Prospectiva PDF

Planificacin para el desarrollo
Prospectiva y poltica
pblica para el
cambio estructural
en Amrica Latina
y el Caribe
JAVIER MEDINA VSQUEZ
STEVEN BECERRA
PAOLA CASTAO
Prospectiva y poltica pblica
para el cambio estructural
en Amrica Latina
y el Caribe
Javier Medina Vsquez

Steven Becerra
Paola Castao
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

Santiago de Chile, septiembre de 2014
Libros de la CEPAL
129
Alicia Brcena
Secretaria Ejecutiva
Antonio Prado
Secretario Ejecutivo Adjunto
Jorge Mttar
Director del Instituto Latinoamericano y del Caribe
de Planificacin Econmica y Social (ILPES)
Ricardo Prez
Director de la Divisin de Publicaciones y Servicios Web
La presente obra fue elaborada por Javier Medina, Steven Becerra y Paola Castao,
investigadores de la Universidad del Valle (Colombia), en el marco de una colaboracin
con el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES).
Funcionarios del ILPES orientaron los trabajos, con la coordinacin de su Director, Jorge Mttar,
y Mauricio Cuervo, funcionario del Instituto. Las opiniones expresadas son de exclusiva
responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista de la CEPAL.
Los lmites y los nombres que figuran en los mapas de esta publicacin no implican su apoyo
o aceptacin oficial por las Naciones Unidas.
Publicacin de las Naciones Unidas

ISBN: 978-92-1-121863-3
eISBN: 978-92-1-056935-4
N de venta: S.14.II.G.18
LC/G.2622-P
Copyright Naciones Unidas, 2014
Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
Esta publicacin debe citarse como: Javier Medina Vsquez, Steven Becerra y Paola Castao,
Prospectiva y poltica pblica para el cambio estructural en Amrica Latina y el Caribe, Libros de la CEPAL,
N 129 (LC/G.2622-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL), 2014.
La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la
Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados Unidos.
Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin
autorizacin previa. Solo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas
de tal reproduccin.
ndice
Agradecimientos................................................................................................. 15
Prlogo.................................................................................................................. 19
Introduccin......................................................................................................... 23
Captulo I
La prospectiva y la capacidad de gobernar en el siglo XXI.......................... 27
A. El rol estratgico de la prospectiva dentro de la propuesta
de cambio estructural de la CEPAL.............................................. 27
B. La prospectiva juega un papel importante en el mundo
contemporneo para enriquecerlas polticas de desarrollo............ 28
C. La prospectiva es necesaria prcticamente en todas
las dimensiones del desarrollo...................................................... 32
D. La prospectiva es un instrumento idneo para construir
un dilogo poltico y social permanente......................................... 33
E. Hoy en da existen condiciones y factores propicios para
el avance de la prospectiva y la gestin pblica
en Amrica Latina y el Caribe....................................................... 33
F. Conclusiones.................................................................................... 36
Captulo II
Conocimiento bsico de la prospectiva........................................................... 39
A. Contexto y origen de la prospectiva.................................................... 39
1. Definicin y evolucin de los estudios del futuro.................... 39
2. Principales escuelas de los estudios del futuro....................... 43
4 CEPAL
B. Conceptos bsicos de la prospectiva............................................ 48

1. Qu no es prospectiva?........................................................... 48
2. La esencia de la prospectiva: anticipacin
y construccin de futuros......................................................... 48
3. Sentidos bsicos de la prospectiva: pensar, debatir
y modelar el futuro a partir de una vigilancia
estratgica del presente............................................................. 54
4. Definicin de prospectiva como campo
multi-, inter- y transdisciplinario............................................ 56
C. La propuesta de valor de la prospectiva...................................... 62
1. Mtodos, procesos y sistemas prospectivos.......................... 62
2. Productos e impactos de la prospectiva................................. 63
3. La dinmica de la construccin de futuros............................ 64
D. Las dimensiones bsicas de la prospectiva................................. 68
1. La dimensin epistemolgica
y la teora del conocimiento..................................................... 68
2. La dimensin praxeolgica
y los mtodos prospectivos...................................................... 74
3. La dimensin ontolgica y la formacin
del prospectivista....................................................................... 82
4. La dimensin axiolgica y la tica
de la construccin de futuros................................................... 84
E. Campos de accin, niveles de intervencin y experiencias
contemporneas significativas...................................................... 86
1. La prospectiva en Amrica Latina........................................... 93
2. La prospectiva orientada al desarrollo sostenible
y el medio ambiente.................................................................. 95
F. Conclusiones.................................................................................... 99
Captulo III
Los cambios en la necesidad de prospectiva en la gestin pblica
en Amrica Latina, 1950-2030.......................................................................... 101
A. Contexto.......................................................................................... 101
B. Primer perodo: 1950-1980........................................................... 103
C. Segundo perodo: 1980-1999........................................................ 104
D. Tercer perodo: primera dcada del siglo XXI........................... 115
E. Cuarto perodo: desde la actualidad hasta 2030....................... 120
1. La transformacin del modelo de desarrollo: hacia
una visin integrada del desarrollo y la necesidad
de creacin de alternativas a la inercia regional................. 120
2. El rol del Estado y el desarrollo
de capacidades........................................................................ 127
Prospectiva y poltica pblica para el cambio estructural... 5
3. La revalorizacin de la planificacin para el desarrollo

en el siglo XXI. Hacia nuevos paradigmas?.......................... 131
4. Hacia nuevas capacidades para
el desarrollo institucional.......................................................... 133
F. Conclusiones.................................................................................. 138
Captulo IV
Fundamentos de la prospectiva y la poltica pblica.................................. 141
A. Contexto de la relacin entre prospectiva
y poltica pblica........................................................................... 141
1. Antecedentes y evolucin...................................................... 141
2. Utilidades de la prospectiva en la poltica pblica............... 142
B. La prospectiva como funcin bsica
de la planificacin para el desarrollo.......................................... 145
1. La prospectiva y las funciones bsicas
de la planificacin.................................................................... 145
2. El aporte principal de la prospectiva a
la poltica pblica: la visin de futuro.................................. 148
3. La prospectiva y la coordinacin
de las polticas pblicas.......................................................... 150
4. La coordinacin intertemporal.............................................. 152
C. La prospectiva aplicada a la gestin pblica............................. 154
1. Campos de accin y funciones.............................................. 154
2. La anticipacin y la construccin del futuro....................... 155
3. El dilogo estratgico sobre el futuro................................... 158
D. Conclusiones.................................................................................. 159
Captulo V
Panorama internacional del desarrollo de las organizaciones
y los sistemas prospectivos.............................................................................. 163
A. Coordenadas bsicas para la implementacin
de la prospectiva............................................................................ 163
B. Mapeo de las organizaciones prospectivas
internacionales.........................................................................166
1. Concentracin geogrfica....................................................... 166
2. Tipo de organizacin............................................................... 174
3. Trayectoria................................................................................ 177
4. Clases de organizaciones........................................................ 177
5. Nivel de complejidad.............................................................. 178
C. Principales sistemas prospectivos............................................... 180
1. El caso de la Unin Europea.................................................. 180
2. Pases pioneros......................................................................... 185
D. Conclusiones.................................................................................. 192
6 CEPAL
Captulo VI
Desarrollo de capacidades prospectivas en Amrica Latina...................... 195
A. Antecedentes y experiencias significativas............................... 195
1. Grandes etapas de la prospectiva
latinoamericana....................................................................... 195
2. Experiencias pioneras: aos sesenta y setenta..................... 196
3. Socializacin: aos ochenta y noventa................................. 200
4. Expansin: primera dcada del siglo XXI............................ 205
B. Anlisis de tendencias de visiones de pas................................ 207
1. Pases referentes....................................................................... 207
2. Aspectos destacados............................................................... 208
C. El avance de la prospectiva tecnolgica..................................... 213
1. Variables clave de comparacin............................................ 213
2. Anlisis comparativo de 13 pases de la regin.................. 214
D. Tendencias en el desarrollo institucional................................... 217
1. Novedades institucionales..................................................... 217
2. Anlisis de las tendencias de las instituciones
referentes: 2000-2012............................................................... 218
E. Cooperacin y trabajo en red a nivel internacional................. 228
F. Desarrollo acadmico y difusin................................................ 242
1. Programas de formacin........................................................ 242
2. Autores y publicaciones reconocidas................................... 245
3. Vigilancia cientfica de la prospectiva
en Amrica Latina.................................................................... 251
G. Conclusiones.................................................................................. 255
Captulo VII
Desarrollo de las capacidades prospectivas, el aprendizaje colectivo
y la respuesta institucional........................................................................................ 261
A. El rol del aprendizaje colectivo en la generacin
y desarrollo de capacidades prospectivas................................. 261
1. Cambio y aprendizaje: coordenadas bsicas
de la reflexin........................................................................... 261
2. Las actitudes del Estado frente al cambio............................ 264
3. Aprendizaje organizacional o institucional para
avanzar hacia un Estado preactivo y proactivo.................. 267
4. Desarrollo de capacidades prospectivas.............................. 270
5. El aprendizaje social para el desarrollo de capacidades
en prospectiva y polticas pblicas....................................... 272
6. El rol del gobierno: factores de avance y retroceso
en el desarrollo de capacidades prospectivas......................... 276
7. La importancia de las plataformas de aprendizaje................. 282
B. Desafos para mejorar la capacidad de respuesta

institucional y la articulacin entre oferta y demanda
de prospectiva en la regin.......................................................... 285
1. Acelerar y mejorar la sintona de la oferta y la demanda
de prospectiva y pensamiento a largo plazo....................... 285
2. Comprender y gestionar las restricciones institucionales,
polticas y culturales inherentes al cambio de paradigmas
de la planificacin y la gestin estratgica del Estado........... 286
3. Mejorar la conexin de la prospectiva con los
dirigentes y el sistema de toma de decisiones...................... 288
4. Fortalecer la comunidad prospectiva, promover la
profesionalizacin y el mejoramiento de la calidad
de los procesos prospectivos.................................................. 289
5. Aprovechar el potencial pedaggico de la prospectiva
para la formacin de ciudadana y de una nueva
generacin de administradores pblicos............................. 290
C. Fronteras del conocimiento y nuevos caminos
en el entorno internacional de la prospectiva........................... 292
1. Coordenadas bsicas de reflexin......................................... 292
2. Tendencias principales............................................................ 294
D. Aprendizaje y respuesta institucional........................................ 296
1. Bases para acelerar el desarrollo de capacidades
prospectivas.............................................................................. 296
2. Opciones para mejorar la capacidad de respuesta
de prospectiva en Amrica Latina y el Caribe..................... 297
E. Conclusiones.................................................................................. 298
Captulo VIII
Conclusiones y recomendaciones generales para el desarrollo
de capacidades en prospectiva y gestin pblica
en Amrica Latina............................................................................................. 301
A. Hacia una prospectiva de cuarta generacin............................ 301
B. El papel de la prospectiva en un dilogo
social permanente......................................................................... 304
C. La preparacin prospectiva y estratgica
para la gestin de futuras crisis mundiales............................... 307
Bibliografa......................................................................................................... 309
Publicaciones recientes de la CEPAL.............................................................. 333
8 CEPAL
Cuadros
II.1 Evolucin de los estudios del futuro
o estudios prospectivos.......................................................................... 43
II.2 Sntesis de las principales escuelas y enfoques
de los estudios prospectivos................................................................. 44
II.3 Futuros posibles, probables y deseables............................................. 50
II.4 Tipos de prospectiva.............................................................................. 51
II.5 Productos e impactos usuales de la prospectiva................................ 64
II.6 Tipos de prospectiva, procesos y mtodos.......................................... 65
II.7 Ejemplos de procesos prospectivos...................................................... 66
II.8 Conceptos bsicos de los estudios del futuro..................................... 70
II.9 Conceptos bsicos, por nivel de indeterminacin
y complejidad.......................................................................................... 73
II.10 Preguntas fundamentales de un proceso prospectivo...................... 75
II.11 Principales tendencias y factores de cambio
por identificar.......................................................................................... 76
II.12 Evolucin del conjunto de instrumentos de la prospectiva.................. 78
II.13 Mtodos prospectivos segn las fuentes
de conocimiento e informacin............................................................ 81
II.14 Principios y caractersticas bsicas de la prospectiva........................ 83
II.15 Tipos de prospectiva segn los campos de accin............................. 86
II.16 Casos significativos por nivel de planificacin.................................. 87
II.17 Prospectiva tecnolgica en la Repblica de Corea............................. 92
III.1 Argumentos acerca de la crisis de la planificacin
y su rol en las economas modernas.................................................. 110
III.2 Rol estratgico del Estado: nuevos perfiles....................................... 113
III.3 Funciones bsicas de la planificacin................................................ 115
III.4 Patrones de desarrollo.......................................................................... 123
III.5 Temas de largo plazo derivados de La hora de la igualdad
y Cambio estructural para la igualdad.................................................... 125
III.6 Capacidades para implementar un Estado activo........................... 130
III.7 Planificacin para el desarrollo.......................................................... 133
III.8 La prospectiva y los modos de investigacin en el apoyo
a la gestin pblica............................................................................... 134
III.9 Caractersticas de las posibles crisis mundiales............................... 136
III.10 Fronteras del pensamiento complejo y la planificacin.................. 136
III.11 Momentos histricos y el cambio del modelo de desarrollo
en Amrica Latina................................................................................. 139
IV.1 Algunos campos de accin de la prospectiva
aplicada a la poltica............................................................................. 145
IV.2 Articulacin entre niveles de planificacin e instrumentos
de gestin pblica................................................................................. 154
IV.3 Funciones y utilidad de la prospectiva

para la gestin pblica......................................................................... 155
IV.4 Complementacin entre anticipacin
y construccin de futuros.................................................................... 156
IV.5 Construccin de futuros como ciclo
de planificacin continua..................................................................... 157
IV.6 Dilogo estructurado de los actores sociales sobre el futuro:
beneficios e impactos de la prospectiva............................................ 158
IV.7 Proceso prospectivo como contexto
del dilogo estratgico......................................................................... 159
V.1 Ejemplos de formas de organizacin internacional
de la prospectiva................................................................................... 166
V.2 Organizaciones prospectivas referenciadas
en Amrica del Norte........................................................................... 168
en Europa............................................................................................. 170
V.4 Organizaciones prospectivas referenciadas en Asia........................ 173
en frica y Oceana............................................................................... 173
en Amrica Latina................................................................................. 175
V.7 Sistema de prospectiva estratgica de Francia................................. 186
V.8 Componentes del sistema de prospectiva finlands....................... 188
VI.1 Grandes etapas de la prospectiva en Amrica Latina..................... 195
VI.2 Rol de los organismos internacionales.............................................. 202
VI.3 Experiencias internacionales significativas
en la segunda etapa.............................................................................. 203
VI.4 Pases referentes.................................................................................... 207
VI.5 Panorama de la prospectiva en Amrica Latina............................... 215
VI.6 Experiencias significativas en materia de desarrollo
institucional de la prospectiva en Amrica Latina
y el Caribe, 2000-2012........................................................................... 219
VI.7 Matriz de instituciones referentes...................................................... 220
VI.8 Experiencias significativas de intercambios en prospectiva
de Amrica Latina, 2000-2012............................................................ 229
VI.9 Descripcin de experiencias significativas de intercambios
en prospectiva de Amrica Latina...................................................... 231
VI.10 Puntos de referencia para Amrica Latina........................................ 238
VI.11 Cursos con contenido prospectivo..................................................... 244
VI.12 Algunas publicaciones de autores de la regin................................ 249
VI.13 Nmero de publicaciones cientficas en prospectiva de pases
e instituciones lderes a nivel mundial.............................................. 251
10 CEPAL
VI.14 Nombres de principales revistas........................................................ 255

VI.15 Sntesis prospectiva.............................................................................. 259
VII.1 Principios de las alianzas pblico-privadas para una nueva
visin estratgica del desarrollo......................................................... 267
VII.2 Actitudes ante el futuro....................................................................... 268
VII.3 Cuatro orientaciones bsicas de la planificacin.............................. 269
VII.4 Etapas de desarrollo de la prospectiva social................................... 273
VII.5 Modalidades de aprendizaje en prospectiva.................................... 278
VII.6 Condiciones que favorecen el aprendizaje mutuo........................... 279
VII.7 Principales factores que limitan la prctica de la prospectiva
aplicada a las polticas pblicas.......................................................... 280
VII.8 Plataformas y esquemas pedaggicos............................................... 283
VII.9 Dificultades en la planificacin de largo plazo................................ 291
VII.10 Factores clave de implementacin..................................................... 296
VII.11 Opciones para mejorar la capacidad de respuesta institucional
y la articulacin entre la oferta y la demanda de prospectiva
en Amrica Latina y el Caribe............................................................. 297
VIII.1 Prospectiva de cuarta generacin....................................................... 304
Grficos
V.1 Concentracin geogrfica.................................................................... 167
V.2 Tipo de organizacin............................................................................ 174
V.3 Ao de aparicin................................................................................... 177
V.4 Clase de organizaciones....................................................................... 178
V.5 Nivel de complejidad........................................................................... 179
VI.1 Experiencias en la regin: aos sesenta y setenta............................ 196
VI.2 Experiencias pioneras por pases: aos sesenta y setenta............... 197
VI.3 Experiencias en la regin en la etapa de socializacin:
aos ochenta y noventa........................................................................ 200
VI.4 Esfuerzos de los pases en la etapa de socializacin:
aos ochenta y noventa........................................................................ 201
VI.5 Ao de creacin de las instituciones.................................................. 222
VI.6 Proyectos de las instituciones............................................................. 223
VI.7 Nmero de proyectos y ao de creacin........................................... 224
VI.8 Alcance de las instituciones................................................................ 225
VI.9 Financiadores y proyectos................................................................... 225
VI.10 Publicaciones de instituciones............................................................ 226
VI.11 Publicaciones y proyectos................................................................... 227
VI.12 Colaboradores y proyectos.................................................................. 228
VI.13 Maestras y especializaciones en prospectiva por pas................... 243
VI.14 Cantidad de autores destacados por pas......................................... 247
VI.15 Dinmica de publicaciones de los pases lderes en el mundo

en materia de prospectiva....................................................................... 252
VI.16 Publicaciones cientficas en prospectiva de Amrica Latina,
1992-2012................................................................................................ 253
VI.17 Publicaciones cientficas en prospectiva
por pases latinoamericanos................................................................ 254
VI.18 Instituciones lderes en publicaciones cientficas
en Amrica Latina................................................................................. 254
Recuadros
I.1 Grandes desafos..................................................................................... 29
II.1 Familia de escuelas de los estudios del futuro................................... 45
II.2 Sptimo Programa Marco de Investigacin en
Ciencias Socioeconmicas y Humanidades........................................ 89
III.1 La ideologa y la revalorizacin del pensamiento
a largo plazo.......................................................................................... 106
III.2 Percepcin de probable evolucin del cierre de brechas
en La hora de la igualdad........................................................................ 121
III.3 Tres grandes valores para un nuevo papel
del Estado.............................................................................................. 127
IV.1 Funciones bsicas de la planificacin............................................... 146
IV.2 Implicaciones institucionales de una construccin
de visin de futuro: el caso de Costa Rica......................................... 149
V.1 Centro Comn de Investigacin......................................................... 182
V.2 Instituto de Prospectiva Tecnolgica................................................. 183
V.3 La Red Europea de Monitoreo de Prospectiva................................. 183
V.4 Evaluacin Tecnolgica Parlamentaria Europea.............................. 184
VI.1 El modelo de Bariloche........................................................................ 199
VI.2 Instituciones participantes en el Proyecto de
Prospectiva Tecnolgica en Amrica Latina..................................... 205
VI.3 Katun: nuestra Guatemala 2032........................................................ 208
VI.4 Centro Nacional de Planeamiento Estratgico................................. 217
VI.5 Autores reconocidos de la regin....................................................... 245
VII.1 Factores clave de xito en un enfoque social
de la prospectiva................................................................................... 277
VII.2 Redes institucionales de conocimiento
bajo la teora de contactos.................................................................... 281
VII.3 Lecciones aprendidas en el ejercicio de la prospectiva................... 290
VIII.1 Los diez riesgos mundiales de mayor
preocupacin en 2014........................................................................... 308
12 CEPAL
Diagramas
I.1 Factores clave en el avance de la prospectiva
en Amrica Latina y el Caribe................................................................ 35
II.1 Corrientes fundamentales de los estudios del futuro...................... 41
II.2 Sentidos bsicos de la prospectiva........................................................ 55
II.3 La prospectiva como campo multi-, inter-
y transdisciplinario................................................................................. 57
II.4 Marco de anlisis del entorno................................................................ 61
II.5 Mtodos, procesos y sistemas prospectivos......................................... 62
II.6 Construccin social de futuros.............................................................. 64
II.7 Modelo de anlisis................................................................................... 68
II.8 Relaciones entre complejidad e indeterminacin............................... 72
II.9 El diamante de los mtodos de la prospectiva.................................... 80
II.10 Lgicas dominantes en la evolucin de los
mtodos prospectivos............................................................................. 82
II.11 La planificacin como proceso de aprendizaje.................................... 86
III.1 Coevolucin del modelo de desarrollo, el rol del Estado
y el paradigma de planificacin......................................................... 102
IV.1 Entornos inestables: retroalimentacin constante
del proceso y planificacin continua................................................... 148
IV.2 Niveles de formulacin de polticas pblicas.................................... 151
IV.3 Coordinacin de los niveles de planificacin.................................... 151
IV.4 Horizontes de planificacin................................................................. 153
IV.5 La prospectiva como una actividad de ciclo continuo
y dilogo social permanente................................................................ 156
IV.6 Ejemplo de niveles de participacin
en un ejercicio prospectivo.................................................................. 159
IV.7 Aplicacin a las polticas pblicas....................................................... 162
V.1 Formas de organizacin de la prospectiva en el mundo...................... 164
V.2 El sistema de prospectiva estratgica pblica
de Finlandia............................................................................................ 189
V.3 Sistema pblico de prospectiva estratgica
de Singapur............................................................................................ 191
VI.1 Comunidad prospectiva en Amrica Latina
y el Caribe.............................................................................................. 206
VI.2 Sistemas o formas de organizacin de la prospectiva
en el mundo............................................................................................ 207
VII.1 Hiptesis de trabajo: la planificacin como proceso
permanente de aprendizaje colectivo
(institucional y social)........................................................................... 262
VII.2 Posibilidades de cambio....................................................................... 263
VII.3 El rol del Estado en funcin de la complejidad del entorno

y el nivel de aprendizaje organizacional........................................... 265
VII.4 Desafos.................................................................................................. 285
VII.5 Dimensiones de una prospectiva orientada
hacia la innovacin............................................................................... 293
VIII.1 La prospectiva como una actividad de ciclo continuo
y dilogo social permanente............................................................... 306
Mapas
III.1 Pases que construyen visiones de futuro
de largo plazo........................................................................................ 117
VI.1 Puntos de referencia latinoamericanos.............................................. 218
VI.2 Puntos de referencia para Amrica Latina........................................ 230
Agradecimientos
Este libro no hubiese sido posible sin el apoyo de varias instituciones que
aportaron recursos y oportunidades para reunir el material que aqu
se presenta. Entre ellas merecen destacarse las siguientes: el Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES)
y la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), el
Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin de
Colombia (COLCIENCIAS), el Instituto de Prospectiva, Innovacin y Gestin
del Conocimiento de la Universidad del Valle, el Instituto de Investigaciones
sobre la Innovacin de la Universidad de Manchester (MIOIR) y el Instituto
de Prospectiva Tecnolgica (IPTS) de la Comisin Europea.
En forma muy especial, se agradecen al equipo de trabajo del
ILPES todos los comentarios crticos y sugerencias que permitieron
mejorar las versiones previas. En especial a su Director Jorge Mttar, a
Luis Mauricio Cuervo, Ren Hernndez, Daniel Perroti y Juan Francisco
Pacheco. Igualmente, se destacan los aportes de reconocidos profesores
del ILPES/CEPAL como Edgar Ortegn, Sergio Boisier, Alfredo Costa
Filho, Luisa Fernanda Martnez, Juan Carlos Ramrez y Guillermo
Campero. El ILPES y la CEPAL financiaron una pasanta de investigacin
en Santiago de Chile de mayo a agosto de 2012, que permiti sentar las
bases de este trabajo. Adems, varios captulos han sido el producto
de la reflexin e investigacin de los autores a raz de las invitaciones
recibidas para participar como profesores en los siguientes cursos o
seminarios internacionales: i) Planificacin y Gestin Estratgica de las
Polticas Pblicas, en Santa Cruz de La Sierra (Bolivia (Est. Plur. de)), 2009;
ii)Planificacin, Formulacin y Evaluacin de Polticas y Proyectos Pblicos,
en SanJos,2010; iii) Curso Integrado de Planificacin y Polticas Pblicas
16 CEPAL
para el Desarrollo. Mdulo. Escenarios y Estrategias de Desarrollo, del

Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN), en Lima, 2010;
iv) Panel Internacional sobre los Escenarios de Amrica Latina y el
Caribe, Visin sobre futuros posibles al 2030, en Santiago de Chile, 2011;
v) Curso Internacional de Planificacin, Gobierno y Desarrollo, en
Montevideo, 2011, Cartagena de Indias (Colombia), 2012, y La Antigua
(Guatemala), 2013; vi) Curso de Prospectiva Educacin Superior,
Desarrollo, Ciencia y Tecnologa en Paraguay, Asuncin, 2012, y vii) Curso de
Prospectiva y Desarrollo, Santiago de Chile, 2013.
Tambin merece mencin la oportunidad de debatir sobre fragmentos
del texto en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO),
en Mxico, en 2008 y 2009, con el patrocinio de la Red Alfa-EULAKS de la
Comisin Europea; en el Centro de Estudios de Prospectiva del Instituto
de Administracin Pblica del Estado de Mxico, Toluca, 2010; en el
Seminario de Sensibilizacin a la Prospectiva, en el marco del Proyecto Los
territorios del futuro, de la Subsecretara de Planificacin Territorial
de la Inversin Pblica, Buenos Aires, 2012; en el evento Prospecta
AmricaLatina, realizado en Mendoza (Argentina), en noviembre de 2012,
as como en el seminario de la Red de Amrica Latina y el Caribe de
Planicacin para el Desarrollo (REDEPLAN), celebrado en Punta Cana
(Repblica Dominicana), 2013.
Por otra parte, los autores expresan su agradecimiento a
COLCIENCIAS por haber creado el Programa de Prospectiva
Tecnolgica e Industrial (2003-2007) y haber apoyado su transformacin
en el Instituto de Prospectiva, Innovacin y Gestin del Conocimiento
de la Universidad del Valle (en 2008), lo que les permiti obtener una
invaluable experiencia de intercambio de conocimiento y aprendizaje.
Se destaca en especial el apoyo de los exdirectores de COLCIENCIAS,
Carlos Fonseca y Juan Francisco Miranda, y de la Subdirectora, Claudia
Cuervo. Tambin se agradece el apoyo del Rector de la Universidad
del Valle, Ivn Ramos Caldern, as como de la exvicerrectora de
Investigaciones, Carolina Isaza de Lourido, y de la Facultad de Ciencias
de la Administracin y su actual Decano, Carlos Cobo. Se recuerdan con
especial gratitud los excelentes aportes de Carolina Aranzaz, Felipe Ortiz e
Isabel Velasco, investigadores del Instituto de Prospectiva, Innovacin
y Gestin del Conocimiento.
A su vez, el Instituto de Investigaciones sobre la Innovacin de la
Universidad de Manchester (MIOIR) facilit una pasanta de investigacin
en Manchester de marzo a abril de 2007, adems del contacto directo con
la Red Alfa-SELF-RULE (2005-2007) y el proyecto iKnow de la Comisin
Europea. Por su parte, el Instituto de Prospectiva Tecnolgica (IPTS)
de la Comisin Europea cre el vnculo con la Plataforma Europea de

Prospectiva (EFP) y la presencia en las conferencias internacionales de
Sevilla sobre anlisis tecnolgico orientado al Futuro en 2006 y 2011.
Se agradece en especial a Rafael Popper, Ian Miles, Luke Georghiou,
Fabiana Scapolo y Cristiano Cagnin.
Se expresa un especial agradecimiento al Dr. Antonio Alonso
Concheiro, Presidente Ejecutivo de la Fundacin Javier Barros Sierra
de Mxico, por los aportes realizados en la descripcin de experiencias
prospectivas de la regin en las ltimas seis dcadas, presentadas en
su documento Prospectiva en Iberoamrica de 2007, que sirvi de
referente clave para el presente trabajo. Igualmente, se expresa especial
gratitud a la Red de Prospectiva y Vigilancia Tecnolgica del Programa
Iberoamericano de Ciencia y Tecnologa para el Desarrollo (CYTED), y
en particular a Lelio Fellows y Dalci dos Santos, por la sistematizacin
de esfuerzos en su texto sobre la evolucin de la prospectiva en
AmricaLatina (Dos Santos y Fellows, 2009), y a Rafael Popper, con quien
uno de los autores comparti la publicacin del anlisis de 13 pases en
prospectiva tecnolgica (Popper y Medina, 2008). Asimismo, se expresa
un reconocimiento especial a la Dra. Guillermina Baena por sus aportes
en la identificacin de programas de formacin, autores y publicaciones
prospectivas, presentados en sus Working Papers de prospectiva
poltica. Tambin merecen mencin Lucio Henao de Prospectiva Estratgica
(PROSERES), y Fernando Ortega San Martn del Consejo Nacional de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin Tecnolgica (CONCYTEC) del Per, por su eficaz
labor organizadora de los eventos Prospecta Per y Prospecta Amrica Latina,
que han sido punto de encuentro para la prospectiva latinoamericana.
Se agradece a todos los autores y pioneros que han sembrado la
semilla de la prospectiva en Amrica Latina, cuyos nombres se mencionan
en distintas partes del texto y, en especial, a la profesora Eleonora Masini.
De antemano se presentan excusas a quienes, por error u omisin,
no fueron mencionados. Se espera que futuros trabajos mejoren esta
contribucin y se pueda aprovechar algn da todo el legado de tantas
personas para construir una Amrica Latina mejor y ms prspera.
Prlogo
Actualmente se constata, a nivel global, un crecimiento acelerado de la

bibliografa sobre prospectiva, al tiempo que se evidencia un renovado inters
por el desarrollo de largo plazo en el mbito acadmico, el sector privado y
crecientemente en los gobiernos. Se llevan a cabo mltiples estudios en China,
los Estados Unidos, Francia, la India, la Repblica de Corea y en organismos
internacionales como la Comisin Europea y el Banco Mundial.
Por su parte, las Naciones Unidas debaten la agenda para el
desarrollo despus de 2015, apuntando a la definicin de los nuevos
objetivos de desarrollo sostenible hacia el ao 2030.
En la gran mayora de estos estudios Amrica Latina y el Caribe
figura de manera marginal. El continente no parece pesar en los grandes
temas del futuro del mundo. As pues, pensamos poco en nuestro futuro,
menos en el del resto del mundo, y casi nada en el impacto que tendrn
estas tendencias sobre nuestros hijos y nietos.
La vigencia del horizonte temporal de corto plazo como referente
principal de los gobiernos ha sido una impronta indeleble en la mente
de los decisores latinoamericanos. Nuestra tradicin indica que gobernar
es administrar crisis y recursos escasos, atender necesidades bsicas
insatisfechas y resolver problemas urgentes. No obstante, estamos frente
a una oportunidad histrica para transformar este estado de cosas. La
transicin de modelos de desarrollo y las tendencias globales que marcan
el siglo XXI indican que gobernar ha de significar, primordialmente,
preparar al Estado para el desarrollo.
Se trata de ampliar los horizontes temporales y los marcos cognitivos
de los gobernantes y funcionarios para pensar las decisiones estratgicas que
conllevan altos costos, altos impactos y efectos irreversibles para la sociedad.
20 CEPAL
El cambio estructural para el desarrollo con igualdad que plantea

la CEPAL a los pases de Amrica Latina y el Caribe en la triloga de
la igualdad, es decir, en las propuestas de sus tres ltimos perodos de
sesiones (2010, 2012 y 2014), implica un cambio en el sentido comn y
en la cultura poltica de nuestro continente. Exige pactos sociales para
cerrar las brechas y enfrentar deudas histricas y recientes, y entraa
rupturas en las formas habituales de hacer gobierno. Requiere adoptar
una visin integrada del desarrollo, que articule polticas macro,
industriales, sociales y ambientales, pasar de un enfoque de gobierno
a un enfoque de Estado y transitar del pensamiento de corto plazo a la
construccin del futuro.
La agenda del cambio estructural entraa tanto una ruptura del
modelo de desarrollo como la formacin de nuevas capacidades prospectivas
para promover un Estado activo. Es as como, en la ltima dcada y media, en
Amrica Latina la planificacin del desarrollo vuelve a ocupar espacios de la
poltica pblica cedidos antes al mercado. Los pases modernizan, adaptan,
acomodan o derechamente reconstruyen sus sistemas de planificacin.
Ellargo plazo empieza a importar, lo que se refleja en que al menos 14 pases
de la regin han realizado ejercicios de visin de futuro.
En este contexto, en noviembre de 2013 el ILPES recibi un nuevo
mandato para los prximos aos de parte del Consejo Regional de
Planificacin , que incluye, como una de sus cinco lneas temticas de
trabajo, la integracin de la prospectiva en el ejercicio de la poltica pblica,
a travs del fortalecimiento de la investigacin, la asistencia tcnica y la
capacitacin en la prospectiva para el desarrollo.
En los ltimos aos el ILPES ha promovido asistencia tcnica a pases
como Costa Rica, el Ecuador, El Salvador, el Paraguay y el Per. Ha llevado a
cabo investigacin sobre la situacin mundial de la prospectiva para articular
propuestas de la CEPAL con una visin de largo plazo y ha impulsado la
difusin de la prospectiva mediante asesoras, redes, seminarios, talleres
y publicaciones. En este marco de trabajo, realiz en 2013 el primer curso
internacional sobre prospectiva y desarrollo y en 2014 implement nuevos
cursos internacionales sobre la prospectiva latinoamericana.
El libro que aqu presentamos se inscribe en este proceso. Tiene
su origen en la pasanta de investigacin de Javier Medina en el ILPES
durante 2012, que hizo posible el contacto con funcionarios y expertos
institucionales y culmin en la realizacin de esta obra. Aspiramos, con
esta publicacin, a brindar un panorama histrico sobre los fundamentos
de la prospectiva, su avance en la regin y los factores que inciden en su
relacin con la gestin pblica.
En el texto se propone a los pases latinoamericanos y caribeos

reforzar sus capacidades prospectivas, para prepararse adecuadamente
frente a las transformaciones globales en curso y avanzar hacia el
desarrollo con igualdad, al menos en dos sentidos.
En la dimensin macro, al nivel del Estado y las polticas pblicas,
sostiene que la transicin de modelos de desarrollo solo puede abordarse a
travs de un Estado proactivo y no mediante un Estado pasivo, meramente
observador del entorno global. Este imperativo exige revalorizar y renovar
la planificacin, y articular las instituciones de planificacin mediante
sistemas que agencien un pensamiento estratgico, sistmico y de largo
plazo, de la mano de una visin amplia y holstica sobre el desarrollo
en varias escalas: multiespacial, pluridimensional, pluriinstitucional,
multisectorial, multidisciplinaria e intertemporal.
En la dimensin micro, al nivel de las personas e instituciones, se
propone construir organizaciones prospectivas que permitan articular
ejercicios de alcance regional, redes, centros o institutos y programas
nacionales e internacionales de prospectiva. En particular se subraya la
necesidad de construir o fortalecer centros o institutos que se siten en la
frontera del conocimiento prospectivo, capaces de dominar todo el amplio
repertorio de mtodos y procesos que existen en el mundo actualmente.
La continuidad y excelencia de sus reflexiones debe orientarse hacia
evolucionar los modelos mentales actuales en el sistema poltico-
institucional tradicional.
La apuesta es hacer presente la necesidad de reemplazar las visiones
unilaterales y cortoplacistas, de bajo alcance y responsabilidad, por
visiones compartidas de futuro de alta calidad, que articulen el continente
con las dinmicas globales y generen procesos permanentes de anlisis
del estado del arte, comparacin internacional de las brechas para el
desarrollo, escenarios y produccin de alertas sobre asuntos emergentes.
La convergencia de los organismos internacionales y los gobiernos
puede estimular redes de cooperacin y ejercicios conjuntos para formar
nuevas capacidades al nivel de la alta direccin del Estado, la gerencia
media, los acadmicos de la planificacin del desarrollo y los operadores
de polticas pblicas.
La prospectiva emerge como una herramienta de la planificacin
que entraa enormes posibilidades de contribuir al cambio estructural en
Amrica Latina y el Caribe. Pero su implementacin requiere transformaciones
importantes en la gestin estratgica del Estado, nuevos liderazgos capaces de
interpretar las transformaciones globales en curso y el cambio de la cultura
poltica cortoplacista que ha imperado en nuestro continente.
Introduccin
El texto que se presenta a continuacin busca ante todo poner de relieve

la importancia que ha adquirido en todo el mundo la complementariedad
entre la prospectiva y la poltica pblica, en el contexto de la planificacin
del siglo XXI. En efecto, las posibilidades crecientes de integracin
regional de Amrica Latina, as como las necesidades de afrontar el
cambio estructural para el logro de la igualdad, exigen a los encargados de
la adopcin de decisiones un pensamiento estratgico creativo y capaz de
articular las demandas ciudadanas a corto, mediano y largo plazo.
Por esa razn, el Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificacin Econmica y Social (ILPES) (2013a y 2013b) considera
que la prospectiva es una herramienta eficaz de planificacin para el
desarrollo. De este modo, se constituye en uno de los pilares de la accin
institucional del ILPES para los prximos aos, junto con la generacin de
informacin inteligente, el gobierno digital, la coordinacin de polticas
nacionales y locales, y los mtodos de dilogo social para canalizar mejor
la participacin ciudadana y el poder social en el territorio.
El concepto de prospectiva se conoce como foresight en ingls,
prospective en francs y prospeo en portugus. Su pertinencia en la
planificacin para el desarrollo radica en varios argumentos que se abordan a
la largo del texto. En primer lugar, la prospectiva facilita construir una visin
de futuro compartida, dinmica y a largo plazo, e identificar las decisiones
estratgicas necesarias para traducir la visin en accin institucional,
mediante planes, programas y proyectos. En segundo lugar, desempea
un papel indispensable en el mundo contemporneo en lo que respecta a
enriquecer las polticas pblicas para el desarrollo, al dar profundidad e
integralidad al anlisis de las transformaciones de la sociedad. En tercer
lugar, es necesaria para reflexionar sobre la interdependencia entre todas las
24 CEPAL
dimensiones del desarrollo. En cuarto lugar, es un instrumento idneo para

mantener un dilogo permanente a nivel poltico y social, y hacer que el
Estado analice conjuntamente con la empresa, la academia y la sociedad civil
las alternativas futuras y las prioridades esenciales de los pases, territorios,
sectores e instituciones. Por ltimo, la produccin de visiones compartidas
de futuro promueve y mejora la coordinacin de polticas pblicas a nivel
estratgico, programtico y operativo.
El libro tiene por objeto contribuir al conocimiento de los principales
adelantos en materia de prospectiva en Amrica Latina y el Caribe. Su
principal valor agregado consiste en brindar una visin panormica
e integral de los factores clave que inciden en la implementacin de la
prospectiva al nivel gubernamental. Se trata de elaborar un mapa cognitivo
acerca de los puntos de referencia, escuelas y autores ms destacados en el
ltimo medio siglo, sin aspirar a ser completamente exhaustivos, sino a
identificar experiencias significativas y valiosas para los distintos pases
que componen la regin.
El presente texto se desarrolla en ocho captulos, a saber:
El captulo I, La prospectiva y la capacidad de gobernar en el
siglo XXI, es una sntesis que presenta las principales ideas fuerza, ejes
temticos y tendencias identificados en el texto. En especial, se presentan
brevemente los principales factores que inciden en el avance de la
prospectiva y la gestin pblica en Amrica Latina y el Caribe.
En el captulo II, Conocimiento bsico de la prospectiva, se
presenta el contexto y origen de la prospectiva, con una descripcin
de las principales escuelas de los estudios del futuro o prospectivos.
Seguidamente se desarrollan los conceptos bsicos de la prospectiva,
destacando en particular su esencia, sus sentidos bsicos y su definicin
como campo multi-, inter- y transdisciplinario del conocimiento. Luego se
especifica la propuesta de valor de la prospectiva, haciendo hincapi en los
mtodos, procesos y sistemas prospectivos que sustentan la construccin
de futuros. Se describen tambin las dimensiones (epistemolgica,
praxeolgica, ontolgica y axiolgica) que constituyen los pilares de
esta disciplina. Por ltimo, se ilustran los niveles de intervencin de la
prospectiva por medio de experiencias contemporneas significativas a
nivel global y regional.
En el captulo III, Los cambios en la necesidad de prospectiva
en la gestin pblica en Amrica Latina: 1950-2030, se presenta una
visin panormica de las relaciones entre planificacin y prospectiva en
AmricaLatina en las seis ltimas dcadas y del actual contexto. Se definen
claramente cuatro perodos: i) los aos de 1950 a 1980; ii)elperodo 1980-1999;
iii) la primera dcada del siglo XXI, y iv) el perodo que va de la actualidad
hasta el ao 2030. Este ltimo se caracteriza por un aumento de la necesidad

y pertinencia de la prospectiva, en un contexto mundial determinado por
el cambio estructural hacia un modelo de desarrollo sostenible que exige
nuevas capacidades, organizaciones y modelos mentales.
En el captulo IV, Fundamentos de la prospectiva y la poltica
pblica, se describen las interacciones entre la prospectiva y la
polticapblica, sus antecedentes y evolucin, y se destaca su utilidad para
la toma de decisiones estratgicas de Estado. Se hace nfasis en el papel de
la prospectiva como una de las funciones bsicas de la planificacin y la
visin de futuro como su aporte principal a la gestin pblica. Adems,
se profundiza en el rol que desempea en la coordinacin de polticas
pblicas, as como los campos de accin y funciones de la prospectiva
aplicada a la gestin pblica. Por ltimo, se muestra la importancia del
dilogo estratgico sobre el futuro para ampliar las posibilidades sobre
opciones estratgicas futuras de la sociedad.
En el captulo V, Panorama internacional del desarrollo de las
organizaciones y los sistemas prospectivos, se presentan las coordenadas
bsicas de la accin prospectiva. Luego se muestra una descripcin de
las organizaciones prospectivas internacionales, se definen sus tipos y
concentracin geogrfica, y se detalla su trayectoria y nivel de complejidad.
Al final se describen los principales sistemas prospectivos, en cuyo marco se
presenta el caso de la Unin Europea y de un conjunto de pases pioneros.
En el captulo VI, Desarrollo de capacidades prospectivas en
Amrica Latina, se muestran antecedentes y experiencias significativas de
la prospectiva en Amrica Latina, divididos en tres grandes etapas desde los
aos sesenta hasta la actualidad. En segundo lugar, se hace un examen de las
tendencias sobre las visiones de futuro de los pases en la regin, ejercicio que
surge de la sistematizacin de la informacin disponible de las visiones bajo
la mayora de los indicadores propuestos en el Mapeo Europeo1. En tercer
lugar, se muestra un anlisis comparativo de 13 pases de la regin para dar
una idea general del avance de la prospectiva tecnolgica. En cuarto lugar, se
describen las novedades institucionales de la regin y se presenta un anlisis
de las tendencias de las instituciones referentes de Amrica Latina y el
Caribe, producto del levantamiento elaborado sobre los esfuerzos realizados
por dichas instituciones en temas relacionados con la prospectiva desde
el ao 2000 hasta la actualidad2. En quinto lugar, se destaca la cooperacin
1
La representacin o mapeo (mapping) es una metodologa de sistematizacin de las experiencias
prospectivas creada por la Comisin Europea por conducto de la Red Europa de Monitoreo
de Prospectiva (EFMN). Se relaciona con el tema de la evaluacin de la prospectiva, pero no
constituye una evaluacin propiamente dicha.
2
El mapeo realizado tuvo como objetivo brindar un panorama de las principales prcticas
realizadas por los puntos de referencia, teniendo como fuentes de informacin los contenidos
existentes dentro de los sitios web oficiales de cada institucin, la documentacin disponible
26 CEPAL
y el trabajo en red a nivel internacional, que han permitido describir las

experiencias significativas de intercambios en materia de prospectiva entre
los lderes internacionales y los puntos de referencia de la regin. En sexto
lugar, se muestra el desarrollo acadmico y la difusin de esta disciplina, con
una descripcin de los programas y cursos de formacin existentes, as como
los autores y las publicaciones reconocidas, y se exponen los resultados de un
ejercicio de vigilancia cientfica de la prospectiva en Amrica Latina.
En el captulo VII, Desarrollo de las capacidades prospectivas, el
aprendizaje colectivo y la respuesta institucional, se destaca la relacin
entre el cambio y el aprendizaje, las actitudes que asume el Estado
frente al cambio (Estado rbitro, Estado observador, Estado preactivo
y Estado proactivo), el aprendizaje organizacional o institucional para
avanzar hacia un Estado preactivo y proactivo, el aprendizaje social para el
desarrollo de la capacidad en prospectiva y polticas pblicas y el papel del
gobierno como uno de los factores de avance o retroceso en el desarrollo de
dicha capacidad. Posteriormente, se presentan los desafos en lo que respecta
a mejorar la capacidad de respuesta institucional y la articulacin entre oferta
y demanda de prospectiva en la regin. Se hace referencia a las fronteras
del conocimiento y los nuevos caminos en el entorno internacional de la
prospectiva, se plantean unas coordenadas bsicas de reflexin y se describen
las tendencias principales, que hacen que la prospectiva sea ms afn a la
produccin de innovacin. Por ltimo, se exponen las bases para acelerar
el desarrollo de las capacidades prospectivas y las opciones para mejorar la
capacidad de respuesta institucional en Amrica Latina y el Caribe.
En el captulo VIII, Conclusiones y recomendaciones generales
para el desarrollo de capacidades en prospectiva y gestin pblica en
Amrica Latina, se presenta la sntesis de todo el trabajo desarrollado a
lo largo del libro en tres componentes: i) las caractersticas que configuran
la transicin hacia una prospectiva de cuarta generacin; ii) el papel de
la prospectiva en un dilogo social permanente, y iii) la preparacin
prospectiva y estratgica para la gestin de futuras crisis mundiales.
De ninguna manera este texto se considera una ltima palabra
sobre la materia. Por el contrario, es una aproximacin inicial para
motivar a la comunidad acadmica e institucional a interesarse por
el desarrollo de la capacidad en materia de prospectiva en la regin.
Constituye una invitacin a profundizar en los avances ms recientes y a
mejorar el conocimiento bsico de los logros y desafos de la prospectiva
en Amrica Latina y el Caribe.
(fsica y digital) y las bases de datos. Sin restar mrito al trabajo realizado, conviene precisar
que, si bien no se dispone de toda la informacin acerca de los esfuerzos realizados por las
instituciones, en trminos generales se da una idea adecuada del desarrollo y el avance de la
prospectiva en la regin.
Captulo I
La prospectiva y la capacidad de gobernar

en el siglo XXI
A. El rol estratgico de la prospectiva dentro de la

propuesta de cambio estructural de la CEPAL
El propsito del presente libro es presentar los ltimos avances en materia
de prospectiva aplicada a la gestin pblica en Amrica Latina, con el fin de
abrir paso a nuevas posibilidades y campos de accin para el desarrollo de
la capacidad de prospectiva de los pases y los organismos internacionales,
mediante actividades relacionadas con capacitacin, asistencia tcnica,
investigacin y difusin a los gobiernos de la regin.
Esta propuesta sostiene que en el actual contexto histrico existen
condiciones y capacidades que han hecho propicio el surgimiento de una
nueva demanda y oferta de prospectiva en Amrica Latina y el Caribe. El
argumento principal es que existe una necesidad importante e imperativa
de orientacin y entrenamiento en pensamiento a largo plazo para
enfrentar el cambio estructural de la regin y el futuro cambio estructural
del entorno internacional hacia 2030 y 2050.
Desde 2008, la CEPAL ha producido tres importantes documentos
institucionales donde se plantean los principales desafos para cerrar
las brechas que colocan a Amrica Latina y el Caribe como la regin ms
28 CEPAL
desigual del planeta1. Estos desafos plantean claramente una agenda

de temas a largo plazo para la regin. En la medida en que se produzca un
cambio estructural en Amrica Latina, se requiere un papel ms activo
del Estado en la creacin de condiciones para el cierre de las brechas. En
consecuencia, la planificacin para el desarrollo vuelve a jugar un papel
fundamental en el diseo e implementacin de polticas pblicas. Sin
embargo, los expertos perciben que con la inercia actual, las brechas del
desarrollo no podrn cerrarse con la velocidad y la pertinencia deseadas en la
presente dcada2. Acelerar el cierre de las brechas implica promover a su vez
el desarrollo institucional para generar nuevas capacidades, visiones y valores
prospectivos en las oficinas y sistemas de planificacin, que permitan abordar
con solvencia entornos cambiantes, ms complejos, inciertos y conflictivos.
B. La prospectiva juega un papel importante en

el mundo contemporneo para enriquecer
las polticas de desarrollo
Ahora bien, fuera del mbito de la CEPAL, algunos factores impulsores de
esta necesidad de orientacin estratgica de largo plazo son los siguientes:
La prospectiva se aplica regularmente en los pases desarrollados,
y en Amrica Latina y el Caribe se encuentra en un interesante
proceso de reflexin y madurez. Si bien no existe una solucin
nica y generalizada para organizar la prospectiva a nivel
mundial (Comisin Europea, 2009a y 2009b), se registra una rica
variedad de prcticas y formas institucionales que se diferencian
por la tradicin nacional, as como por la concepcin histrica,
terica y metodolgica vigente en cada contexto cultural. Segn
la Comisin Europea (2011a y 2011b), en general, la prospectiva
debe contribuir a tres grandes propsitos de la gestin pblica3:
mejorar la planificacin con sistemas complejos;
contribuir a la preparacin y la formulacin de polticas,
inspirar nuevas polticas, proporcionar nuevas ideas e
identificar los principales retos de la sociedad futura, y
brindar insumos calificados de informacin y conocimiento
para el desarrollo futuro y la planificacin de largo plazo,
1
Vanse los textos La transformacin productiva 20 aos despus. Viejos problemas, nuevas oportunidades
(CEPAL, 2008), La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir (CEPAL, 2010) y Cambio
estructural para la igualdad: Una visin integrada de desarrollo (CEPAL, 2012).
2
Vase el ejercicio prospectivo denominado El clima de la igualdad, realizado por el ILPES, con
el propsito de visualizar la probable evolucin de las brechas del desarrollo hasta el ao 2020
(Cuervo, 2012).
3
En Europa, las actividades de prospectiva (foresight) incluyen los enfoques conocidos como
anticipacin (forward looking activities) y anlisis de horizontes (horizon scanning).
a fin de dar respuesta a los grandes desafos globales y

la creacin de capacidades para abordar y gestionar las
transformaciones sistmicas.
Esta aceptacin internacional supone una necesidad comn:
dar una respuesta positiva a los grandes desafos y los cambios
estructurales de la sociedad. Segn Cagnin, Amanatidou y
Keenan (2011), los grandes desafos presentan las caractersticas
que se enumeran en el recuadro I.1.
Recuadro I.1
Grandes desafos
No son enteramente entendidos. Sus causas y consecuencias implican

mltiples variables interrelacionadas que dificultan su comprensin desde
un punto de vista completo y global. Por tanto, las acciones de gestin
pblica para solucionarlos no suelen producir los efectos esperados.
Tienen un elevado potencial de ruptura y, por ende, generan riesgos
econmicos, sociales y ambientales en el entorno global.
Conllevan horizontes temporales de largo plazo, que trascienden los
marcos de referencia habituales para concebir la sociedad.
Implican una amplia ambigedad. Sus lmites son opacos y su anlisis
requiere puntos de vista diferentes y multidisciplinarios.
Su solucin requiere una gran capacidad de anticipacin e integracin
de perspectivas en las polticas pblicas y de accin colectiva y
coordinada de gran escala.
Constituyen al mismo tiempo problemas y oportunidades para la
innovacin social.
Fuente: C. Cagnin, E. Amanatidou y M. Keenan, Orienting innovation systems towards

grand challenges and the roles that FTA can play, documento presentado en la Cuarta
Conferencia Internacional de Sevilla en Anlisis de Tecnologa Orientada al Futuro (FTA),
Sevilla, 12 y 13 de mayo de 2011.
Los trabajos de prospectiva estn adquiriendo creciente

importancia en los pases avanzados. Segn Bitar (2014 y 2012), su
volumen ha aumentado sostenidamente y se han multiplicado los
estudios realizados por gobiernos, organismos internacionales,
universidades o centros independientes. Entre ellos conviene
mencionar: i) Citizens in an Interconnected and Polycentric
World. Global Trends 2030, publicado por el Instituto de Estudios
de Seguridad (2012); ii) Global Trends 2030. Alternative Worlds,
del Consejo Nacional de Inteligencia de los Estados Unidos de
Amrica; iii) China 2030, Building a Modern, Harmonious,
and Creative Society, elaborado por el gobierno chino con el
Banco Mundial (Banco Mundial/Development Research Center
of the State Council, 2012); iv) India 2039: An Affluent Society in
30 CEPAL
One Generation (Centennial Group, 2010); v)Asia2050. Realizing

the Asian Century (BASD, 2011), vi) Brasil 2022, elaborado
por la Secretara de Asuntos Estratgicos de la Presidencia
de la Repblica (2010); vii) Mexico 2042: A New Vision for
Mexico 2042: Achieving Prosperity for All (Centennial Group y
otros, 2012); viii) Escenarios de Latinoamrica 2030 (Proyecto
del Milenio, 2011), y ix) Visin para Amrica Latina 2040,
publicado recientemente por la Corporacin Andina de Fomento
(CAF, 2010). Adems, hoy en da existen miles de documentos
sobre temas especficos (energa, agua, comercio, migraciones,
alimentos, cambio climtico, gobernabilidad y empoderamiento
ciudadano). En pases como Singapur y Finlandia, los gobiernos,
equipos de trabajo y expertos son los que realizan y promueven
estos informes (Bitar, 2012 y 2014).
Los gobiernos y las empresas multinacionales actualmente
buscan prepararse para el efecto domin de las cartas salvajes
(conocidos en ingls como wild cards o eventos que, si bien son poco
probables, llegan a ser de alto impacto cuando ocurren), con el fin
de limitar sus consecuencias negativas a largo plazo. El Programa
Internacional de Futuros de la Organizacin de Cooperacin y
Desarrollo Econmicos (OCDE) ha completado recientemente un
estudio de 18 meses sobre las posibles crisis mundiales del futuro,
en el que se hizo un balance de los desafos en la evaluacin,
prevencin y respuesta ante diversos riesgos globales potenciales
(OCDE, 2011)4. Igualmente, en la ltima reunin anual del Foro
Econmico Mundial se present el informe Global Risks 2014
(Foro Econmico Mundial, 2014), en que se destacan los efectos
sistmicos e interconectados de los riesgos globales. Adems,
se hace un llamamiento a mejorar las opciones institucionales
4
Recurdese, por ejemplo, el desastre que afect al Japn en marzo de 2011, cuando se produjeron
simultneamente un terremoto, un tsunami y una crisis nuclear. Las futuras crisis mundiales
pueden derivarse de riesgos hasta ahora desconocidos sobre los que no existen datos ni modelos
de probabilidad e impactos. Se han denominado eventos desconocidos (Casti, 2010) y son
extremadamente perturbadores, como los terremotos, erupciones volcnicas, crisis financieras y
revoluciones polticas que podran desestabilizar los sistemas crticos de abastecimiento, con lo
que se produciran externalidades econmicas que iran mucho ms all de su punto de origen
geogrfico. Aunque tales eventos extremos han sido relativamente raros en el pasado, todo
parece indicar que ocurrirn con mayor frecuencia en el futuro. Las interconexiones globales
que acompaan la integracin econmica hacen posible que algunos riesgos se propaguen
rpidamente por todo el mundo. La gestin de los fenmenos ampliamente desconocidos puede
trabajarse a partir de los conceptos estratgicos disponibles para ayudar a los gestores de riesgos.
Por lo general, esto implica una combinacin de dos tcnicas: i) disear o fortalecer los sistemas
complejos para que sean ms robustos, redundantes o diversos, segn el caso, y ii) la contribucin
al aumento de la resiliencia social ante eventos desconocidos, basndose en las experiencias con
eventos extremos que comparten cierta similitud en cuanto a naturaleza o escala. (Para aprender
a detectar las seales dbiles (weak signals) y las cartas salvajes (wild cards), vase el proyecto
iKnow (2010) de la Comisin Europea).
a fin de comprender, medir y anticipar la evolucin de las

interdependencias entre los riesgos, de forma que complementa
los instrumentos tradicionales de gestin de riesgos con nuevos
conceptos diseados para entornos de incertidumbre5.
Diferentes iniciativas, como el Proyecto del Milenio (Millenium
Project2009a), vienen promoviendo el concepto de inteligencia
colectiva a escala global para integrar recursos y capacidades
y crear nuevos mecanismos de gobernanza que permitan
enfrentar macroproblemas de gran complejidad. Por otra parte,
algunos gobiernos, como el de Francia, buscan reestructurar sus
principales organismos de planificacin para incorporar al ms
alto nivel los servicios de prospectiva y estrategia6.
En Amrica Latina y el Caribe se describen los logros en la
construccin de visiones nacionales de desarrollo por los
gobiernos de varios pases. Segn Cuervo (2012b), entre ellos
figuran los ejercicios siguientes: Plan Estratgico Industrial 2020
de la Argentina; Brasil 2022; Agenda Chile pas desarrollado:
Ms oportunidades y mejores empleos 2018; Visin Colombia 2019;
Costa Rica: Visin a Largo Plazo 2021; Plan Nacional de Unidad
de Guatemala; Estrategia Nacional 2010-2025 del Ecuador;
Unidad Nacional de la Esperanza 2032, de Guatemala; Visin de
Pas 2010-2038, de Honduras; Visin Jamaica 2030: Plan Nacional
de Desarrollo; Visin Nacional 2030, de Mxico; Paraguay 2015;
Plan Per 2021; Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 de la
Repblica Dominicana, y Uruguay 2030.
Han surgido nuevas capacidades y puntos de referencia
prospectivos en proceso de consolidacin en la regin. Existe una
gran variedad de enfoques, mtodos y arreglos institucionales
en materia de prospectiva que hacen su aporte a la construccin
de visiones de futuro, la construccin de pensamiento a largo
plazo y la creacin de nuevos ejes temticos sobre el desarrollo
en Amrica Latina y el Caribe.
5
El Foro Econmico Mundial (2014) seala que el carcter sistmico de nuestros riesgos ms
significativos exige procedimientos e instituciones que estn coordinados a nivel mundial, pero
con gran flexibilidad de respuesta local. Dado que los sistemas internacionales de finanzas, las
cadenas de suministro, la salud, la energa e Internet presentan mayores niveles de complejidad
e interdependencia en el entorno global, su nivel de resiliencia depende de si se convierten en
baluartes de la estabilidad o en amplificadores de choques en cascada a nivel global. Tambin
se plantea que el fortalecimiento de la capacidad de recuperacin requiere la superacin de
los retos de la accin colectiva mediante la cooperacin internacional entre las empresas, el
gobierno y la sociedad civil.
6
Vase el informe preparado para el Primer Ministro por Yannick Moreau, Philipe Aghion,
Marion Guillou, Pierre Rosanvallon, Henri Rouilleault y Louis Schweitzer, de diciembre de 2012,
titulado Pour un Commissariat Gnral la Stratgie et la Prospective.
32 CEPAL
C. La prospectiva es necesaria prcticamente

en todas las dimensiones del desarrollo
Por todo lo anterior, en el mundo contemporneo existe un amplio
consenso acerca de la necesidad de que los gobiernos cuenten con
sistemas de anticipacin que permitan desarrollar la capacidad de
hacer frente a los cambios globales presentes y futuros, esperados
e inesperados. Fundamentalmente, se busca elevar la calidad de la
imaginacin de las instituciones para responder ante los desafos
estructurales y ante situaciones que, si bien son poco probables, seran de
alto impacto para la sociedad si llegaran a ocurrir (Comisin Europea, 2011a
y 2012b; Corts y otros, 2012).
La necesidad de la prospectiva es consecuencia de la actual
transformacin del modelo de desarrollo que exige una visin integrada
e integral del cambio estructural, que muestre las interdependencias
entre las dimensiones poltica, econmica, social, cultural, ambiental,
cientfica y tecnolgica del desarrollo. Esto significa que es un campo
multi-, inter- y transdisciplinario que permite poner en comn las
reflexiones que desde diferentes ngulos se hacen acerca de Amrica Latina
y el Caribe. Se necesita una reflexin estructurada y sistemtica a largo
plazo para:
emprender la transformacin productiva de la regin;
promover un rol ms activo del Estado, as como el desarrollo
institucional y de los organismos nacionales de planificacin,
a fin de crear las capacidades idneas para dar respuesta
efectiva a un entorno global ms desafiante, con estndares
ms elevados;
promover un nuevo patrn productivo basado en la innovacin,
que responda a la acelerada convergencia de la nanotecnologa,
la biotecnologa, las tecnologas de la informacin y las ciencias
cognitivas, entre otras;
cerrar las brechas sociales;
afrontar las transformaciones del medio ambiente y las
consecuencias del cambio climtico;
comprender las dinmicas culturales propias de un mundo
multipolar, y
reflexionar sobre las nuevas necesidades en las infraestructuras
educativas y sociales a medida que se transforma la poblacin y
cambian sus formas de pensar y de vivir.
D. La prospectiva es un instrumento idneo para

construir un dilogo poltico y social permanente
Un valor fundamental que aporta la prospectiva es su visin integrada del
desarrollo y de las interdependencias entre sus diferentes mbitos. Los
gobiernos deben plantear visiones de futuro bien estructuradas y horizontes
de largo plazo que sirvan de orientacin a los planes nacionales de desarrollo
y contribuyan a la coordinacin estratgica de las polticas pblicas. Esas
visiones y horizontes podran dar sentido al desarrollo institucional, dentro
de un marco de referencia de amplio alcance, que ayude a sustentar la
planificacin plurianual y la integracin intertemporal de la accin pblica.
La prospectiva es un conocimiento til para estructurar un dilogo
social permanente que propicie la integracin de Estado, mercado y sociedad,
tal como lo propone la visin integral del desarrollo que anuncia la CEPAL
en su ms reciente texto de Cambio estructural para la igualdad: Una visin
integrada del desarrollo. El dilogo social implica procesos estructurados para
pensar, debatir, modelar el futuro y mantener una vigilancia estratgica de
los hechos portadores de futuro , que tienen implicaciones o consecuencias
sobre las decisiones estratgicas de la sociedad. Si bien el dilogo social no es
una garanta de eficacia en la toma de decisiones, s es una condicin previa
que facilita y abre espacios de interlocucin e intercambio de conocimientos,
que integra perspectivas y da viabilidad a los procesos de desarrollo.
Aunque en ltima instancia la responsabilidad de la adopcin de decisiones
recae sobre los dirigentes y los sistemas polticos, la prospectiva puede ser
un puente intelectual y comunicacional que favorezca las conversaciones
estratgicas con la ciudadana y contribuya a disminuir la polarizacin de
los pases a nivel poltico e ideolgico.
Si Amrica Latina no cuenta con una visin de futuro acerca de la
integracin regional y su rol en el mundo, corre el riesgo de que ese papel
se lo definan desde afuera. Existe una oportunidad poltica invaluable de
proponer polticas de largo plazo que faciliten la tarea de afrontar el cambio
global de la regin. Este es el momento histrico ideal para incorporar la
prospectiva al mbito poltico-institucional, a fin de reestructurar el Estado
para que convierta las posibilidades de desarrollo en oportunidades
concretas de mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin.
E. Hoy en da existen condiciones y factores propicios

para el avance de la prospectiva y la gestin pblica
en Amrica Latina y el Caribe
As pues, este tema no es nuevo en absoluto, sino que est presente
en la literatura de la gestin pblica desde hace varias dcadas. Por
ejemplo, Yehekzel Dror, en su Informe para el Club de Roma (Dror, 1994),
34 CEPAL
sealaba desde entonces algunas pautas sobre cmo y por qu deben

cambiar las instituciones y las formas de gobierno para hacer frente a
las transformaciones globales. En particular, observa que todo intento
de crear capacidades prospectivas debe contribuir a renovar la forma de
pensar de los dirigentes y las prcticas de planificacin y gestin de las
organizaciones del Estado, as como la forma en que se adaptan y adoptan
las polticas pblicas que, en el marco del ILPES y la CEPAL, se denominan
polticas para el desarrollo. Dicho en otras palabras, el impulso a la
prospectiva en la gestin pblica solo tiene sentido en la medida en que
contribuya a iluminar mejores prcticas para optimizar la capacidad de
gobernar y en que el aprendizaje colectivo se vuelva un factor estratgico
que marca la diferencia en el desempeo de los gobiernos7.
No obstante los avances realizados, tambin est claro que las
instituciones latinoamericanas no han cambiado con la capacidad de
direccin y eficacia que se espera de ellas para enfrentar los desafos
estructurales de largo plazo. Cabe entonces preguntarse, si en Amrica
Latina y el Caribe se requiere la prospectiva, por qu no han prosperado
los esfuerzos histricos por implementarla con alto impacto, como era
de esperarse? Para responder a este interrogante, en el presente texto se
intenta realizar una breve sntesis histrica que trata de mostrar cmo
han evolucionado los factores clave para comprender el avance de la
prospectiva en la regin, conforme a dos grandes perspectivas:
En primer lugar, a un nivel macro o externo, se plantea que existen al
menos cuatro factores determinantes del avance de la prospectiva:
i) el modelo de desarrollo; ii) el rol del Estado; iii) el valor otorgado
a la planificacin para el desarrollo, y iv) el desarrollo institucional
de los organismos nacionales de planificacin.
En segundo lugar, a un nivel micro o interno de la prospectiva,
se encuentran: i) el estado del conocimiento en prospectiva;
ii) la existencia de comunidades y redes de prospectiva;
iii)elestablecimiento de puntos de referencia institucionales, y
iv) la existencia de actores sociales y cultura poltica adecuados
(vase el diagrama I.1).
Se argumenta que los factores del primer nivel configuran las
necesidades o la demanda de prospectiva en la regin, mientras que los
7
Segn Carlos Matus (1993), gobernar es conducir el curso de los acontecimientos en la direccin
deseada. Planificar es el clculo que precede y preside la accin. La planificacin es el clculo
sistemtico que relaciona el presente con el futuro y el conocimiento con la accin es lo
contrario a la improvisacin. No se debe gobernar sin planificar y es intil planificar sin el
propsito de gobernar, es decir sin el objeto de conducir.
de segundo nivel establecen las capacidades o la oferta de servicios de

prospectiva. Para que exista un avance significativo, deben encontrarse
sincrnicamente la oferta con la demanda, pero esto es precisamente lo que
no ha sucedido en el pasado. En el recorrido histrico por ambos niveles,
puede verse cmo la demanda y la oferta han evolucionado a lo largo de
tres grandes etapas, fases o perodos. Igualmente, puede observarse cmo
la demanda surge en los aos cincuenta y tiene altibajos con el paso del
tiempo. Entretanto, los ciclos de la prospectiva comienzan una dcada
despus y han seguido un ritmo propio.
Diagrama I.1
Factores clave en el avance de la prospectiva en Amrica Latina y el Caribe
Demanda-Necesidades
Modelo de desarrollo Rol del Estado

Puntos de Actores decisores
referencia en y cultura poltica
prospectiva
Oferta-Capacidades
Grado de Redes de Desarrollo

Planificacin para instituciones
desarrollo del conocimiento
el desarrollo conocimiento y comunidad de planificacin
prospectivo prospectiva
Fuente: Elaboracin propia.
Sin embargo, al inicio de la presente dcada coincide la demanda

de prospectiva por parte de los gobiernos y la sociedad con la oferta de
servicios prospectivos por parte de una comunidad cada vez ms amplia
de personas e instituciones que poseen la capacidad pertinente, fruto
del proceso de acumulacin de esfuerzos pioneros, xitos relativos y
enormes frustraciones de las etapas precedentes. Al final del recorrido,
la evidencia demuestra que la sintona entre demanda y oferta de
prospectiva ha comenzado a producir frutos de gran importancia
en el desarrollo a nivel nacional, regional e institucional de los pases
latinoamericanos. Est claro que ha llegado el momento de propiciar
un dilogo constructivo entre la oferta y la demanda de prospectiva,
con miras a aumentar el impacto y el desarrollo institucional de estos
servicios, as como su eficacia para contribuir a la construccin de
mejores alternativas de futuro para Amrica Latina y el Caribe.
36 CEPAL
F. Conclusiones
Las conclusiones principales se enumeran a continuacin.
Tendencias identificadas en el avance de la prospectiva en
Amrica Latina y el Caribe
Primera
Histricamente este es el primer momento en que la oferta y la
demanda de prospectiva coinciden en Amrica Latina. Los perodos
anteriores se caracterizaron por un desfase: cuando haba necesidades, no
haba capacidad, y viceversa. Pero desde la dcada pasada se manifiesta
claramente una demanda o necesidad de prospectiva. Por otro lado, ha
comenzado a surgir una comunidad que est en condiciones de ofrecer
respuestas efectivas y que evoluciona de los efectos demostrativos hacia la
generacin de impactos reales, que demuestran mayor grado de madurez.
Segunda
Hay un marcado aumento del inters de los ministerios que han
propiciado una cualificacin de la demanda de servicios prospectivos.
Tercera
Se constata un aumento del inters de los organismos internacionales
por invertir en ejercicios prospectivos y por patrocinar iniciativas. Han
aumentado los intercambios sobre todo entre Europa y Amrica Latina.
Distintas organizaciones han colaborado a travs de redes con programas
y proyectos puntuales. Ello ha acelerado el desarrollo de las capacidades
prospectivas en Amrica Latina.
Cuarta
Es visible un aumento de los ejercicios prospectivos en toda Amrica
Latina, evidenciado por los ejercicios de carcter sobre todo nacional,
sectorial y territorial. No obstante, se registran muy pocas visiones que
abarquen todo el conjunto de la regin.
Quinta
Se registra una baja produccin de ejercicios de integracin regional,
con visiones integrales sobre el conjunto de Amrica Latina y el Caribe que
transciendan los enfoques polticos unilaterales y los mbitos geogrficos
especficos. Es necesario que el proceso de integracin regional se acompae
de ejercicios prospectivos que permitan entender la transicin de modelos de
desarrollo a largo plazo.
Sexta
Hay un aumento lento pero progresivo de las capacidades, medido
en trminos del incremento de las redes, centros, institutos, laboratorios e
instituciones universitarias.
Sptima
Las capacidades prospectivas se concentran en la generacin de
visiones de pas, en la consolidacin de los puntos de referencia y en
el seguimiento y monitoreo de las experiencias significativas a nivel
internacional.
Octava
Es evidente una alta dispersin de las temticas objeto de estudio;
no se perciben grandes puntos fuertes ni reas de gran concentracin en
todos los pases. Sobresalen la prospectiva cientfica y tecnolgica y las
aplicaciones al desarrollo agroindustrial.
Novena
Hay dos grandes corrientes que prestan servicios de prospectiva en
Amrica Latina:
una corriente conformada por consultores, directores de
proyectos, funcionarios pblicos y gente de empresa, enfocada
en el desarrollo de metodologas y la prestacin de servicios a
organizaciones para la toma de decisiones, y
una segunda corriente, ms terica y acadmica, que se
centra en el desarrollo de conceptos e investigaciones que no
necesariamente conducen a la adopcin de decisiones.
Estas dos corrientes buscan su insercin institucional, pero los
ministerios y organismos de planificacin tienen altas y crecientes
exigencias de calidad con relacin a los servicios que presta esa comunidad.
Dcima
En materia de publicaciones, fundamentalmente se publican
proyectos y resultados de investigacin y hay una escasa produccin de
artculos para revistas indexadas de alcance internacional.
La prospectiva est llamada a desempear un papel decisivo en el
futuro del continente, como se evidenci en el seminario de los 50 aos
del ILPES. En la medida en que est en juego un cambio de paradigmas en
planificacin, se requiere avanzar hacia enfoques prospectivos dinmicos,
con una gran capacidad de complementar e integrar instrumentos
y perspectivas de anlisis, combinar metodologas cuantitativas y
cualitativas, encontrar evidencias y proveer retroalimentacin en tiempo
real, consultar a expertos e interactuar con la ciudadana en formas cada
vez ms democrticas, adems de canalizar la creatividad para generar
opciones estratgicas innovadoras y viables. Esto significa colocar la
prospectiva al mismo nivel que la coordinacin, la evaluacin y la
concertacin como funciones bsicas de la planificacin, pero dentro de
38 CEPAL
una visin ms holstica e integrada. Sera conveniente realizar ejercicios

compartidos por diferentes organismos internacionales y gobiernos de la
regin, que permitan llevar la reflexin a horizontes temporales de muy
largo plazo y deliberar sobre las interdependencias entre las distintas
subregiones que componen Amrica Latina y el Caribe.
El elemento fundamental para armonizar la oferta con la demanda
tiene que ver con la responsabilidad de cada parte en el desarrollo de los
servicios prospectivos. De un lado, quien los requiere debe conocer mejor
qu es la prospectiva para no hacerse falsas expectativas acerca de los
resultados que se pueden esperar. Por otro lado, la oferta, tanto desde la
vertiente prctica como desde la terica, tiene que elevar sus niveles de
calidad para sincronizarse con las necesidades reales de las instituciones.
Tanto los organismos internacionales como los gobiernos
nacionales y subnacionales pueden emprender acciones conjuntas
que eleven el nivel de aprendizaje en materia de prospectiva aplicada
a las polticas pblicas para el desarrollo. Estas acciones tienden al
intercambio de conocimiento, el reconocimiento y mapeo de mejores
prcticas, el desarrollo de habilidades en equipos de niveles superiores
de gobierno, el diseo de ejercicios entre varios pases y la creacin de
mdulos especializados en sectores que requieren pensamiento de largo
plazo (infraestructura, medio ambiente, energa, educacin, ciencia y
tecnologa, competitividad regional, entre otros).
Los organismos internacionales, en especial, tienen as un campo
de accin adecuado para ofrecer cursos y servicios a distintos niveles,
acompaar el diseo de las visiones de pas, las estrategias de desarrollo
territorial y la articulacin de redes de polticas pblicas, pensamiento
estratgico y prospectiva. El desarrollo de capacidades prospectivas
requiere un intenso trabajo colaborativo y de sinergia con los centros
de pensamiento externos que vienen adelantando experiencias
significativas en la regin.
Captulo II
Conocimiento bsico de la prospectiva
A. Contexto y origen de la prospectiva
1. Definicin y evolucin de los estudios del futuro

Los estudios del futuro se definen inicialmente como un campo de
conocimiento para la interrogacin sistemtica y organizada del
devenir (Hodara, 1984)1. Otra definicin muy importante es la provista
por la Sociedad Finlandesa de Estudios del Futuro: Los estudios
del futuro examinan el presente con una especial comprensin del
futuro, integran resultados de investigacin de diferentes campos de
conocimiento y ayudan a los encargados de la adopcin de decisiones
1
El devenir supone un proceso histrico donde el futuro es consecuencia del pasado y del presente.
Segn Del Olmo (1984) y Miklos y Tello (1991), los estudios del futuro son por excelencia un
producto moderno, un fenmeno concomitante con la diferenciacin de las esferas institucionales,
la creencia en la idea de progreso, la fe en la ciencia y el poder tecnolgico, la secularizacin,
el nuevo papel del individuo, la actitud positiva respecto al futuro, la aceptacin entusiasta del
cambio y la transformacin de las concepciones de autoridad. Por ende, esta concepcin dista
mucho de las perspectivas premodernas que entienden el futuro como un destino, fundamentadas
en actitudes msticas, mgicas, fanticas, rgidas o conservadoras, donde priman el temor, el azar
y la fatalidad. Pero tambin dista de la concepcin del futuro entendido como porvenir, donde
el futuro se puede imaginar libremente, sin restricciones, derivadas de productos literarios o
filosficos tales como la utopa o la ciencia-ficcin, sin compromiso con la accin institucional ni la
toma de decisiones estratgicas de los pases. En consecuencia, la visin del futuro como devenir
es muy diferente al futuro como porvenir o el futuro como destino.
40 CEPAL
estratgicas a hacer mejores elecciones para un futuro comn. Esto

significa que reciben aportes de todas las ciencias, y se caracterizan
porque ven el futuro como un espacio de realizacin del potencial
humano, donde caben mltiples alternativas que permiten pensar y
gestionar, bajo una ptica del bien comn, la incertidumbre asociada a
las decisiones estratgicas que marcan la trayectoria de la sociedad en
su conjunto.
Segn Miklos y Tello (1991), si bien sus primeros esbozos datan
propiamente de principios del siglo XX, los estudios del futuro se van
consolidando alrededor de la Segunda Guerra Mundial y trascienden
finalmente a la opinin pblica en los aos sesenta. Por ende, su desarrollo
institucional y profesional se ha gestado en paralelo en los ltimos 70 aos
en Europa, los Estados Unidos y el resto del mundo2.
Hoy en da esos estudios pueden considerarse como una disciplina
emergente de las ciencias sociales, que agrupa una gran variedad
de situaciones, temas y proyectos que caracterizan a los diferentes
pases, escuelas y enfoques, y que ofrecen una amplia pluralidad de
puntos de vista y de divergencias entre los paradigmas e instrumentos
que se emplean (Caraa, 1990, pg. 169)3. Sin embargo, en lugar de
reducirse a una metodologa nica, constituyen un conjunto de teoras,
mtodos, instituciones, autores y centros internacionales que generan
conocimientos acerca de la reduccin y la gestin de la incertidumbre
frente a los cambios sociales as como de la preparacin para la toma de
decisiones estratgicas4.
En la dcada de 1940 surgen los primeros aportes de esta disciplina,
pero en los aos sesenta es cuando comienza a consolidarse el proceso de
desarrollo institucional y la conformacin de una comunidad acadmica,
empresarial, gubernamental y no gubernamental interesada en conformar
una actividad profesional dedicada y orientada al futuro5.
2
En ingls se utiliza la denominacin futures studies. En espaol debera decirse tambin
estudios de futuro. No obstante, debido a su difcil asimilacin, algunos autores prefieren
utilizar el trmino estudios prospectivos. En sentido similar tambin se utiliza en ingls el
trmino foresight studies.
3
Por decisiones estratgicas se entienden aquellas que son irreversibles, y tienen altos costos y
altos impactos para la sociedad (Ghemawat, 2005).
4
Segn Vecchiato y Roveda (2010), la gestin de la incertidumbre en el campo empresarial tiene que
ver con tres asuntos bsicos: i) analizar el estado de la incertidumbre acerca del camino probable
que ha de tomar la evolucin de los factores emergentes de cambio; ii) analizar el efecto de la
incertidumbre sobre los factores impulsores del cambio en la posicin competitiva de una firma
(o de un pas), y iii) crear una respuesta ante la incertidumbre relacionada con la creacin de una
ventaja alrededor de dichos factores de cambio.
5
Hacia 1900, el novelista H.G. Wells hizo en Anticipations uno de los primeros llamados sobre la
necesidad de prever sistemticamente, a partir de razonamientos lgicos, el futuro de los distintos
modos de transporte. Pero hubo que esperar a la crisis de 1929 para que aparecieran las primeras
iniciativas institucionales y cientficas al respecto. La ms famosa de ellas fue la comisin de profesores
universitarios que el Presidente Hoover design para estudiar la sociedad estadounidense, como
Esta comunidad proviene de diferentes vertientes. La corriente principal

de opinin surge del Estado, las instituciones supranacionales y el sector
de la ciencia y la tecnologa. A estos se aaden los periodistas, consultores,
empresarios, lderes gremiales y redes de expertos. Posteriormente los
grandes conglomerados impulsan la prospectiva corporativa o la prospectiva
desarrollada en empresas (vase el diagrama II.1).
Diagrama II.1
Corrientes fundamentales de los estudios del futuro
Prospectiva desarrollada en empresas

Primeros centros de Anlisis de innovacin Prospectiva corporativa.
estudio en empresas y tecnologa (por ejemplo, Establecimientos de nuevas
(por ejemplo, Shell, DaimlerBenz, Siemens, variantes y difusin de
Toyota, DaimlerBenz) Philips) conceptos de estudios y
anlisis sobre el futuro
Surgimiento de Periodistas, empresarios, redes de expertos y consultores

respuestas sistemticas Consultora de
Estudios de alarma Estudios econmicos y Investigacin de
y estudios cientficos futuros (por ejemplo,
(por ejemplo, polticos sobre el futuro tendencias orientadas
sobre el futuro Club de Roma, (por ejemplo, Alvin al mercado y los clientes Z_punkt)
Robert Jungk) Toffler, John Naisbitt,, (por ejemplo, Faith
Dan Coates, PROGNOS) Popcorn, Trendbro)
Estado, ciencia y tecnologa, instituciones supranacionales

Futurologa, investigacin Evaluacin tecnolgica, Investigaciones sobre Prospectiva (por
militar (por ejemplo, pronstico tecnolgico, el futuro, orientadas a la ejemplo, proyectos
Corporacin RAND, MIT) ciencia y tecnologa economa y la poltica de la Unin Europea,
(por ejemplo, estudios (por ejemplo, el Proyecto prospectiva regional,
Delphi, OTA) del Milenio, centros de dilogo de futuro)
estudio ONU-OCDE)
1940-1960 1970-1980 1990 2000
Fuente: Frank Ruff, Current and Future Applications of Foresight in Industrial Enterprises: Implications
for UNIDO, Viena, DaimlerChrysler AG, Research, Development Society and Technology
Research Group, 2007.
De esta manera, los estudios del futuro o estudios prospectivos han

avanzado a la par de las transformaciones de la planificacin y del entorno
mundial, en un proceso continuo que exige a su vez nuevos enfoques, con
un avance sinuoso, pleno de auges y declives. Despus de siete dcadas
de acumulacin de conocimiento, han pasado varias generaciones con
enfoques distintos pero complementarios, que han marcado intereses
diferentes a lo largo del tiempo6:
un anlisis necesario para la puesta en marcha de sus reformas. Tendencias sociales recientes,
publicado en 1933, fue el ttulo de este informe dirigido por William Ogburn, cofundador de las
ciencias polticas (Hatem, 1993). Por otra parte, es sorprendente encontrar en el contexto sovitico un
importante pionero, un tanto desconocido, llamado V. A. Bazarov, quien ya en 1928 propona que la
prospectiva se desligara de la prediccin y se enfocara al mejoramiento de la eficacia de las decisiones
(Bestuzhev-Lada, 1994). La fecha clave que se considera el hito fundacional de los estudios del futuro
en este texto fue cuando se public en 1943 el libro Historia y futurologa, de Ossip Flechtheim.
6
En este caso, el concepto de cuatro generaciones se aplica a la prospectiva en general, a diferencia
de la descripcin de Georghiou (2008), que lo aplica a la prospectiva tecnolgica. Esta idea
se inspira en la observacin de la prospectiva francesa por parte de Goux-Baudiment (2001).
Kuosa (2009) aporta una interesante perspectiva, diferente pero complementaria, para analizar
la evolucin de los estudios del futuro.
42 CEPAL
A finales de la dcada de 1940 y durante la dcada de 1950

la exploracin del futuro estuvo vinculada con la carrera
armamentista y el desarrollo del denominado complejo militar-
industrial, tanto en los Estados Unidos como en la Unin Sovitica.
Por consiguiente, tena un sello fundamental que consista en
identificar la trayectoria del cambio tecnolgico, cuya aplicacin
al desarrollo de la industria aeroespacial y nuclear tena
importantes consecuencias respecto de la seguridad del planeta.
Luego, a medida que fueron surgiendo otras necesidades
sociales, como la reconstruccin europea, los procesos de
descolonizacin en frica, la urbanizacin y el crecimiento
econmico en todo el mundo, la prospectiva fue dando lugar a
una segunda generacin.
A mediados y finales de los aos sesenta aparece una reflexin
mucho ms crtica e interpretativa sobre el progreso comparado
de los pases. En el caso de Amrica Latina, este proceso estuvo
bajo la influencia de las teoras del desarrollo y la dependencia,
el desarrollo industrial, entre otras. Luego surgieron nuevas
consideraciones acerca de los cambios globales y la influencia
del progreso tecnolgico sobre el cambio social en los distintos
continentes y territorios.
A finales de los aos ochenta y principios de los noventa surge una
tercera generacin que cambia el enfoque hacia la construccin
del futuro. De esa manera, en Amrica Latina se pone el
acento en el desarrollo de las instituciones, las capacidades y
los territorios. El centro del inters de la prospectiva pasa de
la observacin de los cambios a la creacin de respuestas y la
solucin de problemas globales.
Si bien todava la mayora de las prcticas internacionales pueden
concebirse dentro de la tercera generacin, est apareciendo a nivel
mundial una cuarta generacin de la prospectiva. An incipiente,
comienza a marcar la pauta en la presente dcada y se caracteriza
por estrechar la relacin entre prospectiva e innovacin. El nfasis
en la innovacin entendida en sentido amplio se explica por la
necesidad creciente de la humanidad de establecer una nueva
agenda global de polticas pblicas que conceda prioridad al
desarrollo humano y sostenible del planeta. Todo esto implica una
nueva mentalidad y la promocin del comportamiento colectivo
para evitar daos irreversibles al medio ambiente y contribuir a la
perdurabilidad de la especie humana7.
7
Este hecho fue reconocido tempranamente en el debate organizado por la ONUDI en 2007
sobre el futuro de su Programa de Prospectiva Tecnolgica, as como por las conferencias del
Actualmente la prospectiva se encuentra en la confluencia de la

tercera y la cuarta generacin, cuyas prcticas se enriquecen mutuamente.
La prospectiva se convierte en un proceso desencadenante de la innovacin
y contribuye a hallar nuevas respuestas, no solo desde el punto de vista
tecnolgico en la bsqueda de nuevos productos que lleguen a los mercados,
sino desde el punto de vista de la innovacin cognitiva, social e institucional,
que se relaciona con nuevas ideas, comportamientos, estructuras y
organizaciones. Todo lo anterior est dando lugar a una fertilizacin cruzada
de la prospectiva con otras disciplinas. Esta evolucin ha marcado un
nfasis diferente en la transformacin de la disciplina y su correspondiente
desarrollo institucional, como puede observarse en el cuadro II.1.
Cuadro II.1
Evolucin de los estudios del futuro o estudios prospectivos
Primera generacin Segunda generacin Tercera generacin Cuarta generacin
Perodo Dcadas de Dcadas de Dcadas de Dcada de 2010

1950 y 1960 1970 y 1980 1990 y 2000
Conceptos Prediccin y Comprensin, Construccin Innovacin,

principales pronstico del interpretacin social, creacin de convergencia
cambio tecnolgico y crtica de los alternativas y solucin tecnolgica,
cambios sociales de problemas sostenibilidad
del planeta
nfasis en Bases filosficas Desarrollo de Desarrollo de Desarrollo de
el desarrollo y metodolgicas instrumentos procesos y sistemas capacidades de
de la y caja de de aprendizaje y gestin del cambio
disciplina herramientas respuesta al cambio
Desarrollo Pioneros Asociaciones Consolidacin de Profesionalizacin;
institucional Internacionales; redes, centros e mayor conexin
de la programas de institutos con la toma de
prospectiva formacin decisiones
2. Principales escuelas de los estudios del futuro

Masini refiere que, segn McHale (1975), en el marco de la evolucin
conceptual de la disciplina, a inicios de los aos setenta se aceptaban tres
enfoques principales sobre la forma de investigar los futuros, a saber: los
estudios del futuro (futures studies), la planificacin a largo plazo (long-range
planning) y el pronstico (forecasting). Tras un intenso debate conceptual, la
comunidad acadmica concluy que el trmino futures studies era el ms
adecuado para designar el campo de los futuros, por su elasticidad para
Instituto de Prospectiva Tecnolgica de la Unin Europea celebradas en 2008 y 2011. En cuando

a la bibliografa original en espaol sobre este particular, destaca la importante obra colectiva
coordinada de Bas y Guill (2012). Entre los organismos internacionales, son vitales las alertas
de la OCDE (2011) y el Foro Econmico Mundial (2014).
44 CEPAL
incorporar diversos enfoques. Segn Masini (1993a), ese trmino incluye

todas las vas de pensamiento acerca del futuro 8.
Cuadro II.2
Sntesis de las principales escuelas y enfoques de los estudios prospectivos
Dcadas de Dcadas de Dcadas de
Contexto
1940, 1950 y 1960 1970 y 1980 1990 y 2000
Amrica Planificacin Pronstico tecnolgico Futurizacin (futuring)
del Norte a largo plazo (technological forecasting) Prospectiva estratgica
(Long Range Planning) Planificacin (strategic foresight)
Investigacin de futuros por escenarios
(futures research) (scenario planning)
Europa Prospectiva Prospectiva estratgica Prospectiva (foresight)
prospective) (prospective strategique) Actividades prospectivas
Futurologa Previsin humana y social (forward-looking activities)
(futurology) (previsione umana e sociale)
Entorno Anlisis de sistemas Dinmica de sistemas Pensamiento sistmico
Internacional (systems analysis) (systems dynamics) (systems thinking)
Elaboracin de Anlisis sobre los futuros
perspectivas (visioning) de la tecnologa
Vigilancia tecnolgica (technology futures analysis)
(technological watch, Anlisis tecnolgico
competitive technical orientado al futuro
intelligence, veille (future-oriented technology analysis)
technologique) Anlisis de horizontes
(horizon scanning)
Fuente: J. Medina Vsquez, La prospectiva y la necesidad de un nuevo paradigma de planificacin

en Amrica Latina, documento presentado en el curso Planificacin, gobierno y desarrollo,
Cartagena de Indias, Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social (ILPES)/
Agencia Espaola de Cooperacin para el Desarrollo (AECID), 2012, sobre la base de E. Cornish,
Futuring: The Exploration of the Future, Bethesda, World Futures Society, 2004; M. Godet y
P. Durance, Prospectiva estratgica para las empresas y los territorios, Pars, Organizacin de las
Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO)/Dunod, 2011; R. Johnston,
Historical review of the development of future-oriented technology analysis, Future-Oriented
Technology Analysis. Strategic Intelligence for an Innovative Economy. C. Cagnin y otros (eds.),
Berln, Springer, 2008; E. Masini, Prospective et action, Les cls du XXIe sicle, Jerome Bind,
Pars, Seuil Editions, 2000; B. R. Martin, The origins of the concept of foresight in science and
technology: an insiders perspective, Technological Forecasting & Social Change, vol. 77, N9,
Amsterdam, Elsevier, 2010; Javier Medina, Visin compartida de futuro, Cali, Universidad del
Valle, 2003; J. Medina Vsquez y E. Ortegn, Manual de prospectiva y decisin estratgica:
Bases tericas e instrumentos para Amrica Latina y el Caribe, serie Manuales, N 51
(LC/L.2503-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL),
2006. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.06.II.G.37; I. Miles, The development
of technology foresight: a review, Technological Forecasting & Social Change, vol. 77, N 9,
Amsterdam, Elsevier, 2010; A. Porter, Technology foresight: types and methods, International
Journal of Foresight and Innovation Policy, vol. 6, N 1/2/3, Inderscience Publishers, 2010; y
Future-oriented Technology Analyses: Established Methods, Georgia Tech & Search Technology,
Curso de alto nivel sobre tecnologas de anlisis de futuro, inteligencia competitiva y evaluacin
de polticas en ciencia, tecnologa e innovacin, Bogot, Departamento Administrativo de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin (COLCIENCIAS), Programa Nacional de Prospectiva Tecnolgica
e Industrial, 2006; M. Rader y A. Porter, Fitting Future-oriented Technology Analysis Methods
to Study Types, Future-Oriented Technology Analysis-Strategic Intelligence for an Innovative
Economy, C. Cagnin y otros (eds.), Berln, Springer, 2008.
8
Segn Masini (2000), el concepto de futures studies se consideraba ms abierto y flexible que
los de long-range planning y forecasting. Es importante utilizar los trminos originales en ingls
porque a veces la traduccin simple al espaol induce a error, al hacer que todos los enfoques
se denominen de una misma manera, pasando por alto las importantes diferencias que existen
dentro de ese campo. Por ejemplo, muchas veces se confunde la prospectiva (foresight) con el
pronstico (forecasting).
Actualmente los estudios del futuro incluyen una serie de escuelas,

tales como la investigacin de futuro, el pronstico tecnolgico, la
prospectiva, la planificacin por escenarios, la previsin humana y social,
los estudios globales, los estudios de visin, el anlisis de sistemas, entre
otras. Su evolucin puede apreciarse con mayor detalle en el recuadro II.1.
Recuadro II.1
Familia de escuelas de los estudios del futuro
Hacia los aos cuarenta y cincuenta surgen los estudios del futuro
propiamente dichos, curiosamente relacionados con la experiencia
de la Segunda Guerra Mundial. En aquella poca se planteaban dos
preocupaciones fundamentales. Del lado europeo, las preguntas bsicas
eran cmo construir un futuro colectivo en que no se repitiera el Holocausto
y cmo educar a las futuras generaciones de modo que no se impusiera
una minora, como lo hicieron el nazismo o el fascismo, restringiendo la
libertad y las alternativas de futuro de la poblacin. Desde el punto de vista
poltico-institucional, se buscaba definir el concepto de un bien comn
europeo y evitar nuevas guerras fratricidas, idea que con el tiempo dio lugar
a la creacin de la Unin Europea. Por otra parte, desde una perspectiva
muy diferente, en los Estados Unidos, los estudios del futuro surgieron a
partir de la bsqueda de soluciones a un problema muy concreto: dominar
la tecnologa bsica para ganar la Guerra Fra. Por esta razn, los primeros
mtodos y grandes aplicaciones fueron impulsadas por el Gobierno y
estuvieron al servicio del complejo militar-industrial.
De estas dos grandes preocupaciones se fueron derivando los
principales enfoques contemporneos. En los Estados Unidos fue
determinante la aparicin de la planificacin a largo plazo (long-range
planning). Esta surgi de la investigacin de operaciones, caracterizndose
por ser muy formal, por su base matemtica y la utilizacin de mtodos
cuantitativos. Su inters central radicaba en el desarrollo de la tecnologa,
las aplicaciones militares, los mercados y los procesos de innovacin.
Posteriormente apareci la investigacin sobre el futuro (futures research),
que hered esa misma tradicin y pas a considerarse un enfoque ms
serio y cientfico. Por esa razn, por ejemplo, la Asociacin Internacional
de Sociologa fund en 1974 el Comit de Investigacin sobre los Futuros.
En los aos sesenta esas dos grandes corrientes se fueron desdoblando
en otras dos vertientes: el pronstico tecnolgico (technological forecasting)
y la planificacin por escenarios (scenarios planning), que marcaron sus
propias sendas de desarrollo y son bastante utilizadas hoy en da.
Ahora bien, en Europa, alrededor de 1943 apareci la futurologa, que
aspiraba a convertirse en una ciencia del futuro. Esta voz, propuesta por el
alemn Ossip Flechtheim, no tuvo mayor fortuna y fue bastante criticada y
debatida en los aos sesenta. Por su parte, en un contexto independiente,
el francs Gastn Berger (1957) invent el concepto de prospectiva. Este
ser singular, filsofo y hombre de empresa a la vez, opona este trmino a
la retrospectiva y con l pretenda fundamentar una forma filosfica de ver
la realidad, caracterizada por su orientacin hacia el futuro. Planteaba que
el futuro deba ser diferente al presente y el pasado, que no deba ser una
simple extrapolacin de la experiencia conocida, y sustentaba su reflexin
a partir de la fenomenologa. Posteriormente, su compatriota Bertrand de
Jouvenel (1967) entendi la prospectiva como el arte de la conjetura por
antonomasia y polemiz arduamente con Flechtheim. Propona la necesidad
de investigar los diferentes futuros posibles o futuribles, en vez de centrar la
atencin en la prediccin de un futuro nico.
46 CEPAL
Recuadro II.1 (continuacin)
La corriente de la prospectiva fue alcanzando difusin y notoriedad,

y con el tiempo se transform en dos grandes vertientes. La primera y
ms conocida es la de la prospectiva estratgica, liderada por Michel
Godet y otros autores, y la segunda es la previsin humana y social. La
primera est directamente relacionada con la estrategia empresarial y su
principal fortaleza ha sido el desarrollo de una caja de herramientas. Por
su parte, la previsin humana y social recupera la tradicin humanista de
la primera generacin de la prospectiva y desarrolla esferas y temticas
de carcter tico-cultural, liderada por Eleonora Masini y un grupo de
futuristas provenientes de diversos pases en desarrollo, fuera del contexto
eminentemente francs de la prospectiva estratgica.
Por otra parte, hacia los aos setenta surgen otras corrientes
independientes, una relacionada con la elaboracin de visiones (visioning)
y otra centrada en los estudios de la problemtica global (global studies),
fuertemente impulsados por el Club de Roma, fundado por Aurelio Peccei.
Esta institucin, compuesta por industriales, gobernantes y acadmicos de
distintos pases, patrocina peridicamente investigaciones e informes que
estimulan el debate pblico alrededor de los futuros posibles de la humanidad.
Producto de sus estudios se han generado interesantes debates, por ejemplo,
acerca de los lmites del crecimiento econmico, el crecimiento demogrfico
indefinido y sus impactos sobre la seguridad alimentaria y el desarrollo de
los pueblos, la sociedad del conocimiento, entre otros. Ese tipo de estudios
globales se ha desarrollado posteriormente en varias direcciones, entre ellas,
la de los estudios sobre la paz, los conflictos y la seguridad mundial y los
modelos econmicos globales (Cole, 1998).
A mediados de los aos ochenta se propone el trmino foresight, ligado
a la identificacin de nuevas tecnologas, una prctica utilizada por las
corporaciones y los sistemas nacionales de innovacin (Martin e Irvine, 1984).
Ha tenido gran auge desde mediados de los aos noventa debido al impulso
de los programas nacionales de prospectiva, tanto en Europa occidental,
como en Europa central y oriental, Amrica Latina y los pases anglosajones.
Dicho auge est relacionado con el establecimiento de redes de comunicacin
y procesos de cooperacin entre los diversos actores que participan en
el proceso de concepcin y desarrollo, comercializacin y utilizacin de
tecnologas, que buscan definir la demanda futura (Martin y Johnston, 1999).
El concepto de foresight entendido como actitud humana tambin se utiliza
en Australia y los Estados Unidos en el contexto educativo (Slaughter, 1996).
Por su parte, en la bibliografa especializada francesa de los aos sesenta
y setenta surgen los conceptos de inteligencia econmica (intelligence
economique) o vigilancia estratgica (veille stratgique). Cuando se cien
estrictamente al campo cientfico-tecnolgico, se conocen en ingls como
technological watch o competitive technical intelligence y en francs como
veille technologique. Actualmente la vigilancia tecnolgica y la inteligencia
competitiva constituyen un proceso sistemtico en que se capta, analiza y
difunde informacin de diversa ndole (econmica, tecnolgica, poltica, social,
cultural y legislativa), mediante mtodos legales, con el nimo de identificar y
anticipar oportunidades o riesgos, para mejorar la formulacin y ejecucin de
la estrategia de las organizaciones (Snchez y Palop, 2002). En las ciencias
de la administracin, la inteligencia empresarial suele denominarse en ingls
competitor intelligence, competitive intelligence o business intelligence. La
diferencia entre ellas radica en que la primera se centra nicamente en el estudio
de los competidores; la segunda incluye el estudio del mercado, los clientes y
los proveedores, y la tercera incluye los factores polticos, econmicos, sociales,
tecnolgicos, ecolgicos y legales y cualquier factor externo que pueda afectar
los objetivos de la organizacin. La inteligencia empresarial tambin se conoce
en ingls con otras acepciones como monitoring, environmental scanning
Recuadro II.1 (conclusin)
o competitive early warning (Medina y Snchez, 2009). En la primera dcada

del siglo XXI se ha difundido el concepto de anlisis de horizontes (horizon
scanning) como una actividad estructurada y continua para monitorear y
analizar cuestiones de la frontera del conocimiento que son pertinentes a la
poltica, la investigacin y los programas estratgicos.
En la dcada de 2000 una concepcin sustantiva consisti en agrupar
en un cuadro referencial nico las familias de anlisis sobre los futuros
de la tecnologa (technology futures analysis, TFA). Estas renen los
enfoques conocidos como pronstico tecnolgico (technology forecasting),
prospectiva tecnolgica (technology foresight) y evaluacin tecnolgica
(technology assessment), as como sus mtodos y procesos ms utilizados.
Segn Porter y otros (2005), el concepto de TFA se refiere a cualquier
proceso sistemtico para producir juicios sobre las caractersticas de las
tecnologas emergentes, los cambios y los impactos potenciales de una
tecnologa en el futuro, los cambios de las sociedades, las evaluaciones del
sector pblico, los pronsticos tecnolgicos, los estudios de inteligencia
en la industria privada, entre otras cosas. Entre los distintos tipos de TFA
se cuenta la prospectiva tecnolgica, un proceso sistmico con el que se
busca identificar la evolucin de tecnologas futuras y sus interacciones con
la sociedad y el ambiente, con el propsito de guiar acciones conducentes
a un futuro deseable. El concepto de TFA abarca un amplio rango de
mtodos e instrumentos usados en variedad de contextos, con mltiples
contenidos y procesos. Posteriormente, en el seno de distintos eventos
globales convocados por el Instituto de Prospectiva Tecnolgica (IPTS) de la
Unin Europea, se evolucion hacia el concepto de anlisis de la tecnologa
orientada al futuro (future-oriented technology analysis, con la misma
consideracin de servir como enfoque comn o sombrilla que abarque el
conjunto de comunidades epistmicas que se dedican a la anticipacin,
exploracin y anlisis de las tecnologas futuras (Cagnin y Keenan, 2008).
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de J. Medina Vsquez y E. Ortegn, Manual de

prospectiva y decisin estratgica: Bases tericas e instrumentos para Amrica Latina y el
Caribe, serie Manuales, N 51 (LC/L.2503-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2006. Publicacin de las Naciones Unidas, N de
venta: S.06.II.G.37; J. Medina Vsquez y J. M. Snchez (eds.), Sinergia entre la prospectiva
tecnolgica y la vigilancia tecnolgica e inteligencia competitiva, Bogot, Colciencias
(Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin), 2009; y J. Medina
Vsquez, Visin compartida de futuro, Cali, Universidad del Valle, 2003.
Ahora bien, dentro de esa multiplicidad de escuelas que coexisten,

las ms slidas actualmente al nivel conceptual y metodolgico son,
por una parte, el foresight de corte anglosajn, nacido de la evaluacin
de las posibilidades tecnolgicas y, por otra, la prospectiva francesa y
latina, ms impregnada por la filosofa de la accin (Miles, 2008 y 2010;
Godet y Durance, 2011). Segn Nalerio (2007 y 2014), desde finales de los
aos noventa, sobre todo gracias al impulso de la Direccin General de
Investigacin e Innovacin de la Comisin Europea, se ha desarrollado
una verdadera dinmica de convergencia entre ambas9.
9
Entre los enfoques de reciente aparicin conviene sealar que los conceptos de futuring y
forward-looking activities son incipientes y an no se consideran propiamente escuelas, como
sucede con la mayora de los conceptos incluidos en el cuadro II.2. Por otra parte, los enfoques
del anlisis tecnolgico orientado al futuro se utilizan preferentemente en el campo tecnolgico.
48 CEPAL
En consecuencia, hoy en da, tanto el foresight como la prospectiva se

ven, ms que ayer, como una forma de pensar y actuar orientada hacia el
futuro, no nicamente como un mtodo de investigacin10.
B. Conceptos bsicos de la prospectiva

1. Qu no es prospectiva?
La prospectiva aplicada a la gestin pblica no es adivinacin, profeca,
ciencia-ficcin ni utopa. No es charlatanera ni la simple especulacin de
un autor que plantea imgenes de futuro sin posibilidades de realizacin.
En realidad, la prospectiva supone una reflexin estructurada y
sistemtica acerca de las alternativas futuras de un pas, territorio, sector
o institucin, mediante la interaccin organizada con expertos, redes y
comunidades, basada en un dilogo fundamentado en hechos y datos.
Implica la construccin de visiones de futuro estructuradas, verosmiles,
innovadoras, transformadoras y con posibilidades de realizacin.
La prospectiva tampoco es cuestin de utilizar medios informticos
para hacer clculos exactos acerca de un futuro nico, ni surge de la mera
inspiracin ni del trabajo aislado de una sola persona. Por el contrario,
se elabora a partir del trabajo en equipo, con la capacidad de articular la
opinin experta de diferentes grupos de personas y comunidades que
necesitan ponerse de acuerdo en torno a una visin compartida del futuro,
con miras a formular polticas pblicas y tomar decisiones adecuadas para
el desarrollo de un sistema social.
2. La esencia de la prospectiva: anticipacin

y construccin de futuros
La prospectiva involucra dos trminos clave: la anticipacin, que alude al
concepto clsico, y la construccin del futuro, que representa un concepto
ms contemporneo11. Etimolgicamente, prospectiva es afn a los vocablos
latinos prospicere o prospectare, que expresan la idea de mirar mejor y ms
lejos aquello que est por venir. Esta es la esencia de la anticipacin,
10
Por lo que se refiere al foresight anglosajn, esta convergencia ha surgido a partir de la
consideracin cada vez mayor de los aspectos sociales en las polticas de innovacin. Desde
la prospectiva francesa, es relevante la obra reciente de Godet y Durance (2011), que aporta un
interesante estudio terminolgico que rastrea las equivalencias conceptuales y metodolgicas.
11
La anticipacin se entiende como una disposicin natural del ser humano para evocar en la mente
la representacin de eventos que pueden ocurrir en el futuro. Es un proceso que consiste en traer
el futuro al presente por medio de representaciones mentales. Desde un punto de vista dinmico,
la anticipacin se refiere a la prevencin de problemas, la identificacin de oportunidades, la
resolucin creativa de problemas al ritmo que se presentan los hechos (Gabillet, 1999 y 2008).
Ahora bien, tcnicamente, la anticipacin implica la descripcin de un futuro, la creacin, el
desarrollo y la utilizacin de mtodos de produccin; la obtencin, procesamiento, formulacin,
anlisis y documentacin de la informacin sobre el futuro (SELF-RULE, 2006).
disciplina que no ha perdido vigencia, pero que se ha visto enriquecida

por el nuevo concepto (Medina, 2011a). A continuacin se describen sus
diferencias y complementariedades.
Ante todo, segn Gastn Berger (1957 y 1964), la prospectiva es una
actitud12. En ella prima la metfora de la visin, se trata de generar una
visin de futuro con cinco caractersticas bsicas: i) mirar mejor (una visin
de futuro de alta calidad); ii) mirar ms lejos (una visin a largo plazo,
es decir, ms all de diez aos); iii) mirar de manera amplia, o sea, de
forma sistmica; iv) ver con profundidad, de modo que se pueda trabajar
con investigacin y fundamentos slidos, con sustentacin y rigor en la
informacin y el conocimiento de que se alimenta la toma de decisiones,
y v) tambin ver distinto, con nuevas ideas y con los riesgos inherentes a
lo nuevo, a la ruptura de los hbitos, as como proponer nuevas formas de
pensar o nuevos conceptos en que la sociedad no haba pensado antes.
En la actualidad esos riesgos estn presentes en decisiones tales
como el desarrollo de nuevos sectores econmicos, el diseo de nuevas
infraestructuras, el cambio del patrn de especializacin de un territorio,
o la creacin de nuevas ramas de la ciencia y la tecnologa. O bien, riesgos
propios de la reorganizacin de situaciones conocidas, por ejemplo, la
modernizacin del Estado, las reformas institucionales, el desarrollo de
plataformas o infraestructuras existentes, entre otros.
Por otra parte, para Bertrand de Jouvenel (1967), la anticipacin es la
exploracin de los futuros posibles, probables y deseables. Desde este punto
de vista, la prospectiva puede entenderse como un proceso intelectual por
el que se representa lo que puede suceder, o sea, los futuros posibles. Pero
tambin permite identificar los futuros que tienen mayores probabilidades
de acontecer, o sea, los futuros probables, e incluso los que se desea que
ocurran, es decir, los futuros deseables. Los futuros posibles y probables
se determinan al percibir la realidad de manera objetiva e intersubjetiva.
Los futuros deseables responden a la proyeccin subjetiva de los anhelos,
temores, deseos e intereses de los actores sociales. Por consiguiente, la
prospectiva no se limita a una actividad de pronstico que busca visualizar
principalmente los hechos ms probables; se trata de una accin abierta que
disea mltiples caminos hacia el futuro (Gomes de Castro y otros, 2005)13.
12
Segn Gaston Berger (1959, pgs. 270 a 275), la actitud prospectiva se basa en cinco necesidades
principales: i) mirar lejos; ii) mirar con amplitud; iii) ver y analizar en profundidad;
iv)arriesgarse, y v) pensar en el ser humano. Posteriormente, Michel Godet (1997) aadi tres
componentes a la actitud prospectiva: i) mirar de otra manera (desconfiar de las ideas recibidas,
pero tambin innovar); ii) mirar juntos (apropiacin), y iii) utilizar mtodos lo ms rigurosos y
participativos posible para reducir las inevitables incoherencias colectivas.
13
La actitud prospectiva es de vocacin universal y se busca que est al alcance de muchas
personas. Entretanto, la actividad prospectiva agrupa un conjunto de mtodos y herramientas
especficas y es propia de especialistas tales como los investigadores, los agentes de la actividad
pblica y los consultores (CEPT/DATAR, 2007). La actividad prospectiva (futures thinking) se
expresa en estudios, investigaciones y reflexiones colectivas organizadas y est sometida a
evaluacin, al control de calidad, a la deontologa y a la tica profesional.
50 CEPAL
La anticipacin implica horizontes de pensamiento de largo plazo, lo

que por lo general se entiende como diez aos hacia adelante. Un decenio
sera un horizonte temporal normal en las decisiones pblicas en temas
como energa, medio ambiente, educacin, infraestructura, seguridad
social y otros. En ese lapso de tiempo se expresan en forma tangible las
consecuencias e impactos de las decisiones que se toman hoy.
Cuadro II.3
Futuros posibles, probables y deseables
Los futuros posibles Exploran alternativas mutables, sujetas a incertidumbres
y rupturas o discontinuidades.
Los futuros probables o esperados Son resultado del anlisis de tendencias y de extrapolaciones
de datos del presente.
Los futuros deseables o preferidos Reflejan la expectativa de atencin de las demandas
actuales de la sociedad, de polticas de gobierno, de
estrategias empresariales, entre otras, que se expresan
por medio de las metas o valores de los actores sociales.
Fuente: A. M. Gomes de Castro y otros, La dimensin de futuro en la construccin de la sostenibilidad
institucional, San Jos, Proyecto ISNAR Nuevo Paradigma, 2001; Antunes, A. y otros,
Prospeccin tecnolgica - gestin del conocimiento e inteligencia competitiva: Modelos de
gestin para la toma de decisiones y construccin de futuro, Sinergia entre la prospectiva
tecnolgica y la vigilancia tecnolgica e inteligencia competitiva, J. Medina y J. Snchez (eds.),
Bogot, COLCIENCIAS, 2009.
En el sentido clsico, la anticipacin se concentra en la percepcin y

anlisis de las transformaciones sociales presentes y futuras. Segn Alonso
(2012), en este caso la prospectiva se limita a explorar y hacer explcitos
los futuros posibles, las opciones abiertas en un ejercicio de anlisis
condicional (si pasa X podra ocurrir Y), procurando no hacer juicios
de valor (en la medida en que sea posible) y sealando explcitamente los
criterios que se emplean para seleccionar los futuros probables, y el futuro
deseado o preferido, segn valores y criterios explcitos, incluidos los
medios para conseguirlo. Sin embargo, en el sentido contemporneo, segn
Godet y Durance (2011) la anticipacin sirve para aclarar las decisiones
y acciones presentes. La exploracin de futuros tiene un nexo claro con
la accin. Se busca tomar decisiones en el momento actual y analizar las
consecuencias de esas decisiones. Por tanto, la anticipacin es un proceso
proactivo, que da origen a la prospectiva estratgica14 15.
14
Para Michel Godet (1997) y la red del Colegio Europeo de Prospectiva Regional (2004), la
anticipacin implica una combinacin adecuada de actitudes activas acerca del futuro, que
toman la forma de preactividad (prepararse frente al cambio esperado) y proactividad (dar
forma al cambio propuesto). Ahora bien, Antonio Alonso (2012) se pregunta: qu distinguira
a quien conduce el ejercicio de prospectiva de un activista? En primer lugar, su formacin en
la tradicin y el conocimiento bsico de la prospectiva, en tanto disciplina. En segundo lugar,
su tica y responsabilidad. En tercer lugar, su identidad profesional y, por ltimo, la gestin
de mtodos, procesos y sistemas prospectivos, que le permiten actuar en diferentes contextos,
con pertinencia y efectividad. Por esa razn, se han desarrollado en el prximo apartado las
dimensiones epistemolgicas, axiolgicas, ontolgicas y praxeolgicas de la prospectiva.
15
Segn Nalerio (2007, 2014), en el contexto francs, Hughes de Jouvenel y Michel Godet
mantienen un debate recurrente que conviene destacar. Para De Jouvenel, la prospectiva no
Cuadro II.4
Tipos de prospectiva
Concepto Descripcin Utilidad
Prospectiva Consiste en un ejercicio que explora los Permite detectar las tendencias
exploratoria, futuros posibles a partir del anlisis del y contratendencias de evolucin,
sistmica o pasado (retrospectiva), la identificacin identificar las continuidades, las
cognitiva de las tendencias pasadas de evolucin rupturas y las bifurcaciones de las
y de un anlisis del presente en la variables del entorno (actores y
determinacin de los factores de cambio factores), as como determinar el
y los hechos portadores de futuro. abanico de los futuros posibles.
Facilita el reconocimiento de los
desafos en juego.
Prospectiva El ejercicio de prospectiva pretende Se orienta principalmente a la
estratgica, definir el recorrido que permite alcanzar preparacin de la toma de decisiones.
normativa o el objetivo deseado, ya sea a partir del Permite construir visiones de futuros
programtica presente hacia el futuro, o del futuro hacia deseables, elaborar estrategias
el presente. La estrategia se concibe en colectivas y lgicas de intervencin
su sentido militar, como el ejercicio de posibles y, a partir de esto, mejorar la
determinar los recursos disponibles y calidad de las decisiones.
elegir los medios que se deben emplear en
funcin del objetivo de que se trate.
Fuente: Colegio Europeo de Prospectiva Territorial-Datar, Palabras clave de la prospectiva territorial,

Diputacion Foral de Gipuzkoa, Oficina Estrategica, junio de 2010; y J. de Courson, Lapptit du
futur. Voyage au cur de la prospective, Pars, ditions Charles Lopold Mayer, 2005.
Dentro de la escuela francesa, Michel Godet (1994 y 1997) ha sido el

autor ms representativo que ha planteado la necesidad de ir ms all de
la anticipacin, en tanto observacin del futuro. Para Godet, la esencia del
proceso prospectivo radica en un conjunto de tres elementos que denomina
el tringulo griego, conformado por la anticipacin, la apropiacin
y la accin. La anticipacin equivale en la prctica a la produccin de
imgenes de futuro, por lo general mediante el mtodo de los escenarios;
la apropiacin es el proceso de interlocucin con los actores sociales, para
compartir las imgenes de futuro por parte de un grupo social, usualmente
con mtodos que estimulan las conversaciones estratgicas entre actores
sociales, la participacin y la comunicacin pblica. Entretanto, la accin
tiene que ver con la puesta en marcha de un plan o programa que traduzca
las imgenes de futuro en hechos reales.
puede ser ms que estratgica, ya que solo tiene sentido si prepara para la accin. Por lo tanto,
considera redundante la expresin prospectiva estratgica. Godet coincide con esa valoracin,
pero insiste en que el trmino estratgico aporta un nfasis necesario, pues en ocasiones la
anticipacin solo se utiliza como un medio para pensar en el futuro, sin compromiso con la
accin. Desde los aos ochenta, Godet se ha posicionado como un referente fundamental tanto
en Amrica Latina como en el mundo. La prospectiva y la estrategia son indisociables, ya que la
anticipacin solo tiene sentido si esclarece la accin presente. No obstante, este planteamiento
es fundamental en la obra original de Gastn Berger, que se ha revalorizado recientemente en el
contexto francs (vanse Berger, 2010; Goux-Baudiment, 2001, y Durance y Cordobes, 2007).
52 CEPAL
Sin embargo, aunque el argumento principal de Godet se basa

en ese tringulo, su obra se ha centrado primordialmente en la
anticipacin y la accin, dejando un tanto de lado la apropiacin y los
aspectos socioculturales y sociopolticos concomitantes. De ah que la
prctica de la prospectiva en Amrica Latina haya puesto de relieve la
necesidad de completar el planteamiento de Godet con el concepto de
aprendizaje. De este modo, el tringulo griego se convierte en un ciclo de
trabajo permanente16.
Ahora bien, el sentido contemporneo de la prospectiva, basado en
la idea de la construccin de futuros, agrega a lo anterior algunos factores
clave17. En primer lugar, es importante tener en cuenta la impronta humanista
fundamental de la disciplina, que consiste en pensar en la supervivencia y
la trascendencia de la especie. Adems de generar una visin de futuro, se
busca desplegar la capacidad de la sociedad de convertirla en un proyecto
viable. Una visin de futuro identifica a dnde se pretende llegar pero
tambin seala cmo recorrer el camino. Al elaborar una visin de futuro,
una sociedad establece la cuota inicial de un proceso de cambio, pero el
sendero a transitar depende de sus capacidades sociales, tcnicas y polticas
a ese efecto. Por tanto, la construccin de futuros aade la necesidad de
abordar el desarrollo del potencial humano para convertirlo en capacidad,
un aspecto fundamental para Amrica Latina18.
16
La experiencia clave del Programa Ciudadano Cali Que Queremos, en Colombia, indujo
a proponer este ciclo compuesto por los conceptos de anticipacin, apropiacin, accin y
aprendizaje (Medina, 1997; 1999; 2000; 2003). Desde un punto de vista complementario, tambin
el equipo de la Red Nuevo Paradigma (2002) ha contribuido de forma sustantiva a fundamentar
este enfoque. Desde luego, el ciclo se nutre del concepto original de Godet del tringulo griego.
Sin embargo, busca equilibrar la dimensin estratgica que implica la anticipacin y la accin,
con la dimensin sociocultural que implica la apropiacin y el aprendizaje. Este complemento
nace de la exigencia latinoamericana de abordar explcitamente los elementos de transformacin
cultural indispensables para promover o acelerar la transicin de la regin hacia una sociedad
y una economa de conocimiento. Por otra parte, segn el Colegio Europeo de Prospectiva
Territorial (CEPT) (2007), en Francia se distingue la prospectiva participativa o de animacin,
que se orienta hacia estimular el debate pblico. En este caso, el proceso es ms importante que
el resultado. La convocatoria a los actores sensibles al cambio posible permite la construccin
de una conciencia compartida sobre la capacidad de actuar colectivamente. La sinergia se basa
en la formulacin de las ventajas y las limitaciones del territorio en cuestin. Segn Nalerio(2007),
cabe sealar que en la definicin de prospectiva del CEPT se distinguen exclusivamente las
prospectivas exploratoria y estratgica, e incorpora la prospectiva participativa como un
elemento de definicin de la prctica de la disciplina.
17
El concepto de construccin de futuros tiene una larga tradicin. En el contexto europeo, ya lo
haban descrito Ferraro (1974) y Masini (1977, 1989) desde los aos setenta. A partir de los aos
ochenta, diversos autores latinoamericanos por distintos caminos han venido insistiendo en
la necesidad de un enfoque de los estudios del futuro especfico para Amrica Latina, que se
fundamente en la idea de la construccin social del futuro. Vanse, por ejemplo, Montaana (1987),
Costa Filho (1988), Moura (1994), Medina y Ortegn (1997), Medina (2002) y Mojica (2005).
18
Este concepto es fundamental en una prospectiva con sentido humano y social, como propone
Eleonora Masini (2013). Vanse Alonso y Medina (2013).
En segundo lugar, est la diferencia entre colonizacin y construccin

de futuros. La colonizacin del futuro implica valerse de la anticipacin
para llegar primero, y con ventaja sobre los dems19. En cambio, segn
Masini (2000 y 2013), construir socialmente el futuro significa crear
consensos y considerar la interdependencia que tienen todos los habitantes
en un territorio, valorar los bienes pblicos y pensar en trminos de una
tica comn sobre el futuro. De este modo, la visin puede ser compartida y
facilitar acuerdos vitales para la sociedad. Se trata de gestar acuerdos sobre
lo fundamental, centrados en un mnimo comn que sea inteligible para
todos los sectores de la sociedad (Angulo y otros, 2000).
En tercer lugar, desde el punto de vista de la construccin del
futuro, se evoca la capacidad de autotransformacin para ampliar las
opciones de la sociedad. Una sociedad que siempre hace lo mismo no
puede generar alternativas. Repite su pasado sin agregar nada nuevo
y se queda esttica, viendo cmo se amplan las brechas del desarrollo
frente a las corrientes de transformacin internacional. Mediante la
construccin de futuros se pretende sintonizar la historia y la tradicin
con las nuevas realidades. Asimismo, si una sociedad no se transforma,
sufre las consecuencias de los cambios externos y las determinaciones
que se toman en algn centro de poder e inters del mundo. Al ampliar
sus opciones, la sociedad es ms libre y recupera su margen de maniobra
para decidir acerca de su propio futuro.
Como bien seala Eleonora Masini (1994), construir el futuro implica
dar un paso adelante respecto a la anticipacin. Esto se debe a que, adems
de la voluntad de actuar, aade la necesidad de tomar conciencia y crear
habilidades para definir y proyectar el futuro en la direccin de los objetivos
deseados, ticamente compatibles con un desarrollo humano y sostenible
de la humanidad. Construir el futuro implica llevar a cabo procesos
educativos y de transformacin cultural, a la vez que se realizan ejercicios
de anticipacin. Segn Masini (1994), en el siglo XXI es de vital importancia
mirar hacia adelante. Prever es un deber moral, dado por la responsabilidad
que tiene cada persona con relacin al mundo. Educarse a s mismo y a
los otros para el futuro significa ir ms all de las ganancias personales y
considerar las consecuencias que los eventos y acciones presentes tendrn a
mediano y largo plazo para los seres humanos que no han nacido, quienes
tienen derecho a vivir con salud y justicia (Masini, 2013).
19
Los futuros posibles son varios. Segn Nalerio (2014, 2007), pretender que solo existe una
posibilidad de futuro es una forma de colonizarlo (Masini, 2000). Ninguna sociedad est
condenada a sufrirlo, el futuro se construye (Loinger, 2004) porque, en gran medida, lo
determinan nuestra voluntad, nuestro poder y nuestra libertad (Hughes de Jouvenel, 2004).
54 CEPAL
3. Sentidos bsicos de la prospectiva: pensar, debatir

y modelar el futuro a partir de una vigilancia
estratgica del presente
Ahora bien, desde el punto de vista de la relacin entre prospectiva y
poltica pblica, segn la Comisin Europea (2011a y 2011b) hay varias
formas de entender la prospectiva; a saber: pensar el futuro, debatir sobre
el futuro y modelar el futuro 20.
Los estudios ms clsicos en materia de anticipacin son los que
tienen que ver con pensar el futuro. Esto significa, entre otras cosas,
plantear imgenes del futuro, disear escenarios, anunciar alertas
tempranas e identificar tendencias. No obstante, pensar el futuro no
genera necesariamente un compromiso con la accin pblica ni una
responsabilidad de los gobiernos con el producto de la anticipacin.
En esencia, la prospectiva busca definir los insumos necesarios para la
toma de decisiones, con soporte tcnico y poltico. Pero los decisores
usan su poder, discrecionalidad y margen de maniobra poltica para
elegir lo que crean conveniente.
Debatir sobre el futuro implica dar un paso ms adelante y
plantear nuevas ideas que enriquezcan un dilogo con toda la sociedad,
teniendo en cuenta los resultados del estudio de escenarios futuros. En
este caso se trata de incluir nuevos temas en la agenda pblica, lo que
pone de relieve el vnculo entre prospectiva e innovacin. Estos nuevos
temas tienen que ver con mltiples dimensiones de la realidad, bien sea
al nivel poltico, econmico, social, ambiental, de ciencia y tecnologa,
de participacin ciudadana o de seguridad. Debatir sobre el futuro
evoca tambin la actitud y la cultura de involucrar a la ciudadana en el
proceso de adopcin de decisiones. Por esa razn, desde los aos noventa
se ha procurado abrir los espacios y mecanismos de participacin
ciudadana, lo que implica abrir debates en Internet y dems medios de
comunicacin, e incorporar los insumos de informacin y conocimiento
que preparan los ciudadanos y la sociedad civil desde su punto de vista
para la adopcin de decisiones.
Por ltimo, modelar o dar forma al futuro tiene que ver sobre todo
con preparar procesos de decisin sistemticos y organizados, que entraan
acumulaciones de conocimiento, resultados progresivos, generacin de
capacidades que preparan a la sociedad para la toma de decisiones acerca
de su futuro, de una manera coherente y durante largos perodos de tiempo.
20
Segn la Comisin Europea, modelar el futuro significa moldearlo o darle forma mediante
planes, programas y proyectos. No debe confundirse con la idea de modelar el futuro desde el
punto de vista del anlisis dinmico de sistemas, en el sentido de crear parmetros cuantitativos
para calcularlo mediante modelos economtricos o similares.
Ahora bien, pensar y debatir sobre el futuro y modelarlo requiere a

su vez una vigilancia estratgica del presente21.
Diagrama II.2
Sentidos bsicos de la prospectiva
Debatir sobre
el futuro
(apropiacin)
Pensar Modelar
el futuro Prospectiva el futuro
(anticipacin) (accin)
Vigilar
el presente
(aprendizaje)
Fuente: C. Daheim, Corporate foresight. How to organize, run and manage a corporate foresight exercise.
Examples and experiences, Technology Foresight Training Programme 2008/9, Bratislava,
octubre de 2009; y Corporate foresight in Europe - Experiences, examples, evidence, Z_punkt
The Foresight Company, 2007.
La vigilancia estratgica del presente est ntimamente relacionada

con metodologas afines con el anlisis de riesgo y el anlisis de
horizontes o anlisis del entorno22. Gestiona sistemas participativos y
basados en datos conceptuales, innovaciones metodolgicas, tecnolgicas
y de comunicacin, capaces de apoyar la identificacin, evaluacin y
explotacin de conocimientos relacionados con cuestiones complejas y
altamente inciertas, como las sorpresas, las cartas salvajes (wild cards)
y las seales dbiles, as como los asuntos emergentes que se derivan
21
Esto significa que distintas personas dentro de las organizaciones deben utilizar metodologas
flexibles para catalizar el aprendizaje organizacional, y para reunir y difundir informacin y
opinin experta sobre el futuro. De esta manera se generan combinaciones nuevas de conocimiento
tcito y se contribuye a fomentar un ambiente creativo que proporciona una mejor informacin
para la toma de decisiones (Mendona y otros, 2004).
22
El anlisis de horizontes es una actividad estructurada y continua para monitorear y analizar
cuestiones de la frontera del conocimiento que son relevantes para la poltica, la investigacin y
los programas estratgicos. Los tipos de temas asignados por este mtodo incluyen fenmenos
nuevos y emergentes tales como las tendencias, polticas, productos, servicios, actores
interesados, tecnologas, prcticas, comportamientos, actitudes, sorpresas (cartas salvajes
o wild cards) y semillas del cambio (seales dbiles). Por su parte, el anlisis de riesgos es un
proceso sistemtico y estratgico de identificacin, evaluacin y gestin de asuntos inciertos que
podran convertirse en amenazas u oportunidades, en funcin de las probabilidades de que se
produzca determinadoevento, el tipo de impactos y los niveles de preparacin del sistema de
inters (Popper, 2011).
56 CEPAL
de la interconexin de conocimientos provenientes de comunidades de

exploracin e investigacin al nivel mundial (Popper, 2011).
De esta manera, la prospectiva pretende pensar y debatir sobre el
futuro, y modelarlo, sobre la base de informacin muy estructurada y de
alta calidad. As, al gestionar la incertidumbre se pretende tener los ojos
en la carretera, pero con las manos sobre el volante (Cunha y otros, 2004).
4. Definicin de prospectiva como campo

multi-, inter- y transdisciplinario
La prospectiva puede concebirse como una disciplina para el anlisis de

sistemas sociales que permite conocer mejor la situacin presente, identificar
tendencias futuras, visualizar escenarios futuros y analizar el impacto del
cambio tecnolgico y no tecnolgico en la sociedad (Medina, 2011a). La
prospectiva moviliza a los distintos actores y redes sociales para generar
visiones compartidas de futuro, orientar polticas de largo plazo y tomar
decisiones estratgicas en el presente, dadas las condiciones y posibilidades
locales, nacionales y globales (Georghiou y otros, 2008)23.
En sentido amplio, la prospectiva es una disciplina emergente de
las ciencias sociales, apoyada en una comunidad integrada por personas
e instituciones del sector pblico, privado, acadmico y social, que
comparten una serie de metodologas, prcticas, valores, derechos y
responsabilidades para la observacin de las transformaciones sociales,
la reduccin de la incertidumbre en la toma de decisiones estratgicas y
la generacin de respuestas sociales e institucionales frente a sus grandes
desafos. Esta comunidad proviene de diferentes contextos y tradiciones
de pensamiento, pero busca un enfoque transversal y multidisciplinario
para la solucin de problemas complejos.
La prospectiva se concibe como una multidisciplina del
conocimiento para pensar, debatir y modelar el futuro que utiliza
variados mtodos y tcnicas de anlisis y monitoreo de los cambios
presentes. No debe confundirse con solo una herramienta o instrumento
de trabajo, porque de este modo se pierde de vista su influencia para
educar a los dirigentes, funcionarios y a la ciudadana sobre su capacidad
y responsabilidad para tomar decisiones que implican consecuencias
importantes para la sociedad.
23
Los fundamentos de la prospectiva como disciplina se encuentran en Masini (2000), Medina (2003),
De Jouvenel (2004), Miles (2008, 2010), Martin (2010), y Georghiou, Cassingena Harper, Keenan,
Miles y Popper (2008). Por su parte, Godet (2004) aporta una descripcin de la prospectiva
como disciplina de apoyo a la gerencia estratgica. Entretanto, Medina y Ortegn(2006) valoran
la prospectiva como una funcin bsica de la planificacin, al mismo nivel de la coordinacin
de polticas pblicas y la concertacin y evaluacin de planes, programas y proyectos. Vanse
sus aplicaciones a la gobernabilidad y riesgo poltico en Miklos y otros (2008) y Baena (2008).
La prospectiva como campo multi-, inter- y transdisciplinario

cuenta con una prctica ampliamente difundida en las organizaciones
internacionales, las corporaciones multinacionales, los pases desarrollados
y los pases en desarrollo24. Tiene rasgos distintivos en cuanto a su historia,
identidad, comunidad, instituciones, protagonistas, mtodos y aplicaciones.
Hoy en da la prospectiva es un campo en plena evolucin, de interseccin entre
los estudios del futuro, el anlisis de las polticas pblicas y la planificacin
estratgica, y se nutre de estas disciplinas, que a su vez se encuentran en pleno
desarrollo. Esto significa que naci en el contexto de los estudios del futuro
pero progresivamente se ha orientado hacia una posicin de confluencia con
la planificacin estratgica y el anlisis de las polticas pblicas.
Diagrama II.3
La prospectiva como campo multi-, inter- y transdisciplinario
Estudios sobre el futuro
Prospectiva
2 3
Planificacin estratgica Anlisis de polticas
Fuente: J. Gavigan, K. Ducatel y F. Scapolo, The Role of Foresight in the Selection of Research Policy
Priorities. Conference Proceedings, Sevilla, Comisin Europea, 2002.
Esta postura como enfoque multi-, inter- y transdisciplinario

surgi a partir del anlisis comparado de experiencias contemporneas
de prospectiva en distintos contextos nacionales (desde finales de
los aos noventa) y ha permitido distinguir la prospectiva de las
tradicionales prcticas centradas exclusivamente en la provisin de
24
La multidisciplinariedad se refiere al estudio de un objeto perteneciente a determinada
disciplina, pero desde el punto de vista de varias otras disciplinas. Presupone la aplicacin de
un mtodo comn sin definir nexos entre disciplinas. La interdisciplinariedad genera estudios
complementarios entre diversos especialistas. Implica la cooperacin entre varias disciplinas
y da lugar a intercambios reales y a la reciprocidad. Se inscribe as claramente en el espacio
definido por las esferas de las disciplinas mismas. La transdisciplinariedad conlleva una
relacin entre disciplinas que trasciende a cada una en particular. Hace desaparecer los lmites
y promueve la creacin de un sistema macrodisciplinar. Es una etapa superior de integracin,
donde se configura un sistema de integracin total sin fronteras slidas entre las disciplinas.
58 CEPAL
imgenes de futuro, sin asumir responsabilidad en el resto del ciclo de

poltica pblica y. por ende, frente a una rendicin de cuentas de cara a
la ciudadana25. Desde la pasada dcada este planteamiento ha servido
para orientar lineamientos de produccin de ejercicios y formacin en
prospectiva de la Comisin Europea y sus instituciones asociadas, en
especial el Centro Comn de Investigacin (CCI-JRC) y el Instituto de
Prospectiva Tecnolgica (IPTS) de la Comisin Europea, con sede en
Sevilla (Espaa)26.
En este empeo, un grupo de destacados lderes del campo de la
prospectiva, el pronstico y la inteligencia competitiva propuso el concepto
de anlisis sobre los futuros de la tecnologa en el Seminario Conjunto entre
Especialistas de la Unin Europea y los Estados Unidos celebrado en 2004,
coordinado por el Instituto de Estudios Prospectivos de la Unin Europea.
Desde el lado de la confluencia relacionado con la poltica pblica,
y segn el proyecto For-Learn de la Comisin Europea (2006), hoy en
da existen seis funciones principales de la prospectiva en su apoyo a la
elaboracin de polticas:
brindar informacin calificada para sustentar las polticas,
generar perspectivas con relacin a las dinmicas de cambio,
desafos y opciones futuras, proveyendo nuevas ideas para
transmitirlas a los encargados de la formulacin de polticas
como un insumo a la conceptualizacin y el diseo de la poltica;
25
La posicin de considerar la prospectiva como conjuncin de estas tres vertientes fue planteada
por primera vez por James Gavigan en 2001, exdirector de la Red de Prospectiva para el Desarrollo
Regional (FOREN) y funcionario del Instituto de Prospectiva Tecnolgica de la Comisin Europea
en Sevilla. En 2002, Gavigan public un artculo conjuntamente con Fabiana Scapolo, quien ha
sido lder de las iniciativas de prospectiva en el Centro Comn de Investigacin de la Comisin
Europea. Esa visin ampla el alcance de la prospectiva. Esto es importante porque el criterio
tradicional de la anticipacin ha sido superado por la realidad. La implicacin estratgica de esta
concepcin amplia no es que la prospectiva se pueda considerar una panacea o la solucin a todos
los problemas (Keanan, 2006), sino que es una multidisciplina, que se potencia en la medida en
que entra en conjuncin con otros enfoques. En otras palabras, la prospectiva entendida como
confluencia es un enfoque muy adecuado para entender lo que hoy se hace en el mundo. Ahora
bien, la pregunta es dnde estn los lmites y los vasos comunicantes entre los tres campos, pero
esa es una cuestin dinmica que cambia a medida que surgen nuevas aplicaciones.
26
Este enfoque amplio de la prospectiva surgi a raz del debate entre acadmicos y profesionales
de Europa, Amrica del Norte y el resto del mundo, alrededor de los seminarios organizados
por IPTS en 2004, 2006, 2008 y 2011, lo que ha conducido paulatinamente a entender y
configurar la confluencia de los enfoques que en ingls se conocen como technology intelligence,
technology foresight, technology forecasting, technology roadmapping y technology assessment (Cagnin
y otros, 2008). Esta posicin fue impulsada en un nmero especial de la revista Technological
Forecasting and Social Change publicado en 2004, donde indicaron su apoyo a esta denominacin
personalidades de la talla de Harold Linstone, Alan Porter, Joseph Coates y Theodore Gordon,
de los Estados Unidos, as como Ian Miles, Luke Georghiou, Guenter Clar, Ken Ducatel, Fabiana
Scapolo, y otros autores relevantes de la Unin Europea. Ello tambin incluye los enfoques
basados en la dinmica de sistemas y las ciencias del pronstico, los lderes visionarios y los
analistas y detectores de tendencias, y las instituciones democrticas que construyen programas
de investigacin y desarrollo, innovacin y polticas pblicas (Porter y Rader, 2008).
facilitar la implementacin de la poltica, fomentando la

capacidad para enfrentar el cambio en determinados mbitos,
mediante la creacin de una conciencia comn sobre la situacin
actual y los retos futuros, as como el establecimiento de nuevas
redes y visiones entre los actores sociales concernientes;
promover la participacin de la sociedad civil en el proceso
de formulacin de polticas, mejorando as su transparencia
y legitimidad;
apoyar la definicin de polticas, generar los resultados en
forma conjunta, traduciendo el proceso colectivo en opciones
especficas para la definicin e implementacin de polticas;
reconfigurar el sistema poltico para aumentar su capacidad de
hacer frente a los desafos de largo plazo, y
promover la funcin simblica e indicar al pblico que la poltica
se basa en informacin racional.
Segn Weber (2006), durante los aos cincuenta, sesenta y setenta,
brindar informacin para mejorar las polticas sola ser la funcin
principal y ms tangible de la prospectiva. En aquellos tiempos prevaleca,
por un lado, un enfoque formal y, por otro, una comprensin bastante
lineal del desarrollo tecnolgico y la poltica de decisiones. El aporte
principal radicaba en la fase de conceptualizacin de la poltica de ciencia,
tecnologa e innovacin, por medio de directrices y recomendaciones
concretas, tales como prioridades de investigacin y planes de accin. El
resto de las funciones no se consideraba ni se pensaba desde el punto de
vista de su aporte al proceso de implementacin de la poltica.
Desde comienzos de los aos noventa, la prospectiva en muchos
pases comenz a utilizarse cada vez ms como instrumento de
poltica sistmica y apoyo de polticas, especialmente en los mbitos
de la investigacin, la ciencia, la tecnologa y la innovacin, y luego
en otros campos socioeconmicos. Desde entonces, la prospectiva ha
experimentado una serie de cambios conceptuales. En la actualidad,
los trabajos acadmicos en esa materia reconocen la complejidad de los
procesos de innovacin y conceptualizan la formulacin de polticas como
un proceso continuo de aprendizaje reflexivo y desarrollo de la inteligencia
social o colectiva (Weber, 2006)27.
27
Segn Gavigan (2001), el papel de la prospectiva en los procesos de creacin de polticas
consiste fundamentalmente en la promocin del aprendizaje colectivo y el intercambio de
conocimiento sobre la ciencia, la tecnologa y la innovacin entre los agentes industriales,
acadmicos, gubernamentales y sociales. Se utilizan procesos interactivos para investigar
abierta y colectivamente los posibles futuros, con el fin de incrementar y distribuir la inteligencia
estratgica en la sociedad. Tienen tambin como objetivo establecer conexiones en red hbridas,
que superen lmites establecidos ya sean geogrficos, institucionales o disciplinarios y crear
solidaridad y programas compartidos.
60 CEPAL
Desde el otro lado de la confluencia, la planificacin estratgica

proveniente del sector privado hace gran nfasis en una orientacin basada
en la interaccin de la organizacin con el entorno o ambiente de negocios,
pensado de afuera hacia adentro. De este modo se facilita la deteccin
temprana de tendencias a mediano y largo plazo; la incorporacin de
nuevas perspectivas, centrndose en temas que no son parte del sentido
comn de la empresa; la integracin de la visin de futuro en la innovacin
y los procesos estratgicos; el anlisis de las implicaciones estratgicas de
los movimientos que se derivan del cambio del entorno, y la comprensin
de las continuidades y discontinuidades (Ruff, 2007)28.
Segn Daheim (2009), la planificacin estratgica converge con la
prospectiva en la necesidad de superar una perspectiva centrada en la
tecnologa. De esta manera, busca:
reducir la incertidumbre mediante la identificacin de seales
dbiles, tendencias emergentes y tendencias pesadas;
preparar las decisiones estratgicas;
apoyar los procesos de innovacin;
desarrollar nuevas reas de negocio y los mercados futuros;
crear la orientacin sobre los adelantos cientficos y tecnolgicos
futuros, y
construir una base de conocimientos29.
Para Georghiou y Keenan (2008), en el sector empresarial ha
habido una tendencia a abrir la prospectiva en trminos de ampliar
la participacin y el alcance, as como en la aceptacin de un contexto
de innovacin abierta. La prospectiva se considera un instrumento
de poltica utilizado, por ejemplo, para promover la creacin de redes,
pero tambin para informar y desarrollar la poltica pblica en diversos
campos. Este enfoque abierto es particularmente til en el apoyo a la
nueva ola de polticas determinadas por la demanda, que requieren
28
Para Gavigan (2001), la planificacin es un proceso racional de toma de decisiones y control,
centrado en la asignacin de recursos con respecto a los objetivos determinados. Por otra parte,
considera la planificacin estratgica como un proceso de gestin del cambio organizacional
centrado en el desarrollo de una organizacin y de sus recursos humanos, estructuras y sistemas,
teniendo en cuenta la combinacin de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba.
29
En cuanto al horizonte temporal, segn Vecchiato y Roveda (2010), desde la planificacin
estratgica en particular se hace nfasis a nivel micro a corto y mediano plazo, atendiendo
cuestiones muy urgentes y concretas que se van a tratar (por ejemplo, los volmenes de venta
de diferentes productos). Al nivel meso y macro se tiende a una orientacin de largo plazo. De
todos modos, vale la pena sealar que el concepto de largo plazo depende en gran medida
de la actividad de que trate: en la industria de la energa, el horizonte temporal suele ser de ms
de 20 aos, en el sector de las TIC, por lo general es de entre cinco y diez aos. Esto se debe a la
velocidad de los cambios y la dificultad de hacer suposiciones razonables respecto del perodo de
amortizacin de las inversiones en gastos de capital.
visiones compartidas entre usuarios y proveedores. Para los pases

en desarrollo, las principales ventajas de la prospectiva unida a la
planificacin estratgica radican en la creacin de un espacio neutral para
el debate acerca del futuro y de oportunidades para reducir la exclusin
social por medio del pensamiento en red sobre el futuro.
As pues, la prospectiva, la planificacin estratgica y las polticas
pblicas comparten metodologas y procesos de anlisis. Los mtodos
prospectivos enriquecen el proceso de pensamiento estratgico y ayudan a
salir del marco habitual de pensamiento, que suele extrapolar los modelos de
negocio conforme a las circunstancias presentes. De este modo contribuyen
a abrir nuevas perspectivas acerca de las opciones estratgicas que podran
ocurrir. Segn Conway (2004), los mtodos prospectivos amplan el marco
de referencia para realizar el anlisis del entorno y facilitan la creacin de
sentido en medio de la complejidad y la incertidumbre. El ejemplo que se
presenta en el diagrama II.4 ilustra la coexistencia de distintas perspectivas
que analizan el entorno bajo horizontes temporales diversos30.
Diagrama II.4
Marco de anlisis del entorno
Amplio Visin de futuro

Construir una visin prospectiva a largo plazo
acerca del futuro del planeta
Inteligencia social
Entender cmo Australia usa su inteligencia
(industria del conocimiento y redes de informacin)
para hacer frente a sus desafos de desarrollo
Anlisis del entorno

Desarrollar un amplio entendimiento del entorno externo
Alcance de la
recopilacin
de informacin Inteligencia de negocio
Entender el presente y los futuros entornos con
un enfoque sobre el futuro entorno competitivo
Inteligencia competitiva
Entender cmo los competidores interactan
con el negocio y el entorno de mercado
en que operan
Inteligencia del competidor

Entender la naturaleza de los competidores
y sus posibles respuestas ante el cambio
Corto
Corto plazo Horizonte de tiempo Largo plazo
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de M. Conway, An Overview of Foresight Methodologies,

Melbourne, Thinking Futures, Australian Foresight Institute, 2004.
30
Por otra parte, numerosos autores de todo el mundo vuelcan sus esfuerzos en un campo inmenso
de trabajo, donde confluyen la prospectiva, la vigilancia tecnolgica y la inteligencia competitiva,
la gestin tecnolgica y la gestin del conocimiento. Esta convergencia se aplica en la modelacin
y estructuracin de informaciones, el uso de mtodos, tcnicas y software, y el desarrollo de
nuevos paradigmas respecto del monitoreo y alerta de los actores econmicos y sociales en
relacin con los cambios de las tecnologas, los mercados y el entorno y la creacin de valor en
negocios (Tarapanoff, 2006). Esta sinergia de disciplinas del conocimiento puede ayudar en forma
significativa a facilitar y acelerar la transformacin productiva y social que requieren los pases de
Amrica Latina (Medina y Snchez, 2009).
62 CEPAL
C. La propuesta de valor de la prospectiva
1. Mtodos, procesos y sistemas prospectivos

Por lo general, el proceso de adopcin de decisiones no es transparente y opera
como una caja negra que no permite apreciar los fundamentos y mecanismos
que condicionan la eleccin de alternativas y la asignacin de los recursos
pblicos. En cambio, la prospectiva requiere el uso especializado de mtodos,
procesos y sistemas que aportan rigor y reflexin estructurada acerca del futuro,
permiten trascender las intervenciones ocasionales y facilitan la realizacin de
iteraciones o rondas sucesivas de exploracin y anlisis de entorno31.
Estos mtodos, procesos y sistemas provienen de un largo proceso
de acumulacin de conocimiento de los estudios del futuro, disciplina
que apenas est llegando a su madurez o mayora de edad (Bell, 1996), as
como de su interrelacin con la planificacin estratgica y el anlisis de
las polticas pblicas. Actualmente en todo el mundo existen mltiples
comunidades y redes de conocimiento, instituciones, autores y trabajos
que fundamentan estas aplicaciones. Ahora bien, es pertinente observar
qu elementos ofrecen y cmo funcionan en los pases.
Diagrama II.5
Mtodos, procesos y sistemas prospectivos
Imgenes
Visiones Productos
Teora Mtodos Resultados
Informacin Procesos Decisiones
Conocimiento Sistemas
Aprendizaje
Retroalimentacin
Fuente: J. Medina Vsquez y E. Ortegn, Manual de prospectiva y decisin estratgica: Bases tericas
e instrumentos para Amrica Latina y el Caribe, serie Manuales, N 51 (LC/L.2503-P), Santiago
de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2006. Publicacin de las
Naciones Unidas, N de venta: S.06.II.G.37.
La prospectiva se pone en prctica mediante ejercicios de generacin

de diferentes futuros posibles o posibilidades futuras y de bsqueda de
estrategias para realizarlos. No pretende predecir un futuro nico ni se
limita a una actividad de pronstico de los hechos ms probables, sino
31
Fundamentalmente se trata de brindar informacin valorativa y oportuna de apoyo para la
adopcin de decisiones,explorar las opiniones de expertos, generar interaccin e intercambio
de conocimiento entre los actores sociales y estimular la creatividad para pensar y construir
alternativas futuras. La prospectiva opera bajo lo que se conoce como imaginacin disciplinada,
porque se realiza en forma sistemtica y organizada. Se busca evitar la fantasa y las reflexiones
especulativas, porque suelen discurrir sin control y no estn comprometidas con el logro de un
objetivo de inters pblico (Medina, 2003).
que se trata de una reflexin abierta mediante la que se exploran mltiples

escenarios o caminos diferentes32.
Los mtodos, procesos y sistemas prospectivos buscan reducir y
gestionar la incertidumbre inherente a los futuros posibles, probables y
deseables, procesando de manera sistemtica y organizada una serie de
insumos, tales como teoras, informaciones, conocimientos, imgenes y
visiones de futuro, que suelen tenerse en cuenta en forma desordenada
cuando se toman decisiones de forma intuitiva. De manera rigurosa
producen determinadas decisiones, productos o resultados, y generan una
retroalimentacin permanente, que permite considerar la planificacin
como un ciclo continuo, que capta informacin 24 horas al da para
observar los cambios y actualizar sus impactos33.
2. Productos e impactos de la prospectiva

En un documento prospectivo generalmente se identifican tendencias,
factores de cambio, escenarios, pronsticos, listados de tecnologas
crticas, recomendaciones de formacin de talento humano o
recomendaciones de poltica. Con ello se obtienen resultados especficos.
Por ejemplo, indicar los productos y mercados promisorios para un
sector, organizacin o territorio, comparar la plataforma tecnolgica
propia contra la plataforma de los competidores, establecer los perfiles
y las brechas tecnolgicas de los pases y definir elementos de juicio
para elaborar polticas pblicas y regulaciones, as como visualizar las
necesidades de formacin del talento humano.
Con esos productos se busca obtener diversos impactos,
relacionados con la necesidad de generar nuevos resultados en materia
de polticas, estrategias, diseos, posicionamientos, alianzas estratgicas,
programas, paradigmas, protagonistas, redes y elementos que amplen la
visin estratgica del pas. El denominador comn de todos estos impactos
siempre gira en torno a la innovacin. Esto no es producto del capricho o
el azar, sino una forma estructurada de sintonizar la historia y la tradicin
con las nuevas dinmicas globales. Se busca en general inducir nuevas y
mejores respuestas a las soluciones habituales o inerciales.
32
Segn Eleonora Masini (2000), la prospectiva concibe que el futuro (a diferencia del pasado y del
presente) surge de mltiples bifurcaciones o puntos de transformacin y no contiene una sola
proyeccin del pasado. Esto distingue la prospectiva del enfoque del pronstico, centrado en la
determinacin de la probabilidad de ocurrencia de eventos futuros.
33
La prospectiva busca la comprensin de los factores de cambio del entorno (polticos, socioeconmicos,
tecnolgicos, culturales y ambientales) y su grado de influencia sobre las organizaciones y los sistemas
sociales. Como resultado, se identifican demandas futuras y potenciales, adems de vislumbrarse
cambios en los modelos mentales que guan a tales redes de actores para construir los futuros deseados.
La prospectiva pretende identificar las prioridades sobre la base de las caractersticas polticas,
econmicas, sociales, culturales, ambientales y cientfico-tecnolgicas de los pases. En los ejercicios
prospectivos se consideran los actores sociales concernientes, sus alianzas, conflictos y metas. A partir
de la exploracin de un abanico de oportunidades, se disean mltiples estrategias de respuesta. Esas
estrategias se obtienen mediante el establecimiento de redes de comunicacin y procesos de cooperacin
entre los diversos actores vinculados en la decisin que se prev adoptar (Martin y Johnston, 1999).
64 CEPAL
Cuadro II.5
Productos e impactos usuales de la prospectiva
Producto Descripcin
Anlisis de tendencias Lecturas del entorno internacional que indican los factores de
y factores de cambio cambio y los impulsores principales de los temas bajo estudio.
Escenarios Anlisis de situaciones futuras posibles, probables y deseables.
Determinacin de probables tamaos de mercado o de aos
Pronsticos
de aparicin o maduracin de una tecnologa emergente.
Identificacin de tecnologas medulares, facilitadoras,
Listados de tecnologas crticas
promisorias y de punta en un campo dado.
Construccin de hojas de ruta y anticipacin de trayectorias
Mapas de caminos tecnolgicos
tecnolgicas.
Prioridades de investigacin y Elaboracin de lineamientos estratgicos de respuesta ante
recomendaciones de poltica las situaciones futuras visualizadas.
Impactos
Nuevas polticas y estrategias
Nuevos productos (bienes y servicios)
Nuevos posicionamientos
Nuevas alianzas estratgicas
Nuevos procesos (prcticas de trabajo, hbitos, entre otras cosas)
Nuevos paradigmas (visiones, retos, desafos)
Nuevos programas (fondos, lneas de financiamiento)
Nuevos protagonistas (centros, redes fundaciones, entre otros)
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de L. Georghiou y otros, The Handbook of Technology Foresight.
Concepts and Practice, Cheltenham, Edward Elgar Publisher, 2008.
3. La dinmica de la construccin de futuros

La unidad fundamental de trabajo para hacer prospectiva son los ejercicios o
proyectos y los procesos. Un ejercicio prospectivo es una actividad puntual
u ocasional que produce un estudio o anlisis de una determinada realidad.
Por su parte, un proceso prospectivo puede poner en marcha varios
ejercicios simultneos o recurrentes. El proceso implica una actividad cclica
en que se repiten peridicamente los ejercicios a lo largo de varios aos.
Diagrama II.6
Construccin social de futuros
Mtodos Procesos Sistemas
Ejercicios Programas, Organizaciones
o proyectos agendas o ciclos y equipos permanentes
puntuales de mltiples proyectos con capacidades
altamente especializadas
de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2006. Publicacin de
las Naciones Unidas, N de venta: S.06.II.G.37; y J. Coates, The need for new and improved
forecasting tools, documento presentado en el EU-US Seminar: New Technology Foresight,
Forecasting & Assessment Methods, Sevilla, 2004.
Los mtodos tienen que ver con las tcnicas o instrumentos que
permiten realizar ejercicios puntuales. En un ejercicio prospectivo se
conjuga una serie de mtodos cualitativos, cuantitativos o semicuantitativos.
Los procesos buscan la acumulacin de conocimientos a lo largo de ciclos
sostenidos de actividad, en los que se utiliza esa serie de instrumentos
intelectuales y participativos para mejorar el dilogo social acerca de los
futuros de los pases. Esos procesos implican la conformacin sistemtica
de programas, agendas o ciclos de actividad y la acumulacin progresiva de
capacidades, tal y como proceden los pases lderes en prospectiva.
Por ltimo, los sistemas prospectivos requieren organizaciones
especializadas con equipos permanentes, el desarrollo de curvas
de aprendizaje y profesionalizacin y la posibilidad de hacer ciclos
recurrentes de trabajo a lo largo de varios aos. Por tanto, implican un
grado importante de desarrollo organizacional para contribuir a un
mayor alcance y grado de estructuracin del conocimiento prospectivo.
La frontera del conocimiento en prospectiva radica en la construccin
de sistemas prospectivos, que dependen de la capacidad de los pases de
generar ciclos permanentes de actividad, de manera que puedan conformar
equipos y organizaciones altamente especializadas. La especializacin se
alcanza en funcin de mbitos temticos y campos de accin que conducen
a combinaciones nicas de mtodos y procesos, como se describe en los
cuadros II.6, relacionado con la experiencia europea, y II.7, sobre la base de
tres casos de prestigiosas instituciones brasileas.
Cuadro II.6
Tipos de prospectiva, procesos y mtodos
Tipos de Compromiso
prospectiva Problemtica Orientacin Mtodos
de los actores
Orientacin reas tecnolgicas Agenda de Baja Anlisis de tendencias;
cientfico- prioridades de implicacin hojas de ruta y mapas
tecnolgica investigacin directa de tecnolgicos; lluvia de
(Tipo A) los actores ideas (brainstorming);
mtodo Delphi orientado
a expertos
Orientacin Sectores estratgicos Eficiencia de Implicacin Anlisis de fortalezas,
tcnico- de actividad los sistemas de limitada ad hoc oportunidades, debilidades
econmica socioeconmica innovacin y de los actores y amenazas (FODA);
(Tipo B) (servicios de de los sectores sociales y las lluvia de ideas; Delphi de
conocimiento, estratgicos instituciones mediana escala; escenarios;
farmacutico, representativas consultas participativas
informtico)
Orientacin Funciones pblicas Conciencia Implicacin Anlisis de horizontes;
social- de amplio alcance compartida de las de actores Delphi de amplia escala;
tecnolgica (educacin, oportunidades sociales e escenarios; consultas
(Tipo C) seguridad), asuntos tecnolgicas y instituciones abiertas; foros ciudadanos,
estratgicos y estrategias futuras representativas talleres de futuro
macrosistmicos
Fuente: A. Havas, Terminology and methodology for benchmarking foresight programmes, documento
preparado para el proyecto ForSociety, 2005.
66 CEPAL
Cuadro II.7
Ejemplos de procesos prospectivos
Servicio nacional de Empresa brasilea de Conglomerado
aprendizaje industrial investigacin agropecuaria aeroespacial brasileo
del Brasil (SENAI) (EMBRAPA) (EMBRAER)
Misin o Promover la educacin Facilitar soluciones en Creacin de valor
descripcin profesional y tecnolgica, la materia de investigacin, para los accionistas
innovacin y la transferencia desarrollo e innovacin para por medio de la plena
de tecnologas industriales la agricultura sostenible en satisfaccin de los
para aumentar la beneficio de la sociedad clientes de su mercado
competitividad de la industria. brasilea. de aviacin global.
La compaa se centra
en tres reas de negocio
y mercados: aviacin
comercial, aviacin
ejecutiva y de defensa.
Modelo Observatorio tecnolgico: El sistema de gestin de Mtodo de prospectiva
Prospeccin tecnolgica: Embrapa est organizado en tecnolgica para
realizar prospeccin de tres niveles distintos: mercados altamente
tecnologas emergentes i) Gestin estratgica: regulados:
especficas para sectores procedimientos sistemticos Busca integrar los
industriales en un perodo de de prospectiva, definicin conocimientos en
cinco a diez aos. del plan maestro y su campos como la
Prospeccin organizacional: interpretacin de acuerdo a ciencia y la tecnologa
realizar la prospeccin la agenda institucional. de anlisis de las
de formas especficas de Para la preparacin de su polticas pblicas, la
organizacin del trabajo para planificacin y direccin filosofa y la sociologa
sectores industriales en un estratgica, Embrapa
de la ciencia y la
perodo de diez aos. utiliza la metodologa
tecnologa, y la teora
basada en escenarios.
Observatorio ocupacional: de la decisin.
El ciclo de planificacin
Anlisis de ocupaciones estratgico de Embrapa
emergentes: definir las est compuesto por el plan
ocupaciones y funciones que maestro de Embrapa y los
van surgiendo en otros pases. planes de las unidades.
Anlisis de tendencias ii) Gestin tctica:
ocupacionales: determinar procedimientos de
la tasa de crecimiento de organizacin del portafolio
ocupaciones seleccionadas de proyectos y procesos,
en el Brasil, en sectores siguiendo las directrices
industriales especficos. que emanan del plan
Cuestiones ocupacionales: estratgico y de la agenda
realizar estudios sobre de prioridades para la
temas ocupacionales que organizacin.
definan los impactos para El proceso tctico busca
la educacin profesional construir las alineaciones
y genere contenidos de y las sinergias entre las
informacin ocupacional. funciones principales de
la organizacin, a saber:
Observatorio educacional:
investigacin y desarrollo,
Educacin profesional
transferencia de tecnologa,
comparada: identificar
comunicacin y desarrollo
cambios en la oferta de
institucional.
educacin profesional en
iii) Gestin operacional:
pases seleccionados,
abarca procedimientos y
respecto de sectores
estrategias de organizacin
industriales especficos.
y gestin de las unidades
Consolidacin de impactos: operativas de Embrapa,
Antena temtica: analizar incluido el apoyo y la
impactos en la educacin facilitacin de la interaccin
y los servicios tcnicos y con asociados nacionales
tecnolgicos). e internacionales.
Cuadro II.7 (conclusin)

Servicio nacional de Empresa brasilea de Conglomerado
aprendizaje industrial investigacin agropecuaria aeroespacial brasileo
del Brasil (SENAI) (EMBRAPA) (EMBRAER)
Informacin, Tecnologas emergentes Utilizacin del enfoque El mtodo propone
productos con altas probabilidades sistmico en cadenas las cuatro etapas
o servicios de difusin entre los productivas: que se enumeran a
Estudios de prospectiva continuacin, partiendo
prximos cinco y diez aos de la premisa de que el
tecnolgica para las
en sectores o segmentos cadenas productivas futuro es probabilstico,
industriales brasileos. del sector agrcola. es decir, que ser
Tendencias organizativas Este enfoque sistmico y el resultado de la
con altas probabilidades sus instrumentos analticos convergencia entre las
permiten descomponer en fuerzas y deseos de
de ocurrir entre los los actores presentes,
prximos cinco y diez aos jerarquas la complejidad
del sistema estudiado, con determinado
en sectores o segmentos margen de error.
con lmites bien definidos,
industriales brasileos. utilizando las tcnicas de Anlisis de actores:
Tendencias educacionales modelacin de sistemas. anlisis de las
de la evolucin de las Estos instrumentos polticas pblicas.
competencias bsicas de ayudan a la determinacin Determinacin de
y descripcin de las metas (anhelos):
los alumnos que podrn definicin del
cursar estudios en el SENAI relaciones, los factores
crticos y sus fuerzas escenario normativo.
y determinacin de sus Encuesta de posibles
propulsoras y restrictivas
brechas educacionales, en la construccin de una tecnologas:
conforme la posibilidad de red de relaciones de causa anlisis bibliomtrico,
difusin de las tecnologas y efecto que tendr un identificacin desde
emergentes. impacto en el desempeo el punto de vista de
del sistema. las publicaciones
Tendencias ocupacionales cientficas, los
de empleo para el sector campos de
o segmento en un perodo investigacin ms
de cinco aos, conforme la importantes.
posibilidad de difusin de Seleccin de las
las tecnologas tecnologas a partir
emergentes. de las metas:
_ definicin de
Impactos ocupacionales criterios y definicin
que podrn ser de la estructura del
generados por las problema;
_ priorizacin
tendencias tecnolgicas y
de criterios de
organizativas. una estructura
Recomendaciones jerrquica;
_ priorizacin de
sectoriales generadas
criterios de una
por la interaccin y estructura no
contextualizacin de todos jerrquica, y
_ priorizacin de
los aspectos mencionados.
tecnologas.
Fuente: L. A. Cruz Caruso y P. Bastos Tigre (coords.), Modelo SENAI de prospeco: Documento
metodolgico, Papeles de la Oficina Tcnica, N 14, Montevideo, Organizacin Internacional
del Trabajo (OIT)/Centro Interamericano para el Desarrollo del Conocimiento en la Formacin
Profesional (CINTERFOR), 2004; J. Medina Vsquez y E. Ortegn, Manual de prospectiva
y decisin estratgica: Bases tericas e instrumentos para Amrica Latina y el Caribe, serie
Manuales, N 51 (LC/L.2503-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina
y el Caribe (CEPAL), 2006. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.06.II.G.37;
N.Schmidt y otros, La utilizacin de estudios prospectivos en la elaboracin del plan estratgico
en una institucin cientfica tecnolgica brasilea, Brasilia, Empresa Brasilea de Investigacin
Agropecuaria (EMBRAPA), 2010; Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin/Corporacin Andina de Fomento (COLCIENCIAS/CAF), Prospectiva tecnolgica e
industrial: Contexto, fundamentos y aplicaciones, Bogot, 2006; R. Carlana da Silva y D. Balaguer,
Hacia un mtodo para prospectiva tecnolgica en mercados altamente regulados: Algunos
aportes conceptuales de los estudios de ciencia y tecnologa y la teora de decisin, Segundo
Seminario Internacional FTA, Sevilla, Instituto de Prospectiva Tecnolgica (IPTS), 2006.
68 CEPAL
Es importante tener en cuenta que los tipos de prospectiva tambin

se pueden combinar en procesos caractersticos, que implican diferentes
orientaciones estratgicas, compromiso de los actores y mtodos. Como
ilustracin, segn Havas (2005) y el Programa ForSociety ERA-Net, hay
tres casos representativos de esas posibilidades, conforme a su orientacin
cientfico-tecnolgica, tcnico-econmica o social-tecnolgica.
D. Las dimensiones bsicas de la prospectiva

Siguiendo el modelo de Bedard (1998), se presentan cuatro dimensiones
que constituyen los pilares que sostienen los fundamentos de la
prospectiva, a saber: i) la dimensin epistemolgica, que se refiere a la
teora del conocimiento empleada; ii) la dimensin praxeolgica, que se
relaciona con los instrumentos para operar en el contexto; iii)ladimensin
axiolgica, que tiene que ver con los valores esenciales en juego, y
iv) la dimensin ontolgica, que se refiere a los modos de ser de las
personas que utilizan la prospectiva.
Diagrama II.7
Modelo de anlisis
Epistemolgica
Mtodos
Praxeolgica Procesos Ontolgica
Sistemas
Axiolgica
Fuente: La administracin municipal vuelta a ver a partir de cuatro modos de pensar y de la

trifuncionalidad, Competitividad y desarrollo social: Retos y perspectivas, J. Medina Vsquez
(comp.), Santiago de Cali, Facultad de Ciencias de la Administracin, Universidad del Valle, 1998.
Nota: En este caso se sigue la concepcin filosfica de Rene Bedard (1998). Como curiosidad
histrica, debe anotarse que casi todos estos elementos fueron analizados en el clebre Coloquio
Internacional sobre Nuevas Orientaciones para la Planificacin en Economas de Mercado,
organizado por el ILPES y publicado en la revista de la CEPAL en 1987.
1. La dimensin epistemolgica y la teora del conocimiento

Como bien plantea el filsofo Mario Bunge (2004), es necesario
distinguir las distintas calidades de los tipos de enunciados que
pueden hacerse acerca del futuro. Ante todo, es fundamental distinguir

la prospectiva de la prediccin34.
En sentido estricto, una prediccin es un enunciado nico, exacto y no
sujeto a controversia acerca de un determinado evento, que se basa en leyes
naturales y exactas (Masini, 1994). El concepto de prospectiva, en cambio,
plantea la declaracin de diferentes futuros posibles, probables y deseables
y, por consiguiente, abiertos en forma permanente a la controversia. La
prospectiva no pretende hacer predicciones ni enunciados no probabilsticos,
con un enfoque determinista como lo hace la prediccin (Masini, 2000b)35.
La prospectiva no es una ciencia exacta, pues pretende construir hiptesis
sobre el futuro y no produce verdades absolutas ni certezas totales. En lugar
de un futuro nico, busca construir un abanico de alternativas para escoger
un futuro deseado dentro de este conjunto de opciones36.
De Jouvenel (2004) plantea que la diferencia entre lo posible y
lo probable es vital para comprender el espritu de la prospectiva y
diferenciarla del pronstico (forecasting, en ingls). Segn Mojica (2005),
posible es todo lo que puede acaecer, sea probable o no. Pero lo probable
es lo que puede realizarse dentro de un rango de alternativas, cuya
cuantificacin se establece mediante la asignacin de un grado de
probabilidad, siendo 0,1 altamente improbable y 0,9 altamente probable.
En forma general se podra decir que el concepto de lo probable est
ligado al pronstico y que el espritu de lo posible es parte de la filosofa
de la prospectiva. Para el pronstico existe un futuro probable que puede
34
Bunge (2004) refiere los conceptos de expectativa, anticipacin, conjetura, profeca, prognosis
y prediccin o retrodiccin. Sin embargo, en el presente texto no se ha estimado conveniente
aceptar el concepto laxo y popular de prediccin expresado en los diccionarios, como sinnimo
de la declaracin de cualquier enunciado acerca del futuro. Tampoco se acepta que el concepto
de prediccin sea sinnimo de prospectiva. La prediccin persigue lo que se denomina el
futuro nico, mientras que la prospectiva busca identificar futuros alternativos o mltiples. La
utilizacin del concepto de prediccin como sinnimo de prospectiva induce a la confusin
del gran pblico. De ah que la prospectiva haya buscado diferenciarse histricamente de la
prediccin, en sus bases filosficas, metodolgicas y operativas.
35
De acuerdo con Mojica (2005), en espaol, los trminos posible y probable tienden a confundirse
semnticamente. El Diccionario de la Real Academia, define lo posible como lo que puede
ser o suceder, y lo probable como aquello sobre lo que hay buenas razones para creer que
se verificar o suceder. En matemticas, la medicin numrica precisa lo probable en una
escala porcentual ubicada entre los intervalos 0 y 1, o 0 y 100.
36
Un ejemplo sirve para ilustrar la diferencia. Ken Olsen, fundador de Digital Equipment Corporation,
gran competidor de IBM en los aos cincuenta, sesenta y setenta, hizo esta prediccin en 1977:
No existe ninguna razn para que alguien quiera tener una computadora en casa. Para Olson
esto era una verdad, basada en una premisa clara debido a las grandes dimensiones de las
computadoras en aquella poca. Sin embargo, no percibi que al mismo tiempo la industria
estaba creando nuevos dispositivos de silicio y sistemas operativos, que replanteaban su
premisa e hicieron realizable pocos aos despus las computadoras de mesa y porttiles. La
prospectiva no puede escribir en piedra sus argumentos y hacer afirmaciones determinsticas.
Por el contrario, construye hiptesis acerca del desarrollo de los futuros posibles, probables y
deseables para un sistema social. El ejemplo es de Sandoval (2009).
70 CEPAL
detectarse mediante los estudios realizados por expertos y la extrapolacin

de las tendencias. El futuro se ve como una realidad lineal que proviene
del pasado. En cambio, la prospectiva acepta la posibilidad de que en el
futuro ocurran mltiples situaciones, bien sea como evolucin del presente,
o como una ruptura con este.
Cuadro II.8
Conceptos bsicos de los estudios del futuro
Nivel Definicin Pertinencia
1. Prediccin Una declaracin no probabilstica, con un nivel Pertinente en las ciencias

de confianza absoluto acerca del futuro. Por no exactas, donde existen leyes,
probabilstica se entiende que es un enunciado verificacin experimental y
que tiene la pretensin de ser nico, exacto y no control de variables.
sujeto a controversia; es decir, aspira a efectuar
afirmaciones determinsticas.
2. Pronstico Pretende determinar la probabilidad de que ocurran En materia de ciencias
ciertos eventos futuros, con un nivel de confianza sociales, ciencias de la
relativamente alto. Se centra en la calidad de los administracin y estudios
enunciados y las interpretaciones realizadas. del futuro, es ms pertinente
El pronstico se refiere a un enunciado hablar de pronsticos que
condicionado, donde hay premisas que de predicciones.
fundamentan juicios razonados sobre algn estado
particular en el futuro.
3. Prospectiva Se exploran diferentes tipos de incertidumbre: La incertidumbre se origina

la incertidumbre suave se presenta cuando la en la deficiencia de los
dinmica del fenmeno sigue alguna forma mtodos o en la inadecuada
ordenada, aun si es compleja, como las cadenas comprensin del proceso
estocsticas o las oscilaciones de largo plazo, y y no en la estructura misma
del fenmeno.
la incertidumbre dura es inherente a la estructura
interna de la dinmica del fenmeno, que se La incertidumbre dura
comporta, al menos parcialmente, de un modo incluye las denominadas
catico, indeterminado y casual desde la situaciones explosivas,
perspectiva actual del pensamiento humano. Esto las tendencias declinantes
impone un lmite absoluto a los mtodos y a la y las situaciones propensas
capacidad de prediccin. En esas circunstancias, a sorpresas.
la confianza excesiva en las probabilidades
subjetivas es una ilusin peligrosa.
4. Pensamiento Aborda la complejidad que surge cuando el entorno Explora la ambigedad

complejo se torna opaco y menos descifrable, debido a que el que afecta la capacidad
contexto se modifica constantemente por el efecto de operar de las
de las acciones de los actores internos y externos. organizaciones.
Fuente: Elaborado por los autores, sobre la base de J. Medina Vsquez y E. Ortegn, Manual de
prospectiva y decisin estratgica: Bases tericas e instrumentos para Amrica Latina y el Caribe,
serie Manuales, N 51 (LC/L.2503-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina
y el Caribe (CEPAL), 2006. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.06.II.G.37.
De acuerdo con Mojica (2005), los futuros posibles y probables se

definen al percibir la realidad de manera objetiva. Entretanto, los futuros
deseables son parte de la proyeccin subjetiva de los anhelos, temores,
deseos e intereses de los actores sociales.
Ahora bien, segn Zander y Stone Zander (2004), para comprender

el universo de los futuros posibles es necesario entender el proceso de
construccin social de la realidad. Segn esta lectura, la sociedad es una
invencin humana donde continuamente se crean nuevas posibilidades. La
prospectiva, al plantear el concepto de construccin de futuros, contribuye
a crear marcos con ese mismo fin. Inventar y crear posibilidades implica
reestructurar significados, crear visiones y establecer ambientes donde las
posibilidades superan las realidades establecidas.
Abordar el universo de los futuros posibles o de las posibilidades
implica combinar los procesos cerebrales del hemisferio izquierdo y el
hemisferio derecho, o sea, utilizar el anlisis racional y la creatividad37.
Ello exige una reflexin sobre los supuestos filosfico-matemticos de
tipo racionalista, usualmente aplicados a la economa, a la concepcin
del riesgo y a la gestin de la incertidumbre, con miras a evitar errores
en los procesos de razonamiento para enfrentar las situaciones de alta
complejidad y aleatoriedad.
En efecto, segn Vlez (2003, pg. 2), la teora de la decisin racional
supone que, para analizar situaciones, es necesario simplificar la realidad,
es decir, visualizarla y representarla por medio de un modelo. No obstante,
un problema real tiene muchas variables, restricciones, actores o afectados
y los comportamientos de todos esos factores son impredecibles y, muchas
veces, imposibles de modelar o medir (ibd., pg. 34). Es as como las
consecuencias futuras de una decisin rara vez son deterministas, es
decir, predecibles con certeza total (ibd., pg. 86). Por esta razn, frente al
planteamiento de la teora de la decisin racional que simplifica las cosas en
una dualidad entre certeza e incertidumbre, (Afuah, 1999) argumenta que
existe un espectro sobre el estado del conocimiento que comprende los
conceptos de certeza, riesgo, incertidumbre y ambigedad38.
Esos estados pueden representarse en un plano configurado
por dos ejes, uno que expresa la relacin entre el determinismo y la
indeterminacin, y otro que representa la relacin entre la baja y la alta
complejidad (vase el diagrama II.8).
37
Por otra parte, la extraordinaria serie de libros de Daniel Boorstin sobre los descubridores y
los creadores ensea, con ejemplos prcticos surgidos de la historia, cmo la humanidad
avanza mediante acontecimientos inesperados que rompen con las creencias establecidas. Para
Boorstin (1996), la historia de la ciencia occidental confirma el aforismo de que la principal
amenaza contra el progreso no es la ignorancia, sino la ilusin de saber. Segn Boorstin, a la
gente no le gusta que le vacen la imaginacin de sus viejas creencias. Pero el arte de expandir
las fronteras de lo posible es la razn de ser de los creadores, los inventores y los innovadores.
38
Segn Afuah (1997), existe certeza si se conocen las variables y sus relaciones. Existe riesgo
si se conocen las variables pero solo se pueden estimar las relaciones entre ellas, o sea, las
probabilidades. Existe incertidumbre si se conocen las variables pero algunas no se pueden
medir y se desconocen las relaciones entre todas. Existe ambigedad si no se conocen todas las
variables pertinentes y deben identificarse.
72 CEPAL
Diagrama II.8
Relaciones entre complejidad e indeterminacin
Espacio de trabajo
+
Ambigedad
Complejidad
Incertidumbre
Riesgo
Certeza
_
_ Indeterminacin +
Nota: Este planteamiento fue desarrollado por Medina y Ortegn (2006), pero proviene de la lectura
comparada de diversos autores que haban realizado esfuerzos similares en diversos campos,
como la economa (Fernndez, 2000); la planificacin y la epistemologa (Costa Filho, 1997;
Matus, 1993), y la consultora en prospectiva y estrategia (Courtney, Kirkland y Viguerie, 2000;
Stafford y otros, 2000).
El espacio de trabajo del decisor puede concebirse como un

todo indisoluble, de modo que la incertidumbre y la ambigedad son
categoras conceptuales necesarias para interpretar el comportamiento
de las organizaciones en contextos diferentes de los que supone la teora
racional, de carcter aparentemente transparente, unvoco, simple y
ordenado (Ferrando, 1997). En un entorno global y complejo, las decisiones
estratgicas se trazan en un contexto decisional dominado por la
incertidumbre y la ambigedad. En tales circunstancias, el decisor debe
actuar con informacin incompleta y ambigua y formular juicios sobre
resultados relativos a los posibles cursos de accin, aunque no est en
condiciones de calcular de antemano la exactitud de las consecuencias de
las acciones que se debern emprender. En suma, debe enfrentar entornos
inestables, inciertos y plenos de conflictos y contradicciones.
Desde esa perspectiva es fundamental distinguir los conceptos de
prediccin, pronstico, prospectiva y pensamiento complejo. Cada nivel
implica un paradigma distinto para leer la realidad, donde se encuentra
un estado de las cosas que tipifica distintas clases de eventos y supuestos,
tal como se muestra en el cuadro II.9.
Cuadro II.9
Conceptos bsicos, por nivel de indeterminacin y complejidad
Orientacin Predictibilidad Situaciones Tipo de futuro

Nivel Mtodos
hacia el futuro de los eventos futuras y estrategia
1. Certeza Prediccin Eventos que Deterministas. Futuro Anlisis y
ciertamente suficientemente monitoreo
ocurrirn. claro. Es viable del entorno.
cierto nivel de
prediccin.
2. Riesgo Pronstico Eventos que Aproximables Futuros Anlisis de
probablemente por hiptesis alternativos. tendencias
ocurrirn. convencionales Se sabe y escenarios
de regularidad cules son los cuantitativos.
estocstica. actores, las
Se establecen variables y las
probabilidades interrelaciones
de que ocurran que se manejan
ciertos eventos, y se pueden
de acuerdo a plantear sus
unos argumentos probables
determinados. futuros.
3. Incertidumbre Prospectiva Universo Preidentificadas, Se plantean Consulta

conocido de los aunque se futuros posibles. de expertos,
estados posibles. desconozca Una gama escenarios
Eventos que la cadena de de posibles cualitativos.
podran ocurrir eventos que las resultados, pero
dentro de un pueda producir. sin escenario
espectro de Es difcil conocer natural alguno.
situaciones todos los actores, No se conoce la
conocidas, sin las variables y las probabilidad de
que se sepa la interrelaciones ocurrencia de un
secuencia en que que se manejan. evento.
se produciran.
4. Ambigedad Pensamiento Eventos Acciones y Autntica Simulacin

complejo francamente reacciones ambigedad. y modelacin
indeterminados. caracterizadas Sin base alguna no lineal.
Incertidumbre por la creatividad, para predecir el Creatividad.
no estructurada. la innovacin y futuro, ya que
la sorpresa. no se pueden
identificar, y
menos prever,
las variables
pertinentes
para configurar
el futuro. Ni
siquiera sera
posible elaborar
escenarios para
el diseo de una
estrategia.
Fuente: J. Medina Vsquez, Map of the complexity levels and indetermination for the foresight studies,
documento presentado en el Segundo Seminario Internacional sobre Anlisis de Tecnologas
Orientadas al Futuro, Sevilla, Instituto de Prospectiva Tecnolgica (ITPS), 2006; A. Costa Filho,
Inflexiones recientes en el anlisis prospectivo, Prospectiva: Construccin social del futuro,
J. Medina Vsquez y E. Ortegn (eds.), Santiago de Cali, Universidad del Valle; H. Courtney,
J. Kirkland y P. Vigerie, Estrategia en tiempos de incertidumbre, Harvard Business Review,
Bilbao, Ediciones Deusto, 2000; J. Stafford y B. Sarrasin, La prvision-prospective en gestin:
tourisme, loisir, culture, Quebec, Presses de lUniversit du Qubec, 2000.
74 CEPAL
De este modo, la planificacin puede entenderse como un proceso

permanente de conocimiento y gestin de la incertidumbre, que busca
que las organizaciones pasen de utilizar un pensamiento simple a un
pensamiento complejo (Morin, 1999)39.
El concepto de pensamiento complejo fue desarrollado por el filsofo
francs Edgar Morin y se relaciona con la capacidad de interconectar
distintas dimensiones de lo real, con el propsito de producir nuevos
esquemas mentales para entender el mundo de lo vivo y comprender al
mismo ser humano. Este concepto se opone a la divisin disciplinaria
y promueve un enfoque transdisciplinario y holstico, sustentado en
la ciberntica, la fsica cuntica, la biologa, las teoras del caos y de la
interconectividad, la sistmica y las teoras de la informacin.
Morin seala la necesidad de educar a las nuevas generaciones
con nuevos paradigmas, lo que implica nuevas estructuras para mirar la
realidad, de carcter mental, cultural e inconsciente. A ese fin elabor el
documento Los siete saberes necesarios para la educacin del futuro,
por encargo de la Comisin de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo
Sostenible, la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin,
la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y el Programa Internacional
sobre educacin, la sensibilizacin del pblico y la formacin para
la viabilidad, centrado en la construccin de un futuro viable para
la humanidad. Segn Morin (1999), concebir la educacin para un
desarrollo duradero o sostenible implica fijar prioridades en los mbitos
poltico y econmico, as como emprender una autntica reforma del
pensamiento y de la formacin en las ciencias y humanidades, que
debe comenzar en el presente.
2. La dimensin praxeolgica y los mtodos prospectivos

De acuerdo con Masini y Medina (2000), los mtodos prospectivos
buscan dar respuestas a varios interrogantes fundamentales: Qu cosa
est cambiando? Qu cosa puede cambiar? Qu cosa debe cambiar?
Quin puede hacer los cambios? Cules son las posibles implicaciones
de los cambios? Las cinco preguntas conllevan elementos metodolgicos
diversos, como se indica en el cuadro II.10.
39
Segn Morin, es necesario superar el pensamiento simplificador, unidimensional y simplista, es
decir, aquel que se vincula ciegamente a un sistema de conocimiento para comprender al mundo
sin ser capaz de ir ms all de los lmites que impone dicho sistema. En cambio, el pensamiento
complejo plantea la concepcin de una realidad dinmica, que aborda la heterogeneidad, la
interaccin, el azar. Para Morin, ningn objeto del conocimiento se puede estudiar en s mismo,
sino en relacin con su entorno. Afirma que la realidad no es simple, sino que consta de muchos
elementos interconectados, aunque sus lmites sean borrosos. Si la realidad no es simple, el
conocimiento tampoco puede serlo, pues verlo de esa manera inducira a error.
Cuadro II.10
Preguntas fundamentales de un proceso prospectivo
Interrogacin Expresin metodolgica

Qu cosa est cambiando? Es una constatacin de hechos y datos. Identifica las tendencias
en juego.
Qu cosa puede cambiar? Es una inferencia acerca de qu factores de cambio o

impulsores pueden influir sobre las tendencias en juego. Entraa
la determinacin de los puntos de inflexin de las tendencias.
Qu cosa debe cambiar? Es la expresin de futuros deseables. Trae a colacin valores,

creencias y preferencias.
Quin puede hacer los cambios? Es un anlisis poltico del equilibrio del poder entre los
actores sociales. Requiere comprender cules son los actores
innovadores, conservadores e indiferentes, as como sus
motivos de alianza o conflicto.
Cules son las posibles Es una inferencia de carcter sistmico sobre las relaciones
implicaciones de esos cambios? entre las variables que componen un sistema y sobre la
influencia que sobre este ejercen algunos actores clave.
Fuente: P. Henrici, La futurologa: perch e come, Pensare il futuro, P. Beltrao (ed.), Roma, Editorial
Paoline, 1977.
Los mtodos prospectivos facilitan la observacin de los cambios

sociales pertinentes a los factores decisorios clave. La anticipacin
permite realizar un rastreo de las tendencias, los eventos y los propsitos
de los actores sociales durante un lapso de tiempo determinado.
El futuro se considera el producto de la constante interaccin entre
los factores de la inercia que reproducen el pasado y los factores
impulsores o de cambio que producen la variabilidad en el desempeo
de las tendencias, por ejemplo, mediante movimientos sociales,
descubrimientos, innovaciones, conflictos, nuevas polticas, decisiones,
eventos disruptivos, entre otros. Las fuerzas impulsoras o motores del
cambio y las fuerzas restrictivas o frenos del cambio pueden conducir
hacia la continuidad o discontinuidad de las tendencias.
De esta suerte, los mtodos identifican los conceptos que se enuncian
en el cuadro II.11.
Actualmente la prospectiva se encuentra en una etapa de sntesis
del conocimiento, en la que se espera integrar el conjunto de mtodos
provistos por los distintos enfoques que se desarrollaron en paralelo en
los ltimos 70 aos, como se indica en el cuadro II.12.
76 CEPAL
Cuadro II.11
Principales tendencias y factores de cambio por identificar
Factores La invariante, o cambio nulo, es un fenmeno extremadamente lento, que presenta

invariantes o un alto grado de continuidad y corresponde a lo que Bertrand de Jouvenel llamara
de cambio nulo certezas estructurales, que estn relacionadas con caracteres inherentes a un
orden en el que se tiene un alto grado de confianza. Es un hecho supuestamente
inmutable o estable, que depende generalmente de condiciones naturales (clima,
geografa, entre otras), de la naturaleza biolgica y psicolgica del hombre y de la
evolucin histrica de un sistema supuestamente inamovible, como sucede con
algunas caractersticas de la economa capitalista.
Tendencias La tendencia pesada designa un proceso de cambio acumulativo que se juzga lo
pesadas suficientemente estable como para asumir el riesgo de extrapolarse a mediano y
largo plazo. Se llama tendencia pesada o fuerte por sus enormes consecuencias
si se modificasen sus causas o sus comportamientos generadores (Cazes, 1997).
Es de larga o mediana duracin y concentra una importante corriente de cambio,
que marca la trayectoria colectiva de una sociedad. Por ejemplo, los lentos cambios
demogrficos que determinan el envejecimiento de la poblacin.
Tendencias La principal caracterstica de la tendencia emergente es que representa una
emergentes corriente de cambio en proceso de formacin o consolidacin que todava es
susceptible de ser transformada, es decir, an se encuentra en proceso de
definicin porque existe una lucha de fuerzas econmicas, sociales o tecnolgicas
e intereses polticos que interactan unos sobre otros con el nimo de prevalecer.
Las tendencias emergentes todava no tienen un patrn completamente definido,
como sucede con las tendencias pesadas, pues todava estn en proceso de
formacin. Sin embargo, pueden cuantificarse y conceptualizarse a partir del
reconocimiento de hechos y pautas de accin que avanzan en la misma direccin,
marcando trayectorias colectivas.Por ejemplo, la convergencia tecnolgica que
surge de la fertilizacin cruzada entre la biotecnologa, la nanotecnologa, las
ciencias cognitivas y las tecnologas de la informacin y las comunicaciones.
Hechos Los hechos portadores de futuro son eventos que anuncian las nuevas tendencias
portadores que van a comenzar a tomar fuerza. Indican fenmenos en estado naciente,
de futuro que no cuentan todava con un peso estadstico confiable, pero que permitiran
a un observador perspicaz descubrir una tendencia nueva o declinante. Surgen
de situaciones que estn ocurriendo en el presente y que pueden alterar
contundentemente el curso de una variable, en forma positiva o negativa. Un ejemplo
sera el auge del automvil y la decadencia del dirigible como medios de transporte a
comienzos del siglo XX.
Seales dbiles Son los eventos pasados o actuales, que representan interpretaciones ambiguas de
su origen, significado o implicaciones. Son fenmenos observables, pero poco claros
que anuncian o advierten sobre la probabilidad de que ocurran ciertos eventos futuros.
Por ejemplo, los cambios de las actitudes del pblico hacia una cosa u otra o un patrn
emergente de comportamiento social (el uso de redes sociales). Encontrar seales
dbiles pertinentes es una de las tareas ms arduas en la investigacin de futuros y
su anlisis a menudo conduce a la identificacin de cartas salvajes (wild cards). Las
seales dbiles dependen de la subjetividad y del criterio del observador. Por ejemplo,
el aumento de la automedicacin, la creciente frecuencia de las inundaciones en
Europa y el mundo, la creciente privatizacin de las guerras.
Rupturas Son hechos trascendentes o de gran impacto que provocan el cambio o la
discontinuidad de las tendencias existentes, modifican el orden actual de las cosas
y generan nuevos paradigmas. Constituyen sorpresas que surgen sin previo aviso y
no pueden deducirse a partir de evoluciones anteriores. Esto significa, en trminos
formales, que de un evento x no puede deducirse un evento y. En consecuencia,
no pueden ser objeto del pronstico cientfico tradicional. Entre otros ejemplos
claros se encuentran la revolucin microelectrnica y el ascenso del Japn en la
dcada de los setenta. Las rupturas se consideran hechos reestructuradores o
reorganizadores del presente, que producen discontinuidad en la historia de una
variable o situacin, con lo que afectan las tendencias que se venan registrando.
Cartas Son eventos sorprendentes e inesperados que, aunque muy poco probables,
salvajes son de alto impacto cuando llegan a ocurrir.Por ejemplo, el ataque al Centro
(wild cards) Mundial del Comercio el 11 de septiembre de 2001, los grandes desastres en
los sistemas ambientales o tecnolgicos, entre otros. Incluyen tres grupos
de eventos: i) relacionados con sorpresas de la naturaleza; ii) sorpresas
no intencionales como resultado de acciones humanas, o iii) sorpresas
intencionales como resultado de acciones humanas. La serendipia, o facultad
de hacer descubrimientos cientficos por accidente, es otra fuente importante
de sorpresas producto de las acciones humanas. Algunos ejemplos tpicos son
el descubrimiento de la penicilina (Fleming), del LSD (Hofmann), la dinamita
(Nobel), y el Viagra (Osterloh).
Cisne negro Taleb lo define como un hecho fortuito que presenta tres propiedades: gran
repercusin, probabilidades imposibles de calcular y efecto sorpresa. En primer
lugar, su incidencia produce un efecto desproporcionadamente grande. En
segundo lugar, tienen escasas probabilidades, pero estas son imposibles de
determinar a partir de la informacin disponible antes que se perciba el hecho.
En tercer lugar, una propiedad nociva del cisne negro es su efecto sorpresa: en
un momento dado de la observacin no hay ningn elemento convincente que
indique que el evento vaya a ser ms probable.
Fuente: B. Cazes, Sur les origines du mot prospective, Futuribles, N 226, diciembre de 1997;
J.Medina Vsquez y E. Ortegn, Manual de prospectiva y decisin estratgica: Bases tericas
de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2006. Publicacin de
las Naciones Unidas, N de venta: S.06.II.G.37; R. Popper, New horizon scanning concepts,
practices and systems supporting science, technology and innovation policy making,
Shrivenham, Reino Unido, 2011.
Nota: Existe un importante debate contemporneo sobre la diferencia entre el concepto de evento
emergente (wild card) y el de cisne negro. Antonio Alonso (2014) explica que, segn Nassim
Nicholas Taleb, un cisne negro es un evento que presenta tres atributos. En primer lugar, es
un caso atpico, ya que se encuentra fuera del mbito de las expectativas regulares, porque
no hay nada en el pasado que pueda apuntar de manera convincente a su posibilidad. En
segundo lugar, produce un impacto extremo. En tercer lugar, a pesar de su rareza, la naturaleza
humana nos hace buscarle explicaciones, por lo que, a posteriori, los volvemos explicables y
predecibles. En resumen, se trata de tres factores clave: rareza, impacto extremo y previsibilidad
retrospectiva (aunque no prospectiva). Por otra parte, los eventos emergentes suelen definirse
como eventos poco probables (por lo tanto, raros) y de alto impacto. Cumplen pues, al pie de
la letra, los dos primeros atributos que seala Taleb respecto de los cisnes negros. As, la nica
polmica posible es si cumplen o no el tercero. Aunque en la definicin de evento emergente
no se incluye ese atributo de los cisnes negros, tambin lo cumplen. Cuando ocurren, resultan
explicables y pueden asociarse con ciertas causas (por ejemplo, las seales dbiles) que
no se detectaron a tiempo o no fueron interpretadas correctamente. Si se busca, siempre
parece posible encontrar una interpretacin de por qu ocurrieron (por ejemplo, resultado
del comportamiento de un sistema complejo con capacidad de autoadaptacin); es decir, se
racionalizan en retrospectiva (a posteriori), como si se pudieran haber anticipado. Por otra parte,
podra argumentarse que, si hay alguna diferencia entre cisnes negros y eventos emergentes,
podra tener que ver con el efecto sorpresa de los primeros. Podra alegarse que los cisnes
negros se refieren aeventos totalmente inesperados (es decir, no contemplados siquiera con
escasas probabilidades), mientras que los eventos emergentes se refieren a eventos que a
priori se reconoce que s podran acontecer, aunque se les atribuyan probabilidades mnimas
de ocurrir. Sin embargo, argumentar que ello los hace pertenecer a clases diferentes es hilar
muy fino cuando en el campo de la prospectiva existen asuntos por dilucidar que son mucho
ms relevantes, en muchos otros sentidos.
78 CEPAL
Cuadro II.12
Evolucin del conjunto de instrumentos de la prospectiva
Cronologa Campo o Disciplina
Temas de inters
aproximada dominio dominante
Dcada de 1940 Estudio de Ingeniera Material fuerte y complejo
sistemas (telefona, sistemas de armas),
particularmente la estructura
y el comando de los sistemas.
Principios de la Investigacin de Fsica Problemas operacionales
dcada de 1950 operaciones concernientes al personal y al
material y la utilizacin eficaz
de recursos escasos.
Principios de la Anlisis funcional Economa Grandes sistemas materiales y
dcada de 1950 sociales que utilizan la metodologa
de la relacin costo-beneficio,
la rentabilidad y su relacin de
programacin, planificacin y
presupuesto, haciendo nfasis en
las consecuencias de las elecciones
de los sistemas.
Fines de la Anlisis decisional Gestin negocios Procesos de adopcin de decisiones

dcada de 1950 con la ayuda de conceptos
matemticos y estadsticos.
Principios de la Anlisis poltico Ciencias polticas Sistemas polticos,
dcada de 1960 gubernamentales o militares,
haciendo nfasis en la poltica a
adoptar en el sector pblico.
Fines de la Investigacin de Ciencias sociales Cambios estructurales de carcter
dcada de 1960 futuros global, interrelacin de cambios
sociales.
Fines de la Planificacin Ciencias de la Anlisis de decisiones estratgicas
dcada de 1960 estratgica administracin segn los estados de turbulencia
del entorno, combinando el anlisis
interno con el externo.
Dcada de 1970 Anlisis y Sociologa, Revaloracin de la participacin
negociacin de ciencias polticas social en la eleccin de los objetivos
conflictos de la sociedad. Importancia del rol
de los actores sociales.
Dcadas de Pensamiento Matemticas, Complejidad social, nuevas
1970 y 1980 complejo fsica, biologa interpretaciones del determinismo
y el positivismo, papel del azar, el
caos, descubrimiento de teora de
catstrofes, fractales, entre otras.
Dcadas de Planificacin Geografa, Gestin de ecosistemas
1970 y 1980 territorial y ciencias polticas estratgicos y urbanos, lmites
ambiental del crecimiento industrial, riesgo
construido por el ser humano.
Fines de la Gestin Ingenieras, Interrelacin entre el cambio
dcada de 1980 tecnolgica gestin tecnolgico y el cambio social,
y principios de la evolucin tecnolgica, impactos
dcada de 1990 globales del cambio del nuevo
patrn productivo.
Dcada de 1990 Macrohistoria, Ciencias sociales Evolucin, comparacin e
teora del y econmicas interrelacin de civilizaciones y
desarrollo humano culturas en un largo plazo, medicin
del nivel de vida.
Cronologa Campo o Disciplina

Temas de inters
aproximada dominio dominante
Dcada de 2000 Anlisis Pronstico Procesos sistemticos para producir
tecnolgico tecnolgico, juicios sobre las caractersticas de las
orientado al futuro prospectiva tecnologas emergentes, la evolucin
(Future-Oriented tecnolgica, y los impactos potenciales de una
Technology evaluacin tecnologa en el futuro y los cambios
Analysis-FTA) tecnolgica de las sociedades, evaluaciones
del sector pblico, pronsticos
tecnolgicos, estudios de inteligencia
en la industria privada.
Dinmica de Ingeniera Anlisis de los problemas de
sistemas de ltima de sistemas, desarrollo con visin de largo
generacin: Modelo econometra, plazo a nivel regional y nacional
Threshold 21 ciencias mediante la integracin de los
informticas aspectos econmicos, sociales y
ambientales de la planificacin y
proyeccin de diferentes opciones
de poltica, y simulacin de
escenarios alternativos.
Fuente: Elaborado por los autores, sobre la base de R. Amara, The futures field: searching for definitions
and boundaries, The Futurist, World Futures Society, febrero de 1981; J. Medina Vsquez, Los
estudios del futuro y la prospectiva: Claves para la construccin social de las regiones, Santiago
de Chile, Santiago de Chile, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica
y Social (ILPES), 1996; J. Medina Vsquez y E. Ortegn, Manual de prospectiva y decisin
estratgica: Bases tericas e instrumentos para Amrica Latina y el Caribe, serie Manuales,
N 51 (LC/L.2503-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL), 2006. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.06.II.G.37.
Nota: El enfoque contemporneo denominado anlisis tecnolgico orientado al futuro incluye un
amplio rango de mtodos y herramientas: i) creatividad; ii) mtodos descriptivos y matrices;
iii) mtodos estadsticos; iv) opinin de especialistas; v) monitoreo y sistemas de inteligencia;
vi) modelamiento y simulacin; vii) escenarios; viii) anlisis de tendencias; ix) evaluacin y
decisin o accin, y x) anlisis de actores concernientes o partes interesadas.
Una clasificacin contempornea til distingue los mtodos segn

el tipo de fuentes de conocimiento o informacin necesaria para su uso.
As, segn Popper (2008a y 2008b), los mtodos se pueden organizar
alrededor de cuatro grandes polos o puntos de referencia (2008), como se
explica a continuacin40.
Los mtodos basados en la evidencia recogen las tendencias y la
informacin cuantitativa. Los mtodos basados en la experticia y en los
conocimientos especializados consisten en consultar a personas con
conocimiento directo y suficiente sobre asuntos relativos a las decisiones
que se deben adoptar. Los mtodos basados en la interaccin facilitan
la consulta participativa y extienden la amplitud de la conversacin
estratgica con los ciudadanos. Los mtodos basados en la creatividad
permiten explorar alternativas y enriquecer el pensamiento estratgico con
nuevas perspectivas, de forma no convencional.
40
Este apartado se basa en el captulo sobre metodologa prospectiva del Handbook of Technology
Foresight, segn Popper (2008).
80 CEPAL
La evidencia brinda un piso firme a la reflexin, aporta un punto

de partida cierto, basado en la indagacin sobre las tendencias y la
informacin estructurada, disponible en bases de datos. La consulta a
expertos aumenta la capacidad de interpretacin de esta evidencia, gracias
a la contribucin de personas reconocidas por su experiencia, sus logros
y su contacto con la realidad de la adopcin de decisiones. Por su parte,
la interaccin permite el dilogo social y la movilizacin colectiva de
personas informadas que proveen elementos, planteamientos y visiones
para enriquecer este proceso. Por ltimo, los mtodos creativos aportan
formas estructuradas de pensar en opciones futuras. En el diagrama II.9 se
presenta el diamante de los mtodos prospectivos.
Diagrama II.9
El diamante de los mtodos de la prospectiva
Creatividad
Eventos
emergentes
Ciencia-ficcin
Juegos de simulacin
Ensayos y escenarios
Pronstico de expertos Actuacin, roles
Anlisis retrospectivo DOFA Intercambio de ideas
rboles de relevancia, dilogo lgico Taller de escenarios
Elaboracin de Delphi Panel de ciudadanos
hojas de ruta Cuestionarios
Experticia Panel de expertos Anlisis morfolgico Conferencias y talleres Interaccin
Tecnologas clave o crticas Multicriterio Votacin y sondeos
Escenarios cuantitativos y SMIC Anlisis de actores

Entrevistas Impacto cruzado y anlisis estructural
Indicadores Anlisis de patentes
Bibliometra Anlisis comparado
Extrapolacin Escaneo
Revisin literaria
Modelacin
Evidencia
Cualitativo (19) Cuantitativo (6) Semicuantitativo (8)
Fuente: R. Popper, Foresight methodology, The Handbook of Technology Foresight. Concepts and
Practice, L. Georghiou y otros, Cheltenham, Edward Elgar Publisher, 2008; y How are foresight
methods selected?, Foresight, vol. 10, N 6, Emerald, 2008.
Ahora bien, a lo largo del tiempo han cambiado las lgicas

dominantes que marcan el uso de los mtodos prospectivos. Hoy en da,
a diferencia del pasado, donde se buscaba un mtodo ideal y ptimo
para todas las situaciones, se prefiere disear los ejercicios a partir de
combinaciones de mtodos acordes con necesidades especficas de cada
contexto particular. Para Godet y Durance (2011), el uso de instrumentos
depende del problema planteado, las presiones de tiempo y el acceso a
informacin pertinente. Por tanto, se recomienda optar por enfoques
modulares y contingentes, que no requieren una aplicacin completa de
todos los instrumentos disponibles, con una misma y nica secuencia.

Un ejercicio completo ha de abarcar la utilizacin de los cuatro puntos de
referencia del diamante de los mtodos y, segn la necesidad del contexto,
se puede elaborar una secuencia diferente a partir de uno u otro polo, es
decir: evidencia, conocimientos especializados, interaccin y creatividad
(Keanan, Popper y otros, 2007).
Cuadro II.13
Mtodos prospectivos segn las fuentes de conocimiento e informacin
Mtodos
Descripcin
basados en:
Evidencia Intentan explicar un fenmeno, sobre todo con el apoyo de documentacin
confiable y medios de anlisis. Estas actividades son particularmente tiles
para comprender el verdadero nivel de desarrollo del asunto de investigacin.
Por ese motivo, los mtodos cuantitativos benchmarking o anlisis comparado ,
bibliometra, minera de datos y trabajo de indicadores) han ganado popularidad,
pues estn respaldados por datos estadsticos u otros tipos de indicadores. Son
instrumentos fundamentales para la evaluacin de tecnologa e impacto y para
actividades de anlisis del entorno. Estos mtodos tambin pueden emplearse
para estimular la creatividad, animar la interaccin y obtener retroalimentacin
de los participantes.
Experticia Dependen de las habilidades y conocimientos de los individuos en un rea o tema
en particular. Estos mtodos se utilizan frecuentemente para:
apoyar decisiones de arriba hacia abajo (top-down), es decir, decisiones
que se toman desde lo ms alto (por ejemplo, la alta direccin de una
organizacin) y que luego llegan a los niveles inferiores de la pirmide
organizacional, y
proveer consejos y hacer recomendaciones.
Entre otros ejemplos comunes estn los paneles de expertos y los cuestionarios
Delphi, los mapas tecnolgicos, los rboles de relevancia, los diagramas lgicos,
los anlisis morfolgicos, las tecnologas clave y el sistema de matrices de
impacto cruzado (SMIC).
Interaccin Se utilizan en la prospectiva al menos por dos razones:
i) La experticia a menudo se enriquece considerablemente cuando se juntan y se
articulan con otros conocimientos tcnicos (y de hecho con los puntos de vista de
los grupos focales), y
ii) las actividades de la prospectiva se realizan en sociedades donde los ideales
democrticos estn ampliamente difundidos y la legitimidad entraa actividades
de participacin e inclusin desde abajo hacia arriba (bottom-up), no solo
la dependencia de la evidencia y de los expertos (que a veces se utilizan
selectivamente).
Adems, involucra los talleres de escenarios, las votaciones, las encuestas, los
paneles de ciudadanos y los anlisis de los grupos focales.
Creatividad Normalmente requieren una mezcla de pensamiento imaginativo y original, a
menudo suministrado por maestros o grandes personalidades, por medio de
ensayos u otros escritos. Dependen en gran medida de:
la inventiva y la ingeniosidad de individuos sumamente capacitados, tales
como escritores de ciencia ficcin, o
la inspiracin que emerge de grupos de personas involucradas en
intercambios de ideas o sesiones de eventos emergentes.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de R. Popper, Foresight methodology, The Handbook of
Technology Foresight. Concepts and Practice, L. Georghiou y otros, Cheltenham, Edward Elgar
Publisher, 2008; y How are foresight methods selected?, Foresight, vol. 10, N 6, Emerald, 2008.
82 CEPAL
Diagrama II.10
Lgicas dominantes en la evolucin de los mtodos prospectivos
Prospectiva basada Prospectiva basada Prospectiva basada Prospectiva basada

en expertos en modelos en tendencias en contextos
Supuesto: Supuesto: Supuesto: Supuesto:
El futuro puede visualizarse El futuro puede calcularse por Las organizaciones pueden Las organizaciones pueden
mediante la recoleccin modelos computadorizados, comprender el futuro visualizar contextos y mercados
y comparacin de las a partir de grandes volmenes mediante la anticipacin del futuros mediante la anticipacin
opiniones de numerosos de datos y matemticas impacto en las tendencias de de la interaccin dinmica entre
expertos. sofisticadas. los mercados. los factores econmicos,
sociales y tecnolgicos.
Basada en contextos
Basada en tendencias
Basada en modelos
Basada en expertos
1960 2010
Fuente: C.
1 Daheim, Corporate foresight in Europe - Experiences, examples, evidence, Z_punkt The
Foresight Company, 2007.
3. La dimensin ontolgica y la formacin del prospectivista
La prospectiva desempea un papel fundamental en la construccin

social de la realidad de una sociedad. Fundamentalmente critica el
cortoplacismo y la perspectiva ingenua, segn la que el futuro no tiene
importancia y el presente no tiene espesor ni trascendencia; aquella
que vive el presente sin conexin con el pasado ni el futuro (Berger, 1957).
Segn Moura (1994), construir el futuro conlleva replantear varias
creencias populares que, de tanto repetirse, acaban por asumirse como
verdades. La primera es que podemos descubrir el futuro y surge de
la imaginacin popular, que cree en la existencia de tcnicas capaces de
adivinar el futuro. En tanto, la segunda presupone que el futuro es algo
imprevisible, aleatorio, indescifrable, que se instala independientemente
de la voluntad, por lo que solo resta esperar a que ocurra y contemplar lo
que traiga. Implica una actitud pasiva o de acomodacin, simplemente de
aguardar el destino41.
41
Segn Moura (1994), en el fondo el azar y el fatalismo implican una misma actitud hacia el
futuro. Ambos parten de la idea de que el futuro es i indescifrable, que simplemente acontece.
Por tanto, para la predeterminacin no existe libertad ni responsabilidad. Se trata de una
resignacin que supone que el hombre no tiene escape frente a una suerte de destino social.
Sin embargo, el futuro no es producto de fuerzas ocultas cuya existencia ignoramos. Implica un
espacio de imprevisibilidad, pero no es independiente de las acciones y la voluntad humana.
Cuadro II.14
Principios y caractersticas bsicas de la prospectiva
Principio Descripcin
Apertura al futuro Se orienta a explorar los futuros posibles pero no en un sentido predictivo.
Supone que el futuro no est predeterminado y toma diferentes direcciones,
en funcin de las decisiones que adoptan los actores sociales en el
momento presente.
Libertad y eleccin Contar con alternativas futuras supone tener la posibilidad de escoger
de un futuro deseable futuros deseables. En ese caso, la sociedad debe tener en cuenta la
influencia y la presencia de los valores y las visiones de futuro.
Globalidad Se busca establecer las relaciones entre lo interno y lo externo de un
sistema, cmo se dan sus interacciones e interdependencias. Los modelos
sirven para comprender los nexos y vnculos entre sistemas, suprasistemas
y subsistemas involucrados.
Dinamicidad Conlleva un aprendizaje continuo, adaptacin y renovacin frente al cambio
social. Constituye un inmenso reto poder ponerse al da con los nuevos
acontecimientos. Implica una gran capacidad de aprendizaje.
Cientificidad y soporte El futuro no es un objeto experimental en el sentido estricto, porque no
en evidencia es repetible ni predecible, y por tanto no tiene carcter de ley universal.
La cientificidad de la prospectiva radica en el mtodo, en el rigor
empleado en la investigacin, el acopio de informacin, la formulacin
de las hiptesis, la organizacin de procesos de simulacin y la validacin
a posteriori de sus resultados.
Complejidad Se pretende reconstruir una visin integral de la realidad, lo que implica integrar
mltiples enfoques que van ms all de las disciplinas tradicionales, como
sucede, por ejemplo, con las ciencias de la administracin, los estudios del
desarrollo, el medio ambiente y el gnero.
Multi-, inter- y Implica el conocimiento de un saber de base y un saber aplicado. Por ejemplo,
transdisciplinariedad el uso del mtodo Delphi conlleva el uso de las matemticas y la sociologa.
Democracia En un ejercicio se debe conocer el tipo de actores involucrados y los procesos
y participacin de preparacin, animacin, comunicacin y dilogo social con cada uno.
Coordinacin Se involucran mltiples actores que participan en la arena poltica donde
tcnico-poltica se producen y debaten hiptesis y conjeturas. Con el apoyo de hechos y
datos se elaboran programas de accin que coordinan la movilizacin de
personas y recursos.
Orientacin Se pone en prctica en contextos especficos que suponen el logro de
a resultados resultados concretos. La observacin de los cambios sociales debe ser
parte del proceso de adopcin de decisiones de los actores e instituciones
que buscan dar forma al futuro.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de E. Masini, La previsin humana y social: Estudios sobre los
futuros, Mxico, D. F., Fondo de Cultura Econmica, 1993, pgs. 20-28; R. Popper y otros, Global
Foresight Outlook 2007: Mapping Foresight in Europe and the Rest of the World, Manchester,
European Foresight Monitoring Network (EFMN), 2007, pg. 6.
La prospectiva desempea un papel educativo muy importante en la

formacin de las personas y los dirigentes de una sociedad. Para Masini(1994),
la prospectiva reconoce que el futuro es un proceso en mutacin42. Construir
42
Aunque parezca natural, la conexin del futuro con el pasado o con el presente no es algo que
compartan todos los enfoques acerca del futuro. Por ejemplo, para algunas corrientes norteamericanas
basadas en el determinismo tecnolgico, las nuevas tecnologas permiten reinventar el pasado y
reorganizar el presente en funcin del futuro, no de la tradicin ni de las ataduras existentes. El
futuro tiende a ser cada vez ms artificial y virtual y la fragmentacin del mundo posmoderno
permite la coexistencia de mundos paralelos cada vez ms desconectados entre s y ms disociados
de la historia. Al respecto, vanse las posiciones de Jim Dator, expresidente de la Federacin Mundial
de Estudios del Futuro y lder de la escuela de estudios del futuro de Hawaii (Dator, 1998).
84 CEPAL
el futuro implica concebirlo como una necesidad, una eleccin y una

manera de vivir. Ante todo, pensar en el futuro es un acto de autonoma
y voluntad que se contrapone a la aceptacin pasiva de un porvenir
determinado por otros a cualquier nivel (familia, ciudad, pas o mundo).
Significa asumir una responsabilidad en cuanto a la eleccin de un futuro
deseado y su realizacin mediante hechos concretos. Al incorporarse la
prospectiva en la vida cotidiana, se crea una perspectiva sobre lo que se
vive en cada momento y las consecuencias ulteriores de las decisiones
actuales. Representa una forma continua de mantenerse alerta sobre el
futuro, de pensar en la sociedad actual y las nuevas generaciones.
Construir el futuro constituye un proceso histrico y participativo a
todos los niveles: de familia, ciudad, organizacin y pas. De lo contrario,
entraara la manipulacin de los futuros de otros. Adems, es un
proceso histrico dinmico, que crea continuamente nuevas formas
de incertidumbre y oportunidades que pueden ser validadas por los
interesados en el futuro, en trminos de principios. De ah la importancia
de los aspectos ticos en los estudios del futuro: es fundamental que el
inters de algunos no se satisfaga a expensas de otros.
4. La dimensin axiolgica y la tica

de la construccin de futuros
Para Moura (1994, pg. 99), valorar el futuro como una construccin
humana implica asumir una nueva actitud, o sea, una nueva forma de
pensar, sentir y actuar. Crear el futuro entraa la necesidad de influir sobre
la percepcin de la realidad presente y las decisiones y acciones con que se
responde a las percepciones. Cuanto ms depurada sea la percepcin,
existe ms y mejor conciencia sobre las necesidades y alternativas de
accin. Las acciones decididas y puestas en prctica en el presente son las
que forman el contexto del futuro43.
Sobre la base de su experiencia de varias dcadas en la compaa
petrolera Royal Dutch Shell, Schwartz y Van der Heijden (1996) plantean
que el uso de la prospectiva implica una relacin de coevolucin entre
las prcticas de planificacin, los valores y la cultura organizacional. La
conciencia organizacional se despliega en la medida en que se desarrollan
las herramientas y metodologas utilizadas. Pero no coevolucionan a partir
de una relacin causa-efecto, sino como complemento mutuo.
Segn los autores citados, el uso de instrumentos prospectivos
prepara a la gente para formular su visin compartida del mundo. A medida
43
El maana es hoy, reza el lema de la Sociedad Mundial del Futuro, principal organizacin de
futuristas de los Estados Unidos. Las decisiones de hoy crean el futuro. Peter Drucker afirma,
con razn, que la planificacin no se refiere a las decisiones del futuro, sino ms bien a las
decisiones de hoy que crean el futuro.
que los instrumentos destinados a mejorar la conciencia y la comunicacin

se vuelven ms sofisticados (escenarios, modelos estratgicos, entre otros) se
refuerzan la conciencia, la sensibilidad y la voluntad de actuar de quienes
los utilizan. Mientras ms complejo sea el entorno, ms preparada debe estar
la organizacin para afrontar los cambios sociales, pues de ella dependen la
amplitud y velocidad del aprendizaje institucional. La coevolucin trae un
grado mayor de integracin de la organizacin, tanto hacia adentro como
hacia fuera, y una capacidad de respuesta ms oportuna. Exige una mayor
capacidad de conocimiento de la realidad e imaginacin para el anlisis del
entorno y el desarrollo de alternativas de respuesta. As, la planificacin se
entiende como un proceso permanente de aprendizaje.
La labor de la escuela de la Shell es un modelo en el entorno
empresarial por el trabajo realizado sobre la cultura organizacional y la
psicologa bsica de la adopcin de decisiones. No obstante, Schwartz y
Van der Heijden (1996) mencionan que esa empresa necesit ms de dos
dcadas de prctica para que se desarrollara una conciencia colectiva en todos
los niveles de la organizacin sobre las exigencias de ese tipo de aprendizaje.
De acuerdo con Wack (1985a y 1985b), el simple empleo de tcnicas
complejas de anlisis de decisiones no conduce automticamente a escoger
las mejores opciones. Se requiere esencialmente trabajar sobre los modelos
mentales de los gerentes y la transformacin de la cultura organizacional.
Todo lo anterior requiere sensibilidad y valor, as como voluntad de
experimentar e invertir en la investigacin y desarrollo de los instrumentos44.
Segn Wack (1985a y 1985b), el contraste entre los escenarios
hipotticos desarrollados por la Shell y los ejercicios que realizan
usualmente otras empresas no hace referencia tanto a su naturaleza
tcnica ni a los pasos que componen la metodologa, como a la filosofa
subyacente acerca del aprendizaje en las organizaciones. Esta supone
trabajar sobre las capacidades humanas de exploracin, descubrimiento
y experimentacin a fin de reconocer incertidumbres especficas, y
disear y aplicar sistemas que permitan reconocer y corregir los errores
de adaptacin al entorno tan pronto ocurran45.
44
La continua adaptacin al cambio requiere del decisor aptitudes para las relaciones humanas,
como la admisin y la gestin emocional de la ambigedad, la tolerancia del conflicto ideolgico
y conceptual, la comunicacin interpersonal, la escucha y la comprensin del otro.
45
Los procesos de aprendizaje basados en los escenarios representan ciclos continuos de
actividad orientados a cumplir tres funciones esenciales definidas por Wack (1985): i) la funcin
cautelativa, para prever los riesgos y comprender su naturaleza; ii) la funcin emprendedora,
para descubrir alternativas estratgicas precedentemente ignoradas, y iii) la funcin cognitiva,
para organizar y entender de forma eficaz un conjunto aparentemente incoherente de datos de
naturaleza econmica, tcnica, poltica, social y competitiva, y traducirlos en esquemas tiles
para sustentar y perfeccionar el juicio de los decisores.
86 CEPAL
Diagrama II.11
La planificacin como proceso de aprendizaje
Coevolucin
Instrumentos Cultura
de organizacional
planificacin
Estrategia Monitoreo del entorno

Escenarios Disposicin al cambio
Vigilancia tecnolgica Preparacin del grupo gerencial
E. Campos de accin, niveles de intervencin y

experiencias contemporneas significativas
Existe una gran riqueza en la puesta en prctica de la prospectiva al nivel
internacional. En primer lugar, los ejemplos a lo largo del mundo varan
segn los temas que se aborden, como se puede apreciar en el cuadro II.15.
La prospectiva tambin se hace a diferentes escalas o niveles de
planificacin, como se indica en el cuadro II.16.
Cuadro II.15
Tipos de prospectiva segn los campos de accin
Prospectiva Descripcin Ejemplos
Tecnolgica Conjunto de intentos sistemticos para mirar a Centro de Prospectiva
largo plazo el futuro de la ciencia, la tecnologa, Tecnolgica (Center For
la economa y la sociedad, con el fin de identificar Techology Foresight) del APEC
aquellas tecnologas genricas emergentes que Instituto de Prospectiva Tecnolgica
probablemente generarn los mayores beneficios (The Institute For Prospective
econmicos y sociales. Busca identificar las Technological Studies, IPTS)
actividades estratgicas para el desarrollo futuro Observatorio de Prospectiva
de un pas y las tecnologas conexas (Martin, 2001). Tecnolgica Industrial (OPTI)
Humana Se orienta al anlisis de las transformaciones de El futuro de las culturas,
y social las sociedades a largo plazo, haciendo nfasis en UNESCO, 1994
los cambios de los valores, las capacidades, las (The future of cultures)
culturas, la educacin y la familia.
Territorial Se refiere al anlisis de las alternativas de futuro de Experiencia francesa:
un espacio dado, por ejemplo, un departamento, Comisin General de Planificacin
regin, biorregin, ciudad, localidad, zona especial de (Commissariat Gnral au Plan)
exportacin, distrito industrial, entre otros, con miras Delegacin para la Gestin
a mejorar las elecciones que har la sociedad para su del Territorio (Delegation
adecuada utilizacin (Goux-Baudiment, 2006). lamnagement du territoire)
Prospectiva Descripcin Ejemplos

Poltica Prospectiva aplicada a la elaboracin de polticas Centro de Estudios sobre los
pblicas, la prevencin y solucin de problemas Futuros de Hawaii (Hawaii
del Estado, la respuesta a las demandas sociales, Research Center of Futures
la formacin de consensos y acuerdos sociales Studies, HRCFS)
y la transformacin de instituciones polticas. Proyecto de Inteligencia Prospectiva
del PAPIME, Universidad Nacional
Autnoma de Mxico
Econmica Pretende el anlisis del sistema econmico Centro de Estudios Prospectivos
mundial, la competitividad internacional y las y de Informacin Internacional,
brechas del desarrollo, mediante proyecciones (Centre dEtudes Prospectives
y pronsticos del comportamiento de los pases et dInformations Internationales,
y los actores empresariales (Cuervo, 2012). CEPII)
Corporativa Se propone como un modelo de anlisis Royal Dutch Shell (Reino Unido-
organizacional que incluye la revisin de los Pases Bajos); DaimlerChrysler
entornos globales con el fin de identificar hechos (Alemania-Estados Unidos)
portadores de futuro, fuerzas motrices del Repblica de Corea;
cambio, tendencias emergentes que conduzcan Federacin de Rusia (minera,
a decisiones sobre la incursin en nuevos nanotecnologa)
mercados, reorientacin de productos Espaa, oportunidades
y servicios, entre otras cosas (Ruff, 2007; tecnolgicas e industriales
Gracht, 2007; Neef, 2005).
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de L.M. Cuervo, El clima de la igualdad, un ejercicio de pre-
prospectiva, presentacin ante el Grupo de los Jueves, Santiago de Chile, Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2012; F. Ruff, Current and Future Applications of
Foresight in Industrial Enterprises: Implications for UNIDO, Viena, DaimlerChrysler AG, Research,
Development Society and Technology Research Group, 2007; H. V. D. Gracht, Corporate Foresight
and Innovation Management: a Portfolio-Approach in Evaluating Organizational Development,
Londres, European Business School, 2007; A. Neef, The Future of Corporate Innovation. Will
There Be an Outsourcing Endgame?, Z_punkt The Foresight Company, 2005.
Cuadro II.16
Casos significativos por nivel de planificacin
Nivel Ejemplo demostrativo
Regional o espacios econmicos Instituto de Prospectiva Tecnolgica de la Unin Europea

y polticos internacionales Centro de Prospectiva Tecnolgica del APEC
Royal Dutch Shell (Reino Unido-Pases Bajos);
Corporativo global
DaimlerChrysler (Alemania-Estados Unidos)
Pas Federacin de Rusia, Japn, Repblica de Corea
Programa de los cuatro motores de la prospectiva (FOMOFO) de la
Interterritorial
Comisin Europea (Miln, Manchester, Barcelona, Bayer Mnich)
Territorial Manchester, Ciudad del Conocimiento
Sectorial Aeronutico (Embraer, Brasil)

Embrapa, SENAI, Centro de Gestin de Estudios Estratgicos
Institucional
(CGEE) del Brasil
Fuente: J. Medina Vsquez, La prospectiva: Conceptos fundamentales y aplicaciones contemporneas,
presentacin en el Seminario sobre prospectiva y Amrica Latina, Santiago de Chile, Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), 2011; y Prospectiva
para la construccin de visin de pas, presentacin en el Curso Internacional Planificacin,
Gobierno y Desarrollo, Montevideo, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin
Econmica y Social (ILPES), 2011.
Nota: Otros panoramas interesantes para visualizar ejercicios prospectivos se pueden encontrar
en Comisin Europea (2002, 2010a, 2010b), Gmez y Bernal, (2004), Fundacin OPTI (2010),
ONUDI(2007), Centro Internacional de Ciencia y Tecnologa de la ONUDI (2000), Popper, Keenan,
Miles, Butter y Sainz (2007).
88 CEPAL
A continuacin, se describe brevemente el estado de la prospectiva a

nivel regional, segn la Comisin Europea (2009a, 2009b y 2009c):
Internacional: una serie de organizaciones intergubernamentales,
como la Comisin Europea, la Organizacin para la Cooperacin
y el Desarrollo Econmico (OCDE), la Organizacin de las
Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI) y la
Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la
Ciencia y la Cultura (UNESCO), han sido activos promotores
de la prospectiva. Han impulsado la formacin y el apoyo
metodolgico, han llevado a cabo estudios de caso, e incluso han
proporcionado financiacin inicial para implementar programas
de prospectiva y proyectos transnacionales.
Europa: el nivel de actividad en materia de prospectiva en la
regin ha aumentado significativamente en la ltima dcada.
Esto se ha visto influenciado por una serie de tradiciones bien
posicionadas, como la prospectiva tecnolgica, la planificacin
del desarrollo sostenible y la prospectiva territorial. Algunos
pases, como Francia, tienen varias dcadas de tradicin
prospectiva. Otros, como el Reino Unido e Irlanda, tienen
una historia ms breve, bajo la influencia de la prospectiva
tecnolgica. En Europa oriental, las actividades de prospectiva
realizadas por la Red Europea de Monitoreo de Prospectiva
(EFMN) han sido intensamente permeadas por el proceso de
ampliacin de la Unin Europea y los esfuerzos de la ONUDI
por introducir la prospectiva como una herramienta de apoyo a
la transferencia tecnolgica. Se destacan:
El Instituto de Prospectiva Tecnolgica (Institute for
Prospective Technological Studies, IPTS) es uno de los siete
institutos cientficos del Centro Comn de Investigacin de
la Comisin de las Comunidades Europeas. Tiene su sede
en Sevilla (Espaa). Proporciona ayuda al cliente orientada
a la formulacin de polticas de la Unin Europea, mediante
la investigacin de respuestas basadas en la ciencia a los
desafos de la poltica que tienen un impacto socioeconmico
y una dimensin cientfica o tecnolgica.
Por otra parte, el Sptimo Programa Marco de la Comisin
Europea en su Direccin de Ciencia y Tecnologa ha establecido
una lnea de investigacin nica dedicada a actividades de
prospectiva en el campo de las ciencias sociales. Se trata de
explorar temas nuevos sobre los que la Comisin anticipa
esferas estratgicas en las que Europa espera desarrollar
ventajas competitivas o solucionar problemas cruciales de
inters comn a largo plazo (Comisin Europea, 2011a).
Recuadro II.2
Sptimo Programa Marco de Investigacin en
Ciencias Socioeconmicas y Humanidades
Ciencia, tecnologa e innovacin (Science, technology and innovation)

(FARHORIZON, INFU, SESTI)
Anlisis participativo de horizontes (Participative horizons scanning)
(CIVISTI)
Cartas salvajes y seales dbiles (Wild cards and weak signals)
(iKnow)
Seguridad y defensa (Security and defence) (SANDERA)
El mundo y Europa en el futuro (The World and Europe in the future)
(AUGUR, Global Europe 2030-2050)
Plataforma Europea de Prospectiva (European Foresight Platform, EFP)
El futuro de la zona del Mediterrneo (The future of the Mediterranean
area) (MEDPRO)
Sociedad poscarbono (Post carbon society) (PACT, GILDED,
PASHMINA)
Fuente: Comisin Europea, European Forward Looking Activities. EU Research in

Foresight and Forecast. Socio-economic Sciences and Humanities, Bruselas, Direccin
General de Investigacin, 2011.
Asia: el Japn fue pionero en el desarrollo de la prospectiva

tecnolgica nacional, al utilizar el mtodo Delphi desde 1970
para prever y dar forma a las futuras trayectorias tecnolgicas.
Adems de su influencia en Europa, la experiencia japonesa
ha inspirado ejercicios similares en otras partes de Asia,
particularmente la Repblica de Corea y China. En el marco del
Foro de Cooperacin Econmica de Asia y el Pacfico (APEC),
se cre un centro de prospectiva tecnolgica a finales de la
dcada de 1990 para llevar a cabo estudios a nivel regional y
desarrollar capacidades en los pases miembros. Este trabajo
se ha visto influenciado en gran parte por las prcticas de
Australia, Amrica del Norte, el Japn y Europa noroccidental.
El Centro de Prospectiva Tecnolgica del APEC en esencia es
un centro de pensamiento que busca promover la prospectiva
y los estudios del futuro por medio de mltiples disciplinas y
estudios econmicos, sociales y tecnolgicos. Tiene su sede en
Bangkok. El APEC agrupa los miembros de la Asociacin de
Naciones de Asia Sudoriental (ASEAN). El APEC est centrado
en el desarrollo de grandes estudios al nivel mundial sobre la
gestin de los recursos y el desarrollo de nuevas tecnologas y
medios de transporte.
90 CEPAL
Amrica del Norte: algunos de los mtodos de prospectiva ms

populares, tales como el Delphi, fueron desarrollados en los
Estados Unidos durante los aos cincuenta y sesenta. Luego
predominaron los estudios de pronstico tecnolgico ligados
a la Oficina de Evaluacin Tecnolgica (OTA, por sus siglas en
ingls) del Congreso estadounidense, con influencia en el gasto
nacional. Existen muchos estudios, a nivel estatal y federal en
los Estados Unidos y tambin en el Canad. Los datos de los
Estados Unidos estn en gran medida dominados por ejercicios
de hojas de ruta de tecnologas del sector industrial.
Amrica Latina: la prospectiva en la regin ha evolucionado lenta
pero progresivamente. Pases como la Argentina, el Brasil, Chile,
Colombia y Venezuela (Repblica Bolivariana de) han puesto en
marcha programas y proyectos de incorporacin de conceptos
y tcnicas de una amplia gama de ejercicios internacionales,
principalmente europeos. Sin embargo, la regin tambin ha
logrado desarrollar su propia manera de hacer prospectiva,
a menudo mediante el uso creativo de recursos limitados, lo
que conduce a innovaciones efectivas en materia de prcticas
y herramientas (Popper y Medina, 2008). Las organizaciones
internacionales como la ONUDI, el Convenio Andrs Bello
(CAB), la CEPAL y, ms recientemente, la Comisin Europea,
han desempeado un papel clave en el apoyo a programas de
prospectiva nacional y actividades de creacin de capacidades.
Oceana: los ejercicios desarrollados han sido en forma de
actividades por la Sociedad de Futuros y la Federacin Mundial
de Estudios de los Futuros. Son pertinentes diversos ejercicios
de Australia, liderados por la Organizacin de Investigacin
Cientfica e Industrial del Commonwealth (CSIRO), y ejercicios
de Nueva Zelandia, especialmente los organizados por el
Ministerio de Investigacin, Ciencia y Tecnologa (MoRST)
y el Ministerio de Vivienda. En Australia se han realizado
conferencias de prospectiva de los pases de Asia y el Pacfico
que vinculan a la comunidad global de futuristas profesionales,
pertenecientes a empresas, organizaciones sin fines de lucro, el
sector acadmico y los gobiernos. La prospectiva se utiliza para
lograr diseos estratgicos y polticas flexibles y creativas, y para
adquirir un sentido de finalidad en un mundo cambiante. Se
analizan diversos retos, desde el acceso al agua y los alimentos,
hasta el desarrollo regional de Asia y las ciudades del futuro.
A nivel corporativo mundial han sido pioneras las grandes
empresas multinacionales en el campo de la energa, el petrleo y la
industria automotriz. En particular, es muy reconocido el caso de la
Royal Dutch Shell, que lider el uso de la planificacin por escenarios para
tomar grandes decisiones estratgicas de inversin46.
En lo que respecta a experiencias de pases concretos, la del Japn
es altamente significativa. Segn Urashima, Yokoo y Nagano (2012),
recientemente se complet el noveno ejercicio de prospectiva sobre
ciencia y tecnologa, con miras a brindar soluciones a asuntos sociales y
mundiales como los relacionados con el cambio climtico, la energa y el
envejecimiento de la poblacin. En ese esfuerzo se aplicaron tres mtodos:
una encuesta Delphi, escenarios y un estudio de la capacidad de las
regiones para la innovacin verde con respecto al desarrollo sostenible.
En la Novena Encuesta Delphi se utilizaron dos tipos de perspectivas
interdisciplinarias relacionadas con el futuro social del Japn (seguridad
y colaboracin) y se incluyeron 12 campos de ciencia y tecnologa. Los
comits deliberaron sobre asuntos emergentes para los prximos 30 aos.
Abarcaron en sus deliberaciones 26 dominios de especializacin social
y contaron con las aportaciones de 140 especialistas. Se destaca aqu
una visin ms amplia de la innovacin, en que las percepciones de los
escenarios sociales y polticas ms adaptativos desde el punto de vista
social complementan la tradicional orientacin cientfica y tecnolgica.
A nivel nacional, en este momento la Federacin de Rusia es un
pas que, aprovechando su capacidad cientfica y tecnolgica en fsica
y otras disciplinas, est haciendo reconversin de sectores industriales,
como la minera y la nanotecnologa. En la Repblica de Corea llama la
atencin la aplicacin de la prospectiva tecnolgica en mltiples entidades
gubernamentales, como la Oficina del Presidente, el Ministerio de Comercio,
el Ministerio de Energa, el Ministerio de Tecnologas de la Informacin,
entre otros. Cada institucin realiza sus propios procesos de prospectiva, lo
que realmente ha tenido impacto en la toma de decisiones, permitiendo la
reconfiguracin progresiva de amplios sectores productivos.
A nivel interterritorial, es un ejemplo el programa europeo de
los cuatro motores de la prospectiva (FOMOFO), en el que la Comisin
Europea patrocin una iniciativa estratgica simultnea de cuatro grandes
regiones: Lombarda, Catalua, Baviera y el rea metropolitana de
Manchester. Cada regin realiza su propia prospectiva pero tambin hay
una fertilizacin cruzada entre las cuatro regiones. Al nivel territorial, se
pueden constatar procesos de reconversin de ciudades, de una economa
industrial en declive a una economa global del conocimiento, como es el
caso de la ciudad de Manchester.
46
Un panorama interesante para visualizar ejercicios prospectivos contemporneos se puede
encontrar en Cagnin, Loveridge, y Saritas (2011); Comisin Europea, (2009 a, b, c); Fundacin
OPTI (2010); Keenan y Popper (2008); Miles, Cassingena Harper, Georghiou, Keenan y
Popper(2008); ONUDI (2007); Popper, Keenan, Miles, Butter y Sainz; (2007); Miles, Cassingena
Harper, Georghiou, Keenan y Popper (2008) y Park (2006).
92 CEPAL
Cuadro II.17
Prospectiva tecnolgica en la Repblica de Corea
Ministerio Organizacin Esfera temtica o Horizonte

Tipo Metodologa
patrocinador facilitadora ttulo del proyecto temporal
Prospectiva Ministerio de Instituto para el Avance Prospectiva para Hasta Delphi
tecnolgica Informacin y de la Tecnologa la Tecnologa 2030
(2006) Comunicacin de la Informacin de la Informacin
(Institute for
Information Technology
Advancement,IITA)
Organismo Nacional Ubiquitous Korea Ms de Panel
de Computarizacin 15 aos
(National
Computerization
Agency, NCA)
Prospectiva Ministerio Instituto de Desarrollo Tendencias futuras Ms de Delphi

tecnolgica de Salud y de la Industria de la en atencin de salud 15 aos
(2006) Bienestar Salud en la Repblica y ciencias de la vida
de Corea (Korea Health
Industry Development
Institute, KHIDI)
Prospectiva Ministerio Instituto de Ciencia y Tendencias futuras Ms de Anlisis
tecnolgica del Medio Tecnologa Ambiental de en tecnologa 15 aos del entorno
(2006) Ambiente la Repblica de Corea, ambiental Delphi
(Korea Institute of
Environmental Science
and Technology, KIEST)
Prospectiva Ministerio Instituto de Evaluacin Prospectiva temtica Ms de Panel
tecnolgica de Ciencia y y Planificacin de la Nanomateriales 15 aos Escenarios
(2006) Tecnologa Ciencia y la Tecnologa Clulas madre
de la Repblica de Computacin
Corea (Korea Institute
ubicua
of S&T Evaluation and
Planning, KISTEP)
Prospectiva Oficina Comit Presidencial Futuro de la Ms de Panel
Presidencial de Innovacin para la Educacin en la 15 aos
Educacin Repblica de Corea
(Presidential Committee Qu hacemos en
on Education Innovation) este momento?
Hojas Ministerio de Fundacin de Hoja de ruta Ms de Panel de

de ruta Comercio, Tecnologa Industrial de tecnolgica para: 10 aos hojas de ruta
tecnolgicas Industria la Repblica de Corea Materiales y tecnolgicas
(2001 al y Energa (Korea Industrial componentes
presente) Technology Industrias (robtica,
Foundation, KOTEF)
de bateras, de
semiconductores,
automovilstica
y otras)
ST Ministerio de Trabajo conjunto con el Visin 2030 Hasta Panel
(2006) Planificacin y Instituto de Desarrollo de Plan presupuestario 2030
Presupuesto la Repblica de Corea de gastos del
(Korea Development Gobierno hasta
Institute, KDI)
2030
Fuente: B. Park, Korean Technology Foresight for Science and Technology Policy Making, documento
presentado en el Segundo Seminario Internacional sobre Anlisis de Tecnologas Orientadas al
Futuro, Sevilla, Instituto de Prospectiva Tecnolgica (ITPS), 2006.
1. La prospectiva en Amrica Latina

En Amrica Latina es ilustrativo el caso del Brasil en cuanto al proceso de
reposicionamiento de sectores o la creacin de nuevos sectores estratgicos.
Por ejemplo, ha sido muy interesante la experiencia de Embrapa en la
biotecnologa agrcola, la de Embraer en aeronutica y la de Petrobras, al
generar la capacidad de exploracin petrolera en mar abierto mediante el
desarrollo de plataformas submarinas. Estas experiencias han producido
para el Brasil un crculo virtuoso de transformacin productiva y social
basada en la ciencia, la tecnologa y la innovacin. El Centro de Gestin de
Estudios Estratgicos del Brasil (CGEE) es otro referente muy importante
en ese campo.
Otros casos pertinentes en la presente dcada en Amrica Latina
son los de la Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Mxico y el Per.
En primer lugar, en Colombia hay una tradicin muy interesante
forjada en los ltimos 40 aos. Entre otros casos significativos, conviene
mencionar el Programa Nacional de Prospectiva Tecnolgica e Industrial
impulsado por COLCIENCIAS, que realiz 32 ejercicios, y el Programa de
Agendas Prospectivas de Ciencia y Tecnologa en Cadenas Productivas
Agroindustriales, fomentado por el Ministerio de Agricultura, que llev
a cabo 24 ejercicios. Uno de los casos actuales es la implementacin de
ejercicios de prospectiva y vigilancia tecnolgica con los sectores de talla
mundial, que son los sectores estratgicos en que Colombia deposita sus
esperanzas para competir frente a los tratados de libre comercio que
ha firmado recientemente con una docena de pases. Estos ejercicios
se realizan en el marco del Programa de Transformacin Productiva,
con el auspicio del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y
COLCIENCIAS, orientado a la industria automotriz y de autopartes,
energa, software, comunicacin grfica, diseo textil, confecciones,
cosmticos y productos de aseo.
En el caso de la Argentina, el Ministerio de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin Productiva ha liderado un programa sobre los escenarios
futuros en temas agroindustriales. En particular, presta apoyo a los
equipos de trabajo que realizan cinco estudios de cadenas productivas
con proyeccin internacional, en los rubros de frutos del bosque, maz y
aceitunas, y en las industrias porcina y vincola. Asimismo, el Proyecto
Los territorios del futuro ha provisto un marco de referencia para el
ordenamiento territorial de las provincias, en una secuencia de tres fases
durante varios aos, bajo la direccin de la Subsecretara de Planificacin
Territorial de la Inversin Pblica de la Repblica Argentina. En materia
de ciencia, tecnologa e innovacin, el Ministerio ha desarrollado un
plan estratgico nacional del Bicentenario (2006-2010), en cuyo marco
realiza un ejercicio prospectivo con un horizonte de mediano plazo, con
94 CEPAL
el objeto principal de orientar la elaboracin de una poltica cientfica,

tecnolgica y de innovacin al servicio del pas. En ese contexto, la
Argentina ha recibido la colaboracin de la CEPAL, con la publicacin
del documento La sostenibilidad ambiental del desarrollo en Argentina:
Tres futuros, de Gilberto C. Gallopn (2004), como parte de las actividades
asociadas a los inicios del plan estratgico mencionado. Por otra parte,
en 2011, con el fin de continuar el fortalecimiento del Sistema Nacional de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin (SNCTI) e impulsar el desarrollo de la
cultura emprendedora y la innovacin, el Ministerio cre el instrumento
Argentina Innovadora 2020: Plan Nacional de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin, por el que se establecen los lineamientos de poltica cientfica,
tecnolgica y de innovacin del pas para los prximos aos. Asimismo,
el Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA) elabor en 2012
unos escenarios nacionales posibles en que consideraba dimensiones del
orden econmico, social, sociocultural, tcnico-productivo, ambiental
y territorial y poltico-institucional, que pueden consultarse en su
publicacin Prospectiva del desarrollo nacional al 2015: Las fuerzas que
impulsan los futuros de la Argentina (Patrouilleau, 2012).
En el caso de Mxico, recientemente se realiz un estudio sobre los
futuros del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa. Algunas regiones
estn haciendo estudios prospectivos, como es el caso del estado de Jalisco
y las ciudades de Monterrey y Guanajuato, que promueven la creacin de
nuevas oportunidades47. En Chile se lleva a cabo un importante proceso de
prospectiva territorial liderado por Mideplan, con estudios sobre distintas
regiones, como las de Magallanes y Aysn. Se destaca adems el Programa
de Prospectiva Tecnolgica, en cuyo marco se realizaron ocho estudios
sobre cadenas productivas, bajo la conduccin del Ministerio de Economa.
Por ltimo, son de inters los ejemplos de construccin institucional en
Costa Rica, el Per y la Repblica Dominicana.
En la Repblica Dominicana en los ltimos aos se ha realizado
un importante esfuerzo legal y constitucional por dotar al pas de un hilo
conductor para la accin pblica a largo plazo. Se ha procurado elaborar
una visin de futuro y un proyecto poltico consensuado alrededor de un
grupo de prioridades de mediano y largo plazo.
En el Per, el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico
(CEPLAN) se ha venido consolidando como un organismo de la presidencia
del Consejo de Ministros. El CEPLAN ha emprendido acciones para que
los gobiernos regionales contribuyan a alcanzar las metas nacionales
47
Mxico cuenta con numerosos proyectos, entre los que figuran Jalisco a Futuro, Una
prospectiva del sector alimentario mexicano y sus implicaciones para la ciencia y la tecnologa;
Alternativas energticas, Informacin y telecomunicaciones y Mxico 2030, dirigidos por
Antonio Alonso en compaa de otros importantes acadmicos y consultores (Ramrez, 2003).
contenidas en el Plan Bicentenario: El Per hacia el 2021. Asimismo, ha

identificado conglomerados productivos regionales y promueve una
serie de actividades en materia de capacitacin y atraccin de inversin
extranjera. Por su parte, en Costa Rica, se cre en 2010 una unidad de
prospectiva en el seno del Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica
Econmica. Su primer proyecto ha sido una visin de futuro hasta 2021.
En ese contexto, en la ltima dcada se considera cada vez ms
importante el pensamiento estratgico y de largo plazo. En lugar de
disminuir el inters por la prospectiva en un entorno internacional voltil,
surgen nuevas aplicaciones, conceptos y metodologas. En Amrica Latina
este inters viene de la mano de la bsqueda de alternativas al modelo
de desarrollo, lo que requiere una participacin activa del Estado en la
planificacin del desarrollo de los pases. Se trata de recuperar el papel
que debe desempear el Estado en la orientacin de las naciones y no
dejar las decisiones estratgicas al azar, la inercia, la improvisacin o los
mercados carentes de responsabilidad social, pues en muchos lugares esto
ha producido consecuencias indeseadas sobre el desarrollo humano y la
sostenibilidad (Medina, 2011a).
2. La prospectiva orientada al desarrollo sostenible

y el medio ambiente
Otros grandes esfuerzos de prospectiva a nivel internacional estn
relacionados con el desarrollo sostenible y el medio ambiente.
En el marco del Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA) se ha realizado desde 1995 un esfuerzo colectivo
denominado Perspectivas del Medio Ambiente Mundial (GEO, por sus
siglas en ingls)48 49. Se trata de un proceso consultivo y participativo que
promueve la capacidad de realizar evaluaciones ambientales integrales
con miras a la presentacin de informes sobre el estado, tendencias y
perspectivas del medio ambiente. GEO es tambin una serie de productos
que sustentan la toma de decisiones ambientales y su objetivo es facilitar la
interaccin entre la ciencia y la poltica.
Utilizando la metodologa de evaluacin ambiental integrada (AAI),
el PNUMA ha elaborado hasta ahora cinco informes de este tipo (GEO-1
en 1997, GEO-2000 en 1999, GEO-3 en 2002, GEO-4 en 2007 y GEO-5 en 2012),
48
El PNUMA, establecido en 1972, es la voz del medio ambiente dentro del sistema de las
Naciones Unidas. Acta como catalizador, defensor, educador y facilitador para promover el
uso racional y el desarrollo sostenible del medio ambiente global. Su labor abarca: i) la evaluacin
de las condiciones y tendencias ambientales mundiales, regionales y nacionales; ii) el desarrollo
de instrumentos ambientales internacionales y nacionales, y iii) el fortalecimiento de las
instituciones para la gestin racional del medio ambiente.
49
Se puede obtener mayor informacin en el sitio web [en lnea]: http://www.unep.org/geo/
about.asp.
96 CEPAL
en los que se ha analizado el estado del medio ambiente y las tendencias

a escalas mundial y regional, y se describen adems las perspectivas
posibles para varios perodos de tiempo y opciones de polticas.
Por su parte, el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre
el Cambio Climtico (IPCC), principal rgano internacional para la
evaluacin del cambio climtico, fue establecido por el Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y la Organizacin
Meteorolgica Mundial (OMM) en 1988 a fin de ofrecer al mundo una
visin cientfica clara del estado actual de los conocimientos sobre el
cambio climtico y sus posibles impactos ambientales y socioeconmicos.
El IPCC es un organismo cientfico bajo los auspicios de las Naciones
Unidas y su funcin consiste en revisar y evaluar la informacin cientfica,
tcnica y socioeconmica de ms reciente produccin en todo el mundo
a fin de contribuir a la comprensin del cambio climtico. No lleva a
cabo ninguna investigacin ni controla datos o parmetros relacionados
con el clima. En la actualidad, tiene 195 pases miembros. Los gobiernos
participan en el proceso de revisin y las sesiones plenarias, donde se
adoptan las principales decisiones sobre el programa de trabajo del IPCC y
se analizan y aprueban los informes.
Una de las principales actividades del IPCC es la preparacin
de informes completos de evaluacin sobre el estado del conocimiento
cientfico, tcnico y socioeconmico del cambio climtico, sus causas,
consecuencias, escenarios y posibles estrategias de respuesta. Desde su
creacin en 1988, el IPCC ha preparado cuatro informes de evaluacin de
varios volmenes y est en proceso de finalizar el quinto50. El IPCC tambin
produce informes especiales, en los que se evala un tema especfico, e
informes de metodologa, que proporcionan directrices prcticas para la
preparacin de inventarios de gases de efecto invernadero.
Cabe mencionar igualmente el Programa Mundial de Evaluacin de
los Recursos Hdricos (WWAP, por sus siglas en ingls) de las Naciones
Unidas, auspiciado y dirigido por la Organizacin de las Naciones Unidas
para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). Su propsito es influir
en los lderes gubernamentales, de la sociedad civil y del sector privado
para contribuir a que sus polticas y decisiones que afectan a las cuestiones
hdricas promuevan el desarrollo socioeconmico sostenible, tanto a
escala local como nacional, regional y mundial. Asimismo, el WWAP
trata de dotar a los gestores de recursos hdricos con el conocimiento,
los instrumentos y las capacidades necesarias para que puedan informar
de manera efectiva y participar en la formulacin de polticas y la toma
50
Se puede obtener mayor informacin en el sitio web [en lnea]: http://www.ipcc.ch/
publications_and_data/publications_and_data_reports.shtml#.UnaVzXDZEmw.
de decisiones, y puedan planificar, desarrollar y gestionar los recursos

hdricos para cumplir los objetivos anteriormente citados.
El WWAP, ha coordinado el desarrollo de los informes mundiales
sobre el desarrollo de los recursos hdricos (WWDR, por sus siglas en
ingls), que son producto de un esfuerzo conjunto de los 26 organismos
y entidades de las Naciones Unidas que componen ONU-Agua y que
trabajan en colaboracin con gobiernos, organizaciones internacionales
y no gubernamentales y otras entidades interesadas. Desde 2003, se han
realizado cuatro ediciones trianuales51. En el marco de este programa se
desarrolla el proyecto Escenarios hidrolgicos mundiales en el 2050:
explorar los futuros alternativos de los recursos hdricos del planeta y su
uso en el 2050, cuyos objetivos son:
Elaborar una segunda generacin de escenarios mundiales para
apoyar los vnculos existentes entre la toma de decisiones anticipada
a nivel socioeconmico y el sistema mundial del agua, incluida
la determinacin de los principales riesgos y oportunidades y
de futuros alternativos. Adems, ofrecer una perspectiva para la
creacin de escenarios a escala nacional y subnacional52.
Proporcionar una articulacin interdisciplinaria respecto
de la comprensin cientfica actual del sistema hdrico
mundial, incluidas las principales incertidumbres y reas
de coincidencia, utilizando descripciones cualitativas y
proyecciones cuantitativas, opiniones de expertos y anlisis de
la informacin disponible.
Apoyar la creacin de escenarios a escala nacional y subnacional,
con lo que se informar sobre el proceso mundial y se estimular
el intercambio de experiencias, el aprendizaje mutuo y el
fomento recproco de la capacidad entre los grupos interesados.
En la primera fase del proyecto se elabor el informe La
dinmica de los futuros hidrolgicos mundiales: fuerzas motrices 2011-2050
(The Dynamics of Global Water Futures: Driving Forces 2011-2050), de William
Cosgrove y Catherine Cosgrove (2012), que presenta un resumen de las
conclusiones de la primera fase del proceso de escenarios: un anlisis de
la evolucin de los diez principales factores externos (motores de cambio)
que tienen consecuencias directas e indirectas en los recursos hdricos.
51
Se puede obtener mayor informacin sobre las publicaciones en el sitio web [en lnea]:
http://www.unesco.org/new/es/natural-sciences/environment/water/wwap/wwdr/.
52
Han pasado ms de diez aos desde que se elabor el ltimo conjunto de escenarios hidrolgicos
mundiales bajo los auspicios del Consejo Mundial del Agua, durante la preparacin de la
Perspectiva Mundial en Materia de Recursos Hdricos (Cosgrove y Rijsberman, 2000). Tambin
han aparecido publicaciones relacionadas, como Building a 2nd Generation of New World Water
Scenarios, un trabajo realizado por Joseph Alcamo y Gilberto Gallopn para el WWAP en 2009.
98 CEPAL
Asimismo, ofrece un marco de trabajo para tratar las relaciones de

causa existentes entre dichos factores y su impacto en el bienestar de las
personas, la igualdad y el grado de pobreza. Estas conclusiones muestran
distintos posibles futuros y la magnitud de los desafos a que se enfrenta
la humanidad en el contexto de cada motor.
Por otra parte, el informe Futuros hidrolgicos mundiales 2050.
Cinco escenarios estilizados (Global Water Futures 2050. Five Stylized
Scenarios), de Gilberto Gallopn (2012), proporciona una exploracin inicial
de una amplia gama de escenarios hidrolgicos a escala mundial como
contribucin a la cuarta edicin del Informe mundial sobre el desarrollo
de los recursos hdricos (WWDR-4). Se trata de un trabajo original basado
en la investigacin y en encuestas realizadas a docenas de expertos de
sectores relacionados con los recursos hdricos durante el perodo 2010-2011.
En lugar de ofrecer descripciones detalladas, proporciona resmenes
cualitativos sobre posibles futuros como punto de partida para las
deliberaciones del Grupo Temtico de Escenarios, un grupo de redactores
del informe, integrado por expertos en sectores y escenarios, modeladores
y responsables de la adopcin de decisiones.
Por su parte, son interesantes los logros alcanzados en la Evaluacin
de los Ecosistemas del Milenio (EM), convocada en el ao 2000 por el
Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan. Iniciada en 2001,
la EM tuvo como objetivo evaluar las consecuencias de los cambios en los
ecosistemas para el bienestar humano y establecer las bases cientficas
de las acciones necesarias para mejorar su conservacin y uso sostenible,
as como su contribucin al bienestar humano. La EM ha contado con la
participacin de ms de 1.360 expertos de todo el mundo. Sus conclusiones,
contenidas en cinco volmenes tcnicos y seis informes de sntesis,
proporcionan una valoracin cientfica de punta sobre la condicin y
las tendencias en los ecosistemas del mundo y los servicios que proveen
(tales como agua, alimentos, productos forestales, control de inundaciones
y servicios de los ecosistemas), as como las opciones para restaurar,
conservar o mejorar el uso sostenible de los ecosistemas53.
Son igualmente importantes los escenarios mundiales y regionales
elaborados por el Global Scenario Group, que fue fundado en 1995 como
un organismo independiente, internacional e interdisciplinario para
examinar las perspectivas del mundo y las formas de fomentar un
futuro ms sostenible y equitativo. En ese sentido, ha generado tres
publicaciones importantes:
53
Se puede obtener mayor informacin sobre las publicaciones en el sitio web [en lnea]: http://
www.unep.org/maweb/en/index.aspx.
Great Transition: The Promise and Lure of the Times Ahead(2002). Un

libro innovador que presenta una nueva visin para un mundo
sostenible. Describe las races histricas, la dinmica actual,
los peligros futuros y las vas alternativas para el desarrollo
mundial. Describe uno de estos caminos, la gran transicin,
como la ruta preferida, y define estrategias, agentes del cambio
y valores para una nueva lista de prioridades mundiales (Raskin
y otros, 2002).
Bending the Curve: Toward Global Sustainability (1998). Analiza
las perspectivas de sostenibilidad dentro de los confines de los
escenarios de mundos convencionales. Presenta las metas y
estrategias sociales y ambientales para llegar a ellos. Muestra
el gran potencial para el progreso y los retos de enormes
proporciones dentro de un paradigma de desarrollo orientado
al crecimiento (Raskin y otros, 1998).
Branch Points: Global Scenarios and Human Choice (1997).
Desarrolla un marco para la concepcin de los futuros globales
y representa contrastantes escenarios mundiales de desarrollo,
todos compatibles con los patrones y tendencias de la poca,
pero con consecuencias considerablemente diferentes para la
civilizacin en el siglo XXI (Gallopn y otros, 1997).
F. Conclusiones
Los estudios del futuro o prospectivos surgen en propiedad durante la
dcada de 1940. Progresivamente se han convertido en una disciplina
centrada en la anticipacin de alternativas de futuro, la exploracin de las
transformaciones de la sociedad, la construccin de visiones y proyectos
de futuro, y la reduccin de la incertidumbre para la toma de decisiones
estratgicas. Tienen una rica trayectoria, donde coexisten diversas escuelas
de pensamiento, que constituyen una ciencia social en formacin, abierta a
mltiples influencias en materia de ideas, mtodos y formas de organizacin.
La prospectiva no se puede confundir con la prediccin, porque no
pretende producir enunciados nicos, exactos ni exentos de controversia.
Por el contrario, busca elaborar hiptesis sobre diversos futuros posibles,
probables y deseables para un sistema social, sea un pas, territorio, sector,
institucin u organizacin. La prospectiva se distingue del pronstico por
otros rasgos entre los que conviene citar los cuatro siguientes: i) la realidad es
observable dentro de una visin compleja y no lineal; ii) el futuro es mltiple,
no es nico; iii) el futuro se construye, no se predice, y iv) el aumento de la
complejidad global genera una incertidumbre que puede ser explorada
(Mojica, 2005).
100 CEPAL
En esencia, la prospectiva es til para pensar, debatir y modelar

el futuro y vigilar en el presente el surgimiento de hechos portadores
de futuro y tendencias que configuren el porvenir. Si bien la prospectiva
se distingue por su oferta de mtodos y tcnicas de anlisis, no se
reduce a una dimensin praxeolgica. Sus fundamentos incluyen una
dimensin tica o axiolgica, una dimensin epistemolgica o de teora
del conocimiento y una dimensin ontolgica, ligada a la formacin e
identidad de las personas que se dedican profesionalmente a esa disciplina.
Conviene sealar que existe una importante coevolucin de las tcnicas
e instrumentos con los modelos mentales y la cultura prospectiva. Esto
significa que el desarrollo de capacidades en prospectiva implica una larga
curva de aprendizaje que trasciende los aspectos instrumentales e incluye
los aspectos subjetivos e intersubjetivos. Existe una constante innovacin
en los conceptos, mtodos y opciones de organizacin, razn por la que
es necesario hacer seguimiento y monitoreo constante de la frontera del
conocimiento prospectivo.
La prctica de la prospectiva exige equipos inter-, multi- y
transdisciplinarios. El amplio y flexible conjunto de instrumentos de la
prospectiva exige el conocimiento de mtodos cuantitativos y cualitativos,
basados en la evidencia, la experticia, la interaccin y la creatividad,
que se consideran complementarios y no excluyentes. La prospectiva
usualmente se lleva a cabo mediante ejercicios o proyectos puntuales. Sin
embargo, la puesta en escena sistemtica o recurrente de la prospectiva se
realiza mediante la ejecucin de procesos especializados que procuran la
adaptacin de los mtodos a contextos de actuacin especficos.
Los pases avanzados en la prctica de la prospectiva establecen
organizaciones altamente especializadas, con importantes recursos y
capacidades para intervenir en mltiples niveles: corporativo-global,
nacional, interterritorial, territorial, sectorial e institucional. La
dotacin de mltiples organizaciones en un pas facilita la construccin
de sistemas prospectivos que permiten abordar en forma simultnea
mltiples temas y problemas. En todo el mundo existen numerosos
casos significativos de aplicacin de la prospectiva a la resolucin de
problemas sociales y la exploracin de oportunidades econmicas,
sociales y ambientales de los pases.
Captulo III
Los cambios en la necesidad de prospectiva en

la gestin pblica en Amrica Latina, 1950-2030
A. Contexto1
Campero (2012a) seala que la idea acerca del tipo de orden econmico,
poltico y social que una sociedad pretende alcanzar con el tiempo
representa el paradigma orientador de la accin sociopoltica y cultural de
los diversos actores con capacidad de incidir en las decisiones colectivas.
De hecho, segn Pacheco (2012), desde su surgimiento, el Estado moderno
ha tenido que ajustarse a los cambios de su contexto. Estos cambios han
1
Medina (1996 y 1999) intent hacer una primera aproximacin personal a una lectura de las
transformaciones de la planificacin y su incidencia en el auge o declive de la prospectiva.
El mejoramiento de la interpretacin que sirve de fundamento al presente captulo se debe a
la interaccin con el equipo de trabajo del ILPES y la CEPAL y, en especial, a los aportes y
observaciones crticas de Luis Mauricio Cuervo, Ren Hernndez y Jorge Mttar. Sobre todo,
se beneficia de los trabajos realizados por Brcena e Iglesias (2011), Corts, Zovatto, Mttar,
Hernndez y Arias (2012), Mttar (2011, 2012a y 2012b), Martnez y Ramrez (2009), ILPES (1973)
y Costa Filho (1988, 1990). Si bien este apartado representa una perspectiva sobre la planificacin
muy centrada en la mirada del ILPES, no pretende agotar el tema de la revalorizacin de la
planificacin en Amrica Latina, que ya ha sido analizado extensamente por Lira (2006) y Leiva
(2010 y 2011). Ms bien, siguiendo el concepto de coevolucin de las prcticas de planificacin
(Schwartz y Van der Heijden, 1996), se busca comprender a grandes rasgos cmo han cambiado
las necesidades de prospectiva en Amrica Latina en las ltimas dcadas.
102 CEPAL
determinado los roles que el Estado ha debido cumplir en el entorno social,

y con ello, la configuracin de la administracin pblica.
En Amrica Latina, a lo largo del siglo XX, el concepto de desarrollo
econmico y social ha sido la orientacin conceptual fundamental para
construir las opciones de funcionamiento de la economa, el sistema
poltico y las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, y ha ofrecido
a su vez la posibilidad de configurar diferentes opciones o modelos de
desarrollo que han variado de una dcada a otra (Campero, 2012a). De
esta suerte, los modelos de desarrollo han ido variando histricamente,
determinando el cambio del rol del Estado, el tipo de planificacin y de
instituciones de planificacin que los interpretan. La secuencia de esta
coevolucin pone de relieve que, si cambia el modelo de desarrollo, cambia
el papel del Estado. Si se modifican estos dos elementos, esto influye en el
cambio del valor y las instituciones de planificacin y, por ende, el valor
que se otorgue a la prospectiva y el pensamiento a largo plazo.
En ese contexto, el valor de la planificacin va cambiando en el
tiempo, tanto en la teora como en la prctica. La planificacin de hoy
no es igual que la de hace cinco o tres dcadas, y las oficinas dedicadas
a esa actividad han cambiado sustantivamente en los ltimos aos. De
esta manera, es necesario pensar cul es el nuevo modelo y estilo de
desarrollo que regir en las prximas dcadas y, por consiguiente, cul
es el paradigma de planificacin que se requiere para afrontar el cambio
estructural que se avecina, de modo que ello pueda orientar los requisitos
que debe cumplir la prospectiva para responder con eficacia ante esas
transformaciones sociales (vase el diagrama III.1).
Diagrama III.1
Coevolucin del modelo de desarrollo, el rol del Estado
y el paradigma de planificacin
Sentido
Modelo de desarrollo
Estructura
Campo de accin
Papel del Estado
Capacidades
Teora
Valor de la planificacin
Prctica
Instituciones de planificacin Plan, proceso y sistemas

Agencia Espaola de Cooperacin para el Desarrollo (AECID), 2012.
En efecto, una mirada panormica de esa coevolucin permite

entrever que Amrica Latina se encuentra hoy en da en un punto de
inflexin, en el que se espera un cambio estructural basado en una visin
integrada del desarrollo, cuya implementacin exige un papel ms activo
de parte del Estado. Todo lo anterior debera contribuir a revalorizar la
planificacin para el desarrollo y alcanzar mayores niveles de bienestar y
competitividad, de modo que el Estado tenga las capacidades necesarias y
suficientes para aprender a enfrentar el cambio global.
Al hacer un recorrido a grandes pinceladas y reconstruir una
visin panormica de las relaciones entre planificacin y prospectiva
en Amrica Latina, a partir de los trabajos de Yero (1991) y Lira (2006), se
pueden definir los perodos que se enumeran a continuacin.
B. Primer perodo: 1950-1980

La primera etapa se inicia bajo la influencia de la fundacin de la CEPAL. En
ese contexto, la planificacin cobr fuerza como el principal instrumento
del desarrollo y se formaliz con la Carta de Punta del Este y la Alianza
para el Progreso. De este modo, a partir de la segunda mitad del siglo XX,
van surgiendo los organismos nacionales de planificacin (ONP) en
Amrica Latina y el Caribe, en forma de ministerios, oficinas y secretaras
de planificacin, segn la heterogeneidad y variedad de situaciones que
presenta cada pas. La planificacin se articula as con una lgica de
intervencionismo econmico que busca conducir a la regin hacia la senda
del crecimiento2.
Prevalece el enfoque econmico y se aplican tcnicas de tipo
estadstico y economtrico, adems de indicadores de carcter agregado y
medidas de bienestar. La concepcin dominante se centra en el problema
del crecimiento, la industrializacin, las necesidades de la poblacin y la
estimacin de brechas (en el comercio exterior, el empleo y el desempleo,
los insumos y la produccin, entre otras cosas). Se otorga preferencia a las
variables cuantificables. Los problemas casi siempre se tratan en forma
2
Segn Leiva (2010 y 2011) dos temas centrales tuvieron gran influencia en las ideas sobre el
desarrollo y las decisiones de polticas pblicas respecto de la evolucin de la planificacin en
la regin durante este perodo: el papel del Estado y la poltica industrial. Leiva explica que
siendo la planificacin una actividad gubernamental, el rol que se le asigne al Estado en el
desarrollo resulta un elemento definitorio del alcance y la forma que adoptar en cada pas.
De ah que las ideas prevalecientes entre los gobiernos hayan sufrido cambios drsticos en
el medio siglo siguiente. Para Leiva, despus de la Segunda Guerra Mundial, una poderosa
confluencia de factores configur en muchos pases de Amrica Latina un modelo de Estado
interventor y empresarial que pas a tener un papel central en el sistema econmico. Luego, en
los aos setenta y ochenta, el pndulo de la historia moviliz la crtica al modelo neoliberal, en
un movimiento conceptual dialctico.
104 CEPAL
fragmentaria. La mayora de los estudios econmicos y sociales se hacen

como apoyo a la planificacin, por parte de organismos internacionales y
oficinas de gobierno.
La segunda etapa se sita a finales de los aos sesenta hasta
llegar a los aos setenta y es fuertemente dominada por el pensamiento
estructuralista. La sociologa se constituye en la disciplina motriz.
La temtica gira alrededor de la interpretacin de las condiciones de
dependencia en que se ha desenvuelto el subdesarrollo en Amrica Latina.
El anlisis privilegia el estudio histrico y el mbito poltico, y se centra en
los problemas de dominacin, poder e ideologa. En este caso disminuye
un tanto el inters por la planificacin normativa y el pensamiento a largo
plazo, pero se obtienen valiosos estudios acadmicos sobre los estilos
de desarrollo, los procesos de comunicacin, la cultura, la ciencia, la
tecnologa y los aspectos relativos a la educacin, la salud y la vivienda.
Se destaca la propuesta del Modelo de Bariloche, de carcter exploratorio y
normativo, con un nfasis crtico acerca de las conclusiones del trabajo del
Club de Roma sobre los lmites del crecimiento.
En estas dcadas surge una fuerte crtica a la teora y la prctica de
la planificacin. Se critican algunos aspectos centrales en su concepcin,
tales como: i) el reduccionismo economicista que subordina las variables
polticas y sociales a las variables econmicas; ii) el excesivo formalismo,
que hace de la planificacin un ejercicio que se debe desarrollar por
etapas definidas y aisladas, de carcter universal, igual para todo
contexto y separado de otras instancias diferentes a las de la planificacin
misma, y iii) la real autonoma y margen de maniobra del planificador,
que flucta, por una parte, entre un voluntarismo utpico que espera la
transformacin social basada en los enunciados del Plan-Libro y, por
otra, la supuesta neutralidad del experto, que no reconoce su propia
ideologa y termina siendo un agente reproductor de las ideologas
dominantes en el ejercicio de la planificacin.
C. Segundo perodo: 1980-1999

En este perodo contina el debate de finales de la dcada precedente,
pero se caracteriza por una aguda confrontacin ideolgica, poltica e
institucional, que trae consigo una importante transicin, de un enfoque
normativo a un enfoque estratgico de la planificacin.
Costa Filho (1988 y 1990) seala que en los aos ochenta la corriente
principal de pensamiento econmico comienza a ver con malos ojos
el vnculo entre planificacin y futuro, en forma creciente y en varios
sentidos. Desde la perspectiva institucional, la perentoriedad de la crisis

de la deuda no permite pensar sino en salidas de corto plazo para reflotar
la economa. Desde el punto de vista doctrinario, el proyecto neoliberal
no ve la planificacin con buenos ojos; desde el prisma epistemolgico
se observan carencias tericas y metodolgicas debido al crecimiento de
la incertidumbre y la constatacin de las limitaciones de los enfoques
basados en la extrapolacin de tendencias y, en sentido pragmtico, se
sealan problemas reales debido a que las instituciones existentes son
superadas en su capacidad de respuesta ante las transformaciones del
entorno mundial y macroeconmico.
Por ltimo, el nuevo contexto mundial a partir de finales
de los aos ochenta y principios de los noventa presiona por un
nuevo replanteamiento del concepto de planificacin, ante la
crisis del socialismo marcada por la cada del muro de Berln y el
desmembramiento de la Unin Sovitica, as como los cambios globales
que estos fenmenos trajeron consigo en todos los mbitos (ILPES,1973).
Segn Costa Filho (1990), en esa coyuntura mundial surge la necesidad
de articular institucionalmente una labor prospectiva que sea
correcta, al estar fundamentada en alguna interpretacin solvente del
momento contemporneo, y que sea libre, al poder realizar un ajuste
institucional apropiado.
No obstante, la aguda y profunda confrontacin ideolgica incluso
lleva a algunos autores a pensar en una crisis de planificacin, lo que
plantea ulteriormente la necesidad de un cambio de paradigmas sobre
la materia, como se debati a lo largo de la dcada de 1990. De acuerdo
con Martnez (2009), esta controversia se alimenta por cuatro grandes
estereotipos que actan como sesgos en contra de la planificacin:
la economa de mercado es lo opuesto a la planificacin del Estado;
la planificacin es igual a economa centralizada;
en la economa de mercado no se planifica a largo plazo, y
la planificacin a largo plazo es igual a la prediccin del futuro.
Segn Lira (2006) y Hernndez (2012a), por una parte, los crticos
aducen como prueba en contra de la planificacin la falta de resultados de
las economas centralmente planificadas de Europa oriental y Amrica Latina.
Los ms radicales incluso abogan por su eliminacin. No obstante, por
otra parte, los partidarios de la planificacin argumentan que abolirla y
reemplazarla por el mercado es una decisin aun ms errnea. Aaden que,
en lugar de desmantelar los sistemas de planificacin, sera mejor tratar de
106 CEPAL
redimensionar la planificacin del desarrollo y el papel del Estado3. Los

defensores de la planificacin subrayan tambin que, si bien el mercado
puede ser un indicador insustituible de oportunidades a corto plazo, no
es una forma eficiente de asignar los recursos a largo plazo, por lo que se
necesita cierto nivel de intervencin del Estado. Segn esta perspectiva,
la sociedad de mercado, que en sus versiones ms radicales promueve
la eliminacin de la planificacin, es insuficiente para lograr niveles
crecientes de competitividad internacional y consolidar las condiciones
de la libre empresa, al mismo tiempo que se buscan soluciones a los
problemas del desarrollo y se intenta mantener la equidad.
Recuadro III.1
La ideologa y la revalorizacin del pensamiento a largo plazo
Un vistazo a una serie de experiencias significativas en el mbito

mundial es importante para revelar y aclarar algunos malentendidos que ha
habido en Amrica Latina.
Un gran estereotipo es que en una economa de mercado no hay
necesidad de hacer planificacin. Esta idea parte bsicamente de una
ecuacin respaldada por el sentido comn: socialismo = planificacin;
capitalismo = economa de mercado. Despus de la guerra fra se crey que la
victoria de la economa de mercado entraaba la abolicin de la planificacin
y el retiro total del Estado de esa actividad. Debido a esta creencia se procedi
al desmantelamiento progresivo de muchas instituciones de planificacin. De
hecho, en casi toda Amrica Latina la mayora de las funciones de previsin
de los ministerios u oficinas pasaron a los ministerios de economa o de
finanzas o a la secretara de la Presidencia, o se consideraron innecesarias y
fueron suprimidas. Sin embargo, al mismo tiempo que esto ocurra en Amrica
Latina en los aos ochenta y noventa, los principales pases industrializados
procedieron en sentido contrario, es decir, valoraron el pensamiento a largo
plazo, la prospectiva y la investigacin acerca del futuro, principalmente a
travs de la exploracin de los sectores tecnolgicos ms idneos para cada
pas, con miras a la reconversin de su estructura productiva y la promocin
de nuevos sectores econmicos.
La experiencia de China fue elocuente por la sabidura y pragmatismo
que mostr ese pas para pensar con profundidad y autonoma. Wang
Chunzheng (2000), Vicepresidente de la Comisin Estatal de Desarrollo y
Planificacin de China, afirma que, cuando el pas rompi el estereotipo
reinante, alcanz el momento ms dinmico de su proceso de crecimiento y
desarrollo. Segn Wang Chunzheng:
3
Guimares (2001) recuerda que en la poca (y todava) se le da un tratamiento manaco-
depresivo al Estado en Amrica Latina y el Caribe (vase Costa Filho, 1988). En la fase manaca,
los actores sociales lo bendicen y le piden que asuma prstamos a tasas de inters real negativas,
otorgue favores fiscales, haga obras de infraestructura, entre otras cosas. En la fase depresiva, lo
denigran y lo minimizan, acusndole de representar el inters exclusivo de las clases dominantes,
o bien le exigen el recorte de su aparato burocrtico y del gasto pblico. El resultado final ha
sido, en la sucesin frentica de ambas fases, producir una suerte de infarto en el Estado: la
primera, durante una distole de funciones; luego, con una sstole de recursos.
Recuadro III.1 (continuacin)
La reforma del sistema econmico de China consigui notables xitos en

los aos ochenta; pero, debido a la profunda influencia de la mentalidad
tradicional, a algunas personas an les costaba salir del tradicional
modelo de pensar, puesto que seguan viendo la planificacin como
producto especial del socialismo, y la economa de mercado como
sinnimo de capitalismo. Ello afect la profundizacin de la reforma.
En la primavera de 1992, despus de sintetizar la experiencia
histrica del desarrollo del interior y exterior de China, Deng Xiaoping
indic aun ms claramente que un poco ms de planificacin o de
mercado no representa la diferencia esencial entre el socialismo y el
capitalismo; la planificacin no es sinnimo de socialismo, porque en
el capitalismo tambin hay planificacin. La economa de mercado
tampoco es equivalente al capitalismo, porque en el socialismo
tambin hay mercado. La planificacin y el mercado son mtodos de
la economa y ambos se pueden utilizar simultneamente.
La sabia determinacin de Deng Xiaoping rompi con la mentalidad
antigua y la percepcin de la relacin entre planificacin y mercado
y permiti que la sociedad diera un nuevo salto. En el XIV Congreso
Nacional del Comit Central del Partido Comunista de China (PCCh) se
plante la reforma como la construccin de un sistema de economa
de mercado socialista, partiendo de la combinacin y adaptacin de
la teora y la prctica en esa materia. Desde entonces, la reforma del
sistema econmico de China entr en una nueva etapaa.
Otro estereotipo incorrecto ha sido creer que en la propia economa de
mercado no hay pensamiento ni planificacin a largo plazo. No se puede
olvidar que las principales metodologas de los estudios del futuro han
sido desarrolladas y puestas en marcha por las propias organizaciones
multinacionales, que invierten cuantiosas sumas y emplean un gran
nmero de personas en procesos de investigacin y desarrollo, evaluacin
tecnolgica, anlisis de entorno, anlisis de riesgo de cada pas, evaluaciones
de impacto ambiental, entre otros. Para tener xito en los mercados
actuales, las multinacionales requieren afrontar el cambio tecnolgico. En
consecuencia, se encuentran preparadas para asumir los procesos de
innovacin, reorganizacin de procesos y diseo de estrategias competitivas,
que difcilmente pueden emprenderse sin un mnimo de instrumentos de
prospectiva y pensamiento estratgico. Por su parte, los territorios o regiones
que desean participar en la dinmica competencia internacional, tambin se
han visto en la necesidad de gestar procesos colectivos de reflexin acerca
del futuro basados en instrumentos cada vez ms complejos y sofisticados.
Un tercer estereotipo y malentendido frecuente es la confusin entre
planificacin y pensamiento a largo plazo. Hoy en da, cuando se dialoga
con encargados de la adopcin de decisiones y gerentes al respecto, es
casi inevitable encontrar un gesto de perplejidad y escepticismo, debido a
que las antiguas concepciones de planificacin a largo plazo (de los aos
cincuenta y sesenta) tendan a la extrapolacin de tendencias y en cierta
forma aspiraban al control y la colonizacin del futuro. En aquellos aos
se crea que mediante el plan se poda calcular y controlar efectivamente
el futuro previsible. Dicho en trminos coloquiales, se programaba desde
la A hasta la Z y se privilegiaban los factores cuantitativos para evaluar el
108 CEPAL
Recuadro III.1 (continuacin)
riesgo, partiendo de la idea determinista de que el devenir de la sociedad

sera acorde al plan trazado. No obstante, a partir de la segunda mitad de
los aos setenta, el auge de la competitividad internacional y el aumento de
la calidad y cantidad de cambios sociales han hecho que se multiplique la
turbulencia y la volatilidad del entorno. De este modo, planear o programar
una accin gubernamental desde el principio hasta el final se ha convertido
en un ejercicio cada vez ms difcil porque en ese proceso el cambio
tecnolgico, poltico, social, econmico, cultural, jurdico o ambiental puede
afectar o invalidar los supuestos en que se fundamentan los planes. Sin
embargo, curiosamente ocurri que, al llevar este escepticismo a su mxima
expresin, se bot el nio con el agua de la baera. El hecho de que
sea cada vez ms arduo planear a largo plazo no significa que sea intil o
innecesario pensar en esos trminos. Con esta actitud se produjo una cierta
desvalorizacin del futuro a cambio de una hipervaloracin del presente y,
en algunos medios, incluso una desvalorizacin del pasado. Esto se debi
a que las rupturas y discontinuidades introducidas en las ltimas dcadas
relativizaron la experiencia pasada como referente primordial para orientar la
toma de decisiones (Laidi, 2000). Para algunas personas, si el pasado no sirve
como punto de referencia para visualizar el futuro, pierde todo su valor. La
aceleracin contempornea entra un ritmo cada vez ms intenso de la vida
social, pero tambin un enfoque excesivo en el presente como faro y motor
de la sociedad. Como resultado, los intervalos polticos y econmicos se han
acortado. Esto significa que cada vez es ms breve el lapso exigido para que
un gobernante presente resultados ante sus electores, o para que un gerente
produzca utilidades ante los accionistas.
No obstante, si bien en la posmodernidad ha primado la valoracin
a ultranza del presente y el futuro inmediato, hoy en da muchos asuntos
han hecho necesario que las organizaciones nacionales e internacionales
comiencen a pensar a largo plazo de una manera distinta a como se haca
en los aos noventa y el cambio de siglo. Por ejemplo, el deterioro ambiental
y el riesgo tecnolgico han puesto en juego la sobrevivencia misma de la
poblacin. Un caso concreto y emblemtico de los aos ochenta fue la crisis
agropecuaria causada por el fenmeno de las vacas locas en el Reino Unido
y otras partes de Europa, debido a los efectos inesperados de la biotecnologa.
Esta crisis puso de relieve que una nueva tecnologa que se crea bajo el
control humano poda generar altsimos costos e impactos nocivos para la
sociedad, tales como el sacrificio de cientos de miles de animales y cuantiosas
prdidas para los agricultores y la industria agropecuaria, que se transfirieron
a los consumidores o a los gobiernos. Otro ejemplo interesante de principios
del siglo XXI estuvo relacionado con el sector energtico de California, el
segundo estado en importancia de los Estados Unidos, una regin rica e
inmensa, que experiment grandes apagones debido a problemas entre el
estado y los proveedores. Esta situacin trajo inmensas prdidas a la industria
e hizo que los contribuyentes tuvieran que desembolsar cuantiosos recursos.
Las posibles consecuencias indeseadas de la manipulacin gentica
y el alto riesgo de la energa nuclear, el empobrecimiento de numerosos
segmentos de la poblacin de los pases en desarrollo y en los propios pases
industrializados, los problemas ambientales ocasionados por los derrames de
petrleo y el calentamiento global, los efectos nocivos de la corrupcin y los
procesos de privatizacin, entre otras cosas, han suscitado una aguda reflexin
Recuadro III.1 (conclusin)
en los pases industrializados acerca de la inconveniencia del cortoplacismo

como criterio rector para adoptar decisiones que afectan a los consumidores y
ciudadanos. Esta reflexin ha cobrado mayor importancia desde 2011, cuando
grupos de ciudadanos indignados adoptaron pblicamente posturas crticas
al respecto en Europa, los Estados Unidos y el resto del mundo.
Si la consigna de los aos noventa pareca ser como no se puede
planificar, ni siquiera pensemos a largo plazo, ahora existe la plena
conciencia de que estamos entrando en una sociedad del riesgo, en la que
el mercado o el Estado no siempre disponen de los instrumentos necesarios
para corregir los problemas que van surgiendo o, cuando los tienen, es
demasiado tarde, debido a los efectos irreversibles de esos problemas
sobre la poblacin o el medio ambiente, o al elevado costo que suponen
para la sociedad (Giddens, 2000; Petrella, 1997).
En ese contexto, la opinin pblica ha cobrado conciencia de que los
mercados y los polticos no son infalibles ni son los nicos actores capaces
de tomar decisiones, y que los excesos de la visin cortoplacista reinante
han provocado problemas muy graves e inesperados. Las consecuencias
de estos fenmenos, que no responden al control de las empresas, de los
encargados de la adopcin de decisiones, ni de la poblacin, han hecho
necesario que la sociedad vuelva a recuperar la dimensin del pensamiento
a largo plazo y considerarlo consustancial e inherente a la democracia y a
la vida social en el presente contexto histrico. Mientras ms avancen los
procesos de mundializacin, y ms complejos e interrelacionados sean los
cambios sociales, mayor ser el riesgo y ms necesarios los estudios del
futuro y el pensamiento a largo plazo.
Fuente: E. Wiesner, L. Garnier y J. Medina, Funcin de pensamiento de largo plazo:
Accin y redimensionamiento institucional del ILPES, Cuadernos del ILPES, N 46
(LC/IP/G.126-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe (CEPAL), 2000. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.00.III.F.2; A.
Giddens, Il mondo che cambia. Come la globalizzazione ridisegna la nostra vita, Bolonia,
Il Mulino, 2000; y R. Petrella, El bien comn, Madrid, Editorial Debates, 1997.
a
Vase la exposicin de Wang Chunzheng, Tratar bien la relacin entre planificacin y
mercado, profundizando sin cesar la reforma del sistema de planificacin, Seminario
de Alto Nivel sobre Funciones Bsicas de la Planificacin, La Habana, 16 y 17 de
noviembre de 2000.
Ahora bien, en medio de esta controversia ideolgica surgen

posiciones ms flexibles y menos dogmticas que propugnan la necesidad
de revalorizar la planificacin como un instrumento que permita
racionalizar la accin del Estado y encauzar la fuerza del mercado, pero
bajo nuevas pticas y formas de relacin entre los actores del desarrollo.
En este contexto, dira Costa Filho (1990), las relaciones entre planificacin
y futuro deben volverse ms robustas, pero siempre que no restrinjan
innecesariamente la libertad de iniciativa ni exploren el futuro desde una
ptica terica o metodolgica inadecuada4.
4
Conviene sealar en particular que, en medio de los ciclos econmicos con crecimiento estable,
se privilegia el uso de las proyecciones y los pronsticos, pero estos resultan muy limitados para
analizar las crisis, las rupturas y las condiciones inestables del entorno, que requieren el uso de
la prospectiva.
110 CEPAL
Cuadro III.1
Argumentos acerca de la crisis de la planificacin
y su rol en las economas modernas
Argumentos en contra de la planificacin Argumentos a favor de la planificacin
La idea de la planificacin es obsoleta como medio Pese a todo lo anterior, son innegables las
utilizado por el Estado para orientar el proceso imperfecciones del mercado, especialmente
econmico global: El mercado se nos presenta hoy en cuanto a los aspectos distributivos,
en da como un mecanismo caracterstico y bsico ambientales y otros, donde el mercado
de la vida econmica moderna y no simplemente no logra dimensionar adecuadamente los
como una institucin capitalista. Las condiciones costos y beneficios sociales.
actuales y futuras del desarrollo productivo, del
avance cientfico y tecnolgico, la revolucin en
las comunicaciones y en los patrones de consumo,
entre otras cosas, ponen de relieve la necesidad
absoluta de un mecanismo descentralizado
de coordinacin de las decisiones y acciones
individuales e institucionales en el proceso de
asignacin de recursos escasos, pues este tipo de
mecanismos han mostrado ventajas insuperables
en cuanto a la capacidad de generar riqueza.
La prctica de la planificacin, adems de exhibir Las diferencias entre los sistemas sociales
rendimientos extremadamente magros en el de los diferentes pases no se pueden
mbito econmico, ha sido un eficaz mecanismo reducir a la contraposicin entre propiedad
de dominacin autoritaria sobre la sociedad en privada y propiedad social o entre mercado
manos de los detentores del poder del Estado en y planificacin. En estas condiciones, las
los socialismos reales. diferencias sern cada vez ms perceptibles
La prctica de los socialismos reales pone de relieve en la gradacin de esos elementos en las
que la propiedad estatal de los medios de produccin estructuras sociales, en esquemas que
no es necesariamente una forma superior ni eficiente mezclan Estado y mercado, y en la importancia
de control y gestin del proceso econmico. de ciertas temticas, como la promocin de
la justicia social, la preservacin del medio
ambiente, la promocin de la participacin,
la descentralizacin y el poder local.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de L. Lira, Revalorizacin de la planificacin del desarrollo,
serie Gestin Pblica, N 59 (LC/L.2568-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL), 2006. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.06.II.G.97.
As pues, la crtica desde dentro y fuera del Estado conduce al

replanteamiento de los conceptos de desarrollo y planificacin. Desde el
punto de vista terico y metodolgico se verifica una ausencia de visiones
compartidas de futuro, de un modelo ideal de sociedad desarrollada, y se
registra un alto nivel de dispersin temtica y metodolgica. Se reconoce
el carcter multidisciplinario y multinacional del desarrollo. Tambin se
acepta la planificacin como un proceso social, con actores, poder y toda
una compleja trama de relaciones polticas no neutrales. Se busca cerrar la
brecha entre la teora y la prctica y se ampla el espectro de organizaciones
que promueven el pensamiento a largo plazo, siendo auspiciadas por
organismos internacionales, gobiernos, grupos empresariales, fundaciones
y grupos acadmicos, aunque no se obtiene un alto impacto en los medios
de comunicacin ni en la accin gubernamental. Se abren otros campos
de accin gubernamental, como el diseo de polticas y la gestin de sus
diferentes niveles. En general, se constata que la tradicional planificacin
normativa resulta incapaz de responder eficazmente ante los nuevos
desafos inherentes al nuevo escenario contextual, estratgico y poltico

de los aos noventa (Boisier, 1995), caracterizado por las tendencias hacia
la globalizacin, descentralizacin, apertura de mercados, formacin
de bloques econmicos, competitividad internacional de regiones y
transformacin del Estado, entre otras cosas. Por otra parte, se requiere una
orientacin ms global y cualitativa, centrada en la concepcin de futuros
alternativos y la elaboracin de propuestas de accin viables, as como una
tendencia a producir estudios con dosis ms altas de participacin social.
Asimismo, se promueve un replanteamiento de la planificacin que
genera la necesidad de impulsar una dinmica de desarrollo endgeno
de los pases y territorios. En especial, algunos autores comienzan a
exigir una posicin ms activa de los gobiernos frente a los cambios del
entorno y una orientacin estratgica de las respuestas institucionales y la
accin colectiva (Boisier, 1995). De este modo, se sugiere que los gobiernos
nacionales mantengan un marco macroeconmico e institucional
adecuado y establezcan instrumentos de promocin y fomento para
que las comunidades regionales asuman un papel protagnico y una
responsabilidad creciente en la gestin de su propio destino econmico,
social y cultural (MIDEPLAN, 1994)5.
Como transformacin fundamental, los analistas propugnan una
gestin estratgica del Estado, caracterizada, segn Lira (2006), por tres
grandes rasgos: i) una mayor presencia del Estado en la adopcin de
decisiones estratgicas; ii) una gestin que privilegie la accin e incorpore
la coordinacin de los diferentes agentes econmicos, sociales y polticos
frente a las decisiones del gobierno, y iii) un nfasis estratgico, capaz de
lograr objetivos coherentes a largo, mediano y corto plazo, con los menores
costos posibles. Todo lo anterior debera llevarse adelante en el marco de
un proyecto nacional, basado en un consenso mayoritario, que adopte un
marco orientador de largo plazo, en forma flexible, adaptable e indicativa y
en cuya elaboracin participen mltiples actores6.
5
Por estas razones, en Amrica Latina comienza a registrarse un inters por desencadenar
procesos de planificacin en regiones del Brasil, Chile, Colombia, y Mxico, entre otros
pases. Por otra parte, instituciones como el ILPES (Daz, 1994), el PNUD y el Ministerio de
Planificacin y Cooperacin de Chile (1994), publican textos pensando en poner al alcance
de los gobiernos regionales diversos mtodos y tcnicas de planificacin (planificacin
normativa, situacional, estratgica; prospectiva; evaluacin de impacto de las polticas
macroeconmicas en el desarrollo regional; diseo de estrategias regionales segn el esquema
de la Misin ILPES/CEPAL/PNUD en la regin Bo-Bo, entre otras cosas).
6
El ILPES (1993) seala que una gestin estratgica del Estado implica un rol activo, capaz
de conducir, optimizar y replantear prioridades, funciones y responsabilidades basadas en
finalidades. Estas ltimas no provienen ya de la concepcin tcnica particular de los funcionarios,
sino de la elaboracin de un proyecto poltico consensual y participativo.
112 CEPAL
Segn Lira (2006), la modernizacin y reforma del Estado es crucial

en regmenes democrticos, pues sus funciones bsicas son, en primer lugar,
la provisin clsica de bienes pblicos puros (justicia, seguridad ciudadana
y relaciones externas), la administracin de los grandes desequilibrios
(macroeconmicos, sociales y ambientales) y la acumulacin de capital social,
fsico y humano. En segundo lugar, la armonizacin, mediante la regulacin
gubernamental, de diferentes intereses particulares frente a los de la
comunidad. En tercer lugar, la gestin estratgica, es decir, el papel anticipador,
de diseo y catalizador del Estado para dinamizar el desarrollo nacional.
En dicha recontextualizacin de la planificacin, segn Lira (2006), se
busca hacer frente a las reiteradas crticas sobre su excesiva centralizacin,
burocratizacin, carcter elitista y no participativo. Se trata de dar un nuevo
lugar al Estado, al mercado y a la sociedad civil por la va poltica, propia
de la democracia representativa, participativa o directa. Teniendo en cuenta
todo lo anterior, Lira (2006) afirma que se busca renovar la concepcin de la
planificacin, orientndola hacia una concepcin de gestin estratgica del
Estado, la cual presupone un cambio paradigmtico en la planificacin que
puede expresarse como un proceso dialctico de trnsito de un marco de
referencia a otro. Esa transicin se describe en el cuadro III.2.
El ajuste institucional concomitante de renovacin de la planificacin
significa adoptar nuevos fundamentos conceptuales, nuevos roles polticos y
administrativos, y enriquecer los procesos tcnicos y humanos conexos. En
trminos prcticos, se plantea la necesidad de que las oficinas de planificacin
asuman las nuevas funciones y capacidades, descritas por el ILPES (1993):
El rol poltico implica una gran cercana a la toma de decisiones
para poder influir en los procesos crticos y en el debate poltico.
A su vez, esto plantea la obligacin de mejorar el poder de
convocatoria y negociacin mediante la interaccin con los
actores sociales y la puesta en marcha de mecanismos para
escuchar y ser escuchados.
El rol administrativo privilegia los aspectos que contribuyen a
una mayor flexibilidad y dinamismo, adaptabilidad, integracin
a la accin, seguimiento, coordinacin y control de decisiones
yresultados.
Los procesos humanos y tcnicos se basan en la integralidad,
exigen un pensamiento sistmico y un tratamiento multisectorial
e interdisciplinario. Exigen capacidad de anticipacin y
elaboracin de una visin global que organice con coherencia
los asuntos de corto, mediano y largo plazo. Requieren adems
que las alternativas y contingencias se analicen con precisin y
sentido de la oportunidad.
Cuadro III.2
Rol estratgico del Estado: nuevos perfiles
De Planificacin normativa Hacia Gestin estratgica
Intervencin Estatal Mixto
Fuerte intervencin del Estado en Se privilegia la negociacin en lugar
la mayor parte de los aspectos del del conflicto, la inclusin en lugar de la
desarrollo. exclusin de actores estratgicos, la
El Estado es el principal proveedor concertacin de intereses en lugar de la
de bienes y servicios; en algunos imposicin, el mediano y largo plazo en
casos la propiedad de los medios de lugar del inmediatismo.
produccin es estatal, la mayor parte Alianzas e instancias de dilogo pblico-
de las empresas productoras de privadas (consejos de desarrollo econmico
bienes estratgicos son de propiedad y social, acuerdos nacionales de
del Estado. competitividad, foros tripartitos).
Adopcin
Centralizado Participativo y descentralizado
de decisiones
Las polticas pblicas se disean Autonoma regulada de los gobiernos
desde arriba hacia abajo por una subnacionales y locales.
gran autoridad. Las organizaciones ciudadanas participan
Planes de desarrollo exhaustivos en los procesos de planificacin (instancias
impuestos por una autoridad central. locales, concertacin de objetivos
Economa centralizada donde la estratgicos, presupuesto participativo).
asignacin de recursos se realiza al
margen de las fuerzas del mercado.
Enfoque Indicativo Regulador
Los resultados econmicos dominan El Estado establece las reglas de juego
sobre los dems aspectos sociales (el para garantizar la entrega de servicios con
crecimiento del PIB es lo principal). efectividad y calidad (en su funcin como
El gasto pblico se orienta a fortalecer corrector de las asimetras de informacin,
sectores estratgicos y define e los sistemas de concesiones, los derechos
incentiva la inversin privada. de propiedad y la justicia).
Planes decenales de educacin y Las polticas pblicas tienen mecanismos
salud, presupuestos quinquenales, de aplicacin.
planes de desarrollo agropecuarios. Deber y responsabilidad social de los
agentes privados.
Papel
Productos y oferta Procesos y demandas
econmico
El Estado es el principal productor de Importa la cobertura, pero tambin la calidad.
bienes y servicios. Se enfatiza la importancia de los procesos
El nfasis es en la mayor produccin, para proveer los servicios (por ejemplo,
la cobertura en educacin y salud, los acceso, equidad, inclusin, gnero).
planes masivos de vivienda. Programas que dan respuestas a
El criterio ms importante es la eficiencia: problemas sociales y provienen de espacios
ms productos a menores costos. de concertacin y de los ciudadanos.
Las polticas pblicas son ejercicios Importa el valor pblico que se construye y
tecnocrticos y de oferta pblica. no solo la eficiencia.
Metodologas Normativo Estratgico
Plan-Libro como documento inflexible. Prospectiva, visiones de largo plazo,
Enfoque prescriptivo y determinista. elaboracin de escenarios en ambientes
Polticas para el perodo de gobierno. de incertidumbre.
Presupuestos incrementales basados Procesamiento de problemas complejos
en el crecimiento histrico. cuasiestructurados, con enfoque situacional.
Polticas de largo plazo en la actividad
econmica. Orientaciones estratgicas en
lugar de determinaciones especficas.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de J. C. Ramrez y L. M. Martnez, La institucionalidad de la
planificacin en Amrica Latina, documento interno, Santiago de Chile, Instituto Latinoamericano
y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), 2009; J. C. Ramrez, La planificacin en
Amrica Latina. Institucionalidad y perspectivas, documento interno, Santiago de Chile, Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), 2008; y L. Martnez,
La planificacin. Concepto, evolucin y funciones, Santiago de Chile, Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2009.
114 CEPAL
No obstante la propuesta terica anterior, el trnsito hacia una gestin

estratgica en Amrica Latina y el Caribe en los aos noventa result
incompleto y no se reflej ntegramente en la realidad, ni en el fondo ni en la
forma, y tampoco con el ritmo ni el contenido deseado por sus promotores.
Hay una diferencia importante entre lo que debera ser y la evidencia.
Lo que predomina en gran parte de la regin es la ideologa neoliberal,
que otorga a los mercados la funcin de coordinacin y asignacin de
los recursos, con lo que se limita el pensamiento estratgico del Estado y
se restringe el horizonte temporal de planificacin al mediano plazo (un
perodo de gobierno), para que aquellos funcionen libremente. De este modo,
durante el auge de los principios neoliberales, los pases grandes, medianos
y complejos, excepto el Brasil y Colombia, privilegiaron el desmonte de las
instituciones nacionales de planificacin o la disminucin de sus funciones.
En la gran mayora de los pases, el inters por el pensamiento a largo plazo
se concentr en necesidades concretas en sectores como la energa y los
servicios pblicos, que siempre han requerido horizontes temporales largos
para la implementacin de megaproyectos especficos.
Sin embargo, paradjicamente, gracias a los propios excesos del
cortoplacismo y el posterior desencanto con la ideologa neoliberal, as como
la influencia de las corporaciones privadas, que estructuran prcticas de
planificacin estratgica y calidad total, retorn en forma paulatina el inters
del Estado por la intervencin y la planificacin. Segn Leiva (2010 y 2011), el
pensamiento sobre la planificacin del desarrollo se abri progresivamente
a los avances en otros mbitos y, al final del perodo, se incorporaron
algunas concepciones estratgicas y frmulas participativas en cada uno
de los aspectos del proceso. El concepto de planificacin se enriqueci y se
distanci de la planificacin normativa, indicativa o tradicional.
En ese contexto, al final de la dcada surgi la propuesta mediadora
sobre las funciones bsicas de la planificacin, concepto acuado en 1999
por Jos Antonio Ocampo, que a la sazn era simultneamente Secretario
Ejecutivo de la CEPAL y Director del ILPES. Lira (2006) considera que ese
enfoque permiti enfocarse en funciones generales o esenciales, comunes
a todos los sistemas de planificacin, y evit concentrarse nicamente
en los marcos legales e institucionales de los aparatos nacionales de
planificacin, dada la diversidad de modelos existentes en Amrica Latina
y su distribucin a nivel nacional, sectorial, regional y local7.
Tales funciones, fundamentales en el proceso decisorio pblico, se
describen en el cuadro III.3.
7
Queda como leccin aprendida la necesidad de contar con una concepcin ideolgica y
epistemolgica pluralista, que permita concebir marcos tericos y prcticos de planificacin que
den respuesta a la heterogeneidad poltica. Se busca trascender el estereotipo segn el cual la
izquierda prefiere la planificacin y la derecha, el mercado.
Cuadro III.3
Funciones bsicas de la planificacin
Funciones bsicas Descripcin
Prospectiva Busca ilustrar las perspectivas a mediano y largo plazo para el conjunto
de los ciudadanos, aclarar las alternativas de decisin de las autoridades
pblicas y explorar nuevas estrategias econmicas y sociales.
Coordinacin y Admite dos dimensiones principales, imprescindibles para orientar con
concertacin de direccin estratgica el desarrollo econmico y social y, al mismo tiempo,
polticas pblicas velar por una asignacin eficiente y equitativa de los recursos pblicos:
i) la interaccin del gobierno con las restantes fuerzas polticas, econmicas
y sociales, de forma que permita la deliberacin sobre distintos temas, y
ii) la coordinacin que debe realizarse dentro del propio gobierno para alcanzar
en tiempo y forma los objetivos trazados.
La concertacin busca la creacin de consensos y acuerdos supra-
partidarios, ms all de los intereses puramente gremiales o de las
coaliciones de la oposicin. Implica una efectiva alianza con los actores
representativos de la sociedad civil.
Evaluacin Es parte sustantiva de un modelo que se orienta a los resultados de la gestin
pblica. Implica distintas dimensiones de la evaluacin: dentro del propio
aparato gubernamental, en su relacin con el parlamento y, de manera ms
general, con la ciudadana. Los diversos mecanismos de seguimiento y
evaluacin de las acciones pblicas constituyen el eje de esta funcin.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de E. Wiesner, L. Garnier y J. Medina, Funcin de pensamiento
de largo plazo: Accin y redimensionamiento institucional del ILPES, Cuadernos del ILPES,
N 46 (LC/IP/G.126-P), Santiago de Chile, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin
Econmica y Social (ILPES), 2000. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.00.III.F.2;
J. Martn, Funciones bsicas de la planificacin econmica y social, serie Gestin Pblica,
N 51 (LC/L.2363-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL), 2005. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.05.II.G.102; y E. Ortegn,
Fundamentos de planificacin y poltica pblica, Alcal, Instituto de Estudios Latinoamericanos,
Universidad de Alcal/Centro Guaman Poma de Ayala, 2011.
D. Tercer perodo: primera dcada del siglo XXI

Con el nuevo milenio se profundizaron algunas megatendencias
mundiales clave, como la aceleracin del cambio tecnolgico y
la configuracin de una sociedad y una economa basadas en el
conocimiento. Asia y el Pacfico, en concreto China y la India,
se consolidan como potencias econmicas; se acenta el cambio
climtico y tienen lugar nuevas hibridaciones culturales producto de
la mundializacin. Por otra parte, al final de la dcada, hechos como
la crisis financiera de 2008 en los Estados Unidos, la crisis del euro y
del proyecto europeo y el surgimiento de movimientos democrticos
en frica septentrional, marcaron un perodo de gran inestabilidad
poltica y econmica y de una mayor incertidumbre respecto del futuro
en todo el planeta.
A lo largo de este perodo se fue configurando un nuevo panorama
poltico en Amrica Latina. Surgieron en la regin nuevos gobiernos
de izquierda, en gran parte como consecuencia del desencanto con el
modelo neoliberal. Los pases progresaron en cientos mbitos, pero en
otros persistieron los rezagos frente a los pases desarrollados. Producto
116 CEPAL
del proceso de transformacin productiva y del auge de la exportacin

de recursos naturales, se diferenciaron claramente tres dinmicas de
crecimiento: la del norte de Amrica Latina, la del Caribe y la de Amrica
del Sur (CEPAL, 2008).
En ese contexto de crisis e incertidumbre, Amrica Latina afront
una cada del PIB en 2009, pero luego recuper su crecimiento y consigui
sortear la crisis internacional, hasta ahora de manera solvente. Como
indica Mttar (2011, 2012a y 2012c):
La regin transita con resiliencia por una crisis que afecta
con mayor severidad al mundo desarrollado; acta sobre la base del
aprendizaje de crisis anteriores y explora el futuro con una mirada de ms
largo alcance, buscando caminos para avanzar con una mayor rapidez y
efectividad hacia un desarrollo sostenido e incluyente.
En efecto, en la regin se debate sobre la necesidad de generar
opciones diferentes al modelo de desarrollo imperante y de reducir
las desigualdades. Todo lo anterior marca un renovado inters por la
planificacin, las polticas para el desarrollo, el papel del Estado y la
utilidad de pensar en escenarios futuros. Este nuevo inters surge a partir
de varias dinmicas sociales simultneas y superpuestas, como se describe
a continuacin:
La crtica sobre el legado del modelo neoliberal. Segn Mttar
(2011), si bien el modelo de desarrollo en las ltimas dos dcadas
permiti corregir desequilibrios econmicos para recuperar
la estabilidad nominal (control de la inflacin, equilibrio
fiscal, prudencia monetaria), tambin es cierto que no logr
mejorar significativamente los desequilibrios estructurales de
la economa real (modesto crecimiento econmico, tendencia a
la concentracin del ingreso y la riqueza, baja transformacin
productiva, desigualdad social y disparidades territoriales).
La reflexin latinoamericana promueve un nuevo modelo de
desarrollo, socialmente incluyente y sostenible. Una creciente
clase media en la regin exige el cierre de las brechas del
desarrollo y la reduccin de la desigualdad en los planes
gubernamentales y en las agendas de desarrollo. Las nuevas
metas gubernamentales procuran la mejora del bienestar, la
reduccin de las brechas de ingreso, productivas, de empleo,
territoriales y de seguridad, entre otras.
El cierre de brechas remite a los debates sobre la necesidad de
fortalecer las polticas de Estado y la planificacin. Se requieren
esfuerzos persistentes durante perodos prolongados y una
amplia mirada de largo plazo para encaminarse hacia sociedades
menos desiguales. En efecto, las polticas sostenibles a favor de

la igualdad suelen requerir marcos temporales que rebasan los
tradicionales ciclos de corto o mediano plazo de los perodos de
gobierno y es comn que sus procesos se midan en dcadas o
generaciones completas8.
Este renovado inters en los pases por las polticas de Estado y su
nuevo papel en el desarrollo, necesariamente se acompaa de ejercicios
de prospectiva a mediano y largo plazo. Las sociedades tienen una
mayor disponibilidad de informacin, conocimientos y evidencias para
elaborar ejercicios y procesos prospectivos. En gran parte del continente
surgen mltiples experiencias que avanzan a diferentes velocidades y con
naturalezas y objetivos distintos. Los gobiernos se proponen construir
visiones a largo plazo y estrategias nacionales de desarrollo. Se reestructuran
los sistemas nacionales de planificacin y se crean diversos instrumentos
legales para consolidar dichas estrategias como polticas de Estado.
Mapa III.1
Pases que construyen visiones de futuro de largo plazo
Guatemala: Plan Nacional Honduras: Visin

de Unidad Nacional de de Pas 2010-2038 Repblica Dominicana: Estrategia
la Esperanza 2032 Nacional de Desarrollo 2030
Mxico: Visin
Nacional 2030
Costa Rica: Visin
a Largo Plazo
Visin Colombia
2019
Ecuador: Estrategia
Nacional 2010-2025 Brasil 2022
Visin Jamaica 2030:

Plan Per 2021 Plan Nacional
Paraguay 2015
de Desarrollo
Uruguay: Estrategia Nacional
de Desarrollo 2030
Agenda Chile pas desarrollado: Ms
oportunidades y mejores empleos 2018
Argentina: Plan Estratgico
Industrial 2020
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de L.M. Cuervo, El clima de la igualdad, un ejercicio de
pre-prospectiva, presentacin ante el Grupo de los Jueves, Santiago de Chile, Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2012; e Instituto Latinoamericano y del
Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), Panorama de la gestin pblica en
Amrica Latina. En la hora de la igualdad, Santiago de Chile, 2011.
8
Estos fueron de los temas principales de la Cumbre Iberoamericana de 2010, centrada en la
nueva arquitectura institucional para el desarrollo.
118 CEPAL
De este modo, los pases latinoamericanos y del Caribe dedican

cada vez ms atencin a la construccin de visiones de futuro, en que la
reduccin de la desigualdad es una aspiracin generalizada. Las polticas
de Estado perciben la planificacin como un instrumento fuerte, capaz de
articular intereses de diversos actores (Estado, sociedad, gobierno, mundo),
de espacios diversos (nacional y local), con polticas pblicas (de Estado,
planes y programas, nacionales y subnacionales), con visin de largo plazo
(sostenibilidad), cuya construccin y ejecucin es, a diferencia del pasado,
cada vez ms participativa, como reflejo del avance democrtico de los
pases de la regin9.
Segn Lira (2006), durante el perodo observado se constata una
revalorizacin de la planificacin. Todo apunta al fortalecimiento de la
capacidad del Estado para ejecutar un plan estratgico de transformaciones
estructurales. Esta revalorizacin alcanza a todas las instituciones:
gobiernos, empresas privadas, fuerzas armadas, universidades,
organizaciones no gubernamentales y otras. Cada institucin (pblica,
privada o no gubernamental) utiliza la planificacin con arreglo a sus
propios fines, enfatizando algunas concepciones tericas y metodolgicas,
utilizando algunos instrumentos y descartando otros, lo que se traduce
en aplicaciones muy diversas. No obstante, sea cual sea el usuario
institucional, la revalorizacin de la planificacin y de las polticas pone
de relieve la concepcin estratgica tanto del diseo como de la ejecucin,
el obligado carcter participativo de ambos subprocesos y la necesidad de
asegurar la anticipacin del futuro, la coordinacin de las acciones y la
evaluacin de resultados.
Al final del perodo objeto de anlisis pueden identificarse varias
conclusiones claras. Segn Leiva (2011), Mttar (2011, 2012a y 2012c) y
Hernndez (2012a):
La evolucin de la planificacin en la regin ha dependido del
debate poltico e ideolgico sobre el modelo de desarrollo y
el papel correspondiente al Estado. Al ser la planificacin una
actividad gubernamental, el rol que se le asigna al Estado resulta
un elemento determinante del alcance y la forma que adopta la
planificacin en cada pas.
9
En las deliberaciones sobre la nueva planificacin son muy relevantes las reflexiones y debates
sobre las visiones de pas. Son de inters particular los seminarios organizados al respecto. En 2005,
el ILPES, conjuntamente con el Banco Mundial y el Instituto Internacional para la Democracia y la
Asistencia Electoral (IDEA, por su sigla en ingls) organizaron en la sede de la CEPAL un foro de
debate de alcance mundial sobre visin de pas y estrategia de desarrollo (Banco Mundial/ILPES/
IDEA, 2005). El ltimo seminario se organiz en Costa Rica en 2011 y concluy con la imperativa
necesidad de compartir visiones, concertar acuerdos y coordinar las acciones necesarias en
diversos planos. Vanse Corts, Zovatto, Mttar, Hernndez y Arias (2012).
Despus de la Segunda Guerra Mundial, en Amrica Latina

se gest un modelo de Estado interventor y empresarial que
hizo que la planificacin ocupara un papel central en el sistema
econmico. En las dcadas posteriores se registr una alternancia
de posiciones sobre el papel del Estado y la poltica industrial,
con auges y cadas en la importancia de la planificacin. Al final,
este debate tiene una resolucin diferente en cada pas.
El despliegue de la planificacin se inicia en las tres dcadas
que siguieron a la Segunda Guerra Mundial; luego se registra
su repliegue en las dos ltimas dcadas del siglo XX y, en aos
recientes, se revalorizan sus aportes.
La regin muestra progresos en materia de gestin pblica en
las ltimas dos dcadas, especialmente en materia de finanzas
pblicas. Se redujo el dficit pblico y la carga de la deuda,
se mejoraron los sistemas de gestin e inversin pblica,
la transparencia, la rendicin de cuentas y los sistemas de
informacin a la ciudadana. No obstante, prevalecen retos
como la baja carga tributaria y una estructura inadecuada, cuya
solucin exige un nuevo pacto fiscal.
El concepto de planificacin se ha enriquecido y distanciado
de la planificacin normativa, indicativa o tradicional. El
pensamiento sobre esta actividad, sus procesos, mtodos y
tcnicas, ha experimentado cambios sustanciales en los ltimos
60 aos. En la actualidad el pensamiento sobre la planificacin
del desarrollo se ha abierto tambin a los avances de la
planificacin en otros mbitos.
Las tendencias ms recientes se orientan a concepciones
estratgicas y frmulas ampliamente participativas en cada uno de
los aspectos del proceso de planificacin; tanto en la construccin
de visiones de futuro como en los planes para alcanzarlas.
Los sistemas de planificacin enfrentan diversos retos para
poner en marcha una planificacin renovada, entre ellos: la
incorporacin de innovaciones conceptuales, el replanteamiento
de las funciones bsicas de la planificacin, la orientacin y
coordinacin de actores en la fase de implementacin del plan,
el seguimiento, monitoreo y evaluacin de las acciones, polticas
y programas, el establecimiento de alianzas pblico-privadas,
la construccin de una visin estratgica de largo plazo y el
desarrollo de polticas de convergencia regional, en el mbito
nacional y subnacional.
120 CEPAL
En sntesis, segn Mttar (2011, 2012a y 2012c), las estrategias

nacionales de desarrollo, la prospectiva y los escenarios de largo plazo,
un nuevo pacto fiscal y el desarrollo territorial constituyen esferas
fundamentales del quehacer de la gestin pblica y responden a la
demanda de los pases. Al respecto, se subraya la importancia del Estado
que, a la luz de las exigencias de sociedades que aspiran a reducir brechas,
debe renovarse con una nueva arquitectura institucional, en tanto agente
capaz de articular las demandas de los grupos sociales y propiciador de
acuerdos sobre visiones del desarrollo.
E. Cuarto perodo: desde la actualidad hasta 2030
1. La transformacin del modelo de desarrollo: hacia

una visin integrada del desarrollo y la necesidad
de creacin de alternativas a la inercia regional
Si bien en la ltima dcada un grupo importante de pases de Amrica Latina
y el Caribe mejoraron su desempeo econmico, poltico institucional y
social, tambin es cierto que la regin sigue exhibiendo un crecimiento
desigual, excluyente y concentrador, con expresiones de divergencia
territorial en la mayora de los pases10.
En el documento La hora de la igualdad: Brechas por cerrar, caminos por
abrir, la CEPAL (2010) analiza las brechas que caracterizan al actual modelo
de desarrollo y se pregunta cmo abrir caminos para cerrarlas. A ese efecto,
propone un conjunto de polticas de desarrollo inclusivo, convergencia
productiva, convergencia territorial, empleo, bienestar y pacto fiscal tendientes
a eliminar la pobreza y corregir las brechas sociales que caracterizan a
Amrica Latina y la convierten en el continente ms desigual del planeta. En
un trabajo posterior, la CEPAL y la SEGIB (Brcena e Iglesias, 2011) proponen
una serie de desafos encaminados al logro de una gestin pblica de calidad,
el afianzamiento de las instituciones democrticas y la construccin de
Estados para la igualdad. Se trata fundamentalmente de aplicar una estrategia
de desarrollo que asigne a la igualdad un lugar central en el desarrollo, que
conceda al gobierno una funcin vital y que incluya las asociaciones pblico-
privadas en la formulacin de polticas socioeconmicas (CEPAL/SEGIB, 2011).
10
Entre otras cifras positivas, el documento base del Consejo Regional de Planificacin preparado
por el ILPES (2012) seala un mejoramiento en el crecimiento econmico, una trayectoria
descendente de la pobreza y la desigualdad y un fortalecimiento de la gestin pblica. En efecto,
en los ltimos 20 aos el porcentaje de personas que viven en la pobreza se redujo de ms
del 48% en 1990 a algo ms del 30% en 2011 y la indigencia disminuy del 23% al 13% de la
poblacin en el mismo perodo. Simultneamente, el empleo aument en cantidad y mejor en
calidad, la inflacin se ha estabilizado en un dgito en la mayora de los pases (6% en promedio),
la deuda pblica es menor en calidad y cantidad (por debajo del 35% del PIB) y las reservas
internacionales alcanzan niveles rcord, alrededor del 765.000 millones de dlares de 2012.
No obstante, un importante trabajo de consulta a expertos de

la regin (Cuervo, 2012b) deja entrever que el resultado ms probable
para el cierre de las brechas es bastante limitado, en el mejor de los
casos (vase el recuadro III.2). Esto podra significar que la velocidad y
pertinencia de la accin pblica para conducir esta estrategia requiere
complementos y replanteamientos profundos de la accin del Estado.
De hecho, en el documento para el siguiente perodo de sesiones y en
recientes intervenciones, la Secretaria Ejecutiva de la CEPAL plantea con
ms fuerza que nunca que urge un cambio estructural en nuestra forma de
producir, trabajar e innovar, que requiere el protagonismo de la juventud.
Recuadro III.2
Percepcin de probable evolucin del cierre de brechas
en La hora de la igualdad
1. Disminucin de las tasas de crecimiento.

2. Diferenciacin del ritmo de crecimiento en Amrica Latina y el Caribe,
a favor de Amrica del Sur.
3. Especializacin de Amrica del Sur en materias primas, aumento de la
participacin de China como destino de exportacin de Amrica Latina.
4. Integracin de Mxico y Centroamrica con los Estados Unidos.
5. Aumento de las brechas productivas y por sectores, con relacin al
mundo desarrollado.
6. Persistencia de brechas productivas (productividad, formacin).
7. La brecha tecnolgica con los Estados Unidos se mantiene o persiste.
8. Aumenta la inversin frente al PIB.
9. Disminuye la brecha en materia de tecnologas de informacin y
comunicacin. Internet desempea un papel cada vez mayor.
10. Brechas territoriales crecientes, pero con polticas que intentan mitigarlas.
11. Aumentan los niveles de concentracin espacial, de actividad
econmica y emigracin, y se amplan las brechas entre regiones.
12. Consolidacin de los fondos de cohesin territorial y compensacin.
13. Predominio de la continuidad en el mejoramiento o sostenimiento de
los resultados sociales.
14. Impacto del empleo urbano en la disminucin de pobreza. Se mantiene
el empleo rural, aumentan los salarios, se reducen las brechas
salariales de gnero.
15. Mejora en la distribucin de los ingresos y las transferencias de
ingresos; disminuye la indigencia.
16. Se mantiene el desempleo juvenil.
17. Mejoran temas fiscales, comportamiento positivo de la recaudacin, la
inversin y el gasto social.
18. Pocas expectativas de pacto fiscal.
19. Rupturas en lo referente al cambio climtico, las tecnologas de
informacin y comunicacin y la seguridad social; impactos en la
agricultura y la energa
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de El clima de la igualdad, un ejercicio

de pre-prospectiva, presentacin ante el Grupo de los Jueves, Santiago de Chile,
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2012.
122 CEPAL
Dicho en otras palabras, para producir el cierre de brechas

esperado, es necesario tener en cuenta los factores de cambio que pueden
modificar el modelo de desarrollo, tanto desde el punto de vista de las
transformaciones previsibles del entorno actual como de la revalorizacin
de la planificacin para el desarrollo como herramienta de los pases para
obtener los objetivos propuestos. Tambin desde el punto de vista de las
estrategias de los Estados, todo parece indicar que Amrica Latina y el Caribe
se encuentra en un momento histrico de inflexin, lo que significa que se
avecina un cambio estructural, inducido por el entorno y por las propias
intenciones de la accin pblica de los pases.
En relacin con la preocupacin anterior, la CEPAL present
en 2012 el documento Cambio estructural para la igualdad. Una visin
integrada para el desarrollo, en el que aborda el tema econmico de la
transformacin productiva junto con el tema social y los analiza bajo
nuevas miradas. De esta manera, la CEPAL reconoce los patrones de
desarrollo de Amrica Latina y expone la existencia de cuatro grandes
tipos de cambio estructural:
Cambio estructural fuerte: se presenta cuando la productividad
y el empleo crecen en forma pronunciada. En este caso se
combinan la productividad y el empleo.
Cambio estructural nulo: se presenta un comportamiento
de crculo vicioso, diferente al crculo virtuoso del cambio
estructural fuerte. Esto entraa un bajo o nulo crecimiento de la
productividad y de la demanda agregada.
Cambio estructural limitado a enclaves: hay un ajuste defensivo
que implica un cambio estructural limitado a enclaves y se da
cuando se registra un elevado crecimiento de la productividad
en ciertos circuitos o sectores econmicos junto con un bajo
crecimiento de la demanda agregada.
Cambio estructural dbil: se caracteriza por una absorcin de
empleo con fuerte crecimiento de la demanda agregada y un
crecimiento de la productividad bajo o nulo.
En esta visin integrada del desarrollo en que se articulan las
dimensiones econmicas, sociales y ambientales, la CEPAL (2012a)
plantea que no es posible pensar en el cambio estructural sin considerar
los efectos de los nuevos paradigmas sobre las trayectorias tecnolgicas,
las actividades productivas y los sistemas de produccin. Significa
entonces que la buena macroeconoma no es suficiente para producir la
transformacin productiva, sino que se requiere una mirada integral
del papel de la ciencia y la tecnologa, el sistema de educacin superior
y todo el sistema educativo y de la capacidad del Estado de coordinar

polticas pblicas. En sntesis, el eje central que se propone tiene el cambio
estructural como camino, las polticas pblicas como instrumento y la
igualdad como valor subyacente y como horizonte hacia el cual se orienta
dicho cambio (CEPAL, 2012a)11.
Cuadro III.4
Patrones de desarrollo
Crecimiento de la productividad
Crecimiento
del empleo
Bajo Alto
Absorcin de empleo Crculo virtuoso

Macroeconoma
Fuerte crecimiento de Fuerte crecimiento de
la demanda agregada la demanda agregada
Elevado
Progreso tcnico Bajo o nulo crecimiento Fuerte crecimiento
e innovacin de la productividad de la productividad
Tipo de cambio
Cambio estructural dbil Cambio estructural fuerte
estructural
Crculo vicioso Ajuste defensivo

Macroeconoma
Bajo crecimiento de la Bajo crecimiento de
demanda agregada la demanda agregada
Bajo
Progreso tcnico Bajo o nulo crecimiento Fuerte crecimiento
e innovacin de la productividad de la productividad
Tipo de cambio Cambio estructural

Cambio estructural nulo
estructural limitado a enclaves
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Cambio estructural para la igualdad.
Una visin integrada del desarrollo (LC/G.2524(SES.34/3)), Santiago de Chile, 2012, sobre la base
de J.A. Ocampo, Discurso de apertura, Seminario conmemorativo del quincuagsimo aniversario
del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES),
Santiago de Chile, 2012.
11
Las visiones integradas para el desarrollo son fundamentales en este momento en el mundo.
Por ejemplo, la propuesta de la Comisin Europea para la poltica de cohesin en 2014-2020
se fundamenta en las estrategias nacionales y regionales de investigacin e innovacin para la
especializacin inteligente. Tales programas de transformacin econmica tienen cinco aspectos
importantes: i) centran su apoyo a las polticas y a las inversiones en las prioridades clave
nacionales o regionales; ii) los retos y necesidades de desarrollo se basan en el conocimiento;
iii) aprovechan las fortalezas de cada pas y regin, para canalizar sus ventajas competitivas y
su potencial para la excelencia; iv) apoyan la innovacin tecnolgica, as como la innovacin
basada en la prctica y su objetivo es estimular la inversin del sector privado, y v) consiguen
que las partes interesadas estn plenamente involucradas y fomentan la innovacin y la
experimentacin. Adems, se basan en la evidencia, e incluyen un seguimiento y una evaluacin.
La especializacin inteligente significa determinar las caractersticas nicas y los activos de
cada pas y regin, resaltando cada ventaja competitiva de la regin y reuniendo a los actores
regionales y los recursos en torno a una visin de su futuro orientada a la excelencia. Aplicar
esta visin implica necesariamente el desarrollo de metodologas basadas en prospectiva y
estrategia. Vase COM (2011) [en lnea]: http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/
proposals_2014_2020_en.cfm.
124 CEPAL
As pues, la visin integrada del desarrollo trae los siguientes

mensajes estratgicos:
La poltica macroeconmica y la poltica industrial no pueden
seguir por caminos separados, sino que deben articularse para
crear sinergias entre las dinmicas de corto y largo plazo.
Las polticas industriales deben estar en el centro de la orientacin
del desarrollo. Se sitan hoy en el contexto de una revolucin
industrial que abarca las nuevas tecnologas de la informacin y
las comunicaciones, la biotecnologa y la nanotecnologa. Tienen
que incorporar la convergencia tecnolgica.
La sostenibilidad ambiental no puede seguir siendo un tema de
segundo orden en la agenda de desarrollo.
En lo social, el desafo es que el Estado asuma su papel ms
activo y decidido en polticas de vocacin universalista, es decir,
que promueva la mayor cantidad de oportunidades para el
conjunto de la poblacin.
En suma, el Estado debe asumir un rol ms claro e involucrar a
los actores sociales para que se comprometan y coordinen sus acciones.
Incluso si el Estado desempea un papel activo, no puede ser el nico
que lleve sobre s el enorme peso de dirigir una transformacin de gran
magnitud. Por esta razn se necesita:
un Estado distinto, capaz de movilizar los anhelos de bienestar
y progreso de la ciudadana, mediante mensajes que articulen el
presente con el futuro;
una institucionalidad robusta y eficiente, y
una poltica distinta, basada en pactos sociales que garanticen
voluntad y sostenibilidad en torno a esta opcin del desarrollo.
Cuadro III.5
Temas de largo plazo derivados de La hora de la igualdad
y Cambio estructural para la igualdad
Dimensin Objetivo estratgico Resultados intermedios
Econmica Diversificar la economa Cambio de patrn de crecimiento y desarrollo.
y ampliar la participacin Cambio de patrn de especializacin.
en la estructura productiva
de los sectores con mayor
intensidad en conocimiento.
Crear nuevas Polticas de creacin de nuevos sectores en sentido
polticas industriales. estricto y desarrollo complementario de agentes
econmicos e instituciones.
Promover la Cerrar las brechas de productividad, innovacin,
convergencia productiva. inversin e infraestructura entre las grandes, medianas
y pequeas empresas.
Incorporar la regin a las Generacin de eslabonamientos en las cadenas
cadenas de valor global. productivas de las empresas.
Cientfica y Cambio del paradigma Incorporacin de los nuevos paradigmas sobre las
tecnolgica tecnolgico predominante hacia trayectorias tecnolgicas, las actividades productivas
una sociedad de conocimiento. y los sistemas de produccin.
Impulsar la convergencia Cambio en las ventajas comparativas y competitivas
tecnolgica sobre el cambio de Amrica Latina debido a la coevolucin de
de patrn de especializacin. las trayectorias en curso en las esferas de la
nanotecnologa, la biotecnologa, los nuevos
materiales, las ciencias cognitivas y las tecnologas
de la informacin y las comunicaciones.
Desarrollar Articular y consolidar la economa digital, definida
la economa digital. como el rea formada por la infraestructura de
telecomunicaciones, las industrias relacionadas con la
tecnologa de la informacin y las comunicaciones (TIC) y
la red de actividades econmicas y sociales facilitadas
por Internet, la computacin en la nube y las redes
mviles, las sociales y de sensores remotos.
Impulsar una transformacin Desarrollo de nuevos programas de formacin,
educativa acorde con la investigacin e innovacin en respuesta al surgimiento
transformacin productiva de nuevos sectores econmicos y la transformacin de
de la regin. los sectores existentes.
Social Construir sociedades Desarrollo de polticas pblicas dirigidas a reducir las
equitativas y sin brechas existentes en la calidad de vida y en el ejercicio
exclusin social. de derechos de todas las personas.
Considerar el impacto de la Polticas pblicas que tomen en cuenta la evolucin
dinmica de la poblacin en de la estructura por edades, su distribucin espacial y
las brechas del desarrollo. las consecuencias sectoriales de las transformaciones
demogrficas a mediano y largo plazo, reconociendo sus
especificidades territoriales.
Promover la igualdad Autonoma fsica de las mujeres, erradicacin de todas las
de gnero. formas de violencia y discriminacin en su contra, acceso de
las mujeres al mercado laboral y reglamentacin y aplicacin
de las leyes aprobadas en materia de igualdad de gnero.
Disear los sistemas integrales Pacto de inversin en juventud y tercera edad, que incluya
de proteccin y promocin medidas positivas para aquellos sectores que presentan
social para las juventudes y la mayor vulnerabilidad, como mujeres, jvenes y ancianos
poblacin de adultos mayores que viven en zonas rurales y que pertenecen a pueblos
de la regin. indgenas o a comunidades afrodescendientes.
Garantizar los derechos Prevencin del embarazo en adolescentes.
reproductivos y el acceso Prevencin y el tratamiento de las infecciones
universal a la salud sexual de transmisin sexual y el VIH/SIDA.
y reproductiva. Prestacin universal de servicios integrales de
maternidad saludable.
126 CEPAL
Cuadro III.6 (conclusin)

Dimensin Objetivo estratgico Resultados intermedios
Ambiental Mejorar las polticas Valoracin y conservacin de la biodiversidad, uso
de desarrollo sostenible, sostenible de los recursos ambientales. Evaluaciones de
fomentar la eficiencia riesgo de infraestructuras sensibles. Gobernanza de los
energtica y abordar recursos naturales.
los impactos del cambio Polticas de transicin hacia la bioeconoma.
climtico.
Uso eficiente de las Explotacin de los recursos naturales realizada de
rentas extraordinarias que manera responsable desde el punto de vista ambiental
proporcionan los recursos y social, mediante un dilogo coordinado entre
naturales, en beneficio de autoridades y ciudadanos.
un desarrollo inclusivo. Desarrollo de mecanismos institucionales para la
gestin macroeconmica frente a la volatilidad de
los ciclos de precios internacionales con una activa
poltica de desarrollo productivo, que permita mayores
encadenamientos para que las empresas de recursos
naturales sean motores de la convergencia productiva.
Reconfigurar los patrones Transicin hacia tecnologas y sistemas de
de produccin y crecimiento produccin muchos menos contaminantes que las
de manera que sean tecnologas actuales.
sostenibles desde el punto
de vista ambiental.
Cambio del estilo Transicin del estilo de desarrollo vigente que depende
de desarrollo. de ventajas comparativas y estticas centradas en la
explotacin de recursos naturales, hacia actividades
ms eficientes, intensivas en conocimiento y de menor
impacto ambiental.
Poltica e Transformacin hacia un Visin de futuro con coordinacin de polticas en esferas
institucional Estado con capacidad de como la industrial, macroeconmica, laboral, social
coordinar actores en torno y ambiental.
a proyectos de largo alcance.
Nuevos pactos y arreglos Capacidad del Estado para captar ms recursos a fin
fiscales. de promover el dinamismo econmico y una estrategia
tributaria ms amplia y progresiva.
Promocin de una Capacidad del ciclo econmico y la estabilidad
macroeconoma para (real y nominal) del cambio estructural y de un aumento
el desarrollo. de la tasa de crecimiento de largo plazo.
Cultural Gobernanza para afrontar Preparacin de los dirigentes y la poblacin para un
una nueva sociedad mundial. mundo con auge de China y la India y un declive de
Europa y los Estados Unidos.
Afrontar una sociedad Potenciacin al mximo del los intercambios culturales
multicultural. y la circulacin de personas, mquinas, dinero,
imgenes e ideas.
Preparar las nuevas Desarrollo de capacidades requeridas por el cambio
generaciones para el intensivo en productividad, conocimiento, progreso
cambio estructural. tcnico, participacin ciudadana, cultura deliberativa
y cuidado del medio ambiente.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL), La hora de la igualdad: Brechas por cerrar, caminos por abrir (LC/G.2432(SES.33/3)),
Santiago de Chile, 2010; y Cambio estructural para la igualdad. Una visin integrada del desarrollo
(LC/G.2524(SES.34/3)), Santiago de Chile, 2012.
2. El rol del Estado y el desarrollo de capacidades

Conforme a las conclusiones de la Cumbre Iberoamericana de 2010, en la
actualidad existen tres grandes valores que reclaman un nuevo papel del
Estado y una plena vigencia de la democracia. Dentro de ellas se reconoce
plenamente la vigencia de una gestin estratgica del Estado de largo plazo.
Como se indica en el recuadro III.3, se trata en ltima instancia de conseguir,
sobre la base de la lgica democrtica del ciudadano, que el Estado pueda
volver a poner en el centro el concepto de inters general, reposicionar el
sentido del bien comn, invertir en la generacin y provisin de bienes pblicos
y recuperar la vocacin de construccin de futuros (Brcena e Iglesias, 2011).
Recuadro III.3
Tres grandes valores para un nuevo papel del Estado
En primer lugar, el valor del inters general y de la provisin de bienes
pblicos. Cuando la sociedad queda reducida a un entramado de
relaciones privadas y la accin pblica pierde todo propsito social,
el Estado se desprestigia y sus funciones se reducen ya no a proveer
bienestar, sino a exigir obediencia de sus ciudadanos.
En segundo lugar, el Estado debe ser capaz de proveer una gestin
estratgica con mirada de largo plazo, tener un papel anticipador e
intervenir en el diseo de estrategias para orientar el desarrollo nacional.
En tercer lugar, se encuentra el valor de la poltica y de la voluntad
ciudadana en la toma de decisiones mediante las instituciones de la
democracia. La voluntad ciudadana debe ser construida y preservada
como bien comn que debe ser cuidado por las instituciones del Estado.
Fuente: A. Brcena y E. Iglesias, Prlogo, Espacios iberoamericanos. Hacia una

nueva arquitectura del Estado para el desarrollo (LC/G.2507), Santiago de Chile,
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)/Secretara General
Iberoamericana, 2011.
Con relacin al primer valor, segn la CEPAL (2012a), es necesario

un Estado que muestre probidad administrativa y eficiencia en el uso de los
recursos, a fin de garantizar la confianza de la sociedad en la gestin pblica.
Pero no es suficiente, en la medida en que requiere adems movilizar a
la sociedad para asumir compromisos e itinerarios intergeneracionales,
respetando la diversidad de opiniones y visiones ciudadanas.
Segn Brcena e Iglesias (2011), el valor de la visin concertada exige
que el Estado sea capaz de proveer una gestin estratgica con mirada de
largo plazo, tener un papel anticipador e intervenir en el diseo de estrategias
para orientar el desarrollo nacional12. Esto requiere, a su vez, la capacidad de
12
Segn el texto citado: Las sociedades tienen memoria y construyen futuro. Para pensar y actuar
sobre el desarrollo, hay que aprender de la experiencia del pasado de modo de pensar el futuro
con visin estratgica. Como ocurre en la vida de las personas, el futuro de las sociedades se
construye a lo largo del tiempo: una sociedad que no se educa, que no invierte en cohesin
social, que no innova y que no construye acuerdos ni instituciones slidas y estables tiene pocas
128 CEPAL
coordinar actores en torno a proyectos de largo alcance, basados en objetivos

claros, incentivos adecuados, inversin fuerte y selectiva, y capacidades
humanas para realizar estos propsitos a lo largo del tiempo (CEPAL, 2012a).
De acuerdo con Brcena e Iglesias (2011), para esto es necesario
comprender que la accin estatal se ejerce en un escenario de poder
compartido. Por ende, la negociacin y la formacin de consensos
nacionales estratgicos son, a la vez, medio y fin. De ah que el Estado deba
tener la capacidad de promover un dilogo ciudadano que le provea mayor
legitimidad para arbitrar intereses, lo que implica el mejoramiento de sus
competencias en ese mbito13.
As, una visin integrada del desarrollo que promueva el cambio
estructural para la igualdad, genera varios desafos en torno a la
construccin de un Estado activo y renovado, basado en la generacin de
valores y capacidades prospectivas, como se indica a continuacin:
La preparacin para la profundizacin de la democracia y la

creacin de sentido. Segn la Secretaria Ejecutiva de la CEPAL,
se requiere un mejor Estado y resaltar la importancia de la
poltica como el espacio privilegiado para que los gobiernos y la
ciudadana construyan los vnculos y los pactos que se requieren
para trazar, en democracia, una agenda centrada en derechos
para todos, con vocacin igualitaria, para conciliar polticas de
estabilidad y crecimiento econmico, de desarrollo productivo
con convergencia, armonizacin territorial, promocin de
empleo de calidad y mayor igualdad social (Brcena, 2012)14.
Garantizar el dilogo social para la gobernanza y el equilibrio
Estado-mercado-sociedad. Segn Brcena (2012), la gobernanza en
cualquier mbito de la vida pblica y colectiva es el resultado de
un pacto y un equilibrio entre el Estado, el mercado y la sociedad.
No existen modelos nicos, y cada pas debe construir su propia
ecuacin Estado-mercado-sociedad y sus espacios de deliberacin15.
posibilidades de prosperar (Brcena e Iglesias, 2011). Obsrvese la gran diferencia entre esta
posicin y las posturas radicales que abogaban por la eliminacin total de la planificacin en los
aos ochenta y noventa en Amrica Latina.
13
De este modo, segn los autores mencionados, comienza a cambiar el clima de opinin. Los ciudadanos,
saturados del pesimismo de los mercados y la neutralidad frente al futuro de Amrica Latina y el
Caribe, se plantean la posibilidad de construir un optimismo razonable y construir el futuro.
14
Esto fue lo que afirm la Secretaria Ejecutiva de la CEPAL, Alicia Brcena, durante la realizacin
en abril de 2012 del Seminario Internacional sobre Gobernanza de los Recursos Naturales en
Amrica Latina y el Caribe. Vanse tambin al respecto las palabras de Franois Hollande,
Presidente de Francia, en la preparacin de mesas de dilogo y el informe que encarg en
diciembre de 2012 para la estructuracin de la Comisin General de Estrategia y Prospectiva
(Commissariat Gnral la Stratgie et la Prospective).
15
Dado que tanto los bienes como los males pblicos dependen de las caractersticas y la cultura
de cada pas, no puede haber una receta nica que sea vlida para todos los pases, sino una
combinacin de polticas que dependen de cada caso particular. No obstante, los fundamentos
La continuidad en el tiempo de la poltica de Estado. Las

polticas de Estado deben mirar a horizontes de largo plazo
porque el desarrollo requiere un esfuerzo sostenido por mucho
tiempo, que articule dinmicamente varias administraciones
gubernamentales16.
Facilitar y proveer soporte a las actividades privadas. El Estado
debe recuperar un rol protagnico en la economa, un papel
de apoyo, de participacin en las reas en que sea estratgica
o indispensable su presencia activa. Se busca que el Estado
complemente y potencie al sector privado, y canalice los frutos del
crecimiento hacia los sectores ms vulnerables de la sociedad17.
Aprovechar el carcter temporal de las oportunidades de
desarrollo. Es fundamental desplegar el potencial de la sociedad
para beneficiarse de sus recursos y capacidades, en un momento
histrico caracterizado por la volatilidad, el riesgo y la intensa
competencia internacional18.
Gobernanza mundial, integracin regional y gestin de crisis
globales. Garantizar el apoyo gubernamental para cumplir
compromisos internacionales, y colaborar en anticipacin y
gestin de crisis globales. Existen compromisos asumidos por los
pases a lo largo de las dcadas, en los que se ratifican propsitos
y convenios internacionales que exigen la continuidad de las
polticas pblicas a largo plazo19.
conceptuales son los mismos, y la presencia o ausencia de los mismos bienes o males, en escalas
distintas, forma parte o es el resultado de procesos como la globalizacin y la internacionalizacin
de las economas (Ortegn, 2012, pg. 284).
16
Segn el ILPES (2012), por ello quizs los pases estn poniendo creciente atencin en la
construccin de visiones de futuro, en las que la reduccin de la desigualdad es una aspiracin
generalizada. Este fenmeno llama la atencin en Amrica Latina y el Caribe, porque significa
una real y concreta ocupacin por y para el desarrollo. La construccin de escenarios deseables
es una forma de comprometerse con una trayectoria hacia el desarrollo que, en la experiencia
latinoamericana, ha quedado truncada por la dificultad de articular a los actores sociales y las
polticas en torno a objetivos de largo plazo.
17
Segn la CEPAL (2010), precisamente por la aspiracin hacia sociedades incluyentes es que son
esenciales las polticas de Estado, que implican recuperar su dignidad e imagen, especialmente
frente a una opinin vigilante, exigente y cada vez ms organizada.
18
Segn la CEPAL (2012), a pesar de su riqueza en recursos naturales, histricamente los pases
de Amrica Latina y el Caribe han tenido dificultades para lograr traducir la explotacin y
comercializacin de productos primarios en procesos de desarrollo econmico a largo plazo. El
punto de inflexin que presenta la economa mundial como resultado de las crisis de 2008 y 2012, as
como el ciclo favorable de precios internacionales de las exportaciones de hidrocarburos, minerales
y productos agrcolas pueden ofrecer una nueva oportunidad para plantear en Amrica Latina un
profundo debate sobre cmo aprovechar la explotacin y exportacin de los recursos naturales
para potenciar su contribucin al desarrollo con igualdad y sostenibilidad ambiental. Se requiere
aplicar nuevas concepciones y desarrollar capacidades basadas en el concepto de gobernanza de
los recursos naturales, entendido como la serie de decisiones soberanas de los pases sobre la
propiedad, apropiacin y distribucin de los resultados de la explotacin de los recursos naturales.
19
Se trata de velar por las iniciativas sobre el desarrollo, entre las que se encuentran los Objetivos
del Milenio, el Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el
130 CEPAL
Cuadro III.6
Capacidades para implementar un Estado activo
Capacidades requeridas de planificacin

Desafo Rol del Estado
y prospectiva
Preparacin para la Estado garante de los Elaboracin de una agenda pblica

profundizacin de derechos de los ciudadanos. centrada en el inters general y el sentido
la democracia y la Estado que provee del bien comn.
creacin de sentido bienes pblicos, que crea Comunicacin de mensajes que conecten
condiciones para beneficiar el presente con el futuro, para motivar
a todos los ciudadanos. el establecimiento de compromisos
Estado capaz de liderar intergeneracionales.
el dilogo social. Orientacin de inversiones para la
generacin y provisin de bienes pblicos.
Desarrollo de plataformas para
el dilogo social.
Garantizar el Estado como regulador efectivo Provisin de informacin sobre
dilogo social para que no permite el monopolio el mercado.
la gobernanza y el ni la trampa en la ejecucin Construccin de pactos sociales.
equilibrio Estado- de las leyes. Construccin de redes entre el Estado,
mercado-sociedad Estado que suministra las universidades, las empresas
informacin y contrarresta la y la sociedad civil.
asimetra en el acceso a esta.
Continuidad en el Estado que piensa a largo Desarrollo de polticas pblicas
tiempo de la poltica plazo y se compromete con de largo plazo.
de Estado trayectorias coherentes Construccin de visiones de futuro
de desarrollo. y escenarios deseados.
Aprovechamiento Estado que explora Identificacin de prioridades y focos
del carcter temporal potencialidades y abre el estratgicos.
de las oportunidades camino para aprovecharlas Inteligencia estratgica para el anlisis
del desarrollo en forma inteligente. de entorno y la orientacin de decisiones.
Desarrollo, monitoreo y seguimiento
de proyectos complejos.
Facilitar y proveer Estado que facilita la Prospectiva centrada en la innovacin
soporte a las transformacin productiva y la gestin del conocimiento.
actividades privadas y cataliza la innovacin, en Convocar actores, interactuar y crear
lugar de responsabilizarse contextos de accin conjunta.
por la produccin directa de Cofinanciacin de proyectos piloto para
bienes y servicios. desarrollar encadenamientos productivos.
Mejorar la Estado que previene Monitoreo de los acuerdos globales.
gobernanza mundial, macroproblemas y conflictos. Articulacin de la poltica exterior con la
la integracin regional agenda interministerial.
y la anticipacin de las Evaluaciones del riesgo de futuras
crisis globales crisis mundiales.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL), La hora de la igualdad: Brechas por cerrar, caminos por abrir (LC/G.2432(SES.33/3)),
Santiago de Chile, 2010; y Cambio estructural para la igualdad. Una visin integrada del desarrollo
(LC/G.2524(SES.34/3)), Santiago de Chile, 2012.
Desarrollo, la Convencin sobre los Derechos del Nio, la Convencin Iberoamericana de

Derechos de las Personas Jvenes, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, la
Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial y
la Convencin Internacional de Cambio Climtico.
3. La revalorizacin de la planificacin para el desarrollo

en el siglo XXI. Hacia nuevos paradigmas?
Segn la propuesta de la CEPAL (2010 y 2012a), la planificacin para el
desarrollo resurge como un instrumento facilitador del proceso hacia
estadios superiores de desarrollo incluyente. Una concepcin activa del
Estado, tanto en el sentido proactivo como preactivo, en la construccin
del orden social, poltico, econmico y cultural, otorga un gran peso a
la planificacin, entendida como una herramienta capaz de organizar
los objetivos y metas, ordenarlos en el tiempo, identificar rutas crticas
de implementacin en forma acorde a los procesos polticos y sociales
en curso, y disear estrategias y alternativas de aplicacin en las que
se consideren diferentes escenarios de cambio social. De esta manera,
la planificacin aporta instrumentos de gobernabilidad que permiten
gestionar los procesos de respuesta, adaptacin y diseo de estrategias
frente a la globalizacin20.
Si se parte de la premisa planteada por Prado (2012), de que el
Estado debe ser capaz de proveer una gestin estratgica con mirada
de largo plazo, tener un papel anticipador e intervenir en el diseo de
estrategias para orientar el desarrollo nacional, entonces la prospectiva
tiene un importante papel que jugar en el actual y futuro contexto regional.
Se parte del supuesto de que las transformaciones hacia el desarrollo
sostenido con igualdad requieren largas etapas que van ms all de los
perodos gubernamentales. Por lo tanto, es preciso construir visiones
de pas de largo plazo (deseablemente participativas y en un ambiente
democrtico) que hay que planificar, con la ayuda de un Estado renovado
como lder y coordinador del proceso (ILPES, 2011 y Mttar, 2012a).
La planificacin se percibe de este modo como un instrumento
poderoso, capaz de articular intereses de diferentes actores (Estado,
sociedad, gobierno, el mundo), de espacios diversos (nacional y local),
con polticas pblicas (de Estado, planes y programas, nacionales y
subnacionales), con visin de largo plazo (sostenibilidad), en sociedades
que presentan ndices de desigualdad cada vez menores. Sin embargo, ante
los desafos emergentes de un Estado activo se requiere asumir nuevas
premisas y capacidades para ajustar su quehacer a los nuevos tiempos. Las
siguientes son las premisas propuestas, de acuerdo con el intercambio de
puntos de vista observados en el seminario internacional que reflexion al
respecto, con motivo de los 50 aos del ILPES (2011 y Mttar, 2012a):
20
La planificacin del desarrollo est de vuelta, con renovada fuerza y complejos desafos,
afirm el Secretario Ejecutivo Adjunto de la CEPAL, Antonio Prado, en la apertura del seminario
conmemorativo del quincuagsimo aniversario del Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificacin Econmica y Social (ILPES) en la sede del organismo en Santiago. El cierre de las
mltiples brechas que tenemos en la regin requiere visin de largo plazo, planificacin estratgica
y persistencia durante perodos prolongados, resalt.
132 CEPAL
La planificacin promueve la organizacin del Estado al

proveerle gobernabilidad, coherencia y continuidad en el
tiempo. La modernizacin del Estado ha de ser vista como un
proceso continuo que facilite un acompaamiento permanente
que se desenvuelva a travs de coyunturas cambiantes, con
instituciones tambin cambiantes.
Es fundamental reivindicar el carcter poltico de la planificacin,
dado por su capacidad de conformar el proyecto poltico que
define la sociedad a la que se aspira. La planificacin no es un
elemento tecnocrtico.
La planificacin debe expresar la voz de un dilogo social
permanente para garantizar la continuidad de procesos y
acciones, sostener esfuerzos de largo plazo y lograr la orientacin
y coordinacin de actores en la fase de implementacin del
plan. Las polticas pblicas no pueden oscilar al vaivn de las
coyunturas, sino que requieren pensamiento de largo plazo que
construya metas compartidas y un horizonte comn.
La planificacin debe orientar el crecimiento sostenible. Tiene
que ser una planificacin verde, que incorpore entre sus
objetivos la transformacin gradual en sociedades de baja
emisin de carbono.
La planificacin debe incorporar seria y estructuradamente la
dimensin dinmica en sus procesos para facilitar en tiempo
real el seguimiento, monitoreo y evaluacin de las acciones,
polticas y programas que se desarrollan de acuerdo al plan, el
establecimiento de alianzas pblico-privadas y visin estratgica
de largo plazo y el fortalecimiento de la capacidad del Estado para
ejecutar un plan estratgico de transformaciones estructurales.
La planificacin debe enfocarse con sentido estratgico en
pocas funciones bsicas para incidir realmente en el desarrollo.
Al efecto requiere capacidades institucionales ms robustas y
complejas que antes y tener en cuenta innovaciones conceptuales
y metodolgicas21.
21
En el mencionado seminario, Jos Antonio Ocampo seal que la funcin bsica de la planificacin
es mirar las opciones estratgicas y ayudar a los pases a hacer posibles las oportunidades,
adems de mejorar el aparato institucional de los Estados latinoamericanos, muchos de los
cuales muestran deficiencias notables. En sentido similar se pronunciaron el Secretario Ejecutivo
Adjunto de la CEPAL, Antonio Prado, los ministros de planificacin de Costa Rica y la Repblica
Dominicana, as como expertos internacionales de la talla de Alfredo Costa Filho.
Cuadro III.7
Pregunta clave Respuesta
Quin planifica? Todos, liderados por el Estado.
Qu se planifica? El desarrollo, ni ms ni menos.

Cules son los objetivos Objetivos del Desarrollo del Milenio (ODM), objetivos de desarrollo
de la planificacin sostenible, reducir brechas, Desarrollo Humano (IDH), bajo
a largo plazo? especificidades de cada pas, encontrar el piso mnimo de acuerdo, la
conectividad de las prioridades de los diferentes grupos sociales, siete
o diez grandes objetivos.
Por qu? Porque nos importan el futuro, nuestros hijos, las generaciones por venir.
Para qu? Para cambiar tendencias, provocar quiebres estructurales.
Para quin? Para el fin ltimo de la intervencin estatal, es decir, el bienestar colectivo.
Con qu? Con visin, plan y presupuesto.
Fuente: C. Corts y otros (comps.), Construyendo visiones de pas por medio del Dilogo Social, San
Jos, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES)/IDEA
Internacional/Fundacin para la Paz y la Democracia, 2012.
4. Hacia nuevas capacidades para el desarrollo institucional
As pues, segn los argumentos antes expuestos, el Estado no se debe limitar

a apagar incendios ni a generar capacidades en unidades especializadas
segn las preferencias del Presidente de la Repblica. Debe prepararse para
afrontar las decisiones cotidianas y rutinarias, enmarcndolas en decisiones
de largo plazo, y prever su impacto con el paso del tiempo.
En ese contexto, la prospectiva combinada con el pensamiento
complejo provee instrumentos importantes que trascienden los
lmites convencionales del pronstico y la econometra en cuanto a la
observacin de tendencias y la creacin de mecanismos de respuesta
institucional. En efecto, la prospectiva es un valioso elemento para
construir gobernanza, en la medida en que se reconoce como una
transdisciplina que permite trabajar con una ecologa de instituciones
y actores organizados, en mltiples niveles y dinmicas de interaccin
con actores, siguiendo la evolucin de regmenes sociotcnicos,
y de ambientes y nichos diversos (Kuhlmann, 2011). Entretanto,
la modelacin y el pensamiento complejo permiten desarrollar
la capacidad global para llevar a cabo la vigilancia y monitoreo,
activar los sistemas de alerta temprana y proporcionar incentivos
para la produccin de contramedidas y sistemas crticos robustos o
diversificados (OCDE, 2011).
La prospectiva permite, segn Kuhlmann (2011), tanto promover y
optimizar los sistemas existentes (prospectiva de modo 1) como contribuir
134 CEPAL
a debatir y promover cambios fundamentales de los paradigmas

establecidos (prospectiva de modo 2), siendo mucho ms exigente en
capacidades el segundo enfoque.
Cuadro III.8
La prospectiva y los modos de investigacin en el apoyo a la gestin pblica
Prospectiva Modo 1 Prospectiva Modo 2

Tipo de
organizacin
Observatorio Laboratorio
Objetivo de la Promover y optimizar los sistemas Contribuir a debatir y promover
gestin pblica existentes, siempre que los procesos cambios fundamentales de los
y sus fronteras experimenten paradigmas establecidos. Esto
evoluciones graduales y cambios se aplica cuando los sistemas
incrementales. De esa manera, las corrientes son percibidos como
polticas y los decisores pueden fundamentalmente inestables,
encontrar fcilmente socios en por lo que se hace necesario
el proceso a fin de aumentar la trascenderlos y construir nuevos
eficiencia del sistema. sistemas basados en diferentes
condiciones y supuestos.
Proceso El proceso prospectivo mismo puede Busca cuestionar los sistemas y las
adaptarse para seguir condiciones visiones de mundo existentes, iniciar
de poltica y requerimientos del cambios del modelo de desarrollo y
modelo de desarrollo existente. ampliar el espectro de lo posible.
Actitud frente Preactividad. Prepararse frente Proactividad. Producir cambios en
al futuro a cambios esperados. reglas de juego, culturas, estructuras.
Comportamiento Orientado a la adaptacin. Orientado a la innovacin social,
cognitiva, institucional.
Productos Identificacin de tendencias, Soluciones innovadoras
produccin de alertas tempranas. a problemas complejos.
Ejemplos Dotacin de infraestructuras. Cambio climtico y desarrollo
Sistemas de previsin social. sostenible.
Transformacin productiva.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de S. Kuhlmann, Foresight and Governance, Universidad de
Twente, 2011; M. Godet y P. Durance, Prospectiva estratgica para las empresas y los territorios,
Pars, Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO)/
Dunod, 2011; y C. Cagnin y M. Keenan, Positioning future-oriented technology analysis, Future-
Oriented Technology Analysis. Strategic Intelligence for an Innovative Economy, C. Cagnin y otros
(eds.), Berln, Springer, 2008.
Por otra parte, segn la OCDE (2011), los modelos de simulacin

computarizada mejoran la capacidad de los encargados de formular
polticas y tomar decisiones en materia de gestin de riesgos. Ayudan
a conceptualizar dnde reforzar el eslabn ms dbil, dnde se deben
priorizar los recursos limitados y cundo centralizar, diversificar o crear
redundancia en sistemas complejos e identificar las perturbaciones a gran
escala de la actividad econmica.
Sin embargo, la puesta en marcha de la prospectiva, junto con la
modelacin y simulacin de fenmenos complejos, exige una formacin de
alto nivel e implica un uso intensivo de la informacin y los conocimientos.
En condiciones normales su implementacin es difcil, a menos que el
Estado asuma el desarrollo de capacidades y la creacin de plataformas e

infraestructuras pertinentes.
En particular, para la OCDE (2011), la representacin y modelacin
de las futuras crisis mundiales requieren un apoyo gubernamental
efectivo, a fin de garantizar su continuidad, validacin y perfeccin a lo
largo del tiempo. Debido a la gran cantidad de sistemas complejos que
podran dar lugar a futuras crisis mundiales, se plantea la necesidad de
desarrollar diversas capacidades de modelacin con cobertura global,
que hagan uso de variables derivadas de diversas disciplinas, incluidas
las ciencias sociales22.
De acuerdo con el estudio sobre las crisis globales futuras
de la OCDE (2011), existen cinco grandes fuerzas que aumentan
la vulnerabilidad y amplifican las consecuencias de los eventos
desencadenantes, lo que hace ms probable que ocurran crisis globales.
Se trata de los siguientes factores: i) la mayor movilidad; ii) la creciente
interdependencia de los sistemas de produccin y entrega y sus
infraestructuras; iii) la centralizacin y concentracin de los sistemas;
iv) la concentracin de la poblacin y los bienes; v) el comportamiento
de manada y el pensamiento de grupo en las empresas y profesiones,
y vi) la eficacia de los reguladores.
En el cuadro III.9 se aprecia un panorama ilustrativo de las posibles
crisis mundiales23.
En el cuadro III.10, donde se describen los conceptos y las palabras
clave vinculadas, puede apreciarse una visin de las fronteras del
desarrollo del pensamiento complejo y su relacin con la planificacin.
22
Por ejemplo, la OCDE (2011) plantea que deben establecerse sistemas de informacin con
miras a actualizar peridicamente las dinmicas del mapa y las variables del modelo. Pero la
accesibilidad y disponibilidad de datos sobre los sistemas complejos a menudo quedan a la
zaga de la tecnologa para usarlos. La infraestructura para la recoleccin de datos en tiempo
real y la vigilancia es dbil cuando se trata de ciertos riesgos importantes, y la sofisticacin
de los mapas y modelos a menudo supera los lmites de la voluntad de los gobiernos para
compartir cierto tipo de informacin. Los mapas y modelos de sistemas complejos casi nunca
estn disponibles, y no existe una talla nica para todos que sea vlida para el modelado.
Los supuestos bsicos de los modelos deben someterse peridicamente a pruebas de tensin
mediante ejercicios basados en la identificacin de las cartas salvajes (wild cards), para
detectar sucesos que, aunque sean muy poco probables, seran de altsimo impacto si llegaran
a ocurrir. Por tanto, como medida de redundancia, debe aplicarse una variedad de mtodos de
modelacin a fin de reducir el riesgo al mnimo.
23
Como muestra de la importancia de prepararse con anticipacin frente a estas posibles crisis en
Amrica Latina, basta con recordar las nefastas consecuencias que tuvo la gripe porcina para
Mxico hace unos aos.
136 CEPAL
Cuadro III.9
Caractersticas de las posibles crisis mundiales
Indicadores o Vectores
Crisis global Peligro Incertidumbres Frecuencia
precursores globales
Pandemias Influenza humana Una epidemia Lugar y fecha Viajes areos,
~ 30 aos
nacional supera de inicio, tasa aves acuticas
el umbral de incidencia, silvestres
morbilidad y
mortalidad
Interrupcin del Da cero. Amenazas Interdependencias Internet, ?
funcionamiento Explotacin de virus terroristas transfronterizas memorias
de las informticos realizadas USB, CD, DVD,
infraestructuras o cdigos gusano disquetes
crticas
Crisis financiera Iliquidez bancaria Burbujas de Importes de las Interconexiones ?
masiva, insolvencias, activos, aumento exposiciones de de las tenencias
crisis de moneda, repentino en la deuda bancaria de deuda
cesacin de pagos propagacin de bancarias,
tasas bancarias monedas
comunes y
monedas
vinculadas
Tormenta Corriente Eyeccin de Rangos de latitud Picos
geomagntica geomagnticamente masa coronal expuestos a durante el
inducida impactos directos ciclo solar
de 11 aos
Malestar social Revoluciones Disturbios, Duracin, Afiliacin de ?
sociales manifestaciones gravedad, la identidad
de protesta fuera credibilidad poltica, religiosa
de control o cultural
Fuente: Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), Future Global Shocks. Improving
Risk Governance, Pars, 2011.
Cuadro III.10
Fronteras del pensamiento complejo y la planificacin
Tema Descripcin Palabras clave
Planificacin La planificacin colaborativa se desagrega en cuatro elementos, que Epistemologa,
colaborativa configuran su marco conceptual: ideologa, ontologa,
en un mundo ontologa; evaluacin realista
no colaborativo epistemologa; de la planificacin
ideologa, y colaborativa
metodologa. como herramienta
El anlisis de estos elementos permite identificar los criterios para evaluar conceptual para las
tanto las fortalezas como las debilidades de la planificacin colaborativa necesidades de los
en medio de aspectos como la competitividad global y la colaboracin profesionales
democrtica local.
Las metforas Se utiliza la teora de las metforas para evaluar el uso de la teora de la Teora de la
en la complejidad en la planificacin: mediante el anlisis del funcionamiento complejidad
teora de la de las metforas en general y la teora de su construccin, en particular, Teora de la
complejidad y se definen elementos que permiten avanzar, con un enfoque evaluativo, planificacin
la planificacin en la comprensin de cmo proceder hacia un anlisis de la utilizacin
de la teora de la complejidad en la planificacin. Teora de
Al examinar el uso de la teora de la complejidad en la planificacin transferencia
mediante la teora de la metfora, se demuestra cmo esto contribuye Metforas
a entender en gran medida el misticismo o el escepticismo otorgado
a la teora de la complejidad y su utilidad. La teora de las metforas
tambin ayuda a apreciar que an puede haber posibilidades de explorar
la aplicacin de la teora de la complejidad en la planificacin con una
metodologa y una articulacin ms rigurosas.
Modelos de Con el crecimiento acelerado de problemas crticos interconectados como Dinmica de
planificacin la pobreza, el calentamiento global, entre otros, los responsables de las sistemas, modelos
de desarrollo polticas se ven abocados a buscar nuevos instrumentos integrados que de planificacin,
nacional permitan resolver dichos problemas, como los sistemas de herramientas modelos
integrados y dinmicas basadas en modelos. economtricos,
dinmicos y Dada la complejidad de los problemas que se deben enfrentar, los parametrizacin,
su papel en instrumentos tradicionales (por ejemplo, los modelos economtricos) no son optimizacin,
la formulacin suficientes, pues deben tener en cuenta dos elementos fundamentales:
y evaluacin i) el anlisis del contexto en el que surgen los problemas, ya sean polticas, datos
de polticas globales, regionales o nacionales, y ii) el estudio de la diversas opciones
polticas que se estn considerando para la solucin de los problemas
sociales, econmicos y ambientales.
Cuadro III.10 (conclusin)

Tema Descripcin Palabras clave
Teora de Se entiende la sociedad como un conjunto de subsistemas cerrados Comunicacin
sistemas y y funcionalmente diferenciados (poltica, economa, derecho, ciencias Planificacin
anlisis de la y otros). A partir de esto, se utiliza la teora de sistemas como marco participativa
planificacin para la interpretacin de las situaciones reales de la planificacin Teora de los
y el papel del planificador. sistemas sociales
Niklas Luhmann
Gobierno
Enfoque Est relacionado con el hecho de que estas alternativas se siguen Teora actor-red
actor- formulando en el marco de la planificacin existente, de un gobierno Democracia
relacional especfico, o al menos influenciado un gobierno, en esencia, de adentro asociativa
en la hacia fuera. Planificacin del
planificacin Desde esta perspectiva se proponen mltiples opciones para la prctica comportamiento
de la planificacin desde afuera hacia adentro: entre ellos, el enfoque Planificacin
actor-relacional. regional
Geografa
relacional
Rgimen urbano
de planificacin
Investigacin En cuanto a las directrices, se sostiene que la investigacin estratgica Planificacin
de la gestin de la gestin pblica y la prctica avanzar si se dan los factores estratgica,
pblica siguientes: gestin estratgica,
estratgica desarrollo de modelos de gestin pblica estratgica que se inserten estrategia,
mejor en la naturaleza de la prctica; presupuesto,
mayor atencin a la estructuracin y la facilitacin del aprendizaje rendimiento,
organizacional y la gestin del conocimiento como parte integral teora de la prctica,
de la gestin estratgica; aprendizaje,
mayor atencin a la estrategia de cmo se desarrolla el conocimiento tecnologa de la
y se utiliza en la prctica, y informacin y las
mayor atencin centrada en la integracin de tecnologas de la comunicaciones
informacin y las comunicaciones en los modelos de gestin pblica (TIC), metodologa
estratgica y la prctica. de estudio de casos
Modelo El modelo Threshold 21 (T21) est estructurado para analizar los Planificacin
Threshold 21 problemas de desarrollo de manera integral con visin de largo plazo Visin de
(The a nivel regional y nacional. Integra los aspectos econmicos, sociales largo plazo
Millennium y ambientales de la planificacin del desarrollo en un marco nico.
Integralidad
Institute) El T21 fue creado para complementar los modelos e instrumentos de
planificacin tradicionales de corto a mediano plazo (The Millennium Modelo de
Institute, 2009 y 2013). planificacin
El T21 contribuye a la planificacin de polticas de diversas maneras,
al resaltar cuestiones clave de desarrollo en el escenario de referencia,
mediante la proyeccin de las diferentes opciones polticas y escenarios
de simulaciones alternativas. Estos resultados proporcionan una buena base
para dialogar y definir nuevas acciones polticas elegidas, as como para
el seguimiento y la evaluacin de su desempeo. Segn The Millennium
Institute (2009 y 2013), las principales caractersticas del T21 son:
integracin de los factores econmicos, sociales y ambientales;
representacin de los elementos importantes de la complejidad: las
relaciones de retroalimentacin, retrasos, no linealidad;
transparencia en la estructura, los supuestos y las ecuaciones,
y exigencia de datos;
flexibilidad en la creacin de versiones personalizadas de los pases en
funcin de sus condiciones especficas;
simulacin de las consecuencias a corto y largo plazo de las polticas
alternativas, y
comparacin con los escenarios de referencia y apoyo en los mtodos
analticos avanzados, tales como el anlisis de sensibilidad
y optimizacin.
Fuente: R. Brand y F. Gaffikin, Collaborative planning in an uncollaborative world, Planning Theory, vol.6,
N 3, SAGE, 2007; A. Chettiparamb, Metaphors in complexity theory and planning, Planning
Theory, vol. 5, N 1, SAGE, 2006; A. Bassi, Analyzing the role of integrated, dynamic, national
development planning models to support policy formulation and evaluation, Millennium Institute, 2009;
K. Van Assche y G. Verschraegen, The limits of planning: Niklas Luhmanns systems theory and the
analysis of planning and planning ambitions, Planning Theory, vol. 7, N 3, SAGE, 2008; L. Boelens,
Theorizing practice and practising theory: outlines for an actor-relational-approach in planning,
Planning Theory, vol. 9, N 1, SAGE, 2010; Millennium Institute, T21 Starting Framework, 2013 [en
lnea] http://www.millennium-institute.org/integrated_planning/tools/t21/t21_sf.html; y Threshold 21
Model, 2009 [en lnea] http://www.millennium-institute.org/integrated_planning/tools/T21/.
138 CEPAL
F. Conclusiones
Finalmente, el recorrido por tres perodos histricos desde 1950 hasta
la fecha, y la exploracin del prximo perodo, ponen de relieve la
importancia del contexto que determina las necesidades de pensamiento
a largo plazo y prospectiva en Amrica Latina. En particular, cmo estas
necesidades varan segn la dinmica del debate sobre el modelo de
desarrollo y su influencia sobre la concepcin del rol del Estado, el valor de
la planificacin y el desarrollo de las instituciones pertinentes.
En una primera etapa entre 1950 y finales de los aos setenta, en el
marco del modelo de sustitucin de importaciones, existi un importante
inters por pensar sobre el futuro y orientar el desarrollo a largo plazo
de los pases. Luego, en las dcadas de 1980 y 1990, el modelo neoliberal
produjo un viraje hacia el nfasis en el corto plazo y el logro del equilibrio
macroeconmico, por lo que disminuy el inters en la prospectiva,
a excepcin quizs del campo territorial y cientfico-tecnolgico. Ms
adelante, desde la primera dcada del siglo XXI, se registra en la regin
la coexistencia del modelo neoliberal con el modelo socialista, con lo que
ha renacido paulatinamente el inters por la prospectiva al nivel nacional,
territorial y sectorial, y se han producido mltiples visiones de futuro
de los pases, articuladas frecuentemente con los planes de desarrollo a
mediano y largo plazo.
El siguiente perodo,a partir 2010 y las prximas decadas, se
caracteriza por el cambio estructural y la bsqueda de alternativas a la
crisis del capitalismo global iniciada en 2007. Se percibe un fuerte inters
internacional por revalorizar la planificacin y la prospectiva, aplicando
pticas diferentes, acordes con las nuevas demandas del entorno mundial.
Esto entraa la generacin de capacidades para construir un Estado activo,
en el doble sentido de preactivo y proactivo. Preactivo para prepararse
con anticipacin a las tendencias sociodemogrficas, educativas e
institucionales, el diseo de infraestructuras y la adaptacin frente al
cambio climtico. Proactivo para la exploracin y gestin de oportunidades
para la sociedad, en temas estratgicos como la transformacin productiva,
el cambio tecnolgico y la renovacin de modelos mentales para afrontar
los entornos inestables, inciertos y altamente conflictivos que traen consigo
los procesos de globalizacin y mundializacin.
La aplicacin de la prospectiva en el contexto de transicin hacia un
modelo de desarrollo sostenible a escala global requiere la implementacin
de sistemas de planificacin dinmicos y complejos, capaces de abordar una
gran diversidad de situaciones en mltiples escalas, caracterizadas por la
velocidad e interrelacin de los cambios sociales. Por tanto, la generacin de
capacidades prospectivas debe enfocarse en la comprensin y gestin de la
innovacin, el cambio institucional y las transformaciones aceleradas de la

sociedad. Sin embargo, al mismo tiempo debe tener una amplia perspectiva
para aprovechar su amplio potencial pedaggico y preparar a los jvenes
para asumir la convivencia intergeneracional y educarse de cara al futuro,
en un mundo crecientemente multicultural, digital y cruzado por mltiples
migraciones y corrientes de pensamiento. Mientras ms se avance en el
proceso de globalizacin y mundializacin, surgen mayores necesidades de
formacin en prospectiva de los dirigentes y ciudadanos. La comprensin
holstica y dinmica del entorno que proporciona la prospectiva es
fundamental para tomar mejores decisiones, con mayor sentido de la
oportunidad y conciencia de su impacto para la sociedad.
En el cuadro III.11 se presenta una sntesis de los perodos histricos
mencionados.
Cuadro III.11
Momentos histricos y el cambio del modelo de desarrollo en Amrica Latina
Primera etapa Segunda etapa Tercera etapa Desde la actualidad

1950-1980 1980-2000 2000-2012 hasta 2030
Modelo de Sustitucin de Neoliberal Coexistencia de los Cambio estructural
desarrollo importaciones Crisis y ajuste modelos neoliberal
macroeconmico y socialista
Rol del Estado Empresario, rbitro, regulador Mezcla de Mezcla de
proveedor empresario-proveedor empresario-
de bienes y rbitro proveedor y rbitro
y servicios activo: explorador
y gestor de
oportunidades para
la sociedad
Tipo de Normativo- Mezcla de Mezcla de Mezcla de
planificacin indicativa normativo-indicativa normativo-indicativa, normativo-indicativa,
y estratgica estratgica estratgica
y prospectiva y prospectiva.
Dinmica
y compleja
Instituciones Surgimiento de Coexistencia de Revalorizacin y Desarrollo
de planificacin los organismos la restriccin de reinstitucionalizacin de sistemas
nacionales de funciones de los de los ONP de planificacin
planificacin ONP en algunos
(ONP) pases, con el
desmantelamiento
o declive de esos
organismos en
otros pases
Necesidad Pensar el nfasis en el Aumento del inters Prospectiva
de prospectiva futuro y corto plazo y la en la prospectiva enfocada en
orientar el solucin a la crisis a nivel nacional, la innovacin, el
desarrollo a de la deuda. territorial y sectorial. cambio institucional
largo plazo Disminucin Desarrollo de y la gestin de
del nfasis en visiones nacionales transformaciones
el pensamiento de largo plazo aceleradas de
a largo plazo la sociedad
Captulo IV
Fundamentos de la prospectiva y la poltica pblica
A. Contexto de la relacin entre prospectiva

y poltica pblica
1. Antecedentes y evolucin
De acuerdo con Ikonicoff (1973) los pioneros de la prospectiva en Francia

y los Estados Unidos, Bertrand de Jouvenel y Daniel Bell, visualizaron
la necesidad de la prospectiva en el mbito pblico como una manera
de ganar libertad de decisin y margen de maniobra poltica, y como un
modo de ampliar las alternativas de decisin y la forma de evaluacin
de su costo y beneficio1.
1
Se vieron obligados a pasar por esta etapa en la medida en que comprendieron que la
dimensin creciente de los medios empleados, recursos y factores movilizados que implicaban
las decisiones de los poderes pblicos referentes al complejo social, comprometa un futuro
cada vez ms lejano: cualquier decisin tomada en el presente se traduca en una restriccin
de la libertad de decisin durante un perodo cada vez ms largo. Las sociedades industriales
comprueban finalmente la verdad de la afirmacin de Bertrand de Jouvenel: Efectivamente,
sin actividad previsional no hay libertad de decisin. As, para Daniel Bell, lo esencial en los
estudios actuales sobre el futuro no es el esfuerzo por predecir el futuro, sino por planificar
futuros posibles, de manera tal que la administracin pueda evaluar el costo y consecuencias de
las diferentes aspiraciones. Vase Ikonicoff (1973).
142 CEPAL
Segn Masini (2000b), las primeras aplicaciones de la prospectiva al

gobierno y las polticas pblicas surgieron en la primera generacin en tres
grandes contextos, como se indica a continuacin:
i) La escuela de la prospectiva francesa, en los aos sesenta,
cuando el economista Pierre Masse aplic la prospectiva en
su calidad de responsable del Plan de Desarrollo Nacional
de Francia (Visin 1985). En ese mismo perodo, Bertrand
de Jouvenel aport sus escritos sobre el poder, los mtodos
de gobernar y las opciones polticas. Fund la Asociacin
Internacional Futuribles, que an acta como foro global y
centro de informacin para investigacin sobre el futuro.
ii) La escuela del anlisis de sistemas, en Laxenburg, Austria,
donde se cre el Instituto Internacional de Anlisis Aplicado
de Sistemas, con la cooperacin cientfica y financiera de la
Academia Estadounidense de las Artes y las Ciencias, y la
Academia de Ciencias de la Federacin de Rusia. Se centraba
en la aplicacin de sistemas de anlisis a diferentes campos y, lo
que es ms importante, en el sector de la energa.
iii) La escuela de los pronsticos en los antiguos pases socialistas
de Europa oriental. Los esfuerzos se concentraron en el anlisis
de los procesos cientficos y tecnolgicos y en sus consecuencias
como elementos de progreso social. Antes de la cada del muro
de Berln, los pronsticos se consideraban como el proceso
clave anterior a la formulacin de un plan.
Desde entonces, la prospectiva se ha convertido en una herramienta til
para la adopcin de decisiones a distintos niveles, sobre todo en los campos de
la ciencia y la tecnologa. En ese proceso, el radio de accin se ha ampliado
progresivamente. Ha sido importante la experiencia japonesa desde 1971, la
ampliacin de su utilizacin en diferentes pases de la OCDE despus de 1990,
y ms recientemente su desarrollo en otros pases de la Comisin Europea,
Asia y Amrica Latina (Martin, 2005). Hoy en da la prospectiva se constituye
en un campo en plena evolucin, de interseccin entre los estudios del futuro,
el anlisis de las polticas pblicas y la planificacin estratgica y se nutre de
estas disciplinas, que a su vez se encuentran en pleno desarrollo. As pues,
es necesario profundizar en las relaciones de la prospectiva y la planificacin
estratgica con la construccin social de polticas pblicas.
2. Utilidades de la prospectiva en la poltica pblica

Ante todo, la necesidad de la prospectiva al servicio de la elaboracin
de polticas no se define como un instrumento para atender urgencias y
resolver problemas inmediatos, sino como un medio para la construccin
de una visin a mediano y largo plazo que permita prever problemas y

actuar antes de que estos se agraven y se tornen incontrolables. El propsito
de la prospectiva no es la prediccin sino la creacin de condiciones
indispensables para el ejercicio de la libertad, el poder y la voluntad de los
gobernantes y los ciudadanos en la eleccin de un futuro deseado, en lugar
de sufrir las consecuencias de un futuro no deseado.
Hoy en da, la planificacin estratgica es un instrumento sustancial
para la construccin social de polticas pblicas y los procesos de
democratizacin, como mecanismo de formacin de consensos y acuerdos
sociales que vincula a la sociedad con las instituciones polticas. A nivel
sociopoltico es un instrumento para responder a las demandas sociales,
puesto que contribuye a definir los objetivos y estrategias gubernamentales.
En ese sentido, la prospectiva ofrece a la planificacin estratgica la
posibilidad de concebir alternativas de futuro y comprender las grandes
transformaciones de la sociedad, para no limitarse simplemente a reproducir
la misma accin gubernamental tendencial, rutinaria o reiterativa que por lo
general no produce resultados ni satisfaccin entre los ciudadanos.
Por otra parte, al introducir una visin fresca y renovada del
futuro, la prospectiva facilita al sistema poltico la adaptacin a entornos
cambiantes y el aumento de la gobernabilidad, al enfrentar los probables
riesgos que plantea el porvenir2. Ofrece a la poltica y a los dirigentes
la construccin de visiones compartidas de futuro y otros valores
fundamentales, entre los que figuran:
la exploracin de las consecuencias futuras de las decisiones que
se deben tomar en la situacin actual;
la posibilidad de refrescar el debate pblico al incorporar
nuevos sentidos futuros que ayuden a dar nuevo significado a
las decisiones presentes, otorgndoles una direccin novedosa
y compartida;
la creacin de consensos mediante la participacin social, acerca
de la dinmica de largo plazo que afrontar el sistema social
bajo estudio (territorio, pas, sector u otro);
la provisin de marcos de referencia para que los dirigentes
cuenten con inteligencia estratgica que explore las evoluciones
posibles del entorno y la sociedad;
2
Para Baena (2007), la prospectiva es poltica por definicin, puesto que induce a tomar una
postura frente a la vida y a asumir un compromiso social. La prospectiva no se puede reducir
simplemente a una herramienta metodolgica para analizar situaciones complejas y se convierte
en un elemento vital para construir proyectos polticos que permitan a los ciudadanos construir
un futuro deseado, producto de la reflexin colectiva. La prospectiva busca as una forma de
reflexin colectiva, una movilizacin de las mentalidades frente a los cambios del entorno
estratgico (Godet, 1996, citado por Baena, 2007).
144 CEPAL
una contribucin fundamental para la formacin de los

gobernantes y los responsables de las polticas pblicas, en
una perspectiva holstica e integral que permite comprender
la interrelacin de las transformaciones sociales y el papel que
pueden jugar en el cambio de las tendencias sociales mediante
la adopcin de mejores decisiones estratgicas3;
un aporte al proceso de inteligencia colectiva, para definir y
experimentar nuevas configuraciones institucionales, adaptadas
a un entorno complejo, en situaciones de cambio rpido y
permanente, y
por ltimo, aunque no menos importante, la prospectiva cumple
una funcin democratizadora porque aporta asistencia tcnica
para realizar una apropiacin colectiva y ciudadana del futuro;
ello implica un aprendizaje o un reaprendizaje de las funciones
ciudadanas y de la funcin poltica en su sentido ms noble, al
conferir sentido a la accin colectiva.
Vista as, la interaccin de la prospectiva, la planificacin estratgica
y las polticas pblicas no provee solamente instrumentos para la accin
gubernamental. Permite a la sociedad civil organizada o participativa
definir las opciones para convertirse en diseadora y constructora
dinmica de su propio futuro. De este modo presta asistencia a los
protagonistas en sus decisiones para que los ciudadanos se apropien del
futuro, lo que hace ms sostenibles las decisiones sobre los cursos de
accin y el uso de los recursos colectivos.
Segn Baena (2007) la prospectiva tiene una importante funcin
democratizadora, pues contribuye a que la elaboracin de polticas
pblicas sea una forma de autogobierno para intervenir o modificar la
realidad futura, a partir del aprendizaje. La prospectiva aportara la
tcnica (el procedimiento sobre cmo ampliar los lmites del conocimiento
ciudadano y un elemento ms del aprendizaje colectivo) y el modo
de pensar (futuros mltiples, contingentes y complejos) para que los
ciudadanos comprendan mejor su problemtica, coordinen su accin y
expandan sus propios horizontes temporales.
3
Segn Enric Bas (1999), hay siete factores clave que ponen de relieve la conveniencia de utilizar
la prospectiva para la adopcin de decisiones en un pas: i) aumenta el grado de conocimiento
sobre el presente y el pasado (paso previo para la definicin de tendencias); ii) proporciona
referencias vlidas acerca de cmo puede ser el futuro mediante el anlisis y estructuracin de
la informacin disponible y su articulacin en escenarios posibles; iii) identifica oportunidades
y amenazas, y los sita en escenarios deseables o no para el encargado de adoptar la decisin;
iv) proporciona anlisis de las probabilidades de ocurrencia de cada escenario; v) contribuye
a la valoracin de las polticas y acciones alternativas; vi) aumenta el grado de oportunidad
existente en posturas alternativas, y vii) permite un mejor control de la gestin y deja un margen
mnimo a la incertidumbre y al azar.
Cuadro IV.1
Algunos campos de accin de la prospectiva aplicada a la poltica
Concepto Descripcin Aplicacin

Planificacin Realiza anlisis del Planes de gobierno.
entorno para plantear Polticas pblicas.
propuestas de gobierno. Desarrollo territorial (municipal y regional),
que implica una visin integral que incorpora
demografa, seguridad, servicios de infraestructura y
comunicaciones, vivienda, salud, educacin y cultura.
Anlisis poltico Provisin de informacin Anlisis para acciones de inteligencia,
necesaria para (seguridad nacional, pblica e internacional).
aumentar la capacidad Anlisis institucional de carcter interno para la toma
de gobernar. de decisiones y la elaboracin de polticas pblicas.
Anlisis para los partidos polticos con el objetivo
de disear proyectos de largo plazo.
Anlisis polticos para la elaboracin de
comentarios u opiniones en los medios
de comunicacin.
Mercadotecnia Apoyo estratgico en la Escenarios electorales.
poltica campaa electoral para Tcticas en contra de los adversarios polticos,
promover el triunfo de analizando las posibles consecuencias sobre
determinados candidatos el partido y el candidato.
a eleccin popular.
Anticipacin de Evitar un impacto Anlisis de riesgo por pas.
crisis y conflictos negativo de las Proteccin civil.
decisiones, una crisis Polticas pblicas.
de gobernabilidad, Campaas sociales.
y desarrollar la Seguridad pblica.
capacidad de observar
Seguridad nacional.
y monitorear decisiones
estratgicas. Seguridad internacional.
Paz, negociacin y mediacin.
Fuente: T. Miklos, E. Jimnez y M. Arroyo, Prospectiva, gobernabilidad y riesgo poltico. Instrumentos
para la accin, Mxico, D. F., Limusa, 2008; G. Baena, Aplicaciones de la prospectiva a la poltica,
Bogot, Convenio Andrs Bello, 2007.
B. La prospectiva como funcin bsica de

la planificacin para el desarrollo
1. La prospectiva y las funciones bsicas de la planificacin

El aporte de la prospectiva a la planificacin para el desarrollo en Amrica
Latina se relaciona con el contexto anterior, y parte de las siguientes hiptesis:
La planificacin es un aspecto, explcito o implcito, del proceso de
liderazgo en una nacin, que implica informacin, interpretacin,
definicin, orientacin, anticipacin, coordinacin y evaluacin
de una accin sostenida de gobierno.
La planificacin es parte inherente del proceso de gobernar e
instrumento de cambio. Cuando se formaliza e institucionaliza,
como parte de la accin gubernamental, surgen elementos
de informacin, alternativas, posibles consecuencias, costos
146 CEPAL
econmicos y polticos en la toma de decisiones, y tambin

elementos de coordinacin, consistencia y seguimiento en la
accin para lograr los objetivos adoptados.
Ante la alta dinmica de cambio mundial, se requiere un nuevo
paradigma de planificacin; al menos en dos sentidos: el plazo
sobre el que se planifica y el peso del entorno de lo planificado.
En la medida en que el mundo se ha vuelto ms turbulento
(velocidad y alcance del cambio), ms complejo (menos
comprensible con los modelos e instrumentos tradicionales) y
ms incierto (con interacciones ms cuantiosas e intensas, cuyos
resultados son menos previsibles), la planificacin (de sistemas
sociales, desde organizaciones hasta el mundo) ha tenido que
ampliar el plazo de lo planeado y ampliar los temas de inters
para poder planificar. En ambos aspectos la prospectiva tiene un
papel central (Alonso, 2012).
Segn el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin
Econmica y Social (ILPES, 2001; Wiesner, Garnier y Medina, 2000) la
prospectiva es una de las funciones bsicas de la planificacin4. No es la
nica, sino que es parte de un concepto integral de gestin estratgica
donde tambin estn las funciones de coordinacin de polticas, evaluacin
y concertacin. El pensamiento de largo plazo es un elemento importante
dentro de esa nueva reconfiguracin de la planificacin.
Recuadro IV.1
Funciones bsicas de la planificacin
1. Prospectiva o de visin de largo plazo con alto sentido de anticipacin

y construccin de futuros.
2. Coordinacin de polticas y esfuerzos para generar sinergias;
concertacin para garantizar la participacin e inclusin de todos los
involucrados.
3. Evaluacin de polticas y programas para promover una gestin por
resultados.
Fuente: J. Martn, Funciones bsicas de la planificacin econmica y social, serie

Gestin Pblica, N 51 (LC/L.2363-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2005. Publicacin de las Naciones Unidas, N de
venta: S.05.II.G.102.
La prctica de las funciones bsicas de la planificacin es esencial

para orientar las decisiones estratgicas de un pas o territorio. Su valor
radica en trascender la visin cortoplacista que ha primado en la gestin
pblica del nivel central y proporcionar una lectura ms amplia de la
4
En otro documento se ha reconocido la concertacin (Martn, 2005), como una cuarta funcin de
la planificacin.
realidad, en forma independiente de la coyuntura. Con ello, se pretende

crear en la ciudadana una conciencia poltica en torno a la necesidad de
tener metas de largo alcance y lneas de continuidad que trasciendan los
gobiernos de turno. Tambin se busca que la administracin pblica no se
deje absorber por la cotidianidad, que aumente su responsabilidad con el
pas en su conjunto y que tienda puentes entre los gobiernos subnacionales
a fin de alimentar la reflexin colectiva que fundamenta las polticas
pblicas, que deben disearse conforme al mandato constitucional.
Mediante una mayor coordinacin de las polticas pblicas y,
por consiguiente, de los programas y los proyectos, se facilita el uso de
los mecanismos de mercado, se disminuye la asimetra de informacin
entre gobernantes y gobernados y se aumenta el impacto en la
rentabilidad de los recursos. Adems, mediante una mayor cultura de
evaluacin de las polticas, programas y proyectos, la sociedad como
un todo conoce mejor el destino de los recursos tributarios y, por
ende, cuenta con mayor informacin para definir sus prioridades y
transparentar la gestin pblica.
La articulacin de las funciones bsicas de la planificacin introduce
los siguientes factores que agregan valor pblico a la gestin:
la articulacin temporal del corto plazo (proyectos), mediano
plazo (programas) y largo plazo (polticas o visiones);
la dimensin espacial o territorial, combinando el nivel nacional
con el regional y el local;
el alargamiento de los horizontes de planificacin y, por tanto,
de la responsabilidad de los planificadores y gestores pblicos;
la cultura de la evaluacin o la gestin por resultados, al evaluar
planes, programas y proyectos;
la funcin de concertacin estratgica, o bsqueda de consensos
y la participacin de los sectores pblico, privado-empresarial y
acadmico, y
la necesidad de mejor informacin para la toma de decisiones.
As pues, la prospectiva no sustituye a la planificacin, sino que es una
funcin de esta. La prospectiva no es en ningn modo un elemento nuevo de
este conjunto de funciones. Lo que ha cambiado en la ltima dcada es su peso
dentro del conjunto. Efectivamente, en los 15 aos anteriores, la evaluacin
y la coordinacin fueron mucho ms importantes que la prospectiva en las
prcticas de los gobiernos, pero en los ltimos aos esta ltima ha ganado
terreno. En el contexto actual, el aumento de la incertidumbre justifica
plenamente la necesidad de ms y mejor prospectiva, y de articularla ms
adecuadamente con las dems funciones bsicas de la planificacin.
148 CEPAL
2. El aporte principal de la prospectiva a la poltica pblica:

la visin de futuro
Ahora bien, cules son los ejes sobre los que trabaja la prospectiva
aplicada a la gestin pblica?
Por un lado est el propsito cognitivo de proveer visiones de futuro
y ampliar los horizontes temporales de la sociedad. Es decir, pensar
a ms largo plazo mediante estudios e instrumentos concretos.
Por otro lado est el propsito de contribuir a mejorar la
planificacin, o sea, apoyar la asignacin de prioridades y la
estructuracin de informacin para la toma de decisiones.
Por ltimo, estn la participacin y la relacin con la comunidad,
que tienen que ver con brindar acceso al conocimiento y a la
creacin y desarrollo de redes que contribuyan a mejorar la calidad
del dilogo social sobre el futuro de los pases, territorios o sectores.
La prospectiva se coloca en la interseccin de estos tres grandes ejes
o facetas. Se plantea en general esos tres propsitos: ampliar los marcos de
referencia, apoyar la adopcin de decisiones y conectarse con la gente. De
ellos, el determinante es la construccin de visiones compartidas de futuro,
porque precede al plan, el presupuesto y los programas que constituyen la
columna vertebral de la gestin pblica.
Diagrama IV.1
Entornos inestables: retroalimentacin constante del proceso y planificacin continua
Visin Plan Presupuesto Programas
Retroalimentacin
Para construir una visin de futuro genuina, se deben cumplir las

cuatro caractersticas (Medina, 2003). La visin debe ser:
Estructurada: esto significa que debe surgir de la realidad y ser
consistente y coherente a nivel conceptual y operativo. Debe
tener una capacidad integradora de imgenes de futuro de

diversos grupos de inters.
Transformadora: debe motivar a un cambio estructural o un
cambio de estado de las cosas.
Innovadora: debe aportar algo nuevo, ser capaz de inspirar
logros importantes.
Realizable: debe formularse en trminos que orienten la accin
colectiva y la accin de gobierno para hacerla viable, ha de
ser congruente con los principios de la organizacin social y
contener un horizonte temporal suficientemente prudente, pero
amplio para poderse materializar.
Por tanto, para concretar la visin de futuro y hacerla posible,
se deben identificar estrategias pertinentes, coherentes y verosmiles.
Para ello es necesario producir y decantar las ideas fuerza que
constituyen la visin, buenas ideas nuevas, cargadas de sentido para
orientar el proceso de cambio necesario. Este proceso debe contar con
la participacin de los actores sociales y los grupos de inters. En lo
posible, la visin de futuro debe ser compartida y constituir un punto
de encuentro de la sociedad. La visin debe garantizar por los menos
un mnimo comn inteligible para todas las partes, a partir del que se
puedan crear consensos alrededor de aspectos realizables y negociables,
pero que inspiren a la sociedad a emprender cambios estructurales o
enfrentar grandes desafos.
Recuadro IV.2
Implicaciones institucionales de una construccin
de visin de futuro: el caso de Costa Rica
La ruta al desarrollo sostenible y la planificacin a largo plazo en

Costa Rica constituyen un desafo, ya que se trata de temas complejos
que requieren un tratamiento continuo y un arduo proceso de discusin,
dilogo y bsqueda de acuerdos, entre los actores pblicos y privados y la
sociedad civil, para fijar prioridades y objetivos que trasciendan los perodos
de gobierno. Las causas de los diversos problemas que aquejan a Costa
Rica son complejas y diversas, y exigen por lo tanto una visin integral y
estratgica que involucre a los diferentes actores de la sociedad.
Hay problemas estructurales que afectan la bsqueda y la ejecucin
de soluciones a los grandes problemas nacionales, desde el punto de
vista de la planificacin y de la gestin pblica. Esto deja en evidencia la
desarticulacin de acciones y el cortoplacismo imperante para resolverlos,
as como la falta de continuidad de los programas y proyectos que ejecutan
las diferentes instituciones y la modificacin de las grandes prioridades del
pas, lo que entraa un desperdicio de recursos que un pas pequeo como
Costa Rica no se puede permitir.
150 CEPAL
Recuadro IV.2 (conclusin)
El anlisis a largo plazo adquiere un papel fundamental en el proceso de

planificacin. Su importancia radica en lograr la articulacin y la coordinacin
con el corto y el mediano plazo que ha prevalecido en la accin poltica y la
gestin pblica de Costa Rica. Planificar a largo plazo no significa dejar de
lado la accin y los planes cuatrienales del Gobierno, sino complementar,
articular, concertar y dar sostenibilidad a las soluciones duraderas a los
grandes temas y retos del pas, que trascienden los perodos de gobierno.
La inclusin de la visin a largo plazo, que implica trazar una ruta
para Costa Rica, es un ejercicio necesario si se desea mejorar el nivel de
desarrollo y avanzar en la consolidacin de la gobernabilidad en un marco
democrtico y participativo, que defina una agenda estratgica para las
polticas pblicas en los aos venideros, lo que ser posible en la medida en
que se cambie el paradigma actual.
La visin a largo plazo permite que la sociedad costarricense defina
un camino para orientar su futuro, unir esfuerzos y crear voluntades entre
los diversos actores con miras a alcanzar los objetivos planteados. Esta
visin debe permear la definicin de polticas, estrategias y asignacin
de recursos, en forma que trascienda las diferentes administraciones
gubernamentales y, sobre todo, que contribuya a mejorar la calidad de vida
de los costarricenses.
La construccin de esta visin y la definicin de la agenda
correspondiente entraa varios retos, entre ellos, identificar y establecer
con claridad los temas fundamentales a considerar y definir el tipo de
desarrollo al que Costa Rica aspira como nacin. No es una tarea sencilla.
Sin embargo, es posible trazar una ruta que pueda conducir al mejoramiento
de las condiciones de vida de la poblacin.
Fuente: Costa Rica, Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica
(MIDEPLAN), Costa Rica Visin a Largo Plazo, San Jos, 2012.
3. La prospectiva y la coordinacin de las polticas pblicas5

El elemento decisivo de la coordinacin de polticas pblicas consiste en
trabajar simultneamente en tres niveles: la macropoltica, la mesopoltica
y la micropoltica. En Amrica Latina, los pases suelen estar atrapados
en el nivel de los proyectos, el nivel micro, en los afanes del da a da,
las urgencias y lo inmediato. Pero de esta manera se pierde el contexto.
Por tanto, desde el punto de vista de la prospectiva, interesa bsicamente
comprender las demandas recprocas entre los sectores productivos y
polticos, el vnculo entre estos y el territorio y la articulacin de dichas
demandas con los objetivos de desarrollo del pas a mediano y largo
plazo. Se trata de darle un sentido a la macropoltica, con preguntas
como, por ejemplo, qu pas se desea tener hacia el ao 2020 o 2030? y
qu papel podra jugar el pas en la economa nacional y global?
5
Vase un examen ms detallado en Ortegn (2011), (2008) y Ortegn y Pacheco (2005).
Diagrama IV.2
Niveles de formulacin de polticas pblicas
Macropoltica
Mesopoltica Qu pas se desea

tener en 2030?
Micropoltica Demanda de sectores
Qu papel podra
y cadenas productivas
jugar el pas en la
Cuestiones puntuales economa global?
Articulacin con los
Proyectos especficos objetivos de desarrollo
del pas a mediano plazo
Fuente: Cristo, C., Programa Brasileiro de Prospectiva Tecnolgica Industrial, Brasilia, Secretara de
Tecnologa Industrial, Ministerio para el Desarrollo, la Industria y el Comercio Exterior, 2003.
La construccin de visin de futuro invoca esos tres niveles.

Usualmente se pretende que la visin estratgica nacional se ejecute a nivel
de las regiones y de cada una de las instituciones u organizaciones. Se
busca concentracin en los niveles macro y meso, para armonizar a partir
de ellos el nivel micro. Al final lo importante es que haya coherencia entre
los tres niveles: i) el nivel estratgico, que es el nivel macro de la nacin, y el
plano de la visin general o integral; ii) el nivel programtico, o sea, el nivel
meso, de los ministerios y regiones, y iii) el nivel operacional, el nivel micro,
donde se ubican los proyectos y organizaciones propiamente dichos.
Diagrama IV.3
Coordinacin de los niveles de planificacin
Macro Estratgico
Plan-Visin
Programtico
Meso Programa
Micro Operativo Proyecto
152 CEPAL
No obstante, hoy en da en la mayora de los pases este ideal terico

de coordinacin no funciona en la prctica. Es difcil que haya coherencia
y alineamiento entre los tres niveles. Esto se debe a que usualmente hay
tres tipos de coordinacin y, por ende, tres tipos de fallas:
i) La coordinacin de arriba hacia abajo tiene que ver con las
directrices estratgicas del gobierno nacional hacia cada ministerio,
regin e institucin. En Amrica Latina se est trabajando con
miras a combinar mejor las dosis correctas de mercado y Estado y
tomar decisiones estratgicas ms coherentes y efectivas.
ii) La coordinacin de abajo hacia arriba se refiere a los mecanismos de
accin colectiva necesarios para construir acuerdos en la sociedad y
escoger y validar prioridades claras y consistentes. Normalmente,
el gobierno nacional o los gobiernos provinciales tienen que
procesar una gran multitud de demandas atomizadas, dispersas
y contradictorias de la poblacin. Por medio de estos mecanismos
se busca contribuir a que la accin colectiva sea ms coherente.
iii) Por ltimo estn las fallas de coordinacin horizontal, que
tienen que ver con las relaciones entre los ministerios, o sea la
articulacin interministerial. A veces sucede que una medida
del gobierno anula el efecto que se pretende obtener con otra,
de modo que las polticas pblicas compiten entre s. Por
ejemplo, cuando los territorios reciben ofertas simultneas
y contradictorias de los ministerios, no se da abasto desde
la provincia o localidad para atender tal multiplicidad de
demandas no coordinadas, emitidas de arriba hacia abajo.
La prospectiva busca la racionalizacin de los tres niveles de poltica.
Cuando no existe un plan nacional, no se cuenta con una cabeza visible. En
ausencia de tal visin estratgica, los territorios deben concebir sus propios
futuros, de abajo hacia arriba. No obstante, cuando todos los territorios buscan
sus propias oportunidades sin una visin nacional, no se encuentran entre s y
no sostienen dilogos que produzcan mediaciones a los conflictos que surgen.
4. La coordinacin intertemporal
Para evitar esa dispersin de intereses y recursos se necesitan mecanismos
que articulen la escala temporal de las acciones de Estado. Un ejemplo
interesante de armonizacin de los horizontes de planificacin ha sido el
programa Avanza Brasil. En ese caso se introdujeron mecanismos como
el Plan Plurianual de Inversiones, las leyes de directrices presupuestarias,
de presupuesto anual y de responsabilidad fiscal, que permitieron
concatenar los ciclos de gobierno en una secuencia que sincroniza los
ritmos y los horizontes de planificacin.
Diagrama IV.4
Horizontes de planificacin
Visin estratgica del desarrollo
Ejes nacionales de integracin y desarrollo
Plan plurianual
Programas y acciones
Presupuesto anual
de la federacin
Programas estratgicos
Programas y acciones
Un ao Cuatro aos Ocho a diez aos

Planificacin normativa Compromiso Previsin y Planificacin
de gastos asignacin indicativa
de recursos
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de E. Ortegn y J. F. Pacheco, Los sistemas nacionales de
inversin pblica en Argentina, Brasil, Mxico Venezuela y Espaa como caso de referencia
(cuadros comparativos), serie Manuales, N 40 (LC/L.2277-P), Santiago de Chile, Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2005. Publicacin de las Naciones Unidas,
N de venta: S.05.II.G.53.
La falta de instrumentos en este sentido constituye un gran

problema para muchos pases de Amrica Latina, debido al riesgo de
hacer grandes inversiones que entraen compromisos imprevistos para las
nuevas generaciones, o de que un nuevo gobierno desmantele los avances
y logros de una administracin anterior, o que un gobernante comprometa
recursos de forma que lastre la gestin de los gobernantes futuros.
En el diagrama anterior se puede observar que la visin estratgica
del desarrollo enmarca un proceso de ocho o diez aos. Mediante
esa visin articulada por ejes nacionales de desarrollo se puede tener
ms claridad sobre el mediano plazo (en este caso, cuatro aos) para la
previsin y asignacin de recursos y se puede dialogar en el marco de
programas estratgicos que orientan en un mismo sentido los distintos
proyectos. De esta manera, el presupuesto anual, el compromiso a corto
plazo y los programas y acciones concretos se relacionan por medio del
plan plurianual y se puede obtener una visin ms completa.
La necesidad de crear estos marcos de referencia intertemporales
ha llevado a muchos pases de Amrica Latina en la dcada anterior a
crear visiones de futuro. El Brasil cre la visin hacia el 2022; Colombia
estableci la Visin 2019; la Repblica Dominicana promulg la Visin 2030,
y otros pases, como Chile, Mxico y el Per, produjeron reflexiones
sobre el futuro a propsito de la celebracin de los bicentenarios de su
154 CEPAL
independencia. Si bien algunos de estos proyectos no tuvieron el impacto

que se esperaba, han tenido la virtud de poner a pensar a la ciudadana
en el largo plazo y han contribuido a una mejor alineacin de la relacin
entre los niveles micro, meso y macro. Esto ha sido importante porque los
gobernantes locales y regionales han comenzado a pensar en horizontes
de tiempo ms largos, no solo mientras duren sus mandatos, sino en
acciones que trasciendan su perodo de gobierno y brinden al territorio o
pas un hilo conductor real.
C. La prospectiva aplicada a la gestin pblica
1. Campos de accin y funciones
La prospectiva se practica en mltiples dimensiones (meta, macro,

meso y micro) y sirve de apoyo a diferentes tipos de resultados
que involucran diversos niveles e instrumentos de gestin pblica.
Contribuye a desarrollar capacidades para coordinar y articular la accin
gubernamental (vase el cuadro IV.2).
La prospectiva orienta su accin sobre la base de funciones claras
centradas en las necesidades especficas de los decisores, con objetivos y
procesos de gestin pblica particulares (vase el cuadro IV.3).
Cuadro IV.2
Articulacin entre niveles de planificacin e instrumentos de gestin pblica
Dimensin Nivel Instrumentos de gestin Apoyo de la prospectiva
Meta Global Competencias aplicadas para Conversaciones estratgicas

la alta direccin pblica. con actores sociales, debates
Construccin de agendas y pblicos, cultura prospectiva,
compromisos multilaterales. gobernanza global.
Macro Imagen objetivo Visin nacional. Visiones de pas.

Acuerdo nacional Polticas de Estado. Apoyo a decisiones estratgicas
Proyecciones Poltica general de gobierno. (irreversible, altos costos,
macroeconmicas Marco plurianual de inversiones. altos impactos).
Coordinacin intertemporal.
Meso Sectorial Lineamientos de poltica Desarrollo de sectores

Territorial sectorial. estratgicos.
Plan de desarrollo territorial. Estrategias territoriales.
Micro Institucional Plan de desarrollo territorial. Desarrollo de organismos
Operativo Presupuesto operativo. nacionales de planificacin,
capacidades institucionales.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de E. Ortegn, Fundamentos de planificacin y poltica

pblica, Alcal, Instituto de Estudios Latinoamericanos, Universidad de Alcal/Centro Guaman
Poma de Ayala, 2011 y N. Shack Yalta, Gestin pblica orientada a resultados. Presupuesto
por resultados, Diplomado Gestin Pblica Orientada a Resultados, Cusco, Centro Guaman
Poma/S & S, Proyectistas y Consultores Asociados, 2010.
Cuadro IV.3
Funciones y utilidad de la prospectiva para la gestin pblica
Necesidad de Proceso para la
Funcin Objetivos
los decisores gestin pblica
Cognitiva Comprender la Monitorear y comprender Producir visiones,
complejidad del las dinmicas de cambio intercambiar
entorno. tecnolgico global. conocimiento.
Decisoria Enfrentar la Proveer insumos Determinacin de
incertidumbre. significativos para la objetivos, evaluacin de
adopcin de decisiones. procesos y mecanismos.
Proyectiva Estimular la Estimular la imaginacin Producir nuevas ideas
capacidad de para ampliar la gama de y proyectos eficaces.
innovacin. alternativas a construir por
la sociedad.
Educativa Desarrollar una visin Forjar conciencia y Desarrollar capacidad
del mundo sistmica perspectiva global entre de gobierno.
y dinmica. una nueva generacin
de ciudadanos, lderes
y planificadores.
Organizativa Organizar la accin Promover la sinergia y Intercambio de
colectiva. la cooperacin entre los informacin pertinente,
actores y las redes sociales. legitimacin de la accin
pblica.
Democratizadora Abrir espacios para Promover la participacin Apoyar la construccin
construir sentido en social y ampliar el debate de gobernanza.
la accin colectiva. pblico a nuevas voces y
perspectivas ciudadanas.
Naciones Unidas, N de venta: S.06.II.G.37; G. Baena, Aplicaciones de la prospectiva a la poltica,
Bogot, Convenio Andrs Bello, 2007.
2. La anticipacin y la construccin del futuro

La prospectiva clsica se ha orientado a la anticipacin y la reflexin
sobre los futuros posibles. La prospectiva contempornea pretende,
adems, actuar en contextos institucionales y construir el futuro a
partir de decisiones estratgicas. En ese sentido, asume y comparte con
la planificacin la responsabilidad de orientar la accin del gobierno y
la accin colectiva. La visin clsica de la prospectiva, entendida como
anticipacin, se orienta a la exploracin de futuros posibles para aclarar
las decisiones y acciones presentes. Por su parte, la prospectiva de nueva
generacin aade el concepto de construccin social del futuro, lo que
implica el despliegue de la imaginacin y la capacidad social, tcnica
y poltica de los territorios, pases, sectores, o reas de la planificacin
para el desarrollo.
La anticipacin produce imgenes de futuro. La construccin de
futuros incluye la anticipacin, pero se ocupa fundamentalmente de la
realizacin de tales imgenes. En ese sentido, incluye la participacin de
los ciudadanos o usuarios de las visiones, planes o proyectos de carcter
156 CEPAL
prospectivo (apropiacin), la concrecin o materializacin de las imgenes

de futuro mediante proyectos (accin) y el proceso de retroalimentacin,
para hacer de la prospectiva una actividad continua o permanente
(aprendizaje) (vanse el cuadro IV.4 y el diagrama IV.5).
Cuadro IV.4
Complementacin entre anticipacin y construccin de futuros
Anticipacin Construccin de futuros

Foco Exploracin de alternativas de futuros Desarrollo de inteligencia colectiva y
posibles, probables y deseables. capacidad social, tcnica y poltica
de respuesta.
Propsito Observacin y comprensin los Desarrollo de capacidades de respuesta
cambios en curso y las evoluciones permanente y accin colectiva en prospectiva
estructurales. y vigilancia estratgica y tecnolgica.
Enfoque Aclaracin de las decisiones y Mejora del dilogo social y aprendizaje
acciones presentes. colectivo.
Mecanismos Desarrollo de mtodos y procesos Desarrollo de mtodos, procesos, sistemas
prospectivos. prospectivos, prospectiva iterativa o viviente.
Diagrama IV.5
La prospectiva como una actividad de ciclo continuo y dilogo social permanente
Ciclo continuo
Apropiacin
Anticipacin Dialogo social

Accin
permanente
Aprendizaje
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de E. Wiesner, L. Garnier y J. Medina, Funcin de

pensamiento de largo plazo: Accin y redimensionamiento institucional del ILPES, Cuadernos
del ILPES, N46 (LC/IP/G.126-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina
y el Caribe (CEPAL), 2000. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.00.III.F.2.
La idea clave es observar la complementariedad entre los

conceptos de anticipacin y construccin de futuros. De hecho, el
primero es una parte fundamental del segundo. La anticipacin implica
la visualizacin de cambios sociales y tecnolgicos en un sistema
dado a lo largo del tiempo. Puede ser de naturaleza exploratoria si se

limita a describir tales transformaciones, o de tipo normativo, si busca
prescribir objetivos o estrategias para la accin. En la construccin
de futuros en todos los componentes tiene lugar un dilogo social
permanente entre instituciones y ciudadanos. La prospectiva establece
espacios democrticos para construir sentido y movilizar la inteligencia
colectiva para pensar, debatir sobre el futuro y modelarlo. En cada
momento se involucra el dilogo con los actores sociales para estructurar
conversaciones estratgicas sobre las opciones futuras de la sociedad. Se
producen interrogaciones sistemticas y organizadas acerca del futuro, a
travs de mtodos, procesos y sistemas de anlisis.
Cada componente de la construccin de futuros es un aporte a un
asunto crucial de la gestin pblica, mediante un proceso orientado hacia
un resultado definido. Esto es importante a la hora de tener en cuenta
las competencias, infraestructuras y metodologas necesarias con miras
a implementar la prospectiva en la planificacin para el desarrollo y las
polticas pblicas (vase el cuadro IV.5).
Cuadro IV.5
Construccin de futuros como ciclo de planificacin continua
Asunto crucial en
Componente Objetivo Procesos Resultados
la gestin pblica
Anticipacin Mejorar la calidad de Incorporar a la Diseo de Orientacin

las imgenes y visiones sociedad civil en un escenarios de decisiones
de futuro. proceso democrtico y alternativos estratgicas
tecnocrtico de anlisis
de futuro de los sistemas
sociales (arriba-abajo,
abajo-arriba).
Apropiacin Estimular la participacin Ampliar el debate Visiones y Creacin
y asimilacin de pblico. proyectos de sentido;
escenarios y desafos Mejorar la comunicacin colectivos; movilizacin
futuros. con la ciudadana. debate pblico colectiva
Accin Poner en marcha El pasaje de las Gestin de Mejoramiento
proyectos pertinentes imgenes de futuro a la procesos y de calidad
y eficaces. accin colectiva. proyectos de vida
Producir sinergia de las prospectivos
polticas pblicas
y la planificacin para
el desarrollo.
Aprendizaje Generar retroalimentacin Producir inteligencia Vigilancia Sintona de
constante que facilite el colectiva. prospectiva entorno por
examen de las brechas Evaluar en forma los gobiernos
entre las imgenes de permanente la respuesta
futuro propuestas y el de la accin pblica al
cumplimiento de metas cambio social.
en el presente.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de J. Medina Vsquez y E. Ortegn, Manual de prospectiva
y decisin estratgica: Bases tericas e instrumentos para Amrica Latina y el Caribe, serie
Manuales, N 51 (LC/L.2503-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y
el Caribe (CEPAL), 2006. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.06.II.G.37.
158 CEPAL
3. El dilogo estratgico sobre el futuro
El dilogo estratgico sobre el futuro busca abrir posibilidades en

materia de opciones estratgicas futuras de la sociedad. Consiste en
una serie de conversaciones estratgicas entre los actores sociales del
sector pblico, privado, acadmico y social, con miras a crear nuevas
perspectivas sobre el futuro, construir relaciones sostenibles de mediano
y largo plazo, y modificar actitudes y comportamientos colectivos
(Scapolo, 2011; Van der Heijden, 2009). De este modo, las actividades
de prospectiva producen procesos de aprendizaje mutuo, lo que
permite a los participantes (polticos) obtener una mejor comprensin
de las perspectivas sobre el futuro y establece una base comn para el
desarrollo de polticas (Weber y otros, 2011).
Cuadro IV.6
Dilogo estructurado de los actores sociales sobre el futuro:
beneficios e impactos de la prospectiva
Beneficios Factores clave Impactos de poltica
Perspectivas sobre Dinmicas de cambio Inteligencia estratgica como

el futuro Nuevas perspectivas soporte para mejores decisiones
Futuros riesgos y oportunidades y estrategias
Opciones estratgicas
Capacidades del sistema
Visiones de las partes interesadas
Relaciones con Redes
respecto al futuro Conexiones
Cambios en la sociedad
Arenas neutras de conversacin por mejor implementacin
Perspectivas compartidas de polticas
Visiones compartidas Cambios en el proceso poltico
Pensamiento de largo plazo con miras a mejorar la toma
Actitudes hacia de decisiones
Conciencia sobre desafos
el futuro
Cultura prospectiva y aprendizaje
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de F. Scapolo, Foresight as an Instrument for Research Priorities
Identification, Viena, Centro Comn de Investigacin, junio de 2011.
El dilogo estratgico sobre el futuro puede estructurarse de

acuerdo con las etapas del proceso prospectivo, desde el diagnstico
hasta la exploracin de alternativas de futuro, la orientacin estratgica,
la adopcin de decisiones y la implementacin y coordinacin de
polticas. Cada etapa tiene diferentes subprocesos, propsitos, preguntas
clave y metodologas.
Ahora bien, la diversidad y los niveles de participacin ciudadana
pueden tambin organizarse en funcin de las etapas precedentes. Se puede
encontrar un ejemplo ilustrativo en el cuadro IV.7 y el diagrama IV.6.
Cuadro IV.7
Proceso prospectivo como contexto del dilogo estratgico
Orientacin Adopcin de Implementacin

Fases Diagnstico Exploracin
estratgica decisiones y coordinacin
Subproceso Anlisis Alternativas Ideas clave y Decisiones Indicadores
interconectado de futuro planificacin de portafolio tempranos,
de tendencias del sistema cronogramas,
planificacin
de recursos
Propsito Anlisis rico y Ampliacin Rutas claras Recomendaciones Medidas,
estructurado de opciones de accin acciones
de contexto estratgicas concretas
Preguntas De dnde Hacia dnde Cmo llegar Qu hacemos? Cundo,
clave venimos? podemos ir? a donde dnde, con qu,
Dnde Hacia dnde queremos? con quin lo
estamos? queremos ir? hacemos?
Metodologas Anlisis Escenarios Estrategia Adopcin Mapa
del entorno de decisiones estratgico
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de R. Ringland, The role of scenarios in strategic foresight,
Technological Forecasting & Social Change, vol. 77, N 9, msterdam, Elsevier, 2010.
Diagrama IV.6
Ejemplo de niveles de participacin en un ejercicio prospectivo
Diversidad y nivel
de participacin
Gran debate
social
Fase IV:
adopcin de
decisiones
Participacin
ciudadana
Fase II:
exploracin
Fase V:
Grupos de inters,
grupos de expertos implementacin
y coordinacin
Fase I:
diagnstico
Unos pocos toman Fase III:
las decisiones orientacin De la visin
estratgica a la accin
Diagnstico Visin Cmo llegar Recomendaciones Medidas,

acciones
Fuente: For-Learn, The Concept of Adaptive Foresight, 2006 [en lnea] http://forlearn.jrc.ec.europa.eu/
guide/2_scoping/meth_adaptive-foresight.htm.
D. Conclusiones
En la actualidad, uno de los rasgos indiscutibles del entorno mundial
es la incertidumbre, la constante transformacin, la abrumadora
cantidad y velocidad de cambios (Klinger, 2007). Para afrontar los
desafos del cambio estructural de Amrica Latina en un contexto
160 CEPAL
y proceso de globalizacin, se requiere comprender en tiempo real

cmo la aceleracin del cambio tecnolgico y la transformacin de los
mercados afectan hoy en da a cualquier empresa o sector productivo,
dentro de una regin o pas. Se necesita, por tanto, contar con procesos
sistemticos que suministren informacin pertinente del entorno
en el momento oportuno, para anticipar amenazas y oportunidades
y generar una capacidad de respuesta pertinente, veloz y efectiva
(Escorsa y Maspons, 2001).
Afrontar estas condiciones implica contar con nuevas formas
de gestin estratgica, que aborden la informacin y el conocimiento
desde diferentes disciplinas para visualizar alternativas de futuro en
un contexto global, establecer diversos caminos para construir el futuro
deseado y no sufrir el rigor y los costos de los cambios indeseados
(Medina y Ortegn, 2006). A ese efecto, se requiere desarrollar marcos de
planeamiento estratgico que ordenen y orienten las polticas pblicas
que inciden en la transformacin productiva y social de los pases.
Estos marcos se basan en cuatro funciones bsicas: i) la prospectiva
y las visiones de largo plazo; ii) la coordinacin de polticas pblicas;
iii) el seguimiento y evaluacin, y iv) la concertacin o negociacin
estratgica de las polticas pblicas (Ortegn, 2008). La prospectiva es
un componente esencial de un nuevo paradigma de planificacin en
Amrica Latina.
La prospectiva ha avanzado a la par de las transformaciones de
la planificacin y del entorno mundial, que demandan a su vez nuevos
enfoques de esa disciplina. Despus de varias dcadas de acumulacin
de conocimiento, hoy en da coexisten varias generaciones de prospectiva.
Actualmente confluyen la tercera y la cuarta generacin, lo que no anula las
prcticas anteriores, sino que las complementa. Esta evolucin conceptual
corresponde a un tipo distinto de planificacin, enfoque del futuro, nfasis
y aplicacin a la gestin pblica.
Hay una conciencia cada vez mayor en el mundo acerca de la
necesidad de hacer prospectiva y construir mejores alternativas de futuro.
Para analizar los cambios en el entorno internacional, hoy en da no basta la
simple proyeccin de lo existente, ni aceptar la dinmica de que todo deba
seguir igual que siempre (Eerola y Miles, 2008). Esta dinmica ha generado
una diferenciacin muy amplia de prcticas prospectivas a diferentes
niveles: global, sectorial, institucional, territorial e interterritorial. Ms
que una moda, es una necesidad y ello ha conducido a la elaboracin de
mtodos, procesos y sistemas prospectivos.
El propsito de relacionar la prospectiva con la poltica pblica es salir

del marco de la situacin actual, visualizar un futuro deseado y un proyecto
de futuro. Proyectar significa ir hacia adelante, dibujar la visin hacia donde
se espera llegar, pero tambin entender los caminos que pueden lograr el
futuro deseado. La prospectiva se vincula con la estrategia y facilita a los
gobiernos el emprendimiento de procesos de cambio.
El proceso prospectivo implica alargar el horizonte de
exploracin de los futuros, introducir funciones de anlisis o examen
permanente del entorno y acumulacin de conocimientos acerca del
futuro. Tambin significa hacer que la seleccin de polticas sea ms
transparente e incorporar mejor el pensamiento estratgico para poder
establecer prioridades.
Afrontar los grandes desafos requiere programas prospectivos y
no solo proyectos puntuales. Se necesita accin a largo plazo y adaptacin
continua a las condiciones cambiantes. La prospectiva no entraa un
proceso rgido de planificacin. Al contrario, contiene variaciones,
combinacin de visiones de futuro y ajustes permanentes. Por tanto,
necesita sistemas cada vez ms flexibles para proveer informacin.
La prospectiva induce a pensar en los grandes desafos de los
pases y territorios. Permite repensar el papel de la poltica y le da una
base legtima para la intervencin pblica. En la medida en que haya
participacin, trabajo conjunto y consulta a la ciudadana, se cultiva la
legitimidad, la inclusin y la transparencia.
Hoy en da la prospectiva es vista como un elemento poderoso en
su funcin de coordinacin de polticas y su capacidad para movilizar
actores sociales con puntos de vista diferentes. Contribuye a la definicin
de una visin compartida y a la creacin de consensos polticos. Este
potencial se tiene que aprovechar mejor, para articular de forma
coherente las polticas pblicas.
En ltima instancia, la aplicacin de la prospectiva a las polticas
pblicas permite promover las visiones de futuro innovadoras, induce
a tener mayor conciencia de la integralidad y el pensamiento sistmico,
establecer mejor las prioridades, tener mayor claridad, elaborar
estrategias ms detalladas, incorporar una mejor sustentacin especfica
de las decisiones, colaborar con otros actores sociales, gestionar redes y
desarrollar proyectos ms complejos. La prospectiva eleva el nivel del
pensamiento estratgico, saca al decisor de los proyectos puntuales y lo
coloca en un contexto integral y sistmico.
162 CEPAL
Diagrama IV.7
Aplicacin a las polticas pblicas
Visin de futuro
innovadora
Desarrollo de Integralidad
proyectos complejos
Gestin de redes Priorizacin
Estrategia detallada
Fuente: J. Medina Vsquez, Bases para una teora de la decisin, Curso Planificacin y Gestin
Estratgica de las Polticas Pblicas, Santa Cruz de la Sierra, Instituto Latinoamericano y del
Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), 2009 y Hacia dnde va la educacin
superior? Reflexiones acerca de los nuevos objetivos de poltica pblica y el papel de la
investigacin, Posiciones, N 3, Universidad del Valle, 2009.
No obstante, el desarrollo de la prospectiva exige una mayor

conciencia sobre la forma de pensar de los dirigentes y las sociedades
acerca del futuro y sobre el modo en que construyen la realidad con
sus decisiones estratgicas. Este factor es crucial en los pases en
desarrollo, que deben analizar los modos de pensamiento, los valores y
la responsabilidad social en que se basa la orientacin estratgica de los
cursos de accin colectivos (Novky y Tyukodi, 2010). Esto repercute en la
valoracin de la funcin educativa, proyectiva, democrtica y organizativa
de la prospectiva, no solo la funcin cognitiva y decisoria. Ante todo, la
prospectiva requiere una labor formativa con miras a la sostenibilidad de
las sociedades. Se edifica sobre principios bsicos que sern tiles para
afrontar los cambios sistmicos y estructurales necesarios en el entorno
mundial actual y venidero.
Captulo V
Panorama internacional del desarrollo de las

organizaciones y los sistemas prospectivos
A. Coordenadas bsicas para la implementacin

de la prospectiva
En el campo internacional, se utilizan diferentes y numerosas opciones
organizativas para llevar la prospectiva a la prctica. Para comprender esta
variedad de posibilidades pueden plantearse dos grandes ejes de trabajo:
i) el alcance, dado por el nmero de temas a abordar, su complejidad y
profundidad, y ii) el desarrollo organizacional, dado por la preparacin
y estabilidad en el tiempo de los equipos involucrados, los recursos
disponibles y la capacidad logstica y administrativa1.
A mayor alcance, las organizaciones prospectivas requieren mayor
capacidad para observar las dinmicas del entorno al nivel local, regional,
nacional o internacional. El desarrollo organizacional tiene que ver con el
tiempo de funcionamiento, la capacidad de gestionar programas de accin
1
El desarrollo organizacional est ntimamente relacionado con el aprendizaje y el desarrollo
de capacidades. Al respecto, W. G. Bennis (1969) define el desarrollo organizacional como una
respuesta al cambio, una compleja estrategia educativa cuya finalidad es modificar las creencias,
actitudes, valores y estructura de las organizaciones, de forma que estas puedan adaptarse
mejor a nuevas tecnologas, mercados y retos, as como al ritmo vertiginoso del cambio mismo.
164 CEPAL
e investigacin, la infraestructura, financiamiento y gestin de recursos,

las alianzas estratgicas y la complejidad de los servicios ofrecidos.
Como se indica en el diagrama V.1, la combinacin de estos dos ejes
configura una matriz que brinda cuatro grandes posibilidades.
Diagrama V.1
Formas de organizacin de la prospectiva en el mundo
Redes Programas nacionales,

Asociaciones centros, programas y
Consorcios proyectos internacionales
Alcance
Centros, institutos,
Ejercicios puntuales laboratorios,
(por ejemplo, Delphi, servicios e
tecnologas crticas) instituciones
especializadas
Desarrollo institucional
Fuente: R. Popper y J. Medina, Foresight in Latin America. Case studies: Brazil, Colombia and Venezuela,
The Handbook of Technology Foresight. Concepts and Practices, L. Georghiou y otros (eds.),
Cheltenham, Edward Elgar Publishing, 2008.
El menor alcance y el menor desarrollo organizacional tienen que

ver con los ejercicios. Se trata de proyectos que se realizan una sola vez.
Los ejercicios puntuales son la prctica ms habitual, a menudo se centran
en asuntos coyunturales, y su estructura tiene una duracin o ciclo de
vida limitado, que se agota en la medida en que se ejecuta. Una vez que
finaliza el proyecto, se disuelve el equipo y, simplemente, la organizacin
o la institucin patrocinadora cambia de tema o ms adelante retoma la
prospectiva y reconstruye un equipo de proyecto.
Las redes y asociaciones mantienen flujos discontinuos e
intermitentes de informacin y colaboracin entre sus miembros. Se
caracterizan por un tipo de vinculacin de baja responsabilidad, y
alta sinergia y flexibilidad. Suelen ser experiencias en las que se juntan
diferentes instituciones y hacen ejercicios o actividades peridicas, como
coloquios o seminarios. Un ejemplo es el consorcio de universidades
dirigido por el Consejo Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin
Tecnolgica (CONCYTEC) del Per, que organiza desde 2003 eventos
anuales denominados Prospecta Per o Prospecta Amrica Latina. Con
ocasin de estos eventos, siete u ocho universidades y entidades de Lima
y de otras regiones aportan recursos y as mantienen una dinmica de
actualizacin y contacto con la comunidad internacional de prospectiva.
Los centros, institutos o servicios prospectivos incorporados en las

instituciones pblicas constituyen generalmente equipos especializados
que interactan en forma permanente. Adems, disponen de mtodos
e instrumentos, experiencias compartidas y son duraderos (Medina, y
Ortegn, 2006). Los centros o institutos suelen ser puntos de referencia
internacional. Renen equipos de alto nivel que cumplen la funcin
de generar pensamiento estratgico, apoyar polticas pblicas, proveer
informacin calificada, consultar opinin experta y crear programas de
formacin avanzada, especialmente maestras y doctorados. Se reconocen
por la calidad y el nmero de sus publicaciones, por la produccin de ideas
originales y por la capacidad de produccin intelectual, de forma duradera
y sistemtica. Pueden ser del sector pblico, privado o acadmico.
Los programas implican la organizacin de una serie de actividades
estructuradas, en lugar de un simple ejercicio ocasional o un estudio
especfico orientado a informar una decisin particular. En contraste con
los ejercicios puntuales, contienen un enfoque amplio de asuntos a largo
plazo. Suelen tomar varios aos y comprenden una sucesin de actividades,
que suele incluir varios ciclos o fases. A menudo son liderados por alguna
oficina de prospectiva o unidad establecida por una autoridad o entidad
poltica que los patrocina. Los programas abarcan un variado conjunto de
sectores o tpicos de gran importancia y prevn una participacin amplia.
No obstante, algunos programas pueden tambin centrarse en tpicos muy
concretos que se estudian en gran detalle. Por ejemplo, pueden orientarse
a la creacin de capacidad, ofrecer adiestramiento en instrumentos y
enfoques, o servir de apoyo a ejercicios piloto (Georghiou y otros 2008).
La experiencia britnica sirvi de referente para un amplio nmero
de pases que iniciaron sus propios modelos de programa nacional, en
Europa occidental, septentrional, central, y oriental, as como en los
pases de influencia anglosajona, Asia y Amrica Latina. Son notables los
casos de Alemania, Austria, el Brasil, Chile, China, Chipre, Colombia, los
Estados Unidos, Estonia, Finlandia, Francia, Hungra, Malta, Noruega,
la Repblica Checa, Suecia, Tailandia y el Uruguay. Esta gran difusin se
vio favorecida por la influencia de organismos internacionales como la
Unin Europea, el APEC y la ONUDI.
La opcin organizacional ms dinmica y representativa de los ltimos
15 aos en el entorno mundial ha sido el programa nacional (Georghiou
y otros, 2008). Esto se debe a que se considera evidente que, para construir
futuros, los pases deben trascender la lgica de los proyectos, y crear redes,
programas o instituciones para brindar continuidad a los equipos y permitir
la acumulacin y desarrollo de capacidades. Los ejercicios son interesantes
para motivar a la comunidad sobre la utilidad de la prospectiva, pero no son
suficientes para inducir una dinmica social estable.
166 CEPAL
Cuadro V.1
Ejemplos de formas de organizacin internacional de la prospectiva
Tipos Ejemplos
Programas Proyecto del Milenio (The Millenium Project), Universidad de las Naciones Unidas
y proyectos Foro para el Futuro
internacionales Programa Internacional de Futuros (International Futures Programme) de la OCDE
Programa de Prospectiva Industrial, Organizacin de las Naciones Unidas para
el Desarrollo Industrial (ONUDI)
Centros u Centre for Scenario Planning and Future Studies (CSPFS)
observatorios Centro de Gestin y Estudios Estratgicos del Brasil
Corporacin RAND
Centro de Prospectiva Tecnolgica (Center for Techology Foresight) del APEC
Centro Latinoamericano de Globalizacin y Prospectiva
Centro Finlands de Estudios del Futuro (Futures Research Centre)
Centro de Estudios sobre los Futuros de Hawaii (Hawaii Research Center of Futures
Studies, HRCFS)
Laboratorio de Investigacin sobre Prospectiva, Estrategia y Organizacin (LIPSOR)
Observatorio de Prospectiva Tecnolgica Industrial (OPTI)
Laboratorios Instituto Australiano de Prospectiva (Australian Foresight Institute, AFI)
o institutos Context Institute
universitarios Instituto de Estudios del Futuro de Copenhague (Copenhagen Institute For Future Studies)
Estudios de previsin y prospectiva, Instituto de Investigaciones sobre la Innovacin
de la Universidad de Manchester (Manchester Institute of Innovation Research)
Instituto Hudson
Instituto de Investigaciones Interdisciplinarias Avanzadas (Institute for Advanced
Interdisciplinary Research)
Instituto de Investigaciones sobre el Futuro (Institute For Futures Research),
Universidad de Houston
Instituto de Estudios del Futuro (Institute For Futures Studies)
Instituto de Altos Estudios del Futuro (The Graduate Institute of Futures Studies),
Universidad Tamkang)
Instituto de Prospectiva Estratgica
Instituto de Investigacin sobre los Futuros (The Institute For Futures Research)
Instituto de Prospectiva Tecnolgica (IPTS)
Instituto del Futuro (Institute of the Future, IFTF)
Servicios Programa de prospectiva del Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI)
prospectivos en Unidad de prospectiva de la Empresa Brasilea de Investigacin Agropecuaria (Embrapa)
empresas pblicas
Redes Sociedad Mundial del Futuro (World Futures Society)
Red Iberoamericana de Prospectiva y Vigilancia Tecnolgica (RIAP)
Red de Escenarios y Estrategia Prospectiva en Amrica Latina
Global Futures and Foresight
Club de Roma
Club de Budapest
B. Mapeo de las organizaciones

prospectivas internacionales
1. Concentracin geogrfica
Sin lugar a dudas, la forma de hacer investigacin en prospectiva, tanto
bsica como aplicada, ha cambiado en los ltimos aos gracias a elementos
como la Internet, el trabajo en red, las telecomunicaciones, entre otros.
Pese a que el presente anlisis parte de una muestra de 50 organizaciones
seleccionadas, se evidencia la presencia de organizaciones dedicadas a
temas de prospectiva en los cinco continentes. Lo que se pretende en este
captulo es mostrar las representaciones de los pases y los continentes desde
el punto de vista numrico, no su nivel de importancia en el debate mundial.
Grfico V.1
Concentracin geogrfica
(En porcentajes)
frica Oceana
Asia (3,0) (2,8)
(8,0)
Europa
(44,0)
Amrica Latina
(19,4)
Amrica del Norte

(22,0)
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de J. Medina Vsquez, C. Aranzaz Osorio y F. Ortiz, La prospectiva
y las organizaciones prospectivas, Modelo de un sistema de gestin de calidad para organizaciones
intensivas en conocimiento: Caso el Instituto de Prospectiva, Innovacin y Gestin del Conocimiento,
J. Medina Vsquez y otros (eds.), Cali, Editorial Universidad del Valle, 2014, por aparecer.
En el grfico anterior se muestra que Europa, con un 44% de

concentracin, sigue siendo la regin que ms aporta en nmero de
organizaciones al estudio de esta disciplina y al desarrollo de proyectos de
largo plazo con este enfoque. Las cifras reflejan las races histricas de la
prospectiva, pues fue en ese continente donde se desarroll ampliamente
el concepto y donde se deriv, de la mano de Gaston Berger, lo que podra
llamarse una oleada de investigaciones dedicadas a los estudios del futuro
con un componente filosfico muy importante, de la mano de Bertrand de
Jouvenel en su Asociacin Internacional Futuribles.
Despus de Europa, se destaca la presencia del hemisferio occidental
(Amrica del Norte y Amrica Latina) en el escenario de la investigacin
prospectiva, toda vez que representa el 41,6% de la concentracin geogrfica
de las instituciones estudiadas. No obstante, es necesario resaltar que
solo los Estados Unidos (que aparecen en el grfico V.1 como Amrica
del Norte) representan el 22%, lo que lo convierte en uno de los pases
con mayor nivel de capacidades desarrolladas alrededor de los estudios y
proyectos prospectivos en el mundo. Se atribuye parte de ese liderazgo a
organizaciones histricas como la Corporacin RAND y el Instituto Hudson.
Por otro lado, llaman la atencin Asia y frica con un 8% y un 3%,
respectivamente, de la concentracin geogrfica mundial debido a su
ascenso vertiginoso en el desarrollo de la prospectiva. El fortalecimiento de
las instituciones de este tipo contribuye al objetivo de tener centros a nivel
mundial dedicados al estudio sobre el futuro en todos los campos y sectores de
la economa, como es el caso de la Federacin Mundial de Estudios del Futuro.
168 CEPAL
Cuadro V.2
Organizaciones prospectivas referenciadas en Amrica del Norte
Tipo de Nivel de
Nombre Pas Objetivo o misin reas de trabajo Clase
organizacin complejidad
Programa Proyecto del Estados Alta Explorar futuros Estrategias Clsico
Milenio (The Unidos complejidad mundiales por antiterrorismo.
Millennium medio de entrevistas Ciencia y tecnologa.
Project) y aplicacin de Seguridad ambiental.
cuestionarios
individuales a Anticipacin a la toma
corporaciones, de decisiones.
universidades, Objetivos de
organizaciones no largo plazo de los
gubernamentales, gobiernos.
organizaciones Factores de tica
supranacionales global.
y gobiernos.
Entender los cambios
mundiales e identificar
acciones para
alcanzar el mejor
futuro posible para la
humanidad como un
todo.
Centro Centro de Estados Complejidad Realizar investigacin Investigaciones Clsico
Estudios Unidos media y entrenamiento estratgicas,
sobre los en los negocios, mtodos y talleres
Futuros organizaciones y que estimulan una
de Hawaii organismos que visin futurista.
(Hawaii desean cultivar e Cursos breves
Research integrar la prevencin y servicios de
Center of y el pensamiento a consultora y todo lo
Futures largo plazo. que represente un
Studies) apoyo en materia de
prospectiva.
Centro Corporacin Estados Alta Ayudar a formular Nios y familias. Clsico
RAND Unidos complejidad polticas y a Educacin y artes.
facilitar la toma de Energa y medio
decisiones, mediante ambiente.
la investigacin y
el anlisis de alta Salud y cuidado de
calidad, en los la salud.
sectores sociales y Infraestructura
econmicos crticos y transporte.
de la nacin Asuntos
y del mundo. internacionales.
Derecho y empresa.
Seguridad nacional.
Poblacin y
envejecimiento.
Seguridad pblica.
Ciencia y tecnologa.
Terrorismo y
seguridad nacional.
Instituto Context Estados Baja Desarrollar, difundir y Teora de sistemas. Clsico
Institute Unidos complejidad facilitar las tcnicas Orientacin a la
y habilidades de bajo solucin.
impacto ambiental Pensamiento
y estilos de vida ecolgico.
que hagan un uso
eficiente de los Orientacin a largo
recursos personales, plazo.
sociales Compasin y perdn.
y planetarios.
Cuadro V.2 (conclusin)

Tipo de Nivel de
Nombre Pas Objetivo o misin reas de trabajo Clase
Instituto Instituto Estados Alta Realizar investigacin Defensa. Clsico
Hudson Unidos complejidad y anlisis que Relaciones
promueva la internacionales.
innovacin, seguridad, Economa.
prosperidad y libertad Cultura.
globales. Ciencia y tecnologa.
Medio ambiente.
Reformas de salud.
Derechos humanos.
Inteligencia.
Inmigracin.
Islam, Japn,
Repblica de Corea.
Amrica Latina.
Defensa.
OTAN.
Privatizacin.
Federacin de Rusia.
Relaciones entre la
Federacin de Rusia
y China.
Instituto de Estados Complejidad Mantener un dilogo Negocios Emergente
Investigaciones Unidos media informado y serio y mercadeo.
sobre el acerca de lo que Consumidor y venta
Futuro, depara el futuro, al por menor.
(Institute con diferentes Desafo a
for Futures pensadores, suposiciones
Research), de personalidades estratgicas.
la Universidad polticas, cientficos Estrategia de accin
de Houston y laicos. a estrategia de
comunicacin.
Adaptacin
de la estrategia
a cambios rpidos.
Instituto Instituto del Estados Alta Identificar las Trabajo y diario vivir. Clsico
Futuro (The Unidos complejidad nuevas tendencias Tecnologa y
Institute of the y discontinuidades sociedad.
Future, IFTF) que transformarn la Salud y cuidados
sociedad y el mercado de la Salud.
a nivel mundial. Negocios globales
y cambios en las
tendencias de
consumo de la
sociedad.
Red Sociedad Estados Alta Informar sobre los Nanotecnologa. Clsico
Mundial Unidos complejidad cambios tecnolgicos Educacin pblica.
del Futuro y sociales que estn Energa elica
(World modelando el futuro. Tecnologas
Futures Servir como inalmbricas.
Society) clarificador de ideas Programas digitales
sobre el futuro, por de ayuda electrnica.
medio de instrumentos Nuevas
como pronsticos, enfermedades.
recomendaciones
Calentamiento global.
y escenarios
Software de cdigo
alternativos.
abierto.
Cuadro V.3
Organizaciones prospectivas referenciadas en Europa
Tipo de Nivel de
Nombre Pas Objetivo general reas de trabajo Clase
Programa Programa Francia Alta Proporcionar un entorno donde los Crecimiento econmico sostenible. Clsico
Internacional complejidad gobiernos compartan sus experiencias Empleo.
de Futuros polticas, buscar respuestas a problemas Elevar los niveles de vida.
(International comunes, identificar buenas prcticas Estabilidad financiera.
Futures Programme) y coordinar polticas nacionales e Desarrollo econmico.
de la OCDE internacionales. Crecimiento del comercio mundial.
Foro para el Futuro Reino Alta Incrementar el bienestar dentro de los Cambio climtico. Emergente
(Forum for Unido complejidad lmites ambientales. Desigualdad social.
the Future) Hacer frente a los problemas globales a Degradacin ambiental.
travs de pequeas iniciativas aisladas. Alimentacin.
Producir un cambio en la velocidad o en la Energa.
escala requerida. Finanzas.
Programa de Austria Alta Promover y acelerar el crecimiento industrial Gobernanza industrial e inversin de estadstica. Clsico
Prospectiva complejidad y tecnolgico de los pases en desarrollo, Promocin en investigacin y tecnologa de
Industrial, mejorar su competitividad frente a terceros compatibilidad industrial.
Organizacin de las mercados, coordinar polticas Agroindustrias.
Naciones Unidas de cooperacin en materia de promociones Desarrollo del sector privado.
para el Desarrollo e inversiones para la industria y trabajar Energa sostenible y cambios climticos.
Industrial por el crecimiento industrial Protocolo de Montreal.
ecolgicamente sostenible. Direccin ambiental.
Centro Centre for Scenario Reino Alta Ayudar a organizaciones para hacerle La epistemologa de los estudios futuros y la naturaleza Emergente
Planning and Future Unido complejidad frente a los cambios y gestin del futuro. de la anticipacin.
Studies (Centre for Trabajar con las organizaciones para Cognicin de la gerencia y el futuro.
Scenario Planning ser proactivas en la gestin de su futuro, Estrategia como forma concreta de desarrollo de la teora.
and Future Studies, utilizando el aprendizaje como marco para Escenarios como investigacin de accin sobre el
el futuro. ambiente de negocio.
CSPFS)
Escenarios como manera de ocuparse de la complejidad
del aprendizaje organizacional.
Escenarios como objetos transitorios en organizaciones.
Centro Finlands de Finlandia Complejidad Refinamiento del conocimiento Investigacin preventiva. Emergente
Estudios del Futuro media visionario basado en el planteamiento Investigacin educacional.
(Finland Futures de alternativas futuras donde se definen Educacin cultural.
Research Centre) claramente los retos y las posibilidades. Liderazgo visionario.
Investigacin ambiental.
170 CEPAL
Cuadro V.3 (continuacin)
Tipo de Nivel de
Centro Laboratorio Francia Alta Que el hombre utilice una serie de Prospectiva. Clsico
de Investigacin complejidad instrumentos y mtodos que ha creado Gestin estratgica.
sobre Prospectiva, a lo largo de su historia y que an resultan Cambio y aprendizaje.
Estrategia y tiles para afrontar la complejidad que Epistemologa de la organizacin y prospectiva
Organizacin supone la construccin del maana o estratgica.
del futuro, no como un hecho esotrico Prospectiva de los recursos humanos y sociales.
y nebuloso, sino como un proceso Prospectiva y evaluacin tecnolgica.
estructurado para la construccin de Desarrollo sostenible.
futuros deseables y realizables. Dinmica de los territorios.
Observatorio Observatorio Espaa Alta Realizar estudios de prospectiva en Agroalimentario. Emergente
de Prospectiva complejidad todos los sectores y subsectores Energa.
Tecnolgica industriales espaoles. Medio ambiente industrial.
Industrial Qumica.
Tecnologas de la informacin y las comunicaciones.
Transportes.
Sectores bsicos transformadores.
Sectores tradicionales.
Biotecnologa.
Construccin.
Materiales.
Turismo.
Ciencias de la salud.
Instituto Instituto de Estudios Dinamarca Alta Reforzar la base para la adopcin de Los consumidores del futuro y las nuevas necesidades.
Prospectiva y poltica pblica para el cambio estructural...
del Futuro de complejidad decisiones en organizaciones pblicas Trfico.

Copenhague y privadas, y crear el conocimiento del Nios, jvenes, y aprendizaje. Clsico
(Copenhagen Institute futuro confiriendo gran importancia Salud.
for Future Studies) al presente. Narrativas de futuro]
Estudios de previsin Reino Alta Superposicin de la innovacin con la Orientacin estratgica en todos los aspectos de
y prospectiva, Instituto Unido complejidad gestin de la ciencia y la poltica cientfica. la innovacin de los sectores pblico y privado.
de Investigaciones Informar el discurso pblico e inspirar Sector industrial.
sobre la Innovacin nuevos debates, difundir y deliberar sobre Poltica.
de la Universidad los resultados de la investigacin, para Procesos econmicos.
de Manchester realizar investigaciones directamente Innovacin cientfica y tecnolgica. Clsica
(Manchester con y para los organismos pblicos y las Anlisis de la innovacin privada y pblica y la estrategia
empresas y formar a las personas del de la ciencia y de su gestin.
Institute of Innovation
mundo de los negocios y la poltica por Anlisis y conceptualizacin de las polticas pblicas
Research)
medio de la educacin ejecutiva impulsada y las condiciones que sirven de marco para la innovacin.
por la investigacin.
171
Tipo de Nivel de
Instituto de Estudios Suecia Alta Realizar anlisis de largo plazo sobre El cambio social y sus implicaciones tanto hoy como en el futuro. Emergente
del Futuro (Institute complejidad futuras amenazas para el desarrollo social Cambios en los valores sociales y polticos.
for Futures Studies) y las oportunidades conexas. Impacto econmico del cambio demogrfico y los
procesos sociales de segregacin.
Instituto de Espaa Complejidad Realizar una conjuncin de conocimientos Su ncleo de actividad es la prospectiva. Est compuesto Emergente
Prospectiva media y experiencias desarrolladas por sus por profesionales especializados en prospectiva. Sus
Estratgica componentes en el mundo econmico, se corresponden con las siguientes funciones:
_trabajos a medio y largo plazo.
empresarial y de instituciones pblicas _ Anlisis
al servicio de una idea bsica compartida: Ilustracin prospectiva: Servicio Atalaya, Servicio Byblos,
pensar en clave de futuro. Servicio Futuribles.
Instituto de Espaa Alta Promueve una mejor comprensin de Desarrollo sostenible. Clsica
Prospectiva complejidad la relacin entre tecnologa, economa y El conocimiento al servicio del crecimiento.
Tecnolgica sociedad. Su misin consiste en proporcionar Sociedad de la informacin.
(The Institute apoyo cientfico y tcnico para la formulacin Aspectos econmicos de la agricultura y desarrollo rural.
for Prospective de polticas comunitarias que entraen una
Technological dimensin tanto socioeconmica como
Studies, IPTS) cientfico-tecnolgica.
Red Fundacin Hungra Complejidad Aplicar soluciones holsticas a los problemas Aparicin de la conciencia planetaria. Emergente
Internacional del media a los que se enfrenta la familia humana de Interconexin de las generaciones y las culturas.
Club de Budapest una manera participativa, fomentando y Integracin de la espiritualidad, la ciencia y las artes.
facilitando el desarrollo de ticas y valores Fomento de comunidades de aprendizaje en todo
planetarios ms responsables y correctos el mundo.
entre personas de todas las sociedades,
sea cual sea su forma de vida.
Cocrear y desarrollar estrategias
efectivas para la accin responsable
y sostenible con un enfoque global.
Club de Roma Italia Alta Foro internacional abierto al dilogo y Medio ambiente. Clsico
complejidad cuya finalidad es encontrar soluciones Demografa.
a la problemtica mundial de una manera Desarrollo.
sistemtica, holstica Valores.
e interdisciplinaria. Gobierno.
Trabajo sobre el futuro.
Sociedad de la informacin.
Nuevas tecnologas.
Educacin.
La nueva sociedad global y el orden econmico y
financiero mundial.
Global Futures Reino Complejidad Proporcionar conocimientos prcticos Economas de futuro. Emergente
and Foresight Unido media y aplicables y asesoramiento sobre las Tendencias y cuestiones de futuro.
tendencias futuras y oportunidades. Mercados de futuros.
Futuro de negocios.
Sociedad futura.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de J. Medina Vsquez, C. Aranzaz Osorio y F. Ortiz, La prospectiva y las organizaciones prospectivas, Modelo de un sistema
de gestin de calidad para organizaciones intensivas en conocimiento: Caso el Instituto de Prospectiva, Innovacin y Gestin del Conocimiento, J. Medina
172 CEPAL
Vsquez y otros (eds.), Cali, Editorial Universidad del Valle, 2014, por aparecer.
Cuadro V.4
Organizaciones prospectivas referenciadas en Asia
Tipo de Nivel de
organizacin Nombre Pas complejidad Objetivo o misin reas de trabajo Clase
Centro Centro de Tailandia Complejidad Desarrollar y Agua. Clsico
Prospectiva media difundir la capacidad Enfermedades
Tecnolgica de previsin y emergentes.
(Center for los principales Energa.
instrumentos
Technology de planificacin Gestin de petrleos.
Foresight) para preparar las Nanotecnologa.
economas del APEC
para el cambio
rpido y los grandes
desafos sociales.
Instituto Instituto de Japn Alta Promover la Tecnologa atmica. Emergente
Investigaciones complejidad investigacin Grupo temtico de
Interdisciplinarias y el anlisis la ciencia.
Avanzadas innovador para la Diseo binico.
(Institute for seguridad global, Memoria ptica.
Advanced la prosperidad
Interdisciplinary y la libertad.
Research)
Instituto de China Complejidad Integrar varias El Instituto emplea un Emergente
Altos Estudios media disciplinas para enfoque de trabajo
del Futuro apoyar los procesos transdisciplinario para
(The Graduate de innovacin en el abordar el anlisis
aprendizaje. de la nueva era de la
Institute globalizacin y una
Desarrollar procesos
of Futures educacin orientada
educativos sobre
Studies) de la la base de una a la construccin de
Universidad formacin integral futuros, haciendo
Tamkang. permanente para nfasis en el desarrollo
convertirlos en histrico y cultural de la
sociedad local dentro
futuros lderes con
de dicho contexto de
una visin de futuro. globalizacin.
Cuadro V.5
Organizaciones prospectivas referenciadas en frica y Oceana
Tipo De Nivel de
organizacin Nombre Pas complejidad Objetivo o misin reas de trabajo Clase
Instituto Instituto Australia Complejidad El entrenamiento La epistemologa de Emergente
Australiano de media de practicantes los estudios futuros
Prospectiva de prospectiva y la naturaleza de la
(Australian en conjunto anticipacin.
con el centro Cognicin de la
Foresight gerencia y el futuro.
Institute) de prospectiva,
planificacin y Escenarios en la
influencia de las TIC
examen en el en el gobierno.
desarrollo de Evaluacin del rol y de
metodologas la validez general del
de foresight juicio en metodologas
o previsin. del pronstico y de
los futuros.
Instituto de Sudfrica Complejidad Realizar estudios Negocios futuros y Clsico
Investigacin media futuros como sistemas de gestin.
sobre los un servicio de Estructura econmica.
Futuros apoyo para el Prospectiva
Tecnolgica
(The Institute desarrollo del Demografa
for Futures conocimiento Estudios
Research) y la gestin sociopolticos.
estratgica. Futuros de energa.
174 CEPAL
En cuanto a los pases concretos que se orientan por la prospectiva, es

de destacar la imponente participacin de los Estados Unidos, con un total
de ocho organizaciones. No es de asombrarse que tal potencia econmica
tenga la necesidad de encauzar sus decisiones mediante la prospectiva. Por
su parte, el Reino Unido registra cinco de las organizaciones seleccionadas
para el estudio, varias de las cuales han realizado grandes proyectos de
estudios del futuro para la Unin Europea. Le siguen el Brasil y Espaa,
cada uno con tres organizaciones. En el caso de Amrica Latina, adems
del Brasil, se destaca la labor de pases como la Argentina, que lideran
la investigacin sobre prospectiva en el continente. Tambin conviene
destacar los dos organismos de cooperacin mundial que hacen estudios
prospectivos, como el Servicio de Informacin Comunitario sobre
Investigacin y Desarrollo (CORDIS/Foresight) y la Red Iberoamericana
de Prospectiva y Vigilancia Tecnolgica del CYTED.
2. Tipo de organizacin
Es importante presentar la tipologa de las organizaciones estudiadas. En

el grfico V.2 se puede observar cmo la mayor parte de las organizaciones
ms representativas en el mundo de la prospectiva son institutos (con el 34%
de representacin), seguidos por los centros (con el 26%), las redes (17%) y
los programas (14%).
Grfico V.2
Tipo de organizacin
(En porcentajes)
Observatorios
Servicios (3)
(6)
Programas Institutos
(14) (34)
Redes
(17)
Centros
(26)
J. Medina Vsquez y otros (eds.), Cali, Editorial Universidad del Valle, 2014, por aparecer. J. Medina
Cuadro V.6
Organizaciones prospectivas referenciadas en Amrica Latina
Tipo de Nivel de
Pas Objetivo o misin reas de trabajo Clase
organizacin Nombre complejidad
Centro Centro de Brasil Complejidad Promover y realizar estudios e Promover el dilogo, la coordinacin y la Emergente
Gestin y alta investigaciones prospectivas de alto nivel interaccin de los sectores de la ciencia,
Estudios en ciencia, tecnologa y sus relaciones la tecnologa y el desarrollo productivo.
Estratgicos con los sectores productivos. Poltica, ciencia y tecnologa, exploracin,
del Brasil Promover el dilogo, la coordinacin y la estudios prospectivos en cadenas
interaccin de los sectores de la ciencia productivas.
y la tecnologa y productiva. Desarrollar actividades de apoyo tcnico
Promover y desarrollar actividades y y logstico a las instituciones pblicas
estrategias de evaluacin de los impactos y privadas, y la prestacin de servicios
econmicos y sociales de las polticas, relacionados con su zona de operaciones.
programas y proyectos de ciencia
y tecnologa.
Fundacin Mxico Alta La fundacin est orientada a la prospectiva Educacin Clsico
Javier Barros del desarrollo econmico, social y cultural Ciencia y tecnologa
Sierra de Mxico. Sus objetivos son la Industria
investigacin y la reflexin sobre los futuros Energa
de largo plazo del pas, la divulgacin de los Salud y alimentos
resultados de sus actividades y la formacin Medio ambiente y agua
de personas en el campo de la prospectiva. Transporte
Comunicaciones
Urbanismo y poblacin
Poltica y economa
Mtodos prospectivos
Centro Centro Argentina Complejidad Reafirmar la necesidad de fortalecer Bsqueda y suministro de informacin Emergente
Latinoamericano media los programas nacionales tanto global sobre problemas o temas de inters
de Globalizacin y gubernamentales como privados regional y local.
Prospectiva destinados a actualizar la informacin, Desarrollo de programas de capacitacin
los conocimientos y el pensamiento de las avanzada e interactiva a travs de aulas
mximas autoridades de las universitarias digitales para fortalecer la capacidad de
pblicas y privadas de Amrica Latina. accin en las dos fases del proceso de
globalizacin: la accin global que viene
desde afuera del pas y la accin del pas a
escala global.
Asesoras especiales en materia de
reingeniera de empresas o reformas
institucionales gubernamentales o nuevos
planes educativos de nivel universitario,
sobre la base del conocimiento del
175
proceso de globalizacin.
Tipo de Nivel de
Pas Objetivo o misin reas de trabajo Clase
Red Red de Argentina Complejidad Difundir, aplicar y utilizar la prospectiva, Elaboracin y utilizacin de escenarios Emergente
Escenarios media en beneficio de la optimizacin de los de futuro para pensar y decidir en niveles
y Estrategia procesos decisorios en sus diversos niveles estratgicos.
Prospectiva en y alcances. Prospectiva.
Amrica Latina Desarrollar programas de capacitacin
de la ms alta calidad y actualidad en la
comprensin y habilidades para la aplicacin
de la prospectiva, coadyuvando
al pensamiento estratgico y la
implementacin de polticas.
Brindar asesoramiento y asistencia a
personas y organizaciones en relacin con
los objetivos anteriores.
Red Iberoamrica Alta Desarrollo de programas que fomenta la Agroalimentacin. Emergente
Iberoamericana complejidad cooperacin en distintos campos, desde Salud.
de Prospectiva la investigacin bsica hasta el desarrollo Promocin del desarrollo industrial.
y Vigilancia tecnolgico y la innovacin. Desarrollo sostenible, cambio global
Tecnolgica y ecosistemas.
(RIAP) del Tecnologas de la informacin y las
CYTED comunicaciones.
Ciencia y sociedad.
Energa.
Servicio Programa de Brasil Alta Contribuir al fortalecimiento de la industria Educacin profesional. Clsico
Prospectiva complejidad y al desarrollo pleno y sostenible del pas, Asistencia tcnica y tecnolgica.
del Servicio promoviendo la educacin para el trabajo Produccin y diseminacin de informacin.
Nacional de y la ciudadana, la asistencia tcnica y Alineamiento estratgico organizado
Aprendizaje tecnolgica, la produccin y diseminacin en consonancia con los cambios en los
Industrial de informacin, y la adecuacin, generacin escenarios sociales, polticos y econmicos.
(SENAI) y difusin de tecnologa.
Unidad de Brasil Alta Facilitar soluciones a la investigacin, Cultivos. Clsico
prospectiva complejidad desarrollo e innovacin para la Razas y lneas.
de la Empresa sostenibilidad de la agricultura en beneficio Software, bases de datos.
Brasilea de de la sociedad brasilea. Formacin y fortalecimiento de capacidades.
Investigacin Consultoras.
Agropecuaria Agroindustria.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de J. Medina Vsquez, C. Aranzaz Osorio y F. Ortiz, La prospectiva y las organizaciones prospectivas, Modelo de un sistema
de gestin de calidad para organizaciones intensivas en conocimiento: Caso el Instituto de Prospectiva, Innovacin y Gestin del Conocimiento, J. Medina
176 CEPAL
3. Trayectoria
La prospectiva como disciplina ha ido apareciendo de manera acelerada

en las ltimas dcadas, tal como se observa en el grfico V.3. Las
primeras organizaciones dedicadas a esta disciplina aparecieron en
los aos cuarenta, con la Corporacin RAND, seguida por el Instituto
Hudson, como se ya se mencion, en los Estados Unidos. No obstante,
en la dcada de 1950 no se registra el surgimiento de ninguna
organizacin relacionada con la prospectiva y no fue sino en los
aos sesenta que siete organizaciones ms se unieron a este exclusivo
grupo. En la dcada de 1970 se mantuvo la tendencia de crecimiento,
con cinco organizaciones. Los aos noventa fueron especiales para la
consolidacin de esta disciplina, pues surgieron 15 organizaciones en
todo el mundo. En los primeros seis aos de este milenio aparecieron
cinco organizaciones ms, finalizando con Global Futures And Foresight,
que sin duda no ser la ltima de esta dcada.
Grfico V.3
Ao de aparicin
(En porcentajes)
2001-2006
1991-2000
1981-1990
1971-1980
1961-1970
1951-1960
1940-1950
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
4. Clases de organizaciones
A los efectos del presente anlisis, se ha dividido el conjunto de

organizaciones seleccionadas en dos grupos de acuerdo a su ao de
aparicin: emergente y clsica.
178 CEPAL
De esta manera, debe entenderse como organizacin emergente

aquella que ha reunido un nmero importante de estudios y propuestas
que le confieren reconocimiento general pero que, debido a su corto tiempo
de existencia, no ha logrado consolidar la participacin permanente de
expertos de larga trayectoria. Son varias las organizaciones que pueden
considerarse como emergentes, por ejemplo, las que vienen proponiendo
modelos y cambios en las aulas acadmicas del mundo, como el Club de
Budapest, el Foro Global sobre el Futuro, y otras.
Por otra parte, se encuentran las organizaciones clsicas. Son aquellas
que por su historia, calidad acadmica, experiencia y reconocimiento
pblico como organizaciones de alto nivel, se destacan como lderes en
el desarrollo de los temas de prospectiva en el mundo. Tal es el caso del
Club de Roma o la Sociedad Mundial del Futuro (World Futures Society),
organizaciones que desde sus comienzos han contado con la participacin
de los principales exponentes de la prospectiva.
En el grfico V.4 se indica cmo se distribuyen las organizaciones
objeto del estudio, de acuerdo a la clasificacin anteriormente descrita.
Grfico V.4
Clase de organizaciones
(En porcentajes)
60
50
40
30
20
10
0
Europa Amrica del Norte Amrica Latina Asia frica Oceana
Clsica Emergente
5. Nivel de complejidad
Otra forma de clasificacin a los efectos de este anlisis es el nivel
de complejidad expresada por cada organizacin seleccionada. La
complejidad est dada por el nivel acadmico tanto de los miembros de
dichas entidades, como de los estudios, proyectos y publicaciones. Tambin

por el nivel de asociatividad internacional, los montos de financiacin de
los proyectos y el impacto de los estudios e intervenciones.
En el grfico V.5 se expone el nmero de organizaciones de cada
continente a la luz del nivel de complejidad sealado.
Grfico V.5
Nivel de complejidad
Oceana
frica
Asia
Amrica Latina
Amrica del Norte
Europa
0 2 4 6 8 10 12 14
Baja complejidad Complejidad media Alta complejidad
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de J. Medina Vsquez, C. Aranzaz Osorio y F. Ortiz, La
prospectiva y las organizaciones prospectivas, Modelo de un sistema de gestin de calidad
para organizaciones intensivas en conocimiento: Caso el Instituto de Prospectiva, Innovacin
y Gestin del Conocimiento, J. Medina Vsquez y otros (eds.), Cali, Editorial Universidad del
Valle, 2014, por aparecer.
En trminos generales, el 61% de las organizaciones analizadas

corresponden a la categora de alta complejidad. El 33% pertenece
a la categora de complejidad media y solo el 6% a la categora de
bajacomplejidad.
En el grfico V.5 se puede observar cmo las organizaciones de
alta complejidad se concentran en Europa. Al ser la regin de mayor
influencia, se puede afirmar que debido a su propio devenir histrico,
las organizaciones prospectivas tendrn siempre en Europa un conjunto
de personas y grupos organizados influyentes que posibilitan el estudio
sobre el futuro. Debe reconocerse adems que esa es la regin del mundo
donde se concentra el mayor nmero de pases desarrollados. En ese
contexto, las actividades del Servicio de Informacin Comunitario sobre
Investigacin y Desarrollo (CORDIS/Foresight) constituyen un claro
ejemplo de cooperacin a nivel mundial.
180 CEPAL
En orden de concentracin geogrfica de esta clase de organizaciones,

se encuentran los Estados Unidos, con institutos que podran catalogarse
como lderes en esferas como la agroindustria y el transporte.
Al final de la lista se ubican las organizaciones prospectivas de
frica y Asia que, a pesar de ser poco reconocidas en Occidente, cuentan
con los expertos y los presupuestos necesarios para concretar un nmero
importante de estudios.
Lo anterior permite reafirmar que hoy por hoy los estudios del
futuro enmarcados en el enfoque de la prospectiva son liderados por un
numeroso grupo de instituciones de alto impacto, con una trayectoria
considerable y con la participacin de expertos de altsimo reconocimiento
a nivel mundial en diferentes temticas. Asimismo, se podra expresar
que el grupo de organizaciones clasificadas como de baja complejidad
corresponde a la nueva ola de entidades y personas que estn en proceso
de consolidacin y ya empiezan a transformar y modelar los estudios del
futuro en el mundo. En ese grupo conviene mencionar a un gran nmero
de organizaciones latinoamericanas. Los importantes avances logrados
en Amrica Latina se dan, en gran medida, gracias a los esfuerzos de
numerosos expertos formados bajo el enfoque prospectivo, que se han
encargado de multiplicar dicho conocimiento en sus respectivos pases,
desarrollando proyectos de alto impacto mediante la asociatividad y el
trabajo en red, como es el caso de la Red Iberoamericana de Prospectiva y
Vigilancia Tecnolgica.
C. Principales sistemas prospectivos
1. El caso de la Unin Europea
La prospectiva y los trabajos de futuro han crecido significativamente

en los ltimos 20 aos. Muchos Estados miembros de la Unin Europea
han realizado ejercicios de prospectiva a nivel nacional. A nivel de la
propia Unin Europea la prospectiva ha ido ganando ciertas estructuras
institucionales. Hay varias pequeas unidades, como la antigua Unidad
de Ciencia y Prospectiva Tecnolgica de la Direccin General de
Investigacin de la UE; la Unidad de Trabajo de Prospectiva en el marco
del Instituto de Prospectiva Tecnolgica y el Departamento de Innovacin,
Universidades y Maestra Tcnica del Reino Unido. Hay tambin algunas
redes institucionales, como la Evaluacin Tecnolgica Parlamentaria
Europea (EPTA), una red de parlamentarios y otras organizaciones, que
incluyen actividades de prospectiva para examinar el impacto de las
nuevas tecnologas.
La Comisin Europea tiene tambin el Centro Comn de

Investigacin (CCI-JRC). Los siete institutos cientficos del CCI se
encuentran en cinco sitios diferentes de Europa: Geel (Blgica),
Ispra(Italia), Karlsruhe (Alemania), Petten (Pases Bajos) y Sevilla (Espaa).
La Direccin General del CCI se encuentra en Bruselas. El CCI proporciona
asesoramiento cientfico y tcnico independiente para la Comisin Europea
y los Estados miembros, en apoyo de las polticas de la UE.
Entre los institutos de investigacin conjunta del CCI, el Instituto
de Prospectiva Tecnolgica (IPTS) con sede en Sevilla juega un papel
importante en el marco de la UE. El IPTS ha organizado tres seminarios
internacionales sobre el anlisis de la tecnologa orientada al futuro y
estuvo involucrado en el desarrollo de la Gua en Lnea de Prospectiva,
que forma parte de For-Learn, un recurso continuo de desarrollo para
quienes deseen llevar a cabo un ejercicio de prospectiva.
La gua define las razones para hacer prospectiva y las cuestiones
relacionadas con la creacin, puesta en marcha (incluyendo una gua
de mtodos) y seguimiento de los proyectos. El sistema de prospectiva
estratgica del IPTS, que fusiona los horizontes de exploracin para
canalizar los problemas emergentes de las tendencias que se deben
abordar en formulacin de polticas no solo se ha utilizado en la UE,
sino que se han adoptado en el sistema de prospectiva estratgica
de Singapur, donde se utiliza como modelo bsico del proyecto
de cuestiones estratgicas emergentes. Aunque hay un nmero de
pequeas unidades de prospectiva y redes institucionales en el gobierno
de la UE, la mayora de los trabajos de prospectiva han tomado la forma
de proyectos financiados, que se ejecutan durante varios aos por un
contratista externo, con la consiguiente publicacin de informes, guas
e instrumentos.
Esos proyectos han estado a cargo de un nmero creciente de
departamentos universitarios, institutos de investigacin y consultoras
relacionados con el desarrollo de capacidades de prospectiva, que
produjeron varias guas sobre el uso de mtodos y tcnicas de futuros.
La Red Europea de Monitoreo de Prospectiva (EFMN) es el
proyecto en curso de la UE para el seguimiento de sus actividades de
prospectiva. Su plataforma de Internet proporciona una base de datos
e instrumentos para buscar actividades de prospectiva no solo en
Europa, sino en todo el mundo. En 2009, el sitio de la EFMN registr 1.916
iniciativas de prospectiva en el mbito de la UE. La EFMN contribuye
a ForSociety y For-Learn, que tienen como objetivo proporcionar una
plataforma de intercambio para los profesionales y responsables de
polticas de prospectiva en la UE.
182 CEPAL
a) Caracterizacin de las instituciones del sistema
Recuadro V.1
Centro Comn de Investigacin
Descripcin En 1957 se aprobaron dos tratados en Roma: uno para establecer
la Comunidad Econmica Europea (CEE) y otro para establecer la
Comunidad Europea de Energa Atmica (EURATOM). El Centro
Comn de Investigacin (CCI-JRC) se estableci inicialmente en
virtud del Tratado de la EURATOM. El papel de la EURATOM es
promover la seguridad nuclear y la seguridad en Europa y el CCI
ha contribuido a este objetivo con las actividades de investigacin
que ha realizado desde entonces.
Sin embargo, a peticin de sus clientes, el CCI se ampli tambin
a otros campos importantes para la formulacin de polticas, como
las ciencias de la vida, la energa, la seguridad y la proteccin
del consumidor. Ha pasado de ser una organizacin puramente
impulsada por la investigacin centrada en la energa nuclear a ser
una organizacin de apoyo a las polticas basadas en la investigacin
impulsada por los clientes. Hoy en da, el CCI est profundamente
arraigado en el Espacio Europeo de Investigacin y el proceso
legislativo de la UE.
El CCI cuenta con siete institutos en cinco pases distintos: Alemania,
Blgica, Espaa, Italia y los Pases Bajos. Los institutos son:
ElInstituto de Materiales y Medidas de Referencia(IMMR)
ElInstituto de Elementos Transurnicos(ITU)
ElInstituto de la Energa y el Transporte(IET)
ElInstituto para la Proteccin y Seguridad del Ciudadano(IPSC)
ElInstituto de Medio Ambiente y Sostenibilidad(IES)
ElInstituto de Sanidad y Proteccin de los Consumidores(ISPC)
ElInstituto de Prospectiva Tecnolgica(IPTS)
Misin Proporcionar a las polticas de la UE un apoyo cientfico y tcnico
independiente, basado en la evidencia a lo largo de todo el ciclo
poltico. Trabajando en estrecha colaboracin con las direcciones
generales, el CCI se ocupa de los retos clave de la sociedad, en
tanto estimula la innovacin mediante el desarrollo de nuevos
mtodos, instrumentos y normas, y comparte sus conocimientos
con los Estados miembros, la comunidad cientfica y los asociados
internacionales.
reas de trabajo La prosperidad en una sociedad intensiva en conocimientos.
Solidaridad y gestin responsable de los recursos.
Seguridad y libertad.
Europa en el mundo.
El programa de la EURATOM.
Redes, recursos El CCI colabora con ms de 1.000 organizaciones asociadas en unas
y capacidades 100 redes institucionales.
Adems, dispone de una amplia gama de laboratorios e instalaciones
de investigacin nicas.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de informacin de la Comisin Europea [en lnea]:
ec.europa.eu/dgs/jrc.
Recuadro V.2
Instituto de Prospectiva Tecnolgica
Descripcin El Instituto de Prospectiva Tecnolgica (IPTS) es uno de los siete
institutos de investigacin del Centro Comn de Investigacin de la
Comisin Europea. Tiene su sede en Sevilla (Espaa).
Desde 1994, el IPTS promueve una mejor comprensin de la relacin
entre tecnologa, economa y sociedad. Su misin consiste en
proporcionar apoyo cientfico y tcnico para la formulacin de polticas
comunitarias que entraen una dimensin tanto socioeconmica como
cientfico-tecnolgica.
Los estudios llevados a cabo por el IPTS son solicitados
principalmente por otras direcciones generales de la Comisin
Europea. En los ltimos aos, han realizado tambin diversos trabajos
para el Parlamento Europeo.
Las actividades del Instituto contribuyen principalmente a la
concepcin y el desarrollo de las polticas de la UE, pero algunos
proyectos del IPTS tambin apoyan las fases de seguimiento y
aplicacin del ciclo poltico. Su investigacin se centra en los retos
polticos de importancia estratgica para la Unin Europea.
Misin Consiste en proporcionar apoyo al proceso de elaboracin de polticas
de la UE mediante el desarrollo de respuestas basadas en la ciencia a
los retos de poltica que tienen tanto un componente socioeconmico
como una dimensin cientfica y tecnolgica.
reas de trabajo La agricultura y las ciencias en la vida econmica.
El conocimiento al servicio del crecimiento.
La sociedad de la informacin.
La produccin y el consumo sostenible.
La economa del cambio climtico, la energa y el transporte.
Redes La red principal la conforma con los institutos integrantes del Centro
Comn de Investigacin y otras redes en Europa.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de informacin de la Comisin Europea [en lnea]:
ec.europa.eu/dgs/jrc.
Recuadro V.3
La Red Europea de Monitoreo de Prospectiva
Descripcin En 2004, la Comisin Europea apoy la creacin de la Red Europea
de Monitoreo de Prospectiva (EFMN), un consorcio internacional de
organizaciones dedicadas a la investigacin, con el objetivo general
de monitorear las actividades de prospectiva en curso y emergentes,
y difundir informacin pertinente a los responsables polticos y los
profesionales en la materia. A ese fin, se plante seis metas especficas:
Red: crear una red de corresponsales de usuarios y practicantes
en prospectiva.
Recoleccin de datos: reunir ejercicios de prospectiva y otras
actividades relacionadas, como una biblioteca de informacin.
Mapeo: analizar los rasgos clave y las caractersticas de los ejercicios
de prospectiva recolectados y describir aspectos importantes acerca
de las prcticas de prospectiva en Europa y otras regiones del mundo.
Produccin de notas informativas: producir informes sobre estudios
especficos de prospectiva, con el fin de informar a la comunidad en
general.
Anlisis de problemas: analizar los ejercicios de prospectiva recogidos
en trminos de asuntos emergentes, y organizar talleres anuales que
aborden temas especficos.
Difusin: divulgar la informacin recopilada y los anlisis por medio
de Internet y de informes anuales..
Misin Compartir los avances en investigaciones con componentes
prospectivos en lo relacionado con las reas de la ciencia y la
prospectiva tecnolgica, el anlisis econmico y los indicadores.
reas de trabajo Cartografa de los ejercicios prospectivos.
Realizacin y publicacin de informes prospectivos.
Organizacin de un taller anual de anlisis de problemas.
Difusin de informacin mediante el portal de la EFMN.
Redes La red principal la conforma con los institutos integrantes del Centro
Comn de Investigacin y otras redes en Europa.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de datos de laEuropean Foresight Monitoring
Network (EFMN).
184 CEPAL
Recuadro V.4
Evaluacin Tecnolgica Parlamentaria Europea
Descripcin La red de Evaluacin Tecnolgica Parlamentaria Europea (EPTA)
se estableci oficialmente en 1990 bajo el patrocinio del Presidente
del Parlamento Europeo, Enrique Barn Crespo. La red tiene una
estructura ligera, guiada por el Consejo EPTA y por reuniones de
los directores de las organizaciones asociadas al PAAT.
El Consejo EPTA es el comit de direccin de la red EPTA y
se compone de los miembros del Parlamento Europeo o los
representantes de los consejos asesores de la respectiva
organizacin EPTA. El Consejo se pronuncia sobre cuestiones
de organizacin, como la cooperacin dentro de la red y la
situacin de los miembros y asociados.
Objetivos El objetivo comn es proporcionar informes de avances en
cuestiones como la biotica, la biotecnologa, la salud pblica, el
medio ambiente y la energa, las TIC y las polticas de investigacin
y desarrollo (I+D) imparciales y de alta calidad.
Este tipo de trabajo se considera una ayuda para el control
democrtico de las innovaciones cientficas y tecnolgicas, su
referente pionero en la dcada de 1970 fue la Oficina de Evaluacin
Tecnolgica del Congreso de los Estados Unidos.
La red EPTA tiene como objetivo avanzar en el establecimiento de
la evaluacin de la tecnologa como parte integral de la consultora
poltica en los procesos de adopcin de decisiones parlamentarias
en Europa y fortalecer los vnculos entre las unidades de asistencia
tcnica en Europa.
Miembros Miembros permanentes:
Evaluacin de Opciones Cientficas y Tecnolgicas (STOA)
del Parlamento Europeo.
Junta Danesa de Tecnologa (DBT).
Comit para el Futuro, Parlamento de Finlandia.
Oficina Parlamentaria de Evaluacin de Opciones Cientficas
y Tecnolgicas (OPECST), Francia.
Oficina de Evaluacin Tecnolgica (TAB) del Parlamento
de Alemania.
Comit de Evaluacin de Tecnologas del Parlamento de Grecia.
Comit de Ciencia y Tecnologa de la Evaluacin (VAST)
del Parlamento italiano.
Instituto Rathenau (Pases Bajos).
Consejo de Tecnologa de Noruega (NBT).
Centro de Evaluacin de Tecnologa de Suiza.
Oficina Parlamentaria de Ciencia y Tecnologa (POST),
Parlamento del Reino Unido.
Consejo Asesor del Parlamento de Catalua sobre Ciencia
y Tecnologa (CAPCIT).
Unidad parlamentaria de evaluacin e investigacin del
Parlamento sueco.
Instituto de Evaluacin Tecnolgica (ITA) de Austria.
Miembros asociados:
Subcomit de Ciencia y tica de la Asamblea Parlamentaria del
Consejo de Europa en Estrasburgo.
Oficina Federal de Poltica Cientfica de Blgica (BELSPO).
Oficina de Investigacin (BAS) del Parlamento polaco.
Oficina de Rendicin de Cuentas del Gobierno (GAO) y Centro
de Ciencia, Tecnologa e Ingeniera (CSTE) del Congreso de los
Estados Unidos.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de informacin de la Evaluacin Tecnolgica Parlamentaria
Europea (European Parliamentary Technology Assessment, EPTA) [en lnea]: http://www.
ptanetwork.org/.
2. Pases pioneros
a) Reino Unido de Gran Bretaa e Irlanda del Norte
El Programa Foresight es de los sistemas o programas de prospectiva
ms conocidos en el Reino Unido. Proporciona al Gobierno britnico
informacin til para la formulacin de polticas estratgicas. Si bien
inicialmente se centraba en la ciencia, la tecnologa y la formulacin de
polticas, y an hace hincapi en esos temas, ha seguido ampliando su alcance
y en la actualidad emplea sofisticadas tcnicas de anlisis de futuro para
incrementar la capacidad de los responsables de la formulacin de polticas.
Las primeras races del Programa de Prospectiva del Reino Unido
surgieron en la dcada de 1960, cuando un nuevo enfoque en la poltica
de ciencia y tecnologa seal el problema de innovacin ampliamente
reconocido en el pas.
A principios de 1990, cuatro instituciones acadmicas y privadas se
encargaron de desarrollar metodologas con miras a identificar y priorizar
las nuevas tecnologas de importancia para el Reino Unido. La visin
resultante de tecnologas clave paviment el camino a lo que en 1994 se
convirti en el Programa de Prospectiva del Reino Unido. El programa
responde a la Delegacin del Gobierno de la Ciencia, una de cuyas funciones
clave es el Centro de Anlisis de Horizontes (Horizon Scanning Centre, HSC,
por sus siglas en ingls). El HSC entr en funcionamiento en diciembre
de2004 y su objetivo es contribuir directamente, mediante el establecimiento
de prioridades y la definicin de estrategias, a la mejora de la capacidad de
hacer frente a desafos interdepartamentales y cambios multidisciplinarios.
El Programa de Prospectiva del Reino Unido se centra en tres
actividades distintas: el anlisis del entorno, los proyectos futuros y el
programa de divulgacin pblica.
En el anlisis del entorno, hay dos programas complementarios,
el Delta Scan y el Sigma Scan, que proporcionan una base informativa
intersectorial para sustentar todas las actividades de prospectiva en todos los
niveles del Gobierno del Reino Unido. Con estos programas se trata de mirar
hacia adelante en un rango de hasta 50 aos para descubrir contradicciones
y ambigedades en la cartografa de la turbulencia del cambio. El Delta Scan,
con ms de 250 expertos contribuyentes en ciencia y tecnologa, ofrece una
visin general de los temas futuros en estos campos. El Sigma Scan, por
su parte, es una sntesis de otras fuentes del anlisis de horizontes que se
pueden caracterizar como una exploracin de las exploraciones y abarca
las tendencias en el mbito de las polticas pblicas.
El segundo elemento principal del Programa Foresight del Reino Unido
son los tres o cuatro proyectos futuros que prev para crear una visin
general de alta calidad sobre un tema concreto y determinar cmo el
ReinoUnido hara frente a los problemas conexos que puedan surgir.
186 CEPAL
El tercer pilar del programa de prospectiva es para un pblico

externo ms amplio. En este marco se crean redes de pensadores y
profesionales relacionados con el futuro en los sectores pblico, privado,
acadmico y otros. El HSC estableci la Red de Analistas de Futuros
(conocida como FAN Club), un foro en que todos los interesados en el
anlisis de entornos y el anlisis de futuros pueden reunirse para
intercambiar nuevas ideas y mejores prcticas.
b) Francia
Hoy en da, el sistema de prospectiva estratgica de Francia tiene
tres slidos pilares.
Cuadro V.7
Sistema de prospectiva estratgica de Francia
Pilares Descripcin
Centro de Es una institucin relacionada con la toma de decisiones cuyo objetivo es asesorar
Anlisis al Gobierno de Francia en la creacin y aplicacin de polticas econmicas,
Estratgico sociales, medioambientales y culturales, y realizar actividades de prospectiva para
las principales reformas gubernamentales. Lleva a cabo estudios y anlisis en el
marco de la prctica de prospectiva estratgica del Gobierno.
DATAR La Delegacin de Ordenacin Territorial y Accin Regional (DATAR) tiene diversos
programas de redes grandes, tambin desarroll una red de oficinas de informacin
fuera de Francia para fomentar la inversin extranjera en el pas. En los ltimos aos,
la DATAR ha empleado a unas 100 personas.
Asociacin Tiene tres divisiones: Futuribles de Prensa, Futuribles Internacional y Futuribles de
Internacional Investigacin y Consultora. Futuribles de Prensa edita dos publicaciones mensuales:
Futuribles Futuribles Journal y Futuribles Newsletter. La primera fue fundada en 1975, y su tirada
mensual es de 6.000 a 8.000 ejemplares (el 40% se destina a otros pases).
La Asociacin Internacional Futuribles (antes conocida como Asociacin Internacional
de Futuros) es una organizacin internacional con sede en Pars, privada, independiente
y sin nimo de lucro. Funciona como centro de investigacin, foro multisectorial de
discusin, centro de educacin y banco de datos en la esfera de los estudios del futuro.
Fuente: T. Kuosa, Practising strategic foresight in government. The cases of Finland, Singapore and
the European Union, RSIS Monograph, N 19, Singapur, S. Rajaratnam School of International
Studies, Nanyang Technology University, 2011.
c) Alemania
Alemania no tiene ninguna oficina ni direccin centralizada para
la coordinacin de proyectos de prospectiva. En su lugar, tiene un sistema
fragmentado con muchas organizaciones independientes, apoyado y
financiado con fondos pblicos. Muchos comits se encuentran fuera
de las estructuras gubernamentales ad hoc y los consejos cientficos
dependientes de los ministerios funcionan con muchos problemas.
A nivel federal, los principales ministerios cuentan con departamentos,
observatorios o consejos cientficos que pueden procesar y evaluar los
estudios estratgicos sobre el futuro. Por ejemplo, el Ministerio de Economa
tiene una Divisin de Poltica Econmica que lleva a cabo los anlisis y
pronsticos. Tambin conviene mencionar el Bundesinstitut y Bundesanstalten,
instituciones oficiales de evaluacin ampliamente reconocidas e implicadas
en diferentes mbitos de la gestin pblica: la aprobacin, la certificacin,
la investigacin, el pronstico, los estudios de futuro, el asesoramiento y la
realizacin de tareas ejecutivas de los ministerios.
Tal vez la mejor estructura de prospectiva estratgica que se conoce es el

Consejo de los Cinco Sabios, creado por decreto en 1963. Desempea un papel
similar al del Consejo de Anlisis Econmico en Francia, pero difiere en el
tamao, ya que solo est compuesto por cinco expertos, y en el mtodo, porque
no se ocupa de anlisis comparativos, sino de la bsqueda de consensos.
d) Pases Bajos
A diferencia de Alemania, los Pases Bajos tienen un organismo central
permanente de planificacin que rinde cuentas al Gobierno. La Oficina de
Anlisis de Poltica Econmica fue fundada en 1945. La Oficina Central
de Planificacin (Centraal Planbureau, CPB) es financiada por el Gobierno
neerlands, pero funciona como organismo independiente. Para asegurar
su independencia, la CPB lleva a cabo sus anlisis de forma gratuita. Solo
se le permite trabajar para cierto grupo de clientes y tiene la obligacin de
rechazar las peticiones de clientes que ofrezcan pagar por la investigacin.
La oficina informa no solo a los polticos y los responsables de las
decisiones, sino a las organizaciones sociales, a la comunidad de cientficos
y al pblico en general. Dentro de su grupo de clientes establecidos estn
el Consejo de Ministros, los ministerios, el Parlamento y los particulares.
e) Finlandia
El sistema de prospectiva de Finlandia est integrado por alrededor
de seis redes. No tiene una estructura vertical, lo que permite generar
una fragmentacin de las funciones de prospectiva entre muchos actores:
pblicos, privados, no gubernamentales, internacionales o combinaciones
de los anteriores.
El sistema de prospectiva finlands es flexible y tiene la capacidad de
llegar a toda la sociedad, pues en l participan muchos de los encargados
de la adopcin de decisiones, ministerios oficiales, universidades e
investigadores, organizaciones empresariales, organismos nacionales de
financiacin y otros actores clave.
El sistema se compone de los elementos siguientes:
el informe de prospectiva del Gobierno;
la red de prospectiva del Gobierno;
el Comit para el Futuro del Parlamento de Finlandia;
el consorcio de prospectiva para la fuerza de trabajo, la
competencia y las necesidades educativas;
la red de prospectiva del SITRA, y
la comunidad finlandesa de estudios del futuro.
El sistema de prospectiva estratgica finlands tiene tres grupos
principales de funciones:
188 CEPAL
funciones relacionadas con el Parlamento finlands;

funciones relacionadas con el Gobierno finlands, y
funciones relacionadas con los futuristas, comunidad que
funciona fuera del Gobierno.
Cuadro V.8
Componentes del sistema de prospectiva finlands
Componente Descripcin
del sistema
Informe de En el ms reciente programa del Gobierno de Finlandia se incluy un informe de
prospectiva del prospectiva, en el que se analizan los aspectos del desarrollo de una esfera temtica
Gobierno amplia, usualmente 20 o 30 aos hacia el futuro, y se define la visin del Gobierno, as
como las directrices. La unidad de anlisis de poltica de la Oficina del Primer Ministro es
responsable de la preparacin del informe, y es supervisada por un grupo de ministros.
Expertos en el tema procedentes de ministerios y de la comunidad de investigadores
son invitados a unirse al grupo de coordinacin creado para la preparacin del informe.
El informe vigente se concentr en el bienestar y el crecimiento sostenible, en forma
coherente con la visin definida por el Gobierno para 2030.
Red de Es un foro interministerial para la cooperacin y el intercambio de informacin en
prospectiva del temas relacionados con la anticipacin del futuro. Esto se entiende como el proceso
Gobierno sistemtico e integrador que implica la recoleccin, evaluacin y anlisis de la
informacin. Incluye tambin la delimitacin de proyecciones y visiones para el
futuro a mediano y largo plazo.
Comit para Es uno de los 15 comits parlamentarios de Finlandia. Fue establecido como comit
el Futuro del temporal en 1993, y se convirti en permanente en el ao 2000. Tena 17 miembros
Parlamento de y 9 vicepresidentes. Tambin lo integran cuatro ciudadanos. Originalmente, el Comit para
Finlandia el Futuro se estableci para recoger la respuesta del Parlamento al informe de prospectiva
del Gobierno una vez cada cuatro aos, pero luego se le comenzaron a asignar ms
funciones parlamentarias. Sin embargo, no tiene ninguna funcin legislativa, por lo que
no presenta informes legislativos parlamentarios en todos los asuntos. Concretamente,
formula opiniones para comisiones de futuros o de tecnologa, lleva a cabo investigaciones
asociadas a los estudios del futuro y tiene funciones relacionadas con las evaluaciones de
desarrollo tecnolgico y los efectos de la tecnologa en la sociedad.
Consorcio de La idea del consorcio de prospectiva, creado en 2008, es establecer un sistema para
prospectiva la coordinacin mutua de todos los actores encargados de la adopcin de decisiones
para la fuerza del Gobierno de Finlandia sobre la formacin profesional y las necesidades del
de trabajo, la mercado laboral.
competencia y
las necesidades
educativas
Red nacional de El Fondo de Innovacin de Finlandia (SITRA), fue creado en conjunto con el Banco de
prospectiva del Finlandia en 1967, en conmemoracin del 50 aniversario de la independencia. Hoy en
SITRA da, se trata de un fondo pblico independiente que, bajo la supervisin del Parlamento,
promueve el bienestar de la sociedad finlandesa. Los objetivos fundamentales de SITRA,
en su calidad de fondo de desarrollo nacional, son mejorar el sistema de innovacin
finlands y la competitividad nacional. El SITRA est trabajando en los siguientes temas:
prospectiva (incluida la Red Nacional de Prospectiva), procesos de estrategia, programas
de desarrollo y capacitacin en la toma de decisiones, investigacin estratgica, diseo de
estrategias y trabajo para la sociedad de la informacin.
Futuristas El sexto componente del sistema de prospectiva finlandesa son los denominados
o Sociedad futuristas o redes de personas orientadas al futuro en el pas. La mayor red organizada es
Finlandesa de la Sociedad Finlandesa de Estudios del Futuro, que se estableci en 1980 sobre la base
Estudios del de la recomendacin de la Junta Central del Gobierno y de los consejos de investigacin.
Futuro, junto con Sus miembros fundadores fueron 14 instituciones de educacin superior. Desde entonces,
la FFA y el FFRC se han unido a la sociedad otras 14 instituciones y ms de 700 personas.
La Academia de Futuros de Finlandia (FFA), es una red nacional de educacin e
investigacin en el campo de los estudios del futuro para las universidades. Hay nueve
universidades que son miembros de la FFA y producen mdulos de educacin sobre
el futuro. La red es coordinada por el Centro de Investigacin de Futuros (FFRC), el
mayor actor de prospectiva y estudios del futuro de los pases nrdicos, y es una de las
ms grandes del mundo. Fue establecida en la Escuela de Economa de Turku en 1992,
donde ha funcionado como centro de investigacin con financiacin externa y muy poco
financiamiento pblico directo.
Fuente: T. Kuosa, Practising strategic foresight in government. The cases of Finland, Singapore and
the European Union, RSIS Monograph, N 19, Singapur, S. Rajaratnam School of International
Studies, Nanyang Technology University, 2011.
Estructura del sistema

La estructura del sistema de prospectiva finlands puede observarse
en el diagrama V.2.
Diagrama V.2
El sistema de prospectiva estratgica pblica de Finlandia a
Parlamento finlands Programa de Gobierno finlands

Gobierno
Otros 15 comits Comit para Oficina del
sobre cuestiones el Futuro Primer Ministro
de legislacin Consejo Econmico Ministerio de
(convocado por el Primer Hacienda.
El informe escrito de Ministro). Discusin del Predicciones para la
Agregados del informe prospectiva del Gobierno ms alto nivel y foro para la economa. Prepara
parlamentario sobre el es supervisado por un adopcin de decisiones el presupuesto
informe de prospectiva grupo de ministros. entre los principales
del Gobierno Es redactado principalmente ministros del Gobierno, el
por instituciones jefe del Banco Central y
Elabora los informes de de investigacin varios representantes de
industrias finlandesas Otros 10
evaluacin tecnolgica del sector estatal ministerios
para el Parlamento nacionales
Dirige investigaciones Unidad de anlisis de poltica

relacionadas con estudios de la Oficina del Primer Ministro
sobre los futuros Red de prospectiva
del Gobierno Revisiones
futuras de
Hace presentaciones a ministerios
otros comits sobre Informes de entorno para la
asuntos relacionados formulacin de polticas
con el futuro finlandesas a largo plazo
Consorcio de
Sociedad Finlandesa de Instituciones de prospectiva para
Estudios sobre el Futuro Comunidad finlandesa investigacin del la fuerza de
sector estatal trabajo, la
de futuristas competencia y
Red de prospectiva
del SITRA las necesidades
Organismos de financiacin, educativas
Centro de Investigacin de como el TEKES
Futuros de Finlandia junto La secretara del Consejo Econmico
con la FFA es el rgano que selecciona
Unidades de futuros constantemente nuevos temas
Actores internacionales, en las empresas de estudio, de acuerdo con las
como la UE, la OCDE, el necesidades cambiantes de
IPCC y las comunidades Centros de estudio los encargados de la adopcin
de futuristas de decisiones
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de T. Kuosa, Practising strategic foresight in government.
The cases of Finland, Singapore and the European Union, RSIS Monograph, N 19, Singapur,
S.Rajaratnam School of International Studies, Nanyang Technology University, 2011.
a
Las flechas del diagrama marcan las direcciones de relacin. Las lneas continuas marcan las relaciones
jerrquicas directas o de otro tipo, o de sus funciones permanentes. Las lneas continuas en negrita se
refieren especialmente a la funcin de articulacin entre las unidades enlazadas. Las lneas de puntos
describen la vinculacin oficial entre las unidades, por ejemplo, intercambio de informacin frecuente o
colaboracin ad hoc.
Se observa que el Gobierno y el Parlamento de Finlandia son las

dos entidades principales de organizacin y coordinacin del sistema de
prospectiva finlands. El Gobierno de Finlandia articula las funciones de
dicho sistema por medio del Programa de Gobierno; donde se define el plan
de prospectiva, supervisado por los institutos de investigacin del sector
pblico y los ministerios directamente relacionados con el Consejo Econmico
(convocado por la Oficina del Primer Ministro). El Consejo Econmico
es un rgano de gran importancia para la deliberacin y adopcin de
decisiones, y por su funcin de interlocutor con los ministerios, los
190 CEPAL
representantes del Banco Central y las industrias del pas. Su secretara

define los nuevos temas que se estudiarn y ejecuta los estudios en funcin
de las necesidades de los encargados de la adopcin de decisiones.
La principal articulacin del Gobierno de Finlandia con el
Parlamento se realiza por medio del programa de prospectiva del Gobierno,
examinado por el Comit para el Futuro, que trabaja directamente con
15 comits encargados de temas legislativos. El Comit para el Futuro
es el principal dinamizador de la prospectiva en el Parlamento, pues
desempea las siguientes funciones:
elaborar los informes agregados de prospectiva del Gobierno al
Parlamento;
elaborar los informes de evaluacin tecnolgica para el
Parlamento;
desarrollar la investigacin asociada con los estudios del futuro, y
hacer presentaciones a otros comits sobre cuestiones
relacionadas con el futuro.
Con esta informacin, colabora con la comunidad de futuristas;
que comprende:
la Sociedad Finlandesa de Estudios del Futuro;
la Red de Prospectiva del SITRA;
el Centro de Investigacin de Futuros de Finlandia, junto con
la FFA, y
los actores internacionales como la UE, la OCDE, el IPCC y las
comunidades de futuristas.
La principal caracterstica del sistema es el papel de las instituciones
de investigacin, el Gobierno y dems entidades del sector pblico como
ejes articuladores y dinamizadores de los ejercicios de prospectiva y
proyectos que se realizan en Finlandia. Las instituciones pblicas lideran
los procesos de prospectiva, pero dan espacio a la interlocucin con
distintos actores, como los gremios y el sector privado.
f) Singapur
La evolucin de la visin estratgica de Singapur comenz
en 1991, desde que se estableci la Oficina de Deteccin de Riesgos
y Planificacin de Escenarios en el Ministerio de Defensa. En 1995,
esta dependencia pas a la Divisin de Servicios Pblicos (PSD) de la
Oficina del Primer Ministro. En 2003, adquiri nuevos objetivos y un
nuevo nombre: Oficina de Polticas Estratgicas.
Los siguientes grandes pasos en la evolucin de la visin estratgica

de Singapur fueron el establecimiento del Programa de Evaluacin del
Riesgo y Anlisis de Horizontes (Risk Assessment and Horizons Scanning
Programme, RAHS) en 2004, y el Centro de Anlisis de Horizontes (HSC)
en 2008, como puede apreciarse en el diagrama V.3, que describe el sistema
actual de prospectiva de Singapur.
Diagrama V.3
Sistema pblico de prospectiva estratgica de Singapur a
Oficina del Primer Ministro de Singapur Jefe de la administracin Ministerio de Hacienda

pblica (Peter Ong, en 2010)
Secretario Permanente Divisin de Servicios

para la Seguridad Pblicos (PSD) Secretario Permanente
Secretara de la Comisin para el Financiamiento
Nacional y la de Servicios Pblicos y
Coordinacin de (Peter Ong).
otras; unidades de la PSD Presupuesto nacional,
Inteligencia
(Peter Ong, en 2010) financiacin de todos
los ministerios, toda la
Centro de visin del gobierno en
Coordinacin de la materia fiscal
Centro Conjunto Seguridad Nacional Oficina de Polticas Estratgicas (SPO).
Antiterrorista (JCTC) (NSCC) Oficina de planificacin de escenarios
establecida en 1991 en el marco del
MINDEF. Fue trasladada a la Oficina del
Unidades de anlisis del entorno Primer Ministro en 1995. Nuevo nombre Unidad de
u otros futuros en los ministerios y objetivo en 2003 prospectiva
(GOS) estratgica,
establecida en
Centro de Escrutinio de Horizontes (HSC ), establecido 2010. Tiene como
Centro para Futuros Estratgicos (CSF), objetivo garantizar
en 2008. Personal para todo el trabajo de anlisis del establecido en 2010. Coordinacin del
programa RAHS. Establecimiento, educacin y que los beneficios
personal para todos los estudios sobre los de todos los futuros
capacidades de los futuros edificios de GOS futuros en GOS, incluida la SFN. El objetivo trabajos del
es aumentar la conciencia situacional de Gobierno se utilicen
Centro de experimentacin del RAHS, establecido en GOS, superar las limitaciones de escala y en la elaboracin
2004, en asociacin con el HSC y el Organismo de combinar conocimientos para la articulacin del presupuesto
Ciencia y Tecnologa para la Defensa (DSTA). Trabajo prctica de los proyectos
de ingeniera para la evaluacin del riesgo y el
desarrollo de instrumentos y software
para el anlisis del entorno Red de Futuros Estratgicos (SFN), establecida en 2010
(Peter Ong). Todos los ministerios y subsecretarios son
Centro de Excelencia para la Seguridad Nacional miembros. Tiene como objetivo: i) mejorar la diversidad
(CENS), establecido en 2006. RSIS -NTU. de opiniones; ii) mejorar la calidad de la inteligencia
Investigacin universitaria relacionada con las anticipatoria, y iii) evitar los fenmenos de pensamiento
cuestiones vinculadas a la seguridad de grupo en GOS
y las polticas internacionales
Comunidad de futuros de Singapur (aparte del
Centro de Ingeniera para la Seguridad Nacional Gobierno, empresas, escuelas de negocios,
(NSEC), establecido en 2005 por el DSTA. Asesora unidades universitarias)
al NSCC a fin de mejorar la coordinacin y la
concentracin de esfuerzos de ingeniera Comunidad de futuros internacional. Foro Global
y tecnologa para la seguridad nacional sobre el Futuro,simposio del RAHS y otros
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de T. Kuosa, Practising strategic foresight in government.
The cases of Finland, Singapore and the European Union, RSIS Monograph, N 19, Singapur,
S.Rajaratnam School of International Studies, Nanyang Technology University, 2011.
a
Las siglas estn en ingls.
Posteriormente, la distribucin de las unidades, funciones o

capacidades de prospectiva de todo el Gobierno de Singapur condujo
de manera significativa a la necesidad de establecer la Red de Futuros
Estratgicos (SFN) para la coordinacin y la colaboracin de todas las
nuevas unidades de prospectiva.
La mayor parte de las funciones de prospectiva del Gobierno de
Singapur dependen de la Oficina del Primer Ministro. Su coordinacin
recae principalmente en las secretaras permanentes de Seguridad
192 CEPAL
Nacional e Inteligencia (NSIC) y la Divisin de Servicios Pblicos (PSD),

que tienen el papel de apoyar la coordinacin de la totalidad de las
polticas gubernamentales.
En el marco de la NSIC y su Centro de Coordinacin de la Seguridad
Nacional (NSCC), el principal rgano de coordinacin de prospectiva es el
Centro de Anlisis de Horizontes (HSC), que se estableci en 2008. En la
Divisin de Servicios Pblicos y su Oficina de Polticas Estratgicas (SPO),
el principal agente de coordinacin para las funciones de prospectiva es el
Centro para Futuros Estratgicos (CSF), que se estableci en 2010. Adems
del CSF, la Red de Futuros Estratgicos (SFN) se estableci al mismo
tiempo en la SPO. El CSF funciona como una red de alto nivel de estudios
del futuro y trabaja en conjunto del sector pblico.
D. Conclusiones
Los pases que presentan el mayor nmero de instituciones prospectivas
y los ms altos niveles de complejidad han sido histricamente los ms
desarrollados del mundo. Esto pone de relieve la importancia estratgica
de la planificacin a largo plazo con la participacin activa de todos los
sectores de la sociedad para construir colectivamente el futuro deseado.
Por el nivel de riqueza, se infiere de igual manera que los estudios
y proyectos prospectivos se han orientado al desarrollo del sector
productivo y empresarial.
Europa es la regin lder tanto en nmero de organizaciones como
en el desarrollo de macroproyectos de largo plazo con enfoque prospectivo.
Los Estados Unidos tambin son uno de los pases que han demostrado su
capacidad de orientar sus decisiones estratgicas mediante la prospectiva.
Es uno de los que poseen mayor nivel de capacidades desarrolladas
alrededor de los estudios y proyectos prospectivos.
Ciertos tipos de organizacin, como los institutos y centros de
prospectiva, son sin duda las figuras idneas para la consolidacin de esta
disciplina en las regiones y pases, pues contribuyen al flujo de recursos,
la permanencia, la institucionalidad para el trabajo interdisciplinario y
en red, y las posibilidades de reproduccin de ejercicios y metodologas,
entre otros beneficios.
En la comparacin internacional realizada se observa que Amrica
Latina y el Caribe aparece tardamente en el contexto mundial, y su inters
por la prospectiva se caracteriza por altibajos en funcin de los cambios en
el modelo de desarrollo. En efecto,en las dcadas de 1960 y 1970 los pases
pioneros en temas en prospectiva fueron la Argentina, el Brasil y Mxico,
que emprendieron proyectos, crearon instituciones, realizaron eventos

prospectivos significativos y produjeron publicaciones. En las dcadas
de 1980 y 1990 paulatinamente la Argentina y Mxico disminuyeron su
protagonismo. Desde la primera dcada de 2000 hasta la actualidad,
el Brasil se ha consolidado como el principal promotor de la prospectiva
en la regin, acompaado de Colombia y el Per en la consolidacin de
esfuerzos institucionales. Entre tanto, la Argentina y Mxico buscan
recuperar el terreno perdido
En Amrica Latina y el Caribe se hace notar que uno de los mayores
avances en prospectiva en la ltima dcada ha sido la creacin de puntos
de referencia, lo que genera mayores capacidades para la regin. A pesar
de esto, la generacin de esfuerzos se concentra en muy pocos pases, por
un lado, porque la mayora de las instituciones creadas antes del 2000
tienen dificultades para mantener una actividad constante, por otro,
porque hay puntos de referencia muy recientes que apenas se encuentran
en sus primeras etapas de crecimiento. En ese sentido, pese a los grandes
esfuerzos, Amrica Latina y el Caribe tienen ante s grandes retos para
llegar a crear una cultura prospectiva entre los gobiernos, las empresas
y las personas en general. Deben trascender los ejercicios puntuales
y orientarse a macroproyectos de impacto nacional y continental que
promuevan paralelamente el desarrollo de capacidades y la generacin de
una masa crtica de expertos y pblicos estratgicos que contribuyan a la
evolucin de esta disciplina.
Para lograr lo anterior es necesario desplegar esfuerzos en materia
de visibilizacin de los trabajos realizados y de trabajo en red con las
organizaciones lderes en el mundo. En la consolidacin de estos procesos
resulta fundamental impulsar la asociatividad y la interdisciplinariedad.
Captulo VI
Desarrollo de capacidades prospectivas

en Amrica Latina
A. Antecedentes y experiencias significativas
1. Grandes etapas de la prospectiva latinoamericana

Lo primero que se debe reconocer es que la prospectiva no es novedad en
Amrica Latina. Si bien establecer perodos resulta siempre arbitrario, a
grandes rasgos pueden distinguirse tres grandes etapas en la evolucin
de la prospectiva en Amrica Latina. Estas fases no coinciden exactamente
con el avance de la planificacin, a pesar de que ambos aspectos mantienen
una relacin interdependiente (vase el cuadro VI.1).
Cuadro VI.1
Grandes etapas de la prospectiva en Amrica Latina
Perodo Etapas
1960-1980 Experiencias pioneras
Prospectiva cientfico-tecnolgica
Obras de divulgacin
1980-2000 Aplicaciones para el desarrollo cientfico y tecnolgico y el desarrollo territorial
Divulgacin en los medios de comunicacin
2000-2012 Expansin por Amrica Latina
Evolucin institucional: programas nacionales, centros, institutos, universidades
Fuente: J. Medina Vsquez, La prospectiva en la prctica de Amrica Latina, Conferencia dictada en el Centro
de Estudios de Prospectiva, Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, Toluca, 2010.
196 CEPAL
2. Experiencias pioneras: aos sesenta y setenta
La primera fase comenz bajo el liderazgo de la Argentina, el Brasil y

Mxico en los aos sesenta y setenta. Segn el espritu de la poca, su
quehacer se inspir en los grandes problemas mundiales y los grandes
temas del desarrollo, guiado por la bsqueda de una contribucin propia y
original de Amrica Latina al concierto mundial.
La futurologa y el pronstico, tan valorados en Amrica del Norte en
los aos sesenta, no tuvieron mayor acogida en Amrica Latina debido a
su lgica implcita, segn la que el futuro supone una prolongacin ms
o menos coherente del pasado. El debate de entonces no permita aceptar
ese supuesto. La competencia entre socialismo y capitalismo como
sistemas de organizacin social, y entre marxismo y funcionalismo
como teoras sociales preponderantes, pona el acento en la necesidad de
promover el cambio social y la superacin del subdesarrollo por medio
de la planificacin. Se conceda especial importancia a la preocupacin
por las novedades de la ciencia y la tecnologa y su papel en el modelo
de desarrollo imperante.
En los grficos VI.1 y VI.2 se visualizan a grandes rasgos los esfuerzos
realizados en prospectiva en esas dos dcadas.
Grfico VI.1
Experiencias en la regin: aos sesenta y setenta
16
14
14
13
12
10
4
4
2
2
0
Publicaciones Proyectos Instituciones o grupos Eventos
Fuente: S. Becerra y P. Castao, Mapeo de experiencias significativas en prospectiva de pases e

instituciones referentes en Amrica Latina y el Caribe, monografa, Cali, Universidad del Valle, 2012;
A. Alonso Concheiro, La prospectiva en Iberoamrica, ponencia presentada en el Encuentro
Internacional de Prospectivistas Iberoamericanos Desafos futuros de Iberoamrica, organizado
por la Federacin Mundial de Estudios de los Futuros, Red E y E (Escenarios y Estrategia) en
Amrica Latina y Universidad Autnoma del Carmen, Ciudad del Carmen, Campeche, Mxico,
5 a 7 de noviembre de 2007; y D. M. dos Santos y L. Fellows Filho, Prospectiva na Amrica Latina.
Evoluo e desafos, Bauru, Canal 6 editora, 2009.
Grfico VI.2
Experiencias pioneras por pases: aos sesenta y setenta
4
Argentina 1
6
5
Mxico 2
0
2
Brasil 1
2
1
Venezuela 0
1
(Rep. Bol. de)
0
Per 0
1
0
Colombia 0
2
1
Chile 0
1
1
Cuba 0
0
0
Costa Rica 0
0
0 1 2 3 4 5 6 7
Proyectos Instituciones o grupos Publicaciones Eventos

Como se observa en los grficos anteriores, fueron pocos los

esfuerzos realizados en la regin sobre el tema de la prospectiva en las
dcadas de 1960 y 1970. Las escasas experiencias estuvieron encaminados
a la produccin de publicaciones y realizacin de proyectos (14 y 13,
respectivamente). En la creacin de puntos de referencia apenas hubo cuatro
instituciones y solo se celebraron dos eventos prospectivos significativos.
En esa primera fase de los aos sesenta y setenta, del total de
proyectos realizados en la regin el 46,2% correspondi a la Argentina y
el 15,4% al Brasil (Mxico no realiz ninguno). En cuanto a instituciones
o grupos creados, en Mxico surgen dos, entre los que se encuentra la
Fundacin Javier Barros Sierra; en el Brasil surge el Ncleo de Poltica
Cientfica y Tecnolgica del Instituto de Geociencias de la Universidad
Estadual de Campinas, y en la Argentina, la Fundacin Bariloche. Con
respecto a la produccin de publicaciones en la regin, la participacin
de Mxico en comparacin con el total de la regin fue del 35,7%, la de la
Argentina del 28,6% y la del Brasil, del 14,3%.
Se enfatiza en esa etapa el surgimiento de los primeros puntos
de referencia en la regin. Entre los ms influyentes de Amrica Latina
estuvieron la Fundacin Javier Barros Sierra de Mxico y el Grupo de
Bariloche. La primera tuvo un papel importante en la produccin de textos
de divulgacin y la realizacin de seminarios internacionales de alto nivel.
198 CEPAL
El segundo se destaca por la creacin y desarrollo del Modelo Mundial

Latinoamericano, lo que deriva en la creacin de un tercer gran punto
de referencia: el Ncleo de Poltica Cientfica y Tecnolgica del Instituto
de Geociencias de la Universidad Estadual de Campinas, en el Brasil. No
obstante, las nuevas generaciones del continente no estn muy enteradas
de este importante legado, que ha sentado las bases de una importante
reflexin sobre el desarrollo sostenible (Gallopn, 1995).
La Fundacin Javier Barros Sierra se constituy oficialmente en 1975
como asociacin de carcter cientfico y tecnolgico orientada a la prospectiva
del desarrollo econmico, social y cultural de Mxico. Sus objetivos fueron
la investigacin y la reflexin sobre los futuros de largo plazo del pas, la
divulgacin de los resultados de sus actividades y la formacin de personas
en el campo de la prospectiva. Con gran poder de convocatoria, congreg
a un conjunto de importantes acadmicos, empresarios, funcionarios
pblicos, que inicialmente realizaron prospectiva del sector educativo del
pas. Luego trabajaron sobre prospectiva en los campos de demografa,
educacin, economa, alimentacin, empleo, tecnologa, comunicaciones,
transportes, biotecnologa, comercio exterior y salud. La Fundacin tambin
cre modelos cuantitativos de corte global sobre la economa mexicana1.
En cuanto a la Fundacin Bariloche, Amlcar Herrera coordin entre
1974 y 1976 el equipo que dise el Modelo Mundial Latinoamericano.
Segn Dagnino (1995), esta obra ha sido una respuesta desde el tercer
mundo a las hiptesis catastrofistas acerca del futuro planteadas por los
modelos prospectivos mundiales, especialmente en el famoso trabajo
Los lmites del crecimiento, propuesto por el Club de Roma. El Modelo
de Bariloche construy un enfoque alternativo sobre la viabilidad de
un estilo de desarrollo igualitario y autosostenido. Para Dagnino (1995),
este modelo de carcter normativo, sin pretensiones de neutralidad y
supuesta objetividad cientfica, cre una lnea de pensamiento acadmico
y poltico en torno a alternativas globales ecolgica y socialmente viables
para el futuro comn de los latinoamericanos. De esta forma, la regin
contribuy en gran medida al debate pblico internacional. Los resultados
se presentan en el libro Catstrofe o nueva sociedad, que se ha traducido del
espaol al alemn, francs, ingls, japons y neerlands2.
1
Desde entonces, la Fundacin Javier Barros Sierra ha tenido una presencia intermitente en
Amrica Latina. A pesar de estos ciclos, actualmente ha vuelto a despegar con nuevos bros.
Despus de un lapso de bajo perfil y pocas actividades a finales de los aos noventa y gran parte
de la primera dcada del siglo XXI, inducido por una difcil situacin econmica ya superada,
retorn en 2009 en su tarea de reflexin rigurosa e imaginativa sobre los futuros posibles,
probables y deseables para el desarrollo econmico, social, cultural y poltico de Mxico. Para
profundizar en la experiencia mexicana, vanse Alonso (2007) y Baena (2008).
2
La idea del Modelo surgi en una reunin realizada en 1970 en Ro de Janeiro, auspiciada por el
Club de Roma. Al efecto constituy un comit compuesto por Carlos A. Mallmann, Jorge Sbato,
Recuadro VI.1
El modelo de Bariloche
Concepto
El trmino modelo se utiliza en dos sentidos diferentes: como
sinnimo de modelo conceptual que contiene un proyecto de nueva
sociedad ideal y como modelo matemtico, para investigar su
factibilidad material.
Sostiene que los problemas ms apremiantes del planeta no son
fsicos, derivados del agotamiento de los recursos naturales per se,
sino sociopolticos, basados en la distribucin desigual del poder a
nivel internacional y subnacional.
Argumenta que se requieren cambios radicales en la organizacin
social y en los valores. Propone una sociedad basada en la igualdad
y la plena participacin en la toma de decisiones, la regulacin del
consumo material y el crecimiento econmico.
Busca demostrar que no existen lmites absolutos en el futuro
previsible y que los diferentes pases y regiones pueden definir
objetivos que les permitan crear una sociedad compatible con el
medio ambiente.
Productos
Uno de los resultados indirectos del Modelo de Bariloche fue la
creacin, por parte del propio Amlcar Herrera, del Ncleo de Poltica
Cientfica y Tecnolgica del Instituto de Geociencias de la Universidad
Estadual de Campinas (So Paulo). Entre las orientaciones del Ncleo,
se destac la puesta en marcha del Proyecto Prospectiva Tecnolgica
en Amrica Latina (PTAL), en 1983.
Otro resultado indirecto del Modelo de Bariloche, fue la creacin de
una escuela de tcnicos que luego ejercieron profesionalmente en
toda Amrica Latina. En particular, inspir la creacin de un modelo
econmico de simulacin a largo plazo, adoptado por las Naciones
Unidas. Este modelo sirvi para el desarrollo de modelos de planificacin
a largo plazo y para la formacin de tcnicos, en particular en Venezuela
(Repblica Bolivariana de) (Centro de Estudios del Desarrollo (CENDES))
y el Per (Instituto Nacional de Planificacin).
Fuente: A. Herrera y otros, Catstrofe o nueva sociedad. Modelo mundial latinoamericano.
Bogot, Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID), 1977;
L. Corona Herrera, Los enfoques en la prospectiva, Perfiles Educativos, N 51-52,
Mxico, D. F., Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1991; M. Mar Castell-
Tarrega, Prospectiva tecnolgica. Algunas reflexiones sobre la experiencia argentina,
Documento de Trabajo, N 3, Buenos Aires, Secretaria para la Tecnologa, la Ciencia
y la Innovacin Productiva, Direccin Nacional de Planificacin y Evaluacin, Buenos
Aires, 2000; R. Dagnino, Herrera: Un intelectual latinoamericano, Redes, vol.2, N 5,
diciembre, Universidad Nacional de Quilmas, 1995.
Enrique Oteiza, Amlcar O. Herrera, Helio Jaguaribe y Oswaldo Sunkel, que esboz las lneas
generales del proyecto. El Modelo de Bariloche fue auspiciado por el CIID y el equipo de trabajo
lo constituyeron Amlcar Herrera, Hugo D. Scolnik, Graciela Chichilnisky, Gilberto C. Gallopn,
Jorge E. Hardoy, Diana Mosovich, Enrique Oteiza, Gilda L. de Romero Brest, Carlos E. Surez y Luis
Talavera. Transcurridos 20 aos, se realiz una nueva versin del modelo, corregida y ajustada.
200 CEPAL
3. Socializacin: aos ochenta y noventa

En esa poca se evidencia que los estudios del futuro en Amrica Latina
requieren avanzar en diferentes aspectos, debido a factores tales como los
excesos y carencias de la planificacin de tipo normativo-tradicional, la crisis
de la teora social, el anlisis de una gran cantidad de experiencias empricas
y la ausencia de proyectos sociales. Autores como Costa Filho (1990) sealan
que se debe profundizar en las conceptualizaciones sobre el desarrollo,
las modalidades de intervencin social, y el rigor metodolgico. Otros
analistas, como Hopenhayn (1994), indican la necesidad de avanzar hacia
conceptos como la planificacin negociada, incorporando teorizaciones
como la planificacin estratgica situacional, las perspectivas mltiples y la
elaboracin de escenarios.
La segunda generacin impulsa la prospectiva tecnolgica pero
tambin comienza a hacer prospectiva territorial, cambiando, por tanto,
la escala nacional y el referente sectorial. Se avanza en el desarrollo de
productos para la industria editorial y los medios de comunicacin. Se
genera una importante difusin de la prospectiva y esta semilla permea
muchas regiones e instituciones en el continente.
Los esfuerzos en la regin se incrementan de manera considerable con
respecto a la fase anterior, se empiezan a generar experiencias significativas
que se traducen en la generacin de ms proyectos (59), publicaciones (56),
eventos (17), instituciones o grupos (15) y actividades de formacin (4).
Grfico VI.3
Experiencias en la regin en la etapa de socializacin: aos ochenta y noventa
70
59
60
56
50
40
30
20 17
15
10
4
0
Proyectos Publicaciones Eventos Instituciones o grupos Formacin

instituciones referentes en Amrica Latina y el Caribe, monografa, Cali, Universidad del
Valle, 2012; A. Alonso Concheiro, La prospectiva en Iberoamrica, ponencia presentada
en el Encuentro Internacional de Prospectivistas Iberoamericanos Desafos futuros de
Iberoamrica, organizado por la Federacin Mundial de Estudios de los Futuros, Red E y E
(Escenarios y Estrategia) en Amrica Latina y Universidad Autnoma del Carmen, Ciudad del
Carmen, Campeche, Mxico, 5 a 7 de noviembre de 2007; y D. M. dos Santos y L. Fellows Filho,
Prospectiva na Amrica Latina. Evoluo e desafos, Bauru, Canal 6 editora, 2009.
En ese sentido, los pases que se encontraban en la cspide eran la

Argentina, el Brasil, Colombia y Mxico. De estos, Mxico ocup el primer
lugar, con la produccin de 24 publicaciones, seguido por Colombia con
la realizacin de 23 proyectos, el Brasil con 7 proyectos y la Argentina
con la creacin de 4 puntos de referencia (vase el grfico VI.4).
Grfico VI.4
Esfuerzos de los pases en la etapa de socializacin: aos ochenta y noventa
Mxico
Colombia
Brasil
Argentina
Venezuela (Rep. Bol. de)
Cuba
Per
Chile
Guatemala
Costa Rica
Bolivia (Est. Plur. de)
Uruguay
Ecuador
0 5 10 15 20 25
Bolivia Costa Venezuela

Ecuador Uruguay (Est. Plur. de) Rica Guatemala Chile Per Cuba (Rep. Bol. de) Argentina Brasil Colombia Mxico
Eventos 0 1 2 1 0 0 1 0 0 1 6 1 3
Formacin 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 0 0 1
Publicaciones 0 0 0 1 1 2 1 0 1 4 0 5 24
Instituciones
o grupos 0 0 0 0 1 0 0 0 2 4 3 1 3
Proyectos 1 0 0 0 0 2 2 5 6 1 7 23 7

Es de resaltar que, en esas dos pocas, la Argentina, Colombia, el

Brasil y Mxico se destacan entre los dems pases por su inters en generar
esfuerzos significativos en prospectiva. De igual manera, se evidencia
cierto inters por emprender iniciativas conjuntas entre diferentes pases
de la regin y de otras latitudes para promover la prospectiva en este
territorio, relacionadas principalmente con proyectos y publicaciones.
A nivel internacional se hacen modelos y ejercicios en red entre
varios pases. Las orientaciones basadas en pronsticos pierden terreno y la
prospectiva de estilo francs gana seguidores en la regin, de acuerdo con
202 CEPAL
indicadores tales como el nmero de proyectos bajo su gua metodolgica, la

multiplicacin de los consultores y profesionales que siguen sus directrices,
as como su preponderancia en la formacin dominante de los futuristas.
Cuadro VI.2
Rol de los organismos internacionales
Fecha estimada Proyecto
1972 Proyecto Piloto de Transferencia de Tecnologa de la OEA
Proyecto Prospectiva Tecnolgica de Amrica Latina (PTAL)
1983-1994
Proyecto Alta Tecnologa Amrica Latina 2000 de la OEA
Comisin Latinoamericana de Ciencia y Tecnologa (COLCYT) del Sistema Econmico
1991-1996
Latinoamericano (SELA)
1986-1990 Gran Programa I de la UNESCO, Editorial Nueva Sociedad
1990-1994 Proyecto de Escenarios Regionalizados de Amrica Latina; Proyecto FAST de la Unin Europea
Grupo de Lisboa, Grupo de Buenos Aires y Red Iberoamericana e Interamericana de
1994-1997
Indicadores en Ciencia y Tecnologa (RICYT/CYTEC/OEA)
1996 Iniciativa Regional de la ONUDI para el Desarrollo del Pronstico Tecnolgico en Amrica Latina
Fuente: M. Mar Castell-Tarrega, Prospectiva tecnolgica. Algunas reflexiones sobre la experiencia
argentina, Documento de Trabajo, N 3, Buenos Aires, Secretaria para la Tecnologa, la Ciencia y
la Innovacin Productiva, Direccin Nacional de Planificacin y Evaluacin, Buenos Aires, 2000.
Cuando se explora la puesta en escena de la prospectiva en esta

etapa se destacan varias conclusiones principales:
La prospectiva se desenvuelve en un ambiente institucional
relativamente hostil, debido a la llamada crisis de la planificacin,
evidente en la transformacin de las caractersticas y el papel
que juega la planificacin en el continente3.
En ese contexto, se desmantelan los aparatos nacionales de
planificacin y con ellos se dispersan los ncleos de capacidades
formados en la primera etapa de la prospectiva en Amrica Latina.
Por ese motivo, sumado a cuestiones ideolgicas y a un cierto
relevo generacional, a finales de los aos ochenta y comienzos
de los noventa se crea una brecha o espacio temporal donde
se pierde la continuidad en los esfuerzos emprendidos por los
pioneros. Lamentablemente, en lo que respecta a la prospectiva
tecnolgica, esto tiene una repercusin especial en la Argentina,
el Brasil, Colombia y Mxico4.
3
Tambin sera preciso profundizar en la transformacin del papel de la regin y de la
planificacin regional en las ltimas dcadas. Boisier (1998) es muy claro al analizar los
distintos modelos mentales y reales utilizados en Amrica Latina. Al respecto son igualmente
fundamentales De Mattos (1987) y Bervejillo (1996).
4
Manuel Mar (2000) anota que el Centro de Poltica de Ciencia y Tecnologa (CPCT) del Ministerio
de Ciencia y Tecnologa del Brasil fue desmantelado, a raz de la toma de posesin del Presidente
Collor de Melo, y se suspendieron todas sus actividades de prospectiva (entre otras, el importante
trabajo O futuro Hoje). Un cambio de autoridades en COLCIENCIAS de Colombia hizo tambin
que se desmantelara el grupo de prospectiva, que haba llegado a desarrollar importantes
proyectos e iniciativas, particularmente a nivel de regiones, como Antioqua y el Valle del Cauca.
A pesar de ello existen muchas experiencias valiosas e interesantes

que mostrar a la comunidad internacional, sobre todo en materia
de prospectiva tecnolgica. Se trata de una pluralidad de
ejercicios internacionales, nacionales y territoriales, sectoriales
e intersectoriales. Se hacen modelos econmicos, anlisis y
seleccin de tecnologas, inteligencia tecnolgica, entre otras cosas.
Adems estas actividades aglutinan a grandes personalidades de
las ciencias sociales que producen reflexiones de gran relevancia
intelectual, incluso vigentes hoy en da (vase el cuadro VI.3).
Cuadro VI.3
Experiencias internacionales significativas en la segunda etapa
Nombre Contexto Objetivo Producto
Proyecto El proyecto fue financiado por la Analizar el papel de la Durante el curso
Prospectiva Universidad de las Naciones Unidas (UNU) tecnologa en el cambio del proyecto se
Tecnolgica de y el Centro Internacional de Investigaciones social latinoamericano, elaboraron alrededor
Amrica Latina para el Desarrollo (CIID) del Canad. al nivel del desarrollo de 150 documentos.
Fue liderado por un comit consultivo, sociopoltico y econmico. El documento
compuesto por Fernando Henrique A diferencia del Modelo de final contiene tres
Cardoso, Leonel Corona, Celso Furtado, Bariloche (modelo normativo escenarios: uno
Gilberto Carlos Gallopn, Jos Agustn Silva de simulacin para mostrar la tendencial, uno
Michelena y Theotonio dos Santos, bajo viabilidad de la sociedad ideal tendencial reformado
la direccin de Amlcar Herrera. propuesta desde el punto de y otro deseable de
El proyecto cont con la colaboracin vista de los recursos naturales desarrollo endgeno:
de la Unin Europea, en particular de su y el medio ambiente fsico), el Cuatro estrategias:
programa de prospectiva y evaluacin Proyecto PTAL tuvo en cuenta Socioeconmica,
de ciencia y tecnologa (FAST, por sus diversos escenarios posibles. ambiental, urbana
siglas en ingls) y de su Director Ricardo y cientfico-
Petrella. Tambin participaron en diversas tecnolgica.
reuniones y estudios del Proyecto
Christopher Freeman, Carlota Prez,
Fernando Fajnzylber de la CEPAL y otros.
Proyecto Alta Puesto en marcha por la Organizacin Incentivar las acciones de Cuatro documentos
Tecnologa de los Estados Americanos (OEA) cooperacin entre los pases sobre tendencias
Amrica Latina en 1987 a partir de la iniciativa del de Amrica Latina para el futuras en
2000 Ministerio de Ciencia y Tecnologa del monitoreo de tendencias microelectrnica,
Brasil y COLCIENCIAS, de Colombia, mediante redes de antenas biotecnologa,
la Argentina, Mxico y Venezuela sobre las novedades recientes nuevos materiales
(Repblica Bolivariana de). y futuras en el campo de las y comunicaciones.
nuevas tecnologas.
Escenarios Iniciado bajo la inspiracin y con la Constituir una red de Centros El ejercicio final
regionalizados colaboracin de Ricardo Petrella, de Prospectiva, realizar un fue remitido a la
en Amrica Director del Proyecto FAST, de la anlisis secundario de los Comisin Europea,
Latina, 1990 Unin Europea, cont con expertos escenarios ya elaborados para formar parte
de la Argentina (los profesores Mario en los ltimos aos y de los de sus estudios
Albornoz, Carlos Mallmann y Leonardo debates en curso en el seno de prospectiva.
Vaccarezza, de la Universidad de de la regin, reflexionar sobre Fue acompaado
Buenos Aires), de Chile (el Dr. Mario las temticas centrales y de un anlisis
Waissbluth, del Centro Interuniversitario variables que seran incluidas macroeconmico
de Desarrollo Andino (CINDA)), del en futuros escenarios y, por cuantitativo,
Brasil (el Profesor Henrique Rattner, de ltimo, realizar un anlisis preparado por la
la USP, y Hebe Vessuri de UNICAMP) y cualitativo de futuros Comisin Econmica
de Venezuela (Repblica Bolivariana de) escenarios alternativos de de las Naciones
(Profesora Isabel Licha). Amrica Latina. Unidas para Europa.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de M. Mar Castell-Tarrega, Prospectiva tecnolgica. Algunas
reflexiones sobre la experiencia argentina, Documento de Trabajo, N 3, Buenos Aires, Secretaria
para la Tecnologa, la Ciencia y la Innovacin Productiva, Direccin Nacional de Planificacin y
Evaluacin, Buenos Aires, 2000.
La Repblica Bolivariana de Venezuela asumi la conduccin del proyecto en el Ministerio de

Ciencia, Tecnologa e Innovacin y el Consejo de Investigaciones Cientficas y Tecnolgicas
(CONICIT) pero, ante el desinters de los pases participantes en el proyecto y de la propia OEA,
canaliz sus esfuerzos en el rea de prospectiva a travs de la COLCYT.
204 CEPAL
La prospectiva territorial tiende a consolidarse a medida que

avanzan los aos noventa. Ello se debe a que la globalizacin
eleva el perfil asignado a las regiones segn el modelo de
desarrollo dominante, orientado a la macroeconoma y la gestin
centralizada del Estado. La competitividad internacional de
regiones y la descentralizacin animan a los territorios a velar
por su propio futuro. El Brasil y Colombia se convierten en
referentes en esta rama de la prospectiva. Se elaboran programas
ciudadanos, planes estratgicos de ciudad; planificacin
participativa, visiones de futuro, entre otras cosas.
A nivel institucional, estos esfuerzos tienen xitos parciales
y localizados. No obstante, su gran mrito radica en que
sirven para formar capacidades que luego generan un efecto
multiplicador para la etapa siguiente. Se constituyen as en la
plataforma para conformar redes de personas e instituciones que
articulan intereses e iniciativas en torno a objetivos comunes.
En ese contexto nace en 1997 la Red Latinoamericana de
Prospectiva y aparecen los primeros nodos del Proyecto del
Milenio en Amrica Latina, en la Argentina, Mxico y Venezuela
(Repblica Bolivariana de). Tambin se crean programas de
formacin pioneros, como el de especializacin en prospectiva
de la Universidad de La Sabana en Colombia, liderado por
Francisco Mojica, que luego se traslad a la Universidad
Externado de Colombia.
Quizs el caso ms significativo de acumulacin de capacidades y

trabajo multidisciplinario en red es el Proyecto Prospectiva Tecnolgica
en Amrica Latina (PTAL), realizado bajo su coordinacin por equipos
de cinco instituciones de la Argentina, el Brasil, Mxico y Venezuela
(Repblica Bolivariana de), bajo el liderazgo de Amlcar Herrera
y profesores brasileos del Departamento de Poltica Cientfica y
Tecnolgica del Instituto de Geociencias de la Universidad de Campinas
(vase el recuadro VI.2).
En dilogo con la Fundacin Bariloche, el PTAL explor una
nueva respuesta latinoamericana a la problemtica mundial. Segn
Mar Castell-Tarrega (2000) y Dagnino (1995), su efecto ms importante
radic en la difusin e impulso de los estudios sobre prospectiva, que
permitieron a un gran nmero de investigadores de Amrica Latina
dominar las distintas tcnicas y generar una vasta produccin de
anlisis sociales, escenarios de futuro y estrategias econmicas y
tecnolgicas. El grupo de esta dinmica cientfica estuvo compuesto
por Renato Dagnino, Sarita Albagli, Mario Albornoz, Ignacio valos,

Sergio Buarque, Brent Herbert-Copley, Pedro Leitao, Eduardo Martnez,
Hugo Notcheff, Henrique Rattner, Ana Laura Rodrigues, Tirso Senz
y Judith Sutz. Este equipo luego apoy otras redes cientficas que han
tenido un peso importante en las polticas cientficas y tecnolgicas,
como es el caso de la RYCYT.
Recuadro VI.2
Instituciones participantes en el Proyecto de Prospectiva
Tecnolgica en Amrica Latina
Ncleo de Poltica Cientfica y Tecnolgica del Instituto de Geociencias

de la Universidad de Campinas (UNICAMP): adems de la coordinacin
regional, el NPCT desarroll dos reas: la de dinmica socioeconmica,
bajo la direccin de Andr Furtado, y la de estrategia cientfica y
tecnolgica, bajo la coordinacin de Amlcar Herrera.
Centro de Estudios del Desarrollo (CENDES) de la Universidad Central
de Venezuela: bajo la direccin de Hebe Vessuri, se hizo cargo del
rea sobre capacidad cientfica y tecnolgica de Amrica Latina,
sobre todo en lo referente al desafo de las nuevas tecnologas.
Centro de Estudios Urbanos (CEUR) de Buenos Aires: tuvo a su
cargo el rea de la dimensin urbana del cambio tecnolgico, bajo la
coordinacin de Pablo Gutman.
Grupo de Anlisis de Sistemas Ecolgicos (GASE) de Buenos Aires:
coordin el rea de medio ambiente y desarrollo, bajo la direccin de
Gilberto Gallopn.
Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM): tuvo a su cargo
el rea de economa poltica de la ciencia y la tecnologa, con la
coordinacin de Leonel Corona.
Fuente: M. Mar Castell-Tarrega, Prospectiva tecnolgica. Algunas reflexiones sobre
la experiencia argentina, Documento de Trabajo, N 3, Buenos Aires, Secretaria para
la Tecnologa, la Ciencia y la Innovacin Productiva, Direccin Nacional de Planificacin
y Evaluacin, Buenos Aires, 2000; L. Corona Herrera, Los enfoques en la prospectiva,
Perfiles Educativos, N 51-52, Mxico,D.F., Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1991;
R. Dagnino, Herrera: Un intelectual latinoamericano, Redes, vol. 2, N 5, diciembre,
Universidad Nacional de Quilmes, 1995.
4. Expansin: primera dcada del siglo XXI

En la dcada que sigue, desde 2000 hasta el presente, en Amrica Latina
aparecen novedades institucionales y ha existido una mayor continuidad
en los esfuerzos. Este progreso se evidencia en el apoyo de organismos
internacionales, el surgimiento de programas nacionales e internacionales,
nuevos centros, institutos, servicios, proyectos y universidades interesadas.
De esta suerte, se han podido configurar redes de conocimiento y la
comunidad prospectiva se encuentra en proceso de consolidacin en
muchos pases de la regin.
206 CEPAL
Diagrama VI.1
Comunidad prospectiva en Amrica Latina y el Caribe
Redes
Pases y Centros e
regiones institutos
Integracin y
desarrollo,
comunidad
de prospectiva
Entidades Pioneros,
internacionales lderes
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de J. Medina Vsquez, La prospectiva en la prctica

de Amrica Latina, Conferencia dictada en el Centro de Estudios de Prospectiva, Instituto de
Administracin Pblica del Estado de Mxico, Toluca.
El resultado global de este panorama es que hoy en da en Amrica

Latina hay un nuevo inters por la prospectiva, que puede aprovechar la
capacidad acumulada y tiene mayor fuerza que antao en pases como la
Argentina, el Brasil, Chile, Colombia, Mxico, el Per y Venezuela (Repblica
Bolivariana de), si bien en otros pases est en desarrollo, como en Bolivia
(Estado Plurinacional de), Costa Rica, el Ecuador y el Uruguay, o el inters es
incipiente, como es el caso del Paraguay y el resto de Centroamrica.
Ahora bien, este crecimiento sustantivo es esencial porque refleja
un mejoramiento en cantidad y calidad del conocimiento prospectivo
en Amrica Latina, un incremento de su interaccin con las autoridades
nacionales y subnacionales, y una mayor capacidad de dilogo con pares
de la comunidad internacional en la materia.
Ello se evidencia en el incremento de:
los puntos de referencia, o instituciones que han podido tener
continuidad en su labor prospectiva a lo largo de la presente
dcada o en los ltimos 30 aos;
el contacto con redes y proyectos de cooperacin internacional,
en los que se han intercambiado valiosos conocimientos
metodolgicos y contenidos de punta;
experiencias significativas que han tenido impacto en los pases, las
regiones subnacionales o los sectores estratgicos de los pases, y
los programas de formacin avanzada y la difusin de
conocimientos en espaol por parte de autores iberoamericanos.
El diagrama VI.2 da una idea de la importante variedad de experiencias

significativas en la regin.
Diagrama VI.2
Sistemas o formas de organizacin de la prospectiva en el mundo
Redes Programas nacionales,

Asociaciones centros, programas y
Consorcios proyectos internacionales
Alcance
Centros, institutos,
Ejercicios puntuales laboratorios,
(por ejemplo, Delphi, servicios e
tecnologas crticas) instituciones
especializadas
Desarrollo institucional
B. Anlisis de tendencias de visiones de pas

1. Pases referentes
En el presente anlisis se tomaron como referentes las estrategias y planes
de desarrollo de 13 pases de Amrica Latina que han elaborado visiones de
largo plazo (vase el cuadro VI.4).
Cuadro VI.4
Pases referentes
N Pas Estrategias y planes de desarrollo
1 Argentina Plan Estratgico Industrial 2020
2 Brasil Brasil 2022
3 Chile Agenda Chile pas desarrollado: Ms oportunidades y mejores empleos
4 Colombia Visin Colombia 2019
5 Costa Rica Costa Rica: Visin a Largo Plazo
6 Guatemala Plan Nacional de Unidad Nacional de la Esperanza
7 Honduras Visin de Pas 2010-2038
8 Jamaica Visin Jamaica 2030: Plan Nacional de Desarrollo
9 Mxico Visin Nacional 2030
10 Paraguay Paraguay 2015
11 Per Plan Per 2021
12 Repblica Estrategia Nacional de Desarrollo 2030: Un viaje de transformacin
Dominicana hacia un pas mejor
13 Uruguay Estrategia Nacional de Desarrollo 2030
Fuente: S. Becerra y P. Castao, Mapeo de experiencias significativas en prospectiva de pases e instituciones
referentes en Amrica Latina y el Caribe, monografa, Cali, Universidad del Valle, 2012; R. Cuervo,
El clima de la igualdad, un ejercicio de pre-prospectiva, presentacin ante el Grupo de los Jueves,
Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2012; Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), Panorama de la gestin
pblica en Amrica Latina. En la hora de la igualdad, Santiago de Chile, 2011.
208 CEPAL
Recientemente, la Secretara de Planificacin de Guatemala decidi

impulsar la formulacin de un plan nacional de desarrollo de 20 aos, que
se ha denominado Katun: nuestra Guatemala 2032. En el recuadro VI.3 se
exponen ms detalles.
Recuadro VI.3
Katun: nuestra Guatemala 2032
Un katun es un perodo de 20 aos segn el calendario de la civilizacin

maya. El katun simboliza la posibilidad de conectar el pasado, el presente y
el futuro de los pueblos indgenas. Cada nueva era representa un proceso de
perfeccionamiento del ser humano y de la sociedad. La iniciativa es un ejercicio
indicativo de planificacin, que la Secretara de Planificacin y Programacin
de la Presidencia (SEGEPLAN) est impulsando en el marco del Sistema de
Consejos de Desarrollo. Esta iniciativa se refiere a objetivos, aspiraciones y
lineamientos de poltica, que conforman una visin global de transformacin y
desarrollo nacional equitativo y sostenible, desde el punto de vista del territorio
y la demografa. Se orienta principalmente a la articulacin y complementacin
del esfuerzo que ha venido realizando Guatemala durante los ltimos tres aos,
en un proceso de planificacin territorial pblico participativo para crear el
Sistema Nacional de Planificacin (SNP). La propuesta se presenta como un
elemento de reflexin, pues invita a todos los guatemaltecos a construir una
visin conjunta de la nacin, tomando como base el anlisis de las tendencias
demogrficas, socioeconmicas y geogrficas, as como los patrones de
comportamiento del pas de cara al futuro. Se concreta en una serie de acciones
de dilogo, interlocucin y anlisis tcnico, que juntas darn lugar a un plan
nacional de desarrollo que articule polticas pblicas, programas y proyectos.
Los ejes temticos, que sirven de base para el diagnstico nacional y la visin
de pas, son los siguientes: i) integracin regional y mundial; ii) desarrollo
humano y bienestar social; iii) bosque, agua y energa; iv) convivencia ciudadana
y multicultural; v) Estado de derecho y democracia, y vi) desarrollo econmico.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Guatemala, Secretaria de Planificacin
y Programacin de la Presidencia (SEGEPLAN), Katun Nuestra Guatemala 2032.
Construccin del Plan de Desarrollo, Ciudad de Guatemala, 2013.
2. Aspectos destacados
Los pases de Amrica Latina y el Caribe reflejan por medio de la
construccin de las visiones de futuro el inters decidido de generar
polticas pblicas y estrategias de desarrollo a largo plazo orientadas a la
obtencin de mayores niveles de desarrollo para toda la sociedad. A este
fin, muchos cambiarn de manera consciente su rumbo en los prximos
diez aos, lo que generar transformaciones positivas que podran cerrar
paulatinamente las brechas con otros pases.
Se pone de relieve que los objetivos a corto plazo de un gobierno en
particular no son en s mismos el fin ltimo de una nacin. Se reconoce que
dichos objetivos no son suficientes para enfrentar los desafos de desarrollo,
por lo que los esfuerzos estn encaminados al logro de una visin de diez
o ms aos (Argentina Innovadora 2020, Brasil 2022, Guatemala 2032,
Honduras2038, Mxico 2030, Per 2021, Repblica Dominicana 2030, y otros).
Con esto se espera que la transicin de un gobierno a otro no obstruya

el rumbo trazado a largo plazo para el pas, sino todo lo contrario: que
los esfuerzos de nuevos gobiernos contribuyan a la consecucin de la
visin nacional.
Existe un alto nivel de participacin de actores y entidades de
diferentes sectores que han aportado ideas, experiencias y conocimientos
a la construccin de las visiones de futuro. Por ejemplo, en la Argentina,
el proceso conducente al plan Argentina Innovadora 2020 cont con la
participacin de ms de 2.500 personas. En el Brasil, la elaboracin del
Plan Brasil 2022 tuvo poco ms de 1.500 participantes. Por ltimo, en
Mxico, el Plan Mxico 2030 cont con la participacin de 11.143 personas.
Lo anterior demuestra que los pases latinoamericanos incorporan
ms el concepto de prospectiva como construccin social del futuro,
al poner en marcha un proceso participativo estructurado, con tiempo
suficiente, donde las necesidades, intereses y anhelos de toda una nacin
se traducen en una visin nacional incluyente a largo plazo. Se destaca el
rigor metodolgico en la elaboracin de las visiones. Entre los mtodos
cualitativos ms comunes que se han utilizado se encuentran: anlisis
del entorno o vigilancia, congresos y talleres, encuestas, entrevistas,
paneles de especialistas y revisin bibliogrfica. Adems, algunos pases
definieron escenarios (Brasil 2022, Per 2021, Repblica Dominicana 2030,
Uruguay 2030). En cuanto a los mtodos cuantitativos, los ms utilizados
fueron la extrapolacin de tendencias y anlisis de impactos y los
indicadores y anlisis de series de tiempo. En lo referente a mtodos
semicuantitativos, llama la atencin la metodologa Delphi desarrollada
en el Plan Brasil 2022, en la que hubo una participacin de 1.450 personas,
con inclusin de expertos en economa, representantes de los gobiernos,
profesionales y cientficos.
Cada pas construye su visin a partir de unos ejes que considera
estratgicos, con la intencin de cubrir los aspectos poltico-institucionales,
econmicos, sociales, culturales, ambientales y tecnolgicos.
En el sector econmico se destacan distintos ejes estratgicos. Por
ejemplo, la Argentina tiene como prioridades en su visin las cadenas
productivas, el mercado interno y la insercin internacional. En el Brasil,
uno de los ejes corresponde claramente a la dimensin econmica. En
Chile, la intencin principal en este sector es el aumento de la capacidad
de inversin de la economa, la creacin de ms y mejores empleos y el
incremento de la productividad. Por su parte, Colombia se ha planteado
alcanzar una economa que garantice un mayor nivel de bienestar.
Costa Rica procede de modo similar con el eje de la dinmica econmica,
la competitividad y la innovacin. Guatemala destaca el tema de
productividad. Honduras promueve la visin de una nacin productiva,
210 CEPAL
generadora de oportunidades y empleo digno, que aprovecha de manera

sostenible sus recursos y reduce la vulnerabilidad ambiental. Igualmente,
Jamaica se plantea haber alcanzado una economa prspera al trmino
del perodo que comprende su visin. Asimismo, Mxico propone una
economa competitiva y generadora de empleos. El Paraguay, con el tema
econmico como eje, refleja su esfuerzo en el sector. Lo mismo sucede con
el Per, con el nfasis en economa, competitividad y empleo. La Repblica
Dominicana se plantea el propsito de tener una economa articulada,
innovadora y ambientalmente sostenible, con una estructura productiva
que genere crecimiento alto y sostenido con empleo decente, y que se
inserte de forma competitiva en la economa global. Por ltimo, el lugar
protagnico en la visin de futuro del Uruguay lo ocupa el desarrollo de la
industria, el turismo y la inversin extranjera directa (IED).
En el sector poltico-institucional, el Brasil es uno de los pases que
ha definido un eje estratgico sobre este tema. Chile, por su parte, subraya
la modernizacin del Estado. Colombia plantea su intencin de crear un
Estado eficiente al servicio de los ciudadanos. Costa Rica desarrolla en su
visin el subeje de la infraestructura y el eje estratgico de la seguridad
ciudadana y la paz social. En Guatemala los esfuerzos se concentran
en el eje de la gobernabilidad. Honduras, por su parte, plantea ser una
nacin que se desarrolla en un marco de democracia, con seguridad
y sin violencia, lo que se complementa con otro eje denominado Estado
moderno, transparente, responsable, eficiente y competitivo. Jamaica busca
establecer una sociedad segura, justa y cohesiva. Mxico incluye el aspecto
poltico-institucional en dos de sus ejes: Estado de derecho y seguridad, y
democracia efectiva y poltica exterior responsable. El Paraguay tambin
ha definido un eje que pone de relieve su esfuerzo en el sector. El Per,
por su parte, lo incluye en dos de sus ejes: Estado y gobernabilidad y
desarrollo regional e infraestructura. Por ltimo, la Repblica Dominicana
desarrolla el eje de un Estado con instituciones eficientes y transparentes,
al servicio de una ciudadana responsable y participativa, que garantiza la
seguridad y promueve el desarrollo y la convivencia pacfica. En el caso de
la Argentina y el Uruguay, el sector no se refleja en los ejes y subejes pero,
a medida que se describen los componentes de la visin, se evidencian los
esfuerzos relacionados con el aspecto poltico-institucional.
En cuanto al sector social, el Brasil lo considera como uno de los ejes
de su visin hacia el 2022. Chile lo tiene en cuenta en el eje Desarrollo:
mejor calidad de vida. Colombia, por su parte, lo incluye directamente en
los ejes estratgicos una sociedad ms igualitaria y solidaria y una sociedad
de ciudadanos libres y responsables. Costa Rica, a su vez, considera como
eje el bienestar social de la nacin. Por su parte, Guatemala hace referencia
al sector en su eje de solidaridad, donde se destacan la poltica de desarrollo
social y la poltica de desarrollo municipal. Honduras considera como
eje la meta de convertirse en una nacin sin pobreza extrema, educada y

sana, con sistemas consolidados de previsin social. Jamaica se plantea
tener unos ciudadanos facultados para alcanzar su mximo potencial, lo
que implica una poblacin sana y estable, educacin y formacin de clase
mundial y proteccin social efectiva. Mxico incluye el tema social en el eje
de igualdad de oportunidades, donde resalta su inters en cuestiones de
prosperidad, calidad y cobertura educativa, salud, equidad de gnero, entre
otras. El Paraguay tambin ha incluido el eje social en su visin. El Per lo
contempla desde el ngulo de los derechos fundamentales y la dignidad de
las personas y de las oportunidades y el acceso a los servicios, con especial
atencin a la pobreza, la educacin, la salud, la vivienda y la inversin social.
La Repblica Dominicana manifiesta su inters en este sector mediante el
eje de una sociedad cohesionada, con igualdad de oportunidades y bajos
niveles de pobreza y desigualdad, donde se destacan los temas de educacin,
salud, seguridad social, igualdad y vivienda. En el caso de la Argentina y el
Uruguay, el sector no se refleja en los ejes y subejes, pero en los distintos
componentes de las visiones de estos dos pases se evidencian los esfuerzos
relacionados con la dimensin social.
En el sector ambiental, el Brasil incluye el tema del medio ambiente
en uno de sus ejes estratgicos. Chile lo hace en su eje Desarrollo: mejor
calidad de vida. Costa Rica elabor un eje ambiental y de ordenamiento
territorial. Guatemala ha incluido en uno de sus subejes la poltica de riesgos,
prevencin y atencin a desastres. Honduras relaciona el medio ambiente
con el sistema de produccin. Jamaica marca el esfuerzo en el sector en uno
de sus ejes, al proponerse mantener un medio ambiente saludable. Mxico
hace explcita su intencin por medio de su eje de sostenibilidad ambiental,
donde se resalta la importancia del medio ambiente, el cuidado de los
bosques y selvas y la proteccin de las reas naturales. El Paraguay considera
expresamente el eje ambiental en su visin. Lo mismo hace el Per al incluir
los recursos naturales y el ambiente en su visin hasta el 2021. La Repblica
Dominicana pone de relieve su preocupacin sobre el tema al incluir como
eje estratgico la gestin sostenible del medio ambiente y una adecuada
adaptacin al cambio climtico. En el caso de la Argentina, Colombia y el
Uruguay, el sector no se refleja en los ejes y subejes, pero en los componentes
de las visiones de estos tres pases se evidencian los esfuerzos relacionados
con la dimensin ambiental.
En el sector cultural, las intenciones no se hacen explcitas en los ejes
estratgicos de los pases considerados, a excepcin de dos: Jamaica, que en uno
de sus subejes propone establecer una cultura transformacional y autntica,
y la Repblica Dominicana, en el subeje denominado cultura, recreacin y
deporte para el desarrollo humano. Sin embargo, esto no quiere decir que los
pases no lo consideran, pues en el propio contenido de las visiones se observa
los esfuerzos en el sector, salvo en pases como la Argentina y el Uruguay.
212 CEPAL
En cuanto al sector tecnolgico, la Argentina lo considera primordial

en su eje de agregacin de valor, donde la innovacin y la investigacin y
desarrollo fundamentan el esfuerzo en el sector. Mientras tanto, el Brasil lo
resalta en el eje informacin y conocimiento. Por otro lado, Chile lo considera
en unos de sus subejes, relativo a la innovacin y el emprendimiento.
Costa Rica, a su vez, tiene la ciencia y tecnologa como un subeje dentro
de su visin. Los esfuerzos de Jamaica en el sector se reflejan en el subeje
de sociedad habilitada por la tecnologa. Mxico afirma su intencin al
respecto en el subeje de desarrollo tecnolgico, dentro del eje econmico.
El Per tambin prev un subeje de ciencia y tecnologa, que forma parte
del eje econmico. Por ltimo, el Uruguay resalta su intencin en este sector
por medio de los ejes estratgicos innovadores en el mbito de las TIC y la
biotecnologa. En el caso de Colombia, Guatemala, Honduras, el Paraguay
y la Repblica Dominicana, el sector no se refleja explcitamente en los ejes
y subejes, pero en los componentes de las visiones de estos cinco pases se
evidencian los esfuerzos relacionados con la dimensin tecnolgica.
En las visiones de los pases es una constante el propsito
fundamental de mejorar la calidad de vida de la sociedad, como se
puede apreciar en los propios ttulos de los programas: la Agenda Chile
pas desarrollado: Ms oportunidades y mejores empleos; el Plan de la
Esperanza2032, de Guatemala, y la Estrategia Nacional de Desarrollo2030:
Un viaje de transformacin hacia un pas mejor, de la Repblica
Dominicana, por solo nombrar algunos. La intencin general consiste
en mejorar los niveles de desarrollo del pas en los diferentes sectores,
de manera que haya un crecimiento considerable hacia el futuro. Temas
como la igualdad, la cohesin social, la superacin de la pobreza,
la competitividad, la infraestructura, la ciencia y la tecnologa, la
modernizacin del Estado, entre otros, reflejan ese frreo propsito de
trazar un rumbo transformador.
Conviene destacar que las visiones de los pases latinoamericanos
pretenden ser sistmicas. Esto quiere decir que los sectores incluidos
presentan vnculos y relaciones interdependientes, de tal forma que cada
programa, proyecto y estrategia contemplados estn concebidos dentro de
la visin global, se desarrollan de forma coordinada hacia un mismo fin
y cada uno contribuye desde su rea de trabajo a la consecucin de ese
propsito a largo plazo.
Se trata de visiones a largo plazo, orientadas a todos los niveles
administrativos del pas, desde el gobierno nacional y regional, los
organismos constitucionalmente autnomos, las ONG, los sectores
gremiales, la industria, las instituciones acadmicas y pblicas y la
comunidad de investigacin hasta la sociedad civil, lo que pone de relieve
el carcter participativo e incluyente de dichos planes a largo plazo.
C. El avance de la prospectiva tecnolgica
1. Variables clave de comparacin

De conformidad con las bases de datos de la Red Europea de Monitoreo de
Prospectiva (EFMN), Keenan y Popper (2008) y Popper (2008a y 2008b) definen
variables clave de comparacin que permiten caracterizar la experiencia
prospectiva latinoamericana en relacin con otras regiones del mundo.
En los casos estudiados, quien ha patrocinado la prospectiva ha sido
fundamentalmente el gobierno, y la comunidad de investigacin es quien
ha llevado la batuta en la realizacin de este tipo de estudios. En el caso de
las audiencias, los interesados han sido, en primer lugar, los organismos
del gobierno y la comunidad de investigacin y, en segundo lugar, las
empresas que han disfrutado los beneficios de este tipo de ejercicios.
En cuanto al importante aspecto de los horizontes temporales, en
Amrica Latina se ha hecho prospectiva de 10 a 15 aos, lo que corresponde
al 90% de los ejercicios rastreados. Se ha hecho muy poca prospectiva de
30 a 50 aos, como se estila en otras regiones hoy en da, sobre todo en
temas ambientales y ligados al cambio climtico. Una de las necesidades
clave es ampliar los horizontes de planificacin y hacer ver que esos temas
son consustanciales a la infraestructura, la educacin, la energa y dems
bases del desarrollo.
En cuanto a la participacin, otro dato de inters es que se ha tratado
de ejercicios a pequea escala, es decir, de entre 51 y 200 participantes o entre
201 y 500 participantes. En Europa, gracias a la integracin de plataformas
de Internet y a la cultura prospectiva existente, se han realizado ejercicios
de mucha mayor escala. Si bien hay cabida para diferentes tipos y modos
de participacin, es importante tratar de integrar a comunidades cada
vez mayores en estos ejercicios.
En relacin al tema territorial, la mayora de los ejercicios han sido
de alcance nacional y relativamente pocos de alcance subnacional, segn la
muestra empleada. Sin embargo, desde que se termin esta investigacin
alrededor de 2008, en el caso de Mxico y sobre todo en el del Per, se
ha realizado un nmero cada vez mayor de ejercicios de prospectiva
territorial. Colombia, por su parte, ha seguido haciendo estos ejercicios,
pero ahora hay nuevos pases que se interesan en el tema, lo que tiene que
ver con el resurgimiento del paradigma de planificacin.
Por lo que se refiere a los productos, la mayora de los estudios
en Amrica Latina se limitan a identificar tendencias y factores de
cambio, as como prioridades de investigacin, pero muy pocos realizan
recomendaciones de poltica. Esto significa que en muchos pases se ha
214 CEPAL
hecho una prospectiva de observacin y deteccin de tendencias, pero

no se ha impulsado al mismo nivel un tipo de prospectiva ms activa, de
construccin de futuros, como sucede con el Brasil, Colombia, Mxico y
el Per. Esto es fundamental porque, si no hay creacin de capacidad y
desarrollo institucional, se corre el riesgo de realizar ejercicios puntuales,
sin lograr trascender a construcciones de mediano y largo plazo.
En cuanto a la variedad de mtodos, se utilizan tcnicas e
instrumentos de distintas corrientes, tanto estadounidenses como francesas.
En Amrica Latina existe familiaridad con los mtodos prospectivos, pero
no en todos los contextos se ha tenido la oportunidad de practicarlos y
aplicarlos sistemticamente, ni de generar acumulaciones y desarrollar
tradiciones intelectuales.
2. Anlisis comparativo de 13 pases de la regin
Hacer un perfil transversal de la prospectiva en Amrica Latina es una

tarea ardua, dada la amplitud y dispersin de la informacin de los
pases, la carencia de bases de datos y la multiplicidad de experiencias
recientes. Sin embargo, se encuentran tres trabajos de inters: i) el captulo
sobre Amrica Latina del Manual de prospectiva tecnolgica publicado
por la Universidad de Manchester en 2008; ii) la representacin de las
experiencias mundiales que hace la Comisin Europea, y iii) el texto sobre
la prospectiva en nueve pases latinoamericanos, editado por el CYTED
en 2009, con la colaboracin de expertos nacionales5.
Segn el panorama elaborado por Popper y Medina (2008) en
relacin con un conjunto de 13 pases, se ide una escala de avance donde
se califica el estado de evolucin, el nivel, el centro de la atencin y los
objetivos perseguidos por cada pas. Esta calificacin pone de relieve la
heterogeneidad existente y se corresponde con las novedades institucionales
y las experiencias significativas impulsadas en cada contexto.
Algunos pases cuentan con comunidades, redes, instituciones
y personas formadas que estn obteniendo resultados. Otros estn
generando las condiciones para el desarrollo institucional, en tanto
otros apenas estn en la fase de divulgacin y formacin de una cultura
prospectiva. Los que llevan la delantera son la Argentina, el Brasil,
Colombia, Cuba, Mxico y Venezuela (Repblica Bolivariana de). Los
que estn en procesos de aprendizaje son Chile, el Ecuador, el Per y
5
Dado el inters por elaborar una visin panormica se pondrn de relieve los dos primeros
trabajos. El ltimo, editado por los brasileos Dalci dos Santos y Lelio Fellows (2009) es de
lectura obligada, y alcanza un gran nivel de detalle en relacin con cada pas. El texto impulsado
por la Universidad de Manchester fue traducido al espaol por FLACSO-Mxico, precisamente
como producto indirecto de la labor de la red EULAKS. Vase Georghiou y otros (2008) y (2010).
el Uruguay; los que se encuentran en la senda de imitacin, son Bolivia

(Estado Plurinacional de), Panam y el Paraguay (vase el cuadro VI.5).
Cuadro VI.5
Panorama de la prospectiva en Amrica Latina
Pas Estado de Nivel b Orientacin c Objetivos d

evolucin a
Argentina A/I R, Se, O, Ac F/s, P A, Ne, Act-P
Bolivia Im Se F/s A
(Estado Plurinacional de)
Brasil A/I N, R, Se, O, Ac F/s, P A, Ne, Act, Act-P
Chile Le N, R, Se F/s, P A, Act, Act-P
Colombia A/I N, R, Se, O, Ac F/s, P A, Ne, Act, Act-P
Cuba A/I R, Se, Ac F/s, P A, Ne, Act, Act-P
Ecuador Le Se, Ac F/s A
Panam Im Se F/s A
Paraguay Im Se F/s A
Per Le N, R, Se, O, Ac F/s, P A, Ne
Mxico A/I N, Se, O, Ac F/s, P A, Ne
Uruguay Le N,R, Se F/s A

Venezuela A/I N, R, Se, O, Ac F/s, P A, Ne, Act, Act-P
(Repblica Bolivariana de)
Fuente: R. Popper y J. Medina, Foresight in Latin America. Case studies: Brazil, Colombia and Venezuela,
The Handbook of Technology Foresight. Concepts and Practices, L. Georghiou y otros (eds.),
Cheltenham, Edward Elgar Publishing, 2008.
a
El estado de evolucin se refiere a la situacin de la prospectiva y las actividades de futuro en el pas, en
un espectro que va desde la imitacin [Im] y el aprendizaje [Le] hasta la adaptacin e innovacin [A/I].
b
El nivel puede ser nacional [N], regional [R], sectorial [Se], organizacional [O], o de programas
acadmicos [Ac].
c
La orientacin puede ser hacia la prospectiva o foresight [F/s], o hacia la accin normativa [P].
d
Los objetivos pueden ser: anticipacin [A], redes [Ne], accin alcanzada [Act] o accin propuesta [Act-P].
Ahora bien, este panorama ha evolucionado rpidamente desde2008.

El Brasil y Colombia conservan el ritmo de avances, gracias al
Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA) y Colciencias
y el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), respectivamente.
Entretanto, la Argentina, Mxico y el Per vienen ganando capacidades
a partir de experiencias impulsadas desde el gobierno central. Por
ejemplo, la Argentina ha fomentado el Programa Los territorios del
futuro y un programa de cinco ejercicios de prospectiva tecnolgica
en cadenas productivas agroindustriales; el Per ha creado el Centro
Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN), que ha generado
el Plan de Desarrollo de la Nacin y una amplia gama de ejercicios
de prospectiva territorial, y Mxico ha puesto en marcha ejercicios
216 CEPAL
sectoriales en salud y ciencia, tecnologa e innovacin. Por otra parte,

pases como Costa Rica y el Paraguay han creado recientemente
unidades de prospectiva en los respectivos ministerios o secretaras
tcnicas de planificacin. A su vez, la Repblica Dominicana cuenta con
una visin de largo plazo, la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 (END),
el Sistema Nacional de Planificacin y diversos instrumentos legales
para consolidar la END como poltica de Estado.
En el caso de la Argentina y Mxico, a pesar de los vaivenes
institucionales experimentados en las ltimas dos dcadas, la
prospectiva se encuentra en proceso de resurgimiento. Estos pases
registran experiencias recientes de prospectiva a nivel regional, sectorial,
organizacional y de formacin acadmica. Han elaborado aplicaciones
tanto en prospectiva como en poltica pblica y han logrado realizar
actividades de prospectiva de anticipacin y de creacin de redes,
orientadas hacia la accin. Este nuevo auge guarda relacin directa con la
accin de pioneros que perseveraron y forjaron tradiciones importantes,
sumado a la constitucin de nuevos puntos de referencia.
En la Argentina, el ejemplo fue promovido por personas como
Horacio Godoy, Gilberto Gallopn, Miguel ngel Gutirrez, Manuel
Mar y Ral Balbi, e instituciones como el Ministerio de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin Productiva, la Fundacin Bariloche, el Centro
Latinoamericano de Globalizacin y Prospectiva, y la Universidad
Nacional de Cuyo. En Mxico, tuvieron un destacado papel lderes
como Joseph Hodara, Antonio Alonso Concheiro, Toms Miklos, Leonel
Corona, Jos Luis Solleiro, Guillermina Baena y Manuel Cervera.
Tambin conviene destacar instituciones acadmicas como la UNAM,
el Instituto Tecnolgico de Monterrey, la Universidad Autnoma
Metropolitana (UAM) y la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (FLACSO).
El caso del Per es sorprendente. Si bien existen antecedentes de la
segunda generacin de la prospectiva, tales como los avances promovidos
por Francisco Sagasti en los aos ochenta y noventa, el despegue de la
actividad a mayor escala se ha dado en la primera dcada del siglo XXI.
Este avance significativo surge de la combinacin virtuosa de una cultura
prospectiva promovida por el CONCYTEC y un consorcio de siete
universidades, bajo el liderazgo de Fernando Ortega, con la creacin y
el desarrollo de instituciones como el Centro Nacional de Planeamiento
Estratgico (CEPLAN). De este modo se ha incentivado la realizacin de
mltiples actividades a nivel estratgico, programtico y operativo, como se
aprecia en el recuadro VI.4.
Recuadro VI.4
Centro Nacional de Planeamiento Estratgico
Plan Bicentenario: El Per hacia el 2021.

Planes por ministerios.
Planes de desarrollo regional concertado al 2021: Ancash, Amazonas,
Apurmac, Arequipa, Ayacucho, Cajamarca, Callao, Cusco, Huancavelica,
Huanuco, Junn, La Libertad, Lambayeque, Lima, Loreto, Moquegua,
Pasco, San Martn, Puno, Ucayali.
Publicaciones relacionadas con prospectiva: Visin de futuro del
desarrollo territorial, Escenarios de futuro del proceso de integracin
territorial y logstico para el mediano y largo plazo, Proyecciones de la
matriz energtica a largo plazo, Visin de futuro de la Amazona peruana
como factor motriz del desarrollo, Energas renovables en el planeamiento
estratgico del mediano y largo plazo.
Fuente: Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN) [en lnea] http://www.
ceplan.gob.pe/.
D. Tendencias en el desarrollo institucional
1. Novedades institucionales
Es fundamental destacar el esfuerzo por crear organizaciones que se

dediquen en forma constante a hacer prospectiva. Esto significa el desarrollo
de equipos de tiempo completo o tiempo parcial, consultores, metodologas
y aplicaciones, que operan sistemticamente en diferentes sectores y
temas de la realidad latinoamericana. Si bien estas organizaciones difieren
en cuanto a su presencia en la agenda pblica, experiencia, dotacin de
recursos e infraestructuras, dominio conceptual o metodolgico, cada una
ha contribuido con aportes sustantivos a sus pases y al continente.
En otro sentido, es de resaltar el papel que han cumplido los
organismos nacionales de ciencia, tecnologa e innovacin, que han liderado
los temas de prospectiva, vigilancia y gestin tecnolgica. Han trabajado en
red y han desempeado un enorme papel en el desarrollo de capacidades
y la divulgacin en sus pases. Entre ellos se destacan por su continuidad
el Ministerio de Ciencia y Tecnologa e Innovacin Productiva de la
Argentina, el Ministerio de Ciencia y Tecnologa del Brasil, el Departamento
Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (COLCIENCIAS) de
Colombia, el Observatorio Cubano de Ciencia y Tecnologa y el CONCYTEC
del Per. En su gran mayora han impulsado programas nacionales de
prospectiva y vigilancia tecnolgica con el patrocinio de la Organizacin
de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI) y se han
articulado alrededor de organismos supranacionales, como el Convenio
218 CEPAL
Andrs Bello (CAB) y el Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnologa

para el Desarrollo (CYTED).
Adems, en otro plano se destacan el Ministerio de Economa de
Chile y la Presidencia de la Repblica del Uruguay. No son organismos
nacionales de ciencia y tecnologa, pero han realizado una labor destacada
al fomentar estudios de prospectiva tecnolgica en cadenas productivas y
sectores estratgicos de sus pases.
En el mapa VI.1 se aprecian los puntos de referencia en Amrica
Latina y el Caribe en el rea de prospectiva.
Mapa VI.1
Puntos de referencia latinoamericanos
Fundacin Javier Barros
Sierra Instituto
Tecnolgico de
Monterrey, FLACSO MX Ministerio de Ciencia y Tecnologa,
UNAM Colegio de Mexico Venezuela (Rep. Bol. de)
Observatorio Cubano de
Ciencia y Tecnologa
COLCIENCIAS,
CPEP
Uniexternado
IPIGC Univalle
Universidad .
Nacional
PROSPECTA Per CGEE, DPCT - UNICAMP, USP,

CONCYTEC EMBRAPA, SENAI, SAE, UFRJ, MST,
MDIC, FINEP, CNPq
Ministerio de
Economa, Chile
CeLGyP, CEP Universidad Presidencia de la Repblica, Uruguay
Nacional de Cuyo, Ministerio de
Ciencia y Tecnologa, Argentina
2. Anlisis de las tendencias de las instituciones referentes:

2000-2012
Se han tenido en cuenta las variables organizacionales propuestas en el

proyecto Diseo y aplicacin de una metodologa para la caracterizacin
de centros autnomos de investigacin y desarrollo tecnolgico, 2010, del
Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnologa (OCyT) para seleccionar
aquellas que permitan hacer la respectiva caracterizacin. En este caso
se trata de lneas de investigacin, programas y proyectos prospectivos,
instituciones financiadoras, publicaciones, colaboradores, formacin en
prospectiva y eventos prospectivos. A lo largo del perodo 2000-2012 se

ha desarrollado todo lo anterior con el fin de mostrar los esfuerzos que
ha realizado cada una de las instituciones incluidas en el cuadro VI.6
con respecto al tema. Se busca as brindar un panorama global de las
capacidades en prospectiva en Amrica Latina en este ltimo perodo.
Cuadro VI.6
Experiencias significativas en materia de desarrollo institucional de la prospectiva
en Amrica Latina y el Caribe, 2000-2012 a
Categoras Instituciones Siglas
Centros u Centro de Gestin y Estudios Estratgicos del Brasil. CGEE
observatorios Centro Latinoamericano de Globalizacin y Prospectiva,
institucionales CLGPA
Nodo Argentina.
Fundacin Javier Barros Sierra (Mxico). FJBS
Laboratorios o Centro de Estudios Prospectivos. Universidad Nacional
institutos universitarios CEP
de Cuyo en la Argentina.
Centro de Pensamiento Estratgico y Prospectiva.
CPEP
Universidad Externado de Colombia.
Instituto de Prospectiva, Innovacin y Gestin del
IPIGC
Conocimiento de la Universidad del Valle (Colombia).
Instituto Tecnolgico de Monterrey. Universidad
ITM
Tecnolgica de Monterrey (Mxico).
Departamento de Poltica Cientfica y Tecnolgica,
UNICAMP
Instituto de Geociencias de la UNICAMP del Brasil.
Universidad Nacional Autnoma de Mxico. UNAM
Universidad de So Paulo (Brasil). USPB
Servicios en empresas Empresa Brasilea de Investigacin Agropecuaria. EMBRAPA
pblicas Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial del Brasil. SENAI
Organismos nacionales Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa
de ciencia, tecnologa COLCIENCIAS
e Innovacin de Colombia.
e innovacin Consejo Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin
CONCYTEC
Tecnolgica del Per.
Secretara de Asuntos Estratgicos de la Presidencia de
SAE-PB
la Repblica del Brasil (antigua NAE-PR).
Ministerio de Ciencia y Tecnologa e Innovacin
MINCYT
Productiva de la Argentina.
Ministerio del Poder Popular para Ciencia, Tecnologa
MCTI
e Innovacin (Venezuela (Repblica Bolivariana de)).
Ministerio de Economa, Fomento y Turismo de Chile. MEFT
Observatorio Cubano de Ciencia y Tecnologa. OCCyT
Presidencia de la Repblica del Uruguay. PRU
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de R. Popper y J. Medina, Foresight in Latin America. Case
studies: Brazil, Colombia and Venezuela, The Handbook of Technology Foresight. Concepts
and Practices, L. Georghiou y otros (eds.), Cheltenham, Edward Elgar Publishing, 2008, y World
Futures Studies Federation [en lnea] http://wfsf-iberoamerica.org/.
a
Entre otras instituciones referentes cabe destacar la Universidad Nacional de Colombia por el desarrollo
del proyecto Colombia, un pas por construir; la Universidad Federal de Ro de Janeiro (Brasil) por la
creacin del Laboratorio de Prospectiva Tecnolgica, la Universidad de So Paulo por su esfuerzo en el
rea de la prospectiva y el Ministerio de Ciencia y Tecnologa del Brasil.Igualmente es importante mencionar
el evento PROSPECTA Per, que se realiza desde el ao 2003 y tiene como principal objetivo promover
el empleo de la prospectiva como herramienta de planeamiento e identificacin de escenarios futuros, la
difusin de los estudios de prospectiva que se ejecuten en el Per y el intercambio de experiencias entre
los investigadores, consultores, funcionarios pblicos y empresarios de ese pas y del exterior.
En el cuadro VI.7 se muestra un resumen con la informacin de las

instituciones referentes consultadas.
Cuadro VI.7
Matriz de instituciones referentes
Nmero Alcance
de lneas, Nmero de Formacin
Ao de reas de Proyectos Proyectos Nmero de Eventos
Categoras Instituciones Convencin proyectos Publicaciones Colaboradores I+D+i en
creacin trabajo, o estudios o estudios financiadores prospectivos
lneas o estudios prospectiva
nacionales internacionales
de accin
Centros u Centro de Gestin y CGEE 2001 5 146 136 10 21 74 125 SI SI SI
observatorios Estudios Estratgicos
institucionales del Brasil
Centro CLGPA 1996 4 5 1 4 0 15 40 SI SI SI
Latinoamericano
de Globalizacin y
Prospectiva, Nodo
Argentina
Fundacin Javier FJBS 1975 11 48 46 2 0 24 101 SI 0 SI
Barros Sierra de
Mxico
Laboratorios Centro de Estudios CEP 2004 5 15 15 0 9 1 13 SI SI SI
o institutos Prospectivos,
universitarios Universidad Nacional
de Cuyo (Argentina)
Centro de CPEP 2000 6 106 99 7 50 9 85 SI SI 0
Pensamiento
Estratgico y
Prospectiva,
Universidad
Externado de
Colombia.
Instituto de IPIGC 2009 3 38 38 0 4 28 19 SI SI SI
Prospectiva,
Innovacin y Gestin
del Conocimiento,
Universidad del Valle
(Colombia).
Instituto Tecnolgico ITM 2003 2 6 6 0 5 20 31 SI SI SI
de Monterrey,
Universidad
Tecnolgica de
Monterrey (Mxico)
Departamento de UNICAMP 1985 5 4 3 1 4 0 47 SI 0 0
Poltica Cientfica y
Tecnolgica, Instituto
de Geociencias de la
UNICAMP (Brasil)
Universidad Nacional UNAM 2000 6 5 5 0 2 43 18 SI SI SI
Autnoma de Mxico
(Distrito Federal)
Universidad de USPB 1978 7 23 22 1 6 36 21 SI SI SI
220 CEPAL
So Paulo (Brasil)
Cuadro VI.7 (conclusin)
Nmero Alcance
de lneas, Nmero de Formacin
Ao de reas de Proyectos Proyectos Nmero de Eventos
Categoras Instituciones Convencin proyectos Publicaciones Colaboradores I+D+i en
creacin trabajo, o estudios o estudios financiadores prospectivos
lneas o estudios prospectiva
nacionales internacionales
de accin
Servicios Empresa Brasilea EMBRAPA 1973 10 24 24 0 1 5 19 SI SI 0
en empresas de Pesquisa
pblicas Agropecuaria
(EMBRAPA)
Servicio Nacional SENAI 2004 9 10 10 0 1 166 0 SI SI SI
de Aprendizaje
Industrial del Brasil
(SENAI)
Organismos COLCIENCIAS,
COLCIENCIAS 1968 4 59 56 3 5 62 15 SI SI SI
nacionales Colombia
de ciencia,
CONCYTEC(Per) CONCYTEC 2001 6 6 6 0 1 3 0 SI SI SI
tecnologa
e innovacin Secretara de Asuntos
Estratgicos de la
Presidencia de la SAEPB 2005 4 22 20 2 2 21 10 SI 0 0
Repblica del Brasil
(antigua NAE-PR)
Ministerio de Ciencia
y Tecnologa e
MCTIPA 2007 4 8 8 0 1 5 0 SI SI SI
Innovacin Productiva
de la Argentina
Ministerio del
Poder Popular para

Ciencia, Tecnologa
MCTI 1999 4 9 8 1 2 8 16 SI SI 0
e Innovacin
(Venezuela (Repblica
Bolivariana de))
Ministerio
de Economa,
MEFT 1953 3 11 10 1 2 11 0 SI 0 SI
Fomento y Turismo
de Chile
Observatorio
Cubano de Ciencia OCCyT 2001 4 18 13 5 0 1 0 SI SI 0
y Tecnologa
Presidencia de
la Repblica del PRU 1967 4 11 11 0 1 11 16 SI 0 SI
Uruguay
Total - - 106 574 537 37 117 543 576 - - -
Fuente: S. Becerra y P. Castao, Mapeo de experiencias significativas en prospectiva de pases e instituciones referentes en Amrica Latina y el Caribe, monografa, Cali,
221
Universidad del Valle, 2012.

222 CEPAL
Grfico VI.5
Ao de creacin de las instituciones
2020
2010
2000
1990
1980
1970
1960
1950
1940
1930
1920
MEFT PRU COLCIENCIAS EMBRAPA FJBS USPB UNICAMP CLGPA MCTI CPEP UNAM CGEE CONCYTEC OCCyT ITM CEP SENAI SAEPB MCTIPA IPIGC
Ao de
creacin 1953 1967 1968 1973 1975 1978 1985 1996 1999 2000 2000 2001 2001 2001 2003 2004 2004 2005 2007 2009
Ao de creacin

referentes en Amrica Latina y el Caribe, monografa, Cali, Universidad del Valle, 2012.
El 55% de las instituciones referenciadas fueron creadas o

empezaron a realizar esfuerzos en prospectiva a partir del ao 2000. Esto
pone de relieve que en la ltima dcada Amrica Latina ha intensificado
sus estudios del futuro de manera institucional por medio de entidades
que dediquen un gran esfuerzo a la prospectiva.
Durante el perodo 1950-2000 se aprecia una dispersin temporal
en la creacin de instituciones con capacidad para realizar esfuerzos en
prospectiva a nivel latinoamericano. En la dcada de 1990 se estableci
la prospectiva en un organismo nacional de ciencia, tecnologa e
innovacin (CT+I) en la Repblica Bolivariana de Venezuela y un centro
institucional en la Argentina. En los aos ochenta se cre un laboratorio
universitario en el Brasil. En los aos setenta se fundaron una institucin
universitaria y una empresa pblica en el Brasil y un centro institucional
en Mxico. En los aos sesenta se crearon dos organismos nacionales de
CT+I, uno en Colombia y otro en la Repblica Bolivariana de Venezuela.
Para los aos cincuenta, surgi un organismo nacional de CT+I en Chile.
Como se observa en lo que va del presente siglo, en el Brasil se
crearon dos instituciones (el CGEE y la SAE-PB) y el SENAI comenz a
realizar esfuerzos en materia de prospectiva (modelo de prospectiva del
SENAI). Esto significa que el Brasil se reafirma como punto de referencia
en la generacin de estudios prospectivos en Amrica Latina.
Durante ese mismo perodo, la Argentina, Colombia, y Mxico se
han destacado por la creacin de dos puntos de referencia o esfuerzos
institucionales en cada uno de estos pases. En la Argentina, se fundaron

el Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva y el Centro
de Estudios Prospectivos de la Universidad de Cuyo. En Colombia, por su
parte, se establecieron el Instituto de Prospectiva, Innovacin y Gestin
del Conocimiento de la Universidad del Valle y el Centro de Pensamiento
Estratgico y Prospectiva de la Universidad Externado de Colombia.
En Mxico, el Instituto Tecnolgico de Monterrey y la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico iniciaron esfuerzos prospectivos en esta
ltima dcada. Entretanto en el Per se destaca la creacin del CONCYTEC
como la principal institucin en el campo de la prospectiva de ese pas.
Grfico VI.6
Proyectos de las instituciones
160
146
140
Nmero de proyectos
120
106
100
80
59
60
48
38
40
24 23 22 18 15
20 11 11 10 9 8 6 6 5 5 4
0
CGEE
CPEP
USPB
SAEPB
OCCyT
CEP
MEFT
COLCIENCIAS
FJBS
IPIGC
EMBRAPA
PRU
SENAI
MCTI
ITM
UNAM
UNICAMP
MCTIPA
CONCYTEC
CLGPA
Nmero de proyectos o estudios

En trminos generales, solo el 10% de las instituciones representadas

superan los 100 proyectos. Se destaca el claro liderazgo del Centro de Gestin
de Estudios Estratgicos del Brasil, con 146 proyectos, seguido por el Centro
de Pensamiento Estratgico y Prospectiva de la Universidad Externado de
Colombia. A excepcin de COLCIENCIAS, el resto de las instituciones
no supera los 50 ejercicios prospectivos. Adems, siete instituciones solo
registran cifras de un dgito en la realizacin de este tipo de proyectos.
Entre los primeros cinco lugares de instituciones con mayor
nmero de proyectos se encuentran las creadas en pases como el Brasil,
Colombia y Mxico.
En Colombia, lidera el desarrollo de proyectos prospectivos el Centro
de Pensamiento Estratgico y Prospectiva de la Universidad Externado de
Colombia, con 106 estudios. Entretanto, COLCIENCIAS alcanza una cifra
de 59 ejercicios y el Instituto de Prospectiva, Innovacin y Gestin del
Conocimiento ha realizado 38 proyectos.
224 CEPAL
Grfico VI.7
Nmero de proyectos y ao de creacin
160
CGEE
140
120
CPEP
100
ITM SENAI
OCCyT
80
CONCYTEC CEP
COLCIENCIAS
60
FJBS SAEPB
UNAM
IPIGC
40
EMBRAPA USPB MCTI
20
MEFT PRU MCTIPA
UNICAMP CLGPA
0
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020

En general, ms del 50% de las instituciones fueron creadas del 2000 a

la actualidad. De estas, un alto porcentaje (63,6%) no supera los 20proyectos
hasta la fecha. El porcentaje restante ( 36,4%) lo conforman las instituciones
del Brasil, y Colombia, que muestran un mayor desarrollo de proyectos,
lo que pone de relieve la mayor intensidad de los esfuerzos, con la
consiguiente generacin de ms conocimiento. Por ejemplo, en el Brasil se
encuentra el referente principal en Amrica Latina (el Centro de Gestin
y Estudios Estratgicos), con la ejecucin de ms de 140 proyectos. Por
ltimo, merecen mencin las instituciones colombianas, como el Centro
de Pensamiento Estratgico y Prospectiva de la Universidad Externado
de Colombia y el Instituto de Prospectiva, Innovacin y Gestin del
Conocimiento de la Universidad del Valle.
Con respecto a las entidades creadas antes del ao 2000, cabe resaltar
que instituciones como COLCIENCIAS y la Fundacin Javier Barros Sierra
han mantenido esfuerzos en prospectiva hasta la actualidad, con lo que
han llegado a ser actores clave de la prospectiva en Amrica Latina por su
tradicin y generacin de conocimiento.
Se observa que las instituciones referentes de Amrica Latina
limitan sus estudios prospectivos al mbito nacional. Solo el 55% de las
representadas tienen al menos un estudio con contenido internacional. De
estas, nicamente el Centro de Gestin y Estudios Estratgicos del Brasil
alcanza la cifra de diez proyectos internacionales que, por dems, es muy
baja si se tiene en cuenta el total de proyectos realizados.
Grfico VI.8
Alcance de las instituciones
160
140 136
120
99
100
80
60 56
46
38
40
24 22 20
20 15 13 11
10 7 10 10 8 8 6 6
3 2 1 2 5 1 1 5 13 41
0 0 0 0 0 0 0 0 0
0
CGEE
CPEP
COLCIENCIAS
FJBS
IPIGC
USPB
SAEPB
CEP
OCCyT
SENAI
MEFT
PRU
MCTIPA
MCTI
ITM
CONCYTEC
UNAM
UNICAMP
EMBRAPA
CLGPA
Proyectos o estudios internacionales Proyectos o estudios nacionales

En el caso de Colombia, el Centro de Pensamiento Estratgico y

Prospectiva de la Universidad Externado se destaca con el desarrollo de
siete proyectos con contenido internacional; seguido por COLCIENCIAS
con tres estudios.
Grfico VI.9
Financiadores y proyectos
60
CPEP
50
40
Financiadores
30
CGEE
20
10 CEP
USPB COLCIENCIAS
IPIGC
0
0 20 40 60 80 100 120 140 160
Proyectos

En trminos globales, las instituciones referentes latinoamericanas

no cuentan con un gran nmero de financiadores externos para el
desarrollo de proyectos prospectivos. Las excepciones son el Centro de
226 CEPAL
Pensamiento Estratgico y Prospectiva de la Universidad Externado

de Colombia y el Centro de Gestin y Estudios Estratgicos del Brasil,
que tienen, respectivamente, 50 y 21 financiadores externos, por haber
desarrollado un gran nmero de consultoras con diferentes aliados. Los
dems no alcanzan cifras de dos dgitos en lo que se refiere a financiadores.
Lo anterior se explica en el caso de algunas instituciones porque
se autofinancian (por ejemplo, los organismos nacionales de ciencia,
tecnologa e innovacin que reciben un presupuesto del Gobierno
nacional), o porque cuentan con unos pocos financiadores que apoyan
permanentemente los proyectos prospectivos (por ejemplo, los laboratorios
o institutos universitarios). Desde la creacin del Instituto de Prospectiva,
Innovacin y Gestin del Conocimiento, su principal financiador ha sido
COLCIENCIAS, por medio de tres convenios que contienen la mayora de
los proyectos que ha desarrollado esa institucin.
El 40% de las instituciones referenciadas cuentan con ms de
20publicaciones prospectivas a lo largo de su gestin. Sin embargo, otro
40% de las entidades no llegan a diez publicaciones. Cabe aclarar que
en el grfico VI.10 solo se muestra el nmero de publicaciones emitidas
desde el ao 2000 hasta la actualidad, sin importar su ao de creacin ni la
cantidad de proyectos desarrollados.
Grfico VI.10
Publicaciones de instituciones
180
166
160
140
120
100
80 74
62
60
43
36
40
28 24 21 20 15
20
11 11 9 8 5 5 3 1 1 0
0
ITM
PRU
CEP
FJBS
MCTI
MEFT
CGEE
USPB
IPIGC
CPEP
SENAI
UNAM
SAEPB
OCCyT
CLGPA
MCTIPA
UNICAMP
EMBRAPA
CONCYTEC
COLCIENCIAS
Publicaciones

El Brasil se destaca con instituciones como el SENAI, el Centro

de Gestin y Estudios Estratgicos y la Universidad de So Paulo, que
se encuentran entre las primeras cinco instituciones con mayor nmero

de publicaciones. Igualmente, Mxico y Colombia tienen cada uno una
institucin dentro de esa clasificacin.
Como dato adicional, la institucin lder latinoamericana (el Centro
de Gestin y Estudios Estratgicos), adems de sus publicaciones de los
proyectos, lleva ya ms de 30 ediciones de su revista Alianzas Estratgicas.
Grfico VI.11
Publicaciones y proyectos
180
SENAI
160
140
120
Publicaciones
100
CGEE
80
COLCIENCIAS
60
UNAM
40 USPB
IPIGC FJBS
SAEPB CPEP
20
0
0 20 40 60 80 100 120 140 160
Proyectos

En general se refleja en las instituciones latinoamericanas la

existencia de produccin bibliogrfica coherente con el nmero de
proyectos desarrollados. Esto significa que existe un soporte documental
de los esfuerzos en materia de prospectiva, lo que demuestra la intencin
de promover el conocimiento en ese campo.
El CGEE se reafirma como el principal punto de referencia en
Amrica Latina por su gran cuanta de proyectos y publicaciones.
En el caso particular del SENAI, aunque solo ha desarrollado diez
proyectos, el modelo prospectivo empleado ha generado alrededor de 166
publicaciones (series, peridicos, Em Tempo y otras publicaciones) desde su
creacin en el 2004.
Por otra parte, desde su creacin en 2009, el Instituto de
Prospectiva, Innovacin y Gestin del Conocimiento ha producido en
poco tiempo un nmero importante de publicaciones que respaldan la
tendencia global.
228 CEPAL
Grfico VI.12
Colaboradores y proyectos
140
CGEE
120
FJBS
100
CPEP
Colaboradores
80
60
40
IPIGC
20
COLCIENCIAS
0
0 20 40 60 80 100 120 140 160
Proyectos

En general, la capacidad de recursos humanos en las diferentes

instituciones latinoamericanas es proporcional al nmero de proyectos de
prospectiva desarrollados por dichas entidades. Tambin se hace hincapi
en la creacin de capacidad para llevar a cabo estudios del futuro.
En muchos casos, el personal de planta de las instituciones no es
numeroso, pero s hay muchos investigadores externos que contribuyen
a los diferentes proyectos. Por ejemplo, el Instituto de Prospectiva,
Innovacin y Gestin del Conocimiento tiene 19 colaboradores fijos y el
nmero total de personas que han participado en los diferentes proyectos
supera las 250.
Por otro lado, en el Centro de Gestin de Estudios Estratgicos del
Brasil, el personal de planta supera las 120 personas y, segn su informe
anual, en 2010 cont con 459 colaboradores en distintos proyectos.
E. Cooperacin y trabajo en red a nivel internacional

Otro rasgo de singular importancia es la creacin de lazos de cooperacin
entre instituciones internacionales, europeas y de Amrica Latina,
en ejercicios concretos, desarrollo de capacidades y divulgacin de
manuales y documentos. Este factor ha sido fundamental para acortar
la curva de aprendizaje en materia de prospectiva (vase el cuadro VI.8).
La importancia estratgica radica en el peso de las instituciones
latinoamericanas que han empezado a explorar caminos prospectivos
(BID, CAB, CAF, CEPAL-ILPES, FLACSO) y en el peso de las entidades

internacionales que han colaborado y abierto sus puertas, tales como
la Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial
(ONUDI), la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin,
la Ciencia y la Cultura (UNESCO), el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD), la Universidad de las Naciones Unidas, la
Comisin Europea y el Instituto de Prospectiva Tecnolgica de la Unin
Europea. El Centro de Prospectiva Tecnolgica del APEC en Bangkok
(Tailandia) tambin ha colaborado en casos puntuales en el Per.
Cuadro VI.8
Experiencias significativas de intercambios en prospectiva
de Amrica Latina, 2000-2012
Tipos Ejemplos
Asociaciones internacionales Federacin Mundial de Estudios de los Futuros (World Futures
Studies Federation). Captulo Iberoamericano.
Sociedad Mundial del Futuro (World Futures Society). Captulos
por pases.
Club de Roma. Captulos por pases.
Asociacin Internacional Futuribles, conferencias en pases.
Redes internacionales Red Latinoamericana de Prospectiva.
Red Iberoamericana de Prospectiva y Vigilancia Tecnolgica
del CYTED.
Red Alfa-SELF-RULE de la Unin Europea, liderada por la
Universidad de Manchester.
Red Alfa-EULAKS de la Unin Europea, impulsada por la
FLACSO-Mxico.
Red Escenarios y Estrategia en Amrica Latina.
Programas y proyectos Programa de Prospectiva Tecnolgica de la ONUDI.
internacionales Programa de Prospectiva Tecnolgica del Convenio Andrs Bello
(CAB).
Proyecto del Milenio, Universidad de las Naciones Unidas.
Programa de Apoyo a la Competitividad. Corporacin Andina
de Fomento (CAF).
Proyecto Quo Vadis sobre la innovacin de los sistemas de
ciencia, tecnologa e innovacin agraria de Amrica Latina.
Ejercicios internacionales Amrica Latina 2030. Proyecto del Milenio (Millenium Project).
Educacin superior para la transformacin productiva y social
con equidad en los pases del Convenio Andrs Bello.
Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Escenarios
Econmicos para Amrica Latina.
UNESCO. Amrica Latina. Escenarios Posibles
y Polticas Sociales.
Eventos recurrentes Prospecta Per, Prospecta Colombia, Prospecta Amrica Latina.
Seminario Iberoamericano. Videoconferencias 2010-2012.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de R. Popper y J. Medina, Foresight in Latin America. Case
studies: Brazil, Colombia and Venezuela, The Handbook of Technology Foresight. Concepts
and Practices, L. Georghiou y otros (eds.), Cheltenham, Edward Elgar Publishing, 2008: y World
Futures Studies Federation [en lnea] http://wfsf-iberoamerica.org/.
230 CEPAL
Por otra parte, el desarrollo de la prospectiva en el continente ha

sido impulsado por instituciones que a su vez son los ms importantes
puntos de referencia internacionales en la materia. Entre ellas figuran el
Proyecto del Milenio, la Federacin Mundial de Estudios de los Futuros;
el Instituto de Tecnologa de Georgia (Georgia Tech) y la Universidad
George Washington (Estados Unidos), la Universidad de Manchester
(Reino Unido), el Laboratorio de Investigacin sobre Prospectiva,
Estrategia y Organizacin (Francia), y entidades espaolas como OPTI,
TRIZ XXI o IALE Tecnologa. Esto significa que los ms importantes lderes
internacionales han interactuado con los encargados de la adopcin de
decisiones de alto nivel en los pases, lo que ha redundado en la formacin
de una cultura prospectiva y en un mayor inters por el funcionamiento
de los sistemas prospectivos internacionales. Un ejemplo importante de
organizacin prospectiva latinoamericano de perfil internacional es el
Centro de Gestin de Estudios Estratgicos del Brasil.
Mapa VI.2
Puntos de referencia para Amrica Latina
Proyecto del Milenio, Federacin Mundial de Instituto MIOIR-PREST,

Universidad de las Estudios de los Futuros Manchester
Naciones Unidas
LIPSOR-CNAM
Universidad George
Washington
Instituto
Tecnolgico
de Georgia
CAF-CAB
ONUDI
CGEE
CEPAL-ILPES OPTI, TRIZ XXI, IALE
Fuente: J. Medina Vsquez, La prospectiva en la prctica de Amrica Latina, Conferencia dictada en

el Centro de Estudios de Prospectiva, Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico,
Toluca, 2010.
Cuadro VI.9
Descripcin de experiencias significativas de intercambios en prospectiva de Amrica Latina
Tipo de Ao Pas o regin Nivel de Objetivo general reas de trabajo Clase
Asociacin Federacin Mundial 2007 Mxico Complejidad La Federacin busca un mayor acercamiento a Seguridad humana Clsico
internacional de Estudios de los media sus miembros y la posibilidad de contribuir de Paz
Futuros (World manera ms cercana a la formacin de redes que Territorialidad
Futures Studies atiendan las preocupaciones locales. Ciencia y tecnologa
Federation); captulo
Iberoamericano
Sociedad Mundial del 1966 Estados Alta Contribuir a que los pensadores, personalidades Estudios del futuro Clsico
Futuro (World Futures Unidos complejidad polticas, cientficos y laicos compartan un
Society), captulos dilogo informado y serio sobre el futuro.
por pases
Club de Roma, 1968 Francia Alta Identificar los problemas ms cruciales que Medio ambiente Clsico
captulos por pases complejidad determinarn el futuro de la humanidad por medio Demografa
del anlisis integral y con visin de futuro; evaluar Desarrollo
escenarios alternativos para el futuro y los riesgos, Valores
opciones y oportunidades; desarrollar y proponer Gobierno
soluciones prcticas a los desafos identificados; Trabajo relacionado con el futuro
comunicar las nuevas ideas y los conocimientos Sociedad de la informacin
derivados de este anlisis a los encargados de la
adopcin de decisiones en los sectores pblico Nuevas tecnologas
y privado y tambin al pblico en general, y Educacin
estimular el debate pblico y la accin eficaz a fin La nueva sociedad global y el orden
de mejorar las perspectivas para el futuro. econmico y financiero mundial
Asociacin 1960 Francia Alta Identificar y analizar las nuevas tendencias Dinmicas sociales y estilos de vida Clsico
Internacional complejidad y eventos a mediano y largo plazo, las Economa y finanzas
Futuribles, organizaciones ambientales estratgicas Educacin y formacin
conferencias y territorios. Medio ambiente
por pases Analizar los principales estudios prospectivos Estudios prospectivos
realizados en la mundo (base de datos Instituciones

bibliogrfica y publicacin de un boletn mensual Poltica
sobre el futuro). Poblacin
Investigacin, ciencia y tecnologa
Relaciones internacionales y geopoltica
Recursos naturales y energa
Sectores y empresas
Territorios y redes
Trabajo y empleo
Red Red Iberoamericana 2003 Iberoamrica Complejidad Propiciar el avance del conocimiento y de las Prospectiva tecnolgica Emergente
internacional de Prospectiva media capacidades regionales para desarrollar la Innovacin tecnolgica
y Vigilancia prospectiva tecnolgica como instrumento Vigilancia tecnolgica
Tecnolgica para la formulacin de polticas y estrategias Agroalimentacin
del CYTED gubernamentales, institucionales y Salud
empresariales. Promocin del desarrollo industrial
Desarrollo sostenible, cambio global
y ecosistemas
Tecnologas de la informacin y las
comunicaciones
Ciencia y sociedad
231
Energa
Cuadro VI.9 (continuacin)
Red Red Alfa-SELF- 2005 Reino Unido Complejidad Fortalecer la cooperacin, integracin, Prospectiva tcnico-econmica Emergente
internacional RULE de la Unin media innovacin e intercambio de experiencias Prospectiva sociocultural
Europea, liderada en prospectiva entre Amrica Latina y Evaluacin de prospectiva
por la Universidad Europa. La red apunta hacia la promocin
de Manchester de un programa de cooperacin sostenible,
mediante investigacin acadmica, formacin
y programas de movilidad. Sus tres metas
fundamentales son:
Crear capacidades sostenibles de prospectiva
en Europa y Amrica Latina
Intercambiar conocimientos, instrumentos y
experiencias en prospectiva.
Articular instituciones acadmicas con otros
actores de los sistemas regionales de ciencia,
tecnologa e innovacin.
Red Alfa-EULAKS 2007 Unin Europea Complejidad EULAKS promueve un entendimiento comn Revisin, anlisis, recomendacin Emergente
de la Unin Europea, media de los retos en la construccin de sociedades sobre polticas
impulsada por del conocimiento en Europa y Amrica Latina Valoracin y creacin de capacidades
FLACSO-Mxico mediante el apoyo a las redes y asociaciones en investigacin para la sociedad del
entre las comunidades de ciencias sociales de conocimiento
ambas regiones. Estudios estratgicos de investigacin
EULAKS se ha comprometido a hacer realidad el en ecosistemas digitales de la UE y
rea de Conocimiento UE-ALC gracias al apoyo Amrica Latina y el Caribe
de las redes y asociaciones entre comunidades Red de actores interesados para
de investigacin de ciencias sociales y el aprendizaje y el intercambio de
humanidades con un enfoque en ciencia, conocimiento
tecnologa e innovacin de polticas. Escuela de verano para jvenes
investigadores en ciencias sociales
de la Unin Europea y de Amrica Latina
y el Caribe
Difusin
Red de Escenarios Argentina Complejidad Liderar, promover y coordinar los procesos Metodologa de investigacin de futuros Emergente
y Estrategia media de interaccin constructiva y creativa entre el Preparacin
Prospectiva en plano global, regional y local, e intercambiar Escenarios de futuro
Amrica Latina experiencias, desafos y propuestas con miras
al mejoramiento de la calidad de vida, a fin de Planeamiento estratgico
desarrollar los procesos de anticipacin basados Administracin estratgica
en la aplicacin intensiva de la prospectiva, Gestin de riesgos y problemas
orientados a fomentar la cooperacin y la organizacionales
prevencin de conflictos.
232 CEPAL
Programa Programa de Apoyo 1999 Regin Andina Complejidad Fue creado por la Corporacin Andina de Fomento Desarrollo de grupos temticos y de Emergente
a la Competitividad. media (CAF) con el fin de apoyar iniciativas para mejorar capacidades productivas y comerciales
Corporacin Andina la productividad y competitividad regional. Se Promocin de la capacidad emprendedora
de Fomento enmarca dentro de un esfuerzo coordinado y Mejoramiento del clima de negocios
transversal de diferentes reas de la institucin
para contribuir directa e indirectamente a la mejora
del entorno de negocios y la capacidad de la
regin de generar valor de forma sostenible.
Apoy en forma puntual el Programa Colombiano
de Prospectiva Tecnolgica e Industrial
Programa de 1996 Naciones Alta Contribuir a incrementar la competitividad Prospectiva tecnolgica Clsico
Prospectiva Unidas complejidad industrial y ampliar el potencial comercial Competitividad industrial
Tecnolgica Fomentar la economa y los beneficios Polticas de investigacin y desarrollo
de la ONUDI Amrica Latina
medioambientales y sociales, a nivel nacional Chile: Identificacin de los sectores
y regional econmicos y tecnolgicos estratgicos
Definicin de las polticas de promocin Brasil: Cadenas de produccin de textiles,
de investigacin y desarrollo plsticos y construccin
Uruguay: Tendencias de los
macrosectores: biotecnologa de los
alimentos, energa, transporte y logstica
Venezuela (Repblica Bolivariana de): Uso de
los resultados del ejercicio de PT. Estudio de
prospectiva para la cadena productiva de la
industria pesquera en la regin de la costa del
Pacfico en Amrica del Sur (Chile, Colombia,
Ecuador y Per). El futuro de los productos
del Altiplano y de los Valles Centrales de los
Andes (Bolivia (Estado Plurinacional de),
Ecuador y Per).
Programa de 2005 Pases del Complejidad Objetivo general: Establecer las posibilidades Estudio regional piloto de prospectiva Emergente
Prospectiva CAB media futuras de desarrollo tecnolgico de la regin y tecnolgica para los pases del CAB.
Cientfica y Colombia: de los pases del CAB, adems de determinar las Aplicacin de la prospectiva cientfica y
Tecnolgica Pas lder tecnolgica en las esferas prioritarias de
prioridades para la investigacin cientfica y el desarrollo cientfico-tecnolgico de los
del Convenio desarrollo tecnolgico en los sectores sociales pases del CAB.
Andrs Bello Diseo, produccin y divulgacin de material
y econmicos estratgicos comunes para los
pases del CAB. escrito y de soporte lgico que facilite
la difusin de la prospectiva cientfica y
Se pretende generar una dinmica regional tecnolgica en los pases del Convenio.
institucionalizada para la integracin y cohesin Formacin del talento humano en
la conceptualizacin y aplicacin de la
de los procesos nacionales de prospectiva prospectiva cientfica y tecnolgica en los
cientfica y tecnolgica de los pases del pases del CAB.
Convenio Andrs Bello (CAB), para la indagacin Anlisis, evaluacin y difusin de mejores
sistmica de las opciones estratgicas de prcticas en prospectiva tecnolgica en
desarrollo cientfico y tecnolgico de inters los pases del CAB.
Polticas de Estado inspiradas en los anlisis
regional, la generacin de un marco poltico prospectivos del comportamiento cientfico y
comn y las bases para un sistema de tecnolgico de los pases del CAB.
inteligencia socioeconmica. Transferencias de metodologas y mejores
prcticas en prospectiva cientfica y
233
tecnolgica entre los pases del CAB.

Proyecto Proyecto del Milenio 1966 Estados Alta Mejorar pensando en el futuro y hacer Estudios del futuro Clsico
(The Millenium Unidos complejidad pensar mediante una variedad de medios de
Project), retroalimentacin para acumular sabidura sobre
Universidad de las el futuro de las mejores decisiones de hoy.
Naciones Unidas
Proyecto Quo Vadis 2003 Amrica Latina Complejidad En el escenario de transformaciones del sistema Sistemas de ciencia, tecnologa e Emergente
sobre la innovacin media alimentario mundial que afecta el desempeo innovacin agraria de Amrica Latina
de los sistemas de de las organizaciones pblicas y privadas de Prospectiva tecnolgica
ciencia, tecnologa e investigacin agrcola, el proyecto busc:
innovacin agraria de Analizar el sistema alimentario mundial
cambiante, identificando factores crticos
Amrica Latina parasu desempeo actual y futuro.
Analizar las organizaciones pblicas y privadas
de investigacin agrcola importantes para la
actividad agropecuaria en Amrica Latina
(sus respectivos desempeos e interfaces) y
las oportunidades y restricciones futuras para
su desempeo y sostenibilidad institucional.
A partir de una mejor comprensin del desempeo
actual y futuro del sistema alimentario mundial
y de las organizaciones pblicas y privadas de
tecnociencia, se definieron diferentes conjuntos
de estrategias aplicables a los correspondientes
escenarios identificados.
Ejercicio Amrica Latina 2030, 2012 Amrica Latina Complejidad Ofrecer escenarios tiles al pensamiento y a la Se disearon cuatro escenarios en una matriz Emergente
internacional Proyecto media accin, volcados a superar los grandes desafos de de dos ejes principales (un eje vertical tcnico-
del Milenio. la regin, en su relacin con el mundo en general. econmico y uno horizontal, sociopoltico):
(The Millenium Constituirse en una importante y rica Maana es hoy: xito latinoamericano.
La tecnologa como ideologa: creyentes y
Project) herramienta de trabajo, que permita visualizar escpticos.
los escenarios posibles y plausibles que el Regin en llamas
futuro depara a la regin. La red: muerte y renacimiento.
Educacin superior 2005 Colombia Complejidad Formulacin, elaboracin y difusin del plan Prospectiva estratgica Emergente
para la transformacin media prospectivo estratgico de los pases signatarios Educacin
productiva y social del Convenio Andrs Bello, con marcos de Transformacin productiva y social
con equidad en los polticas pblicas, estrategias, objetivos, metas
pases del Convenio y acciones priorizadas en educacin superior
Andrs Bello para la transformacin productiva y social con
equidad en estos pases.
Banco 2012 Estados Complejidad Ofrecer un anlisis integral de los riesgos a corto Ante los riesgos econmicos globales; Emergente
Interamericano Unidos media y mediano plazo para la regin y una evaluacin Los productos primarios y China;
de Desarrollo. de sus principales vulnerabilidades y fortalezas El auge de las entradas de capital: a buen
Escenarios macroeconmicas, as como recomendaciones fin no hay mal principio;
Econmicos para La poltica fiscal en la reciente crisis:
Amrica Latina de polticas. El ejercicio detalla las diversas
trayectorias que podra tomar la economa mundial est preparada la regin para el prximo
(El mundo de los episodio?;
senderos que se y los posibles efectos sobre Amrica Latina y La poltica monetaria: regmenes y retos;
bifurcan: Amrica el Caribe. Se elaboran escenarios siguiendo un Amrica Latina y su resistencia: un anlisis
Latina y el Caribe ejercicio de simulacin que captura, entre otros, de las hojas de balance, y
ante los riesgos los vnculos comerciales y financieros que existen La banca europea y Amrica Latina
econmicos entre la regin y el resto del mundo. y el Caribe.
234 CEPAL
globales)
Ejercicio UNESCO. Amrica 2011 Naciones Complejidad Ofrecer una aproximacin analtica a diferentes La economa mundial y Amrica Latina Emergente
internacional Latina. Escenarios Unidas media dimensiones de los posibles escenarios a inicios del siglo XXI;
posibles y polticas internacionales en los que habrn de aplicarse las La crisis y la necesidad de una nueva
sociales. estrategias alternativas de polticas de desarrollo arquitectura financiera internacional;
social de los pases latinoamericanos y caribeos. La integracin latinoamericana: etapas
pasadas y escenarios posibles;
Iniciar un esfuerzo por establecer los escenarios Posneoliberalismo o cambio civilizatorio;
posibles durante los prximos aos y las opciones Desigualdad y crisis de incorporacin: la
de nuevas polticas sociales que se abren a partir caja de herramientas de polticas sociales
de un anlisis de los elementos clave de la de la izquierda;
coyuntura econmica, social, poltica y cultural. El espritu de Cochabamba: la
Se trata de un esfuerzo interdisciplinario que no reapropiacin social de la naturaleza;
busca establecer un camino rgido a seguir, sino Prospectiva tecnolgica para Amrica Latina;
un campo terico y cientfico que ayudar a La educacin superior en el mundo y en
Amrica Latina y el Caribe: principales
conducir las decisiones fundamentales de los tendencias;
gobiernos regionales, siempre pensndolos en Cambios demogrficos y reestructuracin
una relacin dialctica permanente con sus econmica en Amrica Latina. Perspectivas
fuerzas sociales fundamentales. y desafos para las polticas sociales;
Centroamrica 2010 y sus escenarios de
integracin, y
La crisis del imperialismo. Amrica Latina
y Panam enfrentan cambios picos en
sus relaciones con los Estados Unidos.
Evento Prospecta Colombia 2008 Colombia Baja Generar un espacio de construccin colectiva 2012: Por la construccin de un futuro Emergente
complejidad para los futuros escenarios de Colombia, que equitativo, solidario y responsable para
le permitan convertirse en un polo de desarrollo Colombia y el mundo
productivo, competitivo y prspero. 2011: Retos y desafos de Colombia frente
Generar un espacio de reflexin acadmica que al futuro de Amrica Latina
contribuya al conocimiento de la prospectiva 2010: Prospectiva estratgica para la ciencia,
estratgica, la vigilancia tecnolgica y la inteligencia la tecnologa, la innovacin y la gestin del

competitiva, sus mtodos, instrumentos, usos y conocimiento en el contexto regional
aplicaciones en los diferentes contextos. 2009: Retos y desafos de la prospectiva
Sistematizar las mejores experiencias nacionales estratgica en el escenario mundial
e internacionales de la prospectiva en la educacin 2008: Por un pensamiento prospectivo:
superior a distancia. Hacia la megauniversidad del futuro
Prospecta Per 2003 Per Complejidad Promover el empleo de la prospectiva como 2011: Prospectiva para el planeamiento Emergente
media herramienta de planeamiento e identificacin de estratgico nacional y regional.
escenarios futuros, la difusin de los estudios 2010: Prospectiva para la innovacin,
de prospectiva que se ejecuten en el Per el desarrollo sostenible y la integracin
y el intercambio de experiencias entre los latinoamericana.
investigadores, consultores, funcionarios pblicos 2009: Prospectiva para el diseo de polticas
pblicas, desarrollo territorial y gestin del
y empresarios de ese pas y del exterior. patrimonio cultural.
2006: Estrategias que construyen futuro.
2005: Construccin de la competitividad
futura de nuestras organizaciones.
2004: Identificar oportunidades para
construir el futuro.
235
2003: Una visin hacia el futuro.

Evento Prospecta 2010 Argentina Complejidad Generar un mbito de difusin, discusin, Argentina 2012: Ejes Emergente
Amrica Latina Colombia media debate, reflexin e intercambio que contribuya Prospectiva del desarrollo nacional,
Per al conocimiento disciplinar de los estudios en el contexto de la crisis global.
de prospectiva, sus mtodos, instrumentos, Prospectiva territorial y de cadenas
aplicaciones y resultados. productivas.
Prospectiva de la educacin superior.
Prospectiva de la ciencia y la tecnologa
Prospectiva del ambiente y la energa.
Colombia 2011
Paneles
Retos y desafos polticos, sociales
y econmicos para la integracin de
Amrica Latina
Retos y desafos educativos, culturales
y ambientales para la integracin de
Amrica Latina
Retos y desafos de la ciencia,
la tecnologa y la innovacin en la
integracin de Amrica Latina
Retos y desafos globales para
la integracin de Amrica Latina
Panel Quo Vadis
Conferencias
Visiones prospectivas de la integracin
latinoamericana
Retos y desafos de la integracin
tecnolgica de Amrica Latina
Globalizacin y futuro de Amrica Latina
Geopoltica mundial y futuros de la
integracin de Amrica Latina
Globalizacin y futuro de Amrica Latina:
integracin o marginalidad
Los escenarios de Amrica Latina 2030 y
el Estado del futuro 2011
Pensar el futuro: Amrica Latina 2030.
Estado del futuro 2011
Per 2010: Paneles y sesin
Prospectiva e integracin
latinoamericana (I)
Prospectiva e integracin
latinoamericana (II)
Panel: Quo Vadis Amrica Latina?
236 CEPAL
Evento Seminario 2010 Mxico Complejidad Analizar la importancia de los estudios del Prospectiva en Amrica Latina; Emergente
Iberoamericano. media futuro en la poca actual para penetrar en Futuros personales Centros de estudio
Videoconferencias la incertidumbre y la turbulencia, as como del futuro;
2010-2013. generar escenarios que permitan enfrentar Gobernanza anticipatoria
las problemticas.
Identificar los problemas que afrontan los Problemas de las consultoras en estudios
estudios del futuro. del futuros
Distinguir las nuevas especializaciones Visin de largo plazo en comunidades
en prospectiva. rurales exitosas;
Psicoprospectiva y ludoprospectiva;
Visin crtica sobre los estudios del futuro,
El imperativo espiritual hacia el futuro
de una nueva conciencia de la humanidad.
Convergencia tecnolgica, redes sociales;
Convergencia de saberes no cientficos;
La prospectiva corporativa
Futuros alternativos para la educacin
superior:
Convergencia prospectiva territorial;
Economas emergentes en el
concierto mundial;
Prospectiva tecnolgica: innovacin
y polticas pblicas;
Complejidad y aprendizaje: Elementos

para la construccin de una sociedad
(y una universidad) del conocimiento
Prospectiva social;
Prospectiva y medio ambiente
Seguridad integral;
Enseanza y aplicacin del enfoque
prospectivo estratgico en la prctica
empresarial;
Inteligencia prospectiva y sostenible.

237
Cuadro VI.10
Puntos de referencia para Amrica Latina
Tipo de Nombre Ao Pas Nivel de Objetivo general reas de trabajo Clase
Organismo Corporacin 1970 Venezuela Alta Promover el desarrollo sostenible y la integracin Infraestructura Clsico
internacional Andina de (Rep. Bol. complejidad regional, mediante una movilizacin eficiente de Desarrollo social
Fomento (Banco de) recursos para la prestacin oportuna de servicios Medio ambiente
de Desarrollo de financieros mltiples, de alto valor agregado, a Polticas pblicas e investigacin
Amrica Latina) clientes de los sectores pblico y privado de los Sector corporativo y financiero
pases accionistas.
Convenio Andrs 1970 Colombia Alta El Convenio Andrs Bello, como organizacin Educacin Clsico
Bello (CAB) complejidad internacional de carcter intergubernamental, Cultura
favorece el fortalecimiento de los procesos de Ciencia y tecnologa
integracin y la configuracin y desarrollo de un
espacio cultural comn. Busca generar consensos
y cursos de accin en cultura, educacin, ciencia y
tecnologa, con el propsito de que sus beneficios
contribuyan a un desarrollo equitativo, sostenible
y democrtico de los pases miembros.
Comisin 1948 Chile Alta Contribuir al desarrollo econmico y social Desarrollo econmico Clsico
Econmica para complejidad de Amrica Latina y el Caribe. Coordinar las Desarrollo social
Amrica Latina acciones encaminadas a su promocin y reforzar Estadsticas
y el Caribe las relaciones econmicas de los pases entre s CELADE-Divisin de Poblacin
(CEPAL) y con las dems naciones del mundo. Instituto Latinoamericano y
del Caribe de Planificacin
Econmica y Social (ILPES)
Desarrollo productivo y empresarial
Desarrollo sostenible y
asentamientos humanos
Recursos naturales e
infraestructura
Asuntos de gnero
Planificacin de programas
y operaciones
Financiamiento para el desarrollo
Instituto 1962 Chile Alta El ILPES es la entidad del sistema de la CEPAL Planificacin econmica y social Clsico
Latinoamericano complejidad lder en la investigacin, cooperacin tcnica y Gestin pblica
y del Caribe de formacin en planificacin, economa y gestin Desarrollo territorial
Planificacin del sector pblico para el desarrollo de los Fortalecimiento de capacidades
Econmica y pases de Amrica Latina y el Caribe. institucionales
Social (ILPES) Convoca a la discusin y reflexin sobre
los desafos que enfrenta el Estado en sus
estrategias de desarrollo.
Contribuye a los esfuerzos nacionales y
subnacionales orientados al mejoramiento
de la calidad de las polticas pblicas y el
238 CEPAL
fortalecimiento de capacidades institucionales.

Organismo Organizacin 1966 Austria Alta La ONUDI aspira a reducir la pobreza mediante Temticas: Clsico
internacional de las Naciones complejidad el desarrollo industrial sostenible. Considera Reduccin de la pobreza mediante
Unidas para que todos los pases deben tener la oportunidad actividades productivas
el Desarrollo de desarrollar un floreciente sector productivo, Desarrollo de capacidad comercial
Industrial para aumentar su participacin en el comercio Medio ambiente y energa
(ONUDI) internacional y proteger su medio ambiente. Servicios:
Gobernabilidad industrial y
estadsticas
Fomento de la tecnologa y la
inversin
Competitividad industrial y comercio
Desarrollo del sector privado
Agroindustrias
Energa sostenible y cambio
climtico
Protocolo de Montreal
Gestin ambiental
Instituto o Universidad 1821 Estados Alta Su misin es ofrecer un ambiente propicio a Facultades y escuelas: Clsico
laboratorio George Unidos complejidad la creacin y adquisicin de conocimientos y Facultad de Artes y Ciencias
universitario Washington donde los esfuerzos creativos enriquezcan las Escuela de Ciencias de la Salud
experiencias de la sociedad global. Con diez y Medicina
escuelas y facultades y cerca de 100 centros Escuela de Leyes
e institutos de investigacin, los estudiantes Escuela de Ingeniera y Ciencias
reciben experiencia prctica al mismo tiempo Aplicadas

que exploran cualquier camino de su Escuela de Educacin y Desarrollo
inters personal. Humano
Se dedica a promover el bienestar humano. Escuela de Negocios
La universidad valora una dinmica, centrada Escuela de Asuntos Internacionales
en la comunidad estudiantil estimulada por la Escuela de Salud Pblica
diversidad cultural e intelectual y construida y Servicios de Salud
sobre una base de integridad, creatividad y Facultad de Estudios Profesionales
apertura a la exploracin de nuevas ideas. Escuela de Enfermera
Esferas de Investigacin
Ciencia y tecnologa
Salud
Orden pblico
Seguridad mundial
Artes
Humanidades
239
Instituto o Instituto de 1885 Estados Alta Toda su comunidad (personal, profesores, Facultades Clsico
laboratorio Tecnologa Unidos complejidad alumnos) aplica el lema de Progreso y servicio Arquitectura
universitario de Georgia mediante la eficacia y la innovacin en la Informtica
(Georgia Tech) enseanza y el aprendizaje, los avances de la Ingeniera
investigacin y el espritu empresarial en todos Humanidades
los sectores de la sociedad. Aspiran a ser lderes Negocios
en el mejoramiento de la condicin humana en Ciencias
Georgia, en el resto de los Estados Unidos y en Esferas de Investigacin:
todo el mundo. Grandes volmenes de datos
Bioingeniera y Biociencia
Electrnica y Nanotecnologa
Energa e infraestructura sostenible
Manufactura, comercio y logstica
Materiales
Seguridad nacional
Ciencia y tecnologa del papel
Personas y tecnologa
Servicio pblico, liderazgo y poltica
Robtica
Sistemas
Instituto de 1977 Reino Alta Ofrecer un anlisis imparcial y con autoridad e Estrategia tecnolgica y gestin Clsico
Investigaciones Unido complejidad informacin a los encargados de la adopcin de de la innovacin
sobre la decisiones relacionados con las implicaciones Innovacin y servicios
Innovacin de econmicas, polticas y sociales de la ciencia Ciencia, tecnologa e innovacin
la Universidad y la tecnologa. Para ello, se compromete a la poltica
de Manchester investigacin y asesoramiento sobre diversos Inteligencia estratgica
(Manchester aspectos de poltica cientfica y tecnolgica Sostenibilidad e innovacin
Institute of y la estrategia, y a ofrecer capacitacin en Sistemas comparativos
Innovation investigacin mediante posgrados de alta de innovacin y desarrollo
Research) calificacin, grados postexperiencia y cursos econmico
cortos orientados a temas especficos. InnoFuturos (prospectiva
e innovacin)
Laboratorio de 2000 Francia Alta El objetivo del LIPSOR es contribuir a que Prospectiva, gestin estratgica Clsico
Investigacin complejidad el hombre utilice una serie de instrumentos Cambio y aprendizaje
sobre y mtodos que ha creado a lo largo de su Epistemologa de la organizacin
Prospectiva, historia y que an resultan tiles para afrontar y prospectiva estratgica
Estrategia y la complejidad que significa la construccin Prospectiva de los recursos
Organizacin del maana o del futuro, no como un hecho humanos y sociales
(LIPSOR)- esotrico y nebuloso, sino como un proceso Prospectiva y evaluacin
Conservatorio estructurado para la construccin de futuros tecnolgica
Nacional de deseables y realizables. Desarrollo sostenible
Artes y Oficios Dinmica de los territorios
240 CEPAL
(CNAM)
Centro Centro de 2001 Brasil Alta Promover y realizar investigaciones y Estudios, anlisis y evaluaciones Clsico
institucional Gestin y complejidad estudios prospectivos de alto nivel en ciencia Articulacin
Estudios y tecnologa y su relacin con los sectores Apoyo a la gestin estratgica
Estratgicos productivos. del Sistema Nacional de Ciencia,
(CGEE) Promover y realizar evaluaciones estratgicas Tecnologa e Innovacin (SNCTI)
de los impactos econmicos y sociales de las Difusin de informacin sobre
polticas, programas y proyectos de ciencia Ciencia, tecnologa e innovacin
y tecnologa. (CT+I)
Difundir informacin, experiencias y proyectos Gestin institucional
para la sociedad.
Promover el dilogo, la coordinacin y la
interaccin de los sectores cientficos,
tecnolgicos y productivos.
Desarrollar actividades de apoyo tcnico y
logstico a las instituciones pblicas y privadas,
y la prestacin de servicios relacionados con
su rea de especializacin.
Organizacin Observatorio 1997 Espaa Alta El objetivo de la Fundacin es generar una Prospectiva tecnolgica Clsico
de servicios de Prospectiva complejidad base de conocimiento sobre las tendencias Vigilancia tecnolgica
Tecnolgica tecnolgicas ms importantes para el futuro
Industrial desarrollo econmico y social, que sirvan Diseo de estrategias de futuro
(OPTI) a su vez de apoyo a la toma de decisiones apoyadas en la prospectiva
de carcter tecnolgico, tanto en el mbito Seguimiento de evolucin
pblico como en el empresarial. tecnolgica

TRIZ XXI 1998 Espaa Alta Potenciacin de las capacidades y habilidades Innovacin tecnolgica Clsico
complejidad de innovacin de las organizaciones, con un Creatividad empresarial
nfasis particular en la propuesta de soluciones
que incidan en la productividad de los procesos Vigilancia tecnolgica
de innovacin. Organizacin del conocimiento
para la innovacin
IALE Tecnologa 1998 Espaa Alta Su misin empresarial consiste en ayudar Gestin de la innovacin Clsico
complejidad a las organizaciones a tomar las mejores Vigilancia tecnolgica
decisiones en materia de innovacin y
tecnologa, proporcionando diversos servicios Inteligencia competitiva
de consultora especializada. Gestin de la tecnologa

241
242 CEPAL
F. Desarrollo acadmico y difusin
1. Programas de formacin
El desarrollo acadmico est ligado en gran medida a las actividades de
las universidades relacionadas con formacin avanzada, investigacin y
proyeccin social. Los logros en esta materia estn vinculados a un proceso
de acumulacin de experiencias desde los aos noventa. Los principales
resultados provienen de la obra de pioneros como Francisco Mojica, de
la Universidad Externado de Colombia; Zidane Zeraoui, del Instituto
Tecnolgico de Monterrey; Ral Balbi, de la Red Escenarios y Estrategia
de la Argentina, y Fernando Ortega, en el Per. Se destaca la puesta en
marcha de programas de maestra y especializacin en prospectiva en
pases como la Argentina, Colombia, el Ecuador, Mxico y el Per. La
mayora de los programas que se enumeran a continuacin se encuentran
adscritos a facultades de ciencias de la administracin.
Maestra en Prospectiva Estratgica: Instituto Tecnolgico de
Monterrey (Mxico);
Maestra en Prospectiva y Estudios Estratgicos: CEDES/
Universidad Autnoma de Chiapas, (Mxico);
Maestra en Prospectiva: Escuela Latinoamericana de
Prospectiva (ELAP);
Maestra en Pensamiento Estratgico y Prospectiva: Universidad
Externado de Colombia;
Maestra en Inteligencia Estratgica y Prospectiva: ESCICI
(Colombia);
Maestra en Prospectiva y Estrategia para el Desarrollo Nacional:
Universidad Nacional Mayor de San Marcos y Universidad
Autnoma de Barcelona (UAB);
Maestra en Inteligencia Estratgica Nacional Siglo XXI:
Universidad Nacional de la Plata (Argentina);
Especializacin en Prospectiva: Escuela Latinoamericana de
Prospectiva (ELAP);
Especializacin en Prospectiva Organizacional ESUMER,
Medelln (Colombia);
Especializacin en Pensamiento Estratgico y Prospectiva:
Bogot, Universidad Externado de Colombia;
Especializacin en Estrategia Gerencial y Prospectiva: UPB,
Medelln (Colombia);
Especializacin en Direccin Prospectiva y Estratgica de

las Organizaciones Universitarias, Universidad Nacional a
Distancia (UNAD) (Colombia), y
Especializacin en Prospectiva Estratgica: UCES, Buenos Aires.
Grfico VI.13
Maestras y especializaciones en prospectiva por pas
4
4
3
3
2
2
1 1 1 1
1
0
0
Mxico Colombia Argentina Per
Maestras Especializaciones
En este mismo sentido se han desarrollado cursos con contenido

prospectivo en programas de pregrado y posgrado en las universidades
de pases como la Argentina, el Brasil, el Ecuador, Mxico y Venezuela
(Repblica Bolivariana de), como se puede apreciar en el cuadro VI.11.
En los ltimos aos se han producido interesantes efectos
multiplicadores. Por ejemplo, han surgido cursos de prospectiva
vinculados a otros programas asociados a Facultades de Administracin
y Derecho6. Igualmente, los egresados y lderes de los programas han
generado iniciativas de participacin en la formulacin de propuestas de
desarrollo. Por ejemplo, el Consejo Nacional del Colegio de Ingenieros
del Per (CIP), auspicia el Plan Estratgico Per 2040, elaborado en forma
independiente por ms de 500 profesionales de diferentes especialidades
de todo el pas.
6
Maestras en Administracin de la Universidad del Rosario (Colombia) y de la Universidad
Externado (Colombia). Maestra en Planeacin y Direccin Estratgica, American Junior College
y ESPE, Quito. Maestra en Formulacin y Desarrollo de Estrategias Pblicas y Privadas, CEA,
Universidad Nacional de Crdoba (Argentina). Maestra en Ciencias de la Legislacin,
Universidad del Salvador (Argentina); Maestra en Teora y Prctica de la Legislacin, Facultad
de Derecho, Universidad de Buenos Aires.
244 CEPAL
Cuadro VI.11
Cursos con contenido prospectivo
Pas Universidad Curso Nivel de formacin

o institucin
Argentina Universidad Nacional Curso de Prospectiva Alumnos avanzados,
de Cuyo graduados y
profesionales de las
ciencias sociales.
Universidad Nacional Maestra en Defensa Estratgica Nacional: Maestra
de la Plata Introduccin a la estrategia.
Inteligencia estratgica nacional
Defensa nacional
Planificacin 1, 2 y 3
Anlisis de contexto
Origen y evolucin de los conceptos polticos
contemporneos
Metodologa de anlisis
Visin estratgica mundial
La Argentina en el contexto poltico global
Brasil Pontificia Universidad Master in Business Administration: Maestra
Catlica de So Paulo Estudios del futuro y el desarrollo social
Colombia Universidad del Valle Previsin y pensamiento estratgico. Teora y Maestra-
mtodos de los estudios del futuro Doctorado
Ecuador ESPE Certificado en Prospectiva Estratgica Licenciatura
Mxico Universidad Nacional Prospectiva Poltica Licenciatura
Autnoma de Mxico Taller de prospectiva social
Construccin de escenarios I y II
Prospectiva de la dinmica internacional
Prospectiva estratgica
Laboratorio de estudios del futuro Maestra y
Inteligencia prospectiva Doctorado
Visin de futuro
Pensamiento estratgico
Universidad Tendencias sociales actuales Licenciatura
Regiomontana
Uruguay Instituto Universitario Diploma de Prospectiva Diplomado
Centro Latinoamericano
de Economa Humana
(CLAEH)
Venezuela Universidad Central Maestra en Economa: Maestra
(Repblica de Venezuela Introduccin a los mtodos de prospectiva
Bolivariana de)
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de G. Baena, Sobre futuros incompletos y esperanzas continuas.
Lneas para la historia de la prospectiva en Mxico, Mxico, D.F., 2008.
Por otra parte, son fundamentales las actividades de difusin que

han impulsado las redes internacionales. En los ltimos aos ha asumido
un papel principal la organizacin de los eventos Prospecta Per, Prospecta
Colombia, Prospecta Argentina y Prospecta Amrica Latina, as como el
Seminario Iberoamericano 2010-2012 por medio de videoconferencias,
organizado por Guillermina Baena, de la UNAM. Es de destacar la
amplificacin que han tenido estos eventos peridicos por Internet, lo mismo
que el desarrollo de nuevos cursos virtuales internacionales, tales como el
Proyecto de Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos (PAPEP) del PNUD 7.
7
La Maestra del Instituto Tecnolgico de Monterrey es la ms antigua y la ms reconocida.
Se destaca su inclusin en el Padrn Nacional de Posgrados de Calidad (PNPC) del Consejo
Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT), y como parte de los Mejores programas de
posgrado de Mxico en la categora Innovadoras de la revista CNN Expansin y en el
Concurso Internacional de Estudios del Futuro, organizado por la Asociacin de Futuristas
Profesionales. Otro aporte es la creacin y desarrollo del Mtodo Grumbach de Gestin
Estratgica por Ral Dos Santos Grumbach y Walter Hugo Torres Bustamante (Universidad
de Trujillo) y el Mtodo MEYEP de Prospectiva Estratgica General y Especfica, ideado por
Eduardo Balbi, utilizado en la Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales (UCES).
2. Autores y publicaciones reconocidas

La comunidad prospectiva de la regin se encuentra en proceso de
consolidacin. Hay un gran inters por el tema, lo que se traduce en un
aumento de la formacin de capacidades para llevar a cabo estudios del
futuro en Amrica Latina y el Caribe. Tal como se observa en el recuadro VI.5,
hay un nmero representativo de autores destacados que han contribuido
al desarrollo de la prospectiva en la regin a lo largo de las cinco ltimas
dcadas, mediante la generacin de diversos proyectos, publicaciones,
actividades de formacin y difusin.
Recuadro VI.5
Autores reconocidos de la regin
Argentina
Alicia Recalde
Eduardo Balbi Correa
Gilberto Gallopn
Graciela Chichilnisky
Horacio Godoy
Javier Vitale
Jorge Beinstein
Luis Ragno
Manuel Mar
Martn Villanueva
Miguel ngel Gutirrez
Osvaldo Carabajal
Bolivia (Estado Plurinacional de)
dgar Jimnez
Brasil
Amlcar Herrera
Antonio Mara Gomes De Castro
Arnoldo Hoyos
Cristiano Hugo Cagnin
Dalci dos Santos
Eduardo Marques
Henrique Rattner
Llio Fellows Filho
Luiz Antonio Cruz
Marilia de Souza
Ral Jos dos Santos Grumbach
Renato Dagnino
Ricardo Seidl da Fonseca
Ricardo Sennes
Rosa Alegria
Suzana Mara Valle Lima
Chile
Frances Wilson
Guillermo Holzmann
Hctor Casanova
Manuel Gallo
Paola Aceituno
Patricio Hernndez
Sergio Bitar
Colombia
Carlos William Mera Rodrguez
Diego Gmez
Edgar Ortegn
Francisco Jos Mojica Sastoque
Francisco Restrepo
Gustavo Pedraza
Hernando Gonzlez Murillo
Hernando Granados
Javier Medina Vsquez
John Zarta
Jos Bernardo Escobar Quijano
Lucio Mauricio Henao
Luis Mauricio Cuervo
246 CEPAL
Recuadro VI.5 (conclusin)

Colombia
Manuel Garzn
Oscar Castellanos
Ral Trujillo Cabezas
Roberto Zapata
Rodrigo Vlez
Cuba
Fabio Grobart
Francisco Lpez Segrera
Irene Lezcano
Soledad Daz
Ecuador
David Villacs
Jean Paul Pinto
Milton Escobar
Patricio Garcs
Guatemala
Carlos Sarti
Honduras
Marcial Sols
Mxico
Adip Sabag
Antonio Alonso Concheiro
Arturo Montaana
Axel Didriksson Takayanagui
Concepcin Olavarrieta
Edgar Jimnez
Guillermina Baena Paz
Guillermo Gndara Fierro
Jorge Mttar
Joseph Hodara
Julio Milln Bojalil
Leonel Corona
Leonel Guerra
Manuel Cervera
Sergio Montero
Silvestre Mndez
Vctor Batta Fonseca
Vctor Luis Urquidi Bingham
Toms Miklos
Yuri Serbolov
Panam
Jorge Arosemena
Per
Edwin Dextre
Fernando Ortega San Martn
Isaas Quevedo
Juan M. Sheput
Mnica Gross
Omar del Carpio
Ramn Chung
Ral Juregui
Sandro Paz
Walter Torres
Uruguay
Carina Nalerio
Carlos Petrella
Fernando Ramos
Lydia Garrido
Venezuela (Repblica Bolivariana de)
Antonio Leone
Freddy Blanco
Jess E. Arap
Jos Luis Cordeiro
Lourdes Yero
Luis G. Caraballo
Miguel A. Barrera
Misael Medina
Moraima Carvajal
Rafael Popper
Yuli Villarroel
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de G. Baena, Constructores del devenir.
Aportaciones para la historia de la prospectiva, Papers de Prospectiva, N 2, Mxico D. F.,
Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), 2010; y V. L. Henao, Estado del arte
de los estudios de futuros, Medelln, Proseres Prospectiva Estratgica, 2013, en prensa.
Grfico VI.14
Cantidad de autores destacados por pas
Mxico 20
Colombia 18
Brasil 16
Argentina 12
Per 10
Venezuela (Rep. Bol. de) 10
Chile 6
Cuba 4
Ecuador 4
Uruguay 4
Bolivia (Est. Plur. de) 1
Guatemala 1
Honduras 1
Panam 1
0 5 10 15 20 25
Del total de 108 autores representativos de la regin, Mxicotiene20,

seguido de Colombia con 18 y el Brasil con 16. La Argentina tiene 12, y
Venezuela (Repblica Bolivariana de) y el Per, 10 cada uno. Les sigue
Chile, con seis, mientras que Cuba, el Ecuador y el Uruguay cuentan con
cuatro cada uno. Por ltimo, pases como Bolivia (Estado Plurinacionalde),
Guatemala, Honduras y Panam solo estn representados por un autor
cada uno.
Todos los autores tienen un destacado perfil acadmico, con estudios
de posgrado (maestra, doctorado y posdoctorado) en prospectiva, estudios
del futuro, planificacin estratgica y una gran variedad de esferas como
las ciencias sociales, econmicas y polticas, ingenieras, administracin,
educacin y ciencias bsicas.
Todos ellos han tenido una gran participacin en estudios
prospectivos nacionales y regionales promovidos por organizaciones
pblicas, privadas y acadmicas. Desempean la funcin de
investigadores o cargos directivos en instituciones prospectivas
referentes en la regin, a saber: en la Argentina, la Fundacin
Bariloche, el Centro de Estudios Prospectivos de la Facultad de
Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Nacional de Cuyo y el
Centro Latinoamericano de Globalizacin y Prospectiva; en el Brasil,
el Departamento de Poltica Cientfica y Tecnolgica del Instituto
de Geociencias de la UNICAMP y el Centro de Gestin y Estudios
Estratgicos (CGEE); en Colombia, el Instituto de Prospectiva,
Innovacin y Gestin del Conocimiento y el Centro de Pensamiento
248 CEPAL
Estratgico y Prospectiva de la Universidad Externado; en Mxico, el

Centro Internacional de Estudios Estratgicos (CIEE) y la Fundacin
Javier Barros Sierra, y en el Per, el CONCYTEC. Adems, tienen
fuertes vnculos con los organismos nacionales de ciencia, tecnologa e
innovacin de sus respectivos pases, a los que brindan servicios como
investigadores en programas y proyectos prospectivos.
En su mayora son profesores universitarios que dictan cursos
relacionados con el rea de la prospectiva y, en algunos casos, son
directores de programas acadmicos prospectivos de universidades de
la regin. Tambin pueden ser profesores invitados de universidades de
Europa, Asia y Oceana, y conferencistas en temas afines.
Gran parte de los autores son asesores e investigadores de
organismos internacionales como la CEPAL, el Banco Mundial, el Banco
Interamericano de Desarrollo, las Naciones Unidas, la OEA, la UNESCO,
entre otros. Algunos son miembros de organizaciones o redes como la
Sociedad Mundial del Futuro (World Futures Society), la Federacin Mundial
de Estudios de los Futuros (World Future Studies Federation, WFSF), la Red
Iberoamericana de Prospectiva y Vigilancia Tecnolgica (RIAP) y la Red
de Escenarios y Estrategia Prospectiva en Amrica Latina.
Todos ellos han generado un considerable nmero de publicaciones
alrededor del tema de la prospectiva, algunas de las cuales se enumeran
en el cuadro VI.12.
Este breve listado de publicaciones refleja la existencia de una
masa crtica de individuos con un inters por generar conocimiento en
prospectiva, de tal forma que esto es una evidencia ms del esfuerzo por
consolidar el desarrollo de la prospectiva en la regin y convertirla en un
referente a nivel mundial en el tema.
Cuadro VI.12
Algunas publicaciones de autores de la regin
Autores Publicacin
Aguilar Camn, H. y J.G. (2009) Un futuro para Mxico.
Castaeda
Alonso Concheiro, A. (2010) Los futuros de la salud en Mxico 2050.
(1988) Comunicaciones: Pasado y futuros. Una prospectiva del sector
alimentario mexicano y sus implicaciones para la ciencia y la tecnologa.
(1987) Mxico. Rasgos para una prospectiva.
Alonso Concheiro, A. y (2000) Mxico 2030: Nuevo siglo, nuevo pas.
J. Milln
Arap, J. y A.M.A. Ruiz (2000) Programa de prospectiva tecnolgica para Latinoamrica y el
Caribe. Manual de metodologas.
Baena Paz, G. (2012) Inteligencia prospectiva.
(2011) Prospectiva poltica.
(2011) Desarrollo del pensamiento anticipatorio. (Coordinador).
(2008) Seguridad humana: posibles soluciones a un conflicto.
(2006) Seguridad humana y capital emocional. (Coordinador).
(2005) Construccin del pensamiento prospectivo.
Balbi, E. (2003) Metodologa de investigacin de futuros. Metodologa prospectiva.
Balbi, E. y M.F. Crespo (1997) Capturando el futuro.
Barrera Morales, M.F. (2002) Planeacin prospectiva y holstica.
Batta Fonseca, V. (2012) Mxico 2012: Tres escenarios frente a la ingobernabilidad
(Working Papers, No 13).
Blanco, F. y otros (2008) Estudio de prospectiva tecnolgica en nanotecnologa.
Castro, A. y otros (2010) Complexo agroindustrial de biodiesel no Brasil: Competitividade
das cadeias produtivas de matrias primas.
(2006) O futuro do melhoramento gentico vegetal no Brasil: Impactos da
biotecnologia e das Leis de Proteo do Conhecimento.
(2005) Projeto Quo Vadis: O Futuro da Pesquisa Agropecuria Brasileira.
(1998) Prospeco tecnolgica de cadeias produtivas e sistemas
naturais. (Organizadores).
Cervera Medel, M. (2008) FODA: Un enfoque prospectivo (Working Papers, N 9).
Cordeiro, J.L. (2012) Latinoamrica: Del pasado al futuro. El desafo latinoamericano.
Corona, L. (1989) Prospectiva cientfica y tecnolgica en Amrica Latina.
Cruz, L.A. (2004) Modelo SENAI de prospeco: documento metodolgico
(Papeles de la Oficina Tcnica, N 14).
Dagnino, R. (1994) Las nuevas tecnologas y el futuro de Amrica Latina: Riesgo y
oportunidad.
(1988) La reorientacin del desarrollo de Amrica Latina y el impacto de
las nuevas tecnologas.
Didriksson Takayanagui, (2000) La Universidad de la Innovacin: Una estrategia de
A. transformacin para la construccin de las universidades del futuro.
Didriksson Takayanagui, (2006) Manual de planeacin prospectiva estratgica. Su aplicacin a
A. y A. Herrera instituciones de educacin superior.
Dos Santos, D.M. y L.F. (2008) Prospectiva na Amrica Latina. Evoluo e desafios.
Filho (org.)
Dos Santos Grumbach, (2008) Prospectiva: a chave para o planejamento estratgico. (Organizador).
R.J. Cenrios prospectivos: Como construir um futuro melhor.
Gallopn, G. (1995) El futuro ecolgico de un continente. Una visin prospectiva de la
Amrica Latina.
Gmez, D. (2011) Prospectiva e innovacin tecnolgica.
Gonzlez, J.L. y A. (2004) Pasin por el futuro. Una nueva planeacin estratgica fundada
Siliceo en valores.
Henao, L.M. (2011) Inteligencia de futuro en el territorio. Pensamiento
prospectivo para la cohesin social.
250 CEPAL
Autores Publicacin
Herrera, A. y otros (1994) Las nuevas tecnologas y el futuro de Amrica Latina. Riesgo y
oportunidad.
(1977) Catstrofe o nueva sociedad? Modelo mundial latinoamericano.
Hodara, J. (1984) Los estudios del futuro: Problemas y mtodos.
Lpez Segrera, F. (2006) Escenarios mundiales de la educacin superior.
(2004) Amrica Latina y el Caribe en el siglo XXI. Perspectiva y
prospectiva de la globalizacin.
Lpez Segrera, F. y D. (2000) Amrica Latina 2020: Escenarios, alternativas y estrategias.
Filmus
Mariee, F. (2004) Anlisis poltico y estrategia de actores. Una visin prospectiva.
(Coordinador).
Martnez I. y otros (1987) Algunas tcnicas tiles en la prospectiva.
Medina Vsquez, J. (2000) Funcin de pensamiento de largo plazo: accin y
redimensionamiento institucional del ILPES.
(2003) Visin Compartida de futuro.
y otros (2009) Visin Cali 2036.
y otros (2010) Proceso metodolgico de prospectiva y vigilancia
tecnolgica del SENA para la respuesta Institucional de formacin.
Medina, J. y Ortegn, E. (2006) Manual de prospectiva y decisin estratgica: Bases tericas e
instrumentos para Amrica Latina y el Caribe.
(1997) Prospectiva: Construccin social del futuro.
Medina, J. y Rincn, G. (2006) La prospectiva tecnolgica e industrial: contexto, fundamentos y
aplicaciones.
Medina, J. y Snchez, (2009) Sinergia entre la prospectiva y la vigilancia tecnolgica e
J.M. inteligencia competitiva.
Mera, C.W. (2011) Retos y desafos de Colombia frente al Futuro de Amrica Latina.
(2007) Prospectiva estratgica. El futuro escenario.
Milln Bojalil, J. Mxico 2030: Nuevo siglo, nuevo pas.
Miklos, T. (2004) Planeacin prospectiva, una estrategia de diseo para el futuro.
(comp.) (2001) Criterios bsicos de planeacin en las decisiones polticas.
y otros (2008) Prospectiva, gobernabilidad y anlisis de riesgo poltico.
Mojica Sastoque, F.J. (2007) Teora y modelos de la prospectiva.
(2005) La construccin del futuro. Manual de prospectiva tecnolgica,
organizacional y territorial.
(1991) La prospectiva, tcnicas para visualizar el futuro.
Montaana Suri, A. (2004) Prospectiva: Poltica, social y tecnocientfica. (Coordinador).
Montoya Martn del (2004) Mxico hacia el 2025, tomos 1 y 2.
Campo, A.
Ortega, F. (2005) El estado del arte de la prospectiva en el Per.
(2013) Prospectiva Corporativa
Popper, R. y otros (2010) Manual de prospectiva tecnolgica. Conceptos y prctica.
Pinto, J.P. (2008) Las herramientas de la prospectiva estratgica: Usos, abusos y
limitaciones.
Rattner, H. (1979) Estudos Do Futuro: Introduo antecipao tecnolgica e social.
Rivera Porto, E. (1977) La simulacin en la prospectiva.
Vladimir Sachs y otros (1980) Diseo de un futuro para el futuro.
Tello, M.E. (2004) Planeacin prospectiva. Una estrategia para el diseo del futuro.
Trujillo Cabezas, R. (2008) El campo de los estudios de futuro: Anlisis de foresight y prospectiva.
Vitale, J. (2011) Prospectiva y estrategia: El caso del Plan Estratgico Vitivincola
2020 (PEVI).
Yero, L. (1989) Estudios prospectivos en pases desarrollados.
(1991) Los estudios del futuro en Amrica Latina.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de G. Baena, Fuentes para el estudio de la prospectiva,
Working Papers, N 14, Mxico, D. F., Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), 2012;
World Futures Studies Federation [en lnea] http://wfsf-iberoamerica.org/; y V. L. Henao, Estado
del arte de los estudios de futuros, Medelln, Proseres Prospectiva Estratgica, 2013, en prensa.
3. Vigilancia cientfica de la prospectiva en Amrica Latina 8

El objetivo de esta seccin es dar a conocer los pases e instituciones
lderes en Amrica Latina, a partir del ncleo bsico de publicaciones
cientficas indexadas en las bases de datos especializadas de SCOPUS,
SCIENCE DIRECT en enero de 2013, a partir de la metodologa de
vigilancia cientfica y tecnolgica.
a) Ecuacin bsica de bsqueda

(TITLE-ABS-KEY (foresight) OR TITLE-ABS-KEY (Foresight
Technology) OR TITLE-ABS-KEY (prospectiva) OR TITLE-
ABS-KEY (prospective) OR TITLE-ABS-KEY (prospecao))
Esta ecuacin permite determinar el entorno global de publicaciones,
del que se desprenden los lderes mundiales en publicaciones. En total se
identificaron 1.243. Los principales se enumeran en el cuadro VI.13.
Cuadro VI.13
Nmero de publicaciones cientficas en prospectiva de pases
e instituciones lderes a nivel mundial
Afiliacin Documentos
Universidad de Manchester (University of Manchester) 26
Centro Comn de Investigacin de la Unin Europea (European Commission Joint Research Centre) 18
Universidad Nacional Chiao Tung de la provincia china de Taiwn (National Chiao Tung 15
University Taiwan)
Centro de Investigaciones Tcnicas VTT de Finlandia (VTT Technical Research Centre of Finland) 15
Universidad de Tecnologa de Swinburne (Swinburne University of Technology) 14
Instituto Fraunhofer de Sistemas e Innovaciones (Fraunhofer Institut fr System- und 14
Innovationsforschung, ISI)
Universidad Aalto (Aalto University) 14
Politcnico de Silesia en Gliwice (Politechnika Slaska w Gliwicach) 12
Escuela de Negocios de Manchester (Manchester Business School) 12
Laboratorio Nacional Ris (Ris National Laboratory) 10
Politcnico de Miln (Politecnico di Milano) 10
Universidad de Queensland (University of Queensland) 10
Instituto de Tecnologa de Austria (Austrian Institute of Technology) 10
Universidad de Sussex (University of Sussex) 9
Pas Documentos
Estados Unidos 199
Reino Unido 144
Alemania 77
Francia 64
Australia 58
Espaa 52
Finlandia 47
Pases Bajos 41
Canad 39
Japn 38
Polonia 36
China 35
Provincia china de Taiwn 31
Italia 29
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de informacin de las bases de datos especializadas SCOPUS
y SCIENCE DIRECT, enero de 2013.
8
Contribucin de Felipe Ortiz, Coordinador de la Unidad de Prospectiva e Inteligencia
Competitiva del Instituto de Prospectiva, Innovacin y Gestin de la Universidad del Valle
(Colombia), bajo la direccin de Javier Medina Vsquez.
252 CEPAL
Los Estados Unidos son por un amplio margen el pas lder en

publicaciones cientficas. Entre los primeros lugares aparecen siete
pases de Europa, uno de Oceana (Australia), tres de Asia y uno de
AmricadelNorte. El primer pas latinoamericano en esta lista es el Brasil,
que ocupa el puesto 17 con 25 publicaciones. La institucin lder es la
Universidad de Manchester del Reino Unido. Adems de esta, aparecen
en los primeros lugares ocho instituciones europeas, tres asiticas y una
de Oceana, con lo que se confirma que Europa es el mayor referente en
prospectiva y estudios del futuro.
Grfico VI.15
Dinmica de publicaciones de los pases lderes en el mundo en materia de prospectiva
200
180
160
Nmero de documentos
140
120
100
80
60
40
20
0
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
En los ltimos diez aos ha habido un incremento sustancial en

la generacin de publicaciones cientficas en materia de prospectiva
de pases lderes en el tema. De 2004 a 2012 se ha cuadruplicado la
produccin, siendo 2012 el ao con mayor nmero de publicaciones en
las cuatro ltimas dcadas.
b) Dinmica de publicaciones de los pases latinoamericanos
Ecuacin bsica, con delimitaciones:
Solo pases latinoamericanos
Solo artculos indexados
Solo referencias publicadas
Your query: TITLE (foresight) OR TITLE (prospectiva) OR TITLE
(Foresight Technology) OR TITLE (prospective) OR TITLE (prospecao)
AND LIMIT-TO (AFFILCOUNTRY, Brazil) OR LIMIT-TO (AFFILCOUNTRY,

Argentina) OR LIMIT-TO (AFFILCOUNTRY, Mexico) OR LIMIT-TO
(AFFILCOUNTRY, Chile) OR LIMIT-TO (AFFILCOUNTRY, Colombia) OR
LIMIT-TO(AFFILCOUNTRY, Venezuela) OR LIMIT-TO (AFFILCOUNTRY,
Peru) OR LIMIT-TO(AFFILCOUNTRY, Puerto Rico) OR LIMIT-
TO(AFFILCOUNTRY, Uruguay) OR LIMIT-TO (AFFILCOUNTRY,
Costa Rica) OR LIMIT-TO (AFFILCOUNTRY, Ecuador) OR LIMIT-TO
(AFFILCOUNTRY, Cuba) OR LIMIT-TO (AFFILCOUNTRY, Panama) OR
LIMIT-TO (AFFILCOUNTRY, Paraguay) OR LIMIT-TO (AFFILCOUNTRY,
Bolivia) OR LIMIT-TO(AFFILCOUNTRY, El Salvador)
De 1970 a enero de 2013 se identificaron 64 publicaciones cientficas
sobre el tema, con la distribucin por ao que se indica en el grfico VI.16.
Grfico VI.16
Publicaciones cientficas en prospectiva de Amrica Latina, 1992-2012
12
10
10
9
8
7
6 6 6
6
4 4
4
3
2 2
2
1 1 1
0
2000
2006
2004
2005
2008
2009
2002
1996
2007
1999
1992
2011
2010
2012
En comparacin con otras regiones del mundo, Amrica Latina

est rezagada, pues en los ltimos 20 aos apenas ha producido la tercera
parte que los Estados Unidos. Solo llega a diez publicaciones en 2012,
mientras que en los dems aos no alcanza cifras de dos dgitos. Dentro
de la regin, la produccin se concentra en el Brasil con 31 publicaciones,
seguido de Mxico con poco menos de la mitad (14) y Colombia con
casi la cuarta parte de la produccin del pas lder (7). Entretanto, la
Argentina produce cinco publicaciones, superando levemente al Uruguay
y Venezuela (Repblica Bolivariana de) (cuatro cada uno), mientras que
Chile tiene tres y Cuba y el Per, una cada uno (vase el grfico VI.17).
254 CEPAL
Grfico VI.17
Publicaciones cientficas en prospectiva por pases latinoamericanos
35
31
30
25
20
15 14
10
7
5
5 4 4
3
1
0
Brasil Mxico Colombia Argentina Uruguay Venezuela Chile Cuba
(Rep. Bol. de)
Grfico VI.18
Instituciones lderes en publicaciones cientficas en Amrica Latina
7
6
6
5
5
4 4
4
3
3
2 2 2 2 2 2
2
0
So Paulo
Universidad Federal
de Ro de Janeiro
de Brasilia
Universidad Estadual
Paulista
Estudios Estratgicos
Universidad Nacional
Autnoma de Mxico
de Monterrey
Centro de Gestin y
de Colombia
Universidad
del Valle
Universidad Nacional
de Crdoba
Instituto Tecnolgico
Universidad Externado
Universidad
Universidad de
de Minas Gerais
Universidad Federal
Entretanto, solo 11 instituciones han realizado publicaciones

cientficas, de las que lgicamente el 55% son brasileas, comenzando por
la Universidad de So Paulo. Aparecen dos instituciones colombianas, una
mexicana y una argentina, cada una con tan solo dos publicaciones. Lo
anterior pone de relieve el lugar cimero que el Brasil ocupa en la regin
en la esfera de la prospectiva, sin dejar de lado la participacin de pases
como la Argentina, Colombia y Mxico.
Cuadro VI.14
Nombres de principales revistas
Fuentes Publicaciones
Technological Forecasting and Social Change 5
Science and Public Policy 3
Journal of Technology Management and Innovation 2
Conferencia y Exposicin de Transmisin y Distribucin de IEEE PES 2008 (2008
1
IEEE PES Transmission and Distribution Conference and Exposition Latin America)
2012 Proceedings of Portland International Center for Management of Engineering
1
and Technology: Technology Management for Emerging
Technologies, PICMET 12
Biotechnology Advances 1
Cahiers Agricultures 1
Ciencia y Tecnologa de Alimentos 1
Communications in Computer and Information Science 1
Educao e Pesquisa 1
Foresight 1
Gesto e Produo 1
Group Decision and Negotiation 1
Investigacin Econmica 1
Journal of Mathematical Economics 1
Perfiles Latinoamericanos 1
PICMET 10, Portland International Center for Management of Engineering and
1
Technology Proceedings: Technology Management for Global Economic Growth
Revista rvore 1
Revista Brasileira de Geofsica 1
Revista Chapingo, Serie Ciencias Forestales y del Ambiente 1
Revista de Ciencias Sociales 1
Revista de Economa y Sociologa Rural 1
Revista Fitotecnia Mexicana 1
Revista Tcnica de la Facultad de Ingeniera de la Universidad del Zulia 1
Revista Virtual de Qumica 1
Sociologas 1
Tecbahia, Revista Baiana de Tecnologia 1
Technology Analysis and Strategic Management 1
Technovation 1
G. Conclusiones
Los pases de Amrica Latina y el Caribe, por medio de la construccin
de las visiones de futuro, reflejan un inters decidido en generar
polticas pblicas y estrategias de desarrollo a largo plazo orientadas a
la consecucin de mayores niveles de desarrollo para toda la sociedad,
mediante un cambio consciente de rumbo en los prximos diez aos,
con lo que generarn transformaciones positivas que podran cerrar
paulatinamente las brechas con otros pases. Las visiones nacionales
256 CEPAL
formuladas en la regin para ese horizonte de tiempo son de carcter

sistmico porque los sectores incluidos presentan vnculos y relaciones
interdependientes. Adems, los pases cuentan con un alto nivel de
participacin de actores y entidades, con gran rigor metodolgico.
En las visiones nacionales se observa que el propsito fundamental
consiste en mejorar la calidad de vida de toda la sociedad. Esto implica la
intencin de aumentar los niveles de desarrollo del pas en los diferentes
sectores, con miras a lograr un crecimiento sostenible de cara al futuro.
Temas como la igualdad, la cohesin social, la superacin de la pobreza, la
competitividad, la infraestructura, la ciencia y la tecnologa y la modernizacin
del Estado reflejan el inters de la regin en la construccin social del futuro.
En la ltima dcada, en trminos de capacidad, el Brasil se
consolida como el lder de la regin, mientras que Mxico y Colombia han
incrementado sus esfuerzos. La Argentina, aunque un tanto rezagada en la
dcada anterior, sigue manteniendo su papel activo. Como pas emergente
aparece el Per, con esfuerzos claros en prospectiva encabezados por
instituciones como el CEPLAN y el CONCYTEC.
Una de las novedades principales en materia de prospectiva en la
regin durante la ltima dcada ha sido la creacin de puntos de referencia.
A pesar de esto, la generacin de la mayora de los proyectos se concentra
en muy pocos pases, por un lado porque la mayora de las instituciones
creadas antes del ao 2000 no han sido persistentes y, por otro, porque
muchos puntos de referencia son muy recientes y se encuentran apenas en
sus primeras etapas de crecimiento.
De todas las instituciones representadas, las cinco que se indican
a continuacin son las referentes principales en Amrica Latina y el
Caribe gracias a sus esfuerzos constantes en la realizacin de proyectos
prospectivos: el Centro de Gestin y Estudios Estratgicos del Brasil;
el Centro de Pensamiento Estratgico y Prospectiva de la Universidad
Externado de Colombia; el Departamento Administrativo de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin de Colombia (COLCIENCIAS); la Fundacin
Javier Barros Sierra de Mxico, y el Instituto de Prospectiva, Innovacin y
Gestin del Conocimiento de la Universidad del Valle (Colombia).
En trminos globales, las instituciones referentes tienen un
bajo financiamiento para el desarrollo de los proyectos prospectivos,
en comparacin con los pases desarrollados. Esto ocurre porque
algunas cuentan con un presupuesto limitado del gobierno nacional,
como sucede con los organismos nacionales de ciencia, tecnologa e
innovacin, o porque cuentan con pocos financiadores que apoyen
permanentemente los proyectos prospectivos (por ejemplo, laboratorios o
institutos universitarios). La excepcin de la regla es el Centro de Gestin
y Estudios Estratgicos del Brasil, que quizs sea el nico comparable a

los mejores del mundo.
A pesar de que se estn comenzando a realizar ms ejercicios
prospectivos en la regin, en su gran mayora son de alcance nacional. Los
pases latinoamericanos, aunque han aumentado su capacidad de dilogo
con pares de la comunidad internacional, no han logrado traducir esto en
alta productividad en programas o proyectos formales de largo alcance
en materia de prospectiva, con continuidad y sostenibilidad por amplios
perodos de tiempo.
En las instituciones latinoamericanas se refleja el aumento de la
produccin bibliogrfica, en forma coherente con el nmero de ediciones
de proyectos desarrollados, con lo que se genera un soporte documental de
los esfuerzos hechos en prospectiva. Al mismo tiempo, la regin cuenta con
una mayor capacidad de recursos humanos en las distintas instituciones,
proporcional al nmero de proyectos en prospectiva desarrollados por
estas. En suma, se registra un aumento en la formacin de capacidades
para llevar a cabo proyectos prospectivos.
En la regin hay una creciente comunidad acadmica en prospectiva
y se han ido consolidado diversos autores referentes, quienes han
promovido proyectos, publicaciones, programas de formacin y eventos de
difusin con instituciones pblicas, privadas y universitarias a nivel local,
nacional y regional. Existen relaciones permanentes con la comunidad
internacional, que se reflejan en la participacin en grandes eventos
internacionales, publicaciones conjuntas y la enseanza de prospectiva
en la educacin superior. Al respecto se destacan la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, bajo el liderazgo de Guillermina Baena, y los
eventos de Prospecta Amrica Latina y Prospecta Per, bajo el liderazgo
de Fernando Ortega.
Aunque en la regin existan cientos de publicaciones institucionales
y de autores, no son plenamente visibles dentro de la comunidad regional
ni internacional, dado que no hay sistematizacin de dicha produccin
bibliogrfica, ni se monitorean todas las publicaciones que se generan
en Amrica Latina y el Caribe. En consecuencia, no existen oficialmente
grandes bases de datos donde se pueda acceder fcilmente al conocimiento
generado en esta regin del mundo. Uno de los factores que generan esa
invisibilidad es el hecho que son escasas las publicaciones cientficas
indexadas en bases de datos especializadas. Existen pocos programas
acadmicos oficiales directamente relacionados con la formacin en
prospectiva y apenas algunas universidades han incorporado el tema
en sus estructuras curriculares, la mayora se concentra en la Argentina,
el Brasil, Colombia y Mxico. Se destacan el Instituto Tecnolgico de
Monterrey y la Universidad Externado de Colombia.
258 CEPAL
De conformidad con todo lo indicado anteriormente, sera

importante emprender acciones en torno a los aspectos siguientes:
Realizar ms esfuerzos por parte de las instituciones referentes
y los organismos internacionales para desarrollar proyectos de
alcance internacional. Es fundamental posicionar la prospectiva
latinoamericana para que tenga un rol importante en el contexto
mundial. En ese sentido, sera conveniente que las redes
existentes materializaran sus colaboraciones en programas y
proyectos concretos, a fin de potenciar los vnculos que se han
ido formando entre las instituciones de la regin y la comunidad
internacional. Esta sera una va propicia para producir una
mayor generacin de conocimiento en el rea.
Incrementar las fuentes de financiamiento de las instituciones
para llevar a cabo esfuerzos coherentes en materia de
prospectiva. Se requiere asegurar de cara al futuro los recursos
necesarios para promover la cooperacin por medio de los
puntos de referencia en los distintos pases a fin de mejorar la
gestin del conocimiento en el mbito de la prospectiva. Esto
puede conducir a la formacin de bases de datos reconocidas,
sitios web y plataformas pedaggicas.
Monitorear y sistematizar permanentemente las publicaciones
desarrolladas por las instituciones y autores referentes en la
regin, e impulsar la generacin de publicaciones cientficas
de forma que se evidencien los esfuerzos realizados por la
regin y se obtenga un mayor protagonismo y relevancia en el
contexto internacional.
Promover el desarrollo de ms programas acadmicos de posgrado
en la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Una
de las prioridades estratgicas debera ser la de aportar capital
inicial para conservar y aumentar la comunidad prospectiva. En
este contexto, es pertinente incentivar la participacin del mbito
acadmico como formador de los futuros de la regin en la materia.
El recorrido por tres perodos histricos desde 1950 hasta la fecha,
y la exploracin del prximo perodo, pone de relieve la importancia de
la formacin de capacidades de pensamiento a largo plazo y prospectiva
en Amrica Latina. En particular, se plantea el imperativo de articular la
generacin de puntos de referencia, redes de conocimiento y comunidades
prospectivas con el desarrollo del conocimiento prospectivo a nivel global
y latinoamericano, con las expectativas y percepciones de los encargados
de la adopcin de decisiones en la arena poltica.
En el cuadro VI.15 se puede ver una sntesis de la trayectoria observada.
Cuadro VI.15
Sntesis prospectiva
Primera etapa, Segunda etapa, Tercera etapa, Hasta 2030

1950-1980 1980-2000 2000-2012
Necesidad de Pensar en nfasis en el corto Aumento del inters Prospectiva
prospectiva el futuro y plazo y en la solucin en la prospectiva orientada a
de los actores orientar el a la crisis de la deuda. a nivel nacional, la innovacin,
decisores y desarrollo a Disminucin territorial y sectorial. el cambio
cultura poltica largo plazo. del nfasis en Desarrollo de institucional y
pensamiento a visiones nacionales la gestin de las
largo plazo. de largo plazo. transformaciones
aceleradas de
la sociedad.
Desarrollo de Desarrollo de La prospectiva coexiste La prospectiva Desarrollo de
conocimientos prospectiva con la planificacin interacta con sistemas para
en prospectiva exploratoria estratgica corporativa la inteligencia el seguimiento
y normativa. y situacional. competitiva, dinmico
Auge de la prospectiva la gestin del del entorno,
francesa, aplicaciones conocimiento y plataformas de
territoriales la dinmica de dilogo social.
y tecnolgicas. sistemas complejos.
Auge de la
prospectiva.
Desarrollo de Surgimiento de Desarrollo de Multiplicacin de Consolidacin
instituciones instituciones capacidades iniciales las instituciones de instituciones
y puntos de pioneras en las instituciones referentes. referentes y
referencia (Fundacin referentes. Surgimiento de establecimiento
Bariloche, programas de de proyectos
Ncleo de formacin y aumento de formacin
Ciencia y de los intercambios, colegiados
Tcnica junto con la e integrados
del Brasil, revalorizacin y multinacionalmente.
Fundacin reinstitucionalizacin Profesionalizacin,
Javier Barros de los organismos surgimiento
Sierra). nacionales y desarrollo
de planificacin. de estndares
de calidad, normas
tcnicas y ticas.
Redes de Experiencias Construccin de Desarrollo de redes Consolidacin
conocimiento pioneras. redes y proyectos internacionales y articulacin
y comunidad Desarrollo pioneros mediante el y proyectos de redes
prospectiva del Modelo apoyo de organismos colaborativos. Red internacionales
de Bariloche internacionales CYTED, Proyecto del y proyectos
como (SELA, ONUDI, Milenio, ejercicio de colaborativos.
experiencia UNESCO). Amrica Latina 2030. Colegio
demostrativa Eventos Prospecta, Prospectivo
de alcance videoconferencias de Latinoamericano.
mundial. enlace continental.
Captulo VII
Desarrollo de las capacidades prospectivas,

el aprendizaje colectivo y la respuesta institucional
A. El rol del aprendizaje colectivo en la generacin

y desarrollo de capacidades prospectivas
1. Cambio y aprendizaje: coordenadas bsicas de la reflexin

El entorno contemporneo se caracteriza por el aumento de los cambios
en el tiempo. Hoy existe una sociedad ms dinmica, que cambia
aceleradamente, que la humanidad nunca antes haba conocido. Los
dirigentes y planificadores tienen que comprender esos cambios y
responder a ellos, pero esto implica ir ms all de observar las tendencias
y los factores que estn reestructurando el mundo. Para responder a
tales transformaciones es vital tener presente el papel del aprendizaje
colectivo, porque los pases deben adaptarse y actuar al mismo tiempo
que siguen ocurriendo los cambios en todas las dimensiones de la esfera
de la vida social: en lo poltico, econmico, social, cultural, ambiental,
tecnolgico e institucional1.
1
En el presente texto se denomina aprendizaje colectivo al conjunto del aprendizaje social o de
la sociedad y al aprendizaje organizacional o de sus instituciones.
262 CEPAL
Diagrama VII.1
Hiptesis de trabajo: la planificacin como proceso permanente
de aprendizaje colectivo (institucional y social)
+
- Cambio
- Aprendizaje +
Actualmente hay dos tipos de sociedades: las que aprenden ms rpido

y mejor que las dems y marcan el ritmo del cambio, tales como China y la
Repblica de Corea en el entorno global, y el Brasil y Chile en Amrica Latina.
Estas sociedades adquieren progresivamente mayores capacidades para
afrontar el cambio, ms all de los lmites del sistema educativo. Se trata de un
proceso colectivo donde aprenden las instituciones estatales, la universidad, la
empresa, la escuela, las redes sociales y las comunidades. En consecuencia, el
aprendizaje colectivo influye positivamente en la adopcin de decisiones, y en
la capacidad de optar por sendas autnomas de desarrollo, mejorar la calidad
de vida de los ciudadanos y preparar a los pases para afrontar desafos
estructurales de largo plazo. Se entra as en un crculo virtuoso, mientras que
otras sociedades quedan a la zaga debido al ritmo del cambio y no logran
aprender al mismo tiempo que suceden las transformaciones. En lugar de
mantenerse en la vanguardia, entran en declive.
Actualmente la humanidad realiza una lectura dual de lo que
est ocurriendo, lo que los chinos llaman la crisis con k, la krisis como
amenaza y como oportunidad (Almendro, 2009). Algunos analistas
consideran que lo que ocurre a nivel mundial son pequeos cambios
dentro del modelo de desarrollo vigente. Para ellos, las soluciones a los
macroproblemas consisten en ajustar las anomalas dentro de las mismas
reglas del juego y los mismos modelos mentales o formas de pensar.
Sus propuestas para superar esta krisis son unidimensionales, por
ejemplo, plantean que el profundo malestar ciudadano en Europa pasar
simplemente con el pago de la deuda, o que la falta de gobernabilidad en
Mxico se superar al mejorar la seguridad ciudadana. En esta percepcin

simple no hay un replanteamiento de fondo del modelo de desarrollo. Esa
es una forma de ver el mundo2.
Sin embargo, hay otra visin diferente y ms compleja, que plantea
que el mundo de hoy est cambiando estructuralmente de modelo
de desarrollo. Que est entrando en una nueva fase, una transicin,
un cambio de poca, debido a la interaccin dinmica de los cambios
geopolticos, econmicos, sociales, culturales, ambientales, sociales y
cientfico-tecnolgicos. Con arreglo a esta segunda ptica, no se pueden
visualizar los nuevos macroproblemas con los viejos marcos de referencia.
Hay que repensar las reglas de juego y los modelos mentales para resolver
con efectividad los nudos crticos que marcan la transicin del modelo de
desarrollo actual hacia un nuevo modelo en los prximos 20 a 30 aos3.
Diagrama VII.2
Posibilidades de cambio
DE MODELO DENTRO DEL MODELO
Cambio estructural Ajuste de las mismas reglas de

juego y modelos mentales
Cambio de las reglas de
juego y modelos mentales

En ese contexto, es necesario entender la planificacin como un

proceso de aprendizaje permanente y subrayar el aprendizaje colectivo
para navegar con solvencia en entornos inestables, inciertos y altamente
conflictivos, como los que depara la transicin global actual hacia nuevos
modelos de desarrollo. Si un pas pretende tomar mejores decisiones en
entornos complejos, ms que disear planes robustos, tiene que formar a
la gente para afrontar los cambios y fortalecer las instituciones para que
aprendan a lidiar con la incertidumbre y la ambigedad4.
2
Vase una interesante compilacin sobre el concepto de krisis en la obra de Manuel
Almendro (2009).
3
El concepto de cambio estructural sigue en general lo planteado por la CEPAL (2012), aunque
con una concepcin ms amplia, de acuerdo con Medina (2012).
4
Vase un anlisis profundo de la relacin entre prospectiva y aprendizaje colectivo en Bootz (2010),
y Conway y Stewart (2004a y 2004b).
264 CEPAL
2. Las actitudes del Estado frente al cambio
Sin embargo, el debate pblico contemporneo sobre el tamao,

complejidad, nivel de actividad y alcance que debe tener el Estado se ha
dado en trminos muy restringidos. Predomina la discusin sobre si se
necesita ms o menos Estado, ms o menos burocracia, con ms o menos
costos, y no se ha profundizado en lo que debe hacer el Estado y su
pertinencia en los campos de desarrollo en que interacta. Adems, estos
debates suelen darse en forma terica, sin tener en cuenta las capacidades
reales y empricas del Estado para enfrentar el cambio estructural. Dicho
de otra manera, si se pretende ampliar el debate, es necesario preguntarse
qu necesita aprender el Estado para poder definir sus nuevos campos de
accin y determinar los niveles de actividad y el tipo de capacidad que
requiere, en funcin de los diferentes niveles de aprendizaje necesarios. En
lugar de una discusin binaria de todo o nada, es importante definir los
distintos niveles de complejidad en que acta el Estado.
De esta manera, en un primer nivel se encuentra un Estado rbitro,
que se caracteriza primordialmente por fijar las reglas del juego. Es
un Estado mnimo, que se concentra en crear contratos, hacer cumplir
las normas y esperar a que los problemas se resuelvan principalmente
mediante el cumplimiento de los contratos y la ejecucin del presupuesto
pblico. En un segundo nivel se encuentra el Estado observador que,
adems de las funciones anteriores, elabora informes de situacin y se
limita a rendir cuentas y velar por la transparencia de la gestin pblica.
Entre estos dos niveles se mueve habitualmente la visin convencional
sobre el Estado, de corte jurdico y econmico, con un sesgo claramente
economicista. En este caso, la mirada econmica, que busca la eficiencia a
corto plazo en el uso de los recursos y el control institucional, prevalece
sobre otros valores de la sociedad, orientados a un desarrollo integral,
ms all de los lmites tradicionales. De cualquier modo, estos dos niveles
de actividad no agotan el espectro de posibilidades. Existen otros
niveles que ponen en evidencia la necesidad de que el Estado asuma un
papel ms preactivo y proactivo.
Las nuevas voces que reclaman ese papel ms activo del Estado
suelen surgir fuera del pensamiento econmico neoclsico-tradicional, a
partir del anlisis de muchos fenmenos contemporneos, como el cambio
climtico, la convergencia tecnolgica, la convivencia multicultural y
el control de la delincuencia organizada. Estos fenmenos requieren ser
tratados de modo integral, desde una perspectiva terica transdisciplinaria
y una perspectiva prctica basada en alianzas pblico-privadas y nuevas
funciones del Estado, el mercado y la sociedad para poder reaccionar
debidamente ante ellos.
Diagrama VII.3
El rol del Estado en funcin de la complejidad del entorno
y el nivel de aprendizaje organizacional
Bsico Sofisticado
Enfoque integral
4. Estado proactivo
Nivel de complejidad
3. Estado preactivo Orientador

estratgico
2. Estado Facilita y crea Coordinador
observador condiciones lder
1. Estado rbitro
Entrega
informacin
Pone las reglas
del juego
Nivel de aprendizaje organizacional

Enfoque economicista

As pues, un Estado preactivo anticipa y acta antes de que ocurran

las cosas, se prepara como un asegurador, pues conoce los riesgos y toma
decisiones con antelacin. Entretanto, el Estado proactivo promueve y
lidera decididamente el cambio, en funcin de un futuro deseado. El Estado
preactivo prev las tendencias y procura crear condiciones para hacerles
frente. Por ejemplo, al comprender el fenmeno del cambio climtico, se
prepara y crea capacidades en la sociedad para contrarrestar sus efectos
potenciales en diferentes horizontes temporales sobre la agricultura, las
infraestructuras, la energa, el riesgo para la poblacin, entre otros. De
este modo, ante la necesidad de una poltica pblica de conservacin y
desarrollo de una regin natural como la Amazona, el Estado no debe
esperar a que el ser humano arrase con la naturaleza para darse cuenta de
que debe intervenir oportunamente. No debe esperar a que ocurra el dao
para reaccionar, sino que debe actuar antes, bajo el denominado principio
de precaucin (CEPAL, 2012a).
Situaciones de esa magnitud muestran que se requiere un Estado
creativo, que se prepare efectiva y anticipadamente para enfrentar los
cambios previsibles, y sobrepase los lmites habituales que lo restringen a
actuar despus de las crisis5.
5
Esta realidad ya ha llegado al corazn del capitalismo contemporneo, suscitando nuevas
reflexiones sobre los lmites de la perspectiva de los mercados como gerentes de la adopcin de
266 CEPAL
Entretanto, el Estado proactivo debe estimular su interaccin virtuosa

con la sociedad y el mercado y forjar alianzas con los sectores pblico y
privado y con la sociedad civil. El Estado coordina la gestin pblica y facilita
la accin colectiva en pro del bienestar general, pero de forma concertada,
no hegemnica. No es el nico actor, ni adopta unilateralmente todas las
decisiones estratgicas. A este efecto, por ejemplo, el Estado puede liderar
la creacin de visiones compartidas de futuro y proyectos que configuren
un futuro deseado y construyan los caminos para alcanzarlo. O puede
contribuir a que la sociedad promueva nuevos estilos de vida saludables,
pensando en los beneficios a largo plazo para la poblacin. Tambin puede
promover la transformacin educativa con miras a la restructuracin del
conocimiento que se deriva de la convergencia tecnolgica. De esta forma
se podran crear nuevas carreras multidisciplinarias, en materias hoy en
da prcticamente desconocidas para la mayora de la poblacin y que no
responden a una demanda a corto plazo del mercado.
Un enfoque econmico convencional se limita a abogar por el Estado
rbitro y el Estado observador, y suele quedar superado por las dinmicas
socioculturales, tecnolgicas, ambientales y geopolticas contemporneas.
Por consiguiente, para enfrentar el actual cambio estructural global es
necesario ampliar tal enfoque restringido, que demanda capacidades muy
bsicas que reflejan una imagen y un objetivo muy elementales de lo que
debe ser y hacer el Estado. Lo ideal sera aplicar un enfoque integral, una
visin integrada de desarrollo, una visin sistmica donde se interrelacionen
lo jurdico, lo cultural, lo econmico, lo social, lo cientfico y lo tecnolgico
en igualdad de condiciones. En este sentido es pertinente comprender
y subrayar las recomendaciones que se enumeran a continuacin,
formuladas por Devlin y Moguillansky (2009), sobre el papel de las alianzas
pblico-privadas para forjar una nueva visin estratgica del desarrollo:
en primer lugar, para tener estrategias inteligentes de transformacin
productiva debe invertirse ms capital en fortalecer el diseo
institucional y la gestin de las alianzas pblico-privadas;
una inversin en gran escala tendiente a reforzar la capacidad del
Estado requiere orientacin poltica y formacin de consensos, y
los gobiernos deberan definir en forma ms rigurosa el diseo
y administracin de las intervenciones, para que contribuyan
ms eficazmente a mejorar el sector privado y se realicen en
un contexto de prudencia que reduzca al mnimo el riesgo de
captura del Estado por intereses especiales.
decisiones en todas las dimensiones de la vida social. Cuando el huracn Sandy azot la zona de
Nueva York y produjo enormes prdidas materiales, el reconocido columnista de prensa Moiss
Nam se preguntaba: Dnde estn los mercados? Quien vino a socorrer a los damnificados en
Manhattan y en Nueva Jersey no fue el sector privado, sino el Estado.
Cuadro VII.1
Principios de las alianzas pblico-privadas para una nueva
visin estratgica del desarrollo
Nmero Principio
1 Estrategias de desarrollo a mediano y largo plazo basadas en polticas
industriales proactivas.
2 La alianza pblico-privada es clave para la formulacin e implementacin de estrategias
nacionales eficaces.
3 Asegurar el liderazgo de los ministerios y organismos encargados de actividades
y sectores en la economa real.
4 Promover una cultura de pensamiento estratgico a mediano y largo plazo, teniendo
en cuenta los elementos siguientes:
la bsqueda de un alto grado de liderazgo en los mbitos poltico y tcnico;
la necesidad de coordinacin;
los programas e incentivos integrales en el marco de la estrategia o plan nacional
de desarrollo, y
la prevencin de la captura del Estado: importancia de la transparencia y la evaluacin.
5 Para ejecutar las estrategias es importante que en cada rea o actividad prioritaria haya
uno o varios organismos dedicados a su ejecucin.
6 Cuanto ms estructurada y especfica sea la estrategia, mayor ser el desafo de
coordinacin entre ministerios y la exigencia de instrumentos mltiples a ese efecto.
7 La eficacia de las polticas depende de un servicio civil no politizado y caracterizado
por el profesionalismo y la capacidad tcnica.
8 La eficacia de los incentivos debe evaluarse no solo por la forma en que se gestionan
individualmente, sino por la forma en que se articulan para lograr un efecto sistmico.
9 La eficacia de los programas e incentivos est ntimamente vinculada a la forma
en que se administran.
10 Para que las estrategias sean eficaces, es preciso evaluar su aplicacin y su impacto
en relacin con los objetivos.
11 Las alianzas pblico-privadas estructuradas pueden minimizar el riesgo de que
el gobierno se vea capturado por el sector privado.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de R. Devlin y G. Moguillansky, Alianzas pblico-privadas para
una nueva visin estratgica del desarrollo (LC/W.283), Santiago de Chile, Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2009.
3. Aprendizaje organizacional o institucional para avanzar

hacia un Estado preactivo y proactivo
Llegado este punto, es importante preguntarse cmo los Estados pueden
aprender a ser ms preactivos y proactivos, y lo que esto implica desde el
punto de vista institucional u organizacional6.
Gairn (2000) afirma que las organizaciones, por analoga con los
seres humanos, aprenden cuando la ejecucin de tareas realizadas por sus
miembros a nivel individual o colectivo mejora constantemente, ya sea
porque los procedimientos internos se mejoran o porque la interrelacin
entre los objetivos, los recursos y el sistema relacional se hace, a nivel
organizativo, menos disfuncional. El autor destaca, sin embargo, que
6
Gairn (2000) plantea que el mayor problema terico y prctico es justificar el deber que tienen
las organizaciones de aprender y la forma en que deben hacerlo.
268 CEPAL
el avance en materia de organizaciones que aprenden exige cambios

internos y externos, coherentes con los cambios culturales. Aade que,
como mnimo, hay una relacin directa que se refiere a los procesos de
socializacin, puesto que la cultura puede ayudar o dificultar el proceso
de aprendizaje colectivo. Cita a los autores clsicos Argyris y Schn
(1978, citados en Bolvar, 1997, pg. 123), para sealar la manera en que se
da el aprendizaje en todos los niveles de la organizacin:
Las organizaciones solo aprenden a travs de las personas, pero
por s mismo el aprendizaje individual no garantiza el aprendizaje
institucional. ste no es ni puede ser reducido a una acumulacin
de aprendizajes individuales; supone la institucionalizacin en
la prctica de nuevas formas de hacer, resultado de procesos
colaborativos nuevos. Los individuos aprenden como parte de
sus actividades diarias, especialmente cuando interaccionan
con otros y con el medio exterior. Los grupos aprenden cuando
sus miembros cooperan para conseguir propsitos comunes. El
sistema en su totalidad aprende al obtener retroalimentacin del
ambiente y anticipa cambios posteriores.
Segn Godet y Durance (2011), existen cuatro actitudes
fundamentales de cara al futuro, que para Ackoff (1994) constituyen cuatro
orientaciones bsicas con relacin a la planificacin, a saber:
reactivista u orientada hacia el pasado;
inactiva o pasiva, orientada hacia el presente;
preactiva, orientada hacia la preparacin frente a un futuro
esperado, y
proactiva o interactiva, que considera el pasado, el presente
y el futuro como aspectos diferentes pero inseparables, de la
problemtica para la que se planea; y se concentra en todas las
orientaciones al mismo tiempo7.
Cuadro VII.2
Actitudes ante el futuro
Orientaciones Concepto Pasado Presente Futuro
Reactividad Actuar con urgencia + - -
Inactividad o pasividad Sufrir el cambio - + -
Preactividad Prepararse para los cambios previsibles - - +
Interactividad Actuar para provocar los cambios +/- +/- +/-
o proactividad deseados
+ = Actitud favorable - = Actitud no favorable
Fuente: M. Godet y P. Durance, Prospectiva estratgica para las empresas y los territorios, Pars, Organizacin
de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO)/Dunod, 2011.
7
Godet cita a Hasan zbekhan como autor de los conceptos de preactividad y proactividad a
finales de los aos ochenta. Sin embargo, al parecer el gran difusor de esos conceptos fue Russell
Ackoff. En el mbito latinoamericano, este papel ha correspondido a Toms Miklos.
A continuacin, se exponen las principales caractersticas de cada

tipo de orientacin:
Cuadro VII.3
Cuatro orientaciones bsicas de la planificacin
Componente
Orientacin Creencia
de actitud
Reactividad Sentir Sentido y respeto por la historia. Preserva las tradiciones.
Produce continuidad y evita los cambios abruptos.
Prefiere buscar las respuestas en la experiencia. Tendencia a la nostalgia
y a rodear de romanticismo el pasado.
Tiene una visin ms clara del pasado que del futuro.
Pensar Ve la tecnologa como principal causa del cambio, en sentido negativo.
La metodologa busca las causas que originan el problema; se busca
reprimirlas o suprimirlas para que el cambio desaparezca y todo
vuelva a la normalidad.
El proceso de planificacin reduce la empresa a sus elementos. Trata
los problemas separadamente, no sistemticamente.
nfasis en el pensamiento cualitativo.
Actuar Prefiere tratar con personas y valores que con hechos y eficiencia.
Sus juicios estn enraizados en la moralidad, no en la ciencia.
Asocia el conocimiento, la comprensin y la sabidura con la edad.
Generalmente se prefieren las jerarquas autoritarias y paternalistas.
Inactividad Sentir Trata de impedir el cambio.
Sus objetivos son la sobrevivencia y la estabilidad.
Considera que la mayora de cambios son temporales o ilusorios.
No acta hasta que surge la crisis.
Pensar No busca las causas, solo procura deshacerse de las amenazas.
Obsesin por la compilacin de datos, sin implementar acciones oportunas.
Las conexiones o contactos son ms importantes que la capacidad.
Actuar Aprecia ms las maneras (convencionalismos, costumbres, reglas,
conducta correcta) que la eficiencia.
Aprecia ms la conformidad que la creatividad.
Prefiere los medios autocrticos a los fines democrticos.
Preactividad Pensar Busca acelerar el cambio. Cree que la tecnologa es la principal causa
del cambio, en sentido positivo.
Tendencia al perfeccionismo.
Valora ms la inventiva que la conformidad.
Sentir Su principal objetivo es el crecimiento (ser el nmero uno).
Tendencia a tratar cada nueva tcnica o tecnologa como una panacea.
Concede muy poca importancia a la experiencia.
Cree en la administracin por objetivos. Tiende a ser liberal con los
medios, busca la administracin descentralizada e informal.
Actuar La planificacin consiste en anticipar el futuro y prepararse para l.
Calcula los posibles futuros y su probabilidad de ocurrencia. Usa la
planificacin contingente, situacional o por escenarios.
Preocupa ms perder una oportunidad, que cometer un error.
La planificacin se hace de arriba hacia abajo.
Proactividad Pensar Piensa que el futuro est sujeto a la creacin y que puede ser
influenciado por lo que uno hace y por lo que los dems hacen.
Considera la planificacin como el diseo del futuro deseable y de la
invencin de los medios para llegar a l.
Sentir Evala los cambios y la tecnologa con consideraciones tanto cientficas
como humansticas.
Tiene en cuenta tanto la experiencia como el experimento.
Su objetivo es el desarrollo.
Actuar El aprendizaje y la adaptacin se consideran como requerimientos clave.
Prefiere la planificacin estratgica a largo plazo.
Realiza la planificacin basada en futuros deseables, que requiere la
seleccin explcita de medios, metas, objetivos e ideales a lograr.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de R. Ackoff, Planificacin de la empresa del futuro, Mxico,
D. F., Editorial Limusa, 2001; y El arte de resolver problemas, Mxico, D. F., Editorial Limusa, 1994.
270 CEPAL
4. Desarrollo de capacidades prospectivas
Pese a que tradicionalmente la orientacin cientfica y tecnolgica de

la prospectiva ha sido dominante, en los ltimos aos se ha buscado
aplicar un enfoque ms amplio, de prospectiva social. Al principio la
prospectiva se perciba solo como una herramienta que facilitara una
mejor comprensin del desarrollo futuro de la ciencia y la tecnologa y que
permitira a los gobiernos concentrar el gasto en esferas prioritarias. Sin
embargo, desde una ptica ms amplia, la contribucin de la prospectiva
tiene un doble propsito: i) proporcionar informacin estratgica para la
toma de decisiones, y ii) producir movilizacin socioeconmica y cultural
para generar conciencia y crear un consenso en torno a reas estratgicas
y formas prometedoras que permitan aprovechar las oportunidades
y minimizar los riesgos asociados con las novedades de la ciencia y la
tecnologa (Comisin Europea, 2002b). Por tanto, en un sentido amplio, la
prospectiva constituye un proceso social y participativo, donde la cultura
resulta determinante como factor de xito.
Nelson (2006) cita a Martin e Irvine (1984) cuando advierten que la
cultura ha sido una condicin previa para que los gobiernos asimilen las
visiones integrales de largo plazo acerca de sus posibilidades futuras
y comprendan la necesidad de contar con un contexto apropiado para
la integracin efectiva de la prospectiva con la adopcin de decisiones.
La cultura tambin es esencial para dar forma a la creacin de redes
informales y a los procesos de consulta entre los investigadores acadmicos
e industriales, que son cruciales en la elaboracin de consejos oportunos,
pertinentes e informados sobre las polticas futuras. De ah que, segn
Nelson (2006), la capacidad en prospectiva no sea una cosa que se pueda
desarrollar. Es una capacidad innata de pensamiento humano que todo
el mundo tiene, pero las personas deben aplicarla en un contexto social
para poder reconocerla. Esta capacidad surge cuando los individuos
comienzan a entender los mtodos y procesos prospectivos, y a aplicar ese
conocimiento a su vida personal y profesional, as como a sus interacciones
con la sociedad y la comunidad en que viven y trabajan.
Por otra parte, Slaughter (2006) afirma que, frente a los grandes retos
globales y complejos de hoy en da, que a menudo afectan negativamente a
la gente, tales como el cambio climtico, las enfermedades o las guerras, las
sociedades se ven obligadas a crear estructuras de pensamiento igualmente
complejas para desarrollar capacidades colectivas que permitan encontrar
soluciones viables y sostenibles. En ese orden de ideas, la prospectiva
social cobra vital importancia al plantear la necesidad de mantener
dilogos estratgicos que constituyen constantes procesos de aprendizaje
social hacia la construccin de un futuro deseado. Para Slaughter (2006),

la prospectiva, vista como el ejercicio de pensar en el futuro, puede ser
comn a la vida cotidiana de las personas, pero no resulta natural para las
organizaciones. Si bien es una capacidad humana, para que se convierta en
capacidad social necesita ser comprendida y mejorada mediante diversas
formas de aprendizaje8. Segn el autor, la prospectiva social expresa una
intencin que busca aumentar la sensibilizacin y la capacidad individual
e integrarla a un nivel de operaciones sociales conscientes, dentro de
determinados contextos sociales9.
Este proceso de anlisis, anticipacin y posterior accin es sin
duda un aprendizaje que entraa aciertos y desaciertos que surgen de
la experiencia. Las sociedades que han reconocido la importancia de
este aprendizaje colectivo para su desarrollo real y sostenible tienden
a promover la sistematizacin e institucionalizacin de este desarrollo
de capacidades. Frente a los desaciertos y obstculos de este proceso,
Slaughter (2006) plantea que existen dos caminos:
i) El primero es para las personas que han desarrollado su
conciencia hasta el punto en que pueden percibir las relaciones
entre la realidad actual y el futuro potencial y entienden la
necesidad de emprender diversas formas de accin para realizar
dicho potencial. Los efectos del desarrollo de esa conciencia son
sin duda un crculo virtuoso de una nueva forma de motivacin,
en la medida en que la comprensin de los patrones que generan
oportunidades y peligros para la sociedad se va estructurando
con tal claridad, que se forman opiniones muy especficas sobre
lo que se necesita hacer y por qu hacerlo.
ii) El segundo camino lo describe Slaughter (2004). como un
movimiento dialctico entre la prospectiva y la experiencia.
Ocurre cuando los individuos y las sociedades acumulan
experiencias de aprendizaje que ponen de relieve el valor de
aplicar la prospectiva y los costos de no emplearla de manera
oportuna e inteligente. Estas experiencias de aprendizaje, sin
embargo, pueden evidenciarse despus de mucho de tiempo.
8
En este punto es necesario recordar la diferencia existente entre prospectiva (foresight) y estudios
del futuro (futures studies). En general, el trmino prospectiva se ha utilizado para referirse a un
enfoque de reflexin estructurada sobre el futuro con el fin de desarrollar polticas, mientras que
el trmino estudios del futuro se reserva para describir determinados enfoques, herramientas y
mtodos utilizados para imaginar el futuro, sin que exista necesariamente la responsabilidad de
disear poltica pblicas, en un contexto institucional determinado (Conway y Stewart, 2004).
9
La prospectiva social, al analizar las causas o acciones del pasado y el presente que pueden
configurar el futuro, desarrolla en la sociedad una capacidad de reaccin, dada su posibilidad
de anticipar inteligentemente el futuro y actuar en funcin de las amenazas y oportunidades
que se identifiquen (Conway y Stewart, 2004).
272 CEPAL
Por ese motivo, es posible que los daos causados hasta ese
punto (por ejemplo, la destruccin del medio ambiente) sean
irreversibles o altamente costosos de subsanar. En este sentido,
como menciona el autor, lo mejor que puede hacer una sociedad
para ampliar sus opciones de futuro es asegurarse de que las
nuevas generaciones aprendan a interpretar los futuros posibles,
a fin de comprender el mundo que estn configurando y su
papel y responsabilidad en l.
Como se mencion anteriormente, este proceso de aprendizaje
se reproduce de manera sistemtica en la medida en que las personas
formadas en prospectiva llevan sus nuevos conocimientos a una amplia
gama de contextos organizacionales. A su vez, esto contribuye a la
aparicin de la prospectiva social, que se distribuye a lo largo de la
sociedad. En la prctica, los casos analizados en Australia por Slaughter
y sus colaboradores (Slaughter y otros, 2005) dan cuenta de las siguientes
lecciones aprendidas:
el conocimiento de la prospectiva y los estudios del futuro
ofrecen una base apropiada y en evolucin para obtener una
formacin avanzada que permita el trabajo sobre el terreno;
la perspectiva integral es til y duradera; tiene mltiples usos e
incluye un cmulo de conceptos, mtodos e instrumentos para
los profesionales, cuya formacin en prospectiva suele ser escasa;
la investigacin prospectiva seria y responsable requiere
profundidad, que se traduce en alta productividad, y
las soluciones a largo plazo a los dilemas sociales pueden
explorarse y solucionarse productivamente en este contexto.
5. El aprendizaje social para el desarrollo de capacidades

en prospectiva y polticas pblicas
Fundamentados en la experiencia australiana, Slaughter (2004) y Conway

y Stewart (2004) han generado un marco de referencia para el desarrollo
de una capacidad de prospectiva en la sociedad o prospectiva social, con
miras a la transicin de una cultura orientada por el pasado hacia una
cultura sensible al futuro.
En este sentido, los autores plantean que la prospectiva surge como
capacidad social, con cierto grado de coordinacin y pensamiento estratgico
en torno a la forma en que se aprovecha para el desarrollo del futuro del pas de
que se trate. Segn Slaughter (2004) y Conway y Stewart (2004), la capacidad de
prospectiva social surgir a medida que un mayor nmero de organizaciones

comiencen a utilizar mtodos, procesos y sistemas prospectivos en el
desarrollo de su estrategia. Su uso rutinario en las organizaciones indica
cmo se considera y sistematiza el pensamiento estratgico acerca del futuro,
cmo se integra con el conocimiento del pasado y el presente, y cmo se apoya
el desarrollo de estrategias a nivel organizacional.
En el cuadro VII.4, el autor presenta cinco etapas de este proceso,
que no puede surgir de un momento a otro, sino que se va construyendo
con el paso del tiempo.
Cuadro VII.4
Etapas de desarrollo de la prospectiva social
Niveles de
Curva de aprendizaje Indicadores
complejidad
Nivel 5 Capacidad El pensamiento
social para la a largo plazo se
prospectiva convierte en norma
como propiedad social.
emergente.
Nivel 4 Ideas y conceptos La prospectiva
que permiten rutinaria se aplica
desarrollar un en la mayora de
discurso de los las organizaciones.
futuros.
Nivel 3 Las metodologas Uso generalizado
y herramientas de de los instrumentos
futuro incrementan y mtodos estndar
el poder analtico. de la prospectiva.
Nivel 2 Los procesos, proyectos Los conceptos e
y estructuras de futuros ideas de futuro se
se incorporan en diversas vuelven influyentes
aplicaciones. por medio del
discurso.
Nivel 1 Capacidades primarias Uso irreflexivo
y percepciones del de las visiones
sistema cerebral o de futuro en la
mental humano. vida diaria de los
individuos.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de M. Conway y C. Stewart, Creating and Sustaining Social
Foresight in Australia: A Review of Government Foresight, Melbourne, Australian Foresight
Institute, 2004; y R. Slaughter, From individual to social capacity, Futures, vol. 28, N 8,
msterdam, Elsevier, 1996.
Ahora bien, es preciso tener en cuenta que no existen prcticas

nicas o hegemnicas, sino que suele haber una gran diversidad de
organizaciones, profesionales y enfoques en relacin con la prospectiva.
Entre las distintas organizaciones que practican progresivamente la
prospectiva figuran las empresas, el gobierno y el sector sin fines de lucro.
Estas entidades varan en tamao y complejidad, pues van desde pequeas
empresas hasta grandes corporaciones y departamentos gubernamentales.
274 CEPAL
As pues, cuando un pas comienza a aplicar la prospectiva, como

lo evidencia la experiencia australiana, tiene lugar un proceso social
(Conway y Stewart, 2004). Al profundizar en la prctica internacional, se
observa que los pases comienzan por realizar ejercicios de prospectiva,
generando capacidades iniciales y apreciaciones acerca de la importancia
de reflexionar sobre los futuros posibles y la necesidad de contar con una
masa crtica de profesionales en ese mbito. Pero an no se alcanza un
impacto real y duradero en la vida cotidiana.
Sin embargo, a medida que ese proceso se repite y se van
transformando las instituciones, se pasa a un segundo nivel. El concepto
de futuro se liga al concepto de desarrollo de la sociedad y la iniciativa de
reflexin prospectiva y estratgica no se limita a unos pioneros aislados.
Va surgiendo progresivamente una diversidad de visiones de futuro ms
coherentes y estructuradas. En este segundo nivel hay muchas prcticas en
Amrica Latina, que se evidencia en pases como la Argentina, el Ecuador,
Mxico y el Per.
En el tercer nivel, los pases incentivan el uso generalizado
de metodologas e instrumentos prospectivos. Los instrumentos se
conocen, se divulgan, se aplican y se trabajan recurrentemente en las
polticas pblicas. Hay buenas prcticas y surgen estndares de calidad
en materia de prospectiva. Algunos pases de Amrica Latina, como el
Brasil y Colombia, ya se han encaminado hacia ese nivel. Pero, en el
caso de Colombia, ese recorrido ha tomado alrededor de 25 aos. El
proceso de aprendizaje se puede acelerar si el Estado mantiene una
frrea voluntad y es coherente en su poltica pblica a lo largo de varios
perodos de gobierno.
En el cuarto nivel se encuentran los pases lderes de la sociedad
y la economa de conocimiento, que estructuran procesos prospectivos
recurrentes, sistemticos, basados en programas y ciclos de actividad. Es
el caso de Alemania, el Reino Unido y la Repblica de Corea. Son pases
que cada cuatro o cinco aos renuevan sus visiones de futuro y realizan
ejercicios de monitoreo del entorno y seguimiento continuo. La aplicacin
de la prospectiva es habitual, con lo que soslayan la principal debilidad de
Amrica Latina, que consiste en no avanzar sistemticamente hacia la
toma de decisiones estratgicas. En el cuarto nivel hay una capacidad
de reflexin y elaboracin de pensamiento propio que se evidencia en la
publicacin de libros originales. Sobre todo, hay instrumentos concretos
para la adopcin de decisiones.
En el quinto y ltimo nivel se encuentra la frontera de las prcticas
prospectivas. La aplicacin de la prospectiva a las polticas pblicas se
convierte en tema corriente en las instancias del gobierno y prevalece

una cultura generalizada de prevencin, precaucin, anlisis de riesgo
y generacin de alternativas. Pases como Finlandia, Francia y el Japn
tienen esas prcticas interiorizadas en su propia cultura. En China, el largo
plazo es consustancial a la forma de pensar. Esta capacidad se distribuye
socialmente entre muchas instituciones y territorios, y se incorpora
cotidianamente en la adopcin de decisiones.
En este sentido, a partir de la observacin de la experiencia mundial,
puede afirmarse que la prctica sistemtica a nivel institucional realmente
emerge cuando se utiliza la prospectiva en la vida cotidiana para definir el
rumbo de las estrategias y polticas. El desarrollo de capacidades prospectivas
depende de una acumulacin de conocimientos y experiencias. Una vez
que la sociedad emprende la construccin de futuros posibles en diversas
esferas de accin y se implementa una cultura de aprendizaje, desarrollo y
construccin colectiva, se alcanza el quinto nivel de pensamiento social de
largo plazo. Es el nivel donde se extienden e interiorizan actitudes, aptitudes
y prcticas de prospectiva que favorecen secuencias de accin institucional
de corto, mediano y largo plazo. Llegar a ese punto implica desencadenar
un proceso autntico y gradual de aprendizaje colectivo.
En la prctica, una sociedad compleja puede presentar diferentes
niveles en este aprendizaje, dada su profunda heterogeneidad estructural,
producto de las diferencias regionales y de la asimetra en niveles y
experiencias. Por ejemplo, un pas puede avanzar en la generacin de
cursos de sensibilizacin, formacin de equipos, realizacin de estudios
piloto y la creacin de una disciplina colectiva para la ejecucin de planes
estratgicos, con un horizonte temporal de diez aos. Este punto de
partida permite acceder a los niveles 1 y 2. No obstante este avance, para
que un pas llegue a funcionar en los niveles 3, 4 y 5, se requiere difundir
el conocimiento pertinente y crear los mecanismos corporativos, las redes
y las infraestructuras necesarias para garantizar el dominio de mtodos,
procesos y sistemas prospectivos, as como su aplicacin sistemtica y
recurrente para el anlisis constante de los cambios tecnolgicos y sociales,
la preparacin anticipada de respuestas institucionales y la planificacin
continua (Medina y Ortegn, 2006).
En sntesis, la creacin de capacidades prospectivas engloba el
compromiso estratgico de construir una cultura prospectiva, un lenguaje
y una prctica de pensamiento estratgico alrededor del futuro, lo que
significa cultivar los niveles 1, 2 y 3. Igualmente, implica el compromiso
de demostrar cmo se puede usar la prospectiva para tomar decisiones
estratgicas de priorizacin e inversin en forma permanente, o sea,
avanzar hacia los niveles 4 y 5.
276 CEPAL
6. El rol del gobierno: factores de avance y retroceso

en el desarrollo de capacidades prospectivas
As pues, Slaughter (2006) sugiere que el mantenimiento de una prospectiva
social requiere una serie de lneas de accin y compromisos, tales como:
continuar el proceso de desarrollo de disciplinas, instrumentos,
prcticas y apoyo profesional;
integrar la prospectiva en diferentes contextos o mbitos, por
ejemplo, la planificacin, la educacin, gobierno, las empresas,
el tercer sector;
crear un nmero importante de nuevos centros de excelencia,
en los que se exploren nuevos temas y nuevas redes y relaciones
entre actores sociales;
mantener un contacto permanente con iniciativas similares en
el exterior, y
demostrar constantemente valor por medio de la calidad, la
pertinencia y la difusin pblica de los resultados producidos.
En una curva de aprendizaje como la antes descrita, el gobierno es el
actor llamado a influir para que ocurra dicha coordinacin. Slaughter (2004)
afirma que, desde una perspectiva nacional, esto permite la integracin
de una variedad de trabajos y la sntesis de los resultados para informar
el pensamiento y la formulacin de polticas sobre el futuro del pas. La
funcin de coordinacin nacional tambin facilita el desarrollo de vnculos
y redes internacionales con otros pases que ya estn desarrollando una
capacidad de prospectiva en ese nivel. El gobierno tiene la gran capacidad
y responsabilidad de ser el actor proactivo que genera las condiciones de
posibilidad y orienta de manera coordinada y sistmica los ejercicios y
prcticas hacia el bienestar de los ciudadanos.
Sin embargo, el desarrollo de capacidades en prospectiva social no se
da nicamente por la intervencin del gobierno. Tambin es necesario que
los lderes de las empresas, las universidades y la sociedad civil den un giro
a su manera de operar, centrada principalmente en los asuntos coyunturales
del aqu y el ahora, dejando por lo general en segundo plano los temas de
largo plazo10. De ah que Slaughter (2004) considere evidente la necesidad
imperativa de trabajar mancomunadamente en un cambio de cultura hacia el
pensamiento estratgico a largo plazo en todos los niveles del Estado, para de
esa manera orientar los procesos de aprendizaje hacia los otros sectores de la
10
Comprender mejor el futuro es una forma de hacer ms claro el proceso de adopcin de
decisiones en el contexto actual, porque permite establecer un acuerdo coherente con la visin a
largo plazo (Slaughter, 2004).
sociedad. Slaughter sugiere que el desarrollo de la capacidad de prospectiva

social depende de que el gobierno determine las funciones de prospectiva
que no estn presentes, tales como: anlisis del entorno, anlisis de tendencias
o eventos crticos, construccin de escenarios, creacin de mecanismos de
alerta temprana, entre otras. La incorporacin de esas funciones prospectivas
en la actividad cotidiana o rutinaria aumenta la capacidad del gobierno de
desarrollar una visin coherente del futuro del pas.
Slaughter (2004) plantea que el gobierno es uno de los tres actores
centrales en la generacin de ese tipo de prospectiva social y que su papel en
su promocin y desarrollo puede basarse en cuatro elementos fundamentales:
el uso de diversos enfoques prospectivos dentro del gobierno
para establecer una capacidad de prospectiva gubernamental
que contribuya al desarrollo de polticas pblicas;
el desarrollo de una estructura coherente y permanente de apoyo
a la gama existente de trabajos de prospectiva para garantizar la
aplicacin sistemtica de los resultados en todo el pas para su
ptimo beneficio;
la identificacin, coordinacin, enlace y apoyo de individuos
y grupos que utilizan enfoques de futuros en el pas, para
facilitar el intercambio de conocimientos y buenas prcticas y
la aplicacin de enfoques prospectivos en el desarrollo de una
estrategia y una poltica ms generalizada, y
la creacin de redes y relaciones internacionales para contribuir
a la aparicin de la prospectiva social como capacidad global.
En el recuadro VII.1 pueden apreciarse algunos factores crticos
para forjar ese compromiso.
Recuadro VII.1
Factores clave de xito en un enfoque social de la prospectiva
La creacin de un gobierno corporativo que emplee la prospectiva para
el desarrollo de polticas y la adopcin de decisiones estratgicas.
El funcionamiento de redes internas que contribuyan a la promocin y
la prctica global de la prospectiva.
El desarrollo de infraestructura que asegure una aplicacin sistemtica
de la prospectiva en beneficio del pas.
La identificacin, coordinacin y establecimiento de relaciones con redes
sociales externas que empleen la prospectiva, con miras a compartir
conocimientos y buenas prcticas.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de M. Conway y C. Stewart, Creating and
Sustaining Social Foresight in Australia: A Review of Government Foresight, Melbourne,
Australian Foresight Institute, 2004.
278 CEPAL
Por otra parte, Georghiou y otros (2008) plantean que el aprendizaje

est implcito en toda actividad de prospectiva, independientemente de
su alcance o de la implicacin de actores o recursos. De ah se derivan
dos tipos de aprendizaje: por adaptacin y por colaboracin, como se
aprecia en el cuadro VII.5.
Cuadro VII.5
Modalidades de aprendizaje en prospectiva
Aprendizaje por adaptacin Aprendizaje por colaboracin

Quin Gestores de la prospectiva. Gestores de la prospectiva.
Patrocinadores y clientes. Patrocinadores y clientes.
Gobierno (nacional y regional). Mayor participacin de los actores
Sector privado. internacionales.
Actores internacionales que producen Gobierno (nacional y regional).
insumos tericos, temticos Sector privado (multinacionales).
o metodolgicos. Sociedad (nfasis en insumos multiculturales).
Por qu Aprendizaje de va rpida. Inquietudes comunes.
Dominio de vanguardia en mtodos, Necesidades de brindar coherencia en
procesos y contenido. enfoques de poltica pblica.
Buenas prcticas que aseguran Masa crtica y valor agregado.
la calidad. Aprendizaje rpido al conjugar insumos
Perspectiva externa que complementa diversos mediante la asignacin de tareas
la visin interna de los pases. en funcin de las competencias.
Combinar una perspectiva europea
con una perspectiva global.
Qu Orientacin y enfoques. Enfoques basados en consensos.
Herramientas y metodologas. Herramientas y metodologas creativas.
Estructura de implementacin. Tareas y responsabilidades compartidas.
Enfoque temtico y contenido. Temas de inters comn.
Cmo Estudio de informes y resultados finales Estudios conjuntos.
y previos. Paneles conjuntos.
Invitacin a especialistas extranjeros Talleres y actividades conjuntas de
a paneles y talleres internacionales y capacitacin.
actividades de capacitacin. Plataforma comn para aprendizaje
Aprendizaje compartido con por Internet.
herramientas cibernticas.
Cundo Fase de preparacin y de ejecucin. A lo largo de todo el proceso.
Evaluacin y seguimiento.
Fuente: L. Georghiou y otros, The Handbook of Technology Foresight. Concepts and Practice, Cheltenham,
Edward Elgar Publisher, 2008.
Segn Georghiou y otros (2008), cuando varios pases emprenden

conjuntamente ejercicios prospectivos de aprendizaje por adaptacin y
por colaboracin, el contexto es un factor crucial. Los ejercicios conjuntos
se mejoran y dificultan al mismo tiempo, debido al reto de atender
simultneamente contextos sumamente distintos (por ejemplo, una
economa avanzada y una economa en transicin). De esta manera, el
aprendizaje mutuo funciona mejor cuando los pases u organizaciones
tienen entornos institucionales, recursos y niveles de conocimientos
especializados similares, y cuando el instrumento de poltica
seleccionado es claro y de baja especificidad.
Cuadro VII.6
Condiciones que favorecen el aprendizaje mutuo
El marco de la Entorno estructural similar, tal vez derivado de obligaciones comunes
prospectiva a los miembros de Comisin Europea.
Compatibilidad con la orientacin poltica.
Sentido de insatisfaccin con las prcticas en vigor.
Similitud de recursos disponibles.
Similitud de conocimientos especializados en cuanto a mtodos de prospectiva
y mbitos de competencia tcnica.
Instrumento de Su especificidad no llega a depender de la idiosincrasia o cultura particular
prospectiva de cada pas.
Ejercicios bien documentados y evaluados.
Compatibilidad y complementariedad respecto a los instrumentos utilizados.
Fuente: L. Georghiou y otros, The Handbook of Technology Foresight. Concepts and Practice, Cheltenham,
Edward Elgar Publisher, 2008.
Por otra parte, Conway (2006) seala otros factores que restringen el
desarrollo de las capacidades prospectivas en los pases:
La participacin gubernamental es un elemento clave para la
prospectiva individual y social. La naturaleza de la poltica
y el papel de los gobiernos en los proyectos prospectivos es
determinante. Estos proyectos no se producen de forma aislada,
sino que siempre estarn relacionados con la poltica desde su
origen. Dependen de la gobernabilidad, las maniobras polticas
y la continuidad de la administracin de turno.
El funcionamiento, la aplicacin de los resultados y la
profundidad en la comprensin de la prospectiva depende de
los actores polticos que tienen el poder de iniciar y detener los
proyectos. Su actitud y respaldo siempre ser un factor crtico en
la continuacin de los proyectos.
Si bien normalmente se acepta la inevitable influencia de la
poltica del gobierno o la variedad organizacional en los
proyectos prospectivos, en ltima instancia las personas son
quienes toman las decisiones y participan en los proyectos
de prospectiva. Un camino posible para garantizar la
continuacin de estos proyectos sera que los principales
actores polticos vinculados desarrollaran la capacidad
prospectiva a nivel individual.
Es fundamental incluir el mbito subjetivo (conciencia,
pensamientos, valores, motivaciones, ideas e imgenes) en los
proyectos de prospectiva. Sin esa ptica, se corre el riesgo de
que los proyectos queden supeditados a los imperativos a corto
plazo, con poca consideracin por los imperativos a largo plazo.
Los pensamientos, creencias e imgenes del futuro de los
individuos son fundamentales para los proyectos prospectivos.
280 CEPAL
Es necesario asegurar que tales proyectos contribuyan a la

comprensin de cmo las visiones del mundo de las personas pueden
influir en el proceso de creacin de capacidades prospectivas.
Por todo lo anterior, es necesario que los funcionarios pblicos
y todos los practicantes de la prospectiva se tomen el tiempo
necesario para explorar y reconocer cmo sus cosmovisiones
particulares influyen en su prctica de toma de decisiones.
Asimismo, es pertinente sintetizar algunos de los factores en
la implementacin de ejercicios y procesos prospectivos que se han
reconocido como factores limitantes en la prctica internacional, como se
puede apreciar en el cuadro VII.7.
Cuadro VII.7
Principales factores que limitan la prctica de la prospectiva
aplicada a las polticas pblicas
Funcin Errores o fallas frecuentes
Decisoria La falta de apoyo de alto nivel.
La falta de inters poltico (de los polticos y el pblico) en el futuro a largo plazo.
El cambio de posicin o inters de los lderes polticos mientras que los anlisis
prospectivos estn en curso.
Falta de una poltica favorable y un marco institucional integrados.
Fallas en la aplicacin de metodologas prospectivas en el proceso de adopcin
de decisiones relacionadas con la mejora de los pases.
Proyectiva Vigencia del pensamiento de corto plazo y el modo de accin reactivo.
Fallas en las estrategias de implementacin de los proyectos prospectivos.
Sobrevaloracin del nfasis en la adquisicin y difusin de tecnologa como solucin
a temas ms amplios de carcter socioeconmico, como la salud, la alimentacin, la
vivienda y la participacin del pblico. Lo anterior proporciona seales polticas que
sobreestiman la importancia de la tecnologa y la innovacin.
Percepcin que subvalora el papel de la tecnologa y la innovacin en la intensidad
de competencia en la industria.
Educativa Falta de capital humano preparado adecuadamente.
Falta de conocimientos y experiencias para utilizar correctamente los mtodos
y modelos prospectivos.
Los metodlogos y tcnicos no hacen sus trabajos comprensibles o pertinentes.
Falta de promocin de una cultura prospectiva.
Baja aceptabilidad social o tica: incluye las limitaciones culturales y las limitaciones
derivadas de la actitud del pblico en general o los grupos de presin.
Organizativa Rigidez burocrtica.
Reduccin de la cooperacin entre departamentos.
Fallas del sistema de vinculacin y coordinacin de actores e instituciones.
Falta de comunicacin entre los usuarios, contratistas y productores de modelos
y pronsticos.
Falta de financiacin para la adquisicin y difusin de la tecnologa pertinente
a la implementacin de procesos prospectivos.
Cognitiva Poca interdisciplinariedad y multidisciplinariedad en la comprensin de los
problemas sociales.
La compartimentacin y especializacin, junto con las presiones de tiempo.
Desconexin de la aplicacin de las nuevas tecnologas a los problemas
socioeconmicos.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de M. Rader y A. Porter, Fitting Future-oriented Technology
Analysis Methods to Study Types, Future-Oriented Technology Analysis-Strategic Intelligence for
an Innovative Economy, C. Cagnin y otros (eds.), Berln, Springer, 2008; C. Cagnin y M. Keenan,
Positioning future-oriented technology analysis, Future-Oriented Technology Analysis. Strategic
Intelligence for an Innovative Economy, C. Cagnin y otros (eds.), Berln, Springer, 2008; y
C. Cagnin, D. Loveridge y O. Saritas, FTA and equity: new approaches to governance, Futures,
vol. 43, N 3, Amsterdam, Elsevier, 2011.
Es importante resaltar la importancia del trabajo en red como

elemento fundamental para el desarrollo de capacidades de aprendizaje
institucional, puesto que no siempre se logra construir lneas de vida
recurrentes o vnculos estables y progresivos entre los nodos de una red.
Al efecto, Villarroel (2008) explica cmo funcionan las redes institucionales
de conocimiento mediante la teora de contactos y pone de relieve la
necesidad de tejer muchas interrelaciones positivas entre los miembros de
una red para que esta fructifique.
Recuadro VII.2
Redes institucionales de conocimiento bajo la teora de contactos
Red institucional de conocimiento: se alimenta de contactos de lneas de
vida de sus miembros, respecto de una misin o rea de conocimiento
comn; inicia su proceso de vida con la formacin de nodos en
entornos institucionales y evoluciona en un espacio estratificado que
contiene dichos nodos. Su dinmica se genera por medio de factores
de atraccin iniciales y emergentes que introducen tanto condiciones de
indeterminismo como de determinismo.
Cada miembro de una red posee una lnea de vida real y tangible
y una intangible, relativa a un rea de conocimiento, o una misin,
definida como la trayectoria fsica (o virtual, si es intangible) que
describe dicho individuo durante el tiempo de dedicacin al rea o
misin. Un grupo de individuos dedicados a una misin dentro de una
misma institucin genera una lnea de vida institucional, producto de
la interaccin sinrgica de sus propias lneas de vida. Esta interaccin
se materializa a partir de ciertos rdenes (o niveles) de contacto.
Los miembros de una red generan trayectorias reales, en funcin del
tiempo, que definen su lnea de vida relativa a dicha misin. Dos lneas de
vida tienen contacto de orden cero, en un instante t, si coinciden en dicho
instante, en relacin a una misin o un rea de conocimiento, tienen
contacto de orden 1 si, adems de tener contacto de orden 0, toman
decisiones comunes; contacto de orden 2, si realizan acciones conjuntas;
contactos de orden 3, si generan productos, y as sucesivamente.
Toda lnea de vida est ntimamente asociada a un multivector de
decisin, que define el conjunto de las posibles opciones de decisin
de la lnea de vida, desde una posicin u. Una vez seleccionada una
direccin especfica del multivector decisional, la lnea de vida real es
la que desplaza su movimiento en funcin de las opciones de decisin.
Cada miembro de una red posee adems una lnea de vida intangible,
que evoluciona de acuerdo a sus decisiones relativas al trnsito
intangible de informacin, conocimiento y toma de decisiones, particular
o de la red. Las decisiones pueden ser multidireccionadas, sin que ello
represente un factor de incertidumbre. Por ejemplo, la transmisin de
informacin electrnica de datos o la multiplicidad de decisiones que
sern ejecutadas por distintas lneas de vidas reales. La estructura de
la red estar ligada al tipo de contacto entre las lneas de vida de sus
miembros con respecto a la misin de la red.
Fuente: Y. Villarroel, Redes institucionales de conocimiento visualizada desde la teora
de contactos, Cuadernos de Administracin, No 40, Santiago de Cali, Universidad del
Valle, 2008.
282 CEPAL
Por ltimo, es prudente recordar que el desarrollo de capacidades

prospectivas en el mbito gubernamental tropieza con los tpicos
problemas pblicos que requieren una accin coordinada de todos los
actores sociales, en la medida en que estos asuntos se hacen cada vez ms
complejos (Rojas, 2012), a saber:
la atraccin, seleccin y retencin del talento humano
altamente especializado;
la alta rotacin de las personas que cuentan con las capacidades
de estrategia y aprendizaje;
la rendicin de cuentas como un proceso no solo de
transparencia, sino de aprendizaje colectivo;
la sostenibilidad, ampliacin y articulacin del financiamiento
de nuevas intervenciones del Estado que dan sentido a la
prospectiva aplicada a las polticas pblicas, en temas tales
como desarrollo regional; ciencia, tecnologa e innovacin;
desarrollo empresarial, productividad y competitividad; medio
ambiente; proteccin social y seguridad; profesionalizacin y
elevacin de las cualificaciones de los empleados pblicos, y
la inclusin de los actores en los procesos de decisin y el
establecimiento de consultas de priorizacin y de satisfaccin
como va para merecer la confianza de la ciudadana.
La capacidad de aplicar efectivamente el poder regulatorio
(capacidad de vigilancia, control y sancin) para velar por la calidad y
eficacia de los ejercicios prospectivos.
7. La importancia de las plataformas de aprendizaje
Sin duda alguna, la tarea de promover el pensamiento a largo plazo

requiere la coevolucin de los instrumentos de planificacin y las
culturas organizacionales. Hoy en da, para aplicar la prospectiva
de manera sistemtica y difundir la pedagoga correspondiente, se
requieren infraestructuras basadas en las tecnologas de informacin y
comunicacin. De este modo, los conceptos y metodologas ms novedosos
se pueden poner al alcance del gran pblico, los pblicos estratgicos y los
funcionarios y expertos.
En el cuadro VII.8 se presentan algunas de las ms importantes
plataformas a nivel internacional. Resalta la carencia de experiencias
similares en Amrica Latina.
Cuadro VII.8
Plataformas y esquemas pedaggicos
Plataformas
y esquemas Descripcin
pedaggicos
ForSociety Es una red de entidades y organismos pblicos de Europa implicados en el desarrollo de la
ERA-Net investigacin nacional y los sistemas de innovacin. Su objetivo es promover el aprendizaje
mutuo sobre la prospectiva a nivel nacional e indicar y analizar cuestiones estratgicas que
conduzcan a actividades conjuntas a escala europea.
FOR-LEARN El proyecto For-Learn (partcipe de la Plataforma Europea de Intercambio de Conocimientos
(IPTS-CCI) sobre Prospectiva) apunt a consolidar y mejorar la accesibilidad a los conocimientos
especializados en prospectiva y su promocin en toda Europa.
El resultado ms importante de este proyecto es la Gua en Lnea de Prospectiva, que orienta a los
usuarios en los pasos crticos del diseo, ejecucin y seguimiento de un proyecto de prospectiva
y da una descripcin de los principales mtodos que se pueden utilizar. Se proporciona una
informacin clara y de fcil acceso, con ejemplos de casos ilustrativos reales. En la actualidad es
un recurso nico sobre la prospectiva y sus tcnicas, utilizado por la comunidad de especialistas
en prospectiva y por aquellos que quieren aprender a aplicarla en el desarrollo de polticas.
Red En 2004, la Comisin Europea apoy la creacin de la EFMN, un consorcio internacional
Europea de de organizaciones dedicadas a la investigacin, con el objetivo general de monitorear las
Monitoreo de actividades de prospectiva en curso y emergentes y difundir informacin pertinente a los
Prospectiva responsables polticos y los profesionales de prospectiva.
(EFMN) Para lograr dicha meta, se trazaron seis objetivos especficos:
i) Red: crear una red de corresponsales formada por usuarios y practicantes en prospectiva.
ii) Recoleccin de datos: recolectar ejercicios de prospectiva y otras actividades relacionadas,
como una biblioteca de informacin.
iii) Representacin o mapeo: analizar los rasgos clave y las caractersticas de los ejercicios
de prospectiva recolectados y describir aspectos destacados acerca de las prcticas de
prospectiva en Europa y otras regiones del mundo.
iv) Produccin de notas informativas: producir informes sobre estudios especficos de
prospectiva, con el fin de informar a la comunidad en general.
v) Anlisis de problemas: analizar los ejercicios de prospectiva recogidos en trminos de
cuestiones emergentes, y organizar talleres anuales que aborden temas especficos.
vi) Difusin: divulgar la nformacin recopilada y los anlisis por medio de Internet e informes
anuales. La EFMN ya ha definido 1.750 iniciativas de prospectiva en muchos pases de los
cinco continentes.
Organizacin La iniciativa mundial de la ONUDI sobre prospectiva tecnolgica (PT) se basa en las
de las experiencias regionales destinadas a proporcionar instrumentos y metodologas para la
Naciones aplicacin de la prospectiva a la adopcin de decisiones estratgicas mientras se establece
Unidas para una red de comunidad abierta para el intercambio de conocimientos y la difusin de
el Desarrollo experiencias en la materia entre los actores interesados de las regiones.
Industrial Base de datos de prospectiva tecnolgica:
(ONUDI) Esta particular base de datos sirve como punto de entrada para todas las partes interesadas
en el proceso. Ofrece las siguientes posibilidades:
Obtener informacin acerca del Programa de Prospectiva Tecnolgica de la ONUDI.
Descargar el Manual de prospectiva tecnolgica de la ONUDI, o
Inscribirse en los eventos pertinentes de la ONUDI, incluidos los cursos de capacitacin del
programa de formacin sobre prospectiva tecnolgica.
Centro Virtual Euroasitico
La ONUDI apoya los esfuerzos de los pases de Europa central y oriental y los nuevos
Estados independientes con miras a definir una visin de desarrollo a mediano y largo plazo
para sus economas mediante el establecimiento de una red de instituciones y profesionales
que apliquen la prospectiva en los planos nacional y regional.
El objetivo declarado del Centro Virtual Euroasitico es proporcionar apoyo metodolgico e
informacin sobre prospectiva tecnolgica a los responsables de la industria y la innovacin
en lo que se refiere a decisiones polticas, con el fin de desarrollar una cultura de prospectiva
en la regin de la ECO/NEI.
Tiene las funciones siguientes: i) coordinar actividades y proporcionar asesoramiento e
informacin sobre las actividades de prospectiva en la regin de la ECO/NEI; ii) establecer y
coordinar una red de instituciones nacionales en el campo de la prospectiva; iii) realizar
estudios y comunicar los resultados a los encargados de la adopcin de decisiones y el
pblico en general; iv) organizar y apoyar ejercicios de prospectiva multinacionales;
v) organizar programas de educacin y formacin, y vi) preparar y organizar cumbres
regulares de prospectiva tecnolgica.
Prospectiva Desde su creacin en 1994, el Programa de Prospectiva ha ayudado al Gobierno del
nacional: ReinoUnido a pensar sistemticamente sobre el futuro. En el marco de ese programa se
Programa de cre el Centro Prospectivo de Anlisis de Horizontes (Foresight Horizon Scanning Centre) para
Prospectiva brindar capacitacin, instrumentos y redes a fin de fortalecer la capacidad de pensar en el futuro
del Reino y compartir las mejores prcticas dentro y fuera del gobierno.
Unido En este sentido, el Centro ha desarrollado un conjunto de instrumentos denominados
Explorando el futuro: Herramientas para el pensamiento estratgico. Ofrecen algunas ideas
y sugerencias sobre las formas de abordar proyectos futuros, concebidas para que sean
informativas y de fcil uso (no pretenden ser prescriptivas ni definitivas). Se trata de 24 tcnicas
diferentes de anlisis de futuros. De ellas, cinco son tambin herramientas de anlisis de
escenarios, que son particularmente tiles al interrogar los resultados producidos por estos.
El conjunto de instrumentos est dirigido a futuros analistas, responsables polticos,
estrategas y personas que gestionan un proceso futuro.
284 CEPAL
Cuadro VII.8 (conclusin)

Plataformas
y esquemas Descripcin
pedaggicos
Plataforma de La Plataforma de Aprendizaje Mutuo (Mutual Learning Platform, MLP) para la innovacin regional en
Aprendizaje formulacin de polticas se puso en marcha como una iniciativa conjunta de la Comisin Europea,
Mutuo encabezada por la Direccin General de Empresa e Industria y con el apoyo de la Direccin General
de Investigacin e Innovacin, la Direccin General de Poltica Regional y el Comit de las Regiones
en abril de 2005. La dirige una junta creada para coordinar las actividades de la plataforma.
La MLP se define como un mecanismo interactivo de aprendizaje para las autoridades
regionales y organizaciones pblicas y privadas interesadas, en las regiones europeas,
en fomentar la cooperacin transnacional y transregional para promover la innovacin y las
polticas de investigacin, y ayudar a todas las regiones a desarrollar una economa basada
en el conocimiento. La MLP se centra en los tres temas siguientes: la prospectiva regional,
la evaluacin comparativa regional y los perfiles regionales.
Proyecto El proyecto FUTURREG (un emprendimiento conjunto del Fondo Europeo de Desarrollo
FUTURREG Regional e INTERREG IIIC) fue diseado para tener importantes impactos a largo plazo en
las polticas de desarrollo regional, sobre todo para asegurarse de que las polticas (y las
organizaciones regionales de desarrollo) reciban la aportacin de instrumentos de alta calidad
de futuros y procesos participativos, incluido el anlisis ambiental, el anlisis de tendencias,
los escenarios, la gestin visionaria y la metodologa Delphi.
Tiene tres objetivos: i) el desarrollo de un conjunto de instrumentos de futuros comunes;
ii) el aumento del uso de instrumentos de futuros en relacin con otros mtodos de prospectiva
dentro del sistema regional de elaboracin de polticas, y iii) la aplicacin de un conjunto de
instrumentos de futuros para cuestiones de desarrollo regional.
Prctica de la Es un instrumento basado en la web para el uso de los administradores de proyectos que
prospectiva desean hacer evaluaciones antes, durante y despus de una actividad de prospectiva, con el
(Doing fin de disear la actividad, adaptarla y aprender de ella.
Foresight) Fue desarrollado por un equipo de trabajo compuesto por Teknologirdet, la Junta Danesa de
Tecnologa (DBT), El Consejo de Ciencia y Tecnologa de Malta (MCST), el Consejo de Investigaciones
de Noruega (RCN) y el Consejo de Investigacin Cientfica y Tcnica de Turqua (TUBITAK).
Proyecto de Sus objetivos son:
prospectiva i) apoyar el desarrollo de la Zona Europea de Investigacin y la integracin europea;
en las ii) crear alianzas para el aprendizaje;
regiones iii) elaborar propuestas concretas de acciones de carcter regional, transregional u horizontal;
iv) seguir desarrollando la prospectiva regional para mejorar el diseo y aplicacin de polticas,
mejorar la competitividad y la cohesin social y avanzar hacia economas basadas en el
conocimiento;
v) aumentar la capacidad de los miembros del grupo para iniciar acciones e influir en la
formulacin de polticas.
Gua Esta gua fue preparada en 2001 en el marco de la Red de Prospectiva para el Desarrollo
prctica de Regional (FOREN), del Programa STRATA de la Direccin General de Investigacin de la
prospectiva Comisin Europea, editado en Italia por CCI-IPTS, PREST y CM International.
regional Un objetivo de la gua es ofrecer orientaciones tiles sobre cmo llevar a cabo una actividad de
prospectiva regional, sealar dnde se encuentran las ventajas y desventajas, y explicar cundo
sera necesario diferenciar la prospectiva regional de la prospectiva nacional. La intencin es
ayudar a comprender las consideraciones que se deben tener en cuenta para decidir lo que
es mejor segn el contexto particular. No es ni un recetario ni un conjunto de instrumentos. No
pretende ofrecer todo lo que se necesita saber acerca de la eleccin y aplicacin de mtodos
particulares de prospectiva, aunque s indica dnde se puede obtener esa informacin. Ms bien
est orientada a informar al lector sobre cmo y por qu se puede utilizar la prospectiva regional,
cules son sus diferentes enfoques, cundo y dnde podran ser apropiados, y cmo la propia
situacin regional o local tiene que tomarse en cuenta en el diseo de un proceso de prospectiva.
Est dirigida especficamente a los profesionales de prospectiva y a los usuarios potenciales.
Pretende explicar cmo puede aplicarse la prospectiva con el fin de constituir una valiosa
aportacin a la estrategia y la planificacin de polticas en las regiones, municipios o
localidades, adems de movilizar acciones estratgicas colectivas.
Base de datos Esta base de datos ha sido el resultado de un estudio piloto para representar una seleccin de
Eurofor ejercicios de prospectiva y competencias en la Unin Europea. Es de libre acceso en la red y
se puede buscar mediante palabras clave y un mapa de rutinas de bsqueda. Ofrece adems
la posibilidad de un anlisis conjunto de datos.
iKnow Es una plataforma de interconexin del conocimiento, creada por la Comisin Europea en el
rea de investigacin europea del Sptimo Programa Marco) para la identificacin temprana
de problemas, eventos y novedades (por ejemplo, los eventos emergentes y asociados
seales dbiles) que configuran el futuro de la ciencia, la tecnologa y la innovacin en
Europa y otras regiones del mundo.
Su propsito es interconectar y compartir los conocimientos de las personas interesadas en
estos temas.
Colegio El Colegio Europeo de Prospectiva Regional (European Regional Foresight College) fue
Europeo de fundado el 1 de abril de 2004, por iniciativa de la Delegacin de Ordenacin Territorial y
Prospectiva Accin Regional (DATAR) de Francia, cuyo nombre pas a ser Delegacin Interministerial de
Regional Planificacin y Competitividad Territorial (DIACT) desde el 2 de enero de 2006.
(European Esta institucin ha creado una base de datos permanente de los mtodos y contenidos
Regional de prospectiva con el objetivo de elaborar un glosario multilinge. Tambin ha analizado
Foresight las redes a que pertenecen sus miembros y ha reunido una bibliografa sobre estudios
College) fundamentales en materia de prospectiva.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de informacin de las respectivas instituciones.
B. Desafos para mejorar la capacidad de respuesta

institucional y la articulacin entre oferta
y demanda de prospectiva en la regin
Despus de realizar el recorrido histrico anterior, se plantean cinco desafos

que pueden contribuir al avance de la prospectiva en Amrica Latina. Uno de
ellos se aprecia desde el ngulo de la demanda. Otros dos, desde la ptica de
la oferta y los dos restantes se definen en la articulacin entre la demanda y la
oferta de prospectiva y planificacin a largo plazo (vase el diagrama VII.4).
Diagrama VII.4
Desafos
ARTICULACIN
Acelerar y mejorar la sintona de la oferta
y la demanda de prospectiva y pensamiento
a largo plazo.
Aprovechar el potencial pedaggico de la
prospectiva para la formacin de la
ciudadana y de una nueva generacin
de administradores pblicos.
DEMANDA OFERTA
Mejorar la conexin de la prospectiva
Comprender y gestionar las con los dirigentes y el sistema de
restricciones institucionales, polticas adopcin de decisiones.
y culturales inherentes al cambio de
paradigmas de la planificacin y la Fortalecer la comunidad prospectiva;
gestin estratgica del Estado. promover la profesionalizacin
y el aumento de la calidad de los
procesos prospectivos.
1. Acelerar y mejorar la sintona de la oferta y la demanda

de prospectiva y pensamiento a largo plazo
De acuerdo con los dos grandes ejes de anlisis examinados hasta

ahora, la demanda y la oferta de prospectiva se han desenvuelto en tres
grandes etapas, pero cada una ha tenido ciclos distintos. En la primera
etapa de la planificacin, hasta los aos ochenta, existi demanda de
pensamiento a largo plazo en Amrica Latina pero la oferta apenas
estaba surgiendo. En la segunda etapa, en los aos noventa, se insinu
un nuevo paradigma de planificacin que requera la construccin de
futuros, pero la ola neoliberal se interpuso a la oferta prospectiva. En la
tercera etapa, a partir del cambio de siglo, se da un momento histrico
donde al fin, progresivamente, empieza a coincidir la demanda con la
oferta de prospectiva y pensamiento a largo plazo.
286 CEPAL
Hoy en da se ha abierto un espacio vital para sintonizar la demanda

con la oferta. El debate sobre el actual modelo de desarrollo, el papel del
Estado, el estatus de la planificacin y el nivel de desarrollo institucional
plantean claramente la necesidad de visiones estratgicas de largo plazo. Por
otra parte, desde el punto de vista de la oferta, existe un avance significativo
en materia de redes y comunidades de conocimiento, la situacin del
conocimiento prospectivo y los puntos de referencia institucionales, con y
decisores dispuestos a trabajar en la construccin de futuros.
Es esencial el reconocimiento de esa coincidencia porque el continente
ha pagado altos costos por esa falta de sintona. La segunda generacin de la
prospectiva en los aos ochenta estaba produciendo resultados importantes
cuando sobrevino la dcada de polticas neoliberales que desacreditaron
los esfuerzos orientados al pensamiento a largo plazo. Paradjicamente,
en esos mismos aos resurgan los estudios prospectivos en Europa y
el resto del mundo desarrollado (Mar Castell-Tarrega, 2000). As, en el
mismo momento en que Amrica Latina desmantelaba sus oficinas de
planificacin y los esfuerzos prospectivos, reafirmando la hegemona del
mercado, los pases lderes de la sociedad de conocimiento reinstalaban
sus capacidades prospectivas.
No obstante esos cambios institucionales y esa trgica asincrona,
se mantuvo el desarrollo de capacidades. Ese factor posibilit, una dcada
despus, el surgimiento de una tercera generacin de prospectiva en
Amrica Latina, que ha logrado abrir ventanas de oportunidad para una
nueva etapa de ejercicios nacionales, regionales y sectoriales.
Hoy se tiene conciencia de la necesidad de integrar la oferta
y la demanda de conocimiento prospectivo a nivel regional. Se ha
comprendido que se trata de un proceso sistemtico y colectivo de
exploracin, pero tambin de construccin de futuros. Se ha entendido
que lo fundamental es construir alternativas futuras para la sociedad,
en convergencia con la planificacin estratgica y con otras disciplinas,
tales como la gestin del conocimiento, la inteligencia competitiva y, en
general, las ciencias sociales y polticas. La prospectiva no es un fin, sino
un medio para la gestin del desarrollo.
2. Comprender y gestionar las restricciones institucionales,

polticas y culturales inherentes al cambio de paradigmas
de la planificacin y la gestin estratgica del Estado
Como bien plantea Martnez (2009), la planificacin no ha perdido vigencia

como proceso integral para la adopcin de decisiones estratgicas, porque
la lgica de pensar antes de actuar no puede perder vigencia. Lo que
cambia son los contextos institucionales, que hacen necesario adaptar los
paradigmas y las prcticas de planificacin a las nuevas situaciones.
Por esa razn, el avance de la prospectiva tiene una estrecha relacin con
la compleja y exigente tarea de la reforma del Estado (Matus, 1993a y 1993b).
Las principales corrientes contemporneas de la gestin pblica sealan
la necesidad de un cambio paradigmtico de la cultura institucional como
elemento fundamental para producir la modernizacin del Estado y el
consiguiente cambio en los comportamientos colectivos11.
Segn esta visin, desde el punto de vista de la demanda de
prospectiva, es necesario superar grandes restricciones que persisten
a pesar de haber sido sealadas desde hace dcadas por diferentes
analistas12. Algunas de esas restricciones bsicas son:
la ausencia de un sentido genuino del valor de lo pblico y
del bien comn;
la escasa capacidad de las organizaciones nacionales y regionales
de asimilar las transformaciones del entorno;
la falta de respuesta institucional, marcada por varios factores:
la falta de continuidad de las acciones y la gran dificultad para
promover procesos duraderos y encaminarlos una misma
direccin; el gran peso burocrtico, que no solo se manifiesta
como una carga financiera en el presupuesto nacional, sino en
la lentitud del aparato administrativo y la falta de coherencia
y coordinacin de las polticas pblicas;
el escaso estmulo al debate pblico y al dilogo en el
marco del pensamiento geopoltico y geoestratgico de alto
nivel mundial, con la consecuente dificultad para generar
alternativas de desarrollo endgenas;
11
Esto se basa en los planteamientos del socilogo francs Michel Croizier, quien ha hecho aportes
importantes desde el punto de vista de la comprensin del cambio en la gestin pblica, lo que ha
servido de punto de partida para varios autores latinoamericanos, como Enrique Cabrero y Teresita
Escotto (1992), Carlos Matus (1993a, 1993b, 1994 y 2000), Bernardo Kliksberg (1995) y Paulo Roberto
Motta (1994). Este argumento coincide adems con las premisas de la nueva economa pblica.
Se observan temas similares en la concepcin que aplica el pensamiento empresarial en el sector
pblico, el planteamiento alternativo que se deriva de la denominada nueva ciencia y los autores
que desarrollan los conceptos de economa digital y gestin del conocimiento (Choo, 1998).
12
Es necesario tener en cuenta que los sistemas organizativos de baja responsabilidad que
caracterizan a Amrica Latina desarrollan una gran capacidad de resistencia al cambio y solo
pueden reformarse bajo condiciones especiales. Carlos Matus (1993) plante esta situacin hace
dos dcadas: Un gobierno no puede ser mejor que su seleccin de los problemas. La seleccin de
problemas y su procesamiento tecnopoltico no puede ser mejor que el sistema de planificacin
que la genera y alimenta. El sistema de planificacin no puede ser mejor que el permitido por
las reglas de responsabilidad y de gobernabilidad del juego organizativo. Por consiguiente, para
elevar la capacidad de la gestin de gobierno es necesario reformar y quiz revolucionar las reglas
de responsabilidad y gobernabilidad del juego organizativo del aparato pblico.
288 CEPAL
la fuerte influencia de las ideologas y las corrientes de

pensamiento dominantes, sean de derecha o de izquierda,
y el peso del conflicto entre el pensamiento nico de corte
neoliberal bajo la influencia del Consenso de Washington y el
socialismo y los planteamientos de corte social y popular, y
los patrones mentales y las costumbres prevalecientes en la
cultura y el desarrollo institucional13.
3. Mejorar la conexin de la prospectiva con los dirigentes

y el sistema de toma de decisiones
Segn Medina y Ortegn (1997 y 2006) el anlisis de casos como la
Argentina, el Brasil, Chile, Colombia, Mxico y el Per, por ejemplo,
demuestra que los ejercicios prospectivos no suelen tener las garantas
ideales de trabajo intelectual que exige el mundo acadmico (dinero,
tiempo, libertad, tranquilidad). Es imprescindible presuponer que existen
factores que influyen sobre los responsables de la toma de decisiones y que
condicionan el desarrollo del pensamiento de largo plazo.
En primer lugar deben tomarse en cuenta las presiones polticas.
Detrs del intermitente inters de los dirigentes por la prospectiva se
constata que su respaldo institucional depende de conveniencias y
posibilidades polticas. Adems, su nfasis en los resultados inmediatos
restringe la inversin en estudios prospectivos que ofrecen resultados
a mediano y largo plazo. De ah que la continuidad de los apoyos a los
proyectos prospectivos est condicionada por la permanencia de los
directivos y por el respaldo poltico que reciben.
En segundo lugar, existen dificultades objetivas en la implantacin
de procesos prospectivos, y esto es reconocido tanto por los crticos como
por los patrocinadores y ejecutores de la prospectiva. Histricamente
se ha insistido en que estos esfuerzos son muy sofisticados, complejos y
13
Tal y como sealaron hace dos dcadas Hodara (1984) y Miklos y Tello (1991) con respecto a
Amrica Latina, an prevalecen dificultades propias del modo de ser y de las costumbres de
la cultura organizacional vigente. Por ejemplo: i) la falta de informacin confiable o el cierre
a su acceso; ii) la inexistencia de una tradicin participativa en la adopcin de decisiones;
iii) la ausencia de una opinin pblica informada; iv) los prejuicios y estereotipos que
conciben la planificacin como una prctica inmediatista relacionada solo con tareas de control
administrativo y financiero, y v) la sobreideologizacin o el nfasis exagerado de las teoras
o doctrinas polticas, entre otras cosas. Al considerarse la prospectiva como un instrumento
esencial de la planificacin, muchas veces se transfieren algunas situaciones caractersticas
de esta, como: i) la prioridad otorgada a la solucin de problemas de orden cuantitativo,
economtrico o de programacin lineal; ii) la existencia de reaccin ms que de anticipacin;
iii) la brecha entre la planificacin y la operacin; iv) la escasa comunicacin entre los actores
estratgicos; v) la tendencia a la centralizacin de las decisiones y los mecanismos de arriba
hacia abajo; vi) las estructuras organizacionales poco flexibles, y vii) el desconocimiento o
indiferenciacin entre el proceso y el producto de la planificacin.
costosos en cuanto a tiempo y recursos para el tipo de resultados obtenidos

(Yero, 1989). Tambin se ha criticado que el impacto de estos estudios en la
sociedad ha sido inferior a lo esperado. Se registra una brecha entre teora
y prctica que preocupa y muchas veces no existe el empalme deseado con
los mecanismos de decisin.
Por tanto, es fundamental promover la creacin de condiciones
institucionales adecuadas. Se requiere fomentar la confianza y la
cooperacin entre los decisores y los ejecutores de ejercicios prospectivos.
Es muy importante la promocin de espacios de pensamiento conjunto y
de aclaracin de expectativas, negociacin y conciliacin de diferencias. Es
necesario evitar las expectativas desmesuradas y la tendencia al control
poltico14. Por otra parte, es importante la adecuacin de los procesos
prospectivos a las condiciones existentes. Por ejemplo, hacer ejercicios
prospectivos ms flexibles, menos largos y costosos para que se puedan
sortear las restricciones de la prctica institucional.
4. Fortalecer la comunidad prospectiva, promover

la profesionalizacin y el mejoramiento de la calidad
de los procesos prospectivos
En Amrica Latina hay una gran heterogeneidad de conocimientos
en materia de prospectiva. Es importante valorar la experiencia
latinoamericana en su real dimensin y reconocer la existencia de una
masa crtica de profesionales en los pases que vienen elevando su nivel
profesional. Sin embargo, al mismo tiempo, se requiere fortalecer el
aprendizaje colectivo y mejorar las capacidades de los pases que tienen
menor nivel de desarrollo.
Se requiere mayor innovacin y formacin de parte de la comunidad
de productores y usuarios de la prospectiva. Es fundamental promover
la formacin integral de los responsables y participantes en procesos
de prospectiva en aspectos complementarios, tales como la gestin y la
vigilancia tecnolgica, y las concepciones contemporneas del desarrollo
econmico, social y territorial. Sera conveniente aumentar la profundidad
de la informacin y los conocimientos que brindan apoyo profesional al
contenido de la prospectiva. Asimismo, se requiere un mayor soporte
social en la creacin de redes y sintona de los actores sociales con el
proceso de construccin de futuros. Al promover infraestructuras de
aprendizaje interactivo, se establece un punto de partida ms ventajoso,
se reducen los costos y se aprovecha al personal formado en la materia.
Se reconocen los logros anteriores y se acumulan conocimientos sobre los
aciertos y los errores de cada diseo metodolgico.
14
Nada ms triste y desalentador que la influencia de los decisores cuando pretenden sesgar los
ejercicios prospectivos a favor de sus intereses o ideologas.
290 CEPAL
La experiencia del Programa Colombiano de Prospectiva

Tecnolgica e Industrial, expuesta en varios foros internacionales, pone
de relieve varias lecciones que pueden ser asimiladas por los pases de la
regin para mejorar en este sentido:
Recuadro VII.3
Lecciones aprendidas en el ejercicio de la prospectiva
Leccin 1. Aumentar la calidad de las reflexiones prospectivas,

mediante una mayor disponibilidad y confiabilidad de las bases de datos,
la conceptualizacin profunda en prospectiva, la utilizacin de mtodos
robustos y la necesidad de evitar el planteamiento de generalidades.
Leccin 2. Agregar valor real al conocimiento previamente existente,
por medio de una mayor comprensin sobre nuevos problemas y nuevos
paradigmas y la bsqueda de mayor novedad en las conclusiones de los
estudios prospectivos.
Leccin 3. Aumentar la pertinencia y flexibilidad de los diseos
metodolgicos, para que sea ms eficaz la respuesta de los procesos
prospectivos a las necesidades percibidas de la sociedad.
Leccin 4. Ganar en sentido prctico. En lugar de utilizar mtodos
prospectivos muy sofisticados para problemas especficos, se pueden hacer
adaptaciones culturales, simplificaciones e innovaciones metodolgicas
para responder a problemas locales. La prospectiva tambin sirve para
producir soluciones concretas y definidas.
Leccin 5. Aumentar la participacin social, dada por la gestin de las
restricciones de logstica, convocatoria, comunicacin o aislamiento de los
grupos responsables.
Leccin 6. Lograr mayor productividad de los ejercicios prospectivos.
Disminuir costos y tiempos y producir mayores beneficios institucionales.
Leccin 7. Mejorar la capacidad de dilogo con los actores
concernientes y la sociedad civil. Aprender a fluir en tiempo real para
conocer su comportamiento, adaptarse a los contextos institucionales y
sortear las restricciones que surgen en el transcurso de los proyectos.
Fuente: J. Medina Vsquez y E. Ortegn, Manual de prospectiva y decisin estratgica:
Bases tericas e instrumentos para Amrica Latina y el Caribe, serie Manuales, N 51
(LC/L.2503-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL), 2006. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.06.II.G.37; y R. Popper
y otros, Evaluating Foresight: Fully-Fledged Evaluation of Colombian Technological
Foresight Programme (CTFP), 2010.
5. Aprovechar el potencial pedaggico de la prospectiva

para la formacin de ciudadana y de una nueva
generacin de administradores pblicos
Como plantea Costa Filho (2011), un plan a largo plazo puede ser un
instrumento singular de pedagoga social para fortalecer la ciudadana
futura. Las nuevas generaciones son las ms favorecidas con una adecuada
educacin para el futuro. Los ejercicios prospectivos son procesos de

aprendizaje colectivo que promueven la formacin de equipos de alto
nivel, generan escuela y dejan improntas culturales. Se requiere promover
la retroalimentacin con la ciudadana, la difusin de resultados y la
generacin de espacios de intercambio de conocimiento y experiencias.
Asimismo, es importante mejorar los procesos de apropiacin
social del conocimiento prospectivo, para que los empresarios apliquen
instrumentos prospectivos en sus campos de accin y para que sectores
ms amplios de la poblacin participen con efectividad en procesos de
adopcin de decisiones con impactos a largo plazo.
Un nuevo paradigma de gestin estratgica del Estado que valore el
largo plazo exige replanteamientos serios en la formacin que imparten las
escuelas de administracin, tanto pblicas como privadas. Como principio
esencial, se requiere una mayor calidad del pensamiento estratgico, para
reducir la incertidumbre, gestionar los riesgos, aprovechar al mximo las
oportunidades y resolver problemas complejos. Con este fin se plantea
la necesidad de enfrentar arduos procesos de cambio a nivel de las
instituciones y las personas. Costa Filho (2011) seala grandes dificultades
que deben tenerse en cuenta en la planificacin a largo plazo para poder
elaborar estrategias adecuadas a un mundo cada vez ms complejo e
interdependiente (vase el cuadro VII.9).
Cuadro VII.9
Dificultades en la planificacin de largo plazo
A nivel de las La legitimidad de largo plazo implica que la sociedad civil sea consciente de las
instituciones opciones reales que comportan los planes.
La planificacin es una responsabilidad del Estado-nacin; lo que trasciende los
fines inmediatos de las instancias de gobierno (ejecutiva o legislativa), que se
renuevan segn los calendarios electorales.
Los partidos polticos estables y con programas definidos viabilizan mejor una
planificacin nacional de largo plazo.
Dcadas de desconsideracin de los estudios de largo plazo redujeron las
capacidades de los organismos nacionales de planificacin para elaborarlos.
A nivel de las El pensamiento tctico de corto plazo es demasiado distinto del pensamiento
personas estratgico de largo plazo.
Se requieren personalidades distintas para operar una u otra de estas
racionalidades.
Clima de reflexin no autoritario, facilitador del pensamiento lgico y creativo.
Apertura y tolerancia a la incertidumbre.
Visin integral y sentido de la totalidad para guiarse por prioridades efectivamente
esenciales.
Sntesis ms que anlisis, renuncia al agotamiento de todas las alternativas
y a poder abarcarlo todo.
Fuente: A. Costa Filho, Desarrollo futuro y planificacin de largo plazo, Curso Internacional
Planificacin, Gobierno y Desarrollo, Montevideo, Agencia Espaola de Cooperacin
Internacional para el Desarrollo/Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin
Econmica y Social (AECID/ILPES), agosto de 2011.
292 CEPAL
C. Fronteras del conocimiento y nuevos caminos

en el entorno internacional de la prospectiva
1. Coordenadas bsicas de reflexin

Con ocasin de la Conferencia Internacional sobre Anlisis Tecnolgico
Orientado al Futuro (Comisin Europea, 2011b; For-Learn, 2006), un
evento de referencia de la Comisin Europea llevado a cabo en Sevilla
(Espaa), se hizo un importante balance del estado actual y los horizontes
de la prospectiva. Entre otros temas, se debati sobre la orientacin de los
sistemas internacionales de innovacin en su respuesta frente a los grandes
desafos globales y el papel que puede desempear la prospectiva en la
creacin de capacidades para abordar y gestionar las transformaciones
sistmicas, y las premisas y prcticas para combinar mtodos prospectivos
cuantitativos y cualitativos. En ese importante seminario se encontraron
varias conclusiones y tendencias significativas.
En general se constata que la prospectiva es muy til para la
elaboracin de visiones a largo plazo y la evaluacin del impacto de las
polticas. En este sentido, las funciones de la prospectiva son pertinentes
en mltiples niveles, como se indica a continuacin:
explorar horizontes y retos del futuro, un elemento esencial
en el nivel de establecimiento de prioridades;
proporcionar orientacin y gua estratgica, una vez que se
definan los grandes retos o desafos;
explorar y comprobar el uso de escenarios futuros alternativos
y modelos;
proporcionar enfoques adaptables y flexibles para definir
estrategias y establecer prioridades, siendo el enfoque vigente
la utilizacin de hojas de ruta;
determinar y evaluar opciones de poltica, y
apoyar la accin coordinada para asumir los grandes retos,
tanto a nivel de la coordinacin horizontal y vertical, como
a nivel de la coordinacin de mltiples actores interesados.
Sin embargo, la prospectiva necesita prestar un mejor apoyo a la poltica
de innovacin, orientada a resolver tareas concretas en torno a los grandes
desafos del cambio estructural. En particular, la prospectiva tradicional
orientada a la anticipacin afronta dificultades en un contexto de rpido e
imprevisto cambio global. Esto se debe a que usualmente se realizan ejercicios
de carcter nacional, en tanto ahora se requiere afrontar grandes desafos
transnacionales y transversales, que exigen una amplia multidisciplinariedad
y una rpida capacidad de aprendizaje y retroalimentacin.
Para hacer frente a los grandes desafos se requieren programas

de accin a muy largo plazo y de adaptacin continua a condiciones
cambiantes. Tambin se necesita repensar el papel de la poltica y construir
una base legtima para la intervencin. Por consiguiente, las mejoras
tendientes a fortalecer la sinergia entre la prospectiva y la innovacin
deben encaminarse hacia:
introducir funciones de anlisis permanente del entorno,
ampliar el anlisis de horizontes y crear conocimientos para
apoyar procesos transparentes de seleccin de polticas;
incorporar un pensamiento estratgico ms adaptativo para
el establecimiento de prioridades, y
complementar la prospectiva con fundamentos de poltica
pblica y estrategias de intervencin. Aprovechar mejor la
relacin entre la prospectiva y la funcin de coordinacin
de polticas, a fin de movilizar a muchos actores concernientes
diferentes, de una manera coherente15.
En ese contexto, con miras a la generacin de un nuevo modelo de
prospectiva que integre una amplia y eficaz coordinacin interinstitucional
y se enfoque en la innovacin, se deberan articular al menos cinco grandes
dimensiones de trabajo (vase el diagrama VII.5).
Diagrama VII.5
Dimensiones de una prospectiva orientada hacia la innovacin
Comunidad
prospectiva
Combinacin Innovacin Evaluacin

de mtodos
Formas de
organizacin
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de Comisin Europea, Minutes of the EFP Review Meeting, Seville,
11 May 2011, European Foresight Platform, 2011 [en lnea] http://www.foresight-platform.eu/
briefs-resources/; y For-Learn, The Concept of Adaptive Foresight, 2006 [en lnea] http://
forlearn.jrc.ec.europa.eu/guide/2_scoping/meth_adaptive-foresight.htm.
15
En particular se requiere trabajar en la actitud y la posicin de los actores sociales, dado que su
comportamiento usualmente vara frente a los grandes desafos y las grandes rupturas globales, de
modo que las instituciones asumen una actitud defensiva frente al cambio, las empresas aprovechan
la oportunidad del cambio y las universidades generalmente no estn preparadas frente al cambio.
294 CEPAL
2. Tendencias principales
En primer lugar, segn la relatora final de la Conferencia Internacional sobre
Anlisis Tecnolgico Orientado al Futuro (Comisin Europea, 2011b;
For-Learn, 2006), es fundamental comprender las nuevas formas que asume la
innovacin, pues este concepto se encuentra a su vez en plena transformacin.
De hecho, est ocurriendo una transicin de un enfoque basado en la
poltica de ciencia y tecnologa hacia una visin de poltica ms horizontal,
fundamentada en un concepto de tecnologa de amplio alcance, ligado a la
prospectiva social. Asimismo, se ampla el significado de tecnologa (al
incluir servicios y modelos de negocio y organizativos), adicionando un
sentido profundo de la responsabilidad social corporativa16. Esto exige:
una prospectiva muy orientada a la comprensin y mapeo de
los grandes desafos estructurales, la deteccin de lo realmente
nuevo, la ruptura de las grandes tendencias y la seleccin de
expertos capaces de poner en duda sus propios preceptos;
la coevolucin de los instrumentos de anlisis orientados
hacia el futuro con el cambio continuo de las polticas de
innovacin. Se busca identificar y gestionar la incertidumbre
ms que acomodarse a ella;
la capacidad de desempear mltiples funciones en
articulacin con la gestin del conocimiento y la orquestacin
de mltiples polticas pblicas, y
la incorporacin de nuevos instrumentos en lnea, nuevos
modelos de negocios y la web 2.0. Los instrumentos de anlisis
orientados hacia el futuro cambian rpidamente y configuran
un amplio rango de aplicaciones, nuevas expectativas
de utilidad pblica y nuevas formas de anticipacin de
innovaciones y rupturas.
Ahora bien, la comunidad que practica la prospectiva requiere
condiciones para su subsistencia posterior, capacidad y autonoma para
generar conocimiento y proveer anlisis prospectivo de alta calidad. A este
efecto se requiere trabajar en varios frentes:
proveer contenido, demostrar capacidad para enfrentar la
complejidad, producir novedades metodolgicas efectivas y
disear principios de accin colectiva;
16
Esta visin no est exenta de grandes desafos, como el de considerar enfoques cada vez ms
participativos que involucren a un amplio grupo de partes interesadas. Se plantea adems la
necesidad de contemplar en forma equilibrada los impactos positivos y negativos y examinar
armnicamente las perspectivas econmicas, sociales, medioambientales y ticas, las visiones
del lado de la oferta y la demanda, y una perspectiva amplia de las cadenas de valor, incluidos
los usuarios finales. Vase Eerola y Miles (2008).
cultivar el dilogo con la sociedad para desarrollar capacidades

narrativas que pongan en contexto los riesgos y oportunidades
frente al futuro, promover la inteligencia colectiva para la
comprensin de las transformaciones sociales, el aumento de la
capacidad de aprendizaje y la comprensin de nuevos marcos
de referencia tericos, conceptuales y metodolgicos;
avanzar en la creacin de instrumentos que aporten nuevas
perspectivas acerca de la interdependencia, aceleracin e
imprevisibilidad de los cambios y sus posibles impactos sobre
la sociedad, y
distinguir las diferentes clases de incertidumbre, construir
sistemas de informacin y anticipacin, y agregar valor y
conocimiento a las instituciones, con sentido de oportunidad.
Tambin se requieren nuevos modelos organizacionales capaces de:
pasar de programas discretos hacia el surgimiento de unidades
dedicadas al anlisis continuo del entorno y el desarrollo de
capacidades institucionales;
generar una cultura de la anticipacin organizada en forma de
unidades de inteligencia tecnolgica y competitiva;
comunicar mejor los resultados de los ejercicios prospectivos;
proveer enfoques holsticos, en convergencia con marcos de
referencia estratgicos de anlisis de horizontes;
usar narrativas centradas en lo plausible;
desarrollar temas o grupos de temas no usuales;
formar capacidades analticas para percibir interconexiones
(minera y anlisis de textos, dinmica de sistemas, modelacin
y simulacin de fenmenos complejos);
trabajar de manera conjunta y articulada con el sector privado y
utilizar enfoques de prospectiva corporativa, y
movilizar a los actores sociales.
Esto lleva a la combinacin de los mtodos. Algunos elementos
sobresalientes son los siguientes:
Evitar la divisin epistemolgica entre los enfoques y los
mtodos cuantitativos y cualitativos. Explotar ambos enfoques
para la formacin de consensos.
Forjar una cultura comn para el uso combinado de los mtodos.
Eliminar los obstculos epistemolgicos, desarrollar habilidades
de combinacin de instrumentos y aumentar confianza entre
los equipos interdisciplinarios. Por ejemplo, an no hay una
distincin clara entre lo cualitativo, lo subjetivo y lo intersubjetivo.
296 CEPAL
Utilizar la elaboracin de escenarios como instrumento capaz de

promover la articulacin de mtodos.
Trabajar con conocimientos certificados en la gestin de los
mtodos e instrumentos prospectivos.
Por ltimo, es fundamental aprovechar el desarrollo creciente de
una disciplina de la evaluacin. Esto es importante para la identificacin
y evaluacin de los impactos de las polticas pblicas. A continuacin se
enumeran algunos aspectos significativos:
tener en cuenta las diferentes necesidades y contextos en que
surgen los ejercicios prospectivos;
dar cabida a la naturaleza interdisciplinaria de la evaluacin y
de la prospectiva;
aumentar la comprensin de los conceptos y mecanismos de
gobernanza y formacin de consensos polticos, y
brindar atencin especfica a las necesidades particulares de los
clientes institucionales.
D. Aprendizaje y respuesta institucional
1. Bases para acelerar el desarrollo de

capacidades prospectivas
Para acelerar el desarrollo de las capacidades prospectivas en Amrica Latina
se plantea el doble desafo de dar continuidad a los esfuerzos institucionales
enunciados en el captulo III y de lograr mayor escala y organizacin. De
este modo podran configurarse programas que cuenten con una red de
apoyo de puntos de referencia internacionales en la materia, que se pueda
proyectar como un ncleo de formacin de capacidades, asistencia tcnica,
investigacin y divulgacin de prospectiva en Amrica Latina.
Cuadro VII.10
Factores clave de implementacin
Componentes de Factores clave Descripcin
una propuesta
Desarrollo de Consolidacin del equipo y la Se pretende contar con personas e instituciones capaces
capacidades red de apoyo interinstitucional. de responder a mltiples demandas institucionales.
institucionales Diseo de metodologas y formas Se busca contar con instrumentos y conceptos de alto
de intervencin con sello de calidad. nivel para apoyar a los gobiernos de la regin.
Aprender haciendo Productos de capacitacin y Se trata de generar experiencias de aprendizaje
por medio de asistencia tcnica. que permitan ofrecer servicios a la medida de las
experiencias piloto necesidades de los gobiernos.
Visin de futuro Monitoreo de brechas del Se procura crear mecanismos para el seguimiento
mediante cambios desarrollo. de los elementos estratgicos del futuro del
institucionales Laboratorio de futuro. continente y espacios de desarrollo del pensamiento
permanentes prospectivo latinoamericano.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de J. Medina Vsquez, La prospectiva en la prctica de
Amrica Latina, Conferencia dictada en el Centro de Estudios de Prospectiva, Instituto de
Administracin Pblica del Estado de Mxico, Toluca, 2010.
2. Opciones para mejorar la capacidad de respuesta

de prospectiva en Amrica Latina y el Caribe
En el cuadro VII.11 se presentan los componentes de un programa conjunto

de prospectiva internacional, bajo el enfoque del aprendizaje colectivo y el
dilogo estratgico institucional.
Cuadro VII.11
Opciones para mejorar la capacidad de respuesta institucional y la articulacin entre
la oferta y la demanda de prospectiva en Amrica Latina y el Caribe
Pblico o
servicios Formacin Asistencia tcnica Investigacin y difusin
estratgicos
Altos niveles Diseo de cursos Creacin de Realizacin de un
de gobierno demostrativos de metodologas para anlisis institucional
prospectiva y polticas el acompaamiento permanente para el
pblicas para equipos de tcnico al diseo e monitoreo de las brechas
altos niveles de gobierno. implementacin de del desarrollo y el
Cursos cortos y visiones de futuro y anlisis de la percepcin
especficos de estrategias de largo de expertos, actores
planificacin, plazo a nivel nacional sociales y dirigentes
prospectiva, pensamiento y subnacional. sobre el diseo e
estratgico y polticas Diseo e implementacin de
pblicas para decisores implementacin de las polticas pblicas
de alto nivel. laboratorios sobre orientadas al cierre de
gabinete estratgico, las brechas.
competencias aplicadas
para la alta direccin
pblica y procesos de
formacin de decisiones.
Funcionarios de Diseo e implementacin Creacin de mdulos
nivel intermedio de un curso internacional especializados en
de un ao sobre sectores estratgicos
planificacin, prospectiva que requieren
y polticas pblicas para pensamiento de largo
el desarrollo en conjunto plazo (infraestructura,
con instituciones medio ambiente,
acadmicas de primer energa, educacin,
nivel en la regin. ciencia y tecnologa,
Diseo e implementacin competitividad regional,
de cursos de capacitacin entre otros).
a la medida sobre
prospectiva y poltica
pblica para el desarrollo
en Amrica Latina y el
Caribe para funcionarios
y organismos nacionales
y regionales
de planificacin.
Nueva Diseo e implementacin Constitucin de una
generacin de de cursos virtuales plataforma de intercambio
funcionarios y de capacitacin de conocimiento en
administradores aprovechando el prospectiva y polticas
pblicos acceso a bases de pblicas para el
datos y servicios desarrollo.
internacionales en lnea
sobre prospectiva.
298 CEPAL
Cuadro VII.11 (conclusin)

Pblico o
servicios Formacin Asistencia tcnica Investigacin y difusin
estratgicos
Redes Diseo e implementacin Difusin por Internet y
acadmicas y de una maestra sobre publicacin de una serie
de la sociedad planificacin, prospectiva sobre prospectiva y
civil de y poltica pblica gestin pblica.
prospectiva para el desarrollo con Financiamiento de
y polticas universidades regionales investigaciones sobre
pblicas para el de primer nivel. casos y experiencias
desarrollo significativas de
pblica para el desarrollo.
Identificacin y
sistematizacin de las
mejores prcticas de
en Amrica Latina
y el Caribe.
Diseo e implementacin
de base de datos sobre
mejores prcticas en
en Amrica Latina
y el Caribe.
Diseo e implementacin
de una norma de calidad
y una carta deontolgica
sobre prospectiva y
poltica pblica para
el desarrollo.
Fuente: J. Medina Vsquez, La prospectiva y la necesidad de un nuevo paradigma de planificacin en
Amrica Latina, documento presentado en el curso Planificacin, gobierno y desarrollo, Cartagena
de Indias, Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social (ILPES)/Agencia Espaola de
Cooperacin para el Desarrollo (AECID), 2012; G. Campero, Desarrollo y planificacin, documento
interno, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2012;
Metodologa de gabinete estratgico, documento interno, Santiago de Chile, Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2012; Procesos de formacin de decisiones, documento
interno, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2012;
y Programa de formacin en competencias aplicadas para la alta direccin pblica, documento
interno, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2012.
E. Conclusiones
Si la planificacin se concibe como un proceso permanente de aprendizaje,
para comprender los cambios sociales y producir respuestas efectivas de
las instituciones a la dinmica transformacin de la sociedad, entonces
la prospectiva es un instrumento extremadamente valioso para la
planificacin para el desarrollo.
En la medida en que el mundo avanza en la transicin hacia un
nuevo modelo de desarrollo sostenible caracterizado por la innovacin
permanente, la prospectiva es til para comprender el cambio estructural
y el cambio de reglas de juego y modelos mentales que requieren los
nuevos paradigmas de planificacin.
En este sentido, el Estado debe prepararse para asumir una

actitud activa, actuar con eficacia e incrementar su nivel de aprendizaje
organizacional en funcin de la complejidad del entorno. Esto implica
pasar de un papel de Estado pasivo, en tanto rbitro y observador,
hacia un Estado preactivo y proactivo; forjar capacidades a fin de crear
las condiciones para prepararse frente a cambios esperados y orientar
estratgicamente la accin colectiva, en asociacin con el mercado y la
sociedad. Para todo lo anterior se requiere un Estado capaz de coordinar
polticas pblicas en mltiples niveles y sentidos, y ejercer liderazgo
en el pensamiento estratgico y la anticipacin de las nuevas realidades
por venir. Dicha preparacin conlleva generar y acelerar una curva
de aprendizaje para avanzar seriamente hacia un Estado preactivo y
proactivo, dejando actitudes y comportamientos de reactividad (el Estado
bombero o apaga-incendios) e inactividad o pasividad (el Estado avestruz,
que esconde el rostro frente a los macroproblemas).
La experiencia internacional demuestra que es factible forjar y
acumular capacidades prospectivas en las personas, instituciones y
sociedades. Como lo plantean Conway y Stewart (2004) y Slaughter (2006),
existen cinco niveles para que el pensamiento de largo plazo se convierta
en una norma social y se incorpore en la vida cotidiana como una forma
de preparacin para la adopcin de decisiones estratgicas, es decir,
las que conllevan altos costos, altos impactos y efectos irreversibles
para la sociedad. Ese proceso depende de mltiples factores de avance
y retroceso que tienen que ver con las modalidades de aprendizaje en
prospectiva, las condiciones preexistentes, los recursos y capacidades
disponibles, la gestin de los errores y factores limitantes, la continuidad
o lnea de vida de los contactos que garantizan la prolongacin de las
trayectorias de los equipos e instituciones prospectivas, y la existencia de
plataformas de aprendizaje.
En Amrica Latina y el Caribe se plantean al menos cinco grandes
desafos para mejorar la capacidad de respuesta institucional en sentido
prospectivo. En un momento histrico en que finalmente coinciden la
necesidad de prospectiva por parte de los gobiernos y la existencia de
capacidades prospectivas en la academia y las organizaciones consultoras,
se requiere una visin estratgica que facilite la sintona entre las
instituciones que necesitan servicios de prospectiva y la comunidad que
presta esos servicios. Igualmente, se deben comprender y gestionar mejor
las restricciones institucionales, polticas y culturales de los decisores y de
las organizaciones que demandan esos servicios, as como las dificultades
cognitivas que produce el cambio de paradigmas de planificacin. En ese
contexto, es necesario mejorar la conexin de los prospectivistas con los
300 CEPAL
dirigentes y el sistema de adopcin de decisiones, adems de fortalecer

la propia comunidad de prospectivistas, al promover su formacin
profesional. Por ltimo, resulta indispensable aprovechar el potencial
pedaggico de la prospectiva para la formacin de ciudadana y la
capacitacin de una nueva generacin de administradores pblicos que
entiendan la utilidad de la prospectiva para la toma de decisiones y el
monitoreo de los cambios del entorno.
Todo esto puede ser viable, en la medida en que se comprenda bien la
propia frontera del conocimiento prospectivo, que est ntimamente ligada
al conocimiento de los factores determinantes de la innovacin, la gerencia
profesional de mltiples formas de organizacin prospectiva, la combinacin
de mtodos cuantitativos y cualitativos, la relacin entre prospectiva y
evaluacin, y la formacin de una nueva generacin de prospectivistas,
con mentalidad global, pero capaces de actuar a nivel local. Para ello es
indispensable promover el desarrollo de capacidades institucionales,
fomentar el aprender haciendo, por medio de experiencias piloto y la
construccin de visiones de futuro mediante cambios institucionales
permanentes. Esta formacin puede orientarse hacia pblicos estratgicos,
por ejemplo, a los altos niveles de gobierno, a los funcionarios de nivel
intermedio, a nuevas generaciones de administradores pblicos y a redes
acadmicas y de la sociedad civil interesadas en las polticas pblicas para
el desarrollo. Se trata de una labor compleja y difcil de comunicacin y
cultura, cuyos resultados tangibles suelen verse a largo plazo, pero por ese
mismo motivo debe emprenderse cuanto antes. Si se espera cosechar un
cambio estructural en Amrica Latina, es necesario y oportuno sembrar en
el presente la semilla de un cambio de paradigmas de planificacin, donde
la prospectiva sea un pilar fundamental.
Captulo VIII
Conclusiones y recomendaciones generales

para el desarrollo de capacidades en prospectiva
y gestin pblica en Amrica Latina
A. Hacia una prospectiva de cuarta generacin

Para poner en marcha la propuesta de CEPAL de una visin integrada del
desarrollo para el cambio estructural de Amrica Latina y el Caribe, es
necesario contar con capacidades ms sofisticadas de planificacin que
permitan integrar los actores de nuevas maneras y promover el aprendizaje
de nuevos criterios para poder tomar decisiones estratgicas realmente
efectivas. Ah es donde se pone de relieve el valor de la prospectiva.
La prospectiva es un proceso de anticipacin, de exploracin de
la opinin experta de la comunidad y de la sociedad civil, procedente
de redes de personas, instituciones, gobiernos, empresas y la sociedad
civil, que en forma estructurada, interactiva, participativa, coordinada
y sinrgica crean visiones de futuro (Georghiou y otros, 2008). En este
sentido, la prospectiva no especula libremente sobre el futuro porque su
reflexin se fundamenta en mtodos, procesos y sistemas para construir
un dilogo social permanente de una manera organizada, en que las
visiones de futuro orientan las respuestas de la sociedad frente a las
transformaciones que ocurren en el mundo contemporneo. De este modo,
302 CEPAL
la prospectiva afronta temas como el cambio tecnolgico y su impacto en

la sociedad, as como la orientacin de las decisiones estratgicas para
conducir al desarrollo y la competitividad de un pas, un territorio, un
sector econmico, una empresa, una institucin pblica, entre otros1.
La prospectiva tiene una funcin cognitiva esencial que busca
comprender las transformaciones sociales y los factores de cambio que
influyen en el presente, que muchas veces no logramos entender mediante
nuestro sentido comn. Tambin tiene otras funciones: i) la funcin
decisoria, consistente en preparar insumos para la toma de decisiones;
ii)la funcin proyectiva, para ayudar a imaginar alternativas futuras frente
a la realidad actual; iii) la funcin organizativa, de apoyo a la concertacin de
los actores sociales para tomar mejores decisiones; iv) la funcin educativa,
con miras a preparar a la sociedad para asumir la responsabilidad en la
decisiones de un pas, de una regin o de una comunidad (Masini, 2000b),
y v) la funcin democratizadora, que busca abrir espacios para dar sentido
a la accin colectiva, promover la participacin social y ampliar el debate
pblico a nuevas voces y perspectivas ciudadanas (Baena, 2007).
Los inicios formales de la prospectiva se remontan a la dcada
de 1940. Desde entonces ha evolucionado y hoy est surgiendo una
prospectiva de cuarta generacin, orientada a dar respuesta a las nuevas
realidades que trae consigo el nuevo modelo de desarrollo en el mundo
contemporneo (Medina, 2012).
En lneas generales, se trata de que la prospectiva contribuya a que
la sociedad aprenda ms y mejor para enfrentar las transformaciones
actuales, pero no solamente en el sentido de anticipar los cambios sino,
y sobre todo, de actuar con efectividad. Tambin puede contribuir a la
formulacin de nuevas visiones, valores y capacidades inherentes a la
resolucin de los problemas que van surgiendo2.
La comunidad internacional tiene hoy una gran preocupacin por
las consecuencias futuras de algunos problemas globales cuya solucin
parece estar fuera de su alcance. Ante esta situacin, se requieren nuevas
maneras de hacer las cosas y de mirar hacia adelante. De ah que la cuarta
generacin de prospectiva busque en primer lugar la innovacin social,
cultural y cognitiva, no solamente la innovacin tecnolgica. El nfasis
1
Para comprender el sentido original y clsico de la prospectiva orientado a la anticipacin, vanse
Berger (1957 y 1964) y De Jouvenel (2004). Se observa un sentido contemporneo en Godet (2004),
y Godet y Durance (2011). El concepto de prospectiva o foresight se aborda ampliamente en
Georghiou, Cassingena Harper, Keenan, Miles y Popper (2008), Johnston (2008), Martin (2010) y
Miles (2008 y 2010), Porter, Alan y otros (2004), Porter (2010) y Rader y Porter (2008). El concepto
de estudios del futuro es evidente en Bestuzhev-Lada (1994) y Masini (2000).
2
Por ejemplo, a Europa le preocupan otros grandes fenmenos, como la globalizacin y la
mundializacin de los intercambios, la emergencia de nuevas potencias econmicas, la
transicin ecolgica, la revolucin biolgica y la revolucin digital (Moreau y otros, 2012).
en la innovacin social es fundamental porque entraa la produccin de

nuevas mentalidades, comportamientos y estructuras. Esto es vital, por
ejemplo, en macroproblemas como el calentamiento global o el cambio
climtico, que no se pueden solucionar con los mismos comportamientos
que los generaron.
La segunda gran preocupacin clave es la sostenibilidad del
planeta (por razones obvias), pues est en juego el legado que se dejar
a las generaciones futuras. En este sentido, el mundo requiere nuevos
incentivos y nuevos comportamientos colectivos y formas de pensar para
actuar antes de que sea demasiado tarde y sean irreversibles los daos a la
naturaleza y la perdurabilidad de la especie humana.
En tercer lugar est el fenmeno de la convergencia tecnolgica, que
preocupa a todo el mundo porque no se sabe exactamente cmo influir a
largo plazo en la transformacin de la estructura econmica internacional
y en las posibilidades de Amrica Latina. Por ejemplo, no se sabe cmo
incidirn en la agricultura los avances de la biotecnologa, al cambiar la
estructura de las ventajas comparativas. Asimismo, qu sera de Chile si
hay una sustitucin tecnolgica del cobre, como en su momento ocurri
con la Argentina cuando el nailon sustituy a la lana en la primera
mitad del siglo XX? Cul sera el rumbo de la economa de los pases
latinoamericanos a partir del momento en que sean remplazadas las
materias primas que la sustentan3?
Hay otros grandes asuntos estratgicos aparte de los tres
mencionados, como la preocupacin por la igualdad, la equidad, el
bienestar y el desarrollo humano, la convivencia multicultural, las
implicaciones futuras de la emancipacin de la mujer y la igualdad de
gnero, entre otros.
Por ltimo, la prospectiva afirma que no basta con observar los
cambios sociales, sino que es necesario desarrollar capacidades para
gestionar esos cambios. Entre todas, la principal es la de construir un
dilogo social permanente. Desde el punto de vista de la oferta, es decir,
de quienes hacen prospectiva en forma profesional, esto significa que su
labor debera ser cada vez mejor. Desde el punto de vista de la demanda, o
sea, de quienes necesitan tomar decisiones sobre la base de la prospectiva,
significa que deberan analizar muy bien las implicaciones de adoptar
decisiones ms adecuadas para la sociedad4.
3
Vase en Silveira (1996) un anlisis del interesante caso del efecto de esta dinmica
tecnoeconmica en el desarrollo de la meseta nordpatagnica de la Repblica Argentina, la
Regin Sur y la provincia de Ro Negro.
4
Vase un mapa global de las experiencias prospectivas contemporneas en Comisin Europea
(2009a, 2009b y 2009c). Popper, Keenan, Miles, Butter y Sainz (2007). Se pueden apreciar
elementos innovadores de la prospectiva de frontera en Cagnin y Keenan (2008), y Cagnin,
Amanatidou y Keenan (2011).
304 CEPAL
Cuadro VIII.1
Prospectiva de cuarta generacin
Prospectiva de cuarta generacin
Perodo 2010 en adelante
Conceptos principales Innovacin, convergencia tecnolgica, sostenibilidad,
igualdad y desarrollo humano
nfasis en el desarrollo de la disciplina Desarrollo de capacidades de gestin del cambio
Desarrollo institucional de la prospectiva Profesionalizacin
Mayor conexin con la toma de decisiones
El mundo est en plena transicin hacia esa cuarta generacin.

Por eso en Amrica Latina y el Caribe es necesario responder en forma
solvente a varios desafos:
reconocer la trayectoria iniciada hace ms de seis dcadas por
los pioneros de los estudios del futuro, una tradicin compuesta
por un conjunto de escuelas y perspectivas complementarias,
sin pretender empezar cada vez de cero;
adquirir una buena formacin, con rigor y claridad conceptual
y metodolgica.
asumir una prctica profesional efectiva, con tica y resultados
tangibles, pertinencia, relevancia y calidad;
trabajar con asociatividad y madurez, con el propsito de
consolidar una comunidad latinoamericana de prospectivistas
que se caracterice por su alcance global, respeto a los encargados
de la adopcin de decisiones, reputacin profesional y slida
base institucional, y
contribuir con originalidad y pertinencia a la solucin de
problemas latinoamericanos, con una perspectiva creativa y
visin de futuro acerca de la integracin regional.
B. El papel de la prospectiva en un dilogo

social permanente
Cmo se puede mejorar el dilogo social permanente mediante la
prospectiva? El punto de apoyo principal de esta disciplina tiene que ver
con la posibilidad de enriquecer las visiones de futuro mediante la reflexin
sobre los valores y la capacidad no solamente de imaginar ese futuro, sino
de hacerlo realidad. Esto es, para anticipar y construir socialmente el futuro.
Este aporte se puede expresar en varios sentidos5. En primer lugar,

implica pensar en el futuro, es decir, anticipar y explorar los futuros
posibles o las alternativas de futuro, lo que podra llegar a ocurrir. Esta ha
sido la concepcin clsica de la prospectiva, vigente desde su nacimiento
en las dcadas de 1940 y 1950.
En segundo lugar, desde los aos ochenta hasta el presente, se
ha puesto de relieve la importancia de debatir sobre el futuro. Esta
deliberacin debe basarse en un proceso educativo y participativo de
apropiacin social del futuro, mediante el que las comunidades hacen
suyos los contenidos que sustentan el debate pblico. Debatir sobre el
futuro no implica un enfrentamiento entre puntos de vista opuestos
sobre el tema, sino una discusin informada, organizada y sistemtica
sobre lo que est en juego en la sociedad. Una sociedad aprende a
actuar a tiempo si es capaz de reconocer los problemas con antelacin.
Por ejemplo, frente a temas polmicos como el impacto ambiental de la
minera, no se puede esperar a que se destruyan los ecosistemas para
introducir legislaciones y medidas correctivas pertinentes. El debate
pblico debe contribuir a hacer ms oportuna la accin colectiva y la
accin gubernamental.
En tercer lugar, la prospectiva remite a modelar el futuro, a
establecer una conexin real entre el futuro deseado y la accin concreta
que traza las rutas para alcanzarlo. Dar forma al futuro implica llegar a
la accin material; es decir, aprender a elaborar programas y proyectos
concretos que liguen la anticipacin con la accin. En ltima instancia,
tambin es importante la vigilancia sobre el presente, la identificacin
constante de aquellos hechos que estn ocurriendo en la actualidad y que
portan elementos fundamentales para el futuro de la sociedad, el anlisis
en tiempo real sobre las decisiones que estn en juego hoy y que se pueden
tomar en forma correcta o dejar al azar o la inercia social. El aporte de
la prospectiva al dilogo social permanente implica anticipar, apropiar,
actuar y aprender. La anticipacin es la cuota inicial de la construccin
social del futuro, de un proceso de cambio continuo, un ciclo permanente
de anlisis y accin sobre la realidad (vase el diagrama VIII.1).
5
Vase un anlisis profundo de la visin de la prospectiva como pensar, debatir y modelar el
futuro, en Comisin Europea (2010a) y Comisin Europea (2011a y 2012b). En cuanto a sus
aplicaciones contemporneas a las polticas pblicas, vanse Weber, Cassingena Harper,
Knnl y Carabias (2011) y Weber (2006).
306 CEPAL
Diagrama VIII.1
La prospectiva como una actividad de ciclo continuo y dilogo social permanente
Ciclo continuo
Dialogo social permanente
La prospectiva favorece la
creacin de espacios
Apropiacin democrticos que contribuyen
a dar sentido y movilizar la
inteligencia colectiva para
pensar y debatir sobre el futuro,
y modelarlo.
En cada momento se da cabida
Dialogo social al dilogo social con los actores
Anticipacin Accin sociales para estructurar
permanente
conversaciones estratgicas
sobre las opciones futuras de
la sociedad.
Se producen interrogaciones
sistemticas y organizadas
Aprendizaje mediante mtodos, procesos
y sistemas de anlisis.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de E. Wiesner, L. Garnier y J. Medina, Funcin de pensamiento
de largo plazo: Accin y redimensionamiento institucional del ILPES, Cuadernos del ILPES, N 46
(LC/IP/G.126-P), Santiago de Chile, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin
Econmica y Social (ILPES), 2000. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.00.III.F.2.
Esta labor implicar en el futuro un mayor intercambio recproco

entre las distintas escuelas de estudios del futuro, y entre estas, la
planificacin estratgica, el diseo de polticas pblicas, la vigilancia
tecnolgica, la inteligencia competitiva y muchas otras vertientes
acadmicas y de gestin que puedan contribuir a mejorar el proceso de
adopcin de decisiones estratgicas en el continente. Se destaca en especial
la sinergia entre la prospectiva y la dinmica de sistemas, la modelacin
y simulacin de fenmenos complejos, con el fin de crear una mayor
capacidad de respuesta dinmica en la identificacin y gestin de asuntos
emergentes, y en la comprensin de asuntos radicalmente nuevos que
inciden en la sociedad.
Hoy en da Amrica Latina est abocada al dilogo y la
transformacin de s misma. No se trata de un dilogo de sordos, donde
un actor habla y el otro no lo escucha, sino de un dilogo real donde
debe haber una construccin dialctica de tesis, anttesis y sntesis. No
se trata de un conflicto recurrente e irresoluble entre tesis eternamente
contrapuestas entre s, sino de una dinmica caracterizada por el respeto
y enriquecimiento mutuo. La prospectiva puede fortalecer este dilogo
social permanente mediante la apertura de espacios democrticos para
construir sentido acerca del futuro comn y movilizar la inteligencia
colectiva, que es la capacidad distribuida en toda la sociedad para
pensar, debatir y modelar el futuro. En el marco de la prospectiva, se
considera posible y necesario que la sociedad civil se prepare en forma
anticipada para la adopcin de decisiones estratgicas. Esta realidad

es cada vez ms patente en todo el mundo. Hoy en da existe una
ciudadana activa que incide en la toma de decisiones y eso implica
realizar interrogaciones sistemticas y organizadas acerca del futuro;
ah es donde entra en juego la prospectiva6.
C. La preparacin prospectiva y estratgica

para la gestin de futuras crisis mundiales
Segn la OCDE (2011), muchos pases tienden a ver el lado positivo de
la integracin econmica mundial, pero a su vez hacen a un lado las
nuevas amenazas que resultan de este proceso. Los sistemas complejos
contienen varias vulnerabilidades a las crisis que pueden dar lugar a
efectos negativos rpidos y generalizados. Esa amplia exposicin exige
una preparacin estratgica y de cooperacin internacional para apoyar
la prevencin y vigilancia de los fenmenos conocidos o desconocidos
que puedan producir conmociones mundiales. Los elementos clave de
la estrategia incluyen el fortalecimiento de las capacidades de gobierno
por medio de instituciones y normas internacionales, y la consolidacin
de la resiliencia social. Cada uno de estos elementos implica varios
componentes, tales como la mejora de la gobernanza mediante el uso
de las asociaciones pblico-privadas, la adaptacin de la comunicacin
de riesgos para la sociedad moderna, el uso de las nuevas tecnologas
y el aumento de la capacidad de la industria de seguros para permitir
una rpida recuperacin.
La literatura sobre gestin estratgica de los riesgos afirma que es
necesario intensificar la formacin de capacidades mediante la mejora de
la cooperacin internacional. La gobernanza requiere normas para regular
el comportamiento que crean externalidades negativas, e instituciones
para vigilar y desarrollar la capacidad de adherirse a tales normas. A
pesar del creciente reconocimiento de que las crisis mundiales seguirn
ocurriendo, los responsables de la gestin estratgica del riesgo no han
avanzado en respuestas institucionales que enfrenten efectivamente el
ritmo y la magnitud de sus posibles consecuencias.
La crisis financiera de 2008 demostr las deficiencias de los
componentes especficos de la gobernanza en el sistema financiero
internacional, como por ejemplo, los consejos de administracin, los
reguladores y los organismos de calificacin crediticia, pero tambin
6
Antes se hablaba de los centros de estudio (think tanks), hoy se realzan los centros de pensamiento
y accin. Este es un concepto neurlgico para comprender el soporte institucional del dilogo
social permanente.
308 CEPAL
puso de relieve la necesidad de respuestas de poltica internacional

coordinadas ante el riesgo sistmico en los mercados financieros.
Este es solo un ejemplo de las brechas que se presentan entre las
respuestas institucionales y las normas que rigen las posibles fuentes
de perturbaciones globales. Est claro que los gobiernos juegan un
papel clave en la prevencin y respuesta a las crisis globales. Entre
sus responsabilidades se destaca la importancia de la formacin de
capacidades mediante la cooperacin internacional y la necesidad de
coordinar esfuerzos conjuntos para el futuro. Se subraya la importancia
creciente de vincular con este propsito a los actores no estatales, que
son cada vez ms necesarios para complementar a los Estados en la
superacin de las brechas de gobernabilidad7.
Recuadro VIII.1
Los diez riesgos mundiales de mayor preocupacin en 2014
1. Crisis fiscal en las principales economas.

2. Alto desempleo o subempleo estructural.
3. Crisis del agua.
4. Grave disparidad de ingresos.
5. Fallo de la mitigacin del cambio climtico y la adaptacin.
6. Mayor incidencia de fenmenos meteorolgicos extremos (por ejemplo,
inundaciones, tormentas e incendios).
7. Fracaso de la gobernanza global.
8. Crisis alimentaria.
9. Falta de un mecanismo o institucin financiera importante.
10. Profunda inestabilidad poltica y social.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de datos de la Encuesta de percepcin de

riesgos mundiales 2013-2014.
7
Vase con especial atencin el informe Future Global Shocks, Improving Risk Governance. Reviews of
Risk Management Policies (OCDE, 2011).
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Publicaciones recientes de la CEPAL
ECLAC recent publications
www.cepal.org/publicaciones
Informes peridicos institucionales / Annual reports

Tambin disponibles para aos anteriores / Issues for previous years also available
Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2013 / Statistical Yearbook for Latin America and
the Caribbean 2013, 226 p.
Balance Preliminar de las Economas de Amrica Latina y el Caribe 2013, 92 p.
Preliminary Overview of the Economies of Latin America and the Caribbean 2013, 92 p.
Panorama Social de Amrica Latina, 2013, 226 p.
Social Panorama of Latin America, 2013, 220 p.
Panorama de la Insercin Internacional de Amrica Latina y el Caribe 2013, 128 p.
Latin America and the Caribbean in the World Economy 2013, 122 p.
Estudio Econmico de Amrica Latina y el Caribe 2013, 220 p.
Economic Survey of Latin America and the Caribbean 2013, 210 p.
La Inversin Extranjera Directa en Amrica Latina y el Caribe 2012, 152 p.
Foreign Direct Investment in Latin America and the Caribbean 2012, 142 p.
Libros y documentos institucionales

Institutional books and documents
Pactos para la igualdad: hacia un futuro sostenible, 2014, 340 p.
Covenants for Equality: Towards a sustainable future, 2014, 330 p.
Integracin regional: hacia una estrategia de cadenas de valor inclusivas, 2014, 226 p.
Regional Integration: Towards an inclusive value chain strategy, 2014, 218 p.
Integrao regional: por uma estratgia de cadeias de valor inclusivas, 2014, 226 p.
Prospectiva y desarrollo: el clima de la igualdad en Amrica Latina y el Caribe a 2020, 2013, 72 p.
Comercio internacional y desarrollo inclusivo: construyendo sinergias, 2013, 210 p.
Cambio estructural para la igualdad: una visin integrada del desarrollo, 2012, 330 p.
Structural Change for Equality: an integrated approach to development, 2012, 308 p.
La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir, 2010, 290 p.
Time for Equality: closing gaps, opening trails, 2010, 270 p.
A Hora da Igualdade: Brechas por fechar, caminhos por abrir, 2010, 268 p.
Libros de la CEPAL / ECLAC books

126 Planificacin, prospectiva y gestin pblica: reflexiones para la agenda del desarrollo, Jorge
Mttar, Daniel E. Perrotti (eds.), 2014, 250 p.
125 La crisis latinoamericana de la deuda desde la perspectiva histrica, Jos Antonio Ocampo,
Barbara Stallings, Ins Bustillo, Helvia Velloso, Roberto Frenkel, 2014, 174 p.
124 La integracin de las tecnologas digitales en las escuelas de Amrica Latina y el Caribe: una
mirada multidimensional, Guillermo Sunkel, Daniela Trucco, Andrs Espejo, 2014, 170 p.
123 Fortalecimiento de las cadenas de valor como instrumento de la poltica industrial: metodologa y
experiencia de la CEPAL en Centroamrica, Ramn Padilla Prez (ed.), 2014, 390 p.
122 Cambio estructural y crecimiento en Centroamrica y la Repblica Dominicana: un balance de dos
dcadas, 1990-2011, Hugo E. Beteta y Juan Carlos Moreno-Brid, 2014, 398 p.
Copublicaciones / Co-publications
Decentralization and Reform in Latin America: Improving Intergovernmental Relations, Giorgio Brosio
and Juan Pablo Jimnez (eds.), ECLAC / Edward Elgar Publishing, United Kingdom, 2012, 450 p.
Sentido de pertenencia en sociedades fragmentadas: Amrica Latina desde una perspectiva global,
Martn Hopenhayn y Ana Sojo (comps.), CEPAL / Siglo Veintiuno, Argentina, 2011, 350 p.
Las clases medias en Amrica Latina: retrospectiva y nuevas tendencias, Rolando Franco, Martn
Hopenhayn y Arturo Len (eds.), CEPAL / Siglo XXI, Mxico, 2010, 412 p.
Innovation and Economic Development: The Impact of Information and Communication
Technologies in Latin America, Mario Cimoli, Andr Hofman and Nanno Mulder, ECLAC / Edward
Elgar Publishing, United Kingdom, 2010, 472 p.
Coediciones / Co-editions
Perspectivas de la agricultura y del desarrollo rural en las Amricas: una mirada hacia Amrica
Latina y el Caribe 2014, CEPAL / FAO / IICA, 2013, 220 p.
Perspectivas econmicas de Amrica Latina 2014: logstica y competitividad para el desarrollo,
CEPAL/OCDE, 2013, 170 p.
Latin American Economic Outlook 2014: Logistics and Competitiveness for Development, ECLAC/
OECD, 2013, 164 p.
Juventud y bono demogrfico en Iberoamrica, Paulo Saad, Tim Miller, Ciro Martnez y Mauricio
Holz, CEPAL/OIJ/UNFPA, 2012, 96 p.
Perspectivas econmicas de Amrica Latina 2013: polticas de pymes para el cambio estructural,
OCDE/ CEPAL, 2012, 192 p.
Latin American Economic Outlook 2013: SME Policies For Structural Change, OECD / ECLAC, 2012, 186 p.
Cuadernos de la CEPAL
101 Redistribuir el cuidado: el desafo de las polticas, Coral Caldern Magaa (coord.), 2013, 460 p.
101 Redistributing care: the policy challenge, Coral Caldern Magaa (coord.), 2013, 420 p.
100 Construyendo autonoma: compromiso e indicadores de gnero, Karina Batthyni Dighiero,
2012, 338 p.
99 Si no se cuenta, no cuenta, Diane Almras y Coral Caldern Magaa (coordinadoras), 2012, 394 p.
98 Macroeconomic cooperation for uncertain times: The REDIMA experience, Rodrigo Crcamo-Daz,
2012,164 p.
97 El financiamiento de la infraestructura: propuestas para el desarrollo sostenible de una poltica
sectorial, Patricio Rozas Balbontn, Jos Luis Bonifaz y Gustavo Guerra-Garca, 2012, 414 p.
Documentos de proyecto / Project documents

La economa del cambio climtico en la Argentina: primera aproximacin, 2014, 240 p.
La economa del cambio climtico en el Ecuador 2012, 2012, 206 p.
Economa digital para el cambio estructural y la igualdad, 2013, 130 p
The digital economy for structural change and equality, 2014, 128 p.
Estrategias de desarrollo bajo en carbono en megaciudades de Amrica Latina, Joseluis Samaniego
y Ricardo Jordn (comps.), Mara Teresa Ruiz-Tagle (ed.), 2013, 184 p.
La cooperacin entre Amrica Latina y la Unin Europea: una asociacin para el desarrollo, Jos E.
Durn Lima, Ricardo Herrera, Pierre Lebret y Myriam Echeverra, 2013, 157 p.
Cuadernos estadsticos de la CEPAL

41 Los cuadros de oferta y utilizacin, las matrices de insumo-producto y las matrices de empleo. Solo
disponible en CD, 2013.
40 Amrica Latina y el Caribe: ndices de precios al consumidor. Serie enero de 1995 a junio de 2012.
Solo disponible en CD, 2012.
Series de la CEPAL / ECLAC Series

Asuntos de Gnero / Comercio Internacional / Desarrollo Productivo / Desarrollo Territorial / Estudios
Estadsticos / Estudios y Perspectivas (Bogot, Brasilia, Buenos Aires, Mxico, Montevideo) / Studies and
Perspectives (The Caribbean, Washington) / Financiamiento del Desarrollo / Gestin Pblica / Informes
y Estudios Especiales / Macroeconoma del Desarrollo / Manuales / Medio Ambiente y Desarrollo /
Poblacin y Desarrollo / Poltica Fiscal / Polticas Sociales / Recursos Naturales e Infraestructura /
Reformas Econmicas / Seminarios y Conferencias.
Revista CEPAL / CEPAL Review

La Revista se inici en 1976, con el propsito de contribuir al examen de los problemas del desarrollo
socioeconmico de la regin. La Revista CEPAL se publica en espaol e ingls tres veces por ao.
CEPAL Review first appeared in 1976, its aim being to make a contribution to the study of the economic
and social development problems of the region. CEPAL Review is published in Spanish and English
versions three times a year.
Observatorio demogrfico / Demographic Observatory

Edicin bilinge (espaol e ingls) que proporciona informacin estadstica actualizada, referente a
estimaciones y proyecciones de poblacin de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Desde 2013 el
Observatorio aparece una vez al ao.
Bilingual publication (Spanish and English) proving up-to-date estimates and projections of the populations
of the Latin American and Caribbean countries. Since 2013, the Observatory appears once a year.
Notas de poblacin
Revista especializada que publica artculos e informes acerca de las investigaciones ms recientes
sobre la dinmica demogrfica en la regin. Tambin incluye informacin sobre actividades cientficas y
profesionales en el campo de poblacin.
La revista se publica desde 1973 y aparece dos veces al ao, en junio y diciembre.
Specialized journal which publishes articles and reports on recent studies of demographic
dynamics in the region. Also includes information on scientific and professional activities in the
field of population.
Published since 1973, the journal appears twice a year in June and December.
Las publicaciones de la CEPAL estn disponibles en:
ECLAC Publications are available in:
www.cepal.org/publicaciones
Tambin se pueden adquirir a travs de:

They can also be ordered through:
www.un.org/publications
United Nations Publications

PO Box 960
Herndon, VA 20172
USA
Tel. (1-888)254-4286
Fax (1-800)338-4550
Contacto / Contact: publications@un.org
Pedidos / Orders: order@un.org
Prospectiva y poltica

pblica para el
cambio estructural
en Amrica Latina
y el Caribe
En Amrica Latina y el Caribe
JAVIER MEDINA VSQUEZ
STEVEN BECERRA la planificacin del desarrollo
PAOLA CASTAO
vuelve a ocupar espacios de la
poltica pblica cedidos antes al
mercado. La transicin de modelos de desarrollo y las tendencias
mundiales que marcan el siglo XXI indican que gobernar ha de
significar, primordialmente, preparar al Estado para el desarrollo.
El contexto global evidencia que el largo plazo empieza a importar y
que los ejercicios de visin de futuro sirven como herramienta de la
planificacin, con enormes posibilidades de contribucin al cambio
estructural en la regin.
Este libro apunta a la importancia de que los pases latinoamericanos
y del Caribe fortalezcan sus capacidades prospectivas para enfrentar
los retos de las transformaciones mundiales en curso, como la agenda
para el desarrollo despus de 2015 y el trnsito hacia un desarrollo
inclusivo, sostenible y con igualdad.
En el marco de las actividades de capacitacin, investigacin y
asesoramiento del Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificacin Econmica y Social (ILPES), este libro busca promover
la incorporacin de la prospectiva en el quehacer de lo pblico, como
herramienta para explorar el futuro e identificar escenarios de
desarrollo y como insumo enriquecedor de la planificacin y de la
poltica pblica en general.
ISBN 978-92-1-121863-3
EISBN 978-92-1-056935-4
NMERO DE VENTA S.14.II.G.18
PRIMERA EDICIN
COPYRIGHT NACIONES UNIDAS, 2014
LIBROS www.cepal.org
COMISIN ECONMICA PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL)
ECONOMIC COMMISSION FOR LATIN AMERICA AND THE CARIBBEAN (ECLAC)

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Planificacin para el desarrollo

Javier Medina Vsquez

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

Publicacin de las Naciones Unidas

B. Conceptos bsicos de la prospectiva............................................ 48

3. La revalorizacin de la planificacin para el desarrollo

B. Desafos para mejorar la capacidad de respuesta

IV.3 Funciones y utilidad de la prospectiva

VI.14 Nombres de principales revistas........................................................ 255

VI.15 Dinmica de publicaciones de los pases lderes en el mundo

VII.3 El rol del Estado en funcin de la complejidad del entorno

para el Desarrollo. Mdulo. Escenarios y Estrategias de Desarrollo, del

de la Comisin Europea cre el vnculo con la Plataforma Europea de

Actualmente se constata, a nivel global, un crecimiento acelerado de la

El cambio estructural para el desarrollo con igualdad que plantea

En el texto se propone a los pases latinoamericanos y caribeos

El texto que se presenta a continuacin busca ante todo poner de relieve

dimensiones del desarrollo. En cuarto lugar, es un instrumento idneo para

hasta el ao 2030. Este ltimo se caracteriza por un aumento de la necesidad

y el trabajo en red a nivel internacional, que han permitido describir las

La prospectiva y la capacidad de gobernar

A. El rol estratgico de la prospectiva dentro de la

desigual del planeta1. Estos desafos plantean claramente una agenda

B. La prospectiva juega un papel importante en

a fin de dar respuesta a los grandes desafos globales y

No son enteramente entendidos. Sus causas y consecuencias implican

Fuente: C. Cagnin, E. Amanatidou y M. Keenan, Orienting innovation systems towards

Los trabajos de prospectiva estn adquiriendo creciente

One Generation (Centennial Group, 2010); v)Asia2050. Realizing

a fin de comprender, medir y anticipar la evolucin de las

C. La prospectiva es necesaria prcticamente

D. La prospectiva es un instrumento idneo para

E. Hoy en da existen condiciones y factores propicios

sealaba desde entonces algunas pautas sobre cmo y por qu deben

de segundo nivel establecen las capacidades o la oferta de servicios de

Modelo de desarrollo Rol del Estado

Grado de Redes de Desarrollo

Fuente: Elaboracin propia.

Sin embargo, al inicio de la presente dcada coincide la demanda

una visin ms holstica e integrada. Sera conveniente realizar ejercicios

Conocimiento bsico de la prospectiva

A. Contexto y origen de la prospectiva

1. Definicin y evolucin de los estudios del futuro

estratgicas a hacer mejores elecciones para un futuro comn. Esto

Esta comunidad proviene de diferentes vertientes. La corriente principal

Prospectiva desarrollada en empresas

Surgimiento de Periodistas, empresarios, redes de expertos y consultores

Estado, ciencia y tecnologa, instituciones supranacionales

De esta manera, los estudios del futuro o estudios prospectivos han

A finales de la dcada de 1940 y durante la dcada de 1950

Actualmente la prospectiva se encuentra en la confluencia de la

Primera generacin Segunda generacin Tercera generacin Cuarta generacin

Perodo Dcadas de Dcadas de Dcadas de Dcada de 2010

Conceptos Prediccin y Comprensin, Construccin Innovacin,

Fuente: Elaboracin propia.

2. Principales escuelas de los estudios del futuro

Instituto de Prospectiva Tecnolgica de la Unin Europea celebradas en 2008 y 2011. En cuando

incorporar diversos enfoques. Segn Masini (1993a), ese trmino incluye

Fuente: J. Medina Vsquez, La prospectiva y la necesidad de un nuevo paradigma de planificacin