Sentencia C-443/97

LEY-Conexidad objetiva y razonable de normas que la integran/LEY DE

PROCURADURIA-Inclusión de normas sobre procedimiento disciplinario

La ley que regula la organización funcional y estructural de la Procuraduría General

de la Nación, también puede razonablemente determinar normas que indiquen el
procedimiento disciplinario que los órganos de control deben aplicar en el ejercicio
de sus funciones. Por consiguiente, la existencia de una norma que regula
genéricamente los temas procesales y sustanciales del derecho disciplinario, esto
es el Código Disciplinario Único, no implica que le está vedado al Legislador la
posibilidad de establecer en otra ley, la estructura de un organismo de control y los
procedimientos administrativos que conducen a la ejecución de las funciones legal y
constitucionalmente encomendadas.

VALIDEZ SUSTANTIVA

Validez sustantiva o validez en estricto sentido, al hecho de que una norma de

inferior jerarquía no contradiga las disposiciones superiores, y en especial que
armonice con los valores materiales defendidos por el ordenamiento constitucional.

VALIDEZ FORMAL/VIGENCIA/EFICACIA JURIDICA/ EFICACIA

SOCIOLOGICA

Eficacia jurídica o aplicabilidad a la posibilidad de que la disposición produzca

efectos jurídicos, o al menos sea susceptible de hacerlo. Sin embargo, la Corte
precisa que este último concepto no debe ser confundido con el de eficacia
sociológica, que se refiere al hecho de que las normas alcancen sus objetivos y
sean efectivamente cumplidas y aplicadas, o al menos que en caso de ser violadas,
se imponga una sanción a su infractor.

DEROGACION-Concepto

La derogación es la cesación de la vigencia de una disposición como efecto de una

norma posterior, por cuanto la derogación no se basa en un cuestionamiento de la
validez de la norma -como sucede cuando ésta es anulada o declarada inexequible
por los jueces- sino en criterios de oportunidad libremente evaluados por las
autoridades competentes, y en especial, en relación con las leyes, por el Congreso.

DEROGACION-Fundamento constitucional/LEY POSTERIOR DEROGA LEY

ANTERIOR-Fundamento constitucional

La derogación de las leyes encuentra entonces sustento en el principio democrático,

en virtud del cual las mayorías pueden modificar y contradecir las regulaciones
legales precedentes, con el fin de adaptarlas a las nuevas realidades históricas, con
base en el juicio político de conveniencia que estas nuevas mayorías efectúen. En
materia legislativa, debe entenderse que la última voluntad de los representantes
del pueblo, manifestada por los procedimientos señalados en la Carta, prevalece
sobre las voluntades democráticas encarnadas en las leyes previas. Tal es pues el
fundamento constitucional del principio "lex posterior derogat anteriori".

LEY POSTERIOR-Criterio para determinar si lo es/LEY POSTERIOR-Vigencia

Para saber si una ley es posterior a otra, la Corte considera que se debe tomar en
cuenta su vigencia, y no su validez o eficacia, por cuanto la voluntad de los
representantes del pueblo se perfecciona en el momento en que la ley nace,
conforme a los requisitos mínimos exigidos por la Carta, y entra entonces a hacer
parte del ordenamiento, sin importar que la norma sea o no aplicable. En efecto,
admitir que la eficacia es el punto que se debe tomar en cuenta para determinar la
posterioridad o no de una ley, no sólo desconoce el fundamento constitucional del
fenómeno de la derogación -que es la voluntad de las mayorías en virtud del
principio democrático- sino que conduce a resultados jurídicos inadmisibles. si bien
el efecto derogatorio se produce únicamente cuando la norma derogatoria es
eficaz, por el contrario para determinar la posterioridad de una ley se debe tomar
en cuenta su vigencia y no su eficacia.La vigencia de una ley sólo comienza a partir
de la sanción presidencial, o en su defecto, de la que efectúe el Presidente del
Congreso, en casos excepcionales (CP art. 168), no sólo porque la Carta
expresamente establece que un proyecto para convertirse en ley requiere de la
correspondiente sanción del gobierno (CP art. 1257 ord. 4º) sino, además, porque
esa sanción no tiene en nuestro ordenamiento un sentido puramente formal ya que
la Constitución confiere al Presidente la posibilidad de objetar los proyectos de ley.

CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Unificación de regímenes disciplinarios

El Legislador, por medio del CDU, quiso unificar los regímenes disciplinarios,
incluyendo el de la Procuraduría, pues no sólo esa ley no exceptúa al Ministerio
Público de sus normas sino que en ningún momento, en los debates sobre el tema
durante el trámite de este estatuto disciplinario, se previó un régimen especial para
esa entidad. Una conclusión se impone: el CDU quería derogar las disposiciones
disciplinarias que hasta ese momento se aplicaban a la Procuraduría, efecto
derogatorio que, por la propia voluntad del Congreso, sólo se haría efectivo dos
meses después de que se sancionara el CDU. En este caso la voluntad legislativa es
evidente.

REGIMEN DISCIPLINARIO DE FUNCIONARIOS DE LA PROCURADURIA

La Corte considera que es posible armonizar los mandatos contenidos en el CDU y

en las expresiones acusadas de la Ley 201 de 1995. Así, esos mandatos son
contradictorios si se asume que ambas disposiciones tenían vocación de
permanencia, pues no se sabría si los funcionarios de la Procuraduría están
sometidos al CDU o a los artículos pertinentes de los decretos 250 de 1970, 1660
de 1978 y 3404 de 1983. Sin embargo, teniendo en cuenta la voluntad del
Legislador de que el CDU entrara a regir dos meses después, es posible armonizar
ambos mandatos en la siguiente forma: al ser sancionadas las dos leyes el mismo
día, pero al estar sometida a un plazo la entrada en vigor del CDU, entonces se
entiende que durante esos dos meses, y mientras se comenzaba a aplicar el CDU,
el régimen de los miembros de la Procuraduría era el contenido en las expresiones
acusadas de la Ley 201 de 1995. Sin embargo, como el CDU quería unificar el
régimen disciplinario para todos los servidores públicos, con excepción de los
miembros de la Fuerza Pública, entonces se entiende que fue voluntad del
Congreso que en el momento en que sus disposiciones entraran a ser aplicadas
derogaran las expresiones acusadas. A partir de tal momento los miembros de la
Procuraduría quedan sometidos a los mandatos del CDU. Esto significa entonces
que a partir de esa fecha, las expresiones acusadas se encuentran derogadas. La
falta de técnica legislativa en este caso es evidente, pues dos proyectos con
contenidos parcialmente contradictorios son tramitados al mismo tiempo y
sancionados el mismo día, sin que el Legislador señale explícitamente a los
operadores jurídicos cómo se deben armonizar las normas, con lo cual se genera
una enorme inseguridad jurídica, la cual hubiera podido ser fácilmente evitada con
una mínima atención que se hubiera prestado al asunto. Por ejemplo, hubiera
bastado señalar que el régimen especial de la Procuraduría sólo se aplicaría
mientras entraba en vigor el CDU.

REGIMEN DISCIPLINARIO DE FUNCIONARIOS DE LA PROCURADURIA-

Especial

La consagración de un régimen especial para los funcionarios de la Procuraduría es

admisible, pues encuentra un fundamento objetivo y razonable en las
peculiaridades de ese órgano de control. En efecto, esta entidad tiene funciones
particulares, entre las cuales se encuentra en especial la supervigilancia
disciplinaria de quienes desempeñen funciones públicas (CP art. 277 ord 5º). Es
pues admisible que, entre otras razones, el Legislador considere que no deben
estar sometidos al régimen disciplinario ordinario sino a uno especial aquellos
funcionarios que tienen a su cargo el control disciplinario preferente del resto de
servidores públicos.

PRINCIPIO DE ESTABILIDAD EN EL EMPLEO-No debe confundirse con

inamovilidad

La estabilidad en el empleo público no debe confundirse con la inamovilidad

funcional y geográfica del cargo, puesto que si bien, en principio, la regla general
es la permanencia en la labor encomendada, el ejercicio de la discrecionalidad
organizativa de la administración permite que se evalúe el equilibrio entre las
necesidades de la organización y los derechos de su personal, con base en límites
que determinan su legalidad.

PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Planta de personal global y

flexible/TRASLADO-No debe ser arbitrario

Los sistemas de planta de personal global y flexible, como el que prevé la ley de la
Procuraduría, son admisibles, dentro de ciertos límites, con el fin de "garantizarle a
la administración pública mayor capacidad de manejo de su planta de funcionarios,
con el objeto de atender las cambiantes necesidades del servicio y de cumplir de
manera más eficiente con las funciones que le corresponden. Sin embargo, la
discrecionalidad para trasladar subalternos dentro una respectiva entidad tiene
como base la búsqueda del correcto funcionamiento de las instituciones, por lo cual
no puede traducirse en arbitrariedad. La potestad organizativa de la administración
es amplia, pero está limitada por criterios de razonabilidad y proporcionalidad, y en
particular por los derechos que la Constitución y la ley reconocen a los funcionarios.

TRASLADO-Requisitos/TRASLADO-Necesidad del servicio/TRASLADO-

Condiciones menos favorables

En primer lugar, se requiere que el traslado sea consecuencia de la necesidad del

servicio, que implica una libertad más o menos amplia de apreciación del interés
público, pues si bien el Legislador atribuye al nominador la facultad de valoración
de un supuesto dado, también le exige que la decisión obedezca a razones
ecuánimes, imparciales y honestas que la fundamentan. En otros términos, la
necesidad del servicio es un valor objetivo del interés público que se evidencia
tanto en la evaluación de las metas que se propone el Estado, como en la
razonabilidad, la proporcionalidad y la finalidad legal del traslado. El segundo
requisito para determinar la constitucionalidad del traslado es la evaluación de
ciertas condiciones subjetivas del trabajador, pues no se le puede imponer una
dificultad material de tanta magnitud que el desplazamiento de sede se convierta
en una verdadera imposibilidad de ejercer la función en el nuevo lugar o destino, ni
tampoco que el traslado implique condiciones menos favorables para el empleado.
La interpretación del concepto de "condiciones menos favorables", también están
comprendidos la seguridad social del empleado, su bienestar que comprende
también el grupo familiar, el medio en el cual vive y sus incidencias económicas, de
modo que esos factores también cuentan en el salario y en la forma como se presta
el servicio." En tercer lugar, la constitucionalidad del traslado depende de que se
respeten las condiciones mínimas de afinidad funcional entre el cargo al cual fue
inicialmente vinculado y el nuevo destino.

GARANTIAS DEL TRABAJADOR-Aplicación

La aplicación de las garantías inherentes al status del trabajador del Estado que se
plasman en la Constitución en el principio de la estabilidad en el empleo, (C.P. art.
53), en el derecho a una remuneración por la prestación de servicios (C.P. art. 53),
en la obligatoriedad del trabajo en condiciones dignas y justas (C.P. art. 25) y, en
la igualdad de acceso a la función pública (C.P. art. 53 y 125), determinan que la
"potestad organizatoria" sea una atribución limitada.

TRASLADO DE EMPLEADO DE LIBRE NOMBRAMIENTO/TRASLADO DE

EMPLEADO DE CARRERA

Los servidores públicos de libre nombramiento y remoción, en razón a su status,

tienen derechos y garantías de estabilidad más flexibles, por lo cual la variación de
sedes de acuerdo con las necesidades del servicio es una facultad acorde
claramente con la Constitución. Por el contrario, la facultad de traslado de los
funcionarios vinculados en la carrera administrativa debe efectuarse por la
necesidad del servicio y teniendo en cuenta todos los límites del poder discrecional
organizativo de la administración anteriormente señalados, lo cual debe ser
ponderado en cada situación por la autoridad que tiene a su cargo el control
jurisdiccional del acto administrativo que ordena el traslado. Por ello, la Corte
encuentra que es necesario condicionar la constitucionalidad en el entendido de
que la facultad del traslado de los empleados de carrera administrativa deberá
surtirse de conformidad con los límites del poder discrecional organizativo de la
administración

Referencia: Expediente D-1587

Normas acusadas: Artículos 8, 12, 45, 80, 136, 173 y 178 (todos parcialmente) de
la Ley 201 de 1995.
Actor: Jorge Enrique Lozano Zamudio.

Temas:
Validez, vigencia y eficacia jurídica de la normas legales en un ordenamiento
constitucional.
Fundamento constitucional del principio "ley posterior deroga ley anterior" y alcance
del mismo.
La Constitución no prohibe la existencia de regímenes disciplinarios especiales.
La Constitución garantiza la estabilidad y no la inamovilidad del cargo público.
El concepto de necesidad del servicio es un límite al poder discrecional de la
administración.
Apreciación de conductas subjetivas en la facultad de trasladar funcionarios
públicos.

Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO.

Santa Fe de Bogotá, dieciocho (18) de septiembre de mil novecientos noventa y

siete (1997).

La Corte Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente

Antonio Barrera Carbonell y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa

EN NOMBRE DEL PUEBLO

Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN

Ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

El ciudadano Jaime Enrique Lozano Zamudio, en ejercicio de la acción pública de

inconstitucionalidad, demanda la totalidad de la Ley 201 de 1995, por vicios de
forma y los artículos 8º, 12, 45, 80, 136, 173, 178 (todos parcialmente) y 153 de la
misma ley, por su contenido sustancial. El Magistrado Ponente, mediante auto de
marzo 10 de 1997, dispuso el rechazo de la demanda en relación con los vicios de
forma y con el artículo 153 de la Ley 201 de 1995, por cuanto sobre ellos el Juez de
la Carta ya había proferido decisión con fuerza de cosa juzgada, en las sentencias
C-443/96 y C-031/97, respectivamente. Y, decidió su admisión respecto de los
apartes impugnados de los artículos 8º, 12, 45, 80, 136, 173 y 178 de la Ley 201
de 1995, al verificar que sobre el asunto el líbelo cumplía los requisitos de forma
exigidos por la ley. Cumplidos, como están, los trámites previstos en la
Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto
por medio de esta sentencia.

II. DE LOS TEXTOS LEGALES OBJETO DE REVISIÓN.

A continuación se transcriben los artículos 8º, 12, 45, 80, 136, 173 y 178 de la Ley
201 de 1995 y se subrayan los apartes demandados.

Ley 201 de 1995

"Por la cual se establece la estructura y organización de la Procuraduría General de
la Nación, y se dictan otras disposiciones"

El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)

Artículo 8º. Funciones. Además de las atribuciones señaladas en la Constitución

Política, el Procurador General de la Nación tendrá las siguientes funciones:
a) Conocer en única instancia de los procesos disciplinarios que se adelanten contra
el Viceprocurador, el Veedor de la Procuraduría General de la Nación, Procuradores
Delegados, Agentes del Ministerio Público ante el Consejo de Estado y Corte
Suprema de Justicia y Procurador Auxiliar, por el procedimiento establecido en la
ley y en el Decreto 3404 de 1983, de acuerdo con los artículos 158, 161, 162, 163,
164, 165, 166 y 169 a 177 del Decreto 1660 de 1978, o con base en las
disposiciones que las deroguen o modifiquen;

(...)

Artículo 12. Régimen salarial de los funcionarios de la Dirección Nacional de

Investigaciones Especiales. El Procurador General de la Nación en coordinación con
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, establecerá el régimen salarial e
incentivos a los funcionarios de la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales,
de acuerdo con los parámetros de la Ley 190 de 1995, sin sujeción a lo previsto en
la Ley 27 de 1992 y las normas que la complementen, modifiquen o aclaren.

Parágrafo. Los funcionarios y empleados de la Dirección Nacional de

Investigaciones Especiales, serán de libre nombramiento y remoción.

(...)

Artículo 45. Funciones de la Veeduría. La Veeduría tendrá las siguientes

funciones:

a) Conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios que se adelanten

contra todos los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación, con
excepción de aquéllos cuya competencia en única instancia se le atribuye al
Procurador General de la Nación en esta ley, por el procedimiento establecido en el
Decreto 3404 de 1983, de acuerdo con los artículos 158, 161, 162, 163, 164, 165,
166 y 169 a 177 del Decreto 1660 de 1978, o las normas que les sustituyan.

(...)

Artículo 80. Sedes. El Procurador General de la Nación mediante resolución

determinará la distribución y ubicación de los Agentes del Ministerio Público,
pudiendo asignar a un mismo Agente diversas competencias y variar las sedes de
acuerdo con las necesidades del servicio.

Artículo 136. Empleos de carrera. Todos los empleados de la Procuraduría General

de la Nación y de la Defensoría del Pueblo, son de carrera, con excepción de los de
libre nombramiento y remoción.

Los empleados de libre nombramiento y remoción son:

a) En la Procuraduría General de la Nación:

-Viceprocurador General
-Secretario General
-Procurador Auxiliar
-Procurador Delegado
-Agentes del Ministerio Público
-Director Ejecutivo del Instituto de Estudios del Ministerio Público
-Director Nacional de Investigaciones Especiales, y los demás empleos que integren
la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales.
-Asesores del Despacho
-Veedor
-Secretario Privado
-Procurador Departamental
-Procurador Provincial
-Procurador Regional
-Procurador Distrital
-Procurador Metropolitano
-Jefe de Planeación
-Jefe de Control Interno
-Jefe de la Oficina de Prensa
-El Jefe de la Sección de Seguridad, los agentes adscritos a su Despacho, y todos
los servidores que tengan funciones de seguridad, cualquiera que sea la
denominación del cargo.
-Tesorero.

(...)

Artículo 173. Régimen Disciplinario de los Funcionarios. Los funcionarios y

empleados de la Procuraduría General de la Nación estarán sometidos al régimen
disciplinario contemplado en el Decreto 250 de 1970 y en el 1660 de 1978 y en las
leyes especiales sobre la materia.

Artículo 178. Ingreso a la Procuraduría General de la Nación. El ingreso al servicio

de la Procuraduría General de la Nación se efectúa por medio de Decreto de
Nombramiento expedido por el Procurador General de la Nación.

Los servidores de la Planta de Personal prestarán sus servicios en las dependencias

donde fueren nombrados o donde las necesidades del servicio así lo exijan.

III. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL

Al realizar el estudio de los artículos demandados que fueron admitidos, se

encuentra que el parágrafo del artículo 12 y los apartes acusados del artículo 136
de la Ley 201 de 1995, ya fueron objeto de estudio por parte de esta Corporación.
Así, en la sentencia C-334 de agosto 1º de 1996 se decidió:

"Segundo: Declarar EXEQUIBLES las siguientes expresiones del literal a) del

artículo 136 de la Ley 201 de 1995: "Viceprocurador General", "Secretario
General", "Procurador Auxiliar", "Procurador Delegado", "agentes del ministerio
público", "Director Nacional de Investigaciones Especiales", "Asesores del
Despacho", "Veedor", "Secretario Privado", "Procurador Departamental",
"Procurador Provincial", "Procurador Regional", "Procurador Distrital", "Procurador
Metropolitano", "Jefe de Planeación", "Jefe de Control Interno", "Jefe de Oficina de
Prensa", "El Jefe de la Sección de seguridad, los agentes adscritos al Despacho, y
todos los servidores que tengan funciones de seguridad, cualquiera que sea la
denominación del cargo", por las razones expuestas en esta sentencia.
(...)
Cuarto: Declarar INEXEQUIBLES las siguientes expresiones del literal a) del
artículo 136 de la Ley 201 de 1995: "Director Ejecutivo del Instituto de Estudios
del Ministerio Público", "y los demás empleos que integren la Dirección Nacional de
Investigaciones Especiales", por las razones expuestas en esta sentencia.
(...)
Sexto: Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo del artículo 12 de la Ley 201 de 1995.
(subrayas fuera del texto).

Se tiene, entonces, que ha operado la cosa juzgada constitucional y que, en

consecuencia, esta Corporación no puede volver a pronunciarse sobre estas normas
que ya fueron objeto de decisión, por lo cual se ordenará estarse a lo resuelto en la
providencia citada. Por esa razón, y por razones de economía procesal, la presente
sentencia no se referirá a los argumentos expuestos por el demandante y por los
intervinientes relacionados con los apartes normativos sobre los cuales ya operó la
cosa juzgada.

IV. LA DEMANDA.

Según criterio del actor, la inclusión de normas de naturaleza disciplinaria en la ley

que regula la estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación
infringe las reglas de la unidad de materia contempladas en el artículo 158 de la
Constitución. Así mismo, el demandante sostiene que los artículos 8º, 45 y 173
impugnados contrarían el principio de legalidad que garantiza el artículo 29 de la
Constitución pues, a su juicio, la inclusión de normas derogadas por la Ley 200 de
1995 desconoce el deber de tipificar en forma clara, rigurosa y taxativa las
conductas reprochables disciplinariamente. De otra parte, el actor considera que
los artículos 80 y 178 de la Ley 201 de 1995 infringen los artículos 42, 44 y 53 de
la Carta, toda vez que la amplia facultad del ente nominador de modificar las sedes
de los servidores públicos al servicio de la Procuraduría General de la Nación es
arbitraria, pues desconoce los derechos mínimos del trabajador y de su familia en el
desarrollo de las actividades cotidianas.

V. INTERVENCIÓN CIUDADANA Y DE AUTORIDADES PÚBLICAS

De acuerdo con lo señalado en el informe de la Secretaria General de esta

Corporación de abril 9 de 1997, durante el término de fijación en lista para la
intervención ciudadana no se presentó ningún escrito.

VI. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.

El Procurador General de la Nación, Jaime Bernal Cuellar, rinde el concepto de rigor

y solicita a la Corte que declare la constitucionalidad de las normas acusadas. La
Vista Fiscal manifiesta que el Legislador está facultado constitucionalmente para
determinar la competencia de la Procuraduría y para precisar los trámites
disciplinarios necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Por ello, según el
Ministerio Público, es natural que la Ley 201 de 1995 regule las normas aplicables a
determinados servidores públicos cuando desatienden los deberes impuestos por el
ordenamiento jurídico, pues se buscó dotar de coherencia al cuerpo normativo y
facilitar a los operadores jurídicos la aplicación de las normas, por lo cual concluye
que no es de recibo el cargo relativo a la ruptura de unidad de materia.

De otra parte, a juicio del Ministerio Público, el proceso de modernización y

reestructuración de la Procuraduría General de la Nación determinó un sistema de
organización de personal, conocido como planta global y flexible, que busca, a
través del manejo del recurso humano en la administración pública, la prestación
eficiente del servicio público. Es por ello que la variación de sedes en razón de la
necesidad del servicio permite fortalecer rápidamente a una dependencia que
requiere una cantidad mayor de funcionarios, para así cumplir sus funciones, en la
forma que exige el artículo 209 de la Constitución.

Así mismo, el Procurador General considera que esta forma de ordenar los empleos
públicos no determina una variación sustancial de la naturaleza del cargo, por ende
no implica desmejoramiento en las condiciones de trabajo. Por lo tanto, según su
parecer, es constitucionalmente legítimo que en aras de propiciar el cumplimiento
de la función administrativa eficaz, se pueda modificar la sede del servidor público
por necesidad del servicio.

VII. FUNDAMENTO JURÍDICO

Competencia.

1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente

para conocer de la constitucionalidad de los apartes demandados de los artículos
8º, 12, 45, 80, 136, 173 y 178 de la Ley 201 de 1995, ya que se trata de la
demanda de un ciudadano contra normas contenidas en una ley.

Conexidad objetiva y razonable entre la materia general de una ley y las

normas que la integran

2. Según el actor, algunas de las normas acusadas violan la regla de la unidad de

materia (CP art. 158), ya que regulan trámites disciplinarios, lo cual no guarda la
debida conexidad con el tema de la ley, que es el señalamiento de la estructura de
la Procuraduría General de la Nación. En cambio, la Vista Fiscal afirma que la ley
que fija la estructura de la Procuraduría está directamente relacionada con los
trámites administrativos que debe cumplir esa institución para el cumplimiento de
sus funciones, por lo cual es razonable que incluya normas disciplinarias relativas a
los funcionarios de esa entidad. Comienza pues esta Corporación por examinar si
el Legislador desconoció la exigencia constitucional de que toda ley debe versar
sobre una misma materia (CP art. 158) al incluir normas sobre trámites
disciplinarios en la ley que regula la estructura de la Procuraduría General de la
Nación.

En múltiples decisiones, la CorteEntre otras, pueden consultarse las sentencias C-

523 de 1995. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-434 de 1996 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo, C-531 de 1995 y C-597 de 1996. M.P. Alejandro Martínez
Caballero y C-052 de 1997 Carlos Gaviria Díaz. ha señalado que el artículo 158
exige una concepción amplia del significado unidad de materia, pues es
indispensable facilitar el desarrollo legítimo de la función legislativa, por lo cual se
entiende que se viola la regla de la unidad de materia cuando no hay ninguna
relación objetiva y razonable entre el tema general de la ley y el contenido
específico de las normas impugnadas. Así las cosas, se pregunta la Corte ¿podría
pensarse, como el actor lo sugiere, que la ley que determina la estructura de la
Procuraduría General de la Nación no puede regular trámites disciplinarios?

Para resolver el anterior interrogante resulta pertinente remitirse a los

antecedentes legislativos de la Ley 201 de 1995, en los cuales se evidencia la
búsqueda constante de una "efectiva protección de los derechos humanos y el
ejercicio de la función disciplinaria y preventivaExposición de Motivos del proyecto
presentado al Senado de la República, por el Procurador General de la Nación.
Gaceta del Congreso No. 91 de 1995. Página 31.
y de una "excelencia administrativa, en cuanto al funcionamiento y coherencia
organizacional que favorezca la capacidad disciplinaria y preventiva de la
ProcuraduríaPonencia para segundo debate en el Senado de la República. Gaceta
del Congreso No. 157 de 1995. Página 2. Y, ponencia para segundo debate en la
Cámara de Representantes. Gaceta del Congreso No. 158 de 1995. Página 2.. Por
lo tanto, desde el inicio de su trámite, se consideró que la ley que señala la
estructura de la Procuraduría General de la Nación debe contener los
procedimientos necesarios para el cumplimiento eficiente e imparcial de su función,
con lo cual es clara la conexidad temática y teleológica entre la Ley 201 de 1995 y
las normas que determinan el trámite para la correcta ejecución de las funciones
atribuídas a algunos organismos de la Procuraduría General de la Nación.

Así mismo, la Corte encuentra que la ley que regula la organización funcional y
estructural de la Procuraduría General de la Nación, también puede razonablemente
determinar normas que indiquen el procedimiento disciplinario que los órganos de
control deben aplicar en el ejercicio de sus funciones. Por consiguiente, la
existencia de una norma que regula genéricamente los temas procesales y
sustanciales del derecho disciplinario, esto es el Código Disciplinario Único, no
implica que le está vedado al Legislador la posibilidad de establecer en otra ley, la
estructura de un organismo de control y los procedimientos administrativos que
conducen a la ejecución de las funciones legal y constitucionalmente
encomendadas. Por todo lo anterior, no prospera el cargo referido a la transgresión
del artículo 158 de la Constitución.

Un problema complejo: ¿se encuentran o no vigentes las expresiones

acusadas de los artículos 8º, 45 y 173 de la Ley 201 de 1995?

4- Aun cuando la demanda no es totalmente clara en este aspecto, la Corte

entiende que, según el actor, las expresiones acusadas de los artículos 8º, 45 y 173
de la Ley 201 de 1995 son inexequible por cuanto señalan que el procedimiento
disciplinario de los funcionarios de la Procuraduría es el establecido por los decretos
250 de 1970 , 1660 de 1978 y 3404 de 1983, los cuales habrían sido derogados por
la Ley 200 de 1995 o Código Disciplinario Único, que para mayor facilidad de
exposición denominaremos en esta sentencia CDU. Según este cargo, esa remisión
es inexequible, pues invocar normas derogadas por el CDU para regular un
procedimiento disciplinario viola el principio de legalidad, que rige en todos los
procesos sancionatorios. Como vemos, el argumento del actor contiene varios
presupuestos. De un lado, según la demanda, el CDU derogó los decretos 250 de
1970, 1660 de 1978 y 3404 de 1983. De otro lado, el actor considera que las
expresiones demandadas de los artículos 8º, 45 y 173 de la Ley 201 de 1995 están
vigentes, y confieren a decretos derogados la facultad de regular un procedimiento
disciplinario, con lo cual se violaría el principio de legalidad. En efecto, sólo a partir
de tales premisas puede el demandante formular su cargo, a saber, que esas
expresiones son inconstitucionales por referirse a normas derogadas. Sin embargo,
el asunto dista de ser tan nítido como lo presupone el razonamiento del actor pues
no es claro que las expresiones impugnadas se encuentren vigentes. Es más, como
se verá a continuación, la situación normativa en términos de derogación o no de
las normas acusadas es muy compleja, lo cual obligará a la Corte a realizar un
recorrido de la historia legislativa de las leyes 200 y 201 de 1995, así como un
estudio constitucional del fenómeno de la derogación, con el exclusivo fin de saber
si se encuentran o no vigentes los apartes impugnados, y si procede o no un
pronunciamiento de fondo en este caso.

5- A primera vista el asunto parece muy claro, y ello puede explicar el

razonamiento del actor, pues las normas acusadas hacen parte de la Ley 201 de
1995, que tiene entonces un número posterior al del CDU, que es la Ley 200 de ese
mismo año. Por consiguiente, conforme a tal numeración, pareciera que las normas
impugnadas son posteriores al CDU, por lo cual mal podrían haber sido derogadas
por ese estatuto normativo, que es anterior, y por ende las disposiciones acusadas
estarían vigentes. Sin embargo la situación se complica si se tiene en cuenta que
las dos leyes fueron sancionadas en la misma fecha. Así, según el Diario Oficial
41.946, la sanción presidencial del CDU fue el 28 de julio de 1995. Por su parte, el
Diario Oficial 41.950, en donde aparece publicada la Ley 201 de 1995, señala que la
sanción gubernamental de dicha ley fue también el 28 de julio de 1995. En tales
circunstancias, ¿el hecho de que una ley tenga un número mayor que otra implica
que es cronológicamente posterior a ella, aun cuando ambos cuerpos normativos
hayan sido sancionados en la misma fecha? La Corte considera que en principio no
es así, pues la numeración de las leyes es un asunto secretarial, que tiene como
objetivo permitir una identificación fácil de las leyes, por lo cual no se le puede
conceder una fuerza normativa tan importante, como sería la facultad de abrogar
otras disposiciones. Por ende, el hecho de que las normas acusadas hagan parte de
la Ley 201 de 1995 no significa que sean normas posteriores al CDU o Ley 200 de
1995, pues la sanción presidencial ocurrió exactamente el mismo día.

6- El asunto se vuelve más complejo si se tiene que existe una contradicción

normativa entre lo prescrito por las expresiones acusadas y lo dispuesto por el
CDU, por lo cual ambos contenidos normativos no pueden encontrarse
simultáneamente vigentes. Así, las normas acusadas señalan que para los
miembros de la Procuraduría el régimen disciplinario aplicable es el contenido en
distintos artículos de los decretos 250 de 1970, 1660 de 1978 y 3404 de 1983. En
cambio, el artículo 177 del CDU preceptúa que ese estatuto disciplinario "se
aplicará a todos los servidores públicos sin excepción alguna" y que "deroga las
disposiciones generales o especiales que regulen materias disciplinarias a nivel
nacional, Departamental, Distrital, Municipales, o que le sean contrarias, salvo los
regímenes especiales de la fuerza pública" (subrayas no originales). Por
consiguiente, existen dos normas con el mismo rango legal que remiten a dos
procedimientos disciplinarios diferentes para los procesos de los trabajadores de la
Procuraduría General de la Nación, por lo cual resulta esencial determinar cuál es la
ley posterior. En efecto, si el CDU es ulterior a la Ley 201 de 1995, entonces debe
entenderse que las expresiones acusadas se encuentran excluídas del
ordenamiento, pues claramente el artículo 177 deroga todos los regímenes
especiales, con la única excepción de aquellos que derivan de la Constitución. En
este caso es pues evidente que no se aplica el principio según el cual debe aplicarse
de preferencia la norma especial sobre la norma general, pues la voluntad
legislativa contenida en el CDU es clara en establecer un régimen disciplinario
único, no sólo por cuanto así lo señala inequívocamente el mencionado artículo 177
sino, además, porque los antecedentes de la ley así lo demuestran. Así, en la
exposición de motivos del respectivo proyecto de ley, el Procurador General de la
Nación señaló la trascendencia de la unificación del régimen disciplinario, en los
siguientes términos:

Esta multiplicidad de regímenes disciplinarios conduce al ejercicio ineficiente e

inequitativo del juzgamiento de la conducta de los servidores públicos, anarquiza la
función del mandato constitucional a cargo de todas las entidades oficiales, por
todas estas razones, es incuestionable que el Estado Colombiano debe tener un
Código o Estatuto Unificado para la realización del control disciplinario tanto
interno como externo a fin de que la función constitucional se cumpla de manera
eficaz y como además, se convierta en herramienta eficiente en la lucha contra la
corrupción administrativGaceta del Congreso, Año IV, Nº73.

Por el contrario, si la Ley 201 es posterior al CDU, entonces se debería entender

que las expresiones acusadas se encuentran vigentes pues, como se mostrará
ulteriormente en esta sentencia (Cf infra Fundamento Jurídico No 19), el CDU no
puede impedir que posteriormente el Legislador consagre regímenes especiales. Por
ende, es inevitable que la Corte Constitucional proceda a definir cuál de las dos
normas es posterior, con el fin de poder determinar si las expresiones acusadas se
encuentran o no derogadas.

7- Al parecer el anterior interrogante se soluciona fácilmente si se tienen en cuenta

los momentos en que entraron a regir las dos leyes. En efecto, el artículo 203 de la
Ley 201 de 1995 establece que "esta ley rige desde su sanción", lo cual significa
que sus disposiciones están produciendo efectos desde el 28 de julio de 1995. En
cambio, el artículo final del CDU señala que "regirá cuarenta y cinco (45) días
después de su sanción", lo cual significa que ese estatuto sólo empezó a producir
efectos 45 días después del 28 de julio de 1995. Es pues indudable que el CDU, a
pesar de ser la Ley 200 de 1995, empezó a producir efectos con posterioridad a la
Ley 201 de 1995. Sin embargo ¿significa lo anterior que el CDU es posterior a la
Ley 201 de 1995 y que por ende derogó las expresiones acusadas? O, en otros
término, ¿cuál es el momento que se debe tomar en cuenta para saber si una ley es
posterior a otra a fin de evaluar si hubo o no derogación? ¿Es cuando ésta entra a
regir y es susceptible de producir efectos? ¿O, por el contrario, es cuando el
proyecto es aprobado por el Congreso? ¿O debe tomarse en cuenta la fecha de la
sanción presidencial?

8- Para responder a esos difíciles interrogantes, la Corte podría recurrir a algunas

de las reglas establecidas por la Ley 153 de 1887, y en especial al artículo 2º, que
consagra expresamente la fórmula según la cual la "ley posterior prevalece sobre la
ley anterior". Igualmente podría esta Corporación acudir a las disposiciones del
Código de Régimen Político y Municipal que regulan aspectos relativos a la
formación, promulgación y observancia de las leyes. Sin embargo, las referencias a
esas normas legales, si bien no son inútiles, tienen a lo sumo un valor pedagógico,
no sólo porque ninguna de ellas precisa qué se entiende exactamente por "ley
posterior" sino, además, y más importante aún, porque incluso si lo hicieran, el
problema jurídico no se encontraría solucionado. En efecto, no es posible, sin
incurrir en una inadmisible autorreferencia conceptual, contraria al respeto a la
estructura jerarquizada del ordenamiento jurídico, que sea una ley la que regule el
poder abrogatorio y derogatorio de las leyes. Si admitiéramos esa hipótesis,
entonces una autoridad -el Legislador- estaría definiendo su propia competencia
normativa, pues una ley diría qué pueden y qué no pueden hacer las leyes. Esta
definición de la fuerza derogatoria de la ley sólo puede entonces ser efectuada por
una norma de superior jerarquía a la misma ley. Por ello, en un sistema
constitucional como el colombiano, en donde la Constitución es norma de normas
(CP art. 4º), la única forma de responder a los interrogantes planteados es que la
Corte determine cuál es el fundamento constitucional del fenómeno de la
derogación, pues sólo de esa manera podremos entender el alcance del principio
ley posterior deroga ley anterior.

Entra pues la Corte a analizar el concepto mismo de ley posterior así como las
bases constitucionales del fenómeno de la derogación.

Una necesaria disquisición teórica: alcance de la regla "ley posterior

deroga ley anterior" y fundamento constitucional de la derogación.

9 - La noción de "norma posterior" en alguna medida remite a la idea de que una

disposición comienza a existir en el mundo jurídico después de que otra ya hacía
parte del mismo. Ahora bien, en la teoría jurídica, la existencia de una norma ha
estado muy asociado a la idea de validez, a tal punto que para muchos autores se
trata de categorías idénticas, pues ambas expresan un mismo fenómeno: una
disposición comienza a existir y entra a hacer parte del ordenamiento jurídico por
haber sido dictada conforme lo prescriben las reglas del sistema. La validez de una
norma no sería otra cosa, como dice Kelsen, que "el modo particular de su
existenciaHans Kelsen. Teoría Pura del Derecho. Buenos Aires: EUDEBA, 1960, p35.
Sin embargo, lo cierto es que en la doctrina jurídica no existe consenso sobre la
noción de validez. Algunas concepciones, cercanas al iusnaturalismo, tienden a
asociar este concepto a la corrección material y a la justicia de la norma, esto es,
consideran que una disposición jurídica es válida sólo si armoniza con otras normas
de categoría superior que le sirven de sustento axiológico, hasta llegar incluso a un
concepto extrasistemático de validez, según el cual la validez de las normas
positivas depende de valores por fuera del ordenamiento positivo. Otras
concepciones, más próximas al formalismo positivista, por el contrario, consideran
que una norma es válida si ella formalmente hace parte del sistema, conforme a
una reglas de reconocimiento o de incorporación que éste mismo sistema establece.
Finalmente, otras tesis, cercanas al realismo jurídico, tienden a insistir en que sólo
existe y es válida aquella norma con capacidad de producir efectos concretos al ser
efectivamente reconocida y aplicada por los jueces.
Independientemente de los debates teóricos asociados a esas escuelas, y que
obviamente no le corresponde a la Corte Constitucional resolver, lo cierto es que
importantes sectores de la doctrina contemporánea consideran que esas distintas
nociones no son incompatibles entre sí sino que, con algunos matices, expresan
diversos componentes y momentos de la validez de una norma, en aquellos
regímenes con supremacía de una constitución que incorpora principios y valores
materiales, tal y como sucede en Colombia. Por ello estos sectores proponen
distinguir estos aspectos, e incluso utilizar apelativos distintos para cada uno de
ellos, a fin tener una visión integral del complejo fenómeno de la validez jurídica en
una democracia constitucionaCon obvios matices entre ellos, ver en Italia Luigi
Ferrajoli. Razón y derecho. Madrid: Trotta, 1995, pp 352 y ss; en España Luis María
Diez-Picazo. La derogación de las leyes. Madrid: Civitas, 1990, pp 162 y ss; en
Argentina Carlos Santiago Nino. Introducción al análisis del del derecho. Buenos
Aireso: Astrea, 1987, pp 127 y ss; y en Alemania, Robert Alexy. El concepto y la
validez del derecho. Barcelona: Gedisa, 1994, pp 87 y ss.. De un lado, se propone
denominar validez sustantiva o validez en estricto sentido, al hecho de que una
norma de inferior jerarquía no contradiga las disposiciones superiores, y en especial
que armonice con los valores materiales defendidos por el ordenamiento
constitucional. De otro lado, se propone llamar validez formal o vigencia al hecho
de que la norma formalmente haga parte del sistema, por haber cumplido los
requisitos mínimos para entrar al ordenamiento. Y finalmente se designa eficacia
jurídica o aplicabilidad a la posibilidad de que la disposición produzca efectos
jurídicos, o al menos sea susceptible de hacerlo. Sin embargo, la Corte precisa que
este último concepto no debe ser confundido con el de eficacia sociológica, que se
refiere al hecho de que las normas alcancen sus objetivos y sean efectivamente
cumplidas y aplicadas, o al menos que en caso de ser violadas, se imponga una
sanción a su infractor.

Como es obvio, la validez, la vigencia y la eficacia, así definidas, son fenómenos

interrelacionados, pues en general para que una disposición produzca efectos, es
decir sea aplicable y jurídicamente eficaz, es necesario que haya sido incorporada al
sistema, es decir que se encuentre vigente, y que además, no contradiga las
normas superiores, es decir que sea válida. Este hecho explica que en el lenguaje
jurídico a veces se utilizan indistintamente esas categorías sin que se produzcan
confusiones. Sin embargo, las distinciones son útiles por cuanto una norma puede
estar vigente pero no ser válida, para lo cual basta pensar en una ley
inconstitucional pero que aún no ha sido retirada del ordenamiento por la decisión
del respectivo órgano de control. Una norma puede haber sido derogada, con lo
cual parece no estar vigente, pero puede seguir produciendo efectos jurídicos, es
decir ser eficaz. O, finalmente, la norma puede ser válida y encontrarse vigente,
pero no ser eficaz, por ejemplo por tratarse de una ley que fue formalmente
adoptada, que no viola ningún mandato superior, pero que establece que debe
transcurrir un determinado plazo antes de que pueda ser aplicada por los
operadores jurídicos.

10- La Corte considera que las anteriores distinciones entre validez, vigencia y
eficacia no sólo son aplicables en el caso colombiano sino que ayudan a comprender
mejor el alcance del fenómeno de la derogación de las normas en general, y de las
leyes en particular. Así, el sistema jurídico colombiano es un ordenamiento
normativo jerarquizado, en donde la cúspide la ocupa la Constitución (CP art. 4),
por lo cual la idea de validez en estricto sentido tiene perfecta cabida. Una norma
contraria a los principios y valores constitucionales no es válida. Pero igualmente la
Carta establece en muchas ocasiones los elementos mínimos para que
determinados actos entren formalmente al orden jurídico, esto es, adquieran
vigencia. Por ejemplo, el artículo 157 superior consagra los requisitos para que un
proyecto pueda convertirse en ley, pero la ley así adoptada puede ser
inconstitucional, con lo cual estaría vigente pero sería inválida. Finalmente, el
propio CDU muestra la importancia de distinguir entre validez, vigencia y eficacia,
pues en agosto de 1995 esa ley estaba vigente, aparentemente era válida, pero no
estaba produciendo efectos, pues sólo entraba a regir 45 días después de su
sanción.

11- Los anteriores elementos conceptuales permiten a la Corte precisar el alcance

del fenómeno de la derogación. Así, en términos generales, se puede decir que la
derogación tiene como función, tal y como lo señala la doctrina y lo ha establecido
esta Corporación, dejar sin efecto el deber ser de otra norma, expulsándola del
ordenamientVer, entre otras, la sentencia C-055 de 1996. Fundamento jurídico No
6. A nivel de la doctrina, ver Hans Kelsen, Ulrich Klug. Normas jurídicas y análisis
lógico. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1988, pp 71. . Por ello se ha
entendido que la derogación es la cesación de la vigencia de una disposición como
efecto de una norma posterior, por cuanto la derogación no se basa en un
cuestionamiento de la validez de la norma -como sucede cuando ésta es anulada o
declarada inexequible por los jueces- sino en criterios de oportunidad libremente
evaluados por las autoridades competentes, y en especial, en relación con las leyes,
por el Congreso. Esta Corte ya había precisado esa diferencia con claridad. Dijo
entonces esta Corporación:

Así, la derogación no deriva de conflictos entre normas de distinta jerarquía sino de

la libertad política del Legislador, pues ese órgano político decide expulsar del
ordenamiento una norma que hasta ese momento era totalmente válida, ya sea
para sustituirla por otra disposición, ya sea para que la regulación de la materia
quede sometida a los principios generales del ordenamiento. Es pues un acto de
voluntad política pues el Legislador evalúa, conforme a criterios de conveniencia,
cuando es oportuno derogar una determinada disposición (....) En cambio, la
inexequibilidad surge de un conflicto normativo entre la Constitución y la ley, que
es resuelto jurídicamente por el órgano a quien compete preservar la supremacía
de la Carta. El juez constitucional no decide entonces conforme a su voluntad
política sino que se limita a constatar esa incompatibilidad, y a expulsar del
ordenamiento la disposición legal, por ser ésta de menor jerarquía. (...) En síntesis,
y tal y como esta Corporación ya lo había señalado, "la derogatoria es un fenómeno
de teoría legislativa donde no sólo juega lo jurídico sino la conveniencia político-
social, mientras la inexequibilidad es un fenómeno de teoría jurídica que incide
tanto en la vigencia como en la validez de la norma. Luego, dentro del
ordenamiento jurídico no es lo mismo inexequibilidad que derogación (Sentencia C-
145/94. MP Alejandro Martínez Caballero, Fundamento Jurídico No 5Sentencia C-
055 de 1996. Fundamento Jurídico No 7.."

Pero la derogación no afecta tampoco ipso iure la eficacia de la norma derogada,

pues en general las situaciones surgidas bajo su vigencia continúan rigiéndose por
ella, por lo cual la norma derogada puede mantener su eficacia, la cual poco a poco
se va extinguiendo. Esto es precisamente lo que justifica que la Corte se pronuncie
incluso sobre normas derogadas cuando éstas siguen produciendo efectos, con el
fin de hacerlos cesar, por ministerio de la declaratoria de inexequibilidad, si tales
efectos son contrarios a la Carta,

12- Así precisada la naturaleza del fenómeno derogatorio, para la Corte es claro
que en el caso de las leyes, la competencia del Congreso para derogar las normas
precedentes encuentra sustento no sólo en el hecho de que expresamente la Carta
le confiere esa posibilidad a las cámaras (CP art. 150 ord. 1) sino en el propio
principio democrático y en la soberanía popular (CP art. 1 y 3), que hacen que las
potestades legislativas, siempre y cuando no violen normas superiores, deben ser
consideradas inagotables. El Legislador actual no puede atar al Legislador del
mañana, pues esto anularía el principio democrático, ya que unas mayorías
ocasionales, en un momento histórico, podrían subordinar a las mayorías del
futuro. Esto explica que en el Reino Unido, en donde se considera que el
Parlamento es soberano, y por ende ese cuerpo representativo puede hacer todo,
salvo cambiar un hombre en mujer, sin embargo la doctrina y la práctica judicial
consideran que una ley actual no puede prohibir su derogación por un parlamento
posterior, pues admitir esa posibilidad acabaría precisamente con la soberanía
misma del parlamentVer en especial el caso Vauxhall Estates Ltd v liverpool
Corrporation, 1932, 1 KB. 733 citado por Denis Keenan. English Law. Londres:
Pitman Puiblisihing, 1989, pp 10 y 510 y ss.. La derogación de las leyes encuentra
entonces sustento en el principio democrático, en virtud del cual las mayorías
pueden modificar y contradecir las regulaciones legales precedentes, con el fin de
adaptarlas a las nuevas realidades históricas, con base en el juicio político de
conveniencia que estas nuevas mayorías efectúen. En materia legislativa, debe
entenderse que la última voluntad de los representantes del pueblo, manifestada
por los procedimientos señalados en la Carta, prevalece sobre las voluntades
democráticas encarnadas en las leyes previas. Tal es pues el fundamento
constitucional del principio "lex posterior derogat anteriori".

13- Los anteriores conceptos permiten precisar en que momento se produce el

fenómeno derogatorio, para lo cual es necesario diferenciar entre el acto jurídico
derogatorio -que es la norma posterior- con el efecto jurídico derogatorio -que es
la cesación de vigencia de la norma precedente-. Esta distinción es importante con
el fin de poder precisar cuando existe una ley, para saber si una ley es posterior a
otra, y cuando se produce efectivamente la derogación, pues esos momentos
pueden no coincidir.

Así, para la Corte es claro que el efecto derogatorio de una norma legal tiene lugar
a partir de cuando la norma derogatoria es jurídicamente eficaz, puesto que la
eficacia es la capacidad de producir efectos, y la derogación es un efecto de la
norma. Supongamos que el 10 de julio de 1999 el Congreso expide una ley A, cuyo
único objetivo es derogar una ley B. Supongamos igualmente que la ley A,
conforme a sus mandatos, sólo entra a regir dos meses después de ser expedida.
En tales circunstancias, es claro que la ley B sale del ordenamiento el 10 de
septiembre de 1999, a pesar de que la ley A, que la deroga, estaba vigente desde
dos meses antes, pues el efecto derogatorio sólo se hace efectivo cuando la ley B
ya es aplicable.

Por el contrario, para saber si una ley es posterior a otra, la Corte considera que se
debe tomar en cuenta su vigencia, y no su validez o eficacia, por cuanto la voluntad
de los representantes del pueblo se perfecciona en el momento en que la ley nace,
conforme a los requisitos mínimos exigidos por la Carta, y entra entonces a hacer
parte del ordenamiento, sin importar que la norma sea o no aplicable. En efecto,
admitir que la eficacia es el punto que se debe tomar en cuenta para determinar la
posterioridad o no de una ley, no sólo desconoce el fundamento constitucional del
fenómeno de la derogación -que es la voluntad de las mayoría en virtud del
principio democrático- sino que conduce a resultados jurídicos inadmisibles. Para
mostrarlo basta un ejemplo. Supongamos que el Legislador expide la ley 01 del 30
de julio del 2000, la cual establece un nuevo delito, como podría ser la evasión de
impuestos, pero considera conveniente dar un plazo a los ciudadanos para adaptar
sus comportamientos a esa definición legal, por lo cual dice que la ley empezará a
regir dos años después. Ahora bien, supongamos que a los pocos meses, y luego de
un amplio debate nacional, el Congreso concluye que la penalización de la evasión
de impuestos en delitos es un error en términos de política criminal. Se expide
entonces la ley 02 del 10 de diciembre de ese mismo año, que deroga la primera
ley, que todavía no ha entrado a regir. Si consideráramos que la posterioridad de
una ley se cuenta a partir de su eficacia, entonces deberíamos concluir que la ley
02 del 10 de diciembre del 2000 no puede derogar a la ley 01 del 30 de julio del
2000, por cuanto ésta, a pesar de haber sido expedida antes, entra a regir
después. De esa manera, permitiríamos no sólo que un Congreso ate
normativamente a sus sucesores, sino que la seguridad jurídica se vería afectada.

14- Es pues claro que si bien el efecto derogatorio se produce únicamente cuando
la norma derogatoria es eficaz, por el contrario para determinar la posterioridad de
una ley se debe tomar en cuenta su vigencia y no su eficacia. Ahora bien, esto
remite a una nueva pregunta: ¿Y cuándo se entiende que una ley adquiere
vigencia, esto es, a partir de qué momento se incorpora formalmente al
ordenamiento?

En otros ordenamientos jurídicos, en particular en los regímenes parlamentarios,

existe alguna discusión doctrinaria sobre si la vigencia de una ley comienza a partir
de la aprobación por el parlamento o de la sanción por el jefe de Estado, por cuanto
esta sanción tiene en tales ordenamientos un valor puramente formal. En el caso
colombiano, esa discusión no tiene sentido pues es claro que la vigencia de una ley
sólo comienza a partir de la sanción presidencial, o en su defecto, de la que efectúe
el Presidente del Congreso, en casos excepcionales (CP art. 168), no sólo porque la
Carta expresamente establece que un proyecto para convertirse en ley requiere de
la correspondiente sanción del gobierno (CP art. 1257 ord. 4º) sino, además,
porque esa sanción no tiene en nuestro ordenamiento un sentido puramente formal
ya que la Constitución confiere al Presidente la posibilidad de objetar los proyectos
de ley (CP arts 166 y 167).

La solución del problema planteado sobre la derogación o no de las

expresiones acusadas.

15- El anterior análisis conceptual muestra claramente que no es posible sostener

que el CDU es posterior a la Ley 201 de 1995 por haber entrado a regir dos meses
después, ya que ambas leyes fueron aprobadas el mismo día. Por consiguiente las
dos leyes son coétaneas, lo cual muestra que en este caso resulta imposible aplicar
la regla "lex posterior derogat anteriori". Con todo, la Corte considera que el
problema sobre la derogación o no de las expresiones acusadas puede ser resuelto
con base en una reconstrucción de la voluntad legislativa sobre el punto pues,
como vimos, el principio democrático es el fundamento constitucional de la
derogación y de la propia regla según la cual la ley posterior prevalece sobre la
anterior.

Es claro, como se vio, que el Legislador, por medio del CDU, quiso unificar los
regímenes disciplinarios, incluyendo el de la Procuraduría, pues no sólo esa ley no
exceptúa al Ministerio Público de sus normas sino que en ningún momento, en los
debates sobre el tema durante el trámite de este estatuto disciplinario, se previó un
régimen especial para esa entidad. Una conclusión se impone: el CDU quería
derogar las disposiciones disciplinarias que hasta ese momento se aplicaban a la
Procuraduría, efecto derogatorio que, por la propia voluntad del Congreso, sólo se
haría efectivo dos meses después de que se sancionara el CDU. En este caso la
voluntad legislativa es evidente.

En cambio, el Congreso, al tramitar la Ley 201 de 1995 en ningún momento quiso

consagrar un régimen disciplinario especial para la Procuraduría sino que se limitó
a prolongar el régimen que hasta ese momento se aplicaba a esos funcionarios,
pues al expedirse esa ley, esos servidores se encontraban sometidos a los decretos
señalados por las expresiones acusadas. No hubo pues voluntad de establecer un
régimen especial.

En tales condiciones, la Corte considera que es posible armonizar los mandatos

contenidos en el CDU y en las expresiones acusadas de la Ley 201 de 1995. Así,
esos mandatos son contradictorios si se asume que ambas disposiciones tenían
vocación de permanencia, pues no se sabría si los funcionarios de la Procuraduría
están sometidos al CDU o a los artículos pertinentes de los decretos 250 de 1970 ,
1660 de 1978 y 3404 de 1983. Sin embargo, teniendo en cuenta la voluntad del
Legislador de que el CDU entrara a regir dos meses después, es posible armonizar
ambos mandatos en la siguiente forma: al ser sancionadas las dos leyes el mismo
día, pero al estar sometida a un plazo la entrada en vigor del CDU, entonces se
entiende que durante esos dos meses, y mientras se comenzaba a aplicar el CDU,
el régimen de los miembros de la Procuraduría era el contenido en las expresiones
acusadas de la Ley 201 de 1995. Sin embargo, como el CDU quería unificar el
régimen disciplinario para todos los servidores públicos, con excepción de los
miembros de la Fuerza Pública, entonces se entiende que fue voluntad del Congreso
que en el momento en que sus disposiciones entraran a ser aplicadas derogaran las
expresiones acusadas. A partir de tal momento los miembros de la Procuraduría
quedan sometidos a los mandatos del CDU. Esto significa entonces que a partir de
esa fecha, las expresiones acusadas se encuentran derogadas.

16- La Corte considera que la anterior es la única interpretación que permite

armonizar esos mandatos pues, como ya se vio, en el presente caso no es posible
aplicar la regla según la cual ley posterior prevalece, pues las normas fueron
sancionadas el mismo día. Y tampoco es posible aplicar mecánicamente la regla
según la cual la ley especial prevalece sobre la general pues en este caso la norma
general -el CDU- había sido promulgada precisamente para abolir todos los
regímenes especiales, sin excepción alguna. Por ello la única forma de resolver el
interrogante fue la de reconstruir la voluntad legislativa, tal y como se hizo en esta
sentencia. Con todo, la Corte no puede dejar de señalar que la falta de técnica
legislativa en este caso es evidente, pues dos proyectos con contenidos
parcialmente contradictorios son tramitados al mismo tiempo y sancionados el
mismo día, sin que el Legislador señale explícitamente a los operadores jurídicos
cómo se deben armonizar las normas, con lo cual se genera una enorme
inseguridad jurídica, la cual hubiera podido ser fácilmente evitada con una mínima
atención que se hubiera prestado al asunto. Por ejemplo, hubiera bastado señalar
que el régimen especial de la Procuraduría sólo se aplicaría mientras entraba en
vigor el CDU.

Pronunciamiento de fondo e improcedencia de los cargos del actor.

17- Una vez mostrado que las expresiones acusadas no se encuentran vigentes, la
Corte entra a estudiar si los supuestos normativos derogados continúan
produciendo efectos jurídicoEn relación con la necesidad de pronunciamiento de
fondo de la Corte Constitucional sobre normas derogadas que continúan
produciendo efectos jurídicos, entre otras, pueden consultarse las sentencias C-467
de 1993, C-047 de 1994, C-177 de 1994, C-264 de 1994. C-505 de 1995, C-537 de
1995, C-252 de 1996, C-558 de 1996, pues de lo contrario, el pronunciamiento de
constitucionalidad sobre los apartes demandados de los artículos 8º, 45 y 173,
resulta innecesario por carencia actual de objeto y, en consecuencia deberá
producirse fallo inhibitorio en lo pertinente.

Pues bien, el artículo 176 de la Ley 200 de 1995 dispone que "los procesos
disciplinarios que al entrar en vigencia la presente ley se encuentren con oficio de
cargos notificado legalmente, continuarán su trámite hasta el fallo definitivo de
conformidad con el procedimiento anterior", por lo cual los trámites que se
adelantan bajo la vigencia de las normas acusadas terminan su eficacia con
decisión ejecutoriada por expreso mandato del CDU. De otro lado, como se
deduce claramente de la fecha en que entra en vigor la Ley 201 de 1995 y la
vigencia de la Ley 200 de 1995, las disposiciones acusadas en principio tuvieron
una cortísima vida jurídica, pues su eficacia se mantuvo por 45 días. Es pues
bastante difícil que durante ese período exista un proceso "con oficio de cargos
notificado legalmente". Sin embargo ello no es imposible, por lo cual el
pronunciamiento de fondo es necesario.

18- Ahora bien, el propio examen de la vigencia o no de las expresiones acusadas

muestra que el cargo formulado no tiene ningún sustento, pues los decretos a que
hacen referencia esas expresiones no habían sido derogados por el CDU al
momento de expedirse la Ley 200 de 1995, como equivocadamente lo presupone el
actor. Esa derogación sólo se produce 45 días después, cuando adquiere eficacia el
CDU, exactamente al mismo momento en que son también derogadas las
expresiones acusadas, con lo cual los supuestos del ataque del demandante se
derrumban.

Con todo, incluso si los presupuestos del actor fueran ciertos, no por ello habría
violación del principio de legalidad, pues bien puede el Legislador estructurar un
régimen disciplinario con base en normas que habían sido derogadas en el pasado,
siempre y cuando la referencia sea precisa e inequívoca. Es cierto que en general
se acepta que una norma derogada no revive por la sola referencia que a ella haga
otra ley sino que, tal y como esta Corporación ya lo había señalado, es necesario
un "nuevo acto de voluntad política" para poder "revivir la norma inicialmente
derogadSentencia C-055 de 1996. Fundamento Jurídico No 7." Sin embargo,
cuando el Legislador señala que el régimen disciplinario para determinados
funcionarios es el contenido en la ley A del año B, normas que habían sido
derogadas, no está haciendo una simple referencia sino que está manifestando la
inequívoca voluntad política de reincorporar al ordenamiento esas disposiciones, por
lo cual el procedimiento es admisible, si bien puede no ser el más adecuado en
términos de técnica legislativa y de seguridad jurídica.

Régimen disciplinario especial y principio de igualdad.

19- La Corte recuerda que el control constitucional de los actos sometidos a su

análisis no es rogado sino integral, por cuanto corresponde a esta Corporación
estudiar las normas impugnadas frente a la totalidad de los preceptos de la
Constitución, y no únicamente en relación con las disposiciones constitucionales
señaladas por el actor. Así, si la Corte encuentra que el acto impugnado adolece de
vicios de constitucionalidad materiales o procedimentales distintos a los señalados
por el demandante, debe entrar a estudiarlos, aun cuando el actor no los haya
consideradAl respecto ver, entre otras, la sentencia C-531/95, Fundamento Jurídico
No 2º.. Por ello, y aunque el actor no incluyó entre los cargos la eventual violación
de igualdad por las expresiones demandadas de los artículos 8, 45 y 173 de la Ley
201 de 1995, entra la Corte a estudiar si la consagración de un régimen
disciplinario especial para las funcionarios de la Procuraduría desconoce ese
principio constitucional. En efecto, podría pensarse que en la medida en que la
Corte declaró exequibles las expresiones "todos", "sin excepción alguna" y "o
especiales", contenidas en el artículo 177 del CDU o Ley 200 de 199Sentencia C-
280/96. Fundamento Jurídico No 4. , con lo cual quedaron derogados todos los
regímenes disciplinarios especiales, salvo las excepciones contempladas en la
Constitución, entonces es inexequible que existan regímenes especiales distintos a
los previstos por la propia Carta. Sin embargo ese argumento no es de recibo, por
cuanto desconoce el sentido de la decisión de la Corte y el alcance del principio de
igualdad en este campo. En efecto, al declarar exequible el artículo 177 del CDU, la
Corte simplemente señaló que el Congreso podía establecer un régimen
disciplinario unificado para todos los servidores públicos, siempre y cuando
respetara aquellos casos en que la Constitución exigía un régimen especial para
determinados funcionarios, como es el caso de los miembros de la Fuerza Pública.
Sin embargo, en ningún momento la Carta obliga al Legislador a consagrar un sólo
régimen, pues en esta materia el Congreso tiene una amplia libertad de
configuración. Por ende, el Legislador puede consagrar regímenes disciplinarios
especiales, si considera que existen razones de conveniencia que justifican su
existencia, y siempre y cuando esa diferencia de trato encuentre un fundamento
razonable. Esta Corporación ya había señalado al respecto:

La interpretación de la Corte acerca de que el CDU se aplica a todos los servidores

públicos, con excepción de los miembros de la fuerza pública, no implica que para
las diferentes ramas y órganos del Estado no se puedan dictar normas disciplinarias
propias, conforme a la naturaleza especial de sus funciones. La Ley 200 de 1995
sirve como marco general del régimen disciplinario, pero se pueden crear normas
disciplinarias específicas, de acuerdo con las peculiaridades de las ramas del poder
público y de las funciones de cada órgano. De hecho, la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia en los artículos 150 a 154, contiene importantes
disposiciones aplicables a los funcionarios judiciales. En punto a inhabilidades,
incompatibilidades, derechos, deberes y prohibicioneSentencia SU-637/96.
Fundamento Jurídico No 7..

En tales circunstancias, la Corte concluye que la consagración de un régimen

especial para los funcionarios de la Procuraduría es admisible, pues encuentra un
fundamento objetivo y razonable en las peculiaridades de ese órgano de control. En
efecto, esta entidad tiene funciones particulares, entre las cuales se encuentra en
especial la supervigilancia disciplinaria de quienes desempeñen funciones públicas
(CP art. 277 ord 5º). Es pues admisible que, entre otras razones, el Legislador
considere que no deben estar sometidos al régimen disciplinario ordinario sino a
uno especial aquellos funcionarios que tienen a su cargo el control disciplinario
preferente del resto de servidores públicos. Por todo lo anterior, la Corte concluye
que las expresiones demandadas de los artículos 8, 45 y 173 de la Ley 201 de 1995
son materialmente exequibles.

Límites a la facultad discrecional de traslado de servidores públicos

20. El cargo del actor contra los artículos 80 y 178 de la Ley 201 de 1995 es
diverso. Según su criterio, la facultad discrecional del Procurador General de la
Nación para modificar las sedes y las dependencias de los servidores de la
Procuraduría General, en razón a las necesidades del servicio, es contraria al
derecho de estabilidad del empleo de los trabajadores y de su familia. Por su parte,
la Vista Fiscal considera que esa posibilidad de variar las sedes encuentra respaldo
en la necesidad de que la Procuraduría cumpla adecuadamente sus funciones en la
forma que exige el artículo 209 de la Constitución. Ahora bien, la Carta consagra
como principio mínimo fundamental en materia laboral la garantía de la estabilidad
en el empleo (C.P. art. 53), pero igualmente establece un sistema especial para la
vinculación laboral de los funcionarios públicos (C.P. art. 125) y señala unos
principios que deben orientar la función administrativa, entre los cuales se
encuentran la eficacia, la economía y la celeridad. Un interrogante surge para
Corte: ¿los servidores públicos tienen derecho a la misma garantía de estabilidad
en el empleo que contempla el régimen jurídico laboral privado? En otros términos,
¿la diferencia de regímenes jurídicos en la vinculación laboral autoriza la atenuación
de la garantía mínima de estabilidad del trabajador al servicio del Estado?

21. Para resolver el anterior interrogante, la Corte encuentra que la relación entre
el Estado y sus trabajadores debe regirse teniendo en cuenta dos aspectos
determinantes. En primer lugar, los servidores públicos son las personas de las
cuales el Estado se vale para el cumplimiento de sus funciones esenciales y
específicas para la búsqueda de los objetivos públicos, por lo cual la relación de
trabajo al interior de la administración pública comporta un contenido de interés
general (C.P. inciso 2 art. 123), pues el cumplimiento de las funciones
administrativas del Estado se hace efectivo y se concreta a través de la actividad de
personas físicas que plasman el interés de una colectividad organizada. Y, en
segundo lugar, no debe olvidarse la posición privilegiada en que se encuentra la
persona en la Constitución, pues en una Carta Política con clara orientación
humanista, el individuo trabajador no puede ser tan sólo un instrumento de
ejecución de políticas estatales, sino que goza de efectivas y permanentes
garantías inherentes a su status. Por consiguiente, los trabajadores del Estado
también gozan de derechos derivados del empleo, toda vez que tanto los
funcionarios como los empleados públicos deben disfrutar de las efectivas y
permanentes garantías inherentes a su condición de individuos que prestan su
mano de obra remunerada para la consecución de un fin determinado. Esto
significa que si bien para determinados efectos puede ser relevante
constitucionalmente la diferenciación entre trabajadores de la administración,
quienes ejercen su función por condiciones especiales de sujeción al desarrollo de
intereses colectivos, y los trabajadores que se rigen por el derecho privado, en todo
caso existen derechos laborales mínimos que deben respetarse.

En este orden de ideas, en la relación laboral de los trabajadores del Estado existe
una tensión entre la obligatoriedad de la eficacia de los principios que rigen la
función pública (C.P. art. 209), y las garantías laborales del servidor público (CP
art. 53), tensión que debe ser ponderada según las características específicas de
los casos concretos y de las regulaciones normativas analizadas por los jueces. Con
todo, la Corte considera que existen dos aspectos básicos que deben ser tomados
en consideración, criterios fundamentales. En primer lugar, la distinción
constitucional de los tipos de nombramiento del personal que realiza la
administración (C.P. art. 125), ya que la vinculación en puestos de carrera
administrativa o en plazas de libre nombramiento y remoción justifica una variación
sustancial del contenido y alcance del principio a la estabilidad del cargo público.
Así, por su propia naturaleza, los cargos de libre normbramiento y remoción gozan
de una precaria estabilidad pues el ordenamiento deja un margen más amplio de
discrecionalidad al nominador, toda vez que aspectos tales como la confianza y la
credibilidad que recaen sobre el trabajador pueden determinar la disponibilidad del
cargo. El segundo aspecto para considerar es la diferencia entre las dos aristas de
la estabilidad en el empleo, que son el concepto de permanencia del vínculo laboral
como tal y la inalterabilidad de las condiciones mismas de trabajo de los
funcionarios. Sin embargo, en razón a que el caso que nos ocupa se refiere al
traslado de los agentes del Ministerio Público y de los funcionarios de la
Procuraduría General de la Nación, la presente sentencia se limitará a analizar
únicamente este segundo aspecto.

22- El traslado junto con el ascenso y el encargo son formas de desplazamiento de

personas vinculadas al servicio (Artículo 24 del Decreto 1950 de 1973), los cuales
se conciben como mecanismos que permiten cierta flexibilidad en la planta de
personal de las entidades del Estado para la ejecución de los planes y políticas
administrativas. Así mismo, las condiciones de idoneidad técnica, moral y subjetiva
del personal al servicio del Estado son determinantes para el logro de los objetivos
encomendados, puesto que a pesar de que la idoneidad se integra por valores y
requisitos subjetivos, el perfil del trabajador se coloca en mira del ejercicio de las
funciones estatales y del diseño de políticas estructurales como condición vital para
la existencia y continuación de la administración pública. Es por ello que la
estabilidad en el empleo público no debe confundirse con la inamovilidad funcional
y geográfica del cargo, puesto que si bien, en principio, la regla general es la
permanencia en la labor encomendada, el ejercicio de la discrecionalidad
organizativa de la administración permite que se evalúe el equilibrio entre las
necesidades de la organización y los derechos de su personal, con base en límites
que determinan su legalidad.
De esa manera, la administración, en ejercicio de su potestad de mutabilidad de los
términos de la relación laboral o contractual configurada puede, dentro de un
margen de discrecionalidad administrativa, introducir las modificaciones que sean
necesarias y convenientes para el logro más eficiente de las necesidades colectivas
asignadas. Por ello, esta Corporación había considerado que en principio los
sistemas de planta de personal global y flexible, como el que prevé la ley de la
Procuraduría, son admisibles, dentro de ciertos límites, con el fin de "garantizarle a
la administración pública mayor capacidad de manejo de su planta de funcionarios,
con el objeto de atender las cambiantes necesidades del servicio y de cumplir de
manera más eficiente con las funciones que le correspondenSentencia T-715 de
1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz., Fundamento Jurídico No 8.. Sin embargo,
esta Corte también ha precisado que la discrecionalidad para trasladar subalternos
dentro una respectiva entidad tiene como base la búsqueda del correcto
funcionamiento de las instituciones, por lo cual no puede traducirse en
arbitrariedad. Dicho de otra manera, la potestad discrecional no es absoluta en la
medida que se encamina a cumplir los principios de la función pública y a
desarrollar los fines del Estado, por lo cual la decisión debe ejecutarse "en función
de las circunstancias teleológicas y materiales establecidas en la norma que la
autorizaSentencia C-318 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Sobre el tema
también pueden verse las sentencias C-100 y C-176 de 1996. M.P. Alejandro
Martínez Caballero. Igualmente, sobre los objetivos de la facultad discrecional,
pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-031 de 1995. M.P. Hernando
Herrera Vergara, T-303 de 1994. M.P. Fabio Morón Díaz, C-072 de 1996 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.. Así, la potestad organizativa de la administración es
amplia, pero está limitada por criterios de razonabilidad y proporcionalidad, y en
particular por los derechos que la Constitución y la ley reconocen a los
funcionarios.

En tales condiciones, la jurisprudencia de la Corte ConstitucionaPueden verse las

sentencias T-330 de 1993, T-483 de 1993, T-170 de 1994, C-356 de 1994, T-113
de 1995, T-135 de 1995, T-016 de 1995, T-181 de 1996, T-514 de 1996, T-02 de
1997, entre otras. ha decantado los elementos que limitan la potestad de la
administración para trasladar de sede y de funciones a los servidores públicos.
Esta Corporación sintetizó entonces esos criterios los siguientes términos:

En conclusión, de la jurisprudencia de la Corte sobre traslados se deduce que la

administración goza de discrecionalidad para decidir sobre la reubicación de su
personal. No obstante, esta libertad se ve limitada de la siguiente manera: a) el
traslado debe efectuarse a un cargo de la misma categoría y con funciones afines;
b) para la concesión o la orden de traslado debe atenderse a las consecuencias que
él puede producir para la salud del funcionario; y c) en circunstancias muy
especiales la administración debe consultar también los efectos que la reubicación
del funcionario puede tener sobre el entorno del mismo.

Asimismo, la Corte ha precisado que el grado de discrecionalidad de algunas

instituciones en punto al traslado es mucho mayor - y por lo tanto es más
restringida la posibilidad de control del juez constitucional sobre los actos que
dispongan la reubicación -, de acuerdo con la naturaleza de la entidad y el tipo de
funciones que desarrolla.Sentencia T-715 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Fundamento Jurídico No 11.

La Corte reitera entonces que la facultad discrecional del traslado de funcionarios

públicos tiene límites, cuyo alcance conviene recapitular.

23. En primer lugar, se requiere que el traslado sea consecuencia de la necesidad

del servicio, que implica una libertad más o menos amplia de apreciación del interés
público, pues si bien el Legislador atribuye al nominador la facultad de valoración
de un supuesto dado, también le exige que la decisión obedezca a razones
ecuánimes, imparciales y honestas que la fundamentan. En otros términos, la
necesidad del servicio es un valor objetivo del interés público que se evidencia
tanto en la evaluación de las metas que se propone el Estado, como en la
razonabilidad, la proporcionalidad y la finalidad legal del traslado (Art. 36 del
Código Contencioso Administrativo). Sin embargo, no sobra advertir que el
requisito de rectitud en la razón del traslado no está directamente relacionado con
que efectivamente se obtenga el resultado esperado dentro del plazo establecido
para el logro de la meta encomendada, por lo cual la decisión del desplazamiento
de personal no necesariamente es ilegítima o está sujeta a revocatoria si hubo
incumplimiento de la tarea asignada.

24. El segundo requisito para determinar la constitucionalidad del traslado es la

evaluación de ciertas condiciones subjetivas del trabajador, pues no se le puede
imponer una dificultad material de tanta magnitud que el desplazamiento de sede
se convierta en una verdadera imposibilidad de ejercer la función en el nuevo lugar
o destino, ni tampoco que el traslado implique condiciones menos favorables para
el empleado (artículo 30 del Decreto 1950 de 1973). En relación con la
interpretación del concepto de "condiciones menos favorables", la Corte coincide
con los criterios adelantados por la jurisprudencia del Consejo de Estado, los cuales
permiten tener claridad al respecto. Esa Corporación manifiesta que dentro de las
condiciones menos favorables "también están comprendidos la seguridad social del
empleado, su bienestar que comprende también el grupo familiar, el medio en el
cual vive y sus incidencias económicas, de modo que esos factores también cuentan
en el salario y en la forma como se presta el servicio." Agrega, además que "para
un trabajador que vincula su vida al servicio del Estado (...) no puede darse por la
Administración un tratamiento que no sea humano al empleado con el solo y
materialista argumento de que su salario no le fue disminuído en el monto con que
mensualmente se le retribuye."Sección Segunda del Consejo de Estado. Sentencia
del 12 de febrero de 1980. C.P. Ignacio Reyes Posada. En otro pronunciamiento, el
Consejo de Estado también precisó:

"La estabilidad que brinda la carrera administrativa no se cumple solamente con la

observancia externa de elementos formales tales como el grado del cargo, el
nombre del empleo y la similitud de sus funciones en el caso de un traslado, sino
que además ella se objetiviza con el comportamiento de la administración frente al
empleado y el análisis de las necesidades del servicio.

En el caso objeto de examen, si bien la administración respetó al empleado

trasladado el grado salarial, el nivel del empleo, sus funciones y requisitos para el
desempeño del empleo, no guardó su derecho a la estabilidad, el cual vulnera el
derecho que le otorga la carrera, por cuanto se desconoció el principio de no
desmejoramiento, puesto que dicho traslado le causó perjuicios de orden familiar,
económico y personal..."Sentencia Sección Segunda del Consejo de Estado de
octubre 30 de 1995 C.P. Diego Younes Moreno. Expediente 7106.

25- En tercer lugar, la constitucionalidad del traslado depende de que se respeten

las condiciones mínimas de afinidad funcional entre el cargo al cual fue inicialmente
vinculado y el nuevo destino, pues conforme al artículo 29 del Decreto 1950 de
1973 "se produce traslado cuando se provee, con un empleado, en servicio activo,
un cargo vacante definitivamente, con funciones a fines al que desempeña, de la
misma categoría, y para el cual se exijan requisitos mínimos similares."

Así las cosas, la aplicación de las garantías inherentes al status del trabajador del
Estado que se plasman en la Constitución en el principio de la estabilidad en el
empleo, (C.P. art. 53), en el derecho a una remuneración por la prestación de
servicios (C.P. art. 53), en la obligatoriedad del trabajo en condiciones dignas y
justas (C.P. art. 25) y, en la igualdad de acceso a la función pública (C.P. art. 53 y
125), determinan que la "potestad organizatoria" sea una atribución limitada. Por
consiguiente, la administración debe tener en cuenta los derechos del trabajador
reconocidos por el ordenamiento jurídico cuando ejerce su potestad discrecional de
variar sedes para desarrollar adecuadamente sus funciones. organizar su estructura
desde el punto de vista de los funcionarios que ejecutan la labor encomendada
legal y constitucionalmente. Por lo tanto, la simple alegación de intereses
generales o la invocación de la necesidad del servicio no son argumentos
suficientes para justificar per se un traslado, pues si la Administración no respeta
los criterios anteriormente señalados estaría lesionando derechos subjetivos
reconocidos por la propia Constitución.

26. Las anteriores precisiones conducen a esclarecer que los Agentes del Ministerio
Público, los cuales de acuerdo con el artículo 153 de la Ley 201 de 199Norma que
fue declarada exequible por esta Corporación, en la sentencia C-037 de 1997. M.P.
Antonio Barrera Carbonell, son funcionarios de libre nombramiento y remoción, y
los trabajadores vinculados a la Procuraduría General por la misma forma de
nombramiento, pueden ser trasladados siempre y cuando se cumplan los requisitos
mínimos para el traslado. Sin embargo conviene aclarar que los servidores públicos
de libre nombramiento y remoción, en razón a su status, tienen derechos y
garantías de estabilidad más flexibles, por lo cual la variación de sedes de acuerdo
con las necesidades del servicio es una facultad acorde claramente con la
Constitución. Por el contrario, la facultad de traslado de los funcionarios vinculados
en la carrera administrativa debe efectuarse por la necesidad del servicio y
teniendo en cuenta todos los límites del poder discrecional organizativo de la
administración anteriormente señalados, lo cual debe ser ponderado en cada
situación por la autoridad que tiene a su cargo el control jurisdiccional del acto
administrativo que ordena el traslado. Por ello, la Corte encuentra que es necesario
condicionar la constitucionalidad del artículo 178 de la Ley 201 de 1995, en el
entendido de que la facultad del traslado de los empleados de carrera
administrativa deberá surtirse de conformidad con los límites del poder discrecional
organizativo de la administración

VIII. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en

nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO por la Corte Constitucional en sentencia No.

C-334 de agosto 1º de 1996 que:

a) declaró exequibles las expresiones "agentes del Ministerio Público", "los agentes
adscritos al Despacho, y todos los servidores que tengan funciones de seguridad,
cualquiera que sea la denominación del cargo", contenidas en el literal a) del
artículo 136 de 1995.

b) declaró inexequibles el parágrafo del artículo 12 de la Ley 201 de 1995 y la

expresión "y los demás empleos que integren la Dirección Nacional de
Investigaciones Especiales" del literal a) del artículo 136 de esa misma ley.

Segundo.- DECLARAR EXEQUIBLES las expresiones "en el Decreto 3404 de 1983,

de acuerdo con los artículos 158, 161, 162, 163, 164, 165, 166 y 169 a 177 del
Decreto 1660 de 1978, o con base" contenida en el artículo 8º de la Ley 201 de
1995; "por el procedimiento establecido en el Decreto 3404 de 1983, de acuerdo
con los artículos 158, 161, 162, 163, 164, 165, 166 y 169 a 177 del Decreto 1660
de 1978, o las normas que les sustituyan" contenida en el artículo 45 de la Ley 201
de 1995; y "el Decreto 250 de 1970 y en el 1660 de 1978 y en" contenida en el
artículo 173 de la Ley 201 de 1995.

Tercero.- Declarar EXEQUIBLE la expresión "y variar las sedes", contenida en el

artículo 80 de la Ley 201 de 1995.

Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE la expresión "o donde las necesidades del servicio
así lo exijan", contenida en el artículo 178 de la Ley 201 de 1995, en el entendido
de que la facultad del traslado de los empleados de carrera administrativa deberá
surtirse de conformidad con los límites del poder discrecional organizativo de la
administración.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte

Constitucional.

ANTONIO BARRERA CARBONELL

Presidente

JORGE ARANGO MEJÍA EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

Magistrado Magistrado

CARLOS GAVIRIA DÍAZ JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO

Magistrado Magistrado

HERNANDO HERRERA VERGARA ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO

MagistradoMagistrado
FABIO MORÓN DÍAZVLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General

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Cronológico por tipo de documento

Departamento Administrativo de la Función Pública | Escuela Superior de

Administración Pública, ESAP

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda.© ISSN 1692-0392,
"Compilación de Normas sobre la Administración del Personal al Servicio del
Estado", 15 de enero de 2004.
Incluye análisis de vigencia expresa de las principales normas y análisis de fallos
de constitucionalidad publicados hasta 15 de enero de 2004.
La información contenida en este medio fue trabajada sobre
transcripciones realizadas a partir del Diario Oficial; los fallos de
constitucionalidad fueron suministrados por la Corte Constitucional; los
fallos de la jurisdicción contencioso administrativa fueron suministrados
por el Consejo de Estado; los fallos de la jurisdicción ordinaria fueron
suministrados por la Corte Suprema de Justicia. Cuando fue posible se
tomaron los textos del Diario Oficial publicados por la Imprenta Nacional en
Internet.