SILENCIO ADMINISTRATIVO SUSTANCIAL

CONCEPTO DEFINICION
Es el silencio administrativo resultante de una petición inicial que no tuvo resolución. Es el
primer silencio que puede generarse al iniciar la actuación administrativa, se dice que es
sustancial, porque pretende dar una solución de fondo a la petición que se formula, este
silencio sustancial, se puede entender que tiene efectos:
Positivos si hay una norma que así lo disponga, o tiene efectos negativos o desestimatorios
a las pretensiones, después de transcurrido un término de tres meses luego de su
radicación.

NORMATIVIDAD

SILENCIO ADMINISTRATIVO SUSTANCIAL: SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO

Y SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO

Transcurridos 3 meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se

resuelva se entenderá que esta es negativa y Solamente en los casos expresamente
previstos en disposiciones legales especiales, el silencio administrativo equivale a
decisión positiva.

El término de 3 meses puede interrumpirse o modificarse cuando:

ARTICULO 12. SOLICITUD DE INFORMACIONES O DOCUMENTOS ADICIONALES. Si

las informaciones o documentos que proporcione el interesado al iniciar una actuación
administrativa no son suficientes para decidir, se le requerirá, por una sola vez, con toda
precisión y en la misma forma verbal o escrita en que haya actuado, el aporte de lo que
haga falta. Este requerimiento interrumpirá los términos establecidos para que las
autoridades decidan. Desde el momento en que el interesado aporte nuevos documentos
o informaciones con el propósito de satisfacer el requerimiento, comenzarán otra vez a
correr los términos pero, en adelante, las autoridades no podrán pedir más complementos,
y decidirán con base en aquello de que dispongan.

ARTICULO 17. DEL DERECHO A LA INFORMACION. El derecho de petición de que trata

el artículo 45 de la Constitución Política incluye también el de solicitar y obtener acceso a
la información sobre la acción de las autoridades y, en particular, a que se expida copia de
sus documentos, en los términos que contempla este capítulo.

ARTICULO 39. DERECHO DE PETICION Y ACCION DE LITIGAR. El simple ejercicio del

derecho de petición es distinto de la acción de litigar en causa propia o ajena, y no causará
impuesto de timbres.

ARTÍCULO 50. GRADUACIÓN DE LAS SANCIONES. Salvo lo dispuesto en leyes

especiales, la gravedad de las faltas y el rigor de las sanciones por infracciones
administrativas se graduarán atendiendo a los siguientes criterios, en cuanto resultaren
aplicables:

1. Daño o peligro generado a los intereses jurídicos tutelados.

2. Beneficio económico obtenido por el infractor para sí o a favor de un tercero.

3. Reincidencia en la comisión de la infracción.

4. Resistencia, negativa u obstrucción a la acción investigadora o de supervisión.

5. Utilización de medios fraudulentos o utilización de persona interpuesta para ocultar la

infracción u ocultar sus efectos.

6. Grado de prudencia y diligencia con que se hayan atendido los deberes o se hayan
aplicado las normas legales pertinentes.

ARTÍCULO 52. CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA. Salvo lo dispuesto

en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca
a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas,
término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido
expedido y notificado. Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los
recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un
término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos
no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del
recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención
genere para el funcionario encargado de resolver.

ARTÍCULO 83. SILENCIO NEGATIVO. Transcurridos tres (3) meses contados a partir de
la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se
entenderá que esta es negativa.

En los casos en que la ley señale un plazo superior a los tres (3) meses para resolver la
petición sin que esta se hubiere decidido, el silencio administrativo se producirá al cabo de
un (1) mes contado a partir de la fecha en que debió adoptarse la decisión.

La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las

autoridades. Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que
el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo
acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto
admisorio de la demanda.

ARTÍCULO 84. SILENCIO POSITIVO. Solamente en los casos expresamente previstos en

disposiciones legales especiales, el silencio de la administración equivale a decisión
positiva.

Los términos para que se entienda producida la decisión positiva presunta comienzan a
contarse a partir del día en que se presentó la petición o recurso.
El acto positivo presunto podrá ser objeto de revocación directa en los términos de este
Código.

ARTÍCULO 85. PROCEDIMIENTO PARA INVOCAR EL SILENCIO ADMINISTRATIVO

POSITIVO. La persona que se hallare en las condiciones previstas en las disposiciones
legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo, protocolizará la
constancia o copia de que trata el artículo 15, junto con una declaración jurada de no
haberle sido notificada la decisión dentro del término previsto.

La escritura y sus copias auténticas producirán todos los efectos legales de la decisión
favorable que se pidió, y es deber de todas las personas y autoridades reconocerla así.

Para efectos de la protocolización de los documentos de que trata este artículo se entenderá
que ellos carecen de valor económico.

7. Renuencia o desacato en el cumplimiento de las órdenes impartidas por la autoridad

competente.

8. Reconocimiento o aceptación expresa de la infracción antes del decreto de pruebas.

ARTÍCULO 86. SILENCIO ADMINISTRATIVO EN RECURSOS. Salvo lo dispuesto en el

artículo 52 de este Código, transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la
interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión
expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa.

El plazo mencionado se suspenderá mientras dure la práctica de pruebas.

La ocurrencia del silencio negativo previsto en este artículo no exime a la autoridad de

responsabilidad, ni le impide resolver siempre que no se hubiere notificado auto admisorio
de la demanda cuando el interesado haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.

La no resolución oportuna de los recursos constituye falta disciplinaria gravísima.

JURISDICCION O JURISPRUDENCIA

En la sentencia T-426 de 1992, la Corte sostuvo que:

La posibilidad de las autoridades de no contestar reclamaciones o solicitudes que conlleven
la confirmación del fenómeno del silencio administrativo (arts. 40 a 42 del Código
Contencioso Administrativo) no debe entenderse como vía expedita para el
desconocimiento del núcleo esencial del derecho fundamental de petición". Corte
Constitucional, Sentencia T-426/92, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz. La misma
jurisprudencia se reitera en las sentencias T-526/92, T-264/93, T-288/01 y T-243/93, entre
otras.
Tal como lo ha reconocido esta Corporación, el derecho de petición no queda satisfecho
con el silencio administrativo negativo, pues éste es apenas un mecanismo creado por la
ley para que se entienda que la vía gubernativa se ha agotado y así sea posible adelantar
las acciones contenciosas, sin que tal posibilidad pueda ser bloqueada por la inacción de
la administración. Ver entre otras las sentencias de la Corte Constitucional, T-481/92, MP:
Jaime Sanín Greiffenstein; T-159/93, MP: Vladimiro Naranjo Mesa; T-252/93, MP: José
Gregorio Hernández; T-056/94, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz; T-076/95, MP: Jorge
Arango Mejía; T-275/97, MP: Carlos Gaviria Díaz; y T-1422/00, MP: Fabio Morón Díaz.
En otra sentencia la Sala pasa a indicar que el que haya operado el silencio
administrativo negativo no comporta la evacuación del derecho de petición, entendido como
el derecho a recibir una respuesta eficaz y oportuna a las pretensiones contenidas en una
petición. En otras palabras, la operancia del silencio administrativo, no puede entenderse
como una manera de "resolver" el derecho fundamental de petición, sino que se presenta
como una garantía en favor del administrado a fin de entender como agotado el trámite de
la vía gubernativa, para dar paso a otras acciones jurídicas ya de orden judicial.
Dado esto describiré de forma resumida de como se ha presentado la corte constitucional.
El verdadero cambio que se a presentado en el silencio administrativo, se ha originado por
la gran amplitud en la concepción del estado y la función administrativa, a esto ha hecho
referencia la corte en sus pronunciamientos.

El silencio administrativo vulnera el núcleo esencial del derecho de petición, el cual consiste
en la obligación que tiene una autoridad pública de dar una respuesta clara, concreta
precisa y oportuna sin que esto conlleve necesariamente a recibir una respuesta positiva a
la petición formulada.

El silencio administrativo es solo un mecanismo para que la actuación no sea bloqueada

por la administración que ha sido descuidada, y se promuevan de este modo las acciones
judiciales y las demoras en la tramitación y respuesta del derecho de petición.

La obligación del estado no es solo acceder a las peticiones sino además resolverlas, con
el silencio administrativo cuando se incumple el mandato constitucional de prontitud en la
respectiva respuesta oficial y de los diferentes principios que orientan la función
administrativa entre estos encontramos contemplados el artículo 209 de la constitución
política de Colombia.

Además dar pronta resolución o soluciones a las distintas peticiones que se presentan a
diario permite que se garantice la efectividad ya sea de uno o varios derechos
fundamentales, por esto se define de esta manera una posición jurídica que garantiza que
la persona que resulta afectada cuente con mecanismos que le permitan controvertir un
pronunciamiento, pero ellos necesitan saber con certeza que fue lo que se decidió.

El silencio administrativo es un mecanismo procedimental, no es un medio de defensa

judicial. La obligación del funcionario administrativo no se satisface con este, sino con la
oportuna resolución de las peticiones que se han formulado.

La administración no pierde competencia para dar respuesta a los respectivos asuntos,

mientras no se acuda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el funcionario
administrativo que no responde una petición es merecedor de su respectiva sanción por su
falta de proceder.

El cambio de concepción del Estado al llegar al Estado social de derecho ha traído cambios
tanto estructurales y conceptuales, como el hecho de que se considere el derecho de
petición como uno de los derechos fundamentales y susceptible de ser protegido dentro de
nuestro ordenamiento jurídico mediante la llamada acción de tutela. El derecho de petición
se dirige hacia la persona, mientras que el silencio administrativo se dirige hacia la
administración.

Visto esto podemos observar que la pronta resolución implica asumir una decisión de fondo
sobre lo que se ha planteado, dicho esto la constancia de una petición no podría ser
aceptada de recibir una petición pues esto no da una respuesta de manera concreta y
efectiva.

El silencio es una manifestación de autoridad tan grave como la arbitrariedad, porque la

obligación de los funcionarios públicos es responder de manera oportuna las peticiones de
los particulares, dado esto la respuesta debe ser efectiva para la solución del caso que se
plantea y el funcionario debe dentro de lo posible tratar de esclarecer el camino jurídico que
conduzca al peticionario la respectiva función del problema.

DERECHO COMPARADO

A) En el caso de España el silencio administrativo positivo, en el transcurso sin efecto del

plazo para resolver y notificar da lugar a una ficción legal mediante la que se considera que
se ha producido un acto estimatorio equiparable en consistencia y efectos a los actos
expresos, sin que sea necesaria su acreditación (art. 43). Se trata, por lo tanto, de un acto
tácito que reúne las condiciones de un acto estimatorio, lo que explica que la resolución
posterior a la producción tácita de dicho acto sólo pueda ser confirmatoria del mismo
(art.43.) LRJPAC LEY DEL REGIMEN JURIDICO Y PROCEDIMIENTO COMUN). La razón
es simple: al tener el acto tácito la consistencia y los efectos de un acto expreso declarativo
de derechos, su revocación sólo es posible por motivos de legalidad mediante el
procedimiento de revisión de oficio (Ss TS 18 de febrero de 1998)

En todo caso, y además, la legislación administrativa sustantiva establece a veces el

principio de interdicción de la obtención por silencio de lo que habría podido conseguirse
mediante resolución expresa (así, por ejemplo, el artículo 242 TRLS92 vigente de acuerdo
con la disposición derogatoria de la Ley de Suelo de 2.007 continua con la disposición, con
el carácter de norma básica, que en ningún caso puede entenderse adquiridas por silencio
administrativo licencias en contra de la legislación o del planeamiento urbanísticos), lo cual
no es incompatible con lo dispuesto por la LRJPAC, ya que es interpretable como una
excepción por norma de rango de Ley a la regla general del silencio positivo

En tanto el silencio negativo produce únicamente el efecto legal de la ficticia existencia de

un acto a los exclusivos fines del acceso al control judicial, previo agotamiento, en su caso,
de la vía administrativa previa, es lógico que el surgimiento del acto presunto no enerve el
cumplimiento de la subsistente obligación legal de resolver sin limitación alguna. En los
casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la
producción del acto tácito sólo puede dictarse con carácter confirmatorio del mismo (art.
43.) LRJPAC).

B) En las legislaciones de (Perú, Honduras y Costa Rica) se establece el silencio positivo

como norma general cuando se trata de autorizaciones o aprobaciones que deban
acordarse en ejercicio de funciones de fiscalización y tutela. En este último sentido, el
artículo 330 de la Ley General De Costa Rica, en efecto, establece que:
1. El silencio de la Administración se entenderá positivo cuando así se establezca
expresamente o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse
en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela.

2. También se entenderá positivo el silencio cuando se trate de solicitudes de permisos,

licencias y autorizaciones. En definitiva, esta norma establece dos supuestos de silencio
administrativo positivo: en primer lugar, en las relaciones interorgánicas (internas) de la
administración, cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que, con motivo del
ejercicio de funciones de fiscalización y tutela, pongan en relación los órganos superiores
con los inferiores dentro de una misma estructura jerárquica o en relación de
descentralización funcional. Asimismo se regula en la Ley de Honduras (art. 29).

Pero, a pesar de que la Ley de Costa Rica no lo precise, debe entenderse que la figura del
silencio positivo no puede darse, por ejemplo, respecto de las sunciones de fiscalización y
control que órganos constitucionales, como la Contraloría General de la República, realizan
respecto de los órganos de la Administración Central o Descentralizada.

El segundo supuesto del silencio administrativo positivo consagrado en forma general, se

refiere a los casos de solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones, es decir, a los
procedimientos autorizatorios, en los cuales, precisamente, las leyes especiales en otros
países generalmente lo regulan. Este principio es similar al previsto en la ley especial que
rige en Venezuela para las autorizaciones sobre la ocupación de suelo o en materia de
urbanismo. Pero, en el caso del Perú y Costa rica, se trata de un principio general muy
novedoso ya que no es frecuente que las legislaciones establezcan este principio general
del silencio positivo en materia de los procedimientos generales fundamentales
administrativos, como lo es el procedimiento autorizatorio para la obtención de licencias,
permisos y autorizaciones de la Administración. La Ley de Costa Rica no regula, sin
embargo, la forma práctica de eficacia del acto tácito positivo, lo cual sí se precisa en el
Código de Colombia, al prescribir que la persona que se hallare en condiciones prevista en
las disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo,
protocolizará la constancia o copia de la petición, junto con su declaración jurada de no
haberle sido notificada una decisión dentro del término previsto. En esta forma, la escritura
y sus copias producirán todos los efectos leales de la decisión favorable que se pidió, y es
deber de todas la personas y autoridades reconocerla así.

En todo caso, tratándose de un acto administrativo tácito declarativo de derechos a favor

de los interesados, el acto administrativo producto del silencio positivo es irrevocable por la
Administración (art. 331.2, Ley de Costa Rica). El artículo 41, del Código de Colombia, en
cambio, estable diversos supuestos de revocación.

DOCTRINA

Luis Ángel Ballesteros Moffa: Las últimas reformas y doctrinas dirigidas a la línea de
flotación del silencio negativo, como exponente de la crisis de un modelo, conducen al
renovado análisis de los tres puntales de su régimen jurídico: presupuesto, sentido y
eficacia, puestos en conexión. Vertientes que, más allá del conflicto entre la Administración
silente y el administrado perjudicado por la inactividad formal, presentan el común
denominador de la tensión entre seguridad jurídica y privilegios de la Administración, por
un lado, y tutela judicial efectiva, buena administración e imperativos de simplificación y
agilización de la actuación administrativa, por otro. Solo desde una visión de conjunto de
esta técnica paliativa de la ausencia ilegal de voluntad administrativa expresa, es posible
una reflexión global pero también singular de esos tres pilares, en torno a los que se
arraciman instituciones tan sobresalientes como los derechos fundamentales, la
certidumbre en las relaciones jurídicas, la liberalización de servicios, la teoría del acto
consentido, el principio favor acti, o la ejecutividad y prescriptibilidad de sanciones.

Fernando E. Juan Lima: Entendemos que parte de las discusiones que se plantean en
esta materia y, en particular, tras el dictado de la ley 344 surgen de la respuesta que se dé
a los interrogantes que inteligentemente se planteaba Muñoz (aun cuando él se refería a la
vía impugnatoria; distinción que, de no hacerse, también podría formar parte de las razones
de la confusión reinante): ¿Qué sucede si el particular deja vencer el plazo establecido sin
accionar judicialmente y la administración no dicta resolución tardía? ¿Le queda cerrado
para siempre el acceso a la revisión judicial? ¿Pierde los derechos materiales de los cuales
es titular? Muñoz contestaba que no a estas preguntas. Ello así pues, a su entender, lo
contrario implicaría sostener la grave incongruencia de que la administración se ve
premiada por la comisión de una infracción; que el silencio es un mecanismo que no sólo
la libera de su obligación de resolver, sino que, además, le sirve para cerrar definitivamente
el control judicial sobre su actividad. Afirmar que el vencimiento de los plazos establecidos
para promover la demanda cuando hay denegación tácita produce los mismos efectos que
cuando media denegación expresa, supone no sólo una contradicción lógica, sino, lo que
es más grave, una contradicción axiológica en desmedro de la justicia y de los demás
valores parcelarios.43 Con base en lo expuesto, actualizando la doctrina de Muñoz a las
nuevas circunstancias vigentes tras el dictado de la ley 344, podría pensarse en sostener
que, vencidos los plazos de acceso a la instancia judicial cuando mediara denegación
tácita, el particular habría perdido la posibilidad de peticionar directamente en sede judicial
aquello que no le fue respondido en sede administrativa. Semejante limitación temporal está
consagrada legislativamente y no podría suprimírsela por vía hermenéutica. (Salvo que se
declarase su inconstitucionalidad.) Pero de ello no se podría deducir que, en tales casos, el
interesado habría perdido también su derecho de fondo. Recuérdese que estamos en el
marco de la vía reclamatoria: Lo que se pretende es un dar, un hacer o un no hacer de la
administración; no se ataca acto administrativo alguno. Es por ello que, decaída la
posibilidad de acceso directo, el particular podría intentar un nuevo procedimiento
administrativo en vía de petición. Con ello logrará forzar una decisión expresa, o provocar
una nueva actitud silente de la administración. También podría, si así lo prefiere, interponer
una acción de amparo por mora en sede judicial. De esta manera, cuando media
denegación tácita, lo que decaería al vencimiento de los plazos breves sería la posibilidad
procesal de acceso directo a la instancia judicial. Nada más.

María Ángeles Mostazo Pascual: El proyecto que trata aborda la problemática del silencio
administrativo en relación a las licencias urbanísticas, pero en este caso analizando el
desarrollo legislativo y la orientación doctrinal y jurisprudencial del Tribunal Supremo y los
Tribunales Superiores de Justicia. Dentro del complicado mundo del urbanismo una de las
cuestiones que más problemas plantea es la de las licencias urbanísticas, desde la obra
menor, hasta la edificación de grandes complejos urbanísticos.

Para la doctrina científica, «el principal límite a la operatividad del silencio positivo sigue
siendo el principio de legalidad». Ahora bien, del sometimiento del instituto del silencio
positivo al principio de legalidad, se derivan una serie de consecuencias que traen consigo
problemas de inseguridad jurídica para el administrado, pues el administrado
constantemente tendrá la incertidumbre y el riesgo de que su instancia, aunque él lo extrañe
o ignore, suponga una infracción de la legalidad y que, en consecuencia, se considere que
lo solicitado nunca llegó a ser otorgado, lo que choca cardinal y frontalmente con el principio
constitucional de seguridad jurídica.

CONCLUSIONES

 Como resultado del ensayado realizado pude determinar que el silencio

administrativo sustantivo hace referencia al silencio administrativo positivo o silencio
administrativo negativo dependiendo de cómo se presente dicho silencio en el
ámbito jurídico
 Al ver la normatividad del silencio administrativo sustancial pude darme cuenta que
este en el código de lo contencioso administrativo ha sufrido una serie de reformas
con lo cual pude determinar que la que se aplica actualmente es la regida por la ley
1437 de 2011.
 Al estudiar la jurisdicción o jurisprudencia presentada en el respectivo silencio
administrativo sustancial pude darme cuenta cual ha sido la evolución que se ha
venido presentando a través del tiempo y como ha logrado consolidarse hasta hoy
día.
 Observe el derecho comparado lo cual resulta bastante interesa al determinar como
otras legislaciones tienes sus parecidos con la legislación colombiana, al igual que
sus diferencias y pude darme cuenta de su forma en la aplicación.
 Por otro lado al ver las distintas doctrinas presentadas por autores pude darme
cuenta como se estudia desde un punto de vista distinto el silencio administrativo y
como se puede aplicar al caso determinado en su respectivo momento.
 Pude darme cuenta que el silencio administrativo sustancial puede llegar en algún
momento a beneficiar al ciudadano de alguna forma.
 Considero que el silencio administrativo es una figura innecesaria que se presenta
en nuestra legislación puesto que esto lleva a la ineficacia que se presenta en el
sistema jurídico pues esto le permite a la administración contestar si lo desea o no.

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