25 Años Del Plan CAIF

25 AOS DEL PLAN CAIF
Una mirada en profundidad

a su recorrido programtico e institucional
Una mirada en profundidad a su recorrido programtico e institucional
Glosario de siglas
anep
Administracin Nacional de Educacin Pblica
anong
Asociacin Nacional de Organizaciones

No Gubernamentales
asse
Administradora de Servicios de Salud del Estado
audec
Asociacin Uruguaya de Educacin Catlica
aupi
Asociacin Uruguaya de Proteccin a la Infancia
bid
Banco Interamericano de Desarrollo
bm
Banco Mundial
bps
Banco de Previsin Social
caif
Centros de Atencin a la Infancia y la Familia
ccepi
Consejo Coordinador de Educacin en la Primera Infancia
ceip
Consejo de Educacin Inicial y Primaria (de la anep)
Cenfores Centro de Formacin y Estudios del inau
cepal
Comisin Econmica para Amrica Latina
ces
Consejo de Educacin Secundaria
ciep
Centro de Investigacin y Experiencia Pedaggica
ciesu
Centro de Informaciones y Estudios del Uruguay
cipp
Centro Interdisciplinario de Promocin y Proyectos
claeh
Centro Latinoamericano de Economa Humana
cnd
Corporacin Nacional para el Desarrollo
cnps
Consejo Nacional de Poltica Social
cnps
Consejo Nacional de Polticas Sociales
dgi
Direccin General Impositiva
enia
Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia
fise
Fondo de Inversin Social de Emergencia
flacso
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
giep
Grupo Interdisciplinario de Estudios Psicosociales
iin Instituto Interamericano del Nio
im Intendencia de Montevideo
iname
Instituto Nacional del Menor (actual inau)
inau
Instituto del Nio y el Adolescente del Uruguay
inda
Instituto Nacional de Alimentacin (del mtss)
ine
Instituto Nacional de Estadstica
Infamilia Infancia, Adolescencia y Familia
junasa
Junta Nacional de Salud
mides
Ministerio de Desarrollo Social
msp
mtss
mvotma

nbi
oea
oei
ong
ops
osc
piai
piiaf
pnud
ppi
ruandi
sipi
sirpa
snis
soc
socat
ucc
ucu
unicef
Ministerio de Salud Pblica

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial
y Medio Ambiente
necesidades bsicas insatisfechas
Organizacin de los Estados Americanos
Organizacin de Estados Iberoamericanos
organizaciones no gubernamentales
Organizacin Panamericana de la Salud
organizaciones de la sociedad civil
Programa de Integracin de Asentamientos Irregulares, del
mvotma
Programa Integral de Infancia, Adolescencia y Familia en
Riesgo Social
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
polticas de primera infancia
Red Uruguaya de Apoyo a la Nutricin y el Desarrollo Infantil
Sistema de Informacin Para la Infancia
Sistema DE Responsabilidad Penal Adolescente
Sistema Nacional Integrado de Salud
Servicio de Orientacin y Consulta
Servicio de Orientacin, Consulta y Atencin Territorial
Uruguay Crece Contigo
Universidad Catlica del Uruguay
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
25 aos del Plan CAIF
Introduccin
El Plan caif se inici en 1988 con el objetivo de ofrecer una respuesta de
poltica a la primera infancia y la familia en condiciones de vulnerabilidad mediante el desarrollo de estrategias y metodologas innovadoras.
Al cumplirse 25 aos de su puesta en marcha, se plantea la oportunidad
y pertinencia de ofrecer una mirada sobre su trayectoria como poltica,
las claves de su continuidad y los desafos que se erigen de cara a los
prximos aos.
Con este cometido unicef y pnud, en acuerdo con las autoridades
del inau, impulsaron el estudio cuyos resultados se presentan a continuacin. Asumiendo que el Plan es una de las principales polticas de
atencin a la primera infancia que se llevan adelante en el pas, se entendi oportuno encarar un estudio que [diera] cuenta del proceso de consolidacin, expansin, mejora de la calidad de los servicios en sus planos
programtico e institucional, y de rediseo de la poltica, identificando
recomendaciones para su desarrollo.
En ese marco, el estudio se propuso sistematizar las definiciones polticas y los contenidos programticos que han dado sustento al Plan en
sus diversas etapas, identificar fortalezas, debilidades y desafos que se
enfrentan a mediano plazo. Especficamente intenta responder algunas
preguntas planteadas en el punto de partida: En qu medida puede considerarse que el Plan caif ha estado respaldado por una poltica de Estado? Qu papel han desempeado las evaluaciones realizadas en distintos momentos para mejorar la calidad de las acciones y las modalidades
de intervencin?
Uno de los focos de inters era la aproximacin a dicha trayectoria
desde claves de lectura poltico-institucionales, que se detuvieran en aspectos relativos a la evolucin de la estructura y el arreglo institucional
del Plan, su coordinacin con otras polticas y los nudos y desafos que
se identifican en este sentido para su desarrollo futuro. Este foco se trata
en la segunda parte del estudio.
Para cumplir con los propsitos planteados se trabaj con base en dos
fuentes principales:
a. Identificacin y anlisis de documentos programticos e institucionales relevantes, que comprenden, en particular, las evaluaciones realizadas en diversos momentos de la vida del Plan.
b. Entrevistas a informantes calificados responsables institucionales en diversos perodos de gobierno, miembros de los equipos
tcnicos, de la Secretara Ejecutiva del Plan y de la Divisin Plan
caif del inau y representantes de asociaciones civiles y visitas a
seis centros. Para el estudio de la dimensin poltico-institucional
se entrevist tambin a integrantes de otros organismos que forman parte del Comit Nacional del Plan o con los que se articulan
acciones referidas a la primera infancia.
En el Anexo 1 se incluye un listado de los documentos identificados
y en el Anexo 4 la nmina de las personas que fueron entrevistadas y la
funcin que desempean o desempearon.
La integracin de estos elementos permiti contrastar miradas en una
doble propuesta o ejercicio que implica tanto una lectura retrospectiva
del recorrido de la poltica como y a partir de all una invitacin a
plantear y discutir preguntas, desafos y posibles pasos hacia el escenario futuro del Plan y las polticas orientadas a la atencin a la primera
infancia.
La primera parte, Plan caif. Centros de Atencin a la Infancia y la
Familia. 25 aos abriendo caminos para la atencin a la primera infancia, elaborada por la A.S. Cecilia Zaffaroni, se estructura en seis captulos. El primero ubica el surgimiento del Plan y el conjunto de factores
que se conjugaron para su creacin y desarrollo. El segundo identifica
y analiza seis etapas en la vida del Plan, el contexto en que se encuadran y los principales lineamientos programticos desarrollados en cada
una. El tercer captulo enfoca el anlisis de algunos rasgos relevantes en
su trayectoria, en particular la tensin entre la continuidad y el cambio,
una mirada general sobre la evolucin y el desarrollo de las principales
estrategias y ejes programticos y el papel desempeado por las evaluaciones externas. El captulo IV presenta la mirada de los diversos actores
sobre el Plan caif, su proceso, sus principales fortalezas y debilidades,
los desafos que se abren para la prxima etapa y sus propuestas. El captulo V aborda los principales nudos crticos para el futuro del Plan que
pueden identificarse a partir del anlisis realizado en los captulos anteriores. Intenta ordenar los aspectos ms relevantes respecto a los cuales
se requiere tomar decisiones, buscando contribuir a encarar la prxima
etapa en forma planificada, apuntando a sostener las fortalezas, superar
las debilidades y orientar con claridad hacia nuevas metas, a fin de incre-
mentar la efectividad del Plan. Por ltimo, en el captulo VI se plantean

algunas propuestas respecto a las condiciones que sera necesario generar y las alternativas que pueden visualizarse para avanzar en el sentido
planteado.
La segunda parte, 25 aos del Plan caif: Trayectoria de la poltica y
desafos prximos en la visin de las instituciones, elaborada por la Psic.
Anah Alarcn, se estructura en ocho captulos. En el primero se realiza
un breve recorrido por las distintas etapas del Plan, definiendo los lmites
de cada una en funcin de una combinacin de factores vinculados a su
estructura institucional, nfasis programticos, hitos o principales cambios. El segundo captulo busca identificar y caracterizar los elementos
que contribuyen a concebir el Plan caif como una poltica de Estado. En
el captulo III se abordan la estructura institucional y el modelo de gestin. El cuarto captulo revisa los aspectos regulatorios y la propuesta de
supervisin de los servicios. El captulo V se detiene en algunos puntos
que interesan a los efectos de la dimensin poltico-institucional, en particular lo referido a la coordinacin con diversos actores y organismos,
incluida la relacin con la sociedad civil. Finalmente se discuten algunos
asuntos relativos al escenario futuro de la poltica, identificando ciertos
aspectos que demandan discusin y la eleccin de caminos por transitar.
La realizacin de este estudio fue posible gracias a la amplia colaboracin recibida de todos los interlocutores a los que se solicitaron referencias documentales o entrevistas para recoger informacin y consultar
sus opiniones. Un profundo agradecimiento a todos ellos por su buena
disposicin y contribucin.
Confiamos en que este esfuerzo por sistematizar informacin documentada a lo largo de tantos aos, as como por ordenar y comunicar las
diversas visiones de los involucrados, constituya un insumo para encarar
una nueva etapa que permita alcanzar mayores logros en beneficio de los
nios y nias uruguayos y sus familias.
Primera parte
Plan caif
Centros de Atencin a la Infancia y la Familia
~ 25 aos abriendo caminos para la atencin a la primera infancia ~
Cecilia Zaffaroni
I. El nacimiento del Plan. El diseo original

El Plan CAIF comenz a operar en setiembre de 1988 a partir de un Convenio suscrito entre UNICEF y la Repblica Oriental del Uruguay, con el
objetivo principal de impulsar acciones integradas de organismos pblicos, gobiernos municipales y comisiones vecinales (asociaciones civiles)
para atender a las necesidades de los nios en edad preescolar que viven
en situaciones de pobreza y sus familias.
Varios factores confluyen para generar condiciones que inciden en el
surgimiento del Plan:1
a. En primer lugar, el deterioro de la situacin social y la constatacin de la infantilizacin de la pobreza.2
Como se indica en el documento original de presentacin del Plan:
La situacin social de la Familia y en particular de la Infancia y la Mujer ha
alcanzado en el pasado reciente, grados de deterioro desconocidos para el Uruguay. La referida situacin traduce los efectos de una prolongada crisis, particularmente agravada durante el reciente gobierno de facto, pero a su vez revela el
agotamiento del modelo tradicional de abordaje sectorial de las Polticas Sociales y la ausencia de un enfoque integral de la problemtica de la pobreza.
A partir de la restauracin del Gobierno Democrtico en marzo de 1985, Uruguay inici un proceso complejo orientado a establecer mejores condiciones
para afrontar la grave situacin econmica prevaleciente y al mismo tiempo se
sentaron las bases para la generacin de opciones de accin en el campo de las
polticas sociales, encaminadas a enfrentar el grave deterioro de las condiciones
de bienestar que afectaban a importantes grupos de poblacin.3
b. Un segundo factor contribuyente fue sin duda la realizacin y publicacin de diversas investigaciones que permitieron advertir ms
claramente la configuracin del problema y sus posibles efectos.
1.
Un anlisis sobre los antecedentes y el contexto de su gnesis, que ha sido tomado en consideracin para la identificacin de estos
factores, fue realizado por Mara Laura Vecinday en su tesis de doctorado (Vecinday, 2010).
2.
De acuerdo a datos del INE, en 1986 se estimaba que el 38,3% de los hogares y el 46,2% de las personas tena ingresos bajo la lnea
de pobreza. Algo ms del 60% de los nios menores de seis aos se encontraba en esa situacin (INE, 2002).
3.
Plan Nacional de Atencin Integral al Menor, la Mujer y la Familia en situacin de pobreza en Uruguay (1988-1991), Montevideo:
MRREE, OPP, MEC, MTSS, MSP y UNICEF.
En 1986, un primer trabajo realizado por Juan Pablo Terra y Mabel

Hopenhaym adverta sobre la concentracin de la pobreza en la infancia
en el Uruguay y los riesgos que esto implicaba para el desarrollo del pas
(Terra y Hopenhaym, 1986). Unos aos ms tarde, el mismo Terra dirigi un nuevo estudio realizado por el claeh, con apoyo de unicef y el
IRDC, en el que se profundiz sobre los mecanismos de reproduccin de
la pobreza a partir de un anlisis de las familias pobres y de la situacin
nutricional y el desarrollo psicomotor de los nios pertenecientes a estos
sectores de poblacin (Terra, 1989).
Tambin aportaron elementos relevantes estudios realizados por diversos autores que evidenciaron la importancia de una intervencin
temprana para quebrar el crculo de reproduccin de la pobreza. En
nuestro pas cabe mencionar especialmente los aportes del giep, que
fueron fundamento para acciones desarrolladas en diversas etapas del
funcionamiento del Plan y para la construccin de instrumentos para su
monitoreo.4
Varios trabajos de la Oficina de cepAL en Uruguay generaron informacin valiosa para orientar decisiones. Uno de ellos, fechado en setiembre de 1988, aportaba especficamente criterios para la ubicacin de
los caif basado en la hiptesis de que existe una estrecha asociacin entre los ndices de repeticin escolar y las condiciones sociales y culturales
de los hogares, y propona la creacin de los centros en las reas donde se
presentaban los ndices ms elevados (cepAL, 1988).
c. Un tercer elemento que puede considerarse contribuyente a la
gestacin de esta propuesta de intervencin es la carencia de respuestas, con los instrumentos de poltica tradicional, a las necesidades del sector de poblacin prioritario y el surgimiento, ante
ese vaco, de servicios implementados por organizaciones de la
sociedad civil, algunos con modalidades mixtas, articulados con
actores pblicos.
Durante los ltimos aos del gobierno de facto y especialmente los
primeros posteriores a la recuperacin de la democracia surgieron diversas organizaciones de la sociedad civil que asumieron proyectos de
intervencin social, muchos de ellos dirigidos a la infancia en situacin
4.
Entre ellos: giep, 1996.
25 aos del Plan caif
13
de vulnerabilidad y sus familias. La oferta de servicios pblicos gratuitos

para ese sector de poblacin era muy reducida a esa fecha. Comenzaron
a generarse as algunas experiencias de cooperacin entre asociaciones
civiles de diversa naturaleza, municipios y otros organismos pblicos.
d. En la creacin del Plan y su modalidad especfica incidieron tambin las tendencias predominantes en la poca respecto al enfoque
de las polticas sociales, que dieron base a lo que se denomin
polticas de segunda generacin. En general se trat de polticas
orientadas a poblaciones especficas, descentralizadas, que operaron transfiriendo recursos o apostando a la coparticipacin con
actores privados.
La posibilidad de incorporar nuevas modalidades en este campo de
accin despert menores resistencias que en otras reas donde se impulsaron reformas a las prestaciones pblicas y fue factible obtener mayores
consensos tal vez por la poblacin y la temtica a la que estn dirigidas
las acciones y por la falta de modelos claramente instaurados en el perodo anterior.
e. Las polticas y programas impulsados desde el entonces Consejo
del Nio5 a partir de la reinstauracin de la democracia, en 1985,
contribuyeron en forma significativa a sentar las bases para hacer
posible un plan de esta naturaleza. A fin de hacer frente al difcil panorama social que se viva, las nuevas autoridades del organismo buscaron generar polticas superadoras de la intervencin
asilar para enfrentar el abandono familiar y social. Se inici un
proceso de transformacin del organismo, originalmente concebido para la atencin de la infancia abandonada, a travs de un
conjunto de acciones con fundamentos y principios orientadores
constitutivos de un nueva poltica pblica para la infancia, sostenida por un fuerte refuerzo de rubros en las Rendiciones de Cuentas de los aos 87 y 88.6 En este marco de innovacin se gestaron
5.
El Consejo del Nio pas a denominarse Instituto Nacional del Menor (iname) en 1988 e Instituto del Nio y el Adolescente del
Uruguay (inau) en 2004.
6.
En este perodo se iniciaron un conjunto de acciones tendientes a fomentar el fortalecimiento de la sociedad civil, la desinstitucionalizacin, alternativas a la internacin, achicamiento y humanizacin de los hogares y la implementacin de programas
14
las guarderas comunitarias del Consejo del Nio, antecedente de

los Centros caif, que al constituirse el Plan pasaron a formar parte de este.
f. El apoyo y la participacin activa de organismos internacionales
tuvo un papel decisivo para el surgimiento y la sostenibilidad del
Plan. Desde un comienzo se cont con el aporte de unicef, el apoyo del pnud y ms adelante tambin del bid.
g. La aprobacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio, en
1989, si bien fue posterior al inicio del Plan, contribuy a fundamentar sus lneas de accin y a reformular sus objetivos en las
etapas subsiguientes, como se ver ms adelante.
En la evaluacin realizada en agosto de 1993, Jani Brouwer sintetiza
una mirada sobre el surgimiento del Plan:
Los puntos de partida del Plan Nacional caif fueron los resultados de un
conjunto de estudios realizados sobre infancia y pobreza en Uruguay, la constatacin de un elevado e ineficiente gasto pblico social, el imperativo tcnico
y tico de reestructurar los modos de operacin, de focalizar el gasto social y
desburocratizar el funcionamiento institucional. [] La meta era llegar a un
modelo integrado, pragmtico, participativo y capaz de dar respuesta a un proceso de empobrecimiento sin precedentes en el Uruguay, quebrando el crculo
vicioso de reproduccin de la pobreza. (Brouwer, 1993)
estratgicos. Se dio prioridad al carcter tcnico de las intervenciones, por primera vez se nombraron psiclogos, asistentes sociales
y docentes en todo el pas, se reabri la Escuela de Funcionarios que cre la carrera de educador social, se iniciaron los primeros
programas para nios en situacin de calle y se trabaj, a nivel parlamentario, para lograr que las acciones fueran apoyadas por
todos los sectores polticos.

Especial destaque en este nuevo modelo de polticas de proteccin a la infancia merecen los acuerdos a los que se lleg con las organizaciones de la sociedad civil, especialmente con la Mesa Relacionadora de Instituciones Privadas de Infancia que funcionaba en
el claeh y con la Federacin de Instituciones Privadas de Atencin al Menor (FIPAM). Estos acuerdos viabilizaron un nuevo convenio
tipo entre el Estado (Consejo de Nio) y las instituciones del sector privado [], consagrando una nueva relacin entre las partes
apta para canalizar tanto la vocacin como la idoneidad tcnica de la sociedad civil, tema que en ese entonces diversos sectores
todava ponan en cuestin.
Tomado del Documento con informacin sobre el surgimiento del Plan caif aportado por el Dr. Juan Miguel Petit, integrante durante
el perodo 1985-1990 del Directorio del Consejo del Nio, junto a Consuelo Behrens de Anta y Ana Mara Renna como presidente.
15
La perspectiva con que se lanz el Plan no fue la de crear una nueva

institucionalidad sino la de capitalizar y generar sinergia entre los actores existentes. Esto se desprende de los lineamentos planteados en el
proyecto original7 y que fueron recogidos en el documento publicado en
oportunidad de celebrarse los 20 aos de funcionamiento del Plan (Cerutti, 2008), que lo caracteriza en los siguientes trminos:
El objetivo del Plan caif es mejorar la cobertura y la calidad de
la atencin de los programas sociales que atienden a la poblacin
en condiciones de pobreza crtica, mediante el desarrollo de estrategias y metodologas innovadoras de atencin al nio, la mujer y
la familia.
Las estrategias centrales son: Coordinacin Intersectorial, Participacin Comunitaria, Descentralizacin.
Constituyen las principales lneas de accin: Desarrollo Infantil
(educacin inicial y estimulacin temprana), Salud Materno-Infantil, Nutricin y Alimentacin, Orientacin Sociolaboral, Informacin y Asesora a la Mujer, Indicadores de Progreso Social,
Comunicacin y Movilizacin Social.
La meta inicial, para los primeros tres aos, fue la formacin de
145 centros caif (70% en el interior y 30% en Montevideo) que
permitieran llegar en ese perodo a una cobertura final de 10.000
nios y nias.
Las unidades operativas del Plan son los centros de Atencin Integral a la Infancia y la Familia. Las Asociaciones Civiles se responsabilizan de la prestacin del servicio y gestin de los recursos
brindados por organismos pblicos (Cerutti, 2008).
Las caractersticas de su diseo dieron al Plan una impronta que facilit la flexibilidad con que sus principios y lineamientos generales fueron
aplicados en las diversas etapas de su implementacin, como se ver en
el captulo siguiente.
7.
Plan Nacional de Atencin Integral al Menor, la Mujer y la Familia en situacin de pobreza en Uruguay (1988-1991), Montevideo:
Ministerio de Relaciones Exteriores, opp, mec, mtss, msp y unicef.
16
II. Las grandes etapas. Caracterizacin, nfasis y prioridades

programticas
1.
La identificacin de las principales etapas
A los efectos de hacer posible el anlisis del proceso vivido y los resultados generados por el Plan, se han definido seis etapas en funcin de
algunos criterios que detallamos a continuacin. Hemos tomado como
base la periodizacin propuesta por Vecinday en su trabajo ya citado
(Vecinday, 2010), actualizndola y complementando algunos aspectos.
Los principales criterios manejados son los siguientes: a)los cambios
en el contexto; b) la insercin institucional del Plan; c) las fuentes de
financiamiento; d)el nivel de cobertura alcanzado, y e)las prioridades
programticas establecidas.
Las seis etapas se presentan en el cuadro 1.
Cuadro 1.
17
Caracterizacin de etapas
Lineamientos
programticos:
nfasis
Insercin
institucional
Fuentes de
financiamiento
Cobertura
alcanzada
Etapa 1
1988-1990
Etapa
fundacional
Comisin
Nacional del
Menor, la Mujer
y la Familia
unicef
39 centros
2.200 nios
(aprox.)
Creacin de centros
Servicio alimentarionutricional
Atencin diaria a nios (4 y
5 aos en su mayora)
Etapa 2
1991-1995
Integracin en
Programa de
Emergencia
Social
Fondo de
Inversin Social
de Emergencia
Presidencia de
la Repblica
Desde junio de
1993, Presupuesto
Nacional
120 centros
7.000 nios
Ampliacin del nmero de

centros, en especial en el
interior
Atencin a la emergencia
social, acciones locales
Fortalecimiento de
asociaciones civiles
Etapa 3
1996-2000
Insercin
en iname.
Consolidacin
programtica
y expansin
iname
Presupuesto
Nacional
20% Fondo
Desarrollo de
Modalidades de
Juego
200 centros
15.000 nios
Consolidacin de la
estructura en iname
Componente educativo
Formacin de educadoras
Trabajo con familias
Diversificacin de
programas
Capacitacin de
asociaciones civiles
Evaluaciones regulares
Etapa 4
2001-2005
Respuesta a la
crisis. Nuevas
modalidades.
Ampliacin de
cobertura
iname e inau
314 centros
33.600 nios
Formalizacin de convenios
Diseo de la modalidad
integral de intervencin
Expansin del Plan a partir
de la modalidad semanal
331 centros
42.400 nios
Reconversin centros de
modalidad semanal a diaria.
Formacin de educadoras
Modelos de gestin
Revisin del sistema de
supervisin
364 centros
49.050 nios
Articulacin de programas
de primera infancia en el
Etapa 5
2006-2010
Reconversin y
fortalecimiento
del modelo
Institucional
Etapa 6
2011 en
adelante
Articulacin
de polticas de
primera infancia
Ajustes en la
insercin en
inau
pnud
(desde 2004)
Presupuesto
nacional
bid
(piiaf)
inau
Infamilia-mides
Presupuesto
nacional
pnud
inau
Presupuesto
Nacional
inau
Nuevas propuestas de
formacin de educadoras
(ccepi)
Ampliacin de cobertura
Protocolo orientador de
supervisin
18
Cuadro 2.
Perodo de
gobierno
Contexto institucional del Plan
Presidente
Dependencia
institucional
del Plan
Autoridades
Secretara
Ejecutiva
1985-1990
J.M.
Sanguinetti
Comisin Nacional
del Menor, la Mujer
y la Familia
Davrieux,
Fernndez
Faingold, Reta,
Ugarte, Barrios
Tassano, Bonasso.
Comit Ejecutivo:
R. Bustos, L.
Gonzlez Machado,
A.M. Renna, T.
Verrone,
. Haretche
Gabriel Vidart
Carlos Cavasn
1990-1995
L.A. Lacalle
Comisin
Administradora
del Fondo de
Inversin Social de
Emergencia
Presidencia de la
Repblica
Directora: I. Lacalle
Alfredo Toledo
Guillermo Prez
Puig
Jorge Girasol
(coordinador
general)
1995-2000
J.M.
Sanguinetti
iname (desde 1996)
Presidente:
A. Bonasso
1995 (acfala)
I. Bove (desde
1996)
2000-2005
J. Batlle
iname
Presidente:
J.C. Saettone
M. Marzano
F. Repetto
I. Bove (hasta
marzo 2005)
2005-2010
T. Vzquez
inau-Infamilia
Presidente:
V. Giorgi (inau)
N. Castro (inau)
J. Bango (Infamilia)
A. Tejera
(interina, 2005)
A. Cerutti (desde
2006)
2010-2015
J. Mujica
inau
Presidente:
J. Salsamendi
A. Tejera
(interina, 2010)
Coordinadora
general de
Polticas de
Primera Infancia
de inau: S. Mara
(desde mayo
2011)
El cuadro 2 permite contextualizar esta trayectoria en relacin con los

cambios de gobierno, de institucionalidad y de autoridades.
Cuadro 3.
Ao
19
Evolucin de la cobertura del Plan caif. Centros y poblacin atendida

N. de centros*
1989 I
24
1990
39
1991 II
48
1992
68
N. de nios
Fuente
1.200 (estimacin)
Evaluacin 1989
2.450
Evaluacin unicef 1991
4.860
Evaluacin J. Brouwer
1993
84
1994
111
1995
120
1996 III
120
7.179
1997
120
7.452
1998
139
9.408
1999
164
12.037
En adelante, sipi-inau
2000
200
15.384
2001 IV
201
18.155
2002
205
18.974
2003
209
19.086
2004
271
24.412
2005
314
33.658
2006 V
339
32.389
2007
338
32.345
2008
323
38.626
2009
331
42.022
2010
331
42.402
2011 VI
334
44.294
2012
336
45.027
2013
349
45.229
2014
364
49.054
(marzo)
Fuentes
Nmero de centros. De 1989 a1996, Evaluacin cipp 1996. De 1996 en adelante, sipi-inau (datos a julio de cada ao).
Nmero de nios. De 1989 a 1996, evaluaciones realizadas en el perodo. De 1996 en adelante, sipi-inau (datos a julio de cada ao).
El cuadro 3 muestra la evolucin del nmero de centros y nios atendidos a lo largo de los 25 aos de vida del Plan.
20
Cuadro 4.
Etapa
II
III
IV
VI
Ao
Anlisis del ritmo de crecimiento del nmero de centros y la

poblacin atendida por etapas
N. de
centros*
o
Promedio
y% de
Variacin incremento
por etapa
por ao
1989
24
1990
39
1991
48
+9
1992
68
+20
1993
84
+16
1994
111
+27
1995
120
+9
T: 81
1996
120
1997
120
1998
139
+19
1999
164
+25
2000
200
+36
T: 80
2001
201
+1
2002
205
+4
2003
209
+4
2004
271
+62
2005
314
+43
T: 114
+15
2006
339
+25
2007
338
2008
323
15
2009
331
+8
2010
331
T: 17
2011
334
+3
2012
336
+2
2013
349
+13
2014
364
+30
T:33
(marzo)
N. de
nios
o
Promedio: 20
centros por
ao
1.200
(estimado)
Promedio: 17
centros por
ao, 150%
2.450
Promedio: 16
centros por
ao
66,6%
7.179
Promedio
y% de
Variacin incremento
por etapa
por ao
Promedio: 900 a
1.000 nios por
ao
4.860
7.452
+273
9.408
+1.956
12.037
+2.629
15.384
+3.347
T: 8.205
Promedio:
22,8 centros
por ao
57%
(el 92% en
ltimos dos
aos)
18.155
+2.771
18.974
+819
19.086
+112
24.412
+5.326
33.658
+9.246
T: 18.274
Promedio: 3
centros por
ao
(n.o de
centros se
mantiene; la
poblacin
aumenta) 5%
32.389
1.269
32.345
44
38.626
+6.281
42.022
+3.396
42.402
+380
T:8.744
Promedio: 8,3
centros por
ao
10% (el 85%
en ltimos
dos aos)
44.294
+1892
45.027
+773
45.229
+202
49.050
+3.821
T: 6.688
Promedio: 1.641
nios por ao
114%
Promedio: 3.654
nios por ao
118%
Promedio: 1.748
nios por ao
26%
Promedio: 1.672
nios por ao
16%
Fuentes
Nmero de centros: De 1989 a 1996, Evaluacin cipp 1996. De 1996 en adelante, sipi-inau (datos a julio de cada ao).
Nmero de nios: De 1989 a 1996, Evaluaciones realizadas en el perodo. De 1996 en adelante, sipi-inau (datos a julio de cada ao).
2.
21
Un largo trayecto. Caracterizacin de las diversas etapas
2.1. Etapa 1. 1988-1990, la etapa fundacional

a.
Insercin institucional y financiamiento
El proyecto original fue elaborado por el economista Gabriel Vidart,

asesor del rea Polticas Sociales del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, cuando era ministro el Dr. Hugo Fernndez Faingold.
El Gobierno de Uruguay solicit el apoyo de unicef a travs del Fondo especial de Ajuste para Amrica Latina y el Caribe destinado a la formulacin de
polticas de fortalecimiento institucional y unicef comprometi un aporte de
US$802.000 para tres aos de ejecucin con una contrapartida de US$26.108
(Brouwer, 1993: 3).
unicef no haba restablecido an la representacin permanente en el

pas, que dej de operar durante el perodo dictatorial. La relacin con
el organismo en el mbito local funcion a travs del equipo del pnud
y de diversas consultoras realizadas durante ese perodo por Jos Pedro
Nez, de la oficina de Chile.
El 17 de agosto de 1988, por resolucin del presidente de la Repblica,
se cre la Comisin Nacional del Menor, la Mujer y la Familia, integrada
por los ministros de Relaciones Exteriores, Educacin y Cultura, Trabajo
y Seguridad Social, Salud Pblica, el director de la opp, el presidente del
Consejo del Nio y el director del Instituto Nacional de Alimentacin o
sus representantes.
La resolucin establece como cometidos de esta comisin: estudiar
las posibilidades de asistencia tcnica ofrecida por distintos organismos
internacionales y regionales, coordinar la presentacin de proyectos con
el organismo nacional competente, proponer medidas para el logro de
los fines enunciados y realizar el seguimiento y la evaluacin del Plan
Nacional de Atencin Integral al Menor, la mujer y la Familia, as como
futuros programas de accin interinstitucional en el rea de infancia,
mujer y familia, en sus aspectos tcnicos y presupuestales, segn los informes de avance remitidos por los responsables de su ejecucin. Defini
que la presidencia de la Comisin sera ejercida en forma alterna por el
22
Ministerio de Relaciones Exteriores y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto segn el criterio que adopte la Comisin.8
En la segunda acta de reuniones de esta comisin, fechada el 21 de
octubre de 1988, se reglamentaba su funcionamiento y se designaba un
Comit Tcnico Ejecutivo integrado por el Dr. Ral Bustos por el msp, el
Dr. Luis Gonzlez Machado por el mtss, la Prof. Ana Mara Renna en
representacin del mec, la Dra. Teresa Verrone por el iname y el Dr. lvaro Haretche como representante del inda. Se design como secretario
ejecutivo al Lic. Gabriel Vidart.9
En esa misma instancia se aprob el reglamento de funcionamiento
de la Comisin Nacional y del Comit Tcnico, y los criterios para la
localizacin de los centros caif.
En comunicacin al director de la opp de julio de 1988,10 el mtss aclara
que la implementacin de este proyecto se realizar sin expansin presupuestal, con excepcin del rubro Subvenciones del Consejo del Nio
y de los aportes de los gobiernos municipales (locales y suministro de
vveres frescos). Prevea que el aporte del inda en vveres secos se realizara con rubros regulares existentes y racionalizacin de otros programas alimentarios del mtss, y que los otros ministerios involucrados
efectuaran aportes en especie, por lo que no se previeron incrementos
presupuestales. El documento expresa en su prrafo final:
Los costos totales podrn ser abatidos significativamente merced a la participacin de organizaciones privadas (Asociaciones Industriales y Comerciales)
que ya han adelantado su decisin de apoyar financieramente los gastos de operacin del Programa.
La existencia previa de las guarderas comunitarias del Consejo del

Nio como se mencion en el tem 1 al analizar el contexto y las condiciones de surgimiento del Plan contribuy en forma sustantiva a que
pudiera concretarse esta modalidad. Estas guarderas eran gestionadas
por el Departamento de Subsidios y Convenios a travs de una nueva
8.
Decreto del presidente de la Repblica, 17 de agosto de 1988.
9.
Comisin Nacional del Menor, la Mujer y la Familia, acta n.2, 21 de octubre de 1988.
10. Documento presentado el 14 de julio de 1988 al director de opp: Programa Nacional de Promocin del Menor, la Mujer y la Familia
(Anexo al documento de Proyecto de fecha 7/6/88). Estimacin de la expansin presupuestal de los organismos involucrados en su
ejecucin.
23
reglamentacin para centros a tiempo parcial, que habilit la firma de

convenios con asociaciones civiles sin fines de lucro, a travs de los cuales se dotaba a estos de insumos bsicos y mensualmente se les transferan recursos en funcin del nmero de nios atendidos y la orientacin.
De esta manera se sentaron las bases jurdicas, financieras y asistenciales
que sirvieron de pilares para que el iname asumiera el rol asignado en la
resolucin constitutiva del Plan.11
Durante los primeros tres aos, que hemos definido como etapa fundacional, se comenzaron a implementar los distintos componentes previstos en el proyecto, con resultados diversos segn los casos. Las fuentes
de informacin respecto a esta etapa identificadas en el relevamiento
documental 12 nos permiten sintetizar los principales avances logrados
y las limitaciones encontradas para el cumplimiento de los objetivos y
metas trazados.
b.
Cobertura y focalizacin
A fines de 1989 existan unos 27 centros en funcionamiento; al final de

esta primera etapa llegaron a 41, que atendan aproximadamente a unos
2.300 nios. El 79% estaban radicados en el interior y el resto en Montevideo. Ms de la mitad de estos centros ya venan funcionando, pero
no estaban en condiciones de asegurar su supervivencia y encontraron
en su incorporacin al Plan una alternativa para lograr continuidad, ampliar la cobertura y/o mejorar la calidad de los servicios brindados (Martnez y Zaffaroni, 1991).
11. Una de las principales propulsoras del programa de guarderas comunitarias iniciado en 1986 y del posterior Plan caif, Consuelo Behrens de Anta, integrante del directorio del iname, seal al diario El Da el 17 de junio de 1990: El perodo 85-90 para el ex Consejo
del Nio signific un fuerte ejercicio de reformulacin del modelo de asistencia tradicional, enfatizndose ahora la prevencin, el
apoyo a la familia y la comunidad en riesgo, el fomento de los organismos no gubernamentales, la desinstitucionalizacin y el desarrollo de programas innovadores como el de atencin al nio en la calle o la creacin de un sistema progresivo para la rehabilitacin
de menores infractores. Un total de 68 guarderas infantiles instaladas desde 1986 en el Interior y Montevideo, en tarea conjunta con
el apoyo de la comunidad, sirvieron de base luego para que con el apoyo de unicef se crearan los Centros de Atencin a la Infancia y la
Familia (caif) hay 38 habilitados y en tres aos habr 145, que prestan cobertura y atencin a 3.000 nios en zonas carenciadas,
cooperando en la tarea los Ministerios de Trabajo, Salud Pblica, el Instituto Nacional de Alimentacin y el iname. Tomado del
documento aportado por el Dr. Juan Miguel Petit, ya citado.
12. Incluyen un Informe de avance del Comit Tcnico respecto al primer semestre y de los diversos organismos participantes respecto
al segundo semestre, varios documentos elaborados por el consultor Jos Pedro Nez, con anlisis y recomendaciones en relacin
con diversos componentes, y tres documentos de evaluacin del Plan que corresponden total o parcialmente a esta etapa: Martnez
y Zaffaroni (1989, 1991) y Brouwer (1993).
24
La adecuacin de la ubicacin de los centros en relacin con la poblacin objetivo fue objeto de preocupacin durante este primer perodo.
La respuesta a la demanda tuvo en un primer momento una incidencia
muy relevante en su localizacin. En nota enviada por el consultor de
unicef Jos Pedro Nez al secretario ejecutivo al cabo del primer semestre de implementacin del Plan, este analizaba la correlacin entre
las zonas con mayores porcentajes de nbi y la localizacin de los centros,
y encontraba que no se estaba respondiendo adecuadamente a las prioridades definidas en el Plan. Parecera ms lgico que el programa se
localice preferentemente en los departamentos de peor situacin relativa
a los efectos de no constituirse en un elemento acumulativo ms de las
diferencias ya existentes. Observaba que la ubicacin de los centros en
los departamentos no responda a las zonas con mayor incidencia de
poblacin con nbi. Recomendaba entonces ajustar progresivamente los
mecanismos de seleccin a la concepcin del programa.13
Las entrevistas realizadas en la evaluacin de 1991 permitieron identificar algunos factores que incidieron en la localizacin: la diversa cooperacin de las intendencias departamentales, la disponibilidad de locales adecuados, la existencia de asociaciones civiles en funcionamiento
o dispuestas a constituirse como tales, la respuesta a la demanda y los
criterios y mecanismos utilizados para adoptar decisiones al respecto
(Martnez y Zaffaroni, 1989: 27).
El nmero de centros abiertos en el interior con relacin al total super el porcentaje establecido en las metas.
En Montevideo comenz a funcionar en 1990 el Proyecto Nuestros
Nios, con objetivos similares a los del Plan caif, tambin con el apoyo
de unicef. Su radio de accin se acot a los lmites del departamento y
sus orientaciones programticas fueron definidas por las nuevas autoridades departamentales que accedieron al gobierno a partir de esa fecha.
Por esta razn no se lleg a suscribir un convenio similar al establecido
con otras intendencias. Los caif de Montevideo no contaron con ese
respaldo y tuvieron que cubrir el costo de los vveres frescos con los fondos aportados por el iname u obtener financiamiento de otras fuentes
adicionales, lo que no siempre les result viable.
13. Nota de Jos Pedro Nez a Gabriel Vidart, 15 de marzo de 1989.
25
Se fueron logrando progresivamente mejoras en la focalizacin con

base en el trabajo desarrollado por el Comit Tcnico, definiendo criterios ms precisos, organizando talleres con miembros de asociaciones
civiles y, a partir de estudios realizados por el inda, sobre el riesgo nutricional en las diversas zonas.
En la evaluacin realizada en abril de 1991 se indica:
La mayor focalizacin constatada es fruto de una poltica definida e implementada intencionalmente y no del azar. (Martnez y Zaffaroni, 1991: 21)
Por su parte, Jani Brouwer, en la evaluacin efectuada en 1993, incluye

entre los principales logros del proyecto la consolidacin del criterio de
la focalizacin para la instalacin de los centros caif (Brouwer, 1993: 22).
c.
Interinstitucionalidad e integralidad en esta etapa
El nivel de involucramiento de los organismos integrantes del Plan y de

desarrollo de sus diversos componentes fue en esta etapa muy dispar. Las
acciones se concentraron principalmente en las gestiones orientadas a la
apertura de los centros y la articulacin con el iname y el inda a fin de
asegurar que estos recibieran los subsidios necesarios para la prestacin
del servicio y las asociaciones civiles contaran con orientaciones para
encarar su trabajo.
En el componente educativo se elaboraron guas de apoyo al personal
de los centros a partir de un equipo de especialistas contratado por el
mec, con el propsito de unificar criterios y obtener el aval de Enseanza Primaria al plan educativo a desarrollar. No se lleg a definir en este
perodo un soporte institucional claro para el componente Preescolar,
como lo consigna otro documento de Jos Pedro Nez que identifica
las reas que requieren fortalecimiento.14
No se logr poner en marcha de acuerdo a lo previsto el componente Promocin de la Mujer ni la insercin en el Plan de los Servicios de
Orientacin Social y Laboral como propona el proyecto original.
Varios documentos de la poca (Nez, 1989) marcan tambin dificultades para lograr una estructura operativa que hiciera viable la arti14. Cuadro: Sntesis de aspectos importantes a tratar en relacin al Plan caif, 1989.
26
culacin interinstitucional y la integralidad de las prestaciones, as como

una gestin en el territorio que garantizara una orientacin comn y
un adecuado seguimiento y evaluacin de las acciones y los resultados
logrados. Con ese propsito se cre durante esta etapa un grupo tcnico
multisectorial de campo encargado de la supervisin de tres regiones
definidas, con un coordinador a cargo.
d.
Evaluacin al final de este perodo
Los balances realizados en esta etapa, que han quedado consignados en

los documentos de evaluacin, destacan aspectos como los siguientes:
Se afirma que al finalizar este perodo el Plan es una realidad con una
estructura orgnica operativa y de gestin, con acuerdos con todas las
intendencias excepto Montevideo. Las metas de cobertura se han cumplido parcialmente, el nivel de focalizacin se fue ajustando en forma
progresiva y se registran avances significativos en el estado nutricional
de los nios asistentes a los centros.
En la evaluacin realizada al cabo del primer ao se adverta, sin embargo:
Los principales lineamientos de la estrategia que dio fundamento al Plan:
coordinacin intersectorial, descentralizacin, desarrollo de capacidad planificadora y ejecutiva a nivel local, organizacin y movilizacin de la comunidad,
son precisamente los flancos ms dbiles.
El riesgo de que el Plan se limite a generar algunos servicios ms o menos
adecuados y ms o menos estables en los que confluyan una serie de acciones
paralelas sin duda existe.
Se requieren esfuerzos importantes de consolidacin y fortalecimiento en algunas reas para contribuir efectivamente a dar luz a una nueva modalidad de interaccin entre el Estado y la sociedad civil para encarar una estrategia de desarrollo tal como propone el documento del Proyecto. (Martnez y Zaffaroni, 1989:41)
En abril de 1991, apenas finalizada esta etapa, una nueva evaluacin

ratificaba como reas crticas:
[] las funciones ligadas a la organizacin y promocin comunitaria, el apoyo a las asociaciones civiles, el seguimiento a la funcin de educacin de los preescolares y la informacin y asesora a la mujer. Tambin la necesidad de reubi-
27
car las funciones del Comit Tcnico Asesor para reforzar su rol de orientacin
global, aumentar la coordinacin intersectorial en el nivel operativo, reforzar su
trabajo de promocin y capacitacin y fortalecer los equipos departamentales
para lograr una adecuada descentralizacin. (Martnez y Zaffaroni, 1991: 24)
e.
Cambio de administracin y primer perodo de transicin
A fines de octubre de 1989, segn consta en el informe de evaluacin

de Brouwer ya mencionado, se esperaba pasar a una etapa de going to
scale y consolidacin y fortalecimiento en las reas crticas, pero coincidiendo con el proceso electoral que llev a un cambio de gobierno, se
produjo un enlentecimiento en la ejecucin del proyecto que redund
en la disminucin de la apertura de nuevos centros caif. Esta situacin
se prolong luego con la demora de las nuevas autoridades en asumir el
proyecto como propio (Brouwer, 1993:5-6).
En marzo de 1990 los cambios producidos en el gobierno nacional generaron
un perodo de reajuste de las orientaciones y el personal a cargo de las funciones
de direccin del Plan. A mediados de ao, designado el nuevo Secretario Ejecutivo, el Dr. Alfredo Toledo, volvi a retomarse el ritmo de implementacin del
Plan. Este impasse se refleja en el volumen de actividad y ejecucin del gasto
correspondiente al perodo.
Por resolucin del 21/06/90, la Comisin Nacional del Menor, la Mujer y la
Familia, rgano responsable de la ejecucin del Plan caif, decide transferir la
responsabilidad de ejercer las actividades ejecutivas que correspondan a la contraparte nacional del Plan caif a la Comisin Administradora del Fondo de
Inversin Social de Emergencia.
Esta Comisin se cre por Decreto del Poder Ejecutivo del 9 de abril de 1990
y tiene entre sus cometidos captar las contribuciones de gobiernos extranjeros,
organismos internacionales y otras donaciones internas y externas, as como
administrar dichos recursos, asignando los mismos al financiamiento de programas del rea social. Para evitar la superposicin de actividades de contralor
y evaluacin de resultados, la Comisin Nacional, adopt la decisin que acabamos de mencionar y transfiri sus responsabilidades a CAfise. (Martnez y
Zaffaroni, 1991: 30).
Este nuevo marco implic el traslado de la sede del Plan, que pas a
ubicarse en la Presidencia de la Repblica.
28
2.2. Etapa 2. 1991-1995. Integracin en el Programa de

Emergencia Social
a.
Introduccin de ajustes en la formulacin del Plan

En noviembre de 1990, la nueva administracin redefini algunos propsitos del proyecto para asegurar la compatibilidad con el enfoque de su poltica
general. Se elabor el documento Reformulacin y Plan de Actividades para
el perodo 1/1/91-30/6/92. Se redefini la cobertura a alcanzar disminuyndola
significativamente (80 centros), buscando poner el nfasis en el mejoramiento
cualitativo de los centros existentes, en la adecuada focalizacin de los nuevos,
en el fortalecimiento de las asociaciones civiles y en proyectar nuevas modalidades de accin. Se pretenda extender la accin de los centros a los nios de 0 a
2 aos mediante actividades de estimulacin temprana y actividades especficas
para la mujer. (Brouwer, 1993:6)
[En este perodo] se apunta a inscribir al Plan caif en los lineamientos generales definidos por la actual administracin respecto a las polticas sociales
a impulsar. Se afirma la priorizacin de la participacin de la comunidad y la
descentralizacin operativa en dos reas bsicas: la creacin de empleos productivos a travs del apoyo a grupos de base comunitaria y la implementacin de
medidas destinadas a atender urgencias sociales.
Con el objetivo de contrarrestar los efectos generados por el proceso de ajuste
fiscal en los sectores de poblacin de menores recursos, el gobierno uruguayo
intenta promover un enfoque que permita focalizar el gasto social y desburocratizar el funcionamiento institucional. Se espera generar una red social de abajo
a arriba apoyando directamente a iniciativas productivas de los grupos sociales
para que puedan revertir su propia situacin y modificar la tradicional relacin
de dependencia con el Estado. (Martnez y Zaffaroni, 1991: 33-34)
Como puede apreciarse y tal como se destaca en el documento de

evaluacin:
Al inscribir al Plan caif en el marco institucional del Fondo de Inversin
Social de Emergencia, la filosofa de operacin de este se traslada al primero.
Los centros se reubican como experiencias demostrativas de las modalidades
alternativas de cooperacin entre la sociedad civil y el Estado. Este cambio de
estrategia lleva a poner nfasis en la expansin de la accin de los centros caif
29
hacia las familias y la comunidad toda. Se utiliza el trmino acciones caif

para identificar nuevas modalidades de operacin que contemplan convenios
con instituciones pblicas y privadas que tengan objetivos similares a los caif
y a pequeas unidades productivas, en especial aquellas integradas por mujeres
para facilitar el incremento de los ingresos familiares. (Martnez y Zaffaroni,
1991)
Aun considerando estos nfasis, el plan de actividades para el perodo

incluy objetivos, metas y actividades para todas las lneas de accin establecidas en el proyecto original: Desarrollo, promocin y organizacin
de la comunidad, Red Nacional de Centros de Atencin a la Infancia y la
Familia, Educacin inicial y estimulacin temprana, Atencin primaria
de la salud, Alimentacin y nutricin, Informacin, asesora y promocin de la mujer. Inclua tambin estas definiciones para tres lneas de
apoyo: Indicadores sociales bsicos, Capacitacin integral y Comunicacin y movilizacin social. Tambin previ un sistema de monitoreo y
evaluacin del Plan y sus diversos componentes y detall la organizacin
y funciones en trminos similares a la vigente a esa fecha.
En el informe de evaluacin se indica:
Llama poderosamente la atencin la amplitud de los objetivos, metas y nmero de actividades previstas en cada una de las lneas enumeradas y la falta de
explicitacin en el propio Plan de la estructura operativa a partir de la cual se
espera llevarlo a cabo.
En varias de las lneas se ha detectado, tanto en la primera evaluacin, como
en el propio documento de reformulacin, insuficiencias importantes en el nivel
de implementacin de acciones y por tanto de logro de objetivos. []
Ms all entonces de la adecuacin de la estrategia definida, el problema central parece estar planteado en la capacidad efectiva de operativizar las acciones
previstas en el Plan en el plazo que resta para finalizar su ejecucin. (Martnez y
Zaffaroni, 1991: 33-34).
b.
Asistencia tcnica y evaluaciones realizadas
A partir de marzo de 1991 se desarroll un Programa de Asesoramiento y Capacitacin de Comisiones Directivas y Personal de los caif de
Montevideo, basado en un acuerdo con el Servicio de Extensin de la
Escuela de Servicio Social de la Universidad Catlica del Uruguay. Entre
30
abril y junio se realiz un diagnstico de la situacin de los centros de

Montevideo, su cobertura, infraestructura, forma de funcionamiento y
en particular sobre las asociaciones civiles sus caractersticas, funcionamiento, relacin con el personal, con las familias, con la comunidad y
con el Plan. A partir de este diagnstico se elabor un Plan de Asesoramiento y Capacitacin que se desarroll hasta diciembre de 1992 con las
asociaciones civiles y grupos de padres de cinco centros de Montevideo
(ucu, 1991, 1992).
En mayo de 1991 se dieron a conocer dos evaluaciones sobre los impactos del Plan en el estado nutricional y en el desarrollo psicomotor de
los nios que asistan a los centros (inda, fise y unicef, 1991; Cerutti,
Bianco y Haretche, 1991).
La segunda evaluacin alimentario-nutricional del Plan caif, realizada por el inda con datos a noviembre de 1990, present entre sus principales conclusiones las siguientes:
Se ha logrado una adecuada focalizacin de las acciones asistiendo a la poblacin ms necesitada del pas, mediante una acertada
eleccin del sitio de emplazamiento de los caif as como una seleccin ms afinada de los nios que ingresan a dichos centros.
Se observa un impacto positivo en el estado nutricional de los
nios, a travs de una mejora en el peso de los mismos en relacin
a la edad y a la talla.
Las intervenciones desarrolladas a partir de los caif han logrado
revertir las condiciones deficitarias que rodearon al nio desde
la concepcin hasta los primeros meses del nacimiento, lo que se
manifiesta por una mayor independencia del peso al nacer con la
situacin nutricional actual.
La asistencia alimentaria ha mejorado notoriamente desde la
primera evaluacin logrndose una alimentacin de los nios de
muy buena calidad.
El personal de los centros posee muy buenos conocimientos en
nutricin lo que le permite implementar estrategias alternativas
que aseguran a los nios la alimentacin ms apropiada, superando las dificultades que ocasionalmente se producen.
La evaluacin del desarrollo psicomotor de los nios, en cambio, no
arroj resultados alentadores. Los investigadores concluyeron que no
31
ha sido posible demostrar algn tipo de incidencia de la actividad de los

caif respecto al desarrollo psicomotor de los nios.
Los niveles de riesgo casi duplican y los niveles de retraso multiplican por cuatro los que aparecan en estudios anteriores de la poblacin
pobre. Indican que estas conclusiones pueden extraerse tanto para los
nios que asisten a caif de Montevideo como para los del interior y para
las diversas reas que componen el test.
Les llama la atencin que se observe un deterioro incluso en la motricidad, que en estudios previos apareca menos afectada. No encuentran
diferencias significativas entre nias y varones, aunque estos ltimos estn un poco peor. Entre los nios de mayor edad se registran resultados
ms desfavorables que en los ms pequeos.
Al analizar esta situacin, los evaluadores destacan que el Plan est
llegando a poblacin con alta prevalencia de condiciones de pobreza y
sealan que se constata una vez ms la incidencia de esas condiciones en
el desarrollo infantil.
La falta de incidencia de las acciones del caif se relaciona con ciertas debilidades constatadas en el trabajo desarrollado con los nios, as
como en las acciones dirigidas a las madres y a las familias. No se ha encontrado un plan comn de trabajo que tenga en cuenta las particulares
condiciones de estos nios. Tampoco una disponibilidad suficiente de
tiempo por parte de maestras y auxiliares, quienes se manifiestan desbordadas por el nmero de nios y las demandas del trabajo.
Los investigadores atribuyen tambin estos resultados a una serie de
factores de riesgo psicosocial que estaran afectando a las familias y plantean desafos respecto a cmo contrarrestarlos en las intervenciones a
realizar.
Analizan la presencia de sentimientos de desmoralizacin y fatalismo
y la incidencia de las formas de comunicacin e interaccin predominantes en el ncleo familiar. Estas ltimas evidencian mayor incidencia
en el riesgo que la propia estructura familiar.
En la medida en que la mujer adhiera a una ideologa machista, como ocurre
en la mayora de las madres de la muestra, relegar al hombre a un papel secundario en la crianza de los hijos y se negar la posibilidad de sentirlo como soporte.
Plantean interrogantes respecto a la motivacin por la que las familias

envan a sus hijos a los centros. Sostienen que, si las familias visualizan al
32
caif como una va para obtener alimentacin y cuidados bsicos y existe

una escasa interrelacin entre la familia y el centro, puede reafirmarse su
dificultad para apoyar y estimular el desarrollo de los nios.
Verifican un incremento de las madres que trabajan respecto a estudios anteriores, hecho que entienden podra relacionarse con el descenso
de los niveles de ingresos de las familias. Entienden que la dedicacin a
trabajos no calificados puede incidir en el desgaste y la falta de disponibilidad de las madres para la atencin de los hijos, pero no registraron
niveles importantes de insatisfaccin respecto al trabajo.
Las conclusiones de este estudio constituyeron sin duda un llamado
de alerta y sirvieron de base para el replanteo de la atencin brindada a
los nios y a las familias en etapas posteriores.
c.
Nuevo perodo de impasse y reubicacin institucional del Plan
Durante el primer semestre de 1992 se gener un nuevo perodo de impasse. El Plan sali de la rbita del fise y pas a depender directamente
de la Presidencia de la Repblica. En abril de 1992 asumi un nuevo secretario ejecutivo, Guillermo Prez Puig.
La funcin de articular esfuerzos para el desarrollo del Plan se traslad a las intendencias municipales. Se redujo el personal del Equipo
Tcnico y disminuy la informacin registrada sobre avances del proyecto, segn lo consignado por Brouwer en su informe de evaluacin.
All plantea:
En esta etapa se pone el nfasis en el asesoramiento a grupos de vecinos interesados en conformar una Asociacin Civil sin fines de lucro, coordinando actividades y reuniones entre sus miembros de forma tal de posibilitar su ingreso al
Plan caif. Segn publicaciones del Plan en la prensa uruguaya, el Plan tiene por
objetivo central la creacin de centros. []
Al haberse trasladado fsicamente a la sede de la Presidencia el Plan perdi
en algn grado su identidad, se aisl y se politiz gradualmente, tanto a nivel
central como departamental. (Brouwer, 1993: 7-8,10).
A esa fecha se estima que funcionaban unos 80 centros que atendan

a unos 5000 nios, en su mayora de entre cuatro y cinco aos de edad.
En agosto de 1993 finaliz el apoyo financiero de unicef al Plan. El
22 de junio de 1993 se aprob por resolucin del Poder Ejecutivo una
33
solicitud de recursos a fin de dar continuidad a las actividades del Plan

caif. La contrapartida nacional del Plan se reforz con USD72.050. El
Gobierno Nacional asume as en su totalidad el financiamiento y la ejecucin del Plan (Brouwer, 1993: 26).
No se previeron, sin embargo, los recursos correspondientes al financiamiento de la Secretara Ejecutiva.
En noviembre de 1994, la Secretara Ejecutiva cesa en sus funciones, el Plan
queda acfalo de autoridades formales durante todo el ao 1995, motivando desconcierto e inquietud entre el conjunto de las osc participantes del mismo. Se
conforma una Comisin Honoraria del Plan caif integrada por representantes
de las osc. Su objetivo es la asistencia, colaboracin, apoyo, asesoramiento y
promocin de las Asociaciones Civiles. Es el nico referente del Plan en este
perodo. (Cerutti, 2008)
El 50% de las asociaciones estaban vinculadas a la Comisin, un 37,5%

no la integraban y el 12,5% desconoca su existencia, segn un relevamiento realizado por la propia Comisin.
d.
Estado de situacin al finalizar esta etapa
La situacin al cierre del proyecto original (1993)

Los principales rasgos de la situacin del Plan al finalizar esta etapa se
sintetizan en las conclusiones de las diversas evaluaciones realizadas entre 1991 y 1993. Estas destacan como principales logros en el perodo:
a. La articulacin del Estado con la sociedad civil mediante el traspaso de fondos para el funcionamiento de algo ms de 80 centros
en los que unos 5.000 nios estn recibiendo alimentacin, asistencia y proteccin.
b. Una mejora en la localizacin de los centros y una focalizacin
ms afinada de los nios atendidos.
c. El compromiso institucional del iname para el pago del personal
y los gastos de funcionamiento de los centros, y del inda para el
aporte de vveres secos y el seguimiento nutricional de los nios.
d. A excepcin de Montevideo, se ha logrado un compromiso de las
intendencias en el aporte de vveres frescos y otras funciones, como
la construccin de centros y la coordinacin con otros servicios.
34
e. En cuanto a los nios, se lograron buenos resultados en la formacin de hbitos alimentarios y de higiene, alimentacin adecuada
y proteccin.
Las evaluaciones realizadas en ese trienio son coincidentes en identificar algunas reas crticas en las que los avances no fueron los esperados.
En primer lugar, el rea de desarrollo infantil. Se menciona que la
asistencia a los centros no se refleja en forma apreciable en mejoras en el
desarrollo psicomotor de los nios, a juzgar por los datos emanados de
la investigacin realizada por el claeh en 1991.
Se identifican varios factores como posibles explicaciones de estos
resultados: el escaso involucramiento de anep para el seguimiento del
componente educativo; la falta de una planificacin y de una supervisin
pedaggica sistemtica; el tiempo dedicado a las actividades propiamente educativas y de estimulacin, proporcionalmente escaso respecto al
destinado a la alimentacin, a la prctica de hbitos de higiene, al descanso y al juego libre; la falta de material didctico apropiado; la existencia de desniveles en la formacin y especializacin del personal a cargo
de los nios; la dedicacin de las maestras coordinadoras a tareas de
coordinacin y administrativas que reducen su posibilidad de supervisar
a las auxiliares y realizar actividades con los padres; la alta rotacin de
este personal debido a los niveles de remuneracin y estmulos.
Se mencionan tambin avances insuficientes en relacin con la participacin de los padres y el rea de organizacin y promocin comunitaria,
as como debilidades en la gestin de algunas de las asociaciones civiles.
No todas las asociaciones civiles han demostrado ser capaces de asumir las
responsabilidades que implica la direccin de los centros y se constatan situaciones muy diversas. (Brower, 1993:25)
La madurez y autonoma de las organizaciones comunitarias no se genera en
plazos cortos y en forma espontnea, se requiere por el contrario, un trabajo sistemtico y claramente promocional para que las responsabilidades sean efectivamente asumidas y los costos de atencin puedan reducirse sin generar nuevas
frustraciones. (Martnez y Zaffaroni, 1991:37)
Ms all de estas falencias, se alude en estos informes a la percepcin

de niveles de identificacin con el Plan y motivacin significativos en
35
una alta proporcin de los integrantes de estas comisiones y el personal

de los centros.
Se indica asimismo que La insercin de los organismos pblicos involucrados en el Plan parece haber tendido a debilitarse en el ltimo perodo, y se incluyen algunas hiptesis explicativas de esta situacin. Tal
vez haya incidido el perodo de impasse generado en el primer semestre
del 90 [] es posible que el Plan haya perdido en algn grado su identidad al trasladarse fsicamente a la Presidencia y perdido su local propio
(Martnez y Zaffaroni, 1991:36).
Se evala como positiva la creacin en algunos departamentos de comisiones departamentales que han ido asumiendo funciones antes a cargo del equipo central del caif o de los organismos nacionales, aunque
se visualiza una gran diversidad de situaciones entre los departamentos.
Existe coincidencia en sealar como una debilidad a esa fecha el no
haber conseguido concretar un sistema de supervisin y seguimiento
integrado de los centros y un sistema de informacin de su funcionamiento global ni de los impactos logrados, lo cual dificulta su evaluacin (Brower, 1993:25).
Todos los estudios realizados en este trienio recogen una frase que de
algn modo sintetiza estas conclusiones:
Hasta la fecha, pese a su filosofa integradora y promocional, el proyecto ha
tenido ms xito en sus aspectos asistenciales (alimentacin, asistencia, proteccin) que en sus objetivos netamente promocionales.
La situacin a fines de 1995

El nico documento sobre el Plan correspondiente al perodo 1993 a 1996
al que hemos tenido acceso es un informe, fechado en marzo de 1996,
elaborado por el Centro Interdisciplinario de Promocin y Proyectos
(cipp) para el Ministerio de Trabajo y unicef (Cavasn et al., 1996): Situacin y seguimiento del Plan caif.
Segn este estudio, a comienzos de 1996 haba 120 centros funcionando y unos 7000 nios atendidos, con un predominio de servicios de
ocho horas diarias. Los autores estiman que el Plan podra llegar a unos
8000 nios atendidos y operar como una modalidad complementaria a
la educacin inicial que se ira expandiendo en primaria para la atencin
de nios de cuatro y cinco aos, brindando servicios para edades ms
tempranas.
36
Las principales debilidades identificadas confirman las planteadas en

estudios anteriores. Una es el trabajo con las familias. La intencionalidad inicial de integrar a los padres al proceso educativo constituye una
de las restricciones ms importantes, que hasta el momento no ha podido ser sorteada. En su anlisis destacan la carencia de personal en los
organismos participantes que mantuviera un ritmo de visitas regulares
a los centros, y la importancia de la Secretara Ejecutiva para asegurar el
funcionamiento del Plan. Ese mbito dej de funcionar durante 1995, lo
que gener una situacin desconocida de vaco de referencia institucional precisa.
Sobre la relacin de los centros con el iname, los autores sealan:
[] existe una generalizada opinin relativa a que la creacin de los centros
caif diversific an ms las acciones de la institucin, debiendo enfrentar con
recursos humanos que ya resultaban insuficientes para el cumplimiento acorde
de actividades iniciadas con anterioridad.
Aaden que el trabajo en el rea de participacin comunitaria representa una modalidad de intervencin que requiere formacin especfica,
y que en las jefaturas departamentales no contaban por lo general con
cuadros tcnicos con esta capacitacin.
El estudio detalla las valoraciones realizadas por los entrevistados sobre las relaciones internas y externas mantenidas en el marco del Plan,
sobre la integracin y el funcionamiento de los rganos de direccin de
las asociaciones civiles, y el alcance y las caractersticas de la oferta de los
centros caif. Concluye con una serie de recomendaciones referidas al
fortalecimiento y la capacitacin de las asociaciones civiles, a la especializacin y la orientacin tcnica del personal docente, a la necesidad de
una mayor articulacin con el sistema educativo, a priorizar la profundizacin del trabajo con las familias, lograr una definicin ms precisa de
criterios de ingreso a los centros, definir polticas explicitas de construccin y refaccin de locales, al mantenimiento de sistemas peridicos de
evaluacin nutricional, del desarrollo psicomotor y de seguimiento del
nio luego de su insercin escolar, y a la consolidacin de los comits
departamentales.
37
2.3. Etapa 3, 1996-2000. Insercin en iname. Consolidacin

programtica y expansin
El 5 de enero de 1996 el Parlamento Nacional a travs de la Ley 16.736 asigna
al Instituto Nacional del Menor (actual inau) la responsabilidad de la coordinacin general del Plan caif integrando en su estructura la Secretara Ejecutiva. El
iname interviene como ejecutor de dicho Plan a travs de la Secretara Ejecutiva
como organismo responsable de la coordinacin intersectorial que lo sustenta.
(Cerutti, 2008)
La misma ley destin al Plan fondos especficos para gastos de funcionamiento e inversiones, provenientes del 20% del Fondo de Desarrollo
de Modalidades de Juego, conformado por los premios no cobrados de
Loteras y Quinielas.
Se cre el cargo de Secretario Ejecutivo, con rango internacional, a ser
cubierto mediante un llamado abierto; se incluy en el presupuesto de
1995 y adquiri vigencia en el 96.15
Se seleccion para este cargo y pas a desempear funciones como
secretaria ejecutiva la Lic. Mara Isabel Bove.
a.
Primer proyecto de fortalecimiento institucional
En 1997 se suscribi un convenio con el pnud para implementar el proyecto Fortalecimiento institucional del Plan caif. A partir de una actualizacin de la situacin del pas a esa fecha en particular de la infancia y
las familias en situacin de riesgo, y considerando los avances y desafos
planteados por las evaluaciones realizadas sobre el Plan, se establecieron
una serie de objetivos, metas y criterios de evaluacin tendientes a generar un proceso de fortalecimiento del Plan y mejora de la integralidad y
la calidad de los servicios prestados. Prevea la realizacin de dos evaluaciones externas para controlar los resultados, una en 1997 y otra en 1999.
Los lineamientos programticos priorizados en sus objetivos planteaban:
Incrementar la capacidad de las asociaciones civiles de autogestionar en forma eficiente, participativa y sostenible los centros caif.
15. Entrevista a Alejandro Bonasso, presidente del iname durante el perodo 1995-2000.
38
Mejorar los niveles de salud, nutricin y desarrollo intelectual y

psicomotor de los nios que asisten a los centros.
Lograr que los caif constituyan un referente comunitario que
brinde apoyo efectivo a las familias para el cumplimiento de sus
roles esenciales.
Extender la cobertura del Plan a 1000 nios ms como mnimo
entre 1997 y 1999, en reas definidas como prioritarias, y abrir 30
nuevos centros.
Consolidar las bases para la sustentabilidad futura del Plan mediante el logro de una adecuada integracin entre los organismos
pblicos participantes y entre estos y las asociaciones civiles, que
permita asegurar integridad, coherencia y mejor aprovechamiento de los recursos.
Mediante este convenio se incorporaron a la Secretara Ejecutiva dos
administrativos y diez tcnicos en carcter de consultores.16
Se especificaron las funciones de la Secretara Ejecutiva. Sus cometidos incluyeron:
[] proponer lineamientos estratgicos, programas y proyectos que orientan
la implementacin del Plan; administrar los recursos asignados al Plan; definir
e implementar el sistema de seguimiento y evaluacin de la gestin de los resultados obtenidos; proponer criterios para definir aperturas de nuevos centros al
Comit Nacional Coordinador; coordinar el relacionamiento con los diversos
organismos que integran el Plan; apoyar el funcionamiento del Comit Nacional
Coordinador y de los Comits Departamentales; definir e implementar programas orientados al fortalecimiento de las asociaciones civiles []; disear e implementar planes de capacitacin de los recursos humanos en las diversas reas;
coordinar los proyectos llevados adelante por inda, anep, Intendencias Municipales, msp, mec y otros organismos nacionales e internacionales [].
Entre 1996 y 1998 se impuls una serie de actividades tendientes a generar el involucramiento y la participacin de los diversos actores en la
16. Fortalecimiento institucional del Plan caif, iname y pnud, Proyecto URU/ 96/012, enero de 1977. Este convenio, a travs de distintos
proyectos, ajustados y renovados, hasta el ltimo, que corresponde al perodo 2006-2009 (URU/06/020), permiti sostener la estructura organizativa de la Secretara del Plan caif. Este ltimo proyecto, por va de excepcin, se extendi hasta julio de 2010, para
finalizar dos evaluaciones externas que estaban en curso. (Informe de Ana Cerutti al Ministerio de Desarrollo Social, marzo de 2010.)
39
implementacin del proyecto reformulado y la puesta en marcha de las

diversas lneas de accin definidas.
b.
El impulso al componente educativo
Se conform un equipo integrado por especialistas en Educacin Inicial

de la anep y del iname, que elabor un documento base sobre la propuesta educativa dirigida a los caif. Este fue sometido a discusin en
un seminario realizado en setiembre de 1996 en el Parque Hotel y reformulado luego por los autores, con los aportes recogidos en esta y otras
instancias (iname y anep, 1996).
En noviembre de ese mismo ao se llevaron a cabo en el departamento de Maldonado talleres para los docentes de todos los caif, en los que
se relevaron sus opiniones y aportes sobre el tema.
Tambin se realizaron talleres con los integrantes de las asociaciones
civiles, para analizar diversos aspectos sobre los objetivos y estrategias
del Plan, formas de organizacin y funcionamiento, roles de los diversos
actores, formas de coordinacin y articulacin, y en particular las expectativas respecto a la participacin de las osc en la implementacin de las
acciones proyectadas.
En estas instancias la divulgacin y el anlisis de los resultados de las
evaluaciones del Plan realizadas hasta esa fecha, y particularmente de su
impacto en el desarrollo de los nios asistentes a los centros, constituyeron un insumo relevante para la revisin de las perspectivas y formas
de accin.
c.
El trabajo con las familias
En noviembre de 1996 la Divisin Servicio Social del iname present

una propuesta de trabajo para contribuir al desarrollo de las estrategias
orientadas al trabajo con las familias y a la organizacin y promocin
comunitaria, apostando al fortalecimiento de las redes sociales. Fundament su propuesta en una visin del rol de la institucin en la implementacin de polticas sociales dirigidas a los sectores ms vulnerables.
Como objetivo se plante:
Crear las condiciones para hacer viable una estrategia de lucha contra la pobreza, basada en la planificacin local, en el adecuado uso de los recursos comu-
40
nitarios, estatales y no gubernamentales, y en el desarrollo, la organizacin y la

participacin comunitaria [] Desde esta perspectiva, las polticas desarrolladas por el iname como organismo rector deben dar un giro que implica adems
la necesaria ruptura con la fragmentacin que ha caracterizado el campo de las
polticas socio jurdicas hacia la infancia y su correlato: la concepcin del nio
como un ser integral.
El documento alude luego a la sensibilizacin generada en las organizaciones de la sociedad civil por la aprobacin de la Convencin sobre
los Derechos del Nio y a la necesidad de ser creativos en la articulacin
entre lo pblico y lo privado, complementando recursos y experiencias.
Concluye diciendo:
En suma, la consideracin del nio como sujeto de derechos en su condicin
particular de ser en desarrollo, la centralidad del derecho a la convivencia familiar y comunitaria, la integralidad y la necesaria complementacin pblico-privado, constituyen los principios rectores y fundamentacin del proyecto social
del Plan caif y de la participacin del iname en l. (Garca, Moreira y Carbone,
1996)
d.
Proceso de planificacin estratgica participativa
En abril de 1997 se realiz en el Parque Hotel, en Montevideo, un Taller

de Planificacin Estratgica con representantes de los diversos organismos integrantes del Plan y de las asociaciones civiles, con el propsito de
analizar la evolucin y las tendencias de la situacin de nios y familias
en situacin de pobreza, los objetivos y lineamientos de accin propuestos para el perodo 1997-1998, definir acuerdos sobre competencias de
las diversas entidades participantes en el Plan, la estructura de funcionamiento y establecer las bases para la constitucin del Comit Nacional
Coordinador.17
Entre el 11 y 13 de junio se reunieron 180 delegados de todas las asociaciones civiles, delegados departamentales del iname, de las intendencias,
representantes del msp, del mec y de anep en el Hotel Horacio Quiroga,
en Salto, donde se desarroll el Taller Plan caif: integracin del Estado
con la sociedad civil organizada. Inclua entre sus objetivos el anlisis
17. Plan caif, Taller de Planificacin Estratgica, Montevideo, 14 y 15 de abril de 1997. Programa y documentos adjuntos.
41
de las lneas de accin del Plan y el aporte de cada uno de los actores,
la estructura organizativa del Plan y los cometidos de los rganos, las
modalidades a adoptar para ofrecer capacitacin y asistencia tcnica a
las asociaciones civiles y la participacin de los representantes de las asociaciones civiles en el Comit Nacional.18
El 21 de Mayo de 1997 sesiona el primer Comit Nacional conformado por representantes de los Organismos Estatales que integran el Plan (inau, anep, mec,
msp, Intendencias, MTTSS-inda ms cuatro delegados nacionales que representan a las Organizaciones que gestionan los centros. (Cerutti, 2010)
Ms adelante, al aumentar en el rea metropolitana, pasan a cinco

uno por las regiones Este, Litoral, Norte, Centro Sur y dos por rea
Metropolitana).
Este Comit comienza a funcionar con un mnimo de cuatro encuentros
anuales. (Cerutti, 2010)
e.
La creacin de la Divisin Plan caif en el iname
En mayo de 1997 se crea en el iname la Divisin Plan caif, con la finalidad de:
[] colaborar en la implementacin y seguimiento de los proyectos a nivel
de los centros; controlar el uso de los recursos transferidos y brindar asistencia
para su uso; monitorear el cumplimiento de los objetivos en las reas de estimulacin oportuna, educacin inicial y desarrollo psicomotor; establecer y ajustar
los convenios celebrados entre el iname y las asociaciones civiles y coordinar el
relacionamiento con los Jefes Departamentales del iname.19
f.
Sistematizacin y produccin de documentos
Reflejando la elaboracin realizada en todas estas instancias, se publicaron diversos documentos sobre objetivos, formas de organizacin del
Plan, funciones asignadas y una gua para la elaboracin del proyecto
18.
Tejiendo la Red caif, ao1, n.o2.
19. Sntesis tomada de Canzani y Midaglia (2003).
42
institucional.20 Este ltimo, propuesto y adoptado como un instrumento

de gestin, ha constituido un apoyo importante, si bien no ha funcionado con igual efectividad en todos los centros ni la coordinacin del Plan
le asign la misma relevancia en todos los perodos. Pretende facilitar
que los lineamientos principales del Plan sean implementados por las
asociaciones civiles y los equipos tcnicos de acuerdo a la planificacin
definida para cada centro en funcin de su realidad y sus caractersticas
especficas.
Estos documentos contribuyeron a difundir informacin y a generar
un marco comn orientador para los diversos participantes en la implementacin del Plan.
g.
Diagnstico sobre las asociaciones civiles
Con la preocupacin de encontrar caminos y apoyos para fortalecer el

trabajo con las osc, la Secretara Ejecutiva del Plan solicit a fines de
1996 al Departamento de Trabajo Social de la Universidad de la Repblica una propuesta de trabajo tendiente a elaborar una caracterizacin
de las asociaciones civiles, identificar sus necesidades de capacitacin y
proponer alternativas para responder a ellas. En diciembre se present una propuesta elaborada por los responsables del Departamento; el
trabajo fue realizado en el primer semestre de 1997 y sus conclusiones
presentadas en el mes de julio (Iglesias y Solari, 1996).
El anlisis realizado sobre la situacin de los centros permiti al equipo investigador arribar a un conjunto de conclusiones y recomendaciones. Entre las ms relevantes destacamos:
Existe una importante heterogeneidad en la situacin de los centros en el punto de partida. Se exige una serie de requisitos para
las asociaciones civiles, pero no as respecto a las condiciones de
prestacin de los servicios. Se sugiere definir estndares de calidad mnima y establecer un sistema de nivelacin progresiva supervisado.
Se identifican tambin importantes desniveles en la capacidad de
gestin de las asociaciones civiles. Se plantea una tipologa de situaciones basada en varios rasgos que conllevan tanto fortalezas
20. Plan caif. Misin, objetivos y estrategias. Estructura y organizacin del Plan caif. El proyecto institucional.
43
como debilidades: jvenes/viejos (los ltimos con menos formacin, pero ms dedicacin y arraigo), locatarios/extranjeros (los
ltimos con ms capacidades tcnicas y acceso a vnculos y recursos diversos, pero con menor insercin local y confianza de
los vecinos), histricos/recientes (los primeros preexistentes al
Plan, con ms experiencia, pero con mltiples objetivos que deben combinarse con los propuestos por el Plan).
La percepcin de necesidades de capacitacin es asimismo diversa. Algunos solo requieren apoyo en aspectos administrativo-burocrticos; otros reclaman formacin ms amplia en aspectos relativos al gerenciamiento de los centros, el manejo de los recursos
humanos, los diversos componentes del Plan, la relacin con los
usuarios y la comunidad.
Se concluye en la necesidad de avanzar hacia propuestas diversificadas de capacitacin tanto para el personal como para los miembros de
las asociaciones civiles, combinando actividades centralizadas y descentralizadas (pensadas desde lo local, capacitacin en el puesto) y de
capacitacin directa y capacitacin indirecta; con este ltimo trmino se
alude a modalidades de asistencia tcnica, planteando incluso la posibilidad de contratar personal para el desempeo de funciones de administracin y gestin.
Especficamente se propone:
[] disear y ejecutar un programa de capacitacin y entrenamiento dirigido
a todo el personal de los centros y eventualmente a miembros de las Directivas
sobre:
a. Caractersticas de las comunidades locales y de la poblacin usuaria.
b. Marco contractual de las relaciones con los usuarios y sus familias.
c. Papel de los servicios en el conjunto de objetivos y acciones del Plan caif.
d. Funciones, objetivos, contenidos y metodologa de trabajo en educacin
inicial, salud materno infantil y con la familia y la comunidad.
h.
Evaluacin de la situacin de los centros y del desarrollo de los

nios
De acuerdo a lo previsto en el Proyecto de Fortalecimiento Institucional

del Plan, en 1997 se llev a cabo una evaluacin con el propsito de va-
44
lorar la situacin de los centros caif en el punto de partida de la implementacin del Plan. Se bas en un anlisis de las condiciones y formas
de funcionamiento de una muestra de centros, en las percepciones de
los diversos actores que participan en la vida cotidiana de aquellos, en la
evaluacin de los nios asistentes desde el punto de vista de su desarrollo
psicomotor y lenguaje, y en una encuesta realizada a las madres (claeh,
1997).
Las principales conclusiones de este estudio evidencian cambios favorables en el desarrollo psicomotor de los nios con relacin a la situacin
encontrada en 1991, pero se afirma que la incidencia que logra el Centro
caif en el desarrollo psicomotor del nio no es an la prevista en los
objetivos originales del Plan. Se encontr un 22% ms de nios en la categora de normalidad, un 8% menos de nios en riesgo y un 13% menos
de nios en situacin de retraso que en 1991 (claeh, 1997: 93-103).
A pesar de estos cambios,
[] la poblacin asistida por el programa contina siendo de un nivel de
riesgo en su desarrollo psicomotor muy alto; elporcentaje de nias en riesgo es
ms del doble del esperado y el de nios en retraso es ocho veces mayor. [] Se
constata que las reas ms afectadas son el lenguaje y en menor proporcin la
coordinacin.
Se analiza la relacin entre los niveles de desarrollo y la composicin

y dinmica familiares. Se consta asociacin entre elevados niveles de retraso y la falta de actividad laboral de la madre o su insercin en trabajos
con carga horaria extensa o muy desgastantes.
El estudio aporta tambin elementos sobre otros aspectos relevantes
y recomendaciones para reorientar las acciones. Se verifica que las asociaciones civiles tienen importantes necesidades de capacitacin en gestin de los centros, en dinmica grupal y aspectos educativos, y que su
rol se restringe muchas veces a funciones de control e inspeccin, por lo
que resulta clave fortalecer su papel articulador entre las estructuras centrales del Plan, los centros y la comunidad. Se destaca como una tarea urgente el fortalecimiento de los equipos tcnicos, tanto en la dedicacin y
estabilidad de la Maestra Coordinadora, la ampliacin de roles tcnicos
y la mejora de la formacin del personal a cargo de la labor educativa.
Otro desafo urgente mencionado por el informe se refiere a la necesidad de establecer una mayor coordinacin con anep y en particular
45
con el Consejo de Primaria, para articular acciones y evitar superposiciones atendiendo a la ampliacin de la cobertura preescolar planteada
como parte de la reforma educativa. Se identifican carencias locativas, de
materiales y equipamiento en muchos casos.
La relacin con la familia y la comunidad se valora como positiva
pero insuficiente, y no priorizada debido a las limitaciones de los tiempos disponibles por parte de los equipos tcnicos.
Se afirma que hasta ese momento la conduccin central del Plan no
apareca para los centros como una presencia suficiente en materia de
orientacin, asesoramiento, supervisin, definicin de lineamientos generales y oferta de capacitacin. En las conclusiones se destaca:
El equilibrio entre la gestacin y desarrollo de una identidad colectiva caif y
la mantencin de importantes mrgenes de accin de cada Centro es la clave del
xito en este aspecto.
Finalmente se seala:
Los centros caif presentan muy buenos resultados tanto desde el punto de
vista de su focalizacin como de la cobertura obtenida en relacin a los recursos
utilizados.
Con el sustento de los resultados de estos estudios y evaluaciones, y en

el marco del Proyecto de Fortalecimiento Institucional del Plan, se implementaron en este perodo diversos programas que apuntaban a mejorar los resultados en las reas identificadas como crticas para generar
mayores logros en los objetivos centrales del Plan.
i.
Programas desarrollados
A continuacin se enumeran los diversos programas ofrecidos a los

centros.
Educacin Inicial
En primer lugar cabe mencionar la definicin e implementacin de un
Programa de Educacin Inicial con base en los lineamientos acordados
con anep, adecuado a las caractersticas del Plan y a las edades de los
nios atendidos.
46
Se impulsaron acciones de capacitacin para las educadoras, y un

programa de acreditacin de competencias laborales, junto con la Direccin Nacional de Empleo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,
que posibilitaba en el lapso de un ao certificar sus competencias para
la funcin.
Un lugar para crecer y aprender jugando

Para atender a los nios desde su nacimiento hasta los 24 meses y sus
familias se cre el programa Un lugar para crecer y aprender jugando,
destinado a proteger el desarrollo del nio durante sus primeros meses
de vida y facilitar a las familias la incorporacin de adecuadas prcticas
de crianza (1998). Los nios concurran a talleres de una vez por semana
acompaados de un referente familiar. El programa estaba coordinado
por un/a psicomotricista, quien junto con otros tcnicos conformaba un
equipo interdisciplinario de trabajo en el Centro. Una vez evaluado y
ajustada la propuesta, pasara a desarrollarse en los centros como Programa de Estimulacin Oportuna.
Programa Padres e Hijos
A partir de una consultora realizada por el CIDE de Chile se realiz una
adaptacin del Programa Padres e Hijos desarrollado en ese pas y se
capacitaron equipos de los centros caif, del Programa Nuestros Nios,
la Red Nacional de ong de Infancia y Adolescencia y los centros comunitarios dependientes de la Pastoral Social para su implementacin.21
Para Amar y Cuidar la Vida
Se dise y se puso en operacin el programa Para Amar y Cuidar la
Vida, dirigido a los adultos referentes de los nios, tendiente a fortalecer
su autoestima y capacidades personales para apoyar el proceso de desarrollo de sus hijos (1998).
Madres y Padres Promotores de Salud
El programa Madres y Padres Promotores de Salud, desarrollado mediante la coordinacin con la Divisin Promocin de la Salud del msp,
21. Proyecto Adecuacin e implementacin del Programa Padres e Hijos del CIDE de Chile por redes de organizaciones uruguayas que
trabajan con la Infancia, CIDE, 1997.
47
viabiliz el involucramiento de la comunidad en acciones de promocin

de la salud y calidad de vida de las familias.
Servicio de Orientacin Comunitaria

Se cre el Servicio de Orientacin Comunitaria (soc), con el propsito
de generar un espacio de acogida y orientacin, y hacer posible el trabajo
socio educativo con las familias de la comunidad y, en trminos generales, el trabajo en redes sociales.
No todos los centros implementaron todos estos programas, sino que
estos se fueron encarando de acuerdo a las posibilidades y prioridades
de cada centro; en particular el Programa de Estimulacin Oportuna y el
Servicio de Orientacin y Consulta, dado que para su instrumentacin
se requera disponer de recursos adicionales.
j.
Celebracin de los 10 aos del Plan caif
En este contexto de revitalizacin del Plan, se lleg en setiembre de 1998

a la celebracin de los 10 aos de su creacin. Con este motivo se realiz un Foro con la participacin de autoridades de todos los organismos pblicos involucrados en el Plan, de las asociaciones civiles y de los
organismos internacionales que respaldaron la implementacin. El documento que recoge las intervenciones realizadas durante su desarrollo
evidencia la existencia de un consenso amplio sobre los avances logrados
por el Plan y su potencialidad para encarar nuevos desafos en la etapa
siguiente (Plan caif, 1998).
k.
Programa de Asesoramiento y Capacitacin a las Asociaciones

Civiles
Como resultado de las prioridades establecidas y los aportes de los estudios realizados en este perodo, se puso en funcionamiento un programa
orientado al fortalecimiento de la capacidad de gestin de las asociaciones civiles participantes en el Plan. Desde 1998 se destinaron fondos para
financiar servicios de asesoramiento y capacitacin a las Comisiones
Directivas de los centros caif brindados por equipos tcnicos asesores
locales seleccionados mediante un llamado abierto en los diversos departamentos, con intervencin de los delegados departamentales y con-
48
tratados directamente por los centros. De esta forma se apunt a viabilizar un servicio cercano, accesible, flexible y adecuado a las necesidades
y caractersticas de cada centro, que permitiera fortalecer la capacidad
de interlocucin de los representantes de las osc en su relacin con los
organismos pblicos sin generar dependencia de estos.
Desde la Secretara Ejecutiva del Plan se organizaron encuentros
semestrales de estos equipos asesores, buscando promover el intercambio de experiencias y el fortalecimiento de las capacidades de estos
equipos para responder adecuadamente a las necesidades y demandas
de las osc.
l.
Formacin de los supervisores
Se realizaron varios Talleres para Supervisores del Plan, con el propsito

de definir un sistema de supervisin con un marco comn, sin perjuicio
de la flexibilidad necesaria para responder a situaciones muy diversas y
avanzar hacia un sistema de informacin que posibilitara contar con una
visin de las problemticas especficas y del Plan en su conjunto.22
m.
Tipologa de centros. Bases para el modelo de gestin
Se comenz a elaborar una primera tipologa de centros caif, de sus

formas de operacin y recursos humanos y materiales necesarios, que
contribuy a ordenar y sistematizar la gestin de los centros (Lorenzelli,
1999). En etapas posteriores el modelo de gestin se reformul y se fue
acomodando a nuevos requerimientos y desarrollos programticos.
n.
Segunda evaluacin de la situacin de los centros y el desarrollo

de los nios
En 1999, tal como estableci el Convenio con el pnud, se llev a cabo

una nueva evaluacin externa sobre la base de una metodologa similar
a la que fue utilizada dos aos atrs, que permiti visualizar cambios
significativos.
El informe, presentado en setiembre, indica:
22. Taller para supervisores: Sistema de supervisin, Divisin Plan caif, 1999. Supervisin: Aspectos a priorizar en 1999.
49
Prcticamente en todas las reas de anlisis surgen cambios de signo positivo

que permiten concluir que la actividad desarrollada por el Plan caif en este perodo ha logrado tener un impacto muy favorable en el funcionamiento general
del Programa as como en sus diferentes niveles de funcionamiento.
Estos cambios se plasman en todos los niveles. Abarcan entre otras cosas una
mejora sustancial en el nivel de desarrollo psicomotor de los nios, un importante cambio en el papel de las asociaciones civiles, una mejora notoria en la
calificacin del equipo docente encargado de los centros, una ampliacin en la
cobertura tcnica, un desarrollo intenso de las propuestas de capacitacin tanto
para las asociaciones civiles como para el personal del Centro, un incremento
importante en el vnculo con las familias de los nios que asisten a los centros,
hasta una mejora tambin significativa en las situaciones de riesgo social de las
madres y la mantencin de un elevado ndice de focalizacin junto al crecimiento significativo de la cobertura. []
Tales resultados permiten visualizar a un programa social que ha operado de
manera dinmica y consistente en estos aos. A su vez, la presente evaluacin
permite fijar un nuevo punto de partida, ciertamente ms exigente y elevado
para continuar los esfuerzos del Plan caif en los prximos tiempos.
La variacin en el nivel de desarrollo psicomotor de los nios equivale a una
modificacin de veinte puntos porcentuales. Esto quiere decir que los porcentajes de retraso cayeron en diez puntos, los de riesgo en otros diez puntos, mientras que los casos en situacin de normal superior se incrementaron en veinte
puntos porcentuales. []
Esta significativa mejora se refleja en cada una de las tres reas del desarrollo
psicomotor. []
La mejora tambin es muy fuerte entre los nios no pobres que asisten a los
centros caif, lo que estara demostrando que la mejora del desarrollo psicomotor opera sobre todos los nios que asisten a los centros con independencia de
su situacin socioeconmica. (claeh, 1999)
Tambin se seala:
El perfil de las familias de los nios que asisten a los centros es bsicamente
similar al registrado en 1997, correspondindose con el de familias en situacin
carenciada. Sin embargo, en materia de riesgo psicosocial las madres muestran
resultados sensiblemente mejores a los verificados dos aos atrs, que proba-
50
blemente tengan que ver con las actividades de capacitacin impulsadas por el
Centro en este tiempo.
El informe da cuenta de un conjunto de acciones realizadas que se

considera que han tenido incidencia en estos resultados, entre ellos: mejora de la calificacin del personal educativo, en el caso de las auxiliares
por dos factores: la exigencia de haber completado el primer ciclo de secundaria y la capacitacin especfica recibida; incremento de la relacin
nmero de educadores/nios, aumento de la dedicacin de las maestras
coordinadoras, incremento del trabajo en equipo, de la disponibilidad de
material didctico, de las actividades de planificacin anual, de las actividades dirigidas a las familias y de la respuesta obtenida de las madres, as
como la conformacin de equipos interdisciplinarios. Tambin menciona como factores contribuyentes la capacitacin ofrecida a los directivos
de las asociaciones civiles, que permiti avanzar en la visualizacin y el
cumplimiento de los roles especficos por parte de estos y en su relacin
con las estructuras centrales del Plan.
Seala algunos aspectos en que se identifican carencias y necesidades
de continuar trabajando: disponibilidad de espacio, de personal docente
y recursos financieros en algunos casos, resultados desiguales en la experiencia de contratacin de asesores para las asociaciones civiles, no reconocimiento de los aos de trabajo de los docentes en los caif por parte
de la anep, persistencia de demandas de mayor supervisin pedaggica,
necesidad de consolidar y fortalecer los comits departamentales.
Evaluacin del Programa de Estimulacin Oportuna

En el mismo perodo se evalu el Programa de Estimulacin Oportuna,
al finalizar su etapa piloto. Tambin en relacin con la poblacin atendida por este se constataron:
[] cambios positivos y estadsticamente significativos en el desarrollo de
nios y nias, en las prcticas de crianza y en el estado emocional de los adultos referentes. En cuando al desarrollo psicomotor, al inicio del primer ciclo
un 70% de los nios se ubican en la categora de normalidad, 24% en riesgo
y 6% en retraso. Al finalizar un ciclo de intervencin de este programa los resultados son 92%, 6% y 2% respectivamente. (giep, 1999, tomado de Cerutti,
2008:5-6)
o.
51
Aportes de otros estudios sobre la situacin del Plan a fines de

este perodo y comienzos del siguiente
Un estudio realizado para el pnud poco despus de finalizado el perodo

considerado aporta elementos valiosos sobre la situacin a la que lleg el
Plan caif en esta etapa. Se trata de una evaluacin de la contribucin del
pnud a la generacin de polticas integrales en el campo de la reduccin
de la pobreza, que toma al Plan como caso ilustrativo (Canzani y Midaglia, 2003: 6). Incluimos a continuacin algunas de sus conclusiones.
Para el conjunto de entrevistados individuales y colectivos, tanto pblicos
como privados, hay un antes y un despus del Plan, ubicando como perodo
clave el pasaje del mismo a la esfera del iname. Para casi la totalidad de las asociaciones civiles con las que se tuvo contacto, no hay lugar a dudas que en esta
nueva etapa se abandona totalmente la orientacin asistencialista y las formas
particulares de atencin a la infancia carenciada. Se identifican patrones comunes de atencin y de calidad del servicio, lo que conduce a introducir serios cambios en la composicin de los cuadros funcionales, tcnicos o semi-tcnicos
encargados de los servicios, los que a su vez repercutieron en la conformacin
de la propia asociacin civil.
Si bien esta fase es considerada por un conjunto de asociaciones en particular aquellas que posean cierta tradicin en atender a la minoridad en situacin
de pobreza como una fase conflictiva en su interior, ya que supuso quebrar
con una lnea de accin de instituciones o grupos con vocacin de ayuda social,
a su vez es tambin evaluada como un avance o un salto cualitativo en pos de
una forma integral de proteccin a la primera infancia. []
Los servicios se estandarizan, se profesionalizan y se dejan de lado formas de
intervencin ensaysticas, muchas veces guiadas por principios morales, religiosos y hasta, a veces, polticos.
Uno de los aspectos destacados se relaciona con la estructura del Plan

y el papel jugado por la Secretara Ejecutiva y su equipo.
En la visin de la gran mayora de los actores involucrados la Secretara Ejecutiva es vista como una pieza vital de la maquinaria que hace funcionar al Plan.
Para las asociaciones civiles en particular, les resulta impensable considerar la
proyeccin del Plan sin tener en cuenta el papel estratgico, coordinador y ar-
52
ticulador que jug la Secretara. Es ms, su intervencin no se agota al interior

de la esfera pblica, sino en relacin a la promocin de la sociedad civil en su
conjunto. En este sentido, la opinin generalizada es que esta entidad, adems de
plantearse como un interlocutor permanente de las asociaciones, se transform
en una fuente permanente de innovaciones en las modalidades de intervencin
y de gestin de los centros.
Para las asociaciones civiles, la operativa histrica de la Secretara y su lgica
de funcionamiento cotidiana se diferencia sustantivamente de la tpica dinmica
estatal en tres aspectos fundamentales: la constatacin de una lnea de acumulacin de experiencias, constitutiva del proceso de maduracin del Plan; un estilo
de conduccin escasamente burocrtico en trminos de un accionar ritualmente
programado; y la ausencia de rotacin del personal simultnea a los cambios de
gobierno.
Otro aspecto destacado como clave en las conclusiones del estudio

se relaciona con los avances en la profesionalizacin de la prestacin
de los servicios y la preocupacin por la calidad.
El establecimiento de criterios estndares de la calidad de los servicios y del
perfil profesional o semi-profesional del personal encargado de su implementacin, es considerado por las asociaciones civiles y las autoridades estatales
como un aspecto que pone de manifiesto la seriedad y envergadura del Plan.
Estas apreciaciones no son menores para un pas que se caracteriz por disponer de una matriz de proteccin universal y de relativa calidad de los servicios
prestados. En este sentido, el Plan comienza a competir en pie de igualdad con
las polticas pblicas clsicas, combinando de una manera singular criterios
bsicos universales propios de la tradicin de bienestar uruguaya, con pautas
novedosas de focalizacin y, en cierta medida, descentralizacin de la gestin
de los centros.
2.4 Etapa 4, 2001-2005. Respuesta a la crisis. Incorporacin de

nuevas modalidades. Ampliacin de cobertura
a.
Cambios en el contexto
Durante este perodo se generaron cambios relevantes en el contexto,

principalmente por la agudizacin de las manifestaciones de la crisis
econmica iniciada en aos anteriores. Entre 1999 y 2003 se produjo un
53
descenso del ingreso real de los hogares cercano al 30% y se incrementaron los niveles de pobreza, que continuaron afectando en particular a
los nios.
Asumi un nuevo gobierno y se reformularon los lineamientos de polticas para responder a la situacin imperante.
La consolidacin del Plan caif verificada durante la etapa anterior
contribuy a que se planteara la necesidad de actualizar y formalizar el
acuerdo constitutivo, de modo de generar una base institucional y jurdica acorde para una nueva fase de crecimiento y desarrollo.
b.
Firma de Convenio Marco Interinstitucional
En agosto del 2002 se firm un convenio marco del Plan caif que explicitaba los compromisos, obligaciones y derechos de los integrantes.
Es un documento base que permite avanzar en los convenios entre los organismos pblicos y el Plan. En el mismo participan representantes del mec, msp,
inda, anep, Congreso Nacional de Intendentes y Delegados Nacionales de las
asociaciones civiles. La nica organizacin que firmaba convenios con las asociaciones civiles era el inau. (Cerutti, 2008: 6)
El inda transfera dinero para la alimentacin de los nios a travs de

las intendencias y a partir del 2004 comenz a firmar tambin convenios
con las osc.
Como indican Canzani y Midaglia (2003: 23) en su anlisis ya mencionado sobre el Plan como caso ilustrativo de polticas sociales integrales:
[Hasta ese momento] la estructura del Plan descansaba en la voluntad de
coordinacin de los actores involucrados, pero no exista un compromiso formal sobre las responsabilidades y aportes de cada uno de ellos.
Si bien en la formulacin del proyecto existe una delimitacin bsica de estos
aspectos, el hecho que los mismos hayan sido formalizados bajo la forma de un
compromiso comn tiene un valor simblico relevante, porque transforma un
uso social en algo que se parece ms a una norma, en la medida que establece
derechos y obligaciones de las partes. []
En buena medida, la firma de este acuerdo puede ser considerado tambin
un indicador relevante de crecimiento, consolidacin e institucionalizacin del
Plan, en tanto especifica y formaliza los acuerdos iniciales.
54
Podramos agregar que los redefine y actualiza, ya que los documentos iniciales, firmados en 1988, no correspondan a la realidad del Plan
ni comprometan necesariamente a los representantes de los organismos
a esa fecha.
c.
Evaluacin costo-beneficio del Plan caif
En un contexto de restriccin de recursos, la preocupacin por la sustentabilidad del Plan llev a encarar estudios relacionados con los costos y
a buscar alternativas para optimizar el aprovechamiento de los recursos
asignados.
En ese marco, se realiz una evaluacin de los costos y beneficios de
los programas del inau dirigidos a la infancia y adolescencia que permiti contar con un panorama de los costos del Plan caif con relacin a
otros programas (Diez de Medina, 2002). El estudio destaca la transparencia en la informacin sobre el manejo de recursos en el caso del Plan
caif, al estar establecidos modelos de gestin que definen los fondos
que cada tipo de Centro deber recibir y el destino de estos. Constata
la alta dependencia del financiamiento pblico, ya que el 90% de los recursos manejados por las asociaciones a cargo de los centros provenan
del iname, el inda o intendencias. Seala tambin que las asociaciones
haban cumplido un papel importante en el desarrollo de formas para
subsanar demoras en la asignacin de partidas o en pagos de reintegros
a proveedores, gestionando recursos propios para tender puentes hasta obtener las partidas correspondientes. Asimismo, se menciona que
haban hecho frente a situaciones no previstas, ya que las partidas del
iname no contemplaban gastos extraordinarios generados, por ejemplo,
por indemnizaciones ante despidos o reclamos por retrasos en los pagos
debidos a dilatorias en la entrega de las partidas.
Concluye afirmando:
No existen otros planes similares realizados directamente por las ongs, asociaciones civiles u otros organismos, cuyos costos puedan ser comparados en
relacin a los costos previstos por el Plan caif [].
No existe evidencia emprica que avale la hiptesis de que los costos previstos en los Convenios son excesivos o ineficientes en relacin a los fines perseguidos. Por el contrario, la relacin vlida de anlisis costo por nio y/o
familia atendida pone de manifiesto un costo promedio de US$ 630 anual,
55
un costo que se puede juzgar bajo en relacin al servicio que est cumpliendo
en la comunidad. []
De hecho, se trata del costo anual promedio por destinatario ms bajo en
relacin a todos los programas incluidos en este estudio.
d.
La incidencia de la crisis en el funcionamiento de los centros
La situacin vivida en el 2002 llev a que tanto el inda como el iname

retrasaran la entrega de las partidas en ms de una oportunidad, lo que
gener situaciones de especial tensin en muchos centros.
Fue una situacin dura para el Plan, se vivieron dos o tres meses de alto sufrimiento. Los modelos de gestin prevean la constitucin de fondos de reserva
para enfrentar situaciones imprevistas; algunos lo lograron y otros no. La situacin se fue resolviendo con mucho esfuerzo. Algunos centros que estaban mejor
realizaron prstamos a otros [].23
Algunos documentos de la poca dan cuenta de planteos realizados

en varias oportunidades por las asociaciones y federaciones de segundo
grado (representantes de las asociaciones civiles con convenios educativos con iname) ante la Comisin de Presupuesto de Hacienda del Senado y ante grupos de legisladores, para transmitir su preocupacin ante
la reduccin de un 8% en los gastos de funcionamiento prevista en el
proyecto de Rendicin de Cuentas para el 2002 y presumiblemente 2003,
y un decreto del Poder Ejecutivo de diciembre del 2001 que recortaba las
partidas asignadas al iname. En estos documentos detallan los perjuicios
que esto generara a los destinatarios de los Programas por ellos gestionados, nios y jvenes de los sectores de poblacin ms vulnerable del
pas (audec, 2002).
e.
El Plan como componente de Programas de apoyo a la

emergencia social
A partir del ao 2002, en el marco de la profunda crisis econmica que

viva el pas, el Gobierno uruguayo desarroll, en conjunto con el bid y el
Banco Mundial, instrumentos para apoyar la proteccin presupuestaria
23. Entrevista a Ana Cerutti. 2013
56
de los programas sociales de mayor relevancia, en las reas de educacin,

salud, seguridad social y atencin alimentaria. El objetivo de estas acciones era, en trminos de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto:
[] evitar que los efectos de la actual crisis econmica recaigan sobre los
sectores ms vulnerables de la poblacin, que se deterioren los indicadores de
bienestar social del pas y que se produzcan retrocesos en las modernizaciones
en curso destinadas a mejorar la eficiencia y la equidad en el acceso de los grupos carenciados a dichos beneficios sociales. (opp y Banco Mundial, 2003)
Desde el Plan caif se planteaba:

Actualmente el Plan caif atiende al 20% de la poblacin objetivo. Para poder
llegar en corto plazo a un mayor nmero de nios y sus familias, con nfasis
en los de mayor riesgo, se necesita generar nuevas modalidades de atencin que
complementen y se articulen con aquellos programas ya existentes en el Plan, que
demostraron a partir de sus evaluaciones tener alto impacto. (Plan caif, 2002)
En diciembre de 2002 el Plan pas a formar parte de un subcomponente del Programa Integral de Infancia, Adolescencia y Familia en Riesgo Social (piiaf), suscrito entre el Gobierno uruguayo y el bid (prstamo
1434/OC-UR).
Este subcomponente, denominado Modelo Integral para Nin@s Menores de 4 Aos y sus Familias, estableci tres principales lneas de accin:
Brindar atencin integral a nin@s, familias y comunidades facilitando el acceso a los centros caif a travs del aumento de la cobertura en los centros actuales y de la creacin de centros nuevos con
la implementacin de Modalidades innovadoras de intervencin
de bajo costo y alto impacto, priorizando el inicio temprano de
la intervencin. Se prevea aumentar la cobertura de los centros
existentes en 6.700 nios e integrar 12.500 en nuevos centros que
operaran bajo las nuevas modalidades en 100 zonas priorizadas
por su situacin econmica y social.
Alcanzar la sustentabilidad del Plan caif a travs de una mayor
eficiencia y eficacia en los Centros caif. Para lograrlo se proyectaron actividades de capacitacin, mejora de los estndares de ca-
57
lidad y el diseo de un sistema de monitoreo permanente y evaluaciones externas.

Integracin de las acciones para la Primera Infancia en el Uruguay. Se previeron actividades de coordinacin y capacitacin
conjunta con otras divisiones del iname, con el Programa Nuestros Nios y con guarderas municipales de otras intendencias.24
En el marco de este acuerdo y para generar condiciones que permitieran enfrentar esta nueva etapa, se fortaleci la estructura de la Secretara
Ejecutiva incorporando seis tcnicos de apoyo.
f.
La modalidad integral de intervencin
El diseo de la llamada modalidad integral de intervencin fue resultado

de un proceso que moviliz a los diversos actores del Plan durante el
segundo semestre del 2002 y el 2003.
Como antecedente de esta nueva modalidad, el Plan ya vena trabajando con propuestas innovadoras para la atencin de nios en zonas
rurales.
En el perodo 2000-2001 se haba visualizado y puesto en marcha el
Programa Rural, para llegar a las familias que debido a las distancias o
a dificultades en el traslado tenan problemas para acceder a la atencin
diaria ofrecida por el Plan. La propuesta tambin se orient a familias
aisladas dentro de las mismas ciudades debido a situaciones de marginacin extrema.
Este programa inclua: a) Talleres de Estimulacin Oportuna para
nios de 0 a 2 aos y sus familias, con frecuencia quincenal; b)estimulacin en domicilio; c)Programa de Educacin Inicial (2 y 3 aos), con
asistencia de los nios dos veces por semana, y actividades quincenales conjuntas con sus referentes familiares; d)concurrencia quincenal al
Centro de nios y familias con mayores dificultades de acceso (Prez y
Carbonell, 2006).
Durante el 2002 se elaboraron varios documentos base con propuestas sobre las nuevas modalidades, sus fundamentos y estrategias de implementacin. En octubre se llev a cabo una Jornada Nacional convoca24. Subcomponente 1.1: Modelo integral para nios menores de 4 aos y sus familias. Programa Integral de Intervencin, en el Centro,
el Hogar y la Comunidad. caif, piiaf y bid.
58
da bajo la consigna El desafo de construir juntos, en la que confluyeron

aportes de tcnicos especialistas en los diversos componentes, integrantes del Plan y consultores externos, aportes de los centros, de organizaciones de segundo grado de la sociedad civil (audec) y de los comits
departamentales.25
Se tomaron en cuenta tambin las conclusiones de una experiencia piloto de aplicacin de las nuevas modalidades que se desarroll en cuatro
centros, en las zonas de Casavalle, Barrio Ituzaing, Joanic (Canelones)
y Raign (San Jos).26
El documento finalmente aprobado define los objetivos de esta nueva
modalidad, propuesta como complementaria a la tradicionalmente ofrecida por el Plan, que se identific como modalidad integral o semanal:
1. Generar condiciones para el buen inicio de la vida a travs de la
proteccin del embarazo y la promocin de la lactancia.
2. Promover el crecimiento y el desarrollo integral de los ni@s desde su concepcin y hasta los cuatro aos, a travs de la creacin de
contextos estimulantes, enriquecedores y complementarios a los
de sus contextos familiares.
3. Favorecer el desarrollo personal de los adultos, para que identifiquen sus recursos internos que les permitan enfrentar los desafos
que les plantea la vida cotidiana
4. Crear las condiciones para que los padres y madres y/o referentes
familiares de l@s ni@s movilicen sus recursos y tomen conciencia de sus potencialidades y responsabilidades en tanto primeros
educadores de sus hij@s.
5. Fortalecer el desarrollo de redes comunitarias para optimizar el
apoyo integral a las familias, colaborando con el desarrollo de la
responsabilidad colectiva respecto de l@s ni@s en situacin de
pobreza.
25. Entre estos documentos: Gonzlez Tornara y Zaffaroni (2002), Marsiglia (2002), Cerutti (2008), G. Martnez (2002) y Capozzolo (2002);
propuestas de la Asociacin Uruguaya de Educacin Catlica, Departamento de Educacin No Formal, al Programa Integral de
Familia en Riesgo, mayo del 2002. Se tuvo acceso a documentos sobre Nuevos aportes al desafo de construir juntos, elaborados
por comits departamentales de Rivera, Ro Negro, Treinta y Tres, Tacuaremb, Flores, Florida, Paysand, y por centros de Rocha,
Artigas y Canelones.
26. Plan caif, Informe de avance. Datos aportados por los Equipos Piloto sobre la evaluacin de proceso en la aplicacin de las nuevas
modalidades de intervencin.
59
Los componentes programticos fueron definidos como:

El Buen Inicio de la Vida, orientado al trabajo con embarazadas.
Desarrollo Infantil Integral, dividido en dos mdulos segn las
edades: Buen Comienzo (de 0 a 24 meses) y Camino a la Independencia (de 24 a 48 meses).
Fortalecimiento Familiar.
Promocin de la Salud, programa: Construyendo estilos de vida
saludables.
Mejora de la Situacin Alimentario-Nutricional.
Desarrollo y Participacin Comunitaria.
Se plantearon modalidades de intervencin a desarrollar en el centro,
en la comunidad y en el hogar.
El equipo de trabajo de los centros que operaban con estas nuevas
modalidades se diferenci de los de modalidad diaria. Se plante una
intervencin sustentada por padres y madres promotores de la comunidad, facilitadores, equipo tcnico (asistente social, psiclogo, psicomotricista y maestro), coordinador del proyecto y la comisin directiva de
la osc (Plan caif, 2003).
g.
La acelerada expansin del Plan

Durante el ao 2004 el Plan se expande por explosin. A fines de ese ao
quedan incorporados 131 nuevos Convenios para implementar la modalidad semanal. (Cerutti, 2008:7).
El 43% de ellos se firmaron con osc que ya tenan convenio con inau-caif, el 26% gestionaban ambas modalidades en el mismo local y el
17% prestaban el servicio en una zona nueva. El 57% restante eran convenios firmados con nuevas organizaciones que no haban trabajado hasta
esa fecha en el marco del Plan.
En la evaluacin realizada por Infamilia-mides sobre los resultados
de este Programa al 2005 se indica:
El Programa comenz a implementarse en el 2004 prcticamente duplicando
la matrcula del Plan caif que pas de atender aproximadamente 20.000 nios
en el 2003 a superar los 36.000 en el 2005. [] Durante el 2005 la modalidad
60
semanal del Plan caif/Infamilia atendi un promedio mensual de 13.607 nios

y 1.946 embarazadas, lo que represent el 45% de la matrcula total del Plan.
[] Se estima que el Programa atiende al 30% de los nios de 0 a 4 aos
residentes en las reas de intervencin y al 11% de los nios en este tramo etario
en situacin de pobreza, lo cual evidencia la significativa contribucin del Plan
caif/Infamilia a la ampliacin de la cobertura de atencin a la primera infancia
en situacin de vulnerabilidad social del pas. (Infamilia, 2006)
h.
El sistema de monitoreo y evaluacin
En relacin con el segundo objetivo planteado en el Convenio con el

bid, referido al desarrollo de un sistema de monitoreo y evaluacin, se
realizaron durante el 2003 y el 2004 consultoras y talleres de elaboracin tendientes a definir un modelo apropiado para el seguimiento de la
operativa y los resultados generados por el Plan en sus diferentes modalidades de intervencin.27
La estructura de supervisin de la Divisin Plan caif experiment
cambios en el ao 2004, antes de la implementacin de las nuevas modalidades. Hasta ese momento,
[] la Divisin estaba conformada por una Direccin y tres Programas: Programa de Apertura y Consolidacin, Programa de Supervisin y Programa de
Gestin y Auditora. []
Bajo su rbita estaban el sipi y el control de los libros contables de los centros
pertenecientes a Montevideo. En el interior del pas, estos controles eran realizados por las Jefaturas Departamentales del iname.
La reestructura implic un cambio de denominacin y de funciones

del primero de los programas, que pas a llamarse Identificacin y Optimizacin de la Demanda, y la divisin del segundo en dos: Consolidacin y Evaluacin de Montevideo (a cargo de los centros de los departamentos de Montevideo y Canelones) y Consolidacin y Evaluacin del
Interior (a cargo de los centros de los 17 departamentos restantes).
27. Taller de discusin sobre el seguimiento y la evaluacin de la expansin de cobertura del Plan caif, Montevideo, diciembre del 2004.
Relatora a cargo de la consultora Denise Vaillant. Proyecto de Monitoreo y Evaluacin de la Calidad de las Nuevas Modalidades de
Intervencin del Plan caif, Cecilia Zaffaroni, abril del 2004.
i.
61
Nuevos cambios en el contexto y en el mapa Institucional
La conformacin del Colectivo Infancia

En diciembre del 2003 se conform el Colectivo Infancia, integrado
por las redes anong, audec, fipam, FIPEI y el Comit de Asociaciones Civiles del Plan caif Montevideo, que se articulan en una mesa
coordinadora para actuar de forma conjunta ante los organismos del
Estado y dar cumplimiento a su Objeto Social. Documentos de ese
perodo dan cuenta de la celebracin de reuniones peridicas entre
representantes del Colectivo y el directorio del iname para tratar temas
referidos a los convenios en operacin.28 En setiembre del 2005 presentaron un detallado documento con una propuesta de revisin de los
criterios de financiamiento de los programas ejecutados en convenio
(Colectivo Infancia, 2005).
Aprobacin del Cdigo de la Niez y la Adolescencia
En setiembre del 2004 se aprob el Cdigo de la Niez y la Adolescencia.
Este nuevo marco regulatorio confluy en la reformulacin de las polticas, orientaciones y prioridades del iname como rgano administrativo
rector en materia de promocin, proteccin y atencin de los nios y
adolescentes del pas y su vnculo familiar al que deber promover, proteger y atender por todos los medios a su alcance.
El nuevo Cdigo modifica la denominacin del organismo por el de Instituto
del Nio y Adolescente del Uruguay (inau), manteniendo el carcter de servicio
descentralizado a todos sus efectos y competencias. (Garca, 2008)
Renuncia de Isabel Bove y apertura de perodo de transicin

En marzo del 2005 Isabel Bove renunci a la Secretara Ejecutiva, que
pas a ser ocupada en forma interina por la directora de la Divisin Plan
caif, Andrea Tejera, quien cumplira transitoriamente ambas funciones
durante todo el 2005. Ese ao, el cambio de gobierno plante un nuevo
contexto y desafos a las perspectivas del Plan.
28. Acta de conformacin del Colectivo Infancia, Montevideo, 2 de diciembre del 2003. Memorndum, reunin con el Directorio de
iname, 15 de abril del 2004.
62
Creacin del mides

En el mes de marzo se cre el Ministerio de Desarrollo Social. La ley de
creacin establece en su artculo 8 que el Instituto del Nio y Adolescente del Uruguay (inau) se relacionara con el Poder Ejecutivo a travs de
este ministerio.
Reformulacin del Programa Infamilia
En los meses siguientes se produjo una fuerte reestructura del piiaf y se
abri un nuevo perodo de ejecucin cambiando el nombre del programa por Infamilia y trasladndolo a la rbita del mides.
La revisin del Programa se bas en una revisin crtica del diseo original en
funcin de las propuestas polticas que planteaba el gobierno entrante en el rea
de Infancia, Adolescencia y Familia.
[Se plantearon para Infamilia] tres objetivos centrales interconectados:
a. atacar en forma directa y en alianza con la estructura de proteccin social actual del Uruguay las bases y expresiones ms marcadas de la exclusin infantil y adolescente en Uruguay;
b. favorecer e impulsar procesos de coordinacin territorial y funcional de
los diferentes servicios de prestacin y proteccin social; y
c. tensionar a la actual estructura de proteccin, fijando agendas, acciones
y procesos que favorezcan la inclusin social de la poblacin objetivo y
minimicen los efectos excluyentes de esta propia estructura.
El proceso de consolidacin de Infamilia en su nueva formulacin corri en
paralelo al proceso de institucionalizacin del mides. (Fernndez, 2010)
Ya desde el segundo semestre del 2004 comienzan a generarse varias instancias de evaluacin sobre la implementacin de las nuevas modalidades a nivel de
los Equipos tcnicos centrales y locales, las Asociaciones civiles, y se realiza una
evaluacin externa cuyos resultados se conocen en febrero del 2005. (Canzani,
Midaglia y Ferreira, 2005)
Evaluacin preliminar de la modalidad semanal

La informacin relevada en el marco de esta evaluacin que sus propios autores alertan debe tomarse como un anlisis preliminar de un
proceso de implementacin an no culminado es muy consistente y
permite constatar un nivel importante de acuerdo de los diversos actores
respecto a la existencia de un conjunto de serios problemas de imple-
63
mentacin que afectaron en forma significativa los resultados generados

y las percepciones sobre la factibilidad y adecuacin de la propuesta
(Canzani, Midaglia y Ferreira, 2005).
La enumeracin de esos problemas inclua: a)un nivel de coordinacin insuficiente y/o inefectivo entre el Plan e Infamilia; b)un alto nivel
de incumplimiento de los compromisos contrados en trminos de infraestructura y equipamiento para los centros; c)la falta de regularidad
en el flujo de fondos necesarios para la remuneracin del equipo tcnico
y el funcionamiento de los centros; d)el incumplimiento en la entrega de
los insumos correspondientes al componente alimentario, tanto para los
centros como para las familias participantes; d)la falta de criterios claros
y estables sobre aspectos importantes, como las caractersticas de inclusin de los beneficiarios y su asignacin a categoras, la delimitacin de
las zonas de influencia y los plazos para ejecutar ciertas tareas exigidas,
y e)cuestiones especficas de la propia implementacin, que se consideraban inadecuadas o insuficientes, como la capacitacin brindada a los
equipos tcnicos y las asociaciones civiles que gestionaban los centros y la
falta de un sistema de supervisin que operara como un apoyo claro en la
orientacin de la experiencia y en la consulta para la toma de decisiones.
Los autores del estudio sealan que tanto los integrantes de Infamilia
como del Plan caif reconocan las dificultades de implementacin y
[centraban] su explicacin en deficiencias organizativas, polticas-institucionales y estrictamente polticas. Desde Infamilia se consideraba:
[] los principales dficits se centraron en la estructuracin de un equipo
propio de apoyo a lo que para ellos era el sub-componente caif y en dificultades
de coordinacin con el Plan. Para los integrantes del Plan los problemas radicaron en la reestructura del iname y el nuevo lugar adjudicado a caif, al cambio
de orientacin del Directorio y en la distribucin de responsabilidades entre las
dos entidades pblicas comprometidas con la Modalidad Integral. El nuevo estatus del Plan en la rbita del iname cre inconvenientes para la toma rpida de
decisiones en la medida en que enmarc sus acciones en procesos excesivamente
burocrticos. (Canzani, Midaglia y Ferreira, 2005: 12)
Las visitas a los centros permitieron a los evaluadores constatar que

aquellos ms antiguos y con experiencia en las modalidades clsicas pudieron manejar mejor las dificultades, en tanto los creados para esta modalidad se vieron desbordados por los problemas en mayor medida.
64
A pesar de estas dificultades en la implementacin, la mayora de los

entrevistados destac el potencial de un modelo de intervencin como
el que representan las MI y cree percibir un impacto positivo en nios y
madres. Como aspectos positivos de la propuesta se mencionaron:
a)la propia orientacin de la propuesta, que toma el ncleo familiar como la
unidad de accin; b)la posibilidad de acceso a pblico de hogares menos estructurados, con mayor nivel de exclusin y escasas nociones de sus derechos; c)la
posibilidad de extender el trabajo a nivel comunitario y de intentar conexiones
sistemticas con diferentes organizaciones zonales; y d)las posibilidades de potenciar el modelo de caif tradicional va la integracin con las MI y el aumento de
cobertura a nivel de nios, madres y reas territoriales.
A partir del anlisis realizado, los consultores sugirieron mantener

el modelo de nuevas modalidades como una opcin de intervencin e
incorporar cambios en el diseo, la implementacin y la articulacin,
atendiendo a los valores intrnsecos de la orientacin de la propuesta al
adoptar un enfoque ms abarcativo, con potencial de incidir en procesos de inclusin social y en el mediano plazo en la apropiacin de
construccin de ciudadana.
Al mismo tiempo subrayaban:
[] de no lograrse una adecuada implementacin, puede desvirtuarse la naturaleza de la propuesta y poner en riesgo su viabilidad. [] Uno de los grandes logros del caif tradicional es haber crecido en cobertura sin disminuir la
calidad de la atencin. Si las MI del Plan caif son percibidas por quienes tienen que ejecutar a nivel de los centros como un programa pobre para personas
pobres, donde prim la improvisacin, la explotacin de la sociedad civil y de
los integrantes de los equipos tcnicos, el futuro es poco promisorio. Esto es
importante porque es necesario proteger y fortalecer a las sociedades civiles y
sus estructuras asociativas, que son el punto distintivo del Plan como poltica
de atencin a la infancia Si no hay relaciones equitativas y no se mantienen
los compromisos, ninguna relacin sana se mantiene en el tiempo. (Canzani,
Midaglia y Ferreira, 2005)
Las asociaciones civiles, a travs de los delegados departamentales y

representantes de las organizaciones de segundo grado, presentaron por
su parte un documento en el que sintetizaban su evaluacin y sus pro-
65
puestas respecto a las modalidades diaria y semanal, como base para el

dilogo con los organismos gubernamentales integrantes del Plan. Partiendo de un anlisis de las fortalezas y debilidades de las nuevas modalidades, proponan la convivencia de la modalidad diaria y semanal en
los centros y una serie de medidas para adecuar el funcionamiento de
esta ltima, optimizando los aspectos que destacaban como valiosos y
apostando a no perder sus aportes a pesar de las fallas evidenciadas en la
implementacin.29
2.5. Etapa 5, 2006-2010. Reconversin y fortalecimiento del

modelo institucional
A comienzos del 2006, a partir de un llamado pblico, se design como
secretaria ejecutiva del Plan a la Maestra y Psicomotricista Ana Cerutti.
a.
Proyecto de desarrollo del Plan caif, 2006-2009
En setiembre del 2006 se firm un nuevo Convenio entre el inau-Secretara Ejecutiva del Plan caif y el pnud para llevar adelante el proyecto
Desarrollo del Plan caif durante el perodo set. 2006-dic. 2009, con los
siguientes objetivos:
1)Consolidar el carcter integral de la gestin del Plan caif, 2)Desarrollar
capacidades institucionales para mejorar la calidad de los servicios brindados
y 3)Disear e implementar la ampliacin de cobertura prevista para el perodo
2006-2009. De esta forma se estarn fortaleciendo las polticas pblicas dirigidas a la primera infancia en situacin de pobreza en lo que refiere a la generacin
de condiciones de partida equitativas y al acceso a servicios sociales de calidad.
Los productos esperados una vez finalizado el proyecto son: 1) Capacidad de
articulacin de los integrantes del plan desarrollada, 2) Secretara Ejecutiva y
Equipos Tcnicos de los centros caif fortalecidos tcnicamente, 3)Diseo e implementacin de la estrategia de ampliacin de cobertura apoyada.30
29.
COLECTIVO INFANCIA. Documento borrador para la reformulacin de las Nuevas Modalidades del Plan caif. Abril 2005
Plan caif. Atencin Diaria y Semanal. Evaluacin y propuestas de las osc. Documento para el dilogo con actores gubernamentales
del Plan caif. Noviembre 2005
30.
Documento de Proyecto URU/06/020. Desarrollo del Plan caif
66
El documento fundamenta la prioridad otorgada a fortalecer el mbito interinstitucional e intersectorial de la direccin del Plan caif en
funcin de la relevancia de esta dimensin en la concepcin del Plan,
mencionando la importancia de que el Comit Nacional retome funciones en su conduccin. Tambin destaca:
[] en funcin de la incorporacin y expansin durante un perodo acotado
de la modalidad semanal, su impacto en las asociaciones civiles a cargo, los cambios institucionales operados y las dificultades asociadas a la transicin hacia la
nueva administracin del inau entre otros factores, los servicios brindados han
perdido en los ltimos aos cierta capacidad de respuesta en trminos de calidad acorde a las necesidades (si bien existe una realidad heterognea). El Plan
debe recuperar y preservar la calidad de los servicios proporcionados de modo
de lograr plenamente los resultados previstos, y para ello la capacitacin permanente de los equipos tcnicos y el fortalecimiento de la Secretara Ejecutiva son
fundamentales.
b.
Nueva evaluacin y proceso de reconversin de la modalidad

semanal a la modalidad diaria
Atendiendo a esta situacin, durante los primeros aos de este perodo

se realiz un gran esfuerzo para lograr la reconversin de los centros de
modalidad semanal a la modalidad diaria y para mejorar la calidad de
los servicios.
En setiembre del 2007 se publicaron los resultados de una evaluacin
externa realizada a partir de tres muestras diferentes: una con nios
que asistan a centros caif con modalidad semanal, otra con nios que
asistan a la modalidad diaria y una tercera con nios que no asistan a
ningn centro de atencin a la primera infancia.31 Este estudio aport
nuevos elementos confirmatorios respecto a la adecuada focalizacin
de las acciones y, en especial, sobre la importancia de la continuidad y
regularidad de las intervenciones para obtener mejoras en el desarrollo de los nios. En este sentido, la modalidad diaria permita alcanzar
impactos ms significativos. En la modalidad semanal las mejoras se
evidenciaban a partir de un nivel de asistencia y regularidad que no
siempre se sostena.
31. claeh. 2007. Primera evaluacin intermedia. Modelo integral para nios de 4 aos y sus familias.
67
El estudio tambin confirm que a travs de la modalidad semanal se

haban incorporado familias a las que no se haba llegado con las propuestas anteriores. Asimismo, evaluaba positivamente el trabajo con
embarazadas, destacando el potencial de los centros como actores intervinientes en las polticas dirigidas a este sector. Se detectaron aspectos a
mejorar en las formas de gestin y los sistemas de control, que acentuaron requisitos burocrticos que generaban dificultades en el funcionamiento y al mismo tiempo dficit en los sistemas de supervisin y apoyo
para lograr los impactos buscados.
Con base a las acciones desarrolladas,
[] de los 114 convenios de la Modalidad semanal existentes a diciembre del
2007, 98 se reconvierten a la Modalidad diaria. De los 16 que cierran, 10 se sustituyen por la apertura de nuevos centros y la poblacin de los otros 6 se absorbe
en los centros existentes en las respectivas zonas. (Cerutti, 2008)
El proyecto deja de recibir financiamiento del bid al finalizar el convenio, en julio del 2008, y pas a sostenerse a travs del inau, con fondos
del Presupuesto Nacional.
c.
La insercin y reformulacin del proyecto en el Plan de Equidad
Concomitantemente a este proceso, el Plan caif comenz a formar parte

de un componente del Plan de Equidad, aprobado el 9 de abril del 2007,
con el siguiente propsito:
El inau/Plan caif, pondr en marcha un Plan de accin para el aumento de
la cobertura y la mejora de la calidad que comprender: a)la modificacin de
los modelos de gestin y las estrategias de intervencin de los centros lo que
se traducir entre otros aspectos en una cobertura mayor en la franja etaria
de 0 a 24 meses, con mayor exigencias de formacin de recursos humanos
de los centros; b) la apertura de nuevos centros, atendiendo a la priorizacin
territorial establecida; c) la coordinacin con anep/cep para el crecimiento
de la matrcula de 0 a 3 aos; d) el fortalecimiento del sistema de supervisin;
e) el apoyo de los equipos tcnicos de los caif a los servicios de primer nivel
del Sistema de Salud en la atencin a embarazadas (Plan de Equidad, pg.44).
(Cerutti, 2010)
68
En el marco de este Plan se estableci como meta alcanzar en el ao

2009 una cobertura de 43.000 nios entre el nacimiento y los tres aos,
a travs de los centros caif y los centros diurnos del inau.
d.
Evaluacin del sistema de supervisin
Durante el 2006 se llev a cabo una consultora con el objetivo de evaluar el sistema de supervisin del Plan caif implementado por el inau y
proponer los ajustes necesarios para mejorar los mecanismos de funcionamiento. Parti de un anlisis de las caractersticas del programa vigente en trminos de objetivos, funciones desempeadas, recursos humanos
asignados, ubicacin en la estructura, orientaciones impartidas e instrumentos utilizados. Tambin se relevaron las opiniones y valoraciones de
los diversos involucrados en la implementacin del sistema, incluyendo
la visin desde los centros. Se perfil el modelo de supervisin predominante, se analizaron sus fortalezas y debilidades y se valoraron los posibles riesgos derivados de estas ltimas. Por ltimo, se propuso una serie
de modificaciones que solo fueron incorporadas parcialmente.32
e.
Modificaciones en la estructura de gestin del Plan

En marzo del 2007 se integran a la Secretara Ejecutiva a travs de un llamado
pblico nuevos profesionales, constituyendo un grupo multiprofesional de asesores tcnicos que pasan a ser denominados Tcnicos de Apoyo (estadstico,
abogada, arquitecta, dos economistas, dos trabajadoras sociales, dos psiclogas,
tres maestras especializadas y dos psicomotricistas). (Hauser y Prez, 2008)
Sus funciones y tareas incluyeron la orientacin tcnica disciplinar,

que implicaba la realizacin de trabajo en terreno en los diversos cen-
32. Las modificaciones propuestas apuntaban entre otros aspectos a: a)La creacin de una oficina encargada de la gestin y auditora
a nivel interno, asesora de la Secretara Ejecutiva y del Comit Nacional, que maneje informacin centralizada sobre la situacin de
los centros y viabilice su utilizacin para una mejora de la gestin, articulando su funcin con la Auditora Interna de Gestin del inau.
b)La creacin de un Centro de Cmputos que permita la sistematizacin de los datos. c)Transformar el Programa de Identificacin y
Optimizacin de la Demanda, que pasar a constituir un Programa de Apertura y Consolidacin, dependiente de la Secretara Ejecutiva, a cargo de brindar apoyo no solo en las etapas iniciales sino en forma permanente, integrado por un equipo multidisciplinario.
d)Conformar en la Divisin Plan caif un Programa de Evaluacin y Control, regionalizado (Regional Norte y Regional Sur), a cargo de
un grupo multidisciplinario, con el apoyo de tcnicos locales que cumplan una funcin de enlace.
69
tros, brindando orientacin al personal y a las asociaciones civiles en la

disciplina de su especialidad.
El Programa de Identificacin y Optimizacin de la Demanda pas
a depender directamente de la Secretara del Plan, incrementando sus
recursos humanos. El Programa de Supervisin pas a denominarse
Programa de Monitoreo y Evaluacin e incorpor cambios sustantivos
con relacin al modelo de supervisin anterior, contemplando funciones de planificacin, coordinacin, control de procesos y resultados y
orientacin.
En el ltimo trimestre del 2007 se incorporaron catorce nuevos tcnicos de evaluacin y monitoreo (supervisores) mediante llamado abierto
interno del inau, en carcter de encargaturas precarias, interinas y transitorias. De este modo se pas a contar con 21 supervisores.
f.
Revisin de los modelos de gestin de los centros
Apuntando a la generacin de mejoras en la gestin del Plan y la optimizacin de los recursos, se revisaron los modelos de gestin de los centros
vigentes desde el 2002 y se redise la estructura organizativa para los
caif de modalidad urbana. Esta es producto de la discusin y los aportes
que surgieron del Comit Nacional, los comits departamentales y del
conjunto de las organizaciones que lo integran. Una vez elaborada, fue
aprobada por resolucin del Directorio del inau en diciembre del 2007
(Cerutti, 2010).33
Las modificaciones introducidas implicaron cambios sustantivos respecto a los modelos definidos en el 2002. Se establecieron un diseo comn para la estructura organizativa de todos los centros, un criterio para
distribucin de la partida 70% para cargas salariales y 30% para gastos, un incremento en las horas de trabajo de los tcnicos para mejorar
calidad de las prestaciones, mejoras en los salarios de educadoras, cocineras y auxiliares de limpieza, y se defini un rubro para la contratacin
de un servicio que realizara en forma bimestral un informe de revisin
limitada con la firma de un contador pblico.34
33. Vase el documento Estructura organizativa de los centros caif (en base a los fondos transferidos por el inau, Modalidad Urbana),
12 de noviembre 2007.
34. Informacin tomada de Hauser y Prez (2008).
70
g.
Programas de capacitacin, sistematizacin, intercambio y

difusin implementados
Programa de formacin de educadores a cargo de CENFORES

Se comenz la certificacin de los educadores de los centros a travs de
un proyecto elaborado entre el Cenfores (Centro de Formacin y Estudios de inau) y la Secretara Ejecutiva del Plan caif para la universalizacin de la formacin bsica de educadores en primera infancia. A partir
de este acuerdo, la Secretara Ejecutiva se comprometi a financiar las
horas docentes con recursos extrapresupuestales y el Cenfores a llevar el
curso de formacin bsica en 0 a 3 aos entre el 2007 y el 2011 en todos
los departamentos.35 Simultneamente se exigi como requisito de ingreso para los educadores/as el haber aprobado bachillerato completo.
Revisin de roles de los profesionales en el marco del Plan
Se revis el rol del psiclogo/a y del trabajador/a social y se editaron publicaciones sintetizando la elaboracin al respecto.
Revisin del Programa de Asesoramiento y Capacitacin de las
Asociaciones Civiles
A comienzos del 2008 se efectu una revisin del programa de asesoramiento y capacitacin de las osc.
A 20 aos de la creacin del Programa Fortalecimiento de las osc, se entiende
que tanto los cambios en el contexto como los relativos al propio Plan caif convocan a pensar dicho programa desde otras perspectivas. (Hauser y Prez, 2008).
Tomando en cuenta la evaluacin del sistema vigente realizada por las

asociaciones civiles y las necesidades por ellas identificadas, se propuso
mantener un sistema mixto, que implicaba un programa interno, desarrollado desde el propio Plan atendiendo a las necesidades y demandas
de carcter general, y otro externo, realizado por asesores externos, que
respondiera situacional y coyunturalmente a necesidades emergentes
de las propias osc o detectadas por tcnicos de monitoreo y evaluacin,
tcnicos de apoyo o directores de programas. Se reafirm el valor de
mantener mecanismos de asesoramiento y capacitacin externos por
35. Propuesta de universalizacin de la formacin bsica para los educadores y educadoras del Plan caif, Montevideo, marzo del 2006.
71
su posibilidad de aportar una visin desde fuera en relacin a otros mbitos de competencia del Plan, as como por la posibilidad de atender
caractersticas y necesidades particulares de los centros segn sus contextos y rasgos institucionales propios.
Se consider ms operativo, en atencin a algunas situaciones de falta
de efectividad, prdida de neutralidad o confusin de roles detectadas en
las evaluaciones, que en adelante la contratacin se realice puntualmente, previo diagnstico y posterior devolucin a la osc de los resultados de
la intervencin. Cada osc enviar luego un informe breve a la Secretara
del Plan incluyendo los temas trabajados, los resultados de la asesora o
capacitacin realizada, sus responsables y el costo de la actividad. (Hauser y Prez, 2008)
Publicacin y difusin de documentos elaborados en el marco del Plan

Se produjeron diversos documentos de apoyo al trabajo de los equipos
de los centros. Entre el 2006 y el 2010 se publicaron 22 documentos que
abarcan temticas muy variadas: guas metodolgicas para los programas educativos en diversas edades y en diversos escenarios (centro, hogar, comunidad); aportes para el trabajo comunitario, para el trabajo con
familias y la articulacin de redes; lineamientos para las funciones especficas de los profesionales que integran los equipos tcnicos del Plan;
orientaciones para la planificacin y la elaboracin del proyecto institucional de los centros.36
Actividades de capacitacin e intercambio
Durante este perodo se realizaron diversas actividades de difusin, capacitacin, encuentro e intercambio que contribuyeron al fortalecimiento de los equipos de los centros y de las asociaciones civiles, as como a la
consolidacin de los equipos tcnicos de apoyo de la Secretara Ejecutiva
y de la Divisin Plan caif del inau.
Algunas de estas convocatorias tuvieron particular impacto en la presencia pblica del Plan y en la generacin de identidad y pertenencia.
Esto se constata en el nmero y la diversidad de participantes, las oportunidades de compartir contenidos relevantes con invitados nacionales
y extranjeros, de intercambiar experiencias y elaboracin de los equipos
del Plan y de los centros.
36. En el Anexo 3 se incluye el detalle de los documentos publicados por el Plan
72
Entre ellas se destacan:

En el 2006, el seminario Un aporte al debate educativo. Relacin
Estado-sociedad civil, un modelo de intervencin socioeducativo
para la primera infancia, organizado por la Secretara Ejecutiva
del Plan caif (inau), el Programa Nuestros Nios (im) y el pnud.
Participaron 1200 personas y expusieron 20 profesionales de diversos mbitos.
Tambin en el 2006, el seminario Relacin Estado-sociedad civil, que cont con la asistencia de 153 participantes, organizado
por la Secretara Ejecutiva del Plan y el Programa Nuestros Nios.
El 29-30 de noviembre y 1.o de diciembre del 2007 se llev a cabo
el Encuentro Nacional de Primera Infancia, en la Rural del Prado, organizado por inau-Plan caif, mides-Infamilia, im-Programa Nuestros Nios, coorganizado con la Divisin Educacin del
mec, el Programa de la Niez del msp, el inda, la Divisin Social
de la Intendencia de Paysand, centros comunitarios de educacin inicial, centros diurnos y el rea Educacin del inau. Participaron 2880 integrantes de equipos de trabajo y osc; los centros
caif presentaron 82 trabajos y hubo 18 mesas redondas con expositores nacionales y extranjeros.
En el 2008, en el marco de la celebracin de los 20 aos del Plan,
tuvo lugar un Seminario Acadmico sobre Polticas Pblicas de
Infancia, Familia y Comunidad, en el Centro de Conferencias de
la im, el 28 de octubre, y festejos descentralizados en todos los
departamentos, organizados por los comits departamentales.
Estos encuentros fueron relevantes para generar unidad, identidad y
fuerza, en un Plan que haba quedado como dividido en dos mundos
cuando se implementaron la modalidad diaria y la semanal en distintos
centros, segn la visin de quien ocupaba la Secretara Ejecutiva en ese
momento.37
37. Entrevista a Ana Cerutti, octubre de 2013.
h.
73
Traslado a nueva sede
En el ao 2008, el Plan mud su sede a una nueva casa, buscando condiciones ms adecuadas para desarrollar su trabajo en funcin de la escala
que haba adquirido a esa fecha.
i.
Actividades con otros organismos integrantes del Plan
En relacin a la intersectorialidad y la articulacin entre los diversos organismos y niveles que integran el Plan, se registraron en este perodo
mltiples actividades (Cerutti, 2008; Memoria 2008; Memoria 2009),
entre ellas:
A fines del 2006 el mec convoc a integrar la Comisin Interinstitucional de Primera Infancia, donde se elabor un documento
conjunto para el debate educativo.
Con el msp se firm en octubre del 2008 el convenio: Educacin
y salud en la primera infancia. Por la equidad de oportunidades
desde el inicio de la vida. En el 2009 se reglament su implementacin estableciendo las responsabilidades de cada parte, se avanz en la metodologa de intervencin y se capacit a los actores
en el abordaje con embarazadas y sus familias. A fines del 2009
se evalu la coordinacin alcanzada entre los centros y los servicios de salud locales y se redefinieron metas para nuevos avances
(Hauser y Misol, 2010).
En este mismo ao, luego de firmado un convenio entre anepceip, mides-Infamilia e inau-Plan caif, se trabaj desde los comits departamentales del Plan con los inspectores departamentales de anep-ceip para lograr acuerdos en la cobertura de los
nios/as de tres aos que egresaban de los centros e ingresaban
en los niveles de cuatro aos en los jardines de infantes y escuelas pblicos.
Con intendencias, el Ministerio de Transporte y Obras Pblicas y
centros comunales de la im se articul para la obtencin de terrenos y locales.
El inda, adems de transferir regularmente alimentos a los centros y de supervisar su tarea en el mbito de su competencia, or-
74
ganiz talleres de capacitacin con alcance departamental para

manipuladoras de alimentos y educadoras alimentarias.
j.
La elaboracin de la enia
En noviembre del 2008 se public el documento: Estrategia Nacional

para la Infancia y Adolescencia 2010-2030. Bases para su implementacin. Fue el producto de un proceso de elaboracin colectiva y plural
impulsado en el 2005 por el Comit de Coordinacin Estratgica de
Infancia y Adolescencia (cee), espacio creado en el marco del Consejo
Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales. Desde el Programa Infamilia del mides, se articul una Secretara Ejecutiva que viabiliz este
camino, en el que se cont con la activa participacin de mltiples actores pblicos y privados con el aval de la Presidencia de la Repblica y el
apoyo del Sistema de Naciones Unidas. Las diversas instancias de trabajo
permitieron congregar a representantes de entidades polticas, organizaciones de la sociedad civil, gremiales, religiosas, acadmicas, gobiernos
departamentales y de los tres poderes del Estado.
Este proceso dej abierta la posibilidad de continuar avanzando en
la implementacin de los acuerdos logrados para alcanzar los objetivos
prioritarios.
Entre el 2008 y el 2010 se elaboraron documentos tendientes a proyectar el crecimiento del Plan caif como uno de los instrumentos para
avanzar hacia las metas trazadas en la enia y respecto a las condiciones
necesarias para hacer factible llegar a toda la poblacin que se requerira para asegurar equidad en las prestaciones (P.Martnez, 2008; enia,
2009; Perera y Llamb, 2010).
k.
Balance al 2009-2010 y lineamientos programticos para 20102015
Como resultado de todas estas acciones se registraron avances en varios

niveles con relacin al cumplimiento de las metas establecidas, los cuales
fueron sintetizados por la Secretara Ejecutiva en un documento elaborado en diciembre del 2009, en el que hace un balance y plantea propuestas para incluir en la planificacin del perodo siguiente:
75
Desde el ao 2007 y en el marco del Plan de Equidad, se viene ampliando

la cobertura y mejorando la calidad de la atencin de los centros caif. Estas
mejoras abarcan distintos aspectos de su quehacer, entre ellos: infraestructura,
equipamiento, tiempo de atencin de los nios, razn adulto/nio, interdisciplinariedad de los equipos profesionales, proceso de titulacin de los educadores,
salarios, seleccin del equipo de trabajo, monitoreo y evaluacin de los centros
en aspectos tcnicos y de gestin.
La cobertura actual del Plan caif es de 42.610 nios/as, de los cuales 15.682
participan del programa de experiencias oportunas y 26.928 asisten diariamente
en el marco del Programa de Educacin Inicial. En el perodo 2008/09, en el
marco del Plan de Equidad, ha aumentado en 22.670 el nmero de nios cuya
participacin en el Plan se sostiene con recursos del presupuesto nacional. (Cerutti, 2009)
El documento plantea tres propuestas a tener en cuenta en la programacin 2010-2015 al elaborar las proyecciones para el cumplimiento de
las metas de la enia:
Lograr que en todos los centros al menos dos grupos ofrezcan

atencin de ocho horas diarias a los nios/as de dos y tres aos, en
respuesta a la demanda de las mujeres que trabajan o para brindar
la oportunidad a las que deseen hacerlo.
Esto implica incremento del horario de atencin por parte de
maestras y educadoras y realizar las adecuaciones edilicias necesarias.
Fortalecer a las asociaciones civiles como contraparte en la gestin de estos Programas. Para ello se propone la incorporacin de
un coordinador administrativo o coordinador de gestin en los
centros.
Realizar un esfuerzo para corregir las inequidades salariales a la
interna de los equipos de trabajo [] Se apunta a establecer un
cierto equilibrio entre las responsabilidades y los salarios para favorecer el trabajo en equipo y un buen clima laboral. Se destaca
que quienes ganan menos son los maestros, educadores, educadores alimentarios y auxiliares de servicio, en su mayora mujeres
que atienden diariamente a los nios durante toda la jornada.
76
Se propone tambin:
Avanzar en la atencin diaria de nios/as de entre 12 y 24 meses.
Hoy, los centros que brindan esta atencin generada por la demanda de la poblacin, representan solo el 3% del total de centros caif. Se entiende fundamental avanzar en este sentido. La
propuesta es abrir grupos para nios/as de entre 12 y 24 meses.
Se toma como supuesto el funcionamiento de dos grupos de seis
bebs, con cuatro horas diarias de atencin.
Fortalecer la estructura de la Secretara y la Divisin del Plan caif.
Desde el ao 2004-2005 hasta la fecha el Plan caif ha crecido
exponencialmente, aumentando su cobertura a lo largo y ancho
de nuestro territorio. Para sustentar la propuesta antes expuesta y
la ampliacin futura del Plan es necesario fortalecer y adecuar la
estructura de recursos humanos tanto de la Secretara Ejecutiva
como de la Divisin del Plan.38
Se incluye una estimacin de los recursos adicionales necesarios para
poner en marcha el conjunto de medidas propuestas.
En marzo del 2010, como informacin para la ministra de Desarrollo
Social entrante, se resuma el estado de situacin con los siguientes prrafos, los cuales puede considerarse que sintetizan los principales resultados de esta etapa desde el punto de vista de la expansin y la cobertura
del Plan.
En un perodo de 2 aos (12/2007 a 12/2009) se absorben y reconvierten 118
centros de modalidad semanal (Infamilia) a modalidad diaria, se reabsorben 8
centros de la Intendencia Municipal de Paysand y se abren 35 centros de los 52
proyectados.
En todos los centros caif se incorpor el Programa de Experiencias Oportunas atendiendo nios/as de 0 a 24 meses y adultos referentes de los mismos.
A diciembre del 2009, el Plan caif cuenta con trescientos veintiocho centros distribuidos en: doscientos catorce en zonas urbanas y catorce en zonas
rurales y del total el 32% se encuentran en el departamento de Montevideo. Su
cobertura alcanza a 42.610 nios/as atendidos de los cuales 17.414 se ubican en
38. A esos efectos se propone la contratacin de nuevo personal: Consultores y Administrativos en el mbito de la Secretara, Directores
y Supervisores en la Divisin.
77
la franja de 0 y 1 (41%), 12.278 de dos aos, 11.380 de tres aos y 1.538 de cuatro
aos. []
Para el 2010 se proyecta abrir 17 centros y ampliar el Convenio que tienen
actualmente 3 centros, con lo cual se llegar a ampliar la cobertura en 1.564
nios/as ms de 0 a 3 aos. De este modo se superara la meta establecida en el
marco del Plan de Equidad de llegar a atender unos 43.000 nios/as. (Cerutti,
2010: 4-5)
l.
Estado de situacin al finalizar la etapa. El aporte de las

evaluaciones
Las evaluaciones realizadas en los ltimos aos de esta etapa permiten

trazar un panorama de la situacin en los aos 2009-2010, particularmente desde el punto de vista del desarrollo alimentario-nutricional y
psicomotor de los nios atendidos.
Situacin alimentario-nutricional
En 2009 el inda public una nueva evaluacin, con datos relevados en
el segundo semestre del 2008, sobre la situacin nutricional de los nios
asistentes a los centros. Los principales problemas identificados se relacionaban con la talla baja, que afectaba al 13,3% de la poblacin estudiada, y con el sobrepeso, presente en el 13,3% de los nios, en tanto el riesgo
de sobrepeso se evidenciaba en un 23,4%.
Si se analiza la tendencia del estado nutricional de la poblacin infantil participante del Plan caif, desde el ao 1997 a la fecha, parece existir un desmejoramiento de los indicadores antropomtricos excepto para la Emaciacin que
parece haber mejorado. (inda, 2009)
Al relacionar estos datos con la situacin esperada en la poblacin de

esta edad, se constata que el porcentaje de talla baja est seis veces por
encima de lo esperado, los nios/as con riesgo de sobrepeso prcticamente duplican lo esperado y los nios/as con sobrepeso estn casi cinco
veces por encima de lo esperado (Cerutti, 2010: 14).
Las conclusiones de una encuesta nacional sobre el estado nutricional
de los nios menores de dos aos, realizada dos aos despus, pueden
iluminar la interpretacin de estos datos:
78
La prevalencia del retraso de talla, sobrepeso y obesidad es muy elevada en

el Uruguay y se ha mantenido sin cambios desde el 2007. El retraso de talla y
el exceso de peso coexisten. Los nios con retraso de talla presentaron mayor
probabilidad de tener sobrepeso u obesidad. La ganancia de peso acelerada fue
el principal factor de riesgo para el sobrepeso y la obesidad. La lactancia materna aparece como una de las estrategias clave para prevenir la ganancia de peso.
(Bove y Cerruti, 2011)
Acceso a servicios de atencin a la Primera Infancia

La evaluacin final del Programa Infamilia-mides, realizada en mayo del
2010 permite contar con un panorama de los avances generados respecto
a los lineamientos de accin que se propusieron en relacin al Plan y a
la poblacin objetivo, as como con algunas consideraciones sobre el impacto del enfoque que se prioriz en las polticas desarrolladas.
En relacin al papel de Infamilia en la promocin de las instancias de coordinacin funcional y territorial de la actual estructura de proteccin social en
Uruguay, a partir de la evidencia cualitativa y cuantitativa del relevamiento institucional se registra una consolidacin del impacto a nivel macro, que ya era
importante en 2006, as como avances importantes a nivel meso y micro a nivel
territorial, a partir del desarrollo del Modelo de Gestin Territorial (MGT) con
mayor nfasis en el interior del pas que en Montevideo y Canelones.
El subcomponente 1, Modelo integral para nios menores de 4 aos y

sus familias, planteaba como impactos a lograr:
Nios menores de 4 aos en situacin de riesgo atendidos por el Programa
mejoran sus condiciones fsicas, cognitivas, emocionales e insercin familiar a
partir del aumento en cobertura y calidad en la atencin brindada por Plan caif.
El aumento de la oferta y difusin de centros caif tuvo por objetivo aumentar el
conocimiento del servicio, el inters en utilizarlo y en definitiva su uso efectivo.
El informe indica:
Respecto a los nios entre 0 y 4 aos el Programa ha logrado que el nivel
de conocimiento de los servicios sociales en las zonas tratadas y la cobertura
en materia de educacin temprana e inicial haya aumentado significativamente,
tanto al comparar los resultados de la medicin final con los obtenidos en la
79
lnea de base (2004) y la medicin de medio trmino (2006). El inters de las

madres de nios entre 0 y 2 aos en que stos participen de caif, as como el
uso efectivo del servicio, se ha incrementado entre 2006 y 2009, al tiempo que
resulta muy superior que en el grupo de control. De todos modos el dficit de
cobertura en los primeros aos contina siendo importante as como la proporcin de madres que no llevan a sus hijos a caif por razones que denotan falta de
inters. No se ha constatado sin embargo, tal como sucedi en la evaluacin de
medio trmino, una asociacin entre asistencia a caif y mejora en las variables
de resultado, en particular pautas de crianza y conocimiento de derechos.
Mucho ms difcil que aumentar la oferta de un bien o servicio es generar su
demanda, en la medida que esto ltimo supone producir cambios a nivel subjetivo. En este caso se trat nada menos que de producir cambios actitudinales
en madres de nios entre 0 y 2 aos, para que consideraran bueno integrar a sus
hijos en espacios de socializacin distintos de la propia familia. Como se vio a lo
largo del informe, las principales razones de no asistencia a caif esgrimidas por
las madres de los nios ms pequeos, no se vinculan con problemas de oferta
sino con el convencimiento de que el nio es muy chico o que est mejor en casa.
Las situaciones de riesgo en pautas de crianza son similares tanto al comparar
tratamiento con control, como al hacerlo dentro del grupo de tratamiento segn
participacin del nio en centros educativos (caif, otro pre escolar, no asistencia). Nos enfrentamos, como en el caso del inters por integrar a los nios en
espacios educativos al problema de la modificacin de actitudes. En este caso el
desafo fue an mayor en la medida que estas actitudes se vinculan con prcticas
de crianza muy arraigadas.
Con vistas a futuras intervenciones consideramos importante entonces revisar algunos supuestos que orientaron las acciones orientadas a la primera
infancia. En primer lugar no puede pretenderse que el inters de las madres
por integrar a sus hijos ms pequeos en centros como los caif sea universal.
La crianza de nios entre 0 y 2 aos en los mbitos exclusivos de la familia y
los grupos de pares ms cercanos (vecinos, amigos y familiares) no constituye
en s un problema. Por el contrario, existiendo arreglos familiares y redes interpersonales de apoyo a la crianza de los ms pequeos, sumados al acceso
a servicios de salud, la alimentacin y los espacios de recreacin, el bienestar
de los nios puede encontrarse asegurado. En este sentido el aumento de la
cobertura de caif o servicios similares podra, teniendo a la vista los actuales
niveles de cobertura, focalizarse en familias que efectivamente no cuentan con
activos suficientes para garantizar el desarrollo saludable de los nios. Y an en
estos casos, persistiendo el desinters de los adultos a su cargo por este tipo de
80
servicios, promover el acceso a otros que apoyan la crianza. El uso de servicios

de salud y la ampliacin de los espacios comunitarios que potencian el apoyo
de pares constituye en este sentido un desafo importante con miras a ampliar
el abanico de espacios de socializacin que puedan incidir positivamente en la
modificacin de actitudes.
Estas conclusiones y las planteadas por la evaluacin realizada en el

2010, que expondremos a continuacin, introducen esta cuestin como
un aspecto relevante para proyectar alternativas de universalizacin de
este tipo de servicios. El debate estuvo presente tambin en los ltimos
aos en los espacios e instancias en que se consider el diseo de un Sistema Nacional de Cuidados.
Desarrollo de los nios que asisten a los centros y pautas de crianza

familiar
La ltima evaluacin externa realizada (Equipos Mori, 2011) relev dos
muestras: una de nios que asisten a centros caif tanto urbanos como
rurales y otra de nios pertenecientes a familias de similares caractersticas que no asisten a ninguna institucin de atencin a la infancia. El
relevamiento se efectu entre setiembre y octubre del 2010, e incluy informacin sobre caractersticas de la poblacin, situacin de las familias,
pautas culturales y creencias de las madres, situacin alimentario-nutricional y desarrollo psicomotor de los nios.
Sus conclusiones finales destacan:
La existencia de una diferencia relativamente importante en el
desarrollo psicomotor y en algunas dimensiones del estado nutricional entre los nios que asisten al caif y los que no lo hacen.
(En el cuadro 4 puede observarse la relacin entre los resultados
obtenidos en esta evaluacin y en las anteriores.)
El resultado es mejor cuanto antes se produce el ingreso a la educacin. Para una porcin importante de los nios en situacin
de pobreza, entrar al sistema educativo a los 4 o 5 aos parece ser
demasiado tarde.
Si bien los nios que asisten a los centros provienen de hogares
pobres, los que no asisten a ningn centro de atencin a la primera infancia pertenecen a hogares con situaciones socioeconmicas
y culturales bastante ms precarias.
81
Los evaluadores relacionan esta situacin con la existencia de ciertas

barreras culturales que inciden en la decisin de enviar o no al nio
a un centro; por ejemplo, la creencia de que es mejor que el nio
pequeo est con su madre. Estas barreras se perciben en mayor
medida para el sector de poblacin convocado al Programa Experiencias Oportunas, y parecen afectar tambin el nivel de asiduidad.
Se constata que el apoyo brindado a las madres se asocia con niveles ms altos de satisfaccin con la funcin materna, que a su
vez guardan relacin con el desarrollo de los nios. Este es un
aspecto relevante en la actual discusin del pas sobre polticas
de cuidado, especialmente si consideramos el impacto diferencial
que parece tener la circunstancia de que la madre trabaje. Se recomienda encarar estrategias que incrementen las posibilidades
de llegar con las propuestas del Plan a las madres ms jvenes,
con baja instruccin, con escasas posibilidades de incorporarse
al mercado de trabajo, sin pareja o con parejas inestables, que ven
su rol materno como nico proyecto vital. Las madres con estas
caractersticas tienden a encarar en solitario la crianza de sus
hijos, y ambos quedan expuestos a mayores niveles de riesgo.
Estas conclusiones muestran coincidencias con las planteadas por los
evaluadores del Programa Infamilia y dejan abiertas cuestiones relevantes a considerar al disear las prximas etapas de expansin del Plan.
Caractersticas, fortalezas y debilidades de las asociaciones civiles

Finalmente, en agosto del 2010 se realiz un anlisis sobre las asociaciones civiles que gestionan los centros caif, sus caractersticas, fortalezas y
vulnerabilidades, y sobre los niveles de participacin alcanzados a nivel
local, departamental y nacional (Lorenzelli y Bastarrica, 2010).
Se sintetizan las principales conclusiones de este estudio por entender
que aportan elementos de inters para el anlisis de los desafos futuros
y las alternativas para el crecimiento del Plan.
A la fecha de realizacin del estudio, la mayor parte de las osc a cargo
de los centros eran asociaciones vecinales (59%); el 17% eran organizaciones vinculadas a iglesias y el 15% a fundaciones u ong; el 9% estaban
gestionadas por intendencias, el 7% por organizaciones relacionadas con
la Polica y el 6% con el Ejrcito; el 4% estaban a cargo de cooperativas
sociales y el 2% de sindicatos.
82
El trabajo analiza las diversas caractersticas de estas organizaciones

y su incidencia en la forma en que asumen su rol. Distingue entre organizaciones pertenecientes al espacio local (de alcance barrial o ms
extendido) y organizaciones externas al territorio de localizacin del
centro. Tambin considera la multiplicidad de orgenes (existencia previa y objetivos ms amplios o creada con la finalidad de integrar el Plan)
y de motivaciones de los miembros para asumir sus roles. Aporta datos
sobre el nmero de miembros del padrn social que variaba entre seis
y ms de doscientos, las posibilidades y dificultades para la renovacin
de los directivos y para asumir las distintas funciones segn el tipo de
asociacin.
Plantea algunas hiptesis respecto a las fortalezas y debilidades derivadas de estas distintas situaciones y acerca de algunos procesos que,
segn se perciba, se haban ido afirmando con el transcurso del tiempo.
Cabe sealar una apropiacin de la intencionalidad y objetivos del caif a lo
largo del tiempo, que renueva la motivacin. [] A nivel de los objetivos de
los centros se observa una mutacin progresiva desde la atencin de los nios
(afecto, contencin, alimentacin, educacin) a una visin ms abarcativa incorporando elementos vinculados al desarrollo integral, y hasta el trabajo con
madres embarazadas en algunos casos.
Por otra parte, se observa la necesidad de un mayor reconocimiento del aporte voluntario de las osc, revalorizar la tarea que cumplen desde el Plan, incorporando acciones que gratifiquen y premien a las osc desde una dimensin
afectiva, intangible de esta comunidad voluntaria.
Respecto a los recursos humanos, se afirma:

En general en los centros se considera que la cantidad de personal se adecua
a las necesidades del servicio y que la calidad de los recursos humanos es muy
buena, incluso si se compara con el sector privado.
Se recogen expresiones como Un personal como el de ac no lo tiene

nadie, pese a lo cual reconocen la existencia de dificultades de reclutamiento para algunos cargos.
Se registra un reclamo generalizado respecto a la incorporacin de
un coordinador o administrador con la responsabilidad de gestionar el
Centro, ocupndose de funciones administrativas, gestin de recursos,
83
nexo entre el personal y los miembros de la directiva de la osc. Los

evaluadores sugieren explicitar con mucha claridad los roles de quienes
asumen esta funcin para evitar el riesgo de que el coordinador termine
asumiendo todas las funciones asignadas a la directiva de la asociacin,
perdiendo la riqueza del trabajo comunitario que le imprimen los voluntarios de las osc. Este riesgo lo perciben en mayor medida en las
asociaciones de carcter vecinal, ya que quienes cumplen funciones en
organizaciones con amplia trayectoria en manejo de proyectos y con
objetivos ms abarcadores suelen tener un compromiso elevado con la
organizacin y sus objetivos, pautada por una historia y valores compartidos que no siempre predominan en las organizaciones locales.
Luego de analizar las particularidades de las osc que participan del
Plan caif, los autores de este estudio plantean interrogantes respecto al
tipo de osc que resultara ms apropiada teniendo en cuenta los desafos
futuros del Plan.
Las crecientes exigencias en los modelos de gestin, con la correspondiente
sobrecarga administrativa que exigen los controles de los recursos pblicos, las
demandas crecientes de los equipos de trabajos y de los directivos de las osc
(formacin, remuneracin, reconocimiento, etc.) y las exigencias que impondr
el crecimiento del Plan para el prximo quinquenio constituyen un conjunto
de condicionantes sobre los cuales vale la pena plantearse algunas pistas para la
reflexin. En este sentido puede ser til separar las reas de alta segregacin y
exclusin social de las reas medianamente integradas de nuestro pas.
Se indica que, particularmente en las primeras, las osc de carcter

vecinal-barrial deberan ser muy fortalecidas si el crecimiento se impulsa
a partir de este tipo de organizacin.
A las dificultades ya evidentes de encontrar un grupo de vecinos dispuestos
a asumir la gestin de un Centro caif, se suman los problemas vinculados a los
desafos de la gestin que tendr un grupos de personas bien intencionadas pero
con carencias de formacin y sometidos a las mismas limitaciones socioeconmicas que las familias beneficias del Centro.
El desafo es cmo incentivar para que se involucren de alguna manera en la
gestin de nuevos centros osc ms fuertes y con trayectoria de probada eficiencia en proyectos comunitarios en zonas de alta exclusin. No necesariamente
deben gestionar directamente un Centro, podra pensarse alguna especie de in-
84
tercambio o tutoras de osc ms capacitadas hacia las ms incipientes y dbiles.

[] En cualquier caso hay un campo interesante para explorar a partir de las
osc vinculadas a corporaciones (sindicatos, policas, militares) ya presentes en
el Plan y con probada capacidad de gestin. Las cooperativas sociales compuestas por los mismos tcnicos y personal del Centro constituyen una alternativa
que se ha explotado poco. Algunas dificultades vinculadas a la institucionalidad
del pas puede que estn limitando esta opcin, pero ms all de esto debera
implementarse una lnea de trabajo destinada a estudiar el tema en profundidad
lo cual incluira una evaluacin de los incentivos para que este tipo de osc se
vinculen ms decididamente en el Plan caif. Finalmente las incipientes experiencias con las Intendencias, en particular Paysand, tambin constituyen un
nicho interesante para el desarrollo futuro del Plan.
La evaluacin analiza tambin el funcionamiento de los mbitos de

coordinacin en diversos niveles previstos en la estructura de operacin
del Plan.
Destaca la importancia del Comit Nacional, la valoracin que de
este espacio realizan los representantes de las osc y los indicios de cierta
revitalizacin en los ltimos aos, sin perjuicio de reconocer su escasa
visibilidad para muchos de los integrantes del Plan.
Respecto a los comits departamentales, afirma:
[Las osc] han expresado la necesidad de que exista una mayor comunicacin
entre los delegados nacionales, los delegados departamentales y las osc, manifestando que este canal de ida y vuelta presenta algunas debilidades en su funcionamiento, tanto para llevar las demandas y planteos de cada zona del pas al
Comit Nacional, como para recibir informacin que surge desde este espacio.
Plantea los desafos que implica encontrar formas de asegurar representatividad en un universo tan heterogneo y deja abierta la cuestin
de la articulacin de los espacios previstos en el marco del Plan con los
nuevos mbitos de coordinacin definidos en el marco de los cambios
operados en la institucionalidad de las polticas sociales.
En los ltimos aos se han generado algunas instancias de articulacin de polticas vinculadas a la primera infancia que involucran de alguna manera al Plan
caif. Se ha conformado y puesto en funcionamiento el Comit de Coordinacin
Estratgica de Infancia y Adolescencia y el Consejo Nacional Coordinador de
85
Polticas Sociales. Estos mbitos deben ser vistos como complementarios y posibles socios estratgicos de las instancias de articulacin existentes en el Plan, en
particular el Comit Nacional y los Comits Departamentales.
Estos ltimos son espacios donde las osc han podido hacer or su voz como
colectivo, los organismos pblicos han rendido cuenta y todos los actores han
logrado acuerdos y convenios que posibilitaron logros valorados por todos los
actores como muy importantes. Por lo tanto su continuidad no debera estar
en discusin y su fortalecimiento debe ser una tarea permanente y prioritaria,
procurando que los distintos tipos de osc se sientan representadas y escuchadas.
Por su parte los otros mbitos de coordinacin y articulacin puede que favorezcan el desarrollo del Plan a partir de una visin estratgica que abarca no
solamente a la primera infancia. Cmo conciliar todos estos espacios de intercambio es un desafo a tener presente en el futuro.
2.6. Etapa 6, 2011 en adelante. Articulacin de polticas de

primera infancia. Ajustes en la insercin institucional del
Plan en el inau
En diciembre del 2010 Ana Cerutti renunci a la Secretara Ejecutiva y se
abri un nuevo perodo de interinato que volvi a ser desempeado por
la directora de la Divisin Plan caif, Andrea Tejera.
a.
Cambios en la insercin institucional del Plan en el inau
El Directorio del inau reformul la estructura de direccin del Plan,

creando el cargo: Coordinador/a General de las Polticas de Primera
Infancia y sus Familias en la rbita del inau.
Los trminos de referencia39 encuadran esta funcin en el marco del
Programa de Apoyo a la Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia
(enia), ejecutada a travs de la Direccin Nacional Infamilia del Ministerio de Desarrollo Social.
Se hace referencia a que, en consonancia con los compromisos establecidos en el Plan de Accin 2010-2015 y el mensaje presupuestal enviado al Parlamento:
39. Trminos de referencia. Coordinador/a General de las Polticas de Primera Infancia y sus Familias en la rbita del inau. Programa de
Apoyo a la Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia (enia), inau, mides-Infamilia y bid.
86
El inau ha iniciado internamente un proceso de articulacin de las dos modalidades de atencin hoy presentes en el organismo: Plan caif y centros diurnos
de inau, consolidando un sistema interno de primera infancia en el marco de la
creacin del Sistema Nacional de Cuidados.
Tambin se alude al nuevo convenio firmado entre inau y el mides-Infamilia en diciembre del 2010, en el que entre otras lneas se estableci
especficamente:
El desarrollo de acciones tendientes al fortalecimiento de la gestin del Plan
caif, en el marco del rediseo organizacional a ser implementado ante la expansin de cobertura proyectada.
Se dispone que la funcin de quien ocupe el nuevo cargo tiene como

objetivo general:
Coordinar y dirigir la implementacin de la poltica nacional de inau en Primera Infancia nios de 0 a 3 aos y sus familias garantizando la proteccin
de la primera infancia, la equidad y la calidad de los servicios brindados a travs
del Plan caif y de los centros diurnos del inau.
Se definen como objetivos especficos: a)Coordinar y dirigir la implementacin de los planes contenidos en el Plan Quinquenal del inau, en
consonancia con el Plan de la enia, orientados a la ampliacin de cobertura y mejora de la gestin de servicios en primera infancia. b)Promover y
dirigir conjuntamente con los equipos de direccin de caif y Primera Infancia de inau el proceso de articulacin y reorganizacin interna proyectado, avanzando hacia un modelo de intervencin, monitoreo y supervisin unificados. c)Fortalecer las instancias de coordinacin y articulacin
interinstitucional nacional y departamental existentes, y promover nuevos
mbitos. d)Contribuir a la construccin y articulacin de un Sistema Nacional de Primera Infancia en el marco del Sistema Nacional de Cuidados.
e)Fortalecer el sistema de informacin, seguimiento y evaluacin de resultados de los proyectos institucionales de los centros. F)Disear programas
de capacitacin especfica tanto para el staff interno del Plan caif y los
centros diurnos como para los equipos de trabajo de los centros.
En mayo del 2011 fue designada para esta funcin la Mag. Susana
Mara.
87
En diciembre del 2011 se inici un proceso tendiente a la readecuacin institucional del inau. Se constituy un grupo de trabajo con asesores de directorio e integrantes de la Subdireccin Tcnica, que elabor
una propuesta tendiente a adecuar el funcionamiento institucional a las
transformaciones operadas en la situacin a la que deba responder y a
los nuevos desafos a encarar en las siguientes etapas.
Haba expectativas respecto a que esta readecuacin contribuyera a
clarificar el alcance y las competencias de algunas funciones, entre ellas
las relativas a la Coordinacin de Primera Infancia y la insercin y articulacin del Plan caif en la estructura.
b.
Plan de Objetivos y Actividades 2012
El Plan de Objetivos y Actividades (POA) definido para el 2012 retom los lineamientos planteados anteriormente, estableciendo objetivos
y metas especficos. Es un ambicioso Plan que incluye acciones relacionadas con:

ampliacin de cobertura;
ampliacin y construccin de locales;
rediseo de procesos de apertura;
incorporacin de atencin diaria de nios de 12 a 24 meses con
los criterios de calidad establecidos;
mejora de las prcticas educativas vinculadas al desarrollo psicomotor;
fortalecimiento de la intersectorialidad del Plan y la articulacin
con los diversos actores que intervienen en esta poltica pblica;
optimizacin de la relacin con los organismos internacionales;
capacitacin permanente de los equipos de trabajo de los centros
caif y sistematizacin de su metodologa de intervencin;
diseo de un plan de capacitacin bsica para el cargo de educador en primera infancia;
mejoramiento de la calificacin de los recursos humanos del equipo central del caif;
consolidacin de la supervisin de los centros caif;
evaluacin del grado de conformidad de las familias atendidas;
capacitacin y acompaamiento en forma permanente a las organizaciones gestionantes;
88
consolidacin de estrategias efectivas para la resolucin de situaciones conflictivas en los centros.
c.
Lineamientos programticos 2013
Durante el 2013 se focalizaron particularmente cuatro lneas de accin.
Unificacin de criterios orientadores para el funcionamiento de los

centros caif y los centros diurnos.
Se pretende alcanzar los mismos niveles de calidad en la prestacin de
todos los servicios dirigidos a los nios y sus familias que funcionan en
la rbita del inau.
Hay 34 centros diurnos, 9 en Montevideo y el resto en el interior.
El proceso de unificacin de criterios se viene trabajando en conjunto
con la directora de la Divisin Proteccin Integral en Contexto Familiar
y Comunitario, Tiempo Parcial. Se ha comenzado por la realizacin de
un diagnstico de situacin que permita planificar acciones a corto y
mediano plazo. Las realidades de los centros, las formas de funcionamiento, las caractersticas de la poblacin atendida, los recursos humanos y materiales disponibles, los criterios de monitoreo y evaluacin son
diversos, y las culturas institucionales tambin, por lo que el proceso requiere tiempo para ir generando condiciones adecuadas y avanzar hacia
la meta fijada.
Se ha convocado al personal de los centros diurnos y de los centros
caif a participar conjuntamente en instancias de capacitacin realizadas
por Cenfores, por la Facultad de Psicologa de Udelar sobre la atencin
a la primera infancia, y tambin a talleres llevados a cabo por el equipo
de consultores del Plan. La participacin para el caso del personal de
los centros diurnos es voluntaria. Se obtuvo mayor respuesta de quienes
ingresaron a la funcin en el ltimo perodo.
Se ha trabajado en la definicin de criterios de supervisin de los centros. En el caso de los centros diurnos de Montevideo, la supervisin se
realiza por rea disciplinaria (educacin, salud, etctera); en los del interior depende de las definiciones adoptadas por el director departamental. En el caso de los centros caif se realiza una supervisin ms global,
integrando el anlisis de las diversas dimensiones y tomando en cuenta
el proyecto institucional elaborado por el centro. En el 2011 se realiz un
trabajo tendiente a establecer un protocolo de supervisin comn para
89
los centros caif, centros diurnos y centros supervisados por el mec, con
el apoyo de un consultor externo. Se logr algunos avances, pero no se
pudo generar un protocolo comn.
En esta nueva etapa, y con el respaldo de los consultores del Plan, se
ha elaborado un documento borrador para orientar la supervisin de los
programas de primera infancia del inau, que se espera aprobar prximamente.
En el marco del CcepI se est avanzando tambin en una propuesta de
capacitacin conjunta para el personal de todos los tipos de centros. La
representacin institucional del inau en este consejo es asumida por la
coordinadora general de Polticas de Primera Infancia y por la directora
de la Divisin Proteccin Integral en Contexto Familiar y Comunitario.
Ampliacin de la cobertura
En consideracin a las metas trazadas con base en la enia en el Plan de
Accin 2010-2015 (P. Martnez, 2008), se aprob por Ley de Presupuesto
la asignacin de 100 millones de pesos por ao a partir del 2010 y hasta
el 2014-15 para crear nuevos centros caif y alcanzar la cobertura proyectada. Los estudios realizados para apoyar esta planificacin (Perera
y Llamb, 2010) evidenciaron la existencia de unos 38.500 nios de 0 a
3 aos pertenecientes al 20% de hogares de menores ingresos que no
estn siendo atendidos. A partir de una estimacin de las posibilidades
de ampliacin de cobertura de los servicios existentes se calcul que se
necesitaran 200 nuevos centros.
Estas estimaciones permitieron fijar metas, entre ellas la creacin de
100 nuevos centros (la mitad en Montevideo y Canelones) para el 2015.
Hubo avances hacia la concrecin de las metas con algunos desfases,
especialmente en los plazos derivados de una serie de factores: dificultades para conseguir terrenos en las localizaciones priorizadas, tiempo
insumido por la puesta en funcionamiento del Fideicomiso para Construcciones de Educacin Pblica con la cnd (insumi un ao) e incrementos en los costos de la construccin que inciden en el nmero de
centros que es posible construir con los recursos asignados. Se buscaron otras alternativas, va refaccin y ampliacin de locales existentes
y alquiler de edificaciones aptas, que permitieron el funcionamiento de
algunos centros nuevos sin utilizar los fondos del Fideicomiso.
Uno de los miembros del directorio, al ser entrevistado, destac que el
acuerdo con la cnd para encauzar la construccin de locales educativos
90
constituye un formidable instrumento, que sin duda facilitar el camino

de aqu en adelante, pero su puesta en marcha insumi un tiempo significativo que afect los resultados durante este perodo.
De acuerdo a la informacin proporcionada por la Secretara Ejecutiva del Plan, desde el 2010 hasta marzo del 2014:
Se han abierto 44 centros nuevos y se encuentran en proceso de
apertura 32 centros ms.
Se han ampliado 40 centros existentes y estn en proceso de ampliacin otros17.
El total de centros en funcionamiento en el mes de marzo es de
364.
La poblacin de nios en edades de 0 a 3 aos se increment en
unos 6.652 en este perodo; pas de 42.402 a 49.054.
A travs del Fideicomiso se han construido 24 locales nuevos y estn
en construccin 18 ms.
Se espera cumplir la meta de los 100 centros adicionales entre los
construidos, los que funcionan en locales alquilados y los centros ampliados.
Mejora de la calidad de los servicios

La tercera lnea de accin priorizada se relaciona con la mejora de la
calidad de los servicios.
En este sentido se iniciaron una serie de acciones que se continuarn
y reforzarn en el 2014.
Se ha buscado fortalecer la integralidad del trabajo del equipo tcnico de los centros, revisando las funciones de cada uno a fin de
lograr mayor incidencia del conjunto de las disciplinas, trabajando en forma articulada con los nios y las familias.
Las inasistencias de los nios, que se estiman en un 30%, son un
motivo de preocupacin. Se solicit al equipo tcnico la realizacin de un estudio tendiente a determinar el nivel de asistencia
necesario para generar impactos en el desarrollo de los nios,
tanto en el Programa de Estimulacin Oportuna (nmero de encuentros con la dada madre-nio) como en el Programa de Educacin Inicial. Est planteado el desafo de encarar el ausentismo
91
mediante un modelo diferente al escolar, tomando en cuenta la

propuesta del caif para las distintas edades y escenarios de intervencin (en el centro, en el hogar, en la comunidad). Se entiende
que la contabilizacin de las asistencias debera tomar en cuenta
estas modalidades y los acuerdos con cada familia.
Comenz a implementarse una experiencia piloto de atencin
a nios de 12 a 24 meses en nueve centros de Montevideo, Canelones, Rivera y Durazno, durante un horario de entre cuatro y
seis horas. Esta experiencia est en curso y pretende determinar
los requerimientos en cantidad y calidad de los recursos humanos, econmicos y de infraestructura necesarios para pensar en
la implementacin a escala nacional. Surge como una respuesta
a las necesidades planteadas por la poblacin y transmitidas por
integrantes de los equipos que trabajan en los centros, as como
a las propuestas consideradas en el marco del diseo del Sistema
Nacional Integrado de Cuidados.
Se est trabajando en el mbito del CcepI en la propuesta de nuevas carreras para la formacin de educadores en primera infancia
(0 a 3 aos).
Se revis y actualiz el material incluido en las Fichas Educativas,
que se reeditarn en el 2014. Se editaron varias publicaciones sobre alimentacin y nutricin, elaboradas en conjunto con inda
y con apoyo del Laboratorio Roemmers. Una de ellas incluye un
recetario recopilado a partir de un concurso de recetas realizado
entre los centros, que gener muy buena respuesta.
Protocolo orientador de la supervisin

El trabajo que se viene realizando para unificar y sistematizar los procedimientos de supervisin, ya mencionado, es uno de los instrumentos
para mejorar el seguimiento del nivel de calidad en la prestacin de los
servicios de los centros. Se apunta a que los supervisores manejen elementos para analizar indicadores sobre el desarrollo de los nios y no
solo relacionados con aspectos de gestin y administrativos, de modo de
viabilizar una mirada ms integral.
De acuerdo a la informacin brindada por la directora de la Divisin
Plan caif, en el momento actual aproximadamente un 75% de los integrantes del equipo de supervisores son psiclogos. Esto incide en el perfil de
la supervisin que se realiza: Tienden a trabajar ms desde lo vincular.
92
Indica que se estn construyendo instrumentos para sistematizar el estado

de situacin de cada centro en las diversas dimensiones, de modo de poder
establecer el enfoque de la atencin a brindar en funcin de ese diagnstico.
Desde la Divisin se est trabajando con los supervisores, priorizando
algunas temticas especficas: a)criterios para fijar indicadores de evaluacin de la situacin de los centros; b)evaluacin del proyecto piloto
de inclusin de nios con discapacidad, desarrollado en 2013 en acuerdo
con el mides; c)anlisis de la demanda de atencin de nios de 12 a 24
meses; d)causas del ausentismo de los nios; e)respuesta a la demanda
de cupos para los programas priorizados por el mides.
Adems de los supervisores, la Divisin trabaja con funcionarios a
cargo del seguimiento de las tareas administrativo-contables. Se est
apostando a un trabajo ms integrado y articulado tambin con estas
dimensiones.
d.
Articulacin interinstitucional
Se contina afianzando el trabajo con asse para la captacin temprana y el trabajo con embarazadas, la promocin del control de
salud de los nios y la orientacin y coordinacin de la atencin
de problemas de salud que requieran intervenciones especficas.
En el marco de este acuerdo se desarrollan de actividades conjuntas, como las salas de encuentro llevadas a cabo por cada centro
con su policlnica de referencia. En el ao 2012 se incorporaron al
convenio el inda, la Intendencia de Montevideo y Uruguay Crece
Contigo.
En el marco de un convenio con el Ministerio de Trabajo se estudiaron varias propuestas tendientes a crear centros de atencin de
primera infancia, en acuerdo con empresas y/o sindicatos, para
los hijos de los trabajadores y otros nios de la comunidad en que
estn insertos. Hasta el momento no se ha logrado concretar una
experiencia debido a la dificultad de conjugar todos los elementos
necesarios (en particular la infraestructura) y los acuerdos requeridos entre los distintos actores para que su puesta en marcha sea
viable.
El anlisis de las necesidades de las familias de los/as trabajadores/
as involucrados/as en estos proyectos ha llevado a pensar tambin
en la conveniencia de encarar proyectos integrados, de atencin
93
a la primera infancia y de extensin horaria en etapa escolar, de

modo de brindar respuestas integrales y adecuadas a sus requerimientos.
A partir del segundo semestre del 2013 el Plan est participando,
a solicitud del mides, en un proyecto piloto para la atencin de
nios con discapacidad en el marco del SNC y un convenio entre
mides-Pronadis-Inmujeres e inau-Plan caif.
El piloto caif Inclusivos tom como criterio de focalizacin las zonas
prioritarias para Montevideo y Canelones (Marconi, Cantera del Zorro,
Chacarita de los Padres, Santa Teresa y Barrio Ituzaing en Montevideo,
y Vista Linda y Obelisco en Canelones). Participan 12 centros: cuatro en
Montevideo, cuatro en Canelones, dos en Artigas y dos en Treinta y Tres,
con un total de 18 nios atendidos. Dicho proyecto est en proceso de
evaluacin por Pronadis. Por ser la primera experiencia de inclusin de
asistentes personales en los caif, se organizaron instancias de capacitacin a cargo de Cenfores y Pronadis. Una vez evaluado, se definir cmo
dar continuidad al trabajo iniciado cuando finalice el perodo establecido con carcter de piloto.
El mides ha planteado al Plan que se otorgue prioridad en los centros
nuevos a los nios derivados de otros proyectos que estn siendo implementados por el Ministerio. Se ha acordado que se tomar en consideracin esta prioridad para el 50% de los cupos, atendiendo a la necesidad
de integrar tambin a nios de la zona de localizacin de los centros y a
la perspectiva de favorecer una mayor diversidad e inclusin.
e.
Celebracin de los 25 aos del Plan caif
En setiembre del 2013, los 25 aos de existencia del Plan brindaron la

oportunidad para la realizacin de un programa de celebraciones que se
extendi a todos los rincones del pas.
Los comits departamentales definieron las actividades a desarrollar
localmente. A nivel central se realiz un acto conmemorativo con participacin de autoridades de los diversos organismos integrantes del Plan,
que cont con la presencia de dos expresidentes de la Repblica y fue el
marco para el lanzamiento de un sello postal conmemorativo.
El 17 y 18 de setiembre tuvo lugar en la Intendencia de Montevideo
un seminario internacional denominado Plan caif. 25 aos de aten-
94
cin integral a la infancia y la familia. Un modelo de polticas pblicas,

en el que participaron autoridades de todos los organismos integrantes
del Plan, organismos internacionales, invitados nacionales y extranjeros,
con una multitudinaria concurrencia de representantes de las asociaciones civiles y de los equipos tcnicos de todos los centros del pas. Los
equipos de los centros presentaron ms de 40 experiencias innovadoras
en diversas reas, dando lugar a un invalorable intercambio realizado en
un ambiente de confraternidad que fortaleci la identidad con el Plan y
confirm su vigencia y potencial movilizador.
En este marco y en esta circunstancia surgi la iniciativa de elaborar
esta sistematizacin y de generar una reflexin sobre los aprendizajes
que pueden extraerse y las alternativas que se abren a partir del Plan
caif, calificado en forma prcticamente unnime por los participantes
en el seminario como una de las experiencias ms innovadoras que el
pas ha sostenido en el campo de las polticas sociales en las ltimas dcadas.
3.
Lineamientos de trabajo para el 2014
El plan de trabajo para el 2014 definido por la Coordinacin de Polticas

de Primera Infancia y Familia40 establece cuatro grandes objetivos, para
cada uno de los cuales se establecen metas especficas:
Fortalecer y articular el sistema general de polticas de primera

infancia y familia del inau (ppi) en el marco de la readecuacin
institucional del Instituto
En esta lnea se propone avanzar en la formalizacin de la incorporacin
del rea Primera Infancia en la estructura del inau, en la consolidacin
de las osc y de los comits departamentales y Nacional, fortaleciendo la
cogestin, profundizando los niveles de interinstitucionalidad y articulacin entre los diversos actores de poltica pblica de primera infancia.
Avanzar en el proceso de mejora de la calidad de atencin de los
centros
Los medios mencionados son la consolidacin de la supervisin de
los centros, el fortalecimiento de los equipos de trabajo a nivel central y
en los centros, y la definicin de criterios para encarar el ausentismo y
40. Fuentes: entrevista realizada a la coordinadora de ppi y documentos aportados por ella.
95
el ingreso de nuevos nios en funcin de pautas establecidas y teniendo

en cuenta las especificidades de cada contexto. Se plantea tambin incorporar propuestas de capacitacin a las osc responsables de la gestin de
los centros.
Ampliar la cobertura
Se propone ampliar la cobertura a travs de la ampliacin de centros
existentes y la apertura de nuevos centros, as como de la diversificacin de modalidades de atencin, profundizando nuevas alianzas y
modelos.
A medida que anep avance en todo el pas en la cobertura de los nios
de tres aos, el Plan tender a concentrar su propuesta en la atencin de
cero a dos aos y el acompaamiento en la transicin a los nios de tres
aos.
A partir de la evaluacin de la experiencia piloto de atencin diaria a
nios de 12 a 24 meses se elaborarn alternativas que permitan ofrecer
esta opcin para viabilizar que los padres especialmente las madres
puedan insertarse laboralmente, incluyendo atencin hasta ocho horas
para una parte de los nios que as lo requieran.
Fortalecer la produccin de conocimientos desde los centros de
atencin a la primera infancia
Se pretende contar con un sistema de informacin de resultados, un estado de situacin de las unidades del inau que atienden nios de 0 a 3
aos, realizar investigaciones de alto impacto y sistematizar, publicar y
socializar las producciones y los aprendizajes acumulados desde el Sistema de Atencin a Primera Infancia. Se impulsar la implementacin de
una evaluacin externa que permita conocer el impacto del Plan caif a
travs de un estudio longitudinal.
Se apuntar asimismo a dar continuidad a iniciativas surgidas en el
marco de convenios con otros organismos y encarar nuevas acciones
conjuntas. Entre ellas:
Avanzar en la creacin de centros caif en acuerdo con empresas,
sindicatos, organismos pblicos, en el marco del convenio con el
Ministerio de Trabajo.
Fortalecer el trabajo con Pronadis para la ampliacin de los caif
inclusivos.
96
En convenio con el ces, en el marco del Programa Uruguay Estudia,

se est iniciando una experiencia piloto en Maldonado y Montevideo
que promueve la finalizacin de la educacin media superior de miembros de las familias de nios de caif a partir del sistema de tutoras.
Junto con ANTEL se ha previsto implementar un proyecto de inclusin digital destinado a brindar formacin en TIC a las familias de los
nios que concurren a los centros.
Con base en estos lineamientos se espera generar nuevos avances
que continen consolidando el Plan y sentando las bases para que en la
prxima etapa en el marco de la nueva matriz de proteccin social que
se est construyendo todos los nios y sus familias tengan acceso a los
servicios que les permitan crecer y desarrollarse, generando condiciones
para la equidad desde una perspectiva de promocin de derechos.
97
III. Anlisis de algunos rasgos en la trayectoria del Plan

1.
Continuidad y cambio en el Plan caif
a.
Propsito y realidad. Una respuesta a la emergencia

o una propuesta transformadora para trascender la
coyuntura?
Visto hoy, 25 aos despus, el diseo del proyecto que dio lugar a la creacin del Plan caif parece concebido para durar. Asume una visin multicausal del fenmeno de la pobreza en la infancia y propone una estrategia de carcter integral e intersectorial para abordarla a travs de un conjunto de acciones complementarias en las reas de la salud, la nutricin,
la educacin, el fortalecimiento familiar y la participacin comunitaria,
priorizando a la poblacin ms vulnerable, apuntando a involucrar actores pblicos y de la sociedad civil y a generar movilizacin social. En un
marco de polticas predominantemente sectoriales, pblicas y universalistas, represent sin duda una innovacin.
En los aos setenta y ochenta hubo en la regin una serie de reformas
que fueron denominadas de primera generacin, orientadas principalmente a impulsar transformaciones en aspectos econmicos, seguidas
por otras dirigidas a producir mejoras en la calidad de vida de la poblacin y las condiciones de gobernabilidad, en general focalizadas en
los sectores ms vulnerables, descentralizadas y con la participacin de
actores privados.
Quienes han estudiado los procesos de transformacin de las polticas
sociales operadas en el Uruguay en el perodo posterior a 1985 coinciden
en general en describirlos como graduales y heterodoxos con relacin a
lo ocurrido en otros pases de la regin. Entre ellos, Filgueira y Lombardi
(1995) sostienen que no se habra producido un cambio de modelo sino
algunos apndices de focalizacin.
Midaglia habla de lo ocurrido a comienzos de los noventa en el pas
como un quiebre relativo respecto a la matriz de polticas sociales universalistas. Describe el proceso de reestructuracin en la forma de previsin social operado a comienzos de esa dcada e identifica tres grandes
lneas de accin, la promocin de un conjunto de nuevos programas de
combate a la pobreza, de naturaleza transitoria, que tienden a localizarse
en esferas centrales no especializadas en la intervencin social. Este tipo
98
de ubicacin se respalda en la necesidad de limitar la fragmentacin y

balcanizacin que caracterizan la oferta pblica y asegurar una mnima intervencin de corte integral que responda a las necesidades de la
pobreza. En general se trata de proyectos financiados con aportes de la
cooperacin internacional (Midaglia, Serna y Rivero, 2010).
Esta estrategia de proteccin se complementa con otra, relativa al ajuste de
un conjunto de servicios sociales existentes que atienden a grupos poblacionales especficos nios, adolescentes, jvenes, grupos de gnero, etc., que se
encuentran en situacin de vulnerabilidad social. A diferencia del caso anterior,
estos programas se plantean como intervenciones pblicas permanentes, se financian con recursos financieros nacionales, y adems se ubican en agencias
estatales especializadas en las problemticas de referencia.
La mayora de los nuevos programas y las prestaciones que atienden a poblacin vulnerable se instrumenta con el apoyo de la sociedad civil, especficamente, con la participacin de organizaciones no gubernamentales, as como
asociaciones civiles sin fines de lucro.
Menciona tambin, como tercer lineamiento:

[] una significativa reformulacin de las principales polticas sociales, fundamentalmente aquellas vinculadas a la esfera de trabajo reforma de la seguridad social y las asociadas a las funciones secundarias del Estado reforma
educativa.
Destaca Midaglia:
[Este proceso] dio lugar a la generacin de una matriz de proteccin hbrida,
en la que conviven polticas sociales universales con focales, sectoriales e integrales, a cargo del Estado y la sociedad civil, y en menor medida del mercado.
Refirindose explcitamente al Plan caif Midaglia (2000) afirma:

En una primera instancia es posible calificar esta iniciativa de proteccin en
trminos de una poltica social de segunda generacin, en la medida en que
quiebra el monopolio estatal en la definicin y prestacin de los servicios, incorporando agentes de la sociedad civil y transformndose as en una propuesta de
carcter mixto. La misma, adems trasciende la tpica sectorialidad de los pro-
99
gramas sociales, suscribiendo una nueva modalidad de intervencin que supone

la interconexin de los servicios.
El Plan caif parece haberse inscrito en un primer momento en el

primero de los lineamientos mencionados por Midaglia en su anlisis, y
a partir de la tercera etapa haberse reubicado en el segundo.
Como fue destacado por la secretaria ejecutiva del Plan, Isabel Bove,
en oportunidad de celebrar los 10 primeros aos, el Plan caif oper sin
crear nuevas estructuras:
Coordinando los esfuerzos fue posible que cada organismo desarrollara las
funciones para las que fue creado, con un nuevo sentido de contribucin a los
logros definidos en el marco del Plan.
Probablemente este haya sido una enorme virtud, pero tambin una
debilidad desde la perspectiva de un Plan con vocacin de permanecer.
El expresidente Julio M. Sanguinetti, bajo cuyo mandato surgi el Plan,
mencion en su saludo a propsito de la celebracin de los 25 aos que el
Plan fue creado en un momento difcil, no solo desde el punto de vista poltico sino tambin econmico y social, en una situacin en la cual se contaba con recursos escasos para atender una verdadera emergencia social.
Sus inicios fueron modestos pero firmes. Se fue navegando y constatando
la necesidad de transformar en permanente lo que surgi como una poltica
paliativa.
En un estudio ya clsico sobre los procesos de diseo de polticas

pblicas, Lindblom (2010) conceptualiza dos modelos: un modelo racional en el cual se parte de la visualizacin de objetivos y valores, se
identifican exhaustivamente los medios para alcanzarlos y se selecciona el ms apto para lograrlo, y un modelo incremental que implica ir
construyendo sobre la base de la experiencia, buscando avanzar en la
direccin deseada mediante la seleccin de alternativas que parecen
adecuadas para lograrlo en las diversas circunstancias, paso a paso,
a travs de comparaciones limitadas sucesivas. Tomando este marco
conceptual como referencia, podramos sostener que el Plan parte de
un modelo racional que se implementa en forma incremental. Esto es,
fue concebido con un diseo slido desde el punto de vista conceptual,
100
pero luego se fue desarrollando y adaptando a nuevos contextos y requerimientos, mediante el anlisis de los pasos dados y la definicin de
cmo orientar la fase siguiente.
Al ser entrevistada en el marco de este trabajo, Isabel Bove afirm que
volver a las fuentes, a los objetivos y estrategias iniciales, haba ayudado a
marcar el rumbo y a mantener ciertos principios fundacionales ms all
de todos los cambios operados a lo largo del proceso.
b.
Continuidad y cambio en objetivos y prioridades
El profundo anlisis realizado por Mara Laura Vecinday (2010) respecto

al Plan caif como un caso ilustrativo de las transformaciones institucionales y tecnolgicas del sistema de proteccin social la lleva a incluir
entre sus conclusiones algunas consideraciones respecto a esta cuestin
del cambio y la continuidad.
Tanto los objetivos y la poblacin beneficiaria, como los programas, y las modalidades de intervencin del Plan caif han sufrido diversas transformaciones
a lo largo de su historia, manteniendo en lneas generales sus caracteres programticos ms amplios. La validez de cualquier descripcin del Plan caif reposa
sobre cierta superficialidad de las transformaciones dado que no afectan en lo
esencial el sustrato institucional que caracteriza el dispositivo: focalizacin, tercerizacin, gestin pblico-privada, integralidad, multisectorialidad, etctera.
En este sentido, valga como ejemplo el cambio de objetivos del Plan caif en sus
ms de 20 aos de trayectoria, cambio que obedece fundamentalmente a opciones semnticas de quienes ocuparon lugares de direccin desde sus orgenes
hasta la actualidad.
Menciona luego que lo que s ha cambiado es la poblacin objetivo,

como resultado de la poltica de aumento de la cobertura del sistema
educativo formal en los niveles iniciales, y que la incorporacin de nuevas autoridades al programa as como a las instituciones que le dan soporte han implicado una revisin de las lneas de trabajo previstas.
En sus conclusiones seala:
El proceso de consolidacin institucional ha estado marcado por el carcter
verstil y flexible del dispositivo, que le ha permitido desarrollar una trayectoria
que supera ya los 20 aos modelndose en funcin de requerimientos cambiantes.
101
Afirma tambin que ese proceso de consolidacin se acompaa de

niveles de tecnificacin cada vez ms importantes.
Algunos ejemplos de la reformulacin de los objetivos del Plan en
diversos momentos, que incluimos en los prximos prrafos, permiten
plantear interrogantes respecto a en qu medida los cambios que se fueron operando a lo largo de la historia son simplemente semnticos o
reflejan transformaciones con mayor significacin.
En la formulacin inicia,l el objetivo del Plan caif fue definido como:
Mejorar la cobertura y la calidad de la atencin de los programas sociales que
atienden a la poblacin en condiciones de pobreza crtica, mediante el desarrollo de estrategias y metodologas innovadoras de atencin al nio, la mujer y la
familia. []
Surge como respuesta a la presencia de elevados ndices de pobreza constatados en ciertos grupos de poblacin y a la ineficiencia relativa del gasto social,
asignado a los programas destinados a enfrentarla.
En 1998, en los documentos de divulgacin publicados por la Secretara Ejecutiva y en varias presentaciones de la poca, se establece:
El Plan caif es un compromiso del Estado con la Sociedad Civil organizada al
servicio de los nios menores de cinco aos y de sus familias, en procura de horizontes de equidad social, superando condiciones de exclusin y marginacin.
En el 2005, en el marco de la articulacin con el Programa Infamilia,

se vincula al primero de sus subcomponentes y se establece como meta:
Nios menores de 4 aos en situacin de riesgo atendidos por el Programa
mejoran sus condiciones fsicas, cognitivas, emocionales e insercin familiar a
partir del aumento en cobertura y calidad en la atencin brindada por Plan caif.
El objetivo definido para la modalidad semanal que se indica es

similar al del Plan caif en general est planteado como:
Promover el crecimiento, desarrollo integral y bienestar de nios y nias en
mayor vulnerabilidad social, as como favorecer su vnculo con los adultos referentes y fortalecer las prcticas de crianza para asegurar su insercin familiar
y social.
102
En el 2008, en la publicacin realizada a propsito de la celebracin

de los 20 aos, se expresa:
El Plan es una poltica pblica intersectorial de alianza entre el Estado y Organizaciones de la Sociedad Civil para contribuir a garantizar la proteccin y
promocin de los derechos de los nios y las nias desde la concepcin a los
tres aos a travs de los Centros de Atencin Integral a la Infancia y las Familias.
Ms all de cuestiones semnticas, la reformulacin de los objetivos

muestra una continuidad, pero tambin marca diversos nfasis en los
propsitos, que se corresponden en general con la mayor o menor relevancia asignada a diversos componentes en cada perodo y al enfoque
predominante en el trabajo.
A partir del panorama visualizado en el primer captulo de este informe, al recorrer las distintas etapas de la vida del Plan, podramos identificar algunas prioridades programticas que en los hechos predominaron en cada perodo.
En las dos primeras etapas el nfasis se puso en brindar alimentacin y proteccin a los nios y en mejorar progresivamente la
focalizacin al encarar aperturas de centros. Ms all de otros
factores que pueden haber incidido en estas prioridades, estas resultan coherentes con la preocupacin inicial de responder a la
emergencia creada por el incremento de hogares afectados por la
pobreza.
En la tercera etapa, a partir de la constatacin del escaso impacto alcanzado en el desarrollo psicomotor de los nios, se avanz
hacia una mayor profesionalizacin de los servicios, articulando
acciones dirigidas a mejorar la calidad de la propuesta educativa,
a la formacin del personal, al fortalecimiento de las asociaciones
civiles y al trabajo con las familias, sin descuidar la alimentacin y
la articulacin con otros servicios.
La etapa 4, ante una nueva situacin de crisis econmica, prioriz
la ampliacin de la cobertura, la llegada a los sectores de poblacin ms vulnerables y el inicio de la intervencin en etapas ms
tempranas.
En la quinta etapa, frente a la constatacin del riesgo de deterioro
de la calidad, como producto de la expansin acelerada a travs de
103
las nuevas modalidades, el nfasis volvi a girar hacia al aumento

de la calidad de las prestaciones, la sistematizacin y revisin de
las formas de intervencin, el control y la supervisin, con lo que
se logr revertir los riesgos identificados.
Finalmente, en la etapa 6 adquiri mayor relevancia la preocupacin por la articulacin de las polticas de infancia hacia dentro
del inau y con el resto de los organismos responsables del diseo y
la implementacin de polticas dirigidas a esta poblacin. Se mantuvo asimismo la prioridad de la ampliacin de la cobertura, sin
desmedro del control y la mejora de la calidad de las prestaciones,
en el marco de la revisin de la matriz de proteccin social en
proceso.
Estos nfasis tienen relacin con las modificaciones operadas en el
contexto, con los cambios de autoridades y de enfoques que sustentan
sus propuestas de poltica, y con la interaccin y el peso relativo de los
diversos actores involucrados. Por tanto, si bien las definiciones y los
postulados centrales del Plan se han mantenido a lo largo del tiempo, las
transformaciones parecen ir ms all de lo semntico y dejan planteados
interrogantes sobre la forma en que se procesan y definen estos cambios.
c.
La incidencia del rgimen de implementacin de las

polticas
Estas constataciones nos permiten establecer una relacin entre la definicin y continuidad o discontinuidad de las polticas y lo que autoras
como Chiara y Di Virgilio (2009) han llamado rgimen de implementacin: en qu medida las condiciones y la forma en que en cada perodo
se logr efectivizar la implementacin de la propuesta del Plan afectaron
los logros alcanzados y a su vez incidieron en el encuadre, las restricciones y posibilidades de la etapa siguiente.
Las mencionadas autoras sostienen que los programas y proyectos que
pretenden traducir las polticas no se mantienen a lo largo de su ciclo
de vida en estado puro ya que cuando se ponen en marcha se relacionan
con otros programas y proyectos o con otras formas de organizacin y
van paulatinamente pasando a formar parte y contribuyendo a definir la
poltica social que finalmente se implementa. Destacan de esta manera
la dinmica de estas situaciones, la relacin entre lo que es factible hacer,
104
la dinmica preexistente y la que se genera a partir de la intervencin

en el territorio. Desde esta perspectiva sostienen la gestin se visualiza como un espacio de mediacin entre procesos macro y la vida
cotidiana de la poblacin. En este espacio se vive el desafo de resolver
conflictos entre las exigencias de la realidad heterognea y desigual en
la que se implementan las polticas y la dinmica que asume el juego de
intereses entre los actores intervinientes, tanto dentro del Estado como
en el mbito de la sociedad.
Estas investigadoras utilizan el trmino rgimen de implementacin
para aludir al
[] conjunto de condiciones que desde las distintas dimensiones: funcional
(distribucin de funciones y responsabilidades entre niveles y mbitos), material
(asignacin de recursos humanos y materiales) y poltica (reglas de juego, autonoma de los actores, articulacin con el sistema poltico) organizan los arreglos
entre los participantes de la implementacin de las polticas en cada nivel.
Estas condiciones no son resultado de un diseo racional sino que su modelado
responde a procesos (a veces contradictorios entre s) construidos histricamente.
Esta construccin se realiza a mediano y largo plazo, aunque se opera

a travs de las relaciones generadas en el momento de la implementacin
y no siempre es fcil visualizar este proceso.
El anlisis del camino recorrido, de los avances y retrocesos permite
ir visualizando una trayectoria a travs de la cual se va avanzando desde
la situacin inicial hacia una situacin deseada que tambin puede ir
evolucionando en el proceso.
Para que esa trayectoria sea efectivamente transformadora, se requiere una conduccin que vaya orientando a partir de un anlisis estratgico
situacional (Matus, 2007: 81-91) que tenga en cuenta la diversidad de
realidades en que la poltica se implantar, los puntos de apoyo y las
resistencias presentes en el escenario y en los diversos actores, visualizando una secuencia de procesos que permitan avanzar hacia los impactos buscados.
d.
Puede el Plan caif considerarse una poltica de Estado?
Esta pregunta fue planteada a diversas personas entrevistadas en el marco de este estudio. En general hubo una amplia coincidencia en una res-
105
puesta afirmativa, aunque con matices, y se manejaron distintos fundamentos para las opiniones emitidas.
Uno de los entrevistados enumer un conjunto de razones que lo llevan a pensar que el Plan constituye efectivamente una poltica de Estado.
Existe unanimidad respecto a la necesidad de esta prestacin, ms all de matices. Se asignan recursos pblicos a su implementacin, que han crecido y siguen creciendo. Genera distribucin de recursos hacia los ms pobres. Hay una
buena imagen del Plan en la sociedad. No se ha partidizado.
Otro argumenta a partir de la relevancia que asigna a la creacin del

Plan como respuesta a las necesidades del sector de poblacin al que est
dirigido:
Gener un cambio tan relevante como la reforma vareliana; hay un antes y un
despus del Plan caif. Antes del Plan para las polticas pblicas era como si los
nios nacieran a los seis aos. Se parta del supuesto de que hasta los seis aos
la familia brinda a los nios proteccin, alimentacin, salud, educacin inicial.
Los primeros aos de vida comienzan a visualizarse como una etapa clave. Ha
sido sin duda una poltica de Estado, ms all de historias menores. Tanto en lo
referido a prevencin como a la asistencia.
Un sector de la poblacin tuvo acceso a una experiencia de aceptacin, de
acogimiento, de satisfaccin de necesidades bsicas. Es un apoyo en una etapa
de la vida fundamental, marca el proceso posterior. No es suficiente porque an
no llega al 100% de la poblacin que lo necesita.
Hay quienes responden a partir de la constatacin de determinados

hechos:
Pas por todos los gobiernos y se mantuvo. En todos creci. En cada etapa
fue incorporando nuevos elementos. Son pocos los centros que han cerrado; en
general se han mantenido.
La existencia del Plan durante 25 aos y el desarrollo que alcanz habla de
acuerdos al menos implcitos entre los partidos.
Los actores se mantienen. Los centros tienen permanencia en el tiempo.
106
Permiti la constitucin de una poltica que hoy es ampliamente reconocida,

que ha trascendido administraciones.
Algunos plantean ciertos reparos para considerarlo una poltica y lo

visualizan como un programa que se encuadra o debera encuadrarse en
una poltica.
Tiene algunas condiciones que lo muestran como una poltica, pero como
actor es un programa. Hoy en el inau est ubicado como un programa dentro
de primera infancia.
Hay una poltica de Estado en el pas dirigida a primera infancia en la que el
Plan es un actor ms? Tenemos una historia centralista; en general las polticas
se ubican en un ministerio. Qu clase de actor es inau? [] Rene caractersticas de poltica de Estado, pero si fuera tal debera haber desempeado otro rol
en el proceso de definicin de la enia; sin embargo, fue un actor ms.
El Plan no particip en la discusin sobre la Ley de Educacin. S participaron
delegados de asociaciones civiles como representantes de la educacin no formal.
Ms que una poltica de Estado creo que ha sido una poltica de pas, porque intervienen actores muy diversos. Gente de todos los partidos polticos, con
diversidad de identidades polticas, religiosas, organizaciones barriales, ong
importantes. Realizan un trabajo que se fue consolidando en el tiempo. Desde
el inicio fue un plan de vanguardia en la atencin de la primera infancia. Los
convenios con la sociedad civil le dan base social, le dan continuidad.
Si bien hay un Plan caif y podra hablarse de una poltica de Estado, en realidad la poltica de Estado ha sido la voluntad poltica de mantener el Plan. A lo
largo de su trayectoria ha tenido caractersticas muy distintas. Se cre una interinstitucionalidad a partir de un plan. Esto puede verse como una virtud, pero
tambin gener problemas e hizo que el Plan caif se aislara.
El Plan funciona y cumple con sus propsitos, pero no exista [al momento de
su diseo] una poltica de infancia que contemplara la interinstitucionalidad, un
sistema articulado. Esto le gener al Plan una situacin de precariedad, incluso
desde el punto de vista financiero. Al incorporarse al iname se soluciona el acceso a recursos nacionales, pero por la va de generar una estructura en espejo.
107
No confundo la poltica de infancia con el Plan caif, aun cuando este cumpla
adecuadamente con sus fines. La poltica debe responder a las necesidades de la
poblacin destinataria. No debe pensarse desde los instrumentos sino desde los
requerimientos, y a partir de ellos definir los actores que tienen que concurrir.
Una poltica de infancia no es tener un centro que preste servicios; se trata de
tener una poltica dirigida a la familia de esos nios que responda a sus principales problemas.
En su intervencin en el acto de apertura de las celebraciones por los

25 aos del Plan caif, el presidente del inau, Javier Salsamendi, afirm
que lo que se ha constituido en una poltica de Estado es la atencin a la
primera infancia. Destac el aporte del Plan para evidenciar la relevancia
de atender a este sector de poblacin y de hacerlo con una perspectiva de
interinstitucionalidad, con una gestin conjunta del Estado con la sociedad civil, ms all de las imperfecciones que la implementacin de estas
estrategias haya podido tener.
e. El ritmo de crecimiento y los factores que incidieron en la

continuidad del Plan
A partir del anlisis del proceso histrico del Plan, as como de las visiones recogidas de varios de sus protagonistas, pueden identificarse algunos factores que contribuyeron a mantener la continuidad.
Se menciona que la poblacin a la que se dirige, la necesidad de respuestas para ese sector, el arraigo local de los centros, su aceptacin y
valoracin por la comunidad han confluido para que el Plan se mantenga a pesar de los cambios de administracin ocurridos desde su creacin
hasta la fecha. Tambin los convenios firmados, los compromisos contrados.
La informacin presentada en relacin con las sucesivas etapas y las
percepciones relevadas de los actores confirman que, sin perjuicio de
esta continuidad lograda, cada cambio de administracin gener un
tiempo de incertidumbres y de enlentecimiento hasta que se redefini el
rumbo, se establecieron prioridades acordes a las polticas adoptadas y se
produjeron cambios en los responsables y sus equipos de trabajo.
En el grfico 1 se muestran los datos incluidos en el cuadro4. Puede
apreciarse con claridad cmo la apertura de nuevos centros disminuye
108
Grfico 1.
Evolucin del nmero de centros y la poblacin atendida
50.000
500
45.000
450
40.000
400
35.000
350
30.000
300
25.000
250
20.000
200
15.000
150
10.000
100
5.00 0
50
Cantidad de nIos
14
20
10
20
05
20
00
20
19
19
95
0
90
Cantidad de Centros
en los perodos de transicin y se acelera en los ltimos aos correspondientes a cada administracin.
Tambin se constata que el nmero de documentos elaborados en
cada etapa, cuyo listado se incluye en el Anexo 3, se incrementa a medida que avanza el perodo y vuelve a disminuir al llegar a la ltima fase. El
nivel de produccin se asocia a etapas de consolidacin de una propuesta
de trabajo y se reduce en los momentos de redefinicin y reelaboracin
de prioridades programticas y asignacin de recursos.
El papel de las organizaciones de la sociedad civil a cargo de la gestin de los centros fue clave en algunos momentos de la historia en que
se produjeron situaciones de impasse en la designacin de responsables
de la conduccin del Plan o se enfrentaron crisis econmicas que generaron dificultades para el funcionamiento. En esas circunstancias, las
asociaciones o al menos un sector importante de ellas asumieron
roles significativos, ya fuera a travs de la creacin de una asociacin de
segundo grado en determinado momento, de planteos a los legisladores
para que no se interrumpiera o se limitara el flujo de recursos en otros,
de la presentacin de propuestas para resolver problemas generados al
integrar nuevas modalidades y crecer en forma acelerada, como hemos
visto al analizar las diversas etapas de la vida del Plan.
Los organismos internacionales unicef desde el inicio, el pnud y
el bid cumplieron un rol significativo y contribuyeron a sostener y
109
desarrollar el Plan mediante proyectos de fortalecimiento. A travs de

ellos aportaron financiacin, respaldo a las acciones de fortalecimiento
de las capacidades de los recursos humanos, apoyo para la realizacin de
evaluaciones y consultoras peridicas que permitieron ir visualizando
resultados y corrigiendo rumbos, sin perder la visin de los propsitos.
En su presentacin en la celebracin de los 25 aos del Plan, Andrea
Tejera destac algunos rasgos que a su juicio pueden considerarse como
constantes o recurrencias positivas:
El hecho de que siempre haya habido claridad respecto a la misin
del Plan, la visin y el horizonte hacia el cual avanzar, los principios orientadores. Esto posibilit a su juicio la construccin de
una identidad, de un nosotros.
La diversidad de actores involucrados, tanto pblicos como de la
sociedad civil, a escala local y nacional, la existencia de mbitos de
intercambio y participacin, as como la articulacin entre diversas instituciones y disciplinas.
El desarrollo de capacidades, a partir del involucramiento, de una
perspectiva de optimizacin de los recursos de cada uno, de crecimiento personal y de equipos, de la profesionalizacin y el intercambio.
El aprendizaje basado en las evaluaciones externas e internas, la
desestructuracin y el anlisis de las prcticas, el apoyo mutuo a
pesar de las distancias.
La flexibilidad y la perseverancia, sin tratar de adecuar la realidad
a los procesos y a la estructura sino a la inversa, construyendo
desde la diversidad y manteniendo el esfuerzo a pesar de las dificultades.
En el marco de esta celebracin, varios de los expositores coincidieron
en afirmar que el Plan caif, nacido como un programa experimental, ya
ha superado claramente esa etapa. Hoy forma parte del sistema de prestaciones de primera infancia y constituye sin duda uno de sus principales
componentes. Uno de los grandes desafos es cmo se integra en la nueva matriz de proteccin social que se est gestando en el Uruguay. Retomaremos el anlisis de estos desafos en la ltima parte de este informe.
110
2.
Evolucin y desarrollo de las principales estrategias y ejes

programticos
La estrategia de intervencin del Plan se bas en cinco grandes lineamientos que con altibajos se mantuvieron a lo largo de toda su historia.
2.1. Lineamientos estratgicos

a.
La integralidad
Responde a la visin de la multiplicidad de factores que inciden en el

proceso de desarrollo del nio y la necesidad de actuar sobre ellos desde
una perspectiva holstica y no segmentada.
En las primeras fases tal vez esta perspectiva se reflej principalmente
en una sumatoria de acciones orientadas a atender diversas problemticas, algunas de las cuales adquirieron mayor desarrollo que otras.
Entre el 2002 y el 2004, el proceso que llev a la formulacin de una
modalidad integral de intervencin y a la apertura de diversos tipos de
servicios (diario, semanal) y de escenarios (el centro, el hogar, la comunidad) condujo a profundizar la conceptualizacin de la integralidad
como uno de los principios bsicos orientadores de la intervencin.
Desde una perspectiva sistmica, se pone nfasis en que toda intervencin debe tener en cuenta al nio y su contexto en forma integral, en
su historia personal y familiar, en las diversas dimensiones del proceso
de desarrollo: fsicas, psquicas, sociales, culturales, ambientales, la incidencia de las prcticas de crianza y el rol de la familia en el proceso
educativo, la articulacin con una perspectiva de gnero, potenciando
la autoafirmacin del rol femenino, pero tambin el lugar y el rol de la
figura paterna.
Ms all del grado en que el desarrollo de esta visin haya o no implicado cambios efectivos en los servicios prestados desde el Plan (seguramente la situacin no es homognea en todos los centros), se visualiza
al menos en la formulacin programtica un avance desde una concepcin ms acotada, traducida en el mejor de los casos en la coordinacin de acciones en diversos campos, a una mirada ms abarcadora, que
implica pensar las respuestas desde la comprensin de los destinatarios,
su contexto y sus necesidades especficas.
b.
111
La interinstitucionalidad
Desde el inicio el Plan apost al involucramiento de diversos organismos

pblicos y de la sociedad civil para generar condiciones y articular recursos que permitieran alcanzar los objetivos buscados. Es la contracara del
principio de integralidad.
El grado en que se logr una articulacin efectiva ha sido diferente en
los distintos organismos, en funcin de varios factores ligados a la mayor
o menor cercana con los nfasis programticos que se fueron definiendo
en los diversos perodos, a la cultura organizacional predominante en
estos organismos, ms o menos proclive a trabajar conjuntamente con
otros, a la decisin de asignar o no recursos humanos especficos para
sostener estos vnculos, y hasta al grado de inters y compromiso personal con que las diferentes personas que estuvieron a cargo de mantenerlos los asumieron en diversos momentos.
Esto se refleja en el mayor o menor desarrollo de los componentes del
Plan, que analizaremos a continuacin. En trminos generales podra
decirse que los organismos con mayor involucramiento han sido el inau
desde siempre, pero especialmente desde que el Plan se integr a su
estructura, el inda, que cumpli su rol especfico a lo largo del tiempo,
y las intendencias municipales con variantes: algunas con un compromiso muy fuerte y otras con un nivel de cooperacin menor.
Tambin el msp ha sido un actor significativo, si bien en este caso
hubo momentos de vnculo ms estrecho y fructfero y otros en los que
fue menos intenso. Se destaca en este sentido el trabajo que se viene desarrollando en los ltimos aos en el marco del convenio entre msp, asse,
mides e inau-Plan caif, Por la equidad de oportunidades en el inicio de
la vida, firmado en el 2008. En el 2012 se sumaron el inda, la Intendencia de Montevideo y Uruguay Crece Contigo.
Encuadrados en este convenio se han promovido proyectos locales, las
salas de encuentro, que apuntan a un trabajo preventivo y de asistencia a
mujeres embarazadas, buscando atraerlas desde el comienzo del embarazo y acompaarlas durante el proceso de gestacin, parto y lactancia,
brindando asimismo mbitos para promover la estimulacin oportuna
y prcticas de crianza saludables en los primeras etapas de la vida de los
nios. Aos atrs se haba desarrollado un programa denominado Madres y padres promotores de salud que viabiliz la formacin de agentes
112
comunitarios y la realizacin de acciones educativas y preventivas en las

reas de influencia de los centros.
Con el mec y la anep los vnculos se centraron fundamentalmente en
la elaboracin y difusin de propuestas educativas y materiales de apoyo
para la Educacin Inicial, la capacitacin del personal educativo y la articulacin para el ingreso a Primaria de los nios que egresan de los centros caif. ltimamente fue creado un mbito de coordinacin especfico
en esta temtica por la Ley de Educacin, el Consejo Coordinador de
Educacin en la Primera Infancia (CcepI) integrado por representantes
del Ministerio de Educacin y Cultura, del Consejo de Educacin Inicial
y Primaria de la anep, del Instituto del Nio y Adolescente del Uruguay,
del Ministerio de Salud Pblica, de los educadores en primera infancia y
de los centros de educacin infantil privados.
El Ministerio de Trabajo tuvo un rol importante en las etapas iniciales
no olvidemos que surgi en ese mbito; posteriormente la relacin
con el Plan se canaliz a travs de la participacin del inda. En el ltimo perodo se han mantenido conversaciones tendientes a generar un
convenio especfico para impulsar la creacin de centros en articulacin
con empresas y sindicatos, a fin de brindar servicios a las familias de los
trabajadores y a otras de la comunidad local. Por el momento no se ha
logrado implementar proyectos concretos.
El Ministerio de Trabajo tuvo un rol importante en las etapas iniciales no olvidemos que el Plan surgi en ese mbito y posteriormente
la relacin se canaliz a travs del inda. En el ltimo perodo se han
mantenido conversaciones tendientes a generar un convenio especfico
para impulsar la creacin de centros en articulacin con empresas y sindicatos, con el propsito de brindar servicios a las familias de los trabajadores y a otras de la comunidad local. Por el momento no se ha logrado
implementar proyectos concretos.
El mbito de articulacin de esta interinstitucionalidad fue definido
como un Comit Nacional Coordinador y comits departamentales de
coordinacin del Plan caif.
Estos mbitos tuvieron un nivel de regularidad de funcionamiento
muy diverso en los distintos perodos, y en el caso de los comits departamentales segn los departamentos.
En las primeras etapas no result fcil abrir caminos a esta coordinacin debido a la falta de antecedentes y experiencia y a la fuerte tradicin
centralizadora de nuestra institucionalidad en el mbito de las polticas
113
pblicas. Aun as, en algunos perodos el Comit Nacional y algunos departamentales lograron funcionar en forma sistemtica y cumplir roles
relevantes para la consolidacin y mejora del Plan.
Como ya fue mencionado, en el 2002 se actualiz el compromiso original, mediante un convenio marco que dio sustento a convenios especficos con algunos de los organismos en particular, ya fuera con el Plan o
de los organismos con los centros (inau e inda).
Canzani y Midaglia (2003) sealan:
En la prctica, como lo han demostrado los acontecimientos ms recientes, el
acuerdo marco no opera como un conjunto de responsabilidades cuyo cumplimiento es taxativo, ni existen mecanismos institucionales de correccin o punitivos que puedan ponerse en marcha automticamente cuando alguna de las
partes no cumple con lo acordado. Pero su sola existencia es, en buena medida,
una plataforma sobre la que pueden apoyarse reclamos de las diferentes partes
en caso de incumplimiento y, al menos hasta el momento, eso aparece como una
garanta para muchos de los actores involucrados.
Para una institucionalizacin definitiva de este acuerdo parece razonable
avanzar en las prcticas que puedan suprimir esas asimetras bsicas que estn
presentes en la operativa del Plan, y podran transformarse en fuentes de prdida de legitimidad de un instrumento que ha sido considerado como un hito en
el desarrollo de la articulacin organizacional dentro del propio Plan.
En los ltimos aos, la existencia de mltiples mbitos de coordinacin y articulacin, tanto nacionales como departamentales, ha complejizado la ingeniera institucional y en algunos casos incluso ha conspirado contra su fluido funcionamiento. Encontrar alternativas adecuadas
para asegurar la interinstitucionalidad en las etapas futuras constituye
una necesidad particularmente desafiante.
c.
La articulacin de Estado y sociedad civil
El trabajo conjunto entre el Estado y la sociedad civil para la implementacin de los centros caif constituye una de las caractersticas centrales
del proyecto.
La opcin por esta estrategia probablemente guarda relacin con el
contexto de surgimiento del Plan. Como plantean Midaglia y Monestier,
a partir de la instauracin del gobierno de facto, y particularmente en el
114
perodo de apertura democrtica, se produjo un cambio en el sistema

de institucionalizacin de las polticas sociales (Midaglia, Monestier y
Castillo, 2010: 396). Citando a Castellano (1996) afirman:
Desde las primeras dcadas del siglo XX, la temprana y extensa intervencin
estatal en materia social gener una matriz de proteccin de fuerte orientacin
universalista, que redujo los mrgenes de accin del mercado y de la sociedad
civil organizada en la provisin de bienestar social. (Castellano, 1996)
En el perodo de la dictadura militar, este tipo de organizaciones se transformaron en un espacio de resistencia poltica, en la medida que atendan un conjunto de necesidades sociales que estaban impedidas de expresarse pblicamente.
No obstante, su consolidacin tiene lugar en la etapa democrtica subsiguiente,
cuando se adopta la modalidad de coparticipacin pblica-privada en la instrumentacin de una amplia gama de servicios sociales. (Civicus-ICD, 2006)
La participacin de estas asociaciones civiles se concentr en aquellas arenas
de polticas pblicas donde la esfera estatal no contaba con experiencia acumulada, es decir, en los campos asociados a la exclusin social. (Midaglia, 2009)
Los programas dirigidos a la infancia y a la adolescencia, fuera del

marco educativo formal, constituyeron uno de los campos en que ms se
extendi esta modalidad.
El desarrollo de estas organizaciones y las perspectivas que comenzaban a abrirse paso en la regin respecto a la reduccin del rol del Estado
y la necesidad de involucrar a otros actores en la atencin a los nuevos
riesgos sociales se conjugaron para la incorporacin de esta estrategia
como uno de los pilares del diseo del Plan.
Hoy da el rol de las osc en la gestin de los centros es visualizado
paradjicamente como una de las grandes fortalezas y como una de las
debilidades del Plan.
Las asociaciones civiles responsables de la gestin de los centros constituyen un universo muy heterogneo, conformado, como ya se mencion, por asociaciones de vecinos, organizaciones vinculadas a Iglesias,
ong clsicas y fundaciones, en menor medida por organizaciones sindicales, policiales y militares, y ltimamente por cooperativas integradas
por los trabajadores de los centros, en general con una elevada dependencia econmica de convenios con el Estado.
115
Como hemos visto, se plantean dificultades para lograr la renovacin

de sus miembros y para encontrar mecanismos efectivos de apoyo a su
capacitacin, dado que se ha ido avanzando en profesionalizar los servicios que se brindan. La existencia de asociaciones que renan los requisitos necesarios y estn dispuestas a asumir la gestin constituye una de las
dificultades que progresivamente se ha ido planteando para la creacin
de nuevos centros.
Se ha ido complejizando el funcionamiento de los servicios al aumentar los requisitos de calidad y profesionalizacin, as como la gestin de
las relaciones laborales, a partir de la sindicalizacin del personal y la
participacin en mbitos como los consejos de salarios.
En el momento presente, como fue destacado por uno de los entrevistados en el marco de este estudio, los centros caif no tienen participacin formal en los consejos de salarios; no hay representacin de los
trabajadores ni tampoco de quienes los contratan. Los integran algunas
organizaciones de segundo grado, como anong y audec, que representan a un sector pero no a la totalidad de las asociaciones civiles que forman parte del Plan.
Por otra parte, y ms all de estas dificultades, las osc continan teniendo un papel clave para el funcionamiento de los centros. Se reconoce que aportan conocimiento y cercana de la poblacin destinataria,
flexibilidad, diversidad, y en muchos casos son esenciales para garantizar
el arraigo y la cooperacin de la comunidad en la que estn insertos.
Como reconocen Midaglia y otros en el estudio ya citado:
El gobierno nacional a cargo de la coalicin de izquierda intent recuperar el
legado histrico de bienestar, reposicionando al Estado en algunas reas sociales
vinculadas a las situaciones de pobreza y vulnerabilidad social Plan de Emergencia, de Equidad, Plan de Igualdad de Oportunidades, etc., pero esto no
condujo a una revisin o recorte de la participacin de las osc en los servicios
sociales conveniados. Por el contrario, para la ejecucin de las nuevas iniciativas
sociales, se ha solicitado su colaboracin en la gestin de algunos de los componentes asociados a esos planes sociales.
Ms all de un sostenido nivel de involucramiento de las organizaciones civiles en la provisin de bienes sociales en ciertas arenas de polticas pblicas en el
perodo democrtico, se evidencia que su incorporacin en la administracin de
servicios sociales de alcance nacional es de apenas 22% en relacin a la clsica
modalidad estatista. (Midaglia, Monestier y Castillo, 2010: 397)
116
La percepcin generalizada entre los actores entrevistados es que la

presencia de las osc en la implementacin de programas dirigidos a la
infancia y adolescencia es hoy una realidad que seguir presente, ms
all de considerar que sera conveniente mejorar los mecanismos de relacin y revisar sus modalidades y caractersticas.
El propio documento de la enia que gener un amplio consenso en el
2008 aboga por la complementariedad entre estos actores.
Como efecto de una tradicin fuertemente estatista de la sociedad uruguaya,
la construccin del bienestar que se proyecta a futuro se encuentra fuertemente
ligada al rol que pueda cumplir el Estado. Sin embargo, tambin l debe transformarse para ocupar un lugar en la visin construida. En el nuevo escenario, las
polticas pblicas no adquieren legitimidad por el mero origen de su diseo, la
conquistan tambin por su capacidad de resolver los problemas y hacer bien lo
que se proponen. Se trata de impulsar un Estado que funcione y una ciudadana
que reclame. No es solamente una cuestin de eficiencia: sin ejercicio efectivo
de las funciones pblicas la ciudadana deviene en retrica. Sin ciudadana que
ejerza el control, no hay Estado democrtico y eficiente. Sin organizaciones que
articulen la accin ciudadana, que asuman iniciativa y control, no es posible
fortalecer su incidencia. Y sin un Estado eficiente y democrtico, no hay garanta
de derechos ni generacin de oportunidades. (enia, 2008:31)
Las actuales autoridades del inau transmiten una alta valoracin de la

experiencia acumulada por el Plan caif como modalidad innovadora en
la gestin de las polticas pblicas con participacin de la sociedad organizada. Se admite que es un tema que genera debate y que no ha sido an
suficientemente sistematizado, comunicado y reconocido su potencial
aporte para la renovacin de formas de gestin que habiliten mayores
niveles de descentralizacin, participacin ciudadana e innovacin en la
implementacin de polticas pblicas dirigidas a la primera infancia, e
incluso a otras reas y sectores.
Sobre esta temtica se detallan ms adelante, en el captulo IV, las diversas miradas y percepciones de actores que integran o han integrado el
Plan, sobre la situacin actual y las perspectivas.
d.
117
La participacin comunitaria
Este principio fundante apunta a crear un tejido social que sostenga las
acciones de los distintos actores sociales, que permita
[] transformar una concepcin pasiva, de simple receptor de servicios estatales, en actores con objetivos contribuyentes al desarrollo de la propia comunidad,
de las familias integrantes de ella y en especial de los nios. (Plan caif, 1998)
Como se expresa en documentos elaborados por el Plan al definir los

fundamentos de la modalidad integral de intervencin:
Es importante tender al fortalecimiento de las comunidades locales porque:
a)amplan las oportunidades de participacin en la definicin de los programas
que afectan las condiciones de vida de los potenciales beneficiarios y b)incrementan la capacidad de personas y grupos de identificarse con metas colectivas y de
mejorar su situacin a travs del esfuerzo conjunto.
La participacin comunitaria aumenta la eficacia de la mayora de los programas y permite la ampliacin de los servicios ms all de lo que sera posible con
la sola aplicacin de los recursos pblicos. [] Valora las alternativas nacidas de
la propia comunidad a travs de la potenciacin de su portafolio de activos y
capital social comunitario.41
Sin perjuicio de estas valoraciones, existe tambin un debate sobre en

qu medida debera requerirse la participacin de los sectores sociales
con menores recursos como contrapartida para el acceso a ciertos servicios, cuando esto no es requerido a los sectores con mayores activos
econmicos y sociales.
Los niveles de participacin comunitaria efectivamente obtenidos no
han sido objeto de medicin especfica en las evaluaciones realizadas.
S se ha registrado el nivel de valoracin de los centros en alguna de las
ltimas evaluaciones. Un 85% de los entrevistados, tanto entre las familias que envan a sus hijos a los centros como entre las que integraban el
grupo de control, manifestaron tener una evaluacin muy buena o buena
de estos servicios (ciesu, 2010).
41. Proyecto Modalidad integral de intervencin Plan caif, 2004.
118
e.
La descentralizacin
Tambin esta estrategia fue enfticamente planteada en los documentos

constitutivos y de divulgacin del Plan.
El Plan caif pretende alcanzar niveles crecientes de capacidad de decisin en
los mbitos departamentales y locales. []
En el marco general del Plan caif, guardando coherencia con sus principios
rectores, se procura sistemticamente la mejor adecuacin a las necesidades especficas de cada zona de radicacin, atendiendo a sus caractersticas particulares. Las decisiones descentralizadas sern capaces de seleccionar respuestas
eficaces y eficientes a requerimientos singulares.42
La descentralizacin efectivamente alcanzada no fue homognea en

los distintos perodos ni entre los diversos territorios. Algunos de los
entrevistados marcaron esta caracterstica como la que fue alcanzada en
menor medida del conjunto de principios orientadores propuestos. Se
puede percibir a partir de sus apreciaciones una cierta tensin entre, por
un lado, el incremento de mecanismos de control y el establecimiento de
criterios y parmetros tendientes a mejorar la calidad o a cumplir requisitos burocrticos y, por otro, los mrgenes de autonoma o de participacin en la toma de decisiones, aun dentro del marco general del Plan.
Al referirse a las perspectivas futuras, directivos del inau destacaron
como un aspecto central la profundizacin del potencial de descentralizacin efectiva de poder y de recursos que el Plan, fortaleciendo su estructura a nacional y departamental, podra llegar a lograr.
f.
La poblacin objetivo
Originalmente el Plan estaba dirigido a los nios de 2 a 5 aos provenientes de hogares pobres, combinando estrategias educativas y asistenciales destinadas a estimular un desarrollo infantil pleno.
En las primeras etapas la mayor parte de los nios atendidos tenan
entre tres y cuatro aos (ms del 57%), los nios de dos aos representaban un 23% y los de cinco aos el 15% (Cavasn et al., 1996).
42. Plan caif. Misin, objetivos y estrategias, 1998.
119
Con la universalizacin progresiva de la atencin de cinco y cuatro

aos por la anep, la edad de los nios atendidos en los centros caif fue
disminuyendo y el Plan fue concentrndose en las edades ms tempranas. Este proceso se vio reforzado al constatarse la relevancia de comenzar cuanto antes a brindar apoyo a las familias para generar impactos
significativos en el desarrollo de los nios.
En general todos los estudios realizados sobre la focalizacin del Plan
coinciden en que ha logrado llegar a su poblacin objetivo. A pesar de
ello, se reconoce que ha tenido dificultades para alcanzar a las familias
en situacin de mayor vulnerabilidad y que existe un mayor dficit de
cobertura en Montevideo y el rea metropolitana que en el interior. En
este ltimo aspecto incidieron factores polticos en algunas etapas y la
tensin entre la respuesta a la demanda y la existencia de condiciones
definidas como requisitos (locales o terrenos, asociaciones civiles dispuestas a asumir la gestin) y la priorizacin de localizaciones en reas
en situacin ms crtica.
Por otra parte, la poltica de asegurar un nivel de calidad que incida
efectivamente en una mejora de las oportunidades de los nios ha generado una demanda en sectores medio bajos o medios, que no siempre
cuentan con alternativas adecuadas para la atencin de sus hijos en la
primera infancia. En los hechos se han ido sentando bases de universalizacin de esta poltica, aunque ello no se haya definido en forma explcita. En la celebracin de los 25 aos algunos expositores reivindicaron
el valor de esta heterogeneidad para los procesos de integracin social
y consideraron imprescindible avanzar hacia la universalizacin. Sobre
este aspecto volveremos al referirnos a los desafos y propuestas mirando
al futuro.
2.2. Los principales componentes

Con distintos niveles de desarrollo, asignacin de recursos y priorizacin en las distintas etapas, los principales componentes de la propuesta
de intervencin del Plan han estado presentes a lo largo de su historia.
a.
El componente educativo
El que ha evolucionado en forma ms evidente a lo largo de los 25 aos es

el componente educativo. Como afirmaron algunos entrevistados, esto
120
no significa que no sea necesario continuar avanzando. Todava falta;

hay muchas cosas que se podran mejorar.
Una vez constatado a travs de las primeras evaluaciones el insuficiente desarrollo generado en los nios, se fueron incorporando
transformaciones en diversos aspectos. Las acciones impulsadas para
mejorar la calidad de la asistencia educativa han pasado por la capacitacin del personal a travs de diversas modalidades, la definicin de
requisitos ms exigentes para el ingreso, el incremento del nmero de
maestros y educadoras con relacin a los nios, la mayor disponibilidad de material pedaggico, la mejora de la infraestructura y el espacio
interno y externo, la generacin de mejores condiciones de trabajo que
permiten destinar tiempos a la planificacin y evaluacin de la tarea
desarrollada.
La constatacin de la necesidad de comenzar la atencin en edades
ms tempranas y de integrar ms activamente a la familia fortaleciendo
su rol educativo llev a incorporar espacios para la estimulacin oportuna, inicialmente como paso previo a la integracin a las actividades
diarias, luego como una modalidad especial de intervencin modalidad semanal y finalmente como una de las propuestas que los centros
ofrecen a las familias apostando a su acercamiento temprano a estos
servicios.
La incorporacin de estas acciones menos tradicionales no fue fcil.
Los protagonistas narran comienzos en los que ni los miembros de las
asociaciones ni los propios profesionales visualizaban con claridad la
propuesta, la cual se fue construyendo casi sobre la marcha, contando
con pocos recursos y mucha voluntad de quienes la impulsaban hasta
que se fueron evidenciando los resultados.
A fin de hacer viable el fortalecimiento del enfoque educativo result
necesario capacitar a los miembros de las asociaciones civiles y otros integrantes del personal, para acompaar y respaldar esta tarea. Tambin
la incorporacin progresiva de otros tcnicos que pasaron a formar parte
del equipo estable de los centros: psiclogos, asistentes sociales, psicomotricistas.
Algunos entrevistados destacaron la contribucin realizada por el
Plan caif a una transformacin, todava en proceso, de la visin sobre
la educacin inicial. Desde su punto de vista, la mirada tradicional ha
estado monopolizada principalmente por disciplinas ligadas al rea mdica y a la educacin formal, y relacionada con determinados modelos
121
de familia. Entienden que progresivamente se ha ido incorporando una

visin ms amplia. Estos cambios, sostienen, son ms notorios en mbitos acadmicos, pero hace falta mejorar la comunicacin sobre estas
perspectivas al conjunto de la sociedad.
b.
El componente alimentario-nutricional
Este ha sido un pilar importante de la propuesta para lograr el desarrollo

integral de los nios desde el comienzo del Plan. Se ha afirmado en tres
vertientes: la asistencia alimentario-nutricional, la educacin nutricional
y la vigilancia nutricional.
El inda ha mantenido el funcionamiento de este componente con
efectividad, aunque con algunos altibajos respecto al grado de involucramiento e intervencin en las estrategias del Plan.
En las primeras etapas se transferan los alimentos no perecederos.
Ms adelante se pas a transferir los recursos para que los centros compraran los alimentos en su barrio. Representantes de las asociaciones
civiles entrevistados transmiten que esto se debi, al menos en parte, a
solicitudes planteadas por ellos mismos, pues consideraban que el aprovechamiento de los recursos no era ptimo. Estiman que fue un paso
adelante, pues posibilit adecuar las compras al momento del ao, a las
necesidades de cada zona, controlar de forma ms cercana los precios y
la calidad de los productos.
Desde los centros se transmite una valoracin muy positiva de las instancias de trabajo relacionadas con la educacin nutricional y la capacitacin del personal para lograr el mximo aprovechamiento de los recursos
asignados a brindar una alimentacin saludable y para transformarse en
agentes educativos de los nios y sus familias. No en todos los perodos
se ha logrado desarrollar en forma regular este tipo de instancias, que
se ven como una necesidad. Los alimentos que se sirven afirma una
integrante de una asociacin civil inciden en la educacin alimentaria.
Luego el nio los pide en su casa y eso contribuye a cambiar los hbitos.
c.
El componente salud
Como fue mencionado al considerar la interinstitucionalidad como estrategia del Plan, el peso de este componente en la implementacin fue
variando con el tiempo. En algunos perodos se logr una interaccin
122
fructfera y se generaron programas de promocin de la salud con participacin de miembros de la comunidad (padres y madres promotores de
salud) y propuestas para iniciar un trabajo conjunto desde las primeras
etapas del embarazo, como el que se est desarrollando con base en el
convenio actualmente vigente.
En los ltimos aos, la articulacin con Uruguay Crece Contigo ha
contribuido tambin a fortalecer este componente.
d.
La integracin de las familias
La propuesta educativa que se fue desarrollando no est orientada solamente al nio, sino al nio y a su familia, o a los referentes adultos a
cargo. Desde esta perspectiva se ha logrado trabajar ms sistemticamente para su integracin al proceso, si bien no siempre resulta posible que se produzca efectivamente. Uno de los tcnicos entrevistados
sostuvo:
Se fue transformando un modelo de intervencin con impronta ms asistencial, con nios de cuatro y cinco aos, centrado fundamentalmente en la escolarizacin y la alimentacin, en una propuesta que hace posible un mayor
acercamiento a las familias. Articulando con los programas de salud, el Centro
va hacia la poblacin, se llega antes, se logra que conozcan el caif y puedan
decidir su ingreso.
En esta perspectiva, todos los miembros del equipo del Centro las
maestras y educadoras, pero tambin las responsables de la alimentacin
y del aseo, los profesionales de otras disciplinas, los miembros de las asociaciones civiles contribuyen al proceso de crecimiento de los nios y
de las capacidades de la familia para sostener el desarrollo de los nios.
Sin embargo, para que esto sea posible se requieren ciertas condiciones de funcionamiento y el desarrollo de competencias en todos los actores que no siempre se alcanzan en el grado deseado.
e.
La capacitacin de los recursos humanos
El Plan ha encarado acciones de capacitacin en diversos frentes dirigidas al personal de los centros, a los miembros de las osc, a los asesores de estas (en las etapas en que cumplan funciones regulares), a sus
123
propios supervisores y tcnicos, apostando a lograr coherencia en las

perspectivas de trabajo y calidad en las prestaciones. La lista de actividades de capacitacin incluidas en los informes de rendicin de cuentas de
proyectos y en las memorias anuales es sumamente amplia.
Sin duda el desarrollo de las capacidades de los recursos humanos ha
sido un componente relevante en la historia del Plan y un factor explicativo de los avances generados en algunos perodos en particular. Sin
embargo, no en todos los momentos mantuvo la misma intensidad y regularidad, ni tal vez tampoco el mismo nivel de calidad (no hay elementos para una evaluacin fundada al respecto).
El nivel de rotacin de las personas que cumplen las diversas funciones (tanto en los equipos de los centros como en las osc y en el personal
de la estructura central), la apertura de nuevos centros y la incorporacin de nuevo personal llevan a que se planteen necesidades en forma
permanente, a las que no siempre se ha podido responder con celeridad. Por otra parte, en estos aos la realidad social ha cambiado, y se
han generado nuevas problemticas o se han complejizado algunas ya
existentes situaciones de violencia domstica, adicciones, problemas
de convivencia en algunas comunidades, por ejemplo que plantean la
necesidad de formar y apoyar al personal que debe responder y orientar
en el terreno a los involucrados en ellas.
La conformacin de equipos interdisciplinarios en los centros es en
definitiva fruto de la consolidacin de la estrategia y los componentes
definidos para el Plan. Hay un amplio consenso entre los entrevistados
en valorar la disponibilidad de estos equipos como una de las mayores
fortalezas (como veremos ms adelante).
Algunos, sin embargo, desde una visin ms global de las polticas
pblicas, han planteado ciertos reparos debido a sus costos.
Existe una tendencia de todas las organizaciones a autocontener todos los recursos que se necesitan para hacer bien su tarea. Si todas tienen que tener equipos multidisciplinarios, no hay recursos humanos que alcancen. No se genera
as un despilfarro de recursos humanos?
El anlisis del Plan contenido en un documento elaborado por ciesu

para OIT en 2004 destaca, como vemos en el prrafo que citamos a continuacin, este componente como uno de los factores explicativos de los
buenos resultados logrados.
124
Los Centros caif, unidades operativas del Plan, brindan, a travs de un equipo de trabajo multiprofesional que opera en estrecha relacin con la Asociacin Civil encargada de la gestin del centro: atencin educativa, alimentaria,
seguimiento en materia de salud y desarrollo, as como en trminos generales
un apoyo interdisciplinario al nio y su familia. La necesidad de contar con
equipos numerosos y multidisciplinarios se fundamenta en funcin de las caractersticas estructurales de la poblacin atendida. El gran argumento a favor
de lo ltimo son los excelentes resultados que surgen de las evaluaciones realizadas. []
Esto lo ha convertido en una experiencia de poltica social innovadora, de
alto impacto, con un contenido de control ciudadano muy fuerte, efectivamente
implementado. (Fernndez y De los Campos, 2004)
En cualquier caso, la cuestin de cmo optimizar el aprovechamiento

de estos recursos y encontrar modalidades de capacitacin continua, eficientes y adecuadas a las necesidades es un tema abierto y ser necesario
tomarlo en consideracin al proyectar el futuro.
3.
El papel de las evaluaciones externas
A lo largo de su trayectoria, el Plan caif debe ser uno de los programas

que han tenido ms evaluaciones externas. En el relevamiento realizado
en el marco de este estudio identificamos veinte, cuyo listado se incluye
en el Anexo 1.
Al analizar las diversas etapas de la vida del Plan, hemos mencionado sus aportes y principales conclusiones. Si bien han tenido diversos
focos, una parte importante de esas evaluaciones se han centrado en la
medicin de la situacin alimentario-nutricional de los nios y de su
desarrollo psicomotor.
Los instrumentos y los criterios de anlisis utilizados para evaluar estas dimensiones han sido similares pero no siempre iguales, y ha habido
algunas diferencias en la delimitacin de la poblacin estudiada, lo cual
limita la posibilidad de anlisis comparativos. De todos modos, la informacin aportada por estos estudios permite una aproximacin al estado
de situacin en diversos momentos.
En los cuadros 6 y 7 se presenta una sntesis de esta informacin.
Tambin se incluyen datos de otros estudios que fueron utilizados por
los evaluadores como referencia comparativa.
125
Los primeros estudios sobre el estado nutricional de los nios asistentes a los centros caif fueron realizados por el inda en el primer y el
segundo semestre de 1990, y sus conclusiones se publicaron en mayo de
1991 (inda, fise y unicef, 1991). Utilizaron un Instrumento Predictor
Nutricional elaborado desde el propio inda, con el propsito de predecir
el riesgo nutricional antes de que sus efectos resultaran evidentes. Con
los datos generados analizaron la evolucin del grado de adecuacin de
la focalizacin de los centros comparando el riesgo nutricional de los
nios que asisten a ellos con el de la poblacin objetivo.
Concluyeron que se estaba avanzando hacia una correcta seleccin de
reas de localizacin y priorizacin de la poblacin de mayor riesgo. Encontraron que un 28,2% de los nios en la primera medicin y un 17,1%
en la segunda presentaron riesgo de bajo peso para la edad; un 18,5% en
la primera y un 10,3% en la segunda mostraron riesgo de bajo peso para
la talla, y un 34,4% y un 28,9%, respectivamente, riesgo de baja talla para
la edad. El estudio inclua un pormenorizado anlisis de la situacin centro por centro y de la asistencia alimentaria requerida en cada caso para
mejorar los resultados.
En el cuadro 6 se presentan los resultados de los estudios efectuados
desde 1997 en adelante. Resultan ms comparables, si bien es importante
aclarar que los dos primeros estudios incluidos en el cuadro toman como
referencia los patrones establecidos por el National Center for Health
Statistics, que era lo usual esa poca, y de all en adelante el Patrn de
Crecimiento Infantil de la OMS, difundido internacionalmente a partir
del 2006, que plantea criterios de comparacin ms exigentes al determinar la situacin esperada en una poblacin normal.
126
a.
Sntesis de resultados de evaluaciones externas
Cuadro 6. Estado nutricional
Ao
Evaluador
Poblacin
evaluada
1997
inda
2007
claeh
Bajo peso
para edad
Baja
Bajo peso
Riesgo de
talla para
para talla
sobrepeso
edad
Sobrepeso
1,8
2,0
7,1
5,9
Modelo
semanal
Estimulacin
oportuna
3,9
1,5
10,5
5,4
3,9
2,1
10,0
10,5
2008
inda
2,5
1,7
13,3
23,4
13,3
2010
Equipos 0-47
meses
Grupo de
control
1,5
2,0
7,7
34,2
16,5
2,5
2,3
13,6
23,8
13,4
2,3
2,3
2,3
< 2 DE
< 2 DE
< 2 DE
% Esperado en
poblacin normal
Puntos de corte en
desvos estndar
13,6
>+1 DE a>
+2 DE
< +2 DE
Cuadro 7. Desarrollo psicomotor

Ao
Evaluador
1989
J.P. Terra
No pobres
Pobres
85
67,3
13,3
24,3
1,7
8,4
1991
claeh
25,3
40,5
34,2
1997
claeh
47
(Normal
superior 11%)
1999
claeh
67,1
(Normal
superior 30,2%)
2004
Lnea de base Infamilia ipes-ucu
2007
claeh
20102011
Normalidad
Riesgo
Retraso
32
21
(Mucho
retraso 4%)
22,4
10,5
(Mucho
retraso 4%)
59
26,6
14,4
Modelo semanal
Estimulacin oportuna
Grupo de control
65,7
78,7
61,8
24
18,3
24,8
10,3
3,0
13,4
EQUIPOS
1.a 0 a 24 meses
2.a 0 a 24 meses
Grupo de control
+ de 24 meses
81
83
60
69
15
16
28
21
4
1
12
9
b.
127
Potencial y lmites de las evaluaciones realizadas hasta la fecha
La metodologa utilizada para la realizacin de estas evaluaciones permiti constatar el estado de situacin en diversos momentos. Podramos
decir que tomaron una foto. Se realizaron comparaciones con instancias
anteriores y con el estado de situacin del conjunto de poblacin al que
est dirigido el Plan, cuando esto result viable y pertinente.
No ha sido posible hasta la fecha, sin embargo, realizar un seguimiento de los nios participantes en el programa y de su evolucin posterior,
lo que permitira extraer conclusiones mucho ms afinadas sobre el impacto del Plan en la poblacin atendida.
El anlisis posible sobre la base de los estudios efectuados implica
comparar distintas poblaciones, en las que pueden incidir otros factores
contextuales para generar mejores o peores resultados. Por otra parte,
los tramos de edades de los nios estudiados no son iguales en todos los
casos, por lo que la comparacin debe relativizarse an ms.
Para avanzar en un mejor sistema de evaluacin de impactos se requerira contar con estudios longitudinales de tipo panel, haciendo un
seguimiento de la misma poblacin a lo largo del tiempo. El empleo de
sistemas informticos que puedan ser integrados desde el sistema de salud, los centros caif y la anep permitira avanzar hacia la trazabilidad de
la trayectoria de los nios y analizar la incidencia de la participacin en
diversos programas en sus niveles de desarrollo.
Ya se han dado algunos pasos en este sentido, que sera necesario
complementar. Los sistemas de informacin implementados actualmente por la anep permitiran viabilizar un seguimiento del rendimiento
educativo de los nios que asistieron al caif y de los que no lo hicieron,
de modo de poder determinar si se verifican diferencias sistemticas.
Asimismo, existe la inquietud por integrar en las evaluaciones algunas
dimensiones que habitualmente no se consideran, que son ms difciles
de visualizar, relacionadas con el impacto en las familias y en la comunidad.
c.
El impacto de las evaluaciones en las definiciones programticas
Sin perjuicio de las limitaciones sealadas, es posible constatar la relacin entre las conclusiones de las diversas evaluaciones y las prioridades programticas definidas en el perodo inmediatamente posterior a
128
su difusin. Esto puede visualizarse en el anlisis de las diversas etapas

realizado en la primera parte de este informe.
En algunos casos esto se percibe en forma ms contundente que en
otros. As, las conclusiones de la evaluacin realizada por el claeh en
1991 y actualizada en 1997 fueron decisivas para la reformulacin de objetivos y acciones elaborada a poco de incorporado el Plan en la estructura
del iname. La evaluacin de 1999 permiti constatar los cambios efectivamente logrados a partir de la implementacin de estas reformulaciones.
Asimismo, las evaluaciones sobre la implementacin de las llamadas
nuevas modalidades, en el 2005 y el 2006, llevaron a un cambio de estrategia realizado entre el 2007 y el 2009, por el que se reconvirtieron los
centros abiertos con la modalidad semanal a modalidad diaria.
Las evaluaciones sobre el estado nutricional permitieron ajustar los
programas alimentarios y orientar las acciones de educacin alimentaria.
Varios de los estudios posibilitaron tambin contar con un panorama
sobre las caractersticas y las opiniones de los principales actores del Plan
sobre aspectos claves de su funcionamiento y tomarlas en consideracin
al adoptar decisiones organizativas y programticas.
Es unnime la opinin de los entrevistados respecto a la importancia que estas evaluaciones han tenido para contribuir a ajustar el rumbo
del Plan y mejorar sus resultados. Tambin respecto a que responden y
refuerzan una cultura de gestin abierta a la autocrtica, as como a la
incorporacin de nuevas formas de analizar y comprender la situacin
a abordar, buscando respuestas ms efectivas que tomen en cuenta la
dinmica de aquella.
En opinin de integrantes de los equipos tcnicos entrevistados:
La evaluacin externa e interna es parte de la identidad del Plan. En general
suele haber resistencia en las instituciones a la realizacin de evaluaciones. En el
Plan se incorporaron desde el inicio.
Las primeras evaluaciones no se difundieron ampliamente a la interna, pero a medida que se fueron incorporando nuevos estudios, estos
pasaron a constituir un instrumento de trabajo importante.
El Programa de Estimulacin oportuna se incorpor a partir de las evaluaciones del desarrollo psicomotor. El trabajo con las familias tambin se fortaleci al
constatar que era una debilidad.
129
Se incorporan diversas acciones y programas para mejorar el desarrollo de

los nios.
Son mltiples las menciones a modificaciones introducidas y decisiones adoptadas a partir de las conclusiones de las evaluaciones. Lo ejemplificamos a continuacin transcribiendo algunas de ellas.
Se constat que haban tomado mucha centralidad la comida, los hbitos. Se
apunt entonces a capitalizar los momentos de la vida cotidiana para el aprendizaje, a integrarlos en los aspectos curriculares.
Permiti lograr que los equipos pudieran contar con tiempos para pensar,
planificar y evaluar llev dos aos. Aceptar que esto es necesario va contra
la mentalidad de que los nios necesitan cuidado, alimentacin y poco ms.
A partir de las evaluaciones tambin se revisaron las tipologas de los

centros, generando cambios presupuestales.
Se incluyen dos maestros en los centros con ms nios atendidos, se aumentan las horas tcnicas. El tiempo de trabajo con las familias y la comunidad pasa
a considerarse como parte esencial de la tarea.
Se cambi el nombre de coordinador pedaggico asignado al maestro por el
de referente pedaggico.
Se incorpor el cargo de coordinador de gestin para permitir a los docentes
centrarse en tareas propiamente educativas.
Se incorpor un educador de apoyo o volante para trabajar tambin en domicilio, atender situaciones en forma personalizada, ocuparse de los casos de
asistencia intermitente.
La evaluacin de la modalidad semanal fue un insumo muy relevante para
apoyar la toma de decisiones.
La ltima evaluacin se analiz en la interna, se trabaj con los equipos de los
centros, se realiz una devolucin en todo el pas. A partir de all se incorporaron elementos en los proyectos de los centros.
130
c.
Los sistemas de monitoreo y supervisin
El Plan no ha logrado implementar un sistema regular de generacin de

informacin sobre resultados, ms all de los datos de carcter descriptivo de la poblacin atendida que son relevados y sistematizados por el
sipi.
La supervisin de los centros es efectuada desde la integracin del
Plan en el iname, en sus aspectos programticos, de gestin y financiero-contables. La estructura y las modalidades han sido revisadas en diversas oportunidades, buscando encontrar las formas ms adecuadas a
las particularidades del Plan.
En especial en los aspectos programticos no se ha logrado definir
un sistema de supervisin que permita unificar los criterios de trabajo
y contar con instrumentos que permitan sistematizar la informacin, de
modo de tener un panorama de la situacin global sin desdibujar la diversidad de realidades especficas que se presentan en los centros.
Entre los entrevistados se recoge la visin de que el nmero de supervisores y de directores a cargo no es suficiente para responder al mayor
nmero de centros expandidos por todo el pas. Algunos destacan como
positivo el incremento del nmero de supervisores realizado ltimamente, que permiti avanzar en la mejora de esta situacin.
Permiti realizar intervenciones ms frecuentes y contar con miradas ms
profundas.
Al analizar las diversas etapas hemos mencionado al menos cuatro

esfuerzos por elaborar propuestas respecto al sistema de supervisin,
planteados como definicin de pautas, protocolos, indicadores, etctera.
Algunos fueron implementados pero dejaron de aplicarse por considerar
que no resultaban del todo adecuados, otros no llegaron a aprobarse.
Actualmente se acaba de elaborar un protocolo que a la fecha de este
relevamiento estaba en proceso de entrada en vigencia. Sus impulsores
transmitieron una importante expectativa respecto a los avances que
permitir generar.
131
IV. La visin de diversos actores sobre el Plan caif

Principales fortalezas y debilidades. Desafos y propuestas
1.
Introduccin
En este captulo se presentan las visiones de diversos actores involucrados en la implementacin del Plan en distintas etapas, desde variados lugares y tareas. Se intenta reflejar lo ms fielmente posible sus percepciones, aunque inevitablemente es necesario realizar recortes, seleccionar y
ordenar con algn criterio el cmulo de elementos relevados.
Se apuesta a ir tejiendo y articulando las opiniones de modo de comunicar el panorama de situacin y reflejar las coincidencias y divergencias
que pudimos captar a partir de ellas.
Por este motivo se opt por presentarlas agrupndolas segn la funcin desempeada por los entrevistados.
Se realizaron 27 entrevistas de acuerdo al detalle que se presenta en el
Anexo 4.
Se trat de entrevistas abiertas; si bien se utilizaron pautas gua que se
incluyen tambin en los Anexos, se fueron agregando temas no previstos
en funcin de la importancia que les asignaron los entrevistados. Tambin se realizaron visitas a seis centros, tres localizados en Montevideo,
uno en Canelones, uno en San Jos y otro en Colonia.
La apertura y la franqueza con que se expresaron los entrevistados
constituy una invalorable ayuda para que podamos contar con un panorama del estado de situacin que permita pensar alternativas de desarrollo
desde una perspectiva realista, que tome en cuenta las condiciones de implementacin a las que hacamos referencia en el captulo 3 (seccin 1, c).
2.
La mirada de quienes ocuparon lugares de direccin

institucional
2.1. Fortalezas
a.
El enfoque
Varios entrevistados coinciden en mencionar como fortalezas aspectos

que consideran virtudes del enfoque que desde el comienzo sirvi de
fundamento al Plan caif.
132
La plataforma inicial de diseo del Plan fue muy adecuada.

Desde el comienzo fue un Plan de vanguardia en la atencin a la primera
infancia.
[] el abordaje integral con que fue concebido e implementado.
Haber puesto el foco en el nio y su familia y trabajar buscando responder a
sus necesidades.
Apuntar al involucramiento de la comunidad.
b.
El papel de las osc
Se destaca como un factor fundamental para la permanencia y el desarrollo del Plan el rol cumplido por las osc, sin desconocer la existencia
de debilidades en algunos casos para encarar la gestin.
Ha habido un aporte muy relevante. En muchos casos se gener un desarrollo
notorio de las capacidades de los miembros de las osc.
Descubrimos personas capaces de tener una visin de su barrio, de su comunidad, de la gestin.
Tambin se hace referencia al enriquecimiento generado por la diversidad, por la complementariedad e incluso por la contraposicin de
visiones.
Constituye una experiencia enormemente rica de construccin de ciudadana
si uno puede hacerse cargo de la diversidad.
Han cumplido un rol dinamizador, han incidido en la renovacin del Plan,
han sido sostn en momentos de paralizacin del Estado.
Uno de los valores del Plan es la participacin que ha habilitado. Es un ejemplo interesante, con enorme potencial de gobernanza intersectorial y comunitaria.
133
Este factor contribuye a explicar y se refleja en el elevado compromiso con el Plan de muchos de los que desempearon funciones, ya fuera
como responsables de la conduccin, como miembros de los equipos
tcnicos, como integrantes de las asociaciones civiles o personal de los
centros. Este aspecto, mencionado por varios entrevistados, se destac
tambin en las presentaciones realizadas en los paneles que tuvieron lugar en la celebracin de los 25 aos.
c.
El equipo multidisciplinario
Contar con un equipo multidisciplinario (maestra, educadoras, asistente

social, psiclogo, psicomotricista) es una fortaleza mencionada por la
mayor parte de los entrevistados como un aspecto clave.
Tambin la existencia de un proyecto de centro, en el que cada disciplina hace aportes en forma integrada.
[] equipos tcnicos orientados hacia un proyecto comn con objetivos claros, no ms por disciplinas.
d.
Acercamiento a las familias
La cercana con las familias de los nios, como principio y como objetivo, se destaca como una de las fortalezas ms relevantes.
Permite construir polticas pblicas de primera infancia en una lgica de educacin inicial ms ligada a la articulacin con las familias y no solo desde lo
pedaggico.
Posibilita la intervencin desde las primeras etapas de la vida, fortaleciendo
los roles parentales para favorecer el desarrollo y crecimiento de los nios, adecundola a diversas formas de composicin familiar.
Algunos resaltan que ha ayudado a visualizar la importancia de la educacin en la etapa preescolar.
134
e.
Flexibilidad. Capitalizacin de aprendizajes
Se valora especialmente la capacidad evidenciada por el Plan para ir desarrollando nuevas metodologas y propuestas a fin de responder a las
necesidades, la flexibilidad, la generacin de aprendizajes que se pudieron compartir en algunos espacios.
Se fueron desarrollando capacidades de adaptacin a nuevos desafos y requerimientos.
f.
Focalizacin sin perder perspectiva integradora
Se percibe la focalizacin como un logro positivo, pero tambin que se

haya hecho posible la integracin en cierto grado de una poblacin
diversa, pues se entiende que contribuye a favorecer una mayor integracin social.
Buena focalizacin en la poblacin vulnerable, pero manteniendo cierta heterogeneidad.
Asimismo, varios mencionan como un aspecto positivo:

En trminos generales se logr evitar la politizacin del Plan.
g.
Articulacin interinstitucional
Esta articulacin es unnimemente considerada como un componente

valioso, si bien existe clara conciencia de que no se logr en igual medida
con todos los organismos, ni en todas las etapas.
Los actores fueron variando de acuerdo a la evolucin. Esto tambin es una
fortaleza.
h.
Papel de los organismos internacionales
Varios de los que impulsaron y acompaaron el crecimiento del Plan en

diversas etapas mencionaron la contribucin realizada por los organismos de cooperacin internacional.
135
Los organismos internacionales han oficiado como mediadores, movilizadores, cuestionadores
2.2. Debilidades
a.
Estructura central del Plan

La estructura central nunca se adecu al crecimiento operado. Inicialmente
fue pensada para acompaar un nmero mucho ms reducido de centros. No se
redise. Hasta el 2009 no se logr una planificacin del crecimiento. Recin en
el marco de la enia se establecen metas y se analizan posibilidades de asignacin
de recursos.
Algunos entrevistados mencionaron tambin factores que incidieron

en que el crecimiento se fuera desarrollando en el marco de un plan,
pero adecundose a las posibilidades concretas.
Las aperturas se fueron haciendo en funcin de las demandas, de la posibilidad de acceder a terrenos, de la existencia de asociaciones para gestionar. No
se descuidan las prioridades, pero en muchas etapas inciden ms estos factores
que la planificacin.
b.
Dificultades en la articulacin Estado-sociedad civil
Esta articulacin es percibida como un pilar del Plan. Al mismo tiempo

se visualiza que existen dificultades para encontrar las formas adecuadas
a la situacin actual, que ha variado en forma significativa con relacin
al momento en que el Plan se dise.
Hay al menos dos factores que dificultan trabajar a partir del modelo de convenio Estado-sociedad civil adoptado. En los barrios pobres hay menor infraestructura. La sociedad civil organizada es un fenmeno finito. El crecimiento
econmico, el aumento del empleo limita la disponibilidad de tiempo de los vecinos. Hay que pensar alternativas para poder crear centros donde se necesitan,
a pesar de estas limitaciones.
El pas enfrenta hoy dificultades en materia de desarrollo de sus recursos humanos.
136
Para el estado actual del desarrollo econmico, ya no hay recursos humanos

calificados. No solo en el mbito de las ciencias bsicas, tambin en el mbito de
las ciencias sociales. El modelo de aportacin de recursos desde una asociacin
civil tambin est en crisis. No hay suficiente oferta adecuada.
La alternativa de constitucin de cooperativas de trabajadores puede ser un
camino interesante, puede contribuir a darle realismo al Plan. Pero, son simplemente un lugar de trabajo o se aporta algo ms en esta intermediacin?
Desde el gobierno de izquierda no ha habido un modelo de relacionamiento
con la sociedad civil que la vea como un actor relevante. Tiene que ver con la
concepcin: hay quienes tienen una visin muy estatista, quienes ven con desconfianza a otros actores y quienes creen en la existencia de espacios para una
relacin constructiva. Corresponsabilidad no es simetra, pero tiene que haber
un lugar.
Las asociaciones civiles no estn participando en el diseo de las polticas y
programas. Aunque hay algunos espacios, no hay un mecanismo con legitimidad que lo habilite.
En algunos casos s hay solicitud de opinin.
No son un actor homogneo. Ha existido incluso confrontacin o competencia entre ellas en algunos perodos.
c.
Dificultades para la integracin del Plan en la estructura del inau
Esta cuestin, que no ha dejado de plantear desafos e interrogantes desde el comienzo, se fue abordando de diversas formas en funcin de los
criterios y estilos de quienes asumieron la direccin del Instituto y del
Plan en las diversas etapas.
Como factores que pueden contribuir a explicar la situacin se mencion la existencia de percepciones de funcionarios de inau respecto a
que el Plan no funciona con los mismos criterios y exigencias que el resto
de las unidades.
Se percibe que el Plan es especial, que tiene condiciones de trabajo diferentes.
137
Uno de los entrevistados, haciendo alusin al momento en que desempeaba funciones en el Plan, describi la situacin de esta manera:
Se perciba que el Plan contaba con ms y mejores recursos, en tanto los programas oficiales deban hacerse cargo en peores condiciones de la poblacin
ms complicada. [] En realidad, creo que el Plan contaba con recursos escasos
para la tarea realizada, pero no se vea as. [] Haba cuestionamientos desde
dentro hacia al Plan, algunos justificados, otros no.
Otro destaca la existencia de tensiones no resueltas que a su juicio

continan existiendo.
La poblacin no siempre reconoce al caif como un servicio del inau.
Se menciona el inters manifestado por las autoridades del Instituto por

destacar esta pertenencia. Desde las comunidades se percibe cierta resistencia a una mayor identificacin debido a la buena aceptacin de los centros, la recepcin de demandas de familias de diversos sectores sociales y
la identificacin del Instituto con la poblacin ms vulnerable y vulnerada.
Haba hasta cierto elitismo, fundado en dos cosas: 1)El buen servicio prestado. Los padres queran enviar a sus hijos all, incluso antes que a otros servicios
pagos de la zona. 2)Las propias osc tendan a no tomar nios en situaciones
demasiado complicadas porque en general tenan alta desercin y dejaban de
percibir ingresos por ese cupo. Para que admitieran nios en situacin de calle
haba que garantizarles que les iban a pagar aunque faltaran.
Desde el Directorio se pens en formas de lograr una mayor articulacin con
los servicios prestados desde espacios ms institucionalizados, pero existieron
dificultades. Haba que encuadrar las acciones en una red de proteccin. Nunca
se pudo superar la tensin participacin estatal/caif.
Una mirada interesante en relacin con la cuestin que se analiza es la de

una de las entrevistadas que se han integrado en forma ms reciente al Plan.
Me llama la atencin la visin que la sociedad tiene del Plan caif: se percibe
que funciona bien, se vive como un lugar esperanzador, donde hay proyectos. Los
padres eligen mandar a sus hijos al caif antes que a la escuela del barrio, pero no
138
se visualiza al Plan como parte de inau. Existe un divorcio entre el inau oficial
y el Plan caif. Muchos de los que trabajan en el Plan no han tenido trayectoria en
inau, no utilizan ni conocen recursos institucionales con los que se cuenta. []
A su vez, la gente de inau los percibe como los ricos. Desde el caif se reacciona
ms bien con encerramiento, hay poca interaccin. Se debera tender a la apropiacin de lo que el inau puede brindar y tambin ver que se puede aportar desde
el Plan al inau.
Algunos sealaron que los cambios de administracin agregaron

complejidad al proceso de integracin.
Ha sido difcil y compleja la gestin de cambios de personas, gobiernos, equipos. El Plan pierde, se debilita. Ante cada cambio se vuelve a discutir si tiene que
seguir en el inau.
Otros tambin destacan ganancias generadas para el Plan.

La integracin al inau fue superestratgica. Le permiti contar con una base
muy importante para operar en el interior.
La articulacin entre los equipos tcnicos

Una manifestacin de estas dificultades de integracin se traduce en que
los equipos tcnicos de asesores de la Secretara y de la Divisin no siempre lograron una buena coordinacin, a juzgar por lo que relatan diversos actores, quienes constatan la prevalencia de culturas institucionales
diversas.
El rol de los supervisores ha sido tema de debate y de revisin en diversos momentos de la historia del Plan, y an se sigue trabajando en l.
Los entrevistados mencionan la existencia de diversas visiones sobre
lo que implica la relacin Estado-sociedad civil:
Se trata de una tercerizacin o una cogestin con un Estado responsable?
Existe tensin entre una evaluacin por cumplimiento de normas o por procesos generados y metas alcanzadas.
Hubo momentos en que el Plan funcion con mayor libertad dentro del inau
y momentos en que oper con libertades ms restringidas.
139
Algunos entrevistados sealan que en ciertas etapas no se logr llevar

adelante un adecuado control de calidad. Hubo centros que funcionaron
con problemas importantes de infraestructura y de calificacin del personal. Tambin se menciona que hubo problemas de gestin, situaciones
conflictivas que crearon desgastes importantes; en ciertos casos se lleg a
que algunas asociaciones dejaran de administrar los centros. En general
quienes se refieren a este tipo de situaciones aclaran que eso ocurri en
un nmero reducido de casos.
Una cuestin mencionada como problemtica es la inexistencia de
mecanismos claros y sobre todo rpidos para resolver situaciones de incumplimiento o mal manejo de recursos por parte de asociaciones civiles, que permitan minimizar los perjuicios para la poblacin atendida.
d.
Capacitacin y retencin de los recursos humanos
Otra rea en la que se perciben debilidades es en la formacin de los recursos humanos. Si bien se ha venido trabajando al respecto desde hace
varios aos, se entiende que la formacin del personal de los centros an
no es suficiente para trabajar con los nios y con sus familias en todos los
niveles definidos: en el Centro, en el hogar, en la comunidad.
Otro problema es la insuficiente oferta de tcnicos en algunas especialidades para cubrir los requerimientos planteados por los centros, lo
que se agrava por la fuga del personal capacitado. Los aumentos de salarios no fueron suficientes para detenerla, segn lo que transmiten los
entrevistados.
e.
Articulacin interinstitucional.
Dado que este modelo diferente es difcil an de internalizar, todo el tiempo
se lo tensiona para que quede incluido en una sola institucin o dar cuenta solo
de un componente, en detrimento de los dems. Esto trae como consecuencia
ruidos y confusiones.
Los avances en el trabajo conjunto dependieron de las personas que

estaban al frente en cada perodo.
Hoy, uno de los problemas es la interfase entre caif y Primaria.
140
f.
Incertidumbres hacia el futuro
Hoy, la definicin institucional no resulta clara.

Ya no es un Plan, es un servicio pblico muy amplio y con perspectivas de
crecer.
Al Plan le est faltando pensar cmo crecer, aportar, complementarse.
2.3. Desafos y propuestas

a.
Avanzar hacia la universalizacin de este servicio.
Algunos entienden que se necesita pensar y explicitar la visin de sociedad desde la cual operar.
Desde qu edad los nios deberan ser atendidos por los centros?, desde qu
concepcin de familia y sus funciones? Qu necesita el nio y quin se lo puede
dar? Volcarse tanto al servicio y la gestin ha quitado capacidad de reflexin y
creatividad. [] Es importante mantener conexiones entre academia, decisores
y operadores de polticas. [] Necesidad de una poltica de primera infancia.
Contar con una ptica acordada sobre hacia dnde avanzar.
El Plan como experiencia piloto es muy vlido. El desafo es cmo lograr la
extensin a toda la poblacin objetivo. Si no est disponible para todos los que
lo necesitan, genera inequidad. [] Combinando recursos pblicos y privados
se debera aportar al fortalecimiento de destrezas para la crianza de los nios en
todos los sectores sociales.
La educacin inicial debera universalizarse hacia arriba y hacia abajo en la
estructura social. Ampliar la accesibilidad para sectores ms vulnerables, llegar
al quintil ms pobre, y tender a la cobertura universal. Hay en Amrica Latina un cierto conflicto entre la generacin de espacios de proteccin y espacios
de educacin, entre modelos asistenciales y modelos educativos. La atencin a
primera infancia tiene que ser integral; si no responde a las necesidades de los
nios y de las familias, existe un importante riesgo de fracaso.
b.
141
El modelo de gestin en convenio con osc

Para pensar en la expansin la modalidad de trabajo con la sociedad civil
tiene vigencia en la medida en que se den orientaciones claras.
Varios entrevistados consideran que se debera apuntar a manejar con

mayor flexibilidad el tipo de osc con las que realizar convenios y las modalidades de articulacin.
La gestin de los centros a travs de las osc presenta algunos desafos: 1)Legitimidad y representatividad comunitaria e insercin en la comunidad. Cul
es el rol de los beneficiarios directos en la gestin? 2) Fortalecimiento de las
capacidades necesarias para la gestin, en especial para el relacionamiento con
el personal contratado. 3)Calidad tcnica del proceso de cuidado y educativo.
Se plantea la necesidad de avanzar en un marco institucional que reconozca la complejidad de gestionar en este encuadre, que integre sus
potencialidades y permita controlar las posibles desviaciones.
c.
Los mecanismos de monitoreo y supervisin
Un aspecto reiteradamente mencionado es la necesidad de mejorar los

mecanismos de monitoreo y auditora, para asegurar una buena utilizacin de recursos sin atentar contra la creatividad, la flexibilidad y la
capacidad de encontrar nuevas respuestas a problemticas dinmicas.
Aggiornar el rol del Estado y sus modalidades de trabajo, asumiendo que los
centros pueden tener proyectos diferentes cumpliendo con los propsitos y criterios de calidad del Plan. [] Fijar estndares de calidad, pero con flexibilidad
sobre cmo alcanzar los objetivos comunes. [] Revisar las formas de supervisin: los centros necesitan acompaamiento y trabajo inserto en el contexto.
d.
Difusin y comunicacin
Otro aspecto destacado se refiere a la necesidad de fortalecer el conocimiento y la apropiacin del Plan por parte de la sociedad uruguaya.
142
El Plan necesita una campaa comunicacional. [] Se necesita mayor informacin, incluso hacia el sistema poltico
e.
Necesidad de repensar y adecuar la estructura y los mbitos de

coordinacin interinstitucional
Ante la existencia de diversos mbitos de coordinacin interinstitucional

en primera infancia, se plantea la necesidad de clarificar competencias,
funciones y buscar formas de funcionamiento ms efectivas.
Es clave sostener la integralidad de las acciones y fortalecer la articulacin
interinstitucional. [] Esto requiere cierta autonoma de parte de la conduccin
del Plan.
Puede seguir creciendo con la estructura y situacin actual sin afectar la calidad? [] Deberan estar en el mismo organismo las funciones de diseo, de
ejecucin, y de control? [] Se necesita una unidad especializada?
Es una experiencia muy innovadora y valiosa, incluso comparada con otras
del continente, pero la organizacin actual es ms bien frgil.
A partir de las propuestas de la enia 2010-2030, se elabor un Plan quinquenal, se incluyeron metas en el presupuesto nacional, que parcialmente se cumplieron. Lo que no se continu fue el diseo de polticas. La cuestin del arreglo institucional para pensar estas polticas, no est claramente resuelta. []
Cmo llegar a un Sistema de Polticas de Infancia que integre diversos efectores, diversos instrumentos? La atencin a la primera infancia tendra o no que
formar parte de un Sistema de Cuidados? Las estrategias deben responder a las
necesidades de la poblacin y no definirlas en funcin de los servicios existentes.
Tal vez un camino es pensar qu cambios se necesitan para una mejor respuesta y cmo gestionarlos, y ponerlos en marcha, en lugar de empezar por discutir la estructura.
Otra opinin, coincidente propone:

Potenciar la institucionalidad existente, no desgastar la construccin de una
poltica en un componente institucional, sino en el innovativo, para generar me-
143
jores respuestas. [] Primera Infancia necesita un diseo ms abierto, no un

sistema institucionalizado, ms bien una rectora. [] Garantizar el acceso, sin
plantear obligatoriedad.
f.
Sostener el compromiso de los diversos actores

Fijar metas comunes para trabajar juntos y mantener identidad, trabajadores
pblicos y privados, cogestin de osc y Estado.
Lo que no se debe perder es el diseo compartido de la gestin estatal y de
la sociedad civil. [] Combinar transparencia, control de gestin por parte del
Estado y capacidad de iniciativa.
Fortalecer y repensar las modalidades de desarrollo de las capacidades de los
recursos humanos en todos los niveles.
3.
La visin de los equipos tcnicos. Nivel central
En los equipos tcnicos, tanto los que integran la Divisin caif del inau
como los equipos asesores que tradicionalmente dependan de la Secretara Ejecutiva del Plan, se recogieron algunas opiniones coincidentes y otras diversas a las planteadas por el grupo de entrevistados
cuyos planteos resumimos en la seccin anterior. A continuacin se
intenta ordenar los principales aspectos que mencionaron y de algn
modo permiten visualizar su percepcin sobre el presente y el futuro
del Plan.
3.1. Fortalezas
Se destacan como fortalezas del Plan aspectos como los siguientes:
a.
Rasgos constitutivos de la propuesta y de su concrecin

Su continuidad en el tiempo. Se ha sostenido y se ha ido mejorando la propuesta.
Constituye una poltica reconocida que ha trascendido administraciones.
144
Es un plan. Esto implica una concepcin global y una coherencia en las acciones. Es un plan mixto, con gestin pblica y privada, lo que genera un nivel
importante de heterogeneidad. A ms heterogeneidad, ms productividad, plantea Pichn Rivire. Ser posible mantener esta heterogeneidad a medida que el
Plan contine expandindose?
Impacto en la zona. Movilizacin que genera en la localidad. Cmo se apropian, cmo lo cuidan. [] Aceptacin y aprecio por la comunidad.
Interinstitucionalidad, avances logrados a partir de la firma de convenios.
Trabajo fuerte con algunas reas; por ejemplo, con asse y con inda.
[] capacidad de adaptacin que ha tenido el Plan para permanecer y crecer
a pesar de un entorno incierto. Fue abriendo espacios para su ubicacin institucional y an la sigue buscando.
b.
Liderazgos y bsqueda sistemtica de mejora de la calidad

Algunos liderazgos importantes, que tuvieron mucha visin, permitieron
avanzar en la profesionalizacin de los equipos y en el diseo de modelos de
gestin. Estos ltimos fueron un punto de inflexin, ayudaron a regular y racionalizar la transferencia de recursos en relacin con los resultados.
Hubo momentos que abrieron posibilidades de crecimiento profesional, de
adecuar perfiles, de opinar y aportar a la propuesta, y que permitieron generar
vnculos fuertes con las organizaciones.
Trabajo sistemtico para la formacin de los equipos de los centros y de las
asociaciones civiles. Bsqueda sistemtica de mejorar la calidad.
La capacitacin y el reconocimiento de los estudios de los educadores/as es un
logro importante. Ha permitido avanzar mucho en la calidad.
c.
Insercin en el inau. Relacin Estado-sociedad civil

La coincidencia histrica de la insercin del Plan en el iname con la ratificacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio permiti avanzar de una
perspectiva asistencialista a una visin de proteccin integral. Fue importante la
145
sensibilizacin que se logr, la visibilidad que logr el Plan. An hoy se siguen

capitalizando logros generados en ese momento.
[] los espacios que, sobre todo en algunas etapas, abri una institucin con
una estructura muy vertical como el iname [hoy inau] para el trabajo conjunto
con las osc.
Reconocer el aporte fermental que en muchos momentos realizaron las asociaciones civiles contribuye a fortalecer el compromiso con el Plan.
[] el proyecto institucional como herramienta que permite mantener la
especificidad de cada centro dentro de un marco de objetivos y orientaciones
comunes. Al comienzo no result fcil incorporar este instrumento, pero se ha
ido avanzando.
Equipo de supervisores que ha ido creciendo, cumple funciones reguladoras
y de acompaamiento que en otros mbitos no existen.
3.2. Debilidades
a.
Incertidumbre generada por los cambios de administracin

Los cambios polticos siempre generaron mucha movida.
La existencia de profesionales que cumplieron y cumplen roles intermedios, articuladores entre lo poltico y lo tcnico, ha ayudado a mantener el funcionamiento y la continuidad en los perodos de transicin.
Se aprende a convivir con la incertidumbre.
Hay tendencias a la burocratizacin, como efectos de una mayor institucionalizacin.
Limitaciones de recursos
El discurso sobre prioridad a la primera infancia no se acompaa con acciones que fortalezcan desde la institucionalidad. Los recursos efectivamente aplicados no han sido suficientes para profundizar el trabajo.
146
Se vienen realizando grandes esfuerzos para concretar convenios con distintos organismos e ir sumando aportes. En los ltimos aos hubo voluntad poltica expresada en un presupuesto muy importante. No en todos los aspectos pudo
ser racionalmente implementado, al menos en los tiempos esperados.
b.
La articulacin Estado-sociedad civil
La gestin compartida con la sociedad civil fue mencionada en algunos

aspectos como fortaleza, pero tambin se perciben debilidades, ya sea en
la concepcin del modelo, en las formas de implementarlo o derivados
de cambios en el contexto.
Algunas osc son muy dbiles. Los procesos de apertura llevan mucho tiempo.
Se generan cuellos de botella por dificultades de respuesta de las organizaciones
o por los procedimientos institucionales. A veces el proceso de inicio se hace
largo y lento.
Desde los organismos pblicos el modelo de cogestin es percibido como valioso, pero tambin como problemtico.
Las osc dan por sentada la estructura; son socios, parte del Plan. Se estn encontrando escollos para generar convenios con asociaciones. En 1987 la realidad
del pas era otra; Muchas asociaciones civiles reciban recursos de otras fuentes y
no dependan tanto del Estado. Muchas de las personas que estn desde el inicio
estn cerca de cumplir 80 aos, han cumplido un ciclo. Hay organizaciones que
no pueden seguir. Tambin se percibe un repliegue de otras organizaciones: iglesias, ong. Comienzan a surgir las cooperativas de trabajadores como opcin alternativa. Hoy no se concibe el trabajo voluntario de la misma manera que antes.
Ha cambiado el lugar que ocupa la asociacin civil. Antes tenan en los centros personal con poca formacin; ahora se han incorporado nuevos profesionales y se ha fortalecido su formacin. Han aumentado los requisitos de ingreso. Los equipos se han empoderado y han generado mayor autonoma. En este
escenario, las asociaciones civiles han visto reducirse sus funciones, aunque no
en todos los casos. Debera revisarse el rol que se les asigna desde el Estado;
se sienten dejadas de lado. Tambin hay osc que tienen muchos empleados y
mltiples convenios.
147
El nmero de asociaciones civiles en condiciones de gestionar los centros fue

insuficiente para asumir los niveles de crecimiento que en cierto momento el
Plan se plante alcanzar. Sin las condiciones necesarias, se genera el riesgo de
que el crecimiento comience a afectar la calidad.
Tambin se indica:
Se debilit en los ltimos tiempos el acompaamiento a las asociaciones civiles. [] Se trabaja con ellas lo financiero, lo contable, la rendicin de cuentas, la
gestin, pero no los aspectos tcnicos. Las personas que se mantienen en las asociaciones civiles desde tiempo atrs tienen otros saberes incorporados en mayor
medida. En el ltimo perodo se crearon 100 centros nuevos y se han constituido
muchas asociaciones nuevas.
Se percibe tambin que los mbitos de participacin han reducido la

frecuencia de funcionamiento y, por ende, las funciones cumplidas.
Se debilit el nivel de participacin de las osc en el Comit Nacional y en
los departamentales [en mayor medida en algunos departamentos y menos en
otros]. Hay una tendencia a una mayor estatizacin.
El funcionamiento de los comits departamentales durante el 2013 fue prcticamente nulo.
Se ha generado una superposicin de mesas de coordinacin que dificulta la
participacin de los organismos.
c.
La complejidad del seguimiento y monitoreo de los centros
Se perciben dificultades para consolidar un cuerpo tcnico que realice el

seguimiento y monitoreo.
Es un trabajo que implica mucha disponibilidad y exigencia; hay alta rotacin.
[] Requiere apertura a incorporar nuevas formas de desarrollar esta funcin
en relacin a lo que era habitual en la institucin.
El trabajo es interesante, pero de alta complejidad. Falta articulacin interna. Se debilit la integracin y el sostn mutuo entre supervisores y tcnicos
148
de apoyo. [] La integracin entre las dinmicas y lgicas de estos equipos es

fuente de tensiones, pero tambin potencialmente de mayor riqueza y complementariedad.
Se atienden centros en todo el pas, [pero] el control no se realiza de la misma
forma en todas las reas. [] El caif es el programa que tiene mayores exigencias en el aspecto financiero-contable; se establece elporcentaje que pueden gastar en cada rubro. El seguimiento es adecuado, pero a veces se vuelve muy rido.
El Plan maneja recursos extrapresupuestales con los que se financian, por
ejemplo, los tcnicos de apoyo. Se trabaja mucho, pero no se ha logrado sistematizar los resultados alcanzados. Existe planificacin, pero falta registro y
evaluacin de actividades y de impactos.
No se han definido instrumentos legales que permitan encarar adecuadamente situaciones de crisis en las que se produce, por voluntad propia o por decisin institucional, un corte con alguna osc. [] Son pocas situaciones, pero
consumen energa. Son procesos largos, quedan heridas fuertes, se afecta a los
usuarios. Se requieren mecanismos ms efectivos y rpidos.
Algunos entrevistados perciben que ltimamente se ha ido extendiendo la cultura de la demanda en los centros (con relacin a salarios,
condiciones de trabajo, etctera) y no en todos casos se mantiene el nivel
de compromiso e identidad con el proyecto.
Posiblemente inciden la alta rotacin, el incremento de opciones laborales
para los tcnicos que trabajan en el Plan, que en general han tenido buenas
oportunidades de formacin en ese marco.
Varios mencionan que existe falta de profesionales para cubrir todas

las necesidades, en especial en los centros del interior.
Los niveles salariales no son adecuados para algunas de las funciones, en particular las educadoras, a pesar de que se han realizado mejoras.
Tambin se advierten dificultades para mantener el nivel de calificacin de los tcnicos en los equipos de apoyo centrales. Por otra parte, la
149
rotacin atenta contra la posibilidad de mantener los niveles de identidad y compromiso con el Plan que lo caracterizaron.

a.
Hacia dnde avanzar? Interrogantes y propuestas
Varios de los entrevistados responden a las preguntas sobre el futuro

planteando interrogantes.
Esta ltima etapa constituye tal vez una de las que han implicado cambios ms
grandes, pero no est claro hacia dnde se avanza. [] Se requiere una visin a
mediano y largo plazo y trabajar sobre los apoyos a movilizar para lograr nuevos
avances.
Se abren nuevos programas en relacin a primera infancia y familia. Es un
indicador de debilidad de esta propuesta? Cmo se articularn?
Se necesitan espacios para pensar, para generar un debate amplio. Se requiere
voluntad poltica y liderazgos para marcar el rumbo.
Es necesario fortalecer la institucionalidad, mejorar la capacitacin del equipo central. La direccin debe ser poltica o tcnica? Cul debera ser su grado
de autonoma?
En los momentos de ampliacin de cobertura existe riesgo de perder calidad.
Cmo sostenerla y cmo mejorarla para superar los mnimos establecidos?
Tambin hay quienes plantean propuestas ms definidas.

Se debera avanzar hacia la universalidad, en el marco de la nueva matriz de
proteccin social que se est procesando. Llegar con los servicios tambin a la
clase trabajadora. Es un momento clave para intervenir y obtener resultados con
adultos jvenes en la etapa de inicio de la vida de sus hijos.
Se necesita un enfoque ms integral sobre polticas de primera infancia a nivel
del pas. Se trabaja a partir de diversos planteos. Se constituy el Consejo Coor-
150
dinador de Polticas de Infancia con el fin de analizar los modelos de atencin y

unificar propuestas [] Tambin se apuntara a articular recursos econmicos,
edilicios, uso de espacios.
Se proyecta la creacin de una nueva carrera para formar recursos

humanos en esta rea: Maestro de Primera Infancia.
El desafo es universalizar y ampliar la cobertura sin bajar la calidad, como
poltica que trascienda al gobierno de turno. En esa medida no debera llamarse
Plan. Para ello se requiere disponer de recursos para ampliaciones y aperturas;
tambin para atender nuevas problemticas.
Hay que avanzar en la unificacin de criterios con los centros diurnos y con
otras organizaciones que tienen a su cargo atencin a la primera infancia. Articular con Uruguay Crece Contigo. Evaluar la posibilidad de involucrar a empresas, a gremios en nuevas aperturas.
b.
Repensar los modelos de relacionamiento con las osc

El modelo de relacin con osc es vlido, pero requiere adecuaciones; la realidad exige ms rapidez en la generacin de nuevas respuestas. Se estn asignando
ms convenios a organizaciones que ya tienen otros; es un camino, pero hay que
evitar el riesgo de una excesiva concentracin. Cmo lograr adecuados procesos de recambio en los liderazgos de las organizaciones?
El crecimiento ha sido muy importante; se requiere una institucionalidad que
agilice y no burocratice las decisiones. Hay que volver a pensar en programas
potentes de capacitacin de las asociaciones civiles. Algunas instancias son ms
bien para transmitir normas a cumplir, pero no cabalmente formativas. Revalorizar el rol de las asociaciones como actores territoriales. Fortalecer su capacidad
de tener una visin global que trascienda lo particular.
Evaluar las alternativas en marcha de firma de convenios con cooperativas de
trabajo, con sindicatos.
Una alternativa para generar mayores estmulos podra ser establecer que
unporcentaje de la partida transferida a las osc pudiera ser administrado con
mayor autonoma.
c.
151
Un crecimiento planificado?
Se cuenta con estudios que determinan con mayor precisin dnde se

necesitan nuevos centros. Esto permite trabajar en forma ms planificada. El desafo es generar las condiciones que hagan posible realizar
aperturas donde resulte prioritario.
La articulacin con nuevos programas en el territorio lleva a que el Plan asuma el compromiso de priorizar la atencin de nios derivados por otros programas desarrollados en el marco del mides. Cmo generar y sostener esta disponibilidad? Cmo responder a la atencin de problemticas diversas y compleja
sin disminuir la calidad de los servicios que se brindan a la poblacin? Hay que
evitar el riesgo de que termine desplomndose lo que funciona bien.
Cmo dar continuidad al trabajo iniciado por los programas orientados a las
familias con ms alta vulnerabilidad?
d.
Fortalecer el desarrollo de los recursos humanos

Incrementar la profesionalizacin de los supervisores. Sostener y buscar modalidades para brindarles el apoyo que necesitan para desarrollar una tarea que
puede resultar muy desgastante.
Mejorar la articulacin entre los equipos que trabajan en Aperturas y en Supervisin y Monitoreo, y entre estos y los tcnicos de apoyo. Incrementar el intercambio y la informacin mutua sobre la tarea desarrollada. Definir protocolos y sistematizar la tarea de estos equipos.
Continuar fortaleciendo la capacitacin de los equipos de los centros. Acompaarlos desde lo tcnico. Apuntalar con recursos locales.
Existe acumulacin de aprendizajes, pero hay dificultades para registrar, sistematizar y comunicar estos aprendizajes. Se necesita encontrar los tiempos y
compatibilizar esta tarea con los restantes objetivos a alcanzar.
Capitalizar la trayectoria, la capacidad de movilizacin, el consenso existente
sobre el valor de esta experiencia. Mantener la identidad del Plan y su capacidad
de creatividad e innovacin. Hoy parece un poco absorbida por la gestin.
152
4.
La perspectiva de las organizaciones de la sociedad civil
Los integrantes de las asociaciones civiles que fueron entrevistados aportan una visin sobre la trayectoria del Plan y sus desafos desde otro lugar. Como veremos, existen coincidencias y divergencias con otros actores, preocupaciones, expectativas y propuestas que surgen desde la
experiencia vivida a lo largo del tiempo. En su mayora los entrevistados
han formado parte de osc integrantes del Plan desde las primeras etapas.
4.1. Fortalezas
Como en los casos anteriores, consultados sobre las fortalezas del Plan,
los entrevistados mencionan un conjunto de caractersticas definitorias
de su concepcin y su diseo. Sintetizamos a continuacin algunas de
ellas:
Posibilita la participacin de diversos actores, al menos en la ejecucin.
Atiende a un sector de la poblacin al que no estaban respondiendo las polticas pblicas.
Existe una buena percepcin y valoracin de estos servicios por parte de la
ciudadana y de los actores polticos.
Es una fortaleza que estos servicios no hayan sido incluidos dentro del sistema educativo. Su desarrollo habra sido ms difcil, tanto para introducir cambios como para hacer viable la participacin de la sociedad civil. El inau fue uno
de los primeros organismos que realiz convenios con osc y abri posibilidades
que otras instituciones no habran podido generar.
a.
Flexibilidad y dinamismo
Varios aluden al dinamismo y flexibilidad del Plan para generar propuestas de intervencin y las oportunidades formativas que brind la
participacin en las mismas a los involucrados.
Para algunos que provenamos de centros de educacin no formal, fue una
experiencia muy interesante y formativa. Nos permiti participar en la imple-
153
mentacin de una poltica que poda pensarse, evaluarse, contar con aporte de
agentes externos, que permita integrar la educacin con otras dimensiones
como el trabajo comunitario. [] Durante las primeras etapas la capacitacin
permanente fue una constante. Se fortalecieron las capacidades para el trabajo comunitario y para la estimulacin oportuna. Se contaba con una batera
de programas e instrumentos para trabajar con las familias, que se aplicaban
con flexibilidad. Se podan elegir los que se consideraban ms adecuados a la
situacin.
Los aportes realizados por las diversas evaluaciones externas, las observaciones y propuestas planteadas fueron en general tomados en cuenta.
Existi capacidad de reformulacin, de no estancarse, de no quedar en una
sola modalidad. Los programas innovadores tenan referentes claros con mucho
liderazgo. Actualmente se ha perdido un poco esta dinmica.
b.
Insercin en la comunidad
Se trabaja mucho con la comunidad. El equipo tcnico trabajando con los
nios y con las familias es una de las grandes fortalezas del Plan. Se percibe la
evolucin de la gente. Al comienzo no participaban. Se ha impulsado que se
organicen, que luchen por su lugar.
Una representante de una asociacin civil del interior del pas afirma:
La gente tiene la camiseta puesta porque el nio caif es un nio feliz, alegre. La
insercin en el Centro se da con la madre; la familia no se despega.
Una de las fortalezas del Plan es que hay mucha gente que permanece. Puede
contar la historia al que llega. Cada uno puede sacar sus conclusiones, pero es
importante que no se pierda la historia.
El Plan atrae por la poblacin que atiende y por las oportunidades que brinda.
[] Tambin genera oportunidades para la movilizacin comunitaria.
Para ilustrar esta afirmacin el entrevistado menciona, a va de ejemplo, grupos de MEVIR constituidos a partir de centros caif.
154
Se han realizado acciones que van ms all de los compromisos con el inau.
Por ejemplo, acuerdos con mutualistas privadas para relevar informacin sobre
nacimientos y captar a los nios que lo necesitan, tanto de Salud Pblica como
de las mutualistas.
Tiene una buena insercin en los barrios, una aceptacin muy alta. Muchos
centros nacen de haber escuchado la realidad de la zona, tienen esa impronta. Se
avanza hacia una universalizacin de la poltica por la va de los hechos [demanda de diversos sectores sociales].
Cuenta con equipos que en general se comprometen con la tarea.
Conocimiento de otros organismos a nivel local. Se tejen redes rpido. Hay
conocimiento y confianza en el Plan. Las asociaciones civiles tienen ms cercana. Los controles de inau a veces fallan.
c.
Calidad de las prestaciones y bsqueda de mejora

Buena organizacin. Rapidez de ejecucin. Se reciben solicitudes de otros organismos porque existe capacidad de respuesta.
Tiene una estructura clara. Se est de acuerdo o no, es clara. Est marcada por
el quehacer y la prioridad son los nios.
Hay una bsqueda permanente de brindar un servicio de calidad, por encontrar un equilibrio entre los recursos disponibles y la profundidad de la intervencin. La parte nutricional es excelente. Es importante que se mida regularmente
el impacto como se hace.
Ha evidenciado buena capacidad de reciclarse, de adaptarse. Falta algo de agilidad.
El Plan se fue aggiornando. Se avanz mucho a partir de los modelos de gestin.
155
4.2. La visin sobre la relacin Estado-sociedad civil. Aportes y

debilidades de las osc
a.
El aporte de las osc

Cuando se firmaron los primeros convenios era otro Uruguay, otra poca. Actualmente el nmero de instituciones atendidas es mucho mayor, la complejidad
de la problemtica a atender ha aumentado.
Las osc llegan a espacios que el Estado no llega, o lo hace desde un lugar distinto. Pueden hacerlo con mayor flexibilidad y dinamismo. Estos son elementos
que no se tienen suficientemente en cuenta. Las organizaciones resienten esto;
algunas toman la decisin de prestar igualmente servicios y otras no.
Desde las ong podran complementarse los servicios desarrollando otras lneas de trabajo. Hemos visto que faltan intervenciones sobre la convivencia ciudadana; se requiere un trabajo preventivo en los aspectos relacionales para evitar
el incremento de la violencia en diversos mbitos. Hemos buscado mecanismos
para incorporar voluntarios para trabajar en este tipo de programas. Hay mucha
gente que quiere aportar bajo modalidades diversas.
Se trata de fortalecer una mirada integral. Cuanto ms integral sea la intervencin, ms exitosa resultar.
Hay muchas cosas que se pueden hacer desde los caif. En algunas zonas ha
quedado como una de las pocas polticas que desarrollan eficientemente acciones [] Si sos una organizacin fuerte lo pods asumir. Si sos una organizacin
pequea y dbil y se han ampliado las oportunidades para asumir diversos programas, es posible que apuntes a trabajar con otros menos complicados.
b.
Las formas de relacionamiento con el Estado
Para hacer posible una sociedad que realmente potencie las posibilidades de todas las partes se entiende necesario:
156
[] flexibilizar algunos mecanismos que permitan que los centros funcionen

de acuerdo a las necesidades especficas. [] Un viejo reclamo del Comit Departamental apunta a que no se financie por nio atendido sino en funcin de resultados. Esto implica definir indicadores adecuados, no solo registrar nios presentes;
resolver cmo visibilizar y registrar cambios de conducta, mayor integracin, disminucin de la violencia Tomar en cuenta pautas, tiempos Todo esto requiere
anlisis y teora que le d fundamento.
Para esto hay que trabajar ms con las organizaciones. Desde el Estado, comprender que la sociedad es beneficiosa para todos. Valorar la riqueza del trabajo
conjunto. Esto ocurre, pero depende mucho de las personas que estn a cargo.
Pensar en nuevas modalidades de relacionamiento. Habra que distinguir con ms
claridad las tareas que deberan continuar siendo voluntarias de otras que tendran
que ser remuneradas para asegurar mayor profesionalismo y continuidad.
Cuando se plantea que hay que profesionalizar la gestin aunque siga habiendo trabajo voluntario, desde el Plan no se entiende.
El Plan caif no asigna unporcentaje para administracin como ocurre en
otros convenios. Eseporcentaje permite cubrir algunos costos de funcionamiento de la organizacin y contar con algn margen de libertad. Hoy da la mayor
parte de las ong dependen del financiamiento del Estado. Las ms fuertes y consolidadas pueden encarar proyectos en barrios o reas que no cubre el Estado, en
la medida en que su forma de gerenciamiento, la participacin en licitaciones, la
obtencin de otras fuentes de apoyo y la disponibilidad de trabajo voluntario les
permiten disponer de algunos recursos.
En el Plan las partes son muy asimtricas. Hay cosas que no estn claras o no
estn dichas en el diseo institucional. La Secretara no es del Plan caif, es del
inau. Si no fuera as, dependera del Comit Nacional, pero no es as; se maneja
independientemente y por encima del Comit.
Las asociaciones civiles quedan en un rol de ejecutores. Han sido en general
muy instrumentales. Se genera un buen vnculo, pero tambin cierta dependencia, y tienen un rol poco crtico. La propuesta incluida en el diseo original,
que prevea mecanismos para que las asociaciones civiles tuvieran sus propios
asesores, se fue desvirtuando y dej de funcionar.
157
Un representante de una asociacin civil del interior sostiene:

Se les ha dado espacio a las asociaciones civiles, pero en general estn esperando que el Plan marque el camino. No han demandado mucho. Tendra que
haber ms capacitacin.
En general hay muy pocos documentos elaborados por asociaciones civiles;
algunos por organizaciones de segundo grado, la mayor parte de las cuales ya
no funcionan.
Las redes siempre fueron ms montevideanas que nacionales. El caif est
ms desarrollado en el interior y a su vez la estructura lo refuerza por los mecanismos de representacin establecidos. En Montevideo hay organizaciones que
prefieren asumir otros convenios porque se les transfieren ms recursos y pueden trabajar con mayor autonoma.
c.
La percepcin sobre la valoracin de las asociaciones civiles
En general los entrevistados consideran que no se valora adecuadamente

el trabajo que realizan los miembros de las asociaciones civiles. Se recoge
un nivel significativo de preocupacin por diversos aspectos de las modalidades de relacin, sobre la sostenibilidad de estas y la necesidad de
encontrar nuevos caminos que permitan que no se pierda el potencial
que la asociacin Estado-sociedad civil aporta en este tipo de programas.
Aun a riesgo de caer en la reiteracin incluimos a continuacin las expresiones que ponen de manifiesto este sentimiento, con el propsito de que
se pueda calibrar el grado de preocupacin que revelan.
Hay una falta de reconocimiento, un desconocimiento de las capacidades, de
lo que pone en juego la sociedad civil. No se toman en cuenta sus posibilidades
de horario para fijar reuniones. No se tienen en cuenta los gastos que les genera
su participacin en diversos mbitos.
Se plantea que la gente que se elige no est capacitada. Una virtud que ha
tenido el Plan hasta ahora ha sido su capacidad de inclusin. Se ha perdido una
generacin que conoca mucho del Plan. Cuesta conseguir e integrar gente ms
joven.
158
El clima est un poco desgastado. Hay expectativas de una mayor flexibilidad

que d lugar a mayor creatividad. La gente que aspira a trabajar con la comunidad se desmotiva si su tarea termina limitndose al cumplimiento de lo que ya
est establecido, a veces solo requisitos burocrticos. Las osc son un componente necesario. Habra que evitar la queja constante respecto a las asociaciones, la
recurrencia a la confrontacin. Las formas de comunicacin son un elemento
relevante. Los lenguajes, las formas de dirigirse unos a otros, los estilos rgidos
hacen ms difcil lograr un dilogo fluido.
Falta valoracin del trabajo de las asociaciones civiles, pero cuando hay que
mostrar algo que funciona siempre se recurre a los caif. Las asociaciones aparecen en el rubro proveedores; a veces se sienten utilizadas. Tambin hay crticas
vlidas; hay quienes son tercerizadores de servicios y organizaciones que no estn preparadas para asumir estas funciones.
En el proceso inicial se fueron creando grupos de vecinos para gestionar los
centros que no tenan ni la experiencia ni la capacidad para llevar adelante un
centro. Algunos tuvieron que dejar, otros se reconvirtieron, otros aprendieron
El crecimiento del Plan permiti integrar otro tipo de organizaciones que ya
brindaban otros servicios.
El crecimiento acelerado planteado en algunas etapas de crecimiento compulsivo llev a cometer errores, a buscar asociaciones que asumieran centros sin
reunir las condiciones necesarias, a sobrecargar a ong con capacidad de gestin
para que asumieran ms centros, a inventar ong Se sostiene que esta irracionalidad del crecimiento complic la gestin del Plan y gener debilidades en las
prestaciones.
Se vive un momento que plantea grandes desafos. Ya se vivi una experiencia
muy exigente cuando se implement la modalidad semanal y luego se integr en
los centros con atencin diaria. Funcion como forma de acercar a las familias
y a la larga sirvi para aportar a otros programas, pero tuvo un costo alto para
las asociaciones civiles. Fue un esfuerzo muy grande. Haba que no desvirtuar
lo que andaba bien y evitar crear caif de primera y de segunda. Se sali a flote
para bien
Otro entrevistado se refiere a ese perodo en los siguientes trminos:
159
En lo terico era un buen proyecto, pero no fue bien implementado. Se generaron problemas a organizaciones que venan funcionando bien. El pasaje a la
modalidad diaria fue complejo; se generaron presiones por el trabajo y el salario
de las personas que haban sido contratadas. Se gener un gran desgaste. Con
la Secretara Ejecutiva mantuvimos fuertes discusiones, pero tambin recibimos
mucho apoyo. Se logr avanzar e iniciar una etapa nueva con mejoras importantes. En el Plan ha trabajado gente muy comprometida.
Se plantea que la capacitacin para los integrantes de las asociaciones

civiles se ha dejado de hacer, o al menos no se hace con la frecuencia con
que se haca antes.
En otras etapas haba ms oportunidades de capacitacin para los delegados.
Esto se ha perdido, y juega bastante en contra. Los delegados, a medida que el
Plan crece, necesitan ms capacidades. Son una mezcla de buen vecino y buen
gestor, son quienes mantienen la comunicacin entre el Centro y las autoridades. Este ao se dieron algunos pasos. Se est realizando una capacitacin para
los delegados y luego se piensa continuar integrando a los miembros de asociaciones civiles.
Se ha crecido mucho y muy de golpe. Algunas asociaciones civiles no se estn
dando cuenta de lo que est pasando y las autoridades no se dan cuenta de que
las asociaciones civiles no se dan cuenta.
Las asociaciones civiles ms antiguas en general estn desgastadas. No siempre pueden volcar tantas horas como exige el Plan. Hay un desgaste importante
de la figura de la asociacin civil. Hay poco recambio generacional. Es necesario
pensar en nuevas formas jurdicas, nuevos tipos de asociaciones.
d.
El surgimiento de cooperativas de trabajo como forma

alternativa
El surgimiento de cooperativas integradas por el personal de los centros

genera reflexiones e interrogantes diversos, como se desprende de las
expresiones que transcribimos a continuacin.
Un nuevo desafo se plantea con la aparicin de las cooperativas de trabajadores. Los vecinos de las asociaciones civiles estn arraigados en la zona; los tcnicos
160
de los equipos de trabajo en general vienen de otros barrios. Est en la esencia del
Plan dar respuesta a las comunidades donde los centros estn insertos. El xito
depende de dar respuestas a la poblacin. Para eso se necesita tener oreja fina.
Cmo integrar ambas modalidades en los comits departamentales? Los
intereses y el nivel de formacin son diferentes. Hay temas que se ven desde
distinto lugar y con diversa implicancia. Es difcil plantear los temas en un nivel
de informacin e intelectual para que todos comprendan y alguna de las partes
no se canse y se desinterese. Existe el riesgo de perder lo que se logr durante
muchos aos. Empiezan a surgir conflictos.
Las cooperativas tienen sus riesgos. Pueden plantearse dificultades para tomar decisiones cuando haya personas que no desempean sus funciones adecuadamente. Pueden generarse problemas que afecten el servicio. Las motivaciones pueden ser mltiples. Puede primar el salario o la vocacin de servicio
con que se ejerce la profesin.
Algunos entrevistados, miembros de asociaciones civiles histricas,

se plantean:
En general estn integradas por profesionales jvenes, no tienen experiencia
de gestin. [] Se puede ser juez y parte?
Al trabajar directamente en el proyecto se puede perder la perspectiva global
del Plan como poltica y tambin insercin barrial.
Los requerimientos planteados a las cooperativas de trabajo a partir de la ley
aprobada en 2011 va a generar mayores dificultades para que se pueda utilizar
esta modalidad para la gestin de los centros, porque plantea un conjunto de
requisitos complejos y difciles de cumplir en esta rea de actividad.
e.
El rol de los delegados

Hay tantos centros que es prcticamente imposible conocer la realidad de todos. Hasta hace poco haba contactos de los delegados con todas las asociaciones
civiles y con los funcionarios de su zona; hoy es casi imposible. Cuando surgen
conflictos pueden mediar y ayudar a resolver si ven las distintas posiciones; esto
requiere profesionalismo y compromiso.
161
Una delegada plantea que para mantener la comunicacin con todas

las asociaciones civiles de su regin ha utilizado medios informticos
para enviar y recibir informacin. Esto no siempre le ha dado resultado,
porque no todos los miembros de las asociaciones estn habituados al
uso de estos medios.
Los delegados deben mantener autonoma, no depender del inau ni de organismos pblicos. De lo contrario, a quin representan en los consejos de salarios? Cmo se controla el desempeo del personal de los centros?
Se necesita profesionalizar ms la figura del delegado. Participa de un lugar
donde se toman decisiones que afectan a todos los colectivos.
La instancia del Comit Departamental es muy buena; ha sido criticada, pero
muchas veces lo es por desconocimiento. En nuestro departamento funciona y
ha abordado temas relevantes.
El Comit Nacional se est reuniendo regularmente; all se toman decisiones.
En algunos momentos los organismos enviaban representantes que no eran personas con potestad de decisin; ahora eso ha mejorado. Estos mbitos son una
riqueza del Plan. Como espacio donde las asociaciones civiles tengan voz y voto,
es el nico. No se puede perder. Tienen que ir los mejores delegados, los ms
capacitados.
4.3. Otros aspectos analizados por los entrevistados

a.
Disponibilidad de recursos humanos

Una de las dificultades existentes es encontrar personal vocacional. El caif
no compite con otras ofertas en el mbito pblico. En los centros sigue habiendo
carencias en la formacin del personal.
caif paga bien a los tcnicos, pero el resto del personal cobra menos que
lo que se paga por funciones similares en servicios oficiales. Hay una rotacin
importante.
El que desarma los equipos es el propio Estado. Otros programas, como Jvenes
en Red o Cercanas, pagan mejores sueldos. Se capacitan en el Plan y luego se van.
162
b.
El rol del gestor
Algunos entrevistados destacaron la creacin de la figura del gestor

recientemente incorporada a los centros a solicitud de las asociaciones
civiles como un logro importante y consideran que est cumpliendo
un papel muy til ms all de algunas ambigedades que pueda haber en
la definicin de sus funciones.
Otros plantean algunos desajustes en la forma en que se implement:
Est haciendo ruido. Entienden que lo definido no est acorde a la figura que se estaba requiriendo.
Hay que trabajar ms sobre el rol, sobre el perfil y sobre la remuneracin y
adecuarlos para que pueda cumplir las funciones necesarias.
c.
La implementacin de la supervisin por parte de inau

Mucha gente valiosa se fue del Plan; necesitan que los supervisen bien. Hay
mucha diversidad en las formas de cumplir ese rol [] Deberan integrar recursos humanos tambin de fuera del Instituto; a veces vienen con la cabeza ms
abierta.
Desde el inau existe la voluntad de unificar los criterios de funcionamiento
entre los servicios oficiales y los gestionados por las osc. Por un lado est bien
que as sea, pero es tal la asimetra que va a llevar mucho tiempo lograr una nica forma de gestin. [] Por otra parte, desde el caif tampoco se han mirado
los otros proyectos que las osc que gestionan centros desarrollan, en muchos casos tambin en base a convenios con inau. Nunca se busc la articulacin entre
estos proyectos y eso impidi enriquecerse con otras experiencias y visualizar
posibles aportes mutuos. La relacin con el inau por unos y otros proyectos se
realiza por carriles separados.
d.
La articulacin con otros organismos y programas
Hay coincidencia en la percepcin de que existe diversidad en los niveles

de compromiso de los organismos que integran el Plan. Los entrevistados destacan la presencia decisiva de inau e inda.
163
Plantean que ha costado articular en el territorio con los nuevos programas implementados en los ltimos aos (Uruguay Crece Contigo, Jvenes en Red, Cercanas), que en muchos casos desarrollan acciones con
las mismas familias y se producen superposiciones no deseables.
Desde el Gobierno central an no se ha valorizado al Plan por lo que realmente
representa. Cuando se conforman las oficinas territoriales del mides, por ejemplo,
se incorporan equipos tcnicos de varias personas sin conocimiento del barrio.
No se aprovech lo suficiente la existencia de una red de caif insertos en las comunidades, con buenos vnculos con las familias. Podran haber constituido una
buena plataforma para capitalizar las dinmicas ya generadas y lograr un mejor
aprovechamiento de los recursos.

a.
La necesidad de una visin a mediano y largo plazo.
En general existe acuerdo en que en esta etapa se est necesitando contar con una planificacin a mediano y largo plazo, con un visin amplia.
En este sentido coinciden con los dems entrevistados.
Hay que generar un espacio, un tiempo para pensar cmo seguir, es imprescindible.
Hacia dnde avanzar? La atencin en primera infancia que brinda Primaria
no es asimilable a la del Plan. Cuando el nio llega a primaria vive un cambio
muy fuerte. Pasa a formar parte de grupos ms numerosos, con su solo referente. El trabajo con la familia ya no es igual, se corta. Los maestros no tienen las
herramientas, los tiempos ni los equipos que los apoyen. Tal vez es la misma
persona, el mismo maestro, pero trabaja distinto en la escuela que en el caif.
Hay mucho ruido todava entre la Secretara, la Divisin, la articulacin poltica, la integracin de los comits Habra que armar una hoja de ruta. Los
comits son hoy un lugar donde se intercambia informacin, no de produccin
de polticas, de iniciativas. [] A la interna tambin es fundamental avanzar
en la clarificacin de roles. Las definiciones poco claras tienen costos altos, han
llevado a renuncias de gente valiosa.
164
Hay que evaluar cmo continuar respondiendo a las necesidades de las familias. Ahora hay varios proyectos piloto: para atencin de nios con discapacidades, para atencin de bebs No est claro cmo van a tener continuidad, cmo
se va a asegurar la atencin adecuada. Se producen discontinuidades. Al llegar
a los 24 meses se les da de baja del programa piloto, pero los nios no se dejan
de atender.
b.
Alternativas de insercin institucional y modalidades de

relacionamiento
Est bien que el inau dirija los programas relacionados con primera infancia,
pero el Plan caif debera funcionar con mayor margen de autonoma. Que se
definan los objetivos y el organigrama con claridad y que rinda cuentas. Si no
opera as, puede debilitarse y quedar postergado por responder a otras demandas.
La diversidad de modalidades de asociaciones civiles es una fuente de riqueza
que se debera mantener.
[] evaluar nuevas formas de voluntariado y estudiar cmo podran contribuir al desarrollo del Plan (responsabilidad social empresarial. extensin universitaria. aporte de jubilados, etctera).
Buscar nuevas opciones de asociaciones civiles. Contar con funcionarios capaces que no estn de paso. Que el Plan tenga una direccin clara y propia. Que
el inau exija y controle. Fortalecer y dar espacio a las asociaciones civiles buscando mantener el perfil de independencia y despolitizacin.
Una representante del interior propuso:

Las asociaciones civiles con ms experiencia podran hacerse cargo de nuevos
centros o ayudar a formar nuevas asociaciones. [] El caif no es simple; las
organizaciones que estn desde hace mucho tiempo han aprendido a manejarlo.
Coment que en algunas zonas han logrado integrar a algunos padres

de nios que egresaron del caif. En otras, se ha obtenido el apoyo de
productores locales, de fundaciones. Destac tambin que movilizaciones como las realizadas a propsito de la celebracin de los 25 aos en
165
diversos departamentos ayudan a que el Plan se conozca mejor y captar

el inters de actores locales que pueden colaborar, como en los casos
mencionados.
Combinar servicios en localidades chicas; por ejemplo clubes de nios con
caif. Se aprovecharan mejor los recursos [] Ampliar la flexibilidad, que se
pueda trabajar con una maestra o con dos, atender cuatro horas o un horario
mayor, segn las realidades y necesidades de las familias.
Fortalecer las osc controlando, pero brindando confianza; generando espacios genuinos de participacin.
c.
Profundizacin del componente educativo. Fortalecer la

formacin de los recursos humanos y mecanismos adecuados de
seguimiento y monitoreo
Profundizar los contenidos educativos. No considerar al centro como algo
esttico. Animarse a innovar, a crecer tambin en trminos de propuestas y alternativas para mejorar el trabajo.
Trabajar en la consolidacin de los equipos tcnicos. La formacin de los recursos humanos es un desafo permanente. Se precisan los mejores tcnicos,
avanzar en la calidad por su impacto en el bienestar.
Mejorar los sistemas de evaluacin y monitoreo, incorporar dimensiones que
permitan visualizar la diversidad del trabajo que se realiza, utilizar apoyos informticos, tener en cuenta los requerimientos para alimentar este sistema en
las asignaciones presupuestarias. Generar un sistema que no sea excesivamente
complejo, pero tampoco simplificarlo de ms.
Se destaca la importancia del perfil del supervisor para lograr estos resultados. Un buen seguimiento genera estmulos
Revisar el rol del coordinador y ajustar sus funciones de modo que las asociaciones civiles puedan cumplir otras funciones y participar en los procesos de
planificacin y gestin en forma ms amplia. Antes haba ms apertura hacia
la comunidad y se contribua a generar demanda a travs del acercamiento a la
poblacin; ahora la gestin absorbe mucho y se trabaja ms hacia adentro. Las
166
condiciones sociales son ms complejas y es ms necesaria que nunca la tarea

hacia fuera. Se sigue realizando, pero hay peligro de que se debilite.
d.
Potenciar insercin comunitaria

Potenciar a los caif que trabajan otros temas relacionados con la problemtica social. Agregar servicios que confluyan aprovechando el espacio caif; para
madres adolescentes, por ejemplo.
Acercarse a las escuelas de tiempo completo, pues en muchos casos les estn
faltando propuestas de complementacin. Articular con el msp para abordar en
esos mbitos temticas relacionadas con la salud, o temas como la violencia familiar; en particular en zonas en las que no hay otros tcnicos trabajando.
e.
Nuevos avances en la atencin a la primera Infancia

Hay que dar pasos grandes y avanzar en la universalizacin de la oferta de
atencin para los nios de 0 a 24 meses, acompaando a los padres desde antes
del nacimiento.
La anep debera atender cuatro y cinco aos. Los nios ms pequeos requieren una atencin distinta; no se trata de extender la propuesta escolar hacia abajo. En anep hay gente ms preparada, pero no necesariamente para esto. Primaria tendra que crear otro consejo para atender adecuadamente esa poblacin.
Articular el trabajo con primera infancia (0 a 3) y la educacin inicial (3 a 5).
Pensar instituciones que puedan seguir el proceso del nio. Centros pequeos,
pero con todos los niveles en el territorio, con una estructura especfica y coordinada para estos ciclos.
Se mencionan ejemplos interesantes en esta lnea; entre ellos un caso

en que funciona un centro caif dentro de una escuela.
Hoy no visualizo otro organismo que pueda dar cabida de mejor manera al
Plan que el inau. Tal vez con mayor autonoma y avanzando en la definicin
de la institucionalidad para primera infancia a mediano plazo.
167
Cerramos esta sntesis con la reflexin de una integrante de una osc

que ha formado parte del Plan desde hace 25 aos:
Para los nios y sus familias, ser atendidos por el caif implic un cambio fundamental en sus vidas y no puede desaparecer. Hoy van nios que son hijos de
quienes fueron inicialmente al caif. Ha marcado cambios en las generaciones,
viabilizado proyectos de vida.
5.
El Plan visto desde los centros
La visita a los centros permiti un contacto directo con la situacin que

all se vive, las comunidades en que se insertan, las condiciones de trabajo, las formas de operar, los aspectos que ms se valoran, las dificultades y obstculos que encuentran, las interrogantes y expectativas para
el futuro.
En modo alguno los seis centros visitados pueden considerarse representativos del amplio y heterogneo universo que hoy constituyen
los centros que integran el Plan. Aun as, en estos pocos contactos fue
posible apreciar la diversidad existente, que seguramente se ampliara en
forma exponencial si se fueran sumando casos al anlisis.
Historias distintas, barrios diferentes, tipos de asociacin civil variados, relacin entre estas y el personal con impronta de diversos estilos.
Tambin se identifican muchos puntos en comn respecto a las demandas recibidas, valoraciones, obstculos y aspiraciones.
En general la infraestructura de los centros visitados parece adecuada
a las funciones que estos se proponen cumplir; en algunos casos cubre
ampliamente los requisitos y en otros con ciertas limitaciones. Algunos
de ellos alcanzaron esta situacin al cabo de un proceso largo de mejoras
progresivas y otros la tuvieron desde el punto de partida.
La mayora muestra con orgullo las condiciones en que hoy trabajan,
los materiales con que cuentan, lo que pueden brindar a los nios, aun
siendo conscientes de la necesidad de continuar mejorando, sobre todo
en algunos casos.
Intentamos a continuacin sintetizar elementos recogidos, buscando
reflejar la perspectiva que se transmite desde este lugar.
168
5.1. Surgimiento de los centros e insercin en la comunidad

En todos los casos aludieron a su historia para explicar la situacin actual y su insercin en la comunidad en la que prestan servicios.
Uno de ellos es un centro que funciona desde los inicios del Plan. La
asociacin civil est conformada por un grupo de vecinos que gestionan
tambin un club de nios y un centro juvenil. Surgi para responder a
las necesidades de la comunidad; siempre contaron con personas que
trabajan en forma honoraria. Ha habido renovacin de los miembros de
la Comisin, pero consideran un desafo lograr que se siga realizando un
recambio peridicamente. Actualmente se han integrado a la asociacin
algunas madres o padres que asistieron al caif cuando eran nios y hoy
envan a sus hijos al centro. Una de estas madres expres que es una
forma de reconocer y agradecer por lo recibido en su momento y lo que
estn recibiendo hoy sus hijos.
Otro de los centros comenz hace nueve aos funcionando con la
modalidad semanal y a los pocos meses se reconvirti para integrar la
modalidad diaria. Est gestionado por una ong que tiene a su cargo varios programas por convenio con el inau y con el mides. En el 2011 pasaron a funcionar en un nuevo local construido por el Plan en terreno de la
Intendencia. Han logrado generar una buena respuesta de la comunidad
y buena asistencia de los nios, que resulta un poco ms difcil de sostener en el Programa de Educacin Oportuna.
Un tercero comenz hace tres aos con modalidad semanal, pero
quienes gestionaban inicialmente el centro no pudieron continuar hacindose cargo. Entonces integr la modalidad diaria y pas a ser gestionado por una comisin barrial responsable de otro centro en la zona. Al
partir de una experiencia que no result exitosa, se requiri un esfuerzo
especial y un proceso de integracin para generar legitimidad en el barrio. Consideran que lo han logrado. Hoy tienen lista de espera de nios
que quieren ingresar al centro y la comunidad ha pasado a sentirlo como
propio.
El cuarto centro surgi en el 2009, a propuesta de la comisin vecinal,
en el mbito del socAT. La gestin fue asumida por una congregacin
religiosa que dispona de infraestructura adecuada y ya tena a su cargo
un club de nios. Existe un vnculo fluido con la comunidad y una gran
demanda de atencin en la zona, que supera las posibilidades de respuesta del centro.
169
El quinto funciona desde hace ms de 17 aos. Inicialmente fue gestionado por una comunidad religiosa afincada en el barrio. Este grupo
se traslad a otra zona y el centro pas a estar a cargo de una cooperativa constituida por integrantes del equipo tcnico que vena trabajando
all.
Para realizar este proceso de transformacin recibieron acompaamiento y apoyo de una ong y tambin del inau, lo que posibilit que
la atencin de los nios no se viera afectada por esta transicin. Consideran que el cambio de institucionalidad fue facilitado porque la ong
siempre dio mucho protagonismo al equipo. Perciben que ha generado
cambios en la cultura organizacional, que han asumido una actitud ms
proactiva y colaborativa. Reconocen que eran ms pasivos, ms proclives
a traspasar a otros la responsabilidad. Piensan que han madurado; se
han hecho cargo de solucionar conflictos, de impulsar nuevas iniciativas.
Tienen una buena respuesta de la comunidad y una demanda creciente
de una poblacin heterognea, que incluye familias de alta vulnerabilidad y tambin algunas de un nivel socioeconmico un poco ms alto
pero que necesitan servicios de este tipo para sostener la insercin laboral de los padres.
El sexto centro visitado inici su funcionamiento en 1988 como jardn, impulsado por el sindicato de una fbrica, buscando responder a
las necesidades de los trabajadores y sus familias. Para su gestacin y
desarrollo recibieron apoyo desde Suecia para el equipamiento, colaboracin de los padres de los nios para construir el mobiliario y a travs
de una cuota mensual. En 1998-1999 se plantearon dificultades para
el sostenimiento del jardn: se haba abierto a la poblacin de la zona,
algunas familias de dentro y de fuera de la fbrica no podan pagar las
cuotas y se inici un proceso de transicin para pasar a integrar el Plan
caif, lo que se concret en el 2001. El proceso de adaptacin no result
sencillo, pero se fue consolidando con el tiempo. La integracin al Plan
implic cambios en la poblacin atendida, el tipo de asistencia brindada, las formas de trabajo, la composicin de los equipos, los requisitos.
Tambin en las funciones a asumir por la directiva del sindicato como
contraparte del convenio, y en la visin del servicio desde la comunidad. Hoy prestan servicios a 200 nios y tienen una alta insercin en
la comunidad.
170
5.2. La respuesta a las necesidades de la poblacin

a.
Demandas insatisfechas, alternativas de respuesta
Existe coincidencia en que los centros tienen ms demanda de la que

pueden atender, especialmente en educacin inicial. Tambin en que hay
necesidad de ampliar el horario de los servicios para facilitar la insercin
laboral de las madres.
Es necesario ampliar los servicios. No alcanzan. Ni la infraestructura ni los
recursos. Son ms los nios en lista de espera que los nios atendidos [] A los
cuatro aos se van unos 70 nios del caif al jardn de primaria. Hasta los cinco
no pueden ingresar al club de nios, luego muchas veces tampoco porque no
hay capacidad. [] Si se atiende a los que trabajan, todos necesitan doble horario [] La infraestructura es insuficiente para atender ocho horas.
Hace 25 aos el objetivo era apoyar a los padres que trabajan o quieren trabajar. Hoy ese objetivo se ha perdido. Parecera que si trabajan no precisan. Se
debera apoyar a los que no trabajan, pero tambin a los que trabajan. Quedan
nios de madres que trabajan en lista de espera e ingresan otros a los que las
madres los podran cuidar.
En general se considera que la propuesta de Educacin Oportuna es

un buen camino para el trabajo con los nios ms pequeos, y para generar vnculos con las madres, pero que no es fcil de sostener la continuidad. Por otra parte, cuando se concretan oportunidades laborales
las madres ya no pueden asistir a los talleres semanales y requieren un
servicio diario.
Algunos sealan que el deseo de las madres de insertarse laboralmente no siempre se vuelve realidad debido a la falta de calificacin y preparacin para el trabajo. Cuando han intentado favorecer esa insercin
realizando articulaciones con programas de preparacin para el empleo,
no siempre fue posible brindar luego atencin a los nios en el horario
requerido por las madres para hacer viable su insercin laboral.
Hay ms demanda para la atencin durante ocho horas. Es una poblacin que
tiene dificultades de insercin laboral. Tienen muchos hijos, no tienen apoyos
a quienes recurrir. A veces demandan porque tienen el deseo de trabajar, pero
171
es como una fantasa porque no tienen calificacin, no tienen estudios y no les

resulta fcil encontrar trabajo. Por otra parte, los servicios de ocho horas no
siempre coinciden con los horarios de trabajo que consiguen.
Hemos derivado algunas madres a Jvenes en Red para que las apoyen en
su insercin. Despus que empiezan a trabajar no pueden venir con sus hijos
a Experiencias Oportunas. [] En algunos casos no pueden asumir el trabajo
porque no tienen dnde dejar a sus hijos. Aun cuando les ofrezcan recursos para
pagar guarderas, porque no hay, y las pocas que hay no atienden ms de cuatro
horas ni quedan cerca del lugar de trabajo.
Hay quienes ponen el nfasis en la necesidad de brindar respuestas

para la atencin de los nios en las primeras etapas.
Se necesita llegar a los nios ms pequeos. En una situacin de pleno empleo
y estancamiento demogrfico, se necesitan respuestas del sector pblico para el
nio y las familias.
Otros consideran que habra que ampliar el cupo en Educacin Inicial, porque es donde hay mayor demanda.
Al menos no hacer dependiente el ingreso a Inicial de haber concurrido a
Oportuna. Cuando las madres no trabajan, Oportuna es una buena propuesta,
pero si no tienen un servicio ms amplio no pueden sostener un trabajo.
Plantean la necesidad de buscar alternativas creativas y de sumar esfuerzos para dar nuevas respuestas. Uno de los centros visitados atiende
nios menores de 24 meses a travs de un convenio con el Programa
Nuestros Nios de la Intendencia de Montevideo.
Algunos equipos destacan la importancia de la relacin con la asociacin civil y sus criterios para gestionar los recursos a fin de lograr un funcionamiento adecuado y una buena respuesta a los usuarios de los centros.
De la asociacin civil recibimos respeto y apoyo. Siempre estn, y ms cuando
hay problemas.
A todos los centros se les asignan los mismos recursos en trminos proporcionales a la poblacin atendida, pero no todos tienen las mismas con-
172
diciones para trabajar. A veces hay temor a gastar, a depositar confianza en los
funcionarios. Si se puede, hay que brindar lo mejor. Cuando se logra, las familias
responden muy positivamente.
b.
El trabajo con las familias
Recogimos tambin reflexiones y preocupaciones respecto a la necesidad de profundizar el trabajo con las familias.
En Educacin Oportuna se necesitara que las familias acompaen ms; no
siempre se logra [] Hay familias con las que se ha podido entablar vnculos
y responden; con otras en cambio hemos intentado de diversas maneras pero
no lo hemos podido lograr. [] Habra que generar mayor articulacin con los
servicios de salud en el territorio.
Hay un deterioro de la situacin social; cuesta generar hbitos para asistir
regularmente, cumplir horarios, acceder a las instituciones. Hay problemas de
salud mental, de consumo; son situaciones difciles de abordar. Desde el caif
solo no se puede responder a esta situacin. Hay que trabajar en lo educativo y
en la prevencin. Es una apuesta a largo plazo.
caif es un buen proyecto. No logra sin embargo responder a las familias ms
vulnerables, no conocen lo que se ofrece. [] Para las familias con menores
recursos la modalidad semanal no es suficiente o no la pueden sostener.
Los que tienen mayor necesidad de asistir en general no lo hacen espontneamente; hay que irlos a buscar, hay que generar la demanda. [] Los tcnicos
tendran que ir hacia las familias, pero la propia estructura limita esa posibilidad. El personal es limitado, las dedicaciones tambin.
Hemos venido trabajando en propuestas para mejorar la asistencia. Pusimos
foco el ao pasado en Experiencias Oportunas. Elaboramos un protocolo para la
intervencin con familias que ha dado buenos resultados; cuando hay continuidad
en el trabajo se ven cambios [] Vimos que es importante salir ms, pero los tcnicos tienen dificultades para hacerlo por su dedicacin. El abordaje en el hogar
es una herramienta muy vlida y permite una mirada distinta. Trabajamos en la
articulacin de los distintos programas dentro del propio caif: unir y articular el
trabajo con embarazadas, con Experiencias Oportunas y con Educacin Inicial.
173
Hay tambin quienes subrayan el valor del camino recorrido, los

avances logrados y el punto de apoyo que hoy estos representan para
plantearse nuevos desafos.
La insercin en la zona, el relacionamiento con las personas, es una construccin de aos. En los caif hay una larga historia; hubo que lograr que las madres
creyeran en Experiencias Oportunas, limar dificultades, construir vnculos.
El caif es un centro de referencia para las familias. Tienen orientacin para
definir a dnde recurrir, para fortalecer su autonoma. Existe una movilidad importante de la poblacin de la zona. Cuando regresan, vuelven al caif. Algunos
siguen llamando para realizar consultas aunque sus hijos ya no asistan. Se apropian del espacio y del encuadre.
5.3. Insercin comunitaria. Articulacin territorial

Todos los equipos de los centros visitados consideran que el trabajo en
red es muy positivo, y que el caif cumple un rol importante para facilitarlo. En varios casos las reuniones se realizan en el local del centro. Los
que vienen de otros programas y no tienen sede en la zona utilizan la del
caif como espacio de referencia.
Tambin coinciden en mencionar limitaciones y dificultades para obtener la respuesta esperada de las instituciones. Transmiten que cuando
las coordinaciones se realizan, se vuelca esfuerzo y trabajo y luego no
funcionan, se genera mucho desgaste.
El mbito de coordinacin con otras instituciones es el Nodo, en el que participan el inau, mides, la polica, el juzgado, el msp, ucc, socAT. Se renen los
ltimos jueves de cada mes en el local del caif. Este mbito contribuye a que se
haga un buen uso de los cupos que van quedando disponibles en el centro. Se
plantean los temas a los que las instituciones no pueden responder. La escuela
es la que ms hace, pero el equipo del Programa Escuelas Disfrutables est desbordado. La mayora de las instituciones tienen dificultades para responder:
hay muchos nios en lista de espera, no tienen continuidad en la prestacin de
los servicios a las familias.
Tenemos una buena relacin con las instituciones de la zona, ms por la buena voluntad de la gente que trabaja en los programas que por definiciones insti-
174
tucionales [] No se facilita porque en general no se asignan horas para participar en las reuniones; depende del inters de las personas. [] La informacin
debera circular mejor en la red; no est informatizada, se registra en papeles, en
planillas, pero se dan superposiciones.
Las necesidades de las familias van ms rpido que los dispositivos previstos
o las instituciones no estn preparadas para responder a las problemticas especficas. No se brindan soluciones.
Las reuniones se realizan en el Nodo Familias, en el socAT. Se analizan las
situaciones de las familias que se atienden en comn, se coordinan las acciones
que va a realizar cada uno para que no se sientan invadidas [] Hay programas
nuevos que tienen plazo de finalizacin y no se sabe cmo van a continuar. Por
ejemplo, la incorporacin de un asistente personal para nios con discapacidad.
Se estn generando importantes logros con estos nios pero no sabemos cmo
se van a mantener.
Los equipos de programas territoriales nuevos llegan al barrio con muchas
expectativas, reciben muchas demandas, pero generar alianzas cuesta mucho.
Los tiempos se desfasan. Terminan enredndose en las redes. En general es gente joven; necesita tiempo de proceso.
5.4. Dificultades y necesidades

Las dificultades y necesidades mencionadas se relacionan fundamentalmente con la existencia de algunos problemas para captar el personal requerido y mantenerlo, as como para fortalecer la capacitacin de quienes cumplen funciones en los centros, tanto rentadas como honorarias.
a.
Disponibilidad de recursos humanos y condiciones laborales
En varios centros plantearon dificultades relacionadas con la contratacin y estabilidad de los equipos tcnicos, con las cargas horarias establecidas y/o con los niveles de retribucin.
La carga horaria asignada a los tcnicos no es suficiente para cubrir las necesidades.
175
Es importante mejorar los salarios, sobre todo para las educadoras. Las que
trabajan en el Centro lo hacen por inters en la tarea. El sueldo no motiva, no
es un incentivo.
El ao pasado hubo un ajuste para educadoras y auxiliares, pero sus sueldos
siguen siendo bajos. Tambin los de las cocineras y limpiadoras.
Hay dificultades en estos momentos para encontrar personal capacitado para
los centros; por ejemplo, educadoras.
Se pretende que el equipo sea estable, pero no siempre se logra. [] Las psicomotricistas son las que ms rotan. La estabilidad cuesta. El Centro queda lejos,
hay poco transporte, hay que trabajar con una poblacin difcil, el sueldo no es
atractivo, el personal ms experiente recibe otras ofertas Es importante que la
gente que tiene historia en el Plan pueda seguir.
No es fcil conseguir maestros: tienen menos tiempo de vacaciones, trabajan
en dos turnos, no se acumula antigedad. Es el compromiso que se crea lo que
sostiene a la gente en el caif. Es una tarea vocacional.
b.
Necesidades de capacitacin
Varios destacan que ha sido importante la capacitacin brindada a las

educadoras, que les permite contar con una certificacin. Se han percibido cambios favorables en su desempeo. Aun as, entienden que es
necesario dar continuidad y ampliar estos esfuerzos.
Es necesario profundizar la formacin de las educadoras. Se han hecho cursos
con Cenfores, pero no es suficiente. Hay que seguir avanzando.
Tambin sera bueno mantener oportunidades de capacitacin para el personal de cocina. Se hizo capacitacin en el Prado en 2004 y 2005 con excelentes
resultados.
Se transmite la necesidad de contar con espacios de reflexin y formacin que
permitan prepararse mejor y compartir los aprendizajes que se van generando.
176
Se han complejizado las problemticas familiares; se necesitan estrategias de

capacitacin y de respuesta. Desde el Plan deberan impulsarse ms espacios
de anlisis conjunto y de intercambio, para contribuir a que los equipos sigan
siendo creativos.
Las modalidades y formas para facilitar esta capacitacin, a juicio de

algunos de los entrevistados, podran diversificarse.
No siempre podemos aprovechar las actividades de capacitacin que se realizan en Montevideo. La capacitacin debera hacerse en forma descentralizada
a nivel regional.
Hubo ofertas de capacitacin muy interesantes en la zona, relacionadas con
nuevas problemticas que enfrentan las familias. No siempre se autoriza a utilizar fondos de la partida para aprovechar estas oportunidades. Depende del
criterio de la supervisora.
Finalmente, se percibe que han disminuido las oportunidades de capacitacin para los integrantes de las asociaciones civiles y se destaca la
importancia de revitalizarlas.
Las actividades de capacitacin ltimamente son solo para tcnicos, no para
las asociaciones civiles. Est bien que se capacite a los tcnicos, pero no capacitar
a las asociaciones civiles las debilita y lleva a conflictos. [] Es necesario renovar la integracin y ofrecer capacitacin a los que ingresan.
El Plan tiene una sola persona asignada al apoyo a asociaciones civiles. Los
equipos centrales se centran en las aperturas. Los que ya estn funcionando necesitan que los acompaen y asesoren. Hay que saber un poco de todo: de contabilidad, de administracin de personal No es fcil, por eso cuesta encontrar
asociaciones civiles que asuman centros nuevos; terminan solicitando a las viejas que se hagan cargo de nuevos centros.
5.5. La relacin con el Plan

Sobre la relacin entre los centros y el Plan se recogieron percepciones relacionadas con los canales de comunicacin existentes y su funcionamiento,
y respecto al grado de flexibilidad o rigidez predominante en esta relacin.
a.
177
Los canales de comunicacin

La relacin con el Plan se da a travs de dos caminos: la supervisora y el Comit Departamental. El Comit en este departamento funciona regularmente.
No todos los centros participan, pero s la mayora. Tiene una variedad muy
grande de instituciones. En el Comit se recogen demandas, necesidades, temas
planteados por los centros. Se ha trabajado mucho sobre temas salariales. Algunos temas deberan superar ese nivel de discusin y llegar a niveles ms altos
institucionales.
En el Comit Departamental participamos poco, por la hora en que se realizan las reuniones. No es adecuada para que participen los que trabajan. Cuando
reclamamos un cambio respondieron que en general se espera que la gente que
asuma estas funciones est jubilada.
Siempre fueron importantes los espacios de participacin, el Comit Nacional
y los departamentales. Se estn perdiendo espacios, se plantean solicitudes que
no reciben respuesta, se toman decisiones que se bloquean; es una participacin
totalmente tutelada.
Desde el Plan ha habido gente que nos ha apoyado mucho. Debera sentirse
el apoyo no solo cuando hay fallas, tambin cuando funcionan bien []. En ese
sentido no es el mejor momento. En otros perodos estaba ms clara la lnea.
b. Flexibilidad/rigidez
Hay presiones sobre la asistencia que no toman en cuenta los tiempos que requieren ciertos procesos. Debera existir un control efectivo, pero tambin mayor
flexibilidad. La ampliacin de experiencias oportunas ha requerido un esfuerzo importante. A veces el foco se corre a conseguir el nmero de nios.
Hay poco dilogo, poco reconocimiento de las asociaciones civiles; se las ve
como si fueran funcionarios del Plan. Hay quienes cumplen sus funciones con
conocimiento de causa y ms all de los lineamientos escuchan para saber qu
se puede ejecutar en cada caso, entienden que hay necesidades diferentes en los
nios, en las familias. Otros bajan lnea en forma rgida y as se afecta el buen
desempeo de los servicios
178
Los entrevistados mencionaron algunos ejemplos para ilustrar situaciones en las que a su juicio se afect la posibilidad de brindar mejores respuestas debido a una aplicacin poco flexible de los criterios
manejados desde el Plan.
Entendimos necesario mejorar la remuneracin de las educadoras, que son
las que estn directamente a cargo de los nios. Para que fuera viable bajamos
un poco el sueldo de los tcnicos. No fue posible: nos observaron y tuvimos que
dar marcha atrs.
Identificamos necesidades y tenemos la voluntad de ofrecer a los nios otros
servicios; por ejemplo, en el rea recreacin o deportes. No hay otras ofertas
en esta zona, pero no podemos asignar recursos a actividades deportivas, ni a
talleres de msica o de teatro, aunque existan fondos disponibles. Existen limitaciones para generar propuestas innovadoras y creativas.
En este edificio tenemos una biblioteca muy bien equipada. Funciona desde
hace 26 aos; presta servicios a nios y jvenes del barrio. Hay un liceo con 450
alumnos que tienen dificultades de acceso a material de lectura; no hay otras
bibliotecas en la zona. En estos momentos est cerrada por falta de personal que
atienda. El Plan no autoriza a usar fondos para contratarlo, porque no se trata de
una funcin especfica. Antes s lo hacan, pero ahora hay mayor rigidez. Tampoco conseguimos autorizacin para trabajar con estudiantes haciendo pasantas y pagarles viticos. Los vecinos se estn reuniendo para buscar soluciones.
En este centro siempre contamos con estudiantes de Psicomotricidad de la
ucu que venan a hacer sus prcticas. Durante 15 aos se realizaron prcticas
supervisadas por docentes a cargo, que fueron muy valiosas. Actualmente la supervisin indica que no estn autorizadas.
c.
El rol del gestor
La incorporacin del rol de gestor ha generado muchos debates. Algunos

valoran especialmente su incorporacin; otros estn de acuerdo con la
definicin de un rol de esta naturaleza, pero plantean observaciones a los
requisitos de ingreso, las funciones asignadas, el nivel de remuneracin o
la imposibilidad establecida de que quienes lo ocupan desempeen adems otras funciones en los centros.
179
La incorporacin de la figura del gestor ha sido una ayuda importante. Antes

la maestra tena que descuidar su tarea pedaggica para asumir otras funciones.
El caif es el nico programa en convenio con el Estado que no tiene un director.
Se funciona como equipo, de manera ms horizontal. Nos cost construir esa
forma de trabajo, pero hoy la valoramos como positiva.
La asociacin civil que est a cargo de este centro tiene un formato de funcionamiento en todos los programas que gestiona con la figura de un coordinador, que representa a la institucin y que suele cumplir adems otras funciones.
Cuando se estableci la figura del gestor se defini que no es compatible con
otros roles; por tanto, no se autoriza a utilizar los fondos asignados a esta contratacin para cubrir las horas del coordinador. Seguimos funcionado como lo
venamos haciendo porque entendemos que hemos logrado buenos resultados,
pero no podemos hacer uso de esos recursos.
En nuestro centro la figura del gestor no funciona. Tenemos las tareas distribuidas y la asociacin civil complementa. Creemos que as funciona mejor.
Las bases del llamado requeran ciclo bsico aprobado, pero no se exigi, por
ejemplo, manejo de herramientas informticas. Ahora se pretende asignarle el
ingreso de los datos del sipi.
En el Comit Departamental de Canelones se decidi aumentar el sueldo de
los gestores de modo de mantenerlo al mismo nivel que el de las educadoras. Se
plante al Plan y no se obtuvo repuesta durante meses. Ante la falta de respuesta
equipararon los sueldos y recibieron una comunicacin diciendo que en 48 horas tenan que devolver los recursos. Esto no cierra con lo que era el Plan caif.
d.
La funcin de los supervisores/as
Las formas de encarar la supervisin se perciben como muy dispares, y

se considera que los cambios frecuentes requieren procesos de adaptacin a la modalidad de quien ejerce la funcin.
La supervisora actual es nueva, parece abierta a escuchar. [] Con el directorio ltimamente la comunicacin es buena. [] Los procesos de transicin entre
supervisores suelen ser complejos. Cuando cambian, traen un libro nuevo y es
necesario lograr un entendimiento con las asociaciones civiles y con los equipos.
180
Cada tres aos el Plan cambia a las supervisoras. Con la primera habamos
logrado acuerdos; con la segunda hubo que volver a procesarlos.
Nos entendemos bien con la actual supervisora. Tiene mayor presencia. Antes
tuvimos algunas que no venan nunca.
Ms all de estas apreciaciones, se recogen opiniones que valoran la

existencia de esta funcin y le atribuyen un rol importante en los resultados generados.
La supervisin es una fortaleza del Plan. Aporta una mirada de afuera, orientadora.
5.6. Mirando en perspectiva

Tambin se expresan algunas percepciones ms generales sobre el proceso y los cambios que ha vivido el Plan a lo largo de los aos, as como
ciertas preocupaciones o incertidumbres sobre el futuro.
Mirando la historia se ve que hay muchsimos avances.
Hay buenos vnculos, voluntad de construir y apoyar.
Los cambios en la direccin implican cambios en la mirada y en las lneas de
accin del Plan. Se afectan vnculos, se generan turbulencias.
El Plan tiene gente que aporta mucho y gente que est cansada. Al mismo
tiempo, la gente nueva no siempre tiene la misma entrega. Qu va a pasar cuando se vayan los funcionarios que estn desde el comienzo del Plan?
No nos parece conveniente que se haya eliminado la Secretara Ejecutiva. La
estructura que tena el Plan garantizaba en mayor medida la interinstitucionalidad. Que un organismo tome la centralidad en forma absoluta reduce el nivel de
autonoma de los centros. Hay que pedir permiso para todo; cada vez se asemeja
ms a Primaria.
a.
181
Lo que ms se valora del Plan
Consultados explcitamente sobre los aspectos ms valorados, los entrevistados en las visitas a los centros mencionan aspectos como los siguientes:
Se prioriza mucho a la familia. Los centros son referentes para las familias.
Se sienten cuidadas, valoradas, se incluyen con sus hijos. Con cosas sencillas se
logran cambios maravillosos. Los centros fueron creados para trabajar desde la
prevencin. Por eso son referentes en los barrios. Poder depositar la confianza
en algo fortalece la identidad. Se ve el impacto en los nios que pasan de Oportuna a Inicial
La interdisciplinariedad con que se trabaja. Contamos con un equipo tcnico
que muy pocas instituciones tienen. En el Plan se puede aprender y transmitir a
los que ingresan.
La existencia del Equipo de Centro, la unidad de criterios respecto a las pautas
de crianza que todos buscan transmitir.
El acompaamiento que se brinda para el desarrollo, para la construccin de
vnculos sanos.
El nio entra con la familia. Esta no puede quedar afuera; se le pide otro compromiso desde que entra. De este modo se pueden sentir acompaados en la
crianza. Esto no se encuentra en otro lugar. Es un tiempo que no se recupera
ms; un momento para sensibilizar, generar visiones y experiencias que quedan.
Se logra porque hay equipos trabajando con las familias. En Primaria tienen ms
nios, igual problemtica y solo la maestra para atenderlos.
Es un lugar de calidad. Se ve en la demanda de matrcula, en la alimentacin,
en la evolucin de los nios, en el respeto. Cuando dejan el caif, extraan.
Buena gestin y calidad en el servicio que los nios reciben: alimentacin,
materiales pedaggicos, infraestructura, cuidado de la esttica Todo contribuye al mejor desarrollo.
182
Buenas condiciones de trabajo, en el sentido de tranquilidad para encarar

nuestra tarea. Contamos con materiales adecuados, tenemos respaldo.
Trabajo en el mbito comunitario. Para sostenerlo es importante capacitar.
Calidez humana hay, pero para el manejo de situaciones complejas se necesita
preparacin.
Los centros que funcionan bien se convierten en referentes comunitarios. Las
familias se sienten parte del centro, sin ser invadidas.
Se gener un espacio en la sociedad para la primera infancia que no exista.
De cero a tres aos antes no se enseaba nada. No es solo un tema para los sectores ms vulnerables, sino para toda la sociedad.
La participacin en la gestin. Respetar y promover la autonoma relativa.
Esto es lo que ha generado diversidad, riqueza.
b.
Expectativas para la prxima etapa.
A continuacin se sintetizan los principales elementos relevados en los

centros respecto a su visin, expectativas y sugerencias para el futuro.
Dar continuidad a las polticas implementadas desde el caif. Son sin duda
las que mejores resultados han generado para este sector de poblacin. Si no se
van a realizar innovaciones importantes, mantener la institucionalidad vigente.
Mantener la creatividad y la autonoma, hacia adentro de los centros y en la
relacin con el Plan.
Generar mayor flexibilidad.
Seguir fortaleciendo el acceso de los nios e integrarlos a edades ms tempranas, mejorando las estrategias.
Mantener la atencin personalizada.
Los centros deberan funcionar en el modelo 1 o 2, no ms grandes. Un mayor nmero de nios por centro dificulta la atencin personalizada y tambin
183
resulta ms difcil conseguir asociaciones civiles que los puedan sostener []

Apuntar a la coordinacin entre los caif en un mismo barrio, y a trabajar en forma complementaria y armnica. Los modelos ms grandes no logran la misma
cercana con las familias, que es una de las improntas centrales del Plan.
No perder calidad por apostar a la cantidad [] Fortalecer el trabajo interdisciplinario [] Aumentar la carga horaria de los tcnicos.
Hay necesidad de incorporar otros tcnicos; por ejemplo, fonoaudiloga, ya
que el rea ms descendida es el lenguaje. Dar herramientas a las madres. No
sera necesario un tcnico por centro; podran hacerse cargo de una zona con
varios centros.
Profundizar el trabajo en redes, asegurar que siempre exista una devolucin
del seguimiento realizado a cada situacin, articular mejor el trabajo conjunto.
Continuar desarrollando programas de capacitacin.
Seguir brindado capacitacin a las educadoras [] Fortalecer capacitacin a
las asociaciones civiles.
Definir estrategias y capacitar para trabajar con nios con situaciones de discapacidad o problemticas severas.
Viabilizar acciones orientadas al acompaamiento de los equipos. Apoyar el
cuidado y autocuidado de los equipos de trabajo.
Contar con buenos supervisores.
Los supervisores constituyen un apoyo fundamental. Adecuar el perfil, tal vez
separar roles de control y de orientacin y apoyo []. Se espera que constituyan una bisagra entre el equipo tcnico y el Plan, que respalden su desarrollo y
aprendizaje. Que tengan una mirada ms profunda sobre los centros, orientada
a fortalecer []. Trabajar sobre la seleccin y asignacin de tareas a quienes
cumplen estos roles.
Brindar un apoyo sistemtico, no solo en los casos en que existen problemas;
tambin cuando funcionan bien, para hacer ms y mejor las cosas, sin que sea
184
necesario utilizar mayores recursos. El trabajo en primera infancia es caro. Su

impacto se verifica y capitaliza si se trabaja bien y se mira a mediano y largo
plazo.
Fortalecer los espacios de participacin.
Definir con claridad si se quiere que los agentes sean participantes o implementadores simplemente.
Difundir mejor lo que hace el Plan.
Mucha gente no lo conoce, no valora la educacin personalizada y el apoyo a
la familia que all se brinda.
185
V. Integrando visiones. Los nudos crticos identificados

El cuadro 8 intenta sintetizar los principales elementos que a partir de las
visiones anteriores se destacan como aspectos especialmente relevantes,
ya sea porque los actores consultados coinciden en valorarlos y en considerar conveniente su continuidad, o porque que se viven como tensiones
a manejar, problemas a resolver o desafos a enfrentar. Se busca as facilitar que el aporte realizado por los actores pueda constituir un insumo
especialmente considerado al proyectar alternativas para el futuro del
Plan.
Buena parte de los actores entrevistados transmiten que se est viviendo un momento de incertidumbre y poca claridad respecto a cmo se
delinear la prxima etapa. Si bien esta situacin suele repetirse cuando
se aproximan los momentos de cambio de administracin, como hemos
visto al considerar la trayectoria histrica, parece importante intentar
avanzar, en la medida de lo posible, en la consideracin de alternativas y
escenarios que ayuden a minimizar el impacto de estas interfaces.
Cuadro 8. Sntesis de percepciones, nudos crticos y propuestas
Factores
relevantes
Aspectos valorados
Tensiones y
dificultades
Propuestas
Diseo original
del Plan
Poblacin destinataria.
Integralidad del abordaje.
Ejes estratgicos y
programticos.
Estructura central no
pensada para el nivel de
crecimiento alcanzado.
Redefinir la visin de
mediano y largo plazo.
Relectura de los
lineamientos estratgicos y
ejes programticos del Plan
en la situacin presente.
Poblacin
alcanzada/
Focalizacin
Crecimiento muy
significativo.
Poblacin alcanzada forma
parte de la poblacin
objetivo.
Ha posibilitado cierto grado
de diversidad que favorece
la integracin social.
Dificultades para llegar a las

familias ms pobres.
Dificultades para sostener
la asistencia regular de las
familias ms vulnerables
Demanda insatisfecha
planteada desde las
comunidades: nios en
lista de espera, solicitud
de ampliacin de horarios,
servicios para nios
menores de un ao.
Avanzar hacia la
universalizacin del
servicio priorizando a
quienes ms lo necesitan.
Establecer metas y
condiciones para hacerlas
viables.
Proyectar incremento
de cobertura, recursos
necesarios y planificar el
crecimiento.
Adecuar progresivamente
los servicios a las
necesidades de la
poblacin, en el marco
de un sistema nacional
de polticas dirigidas a la
primera infancia.
186
Factores
relevantes
Insercin
institucional
Aspectos valorados
A partir de la insercin en el
iname, consolidacin, mayor
estabilidad, presencia en
todo el pas.
Tensiones y
dificultades
Propuestas
Tensiones no resueltas en la
integracin con el resto de
la estructura institucional.
Percepcin social no asocia
centros con inau.
Algunos reclaman ms
autonoma; otros, mayor
insercin, en el proceso de
transformacin institucional.
Dificultades para asegurar
la interinstucionalidad en el
nivel al que se aspira.
Adecuacin de estructura
actual y recursos para el
crecimiento proyectado?
Adecuar la insercin y la
estructura institucional a
los requerimientos de la
nueva etapa.
Para algunos esto debe
hacerse dentro del mismo
marco institucional actual.
Otros entienden que
podran considerarse
tambin otras alternativas.
Papel de las osc
Pilar para la permanencia y

el desarrollo del Plan.
Factor clave para mantener
la diversidad y el dinamismo.
Favorece el arraigo en la
comunidad y el compromiso
con el Plan.
Heterogeneidad de osc
(fortaleza y debilidad).
Requerimientos de
capacitacin.
No disponibilidad de osc en
localizaciones prioritarias.
Limitaciones para el
crecimiento de algunas
modalidades de osc.
Procesos de recambio
de liderazgos en las
asociaciones civiles.
Diversificar el tipo de
asociaciones civiles y las
modalidades de acuerdo
con el Plan.
Ofrecer capacitacin para
dirigentes de asociaciones
civiles a travs de
modalidades adecuadas.
Relacin Estadosociedad civil
Potencial para la
gobernanza y la
construccin de ciudadana.
Sumatoria de recursos y
posibilidades en beneficio
de la poblacin.
Favorece la atencin
personalizada.
A pesar de dificultades y
tensiones, funciona desde
hace 25 aos.
Diversas visiones sobre

cmo debe encararse esta
relacin.
Tensiones no resueltas:
valoracin del aporte de
las osc; flexibilidad/rigidez;
factores de motivacin y de
desmotivacin.
Algunos consideran que
los centros deberan tener
mayor autonoma.
Otros entienden que se
deberan realizar controles
ms efectivos, no limitados
solamente al nmero de
nios que asisten yel
porcentaje de gasto por
rubro; mirar tambin los
resultados y procesos
generados.
Definir con mayor claridad

y acordar las bases de esta
alianza, actualizndola.
Lograr la adecuacin de
modelos de gestin para
que aseguren calidad
y control de uso de
recursos, sin desmedro de
la personalizacin de los
servicios y la innovacin.
Mejorar canales de
comunicacin entre osc
y conduccin del Plan y
de los organismos que lo
integran.
Fortalecer la comunicacin
hacia la sociedad sobre la
labor del Plan y sus formas
de funcionamiento.
Factores
relevantes
Aspectos valorados
187
Tensiones y
dificultades
Propuestas
Equipo
multidisciplinario
Visualizado como la base

para asegurar integralidad
efectiva de la intervencin.
Avances logrados a nivel de
los centros en el desarrollo
de una mirada a partir de
situaciones y problemas,
antes que desde las
disciplinas.
Motivacin y compromiso
en muchos casos ayuda a
superar obstculos.
Dificultades para reclutar

algunos tcnicos.
Rotacin.
Baja carga horaria en
algunos casos.
Persisten dificultades para
lograr sostener el trabajo en
equipo y acumular a partir
del conocimiento que este
genera.
Mejorar condiciones
para el reclutamiento y
la permanencia de los
tcnicos.
Sostener espacios
para el intercambio,
la planificacin y la
evaluacin de los equipos.
Calidad de las
prestaciones/
Adecuacin
a diversas
situaciones y
requerimientos
de la poblacin
Foco en el desarrollo
integral de los nios.
Ajustes introducidos en
las propuestas de trabajo
en muy diversos niveles,
buscando mantener y
mejorar la calidad.
Modelos de estructura y
de gestin definidos para
asegurar prestaciones
con niveles de calidad
establecidos.
Aporte de las evaluaciones
para identificar
oportunidades de mejora.
Innovacin en modalidades,
en programas.
Innovaciones no siempre
resultaron exitosas. En
general, hubo capacidad de
modificar y corregir.
Desde la visin sobre todo
de las osc, las estructuras
definidas y los modelos de
gestin facilitan el trabajo,
pero tambin generan
rigideces que atentan contra
mejoras que sera posible
introducir para responder
ms adecuadamente a las
necesidades especficas.
No disminuir la calidad en
aras de la ampliacin de
cobertura.
Fortalecer el componente
educativo, no escolarizante.
Flexibilizar modelos para
no perder creatividad,
capacidad de innovar.
Generar compromisos en
funcin de resultados.
Acercamiento a
las familias
La familia ocupa en los

caif un lugar diferente a la
que tiene en general en los
centros educativos. Es parte
activa, si bien esto no se
logra por igual en todos los
centros.
Integracin desde etapas
tempranas a travs del
Programa de Estimulacin
Oportuna.
En algunas zonas, buena
articulacin con los centros
de salud.
Ncleos de familias a los

que sigue siendo difcil
llegar.
Necesidad de adoptar
nuevas formas para
combinar el trabajo en el
centro, en el hogar, en la
comunidad.
Esto est previsto pero no
siempre resulta viable con
la disponibilidad de personal
existente.
Tender a un nmero
de nios por centro
que asegure mantener
educacin personalizada
(preferentemente modelos
1 y 2).
Viabilizar la combinacin
de atencin en diversos
escenarios para facilitar el
acceso y la permanencia
de los nios en los
servicios.
188
Factores
relevantes
Aspectos valorados
Tensiones y
dificultades
Propuestas
Insercin
comunitaria
Alta valoracin de los caif

por parte de la comunidad
en que se inserta, en la
mayor parte de los casos.
Participacin de los caif
en redes de articulacin
territorial.
Diversos niveles de
involucramiento y apoyo.
Incidencia del tipo y la
trayectoria de las osc que
gestionan los centros en
el mayor o menor grado
de involucramiento de la
comunidad.
Superposicin de redes
territoriales. No siempre
se aprovechan en forma
eficiente los recursos
existentes.
Dificultades para dar
respuestas efectivas y
continuidad al trabajo con
las familias.
Movilizar recursos
comunitarios para atender
a nuevas problemticas
complejas que afectan a
las familias de la zona.
Fortalecer el rol articulador
de los caif.
Optimizar el uso de los
recursos existentes en
el territorio para brindar
respuestas efectivas.
Fortalecer los mbitos de
articulacin que funcionan
y evitar superposicin de
estructuras y recursos.
Recursos
humanos:
disponibilidad,
retencin y
formacin
Avances en criterios de
seleccin, definicin de
funciones. Algunas mejoras
en las retribuciones en el
ltimo perodo.
Oportunidades de
capacitacin ms intensas
en algunos perodos y
menos en otros.
Capacitacin sistemtica
para las educadoras en
varias etapas del Plan.
Dificultades de captacin en
algunas disciplinas.
Niveles de retribucin
menores que en otros
programas del mismo
Estado. Se capacitan las
personas y se van.
Se sigue necesitando
mayor capacitacin para
educadoras.
Han disminuido las
oportunidades de formacin
para las asociaciones
civiles.
Revisar la carga horaria y

los niveles de retribucin
en funcin de servicios tipo
y calidad de los servicios
esperados, en los modelos
en que resulte necesario.
Abrir nuevas alternativas
de formacin de recursos
humanos con formacin
especfica para la atencin
de la primera infancia
(proceso iniciado en el
mbito del ccepi).
Fortalecer la capacitacin
brindada al personal de los
centros y a los integrantes
de las asociaciones civiles.
Factores
relevantes
Aspectos valorados
189
Tensiones y
dificultades
Propuestas
Sistema de
monitoreo,
supervisin y
evaluacin
La supervisin es en
general percibida como una
funcin necesaria, como
una fortaleza del Plan. Hay
diversas visiones respecto a
la adecuacin de los perfiles
y estilos a las necesidades.
Las evaluaciones externas
que peridicamente se han
realizado permitieron contar
con informacin valiosa
para orientar acciones en
las etapas siguientes.
Heterogeneidad en
modalidades de ejercicio
del rol de supervisin y en
los perfiles de quienes lo
ocupan.
Algunos miembros de osc y
de equipos de los centros
entienden que los cambios
frecuentes requieren
procesos de adaptacin que
suelen ser costosos.
Tensin entre un saludable
y necesario control y la
aplicacin de normativas
que rigidizan y burocratizan
el funcionamiento.
Puede terminar atentando
contra la adecuacin de los
servicios.
No existe un sistema de
informacin sistemtico y
articulado que posibilite a la
conduccin del Plan contar
con indicadores y series
de datos confiables sobre
las diversas dimensiones
del funcionamiento y los
resultados alcanzados.
Mejorar el diseo de los

sistemas de supervisin y
monitoreo, y la adecuacin
de los procesos de
seleccin y formacin
del personal destinado a
cumplir estas funciones.
Avanzar hacia una funcin
orientadora, capacitadora,
contenedora, a cargo de los
supervisores, sin perjuicio
de la realizacin de los
debidos controles.
Generar un sistema de
informacin sobre procesos
y resultados logrados en
los centros y por el Plan en
su conjunto.
Incorporar dimensiones
que permitan visualizar la
diversidad del trabajo que
se realiza.
Articulacin
interinstitucional
Algunos organismos han

sostenido su compromiso
con el Plan a lo largo de
toda su trayectoria; en
general, con diversos
grados de involucramiento,
segn los casos, los
perodos y los interlocutores
a cargo.
La centralidad del inau

en la conduccin del
Plan en las ltimas
etapas y el surgimiento
de nuevos organismos y
programas relacionados
con la primera infancia ha
generado un escenario
diferente para lograr la
interinstitucionalidad.
Varios perciben que se ha
debilitado.
El funcionamiento del
Comit Nacional y sobre
todo de los comits
departamentales no cubre
las expectativas de muchos
de los entrevistados en el
momento actual.
Redefinir y acordar los

mbitos de articulacin que
resultarn apropiados para
la prxima etapa.
En ese marco ubicar
y fortalecer el Comit
Nacional y los comits
departamentales del Plan.
190
VI. El futuro del Plan. Algunas consideraciones y propuestas

Para la elaboracin de este ltimo captulo tomamos en cuenta la informacin recopilada y el anlisis realizado en los tems anteriores, elementos
planteados en los paneles que tuvieron lugar en la celebracin de los 25
aos del Plan, en setiembre del 2013, y aportes de las entrevistas efectuadas
en la etapa final de este trabajo a miembros del Directorio del inau.
1.
Un nuevo contexto y una nueva etapa
En los ltimos 25 aos continuaron profundizndose tendencias de

cambio presentes desde dcadas atrs, que incidieron en el replanteo de
las polticas relacionadas con la primera infancia. Nos referimos, entre
otras, a las transformaciones en las familias, en su integracin, estabilidad y funciones, a la creciente incorporacin de la mujer al sistema educativo y al mercado laboral, al incremento de las mujeres jefas de hogar, a
la disminucin de la tasa de natalidad levemente por debajo de la tasa
de reemplazo generacional desde el 2004, si bien estabilizada.
La especial incidencia de la pobreza entre los nios, factor clave en el
surgimiento del Plan, contina siendo una realidad, aunque en el marco
de una situacin muy distinta. Los niveles de pobreza han descendido
sostenidamente desde el 2006. Los ltimos estudios (ine, 2014) indican
que en el 2013 elporcentaje de hogares en situacin de pobreza representaba un 7,8% del total, y las personas pobres constituan un 11,5% de la
poblacin. Esto significa una disminucin de 30,5 y 34,7 puntos porcentuales respectivamente desde 1986.
A esa fecha, ms del 60% de los nios menores de seis aos eran pobres. Hoy da, aun en el marco de la muy significativa mejora registrada,
el 22,6% de los nios menores de seis aos son pobres. Esto indica que, a
pesar de los avances, no hemos podido superar la inequidad generacional, que nos vuelve a plantear un desafo sin duda impostergable.
Los estudios cientficos en estas dcadas han demostrado en forma
irrefutable la decisiva importancia no solo de los factores genticos sino
tambin de la estimulacin, el contexto y el ambiente seguro en el desarrollo de los nios, y que las condiciones vividas en esta etapa tienen
consecuencias para el resto de la vida.
Sabemos tambin que hay un sector de hogares similar en proporcin al de los que se encuentran en situacin de pobreza muy cerca del
191
lmite y, por tanto, vulnerables a volver a ser pobres si se ven enfrentados

a riesgos o situaciones desfavorables.
La concentracin de los nacimientos en los hogares ms vulnerables y
el deseo entre sectores medios de tener un mayor nmero de hijos condicionado por las dificultades para hacerse cargo de su crianza conocido
como el fenmeno de la doble insatisfaccin reafirman la importancia de
que la sociedad uruguaya encuentre caminos para brindar apoyo para la
atencin y el cuidado de los hijos durante las primeras etapas de la vida.
En el marco de un proceso de crecimiento econmico y mejora de los
indicadores sociales, el pas est apostando a modificar su matriz de poltica social. Se enfrenta a transformar un conjunto de polticas sociales
universalistas para que generen mayor equidad y a integrar en ellas a las
polticas focalizadas, de modo de apostar a la integracin social y no solo
a la inclusin. No se trata de tener dos tipos de polticas, unas para los
pobres y otras para el resto de la poblacin, sino de articularlas de forma
tal que viabilicen una trayectoria sostenida de desarrollo de capacidades
y recursos desde el punto de partida en que cada uno se encuentre, de
modo de asegurar el acceso a los derechos esenciales para todos.
Con relacin a las polticas dirigidas a la infancia, se concret en el
2008 como fruto de un proceso iniciado en 2005 apostando a generar las bases de un amplio acuerdo la explicitacin de una Estrategia
Nacional para la Infancia y la Adolescencia 2010-2030. Este resultado
alent las expectativas de contar con un sustento para encarar acciones
planificadas y articuladas tendientes a responder a la situacin de inequidad con nuestras nuevas generaciones. Sin duda constituy un paso
significativo hacia esa meta, pero se requiere dar continuidad a acciones
sistemticas y concertadas para generar mayores avances.
2.
Un amplio acuerdo para revertir las carencias en el inicio

de la vida
Las carencias de las familias para apoyar el desarrollo de los nios desde
su gestacin y en sus primeros aos de vida no se resuelven actuando de
modo sectorial, ya que responden a un conjunto de factores que operan
interactuando entre s, como ha sido ampliamente estudiado.
Por tanto, una intervencin efectiva implica articular acciones de diversa naturaleza. As se asumi al elaborar los planes para implementar
los acuerdos definidos en la enia para el perodo 2010-2015, integrando
192
acciones en el campo de la salud, la nutricin, el cuidado, la socializacin, la educacin, la recreacin, la orientacin y apoyo a las familias
para la insercin laboral, el acceso a vivienda, la atencin a situaciones
de especial vulnerabilidad, etctera.
En los ltimos aos se han implementado programas de transferencia
de recursos, programas tendientes a una atencin focalizada a las madres, familias y nios con mayor vulnerabilidad. Se aprob una ley que
extendi la duracin de las licencias parentales para atender a los recin
nacidos. Se generaron estudios y propuestas tendientes a viabilizar la definicin de un Sistema Nacional de Cuidados que contemple, entre otros
sectores de poblacin vulnerable, a la primera infancia. En ese marco se
han manejado diversas alternativas de apoyo a las familias que se entiende deberan combinarse, tales como atencin a domicilio por personal
capacitado, expansin de los centros de atencin a la primera infancia,
licencias parentales, etctera.
Parece existir consenso en la relevancia de revertir las carencias en las
primeras etapas de la vida para hacer posibles mejores resultados en el
recorrido educativo, as como en la conveniencia de invertir recursos en
esa etapa, a fin de disminuir los costos de atender los problemas cuando
ya estn consolidados y es ms difcil y oneroso resolverlos o al menos
atenuarlos.
No se ha definido con claridad, sin embargo, cul es la estructura institucional adecuada para orientar estas polticas, asegurar su implementacin y articulacin intersectorial y el camino para comprometer los
recursos que las hagan viables. Definir esta estructura y dotarla de las
condiciones necesarias para operar en forma efectiva constituye un paso
necesario an no adecuadamente resuelto.
Para proyectar metas, se cuenta con estudios ya realizados a partir
de los cuales podran actualizarse estimaciones respecto a poblacin a
alcanzar, tipo de prestaciones, costos, en funcin de diversas alternativas
y estrategias de respuesta.
Un aspecto especialmente destacado por varios de los entrevistados
en el marco de este estudio es la relevancia de articular con las polticas
educativas, de modo de construir trayectorias de socializacin y educacin con una perspectiva integral.
Para dar sostenibilidad a este proceso es clave retomar el camino de
construccin de un amplio consenso poltico y social y fortalecer las
condiciones para que este se plasme en polticas y acciones concretas.
3.
193
El Plan caif en el marco de polticas nacionales de primera

infancia
Los elementos recogidos en este estudio evidencian que existe un importante nivel de acuerdo respecto a que el Plan caif es una poltica
hoy institucionalizada que ha superado ampliamente el carcter experimental con que surgi, y forma indiscutiblemente parte del sistema de
prestaciones a la primera infancia. Desde muy diversas tiendas se percibe como una de las experiencias ms innovadoras en el campo de las
polticas sociales orientadas a este sector, que ha evidenciado capacidad
de evolucionar, de autoevaluarse, de incorporar mejoras, de integrar esfuerzos de diversos actores y sectores.
Hacia el futuro se trata entonces de capitalizar, mejorar y potenciar lo
logrado, en el marco de los desafos que plantea avanzar hacia la universalizacin en la perspectiva de una nueva matriz de proteccin social.
En los prximos aos se pondr a prueba la capacidad de posibilitar
que el Plan llegue a la madurez, superando algunas barreras y fortaleciendo sus aportes ms relevantes. Aun cuando puedan variar los escenarios, seguir constituyendo un efector central, junto con otros, pblicos y privados. La cuestin es: cmo continuar amalgamando esfuerzos
del Estado y la sociedad civil, las acciones en el campo de la salud, la
nutricin, la educacin con la impronta especfica que la accin educativa debe tener en esta etapa de la vida, el fortalecimiento del papel
de las familias, la participacin de la comunidad y al mismo tiempo ampliar su efectividad en estos diversos frentes en los que hay que impactar
si se pretende una intervencin integral?
Dar continuidad y profundizar este enfoque que ha demostrado su
potencial implica sostener una gestin local encuadrada en una estructura nacional, establecer criterios de evaluacin claros y comunes y
actuar para eliminar o al menos atenuar las debilidades y carencias identificadas en la implementacin realizada hasta la fecha.
Los diversos actores consultados confluyen en sostener que existe una
fuerte demanda de ampliacin del nmero de centros y de la poblacin
atendida, de extensin de horarios, de incorporar en mayor medida posibilidades de atencin a nios menores de un ao, combinando modalidades. Tambin respecto a la importancia de trabajar para incidir en la
superacin de las barreras que impiden el acceso a las prestaciones dirigidas a la primera infancia, ya sea por extrema vulnerabilidad econmica
194
y social que plantea la necesidad de salir al encuentro y no esperar un

acercamiento espontneo o de tipo cultural. Estas ltimas, presentes en
diversos sectores sociales, se vinculan a la prevalencia de creencias que
llevan a no valorar la incidencia de los procesos educativos en la etapa inicial, y a considerar que alcanza con brindar a los nios pequeos cuidado,
sustento y en todo caso espacios de socializacin.
Cul es la ingeniera institucional ms adecuada para encarar la nueva etapa?
El modelo actual del Plan es viable a otra escala?
Estas interrogantes estn planteadas de una u otra forma en todos los
actores involucrados en el Plan. Las respuestas no son uniformes, algunos transmiten apertura a considerar posibilidades y escenarios variados, otros tienen opiniones definidas sobre el camino a seguir, no siempre coincidentes. Esquematizando y a riesgo de simplificar en exceso,
resumimos a continuacin las principales visiones relevadas.
Un punto de vista parte de considerar que la estructura actual del Plan
no ha logrado superar totalmente la precariedad con la que naci, y que
debera repensarse para encarar una etapa de expansin, asumiendo que
ha dejado de ser un experimento y es y ser un componente central de
las polticas de primera infancia. Se percibe adems que en el Uruguay se
ha ido avanzando en diversas reas de las polticas pblicas (economa,
salud) hacia la creacin de organismos descentralizados o personas de
derecho pblico no estatal para asumir la ejecucin de las polticas ms
relevantes. Desde esta perspectiva, la priorizacin de la primera infancia
como destinaria de polticas pblicas en el pas se vera fortalecida por la
constitucin de un organismo de esta naturaleza como responsable de la
implementacin, manteniendo mbitos de definicin, rectora y evaluacin de las polticas de carcter intersectorial.
Otra visin se basa en la reafirmacin de las funciones del inau como
rector de las polticas de infancia y adolescencia, y en esa medida entiende que el Plan caif debe continuar inserto en su estructura, tal como lo
est ahora o de forma muy similar.
Considera que el inau est transitando un proceso de cambio de identidad que an no es suficientemente visualizado por otros organismos ni
por la sociedad en su conjunto. Este proceso va en la lnea de dejar de
ser un organismo vinculado al desamparo, a los pobres, a las personas
en extrema vulnerabilidad, a los que estn al margen de las normas, para
fortalecer su papel como mbito de propuesta de polticas, de orienta-
195
cin, de defensa y promocin de los nios y los adolescentes. Maneja

como premisa que la primera infancia es y ser en mayor medida el foco
central para el Instituto. No se percibe incompatibilidad entre roles de
rectora y de implementacin de polticas aspecto que s aparece como
un obstculo en la visin anteriormente reseada, ya que se entiende
viable generar oposicin de intereses entre sectores de una misma institucin y, ms an, que la separacin debilitara y generara desacumulacin en lugar de fortalezas.
Existen matices en este sentido, por cuanto hay quienes, compartiendo esta visin, veran posible y conveniente buscar alternativas que
brindaran mayor autonoma de funcionamiento al Plan dentro de la estructura del inau. Se considera que el proceso recorrido para la creacin
del sirpa ha generado muchos aprendizajes que podran contribuir a facilitar la construccin de una alternativa similar para la primera infancia
en menor tiempo.
Por su parte, algunos miembros de asociaciones civiles llegan a conclusiones similares por razonamientos distintos, podramos decir que ms
pragmticos. Principalmente quienes expresan esta posicin destacan que,
si bien muchos aspectos deben mejorar, hay un camino recorrido, no hay
organismos pblicos que tengan mayor experiencia que el inau en trabajar
en forma conjunta con la sociedad civil y hoy no se visualizan otros mbitos que ofrezcan mejores condiciones para que pueda darse continuidad e
impulsar nuevos desarrollos en la trayectoria del Plan.
4.
Desafos para viabilizar el cumplimiento de las metas en

una nueva etapa
Sea cual sea la institucionalidad que se defina para encarar la prxima

fase, deber abordar una serie de desafos que quedan planteados a partir del anlisis de las fortalezas y debilidades identificadas en el camino
recorrido. Reseamos a continuacin los ms relevantes.
4.1. Estructura que clarifique roles y genere condiciones

para la efectividad, tanto en el mbito de la definicin y
evaluacin de polticas como en el de su implementacin
En el marco que en definitiva se adopte es esencial que estos dos niveles
estn claramente asignados, que quienes estn a cargo puedan destinar la
196
energa y la dedicacin que ambas funciones merecen sin que una limite
el desempeo de la otra, y que exista efectivamente cierta oposicin de
intereses que posibilite un correcto funcionamiento.
Quienes sostienen la conveniencia de que ambas funciones se mantengan en el inau consideran que se dio un primer paso al crear el cargo
de Coordinacin General de las Polticas de Primera Infancia y sus Familias en la rbita del inau, que sustituy a la Secretara Ejecutiva. (Son
varios los entrevistados que mencionaron, sin embargo, que se han generado algunas ambigedades con respecto a las funciones de gestin del
Plan con respecto a la etapa en que estaba a cargo de la Secretara Ejecutiva.) Entienden que se est dando un nuevo e importante paso con la reestructura recientemente aprobada para la institucin, que subdivide la
Direccin General dependiente del Directorio en una Direccin General
Administrativa y una Direccin General Tcnica, y a su vez esta ltima
en una Direccin Nacional Programtica y una Direccin Nacional de
Gestin, las cuales tendrn a su cargo los ncleos sustantivos (por edades
y por tipo de temtica) que tiene bajo su responsabilidad la institucin.
En el marco de esta reestructura se ha propuesto adems la creacin de
un Observatorio de Infancia y Adolescencia, instrumento que algunos
destacaron como clave para fortalecer el rol de rectora.
En cualquier escenario, entonces, lo central parece ser superar las
ambigedades, incertidumbres y tensiones que subsisten en la insercin
institucional del Plan, y generar las condiciones polticas y operativas
para hacer posible un funcionamiento eficaz y eficiente.
Ante un desafo de expansin que compatibilice aumento de cobertura y mejora de la calidad, se necesitar un equipo de conduccin con
liderazgo claro, con capacidad para planificar, escuchar, orientar, motivar y conjugar esfuerzos de diversos sectores. Esto va de la mano con la
capacidad de decisin y con la disponibilidad de recursos tcnicos y econmicos acordes, ms all de que sea acompaado o no por la asignacin
de una mayor autonoma institucional en la estructura organizacional.
Una mayor o ms precisa institucionalizacin no debera ir en
desmedro de la capacidad de innovacin, de adecuar las respuestas a las
necesidades de los destinatarios, que ha sido una caracterstica destacada
como especialmente valiosa en la trayectoria del Plan.
En toda implementacin de poltica pblica resulta necesario articular la lgica poltica, la lgica tcnica y la lgica burocrtica. Los resultados dependern en buena medida del grado en que se alcancen los
197
equilibrios o predominios adecuados a las diversas circunstancias y entre las diversas dimensiones involucradas en la concrecin de las estrategias definidas, privilegiando ante todo las oportunidades brindadas y los
impactos logrados en la poblacin destinataria.
4.2. Estado y sociedad civil. Actualizar las bases de la alianza

Veinticinco aos despus, las bases de la alianza que dio sustento al Plan
caif debera ser actualizada buscando revitalizar una modalidad que
presenta por un lado ciertos sntomas de desgaste y agotamiento, pero
por otro sigue constituyendo uno de los pilares de su fortaleza, originalidad y potencial.
Como se ha mencionado, la alianza con la sociedad civil ha incidido
en el arraigo local, la capacidad de diversificacin de respuestas acordes
a las necesidades de los destinatarios, el aprovechamiento de recursos locales y de un importante caudal de trabajo voluntario, el mantenimiento
de la continuidad en perodos de impasse en la designacin de autoridades del Plan, redefinicin de lineamientos programticos e inclusive de
retrasos en la transferencia de recursos.
Al mismo tiempo se constatan las dificultades crecientes para identificar osc capaces de hacerse cargo de la gestin de nuevos centros, el
debilitamiento de algunas asociaciones y el retiro de otras, dificultades
para la renovacin generacional, debilitamiento del tejido asociativo y de
la disposicin para el trabajo voluntario.
Los cuestionamientos y tensiones respecto a la forma de relacin
tambin afectan las perspectivas de complementacin. Desde las osc
se percibe que su rol no siempre es adecuadamente valorado y que se
va limitando al de meros ejecutores, y desde el Estado se marcan limitaciones en la capacidad de respuesta o en el manejo apropiado de la
gestin.
Una nueva alianza requiere reelaborar una visin sobre la necesidad
de complementacin entre la accin del Estado y la sociedad organizada que permita fortalecer la construccin de ciudadana y gobernanza
como bases de un Estado eficiente y democrtico; establecer acuerdos
sobre mecanismos de participacin en las decisiones y sobre mecanismos de control que aseguren transparencia y confiabilidad. Sin duda,
para lograr nuevos avances se requieren transformaciones en ambas partes, el Estado y las osc.
198
La realidad de hoy plantea la conveniencia de diversificar las modalidades de osc con las cuales generar convenios, incorporando como ya
se ha comenzado a hacer a cooperativas, empresas, sindicatos y otros
tipos de osc, sumndolas a las de las asociaciones de vecinos, ong, fundaciones o iglesias, que han predominado hasta la fecha. Tambin se han
realizado experiencias de acuerdos con intendencias para incorporar al
Plan servicios municipales y de convenios con organizaciones relacionadas con la Polica o el Ejrcito.
Algunos estudios recientemente realizados sobre el voluntariado en
el Uruguay (Pereira, Bettoni y Licandro, 2012) identifican nuevos espacios para el trabajo voluntario, como el desarrollado por los empleados y
obreros de empresas en el marco de programas de responsabilidad social
corporativa, por tcnicos y estudiantes como los agrupados en redes de
apoyo al Plan Ceibal, grupos de jubilados que vuelcan su formacin y
experiencia en apoyo a programas sociales, etctera. La consideracin
de las mltiples experiencias analizadas en ese libro deja planteada la
interrogante sobre su valor para todas las partes involucradas, como forjadoras de puentes en una sociedad fracturada, afectada por niveles de
fragmentacin no conocidos dcadas atrs.
Tal vez puedan imaginarse alternativas de generacin de sinergias y
complementaciones: diversificacin de convenios; apoyo de voluntarios
a comisiones existentes, en aspectos concretos para facilitar su trabajo;
posibles padrinazgos.
Las osc con mayor trayectoria, experiencia y capacidad demostrada
dentro del Plan podran cumplir roles de tutora y apoyo a nuevas asociaciones que se conformen para asumir la gestin de centros en localizaciones donde existe la necesidad del servicio pero el tejido social es
dbil. Podran estructurarse estas tutoras como parte del plan de desarrollo de recursos humanos y constituir adicionalmente una forma de reconocimiento al compromiso y al conocimiento acumulado por muchas
personas al cabo de largos aos de servicio al Plan.
Un mayor grado de flexibilidad en la aplicacin de los modelos de gestin
podra favorecer una mayor motivacin para el desempeo de sus funciones entre quienes asumen las responsabilidades de gestionar los centros, y
una evaluacin basada en resultados generar mayores estmulos para idear
alternativas de mejora. Por tanto, compatibilizar mecanismos que posibiliten controles adecuados y criterios para asegurar la calidad con un mayor
margen para la adopcin de decisiones constituye un importante desafo.
199
Los modelos de gestin, instrumento sin duda valioso para apoyar

una gestin eficiente de los centros, podran operar como gua y ser manejados como base a partir de la cual generar acuerdos complementarios
para hacer posible la prestacin de servicios adicionales o con ajustes en
funcin de las necesidades de la poblacin especfica.
Tambin las dedicaciones, retribuciones y roles necesarios podran
definirse con algn margen de flexibilidad (+) para posibilitar la adopcin de decisiones que permitan mejorar la prestacin de los servicios al
optimizar la relacin entre los recursos disponibles y los requerimientos
a satisfacer.
4.3. Revitalizar la interinstitucionalidad

El modelo de insercin institucional por el que se opte para la prxima etapa tendr incidencia en las formas y los niveles en que se podr
concretar la interinstitucionalidad, definida como un componente clave
para el cumplimiento de los objetivos del Plan desde sus inicios.
Existe una visin bastante generalizada respecto a que en los ltimos
tiempos el nivel y los mbitos de articulacin entre los organismos que
integran el Plan ms bien se han ido debilitando. Posiblemente la falta de
claridad en las polticas, derivada en buena medida de la superposicin
de mbitos de definicin de polticas y de coordinacin interinstitucional, ha contribuido a este debilitamiento.
Al definir lo que mencionbamos como ingeniera institucional para la
prxima fase, debera asegurarse la interinstitucionalidad en el mbito de
definicin, seguimiento y evaluacin de las polticas de primera infancia.
Con este sustento, el Plan debera mantener el Comit Nacional para
traducir esas polticas en objetivos y metas especficas a lograr a travs
del Plan, y definir lineamientos tendientes a articular las acciones de los
diversos organismos para alcanzarlas.
Los comits departamentales han funcionado en forma muy dispar
segn los departamentos, pero, salvo excepciones, han mostrado poco
dinamismo en los ltimos tiempos. Constituyen sin embargo una pieza
clave para que la articulacin de acciones se concrete efectivamente en
el territorio, para aportar informacin al Comit Nacional, para generar
apoyo mutuo entre los centros, para apoyar su expansin y su cobertura
en cada departamento en las mejores condiciones y en las zonas en que
resulte prioritario hacerlo.
200
4.4. Optimizacin de recursos comunitarios a escala local

Por sus fines, su insercin en el territorio, la participacin de la sociedad
civil, el tipo de programas que desarrolla y el conjunto de organismos
que forman parte constitutiva (con mayor o menor nivel de involucramiento), el Plan caif es uno de los programas mejor posicionados para
contribuir a la sinergia entre los diversos recursos existentes en el mbito
local.
Si bien se trata de una dimensin y una lnea de trabajo que est presente en todos los centros y ha habido realizaciones en este sentido, especialmente en algunos casos o zonas, en general se considera que hay
mucho por hacer en este campo y que no siempre ha sido posible destinar tiempo y recursos a fortalecer acciones al respecto.
Tambin en el nivel local la proliferacin de redes, mesas y mbitos de
coordinacin ha tenido un efecto en alguna medida positivo, pero cuando se generan superposiciones evidentes y sobrecarga de demandas de
participacin con relacin a las posibilidades se transforma en un factor
de desgaste y resta efectividad.
En este sentido, el desafo est planteado no solo a los centros caif,
sino al conjunto de las polticas y programas sociales con insercin territorial, para lograr simplificacin, racionalizacin y optimizacin de los
recursos utilizados.
Algunos ejemplos, mencionados en el marco de este estudio, de sinergias logradas entre centros caif y escuelas (compartiendo infraestructura y recursos tcnicos), entre caif, clubes de nios, centros juveniles
y escuelas (viabilizando atencin en horarios extendidos y complementarios), llevan a pensar que existe un amplio campo para pensar en el
incremento de sinergias si se logran superar las barreras de organismos
y programas y se analiza la situacin poniendo el foco en las necesidades
de los nios y las familias destinatarias.
4.5. Capacitacin y desarrollo de los recursos humanos

La expansin del Plan en los niveles requeridos para cubrir a la poblacin objetivo y avanzar hacia la universalizacin, como fue planteado,
no solo requiere de recursos econmicos, sino que es impensable sin
la formacin de recursos humanos con las competencias necesarias en
todos los niveles.
201
La necesidad de formacin de educadores para el nivel inicial ha

sido identificada desde hace varios aos. Se han implementado diversas
propuestas que viabilizaron mejoras progresivas en los resultados, y el
proceso est actualmente culminando con la creacin de una carrera de
nivel terciario para la formacin de maestros para la educacin inicial.43
Esto generar recursos con las competencias necesarias a mediano plazo,
pero mientras tanto los programas en curso debern seguir operando.
Las proyecciones de crecimiento y los ritmos que se establezcan tendrn que tomar en cuenta las expectativas de reclutamiento y de desarrollo de capacidades del personal necesario para un adecuado funcionamiento de los nuevos centros.
Tambin deben preverse recursos para realizar instancias formativas
y de intercambio para todos los profesionales que trabajan en el Plan, de
modo de asegurar su adecuada induccin para la tarea especfica en una
primera etapa y luego el perfeccionamiento progresivo para intervenir
en realidades complejas y alcanzar mejores resultados.
La importancia de la formacin de otros miembros del personal, como
cocineras y auxiliares de servicio, por su contacto directo con los nios y
su incidencia en los procesos de generacin de hbitos y de socializacin,
ha quedado demostrada, por lo que tambin deberan incluirse actividades formativas destinadas a ellas en los programas de capacitacin.
Por ltimo, pero no por eso menos importante, la capacitacin de los
miembros de las osc que gestionan los centros es un requerimiento clave
para hacer viable el adecuado funcionamiento del Plan, como fue planteado por los entrevistados, como se desprende de los procesos vividos y
de las evaluaciones realizadas en las diversas etapas del Plan.
La innovacin en los formatos y modalidades para el desarrollo de
esta capacitacin continua constituye otro desafo especialmente importante. No se trata necesariamente de reeditar experiencias que fueron
exitosas en otros momentos y an se recuerdan como valiosas. La escala
se ha ido ampliando y se ampliar an ms, la diversidad de caractersticas y niveles de formacin probablemente tambin; por tanto, los programas formativos debern adecuarse a esta nueva realidad.
El financiamiento de estas actividades tampoco est claramente resuelto. Su mayor o menor desarrollo ha estado ligado en el pasado a la
43. Actualmente, quienes cursan los dos primeros aos reciben el ttulo de Asistente Tcnico en Primera Infancia. Completada la formacin se otorgar el ttulo de Maestro en Educacin Inicial.
202
disponibilidad de recursos adicionales para cubrir sus costos. Las proyecciones para la prxima etapa deberan contemplar qu alternativas
pueden resultar a la vez efectivas, tener costos razonables y establecer
cmo se financiarn. Pensar en regionalizar estas propuestas podra ser
un camino acertado, como lo mencionaron varios de los entrevistados.
4.6. El sistema de informacin, seguimiento y evaluacin

Por ltimo, ser necesario rever y mejorar el sistema de informacin,
seguimiento y evaluacin con que cuenta el Plan.
Parece conveniente encarar un esfuerzo por sistematizar y dar mayor
coherencia a las fuentes de informacin, a fin de generar bases de datos
ms confiables y que sean manejadas por todos los involucrados para
permitir que utilicen informacin comn.
Las evaluaciones peridicas han cumplido una importante funcin,
como se ha planteado, pero resulta necesario avanzar hacia un seguimiento sistemtico de la poblacin, desde el nacimiento hasta el egreso
del sistema educativo. Esto permitira realizar evaluaciones de impacto,
cosa que no ha sido posible hasta la fecha ms que a travs de metodologas aproximativas.
Debera avanzarse hacia el registro de datos sobre los nios que ingresen en diversos centros de atencin sanitaria y educativa, a lo largo
de su infancia y adolescencia, en sistemas informticos que puedan interconectarse. Esta posibilidad que pareca utpica dcadas atrs hoy no
parece tan lejana. En las escuelas se estn ingresando datos sobre asistencia y rendimiento educativo de los alumnos; en los caif se relevan
anualmente datos sobre estado nutricional y desarrollo psicomotor de
los nios que asisten. Los costos que hoy insumen las tareas de relevamiento podran desplazarse a la mejora del diseo de los sistemas e instrumentos, al entrenamiento del personal de las instituciones para efectuar el levantamiento y el registro de los datos, y a mejorar las formas de
procesamiento y anlisis.
Los avances que puedan realizarse en este sentido constituirn un
apoyo invalorable para conocer el impacto de las polticas y programas y
encarar acciones de mejora.
Los sistemas de supervisin como fue destacado tanto por quienes la
ejercen como por quienes la reciben son un componente central para el
aseguramiento de la calidad y el adecuado funcionamiento del Plan.
203
Llama la atencin la frecuencia con que se ha planteado a lo largo de

la vida del Plan la necesidad de realizar programas, consultoras, asistencias tcnicas, etctera, para disear e implementar lineamientos y protocolos orientadores del desempeo de estas funciones de forma satisfactoria para todas las partes. Hoy se sigue planteando la necesidad de adecuarlas y revisarlas y se estn poniendo a prueba nuevos instrumentos.
Contina representando un desafo, por tanto, lograr modalidades de
evaluacin que articulen adecuadamente funciones de control y seguimiento con roles de orientacin, apoyo, contencin y estmulo a los equipos tcnicos y a las asociaciones civiles para el cumplimiento de sus tareas especficas. La conveniencia o inconveniencia de sumar todas estas
funciones en una misma persona o asignarlas a un equipo, la dedicacin
necesaria, la frecuencia con que debera generarse el contacto directo
entre quien supervisa y los centros, el nmero de centros que un mismo
supervisor puede atender, el tipo de actividades a contemplar en las visitas, la forma de registrar informacin sobre sus observaciones acerca
del estado de situacin, los procesos, los resultados, los acuerdos generados, los aspectos crticos en cada caso son todos aspectos que deberan
estar claramente resueltos y acordados. Aun as, siempre ser necesario
un margen de flexibilidad y de criterio del supervisor para definir cmo
aplicarlos en cada situacin.
Por tanto, el perfil del supervisor y los criterios de seleccin, los medios para asegurar la motivacin, capacitacin y apoyo para el desempeo adecuado de su funcin tambin son cuestiones a profundizar
atendiendo a los requerimientos que se mantendrn e incrementarn al
enfrentar nuevas etapas de expansin y desarrollo del Plan.
Los sistemas de informacin, los procesos de evaluacin sistemtica, la labor desarrollada por los supervisores constituyen y constituirn en mayor medida si se logra mejorarlos una fuente valiossima
de generacin de aprendizajes. Parece fundamental prever mecanismos
para que estos aprendizajes puedan ser sistematizados, compartidos y
realimenten el funcionamiento del Plan. De este modo podr lograrse
que el conocimiento no quede fragmentado en las personas que participan durante determinado perodo, sino que se genere un aprendizaje
organizacional que permita reorientar y mejorar los servicios y hacer un
uso eficiente y responsable de los recursos destinados al cumplimiento
de objetivos de particular relevancia para la calidad de vida de nuestros
nios, sus familias y para el futuro del pas.
204
5.
El camino a recorrer
Son muchos los desafos por encarar y los aspectos que mejorar, pero el
Plan caif cuenta con una serie de puntos de apoyo, de activos, que no
son fciles de generar, que acumul a travs de aos de trabajo y gracias
al compromiso de muchos que creyeron en esta propuesta.
Como esperamos haber contribuido a demostrar con este trabajo,
el Plan tiene una larga trayectoria de mejora progresiva. Logr superar
momentos difciles y no perder del rumbo marcado por los principios y
objetivos que le dieron origen, una buena imagen en la comunidad y alta
valoracin de los usuarios, un conjunto de personas en todos los niveles
(entre las autoridades, los tcnicos, el personal de los centros y miembros
de osc) identificadas y comprometidas con su tarea. Suscita un respaldo
poltico que atraviesa partidos y sectores.
Se trata de capitalizar estos logros y encarar en forma decidida la superacin de barreras y dficits para avanzar en una nueva etapa.
Los perodos de transicin entre administraciones han sido histricamente momentos de incertidumbre y disminucin de los ritmos de
avance hasta que se conforma nuevamente una conduccin y se marca
una orientacin.
Hoy, el grado de consenso sobre la importancia de avanzar en la definicin e implementacin de polticas efectivas para la atencin a la primera infancia es probablemente ms elevado que en etapas anteriores.
Las divergencias estn centradas ms bien en las estructuras y los mecanismos para llevarlas adelante. En esa medida tal vez se abre una ventana
de oportunidad para aprovechar este perodo de transicin en la formulacin ms precisa de las alternativas, el anlisis de su potencial y la
construccin de consensos que alcancen no solo a las orientaciones ms
generales, sino tambin a los caminos para implementarlas, de modo de
facilitar una transicin menos costosa y evitar prdidas de tiempo.
Perder tiempo significa continuar permitiendo que una parte no menor de los nios uruguayos llegue a la edad adulta sin haber podido superar carencias que comprometern seriamente su calidad de vida y el
ejercicio de sus derechos durante el resto de su existencia.
Los uruguayos ya hemos demorado demasiado en cerrar las brechas
de inequidad entre generaciones que continan reproduciendo situaciones de pobreza. Es hora de dejar de lado diferencias e intereses menores
y de acelerar el ritmo.
205
Anexos
Anexo 1. Evaluaciones externas identificadas
Ao
Nombre
Autor/es
C. Zaffaroni y P. Martnez
1989
Evaluacin del Plan caif. Agosto
1991
Evaluacin de la Cooperacin de unicef, 1981-1990
C. Zaffaroni y P. Martnez
1991
Impacto del Plan caif sobre la situacin alimentarionutricional de los nios
inda, I. Bove y F. Cerruti
1991
Evaluacin de resultados en el desarrollo del nio/a en

el Plan caif
claeh, A. Cerutti y otros
1992
Evaluacin del Programa de Asesoramiento a los

Centros caif. Marzo
ucu, Servicio de Extensin
1993
Evaluacin Final caif. unicef Chile. Agosto
Jani Brouwer
1996
Seguimiento y evaluacin del Plan caif. Perfiles y

caractersticas de la oferta
cipp, Carlos Cavasn y otros
1997
Diagnstico social de 14 centros caif. Julio
FCS UDELAR, Dpto. de

Trabajo Social
1997
Evaluacin del Proyecto Institucional caif, 1.aparte.

Agosto
claeh
10
1999
Evaluacin del Proyecto Institucional caif, 2.aparte.

Setiembre
claeh
11
1999
Evaluacin del Programa Estimulacin Oportuna.

Setiembre
giep
12
2001
Evaluacin integral del Plan caif
claeh e ipes
13
2002
Evaluacin costo-beneficio de los programas dirigidos a

infancia y adolescencia del inau. Mayo
R. Dez de Medina
14
2003
Los efectos de la contribucin del pnud a la generacin

de polticas sociales integrales en el campo de la
reduccin de la pobreza en Uruguay. Febrero
A. Canzani y C. Midaglia
15
2005
Evaluacin de nuevas modalidades integrales del Plan
A. Canzani, C. Midaglia y Z.
Ferreira
caif
16
2006
Modelo de atencin de nios menores de 4 aos y sus

familias. Resultados 2005
Infamilia, mides
17
2007
Primera evaluacin intermedia. Modelo integral para

nios de 4 aos y sus familias
claeh
18
2008-2009
Evaluacin del estado nutricional de nios y nias del

Plan caif
inda
ciesu, J. Fernndez
19
20
2010
Evaluacin final de Infamilia (subcomponente 1)
2010
M. Lorenzelli y F. Bastarrica
Fortalezas y vulnerabilidades de las osc para la gestin
de los centros caif a nivel local, departamental y nacional
2010-2011
Evaluacin de resultados e impactos del Plan caif
Equipos Mori
206
Anexo 2. Documentos consultados

Planificacin, evaluacin y monitoreo desde el Plan. Documentos
institucionales
1
Plan Nacional caif. Informe de avance. Comit Tcnico Ejecutivo
Feb. 1989
Proyecto: Fortalecimiento Institucional del Plan caif, URU/96/2012.

iname/ pnud
Convenio ene. 1997
Proyecto: Fortalecimiento Institucional del Plan caif URU/96/2012.
Abr. 1999-dic. 2000
iname y pnud. Informe de avance
Monitoreo de resultados del Plan caif 2000
2001
Proyecto bid. Programa Integral de Infancia, Adolescencia y Familia en Riesgo

Social. Componentes. Marco lgico
Mar. 2004
Documento de proyecto pnud URU/06/020, Desarrollo del Plan caif
Set. 2006
Memoria anual Plan caif
2008
2009
Documento de transicin. Propuesta para la mejora de la calidad del Plan caif

2010-2015. Secretara Ejecutiva
2009
10
Informe de avance. Convenio msp asse mides inau / Plan caif
Feb. 2010
11
Plan caif. Antecedentes, situacin actual y proyeccin 2010-2015

Secretara Ejecutiva. A. Cerutti (Al mides)
Mar. 2010
12
Plan caif en cifras
2010
13
2010
14
2011
15
Trminos de referencia. Coordinador general de las poltica de primera

infancia y sus familias en la rbita del inau
2012
16
POA, Plan caif
2012
17
2012
Documentos de trabajo, boletines, publicaciones internas

El proyecto institucional (insumos)
1996
Propuesta de Educacin Inicial para el Plan caif. Taller sobre Currcula

Educativa del Plan
Set. 1996-Dic. 1996
Propuesta Divisin Social para el Plan caif
Nov. 1966
Taller de Planificacin Estratgica. Parque Hotel
Abr. 1997
Taller preparatorio a la apertura de un Centro caif
Abr. 1997
Taller Integracin Estado-Sociedad Civil Organizada. Hotel Horacio Quiroga
Jul. 1997
Nov. 1997
Prediseo Evaluacin Proyecto Adecuacin Programa Padres e Hijos. CIDE
Taller Departamental de Montevideo. Taller Departamental de Canelones
Abr. 1998-Mar. 1998
Llamado a asesores de las asociaciones civiles
1998
10
Primer taller con asesores de asociaciones civiles
Jul. 1998
11
10 aos del Plan caif. Apertura y paneles. Foro
Set. 1998
12
Plan caif. Misin, objetivos y estrategias
1998
13
Estructura y organizacin del Plan caif
1998
207
14
El proyecto institucional
15
Encuentro de asistentes sociales Tejiendo redes
1998
1998
16
Bases para la incorporacin al Plan caif. Convenios
1998
17
Proyecto de comunicacin del Plan caif. 1998
1998
18
Segundo Encuentro de Equipos Asesores de las Asociaciones Civiles
Oct. 1998
19
III Encuentro Nacional de Asociaciones Civiles
Nov.1998
20
Jornada de Planificacin, Equipo Tcnico
1999
21
Comit Departamental de Canelones. Funcionamiento y objetivos para 1999
1999
22
Tercer Encuentro de Asesores de Asociaciones Civiles
Mayo 1999
23
Aspectos a priorizar en la supervisin en 1999
1999
24
Encuentro de Delegados de las Asociaciones Civiles Integradas al Plan caif.

Reglamento eleccin de delegados departamentales
Oct. 1999Dic. 1999
25
Encuentro de Asesores de las Asociaciones Civiles
Nov. 1999
26
Encuentros con Jefes Departamentales

(sistema de informacin)
Set 1999Nov. 1999
27
Taller para Supervisores. Sistema de Supervisin. Divisin Plan caif
Set. 1999
28
Convenio Marco. Convenios con organismos. Documentos varios
1999-2000
29
Mdulos de fortalecimiento tcnico (A. Cerutti)
1999
30
Encuentro Nacional de Coordinacin Plan caif-anep
1999
31
Plan caif. Modelo integral de intervencin. Documentos base de discusin.

Aportes de equipos tcnicos y comits departamentales
2002-2003
32
Taller de definicin de bases para preparar el proyecto de monitoreo y

seguimiento del Plan caif
Mar. 2003
33
Modalidad integral de intervencin. Documentos sntesis de la propuestas
2003-2004
34
Propuesta de universalizacin de la formacin bsica para los educadores y

educadoras del Plan caif
Mar. 2006
35
Fortalecimiento de osc a travs de contratacin de consultora externa.

Documento de trabajo. Nota informativa sobre procedimiento a seguir
2008
36
Rol del trabajador social en los centros caif
Nov. 2009
Consultoras, estudios
1
Criterios para la ubicacin de los centros caif. cepal, Oficina de Montevideo
1988
Informes de Consultora. J.P. Nez, unicef
1989
1999
Bases para la definicin de una tipologa de centros caif. M. Lorenzelli
Aportes para la elaboracin de un modelo de intervencin para la expansin del 2002

Plan caif. M. Gonzlez y C. Zaffaroni
Informe de consultora: Proyecto de capacitacin de los recursos tcnicos y

ampliacin de cobertura caif. Sistema de seguimiento. D. Vaillant
Proyecto de monitoreo y evaluacin de la calidad de las nuevas modalidades de 2004

intervencin del Plan caif. Anlisis del sistema en funcionamiento y propuestas.
C. Zaffaroni
Informe de evaluacin del sistema de supervisin. M. Prez y E. Carbonell

Segundo informe
Informe final
2003
Jul. 2006
Ago. 2006
Set. 2006
208
Proyecciones en el marco de la enia

1
Equidad de oportunidades desde el inicio de la vida. Plan de Accin al 2015.

P. Martnez
Mar. 2008
enia. Plan de Accin 2010-2015
Oct. 2009
Dimensionamiento econmico de propuestas incluidas en el Plan de Accin

M. Perera y C. Llamb
Feb. 2010
Documentos elaborados por osc

1
Perspectivas de las ong de atencin directa a la infancia en relacin

a las polticas sociales. (Propuestas de polticas. Agenda dilogo osc/
Estado)
Set. 1994
Revista Semillas. Comisin Honoraria de Centros caif
Oct.-nov. 1999
Propuestas de la audec, Departamento de Educacin No Formal, al

Programa Integral de Infancia, Familia y Riesgo, de Presidencia de la
Repblica.
May. 2002
Anlisis de la rendicin de cuentas desde la perspectiva de las

instituciones en convenio con el iname. audec, Educacin No Formal
Set. 2002
Notas a parlamentarios sobre entregas del inda.
Ago. 2002 Nov. 2002
audec. Educacin No Formal
Conformacin del Colectivo Infancia
Mar. 2004
Evaluacin de nuevas modalidades de atencin integral del Plan caif.

Material trabajado en Taller de audec
Nov. 2004
Documento borrador para reformulacin de las nuevas modalidades del

Plan caif. Trabajo con nios/as de 0 a 2 meses y sus referentes
Abr. 2005
Un presupuesto ms justo para la infancia en situacin de riesgo social.

Colectivo Infancia.
Set. 2005
10
Plan caif, atencin diaria y semanal. Evaluacin y propuestas de las osc

Documento para el dilogo con actores gubernamentales del Plan caif
Nov. 2005
11
Rol del coordinador (o director) de un Centro caif. audec
Oct. 2013
Anexo 3.
Publicaciones del Plan caif
Antologa literaria. unicef, pnud, iname y caif
Manual para la promocin de prcticas saludables de alimentacin en la

poblacin uruguaya. msp, OP,S Programa Nacional de Nutricin
2005
Bienvenido beb. Gua completa para el cuidado del recin nacido. unicef
2005
Gua metodolgica. Programa de Estimulacin Oportuna Un lugar para

crecer y aprender jugando. pnud e inau-caif
2006
Abordaje comunitario de los centros caif y participacin comunitaria. A.

Rodrguez. pnud, inau-caif
2006
Abordaje en el hogar. E. Sanguinetti. pnud e inau-caif
2006
Construyendo ciudadana desde las redes. A. Tejera. pnud e inau-caif
2006
8
9
209
Desafos para la integracin de la perspectiva de gnero e involucramiento

de los varones en los caif. C. Guida. pnud e inau-caif
2006
Gua metodolgica. Programa de Educacin Inicial. C. Doldn y G. Martnez.
2007
pnud e inau-caif
10
Compartiendo experiencias. Encuentro Nacional. Primera Infancia.
2007
pnud e inau-caif
11
Cuidado y autocuidado de los Equipos. G. Etchebehere. pnud e inau-caif
2007
12
Intervencin en primera infancia. Aportes desde el Trabajo Social. Krisman y

Solari. pnud e inau-caif
2007
13
20 Aos del Plan caif, 1988-2008
2008
14
Seminario El centro y el hogar. Desafos y nuevas realidades. pnud e inau-caif
2009
15
El rol del psiclogo en los centros caif. Historia, quehacer y propuestas.

Prez Castells y Rodrguez. pnud e inau-caif
2009
16
Del centro al hogar, tendiendo puentes. Experiencias oportunas de los nios

de 0 a 3 aos. Gua para el trabajo en el hogar. A. Pozzi. pnud e inau-caif
2009
Desarrollo infantil y fragmentacin social en el Uruguay actual. giep, pnud e
2009
17
inau-caif
2009
18
Manual bsico sobre aspectos jurdicos para osc que gestionan centros caif.
Rodrguez Evia. pnud e inau-caif
19
Perfiles del equipo de trabajo requerido para los centros caif. pnud e inau-caif 2009
20
Rol del trabajador social en los centros caif. Bruzzone y Hauser. pnud e inau-
2009
caif
21
Aportes para la propuesta educativa de los centros caif. pnud e inau-caif
2010
22
En el escenario del hogar. Otros avances para los equipos de los centros
caif. pnud e inau-caif
2010
23
El Plan caif en cifras. pnud e inau-caif
2010
24
Planificaciones operativas. Proyecto institucional de los centros caif. pnud e

inau-caif
2010
25
Planificaciones operativas. Segunda parte. Proyecto institucional de los

centros caif. Instructivo. pnud e inau-caif
2010
26
Ciempis Viajero. inau-caif e imPO
2010
27
Manual para operadores de la gua. Mucho poquito o nada? Prato y

Saravia. unicef
2011
Anexo 4.
Entrevistas realizadas
Susana Mara
Coordinadora general de Polticas de Primera Infancia y sus

familias. Entrevista preliminar
Pablo Martnez
Consultor, ex pnud
Alejandro Bonasso
Expresidente del iname
Isabel Bove
Exsecretaria ejecutiva del Plan caif.
Andrea Tejera
Equipo Subdireccin General Tcnica del inau.

Secretaria ejecutiva en algunos perodos.
Exdirectora de la Divisin Plan caif
Ana Cerutti
Exsecretaria ejecutiva del Plan caif
Vctor Giorgi
Expresidente del inau
Victorina Hamilton
Divisin Plan caif
210
Natalia Ureta
Directora de la Divisin Promocin y Desarrollo del Plan caif
10
Dorely Prez
Directora de Programas de Monitoreo y Evaluacin
11
Adriana Braidot
Directora del Programa Identificacin y Optimizacin de la

Demanda
12
Patricia Hauser y Mercedes Prez
Equipo Tcnico de Apoyo
13
Cristina Doldn
Equipo Tcnico de Apoyo
14
Alejandra Garca
Secretara Administrativa del Plan
15
Julio Bango
Diputado. Exdirector de Infamilia
16
Marcelo Fontona
Presidente de audec
17
Emilio Vittete
Exdelegado departamental de asociacin civil de San Jos
18
Alejandro Manzoni
Representante de asociacin civil. Iglesia Anglicana
19
Cecilia Giacosa
Representante de asociacin civil. Comit Departamental de

Canelones
20
Gustavo Fernndez
Representante de asociacin civil. Padres Palotinos
21
Nelly Fagndez
Representante de asociacin civil. PLEMUU
22
Gladys Saravia
Representante asociacin civil. Delegada departamental por

Cerro Largo
23
Gloria Garay
Representante asociacin civil. Comit Departamental de

Tacuaremb
24
Susana Mara
Segunda entrevista
25
Alicia Gil
Directora adjunta
26
Dardo Rodrguez
Integrante del Directorio del inau
27
Jorge Ferrando
Integrante del Directorio del inau
28
Javier Salsamendi
Presidente del Directorio del inau
Tambin se tom en cuenta la informacin relevada a travs de las entrevistas realizadas por Anah Alarcn al exsecretario ejecutivo del Plan
caif Carlos Cavasn, al excoordinador general del mismo Jorge Girasol,
al exsubsecretario del msp Miguel Fernndez Galeano y a Sergio Turra,
de la Divisin Planificacin Nutricional del inda.
Anexo 5. Centros caif visitados

Centro
Localizacin
Asociacin civil
caif Luz de Luna T.3*
Las Piedras, Canelones. Barrio La

Pilarica
Comisin de Fomento Barrio Obelisco
caif Rincn Infantil T.5
Delta del Tigre, San Jos
Comisin de Ayuda al Menor
caif Barros Blancos T.2
Barros Blancos, Canelones
Vida y Educacin
caif Montserrat T.1
Tres Ombes, Montevideo
Hermanas Teresianas
caif Los Pitufos T.3
Ciudad Vieja, Montevideo
Cooperativa
caif Olof Palme T.4
Juan Lacaze, Colonia
Centro de Unin de Obreros papeleros

y de celulosa
* Categora a la que pertenecen segn la tipologa de centros definida en funcin del volumen de poblacin atendida.
Anexo 6.
211
Pautas de entrevista utilizadas
Entrevista a autoridades del plan de etapas anteriores y a dirigentes

de asociaciones civiles.
1. Cul ha sido su vinculacin con el Plan caif? (Funcin. Perodo)
2. Qu aspectos destacara como principales aportes y principales fortalezas del Plan?
3. Cules cree que son sus principales debilidades, los aspectos crticos
en su funcionamiento?
4. Cules fueron las principales prioridades que se plante durante su
gestin?
5. En qu medida cree que logr avanzar en relacin con ellas? Cules
fueron sus principales apoyos? Y los principales obstculos?
Y a lo largo de los 25 aos de vida del Plan,
6. Qu factores contribuyeron a consolidarlo y fortalecerlo?
7. Qu factores lo debilitaron e impidieron mayores logros?
8. Qu grandes etapas visualiza en la vida del Plan?
9. Qu evaluaciones realizadas recuerda?
10. En qu medida las conclusiones de esas evaluaciones fueron tiles
para el mejoramiento del Plan? Recuerda algunas modificaciones en
el funcionamiento que se hayan realizado a partir de las recomendaciones de estos estudios?
11. Cmo evala lo logrado en trminos de los principios originalmente
definidos como orientadores del Plan?
Integralidad
Intersectorialidad
Focalizacin
Descentralizacin
Articulacin Estado-sociedad civil
Participacin Comunitaria
Movilizacin social
12. Cree que ha constituido una Poltica de Estado? Cree que hoy es
una Poltica de Estado? Por qu?
13. Cules cree que son los principales desafos que enfrenta el Plan de
aqu en adelante?
14. Cules cree que deberan ser las principales orientaciones y lineamientos a seguir en la prxima etapa?
212
Sugerencias sobre personas/instituciones que sera pertinente entrevistar en el marco de este estudio.
Sugerencias sobre documentos a consultar.
Pauta de entrevista a integrantes de equipos tcnicos

1. Cul es su vinculacin con el Plan caif? (Funcin. Perodo)
2. Qu aspectos destacara como principales aportes y principales fortalezas del Plan?
3. Cules cree que son sus principales debilidades, los aspectos crticos
en su funcionamiento?
4. Qu grandes etapas visualiza en la vida del Plan?
5. Qu grandes hitos destacara?
6. Visualiza momentos de cambios especialmente relevantes?
7. Cmo ha jugado en el Plan la tensin continuidad/cambios?
8. Qu incidencia cree que han tenido las evaluaciones externas? En
qu se visualiza?
9. En qu lneas programticas cree que se han logrado mayores resultados?
10. En qu lneas se ha logrado menor desarrollo?
11. Qu factores han incidido para ello?
12. Principales logros obtenidos y dificultades encontradas en su rea especfica de intervencin.
13. Cules son los principales desafos que se presentan al Plan hacia el
futuro?
14. Qu transformaciones sera necesario introducir para responder a
ellos?
15. Con qu puntos de apoyo se podra contar para encararlas? Cules
seran las principales dificultades u obstculos?
Otros aspectos sobre los que quisiera aportar informacin u opinin.
Opiniones sobre la incidencia de la institucionalidad
Pauta de entrevista en Centros caif
Antigedad
Servicios que presta
Tipo de asociacin civil
1. Con relacin a los objetivos definidos para el Centro:
En qu aspectos creen que han obtenido mayores logros?
Cules son las principales dificultades que encuentran?
2.

2.

3.

4.
5.
213
Pensando en el Plan como poltica de atencin a la primera infancia:

Cules creen que son sus principales fortalezas?
Y sus principales debilidades?
Rol de los equipos tcnicos:
avances,
desafos.
Rol de las asociaciones civiles:
logros,
desafos.
Papel asignado a los gestores. Valoracin de su rol.
Relacin del Centro con las familias, con la comunidad. Articulacin
con otras instituciones de la zona
6. Mirando hacia el futuro:
Cules creen que son los principales desafos que debe enfrentar el
Plan?
Qu debera cambiar?
Propuestas, sugerencias.
214
215
Segunda parte
25 aos del Plan caif:
Trayectoria de la poltica y desafos prximos
en la visin de las instituciones
Anah Alarcn
217
I. Origen y trayectoria de la poltica

Esta seccin revisar la trayectoria del Plan caif, distinguiendo etapas
con base en criterios como insercin institucional, orientaciones programticas, alcance de la poltica, cambios en el contexto sociopoltico, as
como otros elementos que marcaron su origen y desarrollo a los largo de
los 25 aos.
Etapa 1. Fundacin: diseo y puesta en marcha del Plan

(1998-1989)
En los orgenes del Plan, encontramos un contexto en el que comenzaba
a generarse una preocupacin particular por el tema de la infancia. Una
investigacin llevada a cabo por Juan Pablo Terra y colaboradores en el
claeh (Terra y Hopenhaym, 1986), diagnosticaba la situacin de la primera infancia, que en ese momento evidenciaba altos niveles de pobreza
y desnutricin, dificultades para el desarrollo integral y vacos o deficiencias en la respuesta del Estado. Esto marcaba la necesidad de promover
un abordaje especfico de las polticas pblicas.
Los uruguayos tenamos como la fantasa de que los nios nacan cuando iban
a la escuela, marcada por la universalizacin de primaria. Esto entonces era una
apuesta por visibilizar la primera infancia en el pas. Haba un supuesto de que
las necesidades antes de la escuela estaban resueltas nivel familiar.44
Junto con las seales de alerta que brindaban los estudios de la poca, el trabajo incipiente de algunas organizaciones de sociedad civil con
44. Entrevista institucional.
218
familias e infancia vulnerable, especialmente desde los primeros aos de

la recuperacin democrtica, ponan de relieve la necesidad de impulsar
una slida respuesta a la situacin, al tiempo que ello permita visualizar
el germen de una posible relacin Estado-sociedad civil en la construccin de un abordaje.
Por otra parte, dentro del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,45
en el rea de Polticas Sociales, exista un equipo que tena preocupacin
e inters por la temtica y una estrecha relacin con el organismo rector
de las polticas de infancia de la poca. Asesores de esa rea y un equipo
de consultores del pnud contribuyeron entonces a elaborar el proyecto
original, que logr el apoyo de unicef. Surgi entonces el Plan caif, con
el objetivo de mejorar la cobertura de 4 y 5 aos y la calidad de atencin
de los programas sociales que se ocupaban de la poblacin en condiciones de pobreza crtica, mediante el desarrollo de estrategias y metodologas innovadoras de atencin al nio, a la mujer y a la familia.
En 1988 un decreto presidencial cre la Comisin Nacional del Menor,
la Mujer y la Familia, integrada por representantes de los ministros de
Relaciones Exteriores, Educacin y Cultura, Trabajo y Seguridad Social,
Salud Pblica, el director de la opp, el presidente del Consejo del Nio
(actual inau) y el director del inda. Esta comisin tena como cometidos
estudiar las posibilidades de la asistencia tcnica ofrecida por distintos
organismos sobre la materia, asesorar al Poder Ejecutivo sobre esos puntos y realizar el seguimiento y evaluacin de un Plan Nacional de Atencin Integral al Menor, la Mujer y la Familia, as como de futuros programas de accin interinstitucional en esos temas. La Comisin Nacional
conform a su vez el Comit Tcnico Asesor, en el marco del cual se
establecieron los criterios generales, ajustes del modelo y procedimientos operativos, con la coordinacin general de un secretario ejecutivo y
comisiones departamentales (Plan caif, 2010).
En general los actores coinciden en sealar las fortalezas del diseo,
con la generacin de una plataforma consistente que permiti volver peridicamente sobre las bases y ajustarla.
Al finalizar 1989 se haban puesto en funcionamiento 39 centros caif
(casi el 80% en el interior del pas), que atendan alrededor de 2200 nios. Cerca de la mitad de estos centros constituan iniciativas de atencin
a la infancia que funcionaban antes de incorporarse al Plan.
45. Conducido en ese perodo por Dr. Hugo Fernndez Faingold.
219
Respecto de la focalizacin del programa, en esta primera etapa

se observaron algunas dificultades, con diferencias al respecto en las
evaluaciones de la poca y los actores vinculados a la coordinacin del
Plan. En este sentido, ciertas evaluaciones (Martnez y Zaffaroni, 1991)
y algunos actores de entonces indican que la localizacin de los centros
respondi en gran medida a la demanda de la poblacin y las autoridades locales de los departamentos, a lo que se sumaron factores como
la diversa colaboracin de las intendencias departamentales, la disponibilidad de locales adecuados y la existencia o posibilidad de conformacin de asociaciones civiles. Los actores institucionales del Plan, en
tanto, sealan los diagnsticos e instrumentos como principal criterio
para estas definiciones.
Sobre la base de los datos del Censo se hicieron tentativas de ubicacin de
caif. En aquel momento las nbi eran el criterio de focalizacin []. Luego se
identificaron locales y las posibilidades de la sociedad civil para hacerse cargo
de la gestin all.
En este primer momento, los actores consultados identifican que uno

de los temas que generaron mayores desafos para la puesta en marcha
fue la debilidad de la organizaciones de la sociedad civil, en cuanto a
su capacidad de gestin, principalmente porque hasta ese momento no
se contaba con experiencia, lo cual requiri un importante esfuerzo de
acompaamiento. Un desafo similar plante la debilidad del Estado
para una gestin de este tipo, ya que tampoco contaba con experiencia
ni capacidades para ese despliegue, ni con el soporte correspondiente a
las organizaciones.
Se convoc a las organizaciones existentes y a otras se las apoy en la constitucin legal y organizacional.
En la etapa fundacional haba muchos aos de estatismo previo. No haba fortalecimiento de asociaciones civiles, eran dbiles: no podan responder al nivel
de las exigencias del modelo. Tenan problemas de orden administrativo, fallas
en la rendicin de cuentas, falta de capacitacin para evaluar resultados, y haba
ciertas dificultades para liberarlas de la contaminacin poltica.
220
En Uruguay la confianza era superior hacia el Estado que hacia la sociedad

civil organizada, que era dbil, tanto en Montevideo como en el interior.46
En relacin con la puesta en marcha, se seala tambin que se busc

que esta fuera gil, por lo que se abordaron conjuntamente el tema de
la gestin con la sociedad civil y lo necesario para el funcionamiento de
los centros. Al mismo tiempo se organizaba lo ms prctico, como la
elaboracin de una gua curricular que disearon maestras de educacin
inicial, mediante la cual se capacit a las maestras de los centros.
Respecto al respaldo de las instituciones durante esta etapa, la coordinacin del Plan del momento plantea que en general se cont con un
alto compromiso de los actores de los organismos implicados y niveles
sistemticos de coordinacin.
Las reuniones del Consejo se hacan regularmente, cada quince das, e iban
actores de peso; los ministros decidan quin iba. Eran representantes directos.
Esto en un momento en que no era fcil juntar gente para coordinar; cada organismo hacia sus cosas por separado.
No obstante, los documentos y evaluaciones relativos a la etapa dan

cuenta de una coordinacin interinstitucional dispar con los organismos
y orientada a cubrir servicios o prestaciones puntuales requeridos por la
implementacin como el caso de los alimentos con el inda, ms que
a la generacin de una estrategia programtica comn. De otro lado, en
anep, por ejemplo, se considera que fue un perodo con escasa vinculacin y coordinacin entre este organismo y el Plan.
En trminos globales el balance al finalizar esta etapa da cuenta de logros en la instalacin del Plan en trminos de cantidad de centros y cobertura, que superaron incluso la meta inicial, adems de un trabajo de la
mano de la sociedad civil suficientemente ajustado para la implementacin
de los servicios. Sin embargo, se sealan debilidades, fundamentalmente
concentradas en la coordinacin intersectorial, la descentralizacin, el desarrollo de capacidad planificadora y ejecutiva a escala local y la organizacin y movilizacin de la comunidad (Martnez y Zaffaroni, 1989).
Finalmente, cabe mencionar que la instalacin de la poltica implic
esfuerzos de difusin para convocar a la poblacin. Ello incluy entre46. Entrevistas institucionales.
221
vistas y notas en prensa, radio y televisin (se gestionaron espacios que

el bps tena asignados en televisin para trasmitir cortos publicitarios).
Los entrevistados sostienen que la sociedad civil respondi con inters
por implementar centros, al tiempo que creca la demanda de las familias
por atencin en ellos.
Etapa 2. Insercin en Presidencia y en programas de

emergencia social (1990-1995)
A partir de una resolucin del Poder Ejecutivo, en julio de 1990 se transfiri la responsabilidad de la instrumentacin del Plan a la Comisin Administradora del Fondo de Inversin Social de Emergencia (fise), en la
rbita de Presidencia. Esto se dio en un contexto marcado por el impulso
del gobierno a polticas de carcter paliativo. En 1992 el Plan sali de del
fise y pas a depender directamente de la Presidencia de la Repblica,
con un nuevo secretario ejecutivo.
El cambio de insercin institucional y los movimientos en esta dimensin en el perodo implicaron cierto enlentecimiento en el ritmo de
crecimiento del Plan, traducido en la evolucin de las aperturas y la ejecucin del gasto.
En noviembre de 1994 la Secretara Ejecutiva, dependiente de la Presidencia de la Repblica, dej de operar y el Plan qued desprovisto de
autoridades formales durante todo 1995. Las osc crearon una Comisin
Honoraria del Plan caif para hacerse cargo de la totalidad de la gestin,
lo que se mantuvo hasta inicios de 1996, cuando el Plan pas al iname.
Este fue uno de los momentos de especial involucramiento de la sociedad civil vinculada al Plan, como se ver ms adelante.
Sobre el final de este perodo, una evaluacin solicitada por el propio
Plan con el apoyo de unicef sealaba al respecto:
[] durante el transcurso del ao 1995 el Plan caif ha carecido de autoridades formales, lo que ha motivado desconcierto e inquietud entre el conjunto de
asociaciones civiles integradas en la prestacin. La Secretara Ejecutiva de Plan
caif, rgano de direccin del mismo, careci hasta el presente de mecanismos
formales y de una adecuada capacidad de mando frente a las instituciones coordinadas por el Plan. (cipp, 1996)
222
Una de las amenazas que se identificaban con el asiento institucional en

la rbita de Presidencia era el riesgo de politizacin del programa. A juicio
de los actores consultados, esa posibilidad no se concret y, desde el punto
de vista del modelo de poltica, el Plan ms bien tuvo continuidad. Las autoridades del programa en ese perodo afirman que los centros se creaban
teniendo en cuenta las necesidades que les trasladaban desde el territorio y
las intendencias en funcin del diagnstico local, no a propuesta del nivel
central o de la Secretara del Plan. Al mismo tiempo, sostienen que, en un
escenario de escasez de recursos, el hecho de ubicarse en la rbita de Presidencia favoreci que el presidente acercara mayor presupuesto al Plan para
conseguir la construccin de nuevos centros.
De otro lado, se destaca la significativa participacin de la sociedad
civil que se constataba en torno a los centros en cada localidad:
Haba mucho compromiso de la sociedad civil y los barrios con la apertura
de caif. Desde el primer da se le daba mucha participacin a la Comisin y al
barrio (mejoras de local, etctera). Lo sentan como propio. Haba empoderamiento.
Los actores vinculados a la direccin del Plan en el perodo plantean

que uno de los desafos de la etapa fue el cumplimiento de las metas de
apertura de centros con recursos escasos, lo cual implic revisin y ajustes en las compras de equipamiento.
Segn lo que se indica en la evaluacin del Plan encargada por el Ministerio de Trabajo y unicef,47 al terminar el perodo haba 120 centros
funcionando, con una cobertura de alrededor de 7000 nios. Las principales debilidades de la implementacin delineadas se relacionaban con
la limitada participacin de la comunidad en decisiones de los centros,
un regular cumplimiento de los requisitos de funcionamiento por parte de asociaciones civiles, insuficientes niveles de capacitacin para la
gestin de integrantes de comisiones directivas, falta de maestras especializadas para cubrir demandas de los servicios y brindar orientaciones
tcnico-pedaggicas, escasa participacin del sistema educativo formal a
travs de anep, carencia de sistema de monitoreo y evaluacin peridico
y diferencias significativas entre el funcionamiento de servicios localizados en la capital y los del interior del pas.
47. Ibdem.
223
Entre las fortalezas se subraya la adecuada focalizacin, el esfuerzo de

construccin de locales y el aprovechamiento de infraestructura ociosa
en el territorio para el desarrollo de centros, la alta valoracin social del
servicio, la acumulacin de evidencia especialmente mediante estudios del estado nutricional de los nios, la facilitacin del dilogo con
organismos intervinientes por parte de tcnicos del iname en el caso de
Montevideo y de las intendencias municipales en el interior.
Etapa 3. Insercin en el iname, desarrollo y consolidacin

programtica (1996-2000)
A principios de 1996, a travs de la ley 16736, el Parlamento uruguayo
asign al iname (actual inau) la coordinacin general del Plan caif y lo
incluy en el presupuesto nacional.48 Se realiz un llamado abierto para
la Secretara Ejecutiva, responsable de la coordinacin interinstitucional
y la gestin del Plan.
Se requiri parar para seguir andando, para armar un proyecto en el iname.
Durante este perodo tuvo lugar la Reforma de la Educacin Pblica, de

1995, que entre sus principales cometidos se plante expandir la enseanza
preescolar desde los cuatro aos de edad. Ello hizo que el Plan redefiniera
su grupo etario objetivo, concentrndose ms en dos y tres aos.
En 1996 la Divisin de Servicio Social del iname comenz a trabajar
en torno a los abordajes de familia y en planificacin estratgica para
desarrollarlos.
Respecto de la interinstitucionalidad en esta etapa, uno de los elementos destacables guarda relacin con el trabajo con anep. En 1996 se
inici un proceso conjunto con equipos tcnicos de ambas instituciones
que deriv en la elaboracin de un documento base para la propuesta
educativa dirigida a los caif. Esta construccin se desarroll de manera participativa y fue discutida ampliamente en talleres con docentes de
caif todo el pas, a los efectos de recoger sus aportes.
Al mismo tiempo, se impulsaron instancias de consulta y trabajo con
las asociaciones civiles, en las cuales se abordaron aspectos de propuesta y
funcionamiento del Plan, formas de coordinacin y rol y participacin de
48. Esta ley asigna 20% del Fondo de Desarrollo de Modalidades de Juego a gastos de funcionamiento del Plan.
224
la sociedad civil en todo ello. Este proceso se complet en 1997 en una jornada de planificacin estratgica con las organizaciones y los organismos
pblicos que integraban el Plan, incluidos los distintos niveles de iname.
En este perodo tuvo lugar tambin la puesta en marcha del Comit
Nacional Plan caif, que sesion por primera vez en mayo de 1997, integrado por inau, anep, mec, msp, intendencias departamentales, inda y
cuatro delegados nacionales en representacin de las organizaciones que
gestionaban los centros.
Simultneamente se cre la Divisin Plan caif, cuyas funciones se
concentraron en el apoyo a la implementacin, la supervisin, el seguimiento y el monitoreo del funcionamiento y la atencin en los centros.
El pnud, en tanto, estableci un convenio con el Plan, lo que entre
otras se tradujo en la contratacin de recursos humanos (diez consultores) para integrar el equipo de la Secretara Ejecutiva, en el marco de un
proyecto de fortalecimiento institucional.49
Junto con ello, segn actores consultados, comenz a evidenciarse un
progresivo involucramiento de los gobiernos departamentales en la poltica.
Respecto de la orientacin estratgica del Plan, una evaluacin impulsada en el perodo seala que, para los centros, hasta ese momento la
conduccin central no apareca como una presencia suficiente en materia de orientacin, asesoramiento, supervisin, definicin de lineamientos generales y oferta de capacitacin (claeh, 1997).
Por otra parte, si bien la cobertura continu creciendo en esta etapa
y se evalu positivamente desde el punto de vista del uso de los recursos
asignados, la demanda exceda ampliamente la capacidad de atencin
del Plan.
Cerca del cierre de esta etapa tuvo lugar la celebracin de los 10 aos
de caif, para lo cual se convoc a todos los actores involucrados en l,
incluidos organismos pblicos socios, asociaciones civiles y organismos
internacionales.
Esta etapa se cerr con una nueva evaluacin del Plan, solicitada por
el pnud, que arroj resultados alentadores. El informe evidenciaba el nivel de instalacin de la poltica y constataba avances en distintos planos,
entre ellos:
49. Fortalecimiento institucional del Plan caif, iname-pnud. Proyecto URU/96/012.
225
[] una mejora sustancial en el nivel de desarrollo psicomotor de los nios, un

importante cambio en el papel de las Asociaciones Civiles, una mejora notoria
en la calificacin del equipo docente encargado de los Centros, una ampliacin
en la cobertura tcnica, un desarrollo intenso de las propuestas de capacitacin
tanto para las Asociaciones Civiles como para el personal del Centro, un incremento importante en el vnculo con las familias de los nios que asisten a
los Centros, hasta una mejora tambin significativa en las situaciones de riesgo
social de las madres y la mantencin de un elevado ndice de focalizacin junto
al crecimiento significativo de la cobertura.
Etapa 4. Respuesta a la crisis e incorporacin de nuevas

modalidades (2001- 2005)
Esta etapa est marcada por el contexto de crisis econmica que afect
al pas, especialmente acentuada entre los aos 2001 y 2003, que dej
enormes secuelas en la poblacin ms vulnerable. La infancia fue uno
de los grupos ms afectados, debido a su vulnerabilidad estructural
como grupo y a las condiciones que se venan constatando desde fines
de la dcada de los noventa.50 Los posteriores aos de crisis agudizaron
esta situacin.
En el ao 2002 el 46% de los nios menores de seis aos vivan bajo la
lnea de pobreza y dos aos despus la proporcin llegaba al 57,6%. A su
vez, la brecha intergeneracional alcanzaba en 2001 su nivel mximo desde 1986: por cada adulto mayor en situacin de pobreza Uruguay tena
9,8 menores de seis aos en esa condicin (unicef, 2009).
El escenario de crisis econmica marc la necesidad de aumentar la
cobertura para atender a esta poblacin y de llegar a los sectores ms vulnerables. La propia situacin de crisis generaba algunas dificultades en la
implementacin entre ellas, retrasos en entregas de insumos y vveres
a los centros. Esto adems se problematiz y erigi como preocupacin de la sociedad civil, que constataba en los centros las necesidades
creciente de la poblacin y demandaba respuestas, que se canalizaron
formalmente a travs del Colectivo Infancia.51
50. As, mientras que en 1986 haba 1,9 menores de 6 aos en situacin de pobreza por cada mayor de 65 aos, en 1999 esa relacin
llegaba ya a 8,5, y Uruguay era el pas de Amrica Latina donde este sesgo era ms notorio (Kaztman y Filgueira, 2001).
51. Colectivo Infancia se conform en el ao 2003, integrado por las redes ANong, audec, FIPAM, FIPEI y el Comit de Asociaciones
Civiles del Plan caif Montevideo.
226
En agosto del 2002 se firm un convenio marco que formaliz los

compromisos entre los organismos pblicos y el Plan, en el que participaron representantes del mec, el msp, el inda, la anep, el Congreso Nacional de Intendentes y delegados nacionales de las asociaciones civiles.
Adems, se actualizaron y delimitaron claramente los aportes de las partes, a fin de otorgar cierto marco normativo a la coordinacin interinstitucional, lo que Canzani y Midaglia (2003) en su anlisis del caso caif
entienden como un indicador relevante de crecimiento, consolidacin
e institucionalizacin del Plan.
Ese mismo ao, el Gobierno uruguayo, con el apoyo del bid y el Banco Mundial, acord desplegar un abordaje que sostuviera y fortaleciera
los programas sociales de relevancia en reas clave de la matriz de proteccin. Mediante un prstamo del primero, el Plan pas a formar parte
de un subcomponente del Programa Integral de Infancia, Adolescencia
y Familia en Riesgo Social (ms tarde Programa Infamilia). Este se plante como cometido aumentar la cobertura del Plan caif en 100 zonas
priorizadas por su diagnstico econmico y social, a travs de una nueva
modalidad de intervencin, que se conocera como modalidad semanal.
Ello permiti que el Plan creciera en cobertura y se concretara la apertura de 131 nuevos convenios, con atencin una vez por semana en talleres de estimulacin temprana con madres y nios. Cerca de la mitad
eran ampliaciones de convenios con asociaciones civiles que ya venan
implementando centros y los restantes fueron organizaciones que se incorporaron al Plan. Para el ao 2003, el 40% de los centros implementaba el Programa Estimulacin Oportuna. La nueva modalidad implic
pasar de 20.000 nios atendidos en el 2003 a 36.000 en el 2005 (Infamilia, 2006).
La modalidad semanal (originalmente Programa Aprender Jugando)
tena tambin antecedentes en el modelo de atencin rural que el programa vena ensayando para propiciar una propuesta adecuada a dicho
contexto, con un fuerte componente de trabajo en los hogares, pero tambin en la comunidad y en los propios centros.52 Asimismo se tomaron
aprendizajes e insumos de la experiencia piloto de aplicacin de nuevas
modalidades en cuatro centros de Montevideo y Canelones.
La ampliacin de cobertura por esta va conllev algunas tensiones o
discusiones. Si bien se reconoca la necesidad y exista el compromiso de
52. Este ser abordado con mayor detalle ms adelante en este documento.
227
crecer en capacidad de atencin, se vislumbraban algunos riegos dados

por la capacidad de implementacin, tanto en materia de gestin de las
organizaciones de la sociedad civil como en trminos locativos, materiales y de recursos humanos requeridos. En este contexto se produjo la
renuncia de la secretaria del Plan.
Como se seala en el estudio de Diez de Medina (2002: 10) respecto
de las organizaciones en convenio, en su 70% son asociaciones que parten de ncleos muy poco organizados y sin recursos ni capacitacin. Por
lo general estn constituidas por vecinos o comisiones vecinales que
conforman la asociacin para contar con un centro que apoye el nivel
local.
Respecto a la organizacin interna, se reestructur la Divisin Plan
caif y el equipo tcnico se robusteci en general: se reforzaron los tcnicos para la Divisin desde el inau y se incorporaron supervisores y tcnicos para la Secretara desde el pnud. Los actores perciben este perodo
como caracterizado por aprendizajes y fortalecimientos, por un lado, y
por una gestin compleja, con conflictos y fragmentaciones dentro del
inau, por otro.
La Divisin qued organizada en la Direccin y tres programas: Identificacin y Optimizacin de la Demanda, Divisin de Auditora Interna
de Gestin de inau, y Fortalecimiento Programtico y Curricular.
Sobre fines del 2004 se aprob en Uruguay el Cdigo de la Niez y
la Adolescencia, lo cual adems, de renombrar al iname como Instituto
del Nio y Adolescente del Uruguay (inau), estableci un nuevo marco
regulatorio alineado con la Convencin de los Derechos del Nio ratificada por Uruguay. El nuevo Cdigo define al inau como rgano administrativo rector en materia de promocin, proteccin y atencin de los
nios y adolescentes del pas y su vnculo familiar al que deber promover, proteger y atender por todos los medios a su alcance y mantiene su
carcter de servicio descentralizado. Con la creacin en 2005 del Ministerio de Desarrollo Social se establece que el inau se relacionara con el
Ejecutivo a travs de dicho organismo. Este cambio en la normativa no
gener, sin embargo, cambios en la insercin o las competencias de la
Secretara del Plan.
En trminos de la gestin del Plan, esta etapa culmin con la renuncia
de la secretaria ejecutiva, Mara Isabel Bove, en marzo de 2005, a partir
de lo cual se abri un perodo de transicin con una coordinacin interina, mientras se defina la nueva conduccin.
228
Etapa 5. Reconversin y fortalecimiento del modelo institucional

(2006-2010)
A comienzos del 2006, un llamado pblico para la seleccin de la secretaria
ejecutiva del Plan culmin con la designacin en el cargo de la maestra y
psicomotricista Ana Cerutti, quien haba estado vinculada al Plan de distintas formas y haba integrado el equipo en la etapa en que el Plan se insert en el iname, con especial participacin en el desarrollo de la modalidad
de estimulacin temprana con madres y nios (Aprender Jugando).
Como seala una evaluacin realizada en el 2005, uno de los grandes
logros del caif tradicional es haber crecido en cobertura sin disminuir la
calidad de la atencin (Canzani, Midaglia y Ferreira, 2005).
La modalidad semanal aport a la llegada de las familias que no estaban
teniendo acceso y despleg metodologas innovadoras. Como contracara,
la expansin preocupaba por el riesgo de prdida de calidad en la atencin
y sobre todo porque se consideraba que, en funcin de las necesidades de
la poblacin, la ampliacin deba desarrollarse para asegurar la atencin
diaria. Comenz entonces un proceso de reconversin.
El subcomponente de Infamilia finaliz en julio de 2008 y el Plan absorbi el 90% de los convenios, que pasaron a sostenerse con fondos del
presupuesto nacional asignados al inau y se reconvirtieron a la modalidad diaria.
En el 2007 el Plan caif empez a formar parte de un componente del
Plan de Equidad, que se elabor y acord ese ao como carta de navegacin de las polticas sociales para el perodo de gobierno en curso. Sobre
fin de ao culmin la reconversin de la modalidad semanal a diaria.
Durante esta etapa tambin se rescindieron algunos convenios con
osc a partir de evaluaciones negativas y se revisaron las propuestas de
atencin y los roles de los tcnicos (psiclogo y trabajador social). Asimismo, se fortaleci la estructura de la Secretara Ejecutiva con la incorporacin de seis tcnicos de apoyo, mediante el aporte del pnud. Se
impuls tambin la certificacin de los educadores de los centros a travs
de un proyecto elaborado entre el Cenfores y la Secretara Ejecutiva del
Plan caif. Se revisaron los modelos de gestin de los centros caif y se
dise la estructura organizativa para los caif de modalidad urbana53
(aprobada por resolucin en el 2007).
53. Entrevista a actores institucionales y Plan caif (2010).
229
En el 2007 haba presencia fuerte de Infamilia y se apoy el tema de investigacin. Fue vital el trabajo de Ana Cerutti con las organizaciones de la sociedad
civil. Se fortaleci y consolid toda la red de atencin y tambin lo edilicio: materiales, enfoque educativo, los equipos. Ah creo que se termina de consolidar
la poltica.
En diciembre del 2009 el Plan caif contaba con 328 centros (214 en
zonas urbanas y 14 rurales), 32% de los cuales se ubicaban en el departamento de Montevideo. La cobertura nacional alcanzaba a 42.610 nios y
nias, de los cuales 17.414 tenan un ao o menos (41%), 12.278 dos aos,
11.380 tres aos y 1.538 cuatro aos (Plan caif, 2010).
En este perodo se trabaj tambin en torno al tema de la supervisin,
para lo cual se encarg una consultora que abordara especficamente el
tema y permitiera extraer insumos que seran parcialmente recogidos en
el modelo. En trminos generales esta etapa fue fructfera en materia de
produccin de conocimiento y evaluacin de algunos aspectos del Plan.
Etapa 6. Articulacin de polticas de primera infancia en el inau

(2011-2014)
Esta etapa se inici en el 2011 y est marcada en primera instancia por la
creacin de la Coordinacin General de Polticas de Primera Infancia en
el inau, bajo la cual se nuclearon centros diurnos y caif, con el propsito
de avanzar en la unificacin de las modalidades de atencin de ambos.
Para ello se nombra como Coordinadora a Susana Mara. Segn los actores consultados, esta tarea ha implicado grandes esfuerzos, en torno a los
cuales se identifican importantes desafos pendientes.
En la cultura institucional de inau, el Plan caif es visto como externo, y particularmente desde los centros diurnos de modalidad oficial se plantean demandas de ms personal y con mayor calificacin []. Se propuso hacer un diagnstico e incorporar tcnicos caif a los mismos [] A todas las capacitaciones se
invit a centros diurnos. A veces fueron, otras no.
Durante el 2013 se desplegaron esfuerzos en esta lnea, a travs un trabajo conjunto con la Direccin de Tiempo Parcial (Divisin Proteccin
Integral en Contexto Familiar y Comunitario, inau), a fin de acordar
230
ciertos criterios comunes para el funcionamiento de los centros.54 Asociado a ello, se trabaj con vistas a establecer criterios de supervisin
comunes, lo cual se encuentra an en proceso. Esto ltimo tambin se
ha trabajado en el marco del CcepI, para avanzar en la unificacin de
criterios de supervisin que alcancen los distintos servicios de atencin
a la primera infancia.
En el 2010 hay una reafirmacin de inau como organismo responsable de
gestionar la expansin de caif.55
Esta etapa se ha caracterizado tambin por la apertura de centros y

una importante expansin de la cobertura. Mediante un fuerte respaldo
del Poder Ejecutivo y las metas marcadas por la enia relativas a cobertura para el perodo como horizonte, el Gobierno nacional aport por
primera vez recursos para la construccin de centros y la ampliacin de
cobertura, sobre todo en zonas rurales o con poca poblacin. Se gestionan aperturas por distintas vas: algunos centros de la mano del piai,
otros con instituciones privadas, intendencias, etctera. No obstante,
para llegar a la meta de 100 centros nuevos se advierten numerosos obstculos. En Montevideo las nuevas aperturas encuentran dificultades en
la menor capacidad para sumar terrenos y locales disponibles, as como
en la insuficiencia de sociedad civil que asuma la ejecucin.
En mayo de 2014 haba en funcionamiento un total de 374 centros que
atendan a 48.218 nios.
La mejora de la calidad de los servicios ha constituido otra de las lneas priorizadas en este perodo, para lo cual se ha trabajado en la revisin de los roles y disciplinas que integran los equipos; los motivos de inasistencia de los nios, con vistas a identificar causas y explorar acciones
tendientes a disminuirla, y la implementacin de una experiencia piloto
de atencin de nios de 12 a 24 meses en nueve centros (de Montevideo,
Canelones, Rivera y Durazno), que se espera brinde insumos claves para
pensar en extender la atencin en esta franja en todo el pas.
En esta etapa, adems, y a partir de discusiones desarrolladas en el
marco del proceso de debate hacia un Sistema Nacional de Cuidado,56
54. A enero de 2014 haba 34 centros diurnos en funcionamiento; 9 de ellos se ubicaban en Montevideo y 25 en el interior del pas.
56. Durante el ao 2012 se conform un grupo de trabajo interinstitucional cuyo objetivo era discutir acciones para el desarrollo de
231
han comenzado a explorarse y ensayarse nuevas alternativas de ampliacin a otras poblaciones, mediante la generacin de convenios para centros de primera infancia en empresas. Se impuls un convenio marco entre el Plan y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, al cual se sumaron el pnud y el mides. Se constituy una mesa trabajo con economistas
de caif y el mides para estudiar la sustentabilidad de la propuesta. Se
han promovido dilogos con tres sindicatos. No obstante, los esfuerzos
se vean frenados y a fines de 2013 an no se haba logrado concretar la
puesta en marcha de estas experiencias.
Por otra parte, durante este perodo adquiri presencia en la temtica
el CcepI. Si bien ste se haba creado en una etapa anterior, como fruto
de la Ley de Educacin del ao 2007, comenz a funcionar con regularidad conducido por el mec y se integr a caif con posterioridad.
En dicho marco el ceip defini la incorporacin de la atencin a nios de tres aos, lo cual probablemente implicar cambios en el horizonte del Plan para el futuro prximo.
No obstante, desde el inau se advierte cierto debilitamiento de la interinstitucionalidad del Plan:
Se va debilitando la interinstitucionalidad en este perodo; baja el compromiso de otros actores. La marcada presencia de inau ah genera la contracara de
que la interinstitucionalidad se resiente.
Cabe sealar como hito del Plan caif en esta etapa los festejos por
el 25.o aniversario, que contaron con la participacin de autoridades y
expresidentes de la Repblica y permitieron reunir en Montevideo a
equipos de centros de todo el pas, en un seminario llevado a cabo en
setiembre de 2013, y en el interior habilitaron el desarrollo de actividades
conjuntas entre centros y departamentos, lo que favoreci el acercamiento y el intercambio entre equipos de trabajo y la visibilidad del Plan en
los distintos niveles.
Para el ao 2014 se definieron como objetivos: a)fortalecer el sistema
general de polticas de primera infancia y familia del inau en el marco
un Sistema Nacional de Cuidado. En este marco se cre una Comisin de Primera Infancia que abord distintas posibilidades para
la atencin de esta poblacin, entre los cuales se defini al Plan caif como una propuesta programtica central. No obstante, el
Sistema no consigui tener prioridad poltica y no se concretar en el actual perodo, aunque comienzan a ensayarse algunas de sus
iniciativas y se intenta operativizar formas de implementacin.
232
de la readecuacin institucional; b)avanzar en la mejora de la calidad de

atencin en los centros; c)ampliar la cobertura, y d)fortalecer la produccin de conocimientos.
Algunas preocupaciones que atraviesan la trayectoria del Plan,

involucraron acciones en distintas etapas y continan marcando
desafos
Capacitacin de los recursos humanos para cubrir los procesos de
expansin de los servicios en Montevideo y en el interior del pas.
Participacin de la familia y la comunidad en la propuesta de los
centros.
Articulaciones interinstitucionales, particularmente con el sistema educativo formal a travs de la anep.
Capacidad de gestin de las asociaciones civiles para incorporar
nuevas modalidades y aumentar la poblacin atendida.
Sistema de supervisin: recursos suficientes y adecuados para
desplegar un acompaamiento que propicie mejor calidad de las
propuestas, destrabe nudos de implementacin y controle el buen
uso de los recursos.
Cobertura y tipo de atencin a la poblacin ms vulnerable.
Esquema sntesis. nfasis y prioridades por etapas del Plan
233
II. El Plan como poltica de Estado

Esta seccin aborda la pregunta sobre cmo y en qu medida el Plan se
ha construido como una poltica de Estado y qu modelo de poltica ha
promovido en la atencin a la primera infancia.
El momento o las condiciones para que una poltica adquiera la categora de poltica de Estado es un tema que suscita discusin. No obstante,
existen algunas dimensiones o caractersticas que permiten aproximarse
a ello, las cuales refieren a la continuidad y sustentabilidad, la generacin
de un soporte institucional y la asignacin de recursos crecientes, entre
otros aspectos.
Al revisar la trayectoria del Plan caif, los actores consultados muestran bastante acuerdo en percibirlo como una poltica de Estado. Destacan en primer lugar su capacidad para trascender administraciones de
gobierno, incluso de distinta orientacin poltica. Si bien la continuidad
del Plan no necesariamente estuvo explcita en programas de gobierno o
acuerdos polticos, su implementacin se sostuvo en los sucesivos perodos sin interrupcin, como la principal poltica de atencin a la primera
infancia, y aument siempre su cobertura de poblacin y territorial.
La dimensin de poltica de Estado del Plan es la voluntad de mantenerlo.
Pero, si bien hay un Plan, este ha sido cosas distintas en distintos perodos, desde
un Plan descolgado autnomo hasta una poltica que cre una institucionalidad
a partir del Plan.
En un contexto donde la tendencia ms natural es que lo que hace el gobierno
anterior est mal, el Plan caif continu a lo largo de las distintas administraciones en estos 25 aos, incluso manteniendo el nombre.
En ocasin de los 25 aos del Plan caif, expresidentes de la Repblica

que estuvieron al frente del gobierno en el perodo coincidieron en sealar que Uruguay se ha caracterizado en democracia por tener gobiernos
de vocacin social, ms all de las improntas de cada uno, y destacaron al
Plan como un ejemplo de poltica que manifiesta la voluntad de generar
respuestas de Estado para la atencin a la infancia.57
57. Inauguracin del seminario 25 aos Plan caif, Montevideo, 18 y 19 de setiembre de 2013.
234
La mayor parte de los actores consultados consideran la implementacin del Plan como un hito que marc un antes y despus en las poltica
de infancia del pas. Tal como plantea Vecinday en su estudio sobre estas
polticas:
[] la emergencia del Plan caif en el escenario de la proteccin social en Uruguay supuso innovaciones a nivel institucional y tecnolgico que se enmarcan
y comprenden dentro de un contexto de transformaciones societales que las
contienen al tiempo que las trascienden. Su temprana aparicin en el repertorio de programas sociales caractersticos de los 90, as como la particularidad
de dirigirse a la primera infancia sector histricamente dejado de lado en las
polticas pblicas educativas, no permite su comparacin con dispositivos de
similar naturaleza. El antes del Plan caif han sido los centros de educacin
inicial privados y los escasos centros pblicos existentes en aquel momento. (Vecinday, 2010: 11)
A la hora de esbozar factores que contribuyeron a esta continuidad,

tanto en la revisin de documentos y evaluaciones del Plan como en la
visin de los actores consultados se destaca la flexibilidad de la poltica como un elemento que coadyuv a su sostenibilidad. Esto implic
sostener orientaciones y un modelo base de centro y servicio, al tiempo
que transitar procesos de reflexin y revisin de las prcticas (como elemento presente en la cultura institucional del Plan) y generar ajustes y
adaptaciones en atencin a los requerimientos del contexto y las familias.
Tal como seala Vecinday (2010):
El proceso de consolidacin institucional ha estado marcado por el carcter
verstil y flexible del dispositivo, que le ha permitido desarrollar una trayectoria
que supera ya los 20 aos modelndose en funcin de requerimientos cambiantes. (Vecinday, 2010)
Es importante sealar que esa continuidad presenta en el recorrido

del Plan diferentes ritmos, puntos de inflexin y estancamientos, los
cuales se sitan, en general, al comienzo de cada administracin, en el
marco de redefiniciones de rumbos de los gobiernos y sus prioridades
polticas y estilos de gestin.
Adems de la evidencia directa de continuidad y crecimiento de cobertura de los centros caif, la sostenibilidad del programa tambin estu-
235
vo plasmada en instrumentos programticos, como planes y estrategias

relativos a la infancia. Esto de alguna manera otorg el marco, o al menos
otro elemento de compromiso con la continuidad de la poltica.
En referencia a este punto, el Plan de equidad sealaba:
El inau/Plan caif pondr en marcha un Plan de accin para el aumento de
la cobertura y la mejora de la calidad que comprender: la modificacin de los
modelos de gestin y las estrategias de intervencin de los Centros, lo que se
traducir entre otros aspectos en una cobertura, por centro, mayor en la franja
etaria de 0 a 24 meses, que en 2 y 3 aos, con mayor exigencia de formacin de
recursos humanos de los Centros; con la apertura de nuevos Centros, atendiendo a la priorizacin territorial antes expresada; la coordinacin con anep/cep
para el crecimiento de la matrcula de 0 a 3 aos; el fortalecimiento del sistema
de supervisin; el apoyo de los equipos tcnicos de los caif a los servicios de
primer nivel del Sistema de Salud en la atencin a embarazadas.58
Por su parte la enia 2010-2015 establece una referencia ms amplia.

Entre sus metas globales propone: a)universalizacin de la atencin al
embarazo y al buen desarrollo infantil en la primera infancia (0 a 36 meses), y b)educacin inicial universal desde los tres aos.
En cuanto a la insercin institucional, el Plan muestra cambios en su
trayectoria, con una evolucin desde arreglos institucionales en la rbita
de un ministerio sectorial (mtss) y la Presidencia de la Repblica hasta incorporarse al organismo rector de infancia (inau) con presupuesto
anual propio y una estructura organizativa mnima de soporte para la
gestin de la poltica. En su trayectoria dentro del inau, el Plan ha experimentado algunas variaciones en materia de autonoma, que a juicio
de los actores ha tenido matices o expresiones, entre otros aspectos, por
su articulacin con el Programa Infamilia en el perodo 2002-2008, por
la mayor o menor presencia del directorio en el desarrollo de la poltica,
as como por la promocin de la unificacin con centros diurnos. Ms
all de su recorrido, desde el punto de vista institucional, el Plan caif
ha mostrado continuidad en trminos de contar con un esquema base
sostenido en una direccin, un equipo tcnico y gestin de convenios
con la sociedad civil, lo que le ha permitido desplegarse como respuesta
para la infancia.
58.
Plan de Equidad, p.44
236
Por otra parte, uno de los elementos que se destacan es la diversidad

de actores y niveles que involucra la poltica. Se construye como una poltica interinstitucional, que integra distintos organismos y sectores, los
que incluyen salud, alimentacin, sistema educativo, intendencias departamentales y el Ministerio de Desarrollo Social. A su vez, la sociedad
civil integra diversidad de organizaciones de carcter religioso o temtico, organizaciones de base y comunitarias, cooperativas, etctera. Este
abanico de actores que confluyen en el desarrollo y la implementacin
de los centros caif en el pas es valorado como una de las caractersticas
que posicionan al Plan como una poltica de Estado.
Una caracterstica del Plan es que haba y hay detrs gente de todos los partidos polticos, sobre todo en interior. Tambin de identidades religiosas, organizaciones barriales, otras ms grandes. La diversidad es una caracterstica que ha
atravesado al Plan.59
En el ao 2010, la configuracin de las osc se presentaba de la siguiente forma:

El cuadro 4 muestra la pluralidad de tipos de organizaciones, entre
las cuales las asociaciones de vecinos representaban hasta el 2010 el porcentaje mayoritario, pero en coexistencia con fundaciones de distinto
carcter, municipios, agrupaciones religiosas o policiales. Las cooperativas de trabajadores, si bien entonces representaban solo el 1%, son una
modalidad que ha tenido un gran crecimiento los ltimos aos. La fuerte
presencia de organizaciones de vecinos, adems, se destaca como una
particularidad del Plan que suele favorecer el arraigo del servicio, particularmente en el interior.
Muchas de las organizaciones de caif se autoperciben como organizaciones
de vecinos. Hay algo ah que hace una diferencia respecto a otras osc. En el interior del pas se nota claramente la diferencia.
El Plan caif se erige como una poltica que opera en distintos niveles de la administracin del Estado; a saber: a)nivel central o nacional,
desde donde se coordina la poltica, se definen lineamientos, se transfieren recursos y se generan acuerdos interinstitucionales; b)nivel de59. Entrevista institucional.
237
Cuadro 4. Tipo y distribucin de osc participantes del Plan caif

Tipo de institucin/organizacin
N.o de centros
Asociaciones de vecinos
195
59
Iglesias
56
17
Fundaciones/ong
49
15
Intendencias/municipios
10
Vinculados a la polica
Vinculados a las fuerzas armadas
Cooperativas de trabajadores
Sindicatos
Total
331
100
Fuente
Plan caif, 2010.
partamental, a travs de los vnculos con las intendencias, tanto para la

gestin de locales como para articulaciones propias de la implementacin, y con las representaciones de las instituciones socias a partir de los
comits departamentales; c)nivel local, en el espacio ms micro, de los
territorios donde se sitan los centros y con las redes especficas que all
se tejen. Esta presencia en los distintos niveles y espacios tambin brinda
aprendizajes respecto de la gestin de polticas de Estado.
Otra dimensin de la poltica y su sostenibilidad guarda relacin con
el modelo de poltica que propone el Plan caif, incluida la poblacin a la
cual se dirige. Si bien naci orientado a la atencin de las familias ms
vulnerables, su desarrollo e insercin en las diversas zonas ha favorecido
la incorporacin de otros sectores y con ello cierta heterogeneidad, lo
que propicia una integracin social que en general es considerada un
elemento positivo de la poltica.
El Plan estuvo originalmente pensado para hogares vulnerables y se logr una
buena focalizacin; buena, pero no fantica, permitiendo cierta heterogeneidad.
As, los actores vinculados al Plan consultados subrayan que el caif

fue de los primeros espacios en que se empez a pensar la universalizacin de algunas polticas, tanto en lo referente a poblacin atendida
como a los recursos humanos necesarios para ello.
238
Asimismo, a diferencia de gran parte de las polticas de escala nacional, el Plan es una propuesta cuya implementacin se despliega desde el
interior hacia la zona metropolitana. Empezar por el interior genera una
pronta apropiacin de los centros por la comunidad, los cuales pasan a
integrarse al mapa institucional de recursos locales. Ello tambin se considera un elemento que arroja lecciones para las polticas.
Por otra parte, el Plan introduce el enfoque de integralidad en la propuesta dirigida a la primera infancia y a la familia como aliado estratgico. Esto implica, desde las polticas, entender que las caractersticas y
necesidades de la primera infancia requieren respuestas complejas que
aborden simultneamente mltiples dimensiones del desarrollo que se
influyen mutuamente. Los diversos organismos institucionales convocados aportan a esta tarea desde sus diversas competencias (salud, alimentacin, socializacin). A su vez, las familias de los nios se consideran los
principales aliados, por lo cual se promueve su participacin y el fortalecimiento de sus capacidades de cuidado.
caif ha permitido generar un aprendizaje sobre el desarrollo integral en materia de primera infancia que el Uruguay no tena; probablemente muy monopolizado por el saber mdico y desde lo educativo.
El que se haya puesto foco en desarrollo (no solo en salud y nutricin) est en
el ADN de la poltica. Se mir desde el principio en trminos de desarrollo, de
impacto en la poblacin, no desde la oferta. Ese elemento nunca dej de estar
presente.
Como seala en un estudio de caso del Plan:

[] tomando en cuenta diversos factores entre los que pueden considerarse el
nivel de cobertura sobre la poblacin objetivo, el nmero y tipo de instituciones
involucradas, el monto de recursos invertidos y la permanencia de las prestaciones, el Plan caif puede considerarse, al menos, como un proto-ejemplo de
poltica integral. (Canzani y Midaglia, 2003: 4)
Por otro lado, en opinin de los actores institucionales vinculados a la

trayectoria del Plan consultados, se destaca que:
239
caif acompaa en los primeros aos, que es cuando los padres ms necesitan
apoyo, y eso genera una confianza que queda.
El caif rompe con una tradicin muy ortodoxa de la educacin uruguaya, de
una estructura pesada y compleja, seguramente con estabilidad, pero esto instala
un modelo distinto.
No es una poltica de salud, cuidado o educacin, no solo y todas a la

vez, ah est su riqueza y es necesario que as sea por la particularidad del
tramo que atiende.En relacin con el enfoque integral, los centros caif se
erigen en el territorio como una puerta de entrada a la red de apoyo de
instituciones y servicios a las familias, las cuales se acercan a los centros
en busca de orientacin ante diversas preocupaciones. En su trayectoria,
el caif incorpor el Servicio de Orientacin y Consulta (soc), cuyo objetivo era brindar a las familias un espacio donde atender sus demandas
de informacin, orientacin y apoyo profesional frente a diversos problemas, mejorar el vnculo de las familias con el centro y fortalecer las redes
familiares y comunitarias del centro y su localidad. Si bien este servicio
se discontinu en el perodo 2005-2010, cuando se pusieron en operacin
los socAT bajo la conduccin de Infamilia/mides, caif contina siendo
una referencia para las familias en el territorio y tambin para el trabajo
de otros servicios e instituciones, lo que lo ha convertido en un nodo
privilegiado para generar intervenciones integrales que impacten en las
posibilidades de desarrollo de la poblacin a la cual se dirigen.
El caif es como un modelo donde se pueden insertar muchas cosas. Puede
funcionar como plataforma de polticas en el territorio y desde ah incorporar
planes y acciones en salud, en familia, etctera.
Finalmente, la propuesta de desarrollo a partir de la alianza Estado-sociedad civil resulta pionera en la implementacin de polticas en
convenio con organizaciones, donde el Estado establece los lineamientos
generales y transfiere recursos a las osc para el despliegue de los servicios.
El Plan caif fue el primer programa en que el Estado le transfiere recursos a
la sociedad civil para que administre, y la mala utilizacin de ello ha sido muy
marginal.
240
Todos estos elementos en su conjunto posibilitan una mirada que

tiende a concebir al PLAN caif como una poltica de Estado que, si bien
se ve sujeta a un escenario de relativa incertidumbre, contina presentndose como la principal apuesta para la atencin integral infantil entre
los menores de cuatro aos.
El Plan caif en el marco de las polticas sociales en Uruguay

El desarrollo del Plan caif ofrece lecciones para las polticas pblicas de
infancia respecto a la pertinencia, la oportunidad y la viabilidad de desplegar una respuesta que atienda a nios de todo el territorio nacional y
se imprima con las particularidades e impronta de distintas zonas, que
haga partcipes a diversas instituciones y sectores del Estado, as como a
una pluralidad de actores de la sociedad civil y la comunidad, que aborde
de manera integral las necesidades de la primera infancia.
El Plan naci como una poltica focalizada en un contexto de polticas
compensatorias y fue creciendo hasta pensarse como poltica universal,
tanto por el Estado, la sociedad civil y actores vinculados en las polticas
como por la propia poblacin que demanda el servicio.
La integralidad constituye uno de los elementos ms significativos de
la poltica, por cuanto implica abordar a los nios y sus familias en sus
distintas dimensiones de desarrollo, ya no desde un eje o sector, lo que
como correlato implica interinstitucionalidad.
Tal como seala Midaglia (2000), en una primera instancia es posible
calificar esta iniciativa de proteccin, en trminos de una poltica social
de segunda generacin, por cuanto quiebra el monopolio estatal en la
definicin y prestacin de los servicios, incorporando agentes de la sociedad civil y transformndose as en una propuesta de carcter mixto.
Adems, trasciende la tpica sectorialidad de los programas sociales, con
una nueva modalidad de intervencin que supone la interconexin de
servicios (Midaglia, 2000: 63-64).
El Plan caif entiende a las familias como principal mbito y agente
para la proteccin integral de los nios, pero pone a jugar la corresponsabilidad Estado, la sociedad civil y las familias en la tarea, como forma
de atender los riesgos a los que estas estn expuestas y potenciar sus activos. Constituye el ejercicio de pensar una poltica que se haga cargo,
colectiva y mancomunadamente, del bienestar y desarrollo de la primera
infancia. En general la poltica ha ido acompasando los cambios en las
241
familias, ajustando la propuesta a los diversos arreglos y necesidades de

estas, aunque es preciso fortalecer modalidades de servicio que que por
ejemplo, acompaen de mejor manera el cuidado de los hijos de madres
trabajadoras jefas de hogar.
Por otro lado, caif se erige como un mbito privilegiado para abordar
la atencin a la infancia y sus familias con nfasis en la prevencin y la
promocin, anticipndose a los riesgos y problemticas, de manera de
no actuar solo all donde estas estn instaladas. Representa una oportunidad para definir estrategias de trabajo con las familias de acuerdo
a su composicin y dinmica, e integrando tambin una perspectiva de
gnero, generacional y de diversidad.
Asimismo, la propuesta adquiere valor y potencial desde el punto de
vista de las polticas territoriales: se inserta en las comunidades que se
apropian del servicio y fortalece la gestin de redes.
Finalmente, el Plan representa una poltica que se ha instalado con un
rol central en el repertorio de respuestas de atencin a la primera infancia y las familias, concertando el respaldo transversal, y cuya continuidad se ha plasmado tambin en instrumentos y marcos de planificacin
mayor, como la Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia (enia).
242
III. Modelo de gestin y financiamiento

Esta seccin se enfocar en la estructura de gestin del Plan, incluyendo su mecanismo de financiamiento, la relacin Estado-sociedad civil
en convenio, los mecanismos de regulacin que se establecen sobre su
implementacin y las lecciones y nudos que se presentan. Es importante
mencionar que el Plan caif abarca la definicin, la provisin y regulacin y el seguimiento de la poltica, pese a que esta es en s interinstitucional y multisectorial.
1.
Financiamiento del Plan
La financiacin del Plan ha tenido diversos mecanismos y fuentes en las

distintas etapas de implementacin.
En su origen, se puso en marcha con apoyo de unicef a travs del
Fondo Especial de Ajuste para Amrica Latina y el Caribe, destinado a
la formulacin de polticas de fortalecimiento institucional. Ello se tradujo en un convenio de tres aos de duracin e implic un crdito de
USD800.000. Como contrapartida, el Ejecutivo nacional aport recursos por USD 26.000. Segn determinacin de la opp, el programa no
implicara expansin presupuestal, salvo por el Consejo del Nio, que
comprometi recursos para solventar gastos de funcionamiento. El inda
aportara los vveres secos desde los rubros regulares y mediante la racionalizacin de otros programas alimentarios. Junto con ello se solicitaron donaciones menores en especie de otros ministerios, organismos y
organizaciones privadas, como asociaciones industriales y comerciales.
El pnud, en tanto, aport tcnicos para el equipo de trabajo responsable
del diseo y el desarrollo del Plan.60
Los recursos financieros de unicef en apoyo al Plan finalizaron en
1993, momento en que se solicit continuidad de recursos al Poder Ejecutivo, el cual asign USD72.050 de rentas generales, adicionales a la
contrapartida nacional, para absorber la ejecucin total de caif. No se
incluyeron en ello, sin embargo, recursos para el sostenimiento de la Secretara Ejecutiva.
60. En ese momento unicef no contaba con oficina ni representacin propia en el pas, sino que operaba a travs de la oficina regional
en Santiago de Chile, y coordinaba con el Ejecutivo uruguayo a travs de la oficina local del pnud.
243
Siempre fue una lucha titnica el conseguir recursos para fortalecer la Secretara.
Luego, a partir de la ley 16736, de 1996, se destinaron al Plan fondos

especficos con destino a gastos de funcionamiento e inversiones, provenientes del 20% del Fondo de Desarrollo de Modalidades de Juego.
En 1997 se suscribi un convenio con el pnud para mejorar la integralidad y la calidad de los servicios del Plan. Por este medio se incorporaron a la Secretara Ejecutiva dos administrativos y diez tcnicos en carcter de consultores. En adelante sera fundamentalmente este convenio el
que sostendra la estructura de la Secretara del Plan.
En los aos 2001-2002, Rafael Diez de Medina61 llev a cabo un estudio de costo-beneficio de polticas de infancia del iname que incluy al
Plan caif y que entre otros aspectos seal:
El costo total del Plan caif se compone mayoritariamente (80%)
de los aportes efectuados por el iname a las asociaciones civiles
gestoras de los centros. Se estima en USD12.180.606 anuales.
El 4% del total corresponde al financiamiento administrativo del
Plan caif a nivel central.
El resto son aportes en alimentacin, asistencia tcnica, materiales, exoneracin de impuestos y otros conceptos por parte de las
intendencias municipales y el inda.
No se han cuantificado los recursos tcnicos aportados por el msp,
el mtss, la anep y el mec, aunque se estima que son muy bajos.
Tampoco han podido cuantificarse los aportes en trabajo y especie
que realizan las familias.
Aunque son cifras muy bajas, se puede constatar que casi el 50%
de los centros cobran cierta cuota a las familias, sobre todo en el
programa de educacin inicial.
Es de advertir el bajo costo administrativo con relacin a la ejecucin. Los centros caif tienen ms funcionarios involucrados que
otras polticas, aunque el peso de las remuneraciones por parte del
iname es mnimo, dada la utilizacin del rgimen de convenios.
61. Evaluacin costo-beneficio de los programas dirigidos a la infancia y la adolescencia del Instituto Nacional del Menor (iname) y el
Instituto Nacional de la Juventud (INJU).
244
Respecto a la gestin presupuestaria del modelo, con la ejecucin a

cargo de las osc, el estudio plantea:
La enorme variedad de asociaciones civiles y su heterogeneidad en trminos de
organizacin y cobertura dificultan en grado sumo la evaluacin de la eficiencia
con la cual el centro pueda estar cumpliendo sus objetivos vis vis el presupuesto
prefijado por el Plan caif. Lo que s se puede afirmar es que el 90% de los recursos
manejados por estas organizaciones provienen del aporte del iname y de otros
organismos pblicos como los Gobiernos departamentales y otras instituciones
del Estado. Esto lleva a concluir sobre la alta dependencia que muestra la sociedad civil en relacin a los recursos estatales. Si bien se constatan problemas como
demoras en la asignacin de las partidas o en pagos de reintegros o proveedores,
las asociaciones han podido desarrollar formas de subsanar esta irregularidad y
poseen ciertos recursos propios que les permiten tender puentes hasta obtener las
partidas correspondientes.62
Finalmente, en trminos globales, se concluye:

No existe evidencia emprica que avale la hiptesis de que los costos previstos
en los Convenios son excesivos o ineficientes en relacin a los fines perseguidos.
Por el contrario, la relacin vlida de anlisis costo por nio o familia atendida pone de manifiesto un costo promedio de USD630 anuales, un costo que se
puede juzgar bajo en relacin al servicio que est cumpliendo en la comunidad.63
En diciembre de 2002, al pasar el Plan a formar parte del subcomponente del Programa Infancia y Adolescencia en Riesgo Social (luego
denominado Infamilia), se sumaron recursos provenientes del prstamo
que el Banco Interamericano de Desarrollo (bid) concedi al Gobierno
uruguayo.
En cuanto al manejo de los recursos, en su trayectoria el Plan ha mostrado preocupacin por generar sistemas de control eficientes de lo que se
transfiere a las organizaciones en convenio, as como de los gastos del Plan
en general. Se han elaborado variadas propuestas de mejora del rea contable y es posible advertir que este tema sigue en la agenda de la poltica.
62. Ibdem, p.15.

63. Ibdem, p.19.
245
Destaca en la gestin presupuestaria la notoria transparencia en cuanto a la

definicin clara y unvoca de cada concepto previsto en los modelos de gestin
de centro caif.64
En el ao 2005, a travs de un informe dirigido al Parlamento, las

osc plantearon un panorama de las diferencias observadas en el monto
transferido por nio en convenio para los centros caif y el costo real que
estos significaban, y cmo esas diferencias en la prctica se terminaban
trasladando a bajos salarios del equipo de trabajo de los centros, para
poder cumplir con la atencin.
Sin perjuicio de las dificultades en la planificacin y/o asignacin presupuestaria, tambin en la dimensin del financiamiento se han impulsado acciones que procuran sustentar la expansin del Plan en anlisis
de viabilidad. Tal es el caso del perodo 2008-2010, cuando, en el marco
de la enia, se elabor un estudio prospectivo relativo a los centros de
atencin a la infancia que brind orientaciones respecto a los lugares
donde avanzar en cobertura de los servicios. En l se estim que el costo
total de la inversin requerida para la extensin de cobertura proyectada
ascenda a casi 54,9 millones de dlares en el modelo base de atencin, y
a 71,7 millones en el modelo que incluye la atencin diaria a nios de un
ao. Ello implicaba un costo base de 246.000 dlares (incluido el terreno) para la construccin e implementacin de cada nuevo centro.65
Pese a que se encontraron luego algunos desajustes en la proyeccin
de clculos, derivados de aumentos en los precios de la construccin,
limitaciones en la disponibilidad de suelo y gastos de gestin, esa estimacin fue la base de la planificacin quinquenal del inau para el presupuesto del Plan.
Se legitim un presupuesto a travs de inau. Hoy nadie lo cuestiona.
A partir de la enia y para el perodo 2010-2015 se establecieron 100

millones de pesos por ao para la creacin de centros nuevos hasta el final del perodo. Para definirlos, la direccin del Plan plantea que se tom
en cuenta la proyeccin de la enia, la demanda del servicio en la zona y
64. Ibdem, p.15.
65. G. Perera y C. Llamb, C (2010), Dimensionamiento econmico de la extensin de la cobertura de los servicios de atencin y educacin a la primera infancia, enia.
246
el hecho de tener terrenos disponibles.66 Al finalizar el 2013 y teniendo

en cuenta la escasez de recursos para el cumplimiento de las metas previstas, el tema se abord en la Comisin de Presupuesto del Parlamento
y con el Ministerio de Economa; como resultado se dispusieron 88 millones de pesos adicionales para la apertura de centros.
Los recursos son suficientes para hacer una buena gestin. Un porcentaje importante de centros tiene recursos en sus cuentas en el banco. La transferencia
debera alcanzar.67
El ltimo periodo se inici con un presupuesto de $786 millones en

el 2010, que ascendi hasta $2600 millones proyeccin estimada en
el 2014. El presupuesto total del quinquenio 2010-2014 se estima en la
cifra de $7.435.517.449, donde las transferencias a las organizaciones de
la sociedad civil alcanzan casi el 90%, las inversiones en construccin
un 6,5% y los gastos de funcionamiento y sueldos un 3,5% aproximadamente.68
La gestin presupuestaria es uno de los factores que inciden directamente en las posibilidades de ampliacin de los servicios caif. En este
sentido, una de las medidas que menciona la direccin actual del inau,
a los efectos de avanzar en el cumplimiento de las metas delineadas en
este perodo, guarda relacin con la decisin de transferir recursos de la
cuenta de inau del Plan a la cnd ($ 488 millones en total) para la construccin de nuevos centros.
En trminos ms puntuales, uno de los aspectos que se requiere seguir
revisando refiere a la infraestructura de los locales, toda vez que el costo de construccin de los centros caif actualmente es elevado y parece
oportuno explorar otras alternativas.
Junto con ello, se plantea que es necesario pensar el presupuesto del
Plan en el marco del presupuesto nacional y de las polticas sociales en
66. Una dificultad que se present en este proceso fue que los datos oficiales del Censo 2012 no coincidan con los datos de los nios
que se relevaban en las distintas zonas, con los consiguientes problemas para focalizar los servicios. Respecto de los terrenos, en
tanto, se sealan trabas o demoras burocrticas en el caso de terrenos cedidos por la Intendencia de Montevideo y del Fideicomiso
de Construcciones Pblicas gestionado por la cnd. Como medida complementaria, caif impuls en este perodo la identificacin de
locales de entes autnomos del interior que podan usarse como dato, sin utilizar fideicomiso.
67. Entrevista institucional
68. Datos aportados por el rea contabilidad Plan caif 2014.
247
particular. De esta forma, se advierte que es preciso generar mecanismos

para pensar de manera ms integral las distintas prestaciones que el Estado hace confluir en una misma poblacin en el caso de la primera
infancia y sus familias, haciendo dialogar Asignaciones Familiares, prestaciones del bps y prestaciones del inau. En el mismo sentido, diversos
organismos vinculados a la atencin a la infancia deberan discutir y explorar mecanismos para definir presupuestos que trasciendan la estructura actual de rubros y unidades ejecutoras.
Se requiere una inversin planificada. En trminos de presupuesto, tendramos que ir cada vez ms hacia rea sistemticas o presupuestos de polticas y
no de institucin. Este quinquenio se dio un primer paso con la definicin de
presupuesto nacional por rea temtica; hay que seguir avanzando en esa lnea.
Finalmente, en trminos de la gestin cotidiana, un estudio del 2010

referido a las osc en el Plan seala:
[] las osc buscan generar fondos extra para atender situaciones especiales,
mejorar el servicio o afrontar gastos que quedan fuera de lo que la partida estipula. Para ello algunos centros apelan a la colaboracin de empresas y en algunos casos a la presentacin de proyectos a fondos concursables y a la bsqueda
de recursos en donantes del pas y del exterior. En general los padres no realizan
aportes econmicos al Centro, si bien en algunos estos participan en la organizacin de beneficios. (Lorenzelli y Bastarrica, 2010)
2.
Participacin de la sociedad civil en la gestin

caif es tambin una forma de gestionar. [] la experiencia de ser Estado y
poltica pblica sin ser necesariamente 100% estatal. 69
Como se mencion, uno de los temas caractersticos de la poltica que

nos ocupa lo constituye el modelo de gestin del Plan en convenio con
la sociedad civil, lo cual tambin ha mostrado fortalezas y debilidades.
El involucramiento de la sociedad civil en la gestin del Plan se puede
abordar desde dos perspectivas: su lugar y rol en espacios formales de
coordinacin de la poltica y la gestin de los centros.
69.
Presidente del inau, en los 25 aos del Plan caif.
248
Respecto a lo primero, como resultado de la revisin de la trayectoria del Plan en conjunto con los actores, se percibe que el nivel y las
caractersticas de la participacin de la sociedad civil en los espacios
formales de discusin y coordinacin del Plan han sido dispares. Esto
parece transitar desde momentos de protagonismo y capacidad propositiva hasta otros en los que se destaca un rol de portador de demandas
concentradas en condiciones laborales, presupuestarias y de gestin.
Este tema ser retomado ms adelante, en el apartado referido al modelo de gobernanza.
En torno a la gestin de los servicios y la capacidad de contar con
los recursos humanos suficientes para atender la demanda se generaron
muchas de las tensiones en la relacin del Plan con las organizaciones en
convenio. No obstante, de lo recogido se extrae la existencia de un espacio para avanzar en la discusin y el acuerdo en torno a estas temticas,
en el marco del Comit Nacional en algunos perodos y en la relacin
bilateral entre las organizaciones y la Secretara Ejecutiva. Este ltimo
espacio o canal se visualiza con menor claridad en el ltimo perodo.
Una fortaleza de ello es que era todo muy transparente, cosa que no necesariamente pasa en otros sistemas de convenio. Ms all de las dificultades y preocupaciones, la sociedad civil saba qu recursos haba y para qu eran.70
La sociedad civil funciona en el espacio del comit desde la perspectiva
de portadores de demandas. En este sentido, asumen parcialmente su rol en
ese espacio. Este es un tema que trasciende a caif y pasa con otros espacios
coparticipados, como con los representantes de trabajadores en inefop o en
junasa71.
De otro lado, se sealan momentos en los cuales la participacin de la

sociedad civil en espacios de discusin del Plan tuvo un rol clave. Uno de
ellos, a travs de Comisin Honoraria del Plan, se dio en momentos en
que la estructura de direccin del Plan estuvo ms debilitada (etapa de
Presidencia) y tambin cuando adquirieron presencia las organizaciones
de segundo grado que aglutinaban parte de las osc (como anong y audec), que a juicio de algunos actores del Plan aportaron al anlisis y las
70.
Entrevista a autoridad del inau.
71.
Entrevista actor institucional.
249
discusiones y ayudaban a generar identidad y pluralidad en el Plan. En el

perodo actual, la percepcin es de una participacin ms disminuida en
este sentido y ms volcada a la gestin y/o a la insercin en la comunidad
de referencia.
En trminos globales, el lugar de la sociedad civil en el Plan se visualiza en general como una fortaleza, aunque con aspectos por revisar. Las
propias autoridades actuales del inau expresan una valoracin positiva
de la cogestin del Estado con las osc y entienden que esta es una experiencia a trasmitir a otros espacios y polticas del Estado, como modalidad innovadora y forma de impulsar la participacin de la sociedad
organizada en el desarrollo de las polticas pblicas.
Algunos momentos clave en el rol de la sociedad civil en el Plan

1995: Las organizaciones asumen la gestin a travs de la Comisin Honoraria Plan caif.
1998: Llamado a propuestas de fortalecimiento de asociaciones civiles a
cargo de centros caif (en el marco del proyecto de fortalecimiento
de las Asociaciones Civiles, orientado a contribuir al incremento
de la capacidad de autogestin eficiente, participada y sostenible).
Asociaciones civiles y comits departamentales.
2002: Planteamiento de organizaciones de la sociedad civil en convenio
a legisladores, en contexto de rendicin de cuentas, a partir de los
problemas generados por la crisis econmica.
2005: A travs del Colectivo Infancia que rene tambin a otras agrupaciones de segundo orden de la sociedad civil o formando parte de l, el Comit de Asociaciones Civiles del Plan caif presenta una propuesta de presupuesto para niez y adolescencia a la
Comisin de Presupuesto y Hacienda del Parlamento.72 En esta se
plantean los problemas del modelo de financiamiento, la poblacin desatendida y los desafos que se erigen en relacin con ella, y
se interpela al Estado para que d ms y mejores respuestas y con
una mirada que contemple el largo plazo de las polticas.
2005: En el eje programtico, las osc presentan una activa discusin de
las modalidades de atencin diaria y semanal, que en noviembre
72. Esta se plasma en el documento Un presupuesto ms justo para la infancia en situacin de riesgo social. Garantizando y consolidando las polticas sociales de carcter estructural que realiza el Estado.
250
derivan en la presentacin de un documento de evaluacin y propuestas. Se trata de un documento para el dilogo con los actores
gubernamentales del Plan.
Uno de los cambios que plantea ms recientemente el modelo en convenio con la sociedad civil es que muchas organizaciones tradicionales
que han participado de la implementacin del Plan durante los aos de
su trayectoria, principalmente ligadas a movimientos de iglesia y algunas
vecinales, comienzan a retirarse, al tiempo que afloran las cooperativas
de trabajadores. A su vez, las organizaciones con participacin importante de voluntariado se reducen.
Hoy el voluntariado cambi. La gente no tiene tiempo y hay poco joven en
este tema.
En relacin con lo anterior, el perfil y perspectivas de la sociedad

civil en el futuro del plan constituye una de las temticas en torno a lo
cual propiciar la discusin y explorar caminos conducentes a sostener
un grado de diversidad saludable para la poltica al tiempo que reglas
del juego y escenarios que fortalezcan la motivacin a participar de la
misma a las organizaciones.
3.
Estructura de gestin del Plan
En trminos globales, la estructura general del Plan en su implementacin Estado-sociedad civil se puede sealar siguiendo a Diez de Medina
(2002) en un esquema segn el cual:
[] el Estado se compromete a fijar las lneas de accin dentro del marco del
Plan, definir tcnicamente los modelos de intervencin, capacitar, transferir los
recursos para el financiamiento de los centros, controlar, supervisar y evaluar. Se
brindan recursos financieros y tcnicos, estos ltimos referidos a gestin, supervisin, apoyo y monitoreo de los programas. La asociacin civil administra los
recursos y gestiona el centro caif, adecua las lneas generales a las caractersticas
locales para alcanzar los tres objetivos bsicos: educacin inicial, trabajo con la
familia y comunidad y velar por la salud y nutricin del nio. Para ello las aso-
251
ciaciones seleccionan el personal tcnico en funcin del nmero de nios y las

caractersticas de la poblacin del centro especfico.73
Actualmente la gestin del Plan se sostiene en una estructura que implica una Coordinacin de Primera Infancia, un equipo de tcnicos de
apoyo, una Divisin Plan caif y casi 300 organizaciones de la sociedad
civil que establecen convenios para la gestin de los centros.
Estructura central
Si bien el Plan ha transitado las distintas etapas de su trayectoria con una
plataforma de gestin liviana y la evolucin hacia la estructura actual se
entiende como una fortaleza en el sentido de sumar recursos e ir hacia
la unificacin del sistema, tambin es percibido como un arreglo institucional que no termina de ensamblarse, en el sentido de que no resulta
del todo claro especialmente para algunos centros y organizaciones de
la sociedad civil el alcance de la nueva estructura y/o la delimitacin
entre lo que respecta a la Divisin Plan y a la Secretara Ejecutiva, hoy
Coordinacin de Polticas de Primera Infancia.
A veces hay cierta confusin con las cosas que resuelve el inau, el Plan y el
Comit caif. No es claro a veces en qu rbita se toman las decisiones o desde
donde es el lineamiento.74
Secretara Ejecutiva del Plan caif

La ley 16736, de 1996, en su artculo 598, estableca que la Secretara Ejecutiva es un rgano permanente que est a cargo del inau, el que designar a quien desempee la funcin de director ejecutivo. En ella se
establecen como cometidos los siguientes:
Proponer los lineamientos estratgicos, programas y proyectos que
orienten las polticas de primera infancia definidas desde el Directo73. Diez de Medina (2002), p.11.
74. Entrevista al equipo de una osc.
252
rio de inau, apoyadas en la proteccin de los derechos de los nios y

nias.
Coordinar la relacin con los diversos organismos que integran el
Plan y con organismos nacionales e internacionales.
Mejorar la coordinacin Estado-sociedad civil.
Proponer los criterios para definir la apertura de nuevos centros al
Comit Nacional, as como solicitar y recibir de los diversos organismos informes respecto a su creacin.
Solicitar y recibir de los diversos organismos informes respecto a la
creacin de nuevos centros.
Apoyar a las asociaciones civiles en la etapa previa a la constitucin de
nuevos centros.
Administrar los recursos asignados a la Secretara.
Generar informacin que permita realizar un seguimiento de las acciones y una evaluacin de la gestin, resultados e impactos del Plan,
y hacerla llegar a los centros participantes.
Apoyar el funcionamiento del Comit Nacional y de los comits departamentales. Coordinar y convocar al Comit Nacional, as como
promover y ejecutar sus lineamientos.
Definir e implementar programas orientados al fortalecimiento de las
asociaciones civiles.
Promover la contratacin de equipos tcnicos asesores que apoyen la
labor de las asociaciones civiles y efectuar el seguimiento del cumplimiento de sus funciones.
Disear e implementar planes de capacitacin de los recursos humanos en las diversas reas.
En el ao 2010, los trminos de referencia de la Coordinacin de Polticas de Primera Infancia encuadraron ese rol en el Programa de Apoyo
a la enia. Se estableci como objetivo:
Coordinar y dirigir la implementacin de la poltica nacional de inau en Primera Infancia nios de 0 a 3 aos y sus familias garantizando la proteccin
de la primera infancia, la equidad y la calidad de los servicios brindados a travs
del Plan caif y de los Centros Diurnos del inau.75
75. Trminos de referencia. Coordinador/a general de las polticas de primera infancia y sus familias en la rbita del inau. Programa de
253
Ms all de que se conciba al Plan globalmente, se generan algunas

confusiones en cuanto a las orientaciones a seguir y en ocasiones se plantea la sensacin de incertidumbre respecto de la estrategia a desplegar
por el Plan. Teniendo en cuenta la trayectoria del Plan y su consolidacin
como poltica exitosa, parece relevante que esta dimensin se aborde estratgicamente de cara a una prxima administracin.
Entre los funcionarios de la Secretara y de la Divisin del Plan, ms all de las
diferentes disciplinas, convive una diversidad de personas con distinta formacin en nios de 0 a 3 aos y en la construccin de polticas sociales articulando
Estado-Sociedad Civil. Esto tiene que usarse provechosamente. Sumado a ello, a
la interna de la estructura hay dos lgicas que coexisten: una tiene que ver con el
empleo pblico y su inamovilidad, y la otra con los contratos privados a trmino, con la incertidumbre que estos generan.76
En diciembre del 2011 se inici un proceso tendiente a la readecuacin institucional del inau. Se constituy un grupo de trabajo con asesores de Directorio e integrantes de la Subdireccin Tcnica que elabor
una propuesta tendiente a adecuar el funcionamiento institucional a las
transformaciones operadas en la situacin a la que debe responder y a
los nuevos desafos que presentan las prximas etapas. Este proceso se
concret en el ao 2014, cuando se puso en operacin una nueva estructura organizacional que defini un rea de descentralizacin y un rea de
programas, con lo cual estableci lo programtico articulado por edades
por un lado y la gestin por otro, a cargo de los mbitos territoriales.
Al cerrar esta consultora no haba definiciones claras respecto a cmo
se articula la gestin de caif en ese aspecto; sin embargo, se entiende que
eventuales ajustes a la arquitectura de gestin del Plan deben resolverse en
coherencia con ello. Esto incluye tambin la revisin de la estructura que
acompaa la Direccin del Plan, por cuanto se sostiene sobre recursos humanos escasos y con fragilidad contractual, que desde los inicios han estado fuertemente apoyados por pnud y que requieren por tanto proyectar
una plataforma de gestin con capacidad de abordar un escenario de ampliacin de la poltica y sus servicios y las metas que en dicha lnea se tracen.
Apoyo a la Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia (enia), inau-mides, Infamilia-bid.
76. Entrevista al Plan caif.
254
Estructura departamental
En los departamentos del pas, la referencia directa de los centros y sus
equipos son, en primer lugar, el/la supervisor/a asignado/a, que depende
de Divisin Plan caif central, y luego los directores departamentales del
inau. Junto con ellos, pero en funcin de temticas o procesos puntuales,
estn tambin los tcnicos de apoyo a la Secretara del Plan. Estas tres
figuras, en conjunto, conforman la estructura de gestin del Plan en el
territorio. Las direcciones departamentales del inau tienen a su vez a
cargo la parte financiera contable de los centros de dichas jurisdicciones,
a excepcin de Montevideo, donde, al igual que el sipi, los registros financiero-contables se encuentran en la rbita del Programa de Consolidacin y Evaluacin. Algunos actores consultados, incluidos los equipos
de los centros, visualizan esta configuracin como una cierta dificultad,
toda vez que involucra distintos canales de lineamiento u operativa, que
no siempre se ensamblan o delimitan con claridad.
Pero en el interior no es as; es el funcionario que est ah, que tiene el inau,
est en la oficina del inau y responde a las reglas del jefe departamental. No
responde a las normas, a las rdenes y a las directivas que le pueden llegar de la
Secretara Ejecutiva del Plan caif.
La agenda de inau a nivel departamental, que tiene dentro de s temticas como
adolescentes infractores u hogares de tiempo completo, suele demandar urgencias que pueden eventualmente postergar la prioridad de los caif.
Los libros se los llevan los centros a la Jefatura, pero tambin pueden mandar
gente de la Jefatura a que controle la asistencia, o a ver cmo est la comida; est
dentro de su rbita y de su competencia.
Por otra parte, se plantea como fortaleza que, si bien la estructura

institucional de soporte del Plan se debilita en el mbito departamental,
la dinmica que adquieren los servicios favorece un control social de la
poltica que trasciende, por ejemplo, el sistema de supervisin. Es decir, el nivel de apropiacin de los centros por la comunidad (poblacin
usuaria, organizaciones e instituciones pblicas en el territorio) propicia
el buen funcionamiento. No obstante, esto no parece suficiente desde el
punto de vista del diseo institucional, y sobre todo en un escenario de
255
ampliacin de la poltica, en que se hace pertinente revisar las formas y

los mecanismos de ensamblar esta estructura.
Como parte de la continua evaluacin y ajustes al Plan en la perspectiva de fortalecer las capacidades de gestin, en el ao 2011 se incorpor
la figura del coordinador administrativo o coordinador de gestin. El objetivo fue disponer de un recurso para el apoyo a la gestin de las osc,
en respuesta a la solicitud de las propias organizaciones, de contar para
estos fines con una figura rentada y externa a la directiva.
A partir de lo que esta consultora pudo recoger, tanto en la revisin
documental como en las entrevistas realizadas, la instalacin de esta figura en la gestin de los centros no se percibe en forma coincidente.
Algunos entienden que ha descomprimido a las osc y los equipos de
dichas tareas, lo que les permite abocarse a lo ms programtico. Otros
consideran que era ms efectivo seguir funcionando organizados internamente, pero que ese rubro podra volcarse a otras tareas o iniciativas
del centro donde s se requera apoyo. Es decir, en trminos generales se
valora el hecho de contar con el recurso gestor, pero contemplando una
modalidad ms flexible para la administracin de las organizaciones, de
manera de poder organizar ms efectiva y pertinentemente los recursos,
ajustndolos al desarrollo del proyecto.
Por otra parte, una de las apuestas en relacin con este tema en la
trayectoria del Plan fue definir la contratacin de asesores de gestin, externos al Plan y a las organizaciones, cuyas principales funciones seran:77
Apoyar la adquisicin de capacidades adecuadas para la gestin
de las AACC en el Plan.
Prestar asistencia tcnica cuando sea necesario y conveniente o
brindar orientacin respecto a dnde obtenerla.
Elaborar un plan semestral de trabajo con los centros a su cargo,
combinando instancias colectivas e individuales para los centros.
La idea era generar transferencia efectiva del poder de gestin a organizaciones.
Esto ltimo no ha estado exento de algunas resistencias, particularmente desde una visin estatista de las polticas y desde una institucin
77. Plan caif (1997), Programa de Fortalecimiento a las Asociaciones Civiles.
256
el inau con fuerte tradicin de la modalidad oficial (provisin pblica) de implementacin de servicios y prestaciones.
Los actores del Plan consultados plantean que la propuesta de los asesores externos buscaba distinguirse de la modalidad de fortalecimiento
de las organizaciones de la sociedad civil por la va de capacitaciones,
potenciando a su vez los recursos locales, de manera de contribuir a
generar y acumular capacidades de gestin descentralizadas y sobre el
supuesto de un trabajo conjunto. No obstante, una de las dificultades
o tensiones que se mencionan en relacin con esa experiencia es que a
veces en la prctica comenzaba a instalarse una relacin directa entre
el Plan y los asesores de las organizaciones, y estas ltimas sentan que
perdan o debilitaban su lugar. A partir de esto entre otros factores el
sistema fue evolucionando a una modalidad ms puntual, en forma de
proyectos de asesoramiento que las organizaciones tienen la posibilidad
de presentar, orientados a momentos acotados y especficos.78
Del proceso recogido emerge que, si bien se admite un porcentaje de
la transferencia para que las organizaciones en forma individual o colectiva contraten tcnicos para la formacin y el fortalecimiento de sus
equipos (a excepcin de los centros tipo I con locales alquilados), se estima que como recurso no ha sido lo suficientemente impulsado desde el
acompaamiento del Plan a los centros.
Ms all de las modificaciones y nuevas figuras y dispositivos que se
incorporan de cara a apoyar la gestin (gestor, asesores de gestin), existe la percepcin de que la estructura de gestin del Plan responde a un
despliegue acotado de este, tanto en cobertura como en presencia territorial. Es decir, en general se estima que la estructura actual sobre todo
de recursos humanos no tiene las condiciones ptimas para acompaar un crecimiento elevado de los centros.
Junto con ello, las posibilidades y los mecanismos de apertura de centros y ampliacin de la cobertura del Plan en el pas constituyen uno de los
temas que generan mayor preocupacin a la hora de hablar de gestin.
La estructura fue pensada para acompaar 30 centros, no el crecimiento que
ha tenido.
78.
Los trminos de referencia o bases del llamado del sistema de asesores reformulado solicitaba a estos la presentacin
de una propuesta de trabajo que incluyera objetivos, diagnstico, metodologas a aplicar y temas a trabajar en relacin con el
gerenciamiento social.
257
El Plan no logr hasta el 2009, en el marco de la enia y los estudios prospectivos, pensar su crecimiento de modo planificado.
Hay una tendencia a contener todos los recursos [humanos] que necesitan en
cada centro caif y eso no resulta eficiente, sobre todo por la escasez de recursos
tcnicos que hay en el territorio.
El tema de la ampliacin de cobertura constituye desde el punto de

vista de los actores consultados uno de los nudos de la gestin, toda vez
que las metas trazadas por el Gobierno y los compromisos interinstitucionales en los ltimos aos son ambiciosos e interpelan respecto de
cules son las condiciones necesarias para alcanzarlas desde el punto de
vista de la gestin.
Tenamos un desafo enorme de aumento de cobertura y centros por la meta
inicial del perodo. Se reformul esta meta en funcin de que la pobreza baj y
se cambi la georreferenciacin en funcin de necesidades que se detectaron.
caif tiene problemas para la masificacin. El lmite son las capacidades de las
organizaciones de absorberla y de contar con los recursos humanos formados
suficientes; junto al aspecto econmico de los centros, cuya construccin tiene
un costo elevado.
Una de las estrategias que en el ltimo perodo se desplegaron respecto a este tema a fin de avanzar rpidamente en la apertura es, como se
mencion, la asociacin con la Corporacin Nacional para el Desarrollo
con el objetivo de agilizar la construccin de nuevos centros.
Finalmente, un tema que marcan con nfasis los centros y actores
de la sociedad civil consultados, as como algunas evaluaciones, es el
de las restricciones en el manejo de recursos que las organizaciones que
llevan adelante el servicio tienen para la gestin cotidiana de los centros. Si bien la especificidad del sistema de control de gastos organizada
en torno a rubros constituye una fortaleza, se considera que una mayor
autonoma o margen de movimiento en el uso de los mismos podra
favorecer la oportunidad y pertinencia en la implementacin de los proyectos, atendiendo a las necesidades emergentes y particulares de los
territorios y familias con las cuales se trabaja. Por ejemplo, habilitara
la generacin de convenios puntuales para el desarrollo de acciones que
258
potencien los recursos y brinden respuestas ajustadas a las caractersticas de la poblacin.

Asimismo, los centros plantean como una cierta dificultad la modalidad de traspaso de fondos en convenio en funcin de nio atendido,
puesto que invisibiliza y restringe el trabajo realizado con las familias.
[] debera ser un control por resultados. No importa si sobran recursos y eso
se utiliza, por ejemplo, para un reconocimiento o una propuesta innovativa. Este
proceso lo estn transitando con el perfil de centros juveniles. Es un conflicto
no resuelto. El tema es cmo le pagamos? Si le pagamos por nio que asiste, el
control de asistencia es un problema.
Estoy convencido de que el modelo tiene que ser en el futro ms flexible desde
el punto de vista del gasto.
En el ao 2007 la direccin del Plan caif, tomando en cuenta los resultados de las evaluaciones y de planteos formulados desde los centros,
tanto por las organizaciones civiles como por los equipos tcnicos, inici
un proceso de redefinicin de los modelos de gestin. En diciembre de
2010 se firm un nuevo convenio entre el inau e Infamilia/mides que
comprende, entre otras lneas, El desarrollo de acciones tendientes al
Claves para una buena gestin de los centros caif
259
fortalecimiento de la gestin del Plan caif, en el marco del rediseo organizacional a ser implementado ante la expansin de la cobertura proyectada. (Infamilia, 2012).
El esquema Claves para una buena gestin de los centros caif sintetiza algunos elementos que actores vinculados al Plan identificaron
como propios de una buena gestin de centros.
Modelo rural
Un tema que es tambin del orden de lo programtico, pero atraviesa
los temas de gestin, es el de las modalidades de atencin, y en particular el modelo rural de implementacin del Plan. Esto supone ajustar y
adaptar los recursos a las necesidades y posibilidades del contexto rural y arroja lecciones respecto a cmo, a la hora de pensar en la universalizacin de la poltica, es importante pensar en las particularidades
de los territorios. El modelo rural de centro caif se discuti y puso en
funcionamiento en los aos 2000-2001, orientado a facilitar el acceso a
aquellas familias que por distancia geogrfica tenan dificultades para
asistir a la modalidad diaria o tambin en familias en situacin de vulnerabilidad extrema.
En su origen, la propuesta inclua: a)talleres de estimulacin oportuna para nios de 0 a 2 aos y sus familias, de frecuencia quincenal; b)estimulacin en domicilio; c)Programa de Educacin Inicial (2 y 3 aos)
con asistencia de los nios dos veces por semana y actividades quincenales conjuntas con sus referentes familiares; d)concurrencia quincenal al
Centro de nios y familias con mayores dificultades de acceso.
Tena adaptaciones de sentido comn, como presupuesto para gas, tambin
nfasis en trabajo en las casas de las familias. Desde las policlnicas llegaron a
la conviccin de que haba que trabajar desde educacin inicial; se acercaba el
servicio de salud a las casas. Tambin se flexibilizaban los horarios. No atendan
ocho horas por da, por el tema de la distancia y la luz del da; la propuesta se
recost en el modelo de funcionamiento de la escuela rural (de 10 a 15 horas),
pensando en aspectos como que haba hermanos que traan a sus hermanos pequeos al caif.
260
Algunos elementos claves que se recogen de la experiencia del modelo son:

Foco en visitas a las familias.
Se planteaba la visita como herramienta para el trabajo con todos, desde una
visin universal, promocional y no gatillada por inasistencia, sino desde la conviccin de que el hogar es un mbito privilegiado para identificar y trabajar ciertas cosas.
Fuerte asociacin con servicios de salud.

Cuando ello se logra, se potencia enormemente el trabajo con las familias,
desde la captacin hasta la atencin diaria.
Equipos mviles multidisciplinarios que atiendan varios centros,

resguardando la integralidad de la mirada.
caif en el marco de polticas en otros ejes de atencin a la familia.
Es fundamental pensar las inserciones laborales de las familias y
coordinar con quienes estn interviniendo en este tema.
caif en clave desarrollo local. Asociado a lo anterior, pero en el
marco ms amplio del desarrollo en el territorio, con lo cual resulta fundamental articular con los gobiernos locales. Se trata de
generar sinergias en relacin con el trabajo con las familias, tendientes a la integracin social.
Traslados. Cubrir de manera oportuna y suficiente los mecanismos de traslado de los equipos, que en contexto rural resultan determinantes de una buena intervencin con las familias.
Procesos de seleccin de recursos humanos apropiados y pertinentes.
Con respecto al interior hay una creencia de que es mejor para la atencin
quien pertenece al lugar y conoce a la comunidad. Ello no necesariamente es as.
A veces puede ser positivo que no conozcan a las familias. De hecho, el uso de la
informacin en contextos pequeos es un tema que hay que trabajar. Es importante desplegar rigurosos procesos de seleccin, que tomen en cuenta y valoren
habilidades innatas que estn presentes en lo comunitario.
4.
261
Modelo de regulacin y supervisin
En la actualidad Uruguay no cuenta con un sistema unificado y coordinado para la regulacin de servicios de atencin a la primera infancia,
sino que en este campo opera una diversidad de instituciones, criterios
y mecanismos para la habilitacin, el seguimiento y el control de servicios. Intervienen en ello diversos actores, entre los cuales se incluyen el
Ministerio de Educacin, para el caso de los jardines infantiles privados;
la anep, a travs del Consejo de Educacin Inicial, para las escuelas que
tienen atencin a esta franja; el inau, con la supervisin de centros diurnos, y dentro de l la Divisin Plan caif, para lo correspondiente a estos
centros.
El modelo debe tener la capacidad de combinar la respuesta innovadora con
un aspecto que hace a la generalizacin de algunos elementos reguladores, propios de la actuacin del Estado en Uruguay.
Se entiende que la forma y los mecanismos de seguimiento y control

sobre la implementacin del Plan constituyen un aspecto que ha tenido
positiva evolucin y avances, a partir de los insumos derivados de evaluaciones y una preocupacin sostenida de revisin y capacidad de ajuste
del Plan.
Hasta el ao 2004 la estructura de supervisin de la Divisin Plan
caif estaba conformada por una direccin y tres programas: Programa
de Apertura y Consolidacin, Programa de Supervisin y Programa de
Gestin y Auditora. Estos eran responsables del sipi y el seguimiento de
los libros contables de los centros de Montevideo. Posteriormente hubo
modificaciones y se cre el Programa de Identificacin y Optimizacin
de la Demanda, mientras que la supervisin se distribuy entre Consolidacin y Evaluacin de Montevideo (que rene los centros de Montevideo y Canelones) y Consolidacin y Evaluacin del Interior (a cargo de
los centros de los 17 departamentos restantes).
Una complejidad del modelo de regulacin que tiene el Plan caif se
vincula con el arreglo institucional en el que se inserta. La relacin entre
la estructura de gestin del Plan y la de inau comporta algunos nudos o
elementos que implican esfuerzos de coordinacin, desde procedimientos administrativos puntuales hasta lineamientos mayores. La supervi-
262
sin del funcionamiento de los centros es uno de los aspectos centrales

de la poltica y descansa en dos mbitos: el Programa de Consolidacin y
Evaluacin caif de la Divisin (incluida la estructura Montevideo e interior) y los tcnicos de apoyo, que tambin dan acompaamiento desde
la Secretara del Plan. A estas figuras se suman los jefes departamentales
en el caso del interior del pas.79 Esto requiere sostener mecanismos de
articulacin y trabajo conjunto que permitan unificar criterios en lo que
refiere a la implementacin y gestin de los centros y el acceso y la atencin de los nios en ellos.
Acerca de las caractersticas de dicha supervisin, el Reglamento General de Convenios seala en su artculo 30:
Las evaluaciones se realizarn en forma peridica y sistemtica. La evaluacin tendr en cuenta los indicadores cuantitativos y cualitativos previstos en
los proyectos, as como la capacidad institucional de quien los ejecuta. De los
resultados de cada visita de evaluacin y/o intervencin, deber quedar constancia escrita, debiendo ser entregada una copia de la misma a la Institucin que
gestiona el proyecto.
La demanda de una supervisin que proporcione un acompaamiento

a la realidad particular de los centros y una estructura y organizacin que
sostenga dicha funcin ha sido una preocupacin plasmada a lo largo de
casi toda la trayectoria del Plan, que se recoge repetidamente tanto en evaluaciones como en documentos internos del Plan y en la voz de los actores.
Teniendo en cuenta la necesidad de que exista una supervisin ms cercana
a las realidades de los centros, a efectos de un monitoreo de los proyectos y un
apoyo ms oportuno, se propone la conformacin de una estructura de supervisin conformada por un nivel local (Equipo Tcnico Local) y un nivel central
(Supervisor Regional). (Carbonell y Prez, 2006)
Cuando surgieron las nuevas modalidades, en particular la semanal,

los equipos supervisores perciban que estas presentaban mayores dificultades para la supervisin que las de tipo tradicional. No obstante, en
79. El Reglamento General de Convenios establece que son unidades competentes para la supervisin tanto la Secretara Ejecutiva del
Plan caif como la Divisin Plan caif. En la supervisin de los convenios tienen a su vez competencia las jefaturas departamentales del
interior del pas en coordinacin con la Divisin Promocin y Desarrollo del Plan caif.
263
el perodo de implementacin se sumaron al seguimiento otros actores,

que incluyeron un coordinador del rea Tcnica del Programa Infamilia
y el rea de Seguimiento y Evaluacin del Plan caif, quien analizaba la
informacin del sipi y evaluaba algunos aspectos relativos a las modalidades diarias y a las nuevas modalidades.
En la medida en que las nuevas modalidades de intervencin se fueron instalando, se perdieron los puntos de referencia, que en la modalidad diaria estaban
definidos. Se pas de tener un estilo de supervisin definido a nivel de la Divisin a una forma de intervencin ms improvisada y fragmentada, atendiendo a
los rasgos caractersticos de cada supervisora y a su estilo personal.
No obstante, estos temas han sido trabajados en las distintas etapas del
Plan. Particularmente en el perodo posterior a la integracin de nuevas
modalidades (2006-2010) se trabaj en la formacin de los supervisores
y se realizaron talleres para redefinir el sistema, con la preocupacin de
establecer un marco comn y un sistema de informacin asociado. Son
esfuerzos cuyos niveles de concrecin e instalacin continan erigindose como un desafo para el Plan.
Uno de los principales instrumentos de los que se sirve la supervisin
para el monitoreo de los centros es el proyecto institucional, cuya elaboracin orienta el Plan en cada centro. Cuenta con guas y pautas para su
formulacin y posteriormente acompaa la implementacin.80
El proyecto institucional permite:

a. Contar con una actualizacin del estado de situacin de los centros
que sirve de punto de referencia para evaluar a nivel local los resultados alcanzados ao a ao.
b. Disponer de una informacin homognea y comparable entre los distintos centros que integran el Plan, lo que posibilita construir sntesis
que permitan evaluar resultados en los mbitos departamental y nacional.
c. Respetar las distintas situaciones, puntos de partida y perfiles institucionales al establecer prioridades y objetivos especficos.
80. Algunos documentos de referencia para ello son la Gua para la formulacin del proyecto institucional y la Pauta para la elaboracin
del proyecto institucional (1998).
264
d. Lograr una accin concertada y coherente al inscribir los objetivos

especficos con relacin a los objetivos generales acordados para el
Plan.
La necesidad de tener indicadores para la evaluacin del proyecto es
un tema recurrente, as como la importancia de sistematizar la informacin que se obtiene de los centros. Esta constituye un foco de preocupacin de la coordinacin actual del Plan y se han programado acciones
dirigidas a aunar, dotar de coherencia, evitar duplicidades y promover la
integracin de estos aspectos. Adems se estn impulsando evaluaciones
por centro, con reas de supervisin definidas y construccin de indicadores para esas dimensiones.
El control de las transferencias es un mecanismo mediante el cual se
regula la implementacin de la poltica. Se enfoca en asegurar el buen
uso de los recursos pblicos que se destinan a ella. Los controles se realizan cada dos meses a las organizaciones de la sociedad civil en convenio.
No obstante, los funcionarios que llevan a cabo esta tarea no son exclusivos para el Plan caif, sino que comparten la funcin con el control de
otros convenios, excepto en el departamento de Montevideo.
En materia de recursos humanos destinados a la supervisin, cada
una de estas personas tiene un promedio de 15 centros a su cargo. El
equipo de supervisores se conforma en un 75% por psiclogos, lo que
tiene como fortaleza un perfil ms volcado a los aspectos vinculares de la
atencin del nio y las familias. Si bien la coordinacin del Plan entiende
que los temas financieros y de gestin resultan ms dificultosos de seguir
sistemticamente por la supervisin, algunos de los centros consultados
identifican los aspectos tcnicos y estratgicos de la implementacin del
proyecto con los nios y sus familias como los que requieren fortalecerse
en la supervisin.
Es clave el modelo de supervisin para asegurar la perspectiva de desarrollo
integral infantil. Quien ejerce la funcin debe tener la capacidad de mirar lo
administrativo, pero sobre todo el proyecto de desarrollo infantil. Tiene que impulsar que el centro se acerque a la familia. Si el centro tiene reticencias a salir y
el supervisor no apoya eso, es difcil que se instale.
Sera bueno que la supervisin fuera ms acompaamiento y haya mayor devolucin al equipo. Son ms bien catarsis. Se escriben recomendaciones, pero
265
no siempre se efectivizan. No hace una diferencia sustantiva si se hace o no la

supervisin.81
Por otra parte, como sealamos al comienzo de esta seccin, la regulacin y supervisin de los centros de primera infancia es una preocupacin de la poltica que incluye pero excede a caif, y en torno a ello
es importante avanzar en un modelo que genere criterios comunes a los
distintos centros que atienden a esta poblacin. En esta lnea, desde la
Coordinacin de Polticas de Primera Infancia (Cppi-inau), en conjunto con Infamilia, se impuls en el 2012 la construccin de un perfil de
competencias del supervisor de centros de primera infancia, y se solicit una consultora abocada a ello (Corbo, 2012) para trabajar el tema
interinstitucionalmente. Luego, el Consejo Coordinador de Educacin
en Primera Infancia (CCPI) retom este tema en su agenda de trabajo y
comenzaron a discutirse estos aspectos a los efectos de definir criterios
para diferenciar competencias y evitar duplicidades entre instituciones
y organismos. De este modo se estableci, por ejemplo, que los centros
caif habilitados por el inau directamente accedan a la autorizacin de
la dgi y el bps, que antes se proporcionaba a partir de la autorizacin del
mec.
Las tendencias actuales en cuanto a los sistemas de supervisin implican la focalizacin de las actividades, separando las competencias en
tres reas claramente definidas: asesora, evaluacin y enlace (que facilite
la coordinacin de los niveles local y central de la supervisin, la comunicacin de informaciones y un seguimiento ms cercano a los centros,
fundamentalmente en el interior).
Se propone en este caso separar la funcin de evaluacin (relacionada con el seguimiento, el monitoreo, la inspeccin y el control) de la
funcin de consolidacin (relacionada con el asesoramiento, el apoyo,
el acompaamiento y la orientacin). Esta ltima funcin podra ser incluida en el programa encargado de la apertura y la consolidacin de los
centros, que, adems de seleccionar y apoyar a las osc antes de la apertura, tambin tome a su cargo el proceso de consolidacin de los centros
(Carbonell y Prez, 2006).
81. Equipo de un centro caif.
266
Por otra parte, en el trabajo desarrollado en el ao 2012 (Corbo, 2012),

se incluyeron las siguientes funciones del supervisor de centros de primera infancia:
1. Controlar la gestin del centro, teniendo en cuenta los aspectos
documentales, de recursos humanos, organizativos, de infraestructura, equipamiento ambientacin y alimentacin.
2. Optimizar la calidad del proyecto del centro, segn los lineamientos programticos, las evaluaciones previas y eventuales
emergentes.
3. Evaluar la formulacin e implementacin del proyecto del centro de acuerdo a indicadores de calidad de atencin de primera
infancia, para establecer un diagnstico y la evolucin del proceso
Ms all de que este trabajo no se aboc a evaluar el sistema de supervisin, de lo recogido con los actores se puede desprender que los
aspectos relacionados con el acompaamiento al proyecto del centro y
las orientaciones de carcter estratgico relativas a ello continan visualizndose como un tema que presenta debilidades en el despliegue de la
supervisin de los centros caif.
Asimismo se han impulsado avances en la unificacin de criterios
para centros caif, centros diurnos del inau, centros de educacin inicial
de la anep y jardines privados regulados por el mec. Esto ha presentado algunas complejidades para protocolizarse y establecer indicadores
comunes, especialmente en el caso de centros diurnos que plantean dificultades para garantizar algunos estndares, y para organizar institucionalmente la supervisin.82
En lo referente a condiciones locativas y ratio adulto/nio se ha avanzado;
en la implementacin cuesta ms para lo que ya viene funcionando, que es difcil llevarlo hasta ah, pero se ha hecho un esfuerzo en el marco del CcepI. []
Tambin hay una tensin entre reglamentacin y criterios comunes y las diferencias. Es positivo que haya propuestas diversas, que la unificacin no lleve a la
82. La supervisin de los centros diurnos est sujeta a la organizacin de la supervisin de centros oficiales del inau. En Montevideo se
establece por reas y disciplinas y no por proyecto o centro, mientras que en el interior est sujeta a las jefaturas departamentales
de la institucin.
267
homogenizacin y se promueva una cierta flexibilidad para esta etapa. Tambin

para la familia, con los horarios, por ejemplo, cmo generar centros con mayor
apertura a las necesidades e idiosincrasias de la comunidad y las familias.
sipi
El Sistema de Informacin para la Infancia (sipi) lleva el registro de los

nios atendidos por los centros caif. Estos datos se actualizan mensualmente, registrando ingresos y bajas. A partir de esta informacin se gestionan las transferencias por parte del inau a las osc. Ms all del uso
administrativo y el registro y monitoreo de la poblacin atendida, el sistema como plataforma permite contar con datos relevantes a la hora de
planificar y definir ajustes a la propuesta, toda vez que capta cobertura,
edad de los nios, zona geogrfica.
No obstante, el proceso recorrido durante esta consultora constat
dificultades en la disponibilidad de informacin actualizada y unificada respecto a cantidad de centros, nios atendidos y otros datos. Ello
plantea desafos en esta dimensin, tanto respecto de los modos y mecanismos de registro como de su uso en el desarrollo de la poltica y en el
retorno de la informacin hacia los propios centros y sus equipos, para
que pueda ser utilizada, entre otras cosas, en la construccin de los proyectos institucionales y sus respectivas planificaciones operativas.
Algunas de las dificultades que se han sealado en el camino con

relacin al modelo de supervisin son:
No se da una coordinacin sistematizada y peridica, sino que se
atienden los casos ms urgentes y en contactos puntuales. En relacin con ello, la cantidad adecuada de centros por supervisor/a asignado/a es uno de los puntos que han concitado discusin en distintas
etapas del Plan.
[] de una funcin integral de apoyo y seguimiento a los centros a
una funcin ms cercana a la de inspeccin, debido a la cantidad de
centros que cada supervisor deba atender, as como las necesidades
por parte del Estado de ejercer mayores controles.
Los supervisores realizaban su tarea desde el paradigma de la modalidad diaria de atencin o desde los aspectos legales y jurdicos del
268
inau. Se debera formular el rol del supervisor en funcin de la identidad del proyecto que se quiere implementar.
Falta integrar las distintas dimensiones: tcnica (supervisora), financiero-contable y sipi. Hay necesidades claras de descentralizacin
y regionalizacin; es muy difcil en algunos departamentos coordinar
con supervisoras que estn en Montevideo y viajan al departamento.
La coordinacin de las supervisoras con las jefaturas departamentales es una variable que afecta directamente la calidad de la supervisin. Cuando el contacto es fluido y se coordinan las intervenciones,
es posible integrar las tres dimensiones de la supervisin y detectar
a tiempo los problemas que se presentan a nivel de los centros. En la
medida en que dicha coordinacin no se realice, las intervenciones de
las supervisoras corren el riesgo de no cumplir con los objetivos del
sistema de supervisin (Carbonell y Prez, 2006).
No se cuenta actualmente en el modelo con una racionalidad interna que permita planificar estrategias de intervencin sistemticas y
coordinadas por todo el sistema de supervisin.
269
V. Dimensin poltica e interinstitucionalidad

Esta seccin se centrar en los factores poltico-institucionales involucrados en el origen y el desarrollo del Plan, considerando el papel de los
distintos actores, la dinmica institucional y los mecanismos de acuerdo
y coordinacin interinstitucional, y las fortalezas y nudos relacionados
con ello.
En el impulso inicial del Plan caif confluyeron el Ejecutivo, organismos internacionales y luego la sociedad civil que fue convocada. El Parlamento se visualiza como un mbito que no oper significativamente en
su impulso ni como freno:
Al inicio, parlamentarios de los distintos partidos recibieron al Ejecutivo con la
propuesta del Plan, pero no operaron ni impulsndola ni bloquendola.83
El Ejecutivo, en cambio, y en particular el Ministerio de Trabajo, es visualizado como el promotor clave y su lugar en la administracin como
elemento que favoreci la priorizacin de la poltica:
El Plan era promovido por un ministro que tena un enorme peso poltico,
muy seguro, conocedor y con capacidad, por lo cual su propuesta era difcil
de cuestionar. Era un actor con mucha vocacin social y por eso tambin lo
introdujo en la agenda. Adems tena buena relacin con el presidente de la
Repblica.84
Con el transcurrir de caif el respaldo poltico tuvo continuidad y el

Plan recibi una nueva ratificacin e impulso con la enia 2010-2030,
que, como se mencion, oper como compromiso programtico de mirada estratgica respecto a las polticas de infancia.
Hay que seguir rescatando y valorizando el altsimo apoyo poltico que tiene
esta poltica, incluso desde los partidos de oposicin. En lo presupuestal siempre
ha tenido unanimidad en el Parlamento. En las ltimas dos administraciones
tambin ha habido un respaldo prioritario y mejoras presupuestales importantes.
83. Presidencia del inau.
84. Secretara del Plan caif.
270
[] tiene una inmensa ventaja que es un reconocimiento en el sistema poltico

que es unnime.
1.
Focalizacin de la poltica
Las definiciones respecto a la poblacin objetivo o beneficiaria de una

poltica o programa pblico involucran una fuerte dimensin tcnica,
que busca sustentarse en instrumentos que permitan identificar con
cierta rigurosidad las caractersticas de la poblacin de inters y su ubicacin. No obstante, constituye una decisin que es tambin y ante todo
poltica, por cuanto implica priorizar la orientacin y el destino de las
respuestas de poltica que se brindan.
Como se mencion en el recorrido de los distintos perodos, respecto de la primera etapa se advierten algunos nudos y/o diferencias en la
visin del tema.
Hubo problemas de focalizacin al principio. Los caif se hacan en el interior, haba una sobrerrepresentacin en el interior. La primera etapa era ms
a demanda. Y, por cierto, no es que no se precisaran, pero operaron factores
polticos.85
La opinin de quienes estuvieron a cargo del Plan en ese momento

difiere de esta posicin. Plantea que se abran centros caif en lugares
que reunan las condiciones y tenan necesidades mayores, identificados
mediante instrumentos como el Censo.
Las evaluaciones enfatizaban la buena focalizacin del programa y eso ayudaba a la legitimidad poltica.86
No obstante, documentos del perodo constatan que unicef seal

al Plan la preocupacin por no encontrar suficiente correlacin entre las
zonas con mayores porcentajes de pobreza (medida en nbi) y la localizacin de los centros. A partir de esto se plante la necesidad de ajustar los
criterios de seleccin para la ubicacin.
85. Entrevista a referente de instituciones socias.

86. Entrevista a referente del Programa.
271
En 1990, tras el cambio de gobierno, el Plan pas a directamente a la

rbita de Presidencia, ante lo cual se esboz cierta preocupacin por el
riesgo de politizacin que ello poda implicar. Una evaluacin de la poca advierte sobre este tema sealando: [] el Plan perdi en algn grado
su identidad, se aisl y se politiz gradualmente, tanto a nivel central
como departamental (Brower, 1993:7).
No obstante, la focalizacin se consolid gradualmente, lo cual se fue
reflejando en las evaluaciones de los siguientes perodos. Entre ellas, el
estudio de Diez de Medina se seala que en el 2001 el 55,5% de los hogares que asistan a un centro caif se poda caracterizar como nbi.
Cuando inaugurbamos un centro era el Plan, no eran los partidos.
Ha generado demanda de gente con capacidad de pago y ha generado escenarios muy dignos para gente vulnerable, y ese es otro gran aprendizaje. No es una
poltica de pobres para pobres.
La familia no lo reconoca como servicio de inau; decan que iban al caif y
no al inau.87
caif es por definicin ultrafocalizado y eso es un problema. Una de las grandes ventajas de la ampliacin es esa de romper los guetos.
En este punto surge tambin el tema de la estructura de la oferta

de atencin a la primera infancia y en particular el lugar de los centros diurnos del inau. La unificacin de centros caif y centros diurnos
bajo una poltica comn en el inau, que se ha promovido fundamentalmente durante el ltimo perodo, muestra que uno de los aspectos a
trabajar guarda relacin con las condiciones de acceso y la poblacin
que atiende. Al respecto, se afirma que los centros oficiales asumen
las situaciones complejas. Cabe mencionar que esta es una apreciacin
que trasciende a caif y se plantea en general, como un tema vinculado
a la oferta en convenio con la sociedad civil y la oferta de ejecucin
propiamente estatal.
87. Si bien esta afirmacin es subrayada por un entrevistado institucional en relacin con perodos anteriores del Plan; algunos actores
consideran que persiste hoy en da en muchos actores, personas y familias que no asocian el servicio a la institucin inau.
272
Antes haba como un cierto elitismo del caif, fundado en dos cosas. La primera es que era muy buen servicio, entonces la gente lo quera para sus nios.
Haba caif mucho ms valorados que la oferta privada; iban a la oferta privada
cuando no los dejaban ingresar en el caif por cupo. Y la segunda es que las
propias osc no tomaban poblacin complicada, sobre todo porque en general
tenan desercin alta y con ello dejaban de percibir el pago por esos cupos. Para
que admitieran nios en situacin de calle haba que garantizarles que les iban
a pagar aunque faltaran.
En torno a la focalizacin hay diversas posiciones entre los actores involucrados en las polticas de infancia. No obstante, como sntesis puede
afirmarse que se advierte cierto acuerdo en que el Plan caif debe continuar avanzando en la lgica de asegurar el acceso a la poblacin ms
vulnerable que an no est atendida por el servicio, mientras explora
nuevas modalidades y alternativas que alcancen a poblaciones con necesidades especficas que forman parte de los desafos del desarrollo del
pas, como hijos de madres trabajadoras del sector formal, estudiantes y
otros. En definitiva, que defina claramente y transite escalones hacia la
universalizacin.
2.
Institucionalidad del Plan
La institucionalidad del Plan es probablemente uno de los temas que

mayores cambios han experimentado a lo largo de la trayectoria de la
poltica. Desde su insercin inicial en el Ministerio de Trabajo, pasando
por Presidencia, hasta integrarse al inau, el Plan ha ido en general creciendo en institucionalidad. No obstante, atendiendo a la evolucin de
dicha poltica, este tema vuelve a ponerse en discusin.
Ante cada cambio de gobierno se discute lo mismo: tiene que seguir en el
inau?88
La Secretara cre una institucionalidad a partir del Plan. Esto puede verse
como una virtud, pero tambin propici que el Plan caif se aislara en cierta
medida del resto de inau.89
88.
Entrevista.
89.
Ibdem.
273
El nuevo estatus del Plan en la rbita del iname le cre inconvenientes para la
toma rpida de decisiones, en la medida que enmarc sus acciones en procesos
excesivamente burocrticos. (Canzani, Midaglia y Ferreira, 2005)
La figura de la Secretara Ejecutiva en general se ha presentado como

un mbito de decisin potente para el desarrollo del Plan caif, especialmente en su trayectoria en el marco del inau. Si bien su direccin es poltica, en tanto es el Directorio del organismo quien designa el cargo, este
se considera de alta especializacin dentro de la Administracin Pblica
y requiere cierto nivel de formacin tcnica.
Tal como se esboz en el recorrido inicial de las etapas, las Secretaras
del Plan desempearon un papel central en la orientacin estratgica de
caif en los distintos perodos, marcaron nfasis diferenciados, afrontaron desafos de crecimiento como ampliacin de cobertura y diversificacin de modalidades sosteniendo los criterios de calidad y desplegaron liderazgo en la relacin con las organizaciones de la sociedad civil, la
estructura interna del inau y el conjunto de la institucionalidad pblica
y los actores vinculados al Plan.
Al crearse la Coordinacin de Polticas de Primera Infancia, en el ltimo perodo de administracin, se le otorg un carcter ms global y
con la pretensin de cumplir un papel en la coordinacin interna de las
propuestas dirigidas a esta poblacin, al tiempo que con un fuerte nfasis
y mandato orientado a la coordinacin interinstitucional. Sin embargo,
dicha transicin demanda esfuerzos por delimitar y trasmitir cules son
las funciones y competencias que se sostienen de la Secretara y cul es
el lugar de este mbito en el Plan, en la institucin que lo abriga y en el
conjunto de las polticas.
No logramos configurar bien el rol de la coordinacin. Las competencias de
la Coordinacin de Primera Infancia incluyen gestin, pero debera estar separada. Ahora tenemos ms cargos que se tienen que poner de acuerdo; antes era
ms sencillo.
En algunos actores se entiende que con la nueva configuracin se ha

perdido autonoma, para sostener, profundizar y enriquecer la intersectorialidad. Es importante mencionar en este punto que, si bien la estructura se presenta as desde la direccin del inau, en trminos formales y
administrativos no est resuelta la eliminacin de la Secretara y, por la
274
va de los hechos, la Coordinacin de Primera Infancia ejerce las competencias y funciones de esta.90
Los actores vinculados a los organismos socios del Plan, en tanto, perciben cierta fragmentacin entre la estructura de caif y la estructura del
inau. Los actores internos a la institucin, en tanto, matizan esta percepcin, pero entienden que resta avanzar en concebir al Plan como parte
de un sistema inau.
Como parte de los objetivos 2014, la coordinacin de poltica define
fortalecer y articular el sistema general de polticas de primera infancia
y familia de inau (ppi) en el marco de la readecuacin institucional. Esto
incluye la formalizacin en la estructura del inau, el fortalecimiento de
la coejecucin Estado-sociedad civil mediante la consolidacin de las
osc y los comits nacionales y departamentales; profundizar en los niveles de articulacin intra- e interinstitucional, promoviendo la intersectorialidad entre el sistema ppi y los actores de la poltica pblica de primera infancia, y finalmente optimizar la relacin con las organizaciones
nacionales e internacionales.
Por otra parte, una fortaleza que se suma al Plan en su integracin al
inau en trminos de institucionalidad guarda relacin con la base departamental de la institucin, es decir, las direcciones departamentales del
inau como plataforma para la poltica en el territorio, tanto para asuntos
propios de la implementacin como en relacin con la capacidad de actuar en los niveles interinstitucionales de la red departamental.
Finalmente, a la hora de hablar de la dimensin poltica institucional
del Plan caif es importante hacer mencin al lugar de los organismos
internacionales en su trayectoria. El apoyo y soporte al desarrollo del
Plan que en particular ha brindado Naciones Unidas (y en especial unicef y pnud) ha sido un elemento fundamental para su fortalecimiento,
la ampliacin de su alcance, la continuidad e instalacin como poltica
pblica que ha trascendido distintas administraciones, as como para la
facilitacin del dilogo y el accionar conjunto o coordinado entre actores
e instituciones involucrados en las polticas dirigidas a la infancia. En la
reconstruccin del proceso, los actores consultados coinciden en sealar
90. Incluso la ley 16736 contina estableciendo a la Secretara Ejecutiva como receptora de fondos de lotera y quiniela (a travs del
pnud).
275
que las agencias internacionales han oficiado como impulsoras, puentes,

potenciadoras y facilitadoras de reflexin y procesos de mejora con el
desarrollo de caif en Uruguay.
3.
Gobernanza y relacin Estado-sociedad civil
Uno de los temas de primer orden a la hora de hablar de la dimensin

poltico-institucional de Plan caif refiere a la relacin Estado-sociedad
civil. El Plan sienta un precedente nico en lo que respecta a la coejecucin de polticas en convenio con organizaciones del llamado tercer sector, instalando una prctica que muestra en su trayectoria la posibilidad
de generar respuestas conjuntas y en corresponsabilidad en la atencin a
la poblacin objetivo. Esto lo hace no solo por la va de los convenios y la
implementacin, sino estableciendo espacios formales de participacin
de la sociedad civil en la poltica, a travs de los comits departamentales
y el Comit Nacional.
Uno de los valores del Plan es el tema de la participacin, enorme potencialidad de gobernanza intersectorial. Es un ejemplo interesante. Intersectorial y con
participacin comunitaria.
No obstante, esta participacin ha tenido distintos alcances, formas

y contenidos segn los momentos, con perodos de mayor debilidad y
ausencia y otros donde la organizacin era ms fuerte y activa, tal como
se expuso en el apartado de gestin.
En ese momento las organizaciones no tenan una representacin en el Comit Nacional. Los planteos provenientes de la sociedad civil eran ms bien individuales, de una organizacin particular al Plan. Los temas de discusin estaban
vinculados a la actividad diaria, volcados hacia el funcionamiento de los servicios.91
El rol de la sociedad civil en territorio y particularmente a escala local,

tanto en mbitos de interlocucin con el Estado como en las mesas de
coordinacin zonal, ha sido clave para impulsar la instalacin de centros
en respuesta a las necesidades de la zona. Las osc se han involucrado ac91. Referente del Plan caif.
276
tivamente desde la propuesta en el trabajo con las familias e instituciones

en el proceso de apertura y puesta en funcionamiento del proyecto.
La trayectoria del Plan contempla tambin la diversidad de orgenes
de los centros, lo cual forma parte de la identidad de la poltica. Algunos
centros surgen como una propuesta barrial para el cuidado de los nios
y ms tarde se transforman en caif, mientras que otros nacen por iniciativa del Plan y enmarcados en l. Los primeros reivindican su arraigo
barrial y sus objetivos incluyen pero trascienden el servicio ofrecido, lo
que los erige en enclaves comunitarios, con improntas propias.
El planteo original de los aos noventa, de que el Estado deba asociarse con
organizaciones para tener innovacin, se puede haber agotado en otros ejemplos, pero en caif es una realidad.
Al reconstruir la trayectoria en conjunto con los actores, el lugar de la

sociedad civil en la poltica es uno de los temas en torno a los cuales se
entiende la necesidad de problematizar. Los mbitos formales de participacin que se han establecido en el marco del Plan, como el Comit Nacional y sus homlogos departamentales, se distinguen como instancias
relevantes, espacios que implican una ganancia y arrojan lecciones para
la construccin de mecanismos institucionalizados de participacin de
la sociedad civil. No obstante, se advierte un debilitamiento de estos y
la necesidad de revisar el lugar de los delegados nacionales, as como su
nivel de representatividad de las organizaciones involucradas en el Plan
y la relacin con las organizaciones de segundo nivel que las nuclean,
como anong o, en perodos anteriores, el Colectivo Infancia.
Desde los gobiernos no ha habido un modelo de relacionamiento con la sociedad civil, que la vea como un actor relevante. Es un tema relacionado con la
concepcin, con visiones diversas que van desde lo estatista o basadas en desconfianza, hasta la creencia en un espacio para una relacin constructiva. Una
relacin de corresponsabilidad que no es simetra, pero tiene que haber un lugar.
Los comits departamentales son una debilidad en trminos organizacionales; tienen poca representacin de los delegados, esto cruzado con las debilidades de la participacin social en el pas hoy.
Por ltimo, uno de los temas que distintos actores reconocen como
parte del Plan es que a lo largo de su trayectoria en algunos perodos
277
con especial nfasis se apost a la formacin de las organizaciones de

la sociedad civil, se invirtieron recursos y esfuerzos en ello y se contribuy a generar instancias colectivas que facilitaron el encuentro entre estas
y el sentirse parte de un proceso conjunto. Se reconoce, sin embargo, que
en los ltimos aos este tipo de iniciativas se ha debilitado y los procesos
de formacin de la sociedad civil han tenido un lugar ms relegado. Esta
es una percepcin tanto de los actores del Plan como de las organizaciones y los equipos de los centros.
4.
Interinstitucionalidad
[] una interinstitucionalidad que no implica solo coordinar, sino la capacidad de planificar en conjunto.92
La construccin de interinstitucionalidad del Plan como propuesta

de poltica es sin duda una de sus principales fortalezas. Ello supone,
como hemos expuesto, una voluntad poltica inicial, en su concepcin,
pero sobre todo un proceso que se teje en la trayectoria, sostenido en el
compromiso de instituciones y sus actores responsables y equipos.
El Comit Nacional Plan CAIF es el mbito de conduccin de la poltica que rene al conjunto de los organismos participantes y define los
lineamientos y acciones. Sesion como tal por primera vez en mayo de
1997; antes exista un espacio menos institucionalizado y ms discontinuo que reuna a referentes institucionales de los organismos socios.
El Comit Nacional estaba conformado por representantes de los organismos estatales que integran el Plan (inau, anep, mec, msp, intendencias, inda) ms cuatro delegados nacionales que representan a las
organizaciones que gestionan los centros. Comenz a funcionar con un
mnimo de cuatro encuentros anuales.
En agosto de 2002 se firm un convenio marco entre los representantes
de los organismos estatales y los delegados nacionales de las asociaciones
civiles del Plan caif para actualizar el compromiso de la integralidad de
las acciones del Plan, sustentado en la coordinacin intersectorial.
Hay distintas funciones que estara desarrollando el Comit Nacional, entre
ellas la representacin de las partes involucradas y particularmente de las osc,
92. Presidente del inau.
278
el intercambio, la consulta a los distintos actores del Plan, la generacin de propuestas, el planteo de temas, problemas y demandas, la discusin y negociacin
entre actores, el control y la rendicin de cuentas sobre los distintos compromisos asumidos.
El hecho de incluir a los delegados departamentales al Comit Nacional se menciona como uno de los cambios relevantes en su trayectoria. El
Comit pas a tener entonces una mayora de representantes de la sociedad civil, lo que segn algunos actores propici que el espacio se concentrara ms en la orientacin programtica y la resolucin de cuestiones
de gestin con las organizaciones. En trminos globales, la ganancia del
lado de representatividad de la sociedad civil deriv en cierta prdida del
lado de lo poltico-estratgico del mbito.
Quedaba mezclado lo de coordinacin poltica y de orientacin programtica.
Eso no era efectivo. Los organismos empezaron a perder inters porque se perdi
el foco de direccin ms poltica del Plan. Eso debilit al Comit.
El Comit Nacional se ve tomado por temas administrativos y de gestin. Eso
se tiene que resolver de otra manera.
En el ao 2008 se suscribi un convenio entre asse (msp), el mides y

el Plan caif: Educacin y salud en la primera infancia: Por la equidad
de oportunidades desde el inicio de la vida. Ms tarde se integraron el
inda, la im y ucc.
En el 2009 se firm un nuevo convenio en el que participaron ceip
(anep), Infamilia (mides) y el Plan caif.
Algunos entrevistados coinciden en sealar que a partir de esta etapa
el Comit adquiri jerarqua como mbito de articulacin de la poltica.
En la poca de Cerruti el Comit tuvo una presencia importante; se pudo
poner eje en temas conceptuales relevantes para la propuesta y que se centrara
menos en temas operativos o de la cotidiana.
De la revisin de las actas del Comit Nacional caif surge que los
principales temas abordados por este en los ltimos aos son:
Definicin y revisin de acuerdos interinstitucionales.
Deteccin de vacos y problemas de la implementacin.
279
Seguimiento del plan operativo.

Poltica de salarios del Plan caif (consejo de salarios, reivindicaciones salariales de los delegados de las osc).
Presentacin de experiencias de los centros.
Informacin y coordinacin relativa a actividades conjuntas.
Desde una lectura crtica actual, actores participantes del Comit perciben que las instituciones y sus representantes tienen distintos niveles de
fortalezas, as como de poder decisional, lo cual limita en cierto grado la
capacidad de establecer definiciones estratgicas mancomunadas para la
poltica. En esta lnea, algunos actores sealan que decisiones relevantes
que a su juicio deberan formar parte de la agenda del Comit, como las
aperturas de centros, no se definen, acuerdan ni comunican en ese mbito.
Asimismo, se plantea que existe tambin un diferencial de recursos
importante en lo que invierten o destinan las instituciones socias, y que
en su mayora estas no cuentan, por ejemplo, con recursos humanos designados especficamente para las tareas del Plan, con lo cual la agenda
de los tcnicos referentes muchas veces es copada por otros temas y se
debilita el papel de los organismos asociados. No obstante, se entiende
que esta problemtica trasciende al Plan caif y es caracterstica de la
mayor parte de las polticas interinstitucionales que se impulsan.
El correlato del Comit Nacional en el territorio es la figura de los
comits departamentales del Plan CAIF. Los actores consultados plantean que la dinmica de funcionamiento de estos es dispar, segn la zona
de que se trate. La propuesta desde el Plan es que se renan bimenstralmente pero en muchos casos la frecuencia se reduce a una o dos veces
al ao. Los actores involucrados en el Plan consideran que una de las
dificultades es la proliferacin de espacios de coordinacin interinstitucional que coexisten en el territorio y colman la agenda de los referentes
institucionales, que deben distribuirse, y con ello la participacin se debilita. Otros mencionan explicaciones vinculadas al tipo de actores que
asisten, a los temas tratados y al alcance de las definiciones tomadas en
el mbito.
Los comits departamentales son ms dbiles porque no tienen perfil tcnico.
Muchas veces quedan atrapados en lgicas de gestin y eventos puntuales. No
terminan de resolver lo operativo y se atrapan en la cotidianidad.
280
En trminos globales, este mbito constituye una instancia a revisar y

redefinir estratgicamente de cara a un escenario de fortalecimiento de
la poltica.
Por otro lado, respecto a la representacin de caif en mbitos interinstitucionales, que se asume en la figura de la coordinadora de Polticas
de Primera Infancia, se participa en diversos mbitos que incluyen el
CcepI,93 la Mesa Interinstitucional de Uruguay Crece Contigo y otros
espacios de articulacin de polticas.
Es importante sealar que en el perodo actual se constata una
dispersin y fragmentacin en lo que a coordinacin de polticas de
infancia refiere, toda vez que se han multiplicado los espacios de articulacin y los niveles en que operan uno y otro, as como las agendas y la coordinacin entre ellos no resulta clara. Adems del Comit
Plan caif funcionan los mbitos mencionados (CcepI, Mesa de ucc)
y otras instancias que se convocan de modo ms puntual, en funcin
de preocupaciones coyunturales. Los distintos espacios son adems liderados o coordinados por distintas instituciones, lo cual complica la
coordinacin y los avances.
Parece razonable que, sin perjuicio de la existencia de estos u otros
mbitos, se generen condiciones para trazar algunos objetivos estratgicos comunes y cierto nivel de orientacin respecto a la forma de alcanzarlos, en una agenda para la primera infancia que asegure reales oportunidades de atencin, cuidado y desarrollo para esta poblacin en los
prximos aos.
La Ley de Educacin mandata al inau como responsable de 0 a 3 aos. Sin
embargo, en la misma ley est el CCPI y el mec como coordinador, y quienes definen la poltica son los mismos integrantes del Comit Nacional de caif, donde
los roles estn invertidos: en este ltimo conduce inau. Luego en este perodo
se suma ucc desde Presidencia. Es un complejo escenario de mbitos de coordinacin.94
Una de las modalidades de trabajo interinstitucional ms relevante

en la trayectoria de caif es el desarrollado con el Programa Infamilia,
93. Cabe mencionar que en este mbito participa tambin por inau, en representacin de centros diurnos, la directora de la Divisin
Proteccin Integral en Contexto Familiar y Comunitario.
281
del mides, en el perodo entre 2005 y 2010.95 Este incluy el proceso de

reconversin de la modalidad semanal en diaria, la implementacin de
salas de encuentro para el trabajo con embarazadas (en conjunto con
asse), procesos de capacitacin, entre otras acciones.
Respecto de dicha gestin coordinada, una evaluacin desarrollada
por Canzani, Midaglia y Ferreira (2005) seala ciertas dificultades en
la coordinacin entre Infamilia y el inau, que el segundo atribua a una
distribucin poco clara de responsabilidades entre estas entidades para
la implementacin de la modalidad semanal.
Por otro lado, con el INDA, del mtss, existe una relacin instalada de
trabajo conjunto y articulado con el Plan que ha evidenciado continuidad en las distintas etapas. Este organismo es el responsable de transferir
el dinero para la alimentacin de los nios/as a las osc, a partir de un
convenio especfico firmado en el 2004, aunque integra el Plan desde los
orgenes. Tambin es responsable de capacitar a las cocineras de los centros, supervisar el programa alimentario nutricional y evaluar el estado
nutricional de los nios que participan en caif.
Adems de lo relativo al componente de alimentacin con el inda,
con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social existi vinculacin
desde el origen del Plan, que naci en la rbita de este organismo, y en
los ltimos perodos se han desplegado algunas coordinaciones orientadas a explorar posibilidades de implementacin de centros en empresas
para la atencin de las familias de los trabajadores y otras de la zona o
comunidad de referencia, de la mano de los sindicatos.
En la misma lnea se advierte una relacin con el sector salud que ha
logrado mejorar la articulacin, en particular con ASSE, desde el marco
del convenio interinstitucional del Plan. En conjunto con el Programa
Aduana se llevan a cabo las salas de encuentro para el trabajo con embarazadas, la promocin del control de salud de los nios, y la orientacin
y coordinacin de atencin de problemas de salud que requieren intervenciones especficas. A esta coordinacin se sumaron en el 2012 el inda,
la Intendencia de Montevideo y Uruguay Crece Contigo.
Con el sistema educativo, en tanto, la revisin de la trayectoria del
Plan da cuenta de una relacin institucional que comporta algunas ten95. Desde el 2002 el Programa Infamilia vena apoyando la implementacin de caif, pero desde su insercin en Presidencia. En 2005
pas a formar parte de mides, donde se fortaleci institucionalmente y construy intervenciones interinstitucionales en la atencin a
la infancia y la familia con distintos organismos.
282
siones, en los ltimos aos con el eje en las competencias compartidas

sobre la franja de los tres aos. No obstante, hay coordinaciones con
ceip-anep, especialmente con el fin de asegurar la continuidad de atencin de los nios que egresan de los centros caif para su ingreso a los
jardines o escuelas pblicas de la zona de referencia. Adems, especialmente en el marco del CCPI, se han generado articulaciones interesantes
y acuerdos respecto de temticas asociadas a la formacin en primera
infancia y otros puntos de la agenda educativa. Por ltimo, en el 2014
se ha impulsado un convenio con el ces (anep) a fin de desarrollar una
experiencia piloto en Maldonado y Montevideo para la finalizacin de la
educacin media superior de miembros de las familias de nios de caif,
en el marco del Programa Uruguay Estudia.
Respecto del nivel territorial, la relacin con las intendencias atraviesa
toda la trayectoria del Plan y los distintos actores consultados la perciben
en general como positiva.
El Congreso de Intendentes tena un rol muy instrumental en el Plan, pero
permiti en un momento crtico como la crisis del 2002 generar un nodo de
articulacin de polticas, de repuesta a emergencia social.
Sin embargo, cabe reparar en este punto en la relacin de caif con el

Programa Nuestros Nios de la Intendencia de Montevideo, tambin
orientado a la atencin integral de la primera infancia y apoyado por
unicef, que se puso en marcha en 1990. Esto implic que en Montevideo
tuviera lugar una situacin particular, con centros caif y del Programa
Nuestros Nios. Una de las consecuencias de esta situacin fue que el
gobierno departamental no proporcionara los vveres frescos para los
centros caif como ocurra en el resto del pas, con lo cual el financiamiento de estos dependa de iname. Con el correr de la trayectoria en
paralelo de estas propuestas, se fueron generando algunos acuerdos y
acciones conjuntas.
Entre las articulaciones ms recientes se destaca positivamente una
experiencia en conjunto con la policlnica del Cilindro y caif. No obstante, del lado de los aspectos en que es preciso afinar la coordinacin se
identifican las definiciones de apertura de centros caif, que en ocasiones
se realizan en zonas donde est presente la oferta de Nuestros Nios o de
educacin inicial de anep y la demanda no se distribuye racionalmente
(algunos servicios quedan vacos y otros sobrepoblados).
283
Cabe sealar que el Nuestros Nios se encuentra en un proceso de

transicin respecto a las definiciones sobre continuidad de la propuesta.
El programa se ha ido limitando en atencin al crecimiento de la oferta
de anep y caif y cuenta con similar poblacin desde 1997. Se plantea la
interrogante respecto de la pertinencia y oportunidad de que este tipo
de propuestas se desarrolle desde el nivel nacional con una bajada territorial, donde el rol de la intendencia est ms centrado en fortalecer
los centros comunales y las estructuras propias de lo local. Es esta una
discusin que incluye pero trasciende a los programas de infancia de la
im, alcanzando al conjunto de los programas sociales hoy en ejecucin.
Asimismo, las articulaciones a escala local con los organismos y
servicios se visualizan como fluidas y sistemticas, dadas por una red
instalada y densa en niveles ms prximos de desarrollo de las familias.
Incluyen policlnicas, polica, socAT y escuelas, entre otros.
284
Algunas fortalezas del Plan

El haberse instalado como una poltica de Estado y sostenerse con
capacidad de innovacin y adaptacin a los cambios del contexto.
La virtuosa combinacin entre una slida identidad colectiva y
flexibilidad y mrgenes de accin para los centros y organizaciones, que permita el desarrollo de propuestas pertinentes a sus realidades particulares.
Una poltica sustentada en la evidencia y conocimientos cientficos que se han desarrollado en relacin con la primera infancia y
sus necesidades de atencin.96
Continua preocupacin y esfuerzos de revisin y mejoramiento
del sistema de supervisin y acompaamiento a los centros.
Profesionalizacin de los equipos, diseo de los modelos de gestin. Estos ltimos fueron un punto de inflexin; ayudaron a regular y racionalizar la transferencia de recursos en relacin con
los resultados.
Efectos en la comunidad: movilizacin de recursos, apropiacin
del servicio, lugar de referencia.
Algunos nudos generales identificados

Algunos temas que emergen como preocupaciones y que constituyen dimensiones o aspectos a trabajar son:
Dispersin de los mbitos de coordinacin interinstitucional vinculados a la primera infancia.
Funcionamiento de los comits departamentales.
Sistema de supervisin de los centros.
Fragmentacin entre el Plan caif y el sistema inau.
Procedimientos institucionales: tiempos, necesidad de agilizarlos.
Perfil de problemticas emergentes y respuesta de la poltica (uso
problemtico de drogas, patologas psiquitricas, violencia).
96.
No obstante, cabe mencionar que, respecto de la dimensin poltica institucional y en particular de los arreglos institucionales
especficos que el Plan transit, las evaluaciones tuvieron menor impacto o influencia en los cambios que se produjeron en el Plan
que los elementos programticos. Las decisiones en el primer plano respondieron ms a improntas y directrices de las autoridades
del Plan de las distintas etapas.
285
Capacidad (institucional y de la sociedad civil) de gestionar la ampliacin masiva de la cobertura.

Falta de una poltica clara de relacin Estado-sociedad civil como
marco.
Aspectos locativos: dificultad para la disponibilidad de espacios.
286
VI. Desafos y proyecciones

Esta seccin recapitula y presenta algunas discusiones asociadas al escenario futuro del Plan y sus desafos y proyecciones, a partir de la mirada
de los distintos actores. Busca problematizar los objetivos trazados y las
posibilidades y vas institucionales para efectivizarlos, en un compromiso conjunto de las instituciones.
El punto de partida del siguiente desarrollo est en el acuerdo de los
actores institucionales, la sociedad civil, el compromiso programtico de
la administracin de gobierno (plasmado en la enia) y la demanda de las
propias familias, de caminar hacia la ampliacin de la cobertura de los
centros caif en todo el territorio, con el horizonte en el acceso universal
a los servicios de atencin de la primera infancia.
Esto implica definir qu tipo de poblacin y servicios se incorporan
y/o fortalecen en este proceso y cules son las condiciones y los mecanismos para lograr dicho crecimiento, que entre otras cosas implica
la diversificacin y el fortalecimiento de las organizaciones y formas de
conveniar; una planificacin proyectiva de los recursos humanos que
incluya la formacin necesaria y pertinente; la revisin y discusin conceptual respecto de enfoques y formas de asegurar la calidad de las prestaciones, y los soportes institucionales necesarios, viables y/o pertinentes
para desplegar esta tarea. Estos puntos sern presentados a continuacin.
1.
Tipo de poblacin a incluir o ampliar y modalidades de

ejecucin
A la hora de hablar de los desafos para el Plan caif en los prximos aos,
los actores consultados coinciden en sealar la ampliacin de cobertura
como la principal tarea, aquella en torno a lo cual desplegar los mayores
esfuerzos. Con el horizonte puesto en la universalizacin, se delinean algunas poblaciones con las cuales ir escalonando el acceso a la poltica.
A caif le falta aumentar cobertura a edades ms tempranas, por un lado. Por
otro, no todos los que tienen que ir acceden; todava hay un grupo al que no se
llega.
[] universalidad s, en el sentido de que hay que asegurar el acceso, pero no
obligatoriedad de la poltica y del servicio en este caso.
287
Hay como una suerte de miedo a que la ampliacin de cobertura sacrifique

calidad, pero no tiene por qu ser as. Para eso se est trabajando en criterios
comunes para los distintos tipos de centros de atencin a la primera infancia en
el marco del CCPI [].
Nios y familias en situacin de exclusin que no han accedido a los

centros caif
Una de las primeras poblaciones en las cuales existe la necesidad de
ampliar cobertura es aquella que es sujeto de la poltica de hecho, pero
que no ha accedido por encontrarse en situaciones de vulnerabilidad que
la mantienen lejos de la oferta de servicios. Resulta imperioso favorecer
los mecanismos para la atencin a dicha poblacin, en consideracin de
sus necesidades y derechos. Ello requiere no solo ampliar la cobertura,
sino tambin revisar las situaciones en las que, existiendo cobertura, no
se genera una atencin efectiva, y desplegar los ajustes necesarios para
corregirlo. En el nivel de tres aos la cobertura total de servicios en el
pas en el 2012 era de 46,5% en el quintil ms bajo y 91,6% en el quintil
mayor (mec, 2012).
Poblacin con vulnerabilidades especficas: discapacidad

Las familias y los nios que presentan vulnerabilidades especficas tienen dificultades para acceder a servicios de atencin integrales como
caif. En este perodo se ha avanzado en la implementacin de experiencias piloto, de la mano del mides (Polticas Sociales, Pronadis, Inmujeres), para acompaar a los nios con discapacidad en caif inclusivos.
Estas tuvieron por objetivo promover la inclusin educativa de nios y
nias con discapacidad de 2 y 3 aos de edad en los centros de atencin
a la primera infancia en el marco del Sistema Nacional de Cuidado, la
Convencin sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, la Ley
18.651 y el Cdigo de la Infancia y la Adolescencia de Uruguay (Sistema
Nacional de Cuidado, 2014).
Se capacitaron 52 asistentes personales para acompaar a los nios
con discapacidad en una formacin de 96 horas curriculares a cargo de
la Direccin de Polticas Sociales del mides, Inmujeres y Cenfores. De
estos se seleccionaron 20 asistentes que se integraron a la implementa-
288
cin de la experiencia en 12 centros (cuatro en Montevideo,97 cuatro en

Canelones, dos en Artigas y dos en Treinta y Tres), pertenecientes a zonas priorizadas por su vulnerabilidad. En total se atendi a 18 nios y la
experiencia se encuentra en evaluacin por el mides, para estudiar sus
posibilidades y condiciones de extensin.
Nios menores de dos aos

El conjunto de los actores y los datos evidencian la necesidad de avanzar
en la cobertura de atencin a nios menores de dos aos. En el escenario de que el ceip vaya absorbiendo progresivamente la atencin en tres
aos, la demanda de cobertura de los ms pequeos se centra en caif,
tanto por parte de la poblacin beneficiaria como de los distintos actores
institucionales. Se entiende que avanzar en brindar garantas de acceso
(no obligatoriedad) en alternativas de cuidado en servicios para la primera infancia es prioritario y caif tiene un papel fundamental en ello.98
Respecto de la franja de los tres aos, desde el Plan y algunos actores de instituciones vinculadas se plantea la preocupacin por desplegar
esfuerzos que eviten que la incorporacin de esta poblacin al sistema
educativo formal escolarice la atencin y que se resienta el trabajo con
familias y redes territoriales que se despliega desde los centros caif. En
este sentido, actualmente se est trabajando el tema en el marco del CcepI y con apoyo de Uruguay Crece Contigo, a travs de la discusin y
el acuerdo interinstitucional del currculo de 0 a 6 aos que asegure la
continuidad y que el ingreso a jardines de escuelas no se viva como un
corte y un cambio de enfoque en el abordaje con los nios, as como en
aspectos locativos de las escuelas y otros elementos de preparacin. Se
trata de que dicho trnsito se produzca en condiciones apropiadas para
la atencin integral de los nios.
Poblacin que no est en situacin de pobreza

Cuando se plantea un camino hacia la universalizacin, existen algunas
poblaciones especficas en torno a las cuales avanzar en cobertura de
manera escalonada, lo que implica distintas modalidades de extensin,
97. Marconi, Cantera del Zorro, Chacarita de los Padres y Santa Teresa, y Barrio Ituzaing.
98. Hasta el ao 2010 la atencin a nios de entre 12 y 24 meses se desarrollaba en solo el 3% de los centros caif.
289
ya sea mediante cupos en los centros, alternativas horarias o nuevas modalidades de convenio. Adems del avance en cobertura de acceso que
implica, al ampliar las garantas de derecho a la poblacin favorece la
heterogeneidad y la integracin social, lo que lleva a trascender la lgica
de servicio para poblacin vulnerable y a posicionarse en la necesidad de
atencin y cuidado de todos los nios.
En este marco algunas de las alternativas que emergen son:
Posibilidad de pensar en modalidades de copago y otros aportes
de familias que tengan capacidad de pago y que, no estando en situacin de vulnerabilidad importante, pertenezcan a la comunidad
de referencia del centro y se interesen en ser usuarias del servicio.
La oferta pblica pasa a ser una alternativa elegida ante la oferta
privada de jardines y ello a su vez coadyuva al mejoramiento de la
calidad del servicio. Esta alternativa presenta algunas complejidades y resistencias, con lo cual es importante continuar debatiendo
las ventajas y los mecanismos para su eventual implementacin.
Instalacin de centros CAIF en empresas y otros lugares de
trabajo. Esta modalidad implica la incorporacin de la poblacin
que trabaja, resolviendo una significativa demanda para la cual
sigue existiendo escasez de respuesta, especialmente en el caso de
madres trabajadores a cargo de sus hijos (que en el 2010 representaban el 31% de las familias usuarias de caif). Algunos de los
actores institucionales involucrados en esta iniciativa sealaron la
importancia de que el Ministerio de Trabajo asuma un rol de liderazgo en el impulso y la conduccin de estas propuestas.
De la consulta a actores involucrados en el proceso, tanto de caif
como del mides y el mtss, se recoge que parte de las complejidades
que surgieron al impulsarse iniciativas piloto de la mano de algunos sindicatos en torno a las cuales se visualiza la necesidad de
seguir buscando alternativas, guardan relacin con la restriccin
de franja etaria, puesto que los/as funcionarios/as planteaban la dificultad que implica el que hermanos mayores no accedieran al servicio. Adems, los sindicatos se mostraron reticentes a la inclusin
de familias de la zona que no fueran de funcionarios de la empresa.
Con respecto al primer punto, en un trabajo conjunto del Plan con
la Divisin de Tiempo Parcial del inau, durante el ltimo ao se comenzaron a discutir posibles alternativas que combinen la oferta de
290
caif y club de nios, en una propuesta educativa posible de instalar

en las empresas a contraturno de la escuela.
Trabajo de las mujeres y cuidados

Dentro del debate sobre las poblaciones y necesidades a seguir cubriendo, as como las modalidades de respuesta, la preocupacin por brindar
mayor oferta de atencin a la primera infancia que habilite o favorezca
la insercin laboral de las madres con nios pequeos es un desafo para
las polticas, que requiere probablemente un abanico de acciones y servicios. Los centros caif como uno de los ejes de atencin a la primera
infancia constituyen una poltica que se ha visto y se ve convocada en
este sentido. Distintas evaluaciones y aproximaciones desarrolladas en
su trayectoria lo manifiestan.
En el 2002 se sealaba:
[] la tasa de participacin femenina de los grupos participantes aumentara
en relacin a los hogares no asistentes a centros caif, generando mayores ingresos adicionales para ayudar al hogar a superar la lnea de pobreza. Ello se podra
deber a la mayor autoestima observada en las madres asistentes beneficiarias
del Sistema de Orientacin y Consulta y otros programas del Plan, as como por
una mayor autonoma del nio en relacin al rol de madre. Estos aspectos derivaran en un aumento de participacin laboral femenina (no necesariamente
acompaado de empleo, dadas las altas tasas de desempleo de personas de baja
educacin) y por ende la mejora en los ingresos familiares, para aquellos hogares
que logran insertar laboralmente a las madres. De un estudio realizado en 58
centros caif en el ltimo trimestre de 2001, para estudiar 1031 nios menores
de 2 aos asistentes principalmente al Programa de estimulacin oportuna, el
40,2% de las madres trabajan y casi el 60% no lo hacen, una tasa de actividad
muy por debajo de la media de actividad femenina en reas urbanas del pas
(Diez de Medina, 2002:19).
En el 2010, en tanto, se identificaba que solo un tercio de las madres de

los nios atendidos por caif tena trabajo estable, y solo la mitad de ellas
estaba satisfecha con l. A su vez, una de cada cuatro madres declaraba
no trabajar y la misma proporcin se catalogaba como desocupada. De
esto se infera que el 50% de las madres no tena insercin laboral.99
99. Secretara Ejecutiva del Plan caif (2010), Antecedentes, situacin actual y proyeccin 2010-2015.
291
Instalacin de centros CAIF en centros de estudio. Esta propuesta estuvo en discusin en el grupo de trabajo hacia un Sistema Nacional de Cuidado y se plantearon iniciativas con UTU. La
idea era abarcadora de educacin secundaria y la Universidad de
la Repblica, de modo de favorecer la continuidad de los estudios
de madres y padres con hijos. Pese a que no se han concretado
avances significativos, esta se erige como una de las alternativas a
revisar de cara a la ampliacin de la poltica y en sintona con el
modelo de desarrollo y sustentabilidad del pas.
Si no se piensa en conjunto nuevas formas y alternativas o complementaciones, pasa que las polticas se atan a los distintos instrumentos que hay y no se
responde a las necesidades.
2.
Articulacin con polticas sectoriales
En el contexto de caif como poltica integral, se presenta el desafo de

continuar avanzando en la articulacin de la poltica con el resto de la
matriz de proteccin y en particular con las polticas sectoriales. Esto
implica que, ms all de la focalizacin del propio Plan y los pasos que
contine dando hacia la ampliacin de la cobertura, es preciso un ensamblaje con las polticas universales, por un lado, y con otras focalizadas o especializadas, all donde se requiera y corresponda, pero que
en definitiva tejan en conjunto una malla de proteccin en torno a la
poblacin atendida.
En este sentido cabe recordar lo establecido como orientacin en la
enia, en cuanto carta estratgica que reuni un amplio acuerdo del conjunto de actores vinculados a la temtica de infancia, en la cual se defiende el recurso a la focalizacin de las prestaciones siempre que se articulen con las polticas y los servicios de corte universal, dejen capacidades
instaladas en los organismos rectores de la poltica social y se articulen
territorialmente.100
Este punto, adems, est vinculado a la discusin respecto del tipo y
el alcance de las prestaciones que deberan tener los servicios caif en los
prximos aos, dado que estas definiciones deben contemplarse y discutirse con el conjunto de las polticas, de modo de construir los escenarios
100. Comit de Coordinacin Estratgica, Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia (2006-2010).
292
para brindar garantas al acceso de los nios atendidos en caif en el resto de la oferta dirigida a primera infancia, ms que sumar prestaciones
al Plan. Esto resulta especialmente importante en el caso de la salud y en
el marco de la evolucin del Sistema Nacional Integrado de Salud (snis).
Asimismo, las decisiones en este plano estn consecuentemente asociadas tambin a la planificacin en trminos de recursos humanos necesarios para desplegar las polticas a la primera infancia en los prximos
aos, procurando una lgica de complementariedad y sustentabilidad
que permita dar respuesta a las necesidades del pas.
3.
Diversificacin y fortalecimiento de la sociedad civil
Tal como se ha expuesto, la implementacin de la poltica de la mano de

las organizaciones de la sociedad civil, aun con elementos a problematizar, es visualizada por los actores como una de las grandes fortalezas
del Plan. Surge en este sentido la preocupacin por sus capacidades de
expansin en el escenario de ampliacin del Plan y la necesidad de fortalecerlas para dicha tarea y explorar formas de diversificarlas.101
La manera del Estado de relacionarse con la sociedad civil ha cambiado. y tambin el lugar de la sociedad civil. Se han ido especializando, formando. La dependencia con el Plan se ha ido desdibujando, se han ido empoderando. Muchos de
ellos forman incluso cooperativas y cuando se corre la organizacin de la gestin
de centros, se hacen cargo ellos. Sienten muchas veces que se los ha dejado de
lado. En Montevideo en el comit departamental participan unas 50 personas,
pero el 80% son trabajadores, no representan a la osc. Hay casos del interior que
s reivindican. Hay que replantearse el lugar que ocupan estas organizaciones.
Cuando se genera la interrogante respecto de las capacidades de la

101. En el ao 2010 por encargo del Plan se llev a cabo una evaluacin de las osc desde el punto de vista de la gestin. En el informe se
seal: [] hay un campo interesante para explorar a partir de las osc vinculadas a corporaciones (sindicatos, policas, militares) ya
presentes en el Plan y con probada capacidad de gestin. Las cooperativas sociales compuestas por los mismos tcnicos y personal
del Centro constituyen una alternativa que se ha explotado poco. Algunas dificultades vinculadas a la institucionalidad del pas puede que estn limitando esta opcin, pero ms all de esto debera implementarse una lnea de trabajo destinada a estudiar el tema
en profundidad, lo cual incluira una evaluacin de los incentivos para que este tipo de osc se vinculen ms decididamente en el Plan
caif. Finalmente las incipientes experiencias con las Intendencias, en particular Paysand, tambin constituyen un nicho interesante
para el desarrollo futuro del Plan (Lorenzelli y Bastarrica, 2010). Si bien algunos de estas modalidades continuaron creciendo en su
participacin en la ejecucin de caif, contina representando un desafo el impulso y el acompaamiento a la diversificacin de estas.
293
sociedad civil para absorber la demanda futura de ampliacin, algunos

actores sealan que de la mano de ello se debe discutir el modelo de
atencin, en el sentido de preguntarse cuntos recursos profesionales y
de qu tipo son necesarios para dicho fin. En esta lnea, uno de los planteamientos que emergen es la oportunidad de revisar la conformacin
de equipos especficos para cada centro y explorar la posibilidad de al
menos en ciertas zonas del pas contar con equipos mviles y/o formas
de integracin que puedan atender varios centros.
[] generar equipos territoriales que asistan a distintos centros y cubran esas
necesidades. As se achica la estructura y se resuelve en cierta medida el problema de insuficiencia de capital humano que tenemos.
No hay suficiente oferta de organizaciones de sociedad civil con capacidad de
gestin para encarar una ampliacin importante.
Hay que innovar, ampliar el abanico de posibilidades a conveniar para poder
generar efectivamente el crecimiento de la cobertura.
Sin perjuicio de lo sealado, es importante mencionar que existe una

fuerte demanda y disposicin de las organizaciones en convenio para la
ampliacin (actualmente se registran ms de 50 solicitudes de ampliacin), lo que hace importante generar una planificacin proyectiva que se
sustente en un diagnstico consistente de la situacin de la sociedad civil.
Ms all de las distintas modalidades que se exploren o fortalezcan
en la gestin con la sociedad civil, un tema que emerge en el proceso
como elemento a problematizar y en torno al cual discutir de cara a los
prximos aos del Plan es el de las reglas del juego, los mrgenes y las
posibilidades de innovar de las organizaciones en convenio a la hora de
construir y desarrollar los proyectos de centro, en atencin a las particularidades de cada territorio. Algunos actores, tanto de las propias organizaciones como vinculados a la trayectoria de la poltica, entienden que
este constituye un nudo en trminos de los incentivos de la sociedad civil
para la participacin en la cogestin de la poltica.
A partir de lo recogido en este proceso, entre las posibles formas organizativas a potenciar se identifican:
294
Organizaciones tradicionales y de base territorial

Estas han jugado histricamente un rol de gran relevancia para el Plan. Si
bien en los ltimos aos se advierte un debilitamiento lo cual constituye una tendencia de la sociedad civil que trasciende al Plan, continan
representando el porcentaje mayoritario de organizaciones en convenio
con el Estado. No obstante, resulta clave generar espacios de discusin
con estas organizaciones para que puedan revisar y problematizar su lugar y rol en el Plan, buscar mecanismos de incentivo y la generacin de
propuestas integrales, pertinentes e innovadoras de trabajo conjunto y
con la poblacin atendida.
El Estado ocupando ms espacio resinti la participacin social. Ms polticas
pblicas a veces desincentiva o se sienten instrumentalizados y bajan la motivacin. caif igualmente sigue siendo un espacio motivante para la participacin.
A pesar de que la participacin puede haber disminuido, tambin hay motivaciones nuevas para participar, como quienes fueron usuarias de centros caif
y hoy traen a sus hijos, por ejemplo.
En el caso de este tipo de organizaciones hay una preocupacin compartida por distintos actores respecto a la necesidad de fortalecer su
motivacin para continuar en el Plan. En este sentido, desde el Plan se
plantea, que como parte de las estrategias a desplegar, debera revisarse la
posibilidad de que organizaciones con trayectoria en la implementacin
de centros puedan transferir su experiencia a organizaciones ms nuevas
o que se incorporan, generar desde all un reconocimiento y que se puedan volcar sus aprendizajes para fortalecer la poltica.
Intendencias
La modalidad de convenio con intendencias departamentales aparece en
principio como una alternativa a seguir impulsando, de cara a la generacin de sinergias y respuestas en el territorio. En ese marco se crearon
en el ltimo perodo ocho nuevos centros con Intendencia de Paysand y
tambin con la Intendencia de Cerro Largo, as como acuerdos especficos
para la cesin de locales en el caso de las intendencias de Treinta y Tres y
Soriano. Se plantea que el Programa Nuestros Nios de la Intendencia de
295
Montevideo debera transitar hacia este sistema y pensar tambin en que

los municipios puedan gestionar centros de atencin a la primera infancia.
Estamos en un momento razonable para hacerlo, buscando convergencia de
propuestas, aplicando orientaciones de caif. Podr llamarse o no caif.
Cooperativas profesionales
Esta modalidad constituye una forma que ha evidenciado un crecimiento sostenido en los ltimos tiempos. Actualmente participan del Plan 16
cooperativas profesionales.
En la experiencia transitada con esta modalidad, entre las fortalezas se
seala la capacidad organizativa, de gestin y tcnica de las cooperativas,
el conocimiento de la temtica de infancia y en general el compromiso y
la motivacin para trabajar con ella. Como riesgos o debilidades se menciona que se resigna el arraigo comunitario de las organizaciones vecinales o tradicionales y se generan algunas complejidades asociadas al doble
rol: ser la organizacin que convenia y el equipo de trabajo de atencin
del centro. Una de las dificultades que se sealan desde el Plan es que,
cuando un tcnico no ha tenido un buen desempeo, ha sido difcil que
la osc lo desvincule del servicio, dada su pertenencia a la organizacin.
En trminos de balance general, la experiencia hace pensar que, de la
mano de un buen sistema de supervisin, acompaamiento y acciones
de fortalecimiento, la modalidad de coejecucin con cooperativas profesionales constituye una opcin viable y con potencialidades para aportar
a la ampliacin de cobertura del Plan.
Organizaciones sindicales
La modalidad de trabajo con sindicatos es una alternativa que se discuti y plante de forma incipiente en este perodo, en el marco de las
propuestas de impulso a la instalacin de centros caif en empresas. En
lnea con esta poblacin y sector a incluir el de los trabajadores formales dependientes, se visualiza como un camino que puede fortalecer y
beneficiar a los distintos actores (familias, sindicatos, empresas) y sobre
todo seguir garantizando derechos y atencin a los nios.
En trminos globales, la relacin Estado-sociedad civil en la implementacin de las polticas demanda reactualizar la discusin, con base
296
en nuevos escenarios, nuevas configuraciones familiares y sociales, nuevas formas de asociarse y estructura de riesgos y oportunidades, identificando cul es el rol que las organizaciones tendrn en los prximos
aos en la agenda de desarrollo del pas y, en ese marco, su lugar en las
polticas de atencin a la infancia y la familia.
4.
Ampliar y fortalecer la oferta pblica de servicios de

ejecucin estatal
La ampliacin de servicios por la va de ejecucin estatal es uno de los

desafos planteados por los actores, si bien ello no representa una posicin mayoritaria y se ve sujeto a cierto debate. En algunos casos se esboza no como alternativa al fortalecimiento de la sociedad civil, sino como
complemento, mediante centros de atencin a la infancia que aporten a
la ampliacin de cobertura trazada. Las instituciones vinculadas al sistema educativo formal entienden que este debera ir asumiendo progresivamente la atencin a las franjas de menos edad y que dicha tarea es
viable si se generan los acuerdos de poltica y la inversin de recursos
necesarios para ello.
Tiene un techo tambin pensar en que solo crezca el Plan en base a sociedad
civil.
5.
Formacin recursos humanos
Uno de los principales desafos que enfrentan la poltica de primera infancia y el Plan caif en particular es la formacin de recursos humanos para la atencin a esta poblacin. En el escenario de ampliacin, no
bastara con diversificar las modalidades de convenio e implementacin,
sino que sera preciso resolver tambin global y estratgicamente los recursos con los que contar el pas para esta tarea.
El pas tiene un problema en general con el capital humano formado. El modelo de aportacin de recursos desde la asociacin civil tambin est en crisis.
No hay suficiente oferta adecuada para la demanda de atencin.
En el entendido de la relevancia y oportunidad de impulsar estrategias

consistentes en esta rea, el tema se ha incluido en la agenda de traba-
297
jo interinstitucional del CcepI, impulsando algunos acuerdos entre los

cuales se define una oferta de formacin que en principio comprender:
a. Magisterio en primera infancia, de 0 a 6 aos (ceip).
b. Tecnicatura en primera infancia, de 0 a 3 aos (Ceinfores).
c. Ayudante tcnico en primera infancia (CFD).
De este modo se espera avanzar progresivamente en la cobertura de
atencin proyectada. No obstante, es fundamental profundizar los esfuerzos en esta rea, buscando generar las condiciones que permitan
contar con tcnicos capacitados para el abordaje integral de la primera
infancia y el desarrollo temprano. Adems, cabe mencionar que en el
ltimo ao se abrieron cursos de 500 horas, en acuerdo con el mec, destinados a personal de jardines privados, que tuvieron gran demanda en
el interior del pas.
Por otro lado, se plantea que el Estado debe garantizar tambin posibilidades de cuidado de los nios ms pequeos en el hogar, para las
familias que opten por ello, para lo cual es preciso contar con recursos
formados. Es decir, la planeacin de la atencin a la primera infancia y
de la formacin y capacitacin de recursos humanos que el pas necesita
para ello debe abarcar tanto las alternativas institucionales, plasmadas
en caif y otros servicios, como los cuidados en el hogar para hijos de
madres y padres trabajadores.
Hay que favorecer tambin que, en trminos de poltica, la atencin en el hogar en el primer ao de vida sea priorizada. En el grupo de trabajo de Sistema
de Cuidado planteamos la formacin y formalizacin de quienes trabajan en
domicilio, para dar garantas para quienes contratan el servicio. Es una de las
lneas a fortalecer. Ah se tiene armada una formacin bsica de 80 horas entre
caif y Cenforest.
Finalmente, una slida poltica de recursos humanos debe contemplar la mejora en la escala de remuneraciones de las distintas piezas de
la cadena de atencin involucrada en los servicios, de manera no solo
de asegurar los recursos tcnicos necesarios para cubrir la demanda,
sino tambin que el desempeo en esta rea resulte una oferta atractiva
para los profesionales y operadores calificados y/o que deseen formarse
y cuenten con capacidades para la atencin en los centros.
298
6.
Coherencia, continuidad, integralidad y calidad
Los desafos en esta dimensin refieren a la continuidad de la poltica

con calidad. Es importante seguir aumentando la calidad de los servicios brindados, lo cual implica sostener y fortalecer la integralidad del
abordaje como clave de la poltica de atencin a primera infancia. Esto
constituye un desafo de doble faz: por un lado, en lo que hace al trabajo
del Plan desde su estructura de coordinacin y en conjunto con las organizaciones de la sociedad civil y equipos de centros que llevan adelante
la atencin; por otro, en la discusin y generacin de acuerdos de trabajo
con el conjunto de la institucionalidad y los organismos responsables de
polticas y programas dirigidos a esta poblacin. Se trata de propiciar
una intervencin articulada que se ensamble en una cadena mayor de
polticas de primera infancia. Este punto da lugar al siguiente, asociado
a la institucionalidad del Plan y su lugar en un marco mayor de polticas,
pensadas en la lgica de sistema de proteccin.
Resta avanzar en acuerdos en la continuidad curricular de 0 a 6 aos, criterios
comunes y unificados de supervisin de centros de atencin a primera infancia,
ampliacin de oferta de atencin.
Hay que tener un nuevo pacto para reformular el perfil; hoy es urgente hacerlo.
Es importante seguir evaluando y tener nocin de qu pasa con los nios
que pasan por caif en la escuela, seguir las trayectorias, para ver los impactos
de la intervencin [] Se requiere tener un observatorio de polticas de primera
infancia, que hoy no existe.
caif no debera ser la nica poltica; estn tambin los centros diurnos, Familia Amiga, hogares, adopcin, etctera, pero sigue siendo un problema el que se
termine de entender que la poltica de primera infancia no es educacin, no es
salud, no es cuidado; es integral. Y en caif se da efectivamente la integralidad.
Existen adems algunas discusiones desde el punto de vista conceptual y de enfoques y abordajes que es preciso profundizar en el campo
de la atencin a la primera infancia. En torno a ellas caif tiene un importante camino recorrido y desde all tambin el desafo de impulsar
299
mejoras y ajustes en la poltica. Las siguientes citas ilustran algunos de

estos debates conceptuales.
Lo que se hace en caif es educacin o cuidado? Sigue siendo una discusin,
no est saldado.
Asociados a las dimensiones de calidad e integralidad de la poltica,

se presentan los desafos ya esbozados en el apartado de la supervisin,
donde desde los centros hasta las instituciones socias, pasando por el inau,
se plantea la necesidad de continuar impulsando mejoras del modelo y su
implementacin. En relacin con ello se sugiere la pertinencia de establecer un esquema escalonado, en el que se definan mnimos a cubrir por los
centros en etapas progresivas, desde la infraestructura hasta las prcticas.
Si bien los aspectos vinculados a los temas locativos denotan una mejora
continua en la trayectoria del Plan, continan presentndose como preocupacin en el escenario de ampliacin de la poltica y el funcionamiento
actual de algunos centros. Del lado de los abordajes, una lectura integrada
de las evaluaciones de los ltimos aos, as como de la consulta a actores
institucionales de la poltica de primera infancia, dara cuenta de la necesidad de seguir clarificando y fortaleciendo el trabajo que los centros
realizan con las familias en contexto, es decir, en su hogar y/o comunidad.
Por ltimo, entre sus desafos en este plano, el Plan tiene tambin el
de fortalecerse como poltica integral de atencin a la primera infancia y
propiciar procesos y espacios de canalizacin de aprendizajes con otros
modelos, como centros diurnos, jardines ceip y privados, de manera de
ir intercambiando buenas prcticas, enfoques y lecciones aprendidas y
propiciar acuerdos sobre algunos criterios y orientaciones comunes de
atencin.
En la misma lnea se hace relevante seguir desplegando esfuerzos por
la difusin de la poltica en la opinin pblica y sobre todo en la sensibilizacin de esta respecto de la importancia de la atencin a la primera
infancia en el desarrollo de los nios y del pas.
Algunos desafos que se plantean desde los equipos de centros:
a. Adaptacin de horarios y temporadas con enfoque territorial.
b. Profesionales que trabajen con los equipos de centro en la resolucin de conflictos, clima, organizacin y otros aspectos.
300
c. Autonoma de gestin que permita adaptar los recursos al proyecto y las necesidades de la poblacin.
d. Confusin de roles entre maestro referente y correferente, sin
orientaciones claras desde caif. Falta de una orientacin pedaggica ms global.
7.
Soporte institucional
Cuando se habla de institucionalidad emergen dos niveles de discusin:

uno, ms macro, referido a la poltica de primera infancia y la necesidad
o no de abordarla como un sistema; el otro, relativo al Plan caif, su lugar
en dichas polticas y los posibles arreglos institucionales que permitan
su fortalecimiento. La discusin de la institucionalidad para un eventual
sistema de proteccin excede los alcances de este estudio; no obstante, s
es importante identificar cules son las condiciones para el crecimiento
y la consolidacin de caif en su camino hacia la ampliacin.
Las instituciones y los actores consultados entienden en su mayora
que el pas debe avanzar hacia una poltica integral de proteccin a
la primera infancia, desplegada en varios niveles, que permita dar respuesta consistente, oportuna, pertinente y diversificada a las necesidades
de los nios y sus familias.
Se entiende que esta poltica debe establecer claramente las responsabilidades y competencias de cada institucin, compromiso y metas comunes y un presupuesto propio.
Las siguientes citas ilustran algunas de las posiciones esbozadas por
los actores consultados respecto a la poltica de primera infancia
Hay que tener clara una estrategia; luego la propia gestin va poniendo en
cuestin las estructuras. La discusin de institucionalidad puede empantanar la
de la poltica de primera infancia.
Hay que integrar la poltica y no la institucionalidad. No hay que crear la institucionalidad primero para ver qu polticas hago, sino al revs.
Yo me imagino una poltica mucho ms integral. Proyecto conjunto que unifique, incluso planifique desde lo econmico.
301
Hoy por hoy es importante que haya una direccin que abarque todo, aunque
no da garantas de gobernabilidad.
Uruguay debe tener una poltica integral para la primera infancia. Un sistema que no debera tener como centro los servicios, ni efectores, sino en torno
a cometidos, metas a cumplir. Hay que mirar al revs: desde los problemas del
ncleo familiar y no desde el servicio, desde los requerimientos y no desde los
instrumentos.
Una poltica de infancia tiene que resolver los problemas de trabajo, de formacin laboral de los padres de esos nios, el problema del cuidado de los nios,
de la salud, de su desarrollo. No es solo atender a los nios; hay que tener una
poltica dirigida a las familias de esos nios.
La respuesta de primera infancia es ms amplia que caif, y necesariamente el
sustento de un sistema tiene que estar en la interinstitucionalidad.
La idea que siempre se tuvo desde el Directorio del inau es unificar una poltica de primera infancia que abarque como mnimo caif, centros diurnos, acogimiento familiar, sistema residencial de 24 horas y adopciones, como poltica
global. En eso queremos avanzar para generar un cruzamiento entre edad y especificidad de la poltica de que se trate, pero a su vez una estrategia programtica. La estrategia general es fortalecer el rol de la capacidad de cuidado de quienes
estn a cargo de la atencin a la primera infancia en todas sus modalidades.
Respecto de la institucionalidad adecuada para acoger y articular un

eventual sistema de proteccin a la infancia, las posiciones son diversas
tanto en el actual esquema de estructuras y competencias institucionales
como ante la posibilidad de construir nuevas formas y entidades que
aborden especficamente el tema. No se constata una posicin mayoritaria o con tendencia al consenso, y en general se percibe que las posiciones estn asociadas a los lugares institucionales de los consultados
y su nivel de involucramiento con la temtica de primera infancia, las
polticas sectoriales dirigidas a ella y/o los debates en curso relativos al
tema desarrollados durante los ltimos aos.
Sin embargo, ms all de las caractersticas institucionales que adquiera un eventual sistema, se reconoce la experiencia acumulada en
302
esta rea a partir del Plan caif y en general se visualiza a este como
el principal efector de centros de atencin a la primera infancia y plataforma privilegiada en el territorio para hacer confluir el conjunto de
dispositivos orientados a esta poblacin, en estrecha conexin con la
red ampliada de servicios y prestaciones a las familias, potenciando sus
oportunidades de desarrollo.
En el marco de la discusin del sistema de cuidados, entendimos que caif
sera el eje central de cuidados en primera infancia, con vocacin universalista.
En el interior eso ya se da, en cierto sentido. El discurso caif tiene incorporada
la lgica universalista.102
El horizonte trazado requiere un soporte institucional robusto que

permita al Plan caif encarar los desafos enunciados, articulado a una
matriz de proteccin social que favorezca el desarrollo pleno de la primera infancia.
En relacin con el arreglo institucional especfico del Plan, surgen
algunas interrogantes, como: Son el esquema y la estructura actual propicios para desplegar una ampliacin de cobertura de alcance universal?
Cules seran las condiciones, las competencias y los recursos necesarios para ello en los prximos perodos? Deben confluir las funciones
de definicin de lineamientos del Plan, regulacin y provisin en el mismo organismo?
Es importante que la estructura institucional del Plan combine transparencia,
control de gestin, capacidad de iniciativa y propuesta.
Debe contemplarse en el diseo institucional el enfoque territorial. Tiene que
haber una centralidad estratgica y una descentralizacin.
La rectora y la provisin deberan estar separadas. Quizs s se puede pensar
conjuntamente diseo/definicin programtica y regulacin, pero la ejecucin
por separado.
102. El documento base del sistema nacional de cuidado establece: El Sistema de Cuidados se disear conjugando las estrategias
de creacin de servicios as como la posibilidad de transferencias monetarias. Si bien ambas estrategias deben estar presentes en
el diseo, principalmente en primera infancia, se considera fundamental fomentar la oferta de servicios. Esto se debe al impacto
potencial que el Sistema pueda tener en trminos de gnero y de la calidad del servicio prestado, lo que est altamente relacionado
con los resultados que se puedan lograr en trminos de bienestar (cnps, 2012).
303
No veo dificultad en que estn las orientaciones estratgicas y la gestin de

los centros juntos y bajo la rbita de la misma institucin. Estos aos de implementacin demuestran que se puede. El tener la gestin aporta a pensar las
respuestas desde cerca.
La gestin del Plan caif y la coordinacin de primera infancia deberan estar
separadas.
El desafo es avanzar en un marco institucional que reconozca la complejidad
de la gestin y el mapa de actores, pero la integre.
La ley de educacin le da a inau la responsabilidad por la primera infancia.
El papel ah debera ser de 0 a 2. Tener abanico de ofertas all: cuidados en domicilio, propuesta institucionalizada y oferta de apoyo articulada (apoyos a la
familia y la crianza).
Tal como se ilustra en las citas, entre los actores consultados existen
posiciones diversas respecto a las funciones de rectora, lineamientos de
poltica y coordinacin de la atencin a la primera infancia y la gestin
del Plan. Sobre ello no existe un consenso e incluso dentro del mismo
inau es posible encontrar matices.
Al poner en dilogo las posibles alternativas de desarrollo institucional del Plan caif existen diferentes posiciones, pero en lo esencial se
pueden reducir a dos esquemas:
a. Fortalecer la estructura institucional actual. Promover una inyeccin de recursos y revisar los soportes, mecanismos y dinmicas necesarios para propiciar una estructura que permita crecer
con horizonte de universalizacin, pero sosteniendo la insercin
actual en el inau y la coordinacin de primera infancia asumiendo funciones de secretara ejecutiva del Plan caif. Esta alternativa
caracteriza sobre todo a los actores vinculados al inau, as como a
algunos asociados a su trayectoria desde otras instituciones. Esta
opcin se argumenta en la conveniencia de fortalecer al inau en
las polticas de primera infancia, con un rol promotor y de vigilancia de derechos. Autoridades del organismo sealan:
304
Se est transitando un cambio de identidad en inau, desde un organismo

ms vinculado al desamparo a un mbito ms dinmico, propositivo, de defensa,
promocin y vigilancia de qu ocurre en servicios de salud, en el sistema educativo, etctera, en relacin a los derechos de los nios. La primera infancia es
lo ms importante para el inau en trminos de cantidad de poblacin, recursos
humanos, posicionamiento estratgico en prevencin y promocin, y tambin
en enfoque de poltica universalista.
La gestin de caif debera seguir en inau. El sirpa justifica la salida por el
nivel de especificidad y complejidad, pero esto no. Ms an pensando en la universalizacin, y en que est recostado en otras instituciones tambin [] Debilita
el separar la teora de la prctica. El marcar orientaciones y gestionar tiene esa
fortaleza, de que nutre.

No obstante, algunos actores ven con preocupacin la capacidad y
sobre todo la oportunidad de generar en el inau las transformaciones
y el fortalecimiento necesarios para liderar un sistema de proteccin a la
primera infancia y una expansin significativa de caif, de lo cual emerge
la segunda posicin o alternativa.
b. Favorecer una estructura institucional del Plan con mayor autonoma y competencias. En este eje, se esbozan figuras como la
de ente autnomo, persona pblica no estatal u otras similares,103
que proporcionen las condiciones y el escenario para la ampliacin de la poltica con un importante margen de operacin. Desde
esta postura se concibe que la continuidad de la insercin del Plan
en el inau tal como est planteada actualmente limita las posibilidades ptimas de desarrollo de la poltica.
Esta opcin representa una alternativa a la cual diversos actores
se sienten prximos, o consideran que ella amerita una discusin
y revisin que contemple las distintas aristas para valorar su pertinencia, oportunidad y viabilidad. Dicha tendencia no excluye la
posibilidad de que una estructura propia del Plan forme parte de
una estructura o marco mayor, en caso de que se estableciera un
sistema nacional de cuidado o un sistema de proteccin integral
103. El esquema mvotma y Agencia Nacional de Vivienda se cita como un ejemplo para pensar esquemas similares a la relacin inau-Plan
caif. Asimismo, un camino similar al sirpa tambin se menciona como una alternativa a revisar.
305
a la primera infancia. Dentro de las posiciones vinculadas a esta

lnea se plantea la pertinencia de distinguir institucionalmente las
competencias de rectora y regulacin de las de ejecucin de la
poltica.
[] que el mismo organismo rector sea ejecutor es un problema.
Quizs la alternativa es generar una experiencia de modificacin institucional
que se parezca a lo que transitamos con el sirpa. Una fuerte dosis de cambio
institucional que requiere liderazgo y romper muros internos [] Transferir las
competencias a un consejo interinstitucional que rija el sistema de primera infancia, en el marco de inau, pero con importante autonoma.104
Ms all del esquema institucional que se defina en los prximos aos,

uno de los temas que interesa contemplar y fortalecer desde el inau es
el avance en procesos de descentralizacin de la poltica. Ello implicara
que los niveles departamentales se involucren ms en el desarrollo de
esta y en el seguimiento cercano de la implementacin.
Adems, los esquemas institucionales que den soporte al Plan caif
deben contemplar, discutir y resolver la dimensin de la relacin Estado-sociedad civil y el tipo de participacin que tendrn las osc. Es decir,
se debe discutir y definir cul es el modelo de gobernanza que se impulsar para el Plan en los prximos aos. En este sentido, uno de los
desafos que algunos actores plantean es favorecer la descentralizacin
de la gestin a las organizaciones. No obstante, se enfatiza tambin la
necesidad de que el Estado avance en el ordenamiento y fortalecimiento
de los mecanismos de regulacin de estas polticas.
La descentralizacin implica transferencia efectiva de poder de gestin del
Estado a la sociedad organizada, adems de lo territorial.
caif es el mejor escenario que tiene el estado para ensayar con fuerza modelos de relacionamiento con sociedad civil.
Para construir una alternativa donde la sociedad civil no solo gestione los
recursos cotidianos para los centros sino que tenga un rol fortalecido no solo
104. Entrevistas institucionales.
306
tienen que cambiar el Estado y el Ejecutivo; tambin tiene que cambiar la representacin de las organizaciones.
Si hubiera un mbito especfico orientado a la coordinacin del Plan,

de qu manera incluira a las organizaciones? Debera continuarse con
el mecanismo actual que opera en el Comit Nacional y sus correlativos
departamentales? La mayor parte de los actores consultados en el marco
de este proceso se mostraron convencidos de que la sociedad civil debe
tener mecanismos claros de participacin. Los matices estuvieron dados
por los alcances o niveles de incidencia y sobre todo de decisin. Actores
vinculados a los organismos pblicos (actualmente o en la trayectoria
del Plan) hicieron nfasis en trabajar en un esquema donde el Estado
conserve ciertas prerrogativas.
Estoy convencido de que armar mbitos de cogobierno es imprescindible. Eso
no quiere decir que los actores estatales no tengan mayora y sus espacios propios y acuerdos de poltica y ejercerla. El Ejecutivo debe tener mayoras.
Respecto de la coparticipacin, creo que se podra crear mbitos ms polticos, de lineamientos y trabajo ms volcado a la interinstitucionalidad con los
actores estatales, y otro mbito de dilogo o asesor con la sociedad civil ah, con
rendicin de cuentas incluida.
En esta lnea, el modo de integracin y los cometidos del Comit Nacional constituyen un tema en torno al cual se delinean algunos debates:
Debe favorecer una mayor representatividad de la sociedad civil o fortalecerse como espacio de negociacin interinstitucional? Se apuesta a l
enfatizando el modelo de gobernanza o como mbito privilegiado para la
conduccin estratgica del Ejecutivo? En el primer caso, qu otros planos
complementan el espacio? Los acuerdos entre organismos se dirimen en
un plano bilateral? A su vez, el esquema de coordinacin interinstitucional
del Plan debe discutirse a la luz de las definiciones sobre institucionalidad
especfica y del contexto mayor de polticas en el que se inserte.
Estamos transitando un momento de mucha interinstitucionalidad y muchos
espacios de coordinacin, que a veces se superponen y que deben discutirse ms
estratgicamente y tender a decantarse y acotarse.
307
La interinstitucionalidad se debilita con mltiples espacios.

Hay mucha fragmentacin y se dan coordinaciones en un nivel (territorio o
nacional) que no se reflejan en el otro.
Comit Plan caif es una base para coordinar la poltica. Habra que cambiar
a un Comit de Primera Infancia enmarcado en el sistema de cuidado.
Ahora se est tratando de revitalizar el Comit de Coordinacin Estratgica
a partir de la revisin de las metas de la enia, pero la idea no sera que siguiera
siendo el mismo, sino que debera tener el Consejo de Polticas Sociales (cnps)
un mbito as de infancia-adolescencia. Eso no anula que tenga niveles ms tcnicos u operativos.105
A partir de una evaluacin del Plan desarrollada en el ao 2006 (Carbonell y Prez Castells) se planteaba:
Sera importante que existiera una funcin de consultora [en la Secretara
Ejecutiva] que se orientara ms especficamente hacia el asesoramiento a la
Direccin de la Secretara sobre aspectos estratgicos de polticas macro a
nivel del Plan: Polticas de Primera Infancia, relaciones entre el Estado y la sociedad civil, y aspectos macroeconmicos relacionados con el Plan. La funcin
de asesorar y capacitar a los Centros en terreno correspondera a un equipo
multidisciplinario de profesionales, que podran ser denominados Tcnicos
de Apoyo, quienes integraran el propuesto Programa de Apertura y Consolidacin106.
Si bien la direccin del Plan se ha fortalecido en los aspectos estratgicos, en lo esencial esta recomendacin parecera continuar vigente, toda
vez que el fortalecimiento de la institucionalidad y la conduccin del
Plan debe comportar una funcin estratgica respecto a los aspectos globales de la poltica de primera infancia, de relacin con los organismos
sectoriales y con el modelo de gobernanza con la sociedad civil.
105. Entrevistas institucionales.

106. Carbonell, E., y M. Prez Castells (2006), Sistema de supervisin del Plan caif, informe de consultora.
308
Sntesis de los principales ejes de desafos para el Plan

Redefinir y ampliar la poblacin objetivo y asegurar el acceso,
en el marco de la renovacin de la matriz, los criterios de acceso
y las pautas de focalizacin, con un horizonte de universalizacin
(incorporar a sectores medio-bajos, madres trabajadoras, embarazo adolescente y franja etaria de cero a dos aos, entre otros.
Articular con polticas sectoriales, sobre todo educativas buscando un consenso poltico que obligue a articular y empezar a
construir trayectorias de socializacin y educacin y de salud
integrando sus distintos componentes y servicios. En definitiva,
integrar a las polticas en rutas de proteccin a la primera infancia.
Redefinir el modelo de gestin con la sociedad civil. Revisar y
analizar las posibilidades de ampliar las modalidades de convenio
con organizaciones y las condiciones necesarias para ello desde la
estructura de gestin del Plan (Secretara y Divisin).
Revisar el modelo de relacin con la comunidad y su insercin
en polticas de desarrollo local. Revisar e integrar la discusin de
modelos de trabajo con las familias y la participacin de la comunidad en la poltica, en el marco de miradas ms complejas que
incorporen el enfoque territorial.
Poltica de captacin y formacin de recursos humanos calificados. Promover procesos de captacin y formacin de profesionales y operadores y favorecer mejoras en sus condiciones laborales y polticas de remuneracin.
Redefinir la institucionalidad. El caif forma parte de un eslabn estratgico de proteccin a la primera infancia. Las redefiniciones ponen en juego competencias y espacios de poder institucional y requieren discusin. Los actores inicialmente coinciden
en que el arreglo institucional de caif debe estar enmarcado en
una poltica global (sistema de proteccin a la primera infancia) y
articulado con los organismos sectoriales. Se genera la interrogante de si la gestin debe estar separada de las definiciones estratgicas y la regulacin de la poltica y/o si el Plan debe transitar a una
figura institucional con mayor autonoma respecto del inau.
Anexos
309
ANEXO 1. Encuadre metodolgico

La estrategia metodolgica que orient este trabajo se erigi fundamentalmente en torno a dos ejes y tcnicas: la revisin documental de material elaborado por el Programa y evaluaciones de sus distintas etapas de
desarrollo, y entrevistas a actores vinculados a la trayectoria del Plan y
de las polticas de infancia en el pas. La aproximacin al Plan se efectu
en un doble movimiento: la reconstruccin de la trayectoria y la mirada
prospectiva, a fin de identificar desafos para los prximos aos.
A continuacin se da cuenta de las actividades de recoleccin y produccin de informacin llevadas a cabo.
a. Revisin documental. Se revis material secundario vinculado
al programa y la instalacin de la poltica; documentos programticos y de origen y trayectoria de esta; evaluaciones, memorias, actas y documentos relativos a los mbitos de coordinacin,
convenios interinstitucionales, marcos normativos, etctera. El
material revisado se detalla en anexo.
b. Visitas a centros. Se visit el Centro Montserrat (Tres Ombes,
Montevideo), el Centro Los Fueguitos (Piedras Blancas) y el
Centro aupi (Maldonado). Estas visitas no pretendieron representatividad, sino acercarnos a conocer el quehacer de algunos
centros y recoger la visin de algunos equipos sobre el funcionamiento actual del Plan. Se combin la aproximacin a una
asociacin civil vinculada a una iglesia, con fuerte arraigo territorial, con otra de corte temtico y una cooperativa profesional
de trayectoria ms reciente.
c. Entrevistas. Incluyeron a actores institucionales vinculados a la
trayectoria del Plan, actores poltico-institucionales y de la sociedad civil. Tanto los actores escogidos como la propuesta de
entrevista buscaban reconstruir, por un lado, el desarrollo del
programa en sus distintas etapas y, por otro, la visin respecto
a perspectivas futuras, desafos y escenarios a transitar. A continuacin se detalla la lista de actores entrevistados.
310
Cuadro 1. Documentos revisados

Ao
Documento
Autores
1989
Evaluacin Plan caif (Agosto)
Zaffaroni / Martnez
1991
Evaluacin Cooperacin unicef 1981-1990.
Zaffaroni / Martnez
1992
Evaluacin del Programa de Asesoramiento a los Centros caif.

Marzo
ucudal
1996
Seguimiento y Evaluacin Plan caif. Perfiles y caractersticas de la

Oferta. cipp.
Cavasn y otros
1997
Evaluacin Proyecto Institucional caif 1.P.
claeh (agosto)
2000
Alternativas de Proteccin a la Infancia
Midaglia
2005
Evaluacin nuevas modalidades integrales Plan caif.
Canzani/Midaglia/ Ferreira
2006
Modelo de atencin nios menores de 4 aos y sus familias.

Resultados 2005
Mides / Infamilia
2006
Documento Proyecto- Desarrollo Plan caif
pnud
2008/9
Evaluacin estado nutricional nios y nias del Plan caif
inda
2008
20 aos del Plan caif
Cerruti
2009
Memoria Plan caif
Plan caif
2010
Evaluacin Final de Infamilia ( Cap. caif)
ciesu (J. Fernndez)
2010
Fortalezas y vulnerabilidades de las osc para la gestin de los

Centros caif a nivel local, departamental y nacional
Lorenzelli
Servicio de Extensin
2010/ 2011 Evaluacin de resultados e impactos del Plan caif
Equipos Mori
2005-2013
Actas Comit Nacional Plan caif
Plan caif
Convenios Interinstitucionales
Plan caif
Planificaciones operativas Plan
Plan caif
Cuadro 2.
Lista de entrevistados
mbito
Actores
Directorios inau
Alejandro Bonasso
Vctor Giorgi
Javier Salsamendi
Jorge Ferrando
Dardo Rodrguez
Direcciones
Secretara del
Plan
Carlos Cavasn
Jorge Girasoles
Isabel Bove1
Ana Cerruti
Susana Mara
Plan caif
Natalia Ureta (directora Divisin Plan caif-inau)

Patricia Hauser (tcnica de apoyo Secretara)
Alicia Gil (adjunta a la Direccin)
Representantes
de osc
Nelly Fagndez (PLEMUU)

Gladys Risso
Gladys Saravia (delegada por Cerro Largo)
Gloria Garay
inda
Sergio Turra
Triana Asambuya
CEIP-anep
Alicia Milln (CEIP)

Blanca Lima (inspectora nacional de Educacin Inicial)
mec
Luis Garibaldi (director de Educacin)
Mides
Andrs Scagliola (director de Poltica Social)

Julio Bango (ex Infamilia)
Pablo Massini (ex Infamilia)
msp
Anabella Santoro (Programa Salud de la Niez)

Gustavo Giachetto (ex Programa Salud de la Niez)
asse
Dionne Carrasco (Programa Niez y Adolescencia)
Uruguay Crece
Contigo
Cristina Lustemberg (directora)
mtss
Ivonne Pandiani (subdirectora de Seguridad Social, delegada al sistema de

cuidados)
imM, Programa
Lala Mangado
Nuestros Nios
Parlamento
Julio Bango (diputado por el Frente Amplio)
Otros actores
vinculados a la
trayectoria de
caif y polticas
Pablo Martnez (consultor del pnud)

Miguel Fernndez Galeano (exsubsecretario del msp y representante del
Congreso Intendentes)
Clara Fasler
Socorro Garca (Red de gnero y Familia)
311
312
Referencias bibliogrficas
Aguirre, R., y F. Ferrari (2014), La construccin del Sistema de Cuidados en el Uruguay. En
busca de consensos para una proteccin social ms igualitaria, Santiago de Chile: cepAL,
serie Polticas Sociales 192.
audec (2002), Anlisis de la Rendicin de Cuentas desde la perspectiva de las instituciones
en convenio con el INAME. Algunos datos para cuantificar el dao, Montevideo: audec.
Bove, M.I. (2002), Fortalecimiento de la familia como desafo. Plan CAIF, Montevideo: iname. Secretara Ejecutiva, Plan caif.
(2003), Fortalezas, debilidades, logros e impactos del Plan caif, Uruguay, en Territorio
local y desarrollo. Experiencias en Chile y Uruguay, Santiago de Chile: SUR y claeh.
Bove, I., y F. Cerruti (2011), Encuesta Nacional sobre Estado Nutricional, Prcticas de Alimentacin y Anemia en Nios Menores de Dos Aos Usuarios de Servicios de Salud de los
Subsectores Pblico y Privado del Uruguay, Montevideo: msp, mides, ruandi y unicef.
Brouwer, J. (1993), Evaluacin final. Plan Nacional de Atencin Integral al Menor, la Mujer
y la Familia en Situacin de Pobreza, Santiago de Chile, documento indito.
Canzani, A., y C. Midaglia (2003), Los efectos de la contribucin del PNUD a la generacin
de polticas sociales integrales en el campo de la reduccin de la pobreza en Uruguay. El caso
Plan CAIF, Montevideo: pnud y Plan caif.
Canzani, A., C. Midaglia y Z. Ferreira (2005), Evaluacin de las nuevas modalidades
integrales, Montevideo: pnud y Plan caif.
Capozzolo, S. (2002), Contribuciones al desarrollo de recursos personales de madres y
padres en los centros caif. Marco conceptual referencial y operativo, documento de
trabajo.
Carbonell, E., y M. Prez Castells (2006), Sistema de supervisin del Plan caif, informe de consultora.
Cavasn, C., J. Girasol y otros (1996), Seguimiento y evaluacin del Plan CAIF, Montevideo:
cipp.
cepAL (1988), Criterios para la ubicacin de los Centros de Asistencia a la Infancia y la Familia, Montevideo: cepAL.
Cerutti, A. (2002), Sntesis para la reflexin: Intervencin para los nin@s desde el nacimiento a los dos aos y sus familias, documento de trabajo.
(2008), 20 aos del Plan CAIF, Montevideo: Plan caif.
(2009), Propuesta para la mejora de la calidad del Plan CAIF 2010-2015, Montevideo: Plan
caif, Secretara Ejecutiva.
(2010), Plan CAIF. Antecedentes, situacin actual y proyeccin 2010-2015, Montevideo:
Plan caif.
Cerutti, A., G. Bianco y . Haretche (1991), El desarrollo psicomotor de los nios que
313
asisten a los CAIF, Montevideo: claeh.

Chiara, M., y M. Di Virgilio (2009), Gestin de la poltica social. Conceptos y herramientas,
Buenos Aires: Universidad General Sarmiento.
CIDE (1997), Proyecto Adecuacin e implementacin del Programa Padres e Hijos del CIDE
de Chile por redes de organizaciones uruguayas que trabajan con la Infancia, Santiago
de Chile: CIDE.
ciep (1996), Seguimiento y evaluacin del Plan caif. Perfiles caractersticos de la oferta.
Montevideo: mtss-unicef.
ciesu (2010) Evaluacin Final de Infamilia, Montevideo: ciesu.
claeh (1997), Evaluacin del Proyecto de Desarrollo Institucional del Plan CAIF. Primera parte, Montevideo: claeh.
(1999), Evaluacin del Proyecto de Desarrollo Institucional del Plan CAIF. Segunda parte,
Montevideo: claeh.
(2007), Primera evaluacin intermedia. Modelo integral para nios de 4 aos y sus familias, Montevideo: claeh.
cnps (2008), Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia 2010-2030. Bases para su
implementacin, Montevideo: Consejo Nacional de Polticas Sociales.
(2012), Documento de lineamientos, aportes conceptuales y plan de trabajo para el diseo de un sistema nacional integrado de cuidados. Montevideo: cnps.
Colectivo Infancia (2005), Un presupuesto ms justo para la infancia en situacin de
riesgo social. Garantizando y consolidando las polticas sociales de carcter estructural
que realiza el Estado, documento indito.
Colectivo Infancia (2005b), Documento borrador para la reformulacin de las Nuevas
Modalidades del Plan caif, Montevideo: Colectivo Infancia.
Corbo, G. (2012) Consultora para el fortalecimiento de sistema de supervisin de centros de
primera infancia. Informe Final. inau- caif- mec- Infamilia/mides.
Desarrollo del Plan caif, documento de Proyecto URU/06/020, indito.
Diez de Medina, R. (2002), Evaluacin costo-beneficio de los programas dirigidos a la infancia y la adolescencia del Instituto Nacional Del Menor (INAME) y el Instituto Nacional de
la Juventud (INJU), Montevideo: Programa
cia y Familia en Riesgo Social.
Integral de Infancia, Adolescen-
enia (2009), Plan de Accin 2010-2015, Montevideo: Comit de Coordinacin Estratgica de

Infancia y Adolescencia, enia 2010-2030.
Equipos Mori (2011), Evaluacin de resultados e impactos del Plan CAIF. Informe final, Montevideo: Equipos Mori.
Estrategia de Atencin Integral a la Primera Infancia. Fundamentos polticos, tcnicos y de
gestin. De 0 a siempre (2013), Bogot: bm, bid, ops, oea y oei.
Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia 2010-2030. Bases para su implementa-
314
cin (2008). Montevideo: Consejo Nacional de Polticas Sociales y Sistema de las Naciones Unidas en Uruguay.
Fernndez, J. (2010), Evaluacin final de Infamilia, Montevideo: ciesu.
Fernndez, J., y H. de los Campos (2004), Anlisis de las polticas y programas sociales en
Uruguay. La accin pblica para prevenir y combatir el trabajo de nios, nias y adolescentes, Lima: OIT (Oficina Regional para las Amricas), ciesu e IPEC Sudamrica.
Filgueira, C., y M. Lombardi (1995), Propuestas para una agenda de discusin de las polticas sociales, en Polticas sociales. Ideas y propuestas para orientar un debate incipiente,
Montevideo: claeh, ciesu e ICP.
Fortalecimiento institucional del Plan caif, iname-pnud, Proyecto URU/ 96/012.
Garca, S. (2008), Proteccin especial en el campo de la infancia y la adolescencia. Cambios y
continuidades en las polticas de infancia en el Instituto del Nio y Adolescente del Uruguay,
Montevideo: enia, serie Cuadernos de la enia.
Garca, S., A. Moreira y M. Carbone (1996), Proyecto de Divisin Servicio Social para el
Plan caif, documento de trabajo.
giep (1996), Cuidando el potencial del futuro. El desarrollo de nios preescolares en familias
pobres del Uruguay, Montevideo: CSIC Udelar, CLAP, iin y unicef.
(1999), Estudio evaluativo del programa Un Lugar para Crecer y Aprender Jugando, A.
Canetti y otros, indito.
Gonzlez Tornara, M. del L., y C. Zaffaroni (2002), Aportes para el marco conceptual,
documento de trabajo.
Hauser, P., y S. Misol (2010), Informe de avance del convenio MSP-ASSE-MIDES-INAU/
Plan CAIF.
Hauser, P., y M. Prez (2008), Fortalecimiento de osc a travs de contratacin de consultora externa, documento de trabajo.
Iglesias, E., y D. Solari (1996), Una propuesta de intervencin social en el Plan caif, Universidad de la Repblica, Facultad de Ciencias Sociales, Departamento de Trabajo Social.
iin (2012), Lineamientos para la implementacin y gestin de polticas pblicas de proteccin
integral dirigidas a la primera infancia, Montevideo: iin.
(2013), Lineamientos sobre promocin de capacidades de cuidado y crianza en la familia,
Montevideo: iin, iin-ICBF1 CD/doc. 9/13.
iname y anep (1996), Hacia una propuesta educativa del Plan caif, Montevideo: Secretara
Ejecutiva del Plan caif, documento de trabajo.
inau-Plan caif (2007), Estructura organizativa de los centros caif (en base a los fondos
transferidos por el inau, Modalidad Urbana), resolucin del directorio, diciembre de
2007.
inda (1991), Impacto del Plan CAIF. Sobre la situacin alimentario-nutricional de los nios,
Montevideo: fise-unicef.
315
(2002), Propuesta alimentario-nutricional para las modalidades innovadoras de intervencin en el Plan caif, documento de trabajo.
(2009), Evaluacin del estado nutricional de los nios y nias participantes del Plan CAIF,
Montevideo: inda.
inda, fise y unicef (1991), Impacto del Plan CAIF sobre la situacin alimentario-nutricional
de los nios, Montevideo: inda, fise y unicef.
ine (2002), Evolucin de la pobreza por el mtodo del ingreso 1986-2001, Montevideo: ine.
(2014), Estimaciones de pobreza por el mtodo del ingreso al 2013, Montevideo: ine.
Infamilia (2006), Modelo de atencin a nios menores de 4 aos y sus familias. Informe de
difusin pblica de resultados al ao 2005, Montevideo: mides.
Kaztman, R., y F. Filgueira (2001), Panorama de la Infancia y la Familia en Uruguay, Montevideo: Universidad Catlica del Uruguay, IPES.
Lindblom, Ch. (2010), La ciencia de salir del paso en los clsicos, Encrucijada (revista
del Centro de Estudios en Administracin Pblica de la Facultad de Ciencias Polticas y
Sociales, Universidad Nacional Autnoma de Mxico), enero-abril.
Lorenzelli, M., y F. Bastarrica (2010), Fortalezas y vulnerabilidades de las OSC para la gestin de los Centros CAIF a nivel local, departamental y nacional. Montevideo: Plan caif.
Marsiglia, Javier (2002), Desarrollo y participacin comunitaria, documento de trabajo.
Martnez, G. (2002), Hacia una modalidad innovadora de intervencin con ni@s de 2 y
3 aos y sus familias, documento de trabajo.
Martnez, P. (2008), Equidad de oportunidades desde el inicio de la vida. Plan de Accin
al 2015, informe de consultora.
Martnez P., y C. Zaffaroni (1989), Evaluacin Plan Nacional de Atencin Integral al Menor, la Mujer y la Familia en situacin de Pobreza. CAIF-UNICEF. 1.er ao de ejecucin.
Montevideo: Plan caif.
(1991), Evaluacin de la Cooperacin de UNICEF en el Uruguay. Perodo 1981-1990. Montevideo: unicef-mec (2013), Anuario Estadstico de Educacin 2012. Montevideo.
Matus, C. (2007), Las ciencias y la poltica, Salud Colectiva, vol.3, n.o1.
Midaglia, C. (2000), Alternativas de proteccin a la infancia carenciada. La peculiar convivencia de lo pblico y privado en el Uruguay, Buenos Aires: CLACSO.
(2012), Un balance crtico de los programas sociales en Amrica Latina. Entre el liberalismo y el retorno del Estado, Nueva Sociedad, n.o239.
Midaglia, C., F. Monestier y M. Castillo (2010), Red temtica Desarrollo, Desigualdad
y Proteccin Social en el Uruguay: estado de situacin y demandas de investigacin, en
M. Serna (comp.), Pobreza y (des)igualdad en el Uruguay: una relacin en debate, Montevideo: CLACSO, FCS UDELAR.
Midaglia, C., M. Serna y S. Rivero (2010), El Estado visto desde la sociedad civil organizada, en M. Serna (comp.), Pobreza y (des)igualdad en el Uruguay: una relacin en
316
debate, Montevideo: CLACSO, FCS UDELAR.

Midaglia, C., y P.Robert (2001), Uruguay: Un caso de estrategias mixtas de proteccin
para sectores vulnerables, en Pobreza, desigualdad social y ciudadana. Los lmites de las
polticas sociales en Amrica Latina, Buenos Aires: CLACSO.
Nez, J.P. (1989), Situacin del Programa a principios de mayo de 1989. Aspectos institucionales, informe de consultora.
opp y Banco Mundial (2003), Uruguay. Documento base para la discusin de polticas
sociales, documento indito elaborado por D. Sureda.
Pereira, J., A. Bettoni y O. Licandro (coords.), Presente y futuro del voluntariado en el
Uruguay, Montevideo: ucu, Mesa Nacional de Dilogo sobre Voluntariado y Compromiso Social.
Perera, G. y C. Llamb (2010), Dimensionamiento econmico de la extensin de la cobertura
de los servicios de atencin y educacin a la primera infancia. Montevideo: enia.
Prez M., y E. Carbonell (2006), Informe de evaluacin del Sistema de Supervisin del
Plan caif. Primer informe, Segundo informe e Informe final, julio, agosto y setiembre,
informe de consultora.
Plan caif (1998), Celebracin de los 10 aos del Plan CAIF. Ponencias presentadas en las mesas y paneles, Montevideo, Edificio Libertad, setiembre.
(2002a), Informe de avance. Datos aportados por los Equipos Piloto sobre la evaluacin
de proceso en la aplicacin de las nuevas modalidades de intervencin, documento de
trabajo.
(2002b), Marco conceptual Proyecto bid, documento de trabajo.
(2003), Modalidades integrales de Intervencin. Modelo organizacional, documento de
trabajo.
Plan caif e Infamilia (2004), Proyecto Modalidad integral de intervencin Plan caif,
Montevideo (documentos de formulacin del proyecto y de cada uno de sus componentes).
Plan caif, Secretara Ejecutiva (2010), Antecedentes, situacin actual y proyeccin 20102015. Montevideo: Plan caif.
Plan Nacional de Atencin Integral al Menor, la Mujer y la Familia en situacin de pobreza
en Uruguay (1988-1991), documento original del proyecto, Montevideo: Ministerio de
Relaciones Exteriores, opp, mec, mtss, msp y unicef.
Programa de Apoyo a la Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia (enia)
(2011), Trminos de referencia. Coordinador/a general de las polticas de primera infancia y sus familias en la rbita del inau, Montevideo: inau, mides Infamilia y bid.
Sistema Nacional de Cuidado (2014), Informe de avance n.o2, abril, disponible en http://
www.sistemadecuidados.gub.uy/innovaportal/file/25818/1/informe_de_avance_2.
pdf#2.
317
Terra, J. P., y M. Hopenhaym (1986), La infancia en el Uruguay 1973-1984, Montevideo:

claeh, unicef y Ediciones de la Banda Oriental.
Terra, J.P., y cols. (1989), Creciendo en condiciones de riesgo. Nios pobres en el Uruguay,
Santiago de Chile: claeh y unicef.
unicef (2009), Observatorio de los derechos de la infancia y la adolescencia en Uruguay 2009.
Montevideo.
ucu (1991), Diagnstico de situacin de los centros CAIF localizados en Montevideo, Montevideo: ucu, Servicio de Extensin.
(1992), Evaluacin del Programa de Asesoramiento a los Centros CAIF, Montevideo: ucu.
(2010), Los roles de la sociedad civil en las polticas de infancia y adolescencia en el Uruguay: orientaciones para el perodo 2010-2015, Montevideo: ucu, Programa Estudios sobre
Sociedad Civil.
Vecinday, M.L. (2010), Transformaciones institucionales y tecnolgicas del esquema de proteccin social. El caso del Plan de centros de Atencin a la Infancia y la Familia en el Uruguay, tesis doctoral, flacso.
25 AOS DEL PLAN CAIF
Una mirada en profundidad

a su recorrido programtico e institucional
Una mirada en profundidad a su recorrido programtico e institucional

25 Años Del Plan CAIF

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

25 Años Del Plan CAIF

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

25 Años Del Plan CAIF

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

25 AOS DEL PLAN CAIF

Una mirada en profundidad

Una mirada en profundidad a su recorrido programtico e institucional

Ministerio de Salud Pblica

25 aos del Plan CAIF

25 aos del Plan CAIF

25 aos del Plan CAIF

mentar la efectividad del Plan. Por ltimo, en el captulo VI se plantean

25 aos del Plan CAIF

25 aos del Plan CAIF

~ 25 aos abriendo caminos para la atencin a la primera infancia ~

I. El nacimiento del Plan. El diseo original

En 1986, un primer trabajo realizado por Juan Pablo Terra y Mabel

Entre ellos: giep, 1996.

25 aos del Plan caif

de vulnerabilidad y sus familias. La oferta de servicios pblicos gratuitos

25 aos del Plan CAIF

las guarderas comunitarias del Consejo del Nio, antecedente de

25 aos del Plan CAIF

La perspectiva con que se lanz el Plan no fue la de crear una nueva

25 aos del Plan CAIF

II. Las grandes etapas. Caracterizacin, nfasis y prioridades

La identificacin de las principales etapas

25 aos del Plan CAIF

Ampliacin del nmero de

25 aos del Plan CAIF

Contexto institucional del Plan

iname (desde 1996)

El cuadro 2 permite contextualizar esta trayectoria en relacin con los

25 aos del Plan CAIF

Evolucin de la cobertura del Plan caif. Centros y poblacin atendida

Evaluacin unicef 1991

25 aos del Plan CAIF

Anlisis del ritmo de crecimiento del nmero de centros y la

25 aos del Plan CAIF

Un largo trayecto. Caracterizacin de las diversas etapas

2.1. Etapa 1. 1988-1990, la etapa fundacional

Insercin institucional y financiamiento

El proyecto original fue elaborado por el economista Gabriel Vidart,

unicef no haba restablecido an la representacin permanente en el

25 aos del Plan CAIF

La existencia previa de las guarderas comunitarias del Consejo del

Decreto del presidente de la Repblica, 17 de agosto de 1988.

25 aos del Plan CAIF

reglamentacin para centros a tiempo parcial, que habilit la firma de

A fines de 1989 existan unos 27 centros en funcionamiento; al final de

25 aos del Plan CAIF

13. Nota de Jos Pedro Nez a Gabriel Vidart, 15 de marzo de 1989.

25 aos del Plan CAIF

Se fueron logrando progresivamente mejoras en la focalizacin con

Por su parte, Jani Brouwer, en la evaluacin efectuada en 1993, incluye

Interinstitucionalidad e integralidad en esta etapa

El nivel de involucramiento de los organismos integrantes del Plan y de

25 aos del Plan CAIF

culacin interinstitucional y la integralidad de las prestaciones, as como

Evaluacin al final de este perodo

Los balances realizados en esta etapa, que han quedado consignados en

En abril de 1991, apenas finalizada esta etapa, una nueva evaluacin

25 aos del Plan CAIF