www.flacsoandes.edu.

ec

BIBLIOTECA DE CIENCIAS SOCIALES

Volumen 6

. LA

ECONOMIA POLITICA
DEL ECUADOR
CAMPO, REGION, NAClON

Editor: Louis Lefeber

Proyecto FLACSO- CERLAC

CORPORACION EDITORA NACIONAL

QUITO, 1985

CORPORACION EDITORA NACIONAL

Hemn Malo Gonzlez

(1931 - 1983)

Presidente Fundador
Enrique Ayala Mora

Presidente
Luis Mora Ortega

Director Ejecutivo

BIBLIOTECA DE CIENCIAS SOCIALES

Votumen6
LA ECONOMIA POLITICA DEL ECUADOR:
Campo, Regin, Nacin

Editor: Louis Lefeber.

Impreso y hecho en l Ecuador
Revisin de textos: Mara Cuvi
Supervisin Editorial:. jorge Ortega
Levantamiento de textos: Azucena Felicita, Rosa Albuja
Diseo Grfico: Edwin Navarrete
Impreso en Editora PORVENIR
Derechos a la primera edicin:

1985
12 de Octubre
Edif. Quito 12 El Girn W of. 51
Tf. 554558 P.O. Box 4147

CORPORACION EITORA NACIONAL,

Veintemilla y

Quito Ecuador

es

LA BIBLIOTECA DE CIENCIAS SOCIALES

A lo largo de los ltimos aos se ha dado en el Ecuador un

gran impulso en la produccin de investigaciones sociales. Como

respuesta a la. creciente necesidad de digulvarlas, la Corporacin

Editora Nacional establece esta Biblioteca de Ciencias Sociales:

una serie de publicaciones que ncluyen trabajos relevantes que se

produzcan ya sea por instituciones o por personas particulares.

La coordinacin de los aspectos acadmicos de la Biblioteca

est a cargo de un Comit Editorial designado por la Corporacin,

est compuesto por directores de centros de investigacin y por

destacados investigadores acadmicos a ttulo personal.

Adems de su aporte a las labores de coordinacin tcnica,

el Comit Editorial ofrece garanta de la calidad, apertura, plura- .

, lismo y compromiso que la Corporacin ha venido manteniendo

desde su fundacin. Es tambin un vnculo de relacin y discu

sin de los editores nacionales con los trabajadores de las Ciencias

Sociales en el pas.

FLACSO
Facultad Latinoamericana de Ciencias SoCiales

Sede Quito

M. Calvache 582

Telfono 452666

Bellavista

QUITO- ECUADOR

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YORK UNIVERSITY

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CERLAC
Centre for Research on Latn America and the Caribbean
Foundres College 324

4700 Keele Street.

Downsiew, Ontario, M3J 1P3

C ANADA

CONTENIDO

Presentacin

11

Agradecimientos

15

CAPITULO 1

Louis Lefeber
El fracaso del desarrollo: Introduccin a
la Economa Poltica del Ecuador

17

CAPITULO 2

Carlos Larrea Maldonado

El Sector agroexportador y su articulacin con

la economa ec1:1atoriana durante la etapa
bananera ( 1948 - 1 972 ) : Subdesarrollo y
crecimiento desigual

35

CAPITULO 3

Manuel Chiriboga Vega

La crisis agraria en el Ecuador:
,
tendencias y contradicciones del reciente proceso

91

CAPITULO 4
Luciano Martinez V.

Articulacin mercantil de las comunidades

indgenas en la Sierra ecuatoriana

133

CAPITULO 5
Gilda Fa"ell

Migracin temporal y articulacin al mercado urbano

de trabajo. Estudio de caso

179

CAPITULO 6
Peter C. Meier

El artesanado ecuatoriano: situacin actual, estrategia

de supervivencia y perspectivas de desarrollo

197

CAPITULO 7
Edgar Pita S.

Polticas de. Fomento a la pequea in4ustria

en el Ecuador
CAPITUL08
Fabio Villalobos

219

Ecuador: Industrializacin, empleo y distribucin

del ingreso: 1970-1978

'243

"CAPITULO 9
Graciela Schamis

Desarrollo industrial e inversin extranjea:

una interpretacin

293

CAPITULO 10
Gilda Fa"ell

El movimiento sindical frente a la segmentacin

tecnolgica y salarial del mercado de trabajo

337

CAPITULO 11
Amaldo M. Boceo

Polticas estatales y ciclo econmico

369

CAPITULO 12
Jaime Moncayo G.

Problemas del sector externo de la economa ecuatoriana

405

C\PITULO 13

Liisa North

Implementacin de la poltica econmica

y la estructura del poder poltico en el Ecuador

425

Los.autores

459

FLACSO

461

CERLAC

462

Publicaciones de la Corporacin Editora Nacional

463

\.

PRESENTACION

El Proyecto "Ecuador" que ahora presentamos se organiz a fines de

1978. Fue el resultado de un acuerdo entre elflamante Centro de Investiga. iones sobre Amrica Latina yel Caribe (CERLAC) de. Toronto y la Facultad
Latinoamericana de Ciencias SoCiales (FLACSO) que tiene sedes en varios
pases de Amrica Latina. Este acuerdo fue posible gracias a un conjunto de
circunstancias favorqbles: el inters de FLACSO por establecer relaciqnes con
instituciones de investigacin sobre Amrica Latina en el Canad; el hecho de
que varios de los miembros de CERLAC ya venan haciendo trabajo de inves-
tigacin sobre efEcuador por algn tiempo o se proponfan iniciarlo; la pre

sencia de una nueva generacin de cmtficos sociales ecuatorianos que co

.
menzaban a producir trabajos innovadores;y el creciente inters en el estudio

de la realidad social ecuatoriana por parte de investigadores de distintas nacio

naliddes residentes en el Ecuador y fuera del pafs. Adems, tanto CERLAC

como FLACSO contaban en ess momentos con los fondos necesarios para
plasmar todas estas circunstancias en un proyecto cooperativo que, sea apro
vechando el trabajo ya en curs, sea generando nuevos, hiciera una contribu

cirt a las ciencias sociales ecuatorianas..

El ncleo del Proyecto "Ecuador'' lo conformaron investigadores
de CERLAC y de FLACSO, sede Quito. Con el objeto de ampliar este equipo,
se busc ms colaboradores tanto en el Ecuador como (m .l extranjero. Para
ello, CERLAC y FLACSO contribuyeron eJ la organizacin del JI y/// En
.
cuentros de Historia y Realidad Nacional que tuvieron lugar en la Universidad

12
de Cuenca en abril de 1978 y en noviembre de 1980. Por otra parte, solicita
ron la colaboracin de investigadores en varias instituciones extranjeras. En
total se logr reunir un equipo de treinta investigadores provenientes del Ca
nad, Ecuador, Colombia, Argentina, Chile, Per, Francia y Suiza.
Todo trabajo de investigacin comienza con una tarea definida. La
nuestra en trminos generales fue colaborar con una nueva generacin de in
vestigadores nacionales y extranjeros en su tarea de fortalecer las ciencias so
ciales en el Ecuador. En trminos ms especificas, nos propusirrws superar un
gnero de investigacin abstracto, teorizante, con poco asidero en la investi
gacin empirica y que trataba al Ecuador como si fuera un todo homogneo,
asi como tambin otro gnero de investigacin, extremadamente concreto,
descriptivo, referido' a unidades de anlisis demasiado pequeas: cmunidades
indigenas, pueblos, provincias. Este empeo nos llev a valorizar un tipo de
trabajo intermedio, terico y empirico a la vez, cuyo vehiculo de expresin
fuera la monografia cientifica en lugar de la descripcin pura y simple o del
ensayo cuasi-literario. Por esta razn diseamos una serie de monografias so
bre varios aspectos de la realidad social ecuatoriana en el siglo XX, apoyando
e incorporando al mismo tiempo otros trabajos similares que ya estaban en
marcha.
El plan fue estudiar algunos de los principales problemas econmi
cos, sociales y poUticos del pais en una perspectiva histrica y publicar los
trabajos resultantes en cuatro volmenes: uno sobre Historia, otro sobre
Clases Sociales Agrarias, un tercero sobre Economia y el cuarto sobre Poltica.
El proyecto en su totalidad qued bajo la direccin de Gonzalo Abad
(FLACSO) y Juan Maiguashca (CERLAC). En lo que se refiere a los volme
nes, se nombraron cuatro editores: Juan Maiguashca para el de Historia, Mi
guel Murmis para el de Clases Sociales en el Agro, Louis Lefeber para el de
' y Gonzalo Abad para el de PoUtica.
Economza
Puesto que la meta comn fue superar el macroanlisis generalizador
y el miqro-anlisis empirista, se pens que los volmenes privilegiarian lo que
se podria llamar un "meso-anlisis relacional", que, evitando unidades de
estudio tales como la nacin en un extremo o la .comunidad indgena en el
otro, se concentrarla en unidades intermedias como son los subsistemas regio
nales o sectoriales y las relaciones con sus respectivos todos. Esto explica la
importancia que el Proyecto "Ecuador" ha dado al estudio de las\partes claves
de varios sistemas sociales, ora concebidos como regiones, ora como sectores.
Para coordinar el trabajo. de treinta investigadores fue. necesario el
patrocinio y la ayuda econmica de varias instituciones nacionales y extran
jeras. El aporte principal provino de CERLAC, aunque tambin fueron muy
sigrificativas las contribuciones de FLACSO, sede Quito y FLACSO Interna
cional. Otras. instituciones que han apoyado al Proyecto ''Ecuador" ya sea

1:3
intelectual o econmicamente son, en orden alfabtico: el Centro de Es tu:..
dios Socio-Econmicos (CIESE) de Quito, Ecuador; el Centro Planifica
cin y Estudios Sociales (CEPLAE.SJ de Quito, Ecuador; la Fundacin para
la Educacin Superior (FES) de Cali, Colombia; Institut d'Etades Andines
(/FEA) de Lima, Per; Instituto Latinoamericano de Investigaciones So
ciales (ILDIS) de Quito, Ecuador; Escuela de Sociologia de la Universid(Jd
Central del Ecuador, Quito, Ecuador; Instituto de Investigaciones Sociales
de la Universidad de Cuenca, Cuenca, Ecuador; y Universidad del Valle,
Cali, Colombia.
En momentos cruciales del desarrollo del. proyecto fue necesario
reu_nir a los equipos de uno en uno para que sus miembros se informaran
reciprocamente sobre los progresos de su trabajo e integraran sus respecti
vos volmenes. ,El equipo de Historia tuvo dos seminarios en Quito mien
tras que !os dems se reunieron en tres ocasiones en Torpnto, Canad. Los
seminarios canadienses fueron posibles gracias a la gran capacidad otganizati,
va de la Vice-Directora de CERLAC, la profesora Liisa North, y al apo;:o del
Social Science and Humanities Research Council de Canad. No tenemos la
menor duda que la calidad de .los. volmenes de Economia, Clases Sociales
en el Agro y PoUtica mejor, en gran parte, debido a la oportunidad.que tu
vieron los colaboradores de intercambiar ideas.
Despus de cuatro aos de trabajo el Proyecto "Ecuador" ha llegado
a su fin Estaba previsto desde el inicio que estos volmenes seran pubicados
en ingls y en espaol. La edicin castellana que aparece ahora bajo el sello
de la Corporacin .Editora Nacional ha sido parcialmente financiada por el
Banco Central. Este inestimable apoyo lo debemos a la iniciativa del Presiden
te de la Corporacitm Editora, doctor Enrique Ayala, quien hizo varias suge
rencias sobre la fonna y administracin de la edicin El orden de aparicin
de los volmenes ser: primero, el de Economa; SegUndo, el de aases So
ciales enel Agro; tercero, el de PoUtica; y cuarto, el de Historia.
El Proyecto "Ecuador", a ms . de- contribuir a ]a consolidacin de
un nuevo tipo de produccin en.las ciencias sociales, puede ser de utilidad
al poltico, al pedagogo y al pblico en generaL El anlisis regional-sectorial,
al insistir en la relacin parte-todo, ofrece material emp(rico nuevo o poco
conocido y por lo tanto hace posible una comprensin ms detallada y com
pleta de las principales articulaciones de los sistemas econmico, social y po
Utico del Ecuador contemporneo. Asi, se puede descubrir dentro de ellos
disfuncionalidades y embotellamientos que desafan la habilidad y .la volun
tad del hombre poUtico progresista ecuatoriano. Desde una ptica pedag:..
gica, estos volmenes aumentarn el caudal de lecturas actualmente existente
para los estudiantes unwersitarios. Por otra parte, se dirigen tambin al p-

14
blico en general puesto que los temas no son excesivamente especializados

y la presentacin no es demasiado tcnica..

Hemos llegado al trmino de la jornada gracias a la ayuda de nume
rosas instituciones y personas. Algunas ya han sido identificadas. Falta reco
nocer el apoyo recibido de otras, como por ejemplo el Consejo Nacionl de
Desarrollo (CONADE) y la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador, que
permitieron y facilitaron la participacin de sus miembros en varios aspectos
del proyecto. Merecen tambin nuestra gratitud Gonzalo Abad y Jaime Du
rn, directivos de FLACSO, sede Quito, y Louis Lefeber y Liisa North, direc
tivos de CERLAC El licenciado Gonzalo Abad, como dijimos fue uno de los
directores del proyecto durante su gestin en FLACSO. Le estamos agradeci
dos por abrimos las puertas de FLACSO y ofrecernos, durante varios aos, las
facilidades de esta institucin. Adems reconocemos que los miembros del
proyecto pudieron aprovechar. de su inteligente percepcin de la realidad
ecuatoriana. Desde septiembre de 1983 se halla de director el licenciado Jai
me Durn; le estamos reconocidos por el apoyo moral y material que nos ha
dado para completar y cerrar los volmenes.
Adems tenemos deudas de gratitudcon los colegas de FLACSO,

CERLAC y el instituto Francs de Estudios Andinos en Lima, Per; espe

cialmente el profesor Miguel Murmis quien, sin recompensa de ninguna
clase ha colaborado ya como editor de uno de los volmenes, ya como part-.
cipante vital en varios de los seminarios efectuados en Quito y en Toronto, ya
.
como animador general de todo el proyecto. Yves Saint-Geours y lean Paul
Deler, dos jvenes acadmicos franceses, han colaborado cordial y gratuita
mente con nosotros de diversas maneras. Tambin nos han alentado, sugerido
ideas y ayudado con la coordinacin de varios aspectos del proyecto: Enrique
Ayala, Osvaldo Barsky, Amoldo Boceo, Manuel Chiriboga, Peter Landstreet,
Carlos La"ea, Rafael Quintero, Erika Silva y Luis Verdesoto.
Con la publicacin del Proyecto uEcuador'' se ha terminado una eta
pa y comienza otra en las relaciones entre FLACSO y CERLAC En efecto,
despus de cuatro aos de conviencia intelectual ha surgido una comunidad
cient(fica compuesta de nacionales y extranjeros que est dispuesta a llevar a

cabo nuevas empresas. Algunas de ellas, de tipo didctico, se han desa"ollado

paralelamente al Proyecto "Ecuador': tales como el Programa de Mercados
Andinos. Otras estn en discusin y hacemos votos para que se realicen.

Juan Maiguashca G.
Toronto, Canad

AGRADECIMIENTOS

Como se expuso en la presentacin, este volumen de ensayos es parte

de un convenio entre una institucin canadiense y una ecuatoriana. A pesar
d todas sus recompensas la cooperacin a larga distancia no deja de tener sus
problemas. Agradecemos a los coordinadores del proyecto, licenciado Gonza
lo Abad Ortiz, anterior Director de FLACSO, Sede Quito, y doctor Juan
Maiguashca, profesor del Departamento de Historia de la Universidad de
York, por habemos ayudado a superar esos problerras. Tambin queremos
reconocer la ayuda prestada pbr el doctor Ayrton Fausto, Director interino
de la Sede Quito, y por el actual Director, licenc(ado Jaime Durn.
En la preparacin de este volumen tenemos una especial deuda de
gratitud con Ama/do Boceo, Carlos Larrea y Liisa North. Los tres han sido
no slo colaboradores sino coeditores, en todos los aspectos prcticos. Sin sus
esfuerzos en la bsqueda de los colaboradores ms calificados en las diferentes
instituciones ecuatorianas y su ininterrumpido compromiso para el avance del
proyecto, este volumen no se hubiera completado a tiempo, ser el primero en
la sen'e y tener la amplia cobertura que alcanza 'ahora.
El trabajo que se llev a cabo en la preparacin de los ensayos repre
senta el mejor ejemplo de cooperaCin acadmica internacional, la cual fue es-
pecialmente facilitada por la participacin de la mayora de lo's colaboradores
en un seminario que se desarroll en mayo de 1981 en la Universidad de
York; allz' pudo ser discutida con profundidad la orientacin general de los en
sayos. Agradecemos tambin alconsejo de l11;vestigaciones en Ciencias Socia-

16
les y Humanidades de Canad (SSHRCC) por haber financiado su costo. En
otros dos seminarios que tuvieron lugar en Quito, se profundizaron los conte
nidos de la mayora de las contribuciones en sus diferentes etapas, lo que sir
vi para dar mayqr coherencia al producto final.'
Los ensayos de este volumen no se prepararon teniendo en mente el
. asesoramiento en cuestiones polticas, pero dado que tratan directamente con
problemas que tienen relacin directa con dicho tema, era importante su rpi
da publicacin. Ello fue posible gracias al doctor Enn'que Aya/a, Presidente de
la Corporacin Editora Nacional, a quien agradecemos su inters.
Finalme}zte debemos reconocer la gran ayuda brindada por los cuer
pos administrativos de ambas instituciones, especialmente por Liddy Gomes,
asistente administrativa de CERLAC, cuya agotadora atencin a todos los de
talles, paciencia y buena voluntad resolvieron muchos de los problemas admi
nistrativos relacionados con la transferencia de fondos, viajes y otras cuestio
nes organizativas.

Louis Lefeber
Toronto, marzo de 1984

Louis Lefeber*

EL FRACASO DEL DESARROLLO:.

INTRODUCCION A LA ECONOMIA POLITICA DEL ECUADOR

Ecuador es el ms pequeo de los pases andinos; no obstante, su

poblacin - algo menos de nueve millones de habitantes en 1983

supera a .

la de Bolivia. En 1981 , el ingreso per cpita ecuatoriano fue 1.180 dlares, ci

fra tambin superior a. la de Bolivia, casi igual a la de Per y menor que la de
Colombia. El Banco Mundial 1 define el ingreso de estos pases como medio
bajo; por ende, el ingreso per cpita de Ecuador_ es significativamente menor
que el de la mayor a de los. pases latinoamericanos. Esta situacin prevalece,

a pesar de que el pas posee una importante dQtacin de recursos naturales,

el petrleo y otros recursos explotables. De all que su potencial econmico
en trminos comparativos, es ms favorable que ei de gran parte de los pases
de. Amrica .Latina. Es lcito, entonces preguntarse a qu responde ese relati
vo atraso econmico: Los ensayos que se presentan en este volumen intentan

..

arrojar alguna luz sob:re el problema.

La magnitud y complejidad del problema que enfrenta la economa.

ecuatoriana no pueden ser evaluados a partir, nicamente, de indicadores

Agradezco los comentarios valiosos de Liisa North y Arnaldo Boceo; no obstante, las

ideas y argumentos aqu expuestos son de mi entera responsabilidad. Quiero expresar,

tambin, mi agradecimiento a Ana Proietti de Boceo, Mara Cuvi y a Lii North por la
fiel traduccin de este nsayo, originalmente escrito en idioma ingls.

Cf. Banco Mundial.

World Development Reports.

(Varios afios).

'

18
como el ingreso per cpita. L a realidad es que, aun sin considerar los efectos
de la profunda recesin de los ltimos tres a.os, ha existido en el pas una
comertendencia creciente hcia la separacin entre la economa moderna
cial
y la economa tradicional.
Histricamente, la distribucin del ingreso ha sido desigual, hecho
que se agudiz con las grandes divisiones regionales y tnicas. En particular,
la pobreza tanto de la mayora de los campesinos y comunidades indgenas
de la Sierra, como la de los trabajadores de las plantaciones de la Costa, ha sido
y continua siendo extrema. Si bienla distribucin del ingreso en las reas ur
banas ha sido menos desigual, an subsisten grandes diferencias. En las urbes
coexisten grupos que perciben bajos ingresos

- trabajadores de los servicios

tradicionales, artesanos, marginaqos, desempleados y subempleados- con.las

clases ms pudientes, pero no solo con estas, sino tambin junto a una clase
obrera empleada en los sectores ms modernizados de la industria, el comer
cio y los servicios cuyo nivel salarial es relativamente estable. De hecho, se
presenta una creciente diferenciacin en los niveles de vida, que van asociados

con las actividades de alta y baja productividad (las ltimas son caractersticas
de los sectores tradicionales) y con el aumento del desempleo y subempleo
.causados por un crecimiento insuficiente del }!1lpleo y otras fuentes de_ingre
so en aquellos sectores cuya productividad es alta.
El aumento de esta brecha se evidencia en las estadsticas sectoriales.
En el perodo 1 960 - 1980 , el crecimiento anual de la fuerza de trabajo fue
superior al 3 o/o. Sin embargo, en la industria ese porcentaje disminuy del
. 1 9 o/o al l7 o/o, no as en el sector servicios, donde se increment del 23 o/o
al 3 1 o/o, mientras que en la agricultura disminuy del 57 o/o al 5 2 o/o.
Al mismo tiempo, entre 1 960 y 1 98 1 , la participacin de la industria en el
Producto Nacional Bruto (PNB) aument del 20 o/o al 38 o/o, disminuyendo
la participacin del sector servicios y de la agricultura, del 54 o/o al SO o/o, y
del 26 o/o al 12 ojo, respectivamente. 2 En otras palabras, esa dramtica re-

Cf. Banco Mundial World Development Report 1983. New York, Oxford University
Press, 1983. La agricultura incluye tambin forestacin, caza y p esca. La industria com
prende minera y petrleo, manufactura, construccin, electricidad, agua y gas. El resto
de actividades econmicas se inclye n el sector servicios. Cabe anotar, sin embargo, que
las estadsticas sobre la distribucin sectorial del trabajo se refieren al perodo 19601980. Esto se debe a que el Informe d 1983 presenta solo la participacin sectorial del
ingreso en 1960 y 1981 y no se cuenta an con datos estadsticos sobre la distribucin
sectorial del trabajo para 1981. Por otra parte en el Informe de 1982 -que incluye la
informacin tanto para la distribucin del ingreso como la de! trabajo en los aos 1960 y
1980
existe una incongruencia en las cifras.. que no ha sido clarificaQ.a en el Informe.
En particular,la distribucin sectorial del ingreso en 1960 suma 94 o/o en lugar de 100 ojo.
Si esa diferencia de 6 ojo se agrega a la participacin del sector servicios, los datos de ese
Informe, para el perodo 1960-1980, coinciden con los citados en el texto para el pero
do 1960-1981. Tambin cabe sealar que las cifras arriba citadas coinciden con los datos
generados y utilizados por las fuentes ecuatorianas.
.-

19
distribucirt dela-participacin de los'sectores ha favorecido a la industria, en

desmedro de los otros dos.

Al mismo tiempo, el crecimieto general de la economa fue signifi

cativo. En los aflos sesenta, la tasa de crecimiento anual del PNB fue, aproxi

5.5 ojo; en la dcada siguiente, esta-se increment al 8.8

ojo anual. Pero, como lo evidencia la redisltibucin de la participacin por

sectores, ese crecimiento noocurri de manera quilibrada. -Durante los aos
seteJlta, en gran parte debido al auge petrolero, la produccin industrial cre
madamente, de un

ci, aproximadamente, un 12 o/o; incluso 'en el sector servicios se observ un

incremento de cerca del 9 ojo anual. En. cambi, la tasa anual de crecimiento
de la produccin agrcola fue inferior al 3

o/o".

Es decir que la produccin

agrcola creci en menor proporcin que la fuerza de trabajo que la pobla

cin, lo cual estara indicando n estancamiento a largo plazo o, incluso, una

cada en la prodctividad de ms de la mitad de la fuerza de trabajo ecuatoriana.

De all que el nivel de vidi de la poblacin, al menos de la mayora,

no pudo haberse elevado. El crecimiento acompaado por la redistribucin

..:.
l. a esperanza en la magia del mercado - debera haber requerido un amplio
incremento de la productividad del trabajo, cosa que, al parecer, se ha concen

trado en la industria y, hasta cierto punto, en el sector servicios. Incluso all,

los beneficiarios fueron los participantes de los sectores modernos y comer

Cializados de la industria y los servicios, excluyendo a la mayora del artesanado y a los trabajadores de los servici9s tradicionales. El rpido crecimiento del

ingreso se)imit, entonces, a los grupos de ms altos ingresos. 3

En resumen, ste es, entonces, el problema. El desarrollo econmico,

bien sea en una economa de mercado basada en la empresa privada, o bien

dentro de una organizacin poltica y econmica socialista, exige un aumento

generalizado de la productividad del trabajo. Este requisito fundamental no

fu cubierto por la economa ecuatoriana. El hecho de que hubo un crec-_

miento econmico es de por s insuficiente; en la medida que este fue acom

paado por .una grave distorsin en el aumento Jle la productividad y en la
distribucin del ingreso, el problema se hace an ms complicado. No puede

. haber, sin embargo un desarrollo econmico y social a largo plazo, si antes no

se revierten esas condiciones y s eliminan las distorsiones.
.
.Cl!l es el orgen de esas distorsiones y qu factores han provocado la creciente separacin entre los que tienen y los que no tienen? En realidad,

la economa ecuatoriana y, de hecho, la concepcin de la poltica econmica

del pas con respecto al desarrollo son similares a ls vigentes en la mayora

de los pases de Amrica Latina. 4 Se presencia una falta de desarrollo del
3

Un anlisis detallado de la relacin entre industrilizacin, empleo y distribucin del

ingreso, se presenta en el Captulo 8 de este volumen.

Cf.. Louis Lefeber y Lsa North. Introduction: democracy and development in Latn .,.,

20
mercado interno; un nfasis exagerado n el crecimiento urbano-industrial en
detrimento del rural y del agrcola; y, un proceso indiscriminado de industria

lizacin por sustitucin de importaciones. Todo ello ha ido acompaado de

polticas que han favorecido: la sustitucin de trabajo por capital ms all de

lo que justificaban sus disponibilidades relativas; un excesivo crecimiento de

la demanda interna de sus propios recursos energticos (petrleo); y, final

mente, la capacidad de la economa para obtener divisas del sector externo ha
sido comprometida por sobre .su potencial real. La econom_a ha pasado a de

pender de la balanza de pagos, a tal punto que, forzosamente, tuvo que orien
tarse ms hacia el comercio y la exportacin que hacia el mercado interno.

Por consiguiente se ha debido recurrir, cada vez ms, al financiamiento inter

nacional para cubrir el dficit comercial, el cual se suma
gaciones derivadas de la deuda externa.

las anteriores obli

Pero estas, ms que las razones de fondo, son solo manifestaciones

que responden a polticas derivadas tanto de concepciones particulares sobre

el desarrollo econmico cuanto de las. estrategias desplegadas para lograrlo.

_

Estas concepciones no siempre estn articuladas en forma clara y, con fre

cuencia, son contradictorias. Adems, implcita o explcitament, estn enrai

zadas en una ideol9ga cuyo cometido es fortalecer los intereses polticos y

econmicos de las clases dominantes - capitalistas, comerciantes, clases me

dias urbanas y terratenientes-,

tratando de igualar sus intereses particlares

con el inters nacional. Los sucesivos gobiernos y las respectivas dependencias

oficiales, dedicadas a la planificacin, no han formulado con claridad ni los

objetivos de las polticas, ni los programas encaminados a alcanzar esos objeti

vos. Tampoco han demostrado la voluntad poltica de implementar medidas

que, si bien pueden ser impopulares a corto plazo, resultan indispensables

cuando se persiguen objetivos a largo plazo.

Aunque no est exi?lcitamente planteada eJ) el modelo de la poltica

ecuatoriana de desarrollo,. el proceso de industrializacin constituye el eje de
la estrategia de desarrollo. Desde que se cre la Junta Nacional de Planifica
cin (JUNAPLA), a mediados de los afios cincuenta, la poltica gubernamen
tal y los gastos destinados al desarrollo han favorecido al sector industrial y

han propiciado el crecimiento urbano-industrial. Al mismo tiempo, esas pol

ticas han descuidado la agricultura y el sector rural, excepto cuando se ha tra

tado de grandes unidades de produccin. La poltica fiscal de los distintos go

biernos ha incentivado las empresas industriales a travs de: rebajas impositi

vas, subsidios directos y un tratamiento especial que, entre otras ventajas,

exime de impuestos duaneros a la importacin de bienes de capital y mate

Amrica .. In: Louis Lefeber y Lsa North ed. Democracy tind Development in Latin

America. Toronto, CERLAC-LARU, 1982. Captulo l.

21
ria prima industrial.

Asimismo, el Estado ampli y profundiz su participa

cindirecta, construyendo infraestructura para el proceso de industrializacin

urbana, expidiendo leyes y creando

rganismos

estatales de planificacin, as.

como fomentando y financiando las empresas industriales de capital nacionaL

y extranjero. Este proceso, a su vez, le ha permitido al Estado adquirir un

control mayor sobre el comercio exterior, estableciendo medidas . dirigidas a

proteger

las empresas industriales y_ contrarrestando la debilidad del merca

do interno a travs de un complejo sistema de precios, subsidios ycuotas. 5

Lo que . el Estado no ha podido crear es un mercado nacional para la

produccin interna, ya que esto. requera un previp fortalecimiento del poder

de compra de aquellas clases sociales cuyas necesidades de consumo, al ser lo

suficientemente grandes, habran inaugurado un proceso de crecimie-nto auto

sostenido de la empresa nacional. La rentabilidad de tales empresas podra ha..

berse garantizado solo con un aumento del poder de compra de la mayora de

la poblacin y no mediante el alto poder de compra de una minora. En lugar

de un esquema de subsidios para las empresas, se hubie_ra re uerido polticas

que deliberadamente persiguieran una distribucin regional y personal del in

greso ms equilibrada, por medio de una reforma graria y una poltica espec
fica de creacin de empleos. 6 Con tales polticas, el Estado pudo haber estimu
lado "el desarrollo del mercado nacional;. sin. embargo opt por lo contrario:

profundiz la orientacin hacia afuera de la economa ecuatoriana.

.
La ejecucin de. esta poltica estatal se facilit, en gran medida, por

cuanto elEcuador ha sido, tradicionalmente, un pas exportador de materia__

primas y cuya economa interna ha dependido de las exportaciones. Esta ten-

dencia se fortaleci e intensific con el auge petrolero. Despus .de

1972,

la

capacidad real del pas para obtener divisas se increment sustancialmente

con las exportaciones de petrleo. Los ingresos procedentes de la nacionaliza

cin de casi dos tercios

(62.5 o/o) de los intereses petroleros hari contribuido

tanto al fisco nacional cuanto a los recursos en divisas directamente controla

dos por el gobierno.

Este cambio de la capacidad para obtener divisas tanto de la econo..,

ma como del gobierno pudo haber aliviado la dependencia externa del. pas.

L que en realidad ocurri, en las dos ltimas dcadas, fue que el crecimiento

de las importaciones super al de las exportaciones, provocando un dficit

en la balanza comercial, el cual se ha financiado con prstamos internaciona

les. Al mismo tiempo, el dficit _del gobierno que creci debido al bajo precio
5

Cf. Captulo 9 de este volumen.

Cf Louis Lefeber. Critique of Development Planning in Prvate Enterprise Econo-

mies.lndian Econmic Review, octubre, 1974.

22
fijado a la venta de sus servicios (incluyendo la venta local de productos de

rivados del petrleo) y a la rpida expansin del gobierno como sector, tam
bin tuvo que ser financiado con prstamos del exterior.
No obstante, el auge del petrleo provoc un crecimiento significati
vo en los servicios y en las actividades productivas inducidas. Ello increment,
aceleradamente el ingreso de un limitado segmento conformado, principl. mente, por grupos urbanos y de ingresos altos, que incluye a los trabajadores
sindicalizados con empleos estables. El incremento concomitante de la de
manda de bienes de consumo por parte de esos grupos no pudo ser satisfecho
con la produccin interna. La consecuencia fue el aumento de los precios na
cionales que, al no ir acompaflado de un reajuste en la relacin de intercambio
de divisas, provoc un importante incremento de la demanda de importacio
nes. A pesar de algunos esfuerzos, temporales . e ineficientes; para restringir
las. importaciones, estas llegaron a un nivel insostenible en 1 98 1 . 7
As, a pesar del "boom" petrolero que propici una situacin muy
favorable en cuanto a divisas se refiere, se fue acumulando una gran carga ex
terna sin que, al mismo tiempo, se sentaran las bases necesarias para el creci
miento y desarrollo de un mercado interno que hubiese beneficiado, equita
tivamente, a toda la poblacin.
Si bien el auge de las exportaciones de petrleo dur poco tiempo,
contribuy a que se dieran importantes cambios en la economa a fines de los
aos setenta la produccin dej de crecer y el aumento de la demanda interna
de derivados del petrleo restringi el potencial exportable. Sin embargo, el
increme.nto de la capacidad de importacin, ms las polticas gubernamentales
para promover la industrializacin, dieron como resultado un considerable au
mento de la capacidad manufacturera del pas. Otro factor que contribuy a
este aumento fue la participacin de los inversionistas extranjeros quienes fue
ron atrados por la buena acogida del gobierno, particularmente hacia los es
tadounidenses, y por las oportunidades ofrecidas tanto. por el auge petrolero
como por el hecho de que Ecuador pertenece al mercado andino. 8 El gobier
no cre estmulos. adicionales y subsidios con el propsito de favorecer una
equilibrada distribucin regional de las inversiones, sin embargo, la mayor par
te del crecimiento se concentr en las grandes ciudades.
El "boom" petrolero y el crecimiento industrial inducido, naturl
mente, incrementaron potencialmente la. demanda de trabajo. Pero, en este
caso, las polticas gubernamentales anteriormente creadas para promover el pro
ceso de industdalizacin, subsidiando la adquisicin y el uso del capital, proba
ron ser contraproducentes. Como se seflal, el ingreso generado por el sector in7

Cf. Captulo 12 de este volumen.

Cf. Captulo 9.

23
. dustricV aument ms rpidamente que el empleo. Ert trminos relativos, la
participacin del ingreso irldustrial casi se duplic frente a una disminucin
de la proporcin de mano de obra empleada n ese mismo sector. Los em

presarios fueron estimulados a utilizar mtodos de produccin intensivos

en el uso de capital, debido a que los subsidios al capital hacan, efectiva

mente, ms econmico su uso que el de mano de -obra. Esto ha rezagado
el ritmo de crecimiento del empleo en el sector industrial moderno; la mayor

parte del incremento en las oportunidades de empleo urbano se produjo en

el sector servicios, donde la tasa de crecimiento de la productividad permane
ci estancada o, al menos, se mantuvo muy por debajo_ de la del sector indus

triaL

El desarrollo de la pequea industria ha seguido un curso similar a

lo observado en el sector industrial moderno. El gobierno cre estmulos

especiales para el desarrollo de la pequefa empresa, con diversos propsi

tos. 9 Primero, se esperaba que si la pequea industria tena xito, posterior

mente se transformara en industria mediana e, incluso, en industria a gran

escala. Segundo, se intentaba lograr una mejor distribucin regional de la pro--

1duccin industrial por medio de la pequea industria, pensando que esta ten
dra mayor "flexibilidad" que las grandes unidades de produccin para elegir

su ubicacin. Y, firlalmente, se crea tambin que la peque industria privile

giara las tcnicas intensivas en el uso de mano de obra y ofrecera ms em- .

pleo que las grandes empresas.

En realidad, ninguna de esas expectativas se justificaron ni se cumplie

ron

en la prctica. La pequea empresa recibe subvenciones estatales gracias

a su tamao y, difcilmente correra el riesgo de perderlas por el simple hecho

de aumentar de tamao; en todo caso, no existen evidencias de que esto ocu

rra. Tampoco cabe esperar que estas .empresas puedan tener mayor flexibilidad
para elegir su ubicacin, ya que dependen tanto del mercado como de las tc,

nicas y otros insumos, los cuales se obtienen ms fcilmente en las grandes con
centraciones iildustriales o urbanas. La evidencia es que, salvo en ciertos casos y
por necesidades especficas (por ej. el procesamiento de productos agrarios
frescos), ellas prefieren localizarse en centros urbanos importantes. En lo que

se refiere al tercer objetivo - el aumento de la capacidad de esas empresas

para absorber fuerza de trabajo - la orientacin de las subvenciones estatales

est en. contradiccin con tal propsito. Las subvenciones se otorgan para la

compra o instalacin de bienes de capital que conducen a la incorporacin de

una tecnologa cuya caracterstica es la mayor intensidad relativa en el uso de

capital. Como es bien conocido y confirmado por la experiencia, no slo del

Ecuador sino de otras naciones econmicamente menos desarrolladas, un de-

9 '

Cf. Captulo 6 ..

24
sarrollo basado en la pequea industria puede utilizar tcnicas de uso intensi
vo de capital en idntica o an mayor proporcin que el desarrollo basado
en unidades de produccin a gran escala) O

Pero hay ms todava: es cada vez ms difcil poder conciliar el

modo de produccin artesanal con la economa capitalista de mercado. En au.
sencia de una poltica especial que proteja l artesano, este est condenado a
desaparecer ante la competencia de la manufactura y las importaciones. Si
bien unos pocos talleres artesanales se transformaron en pequeas industrias
modernizadas, la cuestin no se limita a la defensa de formas tradicionales de
vida y de una cultura arraigadas profundamente en la herencia econmica del
pas, sino a la sobrevivencia de un sector cuya capacidad, real y potencial, de
generar empleo y trabajo por cuenta propia es muy importante. 1 1
De cualquier manera, los programas estatales destinados a incenti
var la industrializacin pueden haber sido o no exitosos en incrementar
la tasa de formacin de capital y el aumento de la produccin industrial,
sobre lo que podra haber ocurrido en una economa de mercado sin la pre
sencia de subvenciones estatales, pero donde s fallaron claramente fue en la
creacin de empleo dentro de los sectores de mayor productividad. Como se
dijo, el crecimiento del empleo urbano ocurri en los sectores de baja produc
tividad, incluyendo actividades como la construccin, que tradicionalmente
contrata trabajadores migrantes temporales. 1 2
La afluencia de trabajadores rurales y el crecimiento de la poblacin
urbana, en una proporcin mayor que el incremento de las oportunidades de
empleo urbano, son el producto del empobrecimiento constante del sector ru
ral. Cualquiera que haya sido el beneficio que del crecimiento recibieron algu
nos sectores de la poblacin, ms del 50 o/o (casi toda la poblacin rural de la
Sierra y la mayora de esa mism poblacin en la. Costa) no particip o parti

cip marginalmente en el cambio ocurrido en la productividad. 13

Varias razones explican la ausencia de una tendencia favorable en la

productividad -rural. 14 A pesar de la debilidad y limitacin de la legislacin
10

Cf. CONADE-ILDIS. La situacin de la pequea industria en el Ecuador (1965-

11

Cf. Captulo 7 de este volumen.

1979). Quito, CONADE-ILDIS, 1 9 80. Para el caso de la India ver: P.N. Dhar y H.F. Ly
dall. The role of small enterprises in Indian economic development. Nueva Delhi, 1 9 6 1 .

12

En el Captulo 5 se aborda el problema de la migracin temporal y el mercado de

trabajo urbano.

13

Cf. Captulo 4 de este volumen.

14

En los Captulo 2 y 3 se analiza los problemas del sector agrcola y su relacin con

la economa nacional.

25
sobre Reforma- Agraria de

1964 y de 1973, esta se implement en forma muy

restringida. Una .abrumadora proporcin de la tierra cultiyable (65 ojo) co

rresponde, todava, a grandes unidades de produccin, superiores a los 100
acres15

pertenecientes al 2.5 ojo de. los productores rurales, aproximadamen

te. En el sector agroexportador, una gran parte del excdente generado ha si

do_...apropiado por las compaas ligadas al comercio internacional quienes no

han demostrado inters en reinvertir esos excedentes, o destinarlos al incre

mento de la productividad.

La estructura de la produccin para exportacin se asemeja a las for

mas. capitalistas de maximizacin de las ganancias a corto plazo. Los salarios

estn determinados por la competencia regresiva que prevalece en eLmercado

de trabajo: el nivel de salarios es tan bajo que los trabajadores con frecuencia

tienen que completar sus necesidades por medio de cultivos adicionales de

subsistencia. Asimismo, por efecto del "boom" petrolero, se ha incrementa

.d.o la demanda urbana de productos agrcolas, lo cual transfiere una significa

tiva porcin de recursos al sector rural. Sin embargo, han sido los'productores
grandes y medianos

- que disponan de los medios necesarios y del apoyo

estatal para modernizar la produccin _: quienes se han apropiado de esos re

cursos, reorientando su produccin para aprovechar las oportunidades ms

rentables del mercado. Son ellos, ahora, los principales abastecedores de

prnductos tanto para los consumidores de altos ingresos com.o para el sector

industrial, cuya demanda consiste en materias priplas agroindustriales. Esos

productores tambin han intensificado uso de maquinaria y otras formas

de capital en detrimento del empleo. Es notorio el esfuerzo deliberado de

varios de los terratenientes ms grandes por minimizar el uso de trabajo

Los artculos de primera necesidad, como papas y arroz, as como

otros productos para el mercado interno 'destinados a los sectores de bajos

ingresos han sido, en su mayora, producidos por el campesinado La escasa

ganancia marginal que generan es, en gran medida, apropiada por los inter

mediados; asimismo, los campesinos son los ltimos en beneficiarse de las fa

cilidades otorgadas por el Estado para el desarrollo del sector agrcola. Ade

ms, la poltica estatal de precios para los bienes alimenticios no" favorece a
los.agricultores. Esto ms el inadecuado crecimiento del ingreso de los princi

pales compradores de artculos de pfimera necesidad

- los grupos con in

gresos bajos - impiden el crecimiento de la demanda de alimentos. A pesar

del considerable incremento en la demanda para consumo urbano, la produc

cin total de alimentos apenas logr mantener el mismo ritmo .de crecimiento

que la poblacin. De hecho, como muestra el ya citado World Development

Report 1983, el ndice promedio de la produccin per cpita sufri una pe15

Un

acre equivale a 0.40469 hectrea.

26
quea disminucin en la ltima dcada. Incluso en cultivos donde la produc
cin poda haberse incrementado rpidamente, como es el caso del arroz, la

falta de capacidad del mercado interno para absorber ese incremento detuvo
su expansin. Y esto se da a pesar de que un nmero importante de habitan

tes quisiera elevar el consumo de caloras que, para la mayora de la poblacin

ecuatoriana, se encuentra por debajo del nivel mnimo. En una economa de

mercado, una necesidad, aunque exista, si no va acompaada del respectivo
poder de compra, no se. traduce en un incremento de la demanda. As, ni el
mercado ni la poltica de precios que se orientaron hacia el consumo urbano,

estimularon la produccin de alimentos. Como consecuencia, la moderniza

cin y el aumento de la productividad han estado rezagados precisamente
en el sector que tiene mayores posibilidades de generar empleo y propiciar
/
el desarrollo de trabajadores por cuenta propia.
Para analizar el atraso del agro es indispensable referirse . a las co
munidades indgenas que representan cerca del 50 ojo de la poblacin rural.
Salvo algunas. excepciones, las comunidades indgenas que conservaron sus
rasgos tnicos y culturales, no han participado en la economa de mercado ni
siquiera. en la forma restringida en que lo hicieron los campesinos. Ya sea que
esto responda a la falta de incentivos o a la parca disposicin mostrada por
. ellos debido a su comprensible temor d ejercer sus derechos o de perder su
identidad tnica, el resultado es que esas comunidades no reciben los bel\efi
cios que les correspondera en relacin con su contribucin a la economa na
cional que, medida en trminos de trabajo, es significativa. Por una parte, son
explotados como trabajadores rurales y por otra no existen polticas estatales
especialmente diseac;Ias para incentivar el crecimiento de la productividad o
incrementar los niveles de vida de las comunidades indgenas. Si bien el tpico
trasciende los temas tratados en este volumen, es necesario destacar que cual
quier poltica econmica cuyo objetivo fuera mitigar la pobreza rural tendra
que enfrentar este aspecto, en una forma tal que permitiera preservar el carc'

ter tnico y cultural de esas comunidades indgenas.

Retomemos ahora, a la luz de la discusin precedente, el significado
del desarrollo econmico en relacin con la formulacin de polticas y con la
.estrategia econmico-poltica. En general, existe acuerdo, sin que ello impli
que un determinado compromis ideolgico, en que el desarrollo econmico
consiste en el incremento del nivel de vida de toda la poblacin. El crecimien
to. econmico es necesario, pero slo conduce al desarrollo cuando se incre
mentan el consumo bsico y el bienestar de los grupos de bajos ingresos. Esto,
a su vez, requiere que la apropiacin y uso de los excedentes generados en el
proceso productivo sirvan tanto para el crecimiento cuanto para la redistribu
cin.

La evidencia indica que no ha sido esa la forma que asumi el proce-

27
so en E cuador. Una parte de los exc eden tes privados, gen erados en el m erca
do, ha sido in vertida fuera del pas, como es el caso de l as exportacion es de
b an ano, o corresponde a fugas de capitaL Otra parte s e ha d estinado al d esa
rrollo de tcnicas y proce sos que no in creme ntan la demanda d e trabajo en
las actividades con mayor p roductividad. Sin emb argo, en una economa de
mercado, el incremento de la demanda de tra bajo es el prin cipal medio para
elevar el poder adquisitivo de los grupos. con menores _ingresos lo que, a su
vez, sirve para elevar sus niveles d e vida. Si es te pro ceso no tiene lugar en el
mercado, est e no cumple su fun cin como institucin social, haciendo necesa
ria la intervencin estatal.
U na de las formas de intervencin es a quella en la cual el Es tado to
ma posesin de los medios de produccin para usarlos de acuerdo con el inte
rs s ociaL Pero, fren te a la realidad ecuatoriana actual, es ms apropiado p en
s ar que se mantendr la economa miX ta .de mercado con . la p articipacin de
em presas pb licas y privadas. En este cas o la intervencin estatal debe planifh
carse de tal manera que s ea del inters de los particip antes en el mercad o e l
actuar en una forma socialm ente constru ctiva.
Com o hem os vis to, si b ien los gbiernos ecuatorianos han interveni
d o en el mercado tanto directa como indirectamente, s irt embargo, su accin,
lejos de corregir acrece nt el mal funcionanriento de ese, mercado. Coa la in
tervenci n , el Es tado ha agotad o la m ay or part e de los excedentes que capt.
dire ctamente no solo a travs de impue st os sino tambin de la explotacin de
los recursos petroleros nacionales. 16 Y all radica un p roblema. Las plticas
es tatales al promover la sustitucin de trabajo por capital, la dependencia en
las importaciones . y . prstamos externos y al privilegiar las exp oitacion es y el
cr ecimiento u rb an o a exp ens as de la agricul tura y del d esarrollo rural y regio
nql, han establecido, tambin, u na estructura s ocioecon mica y un conjunto
d e relaciones poltico-econmicas, d ifciles de reencau zar en un a direccin so
cialm ente . constructiva. Los capitalistas, los trabajadores de la industria urb a..
na, sindicalizados y con empleo estab le, los comerciantes t anto importadore s
como exportadores y los terratenientes est n interes ados en man tener el .siste
m a a fin de continuar beneficindose de los subsidios que, directa o indirecta
mente, disfrutan. Un cambio de las polticas que favorec,en a los s ectores ac
tualm ente margi nados (la pob lacin rural y los s ectores de productividad
baja) podra ej ecutarse solo a e xpensas de quienes ahora se b enefician de las
p olticas vigentes . . Si no hay una resolucin, se hace necesario persuadir a
quien es detentan el poder poltico influir en la s decisiones de gobierno 1 7 que

16

Cf. Captulo 1 1 de este volumen.

17

Cf. Captulo 1 3 de este volumen.

28

deben ceder una parte de lo que ellos creen que les corresponde por derecho y
que va en su propio inters.
Sin embargo, si los grupos de poder tuviesen una comprensin inteli
gente de sus propios intereses, ellos mismos deberan apoyar un cambio. En
efecto, aparte de los problemas sociales que puede producir la ampliacin de

la brecha en los niveles de vida, ser necesario controlar el gran endeudamien. to externo. Esto requerir la reorientacin de la economa: cambiar el sentido
hacia afuera que mantiene por una orientacin hacia adentro y, en lgar'de

privilegiar lo urbano-industrial, equilibrar el peso de lo urbano y rural en la

poltica de desarrollo. Solo entonces, ser posible establecer un mercado in
terno prspero y dinmico .
Hay que sealar que en este caso, los juicios de valor y los requeri
mientos tcnicos, lejos de enfrentarse se fortalecen mutuamente La concep
cin humanista del desarrollo implica la elevacin de los niveles de vida de los
grupos de menores ingresos. Asimismo, el desarrollo del mercado interno re
quiere el aumento del poder adquisitivo popular para absorber los bienes que
se producen en el pas.
En el desarrollo econmico de los pases industriales de occidente,
el aumento del poder de compra y del consumo por parte de los grupos de

menores ingresos jug un papel central, primero estimulando y bego apoyan

do un proceso donde el uso de los excedentes se orientaron hacia las inversio
nes productivas. internas. 1 8 La agricultura desempe all un papel crucial:
cre empleo y oportunidades de ingresos a las masas. De hecho, la industria
lizacin urbana no hubiera podido tener lugar sin el desarrollo de la agricultu

ra. Esta abasteci a la industria y poblacin urbana y gener una demanda

para los productos industriales. La Unin Sovitica tampoco habra consoli

dado su industrializacin urbana de no haber contado con una base agrcola

previa; capaz de producir excedentes para venderse en el mercado. Asimismo,

Japn pudo pasar de una economa militar-industrial a una organizacin de

mercado orientada al consumidor gracias a su base agrcola y a una reforma
agraria que otorg poder de compra a los campesinos, al mismo tiempo que

introduj o una relacin entre los sectores urbanos y rurales que era rentable

para los dos.

En la actualidad, el papel de la agricultura sigue siendo el mismo que

en esas diferentes situaciones histric as. El desarrollo p oltico-econmico de
Ecuador exige el desarrollo econmico del sector agrcol, en ]:>'articular de
aquella agricultura que produce para el consumo interno tanto de la industria
como de la poblacin ecuatoriana. Adems, el desarrollo urbano-industrial ne18

Cf. Louis Lefeber. On the pa;adigm for economic development. World Develop

ment, 2 ( 1 ), 1 9 74 .

29
ce sita no solo un sector agrcola productivo sino tambin una comunidad
rural prspera, capaz de proveer materias primas a la industria y consumir los
bienes de, esta ltima. En este sentido, las polticas econmicas tendrn que
centrars en el desarrollo rural en mucha mayor medida de lo que lo han
hecho hasta ahora.
En una economa de merado - ya sea que en esta participen la em

presa privada y el sector pblico como en el caso ecuatoriano - la prosperi

dad de cualquier sector depende, en gran medida , de la intensidad de la de

manda para los bienes producidos. Debido a la orientacin exportadora de la

econom a ecuatoriana, esa . demanda est determinada por factores externos
.
fuera del control del Estado. La actual depresin internacional y el ftil es
fuerzo de Europa y del Tercer Mundo para cambiar la poltica de las tasas de

inters mantenidas por Estado Unidos corroboran este punto. La fuerza de

control que puede ejercer un gobierno est primero y por sobre todo en el

mercado interno. All, a diferencia de lo que ocurre en el sector externo, el

'
gobierno s puede crear condiciones que, por un lado tornen rentable para tos
agricultores y las otras clases productoras, la produccin de bienes de consu
mo popular interno .y, por otro, aseguren la capacidad necesaria de absorcin
dd mercado popular.

Lejos de subvencionar el uso de capital, una . poltica constructiva

subvencionara el uso de trabajo. Ello, sin embargo, es ms factible en un con

texto urbano-!ndustrial que en los sectores tradicionales y en la agricultura,
debido a la atomizacin espacial de estas ltimas y a la dificultad de mantener
un control administrativo-fiscal sobre aquellos. No obstante, la sola elimina
cin de los subsidios al capital disminuira la importacin de tractores y otros
equipos que esplazan mano de obr, adems de liberar recursos a ser utiliza
dos en prognimas de empleo rural a gran escala. Estos programas podran or

ganizarse de tal forma que el incremento par passu de la produccin de la ma;

yora de bienes de consumo correspondiera al aumento. inducido del poder de

compra de los trabajadores. De este modo, los posibles efeCtos inflacionarios
derivados de un programa de empleo_ - por ejemplo, trabajos de control de

aguas y. recuperacin de tierras

.:_

seran compensados con el aumento en la

productividad rural que se generara.

Los programas de empleo contribuiran tambin a otros objetivos ta
les como : disminuir la migracin campo-ciudad y mejorar la distribucin
regional del ingreso . Tambin se fortalecera la descentralizacin regional de
la pequea i11dustria, ya que al incrementarse el poder de compra en el sector
rural, existiran incentivos para las industrias procesadoras y de servicios rela
cionados con la agricultura. Asimismo, los pequeos productores de bienes de

consumo podran negociar . SU; S productos en el medio local sin tener que des

plazarse a las urbes. La extensin de la red de caminos secundarios y terciarios

30
contribuira a ese desarrollo y, de paso, generara ingresos y empleo en el sec
tor rural.
En cuanto al contexto urbano-industrial, en lugar de subsidiar el uso

de capital, se podra otogar subsidios industriales de acuerdo con la magnitud

del empleo (nmero de trabajadores empleados), lo cual desalentara la susti
tucin de trabajo por capital. Esto, a su vez, ayudara a compensar los efectos

adversos de las leyes relativas a salarios m nimos y la negociacin colectiva ;

en el mercado laboral urbano estas medidas han desincentivado la creacin del

empleo y han contribuido a su fragmentacin. 1 9

La reorientacin de la economa

- del mercado externo al inter

no - no significara un retorno a la autarqua. El intercambio comercial no

es, en s mismo, una meta sino un medio para incrementar la eficiencia de la
estructura productiva y para obtener las divisas necesarias para alcanzar los
objetivos de desarrollo nacional. Las exportaciones son indispensables pues
permiten obtener las divisas destinadas a cubrir los servicios de la deuda exter
na y las importaciones bsicas. Reorientar la economa hacia el mercado na
cional"no implica disminuir las exportaciones pero s debera reducir las im
portaciones de bienes de capital, algunos insumos y alimentos especialmente
cereales y otros tipos de alimentos cuyas ofertas de fuentes locales han sido
insuficientes para cubrir el crecimiento de la demanda urbana en el Ecuador.
Adems, una economa orientada hacia el mercado interno como
alternativa a la dependencia comercial de los pases industrializados del norte
es coherente con una vigorosa participacin tanto en el mercado andino como
en otros mercados regionales. Ecuador ya ha incrementado la exportacin de
manufacturas a esos mercados y, todo parecera indicar que se mantendr esa
tendencia, por el hecho de que ante los problemas que enfrentan los pases

andinos en particular, y los latinoamericanos en general, tendrn que orientar

se hacia una mayor cooperacin regional que la actualmente existente. De he

cho , los mercados regionales, en especial los andinos, pueden ser considerados
como extensiones de los mercados nacionales, entre pases cuyas necesidades
econmicas bsicas son similares. Sin embargo, esto se refiere a una perspectiva
a largo plazo , mientras que los problemas relacionados con el desempleo y la
reorientaci(m de la economa deben ser abordados cuanto antes.
En lo que se refiere a la economa urbana, la orientacin hacia el
mercado interno no disminuira la importancia de la industria. Por el contra
rio , el desarrollo rural - es decir el crecimiento de la productividad agrcola

y los ingresos rurales - estimulara tanto las inversiones industriales dirigidas

al mercado interno como el crecimiento de ese mercado. A su vez, liberara

19

La relacin entre el movimiento sindical

y la fragmentacin
del mercado laboral se
.
.

discute en el Captulo 1 0.

31
a la industria de la aguda dependencia que actualmente mantiene con respecto
al sector externo.

Por lo tanto, el problema no radica en lo que ocurrir a largo plazo

con la agricultura y la industria . Se trata. mas bien de buscar mecanismos tan

to para liberar a la econom a de la actual distorsin, que combina desempleo,

inflacin y dependencia externa, como para reorientada hacia el desarrollo

del mercdo interno .

Esta sit11 acin exigira cambios realmente sustanciales en las polti

cas, los cuales no podran efectuarse sin que se den otros cambios, tambin

significativos , en las relaciones de poder tanto polticas como econmicas.

Esos cambios tampoco podran ser introducidos abruptamente, haciendo caso

omiso de las consecuencias disgregadoras que podrat). acarrear a corto plazo.

El conocido paquete de polticas prescrito

p or

el Fondo Monetario

Internacional (FMI) para "poner la casa en orden", el cual supone curaral pa

ciente mediante la medicina patrn oro , debe ser rechazado por varias razo
nes. Cada una por separado justifica ese rechazo. La primera e de orden prc

tico: el paquete ha sido aplicado re.cientemente en Ecuador y ha fracasado ;

a pesar del altsimo costo que signific para los grupos de bajos ingresos, esa

medicina no dio resultad9. En segundo lugar, la medicina ha agravado precisa

mente la condicin que debera haber curad o : ' disminuy el poder adquisitivo

de los grupos de bajos ingresos, minando de esta forma la base econmica in- .
dispensable para el desarrollo del mercado interno . . E n tercer lugar, aunque

la medicina reclama la eliminacin de ciertas polticas que han causado distor

siones, no propone los remedios qe eliminen las distorsiones qe ya . estn

bien arraigadas en el sistema econmico y social. De cualq:uier manera, una

contraccin del ingreso artificialmente inducida (parte e sencial de las prescrip

ciones del FMI), frente a una economa interpacional en plena recesin y una

baja demanda de las exportaciones y del empleo nacional, no tene sentido.

Al no aceptarse la propuesta del FMI cul sera la aiternativa? El

paquete del FMI contiene ciertos elementos que no deben rechazarse por el

mero hecho de formar parte de ese paquete. Sin embargo , deben utilizarse en

combinacin . con polticas que eviten los efectos indeseables de esos elemen
tos sobre los ingresos y el b ienestar. Al mismo tiempo, esa combinacin de

polticas. ayudara a reorientar la economa en la direccin deseada

visas

Mientras exista un desequilibrio entre la oferta y'la demanda ,de di

la opein es, o devaluacin o

y esta es la situacin en la actualidad

subsidio directo de las exportaciones. De las dos opciones, es preferible elegir

la primera porque, adems, constituye un impedimentp a las importaciones.
Asimismo, los fondos, antes destinados a subsidiarlas exportaciones, podran
servir para subvencionar a los productores a fin de que se orienten hacia los .
proveedores nacionals.

32
Los subsidios al capital, que conducen a la sustitucin de trabajo por

capital, tendran que ser reemplazados, como se discuti, por subsidios desti

nados a incrementar el empleo y los programas de trabajo. Los servicios

gubernamentales, que incluyen a la energa, tendran que ser cotizados a un

precio que reflejaran sus costos reales . Asimismo, los subsidios a los bienes de
consumo bsico, en particular alimentos, tendran que otorgarse de tal forma

que no desalentaran la produccin. En otras palabras, el subsidio a los consumi

dores urbanos debera extraerse de fondos generales y no de los excedentes de

los productores. Para asegurar que los subsidios a los bienes de consumo bsi

co se destinen en efecto a aquellos cuya productividad e ingreso deben ser ur

gentemente aumentados, tendra que ejecutarse una verdadera reforma agraria.

La mayora de las polticas, arriba mencionadas, reducira los ingre

sos (ganancias, sueldos y salarios}, _de las clases urbanas econmicamen!e favo
recidas. Ellas son quienes actualmente captan los excedentes, a expensas de

los trabajadores cuya productividad es baja y de los campesinos; usando di

chos excedentes para mantener un sistema que les beneficia. Indudablemente,

esas clases intentaran bloquear la implementacin de polticas que interfieran

con el statu quo e instrumentaran su poder para fijar precios y salarios con

el fin de mantener su nivel real de ingresos. Por ende, sera necesario crear un

sistema de control de precios y salarios para que, ante cualquier eventualidad,

se pudiera mantener bajo control la espiral inflacionaria de precios/salarios. Por_

otra parte, una reforma del sistema impositivo permitira reemplazar el fman

ciamiento externo requerido para cubrir el dficit gubernamental (en lugar

de recortar los gastos pblicos como lo sugiere el FMI), y proveer los fondos

para implementar un programa de poltica econmica, socialmente construc

tivo.

Cul sera la organizacin poltica adecuada para manejar las tensio

nes que indudablemente generara la implementacin de ese tipo de polticas?

Aunque las modificaciones se introdujeran gradualmente y . en ausencia de

cambios polticos revolucionarios, las consecuencias conduciran a la total

reconstruccin de la sociedad. Sin embargo, de una forma u otra, tales cam

bios tendran que ser introducidos y las clases, polticamente dominantes, ten

dran que aprender o aceptar qe en un proceso de democratizacin poltica

y econmica, el poder debe ser compartido.

El papel del Estado ser, indudablemente, decisivo. Deber persua

dir no solo a los capitalistas sino tambin a los sindicatos para que brinden su
cooperacin. Esto , .a largo plazo , beneficiara tanto a ellos como a los grupos

de bajos ingresos. No obstante , esta cooperacin requerira que, previamen

te, hayan identificado comprensivamente sus propios intereses.
Surge , entqnces, la siguiente pregunta : Cmo las clases sociales, si

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fueran capaces de hacerlo , lleguen a reconocer sus propios l.ntereses? No tene
mos la respuesta. Sin embargo, es evidente . que es imprescindible tener lideraz..:

go y voluntad poltica. Estos no se logran sin la comprensin cabal por pa,rte

del pueblo y sus dirigentes de los verdaderos problemas socio-econmicos y

las soluciones factibles de implementar.

La intencin de los ensayos presentados en este volumen es aportar a

la comprensin de esa problemtica.