Desarrollo en Capilla
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BOLETIN
DE
PLANIFICACION
I LPES
SUMARIO
PRESENTACION
ARTICULOS
CEPAL (Oficina para el Caribe) Estrategia para los países caribeños en el tercer decenio
para el desarrollo 35
NOTAS Y COMENTARIOS
a) Hay tres campos en los que la Región exhibe avances que se pueden
comparar favorablemente con los de otras áreas subdesarrolladas y aún
superan las expectativas reales que los planificadores tenían a fines de
los años cincuenta. Esos tres campos son: i) el crecimiento del producto;
ii) la modernización del aparato productivo; y iii) el crecimiento de las
exportaciones. El producto de 1950 se vió cuadruplicado en 1975 y si se
examinan las metas de crecimiento de la Estrategia Internacional del
Desarrollo (EID) para los años 70 se ve que frente a un crecimiento postu
lado del 6 .0^ anual acumulativo, se alcanzó una tasa del 7 .2 SÉ para el
conjunto de la región durante la primera mitad del decenio y, pese a la
crisis del petróleo, el promedio 1970-78 fue de Cierto^es que el
crecimiento presentó diferencias según países,’pero lo es también que la
mayoría de ellos alcanzó tasas relativamente altas*
jl/ Puesto que en toda esta sección se está resumiente un panorama cono
cido, y a fin de no extenderse innecesariamente, sólo se mencionarán
algunas de las variables más significativas y sin presentar en todos
los casos la probanza estadística. La sección se basa en numerosos
trabajos de la CEPAL, tales como "América Latina en el umbral de los
años ochenta", E/CEPAL/G.1IO6 , noviembre 1979* "Estudio Económico
de América Latina, I978 ", E/CEPAL/G.1103, noviembre 1979 y otros,
en los que puede encontrarse mayor abundamiento de datos que apoyan
las aseveraciones aquí contenidas.
Sin embargo, aún si se ampliara el análisis, quedaría en pie la conclusión
sobre el carácter positivo y altamente significativo del incremento de las
exportaciones y el mejoramiento, en términos relativos, del margen de manio
bra del sector externo de la Región.
Por otra parte, un 7>% del crecimiento del ingreso permitió que aquellos
pobres que dejaron de serlo durante el periodo excedieran el nivel de in
gresos correspondiente a la línea de pobreza. El 89 % restante del creci
miento se destinó a favorecer a los que ya no eran pobres en I96O, corres
pondiendo el 20^ más rico casi el 60^ de los frutos del crecimiento.
iv) Señalaremos por fin, otras tres áreas de problemas que han sido
tratados con detenimiento en los Capítulos IV y VI de este documento así como
en documentos adicionales presentados simultáneamente a la III Conferencia
de Ministros de Planificación. Se trata de las áreas de medio ambiente y
recursos naturales, ciencia y tecnología y desarrollo regional. La expe
riencia de las ultimas décadas, en materia de aprovechamiento de recursos
naturales, no ha evidenciado grandes mejoras respecto a las prácticas preva
lecientes en la Región desde los albores de su incorporación al mercado
mundial. En efecto, casi siempre ha primado la visión de que un bosque
determinado, una cierta corriente de agua o una mina en particular son
ante todo, insumos para un proyecto dado, sea éste público o privado, y si
la rentabilidad microeconómica de su utilización lo justifica en general
no hay mecanismos que incorporen a la toma de la decisión respectiva consi
deraciones de un entorno económico social y ecológico más amplio o de un
horizonte temporal más allá de la vida del
El punto de partida para examinar las tareas del desarrollo para la década
del 80 es cualitativamente distinto al que existía al terminar^la Segunda
Guerra Mundial. En efecto, ya no se trata de movilizar economías relati
vamente estancadas y monoproductoras - con variables tan importantes como
las exportaciones o la producción agrícola exhibiendo fuerte resistencia
al despeque. Contamos ahora con estructuras productivas más diversificadas,
experiencia empresarial, una mano de obra más calificada, una experiencia
de manejo de la política económica en economías más complejas y otras
variables que nos ponen en un mejor pie para enfrentar los desafíos del
desarrollo. Sin embargo, la magnitud del nuevo desafío - que consiste
en acelerar la tasa de crecimiento y corregir sus características de modo
que se obtenga una mayor irradiación social - sigue siendo enorme; en
particular, por las condiciones externas en que previsiblemente se inscri
birá.
10
situación de estancamiento con inflación, lo que impide repetir políticas
de estímulo que se habían demostrado exitosas en ocasiones anteriores. Por
el contrario, las economías del centro parecen encaminadas hacia un largo
período de oscilación entre estímulos y frenos al nivel de actividad con
correspondientes exacerbaciones y amortiguaciones de las tendencias infla
cionarias y su contraparte recesiva, sin alcanzar plenamente la gran expan
sión de la demanda con estabilidad de precios, que fue el signo distintivo
en épocas anteriores.
11
vulnerabilidad de nuestros procesos de crecimiento respecto a las variables
del sector externo.
12
5. Preservación del medio ambiente y aprovechamiento racional de los
recursos naturales;
13
que no fueron esterilizados o sus resultados circunscritos á núcleos
pequeños. La ampliación de la base de recursos naturales, aprovechando
la dotación favorable de la Región, debe constituir uno de los grandes
motivos de esfuerzo de la planificación, tanto en lo que se refiere^al
conocimiento de los mismos, como a las alternativas de su utilización y
a los programas y proyectos para concretarlas. Suele ser esta una labor
que requiere largos plazos, con resultados inciertos, y que aparentemente
distrae recursos de usos más inmediatamente productivos. Se observa, a
veces, languidecer a las instituciones encargadas de estas acciones por
falta de suficiente conocimiento sobre la importancia de su función o
por un inmediatismo exagerado en la configuración de prioridades. Los
procesos de planificación global, sectorial y muy especialmente regional,
sirven en este campo para robustecer las tendencias positivas que ya se
han puesto de manifiesto, en varios países de la región, o para impulsarlas
cuando así no haya ocurrido. Naturalmente, estas tareas deben entroncarse
con el objetivo de preservación del medio ambiente ya citado.
14
de la Región durante las últimas décadas, tasas que, a su vez, fueron las
más altas de su historia."^ El objetivo de ampliar la base productiva se
constituye así en el más importante factor para absorber la mano de obra
cesante o subempleada y reducir, por esa vía, la situación de pobreza e
insatisfacción de las necesidades básicas de este grupo de la población.^/
Todos los estudios sobre pobreza han coincidido que entre los
cesantes y, fundamentalmente, los subempleados se encuentra la gran
mayoría de la población que no logra satisfacer sus necesidades
esenciales. Por esta razón el objetivo de aumentar las plazos de
empleo productivo es coincidente con el de satisfacer necesidades
básicas.
15
b) Aunque abundante en reierencias cruzadas a otros objetivos, el
conjunto de consideraciones precedentes tenía como hilo conductor el obje
tivo de crecimiento económico. Como ya se ha dicho, la justa distribución
del ingreso y la mayor irradiación social de los frutos del desarrollo,
constituyen junto con el de crecimiento económico, los dos objetivos de
mayor jerarquía. Corresponde, por tanto, exponer algunas consideraciones
que se ligan directamente a dicho objetivo de distribución.
16
Por otra parte, surgen posibilidades adicionales si se considera el
papel del Estado como inversor, especialmente en los estilos 2 y 3 . En
tales casos, diferentes arbitrios de política fiscal, tanto por el lado
de ingresos como por el de gastos, permiten alcanzar redistribuciones
progresivas compatibles con un mantenimiento y aún incremento de la tasa
de inversión. Asimismo hay que señalar que los efectos sobre la inversión
difieren según la vía o instrumento de política redistributiva utilizada.
Ejemplos conocidos de ello son los casos de impuestos a los consumos
suntuarios (ya sea por tipo de bien o por nivel) por oposición a los tri
butos a los beneficios empresariales.
17
ESTILOS DE PLANIFICACION
Elementos que definen un estilo de planificación
^Se refiere a la ccm cepción de la plan ificació n prev alecien te en el a p a ra to g u b ern am en tal.
—Políticas sociales y de bienestar Política social subsi Política social com Persecución directa
B diaria plementaria de los objetivos so
ciales
18
El posible papel de la planificación en el cumplimiento
de los objetivos del desarrollo
Cabe agregar que si bien los mercados libres pueden cumplir con
relativa facilidad su rol asignador de recursos para actividades corrientes
(aún sujetos a las limitaciones antes enumeradas) su acción se torna más
difícil e imperfecta cuando se trata de transacciones y decisiones que
19
involucran un horizonte temporal prolongado, como es el caso de muchas
inversiones de infraestructura con periodos largos de maduración y, sobre
todo, con períodos largos de recuperación del capital. Esto hace desacon
sejable que sea sólo el funcionamiento del mercado el que determine las
fracciones del ingreso que se destinarán respectivamente al consumo y a
la inversión y, por esa vía, influya preponderantemente en la tasa de cre
cimiento de la economía. Además, en este caso de decisiones intertemporales
de consumo e inversión, es posible que la sociedad como conjunto, expresán
dose por sus canales político-institucionales, tenga una preferencia dis
tinta a la de lo que serían las decisiones individuales. Por ejemplo, la
sociedad puede pretender una tasa de crecimiento diferente a lo que sus
individuos determinan atomísticamente en el mercado de capitales. Esto es,
precisamente, el caso virtualmente de todos los países de la Región, en
los que es objetivo gubernamental lograr un crecimiento superior al que
se da de modo espontáneo por las decisiones individuales de acumulación.
Por otra parte, si bien es propio del estilo dejar que el peso de
la tarea redistributiva de ingresos recaiga también en el mercado - princi
palmente por la vía del aumento del empleo que resultaría del crecimiento -
no se desconoce la necesidad de actuar subsidiariamente en casos extremos
y en áreas seleccionadas. Asi, por ejemplo propias del estilo 1 una aten
ción especial a la previsión de servicios esenciales de salud y educación
a los estratos más pobres. Los programas sociales pueden llegar incluso
al sector vivienda, también para los sectores mas necesitados. Es de
hacer notar que allí donde resulte mas viable, se usaran métodos compa
tibles con la idea general de que los recursos sean asignados vía el mer
cado; así, por ejemplo, en el caso de la vivienda, se preferirá otorgar
un subsidio a los beneficiarios para que éstos lo apliquen a vivienda que
ofrece el mercado privado, antes que montar programas públicos de construc
ción de viviendas para su entrega directa a dichos beneficiarios.
Por tal razón es amplio el campo de trabajo que en este estilo tiene
la planificación, sin perjuicio de que - para ser fiel al proyecto de desa
rrollo adoptado - tenga que considerar la acción económica estatal con un
criterio restrictivo y subsidiario respecto al mercado.
20
c) Las consideraciones del párrafo anterior conservan su validez en el
estilo 2 , y se refuerzan por el hecho de que en el proyecto de desarrollo
a él asociado, le corresponde al Estado "desarrollar una parte importante
de la inversión productiva, el manejo de ciertos recursos de significación
estratégica ..." y otras tareas de índole económica y social.^
21
cambio. El primero consiste en que la imagen-objetivo permita definir clara
mente un molde normativo y una estrategia de acción que constituyan la base
para iniciar, en forma coherente, el proceso de planificación. En segundo
término, la estrategia de acción, debe ser flexible o adaptativa.
22
simultaneidad de objetivos que en muchos casos se han considerado contra
dictorios, esas posibilidades de perturbaciones se multiplican y se tornan
cualitativamente más difíciles.
23
ponderando los diversos factores limitantes, descartando ciertos sítomas
superficiales del subdesarrolio, para adentrarse en lo estructural y sus
tantivo, y dando con ello una base más sólida y coherente al diseño de
políticas económicas y sociales. Por Otro lado, la instalación de los
mecanismos de planificación y sus primeras actividades de formulación de
diagnósticos y planes generó en casi todos los países un requerimiento de
información estadística antes inexistente, impulsando así el enriquecimiento
de los sistemas nacionales de estadística, tanto en los aspectos de preci
sión y oportunidad de los datos como en el de la cobertura de los mismos..
A su vez, los sistemas de planificación fueron los principales promotores
de la introducción en las esferas político-administrativas públicas de
toda una gama de temas nuevos y de formas de análisis que exigieron niveles
técnicos crecientes y permitieron el tratamiento sistemático y más completo
de una serie de problemas que antes eran vistos con mayor superficialidad.
24
estrategias y medidas adoptadas, comprometiendo así la eficiencia del es
fuerzo planificador.
25
afecta la operacionalidad de los planes. En los hechos, tiende a existir
una separación entre los planificadores y el resto de las autoridades
gubernamentales, en particular los organismos operativos y con capacidad
decisoria. Los planes se inspiran en una voluntad política de las más
altas autoridades, pero suelen resultar ser la expresión de voluntad y
de trabajo técnico de un sector separado del resto del aparato guberna
mental. Puesto que en su elaboración intervienen sólo marginalmente los
sectores distintos al roganismo de planificación, no resulta sorprendente
que los planes difícilmente conciten o expresen un consenso general de la
administración pública.
26
consecución de sus finalidades y con las asignaciones de recursos y medidas
de políticas propias de los planes de mediano plazo. La selección de las
áreas prioritarias para la investigación científica, no debe reconocer como
única causa las tendencias presentes, las que no necesariamente coinciden
con las necesidades del desarrollo general del país en el mediano y largo
plazo. Del mismo modo las corrientes de transferencia de tecnología, que
requiere el crecimiento de los sectores productivos, deben acoplarse en
forma armónica con los esfuerzos de adaptación y creación doméstica que
son apoyados por las políticas de fomento antes indicadas. Asimismo, deberán
definirse los perfiles tecnológicos más convenientes para dichos sectores,
de modo de asegurar el logro de los objetivos de crecimiento y distribución
tantas veces mencionados. El robustecimiento de los lazos de coordinación
entre los mecanismos de planificación con las instituciones especificas del
área de ciencia y tecnología y la inclusión de esta materia en el contenido
sustantivo de los planes llenarla un vacio de los procesos de planificación,
enriquecerla los atributos de las políticas cientifica-tecnológica y permi
tirla abordar más eficientemente uno de los problemas del desarrollo cuya
importancia se reconoce plenamente.
27
ii) asegurar una adecuada utilización y reproducción de los recursos
naturales que permita sostener el desarrollo en el largo plazo para garan
tizar la sobrevivencia y bienestar de las generaciones futuras;
28
tTiejoramiento de les métodos y técnicas utilizados; iii) superación de
algunos problemas parciales e&pecificos; iv) mejoras en la planificación
del sector público; v) aumento de la operatividad de la planificación.
• Mé to eco^ y técnicas
29
iv) La estructura de los modelos utilizados debe ser sencilla y los
resultados deben ser resumidos y presentados en forma clara y de fácil
acceso para aquéllos que ejecutarán las tareas que de él se derivan.
30
En esta modalidad adptativa de enfrentar el proceso de planificación
el diagnóstico no sólo mantiene un significado central sino, además, debe
ser capaz de seguir el curso de las variables coyunturales que acompañarán
el proceso. Ese diagnóstico, al realimentar constantemente al proceso de
planificación, debiera afectar las tareas de previsión y análisis; estas
tareas, dado el carácter dinámico y cambiante de la realidad, debieran a
su vez adecuarse en forma constante a los nuevos problemas que surgen del
diagnóstico. De esta forma la política económica y social que se deduzca
del plan surgirá de un análisis suficientemente cuidadoso que dé cuenta de
la cambiante realidad externa y de las variadas repercusiones internas que
la ejecución de las políticas económicas y sociales vayan teniendo.
31
Por último, se deben diseñar y explicitar las medidas de política
económica, financiera, fiscal y monetaria a ser implementadas en el pro
ceso de ejecución del plan, especialmente aquéllas que están guiadas a
estimular la participación del sector privado en el logro de los objetivos
y metas del plan.
32
"de fomento", deberá haber alguna compensación o separación contable que
permita juzgar separadamente ambas clases de operaciones.
ii) Las empresas estatales (en el caso de los estilos uno, dos y tres)
cuyo rol fundamental sea desarticular las características monopólicas u
oligopólicas de un mercado, deberán ser eficientes en dicho contexto, de
modo que su eficiencia debe ser medida por su rentabilidad en el mercado
respectivo.
33
presentes en la fase de ejecución de políticas, programas y proyectos
donde sean otras las reparticiones públicas de mayor gravitación, sin
pretender sustituir a éstas en sus atribuciones y responsabilidades.
34
E S T R A T E G I A P A R A LOS P A I S E S D E L C A R I B E DUR A N T E
E L TER C E R D E C E N I O PAR A E L D E S A R R O L L O
35
en el período extraordinario de sesiones de la Asamblea que se celebraría
en agosto de I98O.
36
ESTRATEGIA PARA LOS PAISES DEL CARIBE DURANTE
EL TERCER DECENIO PARA EL DESARROLLO
37
de desarrollo exigen cierta forma de planificación, la que debe estar
firmemente basada en aquellos aspectos de la actividad que se relacionan
con la participación.
38
nacionales. Se empezó a tratar de satisfacer la demanda interna con
recursos internos y de alcanzar cierto grado de legitimidad. Las impo
siciones políticas comenzaron a retroceder o bien a elegir medios más
indirectos.
0 La situación en 1970
39
transitorios. La inflación importada, el deterioro de la relación de
intercambio y en algunos casos los problemas cada vez más graves planteados
por el servicio de la deuda agudizaron aún más la situación. No se pudo
evitar que aumentara la dependencia de las fuentes externas de financia-
miento y de la ayuda oficial, y los efectos de las condiciones en que se
obtenían dichos recursos en la estabilidad económica y política interna
comenzaron a asumir una importancia sin precedentes.
:) La crisis actual
40
Las limitaciones que frenan la producción frente a la demanda cre
ciente, unidas al elevado precio de las importaciones estimularán una
alta tasa persistente de inflación y los países del Caribe se verán
afectados por tasas de desempleo aún más elevadas. Como es probable
que se produzca una escasez mundial de alimentos, pueden preverse aún
mayores problemas. Dada la evolución actual hay pocas posibilidades de
expansión del sector agrícola tanto para el consumo interno como para la
exportación, mientras que el sector manufacturero tropezará con crecientes
dificultades para ampliar su capacidad e incluso para mantener los niveles
actuales de rendimiento.
41
independencia está poniendo en movimiento la fuerza de cambio interna más
poderosa.
Desafíos
42
subregión debe movilizar corrientes de recursos externos, sea de fuentes
multilaterales o bilaterales. Es necesario encontrar cuanto antes la
manera de aliviar las situaciones de balance de pagos ocasionadas por el
alza de los precios de la energía y también hay que buscar formas de
aumentar el volumen neto de divisas adquiridas o ahorradas por unidad de
producción. Al respecto, el aumento de la producción agrícola es un desa
fío fundamental si bien sólo parte del desafio más amplio consistente en
aumentar el grado de autosuficiencia de los países del Caribe. En síntesis,
en el decenio actual debería avanzarse de la dependencia económica a una
situación de gran mejoramiento de la capacidad de los países de reaccionar
en forma creadora a los cambios experimentados por la situación externa.
43
aprovechar una serie de instrumentos internacionales de ayuda y asistencia
en sentidos compatibles con las opciones elegidas por el Caribe. En el
plano subregional tal cooperación multiplica la disponibilidad de recursos
humanos y de conocimiento científico y tecnológicos autóctonos o adpatados
a la situación del Caribe. Finalmente, en el plano nacional, incluso el
pluralismo ideológico y cultural de la subregión enriquece la gama de solu
ciones optativas probadas.
44
recursos financieros. El plan será entonces un instrumento de arbitraje
en la búsqueda de la equidad.
Contra el telón de fondo de los desafíos que confrontan los países del
Caribe, de la importancia particular que reviste el desarrollo a la luz
de su situación, de las crecientes exigencias concretas que se les imponen
y de las medidas que hay que adoptar para satisfacer dichas exigencias,
cabe enumerar una gama de objetivos y metas para el decenio de Í98O. Los
cinco más importantes son:
45
piensen que deben tener mayor bienestar, sientan la necesidad de realizarse
más plenamente y requieran la satisfacción de sus logros se manifiesta en
la hostilidad y el descontento que se observan a través de todo el Caribe.
Las situaciones crónicas de desempleo y subempleo deberán abordarse de
manera directa ya que la experiencia pone en tela de juicio la efectividad
de los métodos indirectos.
46
Fortalecimiento del poder negociador del Caribe
47
- negociación y aplicación de una política subregional y de los
convenios pertinentes con los productores de petróleo de la
cuenca del Caribe (Trinidad y Tabago, Venezuela y México) con
vistas a disminuir el efecto de las alzas de precios., como alter
nativa a los arreglos bilaterales.
Hacia el exterior:
Hacia el interior:
48
comparados e institucionalización de la cooperación intra
regional);
49
formulación de objetivos concretos sobre empleo, nutrición,
educación, salud y vivienda y elaboración y aplicación de estra
tegias que puedan hacer atractiva la agricultura para la fuerza
laboral y en especial para los jóvenes;
50
_ fomento del uso de los idiomas locales y nacionales y de la
distribución de la producción cultural emanada de los grupos
minoritarios;
- fomento del uso de los temas locales y del Caribe en los
sistemas educativos académicos y no académicos; diversifi
cación de los elementos que se entregan a los medios de
comunicación social como mecanismo de ahorro y como instru
mento para estimular la confianza en el esfuerzo propio y
el conocimiento recíproco;
- experimentación sistemática destinada a concebir métodos y
técnicas adecuados para difundir las cuestiones relacionadas
con el desarrollo a través de los medios de comunicación y
para aumentar el conocimiento del público de los desafíos
que confrontan los países y la subregión en su conjunto.
51
- experimentación sistemática en materia de técnicas adecuadas
para la difusión de la ciencia y la tecnología, orientada hacia
las actividades concretas que se desea estimular (por ejemplo,
el uso de los subrpoductos de la caña para fines industriales,
métodos y técnicas para ahorrar energía, posibilidades de
exportación).
52
EL DESARROLLO EN CAPILLA k/
F. H. Cardóse kk/
INTRODUCCION
53
De ahí deriva también, aunque no siempre de modo inmediato, la crisis
de la idea de "desarrollo", y más específicamente, de desarrollo económico.
Para entender la contribución de las ciencias sociales latinoamericanas al
debate contemporáneo y para delimitar sus alcances es necesario, por lo
tanto, enfocar la cuestión del desarrollo desde el ángulo del mismo gran
problema que atormenta, en un nivel más general, al pensamiento occidental.
La conciencia de la existencia de un "problema del desarrollo", que cons
tituyó el abe de la contribución del pensamiento sino del Tercer Mundo, por
lo menos sobre el Tercer Mundo, supuso siempre un parámetro: se sabia qué
significaba el progreso y suponíase que éste era deseado. Hoy, en los
países centrales se pone en duda la idea de Progreso y no todos, en la
periferia desean el tipo de progreso que permitió la construcción de la
civilización contemporánea, gracias al dominio de la Técnica por la Razón
(o, dirán los más prudentes, de la Razón por la Técnica).
54
movimiento reflexivo que la criticó "desde adentro", a través de la "teoría
de la dependencia" y señalando los cambios tanto de los términos en que se
plantea el problema del desarrollo, en el momento en que intensifican los
reclamos por un "nuevo orden económico internacional", como de las ideolo
gías vigentes sobre los nuevos "estilos de desarrollo". En la medida de
lo posible, se hará un contrapunto entre el pensamiento que busca sinteti
zar los pedidos de la periferia por un mundo reformado y las orientaciones
valorativas que se están constituyendo en las sociedades industriales avan
zadas. Finalmente, se tratará de diseñar los parámetros de la Nueva Utopia,
que parecen estar entre un replanteo válido de los estilos de desarrollo,
y la revitalización de la creencia en la posibilidad del control social de
la Razón. Quién sabe si por esta vía, el Siglo Veinte consigue escapar
de la camisa de fuerza que le fue impuesta por una visión demasiado opti
mista de la capacidad de la inteligencia, sin dejarse asimilar por el colec
tivismo milenario o por el individualismo que puede ser "racional", pero
difícilmente tiene en cuenta el ansia por lo colectivo, que también es
parte constitutiva de los deseos contemporáneos.
55
Ello contradecía a la teoría del comercio internacional, especialmente en
BU versión neoclásica, que había previsto lo opuesto: la especialización
de la producción y el intercambio, en la medida que permitía el aprovecha
miento óptimo de los factores productivos, según la dotación de recursos
de cada país, provocaría una tendencia a la equiparación relativa de la
remuneración de los factores de producción. Consecuentemente, el comercio
internacional sería un mecanismo que tendería a equiparar las diferencias
internacionales y no a acentuarlas.¿/
Véase el contraste:
¿/ Entre los autores del Siglo XX que reelaboraron la teoría del comercio
internacional es necesario mencionar a Eli Heckeacher que escribió,
en 1 9 1 9 , "The effect of foreign trade on the distribution of income",
vuelto a publicar en American Economic Association. Readings in the
Theory of International Trade, Philadelphia, 18^9, B. Ohlih, Interna
tional Trade, Harvard University Press, 1933 y Aba Lerner, "Factor
prices and International Trade, Economía, febrero 1952.
56
No es difícil entender por qué afirmaciones aparentemente tan simples
han provocado tanto ruido. Se negaba la importancia del comercio interna
cional per se como fundamento de la igualdad económica entre las naciones
y se incorporaba a la explicación de estos factores institucionales y
estructurales, situados más allá de la esfera del mercado y de la libre
fluctuación de los precios, tales como la lucha sindical, la capacidad
organizativa de los obreros y de las empresas en el centro y los efectos
de los monopolios.
57
utilizada, ha sido aceptado, desde la época de los clásicos, como el mejor
indicador del proceso de desarrollo de una economía".11/
58
"El aumento de la productividad física con respecto al conjunto de la
fuerza de trabajo de un sistema económico, sólo es posible mediante
la introducción de formas más eficaces de utilización de recursos,
las cuales implican o acumulación de capital, o innovaciones tecnoló
gicas, o más frecuentemente, la acción combinada de esos dos factores.
Por otro lado la reasignación de recursos que acompaña el aumento del
flujo de renta, está condicionada por la composición de la demanda,
que es la expresión del sistema de valores de la comunidad."15 /
Más aún, Sunkel y Paz prestan menos atención a los aspectos dinámicos
del "flujo de la renta" y de las variaciones en la demanda, que a las dife
rencias de estructura. En aquel entonces el debate sobre la dependencia
ya ganaban adeptos entre economistas de la CEPAL:
17/ Aníbal Pinto, "La concentración del progreso técnico y sus frutos en
el desarrollo latinoamericano". El Trimestre Económico, enero/marzo,
19 6 5 .
59
"Las nociones de subdesarrollo y desarrollo conducen a una apreciación
muy diferente, pues según ellas las economías desarrolladas tienen
una conformación estructural distinta a la que caracteriza a las
subdesarrolladas, ya que la estructura de estas últimas es, en grado
significativo, una resultante de las relaciones que existieron histó
ricamente y perduran actualmente entre ambos grupos de países".1 8/
60
o sea, que ni Furtado reviendo su libro en 1975> Sunkel y Paz en
19 7 0 , dieron énfasis a la cuestión de los estilos de desarrollo. No
cuestionaron, como lo haría Furtado posteriormente, la posibilidad y la
deseabilidad de alcanzar los mismos padrones de desarrollo de los países
industrializados. Mayor homogeneidad, sí, igualdad de condiciones y de
oportunidades entre naciones e internamente en las naciones, también,
pero el supuesto era que con una política adecuada, era posible y deseable
generalizar lo que ya se había alcanzado en los países industrialmente
avanzados.
61
proporcionaxxan la especialización de la producción y el libre cambio.
En dicha perspectiva, las tesis cepalinas contenían gruesos errores o eran
encubiertamente contrarias al sistema capitalista al que atacaban, propon-
niendo quimeras, como la industrialización y el estatismo. La izquierda,
por su parte, criticaba las "teorías del desarrollo" porque oscurecían lo
principal, esto es, que no hay "desarrollo" sin acumulación de capital y
ésta sólo es la expresión de una relación de explotación de clases.
62
la concentración del ingreso, por la modernización del aparato del Estado,
por su vinculación, a través de las políticas que impulsaba, a la gran
empresa multinacional, por las ,ioint-ventures uniendo el sector produc
tivo estatal a las multinacionales, etc.
24/ Ver por ejemplo, Sergio Sagù, Estructura Social de la Colonia, Buenos
Aires, Editorial El Ateneo, 1957) y Caio Prado Jr., Forma9ao do
Brasil Contemporáneo, (Colonia), Sao Paulo, Editora Brasiliense, 2a.
edición, 1945.
63
polo opuesto (y discontinuo) del enfoque de la dependencia lo que se vislum
braba no era el desarrollo autónomo sino... el socialismo. Esto, por cierto,
no fue explícito en muchos autores, pero la crítica a la posibilidad del
"desarrollo", especialmente en lo que a "desarrollo nacional" se refiere,
había sido el punto de partida del análisis de Des Santos, Quijano, Marini,
Faletto y Cardoso, por mencionar algunos autores.
64
e) las que requieren modificaciones en el papel del Estado para afianzar
tanto el funcionamiento de la economía, como la articulación política de
una sociedad que contiene, en sí misma, focos de inarticulación y dese
quilibrio estruc tural.26 /
65
al capital extranjero y/o subordinándosele en el comercio mundial; prole
tariado que se distancia del resto de la masa popular, como consecuencia
del progreso de la industrialización o la prosperidad de los enclaves
exportadores agrarios y mineros; "masas marginales" que no son fácilmente
absorbibles, ni siquiera cuando la industrialización prospera; una "pequeña
burguesía", que no corresponde al uso que se daba a ese concepto en la
época del capitalismo concurrencia! europeo, por cuanto se trata de amplias
capas de asalariados (empleados de cuello blanco y técnicos) generados
por la forma oligopólica e internacionalizada de la empresa multinacional,
que aplasta la estructura anterior de prestación de servicios y de comer-
cisúLización; una estructura social rural que, aunque subordinando las
distintas clases y camadas al gran capital muestra amplio espectro de
relaciones sociales de producción, (desde los "campesinos" que trabajan
la tierra explotando la fuerza de trabajo familiar, hasta los trabajadores
rurales asalariados, pasando por variadas relaciones de intermediación,
de inquilinato, de trabajo semicompulsivo, etc.).
Cada uno de los aspectos acá mencionados fue tratado, en forma dife
rente por los autores que caracterizaron las situaciones de dependencias.
Las controversias entre ellos son grandes, y la polémica no estuvo ausente
de la producción intelectual latinoamericana. A pesar de eso, es fácil
demostrar que el enfoque de la dependencia se singularizo frente a enfo
ques anteriores, como se vi6 al comienzo de este articulo los problemas
planteados por los cepalinos son diferentes a los que plantearon los depen-
dentistas, aunque la metodología estructuralista, en el sentido que le atri
buyen los economistas, hubiese sido la misma.
66
refirieron, naturalmente, a la cuestión de la autonomía tecnológica y
algunos, como Sunkel, mencionan la "transculturización" provocada por la
internacionalización del sistema productivo.28 /
67
¿y los dependentistas?
68
A tal palo, tal astilla. Lo que permite a los dependentistas tratar
con soberbia a las teorías cepalinas de las cuales han nacido diciéndoles
"vean, el Estado que ustedes creían poder reformar es el Estado burgués,
expresión de todos los males del subdesarrollo" es, al mismo tiempo, su
lecho de Procusto. Si la caracterización cepalina es insuficiente y
también en la crítica, los dependentistas se vuelven sorprendentemente
estériles a causa de su afán por sostener una visión racional e integrada
derivada de la experiencia del pasado europeo. Proclaman lo que no debe
ser, pero paran a medio camino en la crítica concreta. No llegan a espe
cificar, a no ser como creencia, las fuerzas transformadoras y sólo replan
tean parcialmente el ideal a alcanzar: proponen el mismo desarrollo en
beneficio de otras clases. Tal vez tengan razón. Pero la verdad es que
no se ajustan todavía las cuentas con los teóricos de "otro desarrollo".
Llamando a las cosas por su nombre hay que decir que el análisis
derivado de la revolución cubana y, especialmente, la interpretación
de Guevara, contradecían las ideas de "desarrollo" y de la posibilidad
de un desarrollo dependiente. Desde 1961, cuando en la Conferencia de
Punta del Este, Guevara criticó la "revolución de las letrinas", el refor-
mismo, hasta su leyenda boliviana de 196?, cuando la "teoría del foco"
sucumbió heroicamente con su formulador, la verdad es que la práctica
política revolucionaria puso en jaque (aunque no es jaque mate) a las
pálidas teorías académicas.
69
cómo solucionar remiendos externos a nuestro análisis. No merecemos
nuestra condición de intelectuales, o sea, de hombres que puedan aceptar
el momento histórico de transformación violenta, el grado de verdad de ^
lo imprevisible, pero tratan luego de explicar por qué, cómo y para quién,
aunque mantengamos nuestras convicciones sobre la inevitabilidad de que
mañana será otro día y la Revolución se impondrá.
En la senda de la utopía
70
y cualquier dominación, del mismo principio de autoridad, y que no creían
en los análisis estructurales para concentrarse en afirmaciones existen-
ciales.
71
para el desarrollo no sólo de los países menos desarrollados sino, espe
cialmente, de los más avanzados industrialmente;
El enfoque alternativo
72
un desarrollo con esas características debe ser orientado a satisfacer
las necesidades humanas tanto materiales como inmateriales. Empieza por
satisfacer las necesidades básicas de los dominados y explotados que
constituyen la mayoría de los habitantes del mundo y asegura, al mismo
tiempo, la humanización de todos los seres humanos satisfaciendo sus
necesidades de expresión, creatividad, igualdad, condiciones de convi
vencia y permitiendo entender y dominar sus propios destinos.30/
73
democrática y los outer limits, que es la otra obsesión de los formuladores
de la nueva estrategia del desarrollo. Esto pasó a ser algo más amplio.
Si su centro es la atención de las necesidades básicas, se complementa
por el respeto a las exigencias ecológicas, tanto en lo que se refiere a
una relación adecuada entre el ecosistema local y los límites externos que
la preservación de la vida presenta y que las generaciones futuras imponen,
como en lo que se refiere al uso de tecnologías apropiadas para la explo
tación racional de los recursos naturales y humanos.
74
En la línea del desarrollo como producto de la voluntad comunitaria
(desde un nivel de la aldea hasta el de la federación de intereses de los
pueblos o estados subdesarrollados y orpimidos) el concepto clave es el
de self-reliance. En la línea de análisis de los nuevos instrumentos de
desarrollo económico sobresale el énfasis puesto en las tecnologías apro
piadas y en los outer limits. En el centro del problema de la atención
de las necesidades básicas, subsiste la cuestión de la reforma política
necesaria para conseguirlo. Como documentos centrales para la comprensión
de estas posiciones (habiendo sobreposiciones entre ellos) están el Informe
Dag Hammarksjbld 1975,3^/ y el proyecto sobre la Reestructuración del
Orden Internacional.35/ A éstos se agregan los estudios del World Order
Model Pro.ject .36 /
36 / Ver Richard Falk, A Study of Future Worlds, The Free Press, 1975*
No consideraré en este trabajo las ideas de Falk y de sus asociados.
José Medina Echavarría, en una sugestiva revisión crítica, consideró
sin embargo, que estos estudios, gracias a su poder de síntesis, al
tÍRo especifico de una sociología prospectiva y al reconocimiento
explícito de su carácter utópico, presentan ventajas sobre otras
del mismo género de visión más "cibernética" o burocrático-institu-
cional. Ver José Medina Echavarría, Las propuestas de un nuevo orden
económico internacional en perspective^ CEPAL, D .3 . "I"I^8 , Santiago,
noviembre de "1976 .
75
disminuye la vulnerabilidad y la dependencia, de ted forma que las socie
dades cuenten más con sus propias fuerzas de resistencia, confíen en si
mismas y tengan medios para ser dignas. Se aplica la self reliance tanto
a nivel local (de comunidad) como nacional e internacional.
La crítica fácil aduce que con esas nociones se estaría apenas refor
zando el tipo de dominación vigente sin cambiar las condiciones productivas
de los países subdesarrollados, pero ella es rebatida con energía por quienes
adoptan la noción de "tecnología apropiada". Esto no significaría una
tecnología atrasada sino un blend tecnologico que, otra vez, se orienta
por lo razonable, sin perder de vista los objetivos básicos del desarrollo
(basic needs), sin adoptar un criterio puramente imitativo de lo que ocurrió
en los países industrializados, pqro sin desdeñar la ciencia y el avance
de las fuerzas produe tivas.^0/ La implementación de políticas de desarrollo
tecnológico orientadas por esas preocupaciones y por las nociones de desa
rrollo autosostenido para atender las necesidades básicas requiere una
nueva pauta de relaciones internacionales en lo que se refiere a investi
gación y desarrollo, que transfiere tecnología pero, al mismo tiempo, lleva
a su creación autónoma y a la selección del tipo de ella a ser absorbida.
Todo eso pasa por el problema de formación de personal especializado y por
políticas que eviten la fuga de cerebros.
76
Como lo mencioné antes, la noción de que algunos recursos naturales
no sean renovables y de que exista el peligro de la degradación de la
biósfera obligó a los defensores del ecodesarrollo a adoptar posición
respecto a los "límites externos al desarrollo" (outer limits). En resumen:
^1/ Fue precisamente, desde este ángulo que el nuevo enfoque encontró
más ecos, social y políticamente en América Latina. La "nueva
izquierda", de inspiración marxista, guevarista o directamente
cristiana, asumió implícitamente el punto de vista de que en los
países subdesarrollados aún el socialismo debería ser constituido
en la parsimonia, casi como una repulsa a los estilos de vida de las
sociedades opulentas. En el plano teórico, porque autores como
Aníbal Pinto o Jorge Graciarena aceptaron el desafío de los estilos
alternativos de desarrollo y contribuyeron a su análisis. Ver
Jorge Graciarena, "Poder y estilos de desarrollo. Una perspectiva
heterodoxa” y Aníbal Pinto, "Notas sobre los estilos de desarrollo
en América Latina", en Revista de la CEPAL, Santiago de Chile, NQ 1,
enero-septiembre 1976. Pinto distinguía la noción de "sistema"
(capitalista y/o socialista) de la noción de "estructura" que señala
el funcionamiento de la economía (o grado de diferenciación del aparato
productivo) y para el planteo y relacionamiento de ellas en el esquema
mundial, como dominantes o subordinados (habría sociedades capitalistas
industrializadas, capitalistas subdesarrolladas, socialistas industria
lizadas, socialistas subdesarrolladas). El estilo de desarrollo seña
laría la forma por la que, "dentro de un determinado sistema se organi
zan y distribuyen los recursos humanos y materiales con el objetivo de
resolver los interrogantes sobre qué, para quién y cómo producir los
bienes y servicios", (p. 10^).
77
"dependentistas" se confundieron cuando tuvieron que precisar en el ámbito
de sus perspectivas teóricas cuáles serían los sujetos históricos de las
transformaciones, los teóricos del another development tampoco son explí
citos en el análisis de este problema.^2/ Pero, mientras que los desa
rrollos cepalinos, bien o mal, veían en el Estado Ilustrado (orientado para
el bienestar de las clases oprimidas) el principio ordenador del desarrollo,
aludiendo la cuestión de la revolución, y los dependentistas mantenían
encendido el fuego sagrado de esta última (aunque sin explicar de qué modo
y con qué fuerzas se daría frente a las transformaciones de la economía
contemporánea que ellos mismos resaltan en sus análisis), los propugnadores
del estilo alternativo de desarrollo oscilan en sus textos entre la cate
goría valorizadora de la dignidad humana y .... la reforma burocrática-
institucional, a nivel de las Naciones Unidas.43/
78
Como remedio, los formuladores del nuevo desarrollo proponen un
aumento de control de las inversiones extranjeras y una estrategia de
valorización para mejorar las condiciones de negociación entre los pro
ductores primarios y los industrializados, en el "Diálogo Nórte-Sur".
No desdeñan la importancia de la opinión pública mundial para alcanzar
estos resultados. De esta posición deriva la necesidad de rever el
sistema de informaciones mundiales, especialmente en cuanto a los mass-
media.ú5/ La batería de medidas y sugestiones elaboradas es considerable,
especialmente en los documentos fundamentales ya referidos y en los textos
del Coloquio de Argel. Van desde la preocupación por los bienes colectivos
(como el fondo de los océanos), la definición de un código de ética para
las empresas transnacionales, la reformulación del Derecho Internacional,
la propuesta de elaboración de indicadores de desempeño de desarrollo
económico que tengan en cuenta la evolución de la atención de las necesi
dades básicas, etc., hasta la cuestión de la militarización de la produc
ción mundial y la necesidad de una política de desarmamentista, para pro
porcionar más recursos para un desarrollo "saludable". Todo eso en el
contexto de una visión que valoriza la self reliance, la creatividad local
y la diversidad de los caminos para el desarrollo.
k5/ A este respecto, ver Juan Somavía, "Can we understand each other?
The need for a new international information order", en Dolman y
Ettinger, op.cit, pp. 228 y siguientes.
á-6/ Coloquio de Argel, págs. 13, y 38 respectivamente.
^7/ I. Jagairy, P. Kuin y J. Somavía, "Las empresas transnacionales" en
Jan Timbergen, op.cit., pág. 431. Coherentes con sus análisis los
autores agregan que: "Muchos de los objetivos de desarrollo autónomo
descriptos en la Segunda Parte de este Informe chocan con la lógica
actual de la empresa transnacional. La autonomía es un estilo de
desarrollo basado en el reconocimiento de la diversidad cultural,
como tal es un instrumento contra la homogenización de las culturas.
Al contrario, la lógica de las empresas transnacionales se basa en
que la mayoría de los productos pueden venderse con ventaja en casi
todos los países en que operan, teniendo en cuenta apenas sus niveles
de desarrollo", (ibidem, pág. 44l.)
79
A partir del reconocimiento de los efectos de la acción de las
empresas multinacionales en la economía mundial y de su contradicción
con los valores del "desarrollo alternativo", Samir Amin hace explícito
el supuesto no discutido en la mayoría de los textos:
Así, después de un gran rodeo, los que hicieron una contribución más
crítica a las categorías del nuevo desarrollo van a Canossa. Concreta
mente existirían el tema de las multinacionales y la aspiración a la
Igualdad y el control de las decisiones. De por medio declaraciones de
buena fe y de buena voluntad.¿0/
Ú9/ Amin va más lejos: "El hecho es que los temas del nuevo orden
incluyen la aspiración a controlar los recursos naturales y a
robustecer los Estados nacionales, que el imperialismo no acepta.
Para eso, por lo tanto, seria conveniente sustituir el R.I.0.
Project que es una formiulación ideológica de las necesidades de
transferir algunas de las industrias del centro hacia la periferia
bajo las alas de las multinacionales" (Op.cit. , pág. 2 5 ).
80
Revaluando el camino recorrido
81
En otras palabras, con la condición de que no se olvide que existen
determinantes fundamentales cuyos intereses y formas objetivas de acción
(las multinacionales o el interés del Estado, por ejemplo) modelan el
mundo contemporáneo y son los que deben ser criticados y controlados para
obtener los fines deseados por la nueva utopía, el énfasis critico a los
estilos de desarrollo, que plantean los defensores del another development
corresponde a una dimensión importante de la crisis civilizadora actual.
Esta, aparece con más fuerza por las obvias razones de la existencia de
la explotación de clase en el mundo capitalista; alcanza, redefinida, al
mundo socialista y pone en jaque la forma por la que se da la transición
de las sociedades capitalistas hacia el socialismo.
82
DESARROLLO, POBREZA Y NECESIDADES BASICAS */
Rolando Franco
INTRODUCCION
1. El tema de la pobreza
83
Durante el siglo pasado, fueron usuales especialmente en Inglaterra
los estudios que desde dicha óptica, calculaban la cantidad de pobres y
buscaban distinguirlos según fueran irrescatables, debido al alcoholismo
u otros vicios, o estuvieran en esa condición "a pesar suyo", siendo por
tanto merecedores de que se los asistiera de alguna manera. El esfuerzo
más trascendente fue una encuesta sobre las condiciones de vida en Londres
en 18 8 0 , realizada por David Booth, ¿/ también deben recordarse los estu
dios de Engels sobre la situación de la clase obrera en Inglaterra; los
de Rowntree sobre los pobres de York, 5/ y los de Le Play y su escuela
sobre la situación de los obreros en diferentes países de Europa.
3/ David Booth, Life and Labour of the People (1889-1891), Mac Millan,
~ Londres, 1902-1903, 17 volúmenes.
k/ Federico Engels, La situación de la clase obrera en Inglaterra
*" (18^3 ), Nueva York I885 , 2sT¡ edición Stuttgart, I892 .
Benjamín S. Rowntree, Poverty: A Study of Town Life (1901),
Longmans, y Nueva York, 1922. También: Mac Millan, Nueva York,
1961 ; y Poverty and Progress. A Second Social Survey of York (19^1),
Longmans'! Londres, 19^2.
6/ Federico Le Play, Les Ouvries Européens (1835), Tours, Marne et Fils,
2 a. edición, 6 volúmenes, 1877-79.
?_/ J.K. Galbraith, The Affluent Society, Mentor Books, Nueva York, 1958.
M. Harrington, The Other America. Poverty in the United States,
Mac Millan, Nueva York, 19^2. En español: La cultura de la pobreza
en Estados Unidos, Fondo de Cultura Económica'! México, 19¿3-
84
no se tradujeron en un nivel de bienestar mínimo para el conjunto de la
población. Ello se agravó a consecuencia de la creciente interdependencia
mundial y del desarrollo de los medios de comunicación de masas, que pro
dujeron "la revolución de las expectativas crecientes". Conglomerados
humanos que habían vivido encerrados en su propio hábitat, conocían ahora
en forma inmediata los bienes de consumo sofisticado más novedosos produ
cidos en los centros y, consecuentemente, aspiraban a poseerlos.
85
La nueva preocupación dio cauce al desarrollo de nuevas perspectivas
alternativas que se plasmaron en la estrategia de satisfacción de las
necesidades básicas, 1 2 / y a un debate internacional que se encuentra en
plena vigencia.
86
Los pesimistas, por su parte, como no confían en el crecimiento deben
buscar otras soluciones o paliativos. Y los otros actúan porque creen que
es posible utilizar mejor las potencialidades que la evolución humana ha
generado y que la pobreza sólo es un producto social. Se ha sostenido
también que nada cabe hacer para eliminar la pobreza o que lo que se haga
será perjudicial para algún valor que se estima más valioso.
87
Cuando se dan cambios relativamente rápidos en sociedades donde
coexisten varios esquemas normativos - como sucede en buena parte de las
sociedades latinoamericanas - entran en colisión la. situación real y el
deber ser, que deriva de alguno de tales esquemas normativos, surgiendo
el problema y la preocupación por la situación de estos grupos. Además,
incluso las ideologías dominantes proclaman la igualdad formal de derechos
y reconocen la conveniencia de la igualdad de oportunidades de todos los
individuos para acceder a cualquier posición de la sociedad. Este hecho
legitima las expectativas de toda persona, y justifica a los pobres que
se sientan no participantes y perjudicados por un sistema que, recono
ciéndoles formalmente ciertos derechos, no se los entrega en la práctica,
negándoles la posibilidad de acceder a una situación considerada como
"adecuada" por los cánones imperantes.
88
Tales dimensiones fundamentales son;
1V Véase PHEALC.
89
Existe entre estos elementos una cierta circularidad. Cuando se
niega, ideológicamente, la posibilidad de que todos tengan los mismos
derechos, consecuentemente no se dispondrá de los recursos necesarios
para que los marginales puedan salir de esa situación y participar acti
vamente de la producción y consumo de los bienes y servicios disponibles
y de la toma de decisiones políticas* A su vez, esta falta de recursos
provocará una carencia de condiciones personales, porque no habrá escuelas,
por ejemplo, donde estos individuos puedan capacitarse adecuadamente para
competir en el mercado de trabajo en condiciones de igualdad con los otros
sectores. Y, al mismo tiempo, el hecho de que existan esas carencias
derivadas de que la sociedad no ha dispuesto de los recursos que tienen
pero que no quiere utilizar en beneficio de los grupos marginales, justi
ficará a las clases dominantes, que podrán decir que, en definitiva, estos
grupos no participan porque no tienen las condiciones intelectuales de
formación, de preparación, que necesitarían para poder integrarse adecua
damente a la sociedad nacional. 18 /
18/ Los artículos de Aldo E. Solari, Pedro Demo, Rolando Franco, Michel
Chossoudovsky y Guillermo Rosenbluth, tratan estos asuntos.
19/ Véase Rolando Franco.
20/ Sobre participación, véase Rolando Franco y Eduardo Palma.
90
En America Latina existen además algunos de estos elementos objetivos
usualmente considerados importantes en la generación de pobreza. Uno de
estos elementos recurrentes en las explicaciones de la marginalidad sería
el crecimiento excesivo de la población latinoamericana que iría más allá
del dinamismo del sistema económico que se vería en dificultades para
absorber a esa creciente masa de población que incorpora y que reclama un
puesto de trabajo. 21/ Además, se destaca el desplazamiento migratorio y
la creciente concentración urbana.
91
Como bien se sabe, en otras regiones del mundo - especialmente
asiáticas - la ausencia de una dotación de productos alimenticios funda
mentales adecuados al volumen demográfico de dichas regiones, es especial
mente grave.
92
de equipo agrícola se obtiene a la mitad de lo que costaría en Alemania". 2 .k /
Los mismos cálculos podrían hacerse, sin duda, para la mayoría de los países
latinoamericanos.
93
Todo esto contribuye a que la situación de importantes estratos
sociales agrarios en América Latina no aproveche siquiera mínimamente
las ventajas derivadas de la modernización y de la mayor disponibilidad
de alimentos generada por las nuevas formas productivas. Es probable
incluso que su acceso a una canasta alimenticia mínima sea en la actualidad
más difícil que en el pasado. I esto por las siguientes razones:
94
Ello no implica sin embargo, la desaparición del latifundio, aunque
en muchos lados se hayan producido parcelaciones de las grandes fincas con
la finalidad de no ser afectadas por las reformas agrarias llevadas adelante
por diversos gobiernos. En general lo que sucede es que se adopta una forma
"empresarial moderna". Ello conduce, a su vez, a una concentración creciente
de los aumentos de producción en un número cada vez más pequeño de empresas
y facilita así la concentración de ingreso.
95
Deben también considerarse las migraciones no temporales en las
cuales los individuos se desplazan a consecuencia de la pérdida de su
inserción anterior en una situación productiva (sea de subsistencia, o
de corte capitalista), hacia la frontera agrícola en los casos en que
ella aún existe o más allá de los limites nacionales, hacia otras
naciones (siendo bien conocidos los casos de las migraciones de salva
doreños a Honduras, de colombianos a Venezuela, de los habitantes de
diversos países de la Cuenca del Plata y de Chile hacia la Argentina,
etc.).
96
d) El crecimiento urbano. El crecimiento natural de las ciudades lati-
noamericanas, unido a los importantes contingentes migratorios que llegan
a ellas han tenido efectos muy importantes en las tasas de crecimiento
urbano, que hacen inevitable la tendencia a su predominio en la población
total, como muestra el Cuadro 1. Mientras ésta ha crecido a tasas de
entre 2 y la urbana lo ha hecho a un 5 y 7?^ y los sectores marginales
han alcanzado cifras del orden del 15 ó 20^. Es obvio que las ciudades
no estaban ni están preparadas adecuadamente para recibir estas masas
poblacionales.
El proceso de urbanización latinoamericano se caracteriza además por
la notable metropolización. El crecimiento demográfico se concentra en
una o dos ciudades en cada pais, salvo excepciones. El Cuadro 2 da una
clara muestra de ello. Sin embargo, en los últimos años se ha notado, en
algunos países, un crecimiento particularmente acelerado de las ciudades
de tamaño medio, fenómeno que probablemente se dará también en otros
lugares de la región.
Este proceso de urbanización acelerada que caracteriza a la mayoría
de los países latinoamericanos puede ser juzgado de muy diversas maneras.
Entre sus aspectos positivos está el que, como sostenían diversas teorías
sobre el desarrollo, el pasaje del ámbito rural al urbano debe ser visto
como la transición hacia la modernización indispensable para que el
proceso de desarrollo económico tenga lugar.
No cabe duda además que el aglomeramiento de los contingentes pobla
cionales en un número limitado de puntos en cada país facilita la pres
tación de servicios básicos. Asi, por ejemplo, los programas de educación
son más fácilmente planificables gracias a la concentración espacial de
los candidatos a incorporarse a ellos. De la misma manera, el costo de
la atención sanitaria se ve considerablemente reducido si se piensa que
sus beneficiarios están concentrados espacialmente.
Por otro lado, se ha argumentado también que la "hiperurbanización"
de los países latinoamericanos, vale decir, el tener porcentajes de
población urbana más elevados que los correspondientes porcentajes de
población ocupada en actividades industriales urbanas, tiene efectos
negativos, por cuanto obliga al Estado a realizar importante gastos en
servicios sociales, reduciendo asi el monto de las inversiones que pueden
dirigirse a aumentar la producción. El supuesto de tal planteamiento es
que, si tales conglomerados humanos fueran menos "visibles", desaparecería
o disminuiría el interés por atender a sus necesidades básicas. Es obvio
que, de mantener su antigua locación rural, seguirían estando por lo menos
tan necesitados de esas prestaciones sociales, sino más. En definitiva,
entonces, cabe pensar que una función importante de las migraciones y de
la urbanización de la población latinoamericana está en convertirse en
v.n problema que exige la atención de los encargados de llevar a la prác
tica las políticas públicas, lo que no es despreciable.
Por otra parte, diversas encuestas entre los grupos pobres urbanos
han dejado constancia de la "satisfacción" que sus miembros experimentan
por su nueva ubicación, comparándola con su situación anterior, lo que
denota que si bien pueden constituirse en un problema para los planifi
cadores urbanos, ellos personalmente estiman que han obtenido una mejoría
en su situación vital.
Es muy dudoso que la migración procedente del campo pueda ser dete
nida y mucho menos revocada. La urbanización es una respuesta difícil
mente revertible.
97
Cuadro 1
Incremento
País 1950 i960 1970 porcentual
1950 -19 70
Argentina 5 1.7 5 7 .5 6Ú .8 2 5 .5
Uruguay '+5 .5 56.5 7 0 .1 5 Ú.O
Chile 38 .7 50.0 5ú. 6 Ú 1 .0
Cuba 3 5 .'+ ÚI .5 '+7-5 3 Ú .2
Total Grupo I Ú5.8 5 3 .0 60.0 3 1 .0
Venezuela 30.0 Ú2 .Ú 5 5 .7 80.0
México 2Ú.9 3 2 .3 Ú0 .5 6 1 .8
Panamá 2 3 .5 3'+. 9 38.8 6 5 .1
Costa Rica 2 1,2 2 2 .3 3 2 .3 50.0
Colombia 2 1.0 30,0 Ú3.0 IOÚ.7
Brasil 20,9 29,0 39 .3 88.0
Total Grupo II 2 2 .5 3 1.0 Ú 1 .0 8Ú .0
Bolivia 1 9 .7 20.5 23-3 10 .8
Perú 18 ,2 26.0 3 2 .5 78.5
Ecuador 17 .7 2 5 .5 32 .9 85.8
Paraguay 15.5 16.6 20.9 3 ú ,8
Nicaragua 1 Ú .2 18 .8 2 Ú .6 7 3 .2
El Salvador 12 .5 1 7 .0 1 8 .ú Ú7.1
Rep.Dominicana 1 0 .3 18 .2 27.6 16 7.9
Guatemala 1 0 .3 13.2 17 .7 7 2 .8
Honduras 6.8 11.0 1 5 .'+ 1 2 6 .ú
Haití ^.7 6.0 6.9 Ú6 .7
Total Grupo III 1 Ú .0 18 .5 2Ú.3 73 .6
98
Cuadro 2
Crecimiento
Ciudad Total porcentual Migratorio
natural
29/ Véase Niles M. Hansen, Urban Poverty and the Urban Crisis: A
Strategy for Regional Development, Indiana University Press,
Bloomington, 1970.
99
retrasadas, por cuanto la industria no se siente atraída a localizarse en
ellas ante la carencia de infraestructura y de economías externas. La
gran urbe, por su parte, también habría demostrado diversos problemas;
generaría deseconomías externas, aumentaría la patología social; sus habi
tantes aspirarían - según se dice - a vivir en ciudades más pequeñas; y
los costos del capital público aumentarian una vez superado un tamaño
"óptimo" de las ciudades. 30/ Todos estos argumentos han sido puestos en
discusión en diversas ocasiones, lo que obligaría a profundizar los estudios
al respecto y a tratar de evaluar las posibilidades efectivas de su apli
cación en el continente. 3 V
e) El problema del empleo. El empleo es de primordial importancia, tanto
porque a través de él la sociedad realiza el aprovechamiento de la fuerza
de trabajo para acrecer los bienes disponibles, como porque los ocupados
adquieren un derecho socialmente reconocido a participar en el producto
social.
La experiencia latinoamericana, sin embargo, ha demostrado que el
crecimiento económico no basta por sí solo para dotar a toda la población
de un empleo adecuado. En este sentido, recuérdase la tesis clásica res
pecto a la incapacidad de las economías latinoamericanas para absorber
productivamente a crecientes contingentes de fuerza de trabajo. Diversos
estudios de la CEPAL han enfatizado que el proceso de industrialización
latinoamericano, realizado mediante la incorporación de una tecnología
que no respetería las proporciones en que los factores productivos se
encuentran presentes en el continente iría destruyendo formas de producción
tradicionales, labour-intensives, para sustituirlas por otras más modernas,
pero ahorradoras de trabajo humano. Algunos estudios recientes, 32/ han
mostrado que una importante proporción de tales desocupados se reclutan
entre lo que se da en llamar la fuerza de trabajo secundaria 3 3 / J ello
porque los jefes de hogar de los grupos pobres, no pueden mantenerse deso
cupados, al necesitar obtener, día a día, los medios imprescindibles para
la subsistencia familiar, ya que carecen de fuentes alternativas de ingreso.
Tienen que ocuparse en lo que sea, incluso en actividades de muy baja pro
ductividad y de muy bajo ingreso, por lo que su actividad laboral está
caracterizada no tanto por el desempleo, sino por la inseguridad en el
empleo y por la acelerada rotación de ocupaciones que se ven obligados a
desempeñar.
Es necesario empero, no restar importancia al problema del desempleo
abierto de la fuerza de trabajo primaria y en especial a la situación de
los pobres, que sufren desempleo crónico. 3 ^/
100
El segundo problema de la subutilización de mano de obra es el sub
empleo, que ha dado lugar a un gran número de estudios recientemente. Sin
embargo, la definición y la medición de esta forma de desaprovechamiento
de la mano de obra disponible presenta dificultades considerables. No es
del caso hacer aquí una presentación de los diversos procedimientos a que
se ha recurrido y de los resultados que los mismos han entregado. 35/
Los estudios de PREALC afirman que en el sector informal se concentra
alrededor de la mitad de la fuerza de trabajo urbana latinoamericana,
siendo el canal de ingreso de los importantes contingentes migratorios
con los que se acrecienta la población de las grandes metrópolis de la
región, y que no son absorbidas en el sector integrado de la economía.
f) Los grupos-objetivo de las políticas antipobreza. Las reflexiones
precedentes permiten concluir que las situaciones de pobreza se caracte
rizan por su heterogeneidad. Ello, obviamente, dificulta la posibilidad
de que las políticas que se implementen con la finalidad de erradir o
aliviar la pobreza extrema pueden ser demasiado generales. Dada la varia
bilidad de situaciones existentes en la región, y al interior de cada unidad
nacional, es necesario precisar lo más posible aquellos grupos a los que
tal política va dirigida y conocer exhaustivamente sus características,
para que los objetivos buscados sean realmente alcanzados. A ello tiende
la noción de grupos focales. Se considera tales a conjuntos de personas
con características comunes (que permiten definirlos como pobres) derivadas
de causas similares.
En el medio rural, los minifundistas, los asalariados sin tierra, los
comuneros, los habitantes de caseríos rurales, la población dispersa y los
indígenas 5 6 / son los grupos que pueden ser objeto de políticas antipobreza,
aunque, como es obvio, algunas de estas categorías se superponen.
En el medio urbano las dificultades de la identificación de grupos
focales son prácticamente insuperables. Como resultado de la gran variedad
de situaciones y la alta inestabilidad de las mismas.
La primera resulta claro por la simple enumeración de actividades
cuyos practicantes son, en altísima proporción, pobres: vendedores ambu
lantes, lustrabotas, limpiadores, artesanos ínfimos, asalariados de muy
pequeñas empresas, etc.
Es posible sin embargo, establecer dos grandes categorías, distin
guiendo los pobres que realizan una actividad independiente, de aquéllos
que desempeñan una asalariada. Esta clasificación tiene importancia pero
es demasiado burda y sólo puede ser utilizada como base muy general. Por
otra parte, las ocupaciones mencionadas no sólo pueden ser ejercidas dando
lugar a diversos grados de pobreza, sino que pueden tener significaciones
bastante diferentes según el tamaño de las ciudades. Lo mismo ocurre con
las políticas que se propusieran erradicarlas.
101
La inestabilidad complica el problema. Si algo caracteriza a los
pobres urbanos es lo que puede llamarse la "caza del trabajo". El pobre
urbano realiza hoy una actividad independiente que le proporciona un
ingreso ínfimo, y mañana realizará una asalariada. Dentro de unas y otras
existe una alta probabilidad de que haya cambiado de ocupación frecuente
mente a lo largo de su historia laboral. Esta inestabilidad aunque fre
cuente, no es universal; muchos pobres son, por ejemplo, pequeños artesanos
que desarrollan el mismo trabajo durante toda su vida. Si bien esto es
exacto, no elimina el hecho anterior y muestra uno de los problemas que
acecha a toda politica de erradicación de la pobreza urbana: la alta
probabilidad de que sólo termine beneficiando a los más estables, porque
son los más fácilmente identificables y organizables.
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SEMINARIO SOBRE EMPRESAS PUBLICAS EN CENTROAMERICA Y EL CARIBE
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experiencias concretas se agudizó y no hubo la retroalimentación necesaria
entre los momentos práctico y teórico que permitiera avanzar en el conoci
miento disponible en dicho tema. Por diversas razones, los años ochenta,
al parecer estarán marcados por un creciente interés en el uema de la par
ticipación. Asi lo demuestra la revisión de los planes de desarrollo de
los países de la región, en los que se enfatiza su importancia como obje
tivo y se postulan diferentes procedimientos para alcanzarlos.
El ILPES y otras instituciones percibieron el atraso en que se en
cuentra el conocimiento sobre los procedimientos de aceleración de la
participación y decidieron promover la realización de este Seminario
técnico para analizar experiencias y sistematizar algunas proposiciones
sobre los mecanismos más ajustados para promover la participación en
diferentes contextos sociopollticos.
En la inauguración del Seminario hicieron uso de la palabra el Dr.
Rolando Franco, Jefe de la Unidad de Planificación Social del ILPES, en
nombre del Director del Instituto; la señora Carmen Flores de Korn,
Directora Adjunta de la Subdirección para las Américas del Departamento
de Cooperación Técnica de Naciones Unidas; el doctor Aldo E. Solari,
Representante Residente del Programa de las Naciones Unidas para el Desa
rrollo ante el Gobierno del Ecuador; y el señor Vicepresidente de la
República del Ecuador y Presidente del Consejo Nacional de Desarrollo
(CONADE) de dicho país, doctor Osvaldo Hurtado.
El Seminario dio' lugar a avances en el tema de la participación, en
especial por la riqueza de los trabajos presentados (ver Anexo 1) y por
el interés de las discusiones. Asimismo, hubo consenso entre los parti
cipantes sobre la necesidad de continuar trabajando intensamente en el
tema, en vista de lo cual el ILPES ha preparado un proyecto de investi
gación sobre Participación en la Planificación, que se realizará con las
Oficinas de Planificación de los países interesados.
El ILPES publicará próximamente un libro con los trabajos presentados
y un resumen de los resultados.
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Anexo 1
Trabajos presentados
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PLANIFICACION SOCIAL
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Carmelo Mesa-Lago y "La seguridad social en América Latina.
Ernesto A. Isuani Problemas y recomendaciones"
Emmanuel de Radt "Planificación social del turismo en
los países en desarrollo"
José Carlos Cuentas Zavala "La infancia y la planificación social"
Marshall Wolfe "La pobreza en América Latina: Diagnós
ticos y prescripciones"
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REVISTA DE LA CEPAL
Diciembre de I 98O
Mostafá K. Tolba ^
América Latina detenta una posición especial cuando se examina qué debería
hacerse para desarrollar estilos de desarrollo auténticos y racionales
desde el punto de vista ambiental. La mayoría de los países de esta región
han tenido experiencias, durante largos períodos, de desarrollo económico
y social y poseen un conocimiento de primera mano sobre los problemas
sociales y ambientales vinculados con la obtención acelerada de niveles
elevados de industrialización y crecimiento económico. A su vez, han
padecido graves problemas sociales y ambientales derivados de la pobreza,
las desigualdades notorias en la distribución de bienes e ingreso, y dis
paridades regionales en los niveles de vida y el desarrollo de recursos.
A manera de ejemplo, cabe mencionar los elevadísimos niveles de contami
nación del aire, la pérdida de suelos, la desaparición de la cubierta
forestal y los colosales problemas ambientales de los centros urbanos.
Muchos países latinoamericanos han sufrido, con especial severidad, los
problemas económicos y ambientales creados, o exacerbados por poderes
negociadores débiles en el terreno del comercio internacional y los mer
cados de inversión. Asimismo, algunos han experimentado la promesa del
desarrollo autosuficiente y socialmente satisfactorio que ofrece la
cooperación técnica y económica entre los propios países en desarrollo.
Como en general poseen niveles elevados de alfabetización y una poderosa
conciencia política, están también en condiciones favorables para iniciar
y mantener estilos de desarrollo amplios y perdurables.
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REVISTA DE LA CEPAL
Diciembre de I98O
BIOSFERA Y DESARROLLO
Raúl Prebisch */
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REVISTA DE LA CEPAL
Diciembre de I98O
Marshall Wolfe
La mayor parte de los informes sobre los problemas actuales del medio
ambiente suelen describir esos problemas, señalar sus causas y esbozar
cuáles deberían ser los lineamientos técnicos a seguir para darles una
solución razonable; pero muy pocos se formulan las cuestiones políticas
acerca de quiénes deberían impulsar las acciones pertinentes, cómo
deberían hacerlo, quiénes deberían costearlas, cuál sería la eficacia
esperable de aquellos agentes en su acción y cuál la respuesta de los
distintos grupos sociales ante ellas. A su juicio, si las recomenda
ciones sobre medio ambiente no van acompañadas de estudios y acciones
políticas córrese el peligro de aumentar el ya rebosante conjunto de
'utopias de comité' que se elaboran en los foros internacionales, sin
alcanzar consecuencia práctica alguna que exceda su explícita buena
voluntad.
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Fernando H. Cardoso ^
La relación general que existe entre desarrollo y medio ambiente puede ser
planteada en diversos niveles de análisis y a partir de distintos ángulos.
En este articulo el autor la explora en el caso concreto del Brasil actual
y en el marco de su estilo de desarrollo, que caracteriza como 'dependiente
asociado'. Asi definido su objeto de estudio, concentra su atención sobre
las consecuencias que este estilo de desarrollo ha tenido sobre la cuestión
energética, la distribución espacial de la población y la incorporación de
la cuenca amazónica.
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REVISTA DE LA CEPAL
Diciembre de 198O
Nicolo Gligo È/
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REVISTA DE LA CEPAL
Diciembre de 198O
Luciano Tomassini 1/
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