valores, aparte de las
razones anteriores y tanto para un Gobierno como para un Municipio, debe ser un principio y una actitud. Para una ciudad de
antigua ejecutoria, como lo son la mayora de las ciudades espaolas, un conjunto urbano bien conservado constituye una leccin de dignidad, de elegancia, de espritu cvico y de exigencia
cultural, todo un smbolo de la comunidad.
Un antiguo texto legal espaol, un Real Decreto del ao 1818,
daba ya normas a las autoridades civiles para evitar la destruccin y deterioro de los monumentos antiguos, con una razn que
no ha perdido validez ni la tiene que perder en el futuro: la de
que ello al honor y al nombre de los mismos pueblos interesa.
El patrimonio histrico-cultural de nuestras ciudades espaolas, que es el patrimonio histrico-cultural de Espaa, representa un manantial de riqueza. Puede convertirse en un instrumento de accin social. Pero su conservacin, por encima de todo,
es una cuestin de honor.

El trfico y el Urbanismo
POR

JOSE LUIS TORROBA LLORENTE

Director General de la Jefatura Central de Trfico y Profesor del Instituto
de Estudios de Administracin Local.

SUMARIO: 1. Ooncepto y evolucin: 1. Definicin y desarrollo de estos conceptos. 2. Relacin existente entre ambos fenmenos.-II. El problerma y
sus soluciones: 1. Consideraciones generales. 2. Soluciones: 2.1. Tesis de
Dietrich Klose. Las ciudades-satlite y las ciudades-jardn. 2.2. Tesis de
Le Corbusier. La ciudad-radiante y la regla de las 7 V. 2.3. Tesis de
Buchanan. Concepto celular. 3. Recapitulacin y consecuencias prcticas.
111. Conclusin.

l.
1.

CONCEPTO Y EVOLUCION

DEFINICIN y DESARROLLO DE ESTOS CONCEPTOS.

El trfico, segn Duni, es el uso del plano vial conforme a su

destino principal. Y cindonos al Cdigo de la Circulacin vigente en Espaa, podemos definirle como: trnsito de personas,
animales y vehculos por las vas pblicas, sin ms limitaciones
que las impuestas por el Cdigo y sus disposiciones complementarias.
Ahora bien, lo que hoy interesa y preocupa es el estado actual,
esa realidad vibrante y, a veces, dramtica que la aparicin del
vehculo a motor ha trado consigo. Esta es la que autnticamente
nos arrastra, ms an que la teora o los antecedentes de ella. La
red vial se extiende, se ramifica en mil pequeas venas complementarias, comunicndose dentro de un esquema arterial por el

1~8

JOS LUIS TORROBA LLORENTE

que los centros demogrficos venden lo que otros han de consumir y reciben lo que necesitan. De esta forma los pases se van
convirtiendo en gigantescos sistemas de vasos comunicantes; estos sistemas necesitan funcionar con regularidad, con orden y con
fluidez. La circulacin vial tiene hoy una importancia primordial
en la vida y en el desarrollo de cada pas, gravitando sobre ella
motivaciones de carcter econmico, social y poltico.
Los factores ms importantes del aumento del trfico son:
1. o la necesidad de comunicacin entre los centros de produccin
y los de consumo; 2. 0 el propio trabajo, o sea la obligatoriedad de
ciertas personas que, por razones profesionales, deben trasladarse
peridicamente de un lugar a otro, y 3. el turismo, que constituye el germen de las grandes migraciones modernas.
Quin poda suponer en 1886, cuando Benz y Daimler pusieron en marcha sus primeros vehculos a motor-que circularon
por las calles con un permiso especial de las autoridades-, que
un da el automvil saturara nuestras ciudades? Tal vez en nuestra necesaria bsqueda de antecedentes sealaramos el ao 1913
como decisivo en este fenmeno, cuando Ford, el pionero y magnate americano, meti su modelo T en la primera cadena de
montaje en serie. No obstante, tampoco en esa poca se poda
prever el fenmeno actual. La masificacin de los hechos surge
en la primera postguerra mundial y, sobre todo, en la segunda,
y de su mano nace la otra preocupacin paralela a ella, el Urbanismo, aunque sus antecedentes inmediatos los podamos encontrar, por ejemplo, en el Congreso de Londres de 1910. Su definicin tal vez ms completa sea el arte que, teniendo en cuenta
los factores que intervienen en la vida y desarrollo de una ciudad,
se propone proporcionar a sus habitantes actuales y futuros el
ambiente adecuado a su bienestar fsico y moral.
Para lograrlo se requiere la realizacin de un plan coordinado
que se extienda a todo el ambiente de la ciudad, desde la construccin de sus edificios y la armoniosa disposicin de las calles
y plazas hasta la correcta y adecuada distribucin y estructura
de los servicios de todas clases (transportes, saneamiento, aeropuertos... ), sin olvidar, como es natural, el retoque esttico del
conjunto por medio de monumentos, parques, jardines y lugares
de recreo.
La finalidad primordial del Urbanismo estriba en proporcionar
0

EL TRFICO Y EL URBANISMO

139

a los habitantes de la ciudad el mayor bienestar posible y los

planes que proyecte para lograrlo no pueden limitarse a satisfacer las exigencias de los problemas actuales, sino que deben
realizarse con decisin hacia el futuro para asegurar as la continuidad de sus propsitos en el tiempo y en el espacio.
Si bien la palabra Urbanismo es de cuo relativamente reciente, no lo es as la actividad que representa, pudiendo afirmarse que, cuando el hombre paleoltico se traslad de su caverna a los refugios que construy con ramas y hojas, la Humanidad
dio su primer paso hacia la urbanizacin.
Aunque con las limitaciones propias de la poca, el Urbanismo
en la antigedad lleg en algunos casos a practicarse en gran
escala y con sorprendente perfeccin, hasta el punto de reglamentar la distribucin de edificios y zonas que constituye una de
las caractersticas ms acusadas de la conformacin de dicho
concepto.
Es apasionante sumergirse en la investigacin de algunas urbanizaciones antiguas, como la de la ciudad egipcia de Kahun,
construida entre los aos 3000 y 2500 a. de J. C., para alojar a los
obreros que trabajaban en la pirmide de Illahun. Esta ciudad,
que fue construida con un fin prctico y pasajero, puede considerarse como el anticipo de un proyecto de urbanizacin ms moderna.
El conjunto de celdas dispuestas en bloques rectangulares, a
los que daban acceso estrechas callejuelas, y la diferencia de tamao de estas celdas, as como la diferente distribucin por barrios de las viviendas segn su grado de comodidad, es un claro
precedente de urbanizacin, mucho ms lejano en el tiempo que
las ciudades de la antigedad clsica grecolatina.
Pero los primeros indicios de reglamentacin para la construccin urbana los observamos en la antigua Babilonia, cuyos
cdigos castigaban los errores cometidos por los constructores
irresponsables de viviendas o de fortificaciones que llegasen a
producir daos en las personas o en las cosas. As se comprende
la fama arquitectnica de las murallas, de las calles, de los jardines colgantes de aquella ciudad.
Ya en Grecia, en los ltimos aos del siglo v a. de J. C., encontramos a Hippodamus, arquitecto de la ciudad de Mileto, proyectista y constructor de varias ciudades griegas, al que se atribuye

140

JOS LUIS TORROBA LLORENTE

-sin excesiva razn, segn hemos visto al hablar de la vieja ciudad egipcia de Kahun-la introduccin del sistema de calles en
forma de parrilla y la distribucin de edificios segn las clases
sociales de sus propietarios o de su destino.
Al pasar a Roma nos sorprende una vez ms el genio latino en
la resolucin de los problemas urbansticos planteados como consecuencia de las grandes concentraciones humanas derivadas del
adelantado concepto social e imperialista de los romanos. Los sistemas de saneamiento, la conduccin de agua a travs de gigantescos acueductos, el trazado de las calles en forma de tablero
de ajedrez, los monumentos, los jardines, los circos y anfiteatros,
son pruebas concluyentes de la habilidad y del sentido urbanstico
de los arquitectos de la Roma antigua. Ellos fueron tambin los
artfices de las grandes y bien pavimentadas calzadas, que el empleo corriente de los carros y las exigencias logstico-militares de
su empeo colonialista hizo necesarias.
El concepto del Urbanismo en los romanos tiene una clave importante en lo referente a sistemas de conduccin de aguas. No
obstante, el ms importante distingo de la urbanstica de Roma
sobre la de Grecia es que, mientras sta tena un sentido de adaptabilidad total al terreno, los romanos cambian la topografa explanando las tierras, pues en ellos es el plano quien se impone.
y ahora, tambin esquemticamente, hablemos del medievo.
Las ciudades medievales, generalmente pequeas y protegidas por
murallas, se distinguan por sus calles angostas y tortuosas y de
irregular pavimento, muchas de ellas con escalinatas, naturalmente destinadas a peatones. Otra caracterstica de las ciudades
de esta poca es la de tener sus casas arracimadas. Este conjunto, totalmente irregular y sin concepto alguno urbanstico, estaba dominado por el monasterio o el castillo feudal. Era una necesidad de los tiempos azarosos de aquella poca blica y apasionante, en que los peligros de las guerras o de las emboscadas
o escaramuzas obligaban a disponer las casas y las calles tanto
para vivir en ellas como para defenderse. E~ta necesidad de defensa impeda la expansin de la ciudad fuera de sus murallas y,
con ello, la urbanizacin adecuada, y el hacinamiento y la incomodidad persistan. Puede decirse que en esta poca sufre una
regresin el concepto vial y logstico desarrollado por la antigiiedad romana.

EL TRFICO Y EL URBANISMO

141

Esta situacin se mantiene hasta el siglo xv, en que la utili- .

zacin en las guerras de las armas de fuego motiva el declive de
las murallas y defensas medievales.
Las ciudades del Renacimiento conservaban an las caractersticas de fortaleza y amontonamiento adquiridas en la Edad
Media, pero en ellas se descubre ya un cierto formalismo en la
planta urbana y una apertura hacia plazas y espacios abiertos
en los que, por otra parte, el arte renacentista pobl de monumentos, palacios e iglesias.
La artillera de largo alcance oblig a desbordar los viejos
muros de las ciudades antiguas. Las fortificaciones se transforman
en enormes zonas defendidas por fosos y bastiones, en los que la
ingeniera militar, convertida en autntica ciencia, aplica matemticamente las teoras y los conceptos geomtricos de Vauban
y permite el planteamiento de batallas defensivas ms all de los
antiguos lmites de las ciudades. Esto facilita la expansin urbanstica sobre la tierra de nadie, que antiguamente ocupaban las
-murallas, as como el trazado de avenidas y paseos de extramuros.
A la ciudad renacentista sigui la ciudad barroca, a la que
el absolutismo de las monarquas europeas dieron un carcter
especfico monumental. Las avenidas, los jardines, las obras de
arte, servan principalmente al exorno y al servicio de los magnficos palacios y fincas reales. El trazado de la ciudad busca ya
decididamente los espacios abiertos extensos, que permitan dar
cabida al lujo y al arte deJa corte y al esplendor de los brillantes
desfiles militares.
En 1853, bajo la direccin de Georges Haussman, nombrado
Prefecto del Departamento del Sena por Napolen 111, se inician
los planes de reforma de las principales avenidas de Pars, que
aos ms tarde haban de convertirse en los amplios bulevares, tan
caractersticos de la capital de Francia.
Llegamos as, sin grandes innovaciones, a los tiempos en los
que en todas las Naciones se concede primordial atencin al desarrollo racional de los ncleos de poblacin, grandes y pequeos. Es la poca en que hace su aparicin un nuevo elemento que
revoluciona por completo todo el mecanismo del transporte terrestre: el vehculo automotor.
La llegada del nuevo vehculo hizo preciso reparar los viejos caminos y adaptarlos a sus caractersticas, adems de cons-

142

JOS LUIS TORROBA LLORENTE

truir otros muchos para facilitarle el acceso a otros lugares. Sin

embargo, ya antes de la aparicin del automvil se dictaron normas de regulacin de trfico, siendo una de las primeras conocidas la promulgada sobre la ciudad de Pars en tiempos de Felipe Augusto en el siglo XII.
En los primeros tiempos no hubo grandes problemas, pues los
vehculos automotores eran escasos y sus velocidades no muy superiores a las que desarrollaban los de traccin animal. Pero poco
despus las cosas se fueron complicando al crecer vertiginosamente el nmero de automviles y aumentar, de igual forma, la
velocidad que eran capaces de desarrollar. Sorprendentemente representativa del rpido aumento de velocidad de estos vehculos
es prueba la famosa carrera Pars~Madrid, celebrada en 1903 y
suspendida por las autoridades al llegar a Burdeos por los graves accidentes ocurridos en el trayecto; la velocidad media alcanzada fue de 103 kilmetros por hora.
Podemos apreciar someramente, a travs de la exposicin que
antecede, cmo el Urbanismo, desde sus inicios, al igual que otros
sectores del conocimiento humano, ha tratado de adaptarse a las
exigencias de todo tipo, militares, econmicas y de relacin humana que marcaban las diferentes pocas, as como a los avances
tcnicos que iban surgiendo con el devenir de los tiempos, encontrndose en la actualidad intentando hacer frente al fenmeno
del transporte motorizado, que, debido a su creciente desarrollo,
ha determinado una nueva concepcin en la construccin y reestructuracin de nuestras ciudades.
2.

RELACIN EXISTENTE ENTRE AMBOS FENMENOS.

La relacin existente entre trfico y Urbanismo es tan clara

que casi podramos dcir que constituye un axioma. El Urba~
nismo siempre ha tenido en cuenta con mejor o peor fortuna la
necesidad de desplazamiento que el hombre senta respecto de si
mismo y de los objetos que precisaba, y as vemos cmo muchas
y muy importantes ciudades fueron construidas en aquellos parajes que ofrecan buenas vas naturales de comunicacin. Sin embargo, lo que el Urbanismo no poda prever era la invencin del
motor de explosin ni el enorme incremento y perfeccionamiento
que iban a experimentar en pocos aos los vehculos por l mo~

EL TRFICO Y EL URBANISMO

143

vidos, dejando trasnochadas y superadas las viejas estructuras y

dando paso, como lgica reaccin, a la aparicin de nuevas concepciones.
Como afirma Buchanan en su conocido informe sobre El
trfico urbano, el movimiento de personas y mercancas constituye una funcin del aprovechamiento del terreno para las diversas clases de actividades, de lo que se infiere que el trfico
debe ser parte integrante e inseparable de la planificacin urbana.
En las relaciones entre los sistemas de transporte y el desarrollo urbano podemos distinguir, con Buchanan, tres etapas
muy simplificadas:
La primera se caracteriza primordialmente por el predominio de los peatones sobre los vehculos, el hacinamiento y densidad de las zonas industriales y, finalmente, por las reducidas. reas
de las aglomeraciones urbanas, como consecuencia de la necesidad
de cubrir a pie las distancias entre los distintos sectores de las
mismas. Esta etapa, segn Buchanan, dura, poco ms o menos,
hasta el comienzo del siglo XIX.
La preponderancia del transporte colectivo, como medio normal de desplazamiento, constituye la principal caracterstica de
la segunda fase. Es una consecuencia lgica del aumento de poblacin y de su secuela inmediata, o sea del incremento de las
distancias de traslado. Existan dos caminos para resolver este
problema: aumentar la densidad de las edificaciones o mejorar los
sistemas de transporte. La falta de medios tcnicos que han permitido en pocas posteriores perfeccionar los mtodos de construccin hasta lmites insospechables obligaron a elegir el segundo
procedimiento. Y as el mantenimiento de las relaciones sociales
y econmicas, no obstante el aumento de las distancias, fue posible gracias al perfeccionamiento de los medios de transporte y
de las vas de comunicacin. Los tranvas, los autobuses y los
ferrocarriles permitieron mantener el equilibrio de la ecuacin
aumento de poblacin-tamao de las ciudades y relaciones socioeconmicas entre ellas, lo que influy igualmente en la jerarquizacin de sus funciones.
Buchanan considera que en la tercera fase el transporte privado es potencialmente el medio de transporte urbano predominante. El mismo autor aclara este concepto: Hemos dicho potencialmente porque, aunque nuestras ciudades parecen estar ya

JOS LUIS TORROBA LLORENTE

144

bastante saturadas de vehculos a motor, solamente una minora

de la poblacin de las grandes ciudades emplea a diario un vehculo privado. En efecto, en esta tercera fase puede observarse con
cierto carcter de generalidad que el hombre de ciudad manifiesta una clara tendencia a poseer un vehculo privado y a estimar que ste tiene muchas ms ventajas y satisfacciones para
desenvolverse dentro del mbito urbano que las que pueden obtenerse de los transportes pblicos.
Bien es cierto, no obstante, que algunos vamos comprendiendo
ya las dificultades que entraa el desplazamiento en coche particular al centro de los ncleos urbanos excesivamente saturados,
como el de nuestro entraable y sufrido Madrid, y las ventajas de
utilizar, en la medida de lo posible, el transporte colectivo como
solucin, sobre todo para evitar la enojosa y problemtica tarea
de buscar aparcamiento para nuestro vehculo.
Buchanan considera que la influencia de la nota diferencial
de su tercera etapa, es decir, de la preponderancia potencial o latente .del transporte privado, se observa claramente en las estructuras perifricas de las ciudades industriales de la postguerra y
de lo que viene denominndose ciudad-satlite.
Lo que es indudable, desde luego, es que la utilizacin creciente del vehculo de motor en los desplazamientos urbanos o
interurbanos impone la necesidad de emplear concepciones distintas en la estructuracin de las agrupaciones urbanas de las
que hasta ahora han sido mantenidas. Como el mismo Buchanan
afirma: Los patrones y las formas de transporte anticuadas tienen una muerte lenta y prolongada, que dificulta extraordinariamente la puesta en prctica de los nuevos conceptos.
11.

EL PROBLEMA Y SUS SOLUCIONES

1.

CONSIDERACIONES GENERALES.

El automvil es aceptado por todos como un invento beneficioso, y su aplicacin masiva al quehacer social moderno como
un hecho inevitable, y si bien en el futuro tal vez pueda ser reemplazado por otros medios de transporte, en la actualidad constituye la aspiracin normal de casi todos los ciudadanos, representando en nuestra sociedad el smbolo del progreso y el nivel supe-

145

EL TRFICO Y EL URBANISMO

rior de vida. No importan, en general, las graves molestias que

proporciona su utilizacin en la ciudad y a las que anteriormente nos referamos. Sus propietarios soportan a gusto todas
sus servidumbres con tal de experimentar el placer que proporciona viajar en coche propio. De esta forma no puede extraar
que las curvas de crecimiento de fabricacin, venta y utilizacin
de automviles de turismo crezcan a un ritmo impresionante.
Este hecho indudable ha planteado, en trminos de angustiosa
inquietud social, uno de los problemas ms graves que tiene que
resolver la Administracin de las urbes modernas: hacer posible
el deseo natural de los ciudadanos de utilizar su propio vehculo,
sin que el ambiente urbano llegue a adquirir condiciones insalubres, incmodas y de falta de esttica, inadmisibles para la
propia dignidad y seguridad humanas.
Calles y plazas eran en otros tiempos dominios del peatn,
al que apenas molestaban los caballos y carruajes. En ellas se comerCiaba y paseaba, haba reuniones y discusiones y eran escenario de las fiestas populares, persistiendo todo ello en la mayor
parte de nuestros pueblos y villas. (En aquellos lugares donde
la carretera se haba convertido en el paseo ms atrayente, se ha
enraizado tanto la costumbre que, a pesar de las normas de prohibicin de utilizar las travesas con estos fines, se tropieza con
dificultades para suprimir el hbito).' Cuando el hombre de la
.ciudad adopt el automvil, se oper un cambio radical; el espacio
disponible para todos comenz a saturarse vertiginosamente. No
debe olvidarse que un automvil aparcado necesita una superficie
equivalente a treinta veces la de un hombre parado, y cuando se
mueve requiere doce veces ms espacio que un transente.
Digamos, por fin, que el problema consiste, esencialmente,
como nos dice el profesoroBuchanan, en encontrar un procedimiento que permita la accesibilidad eficiente de los vehculos a los
edificios, a la vez que se preservan unas normas ambientales tole~
rabIes en lo que respectaa seguridad, ruidos, humos, vibraciones
y aspecto de la urbe.
En nuestro pas las redes v~ales; hasta hace poco tiempo, raras veces soportaban un mximo posible de circulacin, conservndose el espacio suficiente para la introduccin de mejoras y
para las improvisaciones en lo que respecta a tcnica y a organizacin del transporte, espacio que muchas veces se desaprovech
10

146

JOS LUIS TORROBA LLORENTE

y que' tampoco se aprovecha ahora adecuadamente. En aquellos

lugares-como las zonas centrales ms antiguas de nuestras ciudades-donde los nuevos problemas circulatorios demandaban alteraciones fsicas de la estructura, la solucin impuesta fue la ms
simple; la que llevaba implicada una aceptacin de niveles ms
bajos de salubridad y amenidad.
Conviene resaltar otro aspecto negativo de la, cuestin, cual
es el hecho de que en gran parte de nuestras ciudades no slo no
se adoptaron, sino que tampoco se adoptan ahora, las medidas
pertinentes para aliviar la grave situacin que en materia de trfico padecen; por el contrario, se crean ncleos altamente generadores de trfico-hoteles, centr.os comerciales, etc.-en zonas
ya de por s congestionadas, sin prever las soluciones-aparcamientas-para las situaciones planteadas.
Esta circunstancia reviste mayor gravedad si se tiene en
cuenta que ya en la segunda dcada de nuestro siglo escriba el
famoso arquitecto y urbanista francs Le Corbusier:
Se estn demoliendo actualmente, en numerosos puntos eminentemente estratgicos de Pars, ingentes masas de inmuebles
podridos y levantando en estos solares recuperados grandes edificios.
Se deja hac~r, se deja erigir, sobre la vieja villa que mataba
la vida, una nueva ciudad que matar la vida de manera igualmente inevitable por cuanto crea verdaderos nudos de congestin sin modificar la calle.
Estas operaciones sobre el suelo del centro de Pars son como
un cncer que se deja desarrollar en torno al corazn de la villa.
Este cncer ahogar la ciudad. Dejar que prospere este mal supondr una indolencia inexplicable en esta hora de peligro por
que atraviesan las grandes urbes.
No es verdad que este lenguaje de Le Corbusier, escrito hace
ya bastantes aos, sobre el problema urbanstico de Pars, parece referirse a los errores que hemos cometido y estamos cometiendo en la mayora de nuestras grandes ciudades?

EL TRFICO Y EL URBANISMO

2.
2.1.

147

S o L U e ION E S

Tesis de Dietrich Klose. Las ciudades-satlites

y las ciudades-jardn.

Los intentos ms interesantes de resolver el problema planteado por los grandes incrementos de poblacin y sus correspondientes secuelas en las grandes ciudades son: las ciudades-satlite y las ciudades-jardn horizontales. Ejemplos de las primeras
los tenemos en las new towns de los alrededores de Londres y en
las ciudades satlites en torno a Estocolmo, y en cuanto a las
ciudades jardn son famosas las de Estados Unidos, Buenos Aires,
Ro de J aneiro... Estos sistemas son considerados por algunos
autores como acertados, tal es el caso del alemn Dietrich Klose,
en tanto que otros, como Le Corbusier, los someten a dura crtica.
Con la creacin de las' ciudades-satlite-escribe Dietrich
Klose-se encauza la tendencia centrfuga de los habitantes de la
ciudad que buscan una vivienda tranquila fuera del trfico congestionado de.l centro urbano. Incluso la demanda de los compradores
que acudan a un ncleo sobrecargado queda absorbida por los
centros comerciales de cada nuevo poblado. Este mismo autor
estima que: Si, adems, las viviendas estn relacionadas directamente con los lugares de trabajo, las ciudades-satlite se convierten en autosuficientes y permiten una autntica descongestin del ncleo primitivo. No obstante, Klose opina que una descentralizacin basada en ciudades-satlites no debe evitar la reestructuracin de nuestros centros urbanos. Ambas medidas deben adoptarse simultneamente.
2.2.

Tesis de Le Corbusier. La ciudad-radiante y la regla

de las 7 V.

En contraposicin al pensamiento de Dietrich Klose, Le Corbusier estima que: la teora de las ciudades-jardn produce la desarticulacin del fenmeno urbano, y la de las ciudades-satlite
determina el derroche o el infierno de las circulaciones. En efecto, la teora de olas ciudades ltimamente mencionadas, si est
bien fundada, opina el gran arquitecto suizo-francs, llevar con-

148

JOS LUIS TORROBA LLORENTE

sigo, inevitablemente, que el ncleo central se convierta en un

agujero vaco, ya que las ciudades-satlite se han de constituir,
al menos en teora, como autosuficientes. Si no es as se multiplicarn considerablemente los conflictos circulatorios, pues se
crea, junto al existente, un trfico adicional, constituido por los
viajes ciudad-satlite (vivienda) -centro urbano (lugar de trabajo).
Le Corbusier, de conformidad con lo expuesto, escribe: Los suburbios, las ciudades satlite, representan para los habitantes, todos los das, horas de tren subterrneo o de autobs, perdidas en
detrimento de toda vida colectiva. Pero las horas perdidas en el
transporte no son nada en comparacin con la renta nacional
consagrada al pago de esta hereja. Los millones de casitas de
suburbios y de las ciudades-satlite exigen atenciones innmeras,
una red inextricable de caminos, de vas frreas, de vigilancia y de
servicios pblicos diversos; de canalizaciones de agua, gas y electricidad. Cada uno de nosotros paga esto con el tributo cotidiano
de tres o cuatro horas de trabajo convertidas en estriles.
A la teora de las ciudades-satlite y de las ciudades-jardn
horizontales opone Le Corbusier su famosa ciudad radiante,
que es una verdadera ciudad jardn, pero en vertical. A la gran
dispersin del pnico se le debe oponer-nos dice-una ley natural, la que fuerza a los hombres a agruparse para una ayuda mutua, para defenderse y economizar sus esfuerzos. Los grandes
avances de la arquitectura ,en los campos del vidrio, del acero y
del cemento proporcionan al arquitecto y urbanista francs los
medios precisos para desarrollar su teora.
Las unidades de vivienda de tamao adecuado que constituyen la ciudad radiante de Le Corbusier tienen una altura de
50 metros: se apoyan sobre pilares que ocupan una milsima parte de la superficie cubierta, pudindose circular bajo la construccin; en sus techos se puede pasear, se pueden dar fiestas, distan entre s de 150 a 200 metros y estn implantadas en funcin
del sol y del paraje, en una zona verde. Cada unidad de vivienda
puede albergar a 1.600 personas y ocupa cuatro hectreas. En una
ciudad jardn horizontal se necesitaran 320 casitas, que cubriran 32 hectreas, para alojar al mismo nmero de personas.
En la ciudad-radiante la Naturaleza ha vuelto a ser tomada
n consideracin. La ciudad, en lugar de convertirse en un implacable mazacote de piedra, es un vasto parque, donde el urbanista

EL TRFICO Y EL URBANISMO

149

repartir las unidades de viviendas de tamao adecuado, verdaderas comunidades verticales.

No olvida Le Corbusier la importancia que el transporte tiene
en los fenmenos urbansticos, y a este respecto se muestra par- ,
tidario de la aplicacin de la regla de las 7 V, las siete vas jerarquizadas que, a su juicio, permiten regular la circulacin moderna. Estas vas son las siguientes:
V 1: la carretera nacional o de Provincia, atravesando el
pas;
V 2: de creacin municipal; tipo de arteria esencial de una
aglomeracin;
V 3: stas, reservadas exclusivamente a la circulacin mecnica, carecen de aceras: sobre las mismas no se abre puerta alguna
'de edificio. La V 3 es consecuencia de una creacin moderna del
Urbanismo: el sector:
V 4: calle comercial del sector;
V 5: sta, penetrando en el sector, conduce a"los vehculos y a
los peatones a las puertas de sus casas, con el auxilio complementario de la V 6;
V 7: franja que alimenta en toda su longitud a la zona verde
donde se encuentran las escuelas y las instalaciones deportivas.
La V 8 ha sido creada ms tarde, canalizando las bicicletas.
Una total aplicacin de la regla de las 7 V la realiz Le Corbusier en Chandigarh, nueva capital de Punjab, en la India.
2.3.

Tesis de Buchanan. Concepto celular.

Es importante destacar, con el profesor Buchanan, cmo, no

obstante las medidas que se adopten, la motorizacin tiene lmites absolutos que dependen de la extensin de la ciudad a que se
refiere y de la densidad de su poblacin, ms all de los cuales
no es posible llegar; pero, dentro de estos lmites, siempre que
se quiera salvaguardar o crear condiciones ambientales tolerables,
la medida en que se podr consentir el acceso de los automviles
a los centros urbanos depender de la medida en que las ciuddes
estn dispuestas a acoger a aqullos y a pagar por los cambios
estructurales a que esto obliga.
Los estudios realizados por el grupo de trabajo dirigido por

150

JOS LUIS TORROBA LLORENTE

el profesor Buchanan, que plasmaron en el famoso Informe que

lleva su nombre, demostraron que en las grandes ciudades con
una poblacin de hasta 80.000 habitantes es posible que pueda
hacerse frente a toda la demanda que se suscite en el futuro en lo
que respecta a vehculos de motor. En las grandes ciudades se est
haciendo cada vez ms difcil hacer frente a las futuras demandas, especialmente en las zonas ms concurridas.
Se cita, como ejemplo, el caso de Leeds-ciudad inglesa de
500.000 habitantes, centro industrial impo~tante-, en el que estos
estudios demostraron que, aun construyendo una nueva red y reestructurando el ncleo central de la ciudad, no sera posible atender ms que al 40 por 100 de la demanda futura potencial de usuarios con deseo de desplazarse desde sus domicilios a los lugares
de trabajo situad"os en los distritos centrales. La demanda potencial completa de este deseo futuro se demostr que era materialmente imposible de satisfacer, por elevado que fuera el coste de
las obras que pudieran realizarse. En realidad no es un problema
de costo, sino de imposibilidad de superar los lmites absolutos de
motorizacin urbana.
El profesor Buchanan considera que el problema del trfico
urbano est planteado en dos facetas diferentes. Por un lado, en
la frustracin del libre empleo del vehculo de motor, impidiendo
lo que se ha llamado accesibilidad (la tendencia al servicio de
puerta a puerta). En segundo lugar en el dao" enorme experimentado en las condiciones del medio ambiente (inseguridad, molestias por humos, ruidos, intrusin visual y suciedad).
La gran dificultad del problema estriba, como se deca anteriormente, en que estas dos variables estn en clara contraposicin.
A medida que se facilita la accesibilidad, ms directamente se
ve afectado el medio ambiente y viceversa. La resolucin de este
conflicto estriba en saber ponderar adecuadamente la magnitud
de ambas variables para que el equilibrio entre las mismas sea
correcto.
En busca de esta solucin, Buchanan enuncia su teora del
concepto celular.
La accesibilidad es, esencialmente, cuestin de distribucin
de vehculos entre edificios. La destruccin de las zonas ambien-

EL TRFICO Y EL URBANISMO

151

tales es resultado, en gran medida, del paso de vehculos que no

tienen un destino concreto dentro de ellas.
Por consiguiente, si fuera posible canalizar los movimientos
de mayor longitud-aun a expensas de una prolongacin en los
viajes-por una red vial de distribucin "primaria" que encerrara
clulas completas de edificios, ent9nces tales clulas tendran que
ocuparse slo de su propio trfico y podra permitirse que las
consideraciones del medio ambiente predominaran, incluso hasta
el grado de imponer los niveles de trfico. (Buchanan denomina
a esas clulas: zonas ambientales).
La idea anterior se completa con lo que llama escala tridimensional en la ordenacin urbana, en la que se consideran el trazado; forma, altura, etc., del desarrollo urbano.
No basta con lo expuesto para resolver el problema. Aun dentro de una de las "zonas ambientales" forzosamente habr una
buena proporcin de trfico a motor; la cuestin estriba en cmo
deben ser ordenados los edificios en detalle, con objeto de que
puedan recibir su trfico-esto es muy importante-y, no obstante, mantener buenos alrededores.
Uno de los casos ms interesantes que destaca el citado profesor en relacin con su teora del concepto celular es el de que
las zonas urbanas, de acuerdo con su naturaleza, es probable
que tengan lmites calculables en su capacidad de trfico.
La regla general parece ser que si para cualquier zona urbana, tal como es, estn fijados los moldes de ambiente medio,
tambin queda fijada la cantidad permisible de trfico, y slo
puede ser incrementada por medio de alteraciones fsicas. Una
zona de viviendas humildes, por ejemplo, con puertas prin~ipales
que se abren a las aceras, ausencia de espacios abiertos y una o dos
escuelas con terrenos de juego inadecuados, es obvio que debe
mantener una capacidad de trfico muy baja, si es que se quieren
respetar los patrones mnimos de seguridad y ausencia de rUidos
y humos.
Esta es, en sntesis, la teora del gran urbanista Buchanan.
3.

RECAPITULACIN y CONSECUENCIAS PRCTICAS.

Confo en que todo lo que hasta aqu se ha dicho haya servido para que ustedes se formen una idea 10 ms clara posible

152

JOS LUIS TORROBA LLORENTE

de los trminos en que est planteado el problema. Muchas son

las soluciones que se han venido proponiendo al mismo, si bien
algunas constituyen simples variantes o aplicaciones de otras anteriores. A varias de ellas----Le Corbusier, Buchanan, Klose-me he
referido en los prrafos precedentes, sin profundizar en las mismas, pues el hacerlo nos llevara un tiempo del que en esta ocasin
no disponemos.
Sin embargo, no debemos olvidar que debe empezarse siempre
por lo m~s elemental, y esto lleva consigo tratar, por todos los
medios, de no empeorar la grave situacin que ya padecen, en
grado acusado, algunas de nuestras ms importantes ciudades
-Madrid, Barcelona, Valencia, Bilbao, etc.-. Esto se consigue, en
parte, aprovechando la oportunidad que nos depara la demolicin
de viejas edificaciones del centro de las ciudades para poner en
prctica lo que sabemos y la experiencia nos aconseja, evitando
a toda costa la construccin en los correspondientes solares de
grandes edificios altamente engendradores de trfico, que complicaran mucho ms las cosas; evitando la especulacin del suelo,
aprovechando toda oportunidad para crear aparcamientos, zonas
verdes, fciles accesos a los edificios. En una palabra, no desper'diciar la ocasin, por falta de energa, por intereses privados u
otras razones no vlidas, al estar en contraposicin con el bien
comn, de efectuar las alteraciones fsicas convenientes que en
~ircunstancias normales seran prcticamente irrealizables.
Estamos en una etapa crtica, en la que. para damos cuenta
de la magnitud del problema y de la urgencia. con que se han
de adoptar las medidas tendentes a solucionarlo, o al menos intentar paliarlo, nos basta con salir a la calle, bien sea como conductores o como simples peatones. No es preciso ser un tcnico para
comprender la trascendencia y complejidad que reviste en nuestros das el fenmeno del trfico motorizado, que nos envuelve
por todas partes y amenaza con asfixiamos, y de la ntima relacin que ste guarda con una realidad social casi tan antigua
como el hombre y, sin embargo, tan en boga en nuestros das: el
Urbanismo. Cualquier intento serio de resolver el problema del
trfico no puede desconocer esta ntima relacin. Puede decirse,
en fin, que el trfico automotor constituye actualmente un captulo esencial del Urbanismo, habiendo determinado una nueva concepcin en la construccin, desarrollo y reestructuracin

EL TRFICO Y EL URBANISMO

de esos ncleos en que el hombre, sociable por naturaleza, desarrolla su vida comunitaria: las ciudades.
La gran trascendencia que tiene el fenmeno del trfico respecto del Urbanismo es, pues, de todos conocida, aunque no llevada a la prctica con el rigor necesario, cuando no completamen. te olvidada con una irresponsabilidad alarmante. As lo ha reconocido tambin oficialmente el Ministerio de la Vivienda, cuando en el prembulo de la Orden de 20 de julio de 1964 manifiesta:
La indudable importancia que en el Urbanismo tienen las cuestiones relativas al trfico aconseja la conveniencia de coordinar
la actividad de los correspondientes organismos provinciales del
Ministerio de la Vivienda y de los rganos de aquel carcter de
la Jefatura Central de Trfico, organismo este ltimo al que le
est encomendado mantener la disciplina en las vas pblicas y
la direccin inmediata, ordenacin y coordinacin de las funciones asignadas al Ministerio de la Gobernacin en relacin con la
vigilancia de la circulacin, trfico y transportes por las vas
pblicas.
111.

CONCLUSION

No quiero cansarles ms y por ello voy a dar trmino a la

Conferencia.
Como ustedes habrn visto, hay soluciones muy diversas, e incluso radicales, para paliar los problemas que el trfico moderno
ha planteado al Urbanismo. No podemos elegir de forma global
ninguna, mxime cuando no estamos creando un mundo nuevo, sino mejorando' el que tenemos. Nuestra solucin debe orientarse a aplicar la terapia que requiere cada ciudad o cada aglomeracin urbana.
Lo que s debe ser en todo caso una premisa indeclinable de
nuestra responsa1:;>ilidad es asegurar en el futuro la coordinacin
entre el trfico y el Urbanismo, con el fin de ,evitar las graves
consecuencias del divorcio en que hasta ahora han permanecido
(tnganlo en cuenta al realizar los estudios de las ordenanzas municipales en sus respectivas ci,udades), pues, en definitiva, ese divorcio ha sido la causa de todos los males que aquejan a nuestras
ciudades y, lo que es an peor, a las nuevas aglomeraciones urbanas que el desarrollo econmico de nuestra Nacin va haciendo surgir a lo ancho y a lo largo de la geografa patria.

Un ejemplo caracterstico de planeamiento

general: la metodologa de la informacin,
anlisis y prognosis; el proyecto
POR

FRANCISCO JAVIER DE MESONES CABELLO

Doctor Arquitecto y Tcnico Urbanista. Consejero Delegado de Urbanismo,
Ingeniera y Arquitectura, S. A.. Vocal de la Comisin de Estructuras y
Servicios Urbanos del Plan de Desarrollo.

l. Introduccin: Habla el Papa Pablo.-II. La ciudad como organismo fm desarrollo: 1. La ciudad como ser. 2. Su vocacin.-IIl. El Plan
general de ordenacin: 1. La informacin urbanstica, el anlisis, la prognosis. 2. El avance de planeamiento y el proyecto.-IV. Gnesis de la
ciudaiL: 1. De la ciudad antigua a la actual; la bsqueda de una nueva

SUMARIO:

estructura urbana. 2. Una organizacin tipo: la escala de comunidades..

3. El camino vocacional.-V. Un ejemplo de Plan general: 1. Los planos:
Plan general de Oviedo. 2. Plan general de Valladolid.-VI. Conclusin.

l.

INTRODUCCION

HABLA EL PAPA PABLO.

Conviene, en primer lugar, felicitar a la Comisin de Semanas

Sociales p<:Yf no haber tenido miedo en abfYrdar el estudio de fenmenos cuya annplitud altera radicalmente el modo de vivir tradicionaJ, de milWnes de familias, desequilibra las estructuras de la so- .
ciedad, con las incidencias consiguientes en la insercin social de
las personas y familias y su comportamiento religioso.

156

FRANCISCO JAVIER DE MESONES CABELLO

El fe;nmeno del Urbanismo es signo, causa y efecto de una

transformacin radical de la sociedad y de una profunda mutacin de la psicologa humana.
El crecimiento, coo frecuencia anrquico y gigantesco, de las
ciudades, combinado con la extensin de los medios audiovisuales
de difusin, provoca para muchos un desarraigo del medio de
vida original y una "vulgarizacin del pensamiento", que tienden
a despersonalizar al hombre y hacerle vulnerable a mltiples influencias disgregadoras.
La revolucin urbana da origen a nuevos procesos culturales,
econmicos y polticos.
... Nos damos cuenta de la importancia de las transformaciones que hay que efectuar para permitir a loo habitwntes de la
ciudad formar un marco familiar, en el que las personas puedan desarrollarse, abrirse al exterior y establecer en el interior
de la trama urbana slidos lazos comunitarios.
No se trata, al subrayar lo que se ha llamado enfermedades de
la ciudad, de entregarse a intiles lamentaciones ante la inevitable
desaparicin de un pasado ya caduco, que slo traera, sin duda,
ventajas. Pero hay que ser conscientes de los oambios en prooeso
para orientaros, en lo posible, hacia una mayor humanidad y espiritualidad.
Sin duda alguna, es difcil desviar el movimiento de ooncentracin hacia las grandes ciudades, cuyo mismo exceso es una
fuente creciente de desequilibrio dentro de las comunidades nacionales.
Empero, la experiencia de estos ltimos aos ha demostrado
que un conjunto combinado de medidas administrativas y econmicas poda estimular la vida de una Provincia en retroceso y no
slo detener un pro~eso de decadencia que pareca fatal, sino tambin animarlo sanamente creando polos de desarrollo, estableciendo nuevas industrias, implantando nuevos complejos humanos.
As tiende a afirmarse una nueva simbiosis mediante una urbanizacin dirigida entre un oampo desarrollado y una ciudad establecida a esoala humana.
Sin temor a perturbar ciertos hbitos mentales profundamente arraigados, hay que estableoer los mecanismos institucionales y financieros que permitan transformar la fisO'J1..Oma de las
grandes ciudades para hacerlas ms aptas a responder a su primi-

UN EJEMPLO CARACTERSTICO DE PLANEAMIENTO GENERAL

157

tiva vocacin: garantizar a todos las mejores condiciones de existencia, conjugar armoniosamente las exigencias de la vivienda y
del trabajo y ofrecer los servicios de equipo colectivo cuya rentabilidad exige una cierta concentracin.
Esto quiere decir que las mejoras urbanas exigen opciones
valientes, que no dejarn de poner en tela de juicio nociones con
pretensin de tradicionales, pero que de hecho no son sino la
proteccin abusiva de intereses particulares.
... El derecho de propiedad no debe ejercerse con detrimento
de la utilidad oomn...
Los poderes 'Pblicos, custodios del bien, estn llamados a aplicarse a resolverlos con la activa participacin de las personas y
grupos sociales que podrn asociarse' tanto para buscar los fines
como para elegir los medios. A este precio es como la organizacin del espacio urbano para los hombres se efectuar conforme .
a las exigencias sociales del mensaje evanglico, cuya levadura
posee la fuerza de eliminar los egosmos de los comportamientos
personales, y colectivos cuando se tiene el valor de introducirle
en ellos. Por consiguiente, ws responsables debern superar los
motivos de oportunismo inmediato y realizar los. sacrificios personales indispensables para que la aglomeracin urbana se construya verdaderamente para servir al 1wrnbre.
... Esto se llevar a cabo cidando de evitar los sacrificios
intiles, las especulacianes poco honradas y todo lo que, so color
de utilidad pblica, slo servira para satisfacer nuevos egosmos.
... Se cuidar de garantizar las indemnizaciones exigidas por
los derechos privados legtimos y dar paso a las exigencias estticas y artsticas, que no deben descuidarse si se quiere dar al
hombre un marco de vida armonioso y equilibrado.
Esta es la tarea del Urban81no: asegurar el desarrollo de las
personas y su insercin social en los complejos que no sean anrquicos ni tirnicos, sino adaptados a las exigencias personales y
comunitarias.
As, pues, se est oonstruyendo una nueva civilizacin mediante el movimiento de Urbanismo 'que modela al mundo de hoy. Los
cristianos deben estar presentes y trabajar en l por la instauracin de una sociedad donde las personas puedan desarrollarse,
siendo fieles a su vocacin trascendente de futuros ciudadanos de
la ciudad de Dios. De este modo colaborarn en el plan amoroso

158

FRANCISCO JAVIER DE MESONES CABELLO

del Sear y en el gran movimiento de la Histariabblica, que, iniciada en el jardn (Gen., 2, 3), termina en
ciudad: la nueva
Jerusaln (Apoc. 21).

una

Despus de estas palabras, resulta un poco difcil desarrollar

una conferencia sobre Urbanismo, puesto que, prcticamente,
en ellas queda dicho todo cuanto se puede decir sobre el tema.
Sin embargo, debemos tratar algo sobre aquella metodologa que
nos pueda llevar a la concrecin, fsica pudiramos decir, de estas
ideas expuestas por el Papa.
11.

LA CIUDAD COMO ORGANISMO EN DESARROLLO

1.

LA CIUDAD COMO SER.

Antes de iniciar este tema, puramente tcnico y grfico, yo

querra sentar unas ideas previas sobre la ciudad, ideas que son
la base y la razn sobre las que nos tenemos que fundamentar para
conseguir una metodologa que nos permita la realizacin sistemtica de un proceso con el que se puedan obtener los resultados
que deseamos.
Los especialistas que han intervenido anteriormente les han
hablado a ustedes de numerosas tcnicas y de numerosas especialidades. Yo he querido presenciar bastantes de estas Conferencias. Ello me permite no repetirles ideas que anteriormente, y
con mayor autoridad que la que yo pueda tener, les han sido
expuestas.
. Solamente querra recalcar un punto: y es que a los que,
como yo, tienen la vida dedicada .a proyectar nuevas ciudades,
a la previsin de espacios en las que va a desarrollarse y crecer
la futura ciudad y en donde van a vivir las futuras familias, nos
preocupa ms la nueva ciudad que la antigua C'ituilad.
Sin embargo, tenemos que estudiar la antigua ciudad, porque solamente el perfecto conocimiento de todas las razones por
las que ha llegado la ciudad a tener la forma y disposicin que
presenta en cada momento, nos permite poseer los conocimientos oportunos para organizar una nueva ciudad, en la cual, al
menos tericamente, quepan, perfectamente encajados, el espritu,
la tradicin y la fuerza vital impulsora de la ciudad, dentro de
una organizacin adaptada a la poca en que se proyecta.

UN EJEMPLO CARACTERSTICO DE PLANEAMIENTO GENERAL

159

La ciudad no es un organismo primario. La ciudad es un organismo superior, vivo y dinmico. La ciudad no es un radiolario,
un caracol que presenta una estructura de elementos geomtricos radio-concntricos. La ciudad es un organismo superior, cuyos diferentes rganos se encuentran perfectamente diferenciados: por su forma y por su funcin. Con esto concretamos la
idea de que los rganos constitutivos de la ciudad deben estar
ubicados, proporcionados y relacionados entre s de tal forma
que puedan cumplir la funcin que les est asignada.
Los errores dentro de este planteamiento dan lugar a la patologa de la urbe que, en definitiva, es la que vemos en la inmensa
mayora de las ciudades existentes.
Un punto que es interesante definir es la posicin que debe
adoptar el urbanista con respecto a la ciudad que tiene en estudio. A la ciudad hay que considerarla como a un adolescente, y en
muchos casos como a un nio.
Ya s que esa expresin es un poco fuerte; ya s que hay numerosas ciudades en Espaa que tienen dos mil aos de historia. No importa.
Esos dos mil aos de historia, dentro del devenir en el que
estamos inmersos, dentro de esa cuarta dimensin de la ciudad
que es el tiempo, representa a nuestros efectos tanto como los
prximos treinta y cinco aos que vamos a vivir, ya que es perfectamente previsible que en un espacio de tiempo de ese orden
se dupliquen, al menos, las condiciones urbanas o se tripliquen
aquellas que presentan condiciones particulares para que su ritmo de crecimiento sea ms acelerado.
2.

Su

VOCACIN.

Por lo tanto, la labor del urbanista puede asimilarse a la

labor de un educador. El urbanista debe empezar
conocer el
material que tiene en sus manos; debe conocer su personalidad, su
vitalidad y los recursos de que dispone para llegar a conocer cul
es la vocacin que gua a ese ser que dirige, a ese organismo que
tiene que educar y que, porque tiene unas inclinaciones determinadas, no puede ser orientado en un sentido opuesto o muy
diferente.
Una vez que ha conocido esta vocacin ha de trazar su ca-

por

160

FRANCISCO .TAVIER DE MESONES CABELLO

mino para que, evitando las desviaciones peligrosas, alcance la

madurez dentro de las condiciones de espacio y tiempo para que
pueda cumplir bien las funciones que tiene asignadas. Es decir,
una vez que sepamos cul es la vocacin urbana, cules son las
tendencias de desarrollo condicionadas que se producen dentro
de la ciudad, debemos ser capaces de trazar el desarrollo fsico de
la misma para que pueda llegar a la madurez que lleva prendida
en su germen, y ello dentro de las formas que, segn las tcnicas actuales, resulten procedentes para desarrollar el cometido que est latente en sus principios.
lII.
1.

EL PLAN GENERAL DE ORDENACION

LA INFORMACIN URBANSTICA, EL ANLISIS, LA PROGNOSIS.

El Plan general de ordenacin viene a cumplir esta funcin

educadora de la ciudad. Este sentido viene expresado claramente
por la Ley de Rgimen del Suelo y Ordenacin urbana de 12 de
mayo de 1956, al determinar que un Plan general debe contener
una informacin urbanstica, un anlisis de esta informacin urbanstica (precisamente para conocer esa vocacin urbana y esas
tendencias de desarrollo condicionadas de que hablbamos anteriormente) y despus, sobre este anlisis, una prognosis, que es
la parte ms delicada dentro de este aspecto tcnico, ya que casi
raya en la profeca.
La informacin urbanstica, paso inicial en los trabajos de
redaccin del Plan general de ordenacin, consiste en la recoleccin y graficacin de cuantos datos propios de la zona en estudio puedan aportar un perfecto conocimiento del estado de
hecho de la misma. Estos datos son de muy diversas y numerosas clases. Se obtendrn datos de tipo ~eogrfico, climatolgico,
demogrfico, econmico y de tipo propiamente urbano, como son
las alturas de edificios, disposicin de los servicios en la actualidad, edad y estado de las construcciones, situacin del comercio, ~e los centros religiosos, culturales, administrativos, etc.
De todo este material obtenido se extraen las sntesis de los
diferentes aspectos que presenta la ciudad en cada uno de los
captulos estudiados para llegar a conseguir la sntesis de la
sntesis, es decir, la sntesis ltima o retrato-robot de la ciudad,

UN EJEMPLO CARACTERSTICO DE PLANEAMIENTO GENERAL

161

en el que aparezcan claramente definidos tanto los aspectos patolgicos como las tendencias de desarrollo condicionadas de la
misma.
El captulo de prognosis presenta tres escalones claramente
diferenciados que, comenzando por la previsin demogrfica, es
decir, la suposicin que con bases cientficas puede realizarse en
cuanto a la importancia humana futura que alcanzar la ciudad;
siguiendo por la prognosis econmica que, desarrollada paralelamente a la anterior, representa la previsin de las posibilidades
econmicas que en su da tendr la poblacin para crear o mantener las instalaciones que se requieran; llegamos por ltimo, a
una prognosis espacial, es decir, la previsin de las reas que requerir la ciudad en expansin para albergar y dotar de trabajo
a la poblacin estudiada.
Esta prognosis espacial se realiza mediante la aplicacin, en
prime~ lugar, de unos coeficientes tipo de densidades humanas
para la obtencin de las reas residenciales que debern albergar
los incrementos poblacionales esperados, y, en segundo lugar, mediante la aplicacin de diferentes coeficientes de operarios por
hectrea, aplicados sobre la poblacin industrial previsible, obtenida de la clasificacin de la poblacin activa por ramas de actividad econmica.
En funcin de estos dos fundamentales datos obtenidos, como
son la necesidad de suelo residencial y la necesidad de suelo industrial, pueden obtenerse las diferentes reas que una perfecta
organizacin urbana requiere, tales como viales, zonas escolares, religiosas, cvico-comerciales, parque o jardines...
2.

EL AVANCE DE PLANEAMIENTO Y EL PROYECTO.

Ya se cuenta entonces con la base para concretar el planeamiento, es decir, el proyecto de la nueva ciudad. Sin embargo,
antes de acometer esta tarea, es sumamente interesante compulsar las opiniones de cuantos, por muy diversos motivos, puedan tener ideas interesantes que aportar. Por ello las ideas bsicas, fundamentales, del planeamiento se materializan en un anteproyecto, en lo que se llama comnmente un avance de planeamiento. Con este avance el proyectista toma contacto con las autoridades que han de juzgar el trabajo y, como ya dijimos, lo pue-

162

FRANCISCO JAVIER DE MESONES CABELLO

de tambin someter a crtica ante otras personas que puedan

tener algo positivo que sugerir.
Esta compulsacin debe hacerse con una solucin ya adoptada
y claramente expresada.
Este contacto que por primera vez se establece sobre la base
de una solucin ya planteada, quiero hacer constar que, aunque
importante y de gran trascendencia, no es el primero que deba
realizarse, sino que es de gran importancia el que, durante las
fases de informacin, anlisis y prognosis, se mantenga contacto
con todas aquellas personas que, por su larga permanencia en la
ciudad, su puesto director o bien su' cultura, tengan conocimientos que resulta del mximo inters incorporar a los que pueda
obtener en el transcurso de su contacto con la ciudad el urbanista
encargado del trabajo.
Una vez pasada esta fase, limadas las diferencias que pudieran existir, se entra ya de plano en la fase de proyecto. El
proyecto est tambin definido claramente en la Ley del Suelo.
Queda constituido por una memoria explicativa de la solucin
adoptada, de las etapas en las que se prev el desarrollo de las
diferentes actuaciones en grado de Plan parcial, unas normas ur.bansticas que son la base para el desarrollo en grado de Plan
parcial de las ordenanzas verdaderas, de un estudio econmicofinanciero que es el que marca y justifica la verdadera proporcin entre las soluciones que se han propuesto con la capacidad
que, segn los estudios obtenidos en la informacin urbanstica
presentan en la actualidad, o segn las conclusiones de la prognosis econmica presentarn en un futuro, y finalmente un programa de actuacin en el que, ntimamente ligadas con el plan
de etapas, marque las diferentes actuaciones.
IV.
1.

GENESIS D'E LA CIUDAD

DE LA CIUDAD ANTIGUA A LA ACTUAL; LA BSQUEDA

DE UNA NUEVA ESTRUCTURA URBANA.

El profesor Tern ha hablado en la primera Conferencia de

cmo una ciudad era un algo que se pona alrededor de una nada.
Era una serie de edificios que rodeaba el gora. Esta solucin
es la que ha imperado en la organizacin de las ciudades que

UN EJEMPLO CARACTERSTICO DE PLANEAMIENTO GENERAL

165

estamos viviendo en estos momentos y que es incapaz tcnicamente de dar solucin en su crecimiento radioconcntrico a esas
sucesivas oleadas que se van produciendo y que se van agolpan-o
do alrededor de esa urbe como diferentes anillos, que van creciendo y creciendo para llegar a perder el contacto con este centro representativo de la ciudad. En la actualidad ya no existe
un gora, sino que su equivalente es el centro cvico. El centro
cvico es el conjunto de instalaciones de carcter estatal, de carcter provincial, de carcter municipal, etc., etc.; es decir, en
definitiva, de todas aquellas instalaciones de carcter urbano y
representativo imprescindibles para el perfecto desenvolvimiento
de la ciudad.
Ante este problema grave que se nos presenta de buscar una
nueva estructura para una ciudad, teniendo en cuenta que esta
organizacin de sistemas, equivalente a los de los organismos
primitivos, tal como decamos del radiolario o el caracol-que es
el ms espontneo-, no viene a dar solucin a los problemas de
la gran urbe, haremos una revisin de las diferentes escuelas
de planeamiento existentes en la actualidad.
Inicialmente debe quedar perfectamente claro si el crecimiento que se va a producir en la ciudad se va a deber a razones puramente orgnicas, nacidas de la propia vitalidad de la ciudad,
o bien si se va a producir apoyado en unas determinaciones de
orden poltco y econmico emanadas de la superioridad e implantadas radicalmente,' forzando a la natural expansin de la
ciudad por otros caminos lgicos, aunque no se produciran nunca espontneamente, o que no se alcanzaran nunca de no mediar
esta decisin superior.
En algunos tipos de desarrollo se precisa una actuacin externa vigoro~a, hasta la congelacin o, prcticamente, congelacin
de la ciudad origen, como puede lograrse con la proteccin de un
importante cinturn verde y creacin de cierto nmero de ciudades satlites a distancias que oscilan entre los 30 y 100 kilmetros, segn la importancia de la ciudad de conjunto que se considere. Como ejemplo de las primeras, del orden de los 30 kilmetros,
estn las ciudades satlites de Londres, y como ejemplo de las
segundas estn las ciudades rusas denominadas sputnik y que
giran tericamente dentro de la rbita de la gran ciudad.
Este crecimiento producido en el espacio radial creemos que

164

FRANCISCO JAVIER DE MESONES CABELLO

nunca se producira sin la introduccin de determinantes ajenos

a la propia vitalidad de la ciudad y, por lo tanto, solamente es
factible y recomendable cuando pueda contarse con ayudas estatales de suficiente importancia como para hacer nacer la vida
en zonas que hasta el momento no solamente no la tenan, sino
que, en la prctica, nunca hubieran llegado a ella.
Un segundo sistema de aprovechar la vitalidad de la ciudad
y que no requiere determinaciones draconianas de orden ms
elevado es la creacin de la nueva ciudad como conjunto de diferentes ncleos de personalidad y autosuficiencia propia, sensiblemente en contacto con la ciudad origen del desarrollo, pero separados de sta por amplias zonas de interconexin o interdesconexin, como quiera decirs~', de tipo verde, dedicadas a parques, jardines o zonas deportivas. '
Este tipo de desarrollo, si bien utiliza las fuerzas vitales que
presenta la ciudad para su expansin, nunca se producira tampoco dentro de un proceso orgnico normal, ya que la vida no
deja espacios en blanco en su proceso de crecimiento. Indudablemente, deben operarse unas fuerzas externas que impiden ese
crecimiento continuo y natural para que se produzcan los nacimientos de nuevas entidades interconexas y dependientes de la
principal, pero con un cierto grado de autosuficiencia.
Finalmente, dentro de las posibilidades que presenta un desarrollo que utilice nicamente la potencia vital de la ciudad origen del mismo, est el desarrollo unidireccional y dinmico, que
presenta las ventajas de poderse relacionar sin intervenciones
ajenas, utilizando nicamente la capacidad vital de la ciudad, y,
por otra parte, sigue manteniendo el concepto inicial de la ciudad
como de un algo alrededor de una nada, permitiendo que el crecimiento de la ciudad se produzca en todo momento proporcionado en el tiempo yen el espacio en relacin a los diferentes rganos constituyentes de la misma.
La diferencia que presentara este tipo de crecimiento con
respecto al de la ciudad tradicional es la misma que presentara
un can, segn se mire de frente con la seccin transversal del
mismo enfrentada al observador, o bien que ste se contemple en
tod~ su longitud.
En el primer caso, esa cosa-gora-y el resto que crece a su
alrededor nos muestran la ciudad griega, la ciudad tradicional.

UN EJEMPLO CARACTERSTICO DE PLAl"EAMIENTO GENEHAL

65

En el segundo caso, el vaco, ahora alargado, y lo que a su alrededor se forma, el can contemplado en toda su longitud, nos
muestra lo que es un crecimiento monodireccional. El primero es
el crecimiento tipo caracol; el segundo un crecimiento direccional.
Este tipo de crecimiento direccional tiene indudables ventajas.
En Roma he observado cmo al ir desde el centro hacia el
exterior se produca un curioso fenmeno. Esto era que en cierto
punto se contemplaba un barrio elegante, perfectamente presentado, con casas muy agradables; a continuacin, las casas que no
lo eran ya tanto. Un poco ms all apareca el suburbio. Lo curioso es que a continuacin del suburbio vuelven a presentarse
otra vez casas estupendas, otras de inferior calidad y otra vez el
suburbio.
Esto reproduce el hecho de la ocupacin y el del valor del
suelo. Hay que edificar donde haya espacio para ello. Por otra
parte, es preciso edificar las casas de menor valor en donde los
terrenos alcancen tambin menor valor, es decir, alejados. Y, naturalmente, el suburbio' ms lejos, donde se pueda y donde, en
tanto persista, no se edificar en calidad por razones de sobra
conocidas.
Este esquema, aunque se haya producido espontneamente es,
aunque parezca absurdo, sin embargo, una organizacin de la
ciudad.
2.

UNA ORGANIZACIN TIPO: LA ESCALA DE COMUNIDADES.

La ciudad, en cualquier caso, se presenta como un conjunto

de diferentes comunidades, que no son el resultado del capricho
del proyectista porque se presentan incluso en ausencia de proyectista y de proyecto.
Lo que puede y debe hacer el proyectista es organizar la ciudad teniendo en cuenta esas comunidades para organizarlas.
Puede establecerse una escala de esas comunidades de que
hablamos. La ciudad se organizara entonces como un conjunto
armnico de comunidades.
En primer lugar tenemos la constituida por una cifra de poblacin del orden de los 1.000 1.500 habitantes. Podemos con..;
siderarla como una agrupacin en torno a una guardera. Aqu

166

FRANCISCO JAVIER DE MESONES CABELLO

las madres se conocen y se saludan al llevar a sus nios antee

de ir al trabajo o a la compra.
El siguiente grupo se organiza en torno a la escuela de enseanza primaria. Puede constituir una cifra de poblacin de unos
5.000 habitantes. Tiene tambin un centro comercial de carcter
primario, en donde se efecta la compra diaria.
El siguiente grado lo constituye una cifra de poblacin de
unos 10.000 habitantes. Esta comunidad se puede considerar organizada por la parroquia. En esta comunidad aparece el cine
o el cine-teatro y presenta ya un comercio, un nivel comercial
extraordinario: hoteles, restaurantes, etc., etc.
Otra comunidad, la siguiente en la escala, la segunda en autosuficiencia, viene constituida por el orden de los 20.000 habitantes. Este es el nivel de una pequea ciudad. Una ciudad que vive
tranquila, sin graves problemas de trfico, ni de distancias, ni de
aglomeraciones. Aqu se necesitan ya centros de segunda enseanza y un centro cvico-comercial de carcter secundario, en
donde se ubican instalaciones representativas.
Al agruparse varias comunidades de esta cifra de poblacin, 80.000, 100.000, 120.000 o ms habitantes, aparece el centro ~vico-comercial primario. Aqu las instalaciones tienen un
carcter y una amplitud de ms categora: galeras comerciales,
teatros, pabelln de deportes. En otro orden de ideas son las Delegaciones ministeriales o extranjeras.
Partiendo de la base de las comunidades, la ciudad se organiza compensando las diferentes funciones y los espacios ocupados
por cada especfica funcin.
La ciudad se puede organizar sobre un esquema de comunidades, en el que se tiene en cuenta la funcin, la capacidad y la
distancia.
y este esquema puede llevar en s mismo el germen del desarrollo, disponer en s mismo esa cuarta dimensin: el tiempo,
para que su estructura permita el desarrollo sin hipertrofias o
atrofias.
3.

EL CAMINO VOCACIONAL.

Estos esquemas y otros que se podran formular sobre otras

. bases es preciso, adems, ponerlos en relacin con el ncleo cuyo
desarrollo se estudia. No es 10 mismo, evidentemente, estructurar

UN EJEMPLO CARACTERSTICO DE PLANEAMIENTO GENERAL

167

una ciudad totalmente nueva, salida de la nada como quien dice,

que org~nizar el desarrollo de otra con una historia tras de s.
Es necesari~ en este caso que conozcamos profundamente esa
Ciudad. Esto es, que descubramos las tendencias de desarrollo
condicionadas. Este concepto hay que buscarlo a travs de una
minuciosa informacin, que abarca desde el clima, la topografa,
la poblacin y la economa. La historia y muchas otras cosas.
Anlisis de informacin que I:lOS pone de manifiesto las tendencias de su desarrollo y los condicionantes de ste: la vocacin
urbana.
Absurdo sera querer plantear un planeamiento de desarrollo
contrario a la vocacin que manifiesta la ciudad. Planear es encauzar la vocacin.
Conocida la ciudad, se puede plantear el desarrollo. Esto, la
nueva ciudad, es el Plan general de ordenacin (una de las pocas leyes grficas que existen), que ana el desarrollo futuro con
la ciudad que exige ese desarrollo.
Como ilustracin de las tendencias de desarrollo, y a la vez
como un ejemplo de esa tendencia que puede justificar los desarrollos mono-direccionales, se me viene a la memoria un hecho vivido por m en Oviedo.
Recuerdo la calle Ura. Viene a ser el eje de Oviedo. Los comercios se desarrollaban a lo largo de este eje, uno a continuacin
de otro. Era curioso ver cmo en cada bocacalle el comercio, los
comercios, se expandan por ella y saltaban la calle y continuaban a lo largo de la calle Ura.
Ms curioso era observar el paseo del domingo. Este llegaba,
en su ir y venir, hasta el ltimo. y cuando viviendo yo all se instal un gran comercio, con escaparates profusamente iluminados,
el paseo se alarg hasta all, unos 20 30 metros ms. El da que
se iluminaron los escaparates de esta nueva instalacin, el paseo
se hizo 30 metros ms largo.
V.

UN EJEMPLO DE PLAN GENERAL

1. Los

PLANOS:

PLAN

GENERAL DE OVIEDO.

Como el tiempo ya escasea, vamos a proyectar una s~rie de

diapositivas de los trabajos realizados para el Plan general de
Oviedo.

168

FRANCISCO JAVIER DE MESONES CABELLO

Estando presente el seor Alcalde de Oviedo quiz no deba

decir que este planeamiento, debido a las grandes facilidades
prestadas por el Ayuntamiento, es uno de los ms profundos realizados hasta el momento.
Las diapositivas que vamos a proyectar son slo una seleccin, 15 20, de las muy prximas a la centena que constituyen
el trabajo.
(Se proyectan diapositivas).
Este plano cOITesponde al de ubicacin fsica de los comercios existentes en la ciudad. Con diferentes signos se sealan
las distintas clases con aITeglo a la clasificacin internacional.
En este otro se grafica en' forma sinttica el contenido del
anterior. Aqu se ven diversas manchas, correspondientes a d,iferentes rayados, que indican las reas de implantacin de algunos tipos de comercio; de alimentacin, por ejemplo, sta, o el
rea que abarcan las farmacias, como esta otra; o bien el que
sealan los comercios de calzado, etc., etc.
Estas reas nos van definiendo zonas de diferente carcter
y nos van mostrando, adems, cmo se va desarrollando la ciudad.
Este otro plano recoge la ubicacin de los establecimientos de
hostelera, clasificados por categoras: hoteles, pensiones, restaurantes o bares, etc., etc.
Aqu, como en muchos otros que vamos a tener ocasin de ver,
se observa un fenmeno curioso. Aqu est ubicado el Campo de
San Francisco, un hermoso parque en el centro de la ciudad. Puede verse cmo en su parte ms alejada del centro, el parque va
creando un vaco de edificacin, algo as como un obstculo
puesto al paso de una corriente de ~gua que deja tambin un
vaco en la corriente. Este fenmeno es general. Yo lo he observado en Valladolid, con el Campo Grande, o en Madrid, con el
Parque del Retiro.
El siguiente plano muestra la ubicacin de las industrias. Estas se han clasificado por ramas de actividad y por importancia.
Como siempre, en el plano de anlisis que se muestra ahora se
sintetizan los datos que, individu~lizados, se sealaban en el plano anterior. En este plano de anlisis quedan perfectamente sealados los centros de gravedad de las industrias, las zonas de
mxima concentracin.
Estas mismas caractersticas, aunque con diferentes reas y

UN EJEMPLO CARACTERSTICO DE PLANEAMIENTO GENERAL

169

situaciones, es la que nos muestran los dos planos que vemos ahora. Primero, la ubicacin individualizada de los centros administrativos y a continuacin el plano de anlisis correspondiente.
Aqu se ven, primero un centro claramente definido, como resultado de la mxima concentracin, y luego esta elipse, de mucha mayor rea, donde se concentran, con menor intensidad, los
restantes.
La atencin se dirige ahora, en este plano, a la ubicacin de los
centros religiosos. Concretamente, son de destacar las ubicaciones
de las parroquias. No hay duda de la importancia no slo religiosa, sino social y educativa de estos centros.
Para el anlisis de esta realidad, como es la situacin de los
centros religiosos, vamos a utilizar dos mdulos, como se recoge
en el plano de anlisis que viene a continuacin. En l, con centro en cada centro parroquial, se determina un crculo cuya rea
cubre una poblacin de unos 10.000 habitantes, teniendo en cuenta para ello la diferente distribucin de la poblacin en los diferentes distritos. Como se ve aqu, en el centro la superposicin de
las reas de servicio de las parroquias es grande muchas veces,
mientras que en las zonas ms exteriores, a pesar de ser los
crculos de un radio mucho mayor debido a la baja densidad
humana de las zonas ms alejadas del centro, todava quedan muchos puntos sin cubrir.
Tambin tomando como centro la situacin de los centros parroquiales y con un radio que seala la distancia fsica de mxima eficacia, es decir, el rea de servicio, pudiramos decir de comodidad en relacin a la distancia que es preciso recorrer para
asistir a los actos religiosos, se sealan estos otros crculos. Como
se ve, en el centro la superposicin es notoria; en cambio, fuera del centro, las reas no servidas son numerosas.
Puede verse cmo una ms racional distribucin, con los mismos centros, prestara, sin duda, un mejor servicio.
Este plano seala la situacin de los institutos de enseanza
media y sus filiales. En el anlisis se sealan las reas en funcin de la poblacin servida y se ponen de manifiesto las zonas
carentes de servicio.
Tambin se ha sealado en este plano la situacin de los domicilios de algunos profesionales: ingenieros de caminos, arquitectos, notarios, etc., etc.

J70

F'RANCISCO JAVIER DE MESONES CABELLO

Es curioso cmo pone de manifiesto este plano de anlisis observar que los domicilios de los varios ingenieros de caminos sealan un crculo, cuyo centro es el del ingeniero jefe de Obras
Pblicas. Cmo lqs tres notarios existentes se sitan en los vrtices de un tringulo equiltero con el Parque de San Francisco
en su interior.
En este otro plano se sealan las zonas verdes y los centros
deportivos, y en el anlisis, en este otro plano, las reas a que
sirven. En cuanto a las zonas verdes, el excelente Parque de San
Francisco y su posicin central cubre una importante funcin.
Oviedo es todava una ciudad no muy grande y no se presentan
todava esos problemas de carencia de zonas verdes, como, por
ejemplo, en Madrid, en ese barrio de Salamanca, para sealar un
ejemplo, que queda convertido en un enorme desierto de piedra.
Problemas bsicos en las ciudades en el momento presente lo
constituyen los originados por el trfico rodado. Al estudio de
estos problemas se dedican estos otros planos. El primero que vemos nos determina la situacin de los aparcamientos, mejor dicho, los lugares-idneos o no-en donde es posible aparcar. La
capacidad total de aparcamiento'es sta que aparece sealada aqu
grficamente.
Este otro .plano seala los lugares en donde se produjeron
accidentes, especificando la gravedad de los mismos y el nmero
de los producidos en un ao.
Quedan perfectamente sealados los puntos ms peligrosos,
circunstancia que en otros estudios, cuyos planos no hemos proyectado, se ponan de manifiesto.
En este otro plano se sealan las calles atendiendo a la pendiente.
Para no cansar al auditorio, voy a ir pasando la serie de planos que nos quedan por examinar sin ms que sealar el contenido de los mismos.
Plano de itinerarios y paradas de los transportes urbanos.
Plano de anlisis de reas servidas en atencin a la distancia a recorrer con centros en cada parada (saturacin en el centro y reas no servidas en muchos otros puntos).
Puntos de parada de itinerarios e~ la ciudad de las lneas de
transporte interurbano. (El mismo fenmeno de saturacin del
centro).

UN EJEMPLO CARACTERiSTICO DE PLANEAMIENTO GENERAL

171

Redes ferroviarias. Se ve claramente el cinturn que oponen

al desarrollo urbano. En este punto, en el que la va va elevada,
se ha practicado un tnel. La ciudad, cerrada por la va, encuentra un punto de escape y contina su desarrollo.
Plano de redes elctricas. Anlisis de reas servidas (la iniciativa privada cubre toda la ciudad con su servicio).
2.

PLAN GENERAL DE VALLADOLID.

Para no cansar ms, y como final, se proyecta ahora un plano

que no corresponde a Oviedo. Es de Valladolid. Puede verse aqu
un ejemplo de desarrollo direccional y una agrupacin de comunidades.
Las lneas rojas son autopistas. Estas otras naranjas son las
de circunvalacin de comunidades.
Aqu se ve, a todo lo largo, el centro cvico-comercial, prolongacin del actual que se desarrolla a lo largo del paseo de Zorrilla. A cada lado, las comunidades residenciales, con aquel centro como eje. El can de que hablbamos.
Dentro de cada comunidad, una separacin de circulaciones:
peatn y automvil claramente diferenciadas. Situacin de escuelas. Obsrvese que para ir a la escuela no hay necesidad de
cruzar vas de trfico rodado. Las madres pueden dejar tranquilas a sus hijos camino de la escuela.
VI.

CONCLUSION

Voy a terminar. Y voy a decir como final, que son nuestros

hijos y los hijos de nuestros hijos los que tenemos que tener
presentes cuando proyectamos la ciudad.
As nuestros herederos nunca nos podrn achacar que les hemos legado un monstruo que, como el mitolgico minotauro, les
exige el tributo diario de su tiempo, su alegra, su vida.
Muchas gracias.

UIi ejemplo caracterstico de planeamiento

parcial
POR

FERNANDO DE TERAN TROYANO

Arquitecto. Jefe de Planeamiento Residencial de la Gerencia de Urbanizacin
del Ministerio de la Vivienda.

SUMARIO: l. Articulaci6n del planeamiento territorial segn la legislaci6n.-

ll. Definici6n y caracterizaci6n del planeamiento parcial en el marco

legal. Documentaci6n constitutiva. Anlisis de la misma.~III. Consideraciones generales sobre la tcnica actual del planeamiento urbano.-IV. Condiciones 6ptimas de habitabilidad.-V. Organizaci6n social: teora
de las comunidades urbanas.-VI. Organizaci6n funcional: la red viaria
como agente de configuraci6n espacial.-VII. Consideraciones en el orden
esttico.-VIII. Referencia a un caso concreto y caracterStico. Anlisis
del Plan parcial de ordenaci6n del polgono Lobete de la ciudad de
Logroo.

l.

ARTICULACION DEL PLANEAMIENTO TERRITORIAL

SEGUN LA LEGISLACION

Como es sabido, la mayor parte de las legislaciones urbansticas actuales, entre ellas la espaola, estn articuladas sobre la
-base de que el planeamiento territorial se desarrolla escalonadamente de mayor a menor, partiendo de amplios Planes generales
o comarcales que son luego divididos en Planes parciales o detallados, cuya yuxtaposicin da el desarrollo total del Plan general. Estos Planes parciales o detallados abordan el estudio concreto de una zona determinada, con una intencin y un grado de

174

FERNANDO DE TERN TROYANO

afinamiento imposible y hasta inconveniente en la gran escala del

Plan general.
A la problemtica y entidad de los Planes generales se ha dedicado otra Conferencia de este Ciclo, por lo cual nos centra-o
remos ahora en el estudio de los Planes parciales, refirindonos
exclusivamente a la situacin espaola.
Obligado punto de partida es la definicin y normativa que
esta forma de planeamiento recibe de la Ley sobre Rgimen del
Suelo y Ordenacin urbana, que en su artculo 10 configura un
documento paralelo al Plan general, que sirve para el desarrollo
de ste y que desciende hasta el grado de concrecin que permite'
sealar alineaciones y caractersticas de vas y plazas, situacin
de edificios pblicos de todas clases, reglamentaciones de uso, volumen, higiene, esttica, etc.
Cabe sealar ya aqu, sin embargo, el hecho evidente y pocorecordado de que la Ley no exige en absoluto el detallado acabamiento con el que normalmente se realizan los Planes parciales
y con el que incluso son exigidos por algunos organismos oficiales. Basta repasar el artculo 10 de la Ley del Suelo para com-
probar que no se menciona para nada ni la ordenacin de la edificacin ni la parcelacin, aspectos reservados, al parecer, en el
criterio del legislador, a los ulteriores proyectos de edificacin
que con sujecin al Plan parcial vendran a ocupar las zonas destinadas a cada uso.
Por lo tanto, en la vigente legislacin espaola, el orden y la:.
armona arquitectnica del resultado final es~ confiado exclusivamente a los preceptos que a la edificacin se impongan en las'
ordenanzas reguladoras del Plan parcial.
Este hueco entre el Plan parcial y la edificacin es el que
trata de llenarse por organismos y entidades promotoras, exigiendo en el primero una serie de precisiones que la Ley no le
seala, tales como planos de volmenes y parcelacin, con el grave
inconveniente de que en la mayora de los casos, sobre todo cuan-do la edificacin no va a ser acometida en su conjunto en un
plazo inmediato, estos planos no pueden estudiarse con la debida
precisin por desconocimiento de programa y exigencias de esa
futura edificacin, resultando as unas ordenaciones de volmenes arbitrarias y esteticistas que luego suponen una atadura molesta e injustificada para el verdadero desarrollo de la edificacin.

UN EJEMPLO CARACTERSTICO DE PLANEAMIENTO PARCIAL

175

11. DEFINICION y CARACTERIZACION DEL PLANEAMIENTO PARCIAL EN EL MARCO LEGAL. DOCUMENTACION CONSTITUTIVA. ANALISIS DE LA MISMA

Pero dejemos a un lado este problema de la definicin de la

edificacin, que requerira un proyecto ajustado por sectores, realizado en el momento en que la ejecucin de la edificacin hubiese llegado a ser inmediata, y veamos el alcance y las caractersticas generales de la documentacin que compone el Plan parcial.
Para mayor claridad vamos a descomponerla en cuatro grupos de documentos, que en su conjunto daran la suma de los
conceptos y las precisiones contenidas en el artculo 10 de la
Ley del Suelo:
1.o Planos de informacin.
2. o Planos de proyecto.
3. o Memoria.
4. o Ordenanzas.
Al primero de estos grupos, los planos de informacin, est
encomendada la aportacin de los datos referentes a la situacin
actual de los terrenos sobre los que se va a actuar:
a) Topografa, accidentes geogrficos, cursos de agua, vegetacin, edificaciones, etc.
b) Situacin jurdica en relacin con cualquier planeamiento
territorial que pueda afectarlos (Plan general, otros Planes parciales), o con proyectos de inters pblico (Planes de la Renfe, del
Ministerio de Obras Pblicas), o con usos existentes (vas pecuarias, lneas elctricas, conducciones de todas clases).
e) Conexin con ncleos urbanos prximos, vas existentes,
zonas de trabajo y conducciones de agua, alcantarillado y electricidad que puedan ser aprovechados.

El segundo grupo de documentos, los planos de proyecto, deben expresar claramente las previsiones que se establecen para
la ordenacin:
a)

gulares.

Zonificacin de usos y emplazamiento de edificios sin-

FERNANDO DE TERN TROYANO

176

Red viaria, con especificacin de alineaciones, nivelaciones y caractersticas de las vas y plazas (lo que supone una
rectificacin de la topografa natural de acuerdo con el proyecto
de esta red).
e) Esquemas de servicios (agua, alcantarillado y electricidad) .
b)

La Memoria debe contener, en primer lugar, la justificacin de

la ordenacin, entendiendo por esto tanto una exposicin de los
datos que han servido de base para las previsiones del planeamiento, como la explicacin de la solucin concreta adoptada, razonando los motivos que han llevado a ella. Finalmente debe contener un plan lgico de realizacin en etapas, si es que no se va
a ejecutar de una vez, y un estudio econmico que permita comprobar que la iniciativa est fundadamente apoyada en unos medios econmicos que garantizan la ejecucin y que quedan jurdicamente afectos a la misma.
La estructuracin de esta Memoria debe abarcar, pues, los
siguientes puntos:
a) Informacin general de la localidad (datos fsicos, histricos, sociales, econmicos).
b) Informacin concreta sobre los terrenos en que se acta
(geologa, cimentacin, caractersticas climatolgicas, posibilidades de trada de .aguas y de vertidos, enlaces con vas existentes,
zonas urbanas, zonas de trabajo, relacin con planes existentes,
etctera) .
e) Datos de partida para el Plan (superficie disponible, nmero de viviendas, coste de adquisicin de terrenos, coste previsto de urbanizacin, nivel econmico de la poblacin, etc.).
d) Programa de necesidades (parroquias, escuelas, institutos,
guarderas, comercio, esparcimiento, etc.).
e) Solucin propuesta (descripcin de la estructura urbana,
red viaria, servicios).
f) Plan de etapas.
g) Estudio econmico.

Por ltimo, las ordenanzas reguladoras, que fijan el uso, el

volumen y las condiciones de la edificacin y de los elementos naturales de cada zona del Plan, deben ser estudiadas y articuladas

J77

UN EJEMPLO CARACTERSTICO DE PLANEAMIENTO PARCIAL

con el mximo inters, pues, como ya hemos dicho, de ellas depende fundamentalmente el resultado final del conjunto. Como
mnimo deben hacer alusin a los siguientes puntos:
a) Tipos de edificacin y criterios de agrupacin, separacin, edificabilidad, altura y volumen mximos, etc.
b) Usos y destinos permitidos en cada zona.
. e) Condiciones sanitarias de la edificacin.
d) Condiciones estticas de la edificacin.
e) Caractersticas de las vas de circulacin rodada y previsiones generales sobre aparcamiento (aunque la Ley no lo mencione) .
f) Caractersticas, usos y condiciones de los espacios libres.
g)
Caractersticas y normas de ejecucin de la urbanizacin
complementaria (vas de peatones, jardinera, acometida a servicios, etc.).
h) Control de la edificacin y alcance de las ordenanzas.

Esta es, en lneas generales, la composicin y estructura de un

Plan parcial de ordenacin, tal como queda definido y configurado
por la legislacin, marco ineludible dentro del cual debe trabajar
la tcnica.

m.

CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA TECNICA

ACTUAL DEL PLANEAMIE:NTO URBANO

A continuacin vamos a tratar de dar una idea acerca de la

elaboracin del Plan parcial, no como documento legal, sino como
proyecto, como documento tcnico.
El punto de partida es la informacin, de tipo general, sobre
la localidad, y de tipo concreto, sobre los terrenos que se van a
ordenar, que proporciona los pies forzados y los condicionamientos, tanto para el planteamiento conceptual como para la configuracin formal, los cuales obran como esas necesarias cortapisas
que al limitar la libertad del proyectista le amarran a la realidad,
impidindole derivar hacia un terreno terico de concepciones
formalistas que, como en tantos planes del siglo XIX, ignora los
elementos naturales y reales para ofrecer bellas composiciones
geomtricas ideales.
Ustedes recordarn, y permtasenos esta digresin, cmo dest~

178

FERNAl'DO DE TERN TROYANO

de la antigedad han existido en la Historia ciudades planeadas,

pensadas de antemano y replanteadas de una vez sobre el terreno
antes de su edificacin, ciudades fundadas por la voluntad de un
soberano poderoso o de un pueblo maduro comunitariamente.
Estas ciudades fundadas han sido siempre para el hombre objeto de una compleja suma de ilusiones y esperanzas, deseando
encontrar en la ciudad creada a voluntad la solucin a los problemas que se le planteaban ya en las ciudades crecidas desordenada y espontneamente, que era en las que ms frecuentemente
viva. De ah que en la fundacin y planeamiento de estas ciudades nuevas interviniesen, junto con consideraciones prcticas y
reglas obtenidas de la experiencia, una serie de actos religiosos,
clculos astronmicos o lucubraciones filosficas, encaMinadas a
la obtencin de la ciudad ideal. As el augur etrusco trazaba un
surco en la tierra despus de haber observado el vuelo de las aves.
Hipodamos de Mileto basaba sus racionales trazados regulares
en misteriosas relaciones numricas de ascendencia pitagrica, y
los arquitectos del Renacimiento desarrollaban su concepcin de
la ciudad poligonal radioconcntrica, tanto a partir de las nuevas
tcticas defensivas creadas por la artillera, como del nuevo concepto de la geometra y de la belleza ideal que estaban descubriendo basado en la perspectiva. Ya ms cerca de nosotros encontramos los modelos tericos de ciudades ideales propuestas por
los primeros socialistas utpicos como Owen y Fourier, y los ms
interesantes de la ciudad lineal de Arturo Soria, la ciudad jardn
de Ebenezer Howard y la ciudad radiante de Le Corbusier.
Esta aspiracin del Urbanismo a encontrar una especie de
frmula ideal para la creacin de nuevas ciudades ha sido una
fuente fecunda de inspiracin y ha ido desde el plano terico,
animando y dirigiendo la labor real y concreta del planeamiento
urbano. Pero cuando una de estas concepciones tericas ha sido
llevada a la prctica, ha debido sufrir una deformacin en su
abstracta formulacin, una adaptacin a la realidad a costa de
sacrificar su pureza ideal. Y si esta rectificacin no ha sido hecha
al mismo tiempo en que se cre la ciudad, es la vida, a lo largo
de la Historia, la que se ha encargado de cortar, alargar, extender o separar.
El Urbanismo de hoy desconfa de las formulaciones tericas
que desembocan en configuraciones formales. Hay un cierto es-

UN EJEMPLO CARACTERSTICO DE PLANEAMIENTO PARCIAL

179

cepticismo respecto a todo lo que pueda suponer una imposicin

apriorstica, deducida exclusivamente de un deseo formalista de
belleza o de bondad ideales. El planeamiento urbano, lejos de concebirse como una tarea fundamentalmente artstica y libre (lo
que ha dado lugar a esos Planes que son simples combinaciones
geomtricas abstractas), se entiende ms bien como una funcin
compleja, cuya resolucin exige la previa determinacin y conocimiento de todas las variables que intervienen en ella. Y estas
variables condicionan y limitan las posibilidades del planeamiento al mismo tiempo que le dan los puntos de apoyo y las directrices para su desarrollo.
Por eso un Plan de ordenacin actual no puede ser nunca una
composicin geomtrica perfecta, porque parte de los datos de la
realidad, naturales o artificiales, los cuales, en su conjunto, no se
ajustan normalmente a leyes geomtricas.
Todo esto viene a propsito de la forma en que el urbanista
se enfrenta hoy con la ordenacin de un territorio en este grado
de planeamiento parcial al que nos estamos refiriendo. Al urbanista actual no se le ocurrir nunca concebir a priori una bella
ordenacin geomtrica, desligada de la realidad, para imponerla
luego al terreno, sino que los datos concretos de ese terreno
son los que le proporcionan las directrices para su plan, junto con
todas las dems determinantes de tipo histrico, social, demogrfico, econmico, etc.
Sin embargo, a pesar de lo que acabamos de decir, es preciso
sealar que la moderna tcnica del planeamiento urbano, aunque
evite el formalismo en los resultados, tiene una fuerte base terica que acta como punto de apoyo y de partida y que va corrigindose, afinndose y amoldndose a las realidades, a medida
que aumenta la experiencia
Hay que tener en cuenta para entender esto que el Urbanismo
moderno se plantea la creacin de la ciudad sobre unas bases
nuevas, totalmente ineludibles, producidas por la radicalmente distinta situacin econmica, social y tcnica de la Humanidad y que
los resultados no han salido todava del terreno experimental.
Puede decirse que al planear ncleos urbanos nuevos no buscamos hoy la ciudad ideal a travs de intuiciones personales y
vagas teoras filosfico-estticas, sino la ciudad que racional y
cientficamente puede demostrarse superior. Esto nos aparta tan-

180

FERNANDO DE TERN TROYANO

to del formalismo como de las visiones utopistas que hoy proliferan bajo el signo de la ficcin cientfica.
La escala del planeamiento que nos corresponde examinar en
esta Conferencia, nos permite plantear el problema de la ordenacin de un ncleo nuevo, normalmente no autosuficiente, como
una compaginacin y armonizacin de las formas ptimas de resolver sus diversos aspectos parciales, y entre stos, los ms de.cisivos, que para nosotros son: las condiciones de habitabilidad,
la organizacin social, la organizacin funcional y el aspecto esttico.
IV.

CONDiCIONES OPTIMAS DE HABITABILIDAD

Entendemos aqu por condiciones de habitabilidad el conjunto

de fenmenos y situaciones que forman el aspecto fisiolgico del
marco en que se desarrolla la vida humana, es decir, los aspectos
ms naturales y primarios de ese marco en el que debe desarrollarse la vida del hombre, entendido simplemente como ente biolgico. Sern, por lo tanto, las caractersticas fisiolgicas del habitat humano el objeto de nuestra primera atencin.
Es evidente que, en gran parte, estas caractersticas dependen de la edificacin donde el hombre desarrolla la mayor parte de su vida y esto se sale de nuestro tema, pues entra en el
planteamiento de la arquitectura. Sin embargo, hay una serie de
'Caractersticas fisiolgicas directamente relacionadas con el planeamiento urbano, y de stas es de las que nos ocuparemos brevemente.
En primer lugar recordemos que la medicina y la fisiologa
~nsean que el habitat debe responder a ciertas exigencias del
proceso individual del anabolismo, es decir, de la funcin por la
cual el individuo, en ambientes adecuados, reorganiza y restablece el orden y el equilibrio de su organismo para poderse enfrentar con un siguiente perodo de fatiga. Para ello se requieren
unas condiciones que quedan aseguradas principalmente por el
'adecuado equilibrio termo-higromtrico, la tranquilidad acstica
y visual y la reduccin de las causas del cansancio fsico. Aparte
de estas condiciones para la normalidad del anabolismo, son tambin fundamentales la pureza del aire, la sequedad de las habita-

UN EJEMPLO CARACTERSTICO DE PLANEAMIENTO PARCIAL

181

ciones y la buena evacuacin y alejamiento de basuras yaguas.

usadas.
Dejando aparte las correcciones que por va mecnica puederr
hacerse en el interior de los edificios para obtener en ellas las
condiciones ptimas, tarea que cae de lleno en la tcnica de la.
construccin y que, por tanto, no nos compete en este momento,.
sealaremos que el planeamiento urbano puede contribuir a lograr estos objetivos, no slo por la adecuada eleccin de los parajes en funcin de sus condiciones climatolgicas, sino tambin
por la creacin de microclimas localizados por medio del control
de la influencia trmica del soleamiento y de la accin del viento, que pueden tener consecuencias importantes en la habitabilidad de las viviendas y de los espacios urbanos.
La ruidosidad de la ciudad y su falta de tranquilidad visual,
especialmente en relacin con la vibracin y movimiento producidos por el trfico, son continuos elementos de perturbacin de
la tranquilidad requerida. Tambin aqu pueden adoptarse medidas por parte de la arquitectura (insonorizacin) y por parte del
planeamiento: disposicin adecuada de la red viaria en relacin
con los sectores de vivienda, alejndolos de las vas de trfico y
disponiendo adecuadamente los espacios de aparcamiento y los
de estancia, aislados y plantados de vegetacin, con lo que se
obtienen elementos sedantes y espacios de distensin y reposo
al aire libre.
Hemos incluido tambin como condicin fundamental la sequedad de las habitaciones. Indudablemente que esto tambin
pertenece a la tcnica de la construccin, pero tambin es cierto
que el planeamiento puede hacer algo aqu y as fue visto en la
antigedad, cuando Aristteles ensalzaba y recomendaba la orientacin de las viviendas abiertas al medioda y cuando las geomtricas y racionales ciudades griegas planeadas repetan esta disposicin.
Ya en nuestros tiempos, la fe en la ciencia y el racionalismo de
los arquitectos alemanes del perodo de entre las dos guerras
mundiales dio origen a toda una concepcin sistemtica y rgida
de la ciudad basada en la orientacin de los bloques de viviendas.
Elegida la orientacin ptima en funcin del mayor nmero posible de horas de sol sobre cada vivienda, toda la ordenacin se
reduca a repetir alineaciones de bloques paralelos, separados en-

182

FERNANDO DE TERN TROYANO

tre s a distancias calculadas en funcin de la altura de los bloques y del ngulo de incidencia del sol, para que la sombra proyectada por cada edificio no cayese sobre el siguiente. Esta racional forma de composicin urbana dio lugar posteriormente a
la inclusin en la legislacin de muchos pases de disposiciones
encaminadas a asegurar un mnimo de tiempo de soleamiento diario a cada vivienda que se construyese y estaba basada en los trabajos de Pasteur y en la destruccin del bacilo de Koch por efecto de la radiacin ultravioleta solar.
Sin embargo, en 1950, el C. S. T. B., de Pars, demostr que
'era prcticamente ilusoria la presencia de la radiacin en el interior de las habitaciones, y posteriormente tambin que el verdadero remedio contra el bacilo est en asegurar la sequedad de
paredes, techos y suelos de las habitaciones, por lo que puede afirmarse que una vivienda orientada a Norte puede ser ms
sana que otra orientada a Sur, si por algn motivo en sta los
muros interiores permanecen hmedos y en aqulla no.
El planeamiento actual no tiene en cuenta el factor orientacin con la rigidez y dogmatismo con que lo defendi la escuela
racionalista a que hemos aludido. La edificacin queda, pues, ms
libre para adoptar las formas que sean ms convenientes en funcin de otras consideraciones y para poner a punto ur..a concepcin de la ciudad que complemente a la simplemente biolgica:
la ciudad como marco para el desarrollo de la vida total del hombre, entendido ste ahora ya como ente social.
V.

ORGANIZACION SOCIAL: TEORIA DE LAS COMUNIDA-

DES URBANAS
Bajo este nuevo enfoque no basta que el grado ptimo de las
condiciones de habitabilidad est conseguido en el terreno biolgico. Debemos preguntarnos ahora por las condiciones de bienestar total del hombre en la ciudad, independientemente de que
su cuerpo est a gusto. Debemos preguntarnos ahora por el ambiente de la ciudad y por el efecto que sobre este ambiente y
sobre la vida de relacin social tpicamente ciudadana puede ejercer la ordenacin y disposicin urbanstica de la propia ciudad;
es decir, debemos preguntarnos sobre la forma en que el urba-

UN EJEMPLO CARACTERSTICO DE PLANEAMIENTO PARCIAL

18!S

nista debe concebir la ciudad para hacer que en ella el hombre

se sienta socialmente a gusto.
En este terreno hay que empezar por reconocer que se sabe
poco. La sociologa es una ciencia muy reciente hacia la cual se
vuelven los urbanistas con ansiedad en peticin de luces, criterios
y orientaciones, tratando de sacar consecuencias para el proyecto de los estudios e investigaciones experimentales que aqulla
realiza sobre la realidad existente.
Una base para el proyecto, a nuestra manera de ver un tanto
abstracta y esquemtica, es la teora de las comunidades urbanas.
Ya en los primeros tiempos de la industrializacin, cuando el
socialismo utpico estudiaba las formas de salvar a la Humanidad, y cuando los grandes capitalistas filantrpicos edificaban
los primeros barrios ajardinados y las primeras ciudades satlites, apareci el deseo de resucitar las antiguas comunidades vecinales que formaban las aldeas y los barrios de las antiguas ciudades, con su carcter propio y distintivo, con su cierta autosuficiencia, con su lmite fsico y demogrfico definido y con unas
componentes caractersticas, entre las que estaban los edificios
singulares y todos los servicios comunes.
Se trataba de una reaccin contra las montonas y abstractas
geometras del Urbanismo formalista que caracterizaba al desarrollo urbano del siglo XIX, en el cual ya se haban empezado a
detectar las causas de tremendas enfermedades que, andando el
tiempo, se iban a convertir en verdaderas amenazas contra la vida
social: el desarraigamiento, el indiferentismo, la delincuencia, la
proletarizacin...
Se entrevea la necesidad de que las reas de habitacin contaran con un marco de paz, de tranquilidad, de vegetacin y que
estuviesen adecuadamente dotadas de unos servicios comunes
localizados de forma que contribuyesen a cohesionar a su poblacin. As naci el concepto de unidad vecinal, que en 1929 el
urbanista americano Ciarence Perry defini como un rea poblada capaz de mantener y requerir una escuela primaria con una
concurrencia de 1.000 a 1.200 alumnos, lo que supone una poblacin total de 5.000 a 6.000 personas.
Posteriormente otros urbanistas han trabajado sobre este
mismo concepto estudiando la forma fsica que debera adoptar
esta unidad urbana, discutiendo sus caractersticas ptimas en

184

FERNANDO DE TERN TROYANO

cuanto a tamao, densidad, etc., llegando a preparar una serie

de diagramas explicativos y una teora de la composicin de la
trama de la ciudad por asociacin de estos elementos, constituyndose una escalonada jerarquizacin de unidades urbanas, cuya
clula base es la unidad vecina!.
Esta organizacin en comunidades urbanas escalonadas ha
sido universalmente adoptada como un elemento operativo de la
tcnica del planeamiento, ya que es una forma clara y sencilla
de estructurar lo que de otra forma podra continuar en la lnea
de las aglomeraciones amorfas e indiferenciadas como las ciudades que crecieron anrquicamente a impulsos de la industrializacin.
Pero, como decamos antes, esta organizacin es, evidentemente, un tanto abstracta y la ms reciente sociologa discute su
conveniencia, especialmente en lo que se refiere a la delimitacin
y aislamiento de comunidades entre s. As, por ejemplo, Catherine Bauer se pregunta: Es el grupo coherente, identificado con
un rea bien definida, un instrumento para la complacencia chismorrera tpica de pequea ciudad o es, como la familia y el hogar, una necesidad bsica de nuestra sociedad para lograr la seguridad emocional? Cmo se relaciona nuestra alta movilidad
con el problema del vecindario? Deberamos intentar la creacin de un ambiente conducente al arraigo? (1).
Personalmente estamos ms bien con los que, atenindose a las
verificaciones experimentales, opinan que las tendencias sanas
de la sociedad moderna implican la desaparicin de los endogrupos
y las pequeas comunidades y que el verdadero progreso, posibilitado por los mtodos modernos de comunicacin, significa una
pauta de vida social cada vez ms amplia y variada, as como el
apoyo en la seleccin individual de amigos y actividades y un
tipo ms libre de desarrollo personal (2).
Por ello creemos que el empleo de la teora de las comunidades
urbanas en el planeamiento debe ser flexible y no dogmtico. Su
uso se impone slo por razones de comodidad y claridad.
En Espaa existe actualmente una versin de esta teora, definida oficialmente por el Plan Nacional de la Vivienda y exigida
(1) Catherine BAUER: Problemas sodales en la planificacin de la vivienda
y de la comunidad.
(2) Catherine BAUER: Ob. cit.

UN EJEMPLO CARACTERSTICO DE PLANEAMIENTO PARCIAL

185

por el Instituto Nacional de la Vivienda en todos los Planes de

ordenacin urbana que se promueven y ejecutan a travs de l.
Parte de una unidad vecinal de 5.000 habitantes, que llama ncleo residencia!, y llega al distrito, como unidad de 100.000
habitantes, pasando por la unidad de barrio, compuesta de
20.000 habitantes.
Como el Plan Nacional establece una densidad de poblacin
de 500 habitantes por hectrea, fija la extensin de estas tres comunidades urbanas en 10, 40 Y 250 hectreas, sealando asimismo los edificios singulares y el equipo comunitario de que debe
ir dotada cada una de ellas.
La experiencia que tenemos desde 1961, fecha de la promulgacin del Plan, es que la densidad es bastante excesiva, dificultndose mucho por esta causa la labor del planeamiento, ya que se
obtienen proyectos obligatoriamente congestionados. Sin embargo, no puede desconocerse que el deseable descenso de la densidad
a una cifra de 300 habitantes por hectrea, por ejemplo, tropieza con graves problemas econmicos que pertenecen a la poltica
general del Gobierno.
VI.

ORGANIZACION FUNCIONAL: LA RED VIARIA COMO

AGENTE DE CONFIGURACION ESPACIAL

Al hablar anteriormente de las caractersticas sociales de las

comunidades urbanas, hemos tocado de pasada los aspectos de la
actual movilidad humana dentro de la ciudad, asegurados por
los actuales medios de comunicacin. Si esto era algo muy im-'
portante en relacin con la caracterizacin social, debemos dedicar nuestra atencin sobre este punto, pues es evidente que
los problemas del desplazamiento, el acceso y el aparcamiento
han adquirido en la ciudad moderna un papel tan preponderante
que requieren una consideracin de primer orden. La capacidad
de desplazamiento que se ha creado con el desarrollo del automvil exige cada vez mayores superficies para la circulacin y el
aparcamiento y hace imposible que el proyecto de un nuevo ncleo urbano no sea concebido desde el origen con una estructura
adaptada a estas necesidades nuevas.
No nos interesa aqu el acondicionamiento de una ciudad existente, con su trazado antiguo, difcilmente compatible con una

186

FERNANDO DE TERN TROYANO

alta motorizacin, ya que el planeamiento parcial normalmente

aborda el estudio de ncleos nuevos o zonas nuevas de ncleos
existentes. Es, pues, el problema de la concepcin de la ciudad
adaptada al trfico actual el que debe atraer nuestra atencin.
El automvil, medio de locomocin individual hasta ahora
irreemplazable, ha venido a conmocionar brutalmente la tcnica
del planeamiento urbano de modo que no caben componendas:
o se cuenta totalmente con l, planeando la ciudad en formas
nuevas, o se prohibe su uso radicalmente. Esto no es ninguna
exageracin. En Espaa estamos an muy lejos de una alta motorizacin, pues an no se ha organizado en grande la venta de
segunda y tercera mano, la venta a plazos ni la liberalizacin comercial. Si, a pesar de ello, nuestras ciudades son cada da ms
incmodas, pinsese en el momento en que cada familia posea dos
vehculos como valor medio, que es la cifra que se ha demostrado
como de saturacin en los pases ms adelantados.
Muchos piensan que el coche ser abandonado por otros procedimientos de locomocin, como las sillas voladoras, las cintas
transportadoras, etc., pero, aunque es cierto que nuevos artefactos
estn en gestacin, los estudios ms serios realizados recientemente por los especialistas acaban siempre asegurando el futuro del coche actual o de un vehculo muy parecido que plantear
los mismos problemas de circulacin y estacionamiento. Por otra
parte, parece que un trfico urbano areo individual, con un desarrollo igual al que tiene hoy el trfico rodado, sera poco menos que ingobernable y dara lugar a problemas de circulacin
ms graves que los actuales. Por ello podemos afirmar con Robert
Auzelle que las ms costosas obras de red viaria acondicionadas
para el trfico actual sern amortizadas antes de que el hombre
abandone el coche. Es ms, este gran urbanista francs aade:
Basta recordar el atractivo irresistible que ejerce el coche como
medio personal de desplazamiento. Asegura a su propietario ventajas ciertas: velocidad de desplazamiento, costo reducido, confort y, sobre todo, posibilidad (terica) del puerta a puerta. Pero
todo esto no es nada al lado de su aspecto sociolgico y hasta mgico. Medio de locomocin esencialmente individualista, el automvil excita el amor propio y satisface la necesidad de borrachera
fsica que provoca la velocidad. El placer de conducir un coche

UN EJEMPLO CARACTERSTICO DE PLANEAMIENTO PARCIAL

187

rpido sobre una carretera despejada basta por s solo para legitimar la permanencia de este medio de locomocin.
Creemos que hay que contar con el coche y que el planificador
urbano de nuevos ncleos tiene que contar con una motorizacin
de saturacin, puesto que la ciudad que l va a crear va a durar
ms aos que los que sus habitantes van a tardar, al ritmo ac-tual, en alcanzar dicha motorizacin.
Todo esto tiene unas consecuencias inmediatas en el planeamiento.
No vamos a entrar aqu, como es lgico, en una exposicin de
la tcnica de la ingeniera de trfico, que es hoy una importante
y desarrollada rama del Urbanismo, pero s queremos aludir a la
decisiva aportacin que para el planificador de un nuevo ncleo
se deriva de los estudios de trfico que le permiten establecer,
primero, la direccin de las vas principales en funcin de los recorridos ms frecuentes, y luego, la jerarquizacin de todo el
-sistema viario que tiene que proyectar, calculando el ancho de
-cada calle en funcin del nmero de vehculos que debe recibir
en cada momento.
Por otra parte, hay que hacer constar que el problema concreto que se le plantea en cada caso al urbanista es muy varia-ble segn el tamao, la densidad y la autonoma del ncleo que
-est proyectando. En actuaciones de menos de 20.000 habitan-tes, adyacentes a alguna ciudad existente, como suele ser el caso
ms frecuente en el planeamiento parcial, la importancia de aqulla frente al nuevo ncleo es tan grande que el nuevo trazado viario viene forzado por las vas existentes de relacin con la ciudad.
Mayor influencia tiene an el hecho de que la zona en que se acta tenga o no prevista en s la absorcin de los puestos de trabajo de sus habitantes.
Entrando de lleno en los aspectos concretos del problema que
ms directamente interfieren en el planeamiento parcial, el urbanista se encuentra ante esta doble exigencia: mxima comodidad
y fluidez para la circulacin rodada y mxima tranquilidad y seguridad para el peatn. De aqu nace un conflicto, ya que se requiere que el automvil pueda ser totalmente aprovechado y,
sin embargo, que su paso o su simple presencia inmvil no estropee las condiciones ptimas de habitabilidad y de convivencia
:social de las zonas de vivienda. Es el conflicto entre la accesi

188

FERNANDO DE TERN TROYANO

bilidad rodada y la tranquilidad ambiental, denunciado por Buchanan y ya conocido de ustedes.

Diversas soluciones se han estudiado, propuesto y ensayado
en los ltimos aos, basadas todas ellas en los siguientes prin..
cipios fundamentales:
1. o
2.
0

3. o

Separacin de la circulacin rodada de la de peatones.

Distincin entre vas de circulacin y espacios de aparcamiento.
Diferenciacin y jerarquizacin del sistema de vas en funcin del trfico que cada una va a recoger.

De todas las soluciones, la ms radical es la creacin de diversos niveles para independizar totalmente al vehculo~ pero la
ms usada es la descomposicin celular de la ciudad en zonas
homogneas cuyo interior est libre de trfico rpido. Estas clulas urbanas estn separadas unas de otras por las vas de circulacin que las rodean y slo admiten en su interior el trfico que
genera su propia poblacin. El viario interior es, simplemente,
una red de acceso y aparcamiento que puede, o incluso debe, ser
un tanto sinuosa en su trazado para evitar las velocidades excesivas. Los estudios realizados permiten calcular el tamao y poblacin de estas clulas, que, como admiten un cierto margen de
variacin, pueden hacerse coincidir con los datos que al hablar
de las comunidades urbanas veamos que reunan las unidades
vecinales de unos 5.000 habitantes.
Esta coincidencia entre las exigencias de la organizacin social y las de la organizacin funcional nos permite considerar al
trazado de la red viaria, de cara a la prctica del planeamiento,
como el principal agente de la configuracin espacial del nuevo
ncleo, al facilitar el despiece del territorio en unidades urbanas
satisfactorias desde todos los puntos de vista: trfico, social, fisiolgico.
Finalmente, hablando an de la organizacin funcional, es
preciso sealar que en el conflicto entre accesibilidad y ambiente
a que antes aludimos juega un importante papel la forma en que
se dispongan las superficies de aparcamiento en relacin con los
espacios urbanos de convivencia y descanso. Una hermosa plaza
puede ver destruidos todos sus valores plsticos y sociales al ser

UN EJEMPLO CARACTERSTICO DE PLANEAMIENTO PARCIAL

189

invadida por los coches estacionados, y al proyectar, el urbanista

debe procurar una adecuacin de ambas necesidades.
VII.

CONSIDERACIONES EN EL ORDEN ESTETICO

Vistas estas bases del planeamiento en la escala que nos ocupa, preguntmonos ahora por los aspectos estticos que puedan
manifestarse en el mismo. Para ello habremos de dejar a un lado
a los que no ven en el Urbanismo ms que una tcnica y, por otro
lado, a los que todava lo conciben como una forma de crear escenarios, perspectivas y conjuntos monumentales ordenados de
acuerdo con trazados geomtricos o buscando sorprendentes efectos pintoresquistas.
Creemos que el Urbanismo sigue siendo un arte. Pero como
siempre que ha tenido vitalidad, este arte es un arte social, porque
es un arte til ofrecido al servicio de la comunidad. Por esto la
obra urbanstica, el nuevo ncleo, la nueva ciudad, es una obra de
arte, cuyo protagonista es el hombre en sociedad. Si lo sentimos
as y proyectamos pensando en la vida diaria del hombre en la ciudad, en sus necesidades, en sus movimientos, en su descanso, en
su diversin, olvidndonos de la Belleza con mayscula, estaremos en el camino para obtener la obra de arte urbano ms lograda.
Para ello es preciso despertar la sensibilidad para lo social.
Es verdaderamente incomprensible que tantos arquitectos actuales estn malgastando su tiempo, su talento y el dinero de la sociedad en los fuegos artificiales de una plstica sensacionalista,
costosa y exhibicionista, para el halago y la vanidad de unos pocos poderosos, en un momento como el actual, en que la Humanidad entera vibra cada vez ms ante los problemas del hambre
y el subdesarrollo.
Es preciso despertar la sensibilidad a una nueva esttica para
que pueda apreciarse la belleza de este organismo vivo que es
la ciudad vivificada interiormente por corrientes que la recorren
como flidos por sus arterias o que se remansan en determinados
puntos de reposo. Es una anatoma hecha de vas de circulacin
rpida, de redes lentas de estacionamiento, de paseos tranquilos
de peatones, de bulliciosas calles comerciales, de plazas y jardines.

190

FERNANDO DE TERN TROYANO

Pero, podr objetarse, todo esto tiene que adoptar unas formas fsicas determinadas y estas formas, a su vez, deben concebirse de acuerdo con una esttica, con una plstica. Cul es esa
nueva esttica urbana si es que existe?
El panorama que se ofrece al observador es, en este terreno
como en tantos otros, confuso y desconcertador. Desde los intentos
o propuestas nostlgicas y aorantes de los que pretenden una
artificial restauracin de ciertas formas urbanas espontneas,
muy en la tradicin de los pueblos mediterrneos (como son la
placita cerrada o la calle estrecha y tortuosa), hasta los ms fantsticos proyectos de ciudades espaciales que parecen sacados de
novelas de ficcin cientfica, toda una gama de variedades se nos
ofrece en el momento actual. Si tuviramos que pronunciarnos
sobre una esttica tan en gestacin nos atreveramos a sealar
que la composicin urbana en pequea escala, respondiendo cada
vez ms a los imperativos de una planificacin racionalizada, parece que ha de tender cada vez ms hacia la base de un nuevo
orden geomtrico, derivado de necesidades funcionales y econmicas que permita la repeticin sistemtica de elementos anlogos. Sin embargo, por su carcter dinmico, abierto y fluyente,
esta nueva geometra de la ordenacin no se traducir en las
composiciones tradicionales conclusas y estticas de la geometra
euclidiana, sino en una nueva forma de entender el espacio, hecha de fluencia, movimiento y cambio.
VTII. REFERE<NCIA A UN CASO CONCRETO Y CARACTERISTICO. ANALISIS DEL PLAN PARCIAL DE ORDENACION
DEL POLIGONO LOBETE DE LA CIUDAD DE LOGROO
Pasemos finalmente al ltimo punto de nuestra exposicin,
analizando un ejemplo caracterstico de Plan parcial. Todo lo que
hemos dicho anteriormente ha sido una preparacin general para
poder abordar este anlisis particular. Veremos ahora cmo se
concretan y materializan las ideas que hemos desarrollado antes
en forma abstracta.
Para ello hemos escogido entre los muchos polgonos que la
Gerencia de Urbanizacin tiene en ejecucin uno que nos parece
caracterstico y claro en su planteamiento: el poligono llamado de
Lobete, en la ciudad de Logroo.

UN EJEMPLO CARACTERSTICO DE PLANEAMIENTO PARCIAL

191

Responde esta actuacin a la actual poltica urbanstica del

Estado espaol, una de cuyas manifestaciones es la adquisicin
por expropiacin de extensiones de terreno en la proximidad de
las poblaciones con objeto de canalizar ordenadamente una parte
de su desarrollo y poner en el mercado solares urbanizados a bajo
precio, frenando la especulacin.
El polgono de Lobete es una superficie de 40 hectreas, situada al SE. de la ciudad y en contacto con sta. Los terrenos son
casi horizontales y tienen buenas condiciones de cimentacin. La
con~xin con la ciudad es inmediata a travs de la prolongacin
de las calles actuales, quedando en el futuro el polgono totalmente
incorporado al casco urbano como un barrio nuevo soldado y
trabado con la ciudad.
Ustedes recordarn que, cuando hemos hablado de la estructuracin social del planeamiento, hemos visto que el Plan Nacional de la Vivienda propona la unidad de barrio de 20.000 habitantes como una de las clulas del tejido urbano. Como la densidad recomendada por este mismo Plan Nacional es de 500 habitantes/hectrea, resulta que la unidad de barrio debe tener unas
40 hectreas de superficie total. Por lo tanto, el polgono de Lobete, de acuerdo con estas prescripciones oficiales, es, con sus
40 hectreas, una unidad de barrio para 20.000 habitantes.
Siguiendo tambin al Plan Nacional de la Vivienda, de acuerdo con el cual fue preciso ordenar el polgono, el programa de la
unidad de barrio se compona de un centro comercial, de un instituto de segunda enseanza, de dos centros parroquiales y de cuatro
ncleos residenciales o unidades vecinales de 5.000 habitantes,
cada una con su dotacin correspondiente, que consiste esencialmente en subcentro comercial, escuela primaria y guarderas infantiles.
Conocido este programa, el primer paso para sentar las bases
del planeamiento debe ser la toma de datos del emplazamiento,
tanto los procedentes de las caractersticas de los terrenos en s
mismos como los correspondientes a su relacin con la ciudad,
sus conexiones viarias y de servicios urbanos tales como conducciones de agua, electricidad y alcantarillado, y tambin las condiciones de vida previsibles de la poblacin que va a acoger el polgono. Inmediatamente aparece lo que antes llamamos capacidad
o adecuacin de la red viaria para actuar como agente de confi-

192

FERNANDO DE TERN TROYANO

guracin espacial del polgono, ya que, partiendo de las vas existentes y de la necesidad de comunicar el nuevo barrio con la
actual ciudad y con las zonas industriales, se puede proyectar
esta red viaria como forma de despiezar el polgono en cuatro
unidades vecinales libres de trfico de paso.
El resto del trabajo, una vez asegurado el buen funcionamiento del sistema viario por los correspondientes estudios de dimensionamiento de vas y jerarquizacin de las mismas, consiste en
buscar el adecuado emplazamiento de los edificios singulares y
servicios comunitarios: centro comercial, instituto, escuelas, parroquias, etc., y la organizacin ptima de las zonas destinadas
a vivienda, en todo lo cual deben prevalecer, a nuestro modo de
ver, unos criterios sociolgicos que permitan superponer al esquema de la circulacin rodada un esquema de circulacin andada, paseada, formada de una sucesin de espacios urbanos o paseos arbolados que hagan grato el recorrido o la estancia en la
ciudad para el peatn y que debe proyectarse en funcin de lo que
los estudios sociolgicos experimentles van proporcionndonos
en cuanto al conocimiento y control de las llamadas corrientes
vitales de la ciudad, lugares favorecidos por el paso ms frecuente, atraccin ejercida por diversos espacios en funcin de sus
caractersticas, impacto producido por la creacin de edificios o
centros de determinado uso, etc.
Pero la forma en que todo esto se materializa en el caso concreto que nos ocupa no se la puedo explicar a ustedes ms que
ensendoles los planos. Es por esto por lo que he preparado unas
proyecciones que vamos a ver a continuacin.
RELACION DE PROYECCIONES
1.

Fotoplano de la ciudad.

El casco medieval a orillas del Ebro. Regular.

La llanura circundante. La edificacin desbordada. El Espoln. El ensanche desde 1850.
El polgono.
El contacto con la ciudad.
Poblacin 64.000 habitantes.
Industria alimentacin.

193

UN EJEMPLO CARACTERSTICO DE PLANEAMIENTO PARCIAL

2.

Plano general de la ciudad.

El cruce de comunicaciones. La desviacin E-O por la circunvalacin segn el Plan general.
El ferrocarril.
El enclave en el polgono.

3.

Plano de ensanche de 1933.

Aparece la Gran Va al desviarse el ferrocarril. Urbanismo
geomtrico.

4.

Plan General de Ordenacin.

El problema de la Gran Va.
La carretera de Villamediana.
La zona industrial. Cascajos: 40 hectreas (50 a 150 obreros por hectrea).
Puestos de trabajo: 3.000 (correspondientes a una poblacin
total de unos 12.000 habitantes).

5.

El polgono.
La topografa.
El enclave.
La Gran Va.
La continuidad de las calles.
La edificacin que se respeta.

6, 7 Y 8.

Edificacin respetada.

9.

Descomposicin del territorio por la red viaria.

La solucin al problema de la Gran Va.
La calle existente (Norte).
La calle creada (Sur).
Las cuatro unidades de 10 hectreas (una mayor por Instituto) 5.000 habitantes.

10.

Red viaria completa.

Redes de aparcamiento. Nmero de aparcamientos, ya corto.
Situacin de centros comerciales y parroquias en funcin
corrientes vitales.

11.

Estructuracin social.
Red de peatones.
13

194

FERNANDO DE TERN TROYANO

Paseos arbolados.
Localizacin de dotaciones.

12.

Previsin de la edificacin.
Los elementos fijos.
Los elementos variables.
3 m3/m2

13, 14 Y 15.

Maqueta.

El patrimonio municipal de suelo

POR

JaSE M.l} BOQUERA OLIVER

Profesor de la Universidad de Madrid y del Instituto de Estudios de Administracin Local.

SUMARIO: l. La escasez de suelo en las ciudades.-Il. La na-eionalizacin

del suelo.-IIl. La creacin de pat,rimonios municip,ales de suelo: 1. Los

propsitos de la Ley del Suelo y Ordenacin urbana. 2. La realidad.IV. La incidencia del Plan de' Desarrollo en la poltica de creacin de
pa,trimdnios municipales de suelo.-V. Obstculos a la constitucin de
p.atrimonios municipales de suelo.-VI. Rgimen jurdico del patrimonio municipal de suelo.-VII. Conclusin.

l.

LA ESCASEZ DE SUELO EN LAS CIUDADES

La poblacin mundial aumenta rpidamente. Las ciudades

crecen y siguen creciendo en todo el mundo. El ritmo es de un
4 por 100 al ao, pero esta proporcin llega a duplicarse en las
ms grandes.
Los problemas que origina el rpido crecimiento de la poblacin, junto con un desarrollo urbano cada vez ms acelerado, se
magnifican por efectos de otro factor dinmico de la evolucin:
el del aumento de la cantidad de cosas que la gente necesita.
El Secretario General de las Naciones Unidas, Sr. U'Thant (1),
nos proporciona con las palabras anteriores la visin mundial de
uno de los fenmenos sociales de mayor trascendencia en nuestro
(1) Memoria titulada A mitad de camino en el Decenio de Naciones Unidas para el Desarrollo, presentada en julio de 1965 al Consejo Econmico y
Social de Naciones Unidas. Extractos de la misma publicados, con el titulo
El gran viraje, en El Correo (UNESCO), octubre, 1965, pgs. 4 y ss.

196

.JOS MARA BOQUERA CLIVER

tiempo: el aumento de la poblacin y su concentracin en las

ciudades (2).
La visin nacional del mismo hecho nos la resume con unos
datos numricos la Memoria sobre la ejecucin del Plan de Desarrollo Econmico y Social en su primer ao. Durante 1963 el trasvase neto registrado de poblacin de los Municipios rurales a los
centros urbanos alcanz la cifra de 154.000 personas, y en 1964,
de 180.000 personas (3).
Esta circunstancia ha convertido a las tierras prximas a los
ncleos urbanos en un bien muy codiciado y, cada da que pasa,
de mayor valor. Estas tierras se necesitan para construir, a ritmo acelerado, viviendas, calles, lo ms amplias posible, para permitir el movimiento de un nmero de vehculos que aumenta progresivamente; jardines para contrarrestar la polucin del aire,
cuyo ndice aumenta de manera alarmante. En ellas habr que
ubicar depsitos de alimentos, estaciones de ferrocarril y otras
muchas cosas que haran largusima su simple enumeracin.
Disponer hoy de terreno edificable y emplearlo convenientemente constituye el problema fundamental del Urbanismo (4).
El ritmo de la concentracin urbana de la poblacin es tan
rpido que los terrenos aptos para zonas de instalacin aumentan
de precio vertiginosamente.
Los rpidos aumentos de los precios originan siempre movimientos especulativos y las tierras prximas a las ciudades en
expansin no han sido una excepcin a esta regla general.
La especulacin de suelo edificable encarece las viviendas y
origina la deficiente planificacin y ejecucin del desarrollo urbano, pues, como deca recientemente el arquitecto seor Fisac (5),
la plusvala que crea la conversin de un terreno agrcola en terre(2) Un anlisis de datos recientes relativos al fen6meno de concentraci6n
de la poblacin nos ofrece Kingsley DAVIS en The Urbanization of the Human
Population, Scientlfic Amerlcan, septiembre de 1965, vol. 213, nm. 3, pgs. 41
y siguientes.
(3) La Direccin General de Urbanismo del Ministerio de la Vivienda ha
publicado un estudio sobre Areas metropolitanas de Espaa (Madrid, diciembre
de 1965) y en l pueden verse los ndices de crecimiento de la pODlacin desde 1930 a 1960 y desde 1950 a 1960 en nuestras reas metropolitanas. as
como el nmero de habitantes en cada uno de sus Municipios en los aos 1930,
1950 Y 1960.
(4) El suelo constituye el problema esencial del urbanismo, hasta el punto
de poderse confundir en la prctica los trminos "urbanismo" y "poltica del
suelo". (Plan de Desarrollo para el perodo 1964-1967, pg. 361).
(5) Entrevista en SP, 16 de enero de 1966, nm. 277, pg. 47.

EL PATRIMONIO MUNICIPAL DE SUELO

197

no urbano se necesita para transformar fsicamente lo agrcola

en urbano, y si aqulla va al bolsillo de los especuladores dicha
transformacin no se realiza convenientemente. Adems la especulacin en suelo descapitaliza otros sectores econmicos vitales
y produce otras consecuencias nocivas para la comunidad.
11.

LA NACIONALIZACION DEL SUELO

Todos estos problemas atraen y preocupan, lgicamente, a los

hombres de nuestro tiempo. Las soluciones que ofrecen para
los mismos son diversas, pero buena parte de ellos proponen la
aplicacin de una de las panaceas inventadas para los problemas
sociales de la poca en que vivimos: la nacionalizacin, en la acepcin ms amplia del trmino, del suelo urbano y urbanizable.
Escasea el suelo edificable y esta escasez perjudica al desenvolvimiento de la vida en las ciudades? Solucin: hagamos propietarias del suelo a las entidades pblicas.
Los redactores de nuestra Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin urbana soaron con esta solucin. El ideal de la empresa
urbanstica-nos dicen en la exposicin de motivos (lIT, c)-es
que todo el suelo necesario para la expansin de las poblaciones
fuera de propiedad pblica, mediante justa adquisicin.
No han sido los nicos con esta aspiracin.
En 1961, en la revista Socialist Commentary, un grupo de profesores y tcnicos urbanistas del laborismo ingls, que haban examinado la faz de Gran Bretaa y las cuestiones que suscita su
ordenacin urbana y rural (6), llegan a la conclusin de que sus
graves y difciles problemas slo pueden resolverse mediante
una medida extremadamente audaz y de vasto alcance y que constituye tambin la clave de nuestras dems propuestas, y sin la
cual muchas de ellas no podran jams realizarse. Proponemos
que la Nacin adquiera la propiedad de todo terreno con sujecin
a toda clase de condiciones y medidas de proteccin que, a nuestro juicio, bastarn para acallar cuantas legtimas objeciones
pudieran hacrsenos. Es el nico medio-entienden-de evitar
que los propietarios de terrenos cosechen ganancias a expensas
(6) Examen crtico de la poltica inglesa de Ordenacin urbana y rural,
puhlicado por el Ministerio de la Vivienda, Secretara General Tcnica, Doc., n(l,
mero 130/61 (180), Serie II, nm. 30/61 (45).

198

.JOS MARA BOQUERA OLIVEH

de los ciudadanos o desven el curso de la ordenacin urbana o

rural en inters de los particulares.
En Italia, el Proyecto Sullo de nueva Ley urbanstica descans sobre la misma idea: la expropiacin obligatoria de las
zonas de expansin, que pasaran a ser propiedad de los Municipios (7).
Podra traer a colacin otros testimonios probatorios de que
la solucin de la publificacin del suelo est ampliamente difundida, pero no creo sea necesario insistir en ello.
Nuestros legisladores, despus de proclamar su ideal, dicen de l: No es viable en Espaa. Requerira fondos extraordinariamente cuantiosos, que no pueden ser desviados de otros
objetivos nacionales, y causara graves quebrantos a la propiedad
y a la iniciativa privadas.
De otro lado, el partido laborista ingls llega al poder y no
nacionaliza el suelo. El Proyecto Sullo de Ley urbanstica para
Italia, presentado al Parlamento en 1962, contina siendo Proyecto.
Todo esto suscita sospechas. La afirmacin de que la propi~dad
pblica del suelo es la solucin ptima para el desarrollo urbano,
no ser, al menos para algunos, un desahogo sentimental? Algo
que inicialmente hay que proclamar a los cuatro vientos para
despus poder hacer con mayor tranquilidad otra cosa? Acaso la
mayora no comparte dicho ideal o la minora que decide como si
fuera la mayora es contraria al mismo?
Podra decirles cul es mi impresin. Pero bstenos comprobar que, proclamados los ideales, las leyes aplican a los problemas urbanos soluciones mucho ms modestas.
111.
1.

LA CREACION DE PATRIMONIOS MUNICIPALES

DE SUELO

Los PROPSITOS DE LA LEY DEL SUELO y ORDENACIN URBANA.

Nuestra Ley del Suelo, concretamente, se decide por una

poltica de creacin de patrimonios municipales de suelo. Si la
(7) Vase SERRALLONGA SIVILLA, Montserrat: El Proyecto "Sullo" para la
nueva Ley italiana de Urbanismo, Revista de Estudios de la Vida Local, nm. 133,
1964, pgs. 46 y ss., e Italia: En torno a la nueva Ley urbanstica (Discusiones y opiniones sobre el "Proyecto Sullo")>>, Ministerio de la Vivienda, Secre1ara General Tcnica, Doc., nm. 170/64 (425), Serie II, nm. 19/64 (109).

EL PATRIMONIO MUNICIPAL DE SUELO

199

adquisicin de la totalidad de las superficies afectadas por el planeamiento escapa a los medios econmicos del Estado, de los Municipios y de las Provincias, e incluso determinara otros efectos perjudiciales-dice su exposicin de motivos-, es, en cambio,
asequible a las Corporaciones locales adquirir paulatinamente terrenos que puedan servir como reguladores de precio en el mercado de solares. Considerndolo as, la Ley prev la constitucin
de patrimonios municipales de suelo, con carcter obligatorio
para los Municipios de poblacin superior a 50.000 habitantes (8).
No podemos convertir en propiedades pblicas a todas las
reas edifi~ables-nos vienen a decir los autores de la Ley-,
pero deseamos que los Municipios espaoles hagan suyas las zonas
agrcolas de posible conversin en solares, y nos parece tan buena la medida que obligamos a todos los Ayuntamientos de capitales de Provincia y a los de poblacin superior a 50.000 habitantes
a que constituyan sus patrimonios municipales de suelo.
No somos los espaoles los nicos que hemos adoptado y defendido esta frmula.
En el informe sobre Disponibilidad de terrenos y su afectacin a la vivienda y servicios conexos (9), redactado por el
Comit de la Vivienda, Construccin y Planificacin de la Comisin Econmica para Europa de las Naciones Unidas, se lee que en
Holanda, Noruega y Suecia las autoridades estatales recomiendan
(8) El Estatuto municipal de 8 de marzo de 1924, en su artculo 211, e),
permite a los Municipios, para fomentar la construccin de casas baratas, adquirir terrenos aptos para la edificacin de casas baratas, a fin de urbanizarlos,
arrendarlos o enajenarlos con aquel objeto. La Ley municipal de 31 de octubre de 1935, en su artculo 113, repite el texto del artculo 211 del Estatuto y
aade esta innovacin fundamental: Para el cumplimiento de las obligaciones
que en este artculo se imponen, los Ayuntamientos podrn utilizar todos los
beneficios de la Ley de Expropiacin forzosa. La Ley de Rgimen local vigente dice solamente que la actividad municipal se dirigir a la gestin urbanstica general, ensanche de poblaciones, viviendas... (artculo 101, 2, a), pero el
Reglamento de Bienes de 27 de mayo de 1955, artculo 13, impone a los Ayuntamientos de poblaciones mayores de 50.000 habitantes o capitales de Provincia
la obligacin de constituir patrimonios municipales. de suelo, sin referirse a la
posibilidad de expropiar para adquirir los bienes que debern integrarlos.
Estos son los antecedentes legales de las normas sobre patrimonio de suelo contenidas en la Ley de Rgimen del Suelo y Ordenacin urbana.
(9) Problemas que plantean las disponibilidades de terrenos y su afectacin a la vivienda y servicios conexos. (Informe de introduccin de la Secretara
de la C. E. E.)>>, Ministerio de la Vivienda, Secretara General Tcnica, Doc., nmero 98/65 (548), Serie n, nm. 25/65 (139).

200

JOS MARA BOQUERA OLIVER

e incitan a los Municipios a que constituyan patrimonios de suelo (10).

En otros pases-en Estados Unidos, por ejemplo-se da un
paso ms: se presta dinero y subvenciona a los Municipios para
que adquieran reservas de terreno.
N osotros habamos llegado ms lejos, al menos en los propsitos. La Ley del Suelo no slo oblig, incit y previ subvenciones para la constitucin de reservas municipales de suelo, sino
que, adems, al igual que la Ley municipal de 31 de octubre de
1935, otorg a los Municipios (artculo 73) un medio pblico excepcional, la expropiacin forzosa, para adquirir los terrenos necesarios con los cuales constituir dichas reservas.
Comprar anticipadamente los Municipios con medios privados
los terrenos que prevean van a ser edificables en el futuro constituye una operacin econmica sin particular significacin jurdica.
Expropiarlos para con ellos constituir patrimonios municipales de suelo es una medida socializante, prxima al desideratum
o ideal de la propiedad pblica del suelo. En realidad se distingue
de ella nicamente por su menor extensin inicial, pero casi la
iguala en eficacia, pues la libertad de localizacin de la reserva
de suelo y la posibilidad del Municipio de orientar hacia ella el
desarrollo de la ciudad la dota de una capacidad estratgica que
compensa en buena parte su menor entidad. Adems, y como ya
puso de manifiesto Carro Martnez' (11), este sucedneo de la
solucin ideal permite ir "adquiriendo poquitos continuamente"
y llegar un momento en que el patrimonio municipal de suelo
abarque prcticamente toda la superficie del trmino municipal;
o sea que se piensa llegar a la socializacin del suelo por una va
indirecta o retardada.
En definitiva, pues, la constitucin de patrimonios pblicos de suelo encierra en s las tres virtudes cardinales de la publificacin total del suelo y casi en su mismo grado: la de permitir
ordenar racionalmente el desarrollo urbano; la de evitar que las
(10) En el mismo sentido las conclusiones del Seminario de las Naciones
Unidas, celebrado en Copenhague en septiembre-octubre de 1954, citadas por SERRANO GUIRADO, Enrique: Planificacin territorial, poltica del suelo y Administracin local, Madrid, 1963, pg. 76.
(11) Los principios de la nueva Ley del Suelo, en Revista de Estudios dela Vida Local, 1956, nm. 88, pgs. 539 y 540.

EL PATRIMONIO MUNICIPAL DE SUELO

20t

plusvalas originadas por el crecimiento de las ciudades en los terrenos que las circundan beneficien exclusivamente a sus propietarios, y la de reprimir la especulacin inmobiliaria (12).
2.

LA

REALIDAD.

El ideal ha sido uno, la fnnula legislativa otra y la realidad, muy diferente de uno y otra. La poltica de creacin de patrimonios municipales de suelo apenas ha tenido efectividad.
Esta es una idea que creo compartirn ustedes, pero no tengo informacin suficiente que pueda convertirla en certeza. Aqulla la he ido formando con los cambios de impresiones que he
mantenido sobre el particular con funcionarios de la Administracin local y con algunas experiencias personales (13). Puedo
confesarles que he intentado confirmar o desechar aquella impresin con datos estadsticos, pero no lo he logrado.
En el Anexo al Plan de Desarrollo Econmico y Social referente a arquitectura, construccin, vivienda y urbanismo figura,
a su vez, un anexo 26 con los gastos en adquisicin de terrenos e
inversin en obras de urbanizacin realizadas por la Gerencia de
Urbanizacin en el perodo 1960-1963. Pero en ninguna parte he
visto algo anlogo referente a lo realizado en el mismo sentido por
los Municipios.
He tenido noticia de que Huelva, Sevilla, Telde y Vitoria han
creado dichos patrimonios. Pero tampoco, en alguno de estos casos, el dato se me ha dado con mucha seguridad.
Lo que parece ,probado es que los Municipios obligados a dedicar el 5 por 100 de su presupuesto ordinario a adquirir un patrimonio de suelo han encontrado el medio de dedicarlo a otras
finalidades. A este punto me referir despus.
Por qu no ha tenido efectividad la poltica de creacin de
(12) El Presidente KENNEDY, en un mensaje especial dirigido al Congreso
de los Estados Unidos de Norteamrica sobre desarrollo de las comunidades y
vivienda (Ministerio de la Vivienda, Secretara General Tcnica, Doc., nm. 111/61
[161], Serie n, nm. 25/61 [40]), deca: los terrenos sin edificar deben reservarse a futuros centros urbanos para protegemos contra la indebida especulaci6n y para que los organismos regionales y de los Estados puedan controlar el
ritmo y la naturaleza del desarrollo de la comunidad.
(13) Los Ayuntamientos son renuentes-dice GONZLEZ-BERENGUER, J. L.:
Teora y prctica de la Ley del Suelo, Madrid, Abella, 1964, pg. 7-en la constituci6n de ese embrin de solucin que es el patrimonio municipal de suelo.

202

JOS MARA BOQUERA OLIVER

patrimonios municipales de suelo? Las causas son diversas y, de

las ms importantes, tambin nos ocuparemos despus.
IV. LA INCIDENCIA DEL PLAN DE DESARROLLO EN LA
POLITICA DE CREACION DE PATRIMONIOS MUNICIPALES
DE SUELO
Lo que ahora mismo debo recordarles es que, si desde 1956 a
1963 no crear patrimonios municipales de suelo era actitud contraria al criterio legal imperante, a partir de 1964 aquella pasividad es conforme con el Plan de Desarrollo Econmico y Social para el perodo 1964-1967.
En el Plan de Desarrollo los dficit urbansticos de las ciudades espaolas se estiman en una cifra del orden de 60.000 millones de pesetas (VI, 2, B, pg. 91), sin que se desglose la parte
de esta cantidad que corresponde a renovacin urbana y la que
corresponde a las necesidades de creacin de nuevas zonas de expansin de las ciudades. Sin embargo, podemos calcular, creo que
muy prudentemente, que al menos se necesitara un poco ms
de la mitad de esta cantidad, es decir, unos 40.000 millones de
pesetas, para adquirir terrenos y urbanizar10s con el fin de crear
nuevas zonas de instalacin. Unos 10.000 millones de pesetas puede calcularse se necesitaran para la adquisicin de terrenos, pues
el propio Plan (pg. 363) calcula que durante sus cuatro aos de
vigencia la superficie que se precisa para la construccin de las
futuras viviendas, tomando como densidad de edificacin la de
113 unidades por hectrea, es de 6.435 hectreas (14).
Despus de estos clculos, el Plan, al desglosar el Programa
de inversiones pblicas en el sector Vivienda y Urbanismo (pgina 92), seala, para cubrir el referido dficit y atender las previsibles necesidades futuras, el gasto, durante sus aos de vigencia, de las siguientes cantidades:
(14) La Direccin General de Urbanismo estima que para poder enjugar
el dficit y a la vez desarrollar una poltica que atienda a las necesidades de nueva aparicin se precisaran durante quince aos unas inversiones anuales de 15.000
millones de pesetas, distribuidas de tal forma que a constituir reservas de suelo
habra que dedicar 500.000.000 de pesetas anuales. (Anexo al Plan de Desarrollo
sobre vivienda, construccin..., 5.3.13.)
Vase tambin el cuadro sobre gastos de adquisicin de terrenos durante los
aos de vigencia del Plan de Desarrollo, que figura en el Anexo de vivienda,
construccin..., al Plan de Desarrollo (6.3., pg. 72).

EL PATRIMONIO MUNICIPAL DE SUELO

203

Ao 1964, concepto adquisicin de terrenos y urbanizaciones

para la descongestin de grandes ciudades, a realizar por el Estado, 195 millones de pesetas, y por las Corporaciones locales, 20 millones de pesetas; total, 215 millones de pesetas.
Ao 1965, por el mismo concepto, a realizar por el Estado,
229 millones, y por las Corporaciones locales, 20 millones de pesetas. Total, 249 millones de pesetas.
En el ao 1966, por el mismo concepto, 248.450.000 pesetas, a
invertir por el Estado, y 25 millones por las Corporaciones locales,
con un total de 273.450.000 pesetas.
En el ao 1967, 258.870.000 pesetas por el Estado y 25 millones por las Corporaciones locales. Total, 283.370.000 pesetas.
Como ven, estas cantidades son tanto para adquisicin de terrenos como para urbanizaciones.
Las cifras recordadas tienen una significacin econmica;
salta inmediatamente a la vista la desproporcin existente entre
el dficit y las previsibles nuevas necesidades y la cantidad total, 920.820.000 pesetas, que, durante cuatro aos, van a dedicarse a su atencin; pero tienen tambin un valor jurdico, que
es el que ahora fundamentalmente nos interesa.
Segn datos que me facilita mi compaero en las tareas docentes de este Instituto de Estudios de Administracin Local,
seor Ballester Ros, las cuentas de liquidacin de los presupuestos de las Corporaciones locales en el ao 1963 indican que el
5 por 100 que del presupuesto ordinario deben dedicar las capitales de Provincia y Municipios mayores de 50.000 habitantes a
patrimonio de suelo asciende a 481.800.000 pesetas. S610 Valencia
debe dedicar 27,5 millones de pesetas al incremento de su patrimonio de suelo.
Estas cantidades aumentaron en 1964 y 1965, pues aumentaron
tambin los importes totales de los presupuestos ordinarios de las
entidades municipales y aumentarn, casi con seguridad, en el
presente ao y en el pr6ximo.
Pero la Ley de 28 de diciembre de 1963, por la que se aprueba
el Plan de Desarrollo Econ6mico y Social para el perodo 19641967 Y se dictan normas relativas a su ejecuci6n, dispone (en su
artculo 2.>., como ustedes saben, que el Plan de Desarrollo Econ6mico y Social ser vinculante para la Administraci6n del Estado, organismos aut6nomos, empresas nacionales y Corporacio-

204

.JOS MARA BOQUERA OLlVER

nes locales, que acomodarn su accin a los objetivos, directrices

de la poltica de desarrollo y Programa de inversiones pblicas del
Plan, sin perjuicio, en cuanto a las Corporaciones locales, de realizar las obras y servicios de su competencia con arreglo a la Ley
de Rgimen local.
La norma citada es del mximo rango, clara y contundente. Las
Corporaciones locales, conforme al Programa de inversiones pblicas del Plan, slo pueden invertir, con el fin de adquirir terrenos y realizar urbanizaciones para la descongestin de grandes
ciudades, 20 millones de pesetas durante el ao 1964, otros 20 durante 1965, 25 millones en 1966 y otros 25 en 1967. En total,
90 millones durante cuatro aos. La constatacin es sorprendente
y desagradable, pero inevitable. Est ah. El Plan de Desarrollo
modifica totalmente la poltica de creacin de patrimonios municipales de suelo de la Ley de 12 de mayo de 1956. Lo hace, adems, de manera consciente y clara.
Ciertamente que el Plan (XXVI, 4.3, pg. 361) nos dice que
la poltica del suelo ha de dirigirse... a conseguir: La extirpacin
de la especulacin mediante el establecimiento y respeto de los
Planes de ordenacin, la creacin de reservas de suelo pblicas
y la adopcin de criterios para el justiprecio y a establecer
sistemas de actuacin conjunta del Estado y las Corporaciones
locales, en materia de ordenacin territorial, facilitando cuantos
medios sea posible a la accin provincial y municipal.
Pero al fijar las directrices de la poltica de desarrollo en el
sector que nos ocupa (V, 9, pg. 73) demuestra el deseo de ampliar la actuacin privada en el mismo, y en el Anexo sobre vivienda, construccin, urbanismo y arquitectura del Plan (6.3, pgina 71) se advierte que para hacer frente a las necesidades
urbansticas actuales y futuras el Plan de Desarrollo ha previsto
una serie de actuaciones por parte de la Administracin central
y las Corporaciones locales. Los entes municipales, a travs de
sus presupuestos especiales de Urbanismo, atendern & las necesidades de urbanizacin en zonas internas y zonas de ensanche.
La Administracin central ha de servir a las magnitudes ms
generales del Plan, entre las que cabe distinguir las relativas a la
provisin de suelo urbanizado para la ejecucin del programa de
viviendas y otra serie de objetivos especficos... .
En la Memoria sobre la ejecucin del Plan de Desarrollo

EL PATRIMONIO MUNICIPAL DE SUELO

205

Econmico y Social durante el ao 1964 (pg. 36), despus de

.explicarnos lo que ha hecho en el sector del Urbanismo la Gerencia de Urbanizacin, se expone la labor en el mismo campo de la
Administracin central. En cuanto a sta-se nos dice textualmente-, las medidas de poltica urbanstica que han sido adoptadas en 1964 pueden resumirse en los siguientes puntos:
1. o Aconsejar y fiscalizar a las Corporaciones locales para
que sus inversiones se dirijan de manera especial a la realizacin
de los servicios obligatorios mnimos a que se refieren los artculos 102 y 103 de la Ley de Rgimen local, la mayor parte de los
cuales caen dentro del sector Vivienda y Urbanismo.
Nada se nos dice en la referida Memoria sobre cmo ejecutaron el Programa de inversiones pblicas (6.2.2., pg. 90) las Corporaciones locales.
La fuente de financiacin de las cantidades que las Corporaciones locales deben dedicar a la adquisicin y urbanizacin de
terrenos, segn el propio Plan de Desarrollo (pgs. 120 a 138),
son subvenciones estatales por un importe igual al que figura en
el Programa de inversiones. Ninguna cantidad propia debern
gastar en la adquisicin de terrenos para integrar el patrimonio de
suelo.
El Plan reduce a una cifra irrisoria lo que las entidades locales deben dedicar a constituir reservas de suelo y les dice que la
Administracin estatal se ocupar de ello. Los Municipios deben
dedicarse a cumplir los servicios mnimos obligatorios que, en
buena parte, caen dentro del sector del Urbanismo.
Unicamente, para m, una duda interpretativa. El Programa
de inversiones se refiere a grandes ciudades. Pueden invertir como quieran las ciudades medianas y pequeas? Si pudiera
pensarse que la capacidad de inversin en suelo de estos Municipios alcanza un grado suficiente para desequilibrar el Programa
de inversiones del Plan de Desarrollo, valdra la pena detenerse
en este punto, pero no es necesario operar sobre entelequias. Recurdese solamente la insistencia con que se nos dice que el Plan
es vinculante para el sector pblico y la importancia de respetar el Programa de inversiones que selecciona y coordina un elemento decisivo para el desarrollo.
Lo que acabamos de constatar me parece toda una leccin.
En 1956 se proclama que el ideal de la empresa urbanstica

206

JOS MARA BOQUERA OLIVEK

pudiera ser que todo el suelo necesario para la expansin de las

poblaciones fuera de propiedad pblica, pero se hace realidad una
frmula ms modesta: la creacin de patrimonios municipales de
suelo.
De 1956 a 1963 apenas se crean patrimonios municipales de
suelo.
En 1964 se planifica nuestro futuro hasta 1967 y se dispone
que cada ao se dediquen por las grandes ciudades 20 25 millones de pesetas a constituir dichos patrimonios y a urbanizaciones.
El ideal, o no ha sido nunca realmente un ideal o era tan
dbil que han bastado unos aos para que se volatilizase. Pero no
slo los sueos, sino las frmulas ms modestas, que las leyes
adoptaron, dejaron de convertirse en realidad. En 1964 se produce
el viraje total: se rechaza la modesta solucin que se haba adoptado en 1956.

v.

OBSTACULOS A LA CONSTITUCION DE PATRIMONIOS

MUNICIPALES DE SUELO

Cul es la razn del cambio? Acaso no era realista la.

poltica de creacin de patrimonios municipales de suelo? Hemos
inventado un instrumento mejor para conseguir las finalidades
que aqullos pueden lograr?
La poltica de creacin de patrimonios municipales de suelo,.
a mi modo de ver, es realista, pero de difcil realizacin. Se le oponen, evidentemente, importantes obstculos difciles de salvar.
En primer lugar, como ya advirti la exposicin de motivos
de la Ley del Suelo, la sugestin ejercida por los proyectos a.
corto plazo, tentadores siempre para quienes aspiran a decorarse'
con efmeros triunfos aparentes, y la carencia de una opinin.
celosa del desarrollo de las ciudades, ha motivado la falta de pre-
visin en lo que respecta a la formacin de reservas de suelo para,
la escalonada expansin de los ncleos urbanos. Aquella suges-
tin la siguen teniendo muchos. La constitucin de patrimonios,
de suelo tiene, en contra, una causa psicolgica: la falta de atrac-
tivo para quienes-no demasiado raros entre los polticos y admi-
nistradores-buscan los triunfos aparentes y de fcil cmputo.
Crear un patrimonio de suelo significa esforzarse para conseguir-

EL PATRIMONIO MUNICIPAL DE SUELO

207

algo que posiblemente dar sus frutos cuando quien se esforz en

crearlo ya forme parte del annimo grupo de los administrados.
En segundo lugar, cuando los bienes que deben integrar el
patrimonio de suelo no pueden adquirirse por medios de Derecho
privado y el administrador tiene que acudir a esa ltima ratio
que es la expropiacin forzosa, se encuentra, muchas veces, por
una parte, con una particular repugnancia que el mtodo tiene y,
por otra, con las resistencias y ruegos que habitualmente levanta
la expropiacin, multiplicados por la circunstancia de que los
terrenos a expropiar no son inmediatamente necesarios para el
Municipio.
En tercer lugar, la poltica de creacin de patrimonios municipales de suelo se encuentra ante la pequea contrariedad de que
para adquirir terrenos, con o sin expropiacin, se necesita dinero,
y nuestros Municipios parece ser que no lo tienen. Si les cuesta
gran esfuerzo atender sus necesidades ms perentorias, cmo
van a invertir capitales, a medio o largo plazo, en la compra de
terrenos?
Por ltimo, la actual regulacin de los patrimonios municipales de suelo constituye tambin un obstculo para su creacin,
pues resulta insuficiente.
Estas son, no cabe duda, grandes dificultades que se oponen a la formacin de los patrimonios que nos ocupan, pero lo
difcil no es irreal. El realismo no est reido con las dificultades. La comprobacin de que se levantan importantes obstculos frente a los patrimonios de suelo no permite afirmar que la
poltica encaminada a su creacin carece de realismo. Es realista
porque es necesaria y factible.
Necesaria porque hay que ordenar el desarrollo de nuestras
ciudades y los patrimonios pblicos de suelo son un excelente medio para conseguirlo. Necesaria porque es injusto que la inmi~
gracin a las ciudades de los menos favorecidos econmicamente,
causa principal de su extensin, beneficie exclusiva y extraordinariamente a los propietarios de los terrenos que las circundan.
Necesaria porque es un medio antiespeculativo y deben emplearse
todos los medios de esta clase para luchar contra la desenfrenada
especulacin de los terrenos que ahora contemplamos. Necesaria
porque no se ha inventado un instrumento mejor, que yo sepa,
para conseguir las finalidades que ellos pueden conseguir.

208

JOS MARA BOQUERA OLIVER

Factible, desde luego, pues las dificultades que se le oponen

pueden vencerse.
Algunas de estas dificultades, como ya he dicho, son psicolgicas (inclinaciones, escrpulos) y, por esto mismo, difciles de
vencer. Pero hay que esforzarse en ello, aunque sea ingrata la
tarea.
Las ciudades que crecen aceleradamente crean problemas humanos de gran magnitud. En ellas nos encontramos ante situaciones de tal naturaleza que exigen de los administradores renuncias y sacrificios. No sirven para dirigir nuestros Municipios los
que no estn dispuestos a unas y otros. Hacen falta hombres dispuestos al esfuerzo paciente de frutos tardos; que trabajen aunque estn convencidos de que el brillo de su obra iluminar, muchas veces, a un sucesor (15).
Pero de nada servira mover las voluntades de los rectores de
nuestros Municipios para que formen patrimonios municipales de
suelo si pronto tropiezan con un obstculo insalvable: la falta
de dinero.
Cuando el 12 de mayo de 1956 se dict la Ley del Suelo, la
situacin financiera de nuestros Municipios no era, desgraciadamente, sensiblemente mejor que lo es en la actualidad. El legislador quiso establecer un sistema que evitase el fracaso de su poltica de creacin de patrimonios municipales de suelo por falta de
medios econmicos.
La trascendencia de la accin urbanstica-nos dice la exposicin de motivos de la Ley-postula la previsin de recursos
econmicos adecuados, sin los cuales no cabra desarrollarla.
La dimensin nacional de la ordenacin urbana justifica, a
su vez, que el Estado contribuya a subvenir parte de la carga
(15) El Cardenal Secretario de Estado. en nombre de Pablo VI. deca en la
carta dirigida a la Semana Social Francesa, celebrada en Brest, que se ocup
del tema El hombre y la revolucin urbana: Es frecuente que la ineficacia de las
autoridades responsables y los riesgos de disposiciones inadecuadas hayan impedido el desarrollo de las ciudades de acuerdo con las exigencias del bien comn.
La carta aade: La ordenacin urbana requiere valerosas decisiones que no
ayudan, sino que ponen en tela de juicio las pretendidas nociones tradicionales,
que no son otra cosa ms que defensa arbitraria de intereses privados. No debe
existir temor, por ejemplo, en recordar que el derecho de propiedad nunca puede
ser ejercido en contra del bien comn. Corresponde a las autoridades pblicas resolver las controversias que se produzcan a este respecto. Se debe tener cuidado
en evitar "especulaciones deshonestas" y en asegurar las indemnizaciones exigidas
ror los derechos de los intereses privados.

209

EL PATRIMONIO MUNICIPAL DE SUELO

que irroga... Por ello, se prev una consignacin mnima anual

para desarrollo de la accin urbanstica. La administracin de
estas subvenciones debe estar encaminada a obtener el mximo
rendimiento; aplicarlas, por ende, a las adquisiciones de terrenos
necesarios para la formacin de reservas de suelo... y a la ejecucin de urbanizaciones y posterior enajenacin de solares.
Coadyuvan a este propsito las obligaciones de los Ayuntamientos de capitales de Provincia o de ms de 50.000 habitantes...
de consignar en sus presupuestos cantidades equivalentes al 5
por 100 de su importe para la formacin e incremento del patrimonio municipal de suelo, que con otro 5 por 100 para la ejecucin de urbanizaciones podr significar un considerable refuerzo
contra la especulacin.
Estos propsitos de la exposicin de motivos se materializan
en los artculos 177 y 178 de la Ley del Suelo.
El Estado dedicar anualmente una cantidad no inferior a
200 millones de pesetas para coadyuvar a los fines de esta Ley
-dice el primero de los artculos citados-, y, de modo especial, a
la adquisicin de terrenos para formar reservas de suelo, urbanizar los destinados a la construccin de viviendas y conceder
anticipos y, en su caso, subvenciones a las Oorporaciones locales,
con los mismos fines y bajo las modalidades que se impongan.
En cumplimiento del artculo 177 de la Ley del Suelo, el Estado dedic, hasta fecha reciente, una cantidad no inferior a 200
millones, pero tampoco sensiblemente superior, a la atencin de los
fines en aquel precepto sealados.
En 1959 la Ley de 30 de julio cre la Gerencia de Urbanizacin, configurndola como organismo autnomo adscrito al
Ministerio de la Vivienda, y este organismo recibi el encargo
de administrar la casi totalidad de la consignacin presupuestaria
prevista en el artculo 177 de la Ley de Rgimen del Suelo.
En 1960 dicha Gerencia subvencion con 4.150.000 pesetas a
las entidades locales para que redactaran planes generales y parciales de ordenacin urbana y para que hicieran levantamientos
topogrficos.
En 1961 la Gerencia dedic 4.260.000 pesetas para que las
entidades locales redactaran sus planes de ordenacin y se hicieron informaciones urbansticas en algunas Provincias.
En 1962 destin 4.455.750 pesetas para las mismas finali14

210

JOS MARA BOQUERA OLIVER

dades y tambin para la confeccin de los ndices de valoracin

del suelo.
En 1963 fueron 19.914.322,50 pesetas las que se dedicaron a
los mismos fines y a la constitucin de una Oficina tcnica para
la Ordenacin urbana de la Costa del Sol.
Como se puede apreciar, durante los referidos aos, anteriores al Plan de Desarrollo, ni una sola peseta fue concedida a los
Municipios para la adquisicin de terrenos con el fin de constituir patrimonios municipales de suelo.
Durante los aos 1964 y 1965, vigente ya el Plan de Desarrollo, la Gerencia de Urbanizacin concede 19.951.429 pesetas y
19.979.715 pesetas, respectivamente, de subvenciones a las Corporaciones locales, al amparo del citado artculo 177 de la Ley del
Suelo, pero tambin todos ellos para la formacin de planes de ordenacin, ndices municipales de valoracin de suelo y para la
creacin o mantenimiento de algunos gabinetes tcnicos. Nada
para patrimonios municipales de suelo.
Por su parte, la mayora de las Corporaciones locales obligadas a constituir patrimonios de suelo tambin descubren y emplean una tcnica anloga a la descrita para incumplir dicha obligacin. El artculo 178 de la Ley del Suelo obliga a las capitales de Provincia y Municipios superiores a los 50.000 habitantes a consignar en su presupuesto ordinario una cantidad equivalente al 5 por 100 de su importe, durante el nmero de anualidades que exija el desarrollo del Plan de Urbanismo, para adquirir bienes inmuebles con dicho fin, y otro 5 por 100 del presupuesto para la ejecucin de urbanizaciones previstas en los programas
de actuacin.
Se puede apreciar en muchas cuentas de liquidacin de presupuestos ordinarios que los dos tantos por cientos referidos se
engloban bajo la denominacin Aportaciones al Plan de Urbanismo, destinndose la cantidad total a obras y servicios. Tambin se emplean otras frmulas-como, por ejemplo, contabilizar el importe del 5 por 100 como entrega a cuenta de los bienes
de propios que quedan comprendidos en el Plan-para huir de
la obligacin de invertir en la adquisicin de terrenos.
Todo esto demuestra que las obligaciones legales, sobre todo
cuando slo son exigibles por acciones populares, quedan incumplidas cuando falta la voluntad de darlas cumplimiento. Lo im-

EL PATRIMONIO MUNICIPAL DE SUELO

211

portante es la conciencia de que lo que se nos impone como obligacin es conveniente, y aun necesario, hacerlo realidad.
Tambin cabra perfeccionar los criterios legales y los mecanismos presupuestarios y contables para evitar la actual desviacin de los crditos que deben destinarse a la formacin de los
patrimonios de suelo.
En primer lugar, la Ley del Suelo, y los presupuestos estatales y locales, podran fijar la cantidad que se deba dedicar
a adquirir terrenos con total independencia de la destinada a urbanizaciones u otras atenciones urbansticas.
En segundo lugar, quiz no fuera oportuno que el organismo
que distribuye las subvenciones para constituir patrimonios municipales de suelo sea el mismo que se encarga de formar y gestionar patrimonios estatales de suelo.
Finalmente, la fiscalizacin presupuestaria y contable de las
Corporaciones locales podra esforzarse ms en evitar que se
infrinja la obligacin legal de invertir en suelo.
Tngase presente que, como advierte el profesor Serrano Guirado (16), no es desdeable la utilidad econmica que para la
vida comunal pueden representar estos patrimonios pblicos de
suelo: el servicio directo a los fines sealados no es incompatible con una ganancia suplementaria.... Favorecer la creaci6n
de dichos patrimonios significar contribuir a hacer desaparecer
una de las causas que se oponen a su creacin: la penuria econmica de los Municipios.
Otra causa, como he dicho, a mi modo de ver de menor entidad que las anteriores, aunque no despreciable, que ha contribuido tambin al fracaso de la poltica de creacin de patrimonios municipales de suelo es su insuficiente y deficiente regulacin; su desvada figura, como dijo Marn Tejerizo (17).
El rgimen jurdico, y el econmico, de estos patrimonios suscita a las autoridades locales y a sus tcnicos asesores numerosas dudas difciles de eliminar y que son, en definitiva, un
obstculo para su implantacin.
Cmo explotar las reservas de suelo mientras se van convir(16) Planificacin territorial, poltica del suelo y Administracin local, cit.,
pgina 78.
(17) Problemas que plantea la actuacin urbanstica del Ayuntamiento de
Madrid, Revista de Estudios de la Vida Local, 1958, nm. 100, pg. 548.

212

JOS MARA BOQUERA OLIVER

tiendo paulatinamente en solares? Es posible hipotecar el patrimonio de suelo para garantizar crditos concedidos al Municipio? Con qu medios jurdicos defender los bienes de dicho
patrimonio y recuperarlos si los particulares atentan contra los
mismos? Cabe enajenar la parte de reserva del suelo del patrimonio del mismo modo que la parte dedicada directa e inmediatamente a la edificacin?
Estas y otras muchas cuestiones jurdicas, junto con las referentes a su gestin econmica (18), se contestan difcilmente
despus de consultar los preceptos que la Ley del Suelo dedica
al patrimonio que nos ocupa.
VI.

REGIMEN JURIDICO DEL PATRIMONIO MUNICIPAL

DE SUELO

En el nimo del jurista pesa de manera singular el obstculo

que a la poltica de creacin de patrimonios municipales de suelo
significa su insuficiente regulacin. Diramos que le afecta de manera muy personal. Por eso vamos a dedicar, dentro, naturalmente, del escaso tiempo que me queda para terminar de abusar
de la amabilidad de ustedes, una especial atencin a las cuestiones jurdicas fundamentales del patrimonio de suelo.
El patrimonio municipal de suelo, segn la Ley de 12 de
mayo de 1956, es un conjunto de bienes adscritos a la gestin
urbanstica con la finalidad de prevenir, encauzar y desarrollar
tcnica y econmicamente la expansin de las poblaciones.
Dicho patrimonio se divide en dos partes muy bien individualizadas por. su destino, e incluso por su realidad fsica, pero
cuyas peculiaridades la Ley del Suelo apenas toma en consideracin: la parte destinada a la inmediata preparacin y enajenacin
de solares y la parte de reserva de terrenos de futura utilizacin.
Esta segunda es la que presenta mayores y ms originales cuestiones jurdicas.
La Ley repetidamente citada se ocupa de los modos de adquisicin de los terrenos que constituirn el patrimonio (artculo 73) Y de la manera de venderlos para ser edificados o des(18) Vase sobre este punto MORENO PEZ, L. M.: Gesti6n econ6mica
del Patrimonio municipal del suelo, Revista de Estudios de la Vida Local, 1958,
nmero 100, pgs. 494 y ss.

EL PATRIMONIO MUNICIPAL DE SUELO

tinados a los fines previstos en el Plan de Urbanismo (artculo

152 y ss.) ; tambin contempla el supuesto de constitucin del pa-'
trimonio en un trmino municipal distinto al de la entidad titu-'
lar del mismo; contiene algunos criterios sobre las relaciones del
patrimonio con el Plan de ordenacin urbana y afirmaciones tan
obvias como aquella de que el volumen patrimonial se atemperar... a los medios econmicos de cada Ayuntamiento (artculo 73, 4), Y que las enajenaciones de terrenos estarn supeditadas a la conveniencia de edificarlos o al cumplimiento del Plan
general (artculo 75).
Los escasos preceptos que la Ley dedica a una institucin
que ofrece como medio de sustituir a un ideal imposible; la falta
de diferenciacin, en cuanto a su rgimen jurdico, de las dos partes que integran el patrimonio, en cada una de las cuales se suscitan cuestiones muy diferentes; la circunstancia de que algunos
de los pocos preceptos dedicados al patrimonio carezcan, en buena parte, de contenido eficaz, y las normales dificultades de interpretacin de las leyes, agravadas por las particulares condiciones de la Ley del Suelo, procuran a los juristas un buen conjunto de puntos de meditacin y entretenimiento.
Cuando la regulacin de algn conjunto de bienes pertenecientes a las entidades municipales suscita problemas, el jurista intenta, de manera inmediata y casi instintiva, colocarlo en una de
las dos grandes categoras jurdicas en que la Ley de Rgimen
local divide a los bienes municipales: bienes de dominio pblico
y bienes patrimoniales.
La calificacin de un bien como de dominio pblico o patrimonial, y su consiguiente inclusin en uno de los trminos de dicha dicotoma legal, equivale a colocarlo bajo un rgimen jurdico propio, cuyas lneas fundamentales traza la Ley ltimamente citada y su Reglamento de Bienes. De este modo las cuestiones suscitadas pueden cmodamente resolverse, algunas veces
por eliminacin.
Pero en la vida jurdica aparecen, de vez en cuando, bienes
cuya titularidad corresponde a la Administracin y que la Ley, sin
decir si son bienes de dominio pblico o patrimoniales, les seala
una misin que cumplir. La conceptuacin que el intrprete puede
darles como de dominio pblico o patrimoniales lleva aparejada
su sometimiento a regmenes jurdicos diferentes. uno de los cua-

214

JOS MARA BOQUERA LlVER

les puede favorecer y el otro perjudicar el cumplimiento de su

finalidad.
Cuando as ocurre algunos les buscan a estos bienes un tercer lugar, un tertium getrllus o un pfl"opium, o singula:ris genus.
Pero si el legislador no ha definido para ellos un especial y acabado rgimen jurdico, dejarlos fuera de las dos categoras tradicionales nada resuelve, y si lo ha hecho as no har falta plantearse el problema de su carcter de dominio pblico o privado.
Cuando esto ltimo no ocurre, la necesidad de situar a los bienes en uno u otro concepto, para poder resolver las cuestiones jurdicas con ellos relacionadas, se nos plantea hoy como ineludible, porque nos encontramos al final de un proceso de abstraccin que ha convertido a las expresiones dominio pblico y
patrimonio privado en etiqueta diferenciadora de dos regmenes
jurdicos con caractersticas propias e independientes del fin que
los bienes deben cumplir. El profesor Ballb, por ejemplo, al tratar de determinar el concepto del dominio pblico (19), despus
de estudiar sus elementos de orden subjetivo, objetivo y teleolgico, concluye que es el rgimen jurdico pblico la nota determinante de la dominialidad, con lo que ste se convierte en el elemento definidor. Se olvida as que la razn fundamental de aquellos
calificativos fue histricamente, y debe ser hoy, la de sealar la
finalidad que el bien cumple o, como suele decirse, cul es su afectacin, de la cual deriva su rgimen jurdico.
Hoy el dominio pblico trae a la mente de muchos juristas,
en primer lugar, la inalienabilidad, la inembargabilidad, la imprescriptibilidad del bien, y en lugar muy secundario e irrelevante, el
fin al que el bien est adscrito.
De esta forma las nociones de dominio pblico y patrimonio
privado representan un papel muy diferente del que inicialmente
se quiso que cumplieran y que cumplieron.
Dejando ahora de lado abundantes antecedentes romanos y
medievales de la referida distincin, y fijndonos exclusivamente
en los precedentes ms inmediatos, podemos comprobar que durante el siglo XIX la calificacin de un bien como de dominio pblico o patrimonial dependa de la misin atribuida a dicho bien,
y de ella, y en su favor, la jurisprudencia y la doctrina fueron
(19) En Revista Jurdica de Catalua, 1945, nm. 5.

EL PATRIMONIO MUNICIPAL DE SUELO

215

sealando y formulando sus caractersticas jurdicas. Se estaba lejos de una calificacin legal, con la cual, al bautizar a un bien,
se le dota de un rgimen jurdico previamente establecido por la
ley y que prevalece sobre su misma finalidad.
El origen de la distincin entre dominio pblico y dominio
privado, dice Laubadere (20), no se encuentra en los textos legales. Es la doctrina y la jurisprudencia quienes, a lo largo del siglo XIX} han alumbrado la idea de que convena distinguir dos
categoras de dominio. La razn esencial origen de esta idea
se refiere a la aplicacin de un gran principio que vamos a encontrar en el rgimen del dominio pblico, a saber: el principio
de su inalienabilidad. Se pens que era necesario al inters pblico que algunos bienes propiedad de entidades pblicas no pudiesen ser enajenados; que sera, por ejemplo, enojoso e incluso
desastroso que un Municipio pudiese vender un bien afecto al
uso del pblico. Pero la inalienabilidad no poda razonablemente
extenderse a todos los bienes de las personas pblicas. Es esencialmente en consideracin a esta cuestin del campo de aplicacin de la inalienabilidad por lo que se juzg oportuno distinguir
un dominio pblico inalienable y un dominio privado enajenable.
De la nota de inalienabilidad se dedujo pronto, como consecuencia lgica, las notas de imprescriptibilidad e inembargapilidad, e incluso la de no sujecin a la tributacin del Estado
-recogidas hoy en el artculo 188 de la Ley de Rgimen local-,
pues ninguna efectividad tendra sujetar a tributacin unos bienes que no pueden ser embargados. Despus las leyes fueron reconociendo y concediendo otras caractersticas jurdicas a los bienes que estaban afectos a un uso o a un servicio pblico. Pero
siempre quedaron. fuera del campo de aplicacin del rgimen de
dominio pblico cuestiones relacionadas con esta clase de bienes,
y entonces surgi la discusin sobre si para resolver aqullas se
deba, o poda, acudir o no al Derecho privado.
Fue de esta manera como se form un rgimen jurdico especial para los bienes destinados a un uso o servicio pblico, denominado rgimen de los bienes de dominio pblico, que, con el
tiempo, en algunas corrientes doctrinales, tom sustantividad propia, independiente de la finalidad a cumplir por los bienes de las
(20)

Droit administrati! spcial, Pars, Col. Thmis, 1958, pg. 90.

216

JOS MARA BOQUERA OLIVER

Administraciones pblicas, y que se petrific, diramos, desde el

mismo momento en que las leyes lo acogieron como un concepto
propio al que iban implcitas las caractersticas antes referidas.
Hoy, cuando un bien o conjunto de bienes es calificado por la
ley de dominio pblico, queda sometido, sin ms, al rgimen jurdico del dominio pblico que las mismas leyes han establecido.
Cuando el bien es calificado de dominio pblico, y adems se
sealan especialmente para l determinadas caractersticas jurdicas, se le aplicar el rgimen general del dominio pblico
con las excepciones que la ley para l ha establecido.
Cuando el bien no es calificado de dominio pblico y apenas
la ley ha dictado criterios para la regulacin de su vida jurdica, qu rgimen jurdico se le aplicar? Cmo se cubrirn
las lagunas de su especfica normatividad?
En este ltimo caso se tendr en cuenta para encontrar respuesta a las preguntas anteriores la finalidad o misin que la
misma ley le haya sealado al bien.
Esta es la actitud que sugiere la historia de la distincin entre
bienes de dominio pblico y bienes patrimoniales y la propia Ley
de Rgimen local.
La finalidad a la que el bien est adscrito nos dir si es de
dominio pblico o patrimonial, pues, como declara la Ley de
Rgimen local, los bienes de uso o servicio pblico son de dominio pblico (artculo 183), y son bienes de servicio pblico los
que el Municipio destine al cumplimiento de fines de inters pblico (artculo 185). Con lo cual se aprecia que la expresin
servicio pblico no se emplea en su sentido estricto y tcnico
-organizacin de medios personales y reales para satisfacer un
fin pblico-, sino en su sentido amplio, que la hace equivalente
a fin de inters pblico.
Pensaremos, primero, en el fin del bien, y despus, en su rgimen jurdico y no viceversa. Este es el punto de partida adecuado para adentrarnos en el estudio de la naturaleza jurdica de
los bienes que constituyen el patrimonio municipal de suelo. No
diremos que estos bienes no pueden ser de dominio pblico porque son enajenables, sino que averiguaremos cul es su finalidad
y de ella deduciremos si son de dominio pblico o patrimoniales.
Los bienes que integran el patrimonio municipal de suelo estn, evidentemente, destinados al cumplimiento de un fin de in-

EL PATRIMONIO MUNICIPAL DE SUELO

217

ters pblico-prevenir, encauzar y desarrollar tcnica y econmicamente la expansin de las poblaciones-y, por consiguiente,
deben ser calificados de bienes de dominio pblico (21).
Si son bienes de dominio pblico, deben someterse al rgimen jurdico que la propia Ley de Rgimen local establece para
los bienes de dominio pblico? Esta es la cuestin. La delicada
cuestin. Porque, si contestamos afirmativamente, convertiremos
a los bienes del patrimonio de suelo en inalienables, imprescriptibles e inembargables, cuando por su propia razn de existir deben
ser vendidos, y si lo hacemos negativamente, quedarn regulados por el escaso nmero de preceptos que la Ley del Suelo
les dedica y que no permiten resolver el cmulo de cuestiones
que en relacin con ellos pueden presentarse. Lo que no cabe es
aplicarles el rgimen de los bienes de propios, puesto que stos
no estn afectos a un fin de inters pblico y el patrimonio de
suelo s lo est. De tal manera que si les aplicramos los principios que rigen los bienes de propios, por ejemplo, su posibilidad
de ser enajenados para obtener dinero con independencia del fin
a que el comprador los destine, perjudicaramos la finalidad a que
deben atender.
En realidad nos hemos situado ante una disyuntiva que no
existe. La calificacin de un bien como de dominio pblico municipal no comporta necesariamente la aplicacin al mismo de la
totalidad del rgimen jurdico que para los bienes de dominio
pblico de los Municipios establece la Ley de Rgimen local y
su Reglamento de Bienes.
Ya hemos visto, aunque necesariamente de manera muy breve, que la finalidad a cumplir. por algunos bienes impuso su inalienabilidad y, en definitiva, el rgimen jurdico que hoy denominamos de dominio pblico. Lo que no se hizo, y no puede hacerse, es imponer a un bien un rgimen contrario a su finalidad.
Esta llevaba en s implcitas las caractersticas que la doctrina
y la jurisprudencia no hicieron ms que descubrir. Hoy algunos
pretenden hacer lo contrario.
(21) El lugar que el patrimonio municipal de suelo ocupa en el sistema del
Reglamento de Bienes de las Corporaciones locales poda hacer pensar que
aqul era un nuevo gnero de bienes que rebasa la tipologa simtrica trazada
en su primer captulo (PREZ BOTIJA, E.: El nuevo Reglamento sobre rgimen
jurdico de bienes de las Corporaciones locales, Revista de Estudios de la Vida
Local, 1955, nm. 83, pg. 697).

218

JOS MARA BOQUERA OLIVER

Lo que define el carcter de dominio pblico de un bien es su

finalidad, y sta; a su vez, determina para l un rgimen jurdico que de aquella finalidad fue inducido. Si la finalidad lo exige,
el bien ser inalienable, imprescriptible, inembargable, recuperable
de oficio, etc. Si no lo exige el bien no reunir estas caractersticas. Pero el cumplimiento de la finalidad de un conjunto de bienes
slo en parte puede requerir aquellas caractersticas o, simplemente, necesitar excepciones a alguna de ellas.
Este ltimo es el caso del patrimonio municipal de suelo. Lo
constituyen bienes de dominio pblico porque su fin es de inters pblico y ste exige todas las caractersticas jurdicas que
la Ley de Rgimen local atribuye a los bienes de aquella naturaleza, incluso la de la inalienabilidad, pero con una excepcin
a esta nota del rgimen del dominio pblico, necesaria para que
cumplan su fin: la enajenacin de los bienes para prevenir, encauzar y desarrollar tcnica y econmicamente la expansin de las
poblaciones.
Esta excepcin la recogen los artculos 75 y 152 de la Ley
del Suelo. El primero de estos artculos dispone que las enajenaciones de terrenos del patrimonio estarn supeditadas a la
conveniencia de edificarlos o al cumplimiento del Plan genera!.
Con estos preceptos la Ley del Suelo proporciona al patrimonio
municipal de suelo una excepcin al principio de inalienabilidad
del dominio pblico que proclama la Ley de Rgimen local. Una
y otra configuran el rgimen jurdico especfico de los bienes del
patrimonio municipal de suelo. Como dice el profesor Auby (22),
desarrollando ideas de Duguit, cada categora de bienes pblicos
est sometida a un rgimen exorbitante, en la medida en que este
rgimen es necesario para asegurar su proteccin o afectacin.
La inalienabilidad del patrimonio de suelo, salvo para edificar y
ejecutar el Plan de ordenacin, determina que aquella nota opere
en todos los dems casos, que son muchos, verdaderamente.
Lo que no parece correcto es deducir de dicha excepcin legal a la inalienabilidad que los bienes del patrimonio municipal de
suelo no son de dominio pblico.
Como tampoco de la circunstancia de que su venta constituye
fuente de ingreso para el erario municipal la calificacin de los
(22) Contribution a l'tude du domaine priv de l'Administration, Etudes
et DOCllments du Conseil d'Etat, Pars, 1958, nm. 12, pgs. 35 y ss.

EL PATRIMONIO MUNICIPAL DE SUELO

219

mismos como bienes patrimoniales de propios. En primer lugar,

porque dicha posibilidad es una caracterstica secundaria, del menor inters. Tambin son fuente de ingreso para el erario mu.nicipal los mataderos, mercados, lonjas e incluso, en algunos casos, las aceras de las calles, y nadie discute su condicin de bienes de dominio pblico. En segundo lugar, porque aquel beneficio econmico es una consecuencia lgica de la excepcin, por
motivo de ordenacin urbana, al principio de la inalienabilidad.
Finalmente podramos argumentar que los beneficios de la venta
de los bienes que estamos estudiando van al erario municipal con
una vinculacin: ser destinados a la conservacin y ampliacin
del propio patrimonio de suelo (artculo 76 de la Ley del Suelo).
En resumen, los bienes del patrimonio de suelo son de dominio pblico y renen todas las caractersticas de esta clase de
bienes, salvo la posibilidad de venderlos para cumplir su fin: prevenir, encauzar y desarrollar la expansin de las poblaciones.
No tienen otra singularidad jurdica.
La configuracin del rgimen jurdico del patrimonio municipal de suelo que acabamos de esbozar creo resuelve adecuadamente los problemas que puede suscitar la gestin de dicho patrimonio.
Nos preguntbamos, por ejemplo, de qu manera caba explotar las reservas de suelo. Estas, para que cumplan eficazmente
su misin de prevenir el crecimiento de las ciudades, se constituirn, en la mayor parte de los casos, con terrenos agrcolas.
Si stos se explotaran mediante contratos de arrendamiento, sometidos, por consiguiente, a la legislacin de arrendamientos rsticos y al Cdigo civil, los arrendatarios podran obstaculizar la
transformacin del suelo rstico en solar, fin primario del patrimonio que estudiamos. La calificacin del patrimonio de suelo
como de dominio pblico permite, en cambio, explotarlo mediante
concesiones administrativas de aprovechamiento agrcola, cuyas
clusulas salvarn fcilmente las resistencias que opusieran los
cultivadores.
El Ministerio de la Vivienda ha dictado normas en este sentido
para la explotacin del patrimonio de la Gerencia de Urbanizacin (23).
(23) Orden de 21 de abril de 1961. Puede verse tambin la Resolucin de la
'Gerencia de Urbanizacin por la que se convoca concurso para la concesin de

220

JOS MARA BOQUERA OLIVER

Cabe hipotecar los bienes del patrimonio de suelo? El artculo 179 de la Ley del Suelo dice que para los fines de esta
Ley las Corporaciones locales podrn emitir obligaciones y concertar prstamos con el Banco de Crdito Local de Espaa, Instituto de Crdito para la Reconstruccin Nacional (hoy Banco de
Crdito a la Construccin), Banco Hipotecario de Espaa, Cajas
de Ahorro sometidas al protectorado del Estado, Bancos y dems
entidades de crdito, y constituir garanta hipotecaria sobre los
terrenos adquiridos e inmuebles edificados. Pero el patrimonio
de suelo puede incluirse en la norma anterior? Siendo inembargable por razn de su finalidad, parece que no sera posible la
constitucin sobre l de una hipoteca. La inembargabilidad aparece, a primera vista, como defensa frente a los acreedores de la
entidad. Mientras que la inalienabilidad es una defensa del bien
frente a la propia Corporacin. Pero si se permitiera constituir
hipotecas sobre un bien inalienable (salvo para atender el desarrollo urbano) y ejecutarlo por el impago de la cantidad que garantiza, se podra indirectamente burlar todas las garantas y
perjudicar la finalidad de inters pblico que sirve.
La recuperacin de los bienes del patrimonio que estudiamos se llevar a efecto de oficio, de conformidad con las normas
sealadas por la legislacin de Rgimen local para el dominio
pblico.
El terreno directa e inmediatamente edificable del patrimonio se enajenar en la forma y de acuerdo con los criterios esta..
blecidos en los artculos 152 y siguientes de la Ley del Suelo,
pero el terreno de reserva de suelo no ser enajenable sin previa
desafectacin, que puede tener lugar como consecuencia de la.
aprobacin de un Plan de ordenacin urbana o por modificacin
del ya aprobado.
Todo esto no son soluciones a los problemas planteados, sino:
aproximaciones a las mismas. Ahora no me es posible mayor de..
tenimiento en el examen de estos temas. Mi nico propsito ha.
sido subrayar la dificultad que la actual regulacin de los patrimonios municipales de suelo, y la escasa atencin que la doctrina.
les ha dedicado, entraan para la constitucin de aqullos y, al
aprovechamientos agrcolas en el polgono de Aranda de Duero (B. O. del E. de:
18 de noviembre de 1961, pg. 16430).

EL PATRIMONIO MUNICIPAL DE SUELO

221

mismo tiempo, ofrecerles, y ofrecerme, algunos puntos de estudio y meditacin.

VII.

CONCLUSION

El Urbanismo-dice el Anexo de vivienda, construccin, urbanismo y arquitectura al Plan de Desarrollo (5.3.1.1., pgina 57)-ha de ser considerado como el factor potencial clave, aquel
a cuyo travs ha de canalizarse la accin poltico-econmica nacional y que no puede ser ignorado sin perjuicio de viciar esencialmente las posibilidades nacionales de desarrollo econmico y
de orden social y, adems, de agravar considerablemente una situacin de partida que, sin ser desesperada, ofrece muchos motivos
de insatisfacci6n. De otro lado, el propio Plan de Desarrollo entiende (XXVII, pg. 367) que la coordinacin de actividades entre las entidades pblicas no debe perjudicar la autonoma necesaria para el cumplimiento de los fines de las Corporaciones locales. En este sentido-contina el Plan- es preciso, por una
parte, articular un sistema financiero que proporcione los recursos necesarios y, por otra, evitar la superposicin de organismos de todas clases que acten.en el mbito loca!.
Si esto es as-y yo estoy convencido de ello-, el prximo
Plan de Desarrollo creo que no debera cercenar, sino ofrecer a las
entidades locales mayores posibilidades para la creacin de patrimonios municipales de suelo. En todo caso, y al menos, debe dejarlas en libertad para invertir lo que estimen conveniente en la
adquisicin de terrenos con dicho fin. Y los administradores, psiclogos (y no me refiero slo a los psiclogos profesionales, sino
a los asesores hbiles e inteligentes de las autoridades municipales), economistas, hacendistas y juristas deberemos esforzarnos
en hacer posible y real la poltica de constitucin de patrimonios
municipales de suelo para lograr un conveniente desarrollo de
nuestras ciudades e incluso para fortalecer a la organizacin municipal espaola.

Edificacin forzosa
POR

NARCISO DE FUENTES SANCHIZ

Registrador de la Propiedad. Director del Centro de Estudios Hipotecarios.
El control del uso del suelo es un
formidable problema que ninguna ciudad del mundo ha conseguido solventar a su completa satisfaccin.
CHARLES ABRAMS: The u s e s of
Land in Cities, Scientijic American.
Septiembre, 1965.

SUMARIO: l. Introduccin.-Il. El problema de los solares sin edificar.IIl. Los obstculos: 1. Los intuitivos. 2. Los inconmovibles. 3. Los innovadores. 4. Los pseudo-tcnicos. 5. La funcin social de la propiedad.IV. Historia de un ReglQ/mento: 1. El derecho de retencin. 2. Las solicitudes de venta forzosa. 3. El procedimiento del articulo 147 de la
Ley del Suelo. 4. Nota sobre la naturaleza jurdica de la edificacin forzosa.-V. Oonclusiones.

l.

INTRODUCCION

Aunque pueda tacharse de tpico, es obligado, al comenzar

esta charla, agradecer al Instituto de Estudios de Administracin
Local la ocasin que me depara de ponerme en relacin con vosotros.
Por experiencia vivida en el Urbanismo oficial y por otra,
directa y entraable, de ms de veinticuatro aos en mi carrera
de Registrador, conozco algn aspecto de los problemas de las
Corporaciones locales. En estrecho contacto con muchos Ayun-

NARCISO DE FUENTES SANCHIZ

224

tamientos observ la inquietud de quienes sufran un suplicio de

Tntalo al notar cada da ms amenazador el cerco de carencias
y ver cada vez ms lejanas las conocidas soluciones.
El legislador, que reiteradamente enumeraba las obligaciones
de los Ayuntamientos y sus competencias en un alarde de municipalismo, nunca provea a su adecuada satisfaccin. El Fisco,
que los atenazaba y utilizaba como coadyuvantes, se olvidaba de
ellos a la hora de dotarlos. Y, en fin, una legislacin, asombrosamente divorciada de la realidad, sacrificaba, sin remedio, la esperanza.
Esta es la razn para que ahora exprese mi simpata a quienes, con tan pesada carga, son capaces de mantener aRto el espritu, alerta la vigilia; de meditar sobre cuestiones fundamentales, mantener los fueros, buscar frmulas y modos para que nuevo espritu penetre en las instituciones.
y tambin a todos los que nos acompaan y sienten solidaridad ante estos problemas, tan olvidados.
De uno de los ms graves vamos a hablar hoy. Charles Abrams,
profesor de la Universidad de Columbia, deca en septiembre pasado: El control del uso del suelo es un formidable problema
que ninguna ciudad del mundo ha conseguido solventar a su
completa satisfaccin.
Pero como el tiempo es corto y mis posibilidades harto limitadas, necesito acotar el campo. Y ante la alternativa de glosar el nuevo Reglamento de 5 de marzo de 1964-labor que con
tan buen acierto han realizado, entre otros, Jess Gonzlez Prez
y Carceller-o utilizar otro camino, vamos a examinar primero
algunos aspectos de la cuestin, y luego voy a contaros lisa y
llanamente algo del porqu se redact, cmo fue elaborado y se
aprob el Reglamento. Su pequea historia, en suma, de la que
tal vez puedan deducirse ciertas consecuencias.
11.

EL PROBLEMA DE LOS SOLARES SIN EDIFICAR

Entre el cmulo de cuestiones que acucian a los Ayuntamientos hay una que afecta, sin excepcin, a todos los ciudadanos.
Preocupa a la opinin pblica y los expertos o los aficionados
la presentan continuamente a la consideracin general. Se trata
de que es necesario, imprescindible, que el suelo de la ciudad se

226

EDIFICACIN FORZOSA

aplique a sus propios fines: establecer viales, zonas verdes, parques y jardines, espacios libres; y edificar.
Cuando el rgimen jurdico del suelo no se ha establecido adecuadamente con la debida claridad, o cuando, pese a estarlo, no
hay acierto o energa para que se cumpla, los solares se convierten en mercanca, porque son moneda que circula sin peligro y no corroe la inflacin; la ciudad se extiende en mancha
de aceite, desordenadamente, abandonada a su propio destino.
Los servicios urbanos-abastecimiento de agua, alcantarillado,
pavimentacin, alumbrado-, que apenas pueden conservarse en
estado de utilizacin por falta de medios, deben extenderse superfluamente para zonas cada vez ms grandes; los transportes,
en lneas dilatadas, mal servidas, carecen de capacidad para absorber una masa informe. Y el alejamiento de los lugares de trabajo impone un sacrificio complementario en tiempo y en dinero.
Ante este panorama, cuyos tonos son tan reales y cuyas consecuencias sufrimos, la edificacin forzosa no es la piedra filosofal. Es, simplemente, uno de los medios de que la autoridad dispone para paliar, en lo posible, aquellos perniciosos
efectos. Mientras no se utilice en debida forma no podr alegarse que no sirve para cumplir su objetivo.
Cierto que con un planteamiento errneo las consecuencias
an seran peores. Al pretender aherrojar la ciudad en un cerco
de previsiones para que no se extienda habra que permitir, indiscriminadamente, la edificacin en altura, rellenar los cascos
urbanos, encajar los vehculos en las calles. Mal oficio, para los
dems, el de aprendiz de brujo.
No se trata de eso. La inmensa variedad de nuestro pas aconseja en cada caso soluciones distintas; es preciso estudiarlas e
imponerlas. Es absurda la importacin beata del planeamiento
a la moda-ahora manzanas cerradas, luego bloques abiertos,
jardines bajos a la inglesa, plazas donde reina la piedra-y aplicarla por igual a las ciudades cantbricas, a las de la Meseta, Levante o Medioda.
Ahora bien, cualquiera que sea la solucin-y para ello doctores tiene la especialidad-, no cabe duda de que, en todo caso,
los solares susceptibles de ser edificados conforme a las normas
de la Ley y a los Planes aprobados deben serlo obligatoriamente,
bajo pena de graves sanciones, serena pero duramente impuestas.
15

226

NARCISO DE FUENTES SANCHIZ

Al considerar la edificacin forzosa es imprescindible, ante

todo, atencin a los hechos. En casi todas las ciudades, ms en
aquellas que sufren el agobio de una demografa en incesante
y desmesurado crecimiento, existen muchos solares sin edificar. y el fenmeno coincide con una aguda escasez de viviendas
y el alza de su precio. Cuando esto se produce, entre bastidores,
orondo y ladino, circula el especulador.
Cuando se preparaba el Plan General de Ordenacin Urbana
del Area Metropolitana de Madrid se realiz un concienzudo y
documentado estudio de su suelo. Y result que en el trmino
municipal de Madrid haba 8.693 solares sin edificar, con un total de 7.614.500 metros cuadrados, que de ellos estaban ubicados
en el antiguo trmino municipal 2.187 solares, con un total de
1.410.636 metros cuadrados, y sitos en los trminos anexionados,
6.506 solares, con 6.203.864 metros cuadrados.
No dispongo de datos de otras ciudades, pero es evidente que
el fenmeno se reproduce en todas ellas a diversa escala. Vosotros seris, sin duda, testigos de mayor excepcin.
Junto a este hecho, los solares no edificados, aparecen otros
objetivos de la edificacin forzosa: las construcciones paralizadas,
las edificaciones derruidas, ruinosas, inadecuadas y, en algunOB
supuestos, las provisionales. La justificacin de que el sistema
alcance a estas fincas parece obvia: son el suburbio dentro de la
ciudad, impiden la utilizacin normal del suelo; frente al inters
pblico slo pueden defenderse como derecho a la cochambre.
Pero en este punto las cosas ya no son tan sencillas. Interviene en primera persona un elemento humano especialmente digno de proteccin: los econmicamente dbiles, a los que se plantea un problema pavoroso: hallar nueva vivienda Claro que otras
veces los afectados son los agazapados en las casonas antiguas de
altos techos, muchas habitaciones y alquileres irrisorios. No obstante, en todo caso, los derechos son respetables, deben determinarse y ser objeto de compensacin justa.
Nuestra Ley del pndulo, la ms firme e inderogable de
todas, llev a conceder a los desahuciados derecho de retorno,
especie de ocupacin de paraso a precios de saldo. El artculo 2.
de la Ley de Solares de 15 de mayo de 1945 concedi a los titulares de los arrendamientos y dems derechos personales que por
cualquier ttulo pudieran existir sobre un solar o construccin
0

EDIFICACION FORZOSA

227

nicamente derecho al pago, en su caso, de la indemnizacin deter-"

minada por la legislacin de alquileres.
El Decreto de 5 de septiembre de 1952 especific que las:
indemnizaciones seran las del artculo 103 de la Ley de Arrendamientos urbanos de 31 de diciembre de 1946, y el artculo 2.
aadi: Los arrendatarios desalojados podrn optar entre el expresado pago en metlico o la reserva de locales en la nueva edificacin, en cuyo caso ser de aplicacin lo preceptuado en los artculos 104 y siguientes de la vigente Ley de Arrendamientos
urbanos.
El artculo 149 de la Ley del Suelo neg para estos casos el
derecho de retorno, y en nueva oscilacin extrema estableci
en forma no muy clara una indemnizacin cuya cuanta discute
la doctrina, pero que, en todo caso, es mnima.
Algn organismo elev a la Administracin peticiones para
que dicho estado de cosas cesara, sustituyndolo-otra vez el
pndulo-por el derecho de retorno. Seguramente es necesario
estudiar un medio para que los locatarios perciban una indemnizacin justa, no una participacin en el valor del inmueble revalorizado a costa del propietario, sino la determinada por un rgano imparcial conforme a normas amplias, pero regladas.
Ni poner en la calle con el Dios le guarde, hermano, ni tampoco que el que estuvo pagando unas pesetas, al amparo de estabilizacin de alquileres y prrrogas, le toque la lotera sin comprar boleto. Y del beneficio de revalorizacin ha de percibir el
Municipio una parte adecuada, justa, como representante de los
intereses colectivos.
.
Debe reconocerse que el acento mximo de la edificacin forzosa radica en esas fincas, solares impropios. Sin abordarla
no cabe la remodelacin de las ciudades, pero el proceso es arduo y muchas veces triste.
Q

III.

LOS OBSTACULOS

Es evidente que cuestin tan clara y urgente no puede ocultarse a los ojos del legislador. Algo haba que arriscadamente impeda no ya hallar una solucin apta, sino siquiera perseguir el
descubrimiento de un camino, alguna muestra ,de buena voluntad.

228

NARCISO DE FUENTES SANCHIZ

y aqu es necesario descubrir, agrio y desagradable, el captulo de obstculos, tantos y de tal entidad que siempre hubo
que contar con perder la batalla, ya que abandonarla no caba.
Por cuanto tienen inters general, para ste y tantos casos, bueno ser que nos detengamos en ellos.

1.

Los INTUITIVOS.

Dice Federico de Castro, en el prlogo a la edicin de nuestro

Cdigo civil publicada por Cultura Hispnica, que algunos de los
hombres ms cultos de Roma, como los reunidos en torno a los
Scipiones, estimaban propio de brbaros acudir a la casustica y
resolver intuitivamente las cuestiones jurdicas. La afirmacin
es til en todo tiempo; tambin en nuestros das.
y el primer obstculo que la edificacin forzosa hallaba era
el desacreditado arbitrismo. Los esfuerzos conocidos, cortos e
intiles, a fuer de elementales, haban fracasado por esto. Toda
la temtica de la propiedad implicada en ello era tratada casi diramos deportivamente.
No querer entrar en el fondo de las cuestiones, pretender que
sin preparacin se entiende de todo, eludir el examen de las ltimas consecuencias, definir y dogmatizar, siempre es ms fcil
que trabajar duramente, plantearse complicaciones y problemas.
y para algunos, mientras el Boletn Gaceta pueda lucir sin peligro las ms pimpantes disposiciones, poco interesa, al fin y al
cabo, el destino que les aguarde.
2.

Los INCONMOVIBLES.

Frente a los que todo lo vean sencillo y fcil, tampoco hay

que olvidar la rigidez de alguno de los defensores del statu qua.
Es cierto que comenzaba una revolucin pacfica-ms bien que
continuaba una evolucin largamente gestada-, que muchos no
quisieron nunca aceptar. Algunos, apegados a otras pocas, estimaban que cualquier mal llamado ataque al concepto del dominio
quiritario implicaba el total hundimiento del Templo. Oir hablar
de algo que rozara ms all de las limitaciones clsicas significaba una tortura. Este es un obstculo duro y sutil, difcil de vencer porque se afer~a a lugares comunes y no se aviene a razones;

EDIFICACIN FORZOSA

229

porque crea ambiente, est aliado a la pereza, cuenta con la inercia y predica la nica actitud cmoda: no hacer nada.
3.

Los INNOVADORES.

Hay otro grupO: el de quienes ante su camino no reconocen

dificultades. Llamados a resolverlo todo, siempre dispuestos a hacer tabula rasa, enfrentan los asuntos con valenta sin lmites y soluciones universales. Y en estos problemas de propiedad
gozan de un margen de actuacin extraordinario y disponen de
una frmula genial: puesto que el dominio crea complicaciones
e impide hacer lo que el planeador poltico estima ptimo, cortemos el nudo gordiano, municipalicemos el suelo. Ya no habr
tuyo y mo, ni ser necesario sujetarse a un espacio determinado,
ni cumplir procedimiento, ni perder tiempo con trmites, notificaciones, recursos y dilaciones.
La municipalizacin es una vieja monserga. En reciente Seminario sobre especulacin del suelo recordbamos que, segn el
Diccionario, municipalizar es asignar al Municipio un servicio
pblico. Municipalizar el suelo ser entonces atribuir a los Ayuntamientos la solucin de los problemas producidos por el mismo.
Pero en trminos vulgares, cuando se habla de municipalizacin
del suelo, se piensa en una especie de adquisicin masiva y total
del mismo por el Municipio.
Todas las ideas, en su campo, son respetables. No nos asustan las soluciones extremas, ni menos las palabras. Pero recordemos una ancdota que ya es historia. Garca Oliver, representante de la F. A. l., Ministro de Justicia en zona roja, anunci la
feliz idea de municipalizar la propiedad urbana, y Alvarez del
Vayo, a la sazn Ministro de Estado, tuvo que apresurarse a desmentirla por temor de que la ocurrencia pudiera empeorar an
ms las cosas.
Qu se pretende con tal idea? Alguna vez hemos podido comprobar que, sin duda de buena fe, se intentaba barrer obstculos a la planificacin ideal. Y tambin hemos odo a papanatas
alabar incondicionalmente el Urbanismo de allende el teln de
acero, que no encuentra barreras, traza espacios libres y sita
zonas verdes con la autntica generosidad de pap Estado. Claro
que los tales olvidan que para obtener esas satisfacciones hay que

230

NARCISO DE FUENTES SANCHIZ

sacrificar otras muchas cosas que no estamos dispuestos a entregar.

Por otra parte, son pocos los que pretenden que municipalizar sea expoliar, es decir, arrebatar la propiedad sin compensacin alguna o mediante contraprestacin inadecuada. Si el pas
est lleno de carencias, que todos sufrimos, predicar un alarde
de gasto para convertir a la Administracin no ya en el mayor
propietario urbano de la Nacin,o que ya lo es, sino prcticamente
en el nico, es algo indescriptible. No debemos olvidar que no
existen latifundios en el suelo urbano.
Parece qe se pone de moda presumir de hombres fuertes que
propugnan soluciones de vanguardia. Y cuntas veces obligan a
preguntarse: pero sabr ese ciudadano lo que dice '?
4.

Los PSEUDO-TCNICOS.

Para referirnos a este obstculo, nada despreciable, acudiremos a un trabajo publicado por don Federico de Castro (Anuario
de Derecho Civil, 1954, El Derecho Agrario en Espaa. Notas
para su estudio, pg. 387). Bajo el epgrafe La Agricultura
y la Administracin, dice: Los tcnicos estatales y toda la burocracia agronmica tendern a evitar una regulacin normal
del campo que permita, dentro de los lmites legales, la libre actuacin de los campesinos. El paternalismo administrativo procurar mantener indefinidamente su tutela. La propiedad se rebajar a concesin administrativa, el cultivo forzoso y dirigido se
considerar servicio pblico, el cultivador se ver investido de la
condicin de funcionario, ms o menos forzado.
Direccin que lleva hasta la creacin de un poder legislativo
y jurisdiccional anmalo y privilegiado, en manos tambin de los
tcnicos, con lo que se completa el ciclo de la discrecionalidad
administrativa. Rgimen de benvola dictadura que encierra el
peligro de todo exce'so intervencionista: secar la iniciativa particular, provocar inseguridad jurdica y fomentar injustificados pri'vilegios econmicos que, a su vez, desacreditarn las reformas
y originarn la reaccin.
Cambiemos la referencia a la agricultura por la del urbanismo y el cuadro ser igual. No obstante, es necesario consignar que
esta visin preocupante no puede aplicarse universalmente. Un

EDIFICACIN FORZOSA

251

elevado porcentaje de tcnicos, los ms cualificados, se enfrentan

con el tema con altura de miras, preparacin y sentido prctico;
ellos, sin duda, constituirn siempre la mejor garanta de acierto
para el que sepa utilizar su colaboracin.
5.

LA FUNCIN SOCIAL DE LA PROPIEDAD.

El ms difcil obstculo surga al desarrollar la edificacin

forzosa: centrar si el sistema, muy avanzado en la forma prevista, encajaba con la temtica de la funcin social de la propiedad o exceda los lmites admisibles. Problema de conciencia y de
responsabilidad.
El viejo concepto de la propiedad late en el fondo de todo
ello. Don Jos Castn lo ha expuesto con su claridad de siempre
al estudiar los problemas actuales de la propiedad en reciente y
difundido trabajo. En trminos elementales, la incgnita reside
en determinar: si la propiedad tiene una funcin social, si es
o se halla condicionada al cumplimiento de tal funcin social.
Carceller, en su Derecho y obligacwn de edifica.r, hace un buen
resumen de las principales posturas de la doctrina con referencia,
entre otras, a las opiniones de Carnelutti y Pugliatti.
En nuestros textos la Declaracin ID del Fuero del Trabajo
dice que el Estado reconoce y ampara la propiedad privada como
medio natural para el cumplimiento de las funciones individuales,
familiares y sociales. El artculo 30 del Fuero de los Espaoles
define la propiedad como medio natural para el cumplimiento
de los fines citados, y aade que todas las formas de propiedad
quedan subordinadas a las necesidades de la Nacin y al bien
comn. Por ltimo, el apartado X de la llamada Ley de Principios reconoce la propiedad privada en todas sus formas como
derecho condicionado a su funcin social.
Como veis, existen indudables matices que algunos autores
consideran intencionados y trascendentes. Pero cierto conocimiento interno de cmo funciona la mquina legislativa tal vez
llevara a la conclusin contraria.
En torno a la funcin social de la propiedad, Jess Gonz:lez
advierte con agudeza que muchas veces no es ms que un pretexto que la Administracin utiliza para ampliar el campo del intervencionismo y controlar an ms la actividad privada.

232

NARCISO DE FUENTES SANCHIZ

Sin embargo-y no hemos encontrado en los autores especialmente tratado este aspecto-, la propia Ley de Expropiacin forzosa (arts. 71 a 75) y su Reglamento (arts. 87 a 91) desenvuelven un procedimiento precisamente de expropiacin por incumplimiento de la funcin social de la propiedad. Cierto que el
artculo 71 de la Leyes uno de los de redaccin ms desafortunada: Existir causa de inters social para la expropiacin forzosa, adems de en los casos en que haya lugar con arreglo a las
leyes, cuando con esta estimacin expresa se haya declarado especficamente por una ley la oportunidad de que un bien o una
clase de bienes se utilicen en el sentido positivo de una determinada funcin social y el propietario incumpla esta directiva.
Tan lamentable literatura oficial no impide que se deduzca:
que cabe la expropiacin por incumplimiento de la funcin social
de la propiedad y que se entiende por sta determinadas transformaciones de los bienes o su utilizacin de una manera concreta
y sealada. En definitiva, el legislador estaba pensando en la mejora de las fincas rsticas, pero por qu no en la edificacin de
solares? Acaso el fundamento es diferente?
Al plantearse Jess Gonzlez la justificacin de la edificacin
forzosa se pregunta: Estamos realmente ante una autntica
funcin social de la propiedad incumplida? Y responde: Un solar no edificado est contraviniendo lo que es su funcin social
propia. Real y efectivamente, no por capricho de los polticos
y administrantes, estamos ante un supuesto de incumplimiento de
la funcin social de la propiedad, frente al que el ordenamiento
jurdico debe reaccionar arbitrando las medidas idneas para que
sea superado. La doctrina de la justificacin de la expropiacin
forzosa, amplia y agudamente expuesta por Eduardo Garca de
Enterria en sus PrinC'itpios, es perfectamente aplicable a nuestro tema.
No nos resistimos a traer a colacin un argumento a posteriori, fuera de las reglas de juego. Hoy el problema de la justificacin se hubiera simplificado mucho, a la luz del famoso Esquema Xill del Concilio Vaticano TI, Sobre la Iglesia en el
mundo actual, al que entre nosotros se ha prestado tan poca
atencin, pero que, convertido en Constitucin pastoral, es de
obligado cumplimiento y est llamado a producir consecuencias
incalculables por su santa audacia, modernidad y buen sentido.

EDIFICACIN FORZOSA

233

Indicbamos antes que el verdadero concepto de la funcin

social de la propiedad ha desvelado a gran nmero de comentaristas que inducen cul es la naturaleza de ese nuevo fenmeno, nacido aproximadamente con la Constitucin de Weimar y
que ha tomado estado en casi todas las Constituciones modernas y en nuestras Leyes Fundamentales, aunque en muchos casos
apenas haya servido para otra cosa que de bandera con que airear conceptos y llamar la atencin, distrayndola de otros hechos u otros temas, menos retricos y ms graves.
El pargrafo 69 de la Constitucin conciliar comienza con
la afirmacin de que Dios ha destinado la tierra, y cuanto ella
contiene, para uso de todo el gnero humano. En consecuencia,
los bienes creados deben llegar a todos en forma justa, bajo la
gida de la Justicia y con la compaa de la Caridad. Sean las
que sean las formas de la propiedad adaptadas a las instituciones legtimas de los pueblos segn circunstancias diversas y variables, jams se debe perder de vista este destino universal de
los bienes. Por tanto, el hombre, al usarlos, no debe tener las
cosas exteriores que legtimamente posee como exclusivamente
suyas, sino tambin como comunes en el sentido de que no le aprovechen a l solamente, sino tambin a los dems. Sin embargo,
todos los hombres tienen derecho de poseer una parte de bienes
suficiente para s mismos y sus familias. Y aade esta afirmacin
impresionante: Quien se halla en situacin de necesidad extrema tiene derecho a tomar de la riqueza ajena lo necesario para s.
En el pargrafo 71 se afirma que La propiedad, como las
dems fonnas de dominio privado sobre los bienes exteriores, contribuye a la expresin de la persona y le proporciona ocasin
de ejercer su funcin responsable en la sociedad y en la economa. Es, por tanto-aade-, muy importante favorecer el acceso de todos, individuos y comunidades, a algn dominio sobre
los bienes externos.
La propiedad privada, o un cierto dominio sobre los bienes
externos, asegura a cada uno una zona absolutamente necesaria para la autonoma personal y familiar, y deben ser considerados como prolongacin de la libertad humana. Por ltimo, al
estimular el ejercicio de la tarea y de la responsabilidad, constituyen una de las condiciones de las libertades civiles.
Las modalidades de este dominio o propiedad son hoy di-

NARCISO DE FUENTES SANCHIZ

versas y se diversifican cada vez ms. Todas ellas, sin embargo, continan siendo elemento de seguridad no despreciables, aun
contando con los fondos sociales, derechos y servicios procurados
por el Estado. Esto debe afirmarse no slo de las libertades materiales, sino tambin de los medios inmateriales, como es la capacidad profesional.
El derecho de propiedad privada no es incompatible con las
diversas formas de propiedad pblica existentes. La afectacin
de bienes a la propiedad pblica slo puede ser hecha por la autoridad competente, de acuerdo con las exigencias del bien comn, y dentro de los lmites de este ltimo, supuesta la compensacin adecuada. Al Estado toca, adems, impedir que se abuse
de la propiedad privada en contra del bien comn.
El derecho de propiedad privada tiene tambin, por su misma naturaleza, una ndole social cuyo fundamento reside en el
destino comn de los bienes. Cuando esta ndole social es descuidada, la propiedad muchas veces se convierte en ocasin de ambiciones y graves desrdenes, hasta el punto de que da pretexto
a los impugnadores para negar el derecho mismo. A continuacin
hay una explcita condena de los latifundios.
Por ltimo, dicta una regla general que nunca debieran olvidar los gobernantes: Siempre que el bien comn exija una expropiacin, debe valorarse la indemnizacin segn equidad, teniendo en cuenta todo el conjunto de circunstancias.
La doctrina del Concilio no es innovadora. La propia Constitucin lo revela al afirmar en su pargrafo 23: Como el magisterio de la Iglesia, en recientes documentos, ha expuesto ampliamente la doctrina cristiana sobre la sociedad humana, el Concilio se limita a recordar tan slo algunas verdades fundamentales
a la luz de la Revelacin. A continuacin seala ciertas consecuencias que de ellos fluyen y que tienen extraordinaria importancia
en nuestros das. Queda en pie, por tanto, reafirmada, la doctrina de las dos Encclicas bsicas de Juan XXID, Mater et
Magistra y Pacem, in terris.

Existe en el texto de la Constitucin pastoral, pargrafo 25,

una referencia al debatido concepto de socializacin que no
debemos omitir: De los vnculos sociales que son para el desarrollo del hombre, unos, como la familia y la comunidad poltica,
responden ms inmediatamente a su naturaleza profunda, otros

EDIFICACIN FORZOSA

proceden ms bien de su libre voluntad. En nuestra poca, por

varias causas, se multiplican sin cesar las conexiones mutuas y
las interdependencias; de aqu nacen diversas asociaciones e instituciones, tanto del Derecho pblico como del privado. Este fenmeno, que recibe el nombre de socializacin, aunque encierra
algunos peligros, ofrece, sin embargo, muchas ventajas para consolidar y desarrollar las cualidades de la persona humana y para
garantizar sus derechos.
Esta ratificacin, la ms autorizada que puede darse de la
verdadera doctrina de la funcin social de la propiedad, confortar a quienes tuvieron dudas respecto de si era justo llevar al
lmite extremo la imposicin del inters comn sobre el individual.
El pacto de silencio que hasta ahora, y por desgracia, cubre
entre nosotros la doctrina conciliar se romper, cmo dudarlo?,
algn da. Y entonces podremos or opiniones calificadas que la
glosen, sin monopolios interpretativos que nadie concedi y que
ya sabemos todos a dnde conducen.
IV.

HISTORIA DE UN REGLAMENTO

El Reglamento de la Ley de Solares de 1945, aprobado por

Decreto de 23 de mayo de 1947, se haba mostrado en la prctica
ineficaz. No era extrao, pues contena previsiones muy peregrinas.
Por ejemplo, su artculo 7. estableca una va extraordinaria de procedimiento por virtud de la cual los Gobernadores
civiles y los Ayuntamientos quedaban facultados para acudir al
Ministerio de la Gobernacin cuando tuvieren noticias de manifiesto~ abusos, transgresiones o injusticias de cualquier orden,
cometidos o en vas de cometerse en las materias aqu reguladas, y el Ministerio podr, previos los informes que el caso requiera, si comprueba los hechos denunciados y su trascendencia
excepcional, ordenar la revisin del expediente, en todo o en parte,
e intervenir en el mismo fiscalizndole.
El precepto parece redactado iocandi causa, pues autoriza a
intervenir hasta en el pensamiento: los actos en vas de cometerse. Cmo sera que unos meses ms tarde, por Decreto de 28
de noviembre del mismo ao 1947, se sustituy el artculo por

236

NARCISO DE FUENTES SANCHIZ

otro con un simple reenvo al Reglamento de Procedimiento del

Ministerio de la Gobernacin.
Estamos seguros de que los juristas hicieron todo lo posible para evitar mayores males, salvando, como es lgico, la buena fe de quienes intervinieran. Pero ya sabemos hasta qu punto
son intiles algunos esfuerzos.
No vale la pena, aunque constituya un anecdotario curioso,
fijarse en algunas otras disposiciones chocantes o ingenuas del
Reglamento, como el sealamiento de plazos drsticos para terminar el Registro de solares, en trminos jupiterinos.
Una Orden de 28 de abril de 1950 tuvo que matizar tambin
el artculo 8. No conocemos qu efecto causaron algunos otros
preceptos, pero suponemos que el buen sentido de todos los dej
en olvido. No produjeron peores consecuencias porque no se aplicaron.
Claro est que no todo era malo. El propio hecho de haber
sido elaborado es digno de encomio, porque supone preocupacin
y trabajo. Y tuvo aciertos que han pasado luego a otras disposiciones y que el actual Reglamento recogi. Pero constituy una
leccin para el futuro que seguramente no podr ser olvidada.
Antes de la creacin del Ministerio de la Vivienda en 1957,
ya en el seno del Ministerio de la Gobernacin se haba trabajado intensamente para redactar un nuevo Reglamento; el anteproyecto, aunque basado sustancialmente en el anterior, e incidiendo en alguno de sus defectos, seguramente a la sazn inevitables, contena notables aciertos, y se tuvo muy en cuenta para
los trabajos posteriores.
La Ley de Solares se haba incorporado, en su esencia, al texto de la Ley del Suelo, y con innovaciones que no son del caso
se haba encajado en los artculos 142 a 151 de sta. Por ello los
obstculos para un normal desenvolvimiento del sistema persistan. Y se decidi, en principio, modificar los citados artculos
de la Ley del Suelo, en los que tal vez culmina el conceptismo inasequible de que ha sido tan tachada; se trataba de matizarlos.
Se pretendi que la nueva redaccin aclarara los plazos para
edificar, su prrroga, los plazos especiales, los efectos de la declaracin de incumplimiento de la obligacin de edificar, que se
estableciera un procedimiento de ejecucin rpido y con garantas,
que se aplicaran los preceptos de la expropiacin forzosa para ob-

EDIFICACIN FORZOSA

237

viar los defectos de capacidad, las limitaciones de la facultad de

disponer y cualesquiera otros que condicionaban u obstaculizaban
la enajenacin de los inmuebles en situacin normal.
Para proceder con la debida cautela y conocer la situacin
de hecho, la Direccin General de Urbanismo realiz una amplia encuesta con preguntas expresivas, en busca de datos sencillos y de la opinin de quienes mejor conocan el problema.
Las respuestas interesantes fueron menos de las que caba esperar; ellas y el excesivo nmero de silencios pusieron de manifiesto que haba cualificados oponentes a la aplicacin del sistema.
Fundamentalmente, el santo temor administrativo ante las
situaciones jurdicas de Derecho privado-que Dios quiera contine-, unido a la natural pereza y a la inercia del expedienteo,
confabulados, encontraban el ansiado motivo para no actuar cuando surgan dificultades.
La encuesta urgi la necesidad de la reforma. Pero se opona a la modificacin parcial de la Ley del Suelo el peligro de
que el proyecto, en su larga navegacin, y pese a su carcter
eminentemente tcnico, recibiera flecos, aadidos y emplastos que
lo dejaran como no digan dueas. Y alguna eficacia tenan los
preceptos vigentes de la Ley del Suelo para aventurarse a que
la perdieran.
En esta situacin, y por razones de que no vamos a hablar,
se produjo la coyuntura que dio lugar a la preparacin de lo que
fue Ley de 21 de julio de 1962, sobre valoracin de terrenos sujetos a expropiacin en ejecucin de los planes de vivienda y urbanismo. En ella aparece el artculo 4. con el siguiente texto:
1. Se autoriza al Ministro de la Vivienda para la determinacin
de los rganos competentes, orden de actuacin y procedimiento
a seguir en la aplicacin de las disposiciones vigentes sobre fomento de la edificacin y enajenacin forzosa de solares. La declaracin o resolucin administrativa de haberse incumplido la
obligacin de edificar una finca, sin perjuicio de su constancia
en el Registro municipal, se har constar en el Registro de la
Propiedad, tendr a todos los efectos legales la consideracin de
carga real e iniciar inmediatamente el procedimiento de enajenacin forzosa, cuyos trmites se deternlinarn reglamentariamente.
Ya no era posible la duda: exista una autorizacin de Ley,
0

238

NARCISO DE FUENTES SANCHIZ

a la moda, y el problema era urgente; era necesario actuar. Haba que preparar un proyecto de Reglamento. La Comisin de
Estudios del Ministerio de la Vivienda, creada por Orden de 28
de noviembre de 1962 (Boletn de 18 de diciembre), gran acierto
de composicin y funcionamiento, que me complazco en recordar
desde aqu, recibi el oportuno encargo.
Pero exista un temor. Nuestro inmenso acervo legislativo,
lleno de preceptos de imprecisa vigencia, derogaciones tcitas y
materias conexas, gozaba ya en lo urbanstico de suficientes disposiciones para pensar optimistamente en completarlas.
Recordemos a De Castro cuando dice: Los cambios de texto y las derogaciones parciales han venido ocurriendo de modo
irregular, sin otro ritmo que el desasosegado impuesto por las
necesidades sociales o los caprichos de la poltica. Se intentaba
evitar ese perodo de intranquilidad que ya Aristteles sealaba
tras los cambios legales (La Poltioa, captulo V): Si la mejora
deseada es poco importante, es claro que para evitar el funesto
hbito de cambiar con demasiada frecuencia las leyes conviene
tolerar algunos extravos de la legislacin y del gobierno. Ms
peligroso sera el hbito de la desobediencia que til la innovacin. El hbito slo se forma con el tiempo, de tal manera que
sustituir ligeramente las leyes existentes con otras nuevas es debilitar la fuerza de la ley.
Don Quijote, en carta a Sancho Panza, gobernador ce la Insula Barataria (Parte 11, captulo LI), le aconseja: No hagas
muchas pragmticas, y si las hicieres, procura que sean buenas,
y sobre todo que se guarden y cumplan, que las pragmticas que.
no se guardan lo mismo es que si no lo fueren; antes dan a entender que el prncipe que tuvo discrecin y autoridad para ha~
cerlas no tuvo valor para hacer que se guardaren, y las leyes
que atemorizan y no se ejecutan vienen a ser como la viga, rey'
de las ranas, que al principio las espant y con el tiempo la menospreciaron y se subieron sobre ella.

Dada la jerarqua de las normas, si sus preceptos rozaban

con otros de mayor rango, no podan ser aplicados en virtud de
los artculos 7. de la Ley orgnica del Poder judicial de 15 de

EDIFICACIN FORZOSA

239

septiembre de 1870, 23 Y 26 de la de Rgimen jurdico de la Administracin del Estado de 26 de julio de 1957, texto refundido, y,
en definitiva, por el artculo 5. del Cdigo civil.
Las dos primeras redacciones del Anteproyecto-en total me
parece recordar que fueron siete-se basaron en que la autorizacin concedida por el artculo 4. de la Ley de 21 de julio de
1962-llamada Ley de Valoraciones-, deba estimarse lo bastante amplia para proceder a desarrollar el sistema del Reglamento con suficiente holgura.
Pero al preparar la tercera redaccin del Anteproyecto pesaron las consideraciones antedichas en el sentido de entender que
el artculo 4. no era tan expresivo como para permitir que se
estimaran derogados todos los artculos polmicos que se oponan a las nuevas directrices. Y entre ellos el derecho de retencin de los artculos 144-2 y 146, las solicitudes de venta
forzosa del artculo 146 y el procedimiento de enajenacin forzosa del 147.
Se plante la cuestin a fondo. Y prevaleci la fundada duda
de que la Ley de Valoraciones-cuya mens legislatoris se conoca-dijera lo que se haba pretendido decir. Y ante el problema
de suscitar una posible colisin de disposiciones reglamentarias y
legales, en materia cuya hermenutica siempre es penosa, tan
dada a discurrir por cauces dubitativos contrarios a su eficacia,
se alcanz una solucin de concordia, aceptada pensando en que
el texto legal, pronto o tarde, tendra que ser modificado. Y la
solucin fue como sigue.
0

1.

EL DERECHO DE RETENCIN.

En cuanto al derecho de retencin de la Ley del Suelo, heredado de la de Solares, se entendi derogado por la Ley de Valoraciones, ya que sta ordenaba que el incumplimiento de la
obligacin de edificar diera lugar inmediatamente a un procedimiento; la condena del derecho de retencin, verdaderamente injustificado y perturbador, arma sutil en manos de habilidosos, se llev al prembulo del Reglamento, que invoca la
autorizacin de la Ley de 1962 para adoptar las oportunas medidas contra las dilaciones y como derecho incompatible con los
objetivos del legislador.

240

NARCISO DE FUENTES SANCHIZ

No parece que entre los comentaristas se haya suscitado la

preocupacin de si subsiste o no tan anmalo derecho. Su influencia negativa, de freno a las medidas de fomento de la edificacin, es evidente. Bien muerto est.
2.

LAS SOLICITUDES DE VENTA FORZOSA.

Las solicitudes de venta forzosa del artculo 146 de la Ley

del Suelo tenan peor solucin. Recordemos que en el Anteproyecto de esta Ley haba un artculo, el 165, que felizmente qued
en la criba y en virtud del cual los particulares o sociedades que
necesitaran adquirir terrenos para utilizarlos inmediatamente podan solicitar del Ayuntamiento, o de la Comisin Central de
Urbanismo, la expropiacin a su favor de inmuebles determinados.
Esta compraventa ad tumultum, tal vez inspirada en los artculos 27 y siguientes del anterior Reglamento de Solares, se reflejaba en las famosas solicitudes preventivas de adquisicin,
que obligaron a la jurisprudencia a hacer juegos malabares para
evitar el abuso de derecho; stas se estim que no encajaban, desaparecido el derecho de retencin, y fueron suprimidas, con
asenso unnime.
Al tener que montar de nuevo la aplicacin del artculo 146-1
de la Ley del Suelo, se acudi a la figura del beneficiario en
la expropiacin forzosa para calificar as al solicitante. Pero era
necesario adecuar las normas generales a este caso tan especial.
y no se hall mejor frmula que aplicar exactamente el procedimiento de expropiacin: conceder un trmino de quince das
para intentar la avenencia de mutuo acuerdo. Y, en su defecto,
acudir al procedimiento de enajenacin forzosa del Reglamento,
concediendo al solicitante un derecho de tanteo.
Este sistema no es anmalo y guarda sustancial analoga con
el establecido por los artculos 75 de la Ley de Expropiacin y 89
de su Reglamento. Legislacin que, en ltimo trmino, se aplicar como subsidiaria en virtud del artculo 91 de dicho Reglamento de Expropiacin, segn la Sentencia de 30 de enero de 1962.
Esta es la que, con locucin al uso, llamaramos crtica
constructiva del artculo 28 del Reglamento de edificacin forzosa. Aunque aceptamos con Jess Gonzlez que dicho precepto
plantea serios problemas en su aplicacin, mitigados por las

241

EDIFICACIK FORZOSA

consideraciones expuestas. Y tal vez debidos a que los redactores no miraban con excesiva simpata la figura del extrao beneficiario, pretendiente a comprador.
3.

EL PROCEDIMIENTO DEL ARTcULO

147

DE LA LEY DEL SUELO.

En cuanto al procedimiento, no caba duda de que el del artculo citado haba resultado un artilugio puramente conceptual;
es preciso reconocer que sus analogas ms o menos prximas con
otros establecidos en rgimen local no autorizaban su extensin a
este caso en que son bienes de los particulares los que estn en
juego.
La encuesta no sealaba un solo caso de aplicacin, y no es
de extraar que faltara valor para internarse en sus vericuetos.
Pero la Ley de 1962, en el extremo que contemplamos, s haba
sido clara al referirse a un procedimiento rpido y eficaz cuyos
trmites se determinaran reglamentariamente. Caba, es ms,
era obligado, articular el procedimiento.
Pero he ah los escrpulos. Cmo suprimir el del artculo 147?
Ya que para todo hay soluciones, se decidi por la intermedia: regular un procedimiento nuevo, inspirado en el extrajudicial sumario, esquematizado en sus trmites, y dejar el anterior en su
museo legislativo, pura va muerta.
An no hay experiencia sobre el acierto, si lo hubo. Pero una
vez ms se puso de manifiesto el craso error de mantener en
nuestra legislacin infinidad de procedimientos ad hoc. Y la esperanza de que algn da se aborde la unificacin de aqullos para
bien de los interesados.
Os hago gracia de otros detalles, interesantes, de la elaboracin del Proyecto, cuyas sucesivas redacciones siguieron los
mismos principios, sin variaciones sustanciales.

El Consejo de Estado, al que fue sometido el texto con comentario a cada uno de sus artculos, breve exposicin de antecedentes legales y jurisprudenciales, con indicacin de los problemas abordados y sus soluciones, emiti Dictamen el 27 de noviembre de 1963.
Dicho alto Cuerpo consultivo se hizo plenamente cargo de la
16

242

NARCISO DE FUENTES SANCHIZ

trascendencia del asunto. No regate elogios: trabajo armnico bien concebido y sistematizado..., fruto tambin de su excelencia intrnseca y hasta de su redaccin concisa y tcnica.
Mas tampoco escatim objeciones, el examen de alguna de
las cuales puede arrojar luz sobre campos oscuros del Reglamento.
Por ejemplo, en el artculo 3., al tratar de las declaraciones de
edificacin forzosa de inters inmediato, respecto de las que
Carceller, amable objetante, estima que son pura creacin reglamentaria, aunque hasta literalmente se citan en los artculos 112-1
y 119-1 de la Ley del Suelo, se haba incluido la posibilidad de que
tal declaracin se refiriera no slo a las fincas sitas en polgonos
o manzanas por razones objetivas suficientemente motivadas, sino
que tambin podan referirse a una o varias fincas concretas
por causas especficamente sealadas. El Consejo de Estado fue
terminante: La limitacin a que se someten en este aspecto las
propiedades privadas no se concibe que pueda extenderse ya ms... ;
se agrega una facultad tan grave en sus consecuencias y tan
desconectada de planteamientos generales... que no puede por
menos de considerarse que va ms all de lo que autoriza el
artculo 112 de la Ley del Suelo, imponindose en verdad por
texto reglamentario una limitacin gravsima de la propiedad,
que podra suponerse sin suficientes garantas objetivas.
Seguramente el Consejo de Estado tena razn al poner lmite a la funcin social de la propiedad, cuando su ~.ndividua
lizacin no se puede justificar mediante razones suficientemente
objetivas y regladas. Es posible que el precepto anduviera emparentado en exceso con el artculo 165 nonnato de la Ley del
Suelo que antes comentbamos. De acuerdo con la condena en
ambos casos.
La cuestin de las competencias fue tambin examinada en
los siguientes trminos: En muchos aspectos de este proyecto
de disposicin se estn rozando facultades municipales? en conexin con el Ministerio de la Gobernacin, pero la ndole propia
del Departamento que ordena la presente consulta, y el artculo 4.
de la Ley de 21 de julio de 1962, fundamentan, juntamente con el
espritu, y aun dictado expreso que anima la Disposicin transitoria primera de la citada Ley y la adicional, la competencia propia del Ministerio de la Vivienda en lo que concierne a la confeccin y elaboracin de este Proyecto de Decreto.

243.

EDIFICACIN FORZOSA

No obstante tan claro reconocimiento, en el detalle del articulado fueron podados algunos preceptos que desenvolvan competencias. Por ejemplo, el 8.0, al tratar de las obligaciones de los
Ayuntamientos y subrogacin en las mismas, aada un inciso
final que prevea tal subrogacin cuando por cualquier otra
causa lo acuerde el Ministerio de la Vivienda en virtud del artculo 4. de la Ley de 21 de julio de 1962. La objecin se fundaba en que dicha Ley haba autorizado una determinacin de los
rganos competentes de manera general, pero no una estimativa
y discrecional, precisamente cuando la Ley del Suelo se haba
referido a supuestos muy precisos en sus artculos 5. y 206. En
acatamiento del verdadero espritu de estas normas y de la competencia ms inmediata de los Ayuntamientos en la materia, debe
desaparecer el apartado e) del nmero 3. de este artculo. Y
desapareci.
En el artculo 39 del Proyecto el Consejo observ que al tratar de la subasta desierta o en quiebra se prevea la facultad de
adquisicin, en defecto del Ayuntamiento, por un rgano competente del Ministerio de la Vivienda. E indic que era una innovacin muy importante que, por su misma trascendencia y por
chocar en varias particularidades con el sistema legal vigente,
no puede admitirse sin expresa modificacin legal. Y aadi:
Es evidente, en efecto, que la posibilidad de la constitucin del
llamado patrimonio municipal de suelo supuso una muy grave limitacin para las propiedades afectadas; que, naturalmente,
la adquisicin sera para constituir algo as como un patrimonio
urbanstico cuya titularidad tendra el Estado. Dedujo: y es
notorio asimismo que si en el espritu y voluntad legislativa hubiese estado el permitir constituir patrimonios inmobiliarios de
tal naturaleza y con estas finalidades en poder del Estado, no
hubiera dejado de expresarse.
En el Dictamen se rechaz explcitamente la novedad: Pinsese que, en definitiva, no se est ante un problema de competencia o procedimiento. No es que se atribuya al rgano urbanstico competente la potestad de imponer al Ayuntamiento, contra el acuerdo de ste, que adquiera, en definitiva, el inmueble.
Es, ms bien, que la adquisicin va a ser en beneficio de otra
persona y titularidad-el Estado, no hay otra forma de concebirla-, abrindose por norma de rango no legal todo un conjunto
0

244

NARCISO DE FUENTES SANCHIZ

de nuevas limitaciones, obligaciones, posibilidades y cargas, incluso financieras, que supone una contradiccin importante de lo
legalmente previsto hasta en nuestras Leyes Fundamentales.
Como consecuencia, del artculo 39 del Proyecto fue suprimida la posibilidad; y tambin, del 40, su reflejo en la situacin
permanente de enajenacin forzosa. No obstante, el Consejo de
Estado dej sin objecin una facultad semejante de adquisicin
por rgano urbanstico competente, incluida en el epgrafe
y en el nmero 3 del artculo 45 para el caso de que no se hubiera ejercitado el derecho de reversin.
Cul pudo ser la razn para el diferente tratamiento? En
cualquier supuesto la omisin tuvo que ser deliberada. Y en busca de una explicacin tenemos que afirmar que el alto Cuerpo
~onsultivo se fij especialmente en que el derecho de adquisicin, en el supuesto del artculo 39, rozaba la facultad conferida al propietario en el artculo 147-6 de la Ley del Suelo de
emprender y continuar la edificacin precisamente despus de
que el Ayuntamiento, y no otros rganos-dice-, no ejercitaren la facultad de adquisicin.
El fondo del problema qued, no obstante, por resolver, ya
que ni se cit la Ley de 30 de julio de 1959 y el Reglamento de
11 de febrero de 1960, reguladores de la Gerencia de Urbanizacin.
Los artculos 3-0) de ambas disposiciones sealan, entre otras,
como funciones de la Gerencia, la adquisicin por cualquier ttulo de terrenos destinados a la formacin de reservas de suelo,
preparacin de solares o cualquier otra finalidad anloga de
carcter urbanstico, completada en la forma siguiente: e) La
enajenacin, permuta y cesin de los terrenos de su propiedad,
urbanizados o no, y la constitucin de derechos de hipoteca sobre los mismos; f) La constitucin, transmisin, modificacin y
extincin de derechos de superficie, servidumbres y cualesquiera
otros reales sobre los terrenos y solares, dentro de las previsiones
de los planes, y g) La expropiacin de terrenos y solares y las
dems operaciones materiales o jurdicas que requiera la gestin urbanstica de su competencia.
Es decir, que lo que tanto preocupaba al Consejo de Estado,
la constitucin de un patrimonio estatal del suelo, ya estaba en
marcha. No hay duda de que es un patrimonio de gestin para
lanzar al mercado, en lucha contra la especulacin, solares a pre-

EDIFICACIN FORZOSA

246'

co adecuado; pero tambin para fonnar reservas de suelo, es

decir, en funcin equivalente, a nivel estatal, de la atribuida al patrimonio municipal de suelo. Y hasta qu punto tiene trascendencia lo acredita que la gestin alcanz a la adquisicin de ms
de siete mil hectreas y otras muchas en trmite; con ello la
Gerencia de Urbanizacin ser, con mucho, el titular de suelo no
rstico en mayor superficie de la Nacin. Las consecuencias llevarn, sin duda, a consideraciones interesantes en los rdenes poltico y econmico y al examen de si el objetivo propuesto, lucha
contra la especulacin, se alcanz y en qu grado. Lo que no
podr negarse es el supremo esfuerzo realizado y las elevadas cifras de inversin.
Volvamos al Dictamen. Otro de los puntos en que se fij fue
la aplicacin del procedimiento de edificacin forzosa a los inmuebles pertenecientes a la Iglesia. En el viejo Reglamento-artculo 4. o-a) -se exclua de sus preceptos: Los templos y, en
general, los edificios que se declaren de valor artstico, histrico
o tradicional. Al redactarse el artculo equivalente-6.-a)-se
suprimi la mencin a los templos por entenderla innecesaria. El
Consejo de Estado estim que haba que volver a incluirlos.
Es esta materia sumamente delicada-dijo-, en la que todo
cuidado es poco. El artculo XXII del citado Concordato contiene
normas-acuerdos algo prximos a las finalidades perseguidas
por este Proyecto de Decreto. La exencin de los lugares sagrados de la jurisdiccin de la autoridad civil queda reconocida
en el artculo. Hay normas especficas muy restrictivas-salvo
acuerdo con el Ordinario competente-sobre demolicin de los
edificios que concreta, no limitados a los templos, puesto que se
abarcan: las iglesias, capillas, cementerios y dems lugares sagrados; los palacios y curias episcopales, los seminarios, las casas y despachos parroquiales y rectorales y las casas religiosas
cannicamente establecidas.
La solucin no estaba clara. Una excepcin total de la universalidad de los inmuebles eclesisticos podra parecer excesiva. En cuanto a fnnula concreta aconsejaba la redaccin de
un apartado que se incluy, por fin, como nmero 2 del artculo 6. En cuanto a los inmuebles eclesisticos se observar la
legislacin concordada, oyendo en cada supuesto concreto a la
autoridad eclesistica competente. Lo de inmuebles eclesis0

216

NARCISO DE FUENTES SANCHIZ

ticos no parece satisfacer plenamente; con la misma razn podra hablarse de inmuebles militares, universitarios, etc., y
la impropiedad sera idntica.
:l(:

""

""

El Proyecto fue retocado ligeramente en Consejo de Ministros, precisndose algn matiz de competencias. Pero la larga
elaboracin y, sobre todo, el Dictamen del Consejo de Estado haban dado sus frutos.
*~

El Ministerio de la Vivienda hizo un uso moderado de la

facultad conferida por la Disposicin final derogatoria para dictar las normas necesarias de ejecucin del Reglamento. Una Orden de 24 de julio de 1964 (B. G. del 8 de agosto) estableci reglas para el Registro municipal de solares y otros inmuebles de
edificacin forzosa, de las que no nos vamos a ocupar.
y la Circular de 28 de mayo de 1965 de la Direccin General
de Urbanismo glos con detenimiento la mayora de ios artculos del Reglamento. En ella, no obstante, se ha echado de menos la conveniencia de mayores precisiones; por ejemplo, una
doctrina clara de lo que se entiende por solares impropios, es
decir, las fincas de los nmeros 2 al 5 del artculo 5. construcciones paralizadas, edificaciones derruidas, ruinosas, inadecuadas y provisionales. No creemos que debi ampliarse lo en
ella dicho. La interpretacin en este caso corresponde, en ltimo
trminos, a los T'ribunales. Una lectura detenida de la jurisprudencia sobre fincas ruinosas, por ejemplo, confirma que es tal
la variedad de supuestos que pueden plantearse, tan varios sus
matices y tan importante la situacin de hecho, que hubiera sido
perjudicial intentar definiciones apriorsticas extremadas. Valen
las lneas generales de cada grupo, y que las apliquen quienes para
ello estn especialmente preparados.
En la Circular se afirma paladinamente que sin la colaboracin de las Corporaciones locales no puede prosperar el sistema. Y se reconoce que el Reglamento ha lanzado una pesada
carga sobre los Alcaldes y, sobre todo, sobre los Secretarios y los
servicios municipales. No haba alternativa. Cualquier otra so0

EDIFICACIN FORZOSA

247

lucin es utpica. Los Letrados y los Arquitectos tienen que plantear ante los Ayuntamientos claras las cuestiones, desentraando
los problemas; slo as podrn las autoridades municipales desarrollar con acierto y presteza su misin. En definitiva, es un
trabajo en equipo de todos los interesados; tambin de quienes
se opongan, porque el expediente debe arrojar la verdad.
A la tarea comn han sido llamados funcionarios de otros
rdenes. Tambin stos estamos seguros de que prestarn su mxima colaboracin, que debe admitirse sin temor a que nadie
venga a socavar competencias.
4.

NOTA SOBRE LA NATURALEZA JURDICA DE LA EDIFICACIN

FORZOSA.

Deliberadamente hemos dejado de tratar una cuestin importante de la edificacin forzosa: su naturaleza jurdica; no estimamos poco enjundioso este problema, pero s con menor contenido prctico hoy.
Nos limitaremos, por tanto, a unas consideraciones elementales. El Reglamento, en su captulo. I, lleva como epgrafe:
De la obligacin de edificar. Estamos ante una obligacin
propiamente dicha en Derecho administrativo?
Jess Gonzlez afirma que la edificacin no es precisamente
una prestacin que pueda exigirse mediante coaccin, que haya
de realizar el propietario frente a la Administracin, sino que la
edificacin es un derecho, una facultad del propietario. Por ello
concluye que la Administracin no puede exigir su realizacin
por los medios que pone a su alcance la Ley de Procedimiento
administrativo en sus artculos 104 a 108. En consecuencia, deduce, estamos ante una facultad cuyo no ejercicio reporta al titular determinados resultados perjudiciales, y esto es lo que en
trminos jurdicos se llama carga. Aduce la opinin de Guasp
(Camerntarios a la Ley de Enjuiciamiento oivil~ 1943, I, 23): La
carga es meramente la consideracin del resultado perjudicial
que se produce por la falta de ejercicio de un derecho subjetivo.
Los conceptos de obligacin, deber, facultad y carga en relacin con la edificacin forzosa estn sin elaborar.
No es posible prescindir en cuanto a ellos de la doctrina de De-

248

NARCISO DE FUENTES SANCHIZ

recho en general, y de la del Derecho privado en particular, puesto que, al fin y al cabo, las consecuencias ataen a la propiedad.
Los resultados del incumplimiento y qu carcter tiene la
actuacin administrativa cuando pone en marcha un procedimiento de enajenacin forzosa seguramente ofrecen matices muy peculiares. Tal vez pueda decirse que no cabe coaccin para obligar a edificar. Pero lo que la Administracin consigue es la edificacin forzosa, que ejecuta el propietario si cwnple los plazos, o el adquirente que, en defecto de aqul, se compromete a
hacerlo. La edificacin se logra coactivamente, abstraccin hecha
de la persona que la lleva a cabo. Este es el fundamento del sistema.
Por otra parte, la palabra carga tiene un contenido estereotipado en Derecho inmobiliario. Sera necesario desarrollar la
doctrina de su especialidad administrativa. El legislador, en la
Ley de Valoraciones, conceptu el incumplimiento de la obligacin de edificar como carga rea!, seguramente para identificarla con otros supuestos de ejecucin forzosa de inmuebles.
Pero el problema de su naturaleza jurdica apenas ha sido intuido.
Ms que las famosas cuestiones de competencia, al fin y
al cabo banales, interesa este problema, del que cabe deducir
consecuencias insospechadas. Estamos abocados cada vez ms a
una administrativizacin del Derecho privado-perdonen la palabreja-, que no nos asusta. Pero hay que construirla y fundarla
jurdicamente.
He ah un tema para los estudios; materia para largas meditaciones y buen lucimiento. Ya llegar la hora de deducir consecuencias y aplicarlas a la prctica. Este es el momento del laboratorio.
V.

CONCLUSIONES

Voy a terminar con una confesin. Temo que, tras estas disertaciones, me preguntis: Y de efectos prcticos qu? 0, como
en el Tenorio, me digis: Los muertos que vos matis gozan
de buena salud.
Pues s, es cierto. Todava en la realidad hay muchos solares sin edificar; seguramente se han formulado pocos programas de actuacin y declaraciones de inters inmediato de edifi-

EDIFICACIN FORZOSA

249

cacin; sigue palpitando la discrecionalidad, tras la que se oculta, astuta y cicatera, la arbitrariedad, la gran enemiga; y descansan su sueo cotidiano numerosos expedientes.
Algunos propietarios avisados siguen acudiendo al Registro
municipal de solares slo con la intencin de desahuciar a los
inquilinos por detrs de la iglesia, burlando la nunca bien ponderada legislacin de arrendamientos urbanos. No cabe duda.
Pero las cosas quieren su tiempo. Es necesario que una reforma importante se sedimente, que se corrijan sus defectos y que
nos acostumbremos a contemplar, sin pasmo, su relativa novedad.
En ltimo trmino, yo tengo fe. Fe en la preparacin cada
vez mejor de los funcionarios, en la entrega a su misin por parte de las autoridades locales, en la mejora de los Municipios. Fe
en el Derecho, a cuyo amparo necesita vivir siempre la comunidad poltica.

Tcnica de la valoracin del suelo

POR

MANUEL THOMAS ARRIZABALAGA

Arquitecto-.Jefe de la Seccin de Valoraciones del Servicio del Suelo
de la Gerencia de Urbanizacin del Ministerio de la Vivienda y Profesor del Instituto de Estudios de Administracin Local.

del Sue~o y Ordenacin urbana,

Decreto de Coeficierntes y otras di8poswiones.-II. Los PlaJnes urbansticos
y la edijicabilidad, como! datos imprescindibles para la tasacin: 1. Tasa-

SUMARIO: l. Antecedentes: Ley de Rgimen

cin inicial. 2. Tasacin expectante. Tasacin urbanstica: las clasificaciones de categoria y grado y la reduccin del coeficiente de urbanizacin.
Estimacin de las expectativas y clculo de la plusvala expectante. 4. Tasacin comercial. Tipo de tasacin que debe aplicarse.-lII. Las calificaciones del solar, casoo urbano y terreno urbano, a electos de valoracin
segn la Ley del Suelo.

l. ANTECEDENTES: LEY DE REGIMEN DEL SUELO

Y ORDENACION URBANA, DECRETO DE COEFICIENTES Y OTRAS DISPOSICIONES

Para nadie es una novedad el hecho de que el Estado, u otra

entidad autorizada, adquiera y ocupe terrenos de propiedad privada, aun contra la voluntad del propietario, y mediante el pago
del justo precio, cuando ello se declara indispensable por causa
superior de necesidad pblica.
Ustedes conocen las varias leyes que vienen regulando esta
accin expropiatoria, y en todas ellas se encuentran algunos artculos dedicados al espinoso tema de la fijacin del justo precio
de aquellos bienes. Se tiende, en general, a un promedio entre el
precio de venta o de mercado libre de bienes anlogos, que suele ser muy elevado, y el precio que tengan asignado en los regis-

262

MANUEL THOMAS ARRIZABALAGA

tras o matrculas fiscales, que suele ser ms bien bajo. En ltimo caso el artculo 43 de la Ley de Expropiacin forzosa faculta a los Tribunales de estimacin para fijar el justo precio en
la cuanta que les dicte su leal saber y entender, y aun en contra de aquellas normas.
Lo que ya constituye una novedad de importancia en materia
de terrenos y solares es la Ley de Rgimen del Suelo y Ordenacin" urbana de 12 de mayo de 1956, seguida de otras disposiciones, entre ellas el Decreto de 25 de agosto del mismo ao (llamado tambin Anexo de Coeficientes), la Ley de 21 de julio de
1962 y el Decreto nmero 343, de 21 de febrero de 1963. Dicha
Ley de Rgimen del Suelo aborda resueltamente el problema general, regulando cuestiones importantsimas en el uso y valoracin del suelo, y especialmente, en este ltimo aspecto, por primera vez se abandonan las antiguas normas de tasacin para tratar de fijar objetivamente el precio del suelo.
Son del mayor inters los prrafos que el prembulo de la
Ley dedica a esta materia. En efecto, el prrafo tercero enumera los males que se siguen de abandonar el suelo a la libre
ley de la oferta y la' demanda:
La retencin de terrenos por propietarios que no urbanizan
ni edifican, ni acceden a enajenar sus terrenos para urbanizar
y construir a precios de just~ estimacin; la imposibilidad de
disponer de terrenos amplios para destinarlos a espacios libres,
la falta de distribucin equitativa del aumento del valor del
suelo ...
y otros daos que conducen a la adopcin de medidas para
valoracin del suelo y que se anticipan y resumen en el siguiente prrafo del mismo 'prembulo, que reproducimos tambin nte~
gramente:
La valoracin del suelo constituye un punto capital en la
ordenacin. Para establecerla con equidad se han de desechar
los mdulos hasta ahora vigentes de capitalizacin del lquido
imponible y del valor en venta, ya que el primero no responde,
por lo comn, a la realidad, y el segundo favorece la especulacin. El trfico sobre terrenos no se opera, por otra parte, en un
rgimen de competencia perfecta, ~n el que pueda decirse que
la ley econmica del mercado determina naturalmente un precio justo que excluya legtimamente toda intervencin. Procede,

TECNICA DE LA VALORACION DEL SUELO

pues, apoyar las valoraciones en fundamentos objetivos, por lo

que en la Ley se distinguen los valores inicial, expectante, urbanstico y comercia!.
Fcilmente se comprender que la mecnica de una Ley que se
esfuerza en obtener con ponderacin y equidad este valor objetivo del suelo ha de ser laboriosa por la multitud de circunstancias que han de tener~e en cuenta. Difcil ser encerrar en los
escasos minutos que concede una Conferencia de esta ndole la
exposicin de este mecanismo, pero ste es el objetivo que se nos
ha sealado y esto es lo que vamos a intentar.
El hombre de la calle que quiera entrar en el estudio de la
valoracin de terrenos por la aplicacin de la Ley del Suelo comenzara por el captulo 4. del ttulo 2. o sea en el artculo 85,
pero como para tasar el suelo es necesario calificarlo previamente,
tambin tendr que volver al captulo 1. del mismo ttulo que
empieza en el artculo 61. Aparte de ello, unos y otros captulos
hacen referencia a diversos artculos sueltos de la misma Ley.
Nosotros, como preparacin indispensable, comenzaremos aludiendo a los artculos 6. y siguientes, donde se definen los Planes
de urbanizacin.
Q

11. LOS PLANES URBANISTICOS y LA EDIFICABILIDAD,

COMO DATOS IMPRESCINDmLES PARA LA TASACION
Es, en efecto, punto clave de la tasacin el Plan urbanstico
aprobado que afecte a los terrenos en cuestin: Plan general,
Plan parcial o ningn Plan urbanstico aprobado.
El Plan general, aunque concede menos ventajas para la
tasacin de los terrenos, pues que slo tiene virtualidad para que
puedan acogerse a tasacin expectante, suministra datos de importancia por su extenso y previsor estudio del desarrollo y necesidades de la poblacin y contener siempre una zonificacin
del uso a que se destinan los terrenos (residencial, industrial, zonas verdes, campo rstico o de uso agrcola, etc.) y por sealar
tambin implcita o explcitamente la edificabilidad mxima que
corresponde a cada zona. Esta edificabilidad, de la que luego
hablaremos, es dato importantsimo en la tasacin.
El Plan parcial constituye un desarrollo ms detallado del
Plan general en la zona a que afecta. Precisa ya la exacta situacin de los viales, seala alineaciones y rasantes e incluso aUu-

254

MANUEL THOMAS ARRIZABALAGA

ra de los edificios y permite obtener de l directamente los datos necesanios para los proyectos de urbanizacin destinados a su
inmediata construccin o realizacin fsica. Concreta an ms
la edificabilidad, aunque realmente debe ser la misma que se deduzca del Plan general. Permite tambin a los terrenos a que
afecta acogerse a la tasacin urbanstica, ms ventajosa que la
expectante.
La inexistencia de Plan general aprobado era, como se comprender, un serio obstculo para la aplicacin de la Ley del
Suelo, pues, adems de dificultad legal para actuar, faltaba, entre otros datos imprescindibles, esa edificabilidad a la que hemos
aludido como dato esencial para la tasacin. En bastantes casos,
y aun no existiendo Plan general ni parcial aprobados, se han
considerado como tales las ordenanzas municipales de edificacin,
planes de alineaciones y otros vigentes con anterioridad a la Ley
del Suelo, deduciendo de ellos los datos precisos, y para remediar en su aspecto legal estas faltas de Plan en las localidades
que carecieron de ellos y poder, no obstante, actuar urbansticamente, o para alterar las previsiones de un Plan existente, son
de aplicacin los antes citados Ley de 21 de julio de 1962 y Decreto de 21 de febrero de 1963.
Conviene tambin dejar asentado el concepto de edificabilidad, al que ya venimos aludiendo. Antiguamente las ordenanzas
de edificacin sealaban alineaciones, rasantes, altura de edificios o nmero de plantas, etc., limitando as el mximo aprovechamiento permitido del terreno, y con l la densidad de poblacin en beneficio de la higiene y de las necesidades de circulacin. En algunas se seala el tanto por ciento de superficie
de solar que puede edificarse y el tanto por ciento que haya
de quedar libre.
Actualmente, en vas de abandonarse la urbanizacin por
manzanas cerradas (con las que, por cierto, est edificado todo
Madrid), esta limitacin en el aprovechamiento del terreno se establece de otra manera: no por superficie, sino por volumen, o sea
fijando el volumen mximo de edificacin que puede levantarse
por cada metro cuadrado de terreno. Esta es la edificabilidad:
tantos metros cbicos de edificacin por metro cuadrado de terreno, bien entendido que en el cmputo de terreno entra todo:
el materialmente ocupado por las plantas de los edificios y el

TECNICA DE LA VALORCION DEL SUELO

2DD

destinado a patios, jardines, viales y espacios libres en general,

llegando hasta el eje de las calles que bordean la manzana o terreno que se considera.
Por ejemplo, un terreno de una hectrea, medido entre ejes
de las calles que lo bordean, y que tenga asignada en el Plan
general una edificabilidad de seis metros cbicos por metro cuadrado, dispone de un cupo de 6 por 10.000 = 60.000 metros cbicos
de edificacin a realizar por encima de la rasante (lo subterrneo
queda fuera de esta cuenta). Estos 60.000 mS podrn, en cierto
modo, distribuirse libremente, sin otras restricciones que las mnimas de altura de pisos y conveniente distanciamiento entre los
edificios que se construyan. Puede ser una torre de 20 X 30 metros en planta y 100 metros de altura, plantada en medio de la
hectrea, y el resto del terreno libre para viales, jardines y aparcamientos. Pueden ser cuatro bloques de 75 por 8 metros en
planta y 25 metros de altura y el resto de la hectrea espacio
libre. Todas estas soluciones son 60.000 mS de edificacin, capaces para unas 180 a 240 viviendas por hectrea, segn tono y
categora, densidad que antao pudo parecer exigua, pero hoy
resultar excesiva ante el pavoroso y creciente problema del
aparcamiento de vehculos de residentes y visitantes de esa hectrea de terreno.
Hemos puesto estos ejemplos numricos por dos razones:
La primera, para hacer ver que edificabilidades de tres a seis
metros cbicos por metro cuadrado, que habitualmente se vern
en los estudios y proyecto de tasacin como cifra clave de la
misma, no suponen, ciertamente, condenar el terreno a edificar
casitas de una o dos plantas, como pudiera parecer a primera
vista, sino que son perfectamente compatibles con autnticos rascacielos, convenientemente separados por espacios libres, cada
da ms necesarios.
La segunda razn es hacer notar que en el Decreto anexo de
coeficientes para aplicacin de la Ley del Suelo han sido previstas edificabilidades hasta de 20 metros cbicos por metro cuadrado. Por desaconsejable que fuera llevar a la prctica esta ltima
cifra, como se deduce del anterior ejemplo, es lo cierto que algn
Plan general la cita explcitamente para determinada zona, y tambin de algunas ordenanzas municipales antiguas, pero vigentes,
pueden deducirse edificabilidades permitidas del orden de 12 a 14

256

MANUEL THOMAS ARRIZABALAGA

metros cbicos por metro cuadrado, aun teniendo en cuenta toda

clase de viales y espacios libres: calles estrechas, edificios de gran
altura respecto al ancho de las calles, admisin de viviendas interiores con patinillos minsculos y otros atentados contra la higiene y la circulacin, que el moderno Urbanismo, con justa razn, rechaza.
Sin embargo, estas elevadas edificabilidades, hoy inasequibles,
son invocadas por los afectados ante los Tribunales para que la
tasacin de sus terrenos se efecte con arreglo a las mismas, que
por uno u otro motivo consideran como derecho adquirido y consolidado para sus terrenos.
Con estos antecedentes podemos entrar de lleno en los cuatro tipos de tasacin previstos por la Ley:
Inicial.
Expectante.
Urbanstico.
Comercial.
Los artculos 81 a 89 de la Ley los definen muy claramente,
por lo que nuestro comentario se encaminar principalmente al
estudio del detalle o mecanismo de su obtencin.
1.

TASACIN INICIAL.

Respecto al valor inicial del predio poco podemos aadir

aqu: se trata de su valor como explotacin rstica, agrcola o forestal, y su tasacin responde a un estudio o memoria realizados
por tcnico competente, en el que se analizan los gastos y productos, se obtiene la renta de la tierra y se capitaliza para llegar
a este valor inicial o agrcola. Pueden tenerse en cuenta, si se
quiere, las facilidades que una mayor proximidad a la poblacin
pueda ofrecer para reducir gastos y transportes y para dar salida a los productos en el mercado, pero en modo alguno las probabilidades o posibilidades de que un terreno agrcola pase a ser
un solar urbanizado y edificado, pues ello excede del concepto del
valor inicial e invade ya el de valor expectante.
. 2.

TASACIN EXPECTANTE.

Si, efectivamente, el terreno agrcola, por su proximidad a la

poblacin, por encontrarse al borde de vas por las que rpidamente avanza la expansin de la ciudad o por hallarse incluido en

257

TECNICA DE LA VALORACION DEL SUELO

un Plan general que seala un futuro destino urbano, tiene probabilidades o expectativas de llegar a ser urbanizado y edificado en
todo o en parte en el plazo de quince aos que fija la Ley, la influencia favorable de estas expectativas o probabilidades, no presentes, sino aplazadas, ser traducida en una plusvala, como ms
adelante se dir. Esta plusvala por expectativas no ha de confundirse con el impuesto del mismo nombre que los Ayuntamientos giran sobre el aumento del valor de los terrenos en las trans
misiones.
La suma de esta plusvala por expectativas y del valor inicial
o agrcola del predio constituir el valor expectante, segundo de
los definidos por la Ley, Y sumamente lgico en su concepcin
como pueden ustedes apreciar.
3.

TASACIN URBANSTICA: LAS CLASIFICACIONES DE CATEGORA Y

GRADO Y LA REDUCCIN DEL COEFICIENTE DE URBANIZACIN. ESTIMACIN DE LAS EXPECTATIVAS Y CLCULO DE LA PLUSVALA EXPECTANTE.

Antes de hablar del clculo de la plusvala por expectativas

pasemos al valor urbanstico, verdadera novedad, dentro de la
novedad que la Ley del Suelo supone.
El valor urbanstico--dice la Ley en su artculo 88----se
detenninar por un coeficiente en relacin con el coste previsible
de la edificacin pennitida en cada terreno... Es decir, el valor
urbanstico del terreno es o queda limitado a un tanto por ciento
de lo que valga la edificacin que puede sustentar.
Se llama la atencin sobre este nuevo concepto, puesto que
interviniendo en l claramente los costes del terreno y de la edificacin,. de la ms acertada ponderacin de los factores de esta
sencilla operacin aritmtica depende que el precio de adquisicin del terreno devore o no a la construccin, facilitndola o
hacindola inasequible.
El coste de lo que vale la edificacin es fcil de determinar,
pues sabemos cuntos metros cbicos pueden edificarse, y aqu
entra ya en juego la edificabilidad: en nuestro ejemplo anterior,
60.000 m3 en la hectrea, y todo quedar reducido a saber cunto
cuesta el metro cbico, de edificacin, cifras a todos familiares
y conocidas aproximadamente. El Instituto Nacional de la Vivivienda tiene hoy vigente el mdulo de 2.160 pesetas como coste
de ejecucin material de metro cuadrado y planta de edificio; ad17

258

MANUEL THOMAS ARRIZABALAGA

mitiendo, como es habitual, que la planta tiene tres metros de

altura, esto equivale a decir que tres, metros cbicos de edificio
cuestan 2.160 pesetas, de donde resultan 720 pesetas como coste de
ejecucin material de un metro cbico de edificacin. Ahora bien,
como la Ley alude al coste de la edificacin, que es algo ms que
el coste de la ejecucin material, puesto que debe recargarse en
el beneficio del constructor, direccin y administracin, intereses
del capital adelantado, arbitrios y honorarios tcnicos, aumentaremos por estos conceptos en un 20 por 100 estas 720 pesetas,
llegando a la cifra de 864 pesetas como coste previsible del metro
cbico de edificacin.
As, pues, el precio de lo que puede edificarse sobre un metro
cuadrado del terreno de nuestro ejemplo, de edificabilidad seis
metros cbicos por metro cuadrado, ser:
864 X 6 = 5.184 pesetas
y el precio urbanstico del terreno, de todo el terreno, pues todo
intervino en el clculo de esta edificabilidad seis, ser un tanto
por ciento de estas 5.184 pesetas.
La cuestin algo ms. complicada y debatida ser precisamente
determinar ese tanto por ciento; todo el Decreto de Coeficientes
de 21 de agosto de 1956, anexo a la Ley del Suelo, est dedicado
a esta cuestin.
Indica el Decreto que este tanto por ciento est formado por
dos sumandos o tantos por cientos parciales: el primero, llamado
de categora y grado, depende de las circunstancias que hacen
que el terreno sea ms o menos urbanizable y apto o apetecible
para urbanizar, construir y habitar; el segundo sumando, llamado de grado de urbanizacin, depende de que se halle ms o
menos urbanizado en el acto de la tasacin.
A la vista del ltimo rengln del cuadro de coeficientes de la
norma 6. a del mismo Decreto (coeficientes mximos por todos los
conceptos), ya se puede anunciar que para un terreno de edificabilidad seis, en condiciones ptimas, el coeficiente total, suma
de los de categora y grado y urbanizacin, es el 16 por 100. Y as,
pues, el valor urbanstico mximo de este terreno de nuestro
ejemplo sera:
16 por 100 de 5.184 = 829,44 ptas/m:l
Este 16 por 100 incluye, de una parte, un 10 por 100 en con-

TECNICA DE LA VALORACION DEL SUELO

259

cepto de urbanizacin completa, es decir, 518,40 pesetas. Si se

considera que hoy, por unas 200 a 300 pesetas metro cuadrado
de terreno (de todo el terreno), se obtienen, partiendo de cero,
urbanizaciones primarias, pero muy completas, con pavimentacin
de calzadas y aceras, alcantarillado, red de agua, y la muy costosa
electrificacin del terreno, debe convenirse en que las 518,40 pesetas por metro cuadrado incluidas en el precio urbanstico remuneran generosamente la mayor parte del valor objetivo del terreno, es decir, su transformacin desde terreno virgen e inhspito hasta terreno urbanizado, apto para edificar y conectar a los
servicios esenciales.
En el 6 por 100 restante, 311,04 ptas/m2, se remuneran otros
conceptos y circunstancias favorables, cuyo anlisis, como valor
objetivo del terreno, absorbera mucho ms tiempo del permitido
por esta Conferencia.
Si, por el contrario, este mismo terreno de edificabilidad seis
fuese de condiciones totalmente desfavorables, sin urbanizacin
alguna y en poblacin del ltimo grupo, el coeficiente sera solamente 1 y su precio urbanstico:
1 por 100 de 5.184

= 51,84 ptas/m2

Este amplio margen de precios de terreno de una misma edificabilidad encarece la necesidad de estudiar cuidadosamente, segn el Decreto, los sumandos parciales que forman el tanto por
ciento.
Respecto al primer sumando o tanto por ciento parcial por
categora y grado, precisar clasificar el terreno en algunas de
estas nueve categoras que el Decreto establece y que enumeramos
de mayor a menor: A-l, A-2, A-3, B-l, B-2, B-3, C-l, C-2, C-3.
La norma 3. a del Decreto de Coeficientes seala las circunstancias urbansticas favorables y desfavorables que permiten asignar
a cada terreno o zona de terreno la categora y grado correspondientes, labor sta que requiere una minuciosa informacin y conduce muchas veces a dividir el terreno en un mosaico de zonas
de clasificacin, superpuesto al parcelario, y que en nada suelen
coincidir con los linderos de las fincas. Diremos que, en general,
un terreno no deber situarse en una categora y grado en tanto
no haya superado todas las. circunstancias urbansticas requeridas para categoras y grados inferiores, sin que los lmites natu-

260

MANUEL THOMAS ARRIZABALAGA

rales de esta Conferencia nos permita extendemos ms en este

laborioso estudio de la clasificacin.
Tambin aqu influye la edificabilidad, pero en sentido desfavorable al precio. A mayor edificabilidad, tanta mayor exigencia
<en las condiciones que determinan la categora y grado.
Situado ya el terreno en una de las nueve categoras enumeradas y conocida su edificabilidad, el coeficiente que le corresponde por categora y grado viene ya dado automticamente por
el cuadro de coeficientes de la norma 6.a del Decreto, cuadro que,
por cierto, no viene en forma de tal en el texto del Decreto del
Boletn Oficial del Estado, por lo que su consulta resulta un
tanto penoSa. Puestas las mismas cifras en forma de verdadero
cuadro de doble entrada, como figura en nuestras ediciones de
trabajo, se utiliza cmodamente y se interpolan con gran facilidad los coeficientes que corresponden a edificabilidades que no
figuran en el cuadro.
El coeficiente de categora y grado obtenido del cuadro del
Decreto debe reducirse en un 50 por 100 para ciudades de menos
de 100.000 habitantes, y en un 25 por 100 para ciudad de ms de
100.000 habitantes, excepto Madrid, Barcelona, Valencia y Bilbao,
en que se utiliza ntegramente.
Siguiendo con el terreno de nuestro ejemplo, si este terreno
de edificabilidad seis ha sido clasificado como de categora B-2,
el coeficiente que obtendremos directamente en el cuadro, sin necesidad de interpolacin alguna, es 4 por 100. En el supuesto
de que se tratase de poblacin de segundo grupo, reducido en 25
por 100, como antes indicamos, quedara en 3 por 100, con lo
que ya tenemos el primer sumando del tanto por ciento que buscamos.
Vamos con el segundo sumando: si la urbanizacin ya existente en el terreno fuera completa y perfecta, con pavimento de
calzadas y aceras, bordillos, alcorques, alcantarillado, arbolado y
redes de agua y electricidad y alumbrado pblico, todo a tono
con el volumen y rango de los futuros edificios que el terreno
ha de sustentar, indudablemente el segundo sumando seria el
10 por 100 que indica el Decreto para urbanizacin completa; mas
esto raramente ocurre, y ms bien faltarn algunos de estos elementos e instalaciones urbansticas, o las que existan sern insuficientes por su calidad, volumen, potencia o difusin para las

TECNICA DE LA VALORACION DEL SUELO

261

necesidades de la futura edificacin de densidad 6 metros cbicos

por metro cuadrado (en nuestro ejemplo) y precisarn ulteriores
obras de sustitucin o complementarias, a cargo, naturalmente,
del adquirente, con lo que en su tasacin actual no podr ya admitirse ellO por 100 de urbanizacin completa, sino que ha de sufrir la reduccin pertinente, como indica la norma 9.a
Tambin, como en 'el caso del coeficiente de categora y grado,
una mayor edificabilidad debe suponer un mayor rigor en la exigencia de una urbanizacin adecuada y al graduar las deficiencias
de la existente.
Nada indica el Decreto sobre la forma de llevar a la prctica esta reduccin, pero es indudable que habr de justificarse
en la forma ms objetiva. Para ello precisa realizar un estudio estadstico de los presupuestos y costes de los diversos elementos
urbansticos antes enumerados, a fin de descomponer ese 10
por 100 de urbanizacin completa en coeficientes parciales proporcionales a dichos costes. Hecho esto, para cada zona de terreno habr de ser examinado cada coeficiente parcial, a fin de determinar si debe ser aplicado ntegramente por considerar completo,
eficaz y definitivo el elemento urbanstico a que se refiere, o bien
este coeficiente parcial habr de reducirse por mediocridad o insuficiencia, o incluso anularse por ausencia o ineficacia, estudio
minucioso que suele proporcionar un nuevo mosaico de clasificaciones por grado de urbanizacin, superpuesto al parcelario, y
al de clasificacin por categora y grado, con lo cual la gama
de los precios urbansticos de los diversos terrenos de un polgono puede llegar a ser muy numerosa.
Si en el caso de nuestro ejemplo se tratase de una urbanizacin incompleta por falta de varios elementos y mediocridad en
aquellos que existen, ellO por 100 de urbanizacin completa, despus del anlisis anterior, hubiera quedado, por ejemplo, en un
4,5 por 100 solamente. Ya tenemos los dos sumandos del buscado tanto por ciento: el 3 por 100 de categora y grado antes
obtenido y el 4,5 de urbanizacin que acabamos de obtener; total, 7,5 por 100. El valor urbanstico del terreno de nuestro ejemplo ser:
7,5 por 100 de 5.184 = 388,80 ptas/m2
Las razones por las que este terreno no alcanza a valer el
mximo 16 por 100 de lo que vale la construccin que ha de sus-

262

MANUEL THOMAS ARRIZABALAGA

tentar han ido surgiendo en el anterior anlisis: condiciones muy

medias de cracter urbanstico, que lo hacan slo regularmente
apetecible para urbanizar, construir y habitar, y ciudad del segundo grupo, y sobre todo urbanizacin muy mediocre e incompleta, que el adquirente ha de mejorar y completar a su costa.
Con esta somera exposicin del mecanismo del valor urbanstico, no ciertamente tan breve cuando se trata de aplicarlo y
exponerlo en una memoria de proyecto de tasacin, puesto que
cada aseveracin desfavorable para los terrenos ha de justificarse, habramos ya superado el aspecto numrico de esta Conferencia si no hubiramos dejado una pequea cuestin pendiente: el clculo de la plusvala por expectativa, en el caso en
que este terreno hubiere de ser tasado por su valor expectante.
No por ello nos hubiramos librado de calcular previamente el valor urbanstico, eje fundamental de toda la tasacin, pues o bien
se aplica directamente en aquellos terrenos en que la Ley seala
que han de ser tasados por valor urbanstico o bien es dato auxiliar para el clculo de la plusvala en aquellos que han de serlo
por su valor expectante.
Supongamos que el terreno de nuestro ejemplo fue tambin
tasado agrcolamente, mediante correspondiente estudio, y por
tratarse de una huerta en buenas condiciones su precio inicial o
agrcola es de 35 pt~/m2, mientras que el urbanstico que acabamos de hallar es de 388,80 ptas/m2. Hay, pues, una diferencia
entre uno y otro de 353,80 ptas/m2.
Pues bien, si traducimos en expresiones aritmticas el procedimiento que seala el artculo 87 de la Ley del Suelo para la
obtencin del valor expectante, y en vez de oPerar con zonas y
precios medios opersemos en una zona homognea y por metros
cuadrados, fcilmente llegaramos a la conclusin, perfectamente
ajustada a la legalidad, de que la plusvala por expectativas es
una fraccin o tanto por ciento de esa diferencia de 353,80 pesetas que separa el valor inicial del valor urbanstico. Y que este
tanto por ciento deber venir graduado por las expectativas o probabilidades que tengan los terrenos de llegar a ser urbanizados
y edificados de lleno, hasta los seis metros cbicos por metro
cuadrado permitidos, en el plazo de quince aos que seala la Ley.
Si las expectativas o probabilidades fueran nulas o casi nulas, por verse muy lejana la fecha en que los terrenos han de

TECNICA DE LA VALORACION DEL SUELO

265

ser edificados de lleno, nula o casi nula sera la plusvala, y el

precio expectante debera ser poco ms que el valor inicial o agrcola. Por ejemplo, con una expectativa o probabilidad del 5 por 100
la plusvala sera:
5 por 100 de 353,80 = 17,69 ptas/m'.
y aadiendo las 35 ptas/m 2 del valor inicial o agrcola, resultara un valor expectante de 52,69 ptas/m'2.
Si, por el contrario, la ciudad parece que avanza rpidamente
sobre estos terrenos y los saturar de edificacin en quince aos,
la expectativa se aproxima al 100 por 100, en cuyo caso el valor
expectante llegara a coincidir con el urbanstico. Raro es admitir una expectativa del 100 por 100; dejmosla en 95 por 100
solamente, en cuyo caso la plusvala por expectativas sera:
95 por 100 de 353,80 = 336,11 ptas/mll
y aadiendo, como siempre, las 35 pesetas de valor inicial, el precio expectante quedara en 371,11 ptas/m2 Muy prximo, como
anuncibamos, al urbanstico de 388,80.
La Ley, en efecto, indica que el valor expectante estar comprendido entre el inicial y el urbanstico, salvo el caso poco frecuente en que el valor inicial o agrcola supera al urbanstico, en
cuyo caso la plusvala sera negativa, y se considera como mnimo intangible el valor inicial.
El amplio margen obtenido en los dos casos extremos anteriores de expectativas mximas y expectativas mnimas indica
que la determinacin de tanto por ciento de expectativas o probabilidades, que grada esta diferencia entre el valor inicial y el
urbanstico, es materia delicada; la Ley, sin embargo, encontrara enormes dificultades para dar normas terminantes a este
respecto, y queda encomendado al buen sentido del tasador, a los
antecedentes de lo edificado en los quince aos anteriores, a las
previsiones del Plan y a otras circunstancias.
Debe esforzarse, no obstante, el autor de la tasacin en no
fijar el tanto por ciento de expectativas en forma que pueda parecer arbitraria ante los afectados, sino en llegar a ella por un
procedimiento 10 ms objetivo posible, aun cuando no pueda
evitarse introducir estimaciones que puedan ser tasadas de personales. Entre las diversas circunstancias a que alude la Ley,
y estudios que pueden realizarse, quiz sea el ms objetivo y con-

264

MANUEL THOMAS ARRIZABALAGA

vincente el que resulta del balance o comparacin de estas dos

cantidades: de una parte, lo que pudiramos llamar potencia o
esfuerzo edificador de la poblacin, por sus medios naturales y
propios, en los quince aos venideros; de otra parte, el recuento
de los espacios an vacos de edificacin, urbanizados o no, que el
Plan general ofrece para edificar.
Fcilmente puede preverse la primera cantidad a la vista de
la marcha y tendencia de la poblacin en los quince aos anteriores, deducirse sus posibles crecimientos vegetativo, inmigratorio e industrial y obtener la cifra de metros cbicos de edifi-
cacin que deber construirse en los quince aos venideros para
satisfacer esas necesidades. Y con igual facilidad se halla tambin en metros cbicos la cabida de edificacin en los espacios
an libres.
De la comparacin entre estas dos cifras resalta muy claramente que, salvo en casos excepcionales, el esfuerzo edificador
natural o propio de la poblacin ser incapaz de rellenar o saturar en quince aos la totalidad de aquellos espacios libres, sino
solamente una fraccin de los mismos. Pongamos por ejemplo
que slo saturara un 20 por 100; en este caso, 20 por 100 sera la expectativa media innegable de los terrenos de la poblacin.
Naturalmente, la expectativa no ser homognea para los terrenos de la poblacin, pues no todos, por su situacin y condiciones, suscitan la misma apetencia, y lo ms lgico ser continuar este estudio repartiendo entre los diversos espacios libres
aquellos metros cbicos de edificacin que representan el previsible esfuerzo edificador en los prximos quince aos y haciendo
esta reparticin proporcionalmente no slo a la superficie y edificabilidad de cada zona, sino tambin a sus mejores o peores condiciones que determinen una mayor o menor apetencia para construir. De ello resultar, naturalmente, una expectativa superior
a la media para los terrenos ms apetecidos y otra inferior para
los restantes.
Ciertamente, ser inevitable introducir en estos repartos estimaciones personales discutibles al comparar unos terrenos con
otros, pero tambin es cierto que al repartir una cantidad fija,
cuando estn a la vista todos aquellos entre los que hay que repartir y sus mritos en relacin con los dems, se nota muy

266

TECNICA DE LA VALORACION DEL SUELO

bien que la cantidad asignada a cada uno resulta de que lo que

hay que repartir no alcanza para ms, y los posibles errores de
estimacin de mritos tienen un margen muy limitado.
Si en el caso del terreno de nuestro ejemplo caben 60.000
metros cbicos de edificacin, pero del reparto anterior resulta
que en quince aos slo es probable que se edifiquen 12.000 me~
tras cbicos, porque el esfuerzo edificador de la poblacin no da
ms de s, y tiene tambin otros terrenos similares donde actuar,
resulta para su expectativa o probabilidad el siguiente cociente:
12.000

= 0,20 = 20 por 100

60.000
y su valor expectante resultara as:
Plusvala 20 por 100 de 353,80 = 70,76 ptas/m2
Valor inicial ... ...
35,00

Valor expectante

...

105,76

Una observacin importante para el estudio de reparto de

expectativas debe ser: que la atraccin que la obra urbanizadora
que el promotor de la expropiacin y tasacin emprende no debe
tenerse en cuenta como mrito de los terrenos. Estas mayores expectativas o atraccin corresponden de derecho al promotor y no
deben servir de pretexto para elevar la tasacin de los terrenos.
Otra observacin es que en la anterior exposicin de la tasacin expectante hemos operado sobre un metro cuadrado de terreno de expectativas homogneas. Lo ms general, siguiendo a
la letra el artculo 87 de la Ley del Suelo, ser que deba operarse con igual mecanismo aritmtico, pero sobre zonas de igual
tanto por ciento de expectativas, obteniendo un valor urbanstico
medio, un valor inicial medio y una plusvala tambin media y
homognea para toda la zona. El valor expectante de cada finca
individual ser la suma de esta plusvala media, e igual para toda
la zona, y la tasacin inicial o agrcola propia de la finca: como
huerta si es huerta y como erial si es erial.
4.

TASACIN COMERCIAL.

TIro DE TASACIN QUE DEBE APLICARSE.

Ahora, unas palabras sobre valor comercial, cuarto y ltimo

de los enumerados por la Ley del Suelo.
Admite la Ley que en algunos casos el criterio fundamental

266

MANUEL THOMAS ARRIZABALAGA

del valor urbanstico, de tasar el terreno en un tanto por ciento

de lo que valga la edificacin que ha de sustentar, no podr man-O
tenerse a ultranza, no obstante su lgica concepcin. Son los
casos en los que pudiera decirse que el coste material del edificio es lo de menos ante la renta que puede producir por el solo
hecho de estar donde est.
En efecto, el metro cbico de edificacin en la Gran Va de
Madrid cuesta lo mismo, o poco ms, que en un barrio apartado
y aun a medio hacer. Pero mientras que en este barrio apartado
el metro cbico de edificio slo rentar lo que corresponde a su
funcin de vivienda, por estar todava lejano e impreciso su ncleo comercial caro, en la Gran Va se lo quitarn materialmente
de las manos al propietario, casi sin reparar en el precio, para
instalar local de negocio, del que se esperan rentas infinitamente
superiores a aqullas. Tan poca importancia tendr en este ltimo
caso el edificio y su coste, que si no es apropiado para instalar
el negocio que se desea, se gasta mucho dinero en reformarlo, e
incluso se derriba, por reciente y bien construido que estuviere,
para levantar otro adaptado al negocio en cuestin, porque lo que
importa es su estratgica situacin. Falla en este caso el valor
urbanstico, porque uno de los dos factores de que procede ya no
refleja el verdadero provecho que se puede obtener, y si hubiese de tasarse el suelo como un tanto por ciento de algo, este
algo sera mucho ms que el relativamente insignificante valor
de la edificacin.
No avanza la Ley del Suelo hasta dar normas para el clculo de ese posible algo, sino que, al admitir la llamada tasacin comercial, se remite a los criterios valorativos contenidos
en la Ley general de Expropiacin forzosa (lquido imponible,
venta de fincas anlogas, etc.).
IJI. LAS CALIFICACIONES DE SOLAR, CASCO URBANO
Y TERRENO URBANO, A EFECTOS DE VALORACION SEGUN LA LEY DEL SUELO

No quedara completa esta resea si, para terminar, no dijramos dos palabras sobre el tema, no menos importante, de sealar qu terrenos deben tasarse por su valor comercial, cules por
urbanstico o cules por expectante o inicial.
Cierto afectado, en su escrito, interpretaba esta cuestin ma-

267

TECNlCA DE LA VALORACION DEL SUELO

nifestando que sus terrenos tenan valor inicial, expectante,. urbanstico y comercial, y no le faltaban del todo razones para ello;
Pero lo malo era que calculaba ms o menos cada una de las cuatro tasaciones, y para no desairar a ninguna reclamaba el importe de las cuatro. Naturalmente, no es as, sino que la Ley
del Suelo, en sus artculos 90 a 93, en unin de otros concordantes
de la misma, determina el tipo nico de tasacin que a cada caso
corresponde, con lo que ya tenemos nueva clasificacin de terrenos y nueva malla o mosaico sUPerpuesto al parcelario.
No he de cansar a ustedes con el examen de los tres o cuatro
artculos que cito, Pero s les llamo la atencin precisamente
sobre los concordantes o relacionados con ellos, porque dan lugar
a bastantes equvocos y controversias.
Por ejemplo, la Ley restringe los casos de tasacin comercial,
y el artculo 93, nico que lo autoriza, exige como condicin previa que los terrenos alcancen la calificacin de solares. Ahora
bien, esta calificacin de solar no puede darse arbitrariamente,
sino que la Ley, en su artculo 63, define que a sus propios
efectos :
Tendrn la calificacin de solares las superficies de suelo
urbano aptas para la edificacin y urbanizadas con arreglo a las
normas mnimas establecidas en cada caso por el Plan, y si ste
no las concretase, se precisar que la va a que la parcela d frente tenga pavimentada la calzada, encintado de aceras, y disponga
de los servicios de suministro de agua, desage y alumbrado pblico.
Se recalca que la Ley dice expresamente a sus propios efectos, por lo que puede ocurrir muy bien que no puedan considerarse como solares para ser admitidos en tasacin comercial terrenos a los que la costumbre o los registros fiscales denominan as,
sin que cumplan las condiciones enumeradas en el artculo precedente. Aparte de ello los solares, para ser admitidos a tasacin
comercial, deben estar comprendidos en alguno de los dos supuestos a) o b) del artculo 93. El primero de ellos nos conduce
a precisar el casco de la poblacin tambin a efectos de la Ley.
El casco aparece definido en el artculo 12, punto 4.
Sectores urbanizados a medida que la construccin ocupe
dos terceras partes de la superficie edificable en cada polgono.
Puede, por tanto, este casco definido por la Ley del Suelo
0

268

MANUEL THOMAS ARRIZABALAGA

discrepar en sus lmites del casco que pueda haber definido 'el
Municipio a otros efectos distintos.
y por ltimo, tambin es de inters para la clasificacin del
tipo de tasacin la definicin de suelo urbano, que aparece en
el artculo 63:
Constituirn el suelo urbano estos terrenos:
Los comprendidos en el permetro que define al casco
de la poblacin, conforme al artculo 12.
b) Los que estn urbanizados; y
e) Los que, aun sin urbanizar, se hallaren enclavados en
sectores para los que ya existiere aprobado Plan parcial de ordenacin.
a)

Como puede verse, tampoco la calificacin de suelo urbano

puede aplicarse arbitrariamente, sino que es preciso que el suelo
se encuentre en alguna de las condiciones indicadas. Obsrvese
tambin cmo la Ley reitera en este artculo que para la determinacin del casco hay que atenerse precisamente a la definicin del mismo que la propia Ley establece en su artculo 12.
Vase igualmente la importancia que la Ley concede a la existencia de Plan parcial aprobado.
Naturalmente, con todo lo que llevamos dicho, apenas se ha
pretendido dar una somera exposicin del mtodo de aplicacin
de la Ley en materia valorativa de terrenos y solares. Su puesta
en prctica presenta muy a menudo casos dudosos y difciles
de resolver, que requieren consultas detenidas con letrados especializados en la materia, y la memoria de los criterios de valoracin del terreno, con sus anexos de justificacin, suele ser un
respetable rollo tcnico-jurdico.
El que suscribe, que no es ms que uno de los tcnicos que
han de realizar valoraciones de terrenos por aplicacin de la
Ley del Suelo, ha de disculparse del atrevimiento de hablar de
una Ley ante un auditorio de letrados y de la inevitable aridez
del tema.
y nada ms; slo me queda agradecerles la atencin que me
han dispensado.

Problemas de la tcnica de la valoracin

agrcola en relacin con la Ley del Suelo
POR

JOAQUIN FERNANDEZ CRESPO

Ingeniero Agrnomo. Jefe de Seccin Tcnica de la Gerencia de Urbanizacin
del Ministerio de la Vivienda.

l. Un ejemplo significativo de valoracin ,agronmica.-II. Los

tipos de valor y la problemtica del valor inicial.-ill. La intervencin
de los factores de la producci6n.-IV. La fertilidad del suelo como valor a efectos urbanSticos.-V. Los mtodos de tasacin: empiricos y racionales.-VI. La capitalizacin de la renta.-VII. La finalidad conjunta:
el valor de mercado.

SUMARIO:

Cuando, meses atrs, la Direccin del Instituto program el

esquema de organizacin de este Ciclo sobre Urbanismo, la orientacin de los temas a tratar se canaliz en dos vertientes. Por un
lado habran de exponerse un conjunto de materias que podramos
denominar doctrinales-pues no cabe duda de que se han sentado,
y se seguirn sentando, doctrinas interesantes, dada la calidad
de los POnentes-y, por otro, una serie de casos prcticos de
aplicacin de los preceptos de la Ley del Suelo. Sobre m recay
el honor de exponer ante ustedes un ejemplo caracterstico de valoracin agronmica, encuadrado en el segundo de los citados
grupos.

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JOAQUN FERNNDEZ CRESPO

l.

UN EJEMPLO SIGNIFICATIVO DE VALORACION

AGRONOMICA

En esta lnea hubimos de comenzar por discriminar cul poda ser ese caso caracterstico que tuviese la virtud de retener
la atencin de ustedes y que pudiera dar una visin amplia del
tema que se nos haba encomendado, as como de sus dificultades y de sus posibles soluciones. El ejemplo que nos pareci
ms interesante para llevar a cabo la aplicacin fue un terreno
que forma parte de los viejos regados del Canal Imperial de
Aragn, en el trmino municipal de Zaragoza. Elegida la zona t
comenz el trabajo y multitud de pginas se fueron llenando de
clculos y de consideraciones tcnicas sobre rendimientos, estudio
de los tractores y de la maquinaria adecuada, anlisis de precios
y de salarios, eleccin de fertilizantes, etc., etc., para llegar, finalmente, a obtener el valor inicial por unidad de superficie y
una conclusin, quiz ms importante: que si, efectivamente,
aquellos clculos y consideraciones podan ser tiles para determinar el precio de un cierto terreno, eran asimismo perfectamente intiles para exponerlos ante ustedes, pues no parece que
el problema de la eleccin entre uno u otro tipo de tractor para
realizar las labores agrcolas, o del sulfato o del cloruro potsicos
como aportaciones fertilizantes para elevar el producto bruto, resuelvan ninguna duda ni tengan demasiado inters en relacin
con el Urbanismo o con la aplicacin de la Ley del Suelo.
11.

LOS TIPOS DE VALOR Y LA PROBLEMATICA

DEL VALOR INICIAL

Por otra parte, la aridez del tema es enorme y, por ambas

causas, nos parece mucho ms prctico y til la exposicin de las
lneas generales de la mecnica de la valoracin-sin intercalar
clculos engorrosos-que la de aquel infortunado ejemplo que les
he citado y que constituy el primer objetivo del tema.
Por supuesto que, en todo lo que a continuacin se tratar
de exponer, nunca se pretender sentar doctrina, ya que el problema de la valoracin es demasiado espinoso para considerarse
en posesin de la verdad, y asimismo debemos confesar que cual-

PROBLEMAS DE LA TCNICA DE LA VALORACIN AGRCOLA

271

quier conclusin relativa a la tcnica que aqu se d como cierta

puede encontrarse en distintas publicaciones sobre agricultura
y economa. No d~ben olvidar que el trabajo de los tcnicos, en
general, no es otra cosa que la aplicacin en el terreno prctico
de los modelos tericos desarrollados por los cientficos y los
investigadores y, quiz, en nuestro caso, por los cultivadores del
Derecho.
Con estas consideraciones previas parece conveniente ahora
precisar ya el orden segn el cual puede desarrollarse el tema.
Constar de dos partes: en primer lugar se sealarn los conceptos por los que se rige la valoracin agronmica en la Ley
sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin urbana, y despus se
pasar revista a los procedimientos o tcnicas de tasacin de terrenos rsticos para, de la comparacin de estos dos extremos,
deducir cul de entre aquellos mtodos de evaluacin cumple las
exigencias de la Ley.
Como ustedes saben, la Ley del -Suelo est concebida para
contener la eSPeculacin que pesa sobre el mercado de terrenos
destinados a la e<;}ificacin, ya sea sta de viviendas o de industrias. Dicha Ley seala, en su captulo IV del ttulo 2., el
procedimiento de valoracin, que comienza-como ustedes tuvieron ocasin de escuchar ayer en la magistral exposicin que del
problema hizo el arquitecto seor Thomas-por fijar el tipo de
tasacin aplicable al suelo. El primero de estos tipos es denominado valor inicia!, y se define su clculo en el artculo 86
del modo siguiente:
El valor inicial de un predio, a efectos urbansticos, se determinar por el rendimiento que le correspondiere en la explotacin rstica efectiva o de que fuera naturalmente susceptible.
Conviene precisar aqu que el concepto ms generalizado de
valor inicial tiende a identificarlo con el valor de la propiedad
rstica; sin embargo, aunque de hecho sucede que sobre terrenos
agrcolas son ms frecuentes las actuaciones urbansticas, no es
menos cierto que, a efectos de valoracin inicial, tambin deben
computarse el valor cinegtico, el de posibles explotaciones de
minerales, el valor paisajstico, etc., etc., valores que representan
siempre el precio de la escasez de los dones de .la Naturaleza.
La aplicacin del tipo de tasacin inicial tambin se define
por la propia Ley y ser ineludible su clculo, tal como ordena

272

JOAQUN FERNNDEZ CRESPO

el artculo 90, cuando se trate de actuar sobre terrenos rsticos,

que no ofrecieran expectativas apreciables de aprovechamiento
o utilizacin urbanstica y sobre viales, parques y jardines. Asimismo es imprescindible para la determinacin del valor expectante y, excepcionalmente, cuando pueda colegirse que de la aplicacin del tipo de tasacin urbanstica resulte sta de menor valor que la propia tasacin inicial, ya que, en este caso, ha de ser
dicho valor inicial el que prevalezca.
Sobre este ltimo aspecto quiz pueda ser interesante poner
de manifiesto aqu que, cuando dicho caso se presente, convendra meditar seriamente sobre la procedencia o improcedencia
de la actuacin urbanstica en aquel lugar, pues si el valor urbanstico de un terreno es un tanto por ciento del costo de la edificacin que puede sustentarse en l, podramos identificarlo con
el rendimiento econmico previsible de la tierra con fines de edificacin. Pero si, desde un ngulo de enfoque econmico o agrcola, puede obtenerse de l una rentabilidad ms elevada-pues
as lo denota un valor superior-, no cabe duda de que sera legtimo poner en tela de juicio si la eleccin del terreno de actuacin ha sido acertada. No obstante, es ms que probable que
razones de otro orden, ajenas a la economa, pero motivadas por
una necesidad inaplazable o ineludible, hayan sido la causa de
aquella eleccin. Sin embargo, en igualdad de condiciones de decisin, cuando se proyecte una actuacin urbanstica, debera tenerse en cuenta lo apuntado, cosa que no siempre sucede, y as
se han destruido y sustrado prematuramente a la economa del
pas capitales acumulados a lo largo del tiempo para crear explotaciones agrcolas esplndidas, por un simple ahorro en el movimiento de tierras o en la longitud de un colector, sin pararse a
considerar si el inters del costo adicional de estas obras urbanas,
en otros terrenos ms accidentados o peor comunicados, pero que
tambin resolveran el problema, era mayor o menor que la rentabilidad de lo que se destrua.
Esta digresin, desde luego, est al margen del tema, pero
no poda perder la oportunidad de hacer presentes ante ustedes
estas inquietudes, pues es probable que algunos de los aqu reunidos, por su funcin, tengan la posibilidad de decidir en actuaciones semejantes o, al menos, la facultad de opinar en estos proyectos. Por tanto, si les parece acertado el punto de vista expuesto,

273

PROBLEMAS DE LA TCNICA DE LA VALORACIN AGRCOLA

podrn evitar en alguna ocasin que una parte de nuestro mejor patrimonio agrcola desaparezca sin necesidad.
Centrnd"onos de nuevo en el tema de la valoracin inicial,
consideramos que el gran problema que el tcnico ha de plantearse, cuando comience aquel trabajo, ser la interpretacin
del artculo 86 de la Ley del Suelo.
Esta Leyes joven todava-an no ha cumplido los diez aos de
existencia-y sus aplicaciones lo son an ms, pues debieron comenzar seriamente hacia 1960 1961. Por esta causa, no son muchos los antecedentes que de su interpretacin existen en general, y sobre el punto concreto de la valoracin inicial no hemos
conseguido dar con ninguno. Es, por tanto, ineludible enfrentarse
aqu con este problema, exponiendo ante ustedes un punto de
vista completamente personal, que nos permita seguir adelante.
Tal situacin nos recuerda las palabras que, en cierta ocasin, omos de labios de un ilustre magistrado, ya fallecido: deca que si haba algo que temer en este mundo era a las conclusiones de un ingeniero con una ley en la mano. Conocemos,
pues, el riesgo que corremos al tratar de interpretar lo que el
legislador quiso decir en el repetidamente citado artculo 86, pero
no nos queda otro remedio. Por ello, les ruego su benevolencia
si esta incursin de un profano en el campo de las leyes deja
mucho que desear.
La primera reflexin que cabe hacerse al enfrentarse con la
valoracin es la de si es lcito clasificar agronmicamente toda
la superficie de la actuacin, obtener los valores correspondientes
a cada una de estas clases y deducir el valor de cada finca mediante el producto de la superficie de cada clase por los precios
unitarios o si, por el contrario, han de valorarse aisladamente
cada una de las fincas incluidas en los lmites del proyecto.
No cabe duda de que la Ley habla de predios en el artculo
citado y, posteriormente, cuando define la determinacin del valor expectante, seala que ste se calcula por adicin de la
plusvala al valor inicial propio de cada finca. Recordemos aqu
que plusvala es el producto del tanto por ciento de expectativa
del sector que se considera, por la diferencia entre el valor urbanstico y el valor inicial medio de los terrenos incluidos en ese
mismo sector. Parece entonces que el tcnico debe valorar cada
finca, de las incluidas en la actuacin urbanstica, con indepen18

JOAQUN FERNNDEZ CRESPO

274

dencia de las dems. Por tanto, habr de tenerse en cuenta su

dimensin real si interpretamos la palabra predio como sinnima
de explotacin, ya que as parece deducirse de la propia Ley.
Se comprende que si el mbito de actuacin abarca una gran
superficie, donde es presumible la existencia de gran nmero
de fincas, la labor a desarrollar resulta en principio ablrumadora.
Sin embargo, este grave inconveniente, que dilatara en tiempo
la actuacin, parece que podr soslayarse si, tal como intentaremos probar despus, el divorcio entre el valor por fincas individualizadas o el que puede obtenerse por producto de tipos por
clases, es ms aparente que real.
111.

LA INTERVENCION DE LOS FACTORES

DE LA PRODUCCION

El segundo interrogante que debemos plantearnos responde

al posible sentido de las palabras: el valor inicial se determinar
por el rendimiento que le correspondiere en la explotacin rstica efectiva o de que fuera naturalmente susceptible.
Se trata, pu~s, de averiguar ahora cules son, de entre los
factores que condicionan el rendimiento de una explotacin, los
que pueden corresponderle al suelo rstico.
Podra pensarse en un principio que todo el rendimiento, econmico, por supuesto, que puede obtenerse de una explotacin
agrcola es el determinante del valor inicial. Pero debemos desechar esta idea, pues el artculo 85-7 del mismo texto legal ordena claramente que las plantaciones, obras y edificaciones que
existieran en el suelo, se justipreciarn con independencia del
mismo e incrementarn con su cuanta el valor total del inmueble. Se produce aqu una separacin de lo que, en el lenguaje
agrcola, se conoce con el nombre de mejoras y que no son otra
cosa que capital aadido al suelo.
En este orden de ideas debemos pensar si entre los dems
determinantes del rendimiento cabe, lgicamente, separar alguno
ms que no est ligado al suelo porque el legislador as lo dio
por supuesto. Para ello nos conviene revisar los conceptos de
factores de la produccin y recurrimos a la Economa clsica.
Marshall, en sus Principios de Economa, considera que los

PROBLEMAS DE LA TCNICA DE LA VALORACIN AGRCOLA

275

factores de la produccin son cuatro: tierra, trabajo, capital y

organizacin. Por tierra se entiende el material y las fuerzas que
la Naturaleza proporciona libremente para ayudar. al hombre,
y la luz, yel calor. Por trabajo se quiere significar el esfuerzo econmico del hombre, ya sea manual o intelectual. Por capital se
entiende asimismo toda la provisin almacenada para la produccin de bienes materiales y para la consecucin de los beneficios que se cuentan, generalmente, como parte de la renta: es la
cantidad de riqueza almacenada, considerada como un agente de
produccin ms bien que como una fuente directa de satisfaccin.
El capital consta, en gran parte, de conocimiento y de organizacin, y una parte de esto es de propiedad privada y otra no.
El conocimiento es nuestra mquina de produccin ms potente:
nos permite someter a la Naturaleza y obligarla a satisfacer nuestras necesidades. La organizacin ayuda al conocimiento y tiene muchas formas. Por ejemplo, la de un solo negocio, la de
diversos negocios del mismo gnero comercial, la de diversos
comercios respecto los unos de los otros, y la del Estado que
proporciona seguridad para todos y ayuda para muchos.
En cierto sentido, puede decirse que hay slo dos factores
de la produccin: la Naturaleza y el hombre. El capital y la
organizacin son" el resultado del trabajo del hombre, ayudado
por la Naturaleza y guiado por su facultad de prever el futuro
y por su disposicin para hacer provisin para el porvenir.
A grandes rasgos, sta es la idea de factores de la produccin que, desde luego mejor y mucho ms desarrollada, podrn
ustedes encontrar en los trabajos de los cultivadores de Economa.
De todos aquellos factores que hemos citado, ni el capital,
ni el trabajo, ni la organizacin, estn ligados a la tierra; por
ello, no le dan ningn valor intrnseco y pueden ser perfectamente separados. Slo la parte del capital que permaneca unido al suelo poda incrementar aquel valor, pero la propia Ley
lo separa deliberadamente. Por tanto, debemos concluir que slo
la tierra, por los dones con que la Naturaleza la dot de un modo
singular en aquel lugar preciso-a los que el famoso economista David Ricardo denominaba las propiedades inherentes e indestructibles del suelo-, y aquellos otros que el hombre le aport~

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276

pero que no pueden separarse, constituyen el factor de produccin a cuyo rendimiento parece referirse la Ley.
Estos dones de la Naturaleza y del hombre son, desde nuestro
punto de vista, las condiciones del clima, las del suelo y las de
configuracin topogrfica, que, en suma, constituyen .la fertilidad
del suelo. Podramos, pues, decir que el valor inicial de un predio es el que corresponde a su fertilidad.
Con esta conclusin, y volviendo un poco hacia atrs en lo
que se lleva expuesto, podemos dar solucin a aquel interrogante,
que dejamos sin resolver, sobre si la valoracin deba practicarse por fincas enteras o por integracin del producto de valores
tipo por las distintas clases de terrenos del predio. Si la clasificacin agronmica se realiz por grados de fertilidad, el problema no existe, ya que los conceptos se identifican. Y no cabe
pensar en si la dimensin de la explotacin es o no adecuada para
obtener el mejor rendimiento; si esto sucede, sern los otros factores de la produccin los que obtendrn ese menor rendimiento,
pero ello ya constituye un problema del empresario, que nosotros no tratamos de resolver aqu.
Por ltimo, queda por decir qu puede entenderse por naturalmente susceptible. Para nosotros, esta frase reafirma el punto
de vista ya expuesto, pues en el suelo slo la fertilidad es natural
y susceptible de obtener de ella un rendimiento. Por tanto, parece
que, con aquellas palabras, se quiso dar a entender que los terrenos incultos no deben considerarse como eriales improductivos,
sino que en la valoracin se tiene que tomar en consideracin la
fertilidad que poseen y que por unas circunstancias o por otras
no ha sido explotada.
IV.

LA FERTILIDAD DEL SUELO COMO VALOR

A EFECTOS URBANISTICOS

Esta afirmacin plantea otro problema, pues no existe ningn mtodo que permita medir directamente esa fertilidad. Para
ponerla de manifiesto es preciso tratar de explotarla y analizar sus resultados, y el nico medio es aportando trabajo, capital
y organizacin. Por ello, nos atrevemos a decir que el legislador
pens en una explotacin llevada a cabo por un agricultor normal

PROBLEMAS DE LA TCNICA DE LA VALORACIN AGRCOLA

277

y con un capital de explotacin adecuado, concepto que es similar

al paradigma, tantas veces usado por los profesionales del Derecho cuando se refieren a lo que hara un buen padre de familia.
Por otra parte, esta conclusin, si ustedes lo recuerdan, ya.
haba aparecido en esta exposicin cuando al reflejar la definicin de Alfred Marshall sobre el capital se dijo que por capital se entiende toda la provisin almacenada para la produccin
de bienes materiales y para la consecucin de los beneficios que
se cuentan, generalmente, como parte de la renta.
No queremos terminar los razonamientos sobre este aspecto
del problema sin sealar que son muy frecuentes las pretensiones
de los propietarios, cuando se procede a la tasacin de sus fincas, de considerar posibles transformaciones de secano en regado
o de los regados en huertas, etc., etc. Todas ellas carecen de
fundamento, pues siempre se pretende agregar a la fertilidad de
la tierra fertilidades acumuladas que slo sern consecuencia
del trabajo, del capital o del progreso tcnico, cuando estos factores hayan entrado en juego y que sern atribuibles o a ellos o
al rendimiento de la actividad del empresario, pero en modo alguno a la fertilidad de la tierra, cuyo valor se pretende deformar.'
Resumiendo lo expuesto, desde un punto de vista agronmico,
entendemos que el valor rstico de un predio, a efectos urbansticos, se determinar por el rendimiento que a su fertilidad quepa atribuir en una explotacin agrcola efectiva, llevada a cabo
por un cultivador normal y que disponga de los. medios de trabajo y del capital de explotacin suficientes para llevar su empresa a buen trmino.
Esto es, por tanto, nuestro enfoque del problema de la valoracin y, con l a la vista, vamos a recorrer los distintos mtodos de tasacin agronmica para tratar de elegir entre ellos,
si es posible, el que mejor se adapte a la conclusin que hemos
sentado.

v ..

LOS METODOS DE TASACION: EMPffiICOS

y RACIONALES

Todos los mtodos de valoracin parten del hecho de que la

tierra no es sino una forma del capital para el agricultor y tra-

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JOAQUIN FERNNDEZ CRESPO

tan de determinar la cantidad de dinero por el que puede permutarse aquel bien en un momento dado de su vida til.
Obsrvese que la unidad elegida es el dinero y al sufrir constantes cambios el valor de la moneda y ser la utilidad del bien
tambin cambiante, nunca podr establecerse una frmula matemtica exacta que determine el precio. Siempre ser preciso dar
paso a ciertas consideraciones obtenidas experimentalmente, por
lo que en toda valoracin existir un margen de apreciacin subjetiva.Para exponer los mtodos de tasacin de bienes agrcolas
se han ideado varias clasificaciones con mayor o menor acierto.
Adoptaremos para nuestro objeto la ms comnmente admitida.
En ella los mtodos de valoracin se dividen en dos tipos:
empricos o sintticos y analticos o racionales. Los primeros tratan de conocer directamente los valores en venta de las fincas
rsticas por comparacin con los precios de.! trfico inmobiliario
normal. Los segundos se basan en la determinacin de la renta
territorial y de la capitalizacin de sta para obtener los valores en venta.
Como ustedes tendrn ocasin de ver despus, la frontera de
separacin de las dos denominaciones apuntadas no es muy clara.
Sin embargo, los distintos autores que han tratado estos temas
han cantado las excelencias del mtodo que ms ampliamente han
desarrollado y han denunciado las inexactitudes del otro. Lo
cierto es que cualquier mtodo de evaluacin es extremadamente
delicado y est siempre sometido a notables dudas sobre su exactitud, pues es evidente que, sea cual fuere el modelo elegido
para adaptarlo al caso concreto, cuya determinacin se persigue,
supone la ponderacin de un gran nmero de variables de cuyas
interrelaciones slo se tiene un conocimiento aproximado.
Examinemos ahora los mtodos citados, con el imprescindible
detalle para tratar de comprenderlos.
Los mtodos empricos se basan en el libre juego de la oferta y la demanda. Consideran que si en un mercado de libre concurrencia llega a establecerse un precio, se han ponderado tanto
la utilidad de la mercanca COmO el aprecio que el mercado concede a la moneda y, por tanto, ese es el verdadero valor. Si los
bienes que se valoran son idnticos, es decir, si responden a una

PROBLEMAS DE LA TCNICA DE LA VALORACIN AGRCOLA

279

sola calidad, su valor total sera el producto del precio de la

unidad de calidad por el nmero de unidades de mercanca.
Si, por el contrario, el bien que se pretende valorar es un
complejo de calidades-como sucede casi siempre-, es preciso
definir las distintas calidades y conocer los precios de cada una
de ellas para llegar a determinar el precio de venta.
Dentro del mtodo emprico, los dos problemas enunciados se
tratan de resolver con dos procedimientos.
El primero se llama directo o de comparacin y es aplicable para aquellas comarcas cuyos predios rsticos ofrezcan pocas variaciones tanto en sus caractersticas como en sus cultivos.
Para determinar el precio bastar entonces conocer los valores
del mercado inmobiliario por unidad de superficie y aplicarlos
a la extensin de la fi~ca problema.
El segundo problema a resolver, cuando las calidades son distintas, nos remite a otro procedimiento denominado de correccin y que consiste en determinar el tipo medio de finca en la
comarca, averiguar los precios correspondientes a ese tipo y corregirlos de acuerdo con las diferencias observadas entre la finca tipo y la finca que se trata de valorar.
Para estas comparaciones se suelen utilizar las proporciones existentes entre los lquidos imponibles, las rentas o los productos, que son considerados como factores intrnsecos del predio, y tambin se hacen influir factores, denominados extrnsecos,
que responden a circunstancias de extensin, situacin, topografa, orientacin, sistema de explotacin y otras menos importantes.
Esto es, en versin casi telegrfica, el mtodo emprico o sinttico.
Pasemos a considerar los mtodos analticos o racionales.
Parten tambin estos sistemas de un principio econmico de
libre concurrencia, ya que consideran que el valor de un predio es el resultante de. la capitalizacin de la renta territorial.
y entienden que renta territorial es el inters del capital tierra,
con su fertilidad acumulada, y el del capital que representan las
mejoras permanentes o territoriales.
La aplicacin del mtodo consiste en determinar el producto bruto de la explotacin y deducirle el valor de los factores de
la produccin empleados, que, como ya hemos dicho, son tra-

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bajo, capital y organizacin, con lo que se obtiene por diferencia

el rendimiento atribuible a la tierra. La capitalizacin de este
rendimiento nos conduce al valor de los terrenos.
Las lneas generales del procedimiento operativo todo el mundo las conoce, pues las cuentas de gastos y productos han estado alguna vez en la boca de todos nosotros. No obstante, vamos
a intentar recordarlas, aunque sea de pasada.
Normalmente, la cuenta de gastos engloba la remuneracin
de los factores capital y trabajo y suele dividirse en tres apartados. El primero de ellos comprende los gastos directos de cada
uno de los cultivos del predio. El segundo corresponde a los gastos de los capitales, es decir, amortizaciones, gastos de conservacin y reparacin, seguros e intereses de las mejoras y del capital mobiliario (vivo y mecnico), ms el inters del capital
circulante. El tercer apartado engloba lo que comnmente se
conoce como gastos generales, o sea direccin, administracin,
guardera, contribuciones, impuestos, arbitrios, seguros de accidentes, etc., etc.
Esta constituye la cuenta de gastos. La diferencia entre los
productos y los gastos se conoce con el nombre de beneficio bruto y en esa cantidad todava es preciso separar la renta de la
tierra del factor organizacin, que se acostumbra a denominar
beneficio del cultivador. Para ello no hay otra solucin que recurrir a las instituciones de arrendamientos o aparcera, siendo, en
general, preferible esta ltima, ya que al estar evaluada en productos, suele ser ms actual. El fundamento de utilizar estas instituciones est en el hecho de que se considera que los contratos
responden a una coyuntura de mercado libre y al supuesto de
que la cantidad que percibe el propietario es el inters del capital tierra.
Por tanto, para obtener la cifra que corresponde a la renta
tendremos que establecer la diferencia entre los beneficios brutos
del propietario y los del aparcero.
Por ltimo, conocida la renta, es preciso capitalizarla para
determinar as el valor de la finca.
VI.

LA CAPITALIZACION DE LA RENTA

La determinacin del tipo de inters es la mayor dificultad de todas, ya que tampoco existen frmulas para calcularlo

PROBLEMAS DE LA TCNICA DE LA VALORACIN AGRCOLA

281

por ser contingentes los factores que lo determinan. Recordemos que aquellos factores son cuatro: la comparacin entre bienes presentes y futuros en cuanto a su utilidad, la cantidad de
ahorro, el costo de produccin de los bienes econmicos que se
convertirn en productos en el futuro y, finalmente, el nivel
de precios de los capitales en el proceso productivo y de los
nuevos bienes producidos. No parece preciso poner de manifiesto
la dificultad de relacionarlos.
En general, los autores de trabajos sobre valoracin consideran que no existe razn alguna, en una situacin estable, para
que la tierra rinda menos que los valores del Estado o las cdulas hipotecarias, y el de stos debe ser el tipo de inters adoptado.
As expuestos ambos mtodos--analtico y sinttico-, habrn
podido ustedes observar que, adems de sus denominaciones, lo
que realmente los diferencia es el proceso mental para llegar a
la determinacin del precio. El mtodo emprico se basa en la
induccin y el mtodo analtico en un proceso deductivo; ninguno
utiliza estos mecanismos del conocimiento con absoluta pureza, ya
que, en mayor o menor proporcin, ambos mtodos se sirven de la
induccin o de la deduccin, segn lo aconsejen las circunstancias.
Por ello, pese a los razonamientos en pro y en contra de uno y
otro mtodos de tasacin, nosotros consideramos que no debe desecharse ninguno, sino utilizar simultneamente los dos cuando
esto sea posible, bien para complementar las insuficiencias de uno
con otro, bien para poner de manifiesto las discrepancias y proceder a su correccin por el anlisis de las causas que las motivaron.
En verdad, no comprendemos esa toma de partido por una u otra
solucin cuando en un problema tan delicado como es el de la
valoracin todos los posibles conocimientos nos parecen escasos.
Por qu entonces renunciar a parte de ellos?
VII.

LA FINALIDAD CONJUNTA: EL VALOR DE MERCADO

Realmente, por los dos caminos, tratamos de llegar al conocimiento del valor de mercado de una explotacin agrcola pura,
que es para nosotros el verdadero concepto de valor inicial.
En ambos mtodos existen dos caracteres comunes. El prime-

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JOAQUN FERNNDEZ CRESPO

ro de ellos se refiere a la clasificacin agronmica de los terrenos, que es ineludible para los dos sistemas. El segundo carcter
es la dificultad de obtener informacin cierta mediante la depuracin de los datos conocidos.
Como ustedes saben, las ~ctuaciones urbansticas se producen,
como no poda menos de suceder, en las inmediaciones de las
ciudades, y en estas zonas o no se dan las transacciones-ya que
se considera ms prudente esperar a que la ciudad llegue para
revalorizar el capital-o si, por el contrario, el mercado inmobiliario se mueve, se computan ya plusvalas en funcin de sus
posibilidades futuras de edificacin. Por tanto, la base del mtodo emprico ser difcil de encontrar. Sin embargo, quiz no lo
sea tanto conocer precios y rentas de lugares ms o menos distantes para determinar el tipo de inters empricamente y as
poder usar el mtodo analtico sin el riesgo de ese clculo de la
tasa.
Por otra parte, tal vez nos sea dado el precio de la tierra,
pero el mtodo emprico no permite valorar el arbolado-salvo
los maderables-, con independencia del suelo, ya que las plantaciones no tienen valor de mercado sin la tierra que las sustenta, como no lo tendra la pintura de un maestro famoso
sin el lienzo que la soporta.
En consecuencia, no es posible pronunciarse en favor de un
mtodo o de otro. Como dijimos en un principio, debe operarse
con los dos, corrigiendo los defectos de uno con las ventajas del
otro.
En algn caso, porque as lo exijan las circunstancias, slo
ser posible aplicar el mtodo analtico sin referencia a los valores de mercado. N os encontraremos entonces con un precio tcnico, tal como pueden serlo el valor expectante o el valor urbanstico. La pregunta que surge es si el legislador aceptara la
aplicacin de la Ley del Suelo con este precio. Nosotros creemos
que s, pues no parece que la ausencia de transacciones fiables,
provocadas fundamentalmente por la especulacin alrededor de
las ciudades, deban detener la aplicacin de la Ley del Suelo
precisamente cuando es ms necesaria.
No hemos planteado este caso sin intencin, pues en la aplicacin de la Ley de 21 de julio de 1962, y del Decreto de 21 de
febrero de 1963, donde se establecen la obligatoriedad y el proce-

PROBLEMAS DE LA TCNICA DE LA VALORACIN AGRCOLA

285

dimiento de clculo de los Indices municipales de valoracin del

suelo para todo trmino municipal, se va a dar con frecuencia.
El artculo 6. 0 del Decreto ordena que no deben tenerse en cuenta
los precios de venta de fincas anlogas, aunque nosotros entendemos que se refiere a ventas en cuyos precios han influido, ms
o menos absolutamente, sus posibilidades urbanas. Esto va a limitar mucho el uso del mtodo emprico y habrn de utilizarse precios tcnicos con valores iniciales.
Con esta afirmacin queremos cerrar este desarrollo.
Hemos citado este ltimo ejemplo para llamar su atencin sobre un aspecto casi personal de la valoracin, y es que consideramos que el problema del valor inicial les afecta a todos ustedes
y habrn de enfrentarse directamente con l cuando ejerzan, dentro de la multiplicidad de funciones propias de los Secretarios de
Administracin local, las de asesores jurdicos de ~us Corporaciones. Nosotros hemos intentado aportar aqu, ms que nuestra experiencia sobre el tema, nuestras dificultades y la certeza de que
pueden superarse. Por ello hemos expuesto con toda crudeza, y
creemos que tambin con toda sinceridad, el problema general de
la valoracin agronmica, tanto en relacin con la Ley del Suelo como en s misma.
Cuando a ustedes les llegue el turno de juzgar estos trabajos
en sus respectivos Municipios, quiz pueda ayudarles ms que
un ejemplo prctico haber odo a un tcnico denunciar sus propias limitaciones, que son muchas. Pero no deben olvidar que
pretendemos valorar nada menos que los dones de la Naturaleza,
y es claro que la capacidad del hombre nunca ser medida para
la obra de Dios. Este es el fallo irremediable de todos los mtodos y el origen de todas sus incertidumbres. Sin embargo, no
deben sacar una conclusin pesimista, ya que la tcnica cada
vez va produciendo modelos ms perfectos de la realidad y, por
tanto, soluciones ms fciles y ms exactas.
y esto es cuanto se me ocurre decirles sobre el tema. Mi deseo fue despertar su inters. Si no lo he conseguido o he come-o
tido errores, les ruego me disculpen.
Gracias por su atencin!

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, .

El suelo urbano: aspectos economlcos

y fiscales
POR

JUAN ANTONIO LARA POL

Jefe Central del Servicio Nacional de Inspeccin y Asesoramiento de las Corporaciones Locales y Profesor del Instituto de Estudios de Administracin
Local.

SUMARIO: l. Problemas econ6micos del suelo: 1. Urbanismo y Economa,

2. La cuestin de la propiedad del suelo. 3. Precio del suelo urbano y
especulaci6n. 4. Nacionalizacin o municipalizacin del suelo. 5. Planeamiento urbanstico. 6. Determinaci6n del valor del suelo. Clases. 7. La
Ley de 1962 sobre valoraci6n de terrenos. 8. Plusvalia del suelo. Su atribuci6n.-II. Fiscalidad del 'suelo: 1. Imposici6n fiscal sobre el suelo. 2. Arbitrio de plusvalia. 3. Contribuciones especiales. 4. La fiscalidad de las
plusvalas en Italia. 5. Contribuci6n territorial urbana.-lII. Conclusin.

l.

PROBLEMAS ECONOMICOS DEL SUELO

1.

URBANISMO y ECONOMA.

Hablar de los problemas econmicos que suscita el suelo urbano requiere, al parecer, cierta audacia. Ello resulta apoyado por
diversas razones y circunstancias, de las que slo aludir a dos
que considero de particular relieve.
Al examinar la bibliografa ms reciente sobre materia urbanstica llama la atencin, junto a su impresionante abundancia, el hecho de que los estudios propiamente econmicos ocupen un lugar relativamente modesto, al menos en cuanto a su
nmero. En modo alguno cabra atribuir este hecho a que no sean

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de la mxima importancia en Urbanismo los aspectos econmico~,

pues al menos avisado resulta evidente que antes o despus de
toda cuestin urbanstica existe casi siempre un problema econmico y, de ordinario, un problema grave; Para esta escasez
de vocaciones slo nos queda como explicacin la dificultad intrnseca de la materia, dificultad que es la primera de las razones a que antes aludamos.
La segunda circunstancia es que, junto a la escasez de anlisis cientficos de solvencia sobre la materia, tropezamos con
la difusin de unas cuantas ideas tpico, recibidas como artculo de fe no slo por el vulgo, sino tambin, y esto es mucho ms
grave, por los propios especialistas en la materia.
En efecto, parece que hay acuerdo unnime y, por ello, sospechoso, en que todos-o casi todos-los problemas del suelo
tienen su origen en la especulacin de los propietarios, a quienes hay que declarar la guerra santa negndoles, sin discusin,
cualquier derecho a las plusvalas que originan con sus manejos y que nicamente la sociedad puede, en justicia, reclamar
para s. Es ms, esa propiedad, si no un robo, como dijera Proudhon, es algo que debe caer al primer embate de un inters social
que, por otra parte, resulta vagamente definido, expropindola
por un precio arbitrariamente fijado, en el que debe cuidarse
quede lo menos posible de las plusvalas en cuestin.
Ha de perdonarse que hayamos caricaturizado un tanto la situacin, simplificando sus rasgos. para que resalten con mayor
nitidez; pero cuanto acabamos de decir es-en lneas generalesun hecho notorio que no puede discutirse.
2.

LA CUESTIN DE LA PROPIEDAD DEL SUELO.

Un jurista belga, Bure (ya s que algn experto podr replicarnos que los belgas tienen un agudo sentido de la propiedad
individual, cosa, por otra parte, que ellos mismos reconocen),
afirmaba no hace muchos aos, con aplicacin al Urbanismo, que
pocos tcnicos se hacen una idea exacta del derecho de propiedad. Se imaginan fcilmente que las autoridades pblicas son
la fuente de este derecho y que, en consecuencia, son quienes
le conceden a los particulares, con ms o menos generosidad, segn las circunstancias lo permitan en inters de la colectividad,

EL SUELO URBANO: ASPECTOS ECONOMICOS y FISCALES

287

para usar de l en los lmites fijados de antemano, pero pudiendo,

cuando sea necesario, cegar la fuente y retirar lo que anteriormente haba concedido (1). Esto es, poco ms o menos, lo que
en el Congreso Nacional de Urbanismo, celebrado en Barcelona
el ao 1959, deca un distinguido arquitecto, quien, luego de alabar lo prctico que resulta el sistema de expropiacin, daba con..
sejos para evitar la hQstilidad de los propietarios que solicitarn
precios elevados olvidando que en las concentraciones urbanas
el precio de venta no es el justo precio, sino un precio de especulacin (2).
En el mismo Congreso sonaron tambin voces de distinto tenor, como la del profesor P Ser, que, con su habitual donosura, y luego de decir que el precio razonable no ha de diferir
sensiblemente del de mercado, afirmaba que los ciudadanos se dividen en dos grupos: uno, que es el que tiene la desgracia de
que la Administracin quiera entablar con l relaciones, y otro
que tiene la suerte de que la Administracin no se fije en l.
Este ltimo--segua diciendo-vender a precio de mercado y el
primero tendr que dar su propiedad por muy poco dinero (3).
Frente a ese concepto de la propiedad que caracteriza a algunos urbanistas, los civilistas se baten 'en sus ltimos reductos
en defensa de la idea clsica de propiedad. Jos Luis de los Mozos
deca no hace muchos aos (4) 'que hoy se pide al particular que
acte casi como funcionario, con lo que la propiedad se funcionaliza, pero no slo formalmente, sino tambin transformndose en
su contenido. No obstante, asegura dicho autor, aun en los casos
en que la transformacin es ms profunda-y citaba el Decreto
de 26 de noviembre de 1959, sobre liberacin de expropiaciones
por razones urbansticas-siempre quedar una esfera de actuaci6n de intereses propios del particular, autnoma, y que escape a
la funcionalizacin de la propiedad, diferenciando al propietario
no ya de un funcionario, sino del simple concesionario. Y terminaba diciendo que si bien es preciso reconocer en ciertas' formas
de propiedad urbanstica una confluencia de ordenamientos, hay
(1) Cito por Jos L. DE LOS Mozos: El Urbanismo desde la perspectiva del
Derecho privado, en Rev. de Derecho Privado, abril 1961; pg. 300.
(2) C. el volumen Primer Congreso Nacional de Urbanismo, editado por el
Ministerio de la Vivienda, Madrid, 1962, pg. 174.
(3) Ibdem, pg. 193.
(4) Trabajo cit. en nota 1, pg. 299.

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que tener muy presente que la propiedad privada, aun transformada, su~siste.
El hecho evidente es que las cuestiones sobre la naturaleza y
extensin de la propiedad del suelo parten implcitamente de supuestos base de naturaleza econmica, y a la vez hay una influencia o correlacin recproca entre tales supuestos econmicos
y los problemas urbansticos. Es sobradamente conocida la preocupacin de los economistas clsicos por los problemas del suelo, tanto urbano como rural, y en la bibliografa actual nos encontramos con manuales que llevan precisamente por ttulo el de
Economa urbanstica (5). En Inglaterra es corriente titular a
esos estudios Economa del suelo' o del desarrollo urbano (6).
En general, puede afirmarse que en tales casos el tema bsico de
la investigacin econmica es el suelo y, ms precisamente, el suelo urbano (7).
3.

PRECIO DEL SUELO URBANO Y ESPECULACIN.

Antes de seguir adelante conviene que concretemos ese concepto de suelo urbano. Para nosotros, desde el punto de vista del
Derecho positivo, es hoy fcil hacerlo, porque la propia Ley del
Suelo se encarga de definirlo en su artculo 63, contraponindolo
a suelo de reserva urbana y a suelo rstico. Justamente en el
trnsito del suelo, en abstracto considerado, de una a otra de esas
clases, es donde est el punctum pruriens de la economa urbanstica, porque ese trnsito origina enormes variaciones de valor.
No est de ms notar que la especulacin (cuya existencia nadie niega) no puede, por s sola, en principio, producir el aumento
de valor del suelo. Lo que hace es aprovecharse de l y, acaso, multiplicar su efecto. Por eso, atacar exclusivamente la especulacin
es tomar el proceso en un punto de su evolucin en que ya es irreversible, con lo cual lo nico que puede conseguirse es desplazar
el beneficio de la especulacin a otras personas privadas (empre(5)
1960.
(6)

Por ejemplo, el de E. SILVA: Elementi di economa urbanstica, Milano,

As, R. TURVEY: The Economics o/ real property, London, 1957, o E. RuEconomics of urban development, en The Architect and Buildings News, London, julio 1962, pg. 112.
(7) En la bibliografa norteamericana se abordan a veces, bajo [a rbrica de
economa urbana, otros problemas econmicos de la ciudad. Vid., por ejemplo,
W. R. THOMPSON: A preface. to urb"an economics, Baltimore, 1965.

THERFORD YOUNO:

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EL SUELO URBANO: ASPECTOS ECONMICOS Y FISCALES

sarios) O a un ente pblico, sin remediar sus efectos perjudiciales.

Si se permite el smil, es la diferencia que hay en medicina entre un tratamiento sintomtico y otro causal. Hay que remontarse
ms arriba del proceso, sin perder el tiempo en tratar de eliminar el aumento de valor que es inevitable, sino procurando reducirlo a sus verdaderas- proporciones y que su distribucin se lleve
a cabo equitativamente.
Dice Colliard que el alza de los precios del suelo es en s
un fenmeno neutro, mecnico, que no tiene a priori ningn carcter especulativo. La compra de un terreno y su reventa-se pregunta-, aunque se realice con un beneficio apreciable, es acaso especulacin o es simple gestin de un buen padre de familia? (8).
Por su parte, Gustavo Cassel afirmaba que la renta del
suelo urbano, como todo precio, debe determinarse objetivamente
por los principios generales de formacin de los precios. El reconocimiento de esta verdad-agregaba-no significa negar la posibilidad de una intervencin consciente en la formacin de la renta (9). Segn este autor-refirindose a las ideas imperantes
a fines del siglo pasado y principios del actual-, la renta del
suelo urbano se expona como el resultado de condiciones que
deban estar sometidas al rgimen poltico y se la consideraba
como un fenmeno esencialmente poltico y no econmico-objetivo, por lo que en tales circunstancias ha sido poco propicio el
ambiente para el reconocimiento cientfico de la naturaleza y
de los motivos determinantes de la renta del suelo urbano.
Volviendo al problema de la especulacin, Hoefler insiste
en la dificultad de distinguir objetivamente especulacin y comercio normal en materia inmobiliaria. Segn l, la nica defini-cin posible se funda en el examen de los mviles: si es verdad
que el objetivo esencial del Estado debe ser a la vez el proporcionar a la construccin terrenos edificables a precio normal y el
recuperar las plusvalas que sean fruto de la actividad de los poderes pblicos, slo podr calificarse de especulacin condenable
(8) En las Jornadas de la Asociacin H. Capitant, Lieja, 1965, sobre La croissanee des villes et son influenee sur le rgime juridique de la propit irnrnobiliere. Recensin en oumal des Tribunaux, Bruxelles, 1965, pg. 438.
(9) Economa social terica, trad. espaola, pgs. 227 y sigs.
19

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la actividad con fines de lucro que vaya contra esa doble misin
de inters general (10).
Por desgracia, entre nosotros ha encontrado terreno propicio la que, siguiendo a Cassel, pudiera llamarse concepcin popular de la renta de la tierra. Nos desviaramos demasiado de
nuestra finalidad si nos remontsemos a los ante'cedentes patrios
de esa postura, que se manifest significativamente en las intervenciones parlamentarias a raz de la discusin del proyecto de
Ley de Exacciones municipales de 1910, especialmente las de Pedregal y Azcrate, en un clima harto influido por las ideas
georgistas (11).
Lo cierto es que la simple lectura del prembulo de la conocida Ley de Solares de 1945, no deja lugar a dudas sobre la vigencia
de ese modo de pensar. Dcese en l: El Estado quedara imposibilitado si se detuviese ante unos intereses que buscan una apariencia de justificacin en conceptos arcaicos de la propiedad.
y aade en otro lugar: Hay que poner lmites a los excesos de
la propiedad de solares.
A los veinte aos de toda esa fraseologa legal los resultados prcticos obtenidos bastan para juzgar de la bondad del sistema fundado en tales principios. Claro es que el legislador no
haca sino seguir las directrices que le sealaba la doctrina. El
malogrado Ballb censuraba precisamente a la Ley de Solares
el sistema de expropiacin a precios de mercado, y en esa crtica
le acompaaba Garca de Enterra (12). De aqu que no deba
extraarnos que la Ley del Suelo afirme que en el trance de
tasar terrenos no urbanizados, ante la disyuntiva de valorarlos a
precio alto, con beneficio para el primitivo propietario, o a precio
econmico (?) no mayor que el correspondiente a la utilizacin
actual, y sin considerar expectativas futuras, la eleccin es clara:
es preferible que el primero no tenga beneficio (13). De la fortuna que ha corrido la Ley del Suelo en este punto y en varios
otros, aunque bastante conocida, hablaremos despus.
(10) En las Jornadas de la Asoc. H. Capitant citadas.
(11) Cf. Di'ari'() de Sesiones del Congreso, 21 marzo 1911, apndice al nmero 14 y, especialmente, sesin 19 mayo 1911, nmero 38, pgs. 941 y sigs.
(12) Vid. E. GARCA DE ENTERRA: Problemas actuales de rgimen local, Sevilla, 1958, pg. 124.
(13) Prembulo de la Ley, prrafo penltimo del apartado 111.

EL SUELO URBANO: ASPECTOS ECONMICOS Y FISCALES

4.

291

NACIONALIZACIN O MUNICIPALIZACIN DEL SUELO.

Ahora subrayaremos lo que, a nuestro juicio, constituye la

contradiccin interna del sistema que, como en todas las soluciones de compromiso, consiste en ese no decidirse a sacar todas
las consecuencias que se derivan del punto de partida. Esta consecuencia es, en primer trmino, la de declarar todo el solar patrio de propiedad pblica: la nacionalizacin o la municipalizacin del suelo. Porque estamos conformes con Tras Fargas
cuando afirma que ms vale un sistema totalmente dirigista que
un sistema mixto en el que, luego de decir que se admite la propiedad privada y la economa de mercado, se interviene por va
de autoridad, perturbando decisivamente el funcionamiento del
mecanismo de los precios (14).
En realidad, es el mismo dilema con que se enfrent el laborismo ingls al articular la Ley de 1947 (en cuya fuente bebi con
avidez nuestra Ley del Suelo, que, como los ingleses, tampoco se
decidi por sacar la conclusin nacionalizadora). Cierto que, como
se ha dicho, la solucin britnica era ms congruente (15), pese
a lo cual, seis aos despus, en 1954, fue sustancialmente suavizada.
La idea de nacionalizar o municipalizar el suelo urbano no es
ninguna novedad. Entre los tcnicos urbanistas es una idea que
siempre goz de favor, consecuencia seguramente de esa mentalidad a que aludamos al principio.
Es notable que hayan sido autores suizos los que se han distinguido en la defensa de dicha idea. De modo especial y 'atractivo
supo exponerla Hans Bernoulli (16). Deca este autor que observando el juego que sostiene el poder pblico con el derecho
privado, juego que llena la historia de las ciudades, se advierte
que en la baraja hay una carta falsa: la propiedad del suelo comunal ostentada por los particulares, y aunque se baraje y se
torne a barajar, ~s lo mismo: el naipe falso gana siempre la
partida.
Recientemente Stucki ha vuelto a reiterar la conclusin de que
(14) R. TRAS FARGAS: La financiacin del planeamiento urbano y la equidad.
en Revista Jurdica de Catalua, marzo-abril 1961, pg. 274.
(15) Ibdem, pgs. 283-284.
(16) Die Stadt und ihr Boden, Zrich. 1946.

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el suelo debera pertenecer a la colectividad (17). Entre nosotros,

sin citar ms remotos precedentes, hace ya treinta aos que Manuel Fraile expona las experiencias extranjeras al respecto, derivadas del Congreso de Londres sobre poltica del suelo, y las posibilidades de aplicarlas en Espaa (18). No mucho despus, en el
V Congreso de la Federacin de Urbanismo y de la Vivienda, celebrado el ao 1948, el arquitecto seor Fonseca present una documentada ponencia, favorable en un todo a la municipalizacin
del suelo (19).
Como es lgico, no han faltado contradictores a esa doctrina
de la nacionalizacin o municipalizacin del suelo. Otro suizo,
Roulin, afirma que tales sistemas plantean problemas prcticos
casi insolubles, porque privar al individuo de su derecho a la
propiedad inmobiliaria es, en gran medida, atentar contra su personalidad (20). Lpez Rod ha apuntado a los peligros de la socializacin, afirmando que tales medidas, claramente colectivistas,
pugnan con el debido respeto a la propiedad privada, estructura
jurdica esencialmente ligada a las concepciones del mundo occidental (21). No obstante, la idea ha penetrado ltimamente en
otros ambientes y no hace mucho que Georges Rottier deca que
es verosmil que en perodos de progreso econmico rpido una
buena poltica de ordenacin se acomode mal a la propiedad privada del suelo urbano (22).
La frmula jurdica para el disfrute del suelo en esos supuestos de municipalizacin sera la creacin de derechos de superficie o de enfiteusis ad hoc. Es muy de notar que nuestra Ley del
Suelo reconoce la posibilidad de crear derechos de superficie
por el Estado, las entidades locales y las dems personas pblicas en suelo de su pertenencia. Los civilistas han credo ver en
esta frmula de nuestra Ley las soluciones adoptadas por el De(17) El Urbanismo a escala local, traduccin en Temas de Urbanismo y
Vivienda. Ministerio de la Vivienda, serie n, n.O 5/61 (20).
(18) Vid. M. FRAILE: La poltica territorial de los Municipios, en la revista
Admt1l'l'stradn y Progreso. n.O 42, ao 1935, pgs. 693 y sigs.
(19) Vid. una referencia extractada en Revista de Estudios de la Vida Local,
nmero 42, pgs. 845 y sigs.
(20) Cit. por M. MARTN BLANCO: El trfico de bienes inmuebles en la Ley
del Suelo, Madrid, 1964, pg. 31.
(21) Problemas jurdicos del Urbanismo, en Nuestro Tiempo, n.O 13, julio
1955, pg. 25.
(22) Vers une nouvelle civilisation urbaine, Recherches et dbats du Centre
Catholique des Intelectuels Fran9ais, Paris, 1962, pg. 51.

EL SUELO URBANO: ASPECTOS ECONMICOS Y FISCALES

295

recho alemn. Las aplicaciones del derecho de superficie como

eficaz medida de poltica jurdica con fines urbansticos haban
sido puestas de manifiesto por Wolff (uno de los colaboradores
en el tratado de Derecho civil de Ennecerus, tan conocido entre
nosotros) y divulgada su opinin por una autoridad como la de
Castn (23).
5.

PLANEAMIENTO URBANSTICO.

Dijimos al principio que los brutales aumentos que a veces experimenta el valor del suelo tienen su verdadera y ltima causa
en el trnsito de aqul de una a otra calificacin, y ms concretamente en el pase del suelo rstico a convertirse en urbano. El
especulador, salvo que tenga otras colaboraciones inconfesables,
carece, en general, del poder de realizar el cambio de calificacin.
Hay, por consiguiente, que averiguar quin es el que lleva a cabo
esa transformacin.
Desde el punto de vista puramente econmico, son muchos y
muy complejos los factores que a ello contribuyen y que estn
comprendidos dentro de ese rtulo, un tanto vago, que llamamos
crecimiento urbano. Dichos factores han actuado siempre, y donde quiera que ha habido expansin urbana se ha asistido al pro-o
ceso de encarecimiento del suelo. Que as fue ya en la ms remota
antigedad lo acreditan la Historia y la Arqueologa (24). Desde
el punto de vista jurdico, sin embargo, ha surgido, en los tiempos actuales, un nuevo elemento de primersima importancia: el
llamado planeamiento urbano. Lo que de ste nos interesa ahora a
nosotros es el hecho fundamental de que la planificacin urbanstica puede producir (y de hecho produce) una redistribucin
de la renta del suelo y hasta del capital nacional, segn algunos
economistas. En dicho sentido la planificacin es una interferencia en el proceso econmico. De ah su enorme importancia y
la dificultad de los problemas que suscita (25).
En la prctica, se ha dicho certeramente, la planificacin exi(23) Cf. Observaciones a la Ley del Suelo, en Anuario de Derecho Civil,.
1956, pg. 950.
(24) Cf., por ejemplo, L. HOMO: La Roma imperial y el Urbanismo en la antigedad, trad. castellana, Mxico, 1956, especialmente pgs. 247 y 412.
(25) En lo que sigue, el trmino planificacin debe entenderse como planificacin urbanstica.

JUAN ANTONIO LARA POL

294

ge que, al alterar el planteamiento de las expectativas, los beneficios y los perjuicios individuales que origina se compensen en su
conjunto hasta el mximo posible, pues de otra manera se incrementar el coste social (26). Los economistas ingleses han estudiado asiduamente estas cuestiones de la variacin del valor
del suelo provocada por la planificacin, utilizando para ello una
terminologa peculiar. Tal circunstancia tuvo su reflejo en la
Ley inglesa de Ordenacin urbana y rural de 1947, obra del Gabinete Attlee, aunque le sirvieran de base trabajos que no eran
exclusivamente laboristas, sobre todo el informe del Comit
Uthwatt.
6.

DETERMINACIN DEL VALOR DEL SUELO. CLASES.

La Ley inglesa citada, por razones que sera prolijo examinar,

o acaso por simple casualidad, tuvo una extraordinaria resonancia
entre nuestros especialistas. Sera vano negar su influjo en la Ley
espaola del Suelo de 1956. El legislador espaol se deslumbr por
la supuesta perfeccin tcnica del texto britnico y, siguiendo una
vieja tradicin, se puso a traducir. Hasta se tradujo, corregida y
aumentada, la jerga o nomenclatura a que antes hemos aludido,
y una vez ms, como reza el proverbio italiano, pudo decirse traduttore, traditore.
En la doctrina clsica la renta urbana se determinaba fundamentalmente por la posicin del suelo: renta de situacin o renta
posicional, como dicen los economistas italianos, aunque en la propiedad urbana tambin se da la renta de intensidad, segn el mayor o menor volumen edificable. Nuestra Ley del Suelo quiere ir
ms all y sobre el modelo ingls no atiende a la renta del suelo,
sino que trata de fijar el valor determinante a su vez de esa renta. El intento es plausible, porque si, desde el punto de vista fiscal,
es la renta lo que interesa a efectos de su gravamen, desde el punto de vista urbanstico es el valor el factor ms interesante, sobre
todo en el momento supremo de la indemnizacin o de la expropiacin. Lo que haca falta saber era si, en nuestra situacin, el
intento resultaba posible.
Segn los ingleses, el development value, o valor de desarrollo
del suelo (nosotros diramos de aprovechamiento o utilizacin), es
(26)

ef.

TRAS FARGAS,

trabajo citado, pg. 277.

EL SUELO URBANO: ASPECTOS ECONMICOS Y FISCALES

295

estimado por el propietario por encima del que realmente tendr

al aprobarse el plan, siempre que se tome un rea suficientemente
extensa. La razn es obvia: cada propietario tiene derecho a pensar que su parcela obtendr el mximo aprovechamiento dentro
de la ordenacin; pero al aprobarse sta a uno corresponder realmente ese aprovechamiento y a muchos otros uno inferior. Es lo
que Parker llama la tendencia al optimismo del propietario (27).
Ese valor, que podemos llamar potential development value
o valor potencial de aprovechamiento, es de naturaleza especulativa. La diferencia entre l y el que en definitiva corresponda a la
parcela es un floating value, algo parecido a un billete de lotera,
como dicen los propios ingleses y que demuestra la escasa originalidad de la expresin lotera del planeamiento, tan difundida
entre nosotros (28).
Ese mismo floating value, aleatorio para cada propietario, es
real cuando se considera la zona en su conjunto, porque al final ha
de corresponder a alguien, y en este sentido se le puede llamar
shifting v(J)lue. Adems, junto al valor de aprovechamiento est
el valor de mercado (market value), que puede ser mayor, igual
o menor que aqul, dependiendo del aprovechamiento que quiera
o pueda darle el nuevo adquirente. En una conocida revista inglesa se produjo un animado debate entre los profesores Turvey, de
Londres, y Munby, de Aberdeen, que hubiera hecho las delicias
del ms alambicado escolstico medieval, en torno a la definicin
de esos valores a que hemos aludido (29). Como ejercicio podramos proponernos relacionar lo expuesto con la clasificacin cuatripartita que hace la Ley del Suelo entre valor inicial, valor expectante, valor urbanstico y valor comercial, aunque mayor inters tendra saber los resultados prcticos de tanto gasto de fuerza por parte de nuestros legisladores.
7.

LA LEY

DE

1962

SOBRE VALORACIN DE TERRENOS.

Algo nos dice ya la aprobacin de la Ley de 21 de julio de 1962

sobre valoracin de terrenos. Dos aos antes, en el Congreso Na(27) The financial aspects of town and country planning legislation, en The
Ecollomic Journal, marzo 1954, pg. 79.
(28) Cf. el trabajo de PARKER citado en la nota anterior y el libro de TURVEY,
a que se refiere la nota 6, especialmente pgs. 126 y sigs.
(29) Vid. The Economic Journal, nms. de junio de 1953 y marzo y junio
de 1954.

JUAN ANTONIO LARA POL

296

cional de Urbanismo de Barcelona, se haba fijado, como objetivo

inmediato, por un ilustre urbanista, la aplicacin a fondo de la
Ley del Suelo (30), pero no creemos equivocarnos mucho diciendo que aquella Ley de Valoraciones viene a constituir un reconocimiento implcito de las dificultades de aplicar la Ley del Suelo.
An ms, que supone el desistimiento de aplicarla en lo fundamental, por el momento, pues qu otro sentido puede darse (pese
a las remisiones que hace a ella) a la facultad de actuar en polgonos, ms todava, sobre simples relaciones de solares y fincas,
sin que estn aprobados los planes generales y ni siquiera los
parciales?
y debe tenerse en cuenta que aquella actuacin supone expropiaciones masivas, a base de unas fijaciones de precios mximos
y mnimos. Cmo van a fijarse los precios o valores sin plan
previo cuando esos precios o valores dependen precisamente del
plan? El futuro plan (supongamos que llega a haberlo) se encontrar con la cosa juzgada que suponen esos polgonos ya urbanizados de antemano. Hace poco ms de un ao deca Gonzlez.
Prez que slo por la Gerencia de Urbanizacin se haban consumado expropiaciones en ciento cuarenta y un polgonos, con ms
de cinco mil hectreas y unas indemnizaciones que ascendan a
ms de cuatro mil millones, determinadas al margen del sistema
general. Si a esas cifras aadiramos los expedientes en trmite ante la propia Gerencia y las consumadas por otros. rganos
urbansticos en todo el territorio nacional, habremos calibrado en
toda su importancia los ataques sufridos por la propiedad pri-
vada de los espaoles por razn de urbanismo (31).
y quede constancia de que no se trata de que los rganos urbansticos no deseen aplicar la Ley del Suelo, sino que probablemente, lo que nadie se atreve a confesar es que no puede ser aplicada. El resumen de todo es fcil de hacer, en orden a la economa de la propiedad del suelo urbano: incertidumbre y desigualdad injusta, especialmente en cuanto a su valoracin.
8.

PLUSVALA DEL SUELO.

Su

ATRIBUCIN.

Apuntbamos antes que la planificacin incide econmicamen-

(30) Publicacin citada en nota 2, pg. 60.
(31) Las expropiaciones forzosas POT causa de urbanismo, en Revista de Ad-
ministracin Pblica, n.O 45, 1964, pg. 11.

EL SUELO URBANO: ASPECTOS

ECO~MICOS

y FISCALES

297

te sobre la propiedad, haciendo bajar o subir su valor. Cabe preguntarse quin ha de sufrir las prdidas y quin ha de beneficiarse de las ganancias que reporta la planificacin. Hay dos extremos posibles: primero, negar toda indemnizacin al propietario
por esas oscilaciones y, segundo, reconocerle el derecho al reembolso ntegro; pero cabe una frmula intermedia, inspirada en el
concepto de mejoras que sirvi de base a la mayora de las regulaciones urbanas del siglo pasado. El principio es el de que el
beneficio alcanza al propietario y a la sociedad y que ambos deben soportar la parte correspondiente de gasto.
Pero al llevarse la planificacin a sus ltimas consecuencias,
surgen graves escollos, porque es muy difcil distinguir esas dos
partes del propietario y de la sociedad. Es ms, en un supuesto de
planeamiento general, todo queda supeditado al rgano planeador. La Ley inglesa de 1947 adopt el valor inicial como nico
susceptible de propiedad privada, y este punto de vista, como
observan algunos comentaristas, es aceptado por nuestra Ley de
manera parcial, pero sostenida (32). Las limitaciones y deberes
que implica-aquel texto legal, se dice en su prembulo-definen
el contenido normal de la propiedad segn su naturaleza urbana
y, por tanto, no dan lugar a indemnizacin; pero la Ley del Suelo espaola difiere de la inglesa en que no establece ninguna indemnizacin, como haca esta ltima, y ya en esta pendiente prescinde del criterio de uniformidad, admitiendo la posibilidad de
que el propietario vea tasada su propiedad por el valor inicial
unas veces y otras por el expectante (artculos 90 y 91, por ejemplo) , yendo abiertamente con ello contra el principio de equidad (33).
Digamos, en honor a la verdad, que aquellas contradicciones internas del sistema no son exclusivas de nuestra legislacin, 10 que
ha conducido a buscar justificaciones de orden terico, siendo la
ms conocida la del llamado principio de la conservacin de los
valores del suelo. Segn sus sostenedores, los valores del suelo
totales son siempre los mismos, de manera que los que se pierden
en un sector por el planeamiento se ganan necesariamente en otro.
Parker afirma, sin embargo, que esta conclusin del traslado del
valor es falsa, e invoca el testimonio de Plant, segn el cual ese
(32)

TRAS FARGAS,

(33)

Ibdem, pg. 284.

trabajo citado, pg. 282.

298

JUAN ANTONIO LARA POL

supuesto traslado exige que la demanda total de urbanizacin y el

ritmo anual promedio de urbanizacin permanezcan inalterados,
cosa que estadsticamente no se ha probado (34).
11.
1.

FISCALIDAD DEL SUELO

IMPOSICIN FISCAL SOBRE EL SUELO.

Entraremos ahora en la parte relativa a los aspectos fiscales

del tema que nos hemos propuesto. A este fin, y a efectos puramente dialcticos, vamos a suponer que hay propiedades cuyo valor permanece inalterado en el tiempo, y otras en que crece ms
o menos rpidamente por efecto de la accin urbanstica o del
desarrollo social y econmico. Son estas ltimas las que suscitan
ms graves dificultades, siendo la primera la de que hasta qu
punto pueden y deben gravarse las plusvalas producidas.
Einaudi, en un librito muy curioso, trata de demostrar cientficamente que tal gravamen recae sobre el capital, por lo que, en
definitiva, viene a constituir una doble imposicin (35). Pero volveramos a adentrarnos en el terreno de lo econmico si siguiramos su razonamiento, aunque s sealaremos su conclusin de
que el poltico, al examinar los argumentos del terico, puede encontrarlos ms o menos fundados, si bien, al ponderarlos con el
ambiente social, que exige gravar tales incrementos, opte por
hacerlo, por conveniencia poltica.
El primer tipo de plusvala con que tropezamos es el que decamos derivado de la propia planificacin, que cambia la calificacin de un determinado terreno. La Ley inglesa de 1947, tantas
veces citada, someta este aumento a un impuesto del 100 por 100
de su valor mediante la llamada tasa de aprovechamiento (development chargfj), pero su gran impopularidad oblig a suprimirlo
en 1954. Un arbitrio con fundamento anlogo es el que figura en
nuestra Ley del Suelo con el nombre de arbitrio sobre el volumen
de edificacin (artculo 187), que grava el mayor aprovechamiento resultante de la planificacin en las modificaciones de sta.
Prescindiendo de tales tipos de plusvalas, no es fcil hacer
(34) Cf. The financial aspects..., citado en nota 27, pg. 74.
(35) Mitos y paradojas de la justicia tributaria, traduccin espaola, Barcelona,
1963, pgs. 350 y sigs.

EL SUELO URBANO: ASPECTOS ECONMICOS Y FISCALES

299

una clasificacin de las restantes a efectos fiscales. Sugestiva es

la propuesta por el profesor Colliard (36), quien distingue entre las formas clsicas y las modernas de imposicin sobre la plusvala. Las primeras toman, segn l, figura de sanciones. Son impuestos que descansan sobre una especie de presuncin de especulacin y tratan de gravarla al enajenarse el terreno. Si la lucha
contra la especulacin ha de tener como papel esencial favorecer
la construccin a precios razonables en beneficio del ciudadano,
estima dicho autor que estos impuestos no slo son poco eficaces,
sino que incluso presentan, hasta cierto punto, un carcter antiestimulante, porque, en muchos casos, el gravamen acaba pagndolo
el comprador.
Las formas modernas de imposicin sobre las plusvalas entiende que pueden clasificarse atendiendo al fin perseguido. Tendremos as tres grupos, que llama, respectivamente: fiscalidadparticipacin, fiscalidad-recuperacin y fiscalidad-incitacin.
Todas ellas resultan siempre de mayor eficacia y son menos arbitrarias. Las dos primeras obligan directa o indirectamente al beneficiario de una plusvala, producida por obras urbansticas, a
participar en el pago de su coste.
La fiscalidad-incitacin, poco difundida todava en la prctica, tiende simultneamente a favorecer de modo directo la construccin y a combatir la especulacin. La Ley alemana de 13 de
junio de 1960 la regula con bastante acierto, como veremos despus.
2. ARBITRIO DE PLUSVALA.
Examinaremos someramente nuestra legislacin a la luz de
las ideas que acabamos de exponer. Dentro de lo que hemos llamado formas clsicas de imposicin de la plusvala contamos con
el arbitrio sobre el incremento del valor de los terrenos, vulgarmente conocido con el nombre de arbitrio de plusvala, y, dentro de l, aunque realmente sea una figura autnoma, la tasa de
equivalencia, y tambin el arbitrio sobre solares sin edificar, al
que la Ley del Suelo ha cambiado el nombre por el de arbitrio
de ordenacin urbana, con modificaciones acertadas que lo asemejan mucho a la que llama Colliard fiscalidad-incitacin, pues
establece que en un segundo perodo el tipo de gravamen ser
(36) Vid. nota 8.

JUAN ANTONIO LARA POL

500

progresivo en funcin del tiempo que permanezca inedificado

el solar y a partir del momento de terminacin de las obras de
urbanizacin (artculo 186-1).
En la Ley alemana a que antes nos referamos (37), el tipo de
imposicin (que en el impuesto territorial ordinario es del 5 por
1.000 para una situacin anloga) se fija en el 20 por 1.000, y a
los dos aos en el 25 por 1.000. Pasados ms de dos aos alcanza el 30 por 1.000. Nuestra Ley de Rgimen local estableca como
tope el 5 por 1.000, pero la Ley del Suelo lo elev hasta el 20
por 1.000.
Francia viene utilizando en este campo mtodos de lucha contra la especulacin con xito discutible, como la llamada tasa de
regularizacin inmobiliaria, el impuesto de afectacin municipal,
que grava la constructibilidad no utilizada, y el rgimen especial de las Z. U. P. (zonas de urbanizacin prioritaria).
3.

CONTRIBUCIONES ESPECIALES.

La figura tpica de la fiscalidad-participacin y de la fiscalidad-recuperacin son las contribuciones especiales, aunque no reciban en nuestra legislacin este nombre muchas veces cuando
adoptan la forma de participacin. En buena parte inspir nuestra vieja legislacin de Ensanche, cuyo texto ms antiguo (1864)
merece la pena recordar que no se origin en un proyecto del
Gobierno, sino en una proposicin de ley del diputado Retortillo, que el Ministro de la Gobernacin hizo suya despus, caso
inslito, dada la importancia de esta legislacin para nuestro Urbanismo, y que, adems, se repiti con la Ley de 1892 :para Madrid y Barcelona, propuesta por un senador, el conde de Las Almenas. Dirase que nuestro legislador quiso sacarse la espina con
la Ley del Suelo y reivindicar la inercia de los anter::ores ministros.
El sistema de fiscalidad-participacin de la legislacin de Ensanche se generaliza en grande con la Ley del Suelo, a travs
de lo que Ga'ca de Enterra ha llamado contribucin especial
ex-ante (38). Por desgracia, en la prctica, el sistema est virtualmente asfixiado por la omnipresencia de la frmula expropia(37) Traducida en la coleccin Temas de Urbanismo y Vivienda, citada en
nota 17.
(38) Ob. cit., pg. 118.

EL SUELO URBANO: ASPECTOS ECONMICOS Y FIRCALES

~Ol

toria. El Ministerio de la Vivienda alemn ha condenado los excesos de la expropiacin y en un folleto de divulgacin de la Ley
de 1960 inserta el instructivo prrafo siguiente: Yen un Estado jurdico de libertad, la expropiacin es siempre el ltimo recurso, que no se utiliza hasta haber fallado todos los dems (39).
Las contribuciones especiales como fiscalidad-recuperacin es
el criterio clsico de nuestra legislacin de Rgimen local. Su
fracaso innegable debe achacarse a haberlas conectado con el problema de la determinacin del aumento de valor, como en seguida
veremos.
4.

LA FISCALIDAD DE LAS PLUSVALAS EN ITALIA.

Lo novsima Ley italiana sobre la fiscalidad de las plusvalas

inmobiliarias (40) es un ejemplo interesante de clasificacin de
estas plusvalas en el Derecho positivo, acogida ya de antiguo en
la legislacin italiana, que distingue entre plusvala por mejora
-especfica y plusvala por mejora genrica. La primera es equivalente a nuestra contribucin especial por aumento de valor, mientras que la segunda recae exclusivamente sobre los terrenos edificables y es obligatoria su implantacin en las poblaciones de
ms de 30.000 habitantes, capitales de Provincia, localidades tursticas y Municipios limtrofes con otros que tengan poblacin
superior a los 300.000 habitantes. Ofrece dos modalidades a su
vez: la ordinaria, exigible en el momento de enajenar o edificar
(aqu la licencia de construir tiene gran importancia, pues hay que
declarar el precio y el Ayuntamiento tiene derecho de tanteo para
adquirirlo en la misma cantidad), y la modalidad aplicable a las
sociedades de capital o personas fsicas que tengan inscritos terrenos valorados en ms de 100 millones de liras. En esta ltima
modalidad, adems del supuesto de enajenacin o edificacin, decenalmente se hace una valoracin y se gira el impuesto. Debe
:sealarse que el fraccionamiento de pago es preceptivo y alcanza los cuatro aos en la primera modalidad y dos en la segunda, con bonificacin para los que quieran adelantar el pago.
(39) Was wiil das Bundesbaugesetz?, Ministerio Federal de la Vivienda, Bad
Godesberg, 1960 (traducido en la coleccin Temas de Urbanismo y Vivienda citada).
.
(40) Lleva fecha de 5 de marzo de 1963 (Gazetta Ufficciale de 21 de marzo).
Tambin traducida en Temas de Urbanismo y Vivienda.

302

JUAN ANTONIO LARA POL

5.

CONTRIBUCIN TERRITORIAL URBANA.

Apuntbamos antes que podamos suponer la existencia de

propiedades inmobiliarias cuyo valor permanezca fijo, al menos
por perodo de tiempo suficiente. Convencionalmente as lo supone la Ley a efectos de gravar la renta real o presunta correspondiente. Nos hallamos ante el impuesto territorial o contribucin urbana en nuestra terminologa legal. Las Leyes de Ensanche la utilizaron como instrumento de poltica urbanstica,
y lo mismo ha pasado con los problemas de vivienda, desnaturalizando y distorsionando el impuesto, con resultados harto discutibles.
Hoy, como es sabido, son los Ayuntamientos quienes perciben
el 90 por 100 del rendimiento de aquella contribucin urbana,
aunque el Ministerio de Hacienda se haya reservado su recaudacin. El taln de Aquiles de esta contribucin fue siempre la valoracin, con lo que al cabo de nuestro periplo volvemos a encontrarnos de nuevo con el eterno problema del valor del suelo, que
se plantear con una nueva ptica cuando se establezca el nuevo
impuesto estatal de plusvala creado por la reciente Ley de Reforma tributaria de 1964 y que habr de afectar profundamente
a la imposicin municipal sobre las plusvalas, pese a las protestas del legislador de su propsito de respetarla ntegramente.
111.

CONCLUSI0N

En esa dificultad de aprehender algo tan impalpable y cambiante como es el valor del suelo, causa-segn hemos dichodel fracaso de nuestras contribuciones especiales, hay en el fondo una contradiccin interna entre justicia fiscal y seguridad
jurdica. Esta ltima puede exigir fijeza (la solucin de nuestra
contribucin territorial), pero tal fijeza afecta casi siempre a la
justicia distributiva, que es la razn por la que nuestra jurisprudencia ha hecho difcilmente practicable la discriminacin de valores requerida por las contribuciones especiales en la Ley de
Rgimen local. Mas el legislador espaol, optimista impenitente,
nos dice, sin embargo, en el prembulo de la Ley de Reforma.
tributaria de 1964, que en el futuro los procedimientos de valoracin y fijacin de bases sern sustancialmente renovados. A.
nosotros slo nos queda pedir a Dios que as sea.

El

planeamiento de las reas metropolitanas

POR

EMILIO LARRODERA LOPEZ

Arquitecto. Catedrtico de la Escuela Superior Tcnica de Arquitectura de
Madrid y Profesor del Instituto de Estudios de Administracin Local.

SUMARIO: l. Introduccin. Posible sistemtica.-II. Las reas metropolitanas.

El proceso de su formacin.-ill. El planeamiento: l. La organizacin
general. 2. El centro. 3. Las zonas exteriores. 4. El tipo de vivienda. 5. Las
zonas agrcolas. 6. La red arterial. 7. La industria.-IV. Resumen.

I.

INTRODUCCION

Pocos temas ms complejos y menos experimentados, al menos a nuestro nivel y mentalidad, que el que hace referencia al
ttulo de esta Conferencia. El tema es tan amplio que forzosamente no han de ser breves consideraciones los comentarios que
puedan surgir al examinar algunas de las cuestiones que se relacionan con este fenmeno actual del agrupamiento humano que
son las reas metropolitanas.
Apuntaba el Padre Teilhard de Chardin que los espacios econmicos, geogrficos y sociolgicos constituyen aspectos complementarios de la realidad humana. En cada uno de ellos nuestro
Universo quedar incompleto si reducimos nuestra consideracin
a lo demasiado grande y a lo demasiado pequeo.
Por nuestra parte, podemos aadir que si la ciencia urbans
tica se basa precisamente en el estudio de los espacios econmicos,
geogrficos y sociolgicos como condicionantes de toda estructura
urbana, nuestra consideracin debe contemplar cada uno de ellos

304

EMILIO LARRODERA LPEZ

en todo su ~lcance, uniendo junto a lo grande lo pequeo, porque

en Urbanismo yen planeamiento todo tiene el gran inters de contribuir a formar el complemento de la realidad humana, el marco
donde el hombre solo o en comunidad desarrolla su dclo vital.
Qu lejanos tiempos aquellos en que la ciencia urbanstica
se limitaba nica y exclusivamente a facilitar unos moldes dentro
de los cuales las comunidades con plena espontaneidad buscaban
sus espacios vitales para la vivienda, trabajo y convivencia!
Qu enorme complejidad la de la urbanstica actual con la
consideracin de la amplia base sociolgica y econmica imprescindible para intentar solucionar tanto y tanto problema donde,
junto con el bien general, no se omita el inters particular para
que de esta forma podamos atender lo grande y lo pequeo!
Adems, qu gran cambio de escala en todo y cmo y en qu
desmesurada forma crece el mbito del Urbanismo y planeamiento general: la ordenacin municipal, comarcal, la Provincia, la Regin, la Nacin, las comunidades internacionales!
Es evidente, adems, que estamos en un mundo en constante
evolucin, y por ello en una permanente etapa de transicin, ante
nuevos mundos, nuevas formas de energa que van a conmocionar
y dar nuevos giros a la geografa, a la economa y a la sociologa;
en definitiva, a la base del Urbanismo total.
Cada da el espacio que nos rodea se altera, la dinmica de la
poblacin va variando y modificando entornos en forma diversa,
puesto que los fenmenos no se plantean en todas partes a la
vez ni son del mismo signo y surgen junto a los polos de crecimiento o ncleos receptores las zonas emisoras o de depresin,
consecuencias de corrientes de intensidades y signos variables.
POsmLE

SISTEMTICA.

Si partimos del trmino Regin y seguimos la clasificacin

de Fran~ois Perroux, existen tres tipos de regiones correspondientes cada una de ellas a tres realidades diferentes:
1. La Regin homognea.
2. La Regin polar de uno o varios polos.
3. La Regin plan o Regin programa.
Las dos primeras corresponden a procesos naturales y la tercera, a proceso de carcter planificador.

EL PLANEAMIENTO DE LAS REAS METROPOLITANAS

305

En principio, el concepto de rea metropolitana se alberga

dentro del segundo de los tipos definidos-la Regin polar-, y
aun reconociendo las dificultades de toda sistemtica, por el gran
nmero de variantes posibles, bueno ser en principio dejar establecido que toda rea metropolitana se sita en una Regin polarizada de proceso natural.
Ahora bien, la dificultad estriba precisamente en sealar,. entre otros matices, el umbral mnimo que el conjunto y los polos
diferenciados atestiguan la consideracin de todo ello como rea
metropolitana. Esta ha sido la fuente de criterios dispares en
el intento de dotar de una definicin precisa a este nuevo concepto de gran rea de problemas complejos. Obsesin de los urbanistas, socilogos, economistas en estas ltimas dcadas. Fuente
perenne, por otra parte, de problemas de alcance y margen insospechado hasta no hace muchos aos en nuestra propia generacin.
11.

LAS AREAS METROPOLITANAS

Sabido es que este concepto terminolgico, pero real por ser

natural, surge por primera vez en Norteamrica en 1850 y se recoge oficialmente en el Censo de la Oficina Federal de 1910.
Se entenda como zona metropolitana aquella en que radicaba una ciudad central de ms de 200.000 habitantes y no se
hallaba incluida en el radio de influencia de otra gran poblacin, incluyndose dentro de la zona toda parte de territorio situada a distancia menor de 10 millas del centro, siempre que tuviese una densidad de poblacin mnima de 150 habitantes por
milla cuadrada. Con posterioridad se han ido modificando estas
limitaciones variando matices, pero siempre a base de intentar
precisar una relacin que se establece entre una ciudad importante y un territorio prximo que de alguna forma depende de
ella y al que hace salir del letargo de viejas estructuras tradicionales para buscar su paulatina incorporacin al latir ciudadano.
Este latir se puede acusar por la reaccin demogrfica o por
la vinculacin a determinado tipo de actividades econmicas que
marcan el proceso hacia el desarrollo de la comunidad, pero de
una forma activa. En general, por algo capaz de sintetizar y
20

306

EMILIO LARRODERA WPEZ

concretar este contagio urbano que irradia del polo o polos centrales del rea.
En Espaa, recientemente la Direccin General de Urbanismo
ha sealado su criterio definitorio de las reas metropolitanas espaolas, sealando un tope mnimo de 100.000 habitantes para el
conjunto, 50.000 habitantes para el Municipio polo y estableciendo asimismo unos lmites mnimos a la densidad-lOO habitantes
por hectrea-(la media nacional es de 61 habitantes por hectrea), al crecimiento demogrfico (15 por 100 en los ltimos treinta aos, salvo que la densidad, en el caso de no existir este crecimiento, indique que existe una saturacin) y, por ltimo, una
continuidad territorial.
Isenberg seala como criterio conveniente un tope mnimo de
500.000 habitantes con lneas de mxima distancia al centro de
cuarenta minutos, y ms recientemente se indica que la medida
crtica que distingue una metrpoli ~e una ciudad debe ser considerada en la cifra de 1.000.000 de habitantes.
EL PROCESO DE SU FORMACIN.

Cul ha sido el proceso que ha culminado en la formacin

de estos grandes aglomerados en los que, junto a lo urbano, se
adosan, por decirlo de alguna forma expresiva, reas rurales
a las cuales se aproxima el contagio de lo urbano?
Blumenfeld seala que durante ms de cinco mn aos de
civilizacin se haban diferenciado claramente dos tipos bien definidos de asentamientos humanos: el pueblo y la ciudad. La revolucin industrial y una de sus consecuencias, la divisin especializada del trabajo, ha dado lugar por intercambios de todo tipo
al aumento paulatino, pero constante, de las concentraciones urbanas, que asentadas en su mayor parte en estructuras tradicionales, han ido poco a poco verificando la penosa digestin de un
material humano cada vez con mayores necesidades y exigencias.
La ciudad ha tenido en este proceso una primera fase de
fuerza centrpeta o absorbente como primer perodo de desarrollo de su conurbacin (recordemos cmo Geddes defini la conurbacin como una regin urbana integrada por un grupo de
ciudades grandes y pequeas situadas en un rea determinada
y limitada y unida estrechamente por lazos econmicos). Bre-

EL PLANEAMIENTO DE LAS REAS METROPOLITANAS

307

nikow expone esta teora de fases e indica el gran panorama de

la movilidad que se abre por esta dinmica constante. Una de
las consecuencias es el movimiento migratorio del campo a la
ciudad tras el incentivo social que crea toda sociedad cosmopolita ofreciendo oportunidades en forma unas veces real y otras
imaginaria. Las repercusiones en las antiguas estructuras son de
todos conocidas desde el suburbio al trfico, desde la deshumanizacin de las colectividades a los microclimas que agobian al
ciudadano de la gran urbe.
Pero a esta primera fase sucede otra de carcter disgregador,
que trae consigo la autntica transformacin de la ciudad en metrpolis, como consecuencia de una explosin territorial y demogrfica en que los efectos de las fuerzas centrpetas o concentradoras se ven contrarrestados en buena parte por fuerzas centrfugas que actan en sentido opuesto.
Pero sigamos a Brenikow en este examen analtico del proceso. Tres son los factores que han influido en este movimiento
disgregador: la reaccin ante la congestin, la bsqueda de mayores o mejores espacios y la rpida evolucin de los medios de
comunicacin. La ciudad parece como si, tras alcanzar un determinado grado de saturacin, empezara a precipitar en reas suburbanas el exceso de una materia que, siendo en principio soluble, no encuentra tejido urbano donde disolverse.
En este momento surge el rea metropolitana, sobre cuyo
planeamiento cabe hacer algunas consideraciones, sin perder
de vista que estamos ante un proceso disgregador, pero compartido con los restos de la primera fase concentradora; es decir, que se mantienen ambos efectos con intensidad variable.
ill.

1.

EL PLANEAMIENTO

LA ORGANIZACIN GENERAL.

Parece evidente, y Carlos Tras lo puso de manifiesto no ha

mucho en esta rea metropolitana que es Madrid, que la futura
organizacin de las reas metropolitanas va a depender fundamentalmente de cmo sean capaces de organizarse en unas constelaciones de comunidades, perfectamente enlazadas unas con
otras por vas de comunicacin rpidas.

308

EMILIO LAR RODERA LPEZ

La solucin de este aspecto de la estructura fundamental se va

a anteponer, se debe anteponer, debe recalcarse, a tantos y tantos
problemas que se plantean hoy en da al planeamiento de estos
grandes conjuntos. De cmo las reas metropolitanas se vayan
adaptando a las necesidades del transporte va a depender la organizacin de estas comunidades, en las que la escala humana debe
compartir su primaca con la escala del automviL
Buchanan ha insistido en su clebre informe sobre trfico
urbano en este problema, sealando claramente la importancia
fundamental de la planificacin sincrnica del transporte dentro
de la ordenacin urbana y rural de las grandes aglomeraciones.
Hagamos notar que no slo es la ordenacin urbana, sino la rural
que con ella se engloba, y el concepto de sincronizacin que es
fundamental.
La planificacin de las comunicaciones, por regla general tan
a remolque del proceso de organizacin de las comunidades, debe
incorporarse primero y anticiparse despus a este proceso de transformacin o creacin. con unas previsiones amplias y generosas,
porque las rectificaciones a posteriori tienen una trascendencia econmica que las hace irrealizables. Debe sealarse a estos
efectos la reaccin positiva y encaminada a ello que en nuestra
Patria ha tenido en estos ltimos aos el organismo especializado
en esta materia.
La adaptacin de las ciudades para una mejor utilizacin de
los vehculos y, simultneamente, la adaptacin del transporte pblico a las estructuras urbanas son los dos aspectos bsicos de la
cuestin planteada.
Grandes vas rpidas aproximndose al centro, pero sin cruzado, al menos en superficie, enlazndose entre s en zonas marginales con vas de circunvalacin, plantean una posible solucin
que queda condicionada a que su ejecucin sea plenamente posible,
con amplitud suficiente, porque las soluciones intermedias han
de ser forzosamente de resultados contraproducentes. Vale la pena
recordar la revolucin de las autopistas de San Francisco, donde
una verdadera revuelta popular se opuso a la creacin de nuevas
autopistas por los perjuicios que el ruido y vapores de gasolina
haban creado en zonas urbanas, taladradas por vas rpidas,
pero sin el debido aislamiento.
Las vas rpidas marginales a las diferentes aglomeraciones

EL PLANEAMIENTO DE LAS REAS METROPOLITANAS

509

urbanas pondran en comunicacin no slo a las diferentes comunidades entre s, sino a su vez a todas ellas con el centro del
conjunto mediante la eleccin de nudos de comunicaciones, verdaderos centros neuromotores de las "agrupaciones satlites. Estos
nudos o centros deben estar exentos de toda posibilidad de prxima edificacin de cualquier carcter, con excepcin de aquellos
servicios necesarios para auxilio y ayuda de la circulacin. Es
claro, por tanto, que la seleccin. de estos puntos claves de la malla
viaria del rea metropolitana es de gran importancia y su defensa imprescindible; requieren, por tanto, amplias reservas y eficaces defensas.
2.

EL CENTRO.

El centro de la constelacin, en la mayor parte de los casos, ha de corresponder. a la ciudad tradicional, pero no entendiendo como tal los viejos recintos medievales, sino, por el contrario, la ciudad centro del sistema nervioso que se configur a
partir de la revolucin industrial como imprescindible en zonas
vitalizadas. El centro que algunas veces englobar a la ciudad medieval, pero otras no, ser forzosamente extenso y en su
recinto slo en limitadas ocasiones ser posible penetrar con vas
rpidas de rendimiento suficiente.
Se configura, por tanto, un centro grande, con predominio
casi absoluto del peatn, contorneado por un "primer anillo de circunvalacin que es a donde llegan las vas radiales, sistema fundamental de las vas del rea metropolitana.
Este centro, en el que no cabe ni conviene hacer llegar el trfico, al menos en contingente importante, requiere que en l se
instalen o consoliden aquellos usos urbanos de carcter directriz
con valores tanto ms representativos cuanto ms nos acercamos
a su zona focal y usos de carcter colectivo: negocios, almacenes, etc., abiertos, por una parte, al peatn que domina el centro, y al" vehculo que discurre por la va de circunvalacin. Es
por ello que estas actividades, como las citadas que requieren uso
de peatn y de vehculo y que deben estar situadas en el centro,
deben situarse en su zona marginal para que de esta forma tengan
una amplia repercusin en el rea metropolitana, por la facilidad
que le da su proximidad a la va rpida de circunvalacin y a las
vas radiales que en ella se insertan procedentes del exterior.

310

EMILIO LAR RODERA LPEZ

Al trasladar estos conceptos a un esquema volumtrico, surge

un perfil ciudadano en su centro muy similar al de una pirmide
invertida, en donde las partes centrales ms bajas han de albergar
al ncleo representativo y las perifricas a la parte directriz y
funcional de la ciudad. Una versin de esta solucin r.a configuraba la ciudad de Viena con su Ringstrasse como va de circunvalacin, y pudo asimismo haber sido Pars si Haussmann hubiese
impuesto su criterio de va circunvalatoria en los glasis de la
antigua lnea fortificada. Este esquema coincide, por otra parte,
con la solucin ideal para la defensa de zonas de inters hist-

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EL PLANEAMIENTO DE LAS REAS METROPOLITANAS

311

rico-artstico, situadas en lo que hemos enunciado como zonas focales, en las que continuamente se plantean pugnas de escala.
Al llegar a este punto es conveniente llamar la atencin sobre
la insistencia equivocada de intentar planear nuevos y costosos
aparcamientos en las zonas cntricas de los ncleos centrales de
nuestras grandes ciudades. A corto o largo plazo todas estas
grandes inversiones sern intiles, porque el problema no es guardar el automvil, sino llegar al sitio donde se pretende guardar
a travs de calles totalmente saturadas de circulacin, que algn da el peatn, y como reaccin a esta saturacin, va a reivindicar como suyas.
En cambio, el lugar para estos estacionamientos es la zona
perimetral, junto al anillo de circunvalacin, antes descrito, ya
que estarn en ntimo contacto con las vas de circulacin rpida que irradian a toda el rea metropolitana.
Queda por resolver la circulacin dentro del recinto que marca
este primer anillo, o sea el centro. Jean Lebreton expone en
un interesant~ estudio sobre el tema que una vez restituido al pea..
tn el uso casi exclusivo del centro, necesita por su extensin una
ayuda en su traslado por el interior. La tcnica moderna nos
ofrece, junto con el tradicional metropolitano, el transporte elctrico, el monorrail o metro suspendido, ya experimentado con xito en algunas ciudades.
Vemos por ello cmo el metropolitano, tan eficaz hoy, debe
prevalecer e intensificarse, y al desaparecer o restringirse al mximo el vehculo de gasolina o aceite pesado particular o colectivo,
pueden aparecer unos sustitutos que, a la par que liberan la superficie, alivian asimismo el ambiente enrarecido producido por los
carburantes lquidos, saneando microclimas totalmente nocivos en
la actualidad. Esta restriccin de circulacin, a la cual se debe ir
decididamente, va a te'rminar con algo que nuestra comodidad est
intentando vanamente: llegar a todos los sitios con nuestro vehculo. Intento que en un futuro prximo va a ser imposible.
Qu gran renuncia cuando este maravilloso til va a llegar a
gran nmero de ciudadanos que no hace muchos aos vean en l
una de sus mximas aspiraciones! Naturalmente que la solucin
ser vivir o trabajar fuera de este centro inaccesible para el automvil, pero ello no siempre ser posible, porque el traslado a la
periferia es de momento imposible para muchas de las activida-

312

EMILIO LAR RODERA LPEZ

des que necesitan proximidad o estar en el centro de negocios.

Asimismo siempre habr viviendas en el centro, porque no todos
van a encontrar lugares en la periferia y, adems, si los vehculos
abandonan el centro, es indudable que se van a ver mejoradas
sus condiciones residenciales. El vehculo, en definitiva, va a lograr una descongestin tras haberla producido, pero en todo caso,
si pervive, ser con una disciplina que haga materia de revisin
nuestra comodidad. En definitiva, limitacin, control y disciplina.
Todo ello nos conduce, junto con otras consideraciones que
pudieran ser ms amplias, al segundo de los grandes temas que
se plantean en los antiguos centros tras la disciplina y restriccin
del trfico y que es consecuencia de ste o, al menos, muy influida
por l: me refiero a su renovacin con nuevos criterios, o sea a
su remodelacin.
Es indudable que siendo permanente el criterio de zonificacin
para todas las reas urbanas y rurales, donde adquiere especial
significacin es en los centros urbanos. En ellos se deben dar fundamentalmente las funciones derivadas de la direccin y convivencia. Asimismo las derivadas del vivir, las zonas de habitacin,
van asimismo a permanecer, pero no en forma casi exclusiva,
como hasta ahora, sino en forma compartida con las reas exteriores al ncleo central. El trabajo en buena parte, y de una forma fundamental el que se vincula a los negocios y servicios, permanecer en el centro. Este ltimo sector de actividades est tomando tales proporciones que el espacio que quede libre dentro
de las ciudades debido al traslado de las plantas industriales ser
ocupado por los negocios.
La remodelacin de los centros debe tender, por tanto, a
crear el medio ambiente urbano ms apto para la vida de direccin del conjunto y para dotar a las zonas residenciales que en
l permanezcan de las condiciones ptimas.
La operacin de ciruga urbana es de tal amplitud, que forzosamente debe emprenderse con una planificacin de conjunto de
slida base econmico-financiera. Por regla general, el objetivo
clave es lograr una recuperacin de espacio libre en donde el
ciudadano encuentre sus ambientes necesarios, en forma casi exclusiva en los puntos focales del centro y en forma compartida
con el vehculo eh aquellas zonas marginales tiles para la zona
de negocios.

EL PLANEAMIENTO DE LAS REAS METROPOLITANAS

313

La operacin es, evidentemente, penosa y de elevado coste; por

ello, las remodelaciones a fondo slo sern po~ibles por la envergadura de las fuertes inversiones a realizar en reas metropolitanas d~ muy slida economa.
La experiencia en actuaciones ya realizadas seala el proceso
de incremento en densidad y altura de edificios junto con la
recuperacin de espacios libres.
Pero conviene llamar la atencin al tratar este tema de la edificacin en altura, sealando que slo es lcita cuando, a costa de
garantizar una liberacin en ocupacin de suelo, se desarrolla sobre infraestructuras adecuadas a su densidad; es decir, lo que no
es lcito urbansticamente son operaciones de ndole parcial sobre
infraestructuras insuficientes que permanecen inalteradas tras la
densificacin.
Por ello he sealado dos condiciones bsicas: por una parte,
una planificacin de conjunto que evite actuaciones parciales a
destiempo y, por otra parte, la slida base econmica financiera
en cuyo primer aspecto se encuentra influido el coste de unas
nuevas infraestructuras proporcionadas a la carga de nuevos servicios que van a soportar. Se trata, en consecuencia, de operaciones sincronizadas en zonas con servicios comunes y no de
transformaciones parciales en zonas tradicionales en las que poco
a poco se van sustituyendo unos volmenes medios por otros mayores sin que previamente haya precedido una labor renovadora
de redes y accesos. Estas actuaciones ya no pueden ser por manzanas, ni siquiera por supermanzanas; las remodelaciones tienen
que afectar a sectores completos con caractersticas uniformes
de servicios que se acondicionan a la vez a las nuevas necesidades.
Forzosamente estas operaciones han de ser lentas, porque prcticamente suponen construir una nueva ciudad en los solares que
va dejando la parte amortizada o inadaptable de la antigua, y
para hacer esto hay que tener la garanta que cuando la nueva
ciudad empiece a funcionar todo va a estar a punto.
El autntico problema es tener un criterio firme en ello, porque las remodelaciones de la ciudad se estIi produciendo constantemente, insensiblemente, pero se estn haciendo con el criterio de querer conservar antiguas estructuras urbanas y entender por adaptacin a las actuales necesidades un mero cambio
y

EMILIO LARRDERA LPEZ

314

de forma en la disposicin de volmenes, y no es eso; el problema es mucho ms hondo y, en definitiva, arranca del soporte
de la ciudad, que hay que cambiarlo por completo.
Densidades altas, densidades bajas, edificios altos o bajos,
el problema no es se. El problema estar adecuadamente planteado cuando, como consecuencia de las condiciones o posibiiidades econmicas, financieras, geogrficas de un sector de la ciudad y de la ciudad misma, hayamos definido el tipo de infraestructura conveniente y, en consecuencia, seamos capaces de definir la densidad que es capaz de soportar, pero no para el presente, sino para el futuro de la comunidad, y de forma que no
se altere el equilibrio general.
Tema amplio, apasionante, en el que no debo insistir ms, pero
s sealar que el grado de progreso de una ciudad o su potencialidad no se mide en metros cbicos ni en cmo estn dispuestos,
sino en si esos metros' cbicos estn distribuidos en la forma que
deben estar para el bien de la comunidad.
3.

LAS ZONAS EXTERIORES.

Tras estas consideraciones sobre la ordenacin del trfico en

el centro y su remodelacin, salgamos hacia el exterior, hacia
esas zonas que un da fueron rurales, que algunas de ellas continan sindolo y a las cuales el impulso centrfugo de la ciudad centro ha involucrado en sus problemas urbanos.
Estas zonas exteriores corren el peligro de verse transformadas
en un paisaje ni urbano ni rura!, como acertadamente defini
Shapman a esos enormes tapices de viviendas unifamiliares de las
reas metropolitanas americanas.
Tuvieron su origen en pequeos ncleos rurales, si el paisaje
era agradable y las comunicaciones discretas; cuando se vieron
transformados en poblados dormitorios, primero temporales y luego permanentes, la ciudad centro alcanz su mayora de edad. A
otros les alcanz el desarrollo industrial por las nuevas plantas
industriales que no caban en la ciudad y se transformaron paulatinamente en ncleos industriales. En general, con una carencia
casi absoluta de servicios, porque si la ciudad asimil mal su crecimiento, en estos ncleos la adaptacin fue ms Penosa en este
aspecto y todo encierra un aire deficitario casi absoluto.

EL PLANEAMIENTO DE LAS REAS METROPOLITANAS

315

Pues bien, estos ncleos casi primitivos de estructuras se ven

influidos por un ritmo in crescendo de una pequea trepidacin
inicial, que luego empieza a vibrar por el tono no siempre armnico del eco de la ciudad centro.
Cmo relacionar y ordenar estos ncleos y sus reas dentro
de una estructuracin racional y orgnica?
La zonificacin que regulaba los usos en el centro urbano de
esta constelacin adquiere por extensin su especial aplicacin en
estos ricleos conforme al papel que cada uno de ellos est llamado
a desempear. Van a ir supliendo a las funciones que las unidades
vecinales y barrios o las zonas de trabajo venan haciendo en la
ciudad centro.
El salto es brusco y se corre el peligro de que cada uno de estos
ncleos adquieran un carcter de remedo o copia grosera de lo
que, siendo justificado en un ncleo compacto ciudadano, no tiene
justificacin a la escala ruralizada. No hay que olvidar que esta
invasin de las reas rurales por la ciudad en buena parte est
motivada por el deseo de encontrar frmulas y maneras de vivir
distintas. Sera lamentable volver a repetir las mismas calles y los
mismos o parecidos edificios, es decir, la misma organizacin en
zonas que son an aptas para un desarrollo racional.
Al proyectarse hacia el exterior en corriente centrfuga la dinmica de la poblacin, estas reas suburbanas se ven afectadas y
solicitadas para nuevos tipos de usos hasta ahora exclusivamente
urbanos, y es la ocasin de aprovechar la experiencia. De una forma especial adquieren singular significacin los usos de carcter
residencial, la vivienda.
La vivienda, incmoda en el centro en funcin del agobio del
trfico, va buscando nuevas localizaciones en reas rurales ms o
menos prximas a los aglomerados ya existentes dispersos en el
entorno de la ciudad centro.
A estas nuevas localizaciones, urbanizaciones, parcelaciones,
que en principio eran casi exclusivas para vivienda de lujo o clase media alta, van siendo cada vez ms asequibles a amplios
sectores de la clase media, que ven en ello adems la posibilidad de aislamiento gracias al uso a pleno rendimiento del vehculo, que es prcticamente intil en la ciudad.
El grave problema de estas localizaciones residenciales, como
siempre, es que no estn debidamente justificadas en su organi-

316

EMILIO LARRODERA LPEZ

zacin con arreglo a los condicionantes sociales, econmicos y

geogrficos. Por regla general, se plantean como parcelaciones
con infraestructuras muy leves, calles poco o nada pavimentadas,
redes de agua en general resueltas, pero saneamiento insuficiente y mal resuelto y transportes sin resolver ni considerar.
Es indudable que en tanto este tipo de actuaciones eran un limitado nmero de urbanizaciones de reducida importancia dentro
del conjunto comarcal, su inadaptacin a las exigencias urbansticas no era problema grave; pero si esta frmula se generaliza,
entonces hay que considerar en todo su alcance el problema.
Hay que plantear estas agrupaciones exteriores con el equilibrio necesario para que resuelvan problemas a la comunidad y no
creen otros nuevos. Y crearn tantos menos problemas cuanto
ms autosuficientes sean en su organizacin y funcionamiento. Es
decir, que aun guardando una dependencia de la ciudad centro,
tengan resueltas en su propio contenido la mayor parte de las
necesidades complementarias a la vivienda.
Para ello, y en principio, es necesario saber a qu posible tipo
de usuarios van a ser destinadas estas nuevas urbanizaciones exteriores para poder fijar, junto con otras consideraciones de carcter socioeconmico, las caractersticas de las infraestructuras y de la organizacin del ncleo. Y ello debe hacerse previo
un estudio a fondo de las posibilidades totales, a la vista de
iniciativas similares y de la experiencia obtenida de actuaciones
anteriores.
Si en algn caso es peligrosa la improvisacin es en estas nuevas urbanizaciones de zonas rurales con destino a poblacin urbana.
La experiencia ensea cmo sin contar con posibilidades ciertas de demanda se inician parcelaciones cuyos servicios urbansticos quedan a merced del xito comercial de la operacin. Al fallar la demanda se interrumpen los accesos y las redes, se gestiona la mayor densificacin y con ello se altera la idea inicial,
dando entrada a todo gnero de perturbaciones, entre ellas, y no
las menos graves, las procedentes del desengao de los primeros
adquirentes que creyeron haber logrado un asentamiento de plena
garanta y ven radicalmente modificado el programa. No olvidemos los posibles errores de clculo al medir mallas fuerzas de los
que piensan que es posible el traslado a estas zonas, y que lue-

EL PLANEAMIENTO DE LAS REAS METROPOLITANAS

317

go la realidad va a desengaar porque, en tanto no sean estas

nuevas comunidades autosuficientes, las inversiones, por ejemplo
en transporte, sern para muchos niveles sociales prohibitivas.
La autosuficiencia, en su funcionamiento, requiere unas dotaciones completas de servicios comerciales, asistenciales, de enseanza, etc., a resolver en el propio seno de las agrupaciones o bien
en los ncleos suburbanos prximos, que de esta forma pueden
vitalizarse, pero de ninguna forma continuar dependiendo de la
ciudad centro, porque en este caso lo nico logrado sera un incremento injustificado de trfico y un problema irresoluble de transporte.
Por ello es imprescindible un estudio econmico sobre posibilidad de autoabastecimiento, umbrales mnimos de rentabilidad para
los servicios comerciales, en forma singular los de consumo de
uso diario. En general, un planteamiento inicial que debe fijar
un programa de servicios mnimo necesario para el adecuado funcionamiento del conjunto, a continuacin condiciones de explotacin racional de estos servicios y, por ltimo, poblacin a la
que va a servir, justificando unos tamaos de agrupaciones y unas
caractersticas que a su vez van ntimamente ligadas al grado de
urbanizacin.
Este aspecto que solamente se esboza, apunta claramente a dos
conceptos claves que se resumen en: la autosuficiencia y la organizacin racionalmente planteada al nivel del posible usuario.
4.

EL TIPO DE VIVIENDA.

Como frmula nica no es posible considerar en estas reas suburbanas la solucin de la vivienda unifamiliar como exclusiva,
sobre todo cuando las condiciones econmicas y geogrficas no
ayudan.
Por ello, tambin en estos sectores nuevos caben esas frmulas
intermedias de viviendas colectivas, pero viviendas con amplio espacio libre o jardn, altura de acuerdo con el paisaje y necesario aislamiento entre edificaciones.
Una combinacin adecuada de la vivienda unifamaliar aislada
con este otro tipo de vivienda colectiva media debe ser, forzosamente, la caracterstica general de las reas residenciales exteriores, apoyadas sobre ncleos rurales existentes o bien de nueva

EMILIO LARRODERA WPEZ

518

localizacin sobre zonas rurales aptas para este nuevo uso residencial.

5.

LAS ZONAS AGRCOLAS.

Las actuaciones en estas nuevas zonas residenciales exteriores

a la ciudad centro van a ser forzosamente sobre reas rurales que
naturalmente deben preservarse si su valor agrcola o forestal
es sealado. No solamente debe conservarse el paisaje, sino adems los terrenos despensa de las poblaciones. Conservacin y proteccin muy difcil, porque no hace falta recalcar la continua tentacin que se cierne sobre terrenos prximos a otros transformables en reas residenciales, pero conservacin y proteccin necesarias incluso con frmulas de carcter compensatorio 9 porque es
forzoso dar la voz de alarma sobre la desaparicin de zonas agrcolamente necesarias o potencialmente aptas para usos forestales
y agrcolas.
6.

LA RED ARTERIAL.

Por estas zonas libres protegidas y defendidas como garanta necesaria de equilibrio, constituyendo un sistema continuo
de bosque y zonas cultivadas, se deslizar la malla de la red arterial del rea metropolitana, red circulatoria y sistema nervioso
a la par.
Bien ha quedado comprobado en el transcurso de las ideas expuestas hasta ahora la importancia clave de las redes de comunicaciones y transportes.
A partir de la va de circunvalacin del ncleo central veamos cmo salan las viales radiales de trfico rpido que, pasando entre los ncleos exteriores, dan al conjunto su organizacin
circulatoria.
Estas vas radiales descansan sobre el sistema de espacios libres que ampliamente se desborda por sus mrgenes apartando
idealmente a los ncleos edificados de la proximidad de las vas
de circulacin rpida.
Por derivaciones bien situadas y defendidas, surgen las vas
locales, que acercan y penetran en las diferentes agrupaciones y
comunidades.
Hay una clara diferenciacin, por tanto, en las vas de circulacin rpida, llmense autopistas, vas exprs, etc., que acercan el
9

EL PLANEAMIENTO DE LAS REAS ME1'ROPOLITANAS

319

trfico a la mayor parte de los ncleos del rea metropolitana,

y estas otras vas locales que lo hacen ya penetrar dentro de
los ncleos.
Las primeras, las de circulacin rpida. tratadas como vas
parque, es decir, coordinando su misin funcional circulatoria
con la topografa del terreno de tal forma que parezcan un complemento natural de los espacios libres o for~stales que las rodean. Vas parque, naturalmente, sin cruces a nivel y sin accesos directos a propiedades. Vas parque, como seala Gieidion,
que se fundan sobre el terreno con tal naturalidad que la vista
no pueda distinguir cunto es obra de la Naturaleza y cunto
es labor del tcnico. A veces las corrientes del trfico confluyen al acercarse a un puente, se funden para transcurrir debajo
y luego se separan de nuevo, alejndose una de otra para reconstituir la zona verde entre ellas. El conductor tiene plena conciencia de la adaptacin de la pista al terreno y de la proteccin
que las franjas verdes arboladas ofrecen contra el peligro del trfico en direccin opuesta; todo ello queda mantenido dentro de
una velocidad rpida, pero razonable por la adaptacin de la
pista a los accidentes del terreno, rampas ascendentes y descendentes.
Toda proteccin y defensa de estas vas parque va a ser
poca, y por ello este deseo de asomarse a la'. carretera es uno de
los propsitos vanos que hay que impedir como garanta de una
transformacin de las actuales carreteras comarcales en vas
parque rpidas. Es evidente, por ello, que hay que extremar el
rigor y aumentar las defensas de las vas actualmente existentes
para poder lograr su transformacin o ampliacin.
Esta red radial se orientar en una o varias direcciones, podr
ser una teora completa circular de radios o, por el contrario, limitarse a una nica va radial importante.
La geografa, la situacin de unos ncleos exteriores en proceso de incorporacin o adaptacin al rea metropolitana, nos irn
orientando entre estos dos casos extremos de la organizacin del
conjunto.

7.

LA INDUSTRIA.

Falta una cuestin a comentar, cual la de las ciudad industria

o ncleos industriales.

320

EMILIO LARRODERA LPEZ

La industria est siendo objeto de un proceso permanente de

evolucin que, por regla general, tiende a una renovacin y a una
expansin en superficie.
Para esta expansin, que para ella es vital, necesita terreno
amplio, que, naturalmente, slo se encuentra disponible en el exterior. Esto viene fomentando en estos ltimos aos una descongestin industrial de los centros y un traslado de industrias hacia
zonas exteriores, junto con la creacin de otras nuevas.
Sealbamos con anterioridad el peligro de no aprovechar estos
traslados del interior al exterior para recuperar para un uso lgico los terrenos abandonados industrialmente. La experiencia ensea cmo el obrero de cuello duro sustituye al obrero manual.
Es lgico que los negocios, aunque no todos, queden en el centro, al menos en su mayor parte, pero con sensibles recuperaciones
de espacio libre para la comunidad.
Pero hay otros peligros mayores de esta movilidad industrial,
que es que las nuevas localizaciones industriales se reinstalen demasiado cerca y en lugares que tiendan a asfixiar vas de comunicaciones por su excesiva proximidad. Es evidente que toda rea
metropolitana precisa unas zonas industriales bien situadas y
abastecidas y con unas conexiones muy concentradas a la red
arterial del conjunto.
La diferenciacin, dentro de estas vas de carriles para camionaje, es, naturalmente, una medida clara, tanto ms necesaria
cuanto mayor sea el volumen circulatorio.
Como consecuencia de todo ello, y dentro de la organizacin
radial ms o menos compleja, parece que se diferencian una serie
de vas en las que por circunstancias de acceso, vientos y vertidos
muy condicionantes de las zonas industriales prximas, quedan
localizadas como aptas para una calificacin de vas industriales.
Estas vas dan base por ello' a una organizacin lineal, en la
que se van situando en ejes normales la relacin vivienda industria
en la disposicin tan conocida y experimentada.
IV.

RESUMEN

Con ello quedan en principio apuntadas unas consideraciones

sobre aspectos fundamentales en el planeamiento de las reas metropolitanas; naturalmente, son vlidos y por ello no cabe insis-

21

EL PLANEAMIENTO DE LAS REAS METROPOLITANAS

tir ms en conceptos ya por dems conocidos y sabidos de zonificacin, disposicin orgnica, etc., todo lo que obliga a un pianeamiento racional hoy en da.
y precisamente esta palabra racional es la que va a motivar los
comentarios finales de estas consideraciones.
Es racional este complejo mundo de las reas metropolitanas? Slo en esta corta exposicin han aparecido, entre otros,
los siguientes temas:
1.

Una organizacin viaria prcticamente nueva o modificando radicalmente casi todo lo existente.
2. Una remodelacin casi absoluta y total de las ciudades
centro con una gigantesca tarea de reconstruccin.
3. Un proceso de urbanizacin de reas rurales en dependencia con un ncleo central con evidentes dificultades y
riesgos.
De momento, y slo con citar estos tres aspectos del planeamiento de las reas metropolitanas, queda configurada la enorme
escala, la magnitud, los problemas de la actuacin.
Por ello no es de extraar que, ante las serias dudas que puedan plantearse del logro de estas operaciones coordinadas, hayan
surgido, y como reaccin ante tan complejo panorama, voces llamando la atencin sobre la conveniencia de, en lugar de aceptar la
frmula de la expansin de la gran ciudad a base de su rea
metropolitana, ir decididamente a nueva ciudades planificadas
con arreglo a las necesidades de la vida moderna, la ciudad paralela o en paralelo.
Sern estas nuevas ciudades, a su vez, grmenes iniciales
de nuevas reas metropolitanas, primero, para despus originar
las Megalpolis y la gigantesca Ecumenpolis, ciudad del futuro
bosquejada por Doxiadis?
No cabe duda que las nuevas generaciones que nos sucedan se
van a encontrar en muchos casos necesitadas de nuevas ciudades,
ms fciles de lograr que la continua y lenta transformacin de
ciudades tradicionales. Ciudades tradicionales que deben pervivir,
pero descargadas de todo aquello para lo que no fueron concebidas.
Los prximos aos han de contemplar, sin duda, un alto en el
proceso continuo de perennes modificaciones y, posiblemente. unas
21

322

EMILIO LARRODERA LPEZ

nuevas corrientes fundadoras de nuevas ciudades dentro de Regiones plan.

Surgirn, posiblemente, con el mpetu y los medios que nuestra generacin no ha tenido?
Una interrogante ms que se abre ante este futuro estremecedor y apasionante que se empieza a vislumbrar ante nosotros.
En todo caso, con ciudades nuevas o con ciudades tradicionales, no olvidemos lo que citaba al principio de esta charla: la consideracin junto a lo grande de lo pequeo, adems d'e lo demasiado grande y lo demasiado pequeo.

El polgono .de descongestin de Toledo

como primera actuacin de desarrollo
urbanstico del valle del Tajo
POR

JULIO CANO LASSO

Arquitecto. Tcnico urbanista.

l. Balam.ce de la gran ciudad.-II. El caso de Madrid.-lII. La

regin de Madrid.-IV. La localizacin de industrias en la regin de Madrid.-V. La ordenaci6n del valle del Tajo y el poligono de descongesti6n.

SUMARIO:

l.

BALANCE DE LA GRAN CIUDAD

El desarrollo del valle del Tajo es un aspecto parcial de

una operacin urbanstica mucho ms amplia, que tiene como
objetivo el Madrid del ao 2000.
Estamos viviendo un crecimiento explosivo de las grandes
ciudades. Son demasiado conocidas las cifras y previsiones para
insistir sobre ello. Basta recordar que el conjunto de las ciudades
de ms de un milln de habitantes crece a una tasa anual prxima al 5 por 100, lo que har caudruplicar su poblacin hacia fines de este siglo. Madrid no es una excepcin. Las previsiones
demogrficas, siemp:re rebasadas por la realidad, calculan para
nuestra ciudad en el ao 2000 una poblacin comprendida entre
seis y siete millones de habitantes.
Madrid, que hasta hace poco ms de un siglo viva an dentro del recinto de sus tapias, levantadas en tiempo de Felipe IV,

324

JULIO CANO LASSO

est desbordando todas las fronteras administrativas. La ampliacin de su trmino municipal y la creacin del rea metropolitana son medidas insuficientes. Los problemas urbansticos de Madrid requieren tratamiento a escala regional. La nebulosa urbana
en formacin debe ser estructurada en forma de regin urbana.
Hasta ahora la irradiacin ejercida por la gran ciudad sobre
el territorio que la rodea es muy dbil. Durante mucho tiempo
Madrid se ha caracterizado por ser una ciudad muy densa, que creca en la estepa como por arte de magia, rodeada de vaco. Analizando las causas encontramos, aparte de la insuficiencia crnica
del sistema de comunicaciones y transportes pblicos, que hubiera
. permitido un mayor esponjarniento del tejido urbano, y tal vez
la falta de una poltica urbanstica adecuada, causas ms sutiles
y profundas.
Madrid, ciudad de la estepa, acusa todas las caractersticas
morfolgicas del desarrollo urbano en los pases ridos. En los
meses secos del verano el desierto polvoriento que le rodea en
tres cuartas partes de su permetro llega hasta las mismas tapias
de la ciudad y penetra en ella por cuantos portillos y brechas
quedan abiertos en su apretado casero. La ciudad se ha defendido cerrndose sobre s misma como un rebao en la hora de la
siesta.
A pesar de lo que ha extendido en los ltimos aos, Madrid
sigue siendo una ciudad muy densa y concentrada. El fuerte crecimiento demogrfico se viene acumulando sobre una estructura
urbana raqutica y la congestin est llegando a un punto crtico.
La explosin, favorecida por el rpido aumento de la motorizacin, no se har esperar; en realidad estamos viviendo ya sus
primeros efectos y todo indica, sin lugar a dudas, la rpida extensin de la nebulosa urbana y la invasin progresiva del territorio regional.
Ante esta situacin, cul debe ser el camino a seguir por el
urbanista? Existe posibilidad de detener el crecimiento de una
gran ciudad en expansin? Cul es el balance de la gran ciudad?
Cul es la vocacin y el destino de Madrid?
Es preciso, ante todo, acomodar nuestras ideas a la nueva escala y modalidades del fenmeno urbano de nuestros das. La
gran ciudad ha dejado de ser una entidad concreta y definida,

326

JULIO CANO LASSO

para convertirse en polo y centro de un sistema cuya rbita se

extiende sin cesar; en ella van entrando nuevas ciudades y territorios, que se incorporan a la dinmica general del sistema y
quedan integrados en l.
Los intentos para detener este proceso, donde se han puesto en
prctica, han resultado vanos. El propsito de detener el crecimiento de Londres, mediant'e la Developnwnt Control Act de 1947,
no pareca difcil de alcanzar en un pas como Inglaterra, donde
la revolucin industrial y urbana haba rebasado ya su perodo
crtico y entraba en una fase de madura y sosegada evolucin.
Ello pareca quedar asegurado con la creacin del anillo verde
envolviendo y bloqueando la conurbacin de Londres y con la
N ew Towns Act de 1945, que dio lugar a la fundacin de ocho nuevas ciudades en un radio comprendido entre 35 y 60 kilmetros
del centro de Londres.
De hecho, el crecimiento del gran sistema urbano de Londres
no se ha detenido; mientras que la poblacin en el interior del
anillo verde, entre 1938 y 1961, ha registrado un ligero descenso,
el conjunto de la regin ha aumentado en ms de un milln de
habitantes, y alrededor del anillo verde comienza a definirse con
claridad otro anillo, formado por una constelacin de ciudades
tributarias: antiguos ncleos rurales que se incorporan a la dinmica del sistema urbano, new tOW'nS, ciudades en expansin
y nuevas urbanizaciones que, gravitando hacia el centro de Londres, constituyen un anillo anlogo al de Saturno.
La gran ciudad tiene pocos defensores y muchos enemigos;
los alegatos contra la gran ciudad llegan a ser tpicos.
Sus ataques se producen desde todos los ngulos y todas las
posiciones y se centran en tres aspectos: social, econmico y estratgico o de equilibrio geopoltico. A este respecto es muy interesante un estudio hecho pblico en 1940, poco antes de la segunda guerra mundial, por una Comisin creada en Inglaterra
para el estudio de la distribucin de la poblacin industrial, conocido como Informe Barlow.
Realizado un estudio exhaustivo de los problemas provocados
por las grandes concentraciones urbanas e industriales, se llega
a un cuadro verdaderamente sombro. Transcurridos veinticinco
aos muchos de los argumentos ms vehementes han sido pulve-

EL POLGONO DE DESCONGESTIN DE TOLEDO

327

rizados por el paso del tiempo. Esto, personalmente, nos inclina a

ser prudentes.
La revolucionaria mejora de la salud pblica ha echado por
tierra una de las ms duras alegaciones contra la gran ciudad:
su insalubridad. En la actualidad, el estado sanitario en los barrios ms densos y populosos de Londres es superior al de la
media del pas. La natalidad infantil, uno de los ndices ms expresivos, ha descendido tambin por debajo de la media. Se dice que,
a cambio de ello, los trastornos mentales han aumentado; sin embargo, las estadsticas revelan que, por el contrario, donde ms
se produce este tipo de enfermedades es en las ciudades medias y
pequeas, y demuestran que el porcentaje de ingresos en hospitales por esta causa es muy superior en ciudades inferiores a
100.000 habitantes que en la conurbacin de Londres.
La contaminacin del aire, otro de los males de la gran ciudad
puesto tambin de manifiesto por el Informe Barlow, es una realidad, pero est siendo abordado y legislado (Cleay Air Act) y
se est llevando a cabo con mucha mayor energa y eficacia en
Londres que en el resto del pas.
En 1963, el 55 por 100 del Condado de Londres quedaba comprendido en reas donde humos y gases estaban sometidos a control, aun cuando la eficacia no sea grande por el momento.
Se alega tambin contra la gran ciudad que la concentracin
en ella de las mejores iniciativas y capacidades culturales, econmicas, comerciales, industriales, etc., se hace a expensas del
resto del pas. Esto es cierto slo .en parte, porque existen motivos para suponer que la concentracin de los individuos mejor
dotados en los centros dinmicos permite rendimientos muy superiores a los que se hubieran obtenido en caso de haber permanecido cada uno de ellos aislado en sus puntos de origen, y no hay
duda de que esos mejores resultados revierten a la larga sobre
todo el pas.
De todos los alegatos y problemas, el del trfico sigue en pie
y se ha hecho el ms acuciante, pasando a primer plano. Siendo
un fenmeno eminentemente urbano, caracterstico y representativo de la ciudad de nuestros das, est actuando como factor destructor de elementos esenciales de la vida urbana. La solucin a su
problema an no se vislumbra, pero es indudable que tratndose,

JULIO CANO LASSO

328

como se trata, de un problema tcnico, la tcnica acabar por encontrar respuestas adecuadas.
Creemos, por tanto, que los males presentes de la ciudad actual no son necesariamente inherentes de la gran metrpoli, sino
contingentes y propios de las aglomeraciones urbanas actuales,
como consecuencia de situaciones heredadas y de nuestra incapacidad, hasta el momento, para planificar y ordenar sus formas.
de vida.
En ltimo trmino, existe un hecho incontrovertible, con el
que es preciso contar: la gente prefiere las grandes ciudades. La.
ciudad es el resultado de un plebiscito continuo y permanente,
en el que una gran mayora se declara partidaria de los riesgos,
incomodidades y trabajos de la gran ciudad congestionada y mal
planeada de nuestros das, a cambio de la vida tranquila en el
campo o en las pequeas ciudades provinciales. Este es un hecho
de carcter universal, y es a los socilogos a los que corresponde
dar una interpretacin; para los urbanistas slo es un dato.
11.

EL CASO DE MADRID

La vocacin de Madrid. Cul es la vocacin y el destino de

Madrid? Ciudad artificial, Madrid debe su capitalidad a su posicin central en la Pennsula. Rodeada de un territorio pobre y spero, poco poblado y escaso en recursos naturales, las bases eco-o
nmicas de la ciudad han sido siempre precarias. Capital poltica.
y administrativa, la composicin de su poblacin y el tipo de actividades desarrolladas le da un carcter particular, que ha durado
hasta nuestros das. Desde nuestra guerra esta situacin est cambiando cada da ms acusadamente y con mayor rapidez. La in-o
dustrializacin es un hecho que influye en la fisonoma de la ciudad y el carcter de su gente; las bases econmicas de la ciudad
y su estructura social se estn haciendo ms amplias y ms.
firmes.
Mucho se ha discutido la conveniencia de la industrializacin
de Madrid, a la que se ha atribuido el crecimiento excesivo de la.
ciudad y la mayor parte de sus problemas. La verdad es que Madrid creci antes de industrializarse, y parece ms exacto ver la
industrializacin como una necesidad imperiosa de la gran masa
de poblacin aqu acumulada.

530

.JULIO CANO LASSO

Madrid haba crecido demasiado para ser la capital administrativa de un pas de 30 millones de habitantes. Reducida a esa
funcin hubiera sido un peso muerto insoportable.
En mi opinin, la industrializacin de Madrid es uno de los hechos ms positivos de los ltimos veinticinco aos. Cualquiera
que sea su origen y proceso de formacif.n., toda gran ciudad, al
alcanzar su madurez, despliega una diversificacin de actividades
y funciones, cuya composicin y porcentajes difieren muy poco de
unas ciudades a otras.
El equilibrio de actividades y la distribucin compensada de
los distintos sectores econmicos es base necesaria para alcanzar
un nivel econmico elevado y un desarrollo social sano.
La evolucin en Madrid en los ltimos aos, debido precisamente a la industrializacin, ha tendido hacia ese mayor equilibrio y est prximo a alcanzarlo; analizada la composicin de actividades en otras capitales muy evolucionadas y de un alto desarrollo econmico y social, tales, por ejemplo, como Londres o
Estocolmo, se llega a la conclusin de que existe una composicin
ptima, en la que la poblacin industrial viene a ser un 30 por 100,
dedicndose el 62 por 100 restante a los distintos tipos de servicios. Esta composicin parece ser muy estable y los estudios realizados en estas ciudades ofrecen en el ao 2000 una composicin
con pocas variaciones, aun cuando el trabajo en la industria derive continuamente hacia un empleo creciente de obreros, especialistas y tcnicos y formas automticas, evolucionando el obrero industrial hacia gentes de cuello blanco, como dicen los ingleses.
En Madrid, el porcentaje de poblacin industrial est prximo ya al 34 por 100; sin embargo, el de poblacin activa total
es bajo, inferior al de otras ciudades europeas; ello se debe en
gran parte al escaso porcentaje de empleo femenino.
Al encarar el futuro de la ciudad y su despliegue en el marco
de la regin urbana, uno de los objetivos a conseguir es el equilibrio global de actividades, compensando con ncleos de carcter preferentemente industrial el predominio de servicios del ncleo central. Es un fenmeno general en el proceso evolutivo de
las metrpolis la concentracin en un centro nervioso o cerebro
del sistema de las funciones administrativas, de direccin y relacin, y los servicios especiales de alcance regional y nacional.

EL POLGONO DE DESCONGESTIN DE TOLEDO

DD1

El equilibrio global no debe ser, perdido de vista, tanto en el

momento final del planeamiento como en las etapas intermedias.
El progresivo desarrollo industrial del valle del Tajo y del primer polgono de descongestin en Toledo deben estar encuadrados y concebidos dentro de esta idea.
En el caso de Madrid, como en cualquier otro, la actitud, por
tanto, del urbanista no puede ir dirigida contra la gran ciudad
en crecimiento, actitu~ estril y reaccionaria, sino a sacar partido y explotar con el mximo rendimiento el actual proceso de
desarrollo urbano, expresin de la potencia de nuestra sociedad
y en el que se suman y entrelazan fuerzas enormes capaces de generar una poderosa potencia.
lIT.

LA REGION DE MADRID

La regin de Madrid comprende el valle medio del Tajo, entre

los embalses de Entrepeas y Buenda y Talavera de la Reina.
Tiene como lmite Norte el sistema montaoso central, constituido por las sierras de Gredos, Guadarrama y Somosierra, hasta
enlazar con las estribaciones del sistema Ibrico, en la serrana
de Cuenca; por el Sur, sus lmites son los montes de Toledo. Abarcando una extensin prxima a 20.000 kilmetros cuadrados.
La regin est surcada por los afluentes del Tajo que, procedentes del Norte, se despliegan en abanico como los dedos de la
mano, en cuyo centro est Madrid.
La ordenacin de la regin ha de hacerse de acuerdo con sus
condiciones naturales, muy diferenciadas, tanto en clima como en
topografa y paisaje. Este condicionamiento natural es base para
una zonificacin que ofrece buenas posibilidades urbansticas. Las
sierras con sus estribaciones y, en general, los terrenos altos que
envuelven la ciudad por el Norte, son ms fras y lluviosas, de
agricultura muy pobre y aptas, sin embargo, para su transformacin en praderas y bosques, destinados a ser en el futuro el pulmn verde de la regin. Actualmente ya existen grandes extensiones de monte, pinares y encinares, que avanzan como una cua
hasta el interior del propio casco urbano: monte del Pardo, Casa
de Campo y Dehesa de la Villa.
La zona central de la regin es seca y calurosa, con las caractersticas extremas propias del clima continental. La topogra-

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EL POLGONO DE DESCONGESTIN DE TOLEDO

fa, en general ms suave, permitir la conservacin de una agricultura extensiva de secano, segn los mtodos del Dry-Farming
americano.
Constituye el tercer elemento de la regin el sistema de regados que se est creando en los valles de los ros, en parti~ular el
del Jarama, y que viene a completar las huertas tradicionales:
Aranjuez, Morata de Tajua, etc.
Madrid, y esto es importante, cuenta para su abastecimiento
de agua potable con la procedente de las sierras del Norte, pura
y de excelente calidad. La ordenacin de la regin ha de hacerse
en forma que esta reserva tan importante se mantenga libre de
contaminaciones.
La aportacin actual del Tajo, al cruzar la frontera portuguesa, es de unos 4.300 millones de metros cbicos anuales. En la
actualidad el consumo de Madrid es de unos 300 millones; hay,
por tanto, agua suficiente para plantear el desarrollo de la regin urbana en gran escala, dando satisfaccin a todas sus necesidades futuras; es cuestin solamente de embalsar y regular su
utilizacin.
LA LOCALIZACION DE INDUSTRIAS EN LA REGlON
DE MADRID

IV.

Cules son las zonas ms favorables para la localizacin

de las industrias dentro de la regin?
Los criterios de localizacin han de conjugar las condiciones
naturales con la realidad existente, por fortuna casi siempre coincidente.
El despliegue de la red ferroviaria y el bloqueo del sector NO.
del casco urbano por los parques y posesiones reales condicion
la primera localizacin industrial en los cuadrantes Sur y Este
de la ciudad, coincidiendo esta estructuracin con la que a una
,escala mayor las caractersticas regionales aconsejan.
Los principales determinantes de la futura localizacin industrial han de ser:
a)

Distancia y situacin relativa conveniente respecto a la

ciudad.
b)

Facilidad de comunicaciones.

JULIO CANO LASSO

Condiciones topogrficas favorables.

Situacin preferible aguas abajo de la ciudad para evitar la contaminacin de las aguas, los problemas de vertido y
costosas depuraciones.
e) Disponibilidad de agua potable en cantidad suficiente.
/} Coincidencia en el mayor grado posible con "las tendencias
espontneas de localizacin y crecimiento industrial.
e)
d)

El valle del Tajo, entre Aranjuez y Toledo, rene estas condiciones en mayor grado que cualquier otro lugar. La distancia y
situacin relativa respecto a la ciudad son convenientes y la disponibilidad de un desarrollo perpendicular a las vas de acceso asegurar su defensa contra la congestin y asfixia. La abundancia
de zonas regables permitir un cierto grado de equilibrio entre el
desarrollo industrial, agrcola y ganadero y tendr una agradable
influencia en el entorno urbano y en el microclima.
La regin de Madrid se caracteriza por un hecho singular: la
presencia de una gran ciudad, muy dinmica, en un territorio subdesarrollado. A este respecto es interesante examinar la situacin
demogrfica regional y su evolucin a lo largo de este siglo. En
1900 el peso de la ciudad en el conjunto regional era relativamente
moderado y hasta tiempos recientes el rea rural mantuvo una
forma de vida totalmente independiente del proceso urbano. Eran
dos mundos prximos, pero sin contacto, vueltos de espaldas el
uno al otro. Durante ese tiempo, que llega hasta 1940, la poblacin rural mantuvo en su conjunto un constante, aunque lento,
aumento demogrfico; se aprecia descenso de poblacin en los
Municipios situados al Norte y Este de la capital, precisamente en
las tierras altas y fras de agricultura ms pobre, compensado por
el crecimiento del resto de la regin; la caracterstica de la polarizacin urbana en esas zonas es una gran dispersin en Municipios muy pequeos. En un segundo perodo, que actualmente vivimos cori gran intensidad, la despoblacin se extiende a toda el
rea rural.
A lo largo de todo este siglo se hace patente con gran evidencia la absorcin ejercida por la ciudad sobre el rea circundante;
la irradiacin es un fenmeno reciente, que se aprecia en los dos
ltimos censos con intensidad creciente y se produce en forma.
tentacular a lo largo de las carreteras de Aragn y Andaluca~

336

JULIO CANO LASSO

principalmente, acusndose tambin una cierta tendencia de crecimiento demogrfico a lo largo del valle del Tajo, entre Aranjuez y Talavera.
El sistema de las comunicaciones de la regin se caracteriza
por una red radial de carreteras y ferrocarriles convergentes. El
de carreteras, partiendo de la Pue,rta del Sol, sigue el trazado de
los seis antiguos caminos reales que se dirigen a la periferia peninsular: Galicia, Pas Vasco, Catalua, Valencia, Sevilla y Lisboa. Todo ello obliga al trfico entre el Norte y Sur de la Pennsula, a atravesar el viario insuficiente y congestionado de la ciudad. Una solucin para resolver este problema sera crear una autopista exterior, suficientemente alejada del casco urbano, que sirviera como interconexin de la red radial de carreteras~ exterior
a la red viaria urbana. Las mejores condiciones topogrficas las
ofrece el valle del Jarama, que corre de Norte a Sur, y el trazado ms conveniente podra ser el que, partiendo de la carretera de Francia, en las proximidades de San Agustn, enlazara
con las de Aragn, Valencia y Andaluca, prolongndose paralelamente al ro Tajo, por su orilla derecha, hacia el Oeste. Este
ltimo tramo a partir de Aranjuez funcionara como receptor del
trfico que se generara al crear en el futuro ciudades industriales,
tal como se expresa en el esquema. Esta disposicin asegura un
desarrollo perpendicular y exterior a las vas de acceso a la ciudad, en lugar de producirse a lo largo de ellas, como sucede actualmente. Para evitar la repeticin del fenmeno actual de congestin, debido al establecimiento de industrias a lo largo de las
carreteras, la nueva autopista sera cerrada y protegida a ambos
lados por amplias fajas forestales.
En cuanto a las comunicaciones ferroviarias, el tramo comprendido entre Toledo y Aranjuez es un verdadero cuello de botella, por el que pasan todas las lneas de comunicacin de la capital con Portugal, Andaluca y Levante y, en general, todo el
trfico entre Norte y Sur. Esta concentracin verdaderamente
excepcional constituye una infraestructura de gran inters.
La concentracin del desarrollo industrial en las zonas ms
favorables, impuesto en gran medida por el poder fuertemente
condicionante del medio geogrfico, da lugar a un sistema lineal.
De una manera natural, la idea de ciudad lineal de Arturo Soria

EL POLGONO DE DESCONGESTIN DE TOLEDO

comienza a perfilarse y encuentra un caso de aplicacin muy justificado.

El futuro sistema industrial a lo largo del Tajo estara constituido por ncleos autosuficientes del orden de 100.000 habitantes, que se crearan en forma escalonada y se iran integrando
en ~ rosario de ciudades entre Aranjuez y Talavera. Las dimensiones de los ncleos se juzgan las ms idneas para generar y
mantener el nivel de servicios y dotaciones capaces de asegurar
una vida autnoma en el grado deseado.
V.

LA ORDENACION DEL VALLE DEL TAJO

Y EL POLIGONO DE DESCONGESTION

Frente a la teora de la Dinpolis, de Doxiadis, o ciudad de

crecimiento indefinido, se contrapone esta idea de familia de ciudades o ciudad lineal de tramos diferenciados; mientras que en
la primera se parte del principio de un desarrollo direccional indefinido, a partir del ncleo primario, la se'gunda ha tomado el ejemplo de la Naturaleza, ya que cuando las especies aumentan, lo hacen por la multiplicacin del nmero de sus individuos y no por
el crecimiento indefinido de ellos.
El desarrollo urbano del valle del Tajo se completara con la
repoblacin forestal de las zonas altas que constituyen la lnea
de horizonte y la transformacin en regados de cultivo intensivo
de las tierras de cota inferior ms prximas al ro. Con poca dificultad podran crearse pequeos embalses, que aumentaran la lmina de agua, contribuyendo todo ello a crear un paisaje nuevo.
El polgono de descongestin actualmente en marcha est promovido por la Gerencia de Urbanizacin del Ministerio de la Vivienda. Est situado unos siete kilmetros aguas arriba de Toledo y en la margen izquierda del Tajo. Le separa de la ciudad
un espoln que avanza hacia el ro, creando una separacin visual
entre ella y el nuevo desarrollo urbano, con lo que queda asegurada la defensa de los valores estticos de la ciudad monumental.
En previsin de las actuaciones incontroladas que pudieran surgir, estimuladas por la valoracin de la zona, la Gerencia de Urbanizacin ha expropiado todos los terrenos comprendidos entre
el polgono y Toledo. Con ello domina una superficie total de
casi 1.000 hectreas.
22

558

JULIO CANO LASSO

De acuerdo con la topografa y las comunicaciones, la estructura urbana del nuevo polgono tiene un sentido lineal. La industria se localiza en la zona ms llana y prxima al ro, a lo largo
de la va del ferrocarril, tomando como eje la actual carretera
entre Toledo y Aranjuez. La zona residencial se extiende por laderas al principio suaves, pero que, a partir de una cierta a.ltura,
se hace de relieve accidentado. Separando la zona industrial de la
residencial discurre una autova protegida por amplias bandas de
arbolado, que servir para enlazar los futuros senderes del sistema urbano.
El nuevo polgono, con capacidad para 90.000 habitantes, se
divide en tres barrios de 30.000, lo que da lugar a tres centros
cvicos-comerciales de barrio y un centro general a escala de distrito.
Los referidos centros toman forma lineal y continua, dando
lugar a un verdadero eje cvico, columna vertebral de la estructura urbana. El comercio, edificios administrativos y de negocios y dotaciones que caracterizan los centros cvicos-comerciales,
se acompaa, en este caso, de un uso residencial de fuerte densidad. La intencin es crear un elemento intensamente urbano que
polarice la vida de la ciudad. La baja densidad, que :or fuerza
ocasiona una paralela languidez de la vida urbana, se compensa
con este eje, en el que su intensidad alcanza mxima plenitud.
En el aspecto formal, este centro se desarrolla a lo largo de
una calle de peatones, que va enlazando las plazas donde se agrupan los centros de barrio o de distrito. Paralelamente corre una
va de circulacin rodada de doble calzada y mediana de seis metros, va de circulacin lenta y gran capacidad de trfico, que da
entrada a numerosos aparcamientos; del otro lado corre otra va
de circulacin rodada de una sola calzada y doble circulacin, igualmente en conexin con aparcamientos, que, jugando con los distintos niveles, penetran debajo de las zonas de peatones.
A ambos lados del eje cvico-comercial se despliegan las zonas especficamente residenciales, cuyo carcter es distinto, de
acuerdo con la topografa. La ms llana da lugar a una ordenacin
ms regular, con bloques de cinco crujas y tres plantas de altura,
formando manzanas semicerradas, en cuyo interior se sitan las
guarderas, jardines o zonas de juego. La ms quebrada impone
un trazado viario sinuoso, lo que da lugar a una parcelacin irre-

EL POLGONO DE DESCONGESTIN DE TOLEDO

539

guIar y una composicin de volmenes forzosamente ms libre;

se aplica el sistema de asignar a cada parcela un volumen mximo
edificable, que puede componerse con libertad dentro de ciertas
normas, tales como altura mxima, porcentaje de ocupacin de la
parcela, retranqueos, etc. La densidad en esta parte es menor; en
los puntos ms destacados topogrficamente se sitan las parroquias y los elementos comerciales y de servicio a escala de unidad
vecinal, que han de constituir agrupaciones de volmenes de cierta significacin en el perfil de la ciudad.
Independientemente de la red de circulacin rodada se estudia
una red de circulacin de peatones independiente, cuyos elementos
ms caractersticos son el gran eje cvico-comercial, ya referido,
y un saln o paseo arbolado que discurre paralelo al anterior,
uniendo los dos centros parroquiales de la zona baja.
Hasta el momento se ha estudiado en grado de Plan parcial
uno de los tres barrios que han de componer la nueva ciudad, el
situado ms al Este, del cual se ha realizado ya la urbanizacin
completa de una unidad vecinal. Existen tambin los proyectos
de la red arterial y repoblacin forestal de las franjas de proteccin de la autova central. Tambin est en fase muy adelantada
de construccin la trada de agua potable y el depsito regulador.

El

Derecho urbanstico en relacin

con el Municipio
POR

JUAN JOSE FERNANDEZ - VILLA Y DORBE

Secretario General del Ayuntamiento de Madrid y Profesor del Instituto de
~studios de Administracin Local.

SUMARIO: l.

Defilniciones.-II. El patrimonio espiritual de una localidad.-

IIl. Las bellezas naturales.-IV. El decoro y belleza urbanos.-V. La ciu-

dad entera.-VI. Los conjuntos urbanos monumentales.-VII. Los mo-'

numentos arquitectnicos singulares.-VIlI. Los jard.ines.-IX. El acervo
histrico de los Municipios.-X. Antecedentes legisZativos.-XI. Instituto
y Cuerpos Nacionales.-XII. La ciudad del futuro.

l.

DEFINICIONES

El Municipio, conjunto de habitantes de una circunscripclOn,

es una entidad constitutiva del Estado; se halla representado por
el Ayuntamiento, gestor inmediato de todos los intereses de la
comunidad local y cooperador indispensable a las actividades o
servicios generales.
La legislacin confa expresamente a la exclusiva competencia
de los Ayuntamientos la realizacin de unos determinados fines
y vigila su cumplimiento. Tambin alude, aunque no los especifica~
a la existencia de otros ms, en cuya gestin actuarn las Corporaciones locales baj<.;> la direccin administrativa del Ministerio de
la Gobernacin. En tal caso se da a entender que se trata de
atenciones que competen a la Administracin general, las cuales,
si han de encomendarse a los Municipios y representan cargas

342

JUAN JOS FERNNDEZ-VILLA y DORBE

economlcas para ellos, exigirn necesariamente la promulgacin

de las respectivas leyes. Sin embargo, habr que destacar que,
por otra parte, el Estado reconoce y respeta la capacidad de iniciativa y la actuacin espontnea de estas Corporaciones, y as el
artculo 156 de la Ley de Rgimen local dice que el ejercicio de
la competencia exclusiva municipal no ser obstculo para la
prestacin de servicios anlogos que las leyes atribuyen al Estado o a la Provincia.
En realidad, casi todo lo encomendado a los Ayuntamientos,
es decir, la generalidad de las actividades que con carcter obligatorio stos han de desarrollar, se relaciona primordialmente
con las necesidades materiales de la comunidad local. No obstante,
hay que observar el inters y la importancia de los siguientes hechos: Primero. Que el encargo de cometidos de ndole material incluyea veces el de otros de carcter espiritual,' por ejemplo, dentro de disposiciones cuyo alcance principal es de otro orden, encontramos prescripciones para proteger bellezas naturales y valores histrico-artsticos. Segundo. Que en la legislacin a. que nos
referimos se encuentran constantes alusiones a la vida moral y
espiritual de las comunidades locales; y Tercero. Que en ella misma se enuncian ms o menos concretamente diversos cometidos
del Municipio en ese respecto, por ejemplo la vigilancia y mejora
de las costumbres, el sostenimiento de fiestas tradicionales religiosas y profanas y la organizacin de espectculos y conmemoraciones.
Podemos decir, en suma, que el Estado tambin ~onsidera
propia de los Ayuntamientos, aunque con carcter voluntario) la
labor de facilitar medios para satisfacer cualquiera de las necesidades morales y aspiraciones ideales de la poblacin.

n. EL PATRIMONIO ESPIRITUAL DE UNA LOCALIDAD

La legislacin vigente reconoce en el Municipio la existencia
-valga la expresin-de su patrimonio espiritual, constituido por
diversos bienes, ya de ndole esttica, ya de valor histrico, ya de
significacin cultural en la acepcin ms amplia que pueda darse
a este concepto. Hay que anotar, por cierto, que entre los fines
reglamentarios de este Instituto de Estudios de Administracin
Local se encuentra el de reunir elementos para poder apreciar de-

EL DERECHO URBANSTICO EN RELACIN CON EL MUNICIPIO

343

bidamente los valores histricos existentes en la rica y variada

vida espaola.
IlI.

LAS BELLEZAS NATURALES

Dentro del que denominamos patrimonio espiritual de una

localidad, los valores estticos de su territorio, es decir, las bellezas naturales, que sobre todo los viajeros de la poca romntica reconocieron y exaltaron y que nuestros escritores de la generacin del 98 pusieron asimismo de manifiesto, han llegado a
ser enunciados, contemporneamente, hasta en la legislacin que
nos ocupa, si bien, quiz, por el hecho de apreciar, ante todo, su
inters para el fomento del turismo.
Sin contar las ya muy viejas disposiciones para la repoblacin
forestal, de por s creadora o restauradora de las bellezas naturales, encontramos en dicha legislacin exposiciones tales como
las de que han de ser respetados y protegidos la armona del
paisaje, los panoramas y perspectivas caractersticos, y as,
por ejemplo, la Ley del Suelo dispone en su artculo 69 que las
construcciones rurales habrn de ser adecuadas a su condicin
aislada, sin pennitirse en el dominio de la Naturaleza edificios
ms bien caractersticos de las zonas urbanizadas, como en el
caso de los bloques de cierta elevacin con paredes medianeras
al descubierto. Tambin ordena dicha Ley, artculo 15, que se conserven aquellos predios rsticos que se caracterizan por su pintoresca situacin, amenidad, singularidad topogrfica o por algn
recuerdo histrico, disponiendo asimismo-artculo 16-que se
mantenga y mejore la esttica de las vas de comunicacin, considerando divididos, respectivamente, los terrenos prximos a ellas
en zonas de utilizacin, edificacin, vegetacin y panormicas.
IV.

EL DECORO Y BELLEZA URBANOS

En el mbito propiamente urbano, aparte las funciones encomendadas a los organismos nacionales, las disposiciones de carcter general, y que, por tanto, los Ayuntamientos han de tener
muy presentes, que tratan de proteger el patrimonio histricoartstico de la Nacin, son muy numerosas. Aunque se hallan dispersas en el conjunto de la legislacin, fcilmente las podemos

344

JUAN JOS FERNNDEZ-VILLA y DORBE

enunciar de un modo sistemtico, segn el objeto a que se refieren.

V.

LA CIUDAD ENTERA

Las disposiciones relativas a la proteccin de una localidad

entera comprenden, a su vez, dos series de medidas:
l.a Las dirigidas a salvaguardar, en primersimo lugar, las
calificadas como ciudades artsticas. Con destino a ellas se van
elaborando por los competentes organismos del Estado planes
especiales. En muchos casos esa tarea se halla estrechamente relacionada con la de fijar las llamadas rutas tursticas. Es importante sealar que en el desarrollo de tal labor protectora puede
llegarse, como expresa el artculo 54 de la Ley del Suelo, a la
expropiacin total o parcial de determinados edificios, o de slo
sus fachadas, si es que sus dueos no realizan en ellos las obras
de adaptacin requeridas.
2. a Teniendo en cuenta que nuestra rica tradicin urbana ha
dado lugar a tantas valiossimas realizaciones, es indudable que un
nmero muy grande de otras ciudades espaolas requiere se les
apliquen tambin diversas medidas, tanto de proteccin como de
mejora.
Dichas providencias se refieren a todos los rasgos de su forma, es decir, a su estructura entera: en primer lugar, al mbito
o contorno urbano. En algunas ciudades de larga historia ser
necesario proteger permetros edificados que forman conjuntos
de gran valor tradicional o esttico, en ciertos casos en relacin
tambin con el paisaje natural inmediato. Por otra parte, en las
ciudades que viven hoy en notable crecimiento, tambin es necesario estticamente transformar sus suburbios, modificando o paliando en lo posible, con edificaciones que sirvan de pantalla, masas arbreas, etc., el aspecto de sus construcciones.
A la conservacin, ordenacin, mejora o aumento de los elementos vegetales de la ciudad: parques, jardines, paseos y arbolado.
A respetar, en lo posible, la topografa consagrada, es decir,
la disposicin o estructura urbana tradicional, cuestin que hay
que tener muy en cuenta, dado que muchas de las obras de reforma interior, casi siempre exigidas por el trfico creciente, pueden causar irreparables daos al carcter de una ciudad.

EL DERECHO URBANSTICO EN RELACIN CON EL MUNICIPIO

545

A mantener una parcelacin aforlurz.a.dn. en todo el proceso

de renovacin del casero; advirtase, por ejemplo, en Madrid, en
muchos casos, los inconvenientes de unas edificaciones demasiado elevadas en solares muy pequeos. A su vez, en las extensiones urbanas se han de fijar con acierto la figura y dimensiones de cada parcela o manzana edificable.
A reglamentar el uso o destino de las diversas zonas o espacios
urbanos, cuidando, en el respecto que tratamos, con su correspondiente composicin arquitectnica, sus rasgos de belleza. De
ese modo la Ley del Suelo dispone, por una parte, artculo 165,
ia conservacin del aspecto de los edificios merecedores de ello,
mientras que, por otra, artculo 60, ordena que las nuevas construcciones se adapten en lo bsioo al ambiente esttico de cada
localidad; es decir, que no desentonen del conjunto o medio en que
estuvieren situadas. A su vez, con un propsito ms o menos semejante, ya la propia Ley, artmtlos 162 a 164, viene preceptuando la aplicacin del arbitrio no fiscal sobre edificacin deficiente.
De una manera especial se refiere la legislacin a la conservacin o mejorra, en cada caso, del centro urbano, reprresentativo,
hoy tambin llamado centro cvico, esto es, el punto donde suelen elevarse las instalaciones de mayor inters pblico y los edificios ms singulares.
Propugna, en suma, que por todos los medios se logre el ornato pblico~ con el alcance ms amplio que pueda concebirse. Entre otros procedimientos, con la limpieza y decoro de las fachadas, de lo cual pueden servir como el ms humilde ejemplo tantos pueblos modestos del Sur de Espaa, exigible adems por inters turstico. En este aspecto la legislacin ha previsto se ordene realizar obras de conservacin y reforma de tales fachadas,
para lograr lo cual, si bien de un modo indirecto, la Ley de Rgimen local cuenta a su vez, artculo 1(13 con otro de los llamados arbitrios con fines no fiscales. Descendiendo a menores detalles, la Ley del Suelo, artculo 165, se refiere tambin a la necesidad de previa licencia para colocar carteles de propaganda visibles desde la va pblica; sin embargo, an no hemos encontrado
dictada una reglamentacin completa que garantice unas mnimas
condiciones estticas en las muestras de escaparates de los estaJ

D46

JUAN JOS FERNNDEZ-VILLA y DORBE

blecimientos de comercio, que, en ocasiones, tanto daan al decoro de las vas ms importantes.
Consignemos, por ltimo, que el artculo 248 del Reglamento
de Funcionarios de Administracin local dispone que entre los
ms importantes cometidos de los tcnicos municipales se encuentran los siguientes: velar por la conservacin e incremento
de los valores estticos, histrico-artsticos o de tipismo local
calificado, mediante su clasificacin y estudio, as como cuidar y
restaurar los monumentos arquitectnicos y los barrios o elementos naturales y fiscalizar la edificacin privada con arreglo
a las ordenanzas y a la legislacin general e informar los expedientes de licencias para la construccin y reforma de edificios,
ya sean de uso pblico o privado, con el fin de conseguJi.r el ms
perfecto y armonioso desarrollo urbano.
VI.

LOS CONJUNTOS URBANOS MONUMENTALES

Las disposiciones sobre proteccin de toda la ciudad son ms

bien de fecha relativamente reciente y responden, en general, a
una concepcin bastante moderna. Ms antiguas son las que se
refieren nicamente a la salvaguardia de barrios o conjuntos urbanos) declarados monumentales, y de plazas y calles de muy destacado inters. Tambin se dan en ellas providencias para su apropiada conservacin y se exige, asimismo, que las modernas construcciones sean estticamente adecuadas a tales emplazamientos,
cuidndose la composicin y detalle de los nuevos edificios que
en ellos se hayan de alzar.
Un importante Decreto-ley sobre el tesoro artstico nacional
de 13 de mayo de 1933) actualmente en plena vigencia, previene
que los conjuntos urbanos y rsticos, calles, plazas, rincones, barrios, murallas, fortalezas, ruinas, pueden ser incluidos, mediante
la oportuna declaracin, en la categora de rincn, calle, barrio
o conjunto histrico-artstico y, consiguientemente, conservarlos
de un modo adecuado, a lo cual aade: De las transgresiones
sern responsables sus autores, subsidiariamente los propietarios
y, en su defecto, las Oorporaciones municipales que no lo hayan
impedido. Estas disposiciones tienen su complemento en la Orden de 20 de octubre de 1964.
Pero tanto la Ley de Expropiacin forzosa de 17 de diciem-

EL DERECHO URBANSTICO EN RELACIN CON EL MUNICIPIO

b47

bre de 1954 como la citada Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956,

suponen un avance mayor en esa direccin, ya que parece ser que
dichos textos no siempre requieren expresamente la previa declaracin o consagracin oficial de aquel inters histrico-artstico.
De todos modos, la segunda dispone que las construcciones en
lugares inmediatos o que formasen parte de un grupo de edificios
de carcter artstico, histrico, arqueolgico, tpico o tradicional,
habrn de armonizar con el mismo, y que igual limitacin se
observar cuando sin existir conjunto de edificios hubiese varios
o alguno de gran importancia o calidad. A su vez, la de Expropiacin forzosa dice: Se aplicar el procedimiento general establecido en esta Ley a las expropiaciones de edificios y terrenos
que impidan la contemplacin de monumentos histrico-artsticos,
constituyan causas de riesgo o de cualquier perjuicio para el mismo y cuantos puedan destruir o aminorar la belleza o seguridad
de los conjuntos de inters.
VII.

LOS MONUMENTOS ARQUITECTONICOS

SINGULARES

Sobre esta materia es interesante la recient~ Conferencia de

Gabriel Alomar} sobre la Defensa del patrimonio histrico-artstico y en el nmero 144 de la Revista de Estudios de la Vida
Local nuestro compaero Nemesio Rodrguez Moro publica un
magnfico artculo titulado Defensa de los valores histricos, artsticos, tpicos y tursticos de carcter local. Tambin Miguel
Molina Oampuzano} autor del libro Planos de Madrid de los siglos XVII y XVIII, del Seminario de Urbanismo de este Centro,
ha realizado trabajos muy importantes sobre el particular.
Como es explicable, de las ms antiguas, puesto que fueron
las primeras que se dictaron, son las disposiciones encaminadas
a proteger individualmente los edificios de carcter monumental
o singular, es decir, nico, ya por su inters histrico, ya por su
vala artstica, ya por reunir ambas cualidades.
Desde comienzos del siglo XIX, por guerras o por revoluciones,
por incultura o por desidia e indiferencia pblica, y hasta por el
inmoderado afn de lucro, Espaa ha perdido tan gran nmero
de edificios de este carcter que ha podido escribirse un libro,
La Arquitectura espaola y SUs monumentos desaparecidos, por

348

JUAN JOS FERNNDEZ-VILLA y DORBE

Juan Antonio Gaya Nuo, que casi equivale a una autntica historia de nuestra arquitectura. Es decir, que los que en l aparecen
descritos permiten contemplar la evolucin de este arte en todo
el pas, ya que son tantas las localidades que han sufrido prdidas
de tal clase. Sin ir ms lejos, en Madrid mismo, pese a tratarse
de la capital, han desaparecido, aproximadamente, dos de cada
tres de los monumentos, en su mayora templos erigidos en los
siglos de mayor auge artstico de la Corte. Como es sabido, muchos de ellos cayeron, lo mismo que en toda Espaa, tras la desamortizacin de los bienes eclesisticos.
Ya en el mismo siglo XIX se trat de poner coto a la destruccin y al abandono de este tesoro nacional, especialmente con la
creacin de las Comisiones provinciales de Manument08, que desarrollaron una labor meritoria. Posteriormente la Direccin General de Bellas Artes estableci el Servicio de Monumentos de la
Junta Superior del Tesoro Artstico, en el que actuaron como
arquitectos conservadores personalidades destacadas. A tal organismo ha sucedido el llamado Servicio de Defensa del Patrimonio
Artstico Nacional, dotado de una organizacin por regiones o zonas y la actual Comisara General.
Unos tras otros los ms destacados monumentos espaoles
habrn ido siendo declarados y clasificados segn la importancia
y carcter respectivo como nacionales o como arquitectnicos
artsticos, y en calidad de tales fueron incluidos en el tesoro
artstico patrio; pero a partir de un Decreto de 16 de abril de
1936 todos ellos recibieron la denominacin nica de monumentos histricos artsticos. Se deca all tambin que haban de ser
conservados para la Nacin, correspondiendo tal obligacin a
sus dueos, poseedores o usufructuarios, ya sean stos el Estado,
Corporaciones provinciales y municipales, entidades de carcter
pblico, fundaciones, patronatos o particulares.
En cuanto a los que se hallen en manos de estos ltimos, he
mos de consignar que, segn el artculo 10 de un Real Decreto de
9 de agosto de 1926, rige lo siguiente: Los edificios o sus ruinas declarados pertenecientes al tesoro artstico nacional, en
propiedad o en poder de particulares, podrn ser libremente enajenados sin traba ni limitacin alguna, sin necesidad de dar conocimiento al Estado, Provincia o Municipio. El adquirente queda
slo obligado a conservarlos con arreglo a las prescripciones de
o

EL DERECHO URBANSTICO EN RELACIN CON EL MUNICIPIO

349

este Decreto-ley y a poner el hecho de la adquisicin en conocimiento del Ministerio.

Aunque ya est implcito en la legislacin anterior, en la reciente es en la que ms abiertamente se expone el concepto de
inters social que, segn se aprecia por quien lo considere, puede
estimarse o no como una limitacin al derecho de propiedad. Basndose en l, la Ley de Exprropiacin farzosa de 16 de diciembre de 1954 dedica todo un captulo-el 111 del Ttulo IlI-a la
expropiacin de bienes de valor artstico, histrico y arqueolgico,
entendindose como tales, por supuesto, no slo los de carcter
inmueble. Claro est que dicha disposicin establece previamente
-captulo II-que existir causa de inters social para las expropiaciones cuando con esa estimacin expresa se haya declarado
especficamente por una ley la oportunidad de que un bien o una
clase de bienes se utilicen en el sentido .positivo de una determinada funcin social, y en el caso de que tal directiva no la cumpliese el propietario. Adems menciona otros requisitos, entre
ellos, precisamente, el de que en cierto plazo dicho propietario
no decida hacer cumplir aquella funcin social.
De todo esto lo que ms nos puede interesar es la forma
en que los Ayuntamientos han de cooperar a tal labor nacional.
A tan importante respecto, el Decreto de 13 de mayo de 1936 establece, en resumen, que todos los Municipios espaoles, en sus
respectivas circunscripciones, estn obligados a velar por la perfecta conservacin del patrimonio histrico-artstico y no slo de
aquellos monumentos oficialmente declarados como tales; que
habrn de confeccionar y enviar a la Superioridad unos informes
detallados sobre dicho patrimonio; que denunciarn los peligros
que corran los monumentos por derrumbamiento, deterioro o
venta, acudiendo ellos mismos, en caso de urgencia, a adoptar las
primeras medidas para evitar el dao; que contribuirn econmicamente, en cierta proporcin, a la rreparacin y consolidacin
de dichos monumentos y que tambin prestarn su colaboracin
auxiliadora, a veces hasta tcnicamente, por medio de los propios
funcionarios de esa especialidad, a los llamados arquitectos conservadores.
En todo el mbito de las actividades culturales espaolas, por
diversas causas, a las que se reconoce cada vez mayor trascendencia, crece da a da el inters por los monumentos. As un Decre-

350

JUAN JOS FERNNDEZ-VILLA y DORBE

to de 22 de abril de 1949 encomend tambin a los Ayuntamientos

velar por la conservacin de algunos de ellos, de antao muy
abandonados, pese a su mltiple inters: los castillos, hacindoles responsables de todo dao que pudiera sobrevenirles. Sin
embargo, por desdicha, dadas las escasas posibilidades econmicas de nuestro pas, difcilmente se podrn atender tantas necesidades, no ya de restauracin, sino, simplemente, de consolidacin y conservacin de un tan inmenso nmero de monumentos,
es decir, de todo el tesoro arquitectnico nacional. Da cierta idea
de ello, teniendo en cuenta las presentes circunstancias de encarecimiento de los precios de trabajos y obras, el Decreto de 9 de
mayo de 1963, dictado a este ltimo respecto, que dice as: El
Ministerio de Educacin Nacional-hoy de Educacin y Ciencia-,
podr acordar la concesin de cantidades hasta el lmite mximo
de 100.000 pesetas para obras urgentes en los monumentos histrico-artsticos, sin formacin de proyecto, pero previa la aprobacin de una sucinta Memoria presentada por los arquitectos
de zona o los ayudantes, acompaada, a ser posible de documentos grficos.
Consideremos, por ltimo, una cuestin de la maycr importancia para nosotros: el hecho de que diversos Ayuntamientos y
Diputaciones provinciales, por distintas circunstancias, han llegado a ser dueos de un cierto nmero de estos monumentos. Entre
ellos cuenta en primer lugar el considerable contingente representado por tantas Casas Consistoriales de mrito, las cuales, por
cierto, han sido objeto de una publicacin de este Instituto de
Estudios. Como es lgico, las respectivas Corporaciones han de
desplegar mayor celo, si cabe, en su conservacin, y as la Ley
de Rgimen local, en su artculo 445, consigna de un modo muy
especial que si los hubiesen cedido para algn fin o servicio, todos
los daos que en ellos se produzcan pueden considerarse irreparables, en tanto que el artculo 191 dispone que si intentaren enajenarlos o establecer gravmenes sobre ellos, ser necesario un
informe previo del Ministerio de Educacin.
Como es sabido, no se ha formado todava un completo Registro o Catlogo nacional de nuestros bienes histrico-artsticos.
Difcil empresa que se trat de iniciar ya en tiempos de Felipe 11,
al incluirle en el cuestionario para la redaccin de las famosas
Relaciones topogrficoo.

EL DERECHO URBANSTICO EN RELACIN CON EL MUNICIPIO

351

El artaulo 20 de la Ley del Suelo y el Decreto de 14 de marzo de 1963 establecen normas, si bien faltan instrucciones lo suficientemente detalladas y claras, y prever los indispensables auxilios tcnicos y asesoramientos diversos para que tan difcil cometido pueda ser eficazmente desempeado por todas las Corporaciones locales. Una Ciraular del Gobierno Civil de Madrid de
7 de mayo de 1963 recuerda que la Direccin General de Bellas
Artes solicita le sea remitida una relacin de las obras de inters
artstico, arqueolgico y etnolgico existentes en la Provincia,
acompaada de memoria e informacin grficas, a fin de formar
el oportuno inventario y poder trazar el programa de restauraciones dentro del plan que tiene proyectado, por lo que se ordena
a todos los Ayuntamientos procedan a confeccionar y enviar directamente a la citada Direccin General, con la brevedad posible,
la relacin comprensiva de todas las aludidas obras existentes
en los respectivos trminos municipales.
VIII.

LOS JARDINES

Con respecto al decoro y belleza urbanos, tambin interesa tener presente la proteccin acordada por la Ley del Suelo a los
jardines de carcter histrico, artstico o botnico; es decir, a los
que destacan, ya por su hermosura, por el acierto de su traza o de
disposicin, por su significado histrico, ya, en fin, por la importancia de las especies botnicas que encierra-artaulo 15 de la
Ley-. Estos jardines, segn el mismo texto legal-artculo 184-,
no estn sujetos, como es lgico, al arbitrio municipal sobre ordenacin urbanstica que ha de gravar los terrenos sin edificar, lo
que coincide con otras disposiciones liberadoras de la Ley de
Rgimen local-artculos 499 y 504 de ella-.
IX.

EL ACERVO HISTORICO DE LOS MUNICIPIOS

El cometido de los Ayuntamientos en su misin colaboradora

del Estado para la defensa de nuestro tesoro histrico-artstico
tambin se extiende, como es lgico, a monumentos de menor
entU1ad y a todos los bienes rrvuebles u objetos que ostenten aquel
carcter. Un Decreto ya citado, el de 14 de marzo de 1963, enco-

352

JUAN JOS FERNNDEZ-VILLA y

DORBE

mienda a las Corporaciones locales la proteccin de los escudos,

emblemas, piedras herldicas, rollos de justicia, cruces de trmino y otras piezas similares. No es materia de esta Conferencia
tratar con detalle de los objetos arqueolgicos y artsticos, de sus
piezas y documentos estrictamente histricos, ni de las insignias,
ttulos y honores de la entidad local. Tampoco de los elementos
de la cultura popular, de sus instituciones naturales o populares
y otras de origen cultural, cuyo fomento est previsto en las disposiciones legales favorables a todas estas actividades que sirven
para la elevacin moral de la comunidad.

x.

ANTECEDENTES LEGISLATIVOS

Dentro del Derecho urbanstico espaol vamos a indicar ahora

algunas disposiciones sustantivas de carcter general, sus precedentes histricos y las nuevas orientaciones de dicha legislacin.
Nuestras Leyes de Indias, al tratar de la poblacin de las ciudades, villas y pueblos, especifican cmo se han de hacer las nuevas urbes, segn estn situadas en la costa, en lugares altos, en
las sierras o cuestas o en las riberas de los ros.
Muy citada es la publicacin titulada Ordenanzas de Madrid
Y otras diferentes que se practiootn en las ciudades de Toledo y
Sevilla, aparecida en 1710 y de la que es autor Teodoro Ardemns,
Arquitecto mayor de las obras de la capital, siendo tambin muy
interesante el libro impreso por Juan de Torija en 1663 sobre
Ordenanzas de Madrid y polica de nuestra Villa.
Los legisladares de Odiz, entre los cuales haba muchas figuras. imbuidas del sentido de la orientacin europea, introdujeron
en su obra algunos principios urbansticos, y as el artculo 321
de la Constitucin de 1812 pone al cuidado de los Ayuntamientos
las obras pblicas de necesidad, utilidad y ornato. Todo ello lo
complet la Instruocin de 13 de junio de 1813, cuyo extremo 5. 0
dice: Para procurar la comodidad del pueblo cuidar el Ayuntamiento, por medio de providencias econmicas, que estn bien
conservadas las fuentes pblicas y haya la conveniente abundancia
de buenas aguas, tanto para los hombres como para los animales.
Tambin extender su cuidado a que estn empedradas y alumbradas las calles de los pueblos y a que estn hermoseados los parajes
pblicos en cuanto lo permitan las circunstancias de cada locali-

353

EL DERECHO URBANSTICO EN RELACIN CON EL MUNICIPIO

dad. En todo esto hay, pues, deseo urbanstico de seguridad y

comodidad y a la vez una voluntad de que se hermosee el paraje
por donde deba circular el ciudadano y se tiende ya por los legisladores a constituir un fuerte organismo poltico central, aunque
con la inclinacin a hacerlo compatible con el vigor de los institutos locales. Como indica nuestro compaero P Suer en su
conferencia Reflexiones sobre el Urbanismo en el campo del Derecho, estas directivas en las funciones urbansticas darn lugar
a una determinada subordinacin a las autoridades superiores y a
una ordenacin simtrica uniforme y, en cierto modo, burocrtica
de los servicios, copiando en esto muchsimo del espritu francs,
a cuyo tipo acabaron conformndose las instituciones centrales y
locales de la mayora de los pases europeos y americanos.
Reintegrada posteriormente la Administracin local a sus
caractersticas anteriores a 1808, muchas discusiones motivaron
las reformas proyectadas, que al fin llegaron a ser Ley en 2 de
marzo de 1823. En materia de competencia urbanstica, se dice
que estarn a cargo de los Ayuntamientos de los pueblos la polica de salubridad y comodidad y que debern cuidar de la lim
pieza de las calles, mercados y plazas pblicas. Se ocuparn asimismo de la desecacin de las lagunas o pantanos, de dar curso
a las aguas estancadas o insalubres, segn mejor convenga, y remover todo lo que en el pueblo o su trmino pueda alterar la salud de los habitantes.
El Real De(ffeto de 23 de octubre de 1833 encarga a los subdelegados de Fomento de estimular el bienestar material y la
cultura y determina que los Ayuntamientos son el conducto por
donde la accin protectora del Gobierno se extiende, desde el
palacio del grande a la choza del labrador. Por el hecho de ver
en pequeo todas las necesidades, pueden los Cuerpos locales percatarse mejor, desentraar sus causas y remedios y calcular exactamente de qu modo y hasta qu punto influye una medida administrativa en el bien o en el mal de los pueblos. Todos de consuno,
subdelegados y Ayuntamientos, han de procurar el bien pblico.
No cabe una afirmacin ms neta y plena de Urbanismo en las
leyes.
A base del Real Decreto de 23 de julio de 1835 las facultades
y atribuciones locales, bastante semejantes a las antes indicadas,
hallan asiento en sus artculos 48 al 50; pero deba elaborarse
l3

554

JUAN JOS FERNNDEZ-VILLA y DORBE

un sistema ms completo, que se inicia en las Cortes Constituyentes de 1836 Y que tom forma definitiva en 5 de junio de 1840,
al aprobarse el texto de la llamada Ley de Ayuntamientos. Poco
despus la Ley de 8 de enero de 1845 considera como atribuciones
privativas de la Corporacin municipal las llamadas facultades
urbansticas de los Ayuntamientos, si bien se hallan bajo la supervisin central.
Las Constituyentes de 1854-56 y las reformas posteriores insisten en que las Corporaciones locales tendrn el gobierno y
direccin de los intereses peculiares del pueblo. El Proyecto de
18 de febrero de 1870, sobre organizacin provincial y municipal,
y la Ley de 20 de agosto siguiente, desembocan en la Constitucin de 1876, que di tambin a las Corporaciones municipales las
atribuciones a fijar por su respectiva Ley, y declara de la competencia exclusiva de los Ayuntamientos el gobierno y direccin
de los intereses peculiares de los pueblos, sealando luego de un
modo especfico cuanto tiene relacin con el establecimiento y
creacin de servicios municipales, referentes al arreglo y ornato
de la va pblica, comodidad e higiene del vecindario, fomento de
sus intereses y seguridad, as como la polica urbana y rural, la
limpieza, higiene y salubridad.
El artculo 72 de la misma se refiere singularmente a la apertura y alineacin de calles, plazas y toda clase de vas de comunicacin y piensa despus en empedrarlas, alumbrarlas, construir
el alcantarillado, surtirlas de aguas y darles arbolado para convertirlas en paseos. La va pblica ser, pues, el campo de accin municipal. Este es el concepto ms acariciado por el legislador.
El elemento atrayente, la calle, ha sido siempre el lugar de
paseo, el apropiado a la jurisdiccin municipal. All tiene el Derecho administrativo su asiento, su sede; el Derecho civil se encuentra en la casa; en ella vive sus misterios la familia. La calle,
como dice el ilustre catedrtico antes citado, es fantasa, es
algaraba, es distraccin, es perpetuo espectculo; por ella desfilan las cabalgatas y las retretas militares, pero tambin la calle
tiene su importancia en la vida poltica del pas. En ella ha conocido el poder sus grandezas y sus desventuras. El legislador
urbaniza, pero piensa que este lugar de atraccin, espectculo gratuito y siempre lrico, puede ser tambin vehculo de peligros, y

EL DERECHO URBANSTICO EN RELACIN CON EL MUNICIPIO

5fl5

algunas ordenaciones urbansticas, como las notas que acompaaron al Plan Cerd de 1859 en Barcelona y el Plan Castro en
Madrid, recuerdan que la cuadrcula es montona, que las calles
que se cortan en ngulo recto son fatigosas y cansinas, pero que
en caso de conflicto pueden ser barridas mejor que ninguna otra
por la fuerza de las armas.
Los dos clebres Decretos de descentralizacin administrativa
de 15 de agosto de 1902 Y 15 de noviembre de 1909 declaran la
plena competencia de los Ayuntamientos en estas cuestiones.
As se pudo considerar como buena por algunos a la Ley municipal de 1877, que estiman que fue templada, equilibrada y llena
de respeto para los Cabildos, y hay que reconocer que, a pesar
de algunas desviaciones de la jurisprudencia gubernativa, el Tribunal Supremo mantuvo firmemente el carcter de exclusiva competencia que las funciones urbansticas posean. Pero aun as, en
esta materia, la Leyes limitadsima.
Si repasamos los precedentes legislativos del Urbanismo moderno, por lo menos referidos a nuestra Patria, vemos que a fines del siglo XIX las famosas leyes de Ensanche, y en especial las
de Madrid y Barcekma, as como otras disposiciones conexas, entre ellas la de Obras Pblicas y las diversas Ordenanzas municipales, constituyen los primeros intentos de legislacin urbanstica sistemtica.
La Ley de 26 de julio de 1892, reglamentada en 31 de mayo
de 1893, constituye el rgimen jurdico para el ensanche de las
dos principales ciudades espaolas. Despus se aplica este rgimen especial a otras poblaciones. La nueva y particular legislacin, que aparece con crecidos bros, introduce tambin reformas orgnicas y funcionales en el sistema anterior. Junto a esta
legislacin de Ensanche conviene recordar la de Reforma interJr
de poblaciones superiores a 30.000 habitantes, Ley de 18 de 'marzo de 1895 y Reglamento de 15 de diciembre de 1896, disposiciones que vinieron a llenar el vaco que sobre el particular ofreca
la Ley municipal de 1877. Con ellas se cierra el ciclo de la que
se considera como primera etapa de nuestra legislacin urbanstica. La eficacia normativa de aquel perodo llega hasta nuestros
das.
El segundo momento lo constituye, sin duda alguna, el Estatuto municipal de Calvo Sotelo y su completa reglamentacin.

356

JUAN JOS FERNNDEZ-VILLA y DORBE

Tanto la Carta Magna de los Municipios como, en particular, el

Reglamento de Obras y Servicios municipales de 14 de julio
de 1924, sistematizan todo lo referente a las obras de ensanche
y extensin, de mejora interior de poblaciones, de saneamiento
y urbanizacin parcial y las municipales ordinarias.
Se contina manejando el concepto de urbanizacin, descendindose a detalles tcnicos; se perfila la especializacin de zonas
y se vislumbra el embrin de la idea del plan conjunto, a la vista
de la trascendencia que una adecuada ordenacin urbana puede
tener en el bienestar moral y material de la poblacin.
La Ley municipal de 31 de octubre de 1935 considera como
servicio obligatorio de los Ayuntamientos el urbanismo como
plan de conjunto de la ciudad, concepto que queda plasmado definitivamente en la Ley de Bases de Rgimen local de 1945 Y se
desarrolla en las dos Leyes articuladas de 1950 Y 1955 y en sus
Reglamentos. As se llega a sentar las bases de las nuevas orientaciones en la legislacin espaola: la Ordenacin urbana de M adrid, de Bilbao, de Valencia y otras disposiciones de carcter
especial.
Al lado de todas estas leyes se ven las directrices trazadas
por el legislador a travs de multitud de disposiciones de carcter
general. Por no extendernos mucho, slo indicaremos la Ley de
Obras pblicas, la de Expropiacin forzosa, las de Zonas militares, las referentes a abastecimiento de agua, las disposiciones
sobre actividades incmodas, molestas, insalubres y peligrosas;
la del Patrimonio Histrico-artstico, rgimen de aeropuertos, las
que se refieren a los proyectos de alcantarillado, las relativas a la
pesca fluvial y al establecimiento de medios de transporte, autobuses, trolebuses y tranvas, sin contar con algunas ya citadas
que defienden los valores histricos, artsticos, tpicos y tursticos.
La legislacin de Rgimen local determina bien daramente
que la actividad municipal se dirigir a la consecucin, entre otros
fines, de la gestin urbanstica en general, saneamiento, reforma
interior y ensanche de las poblaciones, vas pblicas, urbanas y
rurales, alumbrado, viviendas, parques y jardines, campos de deporte, etc., y dedica un captulo entero a los servicios municipales,
que luego estn desarrollados en los respectivos Reglamentos.
Poco despus, e112 de mayo de 1956, se produce la verdadera

EL DERECHO URBANSTICO EN RELACIN CO~ EL MUNICIPIO

bo7

revolucin sobre el rgimen del suelo y la ordenacin urbana, en

virtud de la Ley de dicha fecha, que se ha considerado como el
Cdigo urbanstico espaol. En su anteproyecto). que se elabor
en este mismo edificio, intervinieron personalidades aqu presentes y desde el primer momento se vio la necesidad de que la generacin actual afrontase la totalidad del problema urbanstico con
vistas al futuro de Espaa, ya que el crecimiento demogrfico
plantea severas exigencias en orden a la vivienda y a la distribucin de las ma.sas de poblacin, todo lo cual implica partir de
un rgimen que provea a las necesidades de la utilizacin del suelo y a las regulaciones exigidas por el acomodamiento del elemento urbano en ncleos adecuados. Si se repasa la Ley se comprueba que obviar los evidentes defectos de la situacin de entonces y proveer a las nuevas necesidades es el propsito de su
publicacin. En ella se articula la poltica del suelo y la ordenacin, un tratamiento conjunto de lo rural y de lo urbano, una
cooperacin entre los rganos pblicos y la iniciativa de particulares y de empresas, y en lo que respecta a la accin pblica, lo
que es ms importante para nosotros, una coordinacin de las
Corporaciones locales y del Estado.
Al sistematizarse el planeamiento se impone que ste abarque
en varias fases los grandes problemas de conjunto en la ciudad o
en la comarca. En una primera fase, el plan general, relativo al
trazado del permetro de expansin, las lneas de comunicacin, la
divisin de zonas de usos diferentes y la ubicacin de los diversos ncleos urbanos. La segunda corresponde al desarrollo del
plan general mediante planes parciales por polgonos, en los que
se determinarn las alineaciones, las rasantes y las posibilidades
de edificacin con las reglamentaciones necesarias. Y la tercera
fase consiste en la redaccin de proyectos de ejecucin de obras
con ritmo adecuado a las posibilidades financieras.
Por lo que respecta a los Municipios, estn perfectamente definidos en la Ley los objetivos de la accin urbanstica, la actuacin sobre el suelo, todo lo referente al beneficio resultante y se
prev que la accin sobre el mismo pueda llevarse a efecto por
diversos caminos, el de la adquisicin total del suelo urbano por
el Municipio o el de la constitucin de limitados patrimonios municipales para proveer a las necesidades ms urgentes y para formar una masa de bienes que regularice el mercado.

JUAN JOS FERNNDEZ-VILLA y DORBE

Por ello, en el estudio del anteproyecto se hablaba de que la

solucin ideal sera que el suelo que se incorpore al desarrollo de
una ciudad pasara a ser propiedad municipal mediante una adquisicin justa y que permaneciera como tal, ofrecindolo en arrendamiento a quien quisiera edificar sobre l. Esta solucin se vio
que no era aplicable a Espaa, ni ahora ni en plazo previsible. Su
implantacin requerira fondos extraordinariamente cuantiosos,
que no pueden ser desviados de otros objetivos nacionales. Aplicada de repente causara, adems, quebrantos graves a la propiedad privada, en momentos en que conviene atraerla a una colaboracin constructiva. Se juzg por ello conveniente ab:rir un perodo de transicin en que la propiedad privada del suelo adquiera conciencia de su cometido y se ponga en situacin de cumplirlo y durante el cual la actuacin pblica se concentre especialmente en los terrenos no urbanizados de los alrededores de las
poblaciones.
La misma adquisicin de la totalidad de estos terrenos de los
alrededores se estim que se hallaba fuera de las posibilidades
inmediatas, ya que las necesidades anuales del suelo no permitan plantear una operacin financiera que abarcase el conjunto
de terrenos de reserva de las poblaciones. Proceda, por tanto, medir las posibilidades de financiacin que el Estado y los Municipios pudieran aportar para crear patrimonios municipales del
suelo y plantear una o varias campaas decenales en las que, habiendo adquirido los organismos pblicos un porcentaje determinado del suelo municipal, pudieran manejarlo como regulador del
mercado de terrenos y dedicarlo a los problemas sociales ms
urgentes, tales como la creacin de solares para viviendas y la de
espacios libres para garanta de la salud pblica.
Si se compara el prembulo del anteprroyer:to de Ley de Rgimen del Suelo y la exposicin de motivos de la Ley promulgada,
vemos que, aun siguiendo en esencia sus lneas fundamentales,
existen modificaciones muy interesantes, no slo en cuanto afectan a la actuacin municipal sobre el suelo, sino tambin a los
criterios de valoracin, a la enajenacin forzosa de solares, a la
expropiacin de terrenos para la edificacin inmediata, al derecho de superficie, formas y rganos de gestin, dotacin de los
patrimonios municipales y, lo que es ms interesante, a las Gerencias urbansticas, ya que, como se deca, los rganos ms des-

EL DERECHO URBANSTICO EN RELACIN CON EL MUNICIPIO

39

tacados que se emplazan en el campo del inters local del Urba-

nismo han de ser siempre los Ayuntamientos, a los cuales se les
ofrece opcin para centrar sus funciones solicitando la creacin
de Gerencias.
Este Derecho urbanstico, en relacin con el Municipio, se
complementa con disposiciones tan interesantes como la Ley y el
Reglamento de Expropiacin forzosa, la Ley de 21 de julio de
1962 y el Decreto de 21 de febrero de 1963, sobre valoracin del
suelo para expropiaciones en planes de vivienda y turismo; el
Decreto de 5 de marzo de 1961., que publica el Reglamento de la
Ley sobre Edificacin forzosa y Registro munici.pal de solares y
los preceptos sobre los polos de promocin y desarrollo. Muy ligados con ellos estn tambin todos los relativos al rgimen de las
entidades y corporaciones promotoras de viviendas y, en particular, los que se refieren a la construccin de viviendas econmicas o protegidas por las propias Corporaciones municipales o

sus cooperativas de funcionarios.

Las Leyes especiales de Madrid y Barcelona se basan en que
los problemas que plantea una administracin eficaz de los intereses generales de las grandes aglomeraciones urbanas constituyen hoy da una de las ms graves preocupaciones de todos los
Estados. Por ello, en la configuracin del gobierno municipal de
aquellas aglomeraciones se busca, en primer trmino, resolver su
estructura orgnica y una correlativa distribucin de competencias
que se acomoden a las necesidades de la urbe; se procura arbitrar
modalidades peculiares en la naturaleza y rgimen de los servicios que hagan expeditiva, sin merma de las indispensables garantas, la marcha del enorme mecanismo administrativo. municipal, coordinndolo eficazmente con los servicios encomendados
a las dems entidades pblicas, y finalmente se intenta la solucin de tan grave problema, teniendo en cuenta que de nada servira todo lo anterior si la Corporacin municipal no pudiese hacer frente, con la imprescindible solvencia, a las dificultades financieras en que indefectiblemente se debate en la actualidad la Administracin dentro de las grandes ciudades.
As, se da mucha importancia al aspecto de la planificacin de
la accin municipal y al establecimiento de rganos idneos para
llevarla a cabo.
En cuanto a las actividades especficas de la Administracin,

368

JUAN JOS FERNNDEZ-VILLA y DORBE

tanto en cuanto a servicios como en lo que afecta a obras, contratacin y urbanizacin en particular, se tratan slo en puntos
muy concretos que ya lo exigan para respetar, hasta donde ello
era posible, la legislacin general sobre la materia.
Por lo que a Madrid respecta, el paso ms importante que se
ha dado en esta materia es la publicacin de la Ley del Area metropolitana y de su Reglamento, cuya aplicacin dio base para
crear la Gerencia Municipal de Urbanismo con personalidad jurdica y patrimonio propio, que asumir las funciones ejecutivas
de la Comisara G~neral para la Ordenacin Urbana de Madrid y
sus Alrededores y podr actuar por encargo de la Comisin del
Area en el resto del territorio de la misma. Presenta el sistema
la ventaja de favorecer el dinamismo y flexibilidad que el Urbanismo requiere. El Estado ha acudido a tal procedimiento al crear
la Gerencia de Urbanizacin en la Direccin General de Urbanismo y tambin se ha intentado este sistema en varias poblaciones.
Para Madrid fue preciso estudiar primero el problema de las
distintas competencias urbansticas, ejercidas sobre su rea metropolitana, y proponer una posible reordenacin, especialmente
con vistas a la entrada en vigor del nuevo plan de ordenacin
urbana de la capital de Espaa. La situacin existente entonces
era producto de iniciativas legislativas diversas y no concertadas
y de un afn mltiple, como proviniente de organismos distintos
de proteccin urbanstica de su rea o alfoz, proteccin cuya loable intencin, e incluso beneficiosos resultados globales, no puede
seriamente discutirse.
La Comisin informadora del anteproyecto hizo notar que, en
virtud de la idea de reservar la organizacin propia del rea para
una autoridad urbanstica superior, no complicada en la gestin
de servicios concretos, en cuanto ello sea posible, se propona que
el grueso de los servicios de la Comisara de Ordenacin Urbana,
en cuanto excedan de las funciones de mero planeamiento y control, deban de pasar precisamente al Concejo madrileo, concebido como rgano directo de gestin inmediata. Con ello el Municipio alcanzara satisfaccin plena en uno de los aspectos centrales de la polmica de competencias. Sin embargo, la Comisin entendi que los servicios urbansticos municipales, a los que de
este modo se entrega una ms amplia responsabilidad, deban de
configurarse segn la tcnica de la Gerencia, utilizando una fr-

EL DERECHO URBANSTICO EN RELACIN CON EL MUNICIPIO

361

mula ya prevista en la legislacin urbanstica general y aqu aconsejable para garantizar un mximo de eficacia y de rendimiento
en la gestin, as como de responsabilidad clara en la ejecucin,
no difuminando sta, dada su importancia y sustantividad, en la
diferenciacin de la organizacin municipal comn.
Se apunt tambin hacia otras dos tcnicas la actuacin dentro del Area que es importante destacar. Primero: Hacia la generalizacin de ciertas frmulas delegativas, y Segundo: A la posibilidad de que los Municipios integrados en el Area puedan encomendar la realizacin inmediata de los servicios al Municipio de
Madrid, de modo que los mismos tengan la posibilidad de actuar
fuera del trmino municipal madrileo, aunque, naturalmente, mediante los oportunos consorcios financieros, frmula que parece
mucho ms realista que la de las complejas mancomunidades o
agrupaciones municipales de servicios, sobre todo cuando los Municipios afectados son tan heterogneos, y que permiten aprovechar en beneficio de las necesidades de la demarcacin metropolitana la especialidad y madurez tcnica de los servicios del
Municipio de Madrid, sin por ello distender ste en la frmula simplista de las anexiones de los trminos limtrofes.
Tambin se estima esta frmula preferible, en trminos generales, y sin perjuicio de algn caso concreto, a la de atribuir directamente al Area la gestin inmediata de sus servicios, dado
que su organizacin propia est configurada predominantemente
como planificadora, promotora de coordinacin y de control.
Por eso la Comisin informadora juzg oportuno que el anteproyecto de texto legal fuese extremadamente simple, evitando
las complejidades a que, con tanta frecuencia y en todos los pases, tiende a derivar el Derecho urbanstico. As el cuadro ofrecido habra de ser completado, al aprobarse, con una serie de
disposiciones reglamentarias, de rectificacin y ajuste, ms fciles conforme a las enseanzas experimentales que la prctica pudiera ir ofreciendo.
XI.

INSTITUTO Y CUERPOS NACIONALES

En la preparacin de toda esta materia legislativa moderna

ha tenido una decisiva intervencin este Instituto de Estudios, no
solamente en la redaccin de numerosos proyectos, sino tambin

362

JUAN JOS FERNNDEZ-VILLA y DORBE

por medio de publicaciones tan interesantes sobre el mejoramiento de las viviendas humildes, vialidad y saneamiento, el futuro
Madrid, los planes de urbanizacin de ciudades espaolas, la valoracin en Municipios y las Crnicas de las reuniones anuales
de tcnicos urbanistas. Editando libros como Teora de la Ciudad, de Alomar; Planos de ciudades iberroamericanas y filitpinas,
Viviendas de renta reducida en los Estados Unidos, por Fernando
Chueca: Resumen histrico del Urbanismo en Espaa, de Torres
Balbs; Planos de Madrid, por Miguel Molina; Anuarios estadSticos, Resumen de Conclusiones, de monografas publicadas sobre
las poblaciones espaolas de ms de 20.000 habitantes, y una de
sus ms recientes publicaciones, Madrid, 1964, con su evolucin
demogrfica, desarrollo urbanstico, economa y servicios.
Colaborando en esta labor, muchos compaeros nuestros de
los Cuerpos Nacionales, y en especial Secretarios de primera categora, algunos aqu presentes, han realizado una labor importantsima, no ya en la tarea cotidiana, penosa y callada, sino
tambin dando conferencias y publicando trabajos tan importantes
como el libro editado estos das por nuestro compaero Fernando
Albi sobre La crisis del mwnicitpalismo, el de ExpropiacWn forzosa. Su concepto jurdico, de Alvarez-Gendn y Martn-Retortillo;
los de Gonzlez-Berenguer sobre La teora y prctica de la Ley
del Suelo, con prlogo del ilustre profesor J ordana de Pozas, y
La aplicacin de la Ley de valoraciones urbanstica:s y otros. Los
estudios de Antonio Carro sobre Los principios de la n.ueva Ley
del Suelo, Juan Mahillo e Ignacio Acebes sobre Planeamiento
urbanstico municipa1, Marqus Carb sobre La cooperacin
intermunicipal, Martn Blanco en relacin con El trfico de
bienes inmuebles en la Ley del Suelo y su libro sobre El jurista
a,nte la gestin urbanstica, los de Antonio Rodrguez Ms El
hombre y la ciudad, El poder de polica y la Ley del Suelo y
Ganivet y el Urbanismo; los de Nemesio Rodrguez Moro, tan
estimables en todos los aspectos, sobre La expropiacin forzosa
y La Ley de 12 de mayo de 1956, y las tesis redactadas por
muchos compaeros diplomados, recientemente Juan Orts, sobre
La cooperacin como sistema de actuacin en la ejecucin de
planes urbansticos; los artculos publicados en multitud de revistas, tcnicas y profesionales, y, por ltimo, los cursos y conferencias sobre Urbanismo organizados con la colaboracin o direc-

EL DERECHO URBANSTICO EN RELACIN CON EL MUNICIPIO

e565

tamente por los propios Colegios Oficiales de Secretarios, Interventores y Depositarios.

Todo esto corrobora la oportunidad y el inters con que se ha
organizado el actual Ciclo de Conferencias M Urbanismo dentro
del Curso para los Secretarios de primera categora de Administracin local, tan vinculados al estudio de todos estos problemas.
XII.

LA CIUDAD DEL FUTURO

Si, por un lado, se nos recuerda que el Libro del Gnesis afirma que fue Can, el labrador que roturaba el suelo, quien construy el primer ncleo urbano, hay que tener en cuenta que en el
mundo de la antigedad la ciudad era la forma ms elevada de
organizacin humana, que el cielo de los primeros cristianos fue
tambin una ciudad y que el Nuevo Testamento concluy describindola como sueo arquitectnico.
Hoy da la ciudad se transforma principalmente en un rgano
de civilizacin, en lugar de refugio, y por ello la distincin entre
la metrpoli actual y la ciudad antigua se asemeja en cierta
manera a la diferencia entre una fbrica moderna y la vieja artesana.
Recientemente se han publicado tres libros apasionantes sobre esta materia. El primero, debido al arquitecto norteamericano
Lewis Mumford, que titula La ciudad a travs de la Historia, en el
que afirma que los arquitectos modernos se han equivocado y se
pone de relieve el desequilibrio provocado en nosotros por la ciudad de nuestro tiempo, smbolo de las contrariedades en las que
nos debatimos sin esperanza. Para Mumford, la solucin est en un
regreso del hombre a lo sagrado, o sea al equilibrio, que es lo que,
desde hace aos, preconizan muchos socilogos. Poco a poco todas las ramas del saber humano se dirigen hacia esta misma solucin, porque resulta que no hay otra. El gran miedo de las ciudades est precisamente en que la casa no se perfecciona convirtindola en verdadero hogar y base de la sociedad, sino que, como
ocurre en algunos barrios nuevos construidos en los alrededores
de Pars, son lugares perfectos para el desequilibrio colectivo en
que se trata de hundir a la sociedad.
El otro libro, titulado El Urbanismo utpico y las realidades,
es una antologa publicada en Pars por una joven, Francisca Cho-

364

JUAN JOS FERNNDEZ-VILLA y DORBE

hay. Simplificando un poco lo que en esta obra se dice, percibimos que aquellos que han escrito sobre el Urbanismo se dividen en
dos categoras: los progresistas, que creen en la necesidad de
hacer poco ms o menos apstraccin total de lo que es, y los culturalistas , para los que la sola justificacin de lo nuevo es estar
de acuerdo con todo lo que nos rodea naturalmente y de una manera tradicional.
El progresista trata de hacer resaltar las formas universales,
sabe y piensa que si la ciudad se ha petrificado bajo el crecimiento abusivo de la primera revolucin industrial, sta, por lo
menos, debe ser capaz de asumir la segunda, es decir, la del
tiempo presente. Conserva el optimismo por la fe que tiene en
la fuerza de la tcnica y su adhesin, sin reservas, a los principios de un bienestar universal. La ciudad feliz es a su vez la
ciudad eficaz y rompe de esta manera todo lo que puede unir la
casa a las determinaciones del sitio o a los recuerdos de la Historia. Ella construye los bloques soleados dentro del verdor de
un parque.
En cambio, el Urbanismo culturalista quiere aceptar tambin la revolucin mecnica, que ha minado la situacin de los
hombres, pero en vez de convencerse que simplemente ha puesto
una losa sobre la ciudad, que le quita las mejores posibilidades de
deslumbramiento, piensa que el barrio negruzco ha destruido
las virtudes orgnicas de una urbe, pero que da pena y entristece
dejar que se mueran, pues para l la ciudad es la expresin ms
completa de una civilizacin y tambin la directriz necesaria y
conservadora de las fuentes de una cultura que debe tenerse como
base para asegurar el bienestar antes que la bsqueda de un progreso abstracto. Rechaza como una violencia hacia el hombre
el distribuir la Humanidad dentro de arquitecturas fantsticas.
Recientemente, en el curso de un debate, se proclamaba que
el Urbanismo no es un arte de anticuarios, que es el problema del
ajuste de la habitacin humana a las condiciones generales de la
civilizacin.
La conclusin, la ms pertinente de este bello libro, que marca
con fuerza las relaciones necesarias entre la ciencia y la conciencia, es, sin duda alguna, el que el concepto urbanista no puede
surgir ms que de la experiencia de la ciudad, y esta experiencia
es patrimonio de todos. El ciudadano actual muere, convirtindose

EL DERECHO URBANSTICO EN RELACIN CON EL MUNICIPIO

365

en algo indiferente, y cesa para surgir un hombre nuevo, hacindose un ciudadano distinto. Ya no hay pblico para una doctrina
y un esfuerzo de remodelamiento.
Al imponerse la mecanizacin en la calle y dominar sus aceras se lanza al peatn a la va y el automvil amenaza con invadir todos los verdaderos fundamentos de la ciudad.
Por ltimo, el arquitecto griego Constantinos Doxiadis) en su
libro Arquitectura en transicin) expone los problemas fundamentales que se presentan en la actualidad y de cuya resolucin depende que el hombre pueda vivir de un modo humano en medio de la complejidad de la civilizacin actual, sin que se frenen
los movimientos progresivos hacia un desarrollo econmico y tcnico ni se cierren los ojos ante los movimientos naturales de concentracin urbana, crecimiento de la poblacin y mecanizacin
de los transportes y dems servicios. Por otra parte, el rpido incremento del factor social en todos los aspectos implica un cambio de actitud.
Dice que no encuentra otra expresin que describa mejor nuestras ciudades que la de pesadilla urbana. En las tranquilas ciudades del pasado que quedan, su vieja arquitectura tiene que servir hoya nuevas necesidades, ya que, construidas para seres humanos, se han visto invadidas por automviles y mquinas de
todas clases.
La causa principal de nuestra confusin es que nos encontramos en una poca de transicin) cuyo carcter se refleja tambin
en el Urbanismo. Es demasiado tarde para hablar de mtodos y
soluciones, locales O' nacionales) e incluso para tratar de un mundo oriental u occidental) y, por otra parte, es demasiado pronto para soar con cualquier fin prctico acerca de otros planetas)
de los que tan poco conocemos todava, a pesar de los vuelos espaciales. Es en la Tierra donde nos encontramos viviendo hoy
una poca de rpida transicin) de lo viejo a lo nuevo) de lo tradicional a lo moderno y de los conceptos y problemas del pasado a
los del futuro.
El urbanista debe reconocer las nuevas necesidades y directri
ces y ha de encontrar los modos de afrontar los modernos o futuros conflictos y dificultades.
Si somos respcmsables de crear una tal confusin) hemos de
ser capaces de salir de ella. Hoy ya existen soluciones a los gran-

366

JUAN JOS FERNNDEZ-VILLA y DORBE

des problemas que nos envuelven. El Urbanismo no es un asunto

que deban decidir slo los arquitect08 e ingenieros, sino que ha
de ser pensado conjuntamente con muchas otras pers()fl'l48, coordinando diversas opiniones, ya que han entrado en juego nuevas
fuerzas religiosa8, econmicas, finamcieras, sociales, polticas, administrativas, tecnolgicas y estticas.
De ah los nuevos mtodos de la ekistica (del griego oikos, que
significa casa o habitacin, domicilio, morada o vivienda), la ciencia de las agrupaciones humamas, que coordina a su vez las ciencias econmicas y sociales, las polticas y administrativas, la tecnologa y la esttica en un todo coherente y conduce a la creacin
de un nuevo tipo de habitat humano. Para trabajar en este habitat el urbanista debe enriquecer sus conocimientos para ser
capaz de cubrir los referidos campos y cooperar con quienes desarrollan la comunidad, con el poltico, el jurista, el planificador,
el economista, el gegrafo, el historiador y el socilogo como
miembros de un solo equipo.
De esta forma el camino que hemos de tomar todos, Estado,
Provincia, Municipio y particulares, gobernantes, tcnicos y funcionarios, conduce hacia un Urbanismo humano y ecumnico, que
en vez de eliminar todas las expresiones locales, las incorporar
en una arquitectura que continuar y no dejar de lado las tradiciones del pasado.

Las reas metropolitanas en Espaa

y en el extranjero
POR

LUIS JORDANA DE POZAS

Catedrtico de Universidad y Profesor del Instituto de Estudios
de Administracin Local.

El concepto de rea metropolitana.-II. Supuestos de las reas

metropolitanas.-IIl. Las reas metropolitanas en el extranjero: 1. Estados Unidos. 2. Inglaterra. 3. Alemania. 4. Francia. 5. Italia y otros paises.-IV. Las reas metropolitanas en Espaa: 1. La realidad espaola.
2. Doctrina e informacin. 3. La legislacin.-V. A manera de conclusicmes.

SUMARIO: l.

Formando parte de este Ciclo de Conferencias sobre el Urbanismo, que tan brillantemente se ha desarrollado, se me honr
con el encargo de disertar ante vosotros sobre las reas metropolitanas en Espaa y en el extranjero.
Aunque relativamente nueva, la materia es amplsima, por lo
que mi Conferencia no aspira a ser, ni en cualquier caso podra
ser, un estudio completo de la cuestin y ha de limitarse a un
ensayo de planteamiento, de conceptos generales, de informacin
bsica y de orientacin bibliogrfica sobre el tema.
l.

EL CONCEPTO DE AREA METROPOLITANA

La expresin rea metropolitana ha sido recientemente introducida en nuestro Derecho en una acepcin que se origina en

368

LUIS JORDANA DE POZAS

la literatura norteamericana de las Ciencias sociales y que ha

sido utilizada en el ltimo decenio en numerosos documentos y
servicios federales, estatales o doctrinales de los Estados Unidos. La denominacin ha sido, indudablemente, afortunada, existiendo hoy una copiosa bibliografa en los principales pases europeos y americanos que la han adoptado y bastantes leyes en
las que se emplea para referirse a los problemas sociolgicos y
administrativos suscitados por el fenmeno acelerado de la concentracin urbana y de las zonas de influencia de las grandes ciudades.
Los dos vocablos que entran en la mencionada expresin forman parte del idioma espaol desde hace largo tiempo.
La palabra rea tiene una acepcin geomtrica, que es la
de la superficie comprendida dentro de un permetro, y sirve
para designar una medida superficial consistente en un cuadrado de diez metros de lado. Con mucha mayor generalidad se :refiere a la idea de espacio y, segn Casares, se relaciona, entre
otros, con los vocablos superficie, esfera, suelo, plano, medida,
cabida y periferia. Me atrevo a aadir que, en las Ciencias administrativas, se relaciona o asocia con las de trmino, solar, jurisdiccin, ensanche, casco o radio de poblacin, zona de influen~ia,
afueras, extramuros, arrabal y suburbios. Entre las acepciones
mencionadas en diccionarios y enciclopedias jurdicas, como el
Diccionario de Derecho usual, de G. Cabanellas, y en otros, la
ms prxima a aquella acogida por la reciente legislacin es la
de regin geogrfica con fronteras definidas.
Hasta muy recientemente, el Derecho la empleaba nicamente
en su sentido de solar (<<espacio de terreno que ocupa un edificio),
en su equivalencia de cabida de una finca rstica y en ciertos
preceptos del Derecho civil de' algunos pases, como, por ejemplo, el artculo 1.344 del Cdigo civil argentino.
El otro trmino, metropolitano, que forma parte' de la denominacin que tratamos de definir, dejando aparte su aplicacin
a los Arzobispos respecto de los Obispos sufragneos, significa lo
perteneciente o relativo a una metrpoli. En sus principales acepciones actuales es metrpoli la Nacin respecto de sus colonias,
la ciudad principal de un Estado o, simplemente, una gran ciudad. A veces se utiliza como sinnimo de capital, corte, emporio o

369

LAS REAS METROPOLITANAS EN ESPAA Y EN EL EXTRANJERO

cabeza de un conjunto de unidades de poblacin o de un extenso

territorio.
Desde el punto de vista geogrfico y sociolgico, rea metropolitana equivale a zona de influencia de una gran ciudad y podra definirse como la zona o territorio sometido a la hegemona
de una metrpoli. Sus dos notas esenciales son, por consiguiente,
la de una superficie delimitada (es decir, territorio o demarcacin) y la de metrpoli, entendida como una gran ciudad o una
ciudad principal, hegemnica.
Desde el punto de vista jurdico o legal puede tener una doble
acepcin, como ocurre en nuestro Derecho con la palabra Provincia. As se entender por rea metropolitana el territorio en que
se halla enclavada una gran ciudad y que se encuentra sometido
a la competencia o jurisdiccin de determinados rganos (por ejemplo, una Comisin y un gerente de urbanizacin o una Comisin
comarcal urbana), o bien no solamente el territorio, sino la propia entidad autnoma de que este territorio es un elemento
esencial.
Es de advertir, final~ente, que las reas metropolitanas suelen estar integradas o comprenden comnmente otras unidades
territoriales preexistentes y que subsisten despus de la creacin
de aqullas: Municipios, distritos, condados, etc. Cuando no ocurre as, sino que se trata, simplemente, de ampliar el trmino o
jurisdiccin de un Municipio urbano, ciudad o burgo, la expresin
rea metropolitana es sinnima de trmino y, por tanto, redundante e innecesaria.
11.

SUPUESTOS DE LAS AREAS METROPOLITANAS

La existencia y la problemtica de las reas metropolitanas

son consecuencia de una serie de fenmenos, a los que normalmente sera imprescindible referirse con carcter previo. Tales son,
entre otros:

A) Las diferentes formas de habitat distinguidas y estudiadas por gegrafos y socilogos;

B) El enorme crecimiento demogrfico caracterstico del
tiempo en que vivimos;
C) El impresionante y acelerado fenmeno de la concentra24

370

LUIS JORDANA DE POZAS

cin urbana, con todas sus consecuencias polticas, sociales yeconmicas;

D) La multiplicacin y desarrollo de las necesidades pblicas
en general y de las poblaciones urbanas en especial, con sus inevitables consecuencias sobre los servicios destinados a satisfacerlas, como los de transportes y comunicaciones, los sanitarios, los
culturales, los de abastecimiento y muchos otros; y
E) La aparicin y extraordinaria pujanza de la accin administrativa de planeamiento y programacin.
Afortunadamente para vosotros y para m, esta Conferencia
es la ltima de una serie de veintids, y en las que ya habis escuchado han sido examinados con extraordinaria competencia
los factores esenciales del Urbanismo (suelo, poblacin, patrimonio y desarrollo), el carcter y los problemas y tcnicas del pIaneamiento y sus aspectos jurdicos, por lo que habr de limitarme
a algunas someras consideraciones relativas a ciertos extremos
entre los enumerados.
Tiene inters, particularmente en Espaa, el estudio del habitat propio de sus regiones y comarcas.
Con esa palabra se viene designando el conjunto de hechos
geogrficos relativos a la residencia del hombre. Ms concretamente se utiliza para designar el conjunto de condiciones relativas a la vivienda.
La mera observacin descubre que existen dos formas de habitat fcilmente diferenciables: una diseminada y otra concentrada. En la primera, las casas se hallan aisladas y esparcidas.
Suelen ser unifamiliares y, cuando la poblacin es agrcola o ga
nadera, se hallan dentro de las tierras o pastos explotados por sus
moradores oen sus inmediaciones. En la segunda, la poblacin
vive en casas contiguas o muy prximas, muy frecuentemente
varias familias en el mismo edificio, y en torno a los que albergan las instituciones y servicios comunes: iglesia, casa consistorial, juzgado, mercado, etc. Los agricultores y ganaderos se desplazan diariamente, a veces cubriendo largas distancias, a los
campos que han de cultivar o a los prados y montes que aprovechan con sus animales.
Por regla general (y as ocurre en la Pennsula Ibrica), en los
pases montaosos y en las regiones de cultivo intensivo~ por ser

LAS REAS l\1ETROPOLITA~AS EN ESPAA Y EN EL EXTRANJERO

571

de clima hmedo y tierras frtiles o por hallarse irrigadas, la

poblacin tiende a vivir diseminada, mientras que en las planas
y mesetas y en los pases ridos prefiere agruparse en ncleos de
importancia variada (pueblos, villas o ciudades), pero de gran
densidad de habitantes. Por otra parte, los pueblos que secu-
larmente han tenido una u otra forma de habitat suelen llevarla.
consigo y conservarla durante largo tiempo cuando emigran a
otra regin, aun cuando sus caractersticas geogrficas sean distintas. Se ha dicho, y a la luz de la observacin parece verosmil,
que, mientras los iberos y los latinos eran pueblos de habitat concentrado, los celtas y los germanos asentados en nuestra Pennsula al disolverse el Imperio romano eran gentes de habitat diseminado.
El tipo de habitat influye enormemente, si es que no determina,
muchos gustos, costumbres y preferencias de los habitantes, que
slo pueden cambiarse con gran esfuerzo y largo tiempo y que
-so pena de resonantes fracasos-han de ser tenidos en cuenta
en los planes de urbanizacin y en los tipos de organizacin del
Rgimen local.
Las caractersticas y problemas de las reas metropolitanas
varan mucho segn el tipo de habitat que prevalece en el pas en
que se hallan, pues el modo de vivir y las caractersticas de las viviendas habituales influye sobre la densidad de poblacin, la extensin de las zonas de influencia, las vas de comunicacin y los
transportes, los parques y jardines, el coste y caractersticas de
servicios como los de abastecimiento de agua, saneamiento, escuelas, polica de trfico y de seguridad y muchos otros. Desde el
punto de vista de la organizacin de dichas reas, su influjo es
importante, pues el problema de someter a unidad la accin administrativa en la zona de influencia metropolitana es completamente distinto si la gran urbe se halla en un pas de habitat diseminado que si la rodean otras ciudades ms o menos grandes.
El tema es sugestivo y, segn mi informacin, poco tratado, pero
el tiempo nos veda extendernos ms.
Por la misma razn, y la de haber sido expuestos con mayor
conocimiento del que yo pudiera aportar, nada dir de los fenmenos del crecimiento demogrfico y de la concentracin urbana,
reflejados en estadsticas muy divulgadas.
En el orden material, el progreso es funcin del nmero y cla-

372

LUIS JORDANA DE POZAS

se de las necesidades. Esta regla puede aplicarse por igual a los

individuos y a las sociedades. Ahora bien, como he demostrado
en otras ocasiones, la multiplicacin y desarrollo de las necesidades generales, sobre todo en las aglomeraciones urbanas, viene siendo, sencillamente, asombrosa. Y como las necesidades generales o se satisfacen mediante servicios pblicos o mediante
organizaciones privadas que utilizan en gran escala esta. clase de
servicios, la consecuencia es que la imprescindible existencia y
eficacia de los servicios pblicos es el hecho determinante y el
fin primero de las Ciencias administrativas.
Con razn ha escrito Robert C. Wood en su estudio sobre La
divisin de poderes en las reas metropolitanas que a lo largo
de muchos aos de inquietud sobre los problemas metropolitanos
acab por predominar la norma de la eficiencia. Las cuestiones
referentes a la libertad y a la igualdad se perdieron de vista en
los estudios sobre rgimen metropolitano, mientras que los referentes al bienestar (welfare), en su estricto sentido, se convertan en la preocupacin casi exclusiva. Es as cmo, sin olvidar
otros servicios pblicos, como el sanitario, el cultural o el de la
asistencia, se ha venido a centrar en la necesidad de un trnsito
rpido el hecho fundamental de las comunidades metropolitanas
y en las exigencias de un buen servicio de transportes y comunicaciones la extensin y las caractersticas de las reas metropolitanas. Wood llega a decir que, polticamente hablando, no
parece que exista otra comunidad metropolitana que la determinada por una necesidad comn de transporte. Y aun cuando
esta conclusin est excesivamente ligada a la realidad de las
grandes ciudades americanas, sirve para poner de relieve que el
estudio de la multiplicacin, crecimiento y eficacia de los servicios
pblicos es uno de los presupuestos ms decisivos para cuanto
concierne a las reas metropolitanas.
El planeamiento general o parcial ha sido objeto en este mismo Ciclo de varias Conferencias documentadas y sugestivas, por
lo que yo no he de ocuparme en l. Unicamente quiero llamar
vuestra atencin sobre la gran extensin y variedad de las actividades susceptibles de sujetarse a un plan previo y que desbordan mucho el campo de lo econmico, con el que muchos lo
identifican.
Una cierta planificacin de la accin administrativa existe

LAS REAS METROPOLITANAS EN ESPA~A y

EN EL EXTRANJERO

575

desde que aparece el Estado moderno. En determinados pases

y pocas alcanza volumen y manifestaciones muy importantes,
como es de ver en Espaa en las Leyes y en la Poltica de Indias.
Aun cuando no con este nombre (si bien se emplea el de planta)
relacionado, como aqul, con la Geometra y la Arquitectura), el
planeamiento y la programacin de reformas figuran entre las
ms destacadas finalidades de algunos ramos de la Administracin en la segunda mitad del siglo XVIII. Entre los mviles e ideales ms claros y constantes de los movimientos revolucionarios que
estallan a fines del citado siglo y llenan el siguiente, figura el
ansia de sujecin a plan de la organizacin territorial, financiera
y poltica de la Nacin. Para corroborar este aserto basta considerar la evolucin de la actividad administrativa en orden a la
divisin territorial, a la regulacin de los poderes y las fuentes
legales (la Constitucin poltica es, en realidad, un Plan de ordenacin del poder), a la ordenacin financiera (presupuestos, catastro, etc.), a las obras pblicas (planes de ferrocarriles, carreteras, puertos, obras hidrulicas, etc.) y a otros muchos aspectos
de la accin pblica.
Los Planes econmicos de desarrollo y los de Urbanismo y
acondicionamiento del suelo o del territorio deben ser encuadrados en el lugar que les corresponde dentro del indicado panorama y de las tendencias y tcnicas generales. Con ello no solamente ganarn en comprensin, sino que se beneficiarn de las
mltiples experiencias y enseanzas obtenidas en las actividades
similares que los precedieron.
En todos los campos, pero muy preferentemente en ste de la
Administracin local ampliamente entendida, es inuy preciso cambiar de mentalidad y de actitud y mirar preferentemente al futuro.
No deja de ser curioso que se haya tardado tanto en sacar las consecuencias polticas y administrativas del hecho notorio de que
una metrpoli ha sido antes siempre una poblacin pequea. En
verdad, gran parte de los tremendos problemas con que se enfrentan las actuales metrpolis no existiran si se hubiera procedido y legislado pensando en la gran ciudad futura, en vez
de esperar para abordarlos a que haya llegado a serlo.

374

IIJ.

LUIS JORDANA DE POZA~

LAS AREAS METROPOLITANAS EN EL EXTRANJERO

1.

ESTADOS UNIDOS.

En los Estados Unidos existe una definicin oficial de lo que

debe entenderse por un rea metropolitana-tipo. La estableci la
Oficina del Presupuesto de U. S. A. y a ella se viene ateniendo la
Oficina Federal del Censo. Con arreglo a ella, una st(JJYJAiard metropolitan statistical area (SMSA) es un condado o grupo de
condados contiguos que contiene, cuando menos, una ciudad de
50.000 o ms habitantes o varias ciudades gemelas (twin cities)
con. una poblacin mnima acumulada de 50.000 habitantes. Adems del condado o condados referidos, sern incluidos en la SMSA
los condados contiguos siempre que sean esencialmente metropolitanos por su carcter y estn social y econmicamente integrados
en la ciudad central con arreglo a determinados criterios. Estos
criterios se refieren primordialmente al hecho de que el condado
contiguo sea un lugar de trabajo o de vivienda para los trabajadores no agrcolas del condado, quedando entendido que un
75 por 100 de la poblacin activa no ha de ser agrcola, y que
este dato se completa con otro optativo entre varios referentes a
la densidad de poblacin (un mnimo de 150 personas por milla
cuadrada) y a la proporcin entre los obreros agrcolas y los
que no lo son.
La definicin transcrita ha sido objeto de muchas y razonadas
crticas, pero sobre ella se basan todas las estadsticas y estudios referentes a reas metropolitanas estadounidenses publicacados en los ltimos aos. Por otra parte, con criterios siempre
discutibles, tiene en cuenta las notas comnmente sealadas
para las reas metropolitanas, a saber: a) un ncleo urbano importante; b) un territorio formado por una o ms unidades de
rgimen local, social y econmicamente integrados en la metrpoli respectiva, y e) una poblacin de cierta densidad y que
predominantemente no tenga carcter agrcola. Finalmente, es
la nica definicin oficialmente establecida para ciertas finalidades pblicas, ya que-salvo error-la legislacin americana no
ha creado ni regulado como entes territoriales ni especficos las
reas metropolitanas.
En el censo de poblacin de 1960, ltimo formado en los Esta-

LAS REAS METROPOLITANAS EN ESPAA Y EN EL EXTRANJERO

lJ75

dos Unidos, eran 212 las reas metropolitanas-tipo ajustadas a la

definicin oficial. Como casos especiales, denominados reas consolidadas-tipo (standard consolidated areas), se incluyen los
de New York-Northeastem New Jersey (formado por cuatro SMSA y dos condados) y Chicago lII-Northwestern Indiana
(integrado por dos SMSA).
De las 212 reas mencionadas, 79 comprendan dos o ms
condados y 24 incluan territorio perteneciente a dos o ms Estados. Cuando menos dos (Detroit-Windsor, en la frontera canadiense, y El Paso-Jurez, en la mejicana) tienen carcter internacional. Desde el punto de vista del Rgimen local, es complejsima la situacin de tales reas: en 1957, 174 SMSA contaban
dentro de su mbito territorial con 15.658 entidades locales de
vario carcter. El promedio era de 90 por rea metropolitanatipo, pero el complejo Chicago-Indiana NO. comprenda 954 gobiernos locales y el de Nueva York-Nueva Jersey NE. contaba 1.074.
El crecimiento de la poblacin en las reas metropolitanas es
casi doble que el crecimiento general de la del pas. La proporcin
de los habitantes que viven en esas reas, respecto del total del
censo, es un porcentaje que aumenta sin cesar: en 1910 era el
37,5 por 100, en 1930 haba subido al 49,8 por 100, en 1950 lleg
al 56,8 por 100 y para 1975 se prev que sobrepasar el 66 por 100
de la poblacin total. Lo que los autores denominan explosin
metropolitana, o la metropolitizacin, es un fenmeno rpido,
incontrolable e incoercible y que resulta imposible encuadrar o
insertar en la divisin territorial y de poderes o competencias
que existe en la actualidad. Y, sin embargo, en esas metrpolis y
sus zonas o reas se halla ubicada no solamente la gran mayora
de la poblacin, sino la riqueza, el podero econmico, la produccin industrial y la cultura. En 1960 a ellas correspondan el
78,6 por 100 de los depsitos bancarios, el 67,2 por 100 de los
establecimientos fabriles y el 76,8 por 100 del valor de los productos manufacturados; en ellas se construyeron en la misma fecha el 69 por 100 de todos los edificios iniciados durante el ao.
Mas es el caso que en estas inmensas y crecientes metrpolis los problemas se acumulan sin resolverse. Pudieran definirse
como lugares en los que nadie est oontento. Mi amigo Lutero
Gulick, una de las mayores autoridades sobre el tema, en su

376

LUIS JORDANA DE POZAS

contribucin al libro Problemas del desarrollo economwo de

los EE. UU., ha descrito de mano maestra este rasgo de la vida
en las metrpolis y sus territorios subordinados. La gente no
est satisfecha con sus hogares y viviendas, con sus desplazamientos cotidianos para ir y volver del trabajo, con las complicaciones, coste y demoras del trfico y del aparcamiento. Se
hallan contrariados por la falta de escuelas y de facilidades recreativas para sus hijos y para ellos mismos y preocupados por
las presiones sociales, las condiciones de la vecindad, la delincuencia juvenil y la criminalidad. La compra es difcil y est demasiado reglamentada y hasta los servicios ms indispensables
son caros y difciles de conseguir. La gente lucha con la escasez
del agua, el mal funcionamiento de los desages y los defectos
del alcantarillado y con la suciedad y el ruido que les desplace.
Encuentra las zonas cntricas anticuadas, inconvenientes, tristes
y repulsivas, y los viejos autobuses, taxis, trenes y dems medios
de transporte comn, lentos e incmodos... Y cuando prueba a
trasladarse a un suburbio y se coloca en una nueva fbrica suburbana o en otro negocio, se halla con que los males de que
trataba de escapar se mudan con l y que los impuestos, siempre
en aumento, vienen a aumentar su fastidio.
Los autores, las entidades dedicadas a la investigacin y al
estudio y las Comisiones parlamentarias o gubernamentales nombradas para dictaminar sobre los problemas de las reas metropolitanas, coinciden en el diagnstico del fenmeno y sealan
soluciones bastante coincidentes.
Todos convienen en sealar la variedad, la complejidad y el
volumen de los indicados problemas, as como la inadecuacin de
la organizacin poltica y administrativa para enfrentarse con
ellos y resolverlos. Pensar que pueda encontrarse el remedio en
una reforma de la Administracin local-escribe un autor-es,
sencillamente, ridculo. Los Estados, a los que constitucionalmente parece corresponder la competencia, tienen legislaturas en
las que pesan ms los intereses rurales que los urbanos y que
sienten celos del peso, fuerza e influjo de esos colosos informes
que son las aglomeraciones metropolitanas. Los Presidentes no
se han interesado por el problema o se han detenido ante sus
implicaciones constitucionales, como le ocurri al general Eisenhower. Las Cmaras, a lo ms que han llegado, es a encomendar-

LAS REAS METROPOLITANAS EN ESPAA Y EN EL EXTRANJERO

377

el estudio del problema a alguna de sus Comisiones permanentes.

y la Administracin federal, a travs de cada uno de sus Departamentos, ha desarrollado una accin mltiple, pero sin planeamiento conjunto ni coordinacin, que afecta a numerosos servicios pblicos (vas de comunicacin, puertos y canalizaciones, vivienda, abastecimiento de aguas y saneamiento, defensa civil,
servicios sanitarios, educacin y rehabilitacin, seguridad social
y varios otros) y que se concreta en subvenciones, ayudas tcnicas, ejecucin de obras costeadas con fondos de la Nacin, etctera, etc.
Las reas metropolitanas carecen de existencia y reconocimiento legal y, por tanto, ni pueden hacerse or, ni hay quien
tenga ttulo para representarlas, ni constituyen un grupo de presin, no obstante su enorme potencialidad. Por motivos obvios,
muchas veces los representantes de los entes pblicos que en
ellas se encuentran sumergidos (ciudades, condados, distritos)
sirven sus intereses parciales y pequeos.
En la abundantsima literatura sobre la cuestin hay dos directivas que reiteradamente se formulan: la que seala que nicamente en el nivel federal cabe hallar capacidad, independencia y
medios para solucionarla y la que conviene en la necesidad de
dotar al rea metropolitana de una organizacin propia, adecuada a su naturaleza y eficaz para la actuacin que se impone.
Para esto ltimo se sealan toda una gama de sistemas.
Entre las soluciones alternativamente propuestas con el fin
de dotar a las reas metropolitanas de una organizacin idnea y
eficaz, se han difundido bastante las de J ohn C. Bollens en su
obra The 8tates and the Metropolitan Problem, el cual las reduce a seis, que son: la anexin, la unin de la ciudad y del condado, la disociacin de la ciudad y del condado, la federacin entre las diversas entidades locales existentes en el rea, la transferencia de funciones entre las entidades aludidas y, finalmente,
la creacin de distritos metropolitanos especiales. Las que el autor destaca como preferibles son la creacin del condado urbano,
el distrito especial de pluralidad de fines o quiz una estructura
federal que pudiera ser un paso hacia la creacin de una superestructura ms amplia.
Considero, sin embargo, de un inters superior las recomendaciones formuladas en su informe de 1961 por la Comisin ase-

378

LUIS JORDANA DE POZAS

sora sobre relaciones intergubernamentales, creada por la Cmara

de Representantes con el ttulo de Estructura gubernamental,
organizacin y planeamiento en las reas metropolitanas y el
subttulo Accin sugerida de los Gobiernos locales, estatales y
naciona1. Para ello me baso en el carcter parlamentario de la
Comisin y en la probabilidad de que, cuando se llegue a legislar
sobre el problema, se siga una lnea de conducta ms bien conservadora y respetuosa con la esfera de accin de los Estados y de
la Unin.
La Comisin referida estima que, si bien es indispensable la
accin de los gobiernos locales y del Gobierno nacional, la clave
para resolver el problema general de las reas metropolitanas se
halla en los Estados, a los que recomienda la provisin de un
arsenal de armas eficaces utilizables por dichas reas y que, muy
resumidas, son las siguientes:
lo La afirmacin de la competencia legislativa respecto de las
reas metropolitanas. Manteniendo el principio de la autonoma
de las entidades locales, se estima conveniente limitarlo en el
sentido de reservar a la legislatura la facultad de modificar las
competencias y la relacin entre las unidades locales de gobierno
situadas dentro de un rea metropolitana en beneficio de los
habitantes de la misma considerados como un todo.
2. a Autorizacin para que puedan llevarse a cabo anexiones
al trmino municipal de la ciudad metropolitana sin requerir la
conformidad de las zonas agregadas.
3.~ Promulgacin de leyes que autoricen a dos o ms entidades de gobierno local para ejercer conjunta o cooperativamente
cualquiera de las facultades que tengan atribuidas, as como para
efectuar entre ellas contratos relativos a los servicios pblicos
que tienen a su cargo.
4. Autorizacin a las entidades locales situadas en una zona
metropolitana para crear Corporaciones metropolitanas de servicio o establecer autoridades para la gestin de servicios pblicos
que requieran una amplia base territorial, siempre que lo aprueben la mayora de los electores.
5. Aprobacin de una legislacin que autorice a las Corporaciones municipales o de condados que se hallen en un rea metropolitana para transferir la competencia para los servicios que
se especifican de una a otra de dichas entidades locales.

LAS REAS METROPOLITANAS EN ESPAA Y EN EL EXTRANJERO

579

6. Creacin de Comisiones de rea metropolitana para el

estudio de la estructura y servicios de rgimen local en dichas
reas, bien sea por acuerdo entre los rganos de gobierno de las
entidades locales que existan en el rea respectiva, bien por la
iniciativa, peticin y votacin de los electores. Las propuestas
. elaboradas por tales Comisiones seran ejecutivas una vez aprobadas por una votacin especialmente convocada a tal efecto.
7. a Autorizacin para crear Corporaciones encargadas del planeamiento de las reas metropolitanas.
La Comisin recomend tambin la creacin por cada Estado
de un rgano estatal competente para los problemas de las reas
metropolitanas y de los que con ellos se relacionen en la Administracin local; la aprobacin por el Estado de un programa de asistencia tcnica y financiera a las reas metropolitanas; el control
de las nuevas Corporaciones municipales creadas dentro de zonas metropolitanas; el modo de ejercer una accin financiera y
de regulacin para establecer y mantener los espacios precisos
para el desarrollo metropolitano, y, finalmente, el establecimiento
de procedimientos para la resolucin de los conflictos entre las
diferentes unidades locales de un rea metropolitana, otorgando,
salvo algunos supuestos, competencia al Gobernador del Estado
para resolverlos.
En cuanto a la accin del Gobierno nacional, las recomendaciones de la Comisin se circunscriben a proponer la extensin y
aumento de la asistencia federal tcnica y financiera a los rganos de planeamiento de las reas metropolitanas, y a la coordinacin entre los diversos programas federales que afectan a la
ordenacin y planeamiento de dichas reas. En cuanto a la creacin de un Departamento especial de asuntos urbanos, la mencionada Comisin no se pronuncia, aplazando el asunto para su
posterior estudio.
En. cambio, Robert H. Connery y Richard H. Leach, en su
excelente libro The Federal Government and Metropolitan Areas,
se pronuncian resueltamente en contra de la creacin de un Departamento federal semejante, por entender que es mucho menos
importante quin ha de ejecutar una poltica que la determinacin
de en qu ha de consistir esa poltica. Y a juicio de dichos autores, lo que precisamente falta en los Estados Unidos es una
poltica clara y firme respecto de los problemas metropolitanos, y

380

LUIS JORDANA DE POZAS

para prepararla les parece ms necesaria una oficina que dependa del Presidente que un nuevo Departamento del Gobierno.
2.

INGLATERRA.

Es Inglaterra el pas al que probablemente habra de otorgarse

la primaca en orden a la planificacin y al Urbanismo, por la

sencilla razn de la enorme densidad de poblacin, de la limitacin de su suelo y de la existencia del que pudiramos llamar prototipo de metrpolis. Me refiero a la Inglaterra propiamente dicha, puesto que el caso de Escocia y de la misma Gales son completamente distintos. Aun cuando en los ltimos aos el portentoso desarrollo urbano de los Estados Unidos y su potencialidad
econmica y de investigacin les haya hecho ocupar el primer
puesto en algunos aspectos, la primaca inglesa sigue subsistiendo, a mi juicio, en cuanto a la legislacin y a la accin administrativa respecto de los problemas metropolitanos.
Ebenezer Howard, con su discutida tesis de las ciudades-jardn (Garden Cites ot tomorrow), y la Fabian 8OCietY9 particularmente en las pginas clarividentes de su destacado miembro
H. G. Wells, plantean a principios de este siglo el fenmeno del
crecimiento urbano y los principales problemas urbansticos y
administrativos de que es origen y sugieren algunas de las soluciones que ms en boga se encuentran hoy.
Respecto del tema concreto de las reas metropolitanas, es imprescindible recordar las obras de Heriberto G. Wells, A Paper on
Administrative Areas, ledo ante dicha Sociedad en 1902, cuyas
ideas principales encontramos ampliadas en otras obras del autor (Anticirpatwns y MankVnd in the Making), as como en sus
conocidas novelas de lo que hoy se denomina ciencia-ficcin.
Fue l el primero en destacar como hecho esencial de los problemas aludidos no tanto el crecimiento de las ciudades como el
fenmeno de la deslocaJ,izacin, resultante, en cuanto a los hombres y a sus intereses, de la necesidad cotidiana de trasladarse
a otro lugar del de su vecindad, de manera que una mayora de
ellos viven en un Municipio, trabajan en otro y se divierten y
compran en un tercero. Ahora bien, como la organizacin local
inglesa est basada en las necesidades y condiciones de un gnero
de vida que ha desaparecido, la consecuencia es que todos los

LAS REAS METROPOLITANAS EN ESPA~A y

EN' EL EXTRA~JERO

381

entes locales existentes, desde la parroquia al condado, son-por

excesivamente pequeos-inadecuados e ineficaces, adems de carecer de todo carcter representativo.
Desde aquella remota fecha la preocupacin, los estudios, las
investigaciones, las leyes y la accin administrativa inglesa en
el campo de que tratamos han sido continuos e intensos. Uno de
sus grandes mritos ha sido la consideracin conjunta del urbanismo y del ruralismo (Town and Gountry Planning). El planeamiento se ha extendido a la totalidad del rea nacional (N ational Survey), concretado en Planes regionales (Regwnal Planning). La vivienda ha sido la gran preocupacin de todos los Gobiernos y Parlamentos. El Urbanismo cuenta con tcnicos y realizaciones del ms alto inters. Las enormes destrucciones de la
ltima guerra mundial y la experiencia de los gravsimos inconvenientes de aglomeraciones tan gigantescas como la de Londres
informaron la nueva poltica, con interesantes ensayos de frenar
el crecimiento urbano y procurar la descongestin de las metrpolis ya formadas. La Ley de Nuevas Ciudades de 1946 (a la aplicacin y divulgacin de la cual dedic sus ltimos aos lord Beveridge) y la del Desarrollo de Ciudades (Town Development
Act, 1952) han sido las principales manifestaciones de dicha poltica en el orden jurdico.
En cuanto al problema concreto de las reas o demarcaciones,
las leyes del siglo pasado sobre Rgimen local, con la creacin de
los distritos rurales y urbanos; la creacin de los burgos-condados, que acumulan las facultades de las ciudades y de los condados administrativos, y la ampliacin de las atribuciones de los
Consejos de Condado, haban dado un paso que pareci de gigante en la direccin de ampliar la base territorial de los entes
locales. La parroquia desapareci en lo urbano y qued muy disminuida en lo rural. Y para Londres se adopt resueltamente el
nivel de condado, con una subdivisin muy artificial en burgos
metropolitanos. Sin embargo, es opinin general la de que la organizacin local inglesa se halla hoy completamente desbordada
por el crecimiento de las ciudades, que se han extendido fuera
de sus lmites y que, frecuentemente, ocupan territorios de varios
condados. Siguiendo la propuesta de varias Comisiones parlamentarias, se ha hecho ms flexible la legislacin sobre modificacin de demarcaciones administrativas y se han llevado a cabo

382

LUIS JORDANA DE POZAS

muchas anexiones, pero ello no ha trado ms que un alivio a

ciertas situaciones concretas. En otros, muchos casos se ha apelado a la creacin de organismos o autoridades ad hae, con las
complicaciones de coordinacin derivadas de esta poltica.
Un buen cuadro de la situacin presente es el que describe, apuntando soluciones, la obra de Peter Self Los problemas
del crecimiento urbano y su tratamiento actual en Gram Bretaa, cuya traduccin castellana lleva un valioso prlogo de nuestro compaero Manuel Prez Olea, al que debemos una fecunda
labor original y de divulgacin sobre temas urbansticos y de
Administracin local.
3.

ALEMANIA.

Bien sabido es que, en determinadas regiones alemanas, se ha

producido con intensidad y caractersticas semejantes a las de
otros pases fuertemente industrializados, el contraste entre las
zonas de concentracin, densamente pobladas, y las zonas rurales,
en las que predomina la agricultura.
Esta situacin exige una poltica de planeamiento orientada
al futuro y una reforma orgnica administrativa que conduzca a
la eficaz solucin de los problemas planteados, poltica que cuenta con una larga tradicin que, por ejemplo, en lo relativo a la
poltica del suelo, se consider como ejemplar en el perodo anterior a la primera guerra mundial y que, en ciertos aspectos, fue
generalizada, unificada e impulsada entre ambas guerras mundiales. La unificacin lleg a ser completa en el terreno de la
Administracin local con el Estatuto municipal de 30 de enero
de 1935 y otra serie de disposiciones legales del mismo perodo.
En cierto modo, la secesin de la Alemania oriental y de otros
territorios germanos, as como la nueva Constitucin federal, han
truncado la evolucin de la indicada poltica y pueden considerarse como un retroceso que algunos autores han calificado de
trgico. En efecto, con arreglo a la nueva Constitucin alemana,
la competencia legislativa para la ordenacin del rgimen local
y de la poltica del suelo corresponde a los Lander y ha conducido, inevitablemente, a una pluralidad de legislaciones muy
distintas. Ello origina grandes dificultades para resolver, con la
misma generalidad con que se presentan, los problemas derivados de la concentracin demogrfica. Salvadas muchas dife-

LAS REAS METROPOLITANAS EN ESPAA Y EN EL EXTRANJERO

385

rencias, la situacin alemana en este orden presenta facetas semejantes a las que se observan en los Estados Unidos y a que antes nos hemos referido.
Como ocurre en Norteamrica, existe en Alemania el convencimiento de que la accin de planificacin y ordenamiento del
territorio debera ser propia de la competencia federal. Despus
de un largo perodo de preparacin y formulacin de proyectos,
esta tendencia ha encarnado en la Ley de Ordenacin del territorio de 8 de abril de 1965, que seala los fines objetivos de esta
ordenacin a que ha de atenerse la legislacin y accin de los
Ltinder y del Estado federal. Los tratadistas ms autorizados,
las Uniones de Ciudades, de tanta influencia y vigor, as como
estadistas y polticos prestigiosos, estn ,en favor del robustecimiento de la accin federal, por lo que es de esperar que el sentido de la evolucin legislativa se oriente en esa direccin.
En cuanto a la repercusin de las nuevas condiciones dimanantes de la concentracin urbana, que son las mismas sealadas en otros pases, se reconoce la inadecuacin y desbordamiento de los entes locales en sus diversos niveles. Frente a 50 metrpolis de ms de 100.000 habitantes, en las que vive el 33 por 100
de la poblacin total, existen 11.028 Municipios de menos de 500
almas, que agrupan solamente el 6 por 100 del censo federal y que
carecen de capacidad y de medios para los servicios ms esenciales. A su vez, las ciudades rebasan los lmites de su propio territorio y sus rganos tampoco pueden hacer frente con eficacia
a la satisfaccin de las necesidades generales de toda clase. Los
remedios propugnados se asemejan a los propuestos o parcialmente puestos en vigor en otros pases, destacando entre ellos
la unin de ciudades (Stadtunion), concebida como una entidad
territorial, y la institucionalizacin de las regiones. El caso de
Berln ofrece caractersticas especiales de que nos es imposible
ocuparnos ahora.
4.

FRANCIA.

Como demuestran las estadsticas y corrobora la observacin

directa del simple viajero, Francia ha logrado una relativa estabilizacin en orden a sus movimientos demogrficos y a la concentracin urbana, que contrasta con las realidades de los Estados vecinos, incluido el nuestro. Esa circunstancia, unida a la

384

LUIS JORDANA DE POZAS

tradicional fuerza e indudable eficacia de su Administracin, explican las diferentes caractersticas del tratamiento de los problemas objeto de nuestro estudio. No obstante, tambin se da en
ella el crecimiento de las ciudades a expensas de las zonas agrcolas y, como en otros pases, Pars, su capital, plantea cuestiones sumamente controvertidas sobre su expansin y su rgimen
futuro.
La reciente publicacin por la Secretara General Tcnica del
Ministerio de la Gobernacin de un estudio de primera mano
sobre El desarrollo econmico-social y la reforma de la Administracin perifrica francesa, debido a los seores Romero Navarro y Snchez-Pinto, nos permite ceder a las exigencias del
reloj, ya que seguramen~e lo conocis todos.
A mi juicio, han sido dos las causas principales de la reforma
que acabo de nombrar: la prctica inexistencia de una organizacin administrativa para el desarrollo econmico-social y la insuficiencia de las unidades territoriales clsicas. En lo concerniente
a la aglomeracin parisiense, encontramos los mismos problemas
de todas las grandes metrpolis. Las principales disposiciones en
que se han concretado las reformas son el Plan de desarrollo, precedido de los de ordenacin (amnagem..ent) parcial del territorio
y acompaado, despus, del segundo Plan, de la generalizacin de
dicho ordenamiento; las Ordenanzas de 5 de enero y 4 de febrero de 1959, que crearon, respectivamente, los distritos urbanos y el Distrito de Pars; el Decreto de 14 de marzo de 1964 y
su Instruccin del 26 de igual mes y ao de reforma de la Administracin departamental, y, finalmente, los Decretos de 14 de
marzo de 1964, que organizaron las Prefecturas de Regin y las
Comisiones de desarrollo econmico regional, completados por
sus correlativas instrucciones.
Ninguna de estas reformas introduce modificaciones en cuanto a las entidades locales preexistentes, ya que el distrito urbano
y, en menor medida, el de Pars no crean una nueva Administracin territorial, sino que se basan en la idea de la asociacin legal o de la agrupacin forzosa para servicios comunes, que
tena su antecedente en los Sindicatos de Municipios de la Ley
de 1884. Fundamentalmente, el eje de la reforma est en el juego de una mayor intervencin del Estado en los asuntos econmicos, una desconcentracin de poderes en los Prefectos y, so-

LAS REAS METROPOLITANAS EN ESPAl'il'A y

D85

EN EL EXTRANJERO

bre todo, en la creacin de los Prefectos regionales y de las Comisiones de desarrollo econmico regional. El Prefecto regional
es el del Departamento en donde se encuentra la cabecera de la
regin, el cual preside una Conferencia administrativa regional, formada por los Prefectos de los otros Departamentos agrupados y algunos funcionarios de servicios econmicos o financieros. Las Comisiones de desarrollo econmico regional estn
integradas en su cuarta parte por miembros de los Consejos generales de los Departamentos agrupados, por Alcaldes designados
por dichos Consejos y por el Alcalde de la cabecera de la regin;
en su mitad, por las Cmaras oficiales de comercio, agricultura e
industria; y en el resto, por expertos nombrados por el Primer
Ministro. Expresamente se declara que las nuevas estructuras
econmicas regionales no entraan la creacin de un nuevo escaln administrativo ni la creacin de una colectividad descentralizada y dotada de patrimonio y presupuesto propios.
Finalmente, el Distrito de Pars, creado por una Ordenanza de
4 de febrero de 1959, que completan un buen nmero de disposiciones, responde tambin a la idea regional y persigue la asociacin de las entidades locales existentes en ella (incluidos los
Departamentos) y la integracin de los rganos ud hoo a cargo de
los cuales corra el Plan de ordenacin del territorio de la regin
parisiense, los de urbanismo y la ejecucin de una serie de disposiciones relativas a servicios, como transportes, mercados, asistencia pblica y otros. Ultimamente, con la aprobacin de la
Ley de 10 de julio de 1964 sobre la regin de Pars, se ha dado
una base ms firme a la reforma.
Como era de presumir, la indicada reforma, que est en pleno
desarrollo, tropieza con muchas resistencias y crticas. Un buen.
botn de muestra es la conferencia pronunciada el 3 de diciembre de 1964 por el Presidente del Consejo Municipal de Pars, Jean
Legaret, con el ttulo Paris au 2000, apasionadamente dirigida
contra los inspiradores y rectores del Plan y de las instituciones
encargadas de ejecutarlos. Sus primeras palabras, tomadas de Vctor Hugo, fueron stas: En Pars, el vandalismo florece y prospera ante nuestros ojos. El vandalismo es arquitecto..., es profesor..., pertenece al Instituto...

25

~86

LUIS JORDANA DE POZAS

5.

ITALIA y

OTROS PASES.

Ningn otro pas ha superado a Italia en cuanto a la antigedad, belleza e influencia de sus ciudades. Su bimilenaria civilizacin urbana es un factor que pesa mucho en la problemtica que
estamos examinando y que le confiere inters y caractersticas
especiales. Italia, en varias de sus regiones, ofrece una gran
densidad de poblacin, que se ha industrializado hasta el punto de
rivalizar, muchas veces con xito, en el mercado mundial, con 16s
pases centroeuropeos o los anglosajones y en el que, por consigUiente, ha aparecido tambin la moderna metrpoli y su cohorte
de angustiosos problemas. Una buena exposicin de los mismos
es la que se encuentra en el libro de Alberto Aquarone, Grandi
cittd e aree metropolitane in Italia) editado por la Universidad
de Bolonia en 1961.
Italia cuenta, entre el gran nmero de sus. ciudades, con algunas como Roma, Miln, Turn, Gnova y Npoles, qu.e acusan
un crecimiento considerable anual, que va desde el 11 J?or 1.000
de Gnova al 39 por 1.000 de Turn. Las cifras reales para algunas
de ellas son mucho mayores, porque los indicados porcentajes se
refieren propiamente a sus trminos municipales y no toman en
cuenta la zona de Influencia, para la que ya se ha introducido en
la literatura la expresin de rea metropolitana. El gran atractivo de los distritos cntricos, el nmero de automviles (en constante aumento, pero todava en proporcin inferior a la de otras
ciudades extranjeras) y otras circunstancias, aminoran en las
metrpolis italianas algunos de los rasgos ms destacados en las
de los pases anglosajones, como el de la tendencia a habitar en
lugares distantes de aquel en donde se trabaja; pero otras consecuencias de la concentracin urbana se dan all en forma semejante.
Se seala con insistencia el fetichismo de la uniformidad y el
evidente desfasamiento que presenta la organizacin municipal,
ms an que en lo referente al territorio, por lo que respecta a
su incapacidad para una accin eficaz en punto al planeamiento,
a la urbanizacin y a los grandes servicios pblicos. Sin embargo,
aun cuando abundan los estudios, las propuestas y los proyectos
de reforma, no parece que se haya llegado a: crear en la opinin pblica y en los medios gubernamentales y parlamentarios,

LAS REAS METROPOLITANAS EN ESPA!XA

EN EL EXTRANJERO

387

la suficiente preocupacin por el problema. Al menos, las reformas iniciadas parecen responder ms bien a directivas meramente polticas. Tal es el caso de la organizacin de las regiones.
Otros pases hay, como los del Benelux, Suecia, la U. R. S. S.
y varios hispanoamericanos, en los que podran recogerse experiencias y reformas interesantes respecto de las reas metropolitanas, pero es ya hora de que pasemos a discurrir sobre el segundo de los temas comprendidos en el de esta Conferencia.
IV.

LAS AREAS METROPOLITANAS EN ESPAA

1.

LA REALIDAD ESPAOLA.

Hasta muy recientemente, en que se introdujo en.tre nosotros

la expresin rea metropolitana, venanse utilizando como sinnimas las de zona de influencia o la de comarca urbana. Esta
ltima se conjugaba con la de comarca rura1. An ahora, la legislacin vigente utiliza una u otra de las citadas denominaciones. En publicaciones de Geografa o de Estadstica se ha usado
alternativamente a la de comarca la palabra regin. Recurdese,
por ejemplo, la obra de Dantn Cereceda, Las Regiones naturales
de Espaa, que contina teniendo un gran valor.
El estudio y determinacin de las comarcas espaolas se halla
ntimamente relacionado con la divisin judicial, que tiene antecedentes histricos, pero que data de la Ley adicional a la Orgnica del Poder judicial, promulgada en 1882. Por regla general,
los partidos judiciales coinciden con las comarcas naturales, resultantes de la hidrografa y relieve orogrfico de la Pennsula,
de las comunicaciones y de la distribucin en ncleos de poblacin de los habitantes. En 1965 los partidos judiciales eran 579,
de los cuales 146 se encontraban situados eri capitales de Provincia, por lo que-reduciendo estos ltimos al nmero de capitalesresultaban 483 poblaciones cabezas de partido.
Despus de muchos proyectos de reforma, como los intentados
por los Reales Decretos de 16 de julio de 1892, 29 de agosto de
1893 y 21 de junio de 1926, por Orden de 25 de mayo de 1954 se
nombr una Comisin encargada de redactar un anteproyecto de
nueva demarcacin judicial. Al elevar su propuesta, a fines de
1960, la Comisin se refera a las resistencias de orden local que

388

LUIS JORDANA DE POZAS

'haban impedido hasta entonces toda reforma y afirmaba que la

actual demarcacin resultaba anacrnica, tanto por el desarrollo
industrial y demogrfico como por el extraordinario cambio sufrido por las vas y medios de comunicacin. Su propuesta definitiva
era la de una demarcacin que comprende 507 partidos judiciales,
de los que 178 estn situados en capitales de Provincia y 329 fuera
de ellas. Por tanto, el nmero de cabezas de partido propuestas
resultaba ser de 379 en, toda Espaa. La propuesta fue aprobada
con algunas modificaciones por Decreto de 11 de noviembre de
1965 y, a mi juicio, suministra un antecedente de inters para la
determinacin de las comarcas espaolas.
El Instituto Nacional de Estadstica, las publicaciones del
cual merecen ser mucho ms conocidas y utilizadas de lo que
suelen, viene dedicando especial atencin a las denomin~das comarcas naturales en las Reseas estadsticas, dedicadas a cada
Provincia, pero todava no han aparecido los volmenes correspondientes a algunas de ellas.
Otro Departamento ministerial, ,el de la Gobernacin, ha procedido recientsimamente al estudio de la delimitacin comarcal sobre la base de los datos reunidos por los Negociados de Planificacin y Programacin de los Gobiernos civiles con arreglo a
las directivas uniformes del Ministerio (Instruccin 910/01, de
1962). En el volumen titulado Las Provincias y sus Comarcas.
Estudio sobre delimitacin comarcal en las Provincias espaolas
acaba de editar la Secretara General Tcnica de dicho Ministerio
los resultados del estudio Provincia por Provincia, con mencin
para cada una de las comarcas que comprende, de su nombre y
capitalidad o cabecera, el nmero de Municipios integrados en
cada comarca, su nmero de habitantes y la superficie en kilmetros cuadrados. Previamente se insertan los criterios seguidos
para la delimitacin comarcal y la eleccin de cabecera y se justifica la utilidad del estudio por la realidad obvia de las que se
denominan reas comarcales infraprovinciales y su utilidad
como marco idneo para la planificacin y programacin provincial de obras y servicios de inters local y para constituir la base
de una administracin perifrica de carcter delegado. Completa
el estudio un croquis de las comarcas de cada Provincia y un
mapa de Espaa con la divisin comarcal resultante. No se insertan cuadros o resmenes generales, por lo que las cifras que a

LAS REAS METROPOLITANAS EN ESPAA Y EN EL EXTRANJERO

589

continuacin menciono van con la expresa reserva de los errores

que haya podido cometer al resumirlas.
Segn este trabajo, que merece nuestra felicitacin, el nmero total de comarcas delimitadas es de 466, muy ~proximado al
de 483 de las cabezas de partido judicial en la divisin recientemente reformada y superior en 87 al de las respetadas en la
nueva divisin judicial.
Segn la cifra de poblacin, que es la del censo rectif~cado en.
diciembre de 1963, son 67 las comarcas de ms de 100.000 habitantes y cuatro las de ms de 90.000 y menos de 100.000 habitantes. De esas 71 comarcas de ms de 90.000 habitantes hay:
56 de menos de 250.000 habitantes.
10 de ms de 250.000 y menos de 500.000. habitantes, que son
Badajoz, Cdiz, Ecija, Hospitalet-San Feli, Jerez de la
Frontera, Mallorca, Mlaga, Murcia, Tarrasa-Sabadell y
Zaragoza.
3 de ms de 500.000 y menos de 1.000.000, que son Bilbao,
Sevilla y Valencia; y
2 de ms de 1.000.000 de habitantes, que son Barcelona y
Madrid.

Es de notar que existen diez Provincias en las cuales no se

encuentra ninguna comarca de poblacin superior a 90.000 habitantes, que son las de Avila, Cuenca, Gerona, Huesca, Lugo,
Orense, Segovia, Soria, Teruel y Zamora.
Up. tercer Ministerio, el de la Vivienda, acaba de publicar
un estudio del ms alto inters: Areas metropolitOlnas de Espama
en 1960} preparado por su Direccin General de Urbanismo. En
esta publicacin se enumeran 26 reas metropolitanas, respecto
de cada una de las cuales 'se mencionan los Municipios que contiene, la poblacin de cada uno en los censos de 1930, 1950 Y 1960;
el ndice de crecimiento, la extensin del rea y la densidad de
poblacin, acompaando estos datos de un mapa del rea, precedidos de unas consideraciones y de un resumen general. Se
trata de una aportacin imprescindible para el tema que estamos
desarrollando.
En este trabajo se ha partido del concepto de rea metropo.litana del profesor Davis, de la Universidad de California, adap-

390

LUISJORDANA DE POZAS

tado a las exigencias espaolas. En esencia, los factores que entran en ese concepto. son los siguientes:
Una ciudad central de 50.000 o ms habitantes.
Una zona de vinculacin econmica y social a dicha ciudad expresada en:
a) Una densidad demogrfica municipal mnima de 100
habitantes por Km2
b) Un ndice de crecimiento municipal mlnlmo en los
treinta aos (1930-60) del 152 por 10q, o bien una
densidad demogrfica municipal mnima de 700 o ms
habitantes por Km2
3. Una poblacin mnima en el rea de 100.000 habitantes.
4. Que los Municipios comprendidos formen con el territorio
del Municipio principal un rea continua.

1.
2.

Se incluyen, sin embargo, en el rea los Municipios que, no

cumpliendo las condiciones sealadas en el apartado 2, queden
totalmente envueltos dentr.o de los territorios incorporados a un
rea metropolitana.
Finalmente, las delimitaciones comprenden siempre trminos
municipales completos.
Las 26 reas metropolitanas que resultan de aplicar estos
criterios a la Espaa de 1960 se distribuyen en tres grupos:
1. o De ms de 2.000.000 de habitantes, formado por Madrid
y Barcelona.
2. De ms de 300.000 y menos de 1.000.000 de habitantes:
Valencia, Sevilla, Bilbao, Zaragoza y Mlaga; y
3. Las de poblac~n inferior a 300.000 y superior a 100.000
habitantes, en el que se encuentran Oviedo, Murcia, San Sebastin, Alicante, Las Palmas, Gijn, Santa Cruz de Tenerife, Crdoba, Jerez de la Frontera, Granada, La Corua, Cdiz, Palma de
Mallorca, Valladolid, Vigo, Cartagena, Badajoz, Santander y Pamplona.
Tomadas en su conjunto, estas reas metropolitanas suman
una poblacin total de 10.606.288 habitantes, equivalente al 34,85
por 100 de la poblacin de Espaa y al 61,62 por 100 de la poblacin urbana, es decir, de la censada en Municipios de 10.000
o ms habitantes. Entre ellas, la de mayor ndice de crecimiento
0

LAS REAS METROPOLITANAS EN ESPA~A y

EN EL EXTRANJERO

391

<en el ltimo decenio es Bilbao (143,09), seguido de Madrid

(138,50) y Pamplona (134,94).
2.

DOCTRINA E INFORMACIN.

A partir del movimiento municipalista que, en el orden legislativo, se manifest con el proyecto Maura de 1907 y los Estatut9s
. municipal y provincial de Calvo Sotelo en 1924 y 1925, Espaa
es uno de los pases en que los problemas del Rgimen y la Administracin locales son objeto de mayor nmero de estudios, de
congresos, de cursos y de publicaciones. Muchos de ellos se han
dedicado a la concentracin urbana y a los problemas que origina. El crecimiento demogrfico, la emigracin de las zonas rurales a las ciudades, el acelerado crecimiento de un buen nmero de ciudades, el aumento del nmero de vehculos y otros
factores tpicos del desarrollo urbano se han manifestado o acentuado a partir del trmirto de la guerra de 1936-39. Los problemas
resultantes han llamado la atencin de los Poderes pblicos, que
han tenido que organizar servicios estadsticos y de informacin
y dictar las disposiciones pertinentes para procurar plantearlos y
resolverlos. Lo mismo ha ocurrido con las instituciones docentes
y con otras nuevamente creadas. El Urbanismo, en todas sus variadas manifestaciones, se ha desarrollado extraordinariamente.
Una consecuencia de la evolucin indicada es la produccin bibliogrfica espaola sobre los temas que tratamos, que, sin hiPr~ole, ocupa uno de los primeros lugares en Europa. Una plyade
de profesores, de polticos, de tcnicos y de funcionarios colaboran en revistas especializadas o publican constantemente libros
dedicados al Urbanismo, al Derecho, a los aspectos sociales y econmicos del desarrollo urbano y a otros aspectos conexos con l.
y aunque no sea propio de una conferencia la mencin circunstanciada de la bibliografa relacionada con el asunto desarrollado,
s que es justo y til mencionar los servicios e instituciones principales desde el punto de vista de su edicin, tanto ms cuanto
que varios de ellos son recientes. Quede, sin embargo, entendido
que se trata de un simple recuerdo, que :n0 tiene carcter exhaustivo y que no pretende expresar juicios de valoracin que habran
de ser, indudablemente, elogiosos.
Es una obligacin, a la que gustosos deferimos, citar prime-

392

LUIS JORDANA DE POZAS

ramente.la obra llevada a cabo por el Instituto de Estudios de

Administracin Local, organizador de este Ciclo de Conferencias.
Su Escuela de Administracin, los cursos formativos en materia de Administracin local y de Urbanismo, su Revista de Estudios de la Vida Local, la organizacin de congresos y asambleas
como el Primero Iberoamericano de Municipios y, finalmente, la
serie importantsima de sus publicaciones, forman un conjunto
impresionante.
En otro sector de mxima influencia, por dirigirse a los medios universitarios y polticos del pas, se encuentra el Instituto
de Estudios Polticos. Son de todos conocidas, entre Sus numerosas revistas, la de Administracin Pblica, considerada como
una de las ms. prestigiosas del mundo sobre la materia, y entre
las obras que edita, las que componen la serie de Estudios de
Administracin.
Este Instituto, en conexin con la Se~retara General del Movimiento y el Instituto de Estudios Castillo de Pescola, viene
celebrando desde el ao 1960 en esta ciudad cursos anuales sobre
Problemas polticos de la vida loca!, en los que se han pronunciado casi un centenar de conferencias y seminarios muchos de
los cuales desarrollan temas de Urbanismo y Rgimen local referentes a las concentraciones urbanas y que han sido recogidos
en los seis volmenes hasta ahora publicados.
El Instituto Nacional de Estadstica viene dedicando atencin
creciente a la recopilacin e interpretacin de hechos y estadsticas bsicas para cuanto se proyecte o haga en relacin con el
fenmeno metropolitano y, en general, con la vida local.
Despus de la acertada reforma del Boletn Oficial del Estado,
la Presidencia del Gobierno lo ha convertido en un centro de ediciones oficiales y de estudios de inexcusable consulta. Los. cuidados textos legislativos, la revista Documentacin Administrativa,
la serie de sus publicaciones administrativas y econmicas, de
las que forman parte el Plan de Desarrollo y las monografas referentes a sus diferentes captulos, suministran elementos muy importantes para el tema que nos ocupa.
El acierto que represent la creacin de las Secretar3$ Generales T~nicas de los Ministerios resulta acreditado por la labor
que en esta materia vienen llevando a cabo las de los Ministerios
de la Vivienda y de la Gobernacin. Nos hemos referido anterior-

LAS REAS METROPOLITANAS EN ESPA~A y

EN EL EXTRANJERO

395

mente a varias de las obras que esta ltima ha editado en su

Coleccin de Estudios, muchas de las cuales hacen referencia a
las cuestiones suscitadas por las reas metropolitana:s y la problemtica de la divisin territorial. Conocedores de la ingente labor de
investigacin y acopio de antecedentes y de estudios de la realidad espaola que se' viene llevando a cabo por los Gobiernos civiles bajo la direccin de la Secretara citada, hemos de hacer votos
. para que continen hacindose pblicos los importantes estudios
que sobre esos datos se estn efectuando.
De gran volumen y extraordinario inters es la documentacin
que viene ofreciendo al pblico sobre Temas de Urbanismo y
Vivienda la Secretara General Tcnica del Ministerio. En los
muchos centenares de documentos que integran las diversas series de la coleccin, han aparecido excelentes resmenes de obras
extranjeras sobre la materia, traducciones y glosas de los textos
legales vigentes en otros pases, informes oficiales y trabajos originales. La misma Secre.tara edita, con el rtulo general de Conferencias y Discursos, una coleccin de monografas en las que
se contienen algunas debidas a Serrano Guirado, Prez Olea, Tras
Bertrn y Clavero Arvalo, estrechamente relacionadas con las
reas metropolitanas.
El Instituto de Cultura Hispnica, dentro de su amplsimo
. campo de accin, ha dedicado algunas de las reuniones celebradas
bajo su patrocinio, y de los artculos y volmenes publicados en
sus revistas y series bibliogrficas, a temas relacionados con las
grandes ciudades iberoamericanas y sus problemas.
Todas las instituciones mencionadas y algunas otras, como el
Centro de Formacin y Perfeccionamiento de Funcionarios de
Alcal de Henares, tienen nutridas bibliotecas pblicas, utilsimas
para los investigadores de la materia que tratamos.
Finalmente hay que aadir a cuanto va dicho el recuerdo de
la accin de las Corporaciones locales y de las instituciones de
estudios por ellos fundadas y la que, rebasando su mbito profesional, llevan a cabo los Colegios Oficiales de Secretarios, Interventores y Depositarios de Administracin Local en su interesante Boletn y en los cursos y asambleas que renen y' publican.
Entre las Corporaciones locales, es de toda justicia destacar
las publicaciones de la Diputacin Provincial de Barcelona y de
los Ayuntamientos de Madrid y Barcelona, as como las del Insti-

694

LUIS JORDANA DE POZAS

tutb de Estudios Madrileos y el Instituto de Estudios Sociales

de Barcelona, que celebr recientemente la Primera Semana Internacional de la Provincia, en la que se han tratado cuestiones
muy relacionadas con la problemtica metropolita:na.
3.

LA

LEGISLACIN.

Uno de los pocos pases que ha introducido en su legislacin

la frase rea metropolitana, no como definicin de un concepto
estadstico, sino para denominar y regular un territorio delimitado, es Espaa. Hasta el momento, sin embargo, tal expresin
solamente se ha utilizado en un caso concreto: el rea metropolitana de Madrid. Otras expresiones anteriormente utilizadas
por nuestro Derecho positivo para designar conceptos semejantes han sido: la aplicacin del adjetivo gran, antepuesto a la
urbe cabecera del rea (<<Gran Bilbao, Gran Valencia, etc.);
la de zona de influencia y, finalmente, la ele comarca.
La Ley del Suelo y Ordenacin urbana de 12 de mayo de 1956
prev la cuestin en su artculo 25, cuyo prrafo primero dispone que si las necesidades urbansticas de un Munici:pio aconsejaren la extensin de su zona de influencia a otro u otros, en
defecto de acuerdo de las Corporaciones, la Comisin de Urbanismo podr disponer la formacin de un Plan de conjunto. Este
precepto se declara aplicable por el prrafo segundo cuando con. viniere ordenar urbansticamente alguna comarca.
Las diversas leyes de ordenacin urbana suelen referirse al
nombre de la capital Y a su comarca; as, por ejemplo, la Ley
de 18 de diciembre de 1946, de Ordenacin urbana de Valencia
. Y su comarca. El rgimen especial aprobado para la ciudad de
Barcelona por el Decreto de 23 de mayo de 1960 mantiene la
denominacin de comarca que figuraba en la Ley de 3 de diciembre de 1953.
Las denominaciones de Gran Bilbao, Gran Valencia, etc.
se utilizaron en las leyes especiates respectivas como nombre de
la Corporacin administrativa encargada de las atribuciones para
el desarrollo y ejecucin del Plan general de urbanizacin respectivo.
Finalmente, la Ley de 2 de diciem~.re de 1963 se refiere al
Area metropolitana de Madrid, siendo curioso que ni en la ex-

LAS REAS METROPOLITANAS EN ESPA~A y

EX EL EXTRANJERO

395

posicin de motivos ni en la presentacin ante las Cortes se razone o justifique el empleo de esta denominacin, nueva en nuestra terminologa jurdico-administrativa.
Dejando aparte ~o referente a las dems comarcas urbanas, respecto de las cuales solamente existen reguladas funciones relativas al planeamiento y ordenacin urbanstica, me detendr brevemente en examinar la regulacin de la comarca de Barcelona
y del Area metropolitana de Madrid, que nos ofrecen las soluciones
hasta ahora aportadas por el Derecho espaol al' problema de las
metrpolis y el territorio.
Ya el genio de Cerd, el ingeniero autor del proyecto de ensanche de la ciudad de Barcelona, aprobado por Real Orden de 7 de
junio de 1859, y al que la gran ciudad mediterrnea debe tanto,
se haba preocupado D:0 solamente de la ciudad, sino de sus alrededores, por lo que el Real Decreto de 31 de mayo de 1860 sujet
.a dicho proyecto las edificaciones comprendidas en la zona a que
se extenda el proyecto en cuestin, con enumeracin expresa de
ocho pueblos que no estaban incluidos en el trmino de la ciudad.
La etapa siguiente fue la de las anexiones: de 1897 a 1921 se
anexionan a Barcelona, entre otros territorios de menor importancia, los trminos de Las Corts, Gracia, San Andrs de Palomar, San Martn de Provensals, Sans, Horta y Sarri. Como sucede ms tarde en Madrid, las anexiones se realizan con grandes
resistencias y producen inconvenientes no pequeos, por lo que
se abandona esta solucin al problema de la inadecuacin notoria de la divisin municipal para las necesidades de una metrpoli.
La doctrina y la subsiguiente accin urbanstica posterior a
1939 se orient resueltamente hacia otras soluciones que mantienen las entidades locales existentes y consisten en frmulas asociativas o en la creacin de rganos ad hao. Es as como se dictan
leyes. de ordenacin urbana de varias capitales, y entre ellas
la de 3 de diciembre de 1953, por la que se aprueba un Plan
que afecta a la ciudad de Barcelona y a otros 27 trminos municipales que forman su comarca y se crea una Comisin de Urbanismo, que preside el Gobernador civil y de la que forman parte
representaciones de las Corporaciones locales afectadas y de los
Departamentos ministeriales interesados en el Plan. Su Comisin

396

LUIS JORDANA DE POZAS

ejecutiva ,estaba presidida por el Alcalde de Barcelona, del que

dependa la Gerencia del Plan, que era ~u rgano ejecutivo.
El rgimen especial otorgado a Barcelona por el Decreto de 23
de mayo de 1960, dado en virtud de la Ley de 7 de noviembre
de 1957, mantuvo la misma delimitacin comarcal yanlogaorganizacin, que ha completado el Reglamento de Organizacin y Administracin municipal de Barcelona, aprobado por Decreto de
3 de diciembre de 1964.
'
La delimitacin comarcal puede ampliarse a los Municipios
limtrofes que se incorporen a la comarca, bien a peticin propia
o por iniciativa de la Comisin de Urbanismo y por acuerdo del
Ministerio de la Gobernacin, previa consulta al .Consejo de
Estado y al Ministerio de la Vivienda.
La competencia de la Comisin de Urbanismo, de propuesta
en lo relativo al Plan, se extiende al desarrollo y ejecucin del
mismo en defecto de los respectivos Ayuntamientos y abarca la
aprobacin de los planes econmicos y el establecimiento de los
servicios pblicos de inters comarcal.
Tqdas las leyes especiales ltimamente dictadas para Barcelo. na se han extendido "tambin a su comarca. As ocurre con la
'de 26 de diciembre de 1957, que regula el Plan de transportes
municipales .e intermunicipales de Barcelona; con el Decreto de
21 de marzo de 1958, que hace extensiva a Barcelona y su comarca la Ley de 13 de noviembre de 1957 aprobando el Plan de
urgencia social para Madrid, y con la de 14 de noviembre de 1958,
de abastecimiento de aguas de Barcelona y su comarca.
En suma, todo hace creer que la solucin comarcal, equivalente
a la de rea metropolitana, ha. dado satisfaccin a los interesados
y abierto un cauce eficaz para las necesidades de la expansin de
la metrpoli barcelonesa.
Las caractersticas de la villa de Madrid son m~y distintas
de las de Barcelona. La pnncipal diferencia es la de su. estructura y alrededores. Mientras Barcelona tiene un casco urbano de
una densidad relativamente equilibrada y se halla en una regin
muy poblada no slo por su industrializacin, sino por sus cultivos intensos, Madrid ocupa una superficie mucho menor, con distritos de enorme densidad de p01:>lacin, al par que el t~rritorio que
la circunda est formado por montes, reales sitios y eriales.
El primer Plan de ensanche de Madrid'se aprob por Real De-

LAS REAS METROPOLITANAS EN ESPA~A y

EN EL EXTRANJERO

397

creto de 19 de julio de 1860- y comprenda una extensin inmediata

al casco urbano y totalmente situada dentro de su trmino. El crecimiento de la cifra de sus habitantes se acentu vertiginosamente
despus de la Guerra de Liberacin, coincidiendo con su industrializacin, muy moderada anteriormente. Al desbordar, como consecuencia de este crecimiento, sus lmites jurisdiccionales, se procedi a la anexin de los Municipios limtrofes de Chamartn de la
Rosa, Canillas, Canillejas, Hortaleza, Barajas, Aravaca, El Pardo, Carabanchel Alto y Bajo, Fuencarral, Vallecas, Viclvaro y
Villaverde, con las dificultades y problemas consecutivos habituales, pero logrando una ampliacin sustancial de 'su trmino
municipal, que pas de 6.675 hectreas que tena en 1948 a 60.708
que mide actualmente. A pesar de ello, en los ltimos aos se
percibe una clara tendencia al aumento de poblacin en una zona
creciente de influencia que llega hasta Alcal de Henares, Aranjuez, Navalcarnero y la Sierra de Guadarrama. Existe un grave
problema de insuficiencia de los medios del Ayuntamiento de
Madrid y otro de desbarajuste y anarqua urbanstica.
Prescindiendo del atractivo tema del planeamiento urbano y
de la descongestin de nuestra capital y circunscribindonos al
tema de nuestra Conferencia, ya excesivamente dilatada, la poltica seguida' ha consistido en aplicar al rgimen del Gran Madrid
el mismo criterio inspirador de la legislacin elaborada anteriormente para Barcelona. Precediendo o completando el Rgimen
especial de Madrid y la Ley del Area metropolitana de 2 de diciembre de 1963, hay que tener en cuenta el Plan general de Ordenacin urbana, aprobado por Ley de 1. de marzo de 1946, y revisado por Decreto de 26 de diciembre' de 1963; la Ley de Transportes de Madrid de 12.de mayo de 1956 y la del Plan de Urgencia social del 13 de noviembre del mismo ao.
El rea metropolitana de Madrid comprende el trmino municipal de la capital y otros 21 enumerados en el artculo 2. de la
Ley, que autoriza la inclusin en ella de otros trminos municipales colindantes de circunstancias anlogas, verificada por Decreto del Gobierno previa audiencia de los Ayuntamientos interesados.
La organizacin consiste en la Comisin de Planeamiento y
Coordinacin del Area, de la que es presidente un delegado del
Gobierno, y vicepresidente, el Alcalde de Madrid, y de la que for-

398

LUIS JORDANA DE POZAS

man parte representantes de la Diputacin provincial y Ayun.

tamientos del rea, de los Ministerios y de otros organismos y
entidades. Funciona en Pleno y en Comisin delegada.
Su competencia es muy amplia y de vario carcter: de propuesta, informe, fomento, orientacin y fisc~lizacin respecto del
Plan general de Ordenacin' y de ejercicio de las facultades que
anteriormente correspondan en materia urbanstica a una serie
de Consejos y Comisiones suprimidos. El artculo 7. de especial trascendencia, le encomienda la tramitacin de expedientes
sobre creacin y dotacin de servicios comunes de carcter muni
cipal, cuand9 los Ayuntamientos no puedan ejecutarlos o tengan inters general, y a la realizacin en el rea de servicios
de inters local que el Estado atiende en el rgimen comn, proponiendo el organismo estatal, provincial o local al que deba encomendarse la ejecucin. De modo expreso se declara (artcu
lo 11) que la ejecucin del Plan general corresponde a los Ayun
tamientos del rea.
Finalmente, se faculta al Ayuntamiento de Madrid para la
creacin de la Gerencia Municipal de Urbanismo que, adems de
la gestin urbanstica en el trmino municipal de Madrid, podr
actuar en los dems del rea previo acuerdo de su Comisin.
Los preceptos de la Ley son susceptibles de desarrollo en direcciones muy variadas, por lo que es pronto para juzgar de la
medida en que constituyan solucin para la serie de problemas
que enumera Prez Olea en una notable conferencia en los Cursos de Pescola (<< Problemas de Madrid ante su Ley especia1~
1964).
0

v.

A MANERA DE CONCLUSIONES

Habris advertido, e incluso padecido a lo largo de esta dila~

tada Conferencia, la enorme extensin del tema y sus infinitas im
plicaciones, muchas de' las cua.les ni siquiera hemos podido apuntar. Aunque no merezcan el nombre de conclusiones, quiz sea
til hacer algunas consideraciones y asertos finales.
1) El fenmeno universal del acelerado crecimiento de las
concentraciones urbanas, q\le se observa tambin en Espaa, ha
creado el problema de la notoria inadecuacin de la organizacin

LAS REAS METROPOLITANAS EN ESPA:r;-A y

EN EL EXTRANJERO

399

local y de la divisin territorial nacidas en circunstancias esencialmente diferentes de las actuales.

2) La reforma urgentemente necesaria de la administracin
de las metrpolis tiene .que conjugarse con la igualmente precisa
de las zonas rurales. Con el buen sentido que le caracterizaba,
mi maestro Gascn y Marn dijo ya en 1954, en el Curso de la
Ctedra de Madrid, celebrado en su Universidad, que si se con.trapone lo urbano y lo rural, lo primero que hay que afirmar es
que el problema del urbanismo tiene que ir .ligado al problema
del ruralismo.
3) Es indudablemente acertado cuanto conduz~a al mejor
estudio y .determinacin de las reas metropolitanas o zonas caracterizadas por la hegemona e influencia de una gran ciudad
sobre el territorio que la circunda.
4) La regulacin de dichas rea~ metropolitanas debe evitar
la pugna y lograr el equilibrio entre las realidades producto de la
Historia y las necesidades presentes y futuras. Sin renunciar
por entero al sistema d anexin, que en ocasiones contina siendo el mejor, ni-excepcionalmente-al de. la creacin de organismos ad hac, es deseable una frmula de asociacin voluntaria
u obligatoria de las entidades locales afectadas y de la posible
transferencia de atribuciones .entre los rganos estatales, pro-'
vinciales y municipales.
5) Tanto en el orden rural como en el urbano; puede ser utilsima la base comarcalpara .superar las insuficiencias de los Municipios de unas u otras caractersticas. En el nivel intermedio,
cabe formular ia misma recomendacin respecto de las circuns'cripciones regionales.
6) Al procurar la superacin de la oposicin frecuente entre
el Urbanismo y la Administracin local conviene tener presente
que sus races son muy profundas.
El urbanista opera con cosas y con cifras. El suelo, las formas
constantes de habitat, las estadsticas, ndices y coeficientes, las
probabilidades y tendencias, todo lo que es susceptible de nmero,
de medida y de previsin. Su fin nico es la eficacia en el logro
de los objetivos predeterminados. El hombre y su libertad son
realmente, si no sus enemigos, s sus estorbadores. El libre albedro amparado por la' ley, la iniciativa particular, la libertad d
residencia y de ocupacin, la moda y la fantasa son ot~os tantos

400

LUIS JORDANA DE POZAS

obstculos que dificultan, perturban y, a veces, llevan al fracaso

los planes ms tcnicos y mejor elaborados.
Ahora bien, el Derecho municipal es la consideracin jurdica
de una realidad inicialmente espontnea, resultante de una mezcla
de libertad y de reglamentacin, con un claro predominio de aqulla. No es, por tanto, extrao que el conflicto se produzca.
Cabalmente, el deber de los juristas es el de encontrar las
frmulas que armonicen la libertad, la igualdad y la eficacia y
ofrecerlas para que el poltico elija la ms conveniente para su
pas, su pueblo y su tiempo.
Hoy no es posible prevenir la despoblacin agraria reviviendo
una forma moderna de servidumbre de la gleba, ni cabe obligar a
los trabajadores a que duerman en la fb,rica o vivan en las inmediaciones de su lugar de trabajo, ni a los comerciantes y artesanos
a que se establezcan en barrios o calles determinadas, ni prohibir
la entrada y residencia en una gran .ciudad de los que buscan empleo, ocasin de lucro o vida grata.
De ah la complejidad del problema de las metrpolis y de
los pequeos Municipios, y de ah tambin la necesidad de colaboracin entre tcnicos, socilogos y juristas, de que el Ciclo de Conferencias que ahora termina es un buen ejemplo.

Clausura del Curso general de Informacin y

del Ciclo de Conferencias sobre Urbanismo
POR

CARLOS RUIZ DEL CASTILLO Y CATALAN DE OCON

Director del Instituto de Estudios de Administracin Local.

El Curso que hoy clausuramos representa en el panorama del Urbanismo espaol una iniciacin, dentro del gnero. Se ha acometido
un estudio de temas generales y de temas especficos, aunque unos y
otros, como corresponde a una iniciacin, no hayan tenido, porque
tampoco era ste el propsito, la estricta articulacin que responde
a una estructura orgnica de conocimientos sistematizados.
Ha quedado abierto un camino fecundo--el del dilogo en la propia interdependencia de los temas que afectan al Urbanismo--y que
invita a la marcha comn de un equipo fraterno que enlaza a la Administracin con la Sociedad, el Municipio y el Estado, a los tcnicos
especialistas y a los hombres procedentes del campo social, imbuidos
de saberes humansticos.
No ha sido un azar el que ha producido las vinculaciones entre la
Administracin local y el Urbanismo. La Escuela Nacional de Administracin ha ensanchado desde hace algunos aos su actividad introduciendo el Urbanismo en sus cuadros docentes y fundiendo en el
binomio de su nomenclatura-Administracin y Estudios Urbanosactividades investigadoras y docentes cuyo enlace estaba impuesto por
la propia sntesis expresada en el ttulo de la Escuela.
26

402

CARWS RUIZ DEL CASTILW y CATALN DE OCN

La Ley fundacional del Instituto enumera entre los cometidos encomendados a la Escuela la ampliacin y especializacin de conocimientos urbansticos de Ingenieros y Arquitectos. El Reglamento de 1941
consignaba que la Escuela organizar por ahora las enseanzas de
Tcnico Urbanista y de Tcnico Auxiliar, pero aada sin perjuicio
de ir organizando las de otras especialidades.
En ejecucin de estos preceptos, han sido diplomados 347 profesionales en tcnicas urbansticas superiores y 53 en tcnica auxiliar,
nmero distribuido entre once y cuatro promociones, respectivamente.
La dualidad Arquitecto-Ingeniero ha sido superada en una labor
de integracin, que ha supuesto organizar Cursos comunes y preparar
materias especiales para cada profesin, y en una colaboracin prefiguradora de la compenetracin entre profesiones y grados exigidos
por la obra conjunta del Urbanismo.
La segunda fase de enseanzas urbansticas en el Instituto significaba la extensin de conocimientos a otros profesionales, pero especficamente a los Secretarios de Administracin local. Con este carcter fueron introducidos elementos de Urbanismo en los Cursos de
habilitacin y en los de perfeccionamiento: los dos sectores de la
actividad docente del Instituto.
Pareci oportuno enfocar la fase de plenitud intensificando las
enseanzas urbansticas, al travs de un Curso especial para el propio
Secretariado, Curso combinado con este Ciclo de Conferencias, a las
cuales ha asistido tambin un pblico ms general, aunque titulado.
De esta -manera, las 22 Conferencias que hoy clausuramos han tenido para los cursillistas un carcter complementario y para el pblico un carcter informativo y orientador.
En el Curso, se ha procurado que las disciplinas estuvieran trabadas respondiendo a una jerarqua de conocimientos y a un orden
estricto de cuestiones. Las Conferencias han servido de proyeccin del
Curso y en ellas podramos distinguir temas que sitan la Urbanstica
en un mbito cultural y temas especiales, que en algn caso han llegado, durante la segunda mitad del Ciclo, a destacar ejemplos de planes parciales, de polgonos y de reas metropolitanas. Han sido objeto
de singular tratamiento los temas relacionados con el suelo, el autntico e indispensable cimiento del Urbanismo, y al que se han dedicado Conferencias sobre el Patrimonio municipal, la Valoracin y varios aspectos del Suelo rstico y del Suelo urbano.

CLAUSURA DEL CURSO Y DEL CICLO DE CONFERENCIAS SOBRE URBANISMO

40b

El coloquio que' ha seguido a la mayor parte de las Conferencias

y que ha representado un contraste directo de opiniones a la vez que
una expresin de dificultades suscitadas por la misma riqueza y complejidad de los temas, ha puesto, en general, de manifiesto el espritu abierto de los interlocutores y la competencia que se acredita
sabiendo preguntar. Pues de igual manera que no puede ser resuelto
un problema mal planteado, tampoco cabe contestacin a preguntas
cuya formulacin no nazca de la nlisma comprensin de los temas y
de una precisa asimilacin de lo que se oye, y odo se escucha con una
atencin que no es meramente pasiva, sino que implica una labor
transformadora en el espritu del oyente.
La recogida de las Conferencias en un volumen, ya en preparacin,
ha de constituir un instrumento que cabr situar entre los ms tiles
que el Urbanismo espaol, a lo largo de su vida, ha forjado.
,El Instituto no puede ni quiere desconocer las transformaciones
legales producidas en los ltimos aos y que han establecido en ciertos aspectos un parntesis de sus actividades institucionales, ya que
muchas de ellas aparecan asumidas por los nuevos rganos creados.
Puntualizamos, no obstante, lo siguiente:
1. 0 Que el porvenir ha de deparar, en virtud de la propia proliferacin de los estudios y las realizaciones del Urbanismo, una mayor
suma de aportaciones, no estorbadas, sino compenetradas en funcin
del propio crecimiento de rganos y funciones.
2. o Que ha cabido al Instituto una labor modesta, pero eficaz, de
Adelantado, la cual ha tenido su expresin en las seis Asambleas urbansticas que se celebraron durante otros tantos aos y fueron determinantes de sendas publicaciones, acogidas con favor por los medios
competentes. A ello se unen los estudios monogrficos del ncleo significativo-significacin que ha sido glosada en este mismo Cursode 20.000 habitantes, en el que se realiza una vida suficiente, y matizada en cada uno de los ncleos por caracteres predominantes: agrcola, industrial, histrico, residencial, etc. Las 14 monografas publicadas y el resumen general, recientemente impreso, entendemos
que ha supuesto una aportacin interesante y original al Urbanismo.
Tres Ciclos de Conferencias sobre ciudades desarrollados en esta Aula
Magna, han venido a equilibrar, con visin moderna de los problemas,
los estudios histricos acometidos por el Seminario de este nombre y
que han producido obras como el Resumen histrico del Urbanismo

404

CARLOS RUIZ DEL CASTILLO Y CATALN DE OCN

en Espaa, los Planos de Indias y las Investigaciones histricas sobre

Madrid.
A todo ello se refiri en su brillante Conferencia de ayer, con
oportuna generosidad, el seor Fernndez-Villa, y ello hara redundante una enumeracin de la labor que en este orden ha logrado eco
en los medios competentes de Espaa y del extranjero.
Sabemos que el Urbanismo y sus tcnicas estn al servicio de las
necesidades humanas y sociales y exigen un planteamiento que abarca
desde la distribucin de la poblacin hasta la organizacin de los
ms sutiles servicios, los cuales, por ser interdependientes en extensin e intensidad, han de relacionarse en una red superadora de las
pequeas limitaciones espaciales. A ell? tiende una ordenacin, que
echamos de menos, y que ha de tener carcter nacional. El ansiado
Plan Nacional de Urbanismo, piedra angular de la Ordenacin urbana-y que habr de estar conectado con el Plan de Desarrollo-, ha
de restablecer el trazado de un orden total en el que todas las colaboraciones estn efectivamente previstas y pa~tadas. No dudamos
de que la realizacin de ese Plan exige una coordinacin que ha de
tener su rgano rector en el Consejo Nacional de Urbanismo, en el
que estn integrados los varios Ministerios y servicios implicados en el
Planeamiento.
En esta labor coordinadora con 'Vistas a una integracin habra
que hacer el balance de las suficiencias y de las deficiencias de tcnicas y de ncleos. Ni el Urbanismo puede reducirse a una tcnica
determinada-la que exige el trazado fsico de la superficie y el de
los servicios del suelo y del subsuelo-, ni cada entidad administrativa puede proveer con sus solos medios a la satisfaccin total de las
propias exigencias. Por ello no sera procedente-ni siquiera posible-enclaustrar en exclusiva organizacin todos los Servicios requeridos por el desarrollo de la vida actual. La organizacin y funcionamiento de los mismos adquiere tendencias expansivas en virtud de su
propia naturaleza.
De aqu otra doble coordinacin indispensable: la de los Planes
municipales, provinciales y comarcales entre s y la de todos ellos con
el Plan Nacional. Coordinacin que, junto a las limitaciones que establezca, redundara en un enriquecimiento de los propios cometidos
de las entidades coordinadas.
As ha de acontecer en el Municipio. l\ls que propugnar una auto-

CLAUSURA DEL CURSO Y DEL CICLO DE CONFERENCIAS SOBRE URBANISMO

405

noma que es frecuentemente verbalista porque no equivale a suficiencia, importa que el Municipio asuma una misin proporcionada a sus
posibilidades y sus medios, unas y otros situados en la proximidad
del inters vecinal. Pero el sentido entraable de comunidad que hace
del Urbanismo una obra eminentemente social slo puede ser vitalizado con los jugos de la Vida local, y en esta labor han de cumplir las
Corporaciones locales la funcin inherente a los elementos que san
irreductibles e insustituibles. Un crecimiento de actividades y de fines,
cualesquiera que sean los medios, y aun cuando no pudiera prestarlos exclusivamente cada entidad local, har necesario que se cuente
con ella y se la incorpore como rgano vivo para cualquier transformacin del medio humano en que est inserta. Son y sern siempre los
Municipios los destinatarios de servicios y progresos, y si la vida
social es una vida nucleada, es precisamente en los ncleos locales,
desde la pequea vecindad hasta las fonnaciones metropolitanas, donde, como el rbol, ha de hundir sus raices el Urbanismo a la vez que
los cobija con sus ramas. Por fortuna y justicia, estas resonancias
municipales se han dejado sentir a lo largo de las Conferencias.
El desarrollo de ellas en un mbito de libertad ha pennitido contrastar criterios que, habiendo sido a veces opuestos, han debido perm~necer equidistantes del tono apologtico y de la crtica negativa.
Pues conviene no perder de vista que no se destruye ms que lo que
se sustituye, que el arte es difcil y la crtica es cmoda, que importa podar y no talar. Este es el genio del bosque y debe serlo el
de la fronda legislativa. Y as es fecundo el dilogo, que aproxima,
y no la disputa, que abre fosos entre los hombres. Slo la voluntad
de dilogo da testimonio de entendimiento. A estos postulados quiere permanecer fiel el Instituto y sabe que buscando estos cauces sirve
a la Administracin y, sirvindola, contribuye a servir a Espaa. Ha
vinculado en su obra a distintas profesiones y quiere facilitar tambin la aproximacin de criterios, de experiencias y de organismos.
Han transcurrido Curso y Conferencias con sentido y pblico de
tono exclusivamente docente que asegura la serenidad, pero en efecto~
de cara al pblico, aunque sin identificar a ste con la galera.

* * *
El conjunto de circunstancias que se han dado en este Curso exigira varias menciones especiales relacionadas con la sabidura de

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CARLOS RUIZ DEL CASTILLO Y CATALN DE PCN

los profesores, con la competencia y el inters del alumnado, con el

eco que ha encontrado en las Corporaciones y en la publicidad y con
la dedicacin administrativa que ha requerido la organizacin. Quiero recoger en manojo florido de gratitud y de esperanza todas las asistencias y todas las cooperaciones y brindar el esfuerzo-el actual y el
que en el futuro pueda emprender el Instituto-a los logros de un
Urbanismo a la escala del hombre y a: la altura de nuestro tiempo.

INDICE
Pgina

La ciudad como forma de utilizacin del suelo y de organizacin

del espacio, por Manuel de Tern Alvarez
El desarrollo regional en el mundo y en Espaa, por Manuel Mar-

9
27

tn Lobo

Crecimiento urbano y desarrollo comunitario, por Jos Mariano

L6pez-Oeperro y Jurado

;................

57

Aspectos demogrficos de la poblacin urbana, por Francisco Qui73

r6s Linares

Problemas especficos del planeamiento municipal. Rackmalizacin

del procedimiento de ejecucin, por Carlos Vizcaino Coloma ...
Defensa del patrimonio histrico-artstico, por Gabriel Alomar Esteve

:...............................................

El trfico y el Urbanismo, por Jos Luis Torraba Llorente

Un ejemplo caracterstico de planeamiento general: la metodologa
de la informacin, anlisis y prognosis; el proyecto, por Fran-

87
113
137
155

cisco Javier de Mesones Cab'ello

Un ejemplo caracterstico de planeamiento parcial, por Fernando

" . .. . . . . .. . . . . .. . .. . .

173

El patrimonio municipal de suelo, por Jos Mara Boque'ra Olivero

Edificacin forzosa, por Narciso de Fuentes Sanchiz
Tcnica de la valoracin del suelo, por Manuel Thomas Arrizabalaga.
Problemas de la tcnica de la valoracin agrcola en relacin con
la Ley del Suelo, por Joaqun Fernndez Crespo ..... ......... ....
El suelo urbano: aspectos econmicos y fiscales, por Juan Antonio

195

de Tern Troyano .................... ,

Lara Pol

223
251

269
285

El planeamiento en las reas metropolitanas, por Emilio Larrodera L6pez

303

El poligono de descongestin de Toledo como primera actuacin

de desarrollo urbanstico del valle del Tajo, por Julio Cano Lasso.
El Derecho urbanstico en relacin con el Municipio, por Juan Jos

323

Fernndez-Villa y Dorbe .... . . . . .. . .. . . . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . .. . .. . . . . .

341

Las reas metropolitanas en Espaa y en el extranjero, por Luis

Jordana de Pozas,

367

Clausura del Curso general de Informacin y del Ciclo de Conferencias sobre Urbanismo, por Carlos Ruiz del Castillo y Cataln
de Oc6n

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ACABOSE DE IMPRIMIR ESTE LIBRO

EN LOS TALLERES GRAFICAS UGUINA, DE MADRID, EL DlA 5 DE ENERO DE 1967, VISPERA DE LA FESTIVIDAD DE LA ADORACION DE LOS
SANTOS REYES

LAUS DEO