Capítulo 9

TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

CONTEMPORÁNEA: EL COSMOS DE LA UNIÓN
EUROPEA
Durante el siglo XIX existió una notoria afinidad de la teoría
de la administración pública en los diversos países de Europa e
Iberoamérica, que entonces compartían nociones comunes. Incluso los
autores disfrutaban de la nacionalidad académica europea, por
decirlo de algún modo. Pero en la siguiente centuria se fueron
acentuando las peculiaridades nacionales, que hoy en día
congregadas forman un cosmos científico multinacional. Aunque esto
es muy notorio principalmente en los Estados Unidos, se trata de
una tendencia universal.

En efecto, la academia de la administración pública, los

profesantes de los negocios privados y otros cultivadores de temas
afines, tales como la teoría de las organizaciones y las ciencias
de policy, han convivido en un mundo conceptual interconectado por
redes de sinonimias, analogías y antinomias, que juntaban y
separaban, especializaban y diversificaban, pero siempre dentro de
un mundo comunicado. No había existido laberinto alguno que
rompiera esos lazos de relación y confundiera a los interlocutores.

La administración vinculaba en una cultura administrativa

multinacional compartida a una diversidad de subculturas singulares
preñadas de nacionalidad. De tal modo, la inglesa public
administration significa administration publique en francés, así
como administración pública en el español y administracao pública
el portugués. Todas esas voces significan publica amministrazione
en italiano, y hasta el alemán cuenta con el vocablo administration
como sinónimo de su nativo verwaltung.

Así es: la clásica obra de Marshall y Gladys Dimock titulada

Public Administration se publicó en México con el título de
Administración Pública.1 Un libro del pensador administrativo
francés Georges Langrod se tradujo al inglés como Some Current
Problems of Administration in France Today.2 Dwight Waldo fue

1
. Dimock, Marshall y Gladys Dimock. Administración Pública.
México, UTEHA. 1967 (1964).
2
. Langrod, Georges. Some Current Problems of Administration
in France Today. San Juan, Universidad de Puerto Rico. 1961.

335
vertido al portugués: su The Study of Public Administration
apareció como O Estudo da Administracao Pública.3 Finalmente, una
obra de Michel Lesage en francés, L'Administration Sovietique, pasó
a la lengua de Cervantes como La Administración Soviética.4

El concepto de administración pública, además de ser un

fenómeno universal en la cultura occidental, es una palabra
igualmente planetaria.

La peculiaridad nacional de la ciencia de la administración

pública en cada país del mundo, plantea la existencia de un
universo académico cosmopolita enlazado por un idioma común
configurado permanentemente desde principios del siglo XIX y aún
desde la centuria del XVIII. Se trata, pues, de una disciplina
multinacional cuyo centro de interés es una administración pública
desarrollada esencialmente a través de una cultura administrativa
compartida, cuyos elementos nucleares se tejieron con la emulación
organizativa, el intercambio de experiencias, la cooperación
internacional y el cultivo de la misma disciplina científica: la
administración pública.

Los procesos de integración regional son encabezados por

Europa, cuya unión prospera y se adelanta a otros países, quizá
señalándoles el camino más conveniente. En cada país que integra a
la Unión Europea se cultiva una ciencia de la administración
pública con origen común, con valores compartidos y con propósitos
paralelos, y aunque su desarrollo ocurre en idiomas nacionales
diversos, el lenguaje científico de la administración prepondera
para comunicar y unir.

FRANCIA

En Francia, el estado actual de la ciencia de la

administración pública es alentador. Tanto los pensadores con un
prestigio cimentado como Georges Langrod, como los jóvenes
investigadores de las nuevas generaciones intelectuales, emprenden
experimentos de reorientación de la disciplina. Sin embargo, para
pensar con objetividad, más que resultados positivos debemos
considerar el ambiente positivo que se ha creado. Hoy en día existe
una conciencia del valor histórico del derecho administrativo y de

3
. Waldo, Dwight. O Estudo da Administracao Pública. Rio de
Janeiro, Fundacao Getulio Vargas. 1971 (1955).
4
. Lesage, Michel. La Administración Soviética. México, Fondo
de Cultura Económica. 1985 (1981).

336
su contribución universal al estudio de la administración pública,
pero también se sabe que ha cumplido su papel histórico y que toca
a la ciencia de la administración pública restablecer sus bases a
partir del ideario de Bonnin. Es de tomarse muy en cuenta que los
títulos de las obras recientemente producidas lleven el rótulo de
"ciencia de la administración", o, como gusta particularmente a los
franceses, "ciencia administrativa". Por cuanto a los contenidos,
los libros en lo fundamental siguen estructurados como manuales
útiles para estudiantes de la profesión en administración pública,
o bien para funcionarios en servicio; o en su defecto, corresponden
esencialmente a programas de activación de tecnologías.

Por decirlo de algún modo, los franceses han redescubierto a

la ciencia de la administración pública y por lo general han
revaluado el papel creador que en ella desempeñó Carlos Juan
Bonnin.5 Reclamando la universalidad de la disciplina, en Francia
se publicó hacia 1971 una colección antológica a modo de texto
introductorio, en la cual se plasman interesantes pasajes
concernientes a la administración pública. Nos referimos al libro
La Administración Pública (L'Administration Publique), editado por
los Institutos Belga y Francés de Ciencias Administrativas.6 Un
trabajo similar, aunque elaborado en forma de manual, es la Ciencia
Administrativa de Charles Debbasch publicado en francés
originalmente durante 1972, así como en español en 1975 y 1981.7 No
es un trabajo de producción teórica, sino un manual sobre la
administración pública francesa contemporánea. Del mismo talante es
la obra de Bernard Gournay, Introducción a la Ciencia
Administrativa (Introduction a la Science Administrative, 1966),
que entre sus méritos tiene el haberse traducido al ruso en 1989 y
al turco en 1970.8

5
. Esto es particularmente visible en dos trabajos recientes:
Thuillier, Guy. "Les Principes d'Administration Publique de
Charles-Jean Bonnin (1812)". Paris, La Revue Administrative. Mai-
Juin. 1992. pp. 204-214. Y Morand-Deviellier, Jaqueline. "'Les
Principes d'Administration Publique' de Charles-Jean Bonnin".
Paris. La Revue Administrative. Janvier-Fevrier, 1996. pp. 8-17.
6
. Instituts Belge et Francais des Sciences Administratives.
L'Administration Publique. Paris, Armand Colin Editeur. 1971.
7
. Debbasch, Charles. Science Administrative. Paris, Dalloz.
1989 -1972- (Ciencia Administrativa. Madrid, Instituto Nacional de
Administración Pública. 1981).
8
. Gournay, Bernard. Introduction a la Science Administrative.
Paris, Preses de la Foundation Nationale des Sciences Politiques,

337
 Texto interesante es La Nueva Gestión Pública (La Nouvelle
Gestion Publique) de Michel Messenet, un trabajo que no rehuye la
controversia porque precisamente es muy polémico.9 Su subtítulo lo
revela: "por un Estado sin burocracia". Quizá su mayor contribución
consista en replantear el significado de la gerencia pública. Los
interesados en el estudio y la aplicación de técnicas
administrativas encontrarán en esta obra "tela de donde cortar",
toda vez que es uno de los fundadores del nuevo manejo público (new
public management), del que trataremos páginas adelante. De esto
tomó debida nota Charles Debbasch, quien a finales de los años de
1970 juzgaba que de este modo la ciencia administrativa francesa
tendía a ser enfocada como una "ciencia del manejo" (science de
management).10

Una de las notas más significativa que debemos resaltar es

que, luego de una larga contienda sostenida con el derecho
administrativo, la ciencia de la administración pública signó un
beneficioso armisticio que le otorgó plena independencia. En
efecto, Georges Langrod aseguró desde los años de 1970, que ya se
vivía una época caracterizada por el renacimiento de los estudios
no-jurídicos en ambos hemisferios.1 1 Era el efecto de una larga
acumulación de trabajo de investigación, de enseñanza en aula, y de
intercambio y debate académico, en el que concurrieron desde años
atrás varios publiadministrativistas interesados en asomarse a una
acción administrativa trascedente de los asuntos llanamente
jurídicos.

Una segunda nota relevante fue la consolidación de la ciencia

de la administración pública dentro del cosmos de las ciencias
sociales, con las cuales interactúa de antaño y, al mismo tiempo,
observa con la misma autonomía con la que ellas la visualizan.12

1978 (1966).
9
. Messenet, Michel. La Nouvelle Gestion Publique. Paris,
Editions Hommes et Techniques. 1975.
10
. Debbasch, Charles. "La Science Administrative dans les Pays
de l'Europe Occidentale Continentale". Bruselas, Revista
Internacional de Ciencias Administrativas. Vol. XLIV, núm. 1. 1974.
p. 18.

. Langrod, Georges. El Pensamiento Administrativo No-

11

jurídico: Vicisitudes y Renacimiento. Madrid, Centro de Formación

y Perfeccionamiento de Funcionarios. 1964. p. 7.
12
. Ibid, pp. 23 y 32.

338
Buena parte de su exitosa cruzada independentista ante el derecho
administrativo, obedece a su naturaleza de ciencia social, toda vez
que sustancialmente el hecho administrativo es un fenómeno social.

Una ambiente académico así renovado, donde una visión jurídica

unidimensional ha cedido su lugar a los estudios propiamente
administrativos, ofrece una ancha franja de territorio al
desarrollo de la ciencia de la administración pública en Francia. 13
Igualmente, esto hace propicio que la administración pública sea
definida de un modo diverso del enfoque jurídico, aún siendo una
tarea difícil. Y a tal grado fue propicio, que en esos tiempos pudo
aparecer una obra llena de sutilezas e imaginación creativa, en la
cual se reprodujeron una buena cantidad de pasajes donde la
administración pública aparece como protagonista principal en la
sociedad, la política, la cultura y la literatura.14

Menos trascendentales que la obra anterior, pero al fin

trabajos alejados del asfixiante dominio del derecho
administrativo, ese mismo ambiente facilitó que en 1963 se
publicara un artículo sobre la ciencia de la administración
pública, aunque sumamente escueto.15 Diez años después se produjo
otro ensayo, pero también poco interesante.16

Bernard Gournay juzgó que una vía de definición adecuada de la

administración pública es la identificación de sus tareas en
función de los servicios que presta, de modo que ellos pueden
separarse en aquellos que suministra directamente en favor de la
colectividad y los que realiza en pro de sus procesos interiores.
Los primeros encarnan en la policía, la justicia y el bienestar
social, entre otros, en tanto que los segundos entrañan a la
gestión de personal y la contabilidad, por ejemplo. Los primeros se
conocen como su "misión" o como funciones principales, los segundos

13
. Gournay, Bernard. L'Administration. Paris, Preses
Universitaries de France. 1972.
14
. Soudet, Pierre. L'Administration vue par les Sies et par
d'Autros. Paris, Editions Berger-Levraul. 1960.
15
. El’Abed, L. "La Renaissance de la Science Administrative
en France". Bruselas, International Review of Administrative
Sciences. Vol. XXIX, num. 1. 1963. pp. 59-63.
16
. Framont-Maurice, A. "Sur la Science Administrative". Paris,
La Revue Administrative. Mai-juin. 1972. pp. 264-267.

339
son sus funciones auxiliares. 17 Las primeras son de difícil
clasificación debido a su número y dinámica vital -que provocó que
el plan francés de inventariarlas en 1953 terminara en el fracaso-
, no así las segundas cuyo destino es alimentar a la organización
activa de la administración pública y son las siguientes: personal,
recursos materiales, finanzas, servicios jurídicos y documentación.

Generalmente a las funciones auxiliares los pensadores

administrativos franceses las encabezaban con la voz gestión
(gestion), de modo que existe la gestión de recursos materiales o
la gestión contable.18 Este vocablo francés, dicho sea de paso, es
el equivalente anglosajón de management (manejo o gerencia), pues
mira introspectivamente los procesos internos de la administración
pública, y no debe confundirse con la voz francesa ménagére
(menaje), como se hizo posteriormente.

Los nuevos tiempos generaron tan notorio optimismo, que a

principios de la década de 1960 hizo afirmar a Georges Langrod que
por todas las partes de Europa se extendía la convicción de crear
una ciencia de la administración pública al margen del derecho
administrativo, pero trabajando en paralelo, toda vez que debería
de servir por igual a la formación de servidores públicos, así como
a su entrenamiento dentro del servicio. A ello contribuía no sólo
la factura de ciencia social de dicha administración, sino también
los progresos en las ciencias del comportamiento y la teoría de las
organizaciones, que estaban sentando bases para constituir
territorios académicos comunes con la administración de negocios,
pero sin aceptar subordinación alguna.19

Esos tiempos marcados por la novedad, se señalaban también por

la actitud refractaria a las concepciones pragmáticas
angloamericanas, toda vez que se resentía y se reclamaba el rechazo
estadounidense por los aportes europeos, lo que incluía al Reino
Unido. La ciencia de la administración pública no estaba siendo
pensada tanto en términos de su autonomía, la cual ya nadie negaba,
sino en su nueva función como un "lugar geométrico" (geometric
locus), una zona de confluencia de una diversidad de estudios

17
. Gournay, obra citada, p. 7.

. Ibid, pp. 20 y 33.

18

19
. Langrod, Georges. "La Ciencia de la Administración Pública
en Francia: Orígenes y Contorno Europeo, Actual y Pasado". San
Juan, Puerto Rico, Revista de Ciencias Sociales. Vol. I, núm. 3.
1957. p. 524.

340
centrados alrededor de la administración pública.20 Sin embargo,
había una paradójica "novedad" dentro de este ambiente: los
estudios en administración pública invocaban su pasado remoto, y
más allá del siglo XIX, recuperaron su "pasado 'prehistórico'"
cameralista para reforzar su ancestral historia y volver a poner a
la ciencia de la administración pública sobre sus bases originales.

Dentro de la obra general de Langrod destacan dos trabajos

importantes: "La ciencia de la Administración Pública en Francia en
los Siglos XIX y XX: Revisión Histórica y Estado Actual", y el
Tratado de Ciencia Administrativa, publicado en francés en 1966 y
en español en 1977. El Tratado comprende una variada colección de
textos sobre administración pública, especialmente de Francia. Fue
elaborado en homenaje a Langrod, quien preparó uno de los
capítulos. El lector de este libro no encontrará, a pesar de su
título, aportes notables a la teoría de la administración pública;
en cambio, hallará ese ambiente de transformación positiva al que
antes nos hemos referido. Tal es su valor.

Sin duda la contribución teórica cimera de Langrod es la

categorización del "hecho administrativo" como centro fuerte de las
reflexiones relativas a la ciencia de la administración pública.
Aunque los autores del Tratado se basan en la tradición de Bonnin,
quien formuló la categoría de "acción administrativa", no lograron
cuajar el concepto de acto administrativo plenamente como la unidad
de los múltiples contactos entre el Estado y la sociedad. No
obstante, aún con las reservas mencionadas, la noción de hecho
administrativo no deja de ser hoy en día reveladora.

La colaboración de Langrod es un llamado en favor de la

reivindicación científica de la administración a partir de sus
raíces. La administración pública no ha dejado de ser un centro del
mayor interés para los científicos sociales y exige como materia de
estudio la aplicación general, incluso universal, de fórmulas que
beneficien a los asuntos de la comunidad. Sin embargo, a mediados
de los años de 1970 la ciencia de la administración pública se
encontraba sumida en el inmovilismo intelectual de donde se deduce
que ha triunfado la rutina.21 Esta situación obedecía a dos causas
principales: una, la unidimensionalidad técnica atribuida a la
administración pública en los Estados Unidos; la otra, la
unidimensionalidad jurídica que se le ha atribuido en Europa.

20
. Ibid, pp. 124-125.

. Langrod, Georges. Tratado de Ciencia Administrativa.

21

Madrid, Escuela Nacional de Administración Pública. 1977 (1966). p.

135.

341
 La vía de escape encontrada por Langrod fue concebir a la
administración pública como un fenómeno específico dentro del
complejo mundo social, tal como lo anunció desde principios de los
años de 1960, aunque en Europa se le seguía entendiendo como una
función residual del Estado, en tanto que en los Estados Unidos se
discernía como una función secundaria. "Es así como se ha llegado
a identificar y a 'aislar' la noción de hecho administrativo,
noción clave que exige ser construida y estudiada en su
particularidad".22 El hecho administrativo debe situarse del lado
del hecho económico, el hecho político y el hecho etnográfico,
entre otros más, pues su modelo es la acción administrativa. El
hecho administrativo es identificable a través de seis factores
fundamentales: factor organizador, es decir, la administración
pública debe asegurar el orden y remover obstáculos; factor
estabilizador: la continuidad es fundamental, porque sin ella se
enerva la dinámica de la acción; factor racional: la administración
pública es cooperación humana altamente racional -idea que nos
recuerda otra similar formulada por el estadounidense Dwight Waldo-
;23 factor de organización: la organización ha de entenderse como
algo fundamental; factor finalista: los fines de la administración
pública son la conservación del orden público; y factor centrípeto:
toca a la administración jugar el papel de dar unidad.

Los seis factores enunciados por Langrod no son originales,

han sido aportados por otros pensadores desde la época de Bonnin.
El mérito de los factores es que se sitúan en las tradiciones de la
ciencia de la administración pública. Langrod observó que la
ciencia de la administración pública perdió esta tradición, ello
obedeció a que una vez nacida la administración pública en el seno
del Estado absolutista y heredada al Estado de derecho, fue sumida
en el poder ejecutivo y confinada al derecho administrativo,
apartándose a la vez de perspectivas no jurídicas. Con ello se
interrumpió drásticamente la evolución iniciada por la ciencia de
la administración pública.24 Por otra parte, el terreno ganado por
la técnica ha tenido resultados atroces para la disciplina, pues se
ha desestimulado la investigación y la construcción teórica. La
ciencia de la administración pública debe reclamar autonomía y
dejarse de referir pluralmente a las "ciencias administrativas",
porque ello sugiere tener desacuerdos, carecer de unidad. Se debe
hablar de ciencia de la administración pública.

. Ibid, p. 138.
22

23
. Waldo, Dwight. The Study of Public Administration. New
York, Random House. 1967 (1955).

. Langrod, Tratado de Ciencia Administrativa, p. 150.

24

342
 Los problemas de la disciplina no son meramente europeos,
también se explayan allende el Atlántico, pues "la confesión de la
impotencia del científico" es más espectacular entre los
estadounidenses quienes soslayan lo de "ciencia" para referirse a
la "equivocada expresión public administration".25 Esta voz se
refiere polivalentemente a la organización, la función y al
estudio, algo muy confuso. Entonces indica que Waldo, consciente de
esta confusión, adoptó la idea de "estudio" para referirse al
aspecto científico de la administración pública.26 Langrod creía que
a mediados de lo década de 1960 los norteamericanos consideraban
equívocamente a la ciencia de la administración pública como una
disciplina en gestación, como un campo de estudio con atributos
provisionales. Se debe pues recuperar la tradición perdida, que no
es europea sino universal. Y así se ha hecho hoy en día.

También Debbasch festejó la expedición del certificado de

independencia de la ciencia de la administración pública, cuyo
centro es el estudio del hecho administrativo, cuya base son las
instituciones políticas. De tal modo, ella se constituye
propiamente como la ciencia de la administración pública, pues
fundada en la tradición francesa del derecho administrativo
derogatorio del derecho común, el vocablo administración se ha
referido a la gestión de los asuntos públicos (gestion des affaires
publiques), así como de la institución encargada de esa gestión. En
este sentido, "el objeto de la ciencia administrativa es parte del
estudio de la administración definida como la institución pública
encargada de la gestión de los asuntos públicos".27

Esta percepción ha hecho que en Francia, a pesar de la

mencionada independencia disciplinaria, exista una vinculación con
el derecho administrativo en términos de la aplicación del derecho
derogatorio en derecho común, haciendo que algunas categorías del
derecho administrativo se hayan transferido a la ciencia de la
administración. Sin embargo, se trata de una nueva visualización
del derecho administrativo. Paralelamente, estando centrada en el
papel de las instituciones políticas cuya misión es alcanzar el
interés común, toca a la administración pública la misión de
desempeñar los servicios públicos. Su misión es derivada, se

25
. Ibid, p. 162.

. Ibid.
26

27
. Debbasch, "La Science Administrative dais les Pays de
l'Europe Occidentale Continentale", p. 17.

343
refiere a la ejecución de los mandatos provenientes de las
instituciones políticas.28

Jacques Chevallier y Daniéle Loschak contribuyeron

positivamente a la renovación de los añejos fundamentos jurídicos
de la ciencia de la administración pública francesa. Sin desechar
su ancestral tradición incorporaron conceptos que refrescaron al
ambiente académico. Loschak comenzó a ocuparse de la ciencia de la
administración pública desde mediados de la década de los años de
1970, cuando publicó un artículo que lanza un desafío: "La Ciencia
de la Administración: ¿Cuál Administración? ¿Cuál Ciencia?". ("La
Science Administrative: Quelle Administration? Quelle Science?").29
Las ideas que plantó fueron ampliamente desarrolladas en otras
obras, que enseguida examinaremos.

Asociado con Chevallier, Loschak publicó en 1978 una obra

grande y abundante titulada Ciencia Administrativa (Science
Administrative), que a finales de la década de 1970 fue el mayor
desafío lanzado en Francia contra las persistentes versiones
jurídicas de la administración pública.30 Aunque el trabajo está
bondadosamente dotado de espacio para reflexiones teóricas, además
de bien documentado, sigue la tradición ancestral de servir de
manual, lo que no desmerece su alcance teórico. Sin embargo, otro
libro de los autores, pero más breve y sustancioso, que tiene el
mismo título: Ciencia Administrativa (1980), sirve con creces para
nuestros propósitos de comentar sus contribuciones al desarrollo de
la ciencia de la administración pública.

Ambos pensadores están impresionados por el carácter complejo

y fragmentado de la ciencia de la administración pública. Es
compleja por la heterogeneidad de las aportaciones, y fragmentada
por las corrientes que la atraviesan; y a tal grado disímbolas que
hacen imposible su integración como disciplina unitaria. Asimismo,
los matices nacionales deben incluirse como elementos que aumentan
la confusión de este cuadro, que juzgan como caótico. Pero
equivocada y simplistamente creen que la disciplina contiene dos
tradiciones, una europea, basada en el derecho administrativo, otra

28
. Ibid, p. 18.
29
. Loschak, Daniéle. "La Science Administrative: Quelle
Administration? Quelle Science?". Bruselas, International Review of
Administrative Science. Vol. XLI, num. 3. 1975.
30
. Chevallier, Jacques et Daniéle Loschak. Science
Administrative. Paris, Libraire Générale de Droit et Jurisprudence.
1978. Dos tomos.

344
norteamericana fundada en el estudio de las organizaciones. Aunque
no se trata de dos ciencias, conciliarlas no es una tarea fácil.
La primera es una tradición antigua y original, la segunda una
incorporación reciente. Una se refiere específicamente a la
administración pública; la otra lo hace a las organizaciones en lo
general.

El estudio de la administración pública nació en Europa en las

etapas de formación del Estado-nación, más precisamente durante el
Estado absolutista. En aquel entonces la ciencia de la
administración era una ciencia aplicada a la administración
pública.31 Mal informados, los dos autores juzgan que en la época
de la ciencia de la policía prevaleció la técnica y el pragmatismo,
que en Francia, Nicolás Delamare la representa mejor que nadie, y
que en Alemania su paralelo es el Cameralismo. Un poco más
acertados, dicen que "como prolongación de esta ciencia de la
policía, pero diferenciándose por una ambición teórica afirmada más
netamente, se mencionará sobre todo la obra de Bonnin, en Francia,
y la de Lorenz von Stein en Alemania".32 Ambos insignes autores no
son meros recolectores de preceptos, sino constructores de una
verdadera ciencia social con miras a despejar los fundamentos de la
acción administrativa, en el plano teórico y práctico.33

Con el advenimiento del Estado de derecho se invierten las

prioridades y los problemas constitucionales pasan a ocupar un
primer plano. Al mismo tiempo, la desconfianza hacia el poder
ejecutivo hace que los legisladores carguen con pesadas
disposiciones legales a la administración y se olvide la
preocupación de mejorar su funcionamiento. Lo anterior explica por
qué la ciencia de la administración pública fue desplazada por el
derecho administrativo, toda vez que muchos de sus cultivadores,
siendo juristas, se inclinaron por su profesión original. Sin
embargo, en Francia, ambas disciplinas tuvieron un desarrollo
paralelo y separado, de lo cual dan fe los trabajos de Gerando y
Cormenin, pero sobre todo los de Macarel y Vivien. En tiempo de
estos autores prosigue este desarrollo, salvo que a partir del
Segundo Imperio aparecieron los grandes tratados de derecho
administrativo que eclipsaron a la ciencia de la administración

. Chevallier, Jacques et Daniéle Loschak. La Ciencia

31

Administrativa. México, Fondo de Cultura Económica e Instituto

Nacional de Administración Pública. 1983 (1980). p. 12.

. Ibid, p. 13.
32

. Ibid.
33

345
pública. Culminó una etapa, y da comienzo otra más caracterizada
por el predominio pleno del derecho administrativo.

En lo que toca a los Estados Unidos, en sus principios como

nación independiente no existían las necesidades que auspiciaron el
desarrollo de la ciencia de la administración pública. Tales
necesidades surgieron en los momentos de la industrialización
acelerada del país. La ciencia de la administración pública
estadounidense comenzó a desarrollarse sin una doctrina previa y
tomando como base las experiencias de la empresa privada. Pero
Chevallier y Loschak desconocen que la ciencia de la administración
pública en los Estados Unidos sí tuvo una doctrina a priori: la
adoptada de Alemania indirectamente de Lorenz von Stein y
directamente de Bluntschli, quien había inspirado sus ideas en el
propio Stein.

Los autores dicen sentir la necesidad de abandonar la

categoría de ciencia administrativa, a la que consideran
insuficiente para dar unidad a las corrientes que convergen para
darle vida. Pero no lo hacen porque ven gradualmente emerger sobre
la base de estos conocimientos heterogéneos, a una disciplina que
se constituye en ruptura con referencia a ellos.34 La ciencia de la
administración pública que visualizan no tiene como objeto una
realidad existente, un objeto estudiable, sino una realidad que
pide ser reconstruida a la luz de una problemática teórica
específica.35 Esta ciencia se encuentra ante una disyuntiva: la
delimitación en la administración pública o la extensión hacia el
estudio de las organizaciones. Nosotros pensamos que no hay
disyuntiva alguna, que la ciencia de la administración estudia a la
administración pública, y que junto la sociología, tiene también un
interés secundario sobre las organizaciones. Si no fuera así, la
sociología también tendría que escoger entre la materia que le da
vida y el estudio de las organizaciones.

Es memorable la idea de Chevallier y Loschak sobre el papel de

la investigación y el conocimiento. El investigador trabaja sobre
lo invisible para hacerlo perceptible. Insistir sobre lo conocido
es indolencia, a menos que se haga con extraordinaria creatividad,
pero insistir en lo sobradamente conocido es impotencia
intelectual. La realidad administrativa debe reconstruirse en las
categorías de institución, organización y acción. Un mérito más
que se les debe acreditar no es la originalidad, sino seguir

. Ibid, p. 38.
34

. Ibid.
35

346
nutriéndose de la savia de la tradición de la ciencia de la
administración pública.

Hoy en día la ciencia de la administración pública permanece

sentada sobre las bases en las cuales la situaron Langrod, Gournay
y Debbasch. Pero las condiciones en las cuales se halla han
variado, sobre todo por el influjo del nuevo manejo público, para
el cual Francia es su cuna intelectual a través de Messenet. Esto
último es perceptible por la adopción de la voz gestión pública
(gestion publique) por algunos pensadores administrativos, en
sustitución del vocablo administración pública. 36 Pero también es
visible muy poco adelanto a través de esa voz, así como en quienes
conservan a la segunda denominación. Hay quien aún se pregunta
hacia dónde marcha la administración pública, 37 en tanto que otros
continúan situados en el lugar común de encontrarla siempre en
crisis.38

Unos más, finalmente, se han encarrilado en el nuevo manejo

público y han adoptado la voz inglesa management como estandarte
representativo de un nuevo campo del conocimiento intermediario
entre la administración pública y la administración de negocios
privados: el "management público" ("management public").39

36
. Belorgey, Jean-Michelle. "Vouz avez dit 'Gestion
Publique'". Paris, La Revue Administrative. Num. 301. 1998. pp. 9-
15.
37
. Rouban, Luc. "Oú va la Science Administrative". Paris, La
Revue Administrative. Num. 301. 1998. pp. 192-196.
38
. Goyard, Claude. "La Crise de la Science Administrative".
Paris, La Revue Administrative. Núm. 301. 1998. pp. 117-121.

. Laufer, Romain y Alain Burlaud. Management Public: Gestion

39

y Légitimité: Paris, Delloz. 1980.

347
 ESPAÑA

Hoy en día, la ciencia de la administración pública española

sigue tres líneas de desarrollo estrechamente relacionadas. Una
camina en la vía del cultivo de la historia de las instituciones y
las ideas administrativas españolas; otra traza la
reconceptualización de la ciencia de la administración pública,
tomando como base la tradición de la disciplina iniciada por los
pensadores de la primera mitad del siglo XIX; y una más se adentra
en los problemas contemporáneos de la administración pública
universal.

El trabajo de José Gascón y Marín sobre la doctrina

administrativa española a la mitad de los años de 1950, es un buen
reflejo de lo que en España constituyó el regreso a los clásicos de
la primera mitad del siglo XIX. Gascón y Marín narró lo ocurrido
desde la segunda mitad de siglo hasta su época, particularizando
sobre los trabajos de derecho administrativo, que entonces ya
habían sustituido a los de ciencia de la administración.40 Luis
Jordana de Pozas, al referirse también al cultivo de la ciencia de
la administración, hizo una interesante referencia a los estudiosos
españoles de finales de los cincuenta.41 Incluso observó que existe
cierta relación entre las obras de ciencia de la policía del siglo
XVIII y los trabajos de ciencia de la administración del XIX.
Explicó que el cultivo del derecho administrativo en España nunca
alcanzó los niveles de formalismo de otros países, lo que impidió
que hubiera una separación entre profesores de administración
pública y profesores de derecho administrativo.

Recaredo Fernández de Velasco es un cultivador del derecho

administrativo y la ciencia de la administración, tal y como lo
muestra el título de su obra.42 Lo más importante del trabajo
consiste en su enfoque universal de la disciplina, aunque
ciertamente las ideas que predominan son las de pensadores
italianos (Ferraris, Presutti, Wautrain-Cavagnari, Meucci y

40
. Gascón y Marín, José. "La Doctrine Administrative en
Espagne". Bruselas, International Review of Administrative
Sciences. Vol. XXII, núm. 2. 1956.
41
. Jordana de Pozas, Luis. "La Organización y las Ciencias
Administrativas en España". Bruselas, International Review of
Administrative Sciences. Vol. XXIII, num. 1. 1957. p. 14.
42
. Fernández de Velasco, Recaredo. Resumen de Derecho
Administrativo y Ciencia de la Administración. Barcelona, Librería
Bosh, 1930 (1920-22).

348
Orlando). Pero también trata las teorías provenientes de Francia,
citando a Bonnin, Tocqueville y Macarel, así como de España, en
especial el ideario de Oliván y Posada de Herrera. También se
refiere a la teoría de la administración pública en Alemania,
representadas esencialmente por Lorenz von Stein.

Eduardo García de Enterría preparó una obra que el mismo

calificó como propiamente de "ciencia de la administración".43 Ello
lo lleva al terreno de la polémica sobre el estatuto científico de
la administración pública y a denunciar la falacia de que el
"método crea el objeto". En efecto, "el método no es más que una
toma de consideración de la realidad, un atenerse a las cosas por
las que éstas son, no un reglamento intelectual interno o una
edificación estructural de un sistema de categorías lógicas,
abstractas, a las cuales poder referir luego los datos de la
realidad".44 Estudia a la administración pública dentro de la
realidad política, actitud que enfatiza porque en su tiempo había
un amplio movimiento dentro de la ciencia de la administración
pública hacia el "recogerse en los problemas estructurales comunes
que la administración pública tiene con la administración de los
asuntos y los negocios privados".45 Pero la administración pública
no siendo una empresa, se relaciona con el Estado como organización
insertada en y al servicio de la comunidad política. Esta
concepción, sin embargo, no le hace rechazar aquellos principios
estructurales puramente formales y cualquier otro tipo de
organización, pero siempre y cuando lo primero sea lo principal.46
La administración pública es mucho más que la especificación dentro
de un género, es en sí un género propio, distinto dotado de una
grave y poderosa individualidad.47

El pensador administrativo francés Charles Debbasch había

comentado que "no existe [en 1978] una obra de ciencia
administrativa que pueda ser utilizada como texto de base para los

. García de Enterría, Eduardo. La Administración Española.

43

Madrid, Alianza Editorial, 1972 (1961).

. Ibid, pp. 15-16.

44

45
. Ibid, p. 16.

. Ibid, p. 17.
46

. Ibid.
47

349
estudiantes españoles".48 Ya existe en España ese texto que se
requería desde entonces, lo preparó Mariano Baena del Alcázar con
el título de Curso de Ciencia De La Administración (1985),
atendiendo la añeja tradición pedagógica española que se remonta a
Burgos y Posada de Herrera. Sin embargo, no se trata sólo de un
texto para la enseñanza universitaria que recoge las experiencias
de su autor desde 1974, sino también de una contribución hacia la
consolidación de la ciencia de la administración pública española.

El libro de Baena del Alcázar es un trabajo espléndido, en su

contenido se desecha la interpretación de la ciencia de la
administración pública con fundamento en temas instrumentales y
menudos, tales como la racionalización de impresos o los procesos
administrativos de los expedientes. Además, a pesar de que existen
ameritados estudios con base en el pensamiento organizativo
norteamericano, este apenas había despertado en España eco o
simpatía.49 Tampoco fundamenta su trabajo académico en el derecho
constitucional ni en el derecho administrativo, a los que juzga que
han rebasado con frecuencia sus propias fronteras. Parece
arriesgado y difícil emprender un intento científico próximo a las
corrientes europeas, que dando un salto cronológico de casi siglo
y medio, enlace con la tradición de los iniciadores de los estudios
administrativos en España; pues estos, salvo excepciones que no se
encuentran entre las que juzga más meritorias, no escribieron
tratados de tipo jurídico, sino que meditaron sobre la construcción
del Estado.50 Interpretando a Baena del Alcázar, se puede afirmar
que la ciencia de la administración pública no significa hoy en día
regresar al pasado y permanecer en él contemplándolo; se trata de
re-tomar el hilo que se rompió hace más de ciento cincuenta años y
continuar estudiando el objeto de análisis perdido: el Estado. Es
regresar para continuar reconstruyendo una tradición abandonada,
para poner a la ciencia de la administración pública donde debe
estar: estudiando al Estado. Es recuperar aquel capítulo extraviado
de las ciencias sociales, el Cameralismo, y evitar que se nos
pierda del todo el de la ciencia de la administración pública del
siglo XIX y de tal modo conservar su herencia en el presente.

Recordándonos a García de Enterría, cree que la ciencia de la

administración pública no es una ciencia en el sentido

48
. Debbasch, "La Science Administrative dais les Pays de
l’Europe Occidentale Continental", pp. 11-27.
49
. Baena del Alcázar, Mariano. Curso de Ciencia de la
Administración. Madrid, Editorial Tecnós. 1985. p. 19.

. Ibid.
50

350
convencional, porque en ella no existe condicionamiento mutuo entre
el objeto y el método que le es característico a las demás
ciencias. Por eso a ella se aplican enfoques y métodos de otras
ciencias sociales, aunque no por ello se trata de un estudio
pluridisciplinario y simple. 51 La ciencia de la administración
pública tiene su objeto propio, pues "el fin perseguido por esta
llamada ciencia de la administración es el conocimiento de las
administraciones públicas desde las más amplias perspectivas,
teniendo en cuenta su situación real y sus relaciones con el poder
y la sociedad".52 Esto deriva en la renuncia a la obsesión
metodológica de construir una ciencia convencional: que en ciencia
de la administración pública tiene lugar un predominio del objeto
sobre el método. Es el objeto el que dota de unidad científica a la
materia, pero ello no implica que se marginen las preocupaciones
científicas sobre la disciplina, sino al contrario, que por la
peculiaridad de la ciencia de la administración es más necesario
que nunca precisar las condiciones de conocimiento, pero esto debe
hacerse a partir del objeto y no del método.53

La ciencia de la administración pública en Europa es muy

antigua, de modo que hacia mediados de los años de 1980 resurgió
como una reacción contra el estudio estadounidense basado en la
eficiencia, si bien integró elementos de ese estudio, resucitando
la vieja tradición científica europea que se remonta al siglo XVIII
y que se había perdido.54

La ciencia de la administración pública, desde la perspectiva

europea, encuadra a la administración pública en su contexto
histórico, político y social, está lejos de su contemplación como
una organización más cuya única finalidad sea la eficacia
inmediata; "y por tanto ignorando la diferencia abismal que media
entre el poder público y las organizaciones privadas".55

A finales de la década de 1990, que implican un fin de siglo

y de milenio, Baena del Alcázar visualiza una agenda académica de
la administración pública consolidada que desautoriza a las
prédicas equívocas acerca de que debe reconstruir su cuerpo de

. Ibid, p. 28.
51

. Ibid.
52

53
. Ibid.

. Ibid, p. 40.
54

. Ibid, p. 46.
55

351
doctrina. En todo caso, la ciencia de la administración pública
abandonó ya ciertos temas, tiene algunos pendientes y otros más
apenas aparecieron. Empero, su agenda central contempla cuatro
problemas relevantes: la historia del pensamiento administrativo
universalmente considerado; el concepto de organización; "los
grandes datos políticos"; y la teoría de la burocracia.56

Junto con ellos existe un campo de estudio de origen menos

añejo: la "noción de políticas públicas", cuyo papel puede ser el
de centrar a ese cuerpo de doctrina en torno a ellas. De este modo,
la administración se concebiría como un continuom respecto al
gobierno, cuya finalidad es conservar el equilibrio y la
integración de la sociedad, tarea que no tanto haría a través de la
hechura de decisiones, como por medio de procedimientos de
ejecución.57 La administración pública tendría un papel central en
la hechura de las "políticas públicas", que es gestionar los
recursos, logrando de tal modo que esas "políticas" no queden en el
mero voluntarismo. Paralelamente, las líneas fronterizas entre la
ciencia política y la ciencia de la administración serían más
nítidas, pues la primera está centrada más en la hechura de
"políticas", en tanto que la ciencia de la administración lo está
en su implementación, pero sin excluir el papel medular de los
altos servidores públicos en la hechura.

Rafael Bañón Martínez ha escrito recientemente un trabajo que

refleja muy bien "el estado del arte" de la ciencia de la
administración pública hoy en día, pero sin dejar de considerar su
origen y el contexto universal contemporáneo. La ciencia de la
administración pública ha superado su infancia académica, una etapa
en la cual estuvo empeñada en alcanzar su independencia científica
ante el derecho administrativo y la administración de negocios.58
Esta independencia fue lograda gracias a la colaboración de la

56
. Baena del Alcázar, Mariano. "La Ciencia de la
Administración Pública en España". Panel La Ciencia de la
Administración Pública en Iberoamérica: el Estado del Arte. III
Congreso Interamericano del CLAD sobre la Reforma del Estado y de
la Administración Pública. Madrid, España, 14-17 de octubre de
1998. pp. 9-10.

. Ibid, p. 13.
57

58
. Bañón Martínez, Rafael. "Enfoques para el Estudio de la
Administración Pública: Orígenes y Tendencias Actuales". Bañón
Martínez, Rafael y Ernesto Carrillo (comps.). La Nueva
Administración Pública. Madrid, Alianza Editorial. 1997. p. 21.

352
ciencia política, con la cual vive "junta pero no revuelta" como
decimos en México.

Sin embargo, la proximidad con la ciencia política no

significa necesariamente que sea parte de la misma, pues la ciencia
de la administración pública difiere radicalmente de los campos
propios de aquella. Además, habida cuenta de que existe una mixtura
entre los problemas de eficiencia y el servicio público, la ciencia
de la administración pública busca un punto de equilibrio entre el
impulso hacia su autonomía y su relación con otras disciplinas.
Pero persiste el esfuerzo hacia la autonomía a través de un
"criterio de diferenciación", que siendo universal para todas las
ciencias, en ello la administración pública no es la excepción. Lo
"administrativo", entonces, constituye ese criterio de
diferenciación, esa "categoría de delimitación del objeto y del
alcance de interés", que entre los franceses encomiablemente es el
"hecho administrativo".59

La ciencia de la administración pública en la actualidad es el

producto del pasado remoto; pero en su paradigma actual, Rafael
Bañón encuentra su origen inmediato en el pensamiento de Dwight
Waldo y Mariano Baena del Alcázar, donde lo público y lo privado
tienden a mantener fronteras menos precisas, el derecho positivo
deja espacio a las ciencias sociales y la potestad es sustituida
por la hechura de "políticas públicas". Se trata en suma de la
traslación del antiguo realce en el lugar (locus), hacia el foco
(focus), de modo que el interés deja de estar en la organización
para situarse en las funciones administrativas. La nueva agenda de
la ciencia de la administración pública está constituida por las
redes de organizaciones, los procesos directivos, la cultura y la
ética, e incluso por el "marketing", como "los cristales más
atractivos del caleidoscopio que es el objeto de estudio".60

Bañón Martínez concluye, sin embargo, que hoy en día es

difícil la identificación de las categorías de discriminación,
tales como lo político y lo administrativo, como delimitantes del
objeto de estudio, porque tal objeto es multifacético y
caleidoscópico: es un objeto de objetos. Debido a la difusividad de
las fronteras entre las organizaciones públicas, ese objeto se hace
igualmente difuso, propiciándose entonces que el foco de interés

. Ibid, p. 30.
59

. Ibid, pp. 35-36.

60

353
pase de la organización en sí, hacia las relaciones inter e
intraorganizativas.61

. Ibid, p. 44.
61

354
 ALEMANIA

La ciencia de la administración pública alemana se esfumó en

los funestos años del nazismo y hubo de esperar hasta la posguerra
para reaparecer, no sin grandes fatigas. Mucho hizo a su favor el
establecimiento de la Escuela de Ciencia de la Administración en
Spira, como heredera de las añejas glorias de la enseñanza
cameralista iniciada en Halle y Frankfurt del Oder a principios del
siglo XVIII. No menos relevante fue el papel de Fritz Morstein
Marx, un conspicuo pensador administrativo que reivindicó el
cultivo ancestral de la ciencia de la policía, así como las
contribuciones de Robert von Mohl y Lorenz von Stein.

También merecen créditos los trabajos de Ernst Forsthoff, un

catedrático activo en entre 1938 y 1958 que cultiva el derecho
administrativo y la ciencia de la administración pública; de modo
que probablemente su mayor contribución al estudio de la segunda,
haya sido la explicación de cómo dicha ciencia obtuvo no sólo su
independencia, sino también su legitimación como tal. Por
principio, juzgó que en Alemania los desarrollos de cada una de
esas disciplinas no han sido antinómicos, sino paralelos y
complementarios, toda vez que al efecto fue decisiva la labor
"grandiosa" de Lorenz von Stein, redescubierto en Alemania por
Rudolf Smend en 1923.

Pero Forsthoff pensaba que la obra de Stein fue válida

solamente en una etapa del desarrollo político de Alemania, cuando
era vigente el Estado de derecho bajo su forma de monarquía
constitucional. El ideario central de von Stein, en primer lugar,
es que la administración pública consiste en una función estatal
autónoma, y que estando ligada al derecho o no estándolo, ella
continuaría su desarrollo independientemente de él; en segundo
lugar, creía que esa administración estaba llamada a desempeñar la
misión social del Estado, incluso ante una sociedad crecientemente
autónoma.62 En efecto, siendo la teoría de la administración pública
de Stein inherente a una forma del Estado de derecho, estaba en
oposición a la idea general de ese Estado de derecho. Según
Forsthoff, fue el hegelianismo de von Stein lo que hizo colocar a
la administración pública en el centro del Estado de derecho, donde
realmente reina la ley. Este modo de visualizar al Estado de
derecho como una forma estatal transitoria, hizo efímera a la
perspectiva de Stein y la limitó cronológicamente a su tiempo.

62
. Forsthoff, Ernst. Sociedad Industrial y Administración
Pública. Madrid, Escuela Nacional de Administración Pública. 1967
(1958). pp. 81-82.

355
 Hoy en día, en contraste, la ciencia de la administración
pública debe ser visualizada ante la existencia permanente del
Estado de derecho, donde el derecho administrativo se ha
consolidado como una disciplina. Del mismo modo, hacia mediados de
la década de 1950 nadie dudaba del peso del poder judicial, toda
vez que los problemas constitucionales entrañaban también un
carácter administrativo, de forma que entonces se hablaba de "la
sustitución del Estado de la legalidad, por el Estado de la
administración".63 En esos años, a los cuales nos hemos referido
como propios de la Revolución Administrativa, era patente la
importancia de la administración pública.

No debemos soslayar tampoco la advertencia de Forsthoff, de

que las dictaduras tienen su fuente en la exoneración que logra la
administración pública con respecto a los controles legales,
democráticos y parlamentarios. Dicha administración está
definitivamente enclavada en los sistemas constitucionales
establecidos por el Estado de derecho, pues de tal modo a la
libertad y propiedad privada se preserva de sus actos arbitrarios.
Por otra parte, el derecho administrativo no abarcó todas las
actividades que el Estado absolutista realizaba bajo la fórmula del
derecho de policía, sino únicamente las que luego se llamaron
labores de intervención, lo que entrañó una radical disminución de
funciones de la administración pública en el Estado de derecho. En
esencia, esto significó llanamente la supresión lesiva de una masa
de actividad enorme que se sintetizaba en el bienestar social.64

Desde entonces, a pesar de que se sostiene reiteradamente que

la administración pública no se agota en la ejecución de las leyes,
ciertamente el derecho administrativo vigente la limita por
principio. Habida cuenta de que su pirámide jerárquica corre desde
la cima constitucional hasta las instrucciones operativas en la
base, pasando por los reglamentos y leyes intermedias, todo acto
administrativo debe basarse en la ley y estar sometido a la misma.
Por consiguiente, el "satisfacer esas exigencias y de ese modo
asegurar la certeza de la libertad legalmente regulada, es la
verdadera tarea de ese sistema de la ciencia del derecho
administrativo".65

Pero las condiciones históricas vigentes a mediados de los

años de 1950 propiciaron una modificación de ese modo de observar

63
. Ibid, p. 84.

. Ibid, pp. 85-86.

64

. Ibid, p. 87.
65

356
no sólo al Estado, sino también al derecho administrativo, toda vez
que no ha existido ningún régimen donde la administración pública
hubiese estado tan limitada como en el Estado de derecho. Hay que
enfatizar, sin embargo, que "la administración del Estado de
derecho y el sistema científico de su derecho sólo pudieron surgir,
como ya se indicó, mediante la eliminación de la finalidad del
bienestar".66 Empero, desde entonces, las condiciones sociales
demandaron retomar esa finalidad de bienestar propiciándose el
tránsito del Estado liberal de derecho, al Estado social de
derecho.

Los sucesos sociales narrados explican por qué se conservan

estrechos los vínculos entre la ciencia de la administración
pública y el derecho administrativo, y ofrecen la legitimidad de la
primera con base en las realidades sociales de entonces.

Esa ciencia de la administración pública alemana

contemporánea, heredera de las ciencias camerales, ha estado en
proceso permanente de revitalización. Esto es observable en el
ambiente formado en torno a la disciplina a partir de 1983, cuando
la Revista Internacional de Ciencias Administrativas dedicó un
número a la ciencia de la administración pública a la entonces
Alemania Federal. El ejemplar lleva por título: "Administración y
la Ciencia Administrativa en la República Federal de Alemania", y
en él se encuentra un estudio general tanto de la práctica como de
la teoría de la administración pública. En su contenido destaca el
artículo titulado "La Ciencia Administrativa en la República
Federal de Alemania" ("Administrative Science in the Federal
Republic of Germany"), elaborado por Werner Thieme y Henrich
Siedentopf; el primero trata el desarrollo, el segundo la posición
presente de la ciencia de la administración pública.

Werner Thieme, quien es autor también de la obra Teoría de la

Administración (Verwaltungslehre, 1967), es profesor de la
Universidad de Hamburgo, y un conocedor del pasado y el presente de
la ciencia de la administración pública alemana. La disciplina ha
seguido un desenvolvimiento que arranca con la era del Cameralismo
y de la ciencia de la policía, sigue con la declinación del estudio
original de la teoría de la administración, y culmina con el
surgimiento de las ciencias administrativas. En la primera etapa,
dicha ciencia floreció originalmente en Alemania entre los siglos
XVII y XVIII, bajo la denominación de ciencias cameral y de

. Ibid, p. 89.
66

357
policía.6 7 Estuvo estrechamente relacionada con la formación del
Estado moderno, por lo que los complejos problemas que enfrentaba
el Estado absolutista fueron resueltos mediante la formación de
funcionarios en las universidades alemanas. En la segunda etapa las
ideas de liberalismo, el impacto de la Revolución francesa y la
invasión de Napoleón a Alemania, provocaron cambios en la ciencia
de la administración pública. Estos cambios no fueron positivos
porque favorecieron el desarrollo del derecho administrativo y la
decadencia de las ciencias camerales, y la formación de los
funcionarios volvió a ser meramente jurídica. Tal proceso culminó
con la obra de Otto Mayer, la cual ya tuvimos ocasión de tratar.

El tercer periodo se caracteriza por un cambio favorable de la

ciencia de la administración pública, pues en la segunda mitad del
siglo XIX, algunos autores comenzaron a cultivarla como una ciencia
de la realidad social. El más prominente, sin duda, fue Lorenz von
Stein.68 Finalmente, la cuarta etapa está regida por la figura
destacada de Max Weber y su teoría de la burocracia.

En pocas disciplinas se percibe mejor que en Alemania la

influencia mutua entre la práctica y la ciencia de la
administración pública. De hecho, los últimos treinta años de
desarrollo de la ciencia de la administración alemana están
marcados por dicha influencia. Tomando como base la idea de von
Stein en el sentido de que la teoría administrativa consiste en el
principio de la administración social en un alto sentido,
Siedentopf sostiene que la ciencia de la administración pública es
autónoma de otras disciplinas sociales, y que ha tenido que superar
la debilidad nacida de la pérdida de sus precedentes camerales y
decimonónicos.69 La reconstrucción fue modesta en su principio, pero
luego se convirtió en una cruzada que se extendió hacia otros
países europeos, con el liderazgo de Fritz Morstein Marx y Georges
Langrod.

Desde entonces existe una ciencia de la administración pública

autónoma, con intereses propios, con métodos específicos y con

67
. Thieme, W. "Administrative Science in the Federal Republic
of Germany: Development". Bruselas, International Review of
Administrative Sciences. Vol. XLIX, num. 2. 1983. p. 156.

. Ibid.
68

69
. Siedentopf, Henrich. "Administrative Science in the Federal
Republic of Germany: Present Position". Bruselas, International
Review of Administrative Sciences. Vol. XLIX, num. 2. 1983. pp.
158-163.

358
propósitos de investigación privativos. Se percibe una
consolidación en la ciencia de la administración alemana, la que
cuenta como medio de difusión con la revista La Administración (Die
Verwaltung), establecida en 1968. Todos estos son logros
indiscutibles, sobre todo cuando se consideran como progresos de la
ciencia de la administración pública frente al derecho
administrativo, del cual se liberó definitivamente.

También hubo un progreso que abarcó a la sociología de las

organizaciones, donde destaca la obra de Renata Mayntz.70 Asimismo,
se recuerda a los reformadores de la administración alemana del
siglo pasado -barón von Stein y von Hardenberg- y están siendo
"leídos con fascinación" los textos cameralistas. Sin embargo,
persiste el peligro de que la ciencia de la administración pública
degenere dentro de una forma de una mera tecnología administrativa,
lo que se puede evitar si se hacen estudios comparados del
desarrollo de la ciencia de la administración pública en Alemania
y otros países de Europa.71 La ciencia de la administración pública,
en fin, debe ser observada en su totalidad como una disciplina de
carácter europeo.

Fritz Morstein Marx es uno de los pensadores administrativos

alemanes más acreditado. Ha emprendido su labor académica tanto en
Alemania como en los Estados Unidos. Dos de sus obras principales
fueron publicadas en este último país. La primera se llama El
Estado Administrativo: una Introducción a la Burocracia. (The
Administrative State: an Introduction to Bureaucracy, Chicago,
1957).72 La segunda se trata de un texto colectivo encabezado por
su persona en el cual colaboran pensadores administrativos
estadounidenses -entre los que destaca Dwight Waldo- y que lleva
por título: Elementos de Administración Pública (Elements of Public
Administration, 1946).73 Pero este libro debe ser considerado como
un trabajo propiamente estadounidense, de modo que aquí nos
interesa solamente el Morstein Marx alemán.

70
. Mayntz, Renata. Sociología de la Organización. Madrid,
Alianza Editorial. 1967 (1963).
71
. Siedentopf, obra citada, p. 163.

. Morstein Marx, Fritz. The Administrative State: an

72

Introduction to Bureaucracy. The University of Chicago Press, 1957.

73
. Morstein Marx, Fritz (ed.). Elements of Public
Administration. Englewood Cliffs, Prentice-Hall. 1959 (1946).

359
 En 1969, Morstein Marx escribió el ensayo "Una Nueva Visión de
la Ciencia Administrativa en Europa: La Conferencia Speyer" ("A New
Look at Administrative Science in Europe: The Speyer Conference" ),
en el cual discierne que la ciencia de la administración pública
está renaciendo en toda Europa y evoca a las ciencias camerales,
mencionando entre sus cultivadores a von Seckendorff, Schreber, von
Sonnenfels y von Justi, lo mismo que a los teóricos de la ciencia
de la administración pública en el siglo XIX: von Mohl y Lorenz von
Stein.74 Destaca igualmente el fortalecimiento de la ciencia de la
administración pública como disciplina independiente, un proceso
que incluye a toda Europa: Langrod lo encabeza en Francia, quien se
ha apoyado en los orígenes intelectuales que se remontan a Bonnin,
Macarel y Vivien. La ciencia de la administración pública está viva
y actuante en Europa, y tiende vigorosamente hacia su progreso
futuro.

74
. Morstein Marx, Fritz. "A New Look at Administrative Science
in Europe: The Speyer Conference". Bruselas, International Review
of Administrative Science. Vol. 35, num. 4. 1969. p. 291.

360
 ITALIA

En Italia, como en otros países de Europa, la presencia del

derecho administrativo sigue viva a pesar del tiempo transcurrido;
se ha debilitado, pero continúa allí. Pero esto es una limitación
y nada más, porque las escuelas y facultades universitarias, así
como de instituciones particulares, ofrecen alternativas que
reclaman interés exclusivo sobre la ciencia de la administración
pública. Aún los cultivadores del derecho administrativo son
contados entre los más respetables estudiosos de la ciencia de la
administración pública, entre los que destacan Federico Cammeo y
Massimo Severo Giannini. Como cultivadores propiamente de la
ciencia de la administración pública se deben mencionar a Salvatore
Cimmino, Giuseppe Cataldi, Vittorio Mortara y Renato D'Amico, a
quienes nos referiremos aquí.

En Italia se publicó en 1960 una obra que ha sido célebre:

Ciencia de la Administración, cuyos autores son el estadounidense
Frederick Mosher y el italiano Salvatore Cimmino, de la que hay una
versión en español editada en Madrid al año siguiente. No está
demás decir que Mosher es uno de los prohombres de la teoría de la
administración pública en los Estados Unidos, y que le toca el
mérito de ser el fundador de los estudios en este campo a
principios del siglo XX. Entre sus contribuciones hay que destacar
su coautoría es un trabajo dentro del campo de la formación del
servidor público.75

La obra tiene forma de manual y sus propósitos son muy

amplios, entre ellos la construcción teórica, aunque de manera muy
abreviada. Pero comparado con otras obras de este género, el
trabajo de Mosher y Cimmino es de los mejores. Los autores declaran
que "las páginas que presentamos a continuación tienen el
privilegio, y también la responsabilidad, de contribuir a romper el
silencio creado en Europa en torno a la ciencia de la
administración".76 Los mueve asimismo la ambición de mostrar la
universalidad del fenómeno administrativo conjugando las
tradiciones europea y norteamericana. Pero su propósito fundamental
es dar al estudiante una obra de significado operativo. Escogieron
como título el que la tradición europea ha formado: "ciencia de la
administración", que es como lo hemos visto, exclusivo para la

75
. Mosher, Frederick, Donald Kingsley y Glen Stahl.
Administración de Personal en el Servicio Público. San Juan,
Ediciones de la Universidad de Puerto Rico. 1955.

. Mosher, Frederick y Salvatore Cimmino. Ciencia de la

76

Administración. Madrid, Ediciones Rialp. 1961 (1960). p. 19.

361
administración pública. La experiencia europea y estadounidense en
común hace se combinen nombres como los de Bonnin, von Stein,
Romagnosi, Langrod y Gasparri, junto con los apellidos anglosajones
de Goodnow, White y Waldo. Lo más importante no es la obra en sí,
sino el ambiente en el cual Mosher y Cimmino han decidido aportar
un esfuerzo a favor de superar el silencio italiano y europeo en
general acerca de la ciencia de la administración pública,
mostrando que en el presente dicha ciencia tiene un sentido
universal y se cultiva en ambos lados del Océano.

En efecto, la época de publicación de la obra de Mosher y

Cimmino constata la afirmación del segundo, en el sentido de que la
ciencia de la administración pública italiana había sido
reivindicada a partir de la segunda mitad del siglo XX. A decir de
Giuseppe Cataldi, la disciplina continuó la tradición de la
centuria precedente pues ella descansaba en la exploración de la
acción administrativa desparramada en la vasta legislación
expedida, pero dentro de un designio central de la unidad y la
generalidad que entraña como disciplina científica.77 Lo que hoy en
día caracteriza a la ciencia de la administración pública es que,
estando centrada en el estudio de la acción administrativa,
persevera en su mejoramiento.

Aunque a finales de la década de 1960 aún continuaba el debate

acerca de si esa ciencia era parte de la ciencia política, o si sus
nociones centrales provenían de otros campos del saber, lo cierto
es que se halla plenamente alcanzada su autonomía. Esto ha
facilitado observar a la administración pública en sentido
subjetivo como una organización, señalando su posición ante los
electores, el parlamento y el gobierno; así como en sentido
subjetivo cuando se refiere a su acción, sea como servicio o como
elemento instrumental. 78 En esta última noción, que tiene aspectos
hacendísticos y financieros, la administración pública opera como
productora de bienes y servicios.

El concepto de acción administrativa tiene un papel medular en

la ciencia de la administración pública como tal, sobre todo en el
sentido de que esa acción no constituye una mera expresión de los
actos jurídicos o de los procedimientos administrativos, sino una

77
. Cataldi, Giuseppe. "L'Organizzazione della Amministrazione
Pubblica e la Scienza della Amministrazione". Cortiñas-Peláez, León
(comp.). Perspectivas del Derecho Público en la Segunda Mitad del
Siglo XX. Madrid, Instituto de Estudios de la Administración Local.
1969. p. 54.

. Ibid, p. 58.
78

362
actividad material.79 Esta, por consiguiente, es más que un mero
efecto jurídico, ella se manifiesta de varios modos y en diversos
movimientos, estando o no coordinados a través de un procedimiento,
o se reduzca o no a uno o varios trabajos intelectuales y manuales.
La actividad material se caracteriza porque siempre alcanza su
culminación y siempre es una obra humana.

Para lograr una efectiva culminación realizadora, la actividad

material debe ser permanentemente evaluada si se trata realmente de
aquilatar el mejoramiento "finalístico y funcional" de la acción
administrativa.80 La evaluación debe ser un proceso continuo
efectuado en el desarrollo de la acción misma, contemplando en ese
proceso al órgano operante; y del tal modo elevarse la evaluación
a una categoría central de la ciencia de la administración pública,
que sólo de esa manera puede hacer patente su objetivo moderno de
servir al mejoramiento de la acción administrativa.

Sin muchas pretensiones intelectuales, pues se trata de un

texto introductorio, hacia principios de los años de 1980 apareció
un libro preparado por Vittorio Mortara en cuyas páginas existe
algún ánimo de participar en el desarrollo científico de la
disciplina. Esta participación, al menos, significó un
procedimiento discriminatorio de las posibles concepciones de la
administración pública, la cual puede ser definida a partir de su
aspecto institucional como una expresión del poder ejecutivo, si
bien esta idea es muy estrecha. Puede, alternativamente, definirse
en términos funcionales refiriendo a la organización de los hombres
y los medios a cuyo cargo está la realización de los fines
públicos. Pero se trata de una concepción muy formalista. Una
tercera perspectiva, basada en factores políticos, incumbe a la
administración pública como la institución a cuyo cargo está la
tarea de "implementación", y que en italiano refiere las ideas de
realización o actuación. Esta última versión es inherente a las
naciones desarrolladas, donde la implementación es una labor propia
de la administración pública, más que de otras organizaciones
sociales.81

Aunque la obra tiene alcances modestos, no impide que sus

lectores conozcan los viejos problemas de enfoque de la

. Ibid, p. 98.
79

. Ibid, p. 60.
80

81
. Mortara, Vittorio. Introduzione alla Pubblica
Amministrazione Italiana. Milano, Franco Angeli Editore. 1981. pp.
17-19.

363
administración pública -jurídico, eficientista y político, junto
con los temas más recientes de policy y de opción pública.

Los estudios de administración pública en Italia hoy en día

rebozan de actividad creativa y se han adentrado en sus
preocupaciones, donde destacan los añejos temas de las
organizaciones, junto con el análisis de policy, las nuevas
perspectivas politológicas y los enfoques económicos sobre la
misma. Todo esto es visible en una obra similar a la anterior,
aunque con mayores alcances, preparada por Renato D'Amico.82

Naturalmente el pensamiento administrativo europeo no se

restringe a los países aquí tratados, pues actualmente todo el
continente bulle bajo el impulso del trabajo académico de otras
naciones. Aquí, sencillamente, tratamos con las naciones europeas
donde ese desarrollo académico es mayor y más promisorio.

. D'Amico, Renato. Manuale di Scienza

82
della Pubblica
Amministrazione. Roma, Edizione Lavoro. 1992.

364
 Capítulo 10
TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
CONTEMPORÁNEA: EL UNIVERSO ANGLOSAJÓN

Europa corre rápidamente a su integración económica y su

asociación política, pero hoy en día el Reino Unido sigue más
emparentado administrativamente con los Estados Unidos, tanto en
sus prácticas como en el estudio de la administración pública. De
hecho constituyen un universo anglosajón, al cual se suma Canadá,
Australia y Nueva Zelanda, pero estas últimas no serán tratadas en
esta obra.

LOS ESTADOS UNIDOS

Una vez que el trabajo académico de Wilson, Goodnow y

Willoughby convirtieron a la ciencia de la administración pública
europea en el estudio de la administración pública en los Estados
Unidos, durante la década de 1930 ya estaba el terreno intelectual
fértil para su desenvolvimiento pleno. En esos años fueron
preparados los trabajos que definieron el estudio de la
administración pública en los Estados Unidos. Es la época en la
cual esa materia es llamada a ocupar un lugar en el seno de la
Enciclopedia Internacional de Ciencias Sociales: en efecto, Leonard
White aquí publicó su artículo "Administración Pública" ("Public
Administration"), consolidando a la disciplina dentro del marco de
las ciencias sociales a partir de entonces.1

Esta fue una época favorable para el estudio de la

administración pública, que para entonces ya contaba con un Comité
Asesor en la materia dentro del Consejo de Investigación de
Ciencias Sociales, se había establecido una división en la Comisión
del Servicio Civil con el impulso de la Oficina de Administración
del Personal Público, en tanto que la Escuela de Administración
Pública de la Universidad del Sur de California había comenzado a
ofrecer cursos para ese personal.2 En paralelo se estaba
desarrollando un fuerte impulso a las investigaciones en manejo
público con el cobijo del Instituto Nacional de Administración

1
. White, Leonard. "Public Administration". United States,
International Encyclopaedia of the Social Sciences. 1930. pp. 440-
450.
2
. Gaus, John. "Notes on Administration". United States, The
American Political Science Review. Vol. 25. 1931. pp. 120-134.

365
Pública y la Institución Brooking. Además de un amplio programa de
delegación en las dependencias de la administración pública, se
brindó más importancia a los problemas de organización, personal,
procedimientos y control, que fueron convirtiéndose en el foco del
estudio de la administración pública a partir del manejo público.3
Ese estudio también se ensancho hacia las relaciones entre el
legislativo y el ejecutivo debido al papel importante que jugaba el
alto servicio público en la determinación de policy, tanto en la
preparación de los proyectos de ley, como en la hechura de reglas
que dan significado y aplicabilidad a la policy legislativa, tema
relevante que había sido soslayado por más de veinte años.

Fueron tiempos también de gran actividad para uno de los más

distinguidos cultivadores del estudio de la administración pública
en los Estados Unidos: Marshall Dimock, a quien se deben dos
importantes trabajos sobre la disciplina. 4 También apareció un
libro de texto: Administración Pública (Public Administration,
1935), de John Pffifner y Robert Presthus.5

Lo que ocurría fue muy importante porque se estaban definiendo

las dos tendencias que marcarían el rumbo del estudio de la
administración pública en los Estados Unidos: la de la teoría de la
administración pública propiamente dicha, basada en el estudio del
Estado; y la corriente manejarialista, cuyo fundamento ha sido la
observación de la administración pública en su aspecto puramente
gerencial y bajo la influencia de la administración privada. La
primera concepción, que es la que estamos estudiando aquí, se
expresa en la obra titulada Las Fronteras de la Administración
Pública (The Frontiers of Public Administration, 1936), escrita por
John Gaus, Leonard White y Marshall Dimock.6 La otra concepción la
representó fielmente el libro Ensayos sobre la Ciencia de la
Administración (Papers on Science of Administration), que fue la
versión impresa de las ponencias de una reunión realizada en 1936,

. Ibid, pp. 120 y 123.

3

4
. Dimock, Marshall. "¿Qué es la Administración Pública?".
México, Revista de Administración Pública. Núm. 44. 1980 (1933).
pp. 111-116. Y "The Study of Administration". United States,
American Political Science Review. Vol. 31. 1937. pp. 28-40.
5
. Pffifner, John and Robert Presthus. Public Administration.
New York, The Ronald Press. 1967 (1935).
6
. Gaus, John, Leonard White and Marshall Dimock. The
Frontiers of Public Administration. New York, Russell and Russell,
1967 (1936).

366
en la cual disertaron los cultivadores de la administración privada
de entonces, con la excepción de Luther Gulick, quien hasta
entonces había sido politólogo. Fue Gulick, con el británico
Lyndall Urwick, quienes tuvieron a su cargo la edición de la obra.7

En la década de 1940 la producción de literatura

administrativa fue también abundante. Los artículos sobre la
materia proliferaron, entre otros los de Charles Beard, Edwin Stene
y Egbert Wengert.8 Fue la época de la aparición del texto de Fritz
Morstein Marx, el libro más consultado como material introductorio
a la administración pública. 9 Además se publican dos escritos
interesantes, uno de Lincoln Gordon,10 otro de William Anderson.11

Para entonces la disciplina había alcanzado plena madurez y

adquirido una definición razonable de su campo de conocimiento, lo
que hizo afirmar a Paul Appleby que el término administración
pública es más de lo que comúnmente se piensa: en efecto, ella es
más que el manejo como se ha tratado ordinariamente en términos
técnicos, o una mera administración considerada en un sentido muy
amplio. La administración pública es el "liderazgo de los asuntos
públicos directamente responsables de la dirección ejecutiva", toda
vez que de cara a la democracia está vinculada estrechamente con la

7
. Gulick, Luther and Lyndall Urwick (eds.). Papers on Science
of Administration. New York, Augustus M. Kelly Publishers. 1973
(1937).
8
. Beard, Charles. "Administration, a Foundation of
Government". United States, American Political Science Review. Num.
4. 1940. pp. 232-235; Stene, Edwin. "Public Administration". United
States, American Political Science Review. Vol. 34. 1940. pp. 313-
322; Wengert, Egbert. "Public Administration". United States, The
American Political Science Review. Vol. 36. 1942. pp. 313-322.
9
. Morstein Marx, Fritz (ed.). Elements of Public
Administration. Englewood Cliffs, Prentice-Hall. 1959 (1946).
10
. Gordon, Lincoln. "Public Administration in Perspective".
United States, Public Administration Review. Vol. 7. 1947. pp. 263-
267.
11
. Anderson, William. "Public Administration". Griffith,
Ernest (ed.) Research in Political Science. The University of
Carolina Press. 1948. pp. 68-81.

367
dignidad, el valor humano y las potencias cívicas de la
ciudadanía.12

Dos obras magnas marcan el final de la década de 1940: El

Comportamiento Administrativo de Herbert Simon, publicado en 1947,13
y Teoría Política de la Administración Pública de Dwight Waldo,
título en castellano de su Administrative State (1948). 14

En el Reino Unido se seguía con interés estos progresos

académicos. Esto originó un artículo de Harvey Walker cuya
finalidad fue la comparación del estudio de la disciplina en su
país y los Estados Unidos.15

Durante los años de 1950 el libro de texto usual fue

Administración Pública de Simon, Smithburg y Thompson,16 aunque una
antología preparada por Waldo y editada tres años después, también
gozó de consulta frecuente.17 Fueron asimismo escritos tres
artículos relevantes sobre el estudio de la administración pública,
por Harver Berstein, Roscoe Martin y John Millet.18 La idea

12
. Appleby, Paul. "Toward Better Public Administration".
United States, Public Administration Review. Vol. VII, núm. 2.
1947. p. 95.

. Simon, Herbert. El Comportamiento Administrativo. Madrid,

13

Edit. Aguilar, 1964 (1957).

. Waldo, Dwight. Teoría Política de la

14
Administración
Pública. Madrid, Editorial Tecnós. 1961 (1948).
15
. Walker, Harvey. "An American Conception of Public
Administration". United States, American Political Science Review.
Oct, 1945.

. Simon, Herbert et al. Administración Pública. México,

16

Editorial Letras. 1968 (1950).

. Waldo, Dwight (ed.), Administración Pública. México, Edit.

17

Trillas, 1967 (1953).

18
. Berstein, Harver. "The Scope of Public Administration".
United States, Western Political Quarterly. March, 1952. pp. 124-
137. Martin, Roscoe. "Political Science and Public Administration:
A Note of the State of Union". United States, American Political
Science Review. Vol. 46, num. 3. 1952. Millet, John. "A Critical
Appraisal of the Study of Public Administration". United States,
Administrative Science Quarterly. 1956. pp. 171-188.

368
prevaleciente en esa década era que la administración pública se
había constituido en un campo del saber ya consolidado, cuyo
perímetro rozaba con las fronteras de otras ciencias sociales
creando una frontera multidisciplinaria, toda vez que su centro se
había definitivamente fortalecido. En los Estados Unidos, hacia
mediados de esa década, las "perspectivas" en administración
pública enriquecían sus fronteras como ámbitos de interdisciplina,
sin poner en peligro su centro conceptual y con ello su identidad
como ciencia autónoma.19

En la década siguiente se declaró la llamada "crisis de

identidad", cuyos efectos aún se perciben en los Estados Unidos.
Sobre el tema se hicieron varios trabajos polémicos, entre los que
destacan un libro de Vincent Ostrom sobre la incorporación de la
opción pública en administración pública,20 y el debate entre el
pensador australiano R.S. Parker y el profesor británico Gerald
Caiden.21 Hay que destacar en lo que respecta a Caiden, que se le
debe acreditar una perspectiva positiva, muy alejada del pesimismo
generalizado de entonces con referencia al estudio de la
administración pública. Por consiguiente, no todos los pensadores
administrativos se encuentran sumidos en la mencionada "crisis de
identidad" de la administración pública, tal como fue perceptible
en la reunión de Filadelfia durante 1968, de la cual brotó una
antología editada por James Charlesworth donde destacaron las
ponencias de Dwight Waldo y Fred Riggs.22

En los años de 1960, debido a la "crisis de identidad", los

autores se dedicaron a idear respuestas para la misma. Una que ya

. Waldo, Dwight. Perspectives on Administration. Alabama,

19

Alabama University Press. 1956. p. 137.

. Ostrom, Vincent. The Intellectual Crisis in American Public

20

Administration. Alabama, The University of Alabama Press. 1973.

21
. Parker, R. S. "The End of Public Administration".
Australia, Public Administration. Vol. 24, num. 2. 1965. pp.
99-103. Caiden, Gerald. "In Defense of Public Administration".
Australia, Public Administration. Vol. 24, num. 3. 1965. pp.
224-228.
22
. Waldo, Dwight. "Scope of Theory the Public Administration".
Charlesworth, James (ed.). Theory and Practice of Public
Administration. Philadelphia, The American Academy of Political and
Social Sciences. 1968. pp. 1-27. Riggs, Fred. "Professionalism,
Political Science and the Scope of Public Administration", obra
citada, pp. 32-62.

369
mencionamos fue encabezada por Ostrom, 23 la otra consistió en la
llamada "Nueva Administración Pública", nombre con que se conoció
también la edición de la obra donde se plasman sus proposiciones y
que apareció en 1971.24 Esta versión, pretendidamente renovadora,
provocó a su vez un caudal de alegatos en respuesta a sus
planteamientos, donde se hacen serias objeciones a sus tesis
esencialmente encaminadas a desestatalizar la administración
pública, algo que carece de toda razón,2 5 y que Peter Savage lo
llamó el desmantelamiento del Estado administrativo.26

También fue una época caracterizada por un afán de hacer un

uso abusivo de adjetivos tronantes sobre la administración pública,
cuyo campo se veía sumido en un proceso de evaporación, o bien, que
estaba postrada en la señalada "crisis de identidad". La nota
característica fue que las más estridentes críticas provenían de
afuera de ella misma, procedían de disciplinas diversas de su campo
de saber. Sin embargo, las soluciones se debían plantear desde
adentro, repensándose no sólo su campo de conocimiento, sino
también sus tradiciones, aspiraciones y alternativas futuras. 27
Charles Levine y sus colegas alegaron que, a pesar de los cambios
de foco, de enfoque, de teoría y de metodología, la "unicidad"
(uniqueness) de la administración pública permaneció patentizada en
su objeto de estudio: lo público. Tuvo conspicuos fundadores como
Wilson, Goodnow, White y Gulick, que no solamente fungieron como
promotores de su estudio, sino también como agentes de cambio y
progresión de la disciplina, mismo de lo que hicieron profesión de
fe activa en la cátedra y el auditorio.

23
. Ostrom, Vincent. "Public Choice: a Different Approach to
the Study of Public Administration". United States, Public
Administration Review. Vol. XXXI. 1971. pp. 203-216.

. Marini, Frank (ed.). Toward a New Public Administration.

24

Scranton, Chandler Publishing, 1971.

25
. Page, Richard. "A New Public Administration?". United
States, Public Administration Review. 1973.
26
. Savage, Peter, "Dismantling the Administrative State:
Paradigm Reformulation in Public Administration". United Kingdom,
Political Studies. Vol. 22, num. 2. 1974. pp. 147-157.
27
. Levine, Charles y otros. "'Organizational Decision': a Post
Minnowbrook Perspective for 'New administration'". United States,
Public Administration Review. Vol. 35, num. 4. 1975. pp. 425-435.

370
 Sin embargo, la extraordinaria sensibilidad e intuición de
esos prohombres de la administración pública ya no correspondía a
las exigencias científicas de la década de 1970, abriéndose el
camino a una nueva concepción fundada en el diseño organizativo. 28
Se trató de una visión encaminada a destacar una orientación de
cambio construido con base en un cuerpo de proposiciones probadas,
que son acumulables y sistemáticamente integradas en una teoría,
así como aplicadas para crear nuevos enfoques sobre las realidades.
Se trató de un nuevo desarrollo en la diagnosis que consideró
problemas de riesgo y dificultad del trabajo administrativo, hasta
entonces no tratados en la agenda del estudio de la administración
pública.

Quizá lo característico prominente de la Perspectiva

Minnowbrok fue la propuesta de un nuevo estilo referente a la
organización y el proceso administrativo, en el cual destacó una
repugnancia general de la jerarquía, el autoritarismo y la
burocracia "weberiana", y la opción alterna hacia un enfoque de
descentralización y participación dentro y fuera de la
administración pública.29

De los años de 1930 a la actualidad, aunque sus raíces se

encuentran en la década precedente, la labor intelectual de Leonard
White, Marshall Dimock y Dwight Waldo, fundamentó y vertebró a la
teoría estadounidense de la administración pública.

Leonard White es considerado en su país como un autor clásico.

Gaus le dedicó un artículo en 1958, 30 lo que también hizo Herbert
Storing en 1965.31 White fue autor de varias obras, entre las cuales
despunta su célebre Introducción de 1926 y Tendencias en

. Ibid, p. 426.
28

29
. Willbern, York. "Is the New Public Administration Still
with Us?". United States, Public Administration Review. Vol. 33,
num. 4. 1973. p. 377.
30
. Gaus, John. "Leonard Dupee White: 1891-1958". United
States, Public Administration Review. Vol. XVIII. 1958. pp. 231-
236.
31
. Storing, Herbert. "Leonard D. White and the Study of Public
Administration". United States, Public Administration Review. Vol.
25. 1965. pp. 38-51.

371
Administración Pública.32 Aquí analizaremos dos artículos, ambos
escritos en los años de 1930. Uno de ellos se titula
"Administración Pública", ya referido, donde White discierne que
los escritores modernos definen a la administración pública como el
arte y la ciencia del manejo aplicados a los negocios del Estado;
pero que también se utiliza el término para indicar una rama del
campo de la ciencia política.33 Tal como lo observa, la palabra
administración tiene significados contrapuestos porque por un lado
se refiere a ciertas prácticas y conocimientos aplicables al Estado
o a cualquier institución, a la vez que por el otro, significa un
campo de la ciencia política. Al comentar los años anteriores al
gobierno de los faraones egipcios hasta la actualidad, White señala
que la administración pública ha sido necesaria para la
organización del gobierno humano políticamente organizado. Estas
operaciones colectiva son conocidas como administración pública. 34

Parte del progreso alcanzado por la administración pública

corresponde a los avances de la tecnología, así como a los
procedimientos administrativos. White acredita al mercantilismo
ciertos progresos de la administración pública en Europa durante el
siglo XVI, pero desconoce el Cameralismo. Más modernamente, nuestro
autor cita con frecuencia a la administración británica,
especialmente el Informe de Lord Haldane de 1918, la importancia
del servicio civil y el papel del Real Instituto de Administración
Pública. En su tiempo, el experto estaba ya desplazando al
aficionado en el servicio de la administración pública y esto era
el sello del momento.

En 1936, White participó como colaborador de la obra colectiva

Las Fronteras de la Administración Pública, con el trabajo "El
Significado de los Principios en Administración Pública" ("The
Meaning of Principles of Public Administration").35 Su tema estriba
en el estudio de tales principios, a los que encuentra asentados en
el patrón de consistencia bajo el cual trabaja el administrador
público, pues la administración, como el derecho, ha sido descrita

. White, Leonard. Trends in Public Administration. New York,

32

Mc-Graw Hill. 1933.

33
. White, "Public Administration", p. 440.

. Ibid.
34

35
. White, Leonard. "The Meaning of Principles of Public
Administration ". Gaus, John, Leonard White and Marshall Dimock.
The Frontiers of Public Administration. New York, Russell and
Russell, 1967 (1936).

372
como un principio que ha venido ampliándose: la administración es
constante, no caprichosa y el administrador tiene permanentemente
puestos sus ojos en los intereses del Estado, de modo que por
principio se entiende un patrón de conducta en la administración
pública.36

White polemiza con la idea de William Willoughby acerca de que

los principios de la administración pública reposan en la ley, pues
la administración es más que la ley, y es necesario descubrir y
aplicar los principios en un sentido diferente y más perspicaz.37
La administración publica es necesaria aún en épocas de violencia
revolucionaria, como la vivida por Rusia, la cual requirió de una
administración organizada, fuerte e inteligente. Un principio
concebido como una hipótesis examinada y aplicada a la luz de un
propio marco de referencia, es tan útil como guía de acción en la
administración pública de Rusia, como del Reino Unido, de Irak o de
los Estados Unidos.38

Un politólogo, Roberto Dahl, emprendió en 1947 una revisión de

los progresos teóricos de la administración pública,39 que
merecieron algunos comentarios de Herbert Simon poco sustanciosos. 40
En opinión de Dahl, esos progresos estaban condicionados por tres
problemas: en primer lugar, las generalizaciones derivadas de las
operaciones de la administración pública en un Estado singular no
se pueden ni universalizar ni aplicar a la administración pública
de otros estados. Un buen principio puede ser aplicable en
diferentes medios nacionales, pero en atención a estudios previos
a los mismos. En segundo lugar, no existen generalizaciones
universales verdaderas acerca de la administración pública, sin que
previamente haya un estudio profundo de las características
nacionales. En suma, o hay principios universales o estos son
aplicables a un medio nacional o internacional específico.
Finalmente, el estudio de la administración pública se convertiría

. Ibid, p. 13.
36

37
. Ibid, p. 14.

. Ibid, p. 25.
38

39
. Dahl, Robert. "The Science of Public Administration".
United States, Public Administration Review. Vol. VII, num. 1.
1947. pp. 1-11.
40
. Simon, Herbert. "A Comment on 'The Science of Public
Administration’". United States, Public Administration Review. Vol.
VII, num. 3. 1947. pp. 200-203.

373
en una disciplina con bases más amplias cuando estuviera apoyada no
en un conocimiento estrechamente definido de las técnicas y
procesos, sino ampliándose hacia los factores condicionantes y las
variables históricos, sociológicos y económicos, que dan su sello
a la administración pública de cada país.41

Los estudios comparados son muy importantes para hacer posible

la argumentación a favor de la existencia de principios universales
de administración. pública por lo que estamos muy lejos de una
ciencia de la administración pública.42 En efecto, así lo estaban
los pensadores administrativos estadounidenses ignorando los
progresos transcontinentales. Hay que recordar que desde principios
del siglo XIX, Bonnin había establecido que los principios de la
administración pública eran universales si se aplicaban al existir
de la misma, no al modo de existir en cada caso particular. Tales
principios, según lo pudimos constatar, por su obviedad, sencillez
y objetividad, son universales en un espacio y tiempo limitados;
aquellos de la ciencia de la administración pública establecida a
partir de ese siglo.

Dwight Waldo es el más influyente pensador estadounidense

contemporáneo. Su obra llena buena parte de la segunda mitad de
este siglo, y además de haber producido libros de gran relevancia,
es autor de varios importantes artículos que abarcan los temas de
interés de la teoría de la administración pública, en especial la
doctrina y la divulgación del conocimiento. 43 Entre sus libros
debemos destacar El Estudio de la Administración Pública, que ha
tenido una amplia difusión e incluso hay una versión italiana de

41
. Dahl, obra citada, p. 11.

. Ibid.
42

43
. Waldo, Dwight. "Administrative Theory in the United States:
a Survey and Prospect". United States, Political Studies. Vol. II,
num. 1. 1954. pp. 70-86. "Public Administration a Time of
Revolutions". United States, Public Administration Review. Vol.
XXVIII, num. 4. 1968. pp. 362-368. Y dos artículos que llevan el
mismo título: "Public Administration". United States, The Journal
of Politics. Vol. XXX, num. 2. 1968. pp. 443-479; y "Public
Administration". United States, International Encyclopaedia of the
Social Sciences. The McMillan Co. 1968. pp. 145-156. Finalmente,
"Developments in Public Administration". United States, The Annals.
Nov., 1972. pp. 217-245.

374
1957 y una traducción portuguesa de 1971.4 4 Esta, quizá, sea el
mejor ejemplo de lo que hoy día es un trabajo propiamente
estadounidense de administración pública, tanto por las
características nacionales como por su sentido de aislamiento.
Quizá también en esta obra encontremos el mejor ejemplo de esa
paradoja tan estadounidense de estudio "parroquiano" de la
administración pública, desdoblado "imperialmente" como un poderoso
vehículo de influencia hacia el extranjero. Waldo es, salvando las
distancias epistemológicas que se deben considerar, la línea actual
cuyo origen debe buscarse en Wilson, pasando por Goodnow,
Willoughby y White.

Waldo fija de antemano el propósito de su obra: su ensayo

intenta realizar una introducción al estudio de una fase o aspecto
de aquella forma de cooperación humana que se llama administración
pública.45 Esta no llena del todo esa cooperación, también estudiada
por otras ciencias sociales y por la tecnología; la administración
pública misma es una forma de la tecnología. Pero dice no conocer
buenas definiciones de administración pública en los Estados
Unidos, por lo que ofrece la propia, que ya conocemos: la
administración pública es la organización y manejo de hombres y
materiales para lograr los fines del gobierno; del mismo modo,
también consiste en el arte y la ciencia del manejo aplicada a los
asuntos del Estado.46 La expresión administración pública, de este
modo, significa a la vez el fenómeno y la disciplina. Y he aquí que
Waldo encuentra el origen del problema de la polémica acerca de si
la administración es ciencia o es arte, si es la disciplina o es la
actividad. Por lo tanto, Waldo recomienda al estudioso que vigile
el uso de ambos términos.

Hay que partir de la idea de acción racional, que consiste en

la acción correctamente calculada para conseguir los fines
determinados que se persiguen, con un mínimo de pérdida para la
realización de otros fines también buscados.47 Como actividad y como
ciencia, la administración pública es indistintamente una acción
racional, porque es la acción encaminada a maximizar la realización

. Waldo, Dwight. The Study of Public Administration. New

44

York, Random House. 1967 -1955. (Estudio de la Administración

Pública. Madrid, Aguilar 1964. O Estudo da Administracao Pública.
Rio de Janeiro, Fundacao Getulio Vargas. 1971).
45
. Ibid, p. 1.

. Ibid, p. 2.
46

. Ibid, p. 10.
47

375
de fines que son públicos por definición.48 Asimismo, la
administración pública es una especie dentro del género
"administración", que a su vez forma parte de la familia denominada
acción humana cooperativa, pues la "administración es un tipo de
esfuerzo humano cooperativo que posee un alto grado de
racionalidad".49 Sus características peculiares son la organización
y el manejo, a las que haciendo una analogía con la biología,
explica que corresponden a la anatomía y la fisiología por cuanto
a estructura y función. Una es estática, la otra dinámica. "De modo
más preciso, la organización puede ser definida como la estructura
de las relaciones personales autoritarias y habituales en un
sistema administrativo", en tanto que el manejo es la "acción
tendente a lograr la cooperación racional en un sistema
administrativo".50 La administración pública se distingue dentro del
género administración por su carácter precisamente "público",
noción que debe ser buscada en los progresos de las ciencias
sociales.

Y así, Waldo, el representante típico de la teoría de la

administración pública estadounidense, la introduce a ella dentro
de sí misma, no dejándola asomarse hacia la sociedad como
originalmente la había proyectado Carlos Juan Bonnin.

Hubo una interesante polémica entre Dwight Waldo y Fred Riggs

en 1968, acerca del concepto de administración pública. Su debate
refleja el estado del arte cuando estaba vigente la "crisis de
identidad" en los Estados Unidos. Waldo creía que la administración
pública ya tenía entonces dificultades para definir sus fronteras
y que su historia desde la terminación de la Segunda Guerra Mundial
era la historia de la crisis de identidad: "ahora, a dos décadas de
los ataques críticos, la crisis de identidad no ha sido resuelta
satisfactoriamente. Los más importantes problemas teóricos de la
administración pública se refieren a esa continua crisis, a las
formas en que puede ser resuelta y a las implicaciones y resultados
de las soluciones posibles".5 1 La administración pública era

48
. Ibid, p. 11.

. Ibid, p. 13.
49

. Ibid, pp. 16-17.

50

51
. Waldo, Dwight. "Scope of Theory the Public Administration".
Charlesworth, James (ed.). Theory and Practice of Public
Administration. Philadelphia, The American Academy of Political and
Social Sciences. 1968. p. 2.

376
entonces una disciplina sin materia de estudio, o como la concibió
Waldo, "un objeto en busca de una disciplina".

Para resolver este grave problema, Waldo propone una

perspectiva profesional, es decir, la mera formación de los
funcionarios públicos para ejecutar sus tareas, desechándose los
análisis teóricos. Fred Riggs respondió que tal propuesta era útil
para el arte administrativo, pero no para la teoría, la enseñanza
y la investigación, y que solamente la ciencia política era capaz
de contribuir a que la administración pública superara la crisis. 52
Riggs puso a la administración pública en donde Waldo intentó
sacarla: en su relación con la política, y parafraseando a John
Gaus, recordó "la teoría política significa en nuestro tiempo,
también una teoría de la administración pública".53

La llamada "crisis de identidad" en los Estados Unidos,

consistió más bien en una "crisis de creatividad" en el cultivo de
la administración pública. Su origen se encuentra en la ausencia de
crítica entre sus cultivadores, así como en una tendencia
decreciente en la calidad de los trabajos sobre la administración
pública, que se deja sentir todavía en el presente. Asimismo debe
ser considerado el carácter "parroquiano" que prevalece en el
estudio de la disciplina en los Estados Unidos, que entonces estaba
desligado de las contribuciones externas. Una disciplina que se
aísla tenderá a consumirse en su propio esfuerzo y esterilizar a
los gérmenes de su progreso, y de manera similar a la inexorable
degeneración de la casa de Habsburgo por efecto de la endogamia, la
administración pública se deforma y paradójicamente muere en cada
nuevo nacimiento.

Pero no todos los pensadores concuerdan con la existencia de

la "crisis de identidad" de la administración pública, como Gerald
Caiden, Peter Savage y Fred Riggs, a la cual se propusieron
reinvidicar como disciplina científica tal y como la consideraron
sus fundadores en los Estados Unidos: Wilson, Goodnow, Willoughby
y White.

A partir del estallido de la "crisis de identidad", la

administración pública estadounidense ha tenido un proceso de
reconstrucción relativamente exitoso, cuyo signo ha sido la

52
. Riggs, Fred. "Professionalism, Political Science and the
Scope of Public Administration". Charlesworth, James (ed.). Theory
and Practice of Public Administration. Philadelphia, The American
Academy of Political and Social Sciences. 1968. pp. 32-33.

. Ibid.
53

377
búsqueda de una variedad contrastante de caminos de solución. Desde
entonces, su desarrollo se ha fundado en un trabajo académico
comunitario cuyas crestas han sido nutridas reuniones académicas
donde se han discutido los problemas existentes y las soluciones
posibles, comenzando con el congreso de Filadelfia que se llevó a
cabo en diciembre de 1967. A este siguió un cónclave conocido como
la Perspectiva Minnowbrook, realizado en septiembre de 1968, donde
se propuso una marcha "hacia la nueva administración pública".
Veinte años después tuvo efecto la reunión Minnowbrook II, cuyos
efectos han permanecido hasta nuestros días. Finalmente, durante
1988 se realizó una reunión entre especialistas en ciencias de
policy y en administración pública, para tratar el tema del nuevo
manejo público.54

Estas reuniones han establecido las fases actuales del

desarrollo del trabajo académico en los Estados Unidos y servido de
referencia para las faenas de quienes, como líderes en el campo,
continúan laborando a favor del estudio de la administración
pública. Tal es el caso singular de Dwight Waldo, Luther Gulick y
Herbert Simon, quienes han seguido ofreciendo grandes
aportaciones.55

Minnowbrook I había ofrecido en 1968 un panorama optimista

ante los problemas que entonces padecían los Estados Unidos,
principalmente en atención a la Guerra de Vietnam y el movimiento
estudiantil,56 que Dwight Waldo definió apropiadamente como una era
de turbulencia, y a la cual dedicó una obra colectiva bajo su
cuidado.57 Tal como lo ha hecho saber Leonardo Santana, Minnowbrook

. Los trabajos fueron publicados en Revista de Administración

54

Pública de los Estados Unidos (Public Administration Review. Vol.

58, num. 3. 1998), bajo el cuidado de Lynda Kaboolian.
55
. Waldo, Dwight. "The End of Public Administration?". United
States, Public Administration Review. Vol. 48, num. 5. 1988. pp.
929-932. Gulick, Luther. "Reflexions on Public Administration".
United States, Public Administration Review. Vol. 50, num. 6. 1990.
pp. 599-603. Simon, Herbert. "Why Public Administration?". United
States, Public Administration Review. Vol. 58, num. 6. 1998. p. II.
56
. Santana Rabell, Leonardo. "Public Administration Studies
in the United States Today: a Syntesis and Overview". Bruselas,
International Review of Administrative Sciences. Vol. 57. 1991. pp.
651-669.

. Waldo Dwight (ed.). Public Administration in a Time of

57

Turbulence. Scranton, Chandler Publishing Co. 1971.

378
I no se constituyó como una escuela de pensamiento, pero dejó una
influencia permanente en los años siguientes. En especial, los
congresistas del 68 -todos ellos jóvenes pensadores
administrativos- heredaron un ideario fundado en el cuestionamiento
de la orientación pragmática y aplicada, la preocupación por los
problemas de ética y justicia social, la crítica a las estructuras
y procesos jerárquicos y burocráticos, y la mayor confianza en las
explicaciones derivadas de la teoría y la filosofía. Igualmente,
relevó una visión humanística de la administración pública, un
nuevo enfoque del contexto social bajo turbulencia, y el abandono
del gerencialismo y el decisionismo, a favor de los análisis de
policy y de las organizaciones.58 Su ideario también trascendió
hacia temas ligados al liderazgo, los análisis jurídicos y
constitucionales, y los cambios tecnológicos.

Minnowbrook II contrasta con la primera conferencia por cuanto

a que las condiciones eran otras: en efecto, a finales de los años
de 1980, el nuevo ambiente reflejaba la pérdida de confianza en la
administración pública como una entidad capaz de promover el cambio
social, se dudaba de la habilidad del gobierno para proveer
servicios públicos y se ponía en tela de juicio la legitimidad del
Estado para regular al mercado, estando ya presente el
neoliberalismo y los esquemas de privatización.59 Ya era patente el
influjo de la globalización económica, el desmantelamiento del
Estado de bienestar, la erosión irrefrenada de los valores cívicos,
el abandono de las responsabilidades sociales, la crisis fiscal del
Estado y la preeminencia del conservadurismo.60

Los conferenciantes optaron por tratar temas alternos e

incoincidentes con esas prédicas: ellos promovieron una agenda de
trabajo académico fundado en la ética, los valores democráticos y
el civismo. Igualmente se enfatizó el tema de la responsabilidad
política de los funcionarios y la rendición de cuentas
(accountability), y se retornó al cultivo más intenso de la
filosofía política. Igualmente, se recuperó al temario
constitucional, los asuntos de justicia y los derechos civiles. 61
No se debe soslayar un punto central: el rescate del público como

58
. Santana, obra citada, pp. 652-653.

. Frederickson, George y otros. Minnowbrook II: Changing

59

Epochs of Public Administration. Special issue: United States,

Public Administration Review. Vol. 49, núm. 2. 1989. pp. 95-227.
60
. Santana, obra citada, p. 654.

. Ibid, pp. 656-657.

61

379
eje del estudio de la administración pública, que ha venido a
contrastar en los Estados Unidos con los enfoques rentísticos
procedentes del neomanejo público. Hay incluso pensadores, como
Curtis Ventriss que disciernen que de estar su estudio en crisis,
los criterios técnicos son los menos apropiados, debiéndose buscar
mejor un enfoque de filosofía social alrededor del público.62 Esta
labor teórica debe replantear las nociones existentes sobre la
relación Estado-sociedad, porque un notorio yerro en el pensamiento
administrativo estadounidense fue haber tomado distancia del
fenómeno del Estado, substituido por la categoría de sistema
político gracias a David Easton.63

La búsqueda de nuevos caminos se amplió a la exploración de

territorios del saber muy diversos. Uno de ellos fue laborado por
R.F. Shangrae y Michael Crow, proponentes de que la administración
pública se convierta en una "ciencia de diseño". La idea fue tomada
de un pensamiento externado por Herbert Simon en 1968, donde
sostuvo que ante la índole de las ciencias naturales, existen las
disciplinas propiamente artificiales donde se halla la gerencia.64
Con base en Simon, los autores juzgaron que la administración
pública es una ciencia artificial porque sus problemas y soluciones
son moldeados por el contexto, toda vez que debe ser descrita en
términos de funciones, metas y adaptación, tal como lo propuso
George Frederickson. 65 En efecto, su propuesta se refería a la
ejecución de los mandatos legislativos, el cambio de las policies
que sistemáticamente inhibían a la equidad social y el cambio como
pivote central de la "Nueva Administración Pública".

Otra senda fue auscultada por Douglas Kiel, quien penetró en

la teoría del neo-equilibrio en administración pública como un paso
más allá de la tradicional visión del cambio a través del proceso
incremental. Bajo esta rúbrica, la administración pública cambia

62
. Ventriss, Curtis. "Toward a Public Philosophy of Public
Administration: a Civic Perspective of the Public". United States,
Public Administration Review. Vol. 49, num 2. 1988. pp. 173-179.
63
. Easton, David. Política Moderna. México, Edit. Letras. 1968
(el título original es: The Political System, 1953).
64
. Shangrae, R.F. and y Michael Crow. "Public Administration
as a Design Science". United States, Public Administration Review.
Vol. 49. num. 2. 1989. pp. 153-154.
65
. Frederickson, George. "Toward a New Public Administration".
Marini, Frank (ed.). Toward a New Public Administration. Scranton,
Chandler Publishing, 1971. pp. 309-331.

380
lentamente a través de pasos de ajustes y reajustes de corto
alcance, más orientados al mantenimiento del equilibrio existente.
En contraste con las prédicas de los autores antes tratados, Kiel
se remonta a las ciencias sociales y convoca un nuevo paradigma del
cambio que descansa en la investigación de la dinámica de sistemas
no-lineales, cuya inestabilidad y desorden son evaluados de manera
diferente en cuanto a conducta, patrones e interacción de
estructuras.66 Se trata de la teoría del caos, que puede ser una
nueva ventana para el estudio de la organización y la dinámica de
la administración pública.

La teoría del caos -o del "no-equilibrio"- propone que el

proceso de cambio está basado en la inestabilidad, el desorden y la
imprevisibilidad, como foco central de las características en el
desarrollo de otras formas de organización y complejidad,
ofreciendo nuevas luces en la naturaleza de los cambios
cualitativos. Dicha teoría ya se aplicó por la economía para el
estudio de las regiones urbanas, ahora la usa Kiel para entender y
analizar los cambios discontinuos en los sistemas y estructuras de
la administración pública.67

Menos ceñido a la búsqueda de nuevos horizontes de

conocimiento, Donald Kettl se submerge en problemas estructurales
del estudio de la administración publica en los Estados Unidos. Y
es que la administración pública, en contraste con otras
disciplinas que de vez en cuando tienen janones de revaloración,
aquella los padece de manera permanente. Esto se ha debido a la
gravitación continua que sobre ella tiene la ciencia política, y
ahora se debe también al influjo gravitacional que representan las
ciencias de policy. 68 Desde finales de la Segunda Guerra Mundial,
sobre la administración pública han pesado tres cambios
trascendente: cambio hacia la implementación, orientado a explicar
por qué las dependencias administrativas se desempeñan
deficientemente; cambio hacia el manejo público, tendiente a
desarrollar guías prácticas para el alto servicio público; y cambio
hacia la racionalidad, orientada a reexaminar el papel de la
burocracia.

66
. Kiel, Douglas. "Nonequilibrium Theory and Its Implications
for Public Administration". United States, Public Administration
Review. Vol. 49. num. 6. 1989. pp. 544-545.
67
. Ibid, p. 544.
68
. Kettl, Donald. "The Perils -and Prospect- of Public
Administration". United States, Public Administration Review. Vol.
50. num. 4. 1989. pp. 411-419.

381
 Sin embargo, el influjo de las nuevas corrientes no prosperó
al grado de desplazar al estudio de la administración pública, de
sus tradicionales quicios.69 Finalmente, a modo de fuertes vientos
que tuercen las cosas hacia los lados, pero no las alcanzan a
tirar, la administración pública se mueve al compás de otras
perspectivas pero no se somete a su vasallaje.

Hay quienes recurrieron al viejo expediente de la

interdisciplina. La propuesta se recupera porque existen
planteamientos radicales que sugieren el uso de la categoría de
cliente en lugar del de ciudadano, y perciben como Barzelay, una
época posburocrática donde aún impera la burocracia.70 Patriarcas
del pensamiento administrativo como Donald Stone incluso
denunciaron la presencia tanto de académicos ingenuos (starry-
eyed), como de infiltrados y saboteadores, cuya labor de zapa se
orientaba a impedir una adecuada vinculación entre el estudio y la
práctica de la administración pública.

Otros autores prefirieron no buscar nuevas fuentes de interés

científico, sumiéndose en el añejo pantano de dudar de la
administración pública como una ciencia.71

Luther Gulick, uno de los adalides del estudio de la

administración pública en los Estados Unidos desde los años de
1930, hacia principios de la década de 1990 había vivido académica
y humanamente lo necesario para hacer un adecuado balance de ese
estudio. Quizá su apreciación más notoria fue reconocer, que a
pesar del paso de los años, apenas los estadounidenses estaban
abandonando a la dicotomía política-administración, y que por fin,
el espíritu de Frank Goodnow podía descansar.72

Mirando hacia adelante, Gulick argumenta que el contenido

global del campo de la administración pública está movido por el
contexto, no por la lógica, recordándonos que "si el gobierno hace

. Ibid, p. 415.
69

70
. Mainzer, Lewis. "Public Administration in Search of a
Theory: The Interdisciplinary Delusion". United States,
Administration & Society. Vol. 26, num. 3. 1994. pp. 359-362.
71
. Daneke, Gregory. "A Science of Public Administration?".
United States, Public Administration Review. Vol. 50, num. 3. 1990.
pp. 383-392.
72
. Gulick, "Reflexions on Public Administration", p. 602.

382
algo, es administración pública".73 Se trata de un campo del saber
que constituye un arte y una tecnología, y que entraña también a la
política y el manejo. Los cambios hacia el futuro exigen más que
una mera reforma, sugieren una activa demanda ciudadana, toda vez
que los programas de enseñanza deben orientarse a formar
primordialmente a los seres humanos como ciudadanos. Un nuevo
horizonte reclama que la fe en el gobierno se recupere a través de
una mejor producción y suministro de los servicios públicos, toda
vez que el servicio civil debe ser modernizado para dejar de ser un
bastión de la mediocridad y la inflexibilidad. El mejoramiento de
dichos servicios comprende la contratación (contracting out) de los
particulares, así como la creación de nuevas organizaciones
públicas y el desarrollo de nuevos sistemas cooperativos basados en
un diseño innovativo. Luther Gulick cree, asimismo, que se debe
combatir el desempleo, auspiciar nuevo tipos de empleos y ensanchar
a la clase media estadounidense.

La administración pública, por su parte, debe mejorar sus

aptitudes de planeación en todos los niveles de decisión, usando
nuevos sistemas de memoria administrativa, computación y
comunicación. Debe, igualmente, propiciar la asignación de recursos
entre los sectores público y privado, y favorecer la apertura y
libertad de los mercados comercial e intelectual, teniendo como
mira el bienestar general. En su interior, debe promover la
creatividad y el entusiasmo entre los servidores públicos y los
usuarios de los servicios, teniendo como fundamento no sólo la
productividad, sino también un sentido humanitario. Finalmente, los
procesos de trabajo deben fortalecer la auto-coordinación, junto
con los mecanismos de supervisión y evaluación.

. Ibid, pp. 602-603.

73

383
 EL REINO UNIDO

El Reino Unido ha pagado un alto costo académico por su

tradición pragmática en administración pública, la cual ha
contrastado con los altos vuelos de su pensamiento económico y sus
ideas políticas. Sin embargo, durante el siglo XX, esa secular
tradición autodidáctica fue atemperando su radical postura práctica
y abierta a los progresos europeos continentales, se facilitó la
enseñanza y la investigación en administración pública. Habida
cuenta de un puente de comunicación con el pensamiento
administrativo estadounidense desde tiempo atrás, estas nuevas
condiciones propiciaron la proliferación de programas de enseñanza
en administración pública, el Real Instituto de Administración
Pública consolidó sus tareas, se estableció el Colegio del Servicio
Civil y comenzó a proliferar la literatura administrativa.

Con el inicio de la posguerra surgió un vigoroso esfuerzo

académico a favor de la ciencia de la administración pública, a
través del solitario camino abierto por W.H. Moreland desde
principios de los años de 1920 En este esfuerzo académico
destacaron William Robson, W.J.M. Mackenzie, Peter Self, R.G.S.
Brown y D.R. Steel, así como E.N. Gladden y F.F. Ridley.

Parece seguro considerar que una de las causas del escaso

interés de los británicos por la administración pública, a decir de
Mackenzie, haya obedecido a la escala diminuta de su organización;
y que por el contrario, haya sido la magnitud de la organización en
los Estados Unidos el factor esencial propiciante del cultivo
mayúsculo de esa disciplina. 74

William Robson es uno de los estudiosos que más contribuyeron

a la consolidación de la disciplina, si bien es cierto que al
estilo propiamente británico. Es autor de un breve ensayo donde se
presentan las tendencias en administración pública en el Reino
Unido, además de una interesante revisión de los progresos
británicos con referencia a la organización y funcionamiento de su
administración pública.7 5 Para entonces, el crecimiento de la
administración pública británica era un efecto del incremento de
las funciones del Estado, lo que era una incuestionable verdad. Un

74
. Mackenzie, W.J.M. "The Study of Public Administration in
the United States". London, Public Administration. Summer. 1995. p.
131.
75
. Robson, William. "Recent Trends in Public Administration".
United Kingdom, The Political Quarterly. Vol. 25. 1954. pp. 336-
346.

384
factor que había propiciado directamente ese crecimiento era la
aplicación de los principios del bienestar social como un trabajo
básico de esa administración, toda vez que también era perceptible
un mejoramiento cualitativo que esencialmente se observaba en el
servicio civil.76

Estas condiciones políticas y administrativas produjeron un

gran incremento en la demanda de cursos en administración pública,
tanto de educación superior, como de capacitación. Los contenidos
educativos se ampliaron a la organización administrativa, las
relaciones entre las ramas del gobierno, las finanzas públicas, la
descentralización, la delegación, la rendición de cuentas
(accountability) y otros más.77 Para entonces, el pensamiento
administrativo estadounidense ya estaba presente, principalmente a
través de Chester Barnard, Herber Simon y Philiph Selznick, que
habían propiciado la incorporación temática de la hechura de
decisiones. De este modo, en los Estados Unidos se había
trascendido de la agenda institucional hacia el proceso del
gobierno, así como a los problemas de la motivación y la
comunicación organizativa.

Sucedáneamente, el peso de la enseñanza se reflejó en el

pensamiento administrativo y en la necesidad de multiplicar los
puentes de intercambio con otros países, así como reivindicar el
patrimonio intelectual propio. Hacia principio de la década de
1960, los británicos recordaron los ancestrales aportes locales a
la teoría de la administración pública, tales como los realizados
por Jeremy Bentham y John Stuart Mill. Sin embargo, Robson no
olvida sus raíces nacionales y recuerda que "el mejor trabajo en
este país no es abstracto, sino altamente realista", aunque están
explorando un gran objeto de estudio, pues trata concretamente con
el servicio civil, la política social, los gobiernos locales y la
rendición de cuentas públicas (public accountability).78

El pensamiento de Robson refleja nítidamente las limitaciones

del estudio de la administración pública británica en esa época,
más preocupado "en definir, examinar y resolver los problemas
concretos de esferas particulares de la administración pública,
que empeñarse en descubrir cuáles son las características comunes

. Ibid.
76

77
. Robson, William. "The Present State of Teaching and
Research in Public Administration". United Kingdom, Public
Administration. Vol. 39, autumn. 1961. pp. 217-222.

. Ibid, p. 221.
78

385
para manejar al ejército mexicano, el periódico Daily Mirror, la
iglesia universal, el Partido Comunista, el Consejo Municipal de
Manchester, el Ministerio de Asuntos Exteriores y un Hospital". 79
Incluso hacía falta más trabajo de campo que señalara,
efectivamente, cómo trabajan los departamentos de la administración
pública y cómo son realmente sus servicios.

Peter Self, autor de varios libros y artículos, ha escrito una

obra de interés que se titula Teorías Administrativas y Políticas
(Administrative Theories and Politics).80 Aunque la obra por su
título promete un amplio estudio de la teoría de la administración
pública, su atención mira más bien al examen de los problemas de la
administración pública como materia práctica, en lo cual no envidia
en nada a William Robson. Por su parte, R.G.S. Brown y D.R. Steel
son autores de la obra El Proceso Administrativo en Gran Bretaña
(The Administrative Process in Britain, 1979), un trabajo sobre
diversos temas de la administración pública británica, tales como
el servicio civil, la toma de decisiones, el manejo y los
ministros.81

Para ese entonces ya están activos pensadores administrativos

cuyas perspectivas ya no eran meramente prácticas, sino teóricas,
toda vez que muy críticas al pragmatismo británico, entre quienes
destacan Christopher Hood y F.F. Ridley.

Christopher Hood había estado trabajando los campos académicos

de la teoría de la administración pública y el análisis de policy,
temas de los que dice constituyen dos ámbitos de estudio
ilógicamente distintos, y cuyo puente trazará, pues cree que el
análisis administrativo contribuye de manera importante al estudio
de policy. De este modo quedará cubierto un gran vacío en dicho
análisis, que toca precisamente el aspecto administrativo.
Contrastando con los puntos de vista de Robson y Self, se empeñó a
demostrar que la administración pública no es trivial dentro del

. Ibid, pp. 221-222.

79

. Self, Peter. Administrative Theories and Politics. London,

80

George Allen and Unwin. 1982 (1972).

. Brown R. G. S. and Steel, D. R. The Administrative Process

81

in Britain. London, Methuen and Co. 1979 (1971).

386
proceso de policy, y que de juzgarse de tal modo existe allí un
gran equívoco.82

Pasando al terreno de lo abstracto, define a la administración

pública como "un proceso deliberado de ejecución y control",
haciendo de tal modo que no exista mucha distancia con las
categorías de hechura de policy y hechura de decisiones.8 3 Al
incorporar la idea "deliberado", se entiende a la administración
pública como diversa de otras organizaciones donde impera el
control social, y con el cual tiene fronteras poco nítidas.

Hood hace contribuciones trascendentales a la teoría de la

administración pública de las que trataremos en un capítulo
posterior.

F.F. Ridley es el más genuino representante de la renovación

teórica del pensamiento administrativo británico. Es un autor
polifacético, entre sus obras se encuentran dos libros sobre
Francia: Administración Pública en Francia (Public Administration
in France, 1969) y El Sistema Prefectural Francés (The French
Prefectural System, 1973). Asimismo es autor de la obra Gobierno y
Administración en Europa Occidental (Government and Administration
in Western Europe, 1979), que ha llamado la atención de los
profesores que enseñan administración pública comparada.84 Esta obra
se refiere al Reino Unido, Francia, Alemania, Italia, Holanda y
Bélgica. Pero a nosotros nos interesa más el espíritu que anima la
Introducción del libro preparada por Ridley en su condición de
editor de la obra. En ella subyace un elemento muy propio del
pensamiento administrativo británico contemporáneo: que la
administración pública tiene una estrecha relación con el gobierno
y la política.

Sin embargo, nuestro interés mayor se centra en otro trabajo

de Ridley, un artículo que se titula: "Administración Pública Causa
de Descontento" ("Public Administration: Cause for Discontent",
1972). Ridley, profesor de teoría política e instituciones de la
Universidad de Liverpool, tomó como base a las tradiciones de la
ciencia de la administración pública continental, aludiendo una

. Hood, Christopher. Los Alcances de la Administración

82

Pública. México, Edit. Limusa. 1979 (1976). pp. V-VI.

83
. Ibid, p. 5.

. Ridley, F.F. (ed.). Government and Administration

84
in
Western Europe. London, Martin Robertson. 1979.

387
"tradición ausente" en el pensamiento administrativo británico,
para con aquella crudeza afirmar que "en el establecimiento de la
administración pública como materia académica, el Reino Unido es un
país subdesarrollado". 85 Lo anterior aclara por qué hasta la época
en la cual escribe este trabajo, se cuenta ya con una cátedra sobre
administración pública creada para ser impartida por William
Robson, que había profesado la cátedra de derecho administrativo en
la Escuela de Economía de Londres desde 1947. En tiempos del
artículo de Ridley la mencionada asignatura era impartida por Peter
Self.

El subdesarrollo académico británico contrasta con los

progresos continentales, entre los cuales destaca las cátedras
camerales prusianas instituidas desde principios del siglo XVIII.
El establecimiento de la enseñanza de las ciencias camerales fue
obra por Federico Guillermo I, para subsanar las deficiencias
nacidas de la formación meramente jurídica de los funcionarios de
su Reino. La administración pública cameralista forjó la base de la
ciencia de la administración pública, es decir, "los campos
sustantivos de la acción gubernamental (el qué de la
administración), así como los procedimientos administrativos (el
cómo de la administración)". 86

Ridley tiene el mérito de reclamar para el Reino Unido esa

tradición ausente, omisión reforzada "cuando esta materia renació
en América mucho tiempo después, siendo deliberadamente definida
con exclusión del qué y enfatizándose el cómo".87 Reclama a los
estadounidenses el que hayan vaciado a la ciencia de la
administración pública de su contenido sustantivo, reduciéndola a
lo adjetivo; y a los británicos el haber seguido su camino. En el
continente europeo ya se ha regresado a la antigua tradición
forjada por las ciencias camerales, pues de la enseñanza cameral en
la Universidad de Halle en 1727 se llegó en 1846 a la Escuela
Nacional de Administración en Francia, y de allí después al Colegio
del Servicio Civil en el Reino Unido.

La enseñanza de la administración pública requiere un nivel

universitario, por lo que la ciencia de la administración pública
es un problema de formación, no de mero adiestramiento. Su base es
el conocimiento para su ejecución, no la simple operación. Empero,

85
. Ridley, F.F. "Public Administration: Cause for Discontent".
United Kingdom, Public Administration. Vol. 50. 1972. p. 65.

. Ibid.
86

. Ibid.
87

388
fuera de las universidades, la enseñanza de la administración
pública sigue siendo un problema de formación. Esto explica por qué
las ciencias camerales en Alemania ya no se enseñaban en las
universidades cuando concluía ya el mencionado siglo XVIII. No
obstante, Ridley desea explicar y sostener por qué en las
universidades la enseñanza de la administración pública se basaba
en el qué, o en sus palabras: "más sofisticadamente teorizando
acerca del por qué", mientras en las escuelas profesionales se
atiende más a las técnicas, esto es, el cómo. Lo anterior le
permite definir al profesor universitario como un buscador de
conocimiento, en tanto que el instructor profesional es un hombre
utilitario que se inclina por proveer la capacidad de ejecución. Al
primero le toca empujar las fronteras de conocimiento hacia
adelante, en tanto que al segundo le corresponde alimentar el
entrenamiento práctico.

En el Reino Unido, hacia principios de los años de 1970, había

un debate acerca del estatuto científico de la administración
pública, pero Ridley advertía que la polémica no debería
convertirse en un escepticismo que inhibiera su desarrollo
académico. Incluso, el escepticismo había estimulado que autores de
libros sobre administración pública no los titularan con esta voz,
tal como hoy en día, nosotros pensamos que algunos lo hacen
prefiriendo los vocablos de gerencia pública o gestión pública,
para referir en español lo que en inglés se llama public
management.

Ridley, usando el concepto de ciencia de la administración

pública, ajeno hasta entonces para los británicos, sugiere que ella
sea palanca para sacar al Reino Unido del subdesarrollo académico
en el cual se encuentra, pero del que está comenzando a salir
gracias a autores como Christopher Hood y el propio F.F. Ridley.

Actualmente la administración pública británica se encuentra

en una etapa de recuperación, en la cual es patente la preparación
de un "estado de cuenta" de los destrozos ocasionados por el
neoliberalismo en la época de Thatcher y Major. A pesar de esos
oscuros años que también dañaron a su servicio civil, hoy en día el
estudio de la administración pública recupera su salud y se
encamina hacia el progreso.

Un buen ejemplo de la salud del estado del arte en el Reino

Unido es observable en la teoría de la administración pública
británica, ante el paradigma del neomanejo público que se creía
allí dominante. Revistas tales como Public Administration y Public
Policy and Administration, son publicaciones de investigación
acerca de la administración pública. Por su parte, Public Money and
Management e International Journal of Public Sector, representan el

389
paradigma del nuevo manejo público. Como lo afirma un
administrativista, que existan dos revistas acerca sobre el nuevo
manejo público no es un golpe de Estado a la administración
pública, sino un desarrollo paralelo. 88 Asimismo, las dos revistas
neogerenciales no tienen el gran prestigio de Administración
Pública, y por consiguiente, no ha ocurrido un temblor de tierra
sino un pequeño tremor.

George Boyne analizó el período 1976-1995 de las revistas

Public Administration y Public Policy and Administration, y dividió
los artículos dentro de una triple clasificación: política, manejo
público (elección pública, manejo, mercado, compras, gestión de
recursos humanos y gerencia de información) y miscelánea. El
resultado mostró que el manejo público tiene avances, pero a
expensas de disciplinas distintas de las ciencias políticas. Los
artículos de ciencia política se han conservado sin cambios mayores
entre 1970 y 1990. Lo anterior señala, claramente, que "la
evidencia sugiere que ha habido un desafío definido desde el manejo
público, pero no una revolución científica".89

Por otra parte, tampoco existe una "crisis de identidad" de la

administración pública tal como lo claman algunos académicos
neomanejariales. Esta visión es confirmada a través del
establecimiento de grados en administración pública en el sistema
universitario británico, mientras que sólo dos fueron transferidos
a las escuelas de negocios. Los programas principales de
investigación son realizados en las instituciones de administración
pública, en tanto que la investigación dentro de las escuelas de
negocios es un desarrollo endógeno. También las iniciativas mayores
sobre los problemas del sector público son dominantes en
administración pública, más que en el nuevo manejo público.
Finalmente, tampoco no ha habido una confrontación directa entre
administración pública y el nuevo manejo público; no existe una
guerra entre paradigmas hostiles, ni entre el viejo y el nuevo
paradigma.

Hoy en día, el paradigma de administración pública se conserva

como dominante, en tanto que el paradigma del nuevo manejo público,
inherente a la privatización declina con ella. Aunque la percepción
sobre el estado del arte difiere entre los publiadministrativistas

88
. Boyne, George. "The Intellectual Crisis in British Public
Administration: is Public Management the Problem or the Solution".
United Kingdom, Public Administration. Vol. 74, num.4. 1996. pp.
688-691.

. Ibid.
89

390
británicos, hasta los menos optimistas como R.A.W. Rhodes, están de
acuerdo en la recuperación de su estado de salud académica.9 0 Una
buena forma de tomar nota puntual de la teoría de la administración
pública británica en los años recientes, consiste en apreciar el
detallado recuento hecho por Andrew Dunsire donde se muestra el
modo como prosperó a pesar del conservadurismo antiadministrativo
thatcheriano. 91

El nuevo manejo público no ha dominado en el pensamiento

administrativo británico, pero sí lo ha hecho en la realidad
administrativa del país. Este fenómeno ha dominado el debate
teórico en el Reino Unido y ha obligado a los bandos en pugna a
usar sus mejores armas. Pero siendo ese manejo una perspectiva
económica neoliberal, toda vez que consiste en un enfoque
antiadministrativo, nos ocuparemos de él en otro lugar.

En el Reino Unido hoy en día prosperan nuevos enfoques de y

sobre la administración pública, uno dedicado al estudio del
argumento administrativo, otro al análisis de policy, que serán
tratados en capítulos posteriores.

90
. Rhodes, R.A.W. "The State of Public Administration: a
Professional History: 1970-1995". United Kingdom, Public
Administration. Vol. 73, spring. 1995. pp. 1-15.
91
. Dunsire, Andrew. "Administrative Theory in the 1980: a
View". United Kingdom, Public Administration. Vol. 73, spring.
1995. pp. 17-40.

391
 Capítulo 11
TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
CONTEMPORÁNEA: EL MUNDO IBEROAMERICANO

Antaño se pensaba que la ciencia de la administración pública

iberoamericana había nacido en el siglo XX, por influencia
angloamericana. Esto fue señalado por Beatriz Wahrlich, quien
declaró lo siguiente: "creo ineludible comenzar este artículo con
la siguiente afirmación: las ciencias administrativas en América
Latina, son un producto esencialmente exógeno, que a través del
tiempo, han sufrido influencias endógenas, más acentuadas en unos
países que en otros".1 Vista así, la ciencia de la administración
pública sería un producto actual de las influencias estadounidenses
de nuestro tiempo, por lo que en nuestra Iberoamérica su cultivo no
tendría historia. La ciencia de la administración pública sería
prestada y el "préstamo" habría ocurrido apenas ayer. Pero esto,
como ya lo sabemos, no es así.

ALGUNOS PAÍSES HERMANOS

Hasta hace una década, en los países iberoamericanos dominaba

el desarrollo de las tecnologías para el trabajo administrativo, o
para la reforma de la administración pública. Los profesores de la
materia, y los investigadores universitarios y gubernamentales,
habían ceñido fundamentalmente su actividad a realizar esos
propósitos. Asimismo, buena parte de la literatura de la disciplina
se destinaba a la enseñanza y al entrenamiento, tanto en las
universidades como en los centros de formación gubernamentales.
Poco espacio se dejó al cultivo de la teoría de la administración
pública, tan importante para el estudio y la explicación de los
complejos problemas que viven los estados hispanoamericanos, pero
esta situación ha cambiado en nuestros días, si bien debemos
destacar que los procos trabajos teóricos hechos algunos años atrás
fueron muy relevantes.

Esto lo corroboraremos enseguida, primero a través de una

apreciación panorámica, después analizando más particularmente los
trabajos de Pedro Muñoz Amato, Wilburg Jiménez Castro, Raymundo
Amaro Guzmán y Bernardo Kliksberg.

1
. Wahrlich, Beatriz. "Evolución de las Ciencias
Administrativas en América Latina". Bruselas, International Review
of Administrative Sciences. Vol. XLIV, nums. 1-2. 1978. p. 70.

392
 La obra de Humberto Núñez Borja, Ciencia de la Administración
y Derecho Administrativo del Perú (1943), recuerda los fundamentos
de la ciencia de la administración pública tal y como la hemos
venido examinando. Entonces aún se subestimaba el estudio sobre la
ciencia de la administración y el derecho administrativo en Perú,
pese a su importancia, por referirse a la intervención del Estado
en materias que antaño le estaban vedadas. La actividad
administrativa debe ser considerada con relación al Estado, porque
hay algunos estados, como en donde domina el socialismo, que han
ampliado extraordinariamente sus tareas. El hecho de que en su
libro trate por separado al derecho administrativo y a la ciencia
de la administración pública, obedece a que son disciplinas
distintas.2 Aunque la obra no tiene grandes alcances teóricos ni
académicos, es un buen ejemplo de que la ciencia de la
administración, aunque tratada modestamente, nunca se extinguió en
Hispanoamérica.

En las décadas de 1950 y 1960 se escribieron varios libros de

texto, en su mayoría dominados por la impronta intelectual
angloamericana, destacando la Introducción a la Administración
Pública del puertorriqueño Pedro Muñoz Amato,3 el Tratado de
Administración General del mexicano José Galván Escobedo,4 y la
Introducción al Estudio de la Teoría Administrativa del
costarricense Wilburg Jiménez Castro.5 Estas obras tuvieron la
virtud de que, en su tiempo, fueron un buen camino para la
superación del formalismo con que se enseñaba la administración
pública en las universidades de la América española. Pero esta
tradición no se ha interrumpido, pues más recientemente el profesor
dominicano Raymundo Amaro Guzmán publicó su Introducción a la

2
. Núñez Borja, Humberto. Ciencia de la Administración y
Derecho Administrativo del Perú. Arequipa, Universidad Nacional.
1959 (1943). p. 14.
3
. Muñoz Amato, Pedro. Introducción a la Administración
Pública. México, Fondo de Cultura Económica . 1954. Dos tomos.
4
. Galván Escobedo, José. Tratado de Administración General.
México, Instituto Nacional de Administración Pública. 1980 (1962).
5
. Jiménez Castro, Wilburg. Introducción al Estudio de la
Teoría Administrativa. México, Fondo de Cultura Económica. 1963.

393
Administración Pública,6 y el catedrático colombiano Hernando
Loaíza Gallón una obra de igual título.7

Actualmente están cambiando los vientos en el pensamiento

administrativo hispanoamericano y el Estado se ha ido convirtiendo
en el objeto de sus reflexiones. Un ejemplo representativo es la
obra Estado y Administración Pública de Allan R. Brewer-Carias, una
interesante exploración sobre el Estado y sus relaciones con la
política y la administración pública, con énfasis en el caso
venezolano.8 Otro ejemplar destacable es el libro Administración
Pública, Planificación y Desarrollo de Nora Castañeda y Nuria
Cunill, en donde se destaca una apreciación de la administración
pública en el Estado capitalista.9

En Puerto Rico repunta el trabajo de Beauregard González

Ortiz, especialmente cuestionando al pensamiento administrativo
estadounidense,10 así como dos obras de Leonardo Santana Rabell
relativas a la reforma de la administración pública.11

En el trabajo Las Ciencias Administrativas en América Latina

(1972) de León Cortiñas-Peláez, encontramos todos los rasgos
propios de la ciencia de la administración pública considerada
sobre la base de su sentido original. No es extraño percibir que

6
. Amaro Guzmán, Raymundo. Introducción a la Administración
Pública. México, McGraw-Hill. 1985.
7
. Loaíza Gallón, Hernando. Introducción a la Administración
Pública. Santafé de Bogotá, Escuela Superior de Administración
Pública. 1991.
8
. Brewer-Carias, Allan. Estado y Administración Pública.
Caracas, Editorial Ateneo y Editorial Jurídica Venezolana. 1979.
9
. Castañeda, Nora y Nuria Cuñil. Administración Pública,
Planificación y Desarrollo. Bogotá y Caracas, Sociedad de Ediciones
Nacional. 1979.
10
. González Ortiz, Beauregard. La Administración Pública
Norteamericana Origen, Crítica y Crisis. San Juan, Puerto Rico,
Ediciones de Política y Administración, 1984.

. Leonardo Santana Rabell. Fulgor y Decadencia de la

11

Administración Pública en Puerto Rico. San Juan, Editorial La Torre

del Viejo. 1994. Y Gobierno Facilitador. San Juan, Universidad de
Puerto Rico. 1997.

394
entre las fuentes que lo apoyan, el ensayo cita autores entre los
que destacan Bonnin y von Stein. Asimismo recurre al conocimiento
de pensadores franceses y alemanes, así como italianos y españoles.
"El estudio de la administración pública está adquiriendo un
impulso notable en los últimos lustros, pudiéndose decir que la
clásica tradición germánica de las ciencias camerales (siglos XVII
y XVIII), olvidado durante casi dos siglos en el mundo
jurídico-administrativo de Europa continental, está siendo
vigorosamente descubierta y actualizada, como consecuencia
defensiva y comparativa de la llegada masiva a Europa occidental,
de las técnicas (matemáticas, psicológicas, económicas)
angloamericanas, que han revolucionado la organización y los
métodos administrativos (tanto públicos como privados) en los
Estados Unidos, desde comienzos del siglo XX y, muy
particularmente, desde la Segunda Guerra Mundial".12

Esas técnicas, que ven elementos comunes en la administración

pública y privada, desconocen la especificidad del fenómeno humano
que es la administración pública;1 3 ha ocurrido entonces una
colisión en suelo europeo entre ambas tradiciones, una joven y otra
antigua basada en siglos de desarrollo científico. Naturalmente
esta polémica impactó a la ciencia de la administración pública, de
modo que en Iberoamérica se presentan dos tesis contrapuestas: el
universalismo y particularismo: la primera presenta como modelo a
la administración pública desarrollada del mundo angloeuropeo,
mientras que la segunda intenta evitar una actitud de "imitación
simiesca" y hasta "servil", por lo que instaura lo que corresponde
a la historia y a la idiosincrasia latinoamericana. Cortiñas-Peláez
rechaza ambas tesis proponiendo una tercera, a la que él llama
"latinoamericanismo", propia para un crisol de razas que se integra
en la universalidad latina.

Hoy en día el pensamiento administrativo iberoamericano se ha

consolidado. Con base en la obra de maestros de la administración
como Lucio Mendieta y Núñez, Pedro Muñoz Amato, Wilburg Jiménez
Castro,14 José Galván Escobedo, Rafael Bielsa, Raymundo Amaro Guzmán
y Bernardo Kliksberg, una nueva ola de académicos está laborando

12
. Cortiñas-Peláez, León. Las Ciencias Administrativas en
América Latina. Caracas, Universidad Central de Venezuela. 1972. p.
6.

. Ibid.
13

14
. Jiménez Castro, Wilburg. Administración Pública para el
Desarrollo Integral. México, Fondo de Cultura Económica. 1975
(1971).

395
activamente para avanzar sobre el conocimiento de nuestras
realidades administrativas.

La agenda contemporánea de la administración pública en

Iberoamérica ha estado dominada por el examen de la reforma del
Estado, la gerencia pública y el público. El tema de la reforma del
Estado ha sido abordada con profundidad por los argentinos Bernardo
Kliksberg -de quien trataremos páginas adelante- y Oscar Ozlak.
Este último es autor de uno de los trabajos más significativos para
entender ese fenómeno, así como la privatización en la
administración pública. 15 La gerencia pública también ha sido
abordada en forma pionera por Bernardo Kliksberg, así como por
Paulo Roberto Motta. 16 El público, finalmente, fue redecubierto como
un tema principal en administración pública cuyo mérito toca a la
académica chilena Nuria Cunill, 17 a quien asimismo debemos acreditar
las preocupaciones originales sobre la participación ciudadana.18

La historia del pensamiento administrativo iberoamericano,

hasta donde se sabe, está por escribirse. Esta labor trascendental
contribuiría a dar el crédito que merecen nuestros maestros y
nuestros colegas, situándose con plena justicia a quienes han
contribuido a nutrir el estudio de la administración pública
mundialmente considerada. Muchos son aquellos que tienen los
méritos referidos; aquí rendimos tributo a cuatro de ellos: Pedro
Muñoz Amato, Wilburg Jiménez Castro, Raymundo Amaro Guzmán y
Bernardo Kliksberg.

Pedro Muñoz Amato afirmaba que cada sociedad políticamente

organizada tiene su configuración de ideas, de actitudes, de
normas, de procesos y de instituciones, a través de los cuales se
inquiere y se responde a sí misma acerca de quiénes dirigen a los
ciudadanos y cuáles son los procesos sociales del ejercicio del

15
. Ozlak, Oscar. "La Reforma del Estado: un Día Después".
Bodemer, Klaus (Comp.). Reforma del Estado: Más Allá de la
Privatización. Montevideo, Friedrich Ebert Stifung (FESER). 1993.
pp. 83-107.

. Motta, Paulo Roberto. A Ciência ea Arte de Ser Dirigente.

16

Río de Janeiro, Editorial Record. 1991.

. Cunill, Nuria. Repensando lo Público a Través de la

17

Sociedad. Caracas, Centro Latinoamericano de Administración para el

Desarrollo. 1997.

. Cunnill, Nuria. Participación Ciudadana. Caracas. Centro

18

Latinoamericano de Administración para el Desarrollo.. 1991.

396
poder público. Estos son los problemas relativos a la naturaleza,
la justificación, los fines, la administración y lo límites del
gobierno en la sociedad moderna. Por consiguiente, "en su sentido
más amplio, la administración pública es el gobierno, es decir,
todo el conjunto de conducta humana que determina cómo se
distribuye y ejerce la autoridad política".19 Sin embargo, en una
forma más estricta, la administración pública se refiere al poder
ejecutivo, de modo que el estudio de la fase administrativa del
gobierno supone los aspectos más específicos del gobierno y, en
lugar de comprender los temas generales del Estado, entraña los
problemas de planificación, organización, personal, dirección,
finanzas, métodos de trabajo y otras materias similares.

Los estudiosos de la administración pública desean

perfeccionar esas actividades gubernamentales y ponerlas al
servicio de los ideales colectivos. Esto era observable a través de
los programas académicos, la literatura científica, las
asociaciones de profesionales, las organizaciones cívicas y la
cooperación internacional.

El profesor puertorriqueño razonaba que lo interesante para la

administración pública es identificar a los fenómenos concretes
inherentes a ella misma, así como las características principales
de las interpretaciones teóricas, para juzgar su grado de unidad y
de independencia en el seno de las relaciones sociales.20 Una
acuciosa revisión del ideario administrativo angloamericano en la
década de 1950, le hizo razonar que la característica más evidente
de esas interpretaciones consistió en que se referían al poder
ejecutivo del gobierno, omitiéndose al legislativa y el judicial,
lo que Muñoz Amato juzgó como alarmante para entender al régimen
como conjunto. Igualmente, entre los estadounidenses se
seleccionaron muchos casos donde las actividades de la
administración pública tenían mucho en común con la empresa
privada, absteniéndose de casi todo aquello lo que establecía las
diferencias entre ambas. En suma: las similitudes se incluyeron
como hechos que se juzgaron como administrativos, en tanto que las
peculiaridades del gobierno se excluyeron como hechos políticos.
Aquí es perceptible que las analogías de la administración pública
con las ciencias naturales y la administración privada
influenciaron dominantemente a la orientación de la discipline, lo
que explica el empeño por excluir todo lo que se juzga como
político, y que se acentuara como su valor supremo el alcanzar los
objetivos con el menor gasto posible de recursos. Aquí tiene

19
. Muñoz Amato, obra citada, p. 15.

. Ibid, p. 22.
20

397
también su origen que se propongan dogmáticamente ciertas fórmulas
de organización y procedimientos con pretensión de validez
universal, ignorándose los elementos culturales propios de cada
país.21

Pero la realidad es otra, de modo que a mediados de la década

referida se fue imponiendo la idea de que los asuntos identificados
como propios de la administración pública, tales como la
planificación, la administración fiscal, la organización y métodos,
la administración de personal y las relaciones humanas, son
aspectos del gobierno y se deben analizar desde el punto de vista
de los procesos políticos. Paralelamente emergió el interés por el
contenido psicológico, antropológico y sociológico de los fenómenos
referidos, orientando al gobierno hacia la perspectiva los valores,
y las finalidades de la vida humana en sociedad.

Por consiguiente, el Muños Amato refrenda que la

administración pública en un sentido amplio, es el sistema de
gobierno como totalidad, de modo que constituye el conjunto de
ideas, actitudes, normas, procesos, instituciones y formas de
conducta humana que determinan cómo se distribuye y ejerce la
autoridad política, y cómo se atienden los intereses públicos.22
Pero de manera más estricta, la define como propia de ciertos
procesos del gobierno que entrañan a los elementos esenciales de la
aplicación administrativa de las normas políticas y que son
importantes para el funcionamiento del sistema político. Estos
elementos distintivos del ser de la administración pública
comprenden a la planificación, la gestión de personal, la
organización y métodos, las relaciones del poder ejecutivo y el
público, así como con los poderes legislativa y judicial

Con base en este ideario, Muñoz Amato afirmó que "la

administración pública es la fase del gobierno que consta de la
ordenación cooperativa de personas, mediante la planificación,
organización, educación y dirección de su conducta, para la
realización de los fines del sistema político".23

Alrededor de diez años después de la publicación del texto de

Pedro Muñoz Amato, apareció una obra que se convirtió también en un
clásico de la administración pública iberoamericana. En efecto, en
1963, Wilburg Jiménez Castro dedicó su empeño a definir a la

21
. Ibid, p. 23.

. Ibid, p. 24.
22

. Ibid, p. 26.
23

398
administración pública, si bien de una manera diversa al autor
precedente, pues desde su óptica no existe sino una administración
general divisible en varias ramas.

En su opinión, ofrecer una definición precisa que cubra todos

los aspectos de una materia que es de suyo amplia y compleja como
la administración no es asunto sencillo, porque se pudiera correr
el riesgo de incluir a elementos irrelevantes y excluir factores de
importancia. Pero, a pesar de tales limitaciones, problemas y
posibles secuelas equívocas, el autor costarricense externa un
concepto de administración que ambiciona incluir a los aspectos
sobresalientes señalados por los autores más connotados, además de
ideas propias: "administración es una ciencia social compuesta de
principios, técnicas y prácticas, y cuya aplicación a conjuntos
humanos permite estab1ecer sistemas racionales de esfuerzo
cooperativo, a través de los cuales se pueden alcanzar propósitos
comunes que individualmente no es factible lograr". 24

La administración adquiere de tal modo su significado,

cualidad y alcance, en la medida en que constituye un proceso
necesario para todos los esfuerzos colectivos del ser humano, ya
sean de tipo público o privado, ya lo sean civiles o militares. La
administración, por consiguiente, es uno de los medios más
importantes al disposición del hombre para satisfacer sus
necesidades intelectuales y materiales, según la energía, la índole
de la época y las necesidades de la sociedad del caso.

Pasaron más de dos décadas antes que se publicara un nuevo

texto, por mano del dominicano Raymundo Amaro Guzmán. En 1985 dio
a luz su obra introductoria sobre la administración pública, que
inicia con el examen del Estado como la institución de
instituciones, como el órgano político y jurídico llamado a regir
los destinos de la humanidad y de su progreso.25 Dentro de un mundo
convulsionado como el que ya asomaba a mediados de la década de
1980, por motivo de los problemas económicos y sociales engendrados
por la crisis patente en la producción, el desempleo colosal y una
inflación galopante, el Estado moderno tenía la responsabilidad de
orientar los procesos socioeconómicos bajo su modalidad de Estado
social de derecho, pero también bajo la forma económica de dejar
hacer (laissez faire). El Estado, por consiguiente, asumió la
responsabilidad de proveer los servicios públicos de la comunidad
relativos a la salad, la educación, la agricultura, el transporte,

24
. Jiménez Castro, Introducción al Estudio de la Teoría
Administrativa, p. 21.
25
. Amaro Guzmán, obra citada, pp. 3-4.

399
la justicia, el bienestar social, la defensa nacional, los
hidrocarburos y la minería.

Con base en la idea del Estado así formulada, para Amaro

Guzmán la administración pública tiene igualmente una connotación
jurídico-política por cuanto que es la institución que realiza los
fines del Estado mismo, pues el acto administrativo es una
expresión de su voluntad a través de esa administración. Por
consiguiente, "desde el punto de vista académico, los principios de
organización y de gerencia científica, con todas sus implicaciones
jerárquicas, de división de trabajo y de recursos, constituyen sus
principales elementos".26 El catedrático dominicano, consciente de
su visión gerencial, aclara que aún bajo este enfoque el aspecto
humano de la administración pública representa su factor más
importante por cuanto a su significación social, toda vez que
condiciona su eficiencia y su desenvolvimiento. La administración
pública es una ciencia porque está basada en principios que le son
propios, al mismo tiempo que se trata de una disciplina que forma
parte al campo social y tiene vínculos estrechos con las ciencias
jurídicas.

Pero también es una técnica porque utiliza métodos y

procedimientos uniformes, y es asimismo un arte porque el éxito de
la gestión en el Estado está condicionada por la aptitud y la
destreza del servidor público, esencialmente en lo que se refiere
al ejercicio del poder discrecional cuanto toma decisiones. 27 En
efecto, aquí entran en juego aspectos relevantes tales como
liderazgo, la autoridad, el don de mando y la motivación, cuyo
papel para la buena marcha de la administración pública es un
imperativo.

Cerramos este apartado tratando la aportación cimera de uno de

los pensadores administrativos más relevantes hoy en día. Me
refiero al argentino Bernardo Kliksberg, cuyos trabajos han marcado
pauta en el estudio de la administración pública iberoamericano por
más dos décadas.

Bernardo Kliksberg es autor de una obra que ha sido

notoriamente trascendental. Pocos administrativistas pueden
acreditar en su haber un texto que desde 15 años atrás ya tenía
diez ediciones. Nos referimos a su libro titulado El Pensamiento

. Ibid, p. 10.
26

. Ibid, p. 12.
27

400
Organizativo.28 Muy importante es también su trabajo Universidad,
Formación de Administradores y Sector Público en América Latina,
que estableció una metodología ejemplar para el análisis curricular
de nuestra disciplina.29 No menos trascendentales sus aportes al
campo investigativo en administración pública, a través de la
antología titulada Para Investigar en Administración Pública. 30

Cuánta relevancia ha tenido su vertical postura ante los

agoreros de la reducción del "tamaño" del Estado, cuando en su
texto ¿Cómo Transformar al Estado? develó la dogmática mitología
que entrañó la reforma del Estado concebida como privatización.31
En fin, como no recordar trabajo magistral que se llama Gerencia
Pública en Tiempos de Incertidumbre, que ha sido sustento de
cultura administrativa desde 1989, para quienes hemos están atentos
a las innovaciones teóricas en administración pública. 32 En efecto,
fue Kliksberg quien introdujo originalmente en Iberoamérica la
noción de gerencia pública para referir el public management
anglosajón, labor que redituó en un uso muy extenso del término por
buena parte de los pensadores administrativos iberoamericanos.

En cada trabajo Kliksberg ha abierto brecha, ha caminado en la

punta de la auscultación investigativa o ha traspasado el umbral
del primer conocimiento en una diversidad de materias.

Esto es perceptible en un tema que, hasta hace poco, se

hubiera juzgado como algo marginal a la ciencia de la
administración pública o como una materia vista con soslayo, pero
que Bernardo Kliksberg develó como uno de sus temas centrales por

. Kliksberg, Bernardo. El Pensamiento Organizativo. Buenos

28

Aires, Edit. Paidós. 1985.

29
. Kliksberg, Bernardo. Universidad, Formación de
Administradores y Sector Público en América Latina. México, Fondo
de Cultura Económica. 1983.

. Kliksberg, Bernardo y José Sulbrandt (comps.). Para

30

Investigar en Administración Pública. Madrid, Instituto Nacional de

Administración Pública. 1984.

. Kliksberg, Bernardo. ¿Cómo Transformar el Estado?: Más allá

31

de Mitos y Dogmas. México, Fondo de Cultura Económica. 1989.

32
. Kliksberg, Bernardo. Gerencia Pública en Tiempos de
Incertidumbre. Madrid, Instituto Nacional de Administración
Pública. 1989.

401
cuanto ciencia social que es: se trata de la pobreza. Por
consiguiente, ahora destaca un trabajo bajo su dirección dedicado
al estudio de la pobreza en América Latina y a las
responsabilidades de la administración pública para combatirla,
cuyo título es Pobreza: un Tema Impostergables: Nuevas Respuestas
a Nivel Mundial. 33 Su colaboración al mismo, con el sugestivo título
"¡Cómo Enfrentar los Déficit de América Latina! Acerca de Mitos,
Ideas Renovadoras, y El Papel de la Cultura", escudriña
profundamente las causas y las consecuencias de la proliferación de
la pobreza en Iberoamérica.

Desde nuestra perspectiva, juzgamos que este trabajo trae

consigo una nueva teoría de la sociedad iberoamericana y del papel
de la administración pública ante a la misma, de modo que también
constituye una alerta para quienes laboran en sus oficinas. La
imagen real que refleja ese trabajo no puede ser más cruda e
indignante, pues no sólo refracta mucho de lo que se ha perdido,
sino también mucho de lo que difícilmente se podrá recuperar, toda
vez que resultan notorias las limitaciones de la administración
pública en nuestros países por cuanto a su capacidad por combatir
a la pobreza.

Hoy en día América Latina es un continente que siendo antaño

de pobres, ahora constituye una zona de desastre por su
pauperización. Habiéndose pasado de una población pobre, hacia una
población pauperizada, y estando este proceso en ascenso, Bernardo
Kliksberg advierte que ante el aumento de la magnitud y de la
profundidad de la pauperización, se requiere un replanteo de fondo
de los abordajes teóricos sobre su evolución social. Invita, pues,
a la realización de una nueva teoría social de los países
iberoamericanos, aportando aquí sus líneas iniciales, donde la
administración no sólo también es repensada de cara a ese gran
problema, sino haciendo de la pobreza un tema de redoblado estudio
y un empeño mayúsculo de su actividad.

Iberoamérica es una región donde hoy en día los académicos

están produciendo investigaciones muy valiosas. En Colombia,
Hernando Roa Suárez está trabajando sobre el liderazgo, en tanto
que Efrén Barrera ausculta el tema de las élites y dá los primeros
pasos en los tópicos del mercadeo electoral; en tanto que en Chile,
José Sulbrandt e Ignacio Pérez Salgado hacen reverdecer el estudio
de la administración pública. Otros colegas de países hermanos
realizan empeños similares, contribuyendo de tal modo a crear y

33
. Kliksberg, Bernardo (comp.). Pobreza: un Tema
Impostergables: Nuevas Respuestas a Nivel Mundial. México, Fondo de
Cultura Económica. 1997.

402
fortificar un pensamiento político y administrativo propiamente
iberoamericano.

403
 MÉXICO

El desarrollo de la ciencia de la administración pública en

México desde la revolución hasta nuestros días, ha dejado frutos
muy apreciables para el estudio de la administración pública.
Durante la Revolución y los años que siguieron se puso acento en
estudios prácticos de organización y reorganización, aunque también
se desarrollaron trabajos con cierta dosis de doctrina donde se
describió el funcionamiento de la administración pública mexicana.
Posteriormente y hasta la fecha, la ciencia de la administración
pública ha sido cultivada de un modo más intenso gracias a la
creación de planteles de enseñanza de la misma, así como
asociaciones civiles dedicadas a su promoción, toda vez que la
reforma administrativa le brindó un fuerte apoyo y una base muy
sólida para su legitimación disciplinaria.

Dado que la ciencia de la administración pública durante la

época revolucionaria comparte el florecimiento de trabajos sobre
organización y doctrina administrativa, aquí trataremos solamente
los segundos. Hay dos trabajos que destacar, uno de José Mijares
Palencia, autor del libro El Gobierno Mexicano: su Organización y
Funcionamiento; el otro es un importante artículo titulado "Derecho
Administrativo y Ciencia de la Administración", de Gustavo R.
Velasco.

La primera obra fue publicada en 1936, se trata de un valioso

texto sobre la administración pública cardenista. Su realización
consumió dos años de intensa investigación y profundo estudio,
buscando exponer la organización administrativa del gobierno
mexicano de manera llana y didáctica. El libro es una sencilla
aportación técnica y descriptiva acerca del gobierno mexicano, su
organización y funcionamiento. Está orientado a complementar las
nociones administrativas que se adquieren en las aulas escolares,
o bien, en el trato cotidiano con las oficinas públicas y por la
participación ciudadana en las actividades cívicas. 34

El libro tiene una sustancia latinoamericana, que su autor

juzgó que sería útil para que en Centro y Sudamérica se tuviera una
visión exacta del funcionamiento del gobierno mexicano. Además se
tuvo el acierto de realizar una versión en inglés, que
probablemente contribuyó a difundir la obra en países anglosajones.
Es pues un documento descriptivo sin pretensiones doctrinarias,
pero que permite ciertas extrapolaciones que nos acercan al
concepto de administración pública desarrollado por el autor. En

. Mijares Palencia, José. El Gobierno Mexicano: su

34

Organización y Funcionamiento. México, sin editorial. 1936. p. 14.

404
primer lugar, consideremos que hasta el tiempo de Mijares Palencia,
caracterizado por ser la época en la cual la Revolución llega a su
clímax, no había un texto que reseñara la organización de la
administración pública. Si bien está desprovista de carácter
doctrinario, la obra es indispensable para quien desee conocer la
estructura administrativa de aquellos días.

Gustavo R. Velasco es el único pensador de quien conocemos un

trabajo que trata específicamente la ciencia de la administración
pública en México, durante la primera mitad del siglo XX; es decir,
cuestiona y desarrolla los problemas relativos a la administración
pública como ciencia. En su trabajo explicó que no era exagerado
afirmar que aún no existía esta ciencia: "la ciencia de la
administración no existe absolutamente, radicalmente: las aisladas
y pobres creaciones que llevan a ese rubro no bastan para darle
vida". 35 A Velasco se le debe observar en su tiempo, cuando parece
que no se conocía o no se apreció la noción general de la ciencia
de la administración pública, a pesar de que tenía una noticia muy
completa de ella.

Sin embargo, explica que lo que llama ciencia de la

administración pública no debe ser considerada como "un aspecto,
una parte, de una ciencia general, la administración o manejo
científico", 36 ya que la fuente de su idea es la teoría
norteamericana. La ciencia de la administración es inherente a la
administración pública; la privada es otra materia, no integran
ambas una ciencia general. 37 Los autores que lo inspiraron -Leonard
White, William Willoughby y John Pffifner- son mucho más útiles
para apreciar la realidad estadounidense que la mexicana, la cual
tiene su propia tradición en el estudio de la administración
pública.

Pero Velasco, que es un crítico sólido, ha preparado

anticipadamente la respuesta a posibles objeciones. Manifiesta su
inconformidad sobre una concepción más amplia de la ciencia
administrativa pública como cúmulo de todas las disciplinas y artes
relativas a la propia administración, aludiendo a un principio de
especialización disciplinaria, y considerando que en esta

35
. Velasco, Gustavo R. "Derecho Administrativo y Ciencia de
la Administración". Trabajos Jurídicos en Homenaje a la Escuela
Libre de Derecho en su 25 Aniversario. Vol. III. México, Edit.
Polis. 1938. p. 24.

. Ibid.
36

. Ibid.
37

405
agregación no varían los objetos de estudio de índole diversa. Se
preocupa de la salud, la agricultura y la construcción de caminos,
pero no como materia técnica de estudio, sino de sus efectos
administrativos. Tampoco juzga viable el concepto restringido que
la limita a la ciencia militar, la ciencia de la policía y la
ciencia de la hacienda pública, porque no ve en ello ninguna
utilidad práctica.

Se inclina más bien por la concepción de "la ciencia de la

administración como investigación de las cuestiones que plantea la
actividad oficial en cada uno de los campos en que se manifiesta". 38
La administración es consciente e intencional, tiene un motivo y un
sentido, se encamina a un fin. La "acción oficial" se distingue por
la situación o necesidad que suscita la acción; la acción misma, y
el resultado obtenido. Es decir: qué, por qué y para qué se hace.
La situación social, económica o política obliga a recurrir para su
análisis a ciencias teóricas tales como sociología, economía y
ciencia política. La acción exige ciencias prácticas como
ingeniería, higiene, pedagogía. El resultado corresponde a las
ciencias descriptivas o del conocimiento. Rechaza la proposición de
situar en la organización administrativa el objeto de estudio de la
ciencia de la administración pública, señalando que esto es motivo
de la business administration o el scientific management de los
norteamericanos. No hay lugar para que a la administración pública
se le conceda el rango de ciencia. La única vía posible para el
estudio de la administración pública es el derecho administrativo
por lo que uno y otro son inseparables.

En los años posteriores a la época de la Revolución proliferan

los libros de administración pública, destacando entre ellos la
obra titulada La Administración Pública en México de Lucio Mendieta
y Núñez, que fue publicado en 1942. Ella es una de las obras más
importantes de México, pues los graves problemas administrativos de
su tiempo quedan contemplados en su contenido. Mendieta y Núñez
explicó que se había establecido el segundo curso de derecho
administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional
Autónoma de México, y no se contaba con un texto adecuado. Una
causa de la apertura de la nueva materia obedeció a la intención de
comprender las funciones cada vez más amplias del Estado en la
sociedad, porque "el Estado aspira a absorberlo todo, a intervenir
en todas las actividades sociales del hombre y por ello el número

. Ibid, p. 26.
38

406
de leyes y de reglamentos administrativos aumenta en forma
asombrosa". 39

El autor, un erudito en ciencias sociales, estuvo lejos de

permanecer en el derecho administrativo. Su mérito estriba en
trascenderlo y cultivar el estudio de la administración pública
como una disciplina autónoma, pues las leyes administrativas son la
expresión jurídica de las acciones de la administración pública,
por lo que obedecen a las condiciones sociales en las que surgen.
Se debe estudiar tanto la organización de la administración pública
como las relaciones entre ella y los funcionarios públicos, y las
responsabilidades de éstos con referencia a sus actividades.

De hecho configura una sociología de la administración

pública, pues "toda sociedad humana, en cuanto adquiere cierta
importancia y complejidad, se organiza para responder a exigencias
internas de la vida colectiva y a exigencias que pudiéramos llamar
externas frente a otros grupos sociales. El Estado, por primitivo
que sea, se estructura administrativamente de acuerdo con un plan
que derive de la sociedad misma; o en otras palabras, que le
imponen los hechos sociales".40 El Estado desempeña tres funciones:
servicios sociales, administración de los recursos necesarios para
los individuos y aplicación de estos recursos para el sostenimiento
de los servicios. Más en lo particular, los servicios del Estado se
clasifican en defensa, garantía o autentificación, promoción de la
prosperidad pública material y promoción de la prosperidad pública
moral e intelectual. Estas tareas responden al crecimiento
incesante de la vida social y a las respuestas que el Estado da a
este crecimiento, por lo cual una consecuencia es la
burocratización de la administración pública.

En el análisis sociológico de Mendieta y Núñez que mucho nos

recuerda los planteamientos de Bonnin, debemos reconocer como
aportación propia del autor el carácter histórico de la
administración pública y desde el cual se puede apreciar con mayor
rigor su naturaleza. La organización de la administración pública
está ligada estrechamente a la historia política de todo el país,
de modo que estudiando sus diversas fases se tiene una visión
exacta de la forma y las vicisitudes de su integración, así como el
grado de civilización que ha alcanzado, sus tendencias, sus

. Mendieta y Núñez, Lucio. La Administración Pública en

39

México. México, Universidad Nacional Autónoma de México. 1942. p.

5.

. Ibid, p. 10.
40

407
posibilidades. En suma: se comprenden con exactitud a sus
instituciones.41

Mendieta y Núñez realiza una descripción detallada de la

organización y funcionamiento de la administración pública
mexicana, porque en el fondo la organización de la administración
pública seguirá siendo la misma, y porque viene formándose desde
hace muchos años, ampliándose y perfeccionándose lentamente sobre
una estructura central inalterable.42

Como Velasco, también ese catedrático universitario fue

receptivo a esa fuerza manejarial que fue el taylorismo. La
administración pública mexicana requería una reforma
administrativa, era indispensable una revisión a fondo de su
organización para introducirle cambios esenciales mediante una
nueva Ley de Secretarías y Departamentos de Estado.43 Había un lento
desarrollo caracterizado por la inercia, era un organismo lleno de
achaques y defectos que exigía una revisión total. Es más, "en
ninguna parte, como en el gobierno federal, se necesita la
aplicación urgente y rigurosa del taylorismo, para lograr en cada
Secretaría y Departamento de Estado la más alta perfección local de
funcionamiento en beneficio de la administración y del público". 44

Sin tener el alto rango intelectual de la obra de Mendieta y

Núñez, el texto de Roberto Chellet Osante -escrito en 1955- no deja
de ser de interés. Aunque de propósitos modestos viene a ser un
paso adelante en el estudio de la administración gubernamental. Se
titula Organización Administrativa y Política de la República. El
autor refiere que desde 1940 fue fundada la Academia de
Capacitación de la Secretaría de Hacienda, donde se preparaba tanto
a los funcionarios de la misma, como a las personas interesadas en
ingresar a ella, donde se impartía un curso permanente con los
títulos de Derecho Administrativo, Administración Pública u
Organización Administrativa, pero cuyo contenido había sido
invariablemente la actividad administrativa del Estado. Chellet
Osante, profesor del curso, preparó el libro para mejorar su
enseñanza y la propia Academia de Capacitación lo publicó, de aquí
su redacción sencilla, desprovisto de tecnicismos y "ajeno a toda

. Ibid, p. 20.
41

42
. Ibid, p. 79.

. Ibid, p. 122.
43

. Ibid, p. 124.
44

408
discusión doctrinaria", trata de presentar una panorámica general
de la esfera de la acción administrativa. 45

Aunque sea una obra al margen de los debates de la doctrina,

Chellet Osante incluye varios apartados en los cuales tiende a
explicar problemas que juzga relevantes para su disertación. Ocurre
esto con las atribuciones del Estado, en las cuales entra a la
descripción de una tipología que comprende el estatismo, donde
trata las características del Estado totalitario, el individualismo
y el intervencionismo moderado del mismo; tipología que sirve para
dar pie a una definición del Estado mexicano con base en su
conceptualización como Estado de servicio, que sintetiza en los
problemas relativos a la protección de los derechos individuales y
la ayuda de intereses.

Desde 1942, fecha en que Mendieta y Núñez publicó su texto, no

se había publicado ningún trabajo con propósitos teóricos, hasta el
año de 1962 en que aparece el Tratado de Administración General de
José Galván Escobedo -editado en Costa Rica por el Instituto
Centroamericano de Administración Pública-. La obra no fue
elaborada específicamente para México, pero su autor es mexicano.
Se trata de un texto bien documentado, completo y sustancioso, que
en la época de su aparición respondió a lo que entonces exigía la
academia para llenar las currícula de los programas de las
asignaturas de administración pública, sobre todo en temas
teóricos, con el gran mérito de representar una alternativa a los
estudios de derecho administrativo otrora dominantes.

La obra de Galván Escobedo refleja fielmente el tiempo en el

que fue escrita y en el cual predominaba la concepción de la
administración como una disciplina única, indivisible, una ciencia
que no distingue entre lo público y lo privado; en fin, es un
tratado de administración general: "la administración, como
proceso, es universal. Se le encuentra en todos los tiempos y en
todos los lugares. No existe, ni existió, grupo humano alguno que
no lleve implícito un concepto administrativo, sea en forma expresa
o tácita".4 6 Una institución universal en el tiempo y el espacio,
no puede tener sino un estatus científico. La administración
concebida como un producto social, se encuentra sujeta al tiempo y

. Chellet Osante, Roberto. Organización Administrativa y

45

Política de la República. México, Ediciones de la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público. 1955.
46
. Galván Escobedo, José. Tratado de Administración General.
México, Instituto Nacional de Administración Pública. 1980 (1962).
p. 19.

409
las condiciones cambiantes: por lo tanto, los principios en que se
basa son válidos solamente si se adaptan y surgen como resultado de
las condiciones privativas en el tiempo y el lugar en que tratan de
aplicarse.47 Los cambios geográficos y tecnológicos imprimen
modificaciones a la organización administrativa, porque la
administración lleva los conceptos dinámicos, cambiantes y
evolutivos de todo organismo social implícitos en ella misma.

Si bien la administración pública no es una ciencia completa,

cuando menos cuenta ya con conocimientos sistematizados basados en
principios relativamente generales que permiten su enseñanza y
aplicación. Fiel a su estrategia generalista, Galván Escobedo
señala que "se puede concluir, por consiguiente, que existe una
teoría general o un arte que se puede denominar indistintamente
administración o gerencia, que se preocupa por estudiar los
procesos administrativos fundamentales que son esenciales en
cualquier situación en que un grupo de individuos se organiza para
lograr propósitos".48 La administración puede concebirse como
proceso o como función, pero en sentido concreto la administración
es la ejecución de un programa el cual puede ser tan variable como
la institución que lo tiene como bandera: una familia, una empresa
o el gobierno. Es en el ámbito del esfuerzo colectivo donde la
administración tiene su significación más precisa y fundamental.

Empero, existe una distinción entre administración pública y

administración privada: la primera es la ejecución y observancia de
la política gubernamental, atañen a ella los poderes, organización
y técnicas relacionados con la aplicación de aquella política; la
administración pública es la ley en acción, es la parte ejecutiva
del gobierno.49 En contraste, tocan a la administración privada las
actividades de los particulares en general, ya se trate de la
industria que es su campo fundamental, ya lo sea de la iglesia, las
universidades o instituciones de beneficencia. Hay un tercer tipo:
la administración mixta o cuasi-pública, que está bajo la
jurisdicción compartida del gobierno y los particulares, cuyas
empresas forman el sector "paraestatal".

El mérito de Galván Escobedo estriba en haber escrito a

principios de la década de 1960 una obra explicativa de los
problemas teóricos de la administración pública, época en la cual

47
. Ibid.

. Ibid, p. 28.
48

. Ibid.
49

410
predominaban el derecho administrativo y los estudios meramente
técnicos.

El desarrollo de los estudios en administración pública en las

décadas de 1970, 1980 y 1990 contrasta con las épocas anteriores.
Por un lado, su expansión y diversificación son extraordinarias a
través de la enseñanza, la investigación aplicada y la difusión del
saber; por otro, la ancestral escasez de investigación básica va
contrastando gradualmente con el repunte de nuevos trabajos que
ahondan en el conocimiento de los problemas administrativos del
país y auscultan el estado del arte de la disciplina.

La producción bibliográfica ha sido ampliada

considerablemente, pues los autores mexicanos han producido un buen
número de obras sobre la administración pública nacional o sobre
temas generales sobre la materia. Destaca Miguel Duhalt Krauss,
quien en el año de 1970 publicó la obra La Administración Pública
y el Desarrollo en México, donde trata del perfil del administrador
público, el plan de estudios de la carrera de administración
pública, administración pública, y desarrollo, planeación, reforma
administrativa, así como otros tópicos interesantes. 50 Igualmente,
dos años después sacó de imprenta el libro titulado La
Administración de Personal en el Sector Público, una obra que aún
estando agotada, sigue siendo consultada con frecuencia.5 1 El
Instituto Nacional de Administración Pública publicó en 1977 otro
trabajo de Duhalt Krauss ligado con la materia de administración de
personal: La Administración de Personal en el Sector Público, un
trabajo imprescindible para penetrar en la maraña burocrática
mexicana.5 2 Sobre este mismo tema fue publicado en 1980 un
interesante texto titulado La Burocracia en México, en cuatro
volúmenes. El primero toca la época prehispánica, luego sigue la
virreinal, terminando con dos volúmenes sobre la independiente. Su

. Duhalt Krauss, Miguel. La Administración Pública y el

50

Desarrollo en México. México, Asociación Nacional de

Administradores Públicos. 1970.

. Duhalt Krauss, Miguel. La Administración de Personal en el

51

Sector Público. México, Instituto Nacional de Administración

Pública. 1972.
52
. Duhalt Krauss, Miguel. Una Selva Semántica y Jurídica: la
Clasificación de los Empleados al Servicio del Estado. México.
Instituto Nacional de Administración Pública. 1977.

411
autor, Diego López Rosado, ha llenado con esta obra una laguna de
conocimiento de la historia de la burocracia mexicana.53

Sobre ciencia de la administración pública destacan dos

trabajos, ambos de Álvaro Rodríguez Reyes; el primero tiene el
título de Administración del Sector Público, que consiste en un
texto general sobre la materia que comprende los fundamentos de la
administración gubernamental -donde diserta sobre problemas
teóricos-, la dialéctica organizativa, los principios
administrativos, la administración de personal, la administración
presupuestaria, la administración de compras y almacenes, la
administración de las empresas del Estado y la reorganización del
sector público54 . Más actual es su libro Organización: un Enfoque
Dialéctico, editado en 1978, cuyo centro de disertación es la
relación entre la administración y la cibernética, y es de elogiarse
su capítulo sobre la organización de los aztecas que es tratado con
gran novedad y acierto. 55

Como una experiencia docente, José Castelazo publicó en 1977

sus Apuntes sobre Teoría de la Administración Pública, que consiste
el material didáctico del programa de estudios de la asignatura
Teoría de la Administración Pública. 56

El libro La Nueva Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal de José Francisco Ruiz Massieu y A. Lozano. trata de la
reforma administrativa a mediados de la década de 1970. 57 Más
abundante y prolija, Administración Pública Federal de Jacinto Faya

. López Rosado, Diego. La Burocracia en México. México,

53

Secretaría de Comercio, 1980. Cuatro volúmenes.

. Rodríguez Reyes, Álvaro. Administración del Sector Público.

54

México, Herrero Hermanos. 1970.

. Rodríguez Reyes, Álvaro. Organización:

55
un Enfoque
Dialéctico. México, Editores Asociados. 1978.

. Castelazo, José. Apuntes sobre Teoría de la Administración

56

Pública. México, Colegio de Licenciados en Ciencias Políticas y

Administración Pública, A.C. 1979.
57
. Ruiz Massieu, Francisco y W. Lozano H. La Nueva Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal. México, Edit.
Tecnós. 1977.

412
Viesca, sistematiza detalladamente las novedades de aquella ley. 58
Dos obras recomendables para conocer la organización administrativa
en aquellos días. Acerca de la reforma administrativa en esa época
los aportes más significativos derivan de la obra de Alejandro
Carrillo Castro, especialmente su libro La Reforma Administrativa
en México, que tiene varias ediciones desde su aparición en 1973.59
Por la experiencia profesional del autor, así como por sus
concepciones académicas, esta libro es también muy útil para
apreciar el desenvolvimiento de la reforma administrativa desde
1967. Muy valiosa es también el trabajo Diez Años de Planificación
y Administración Pública en México de Ignacio Pichardo Pagaza, una
antología de ensayos sobre el tema, en particular de la reforma
administrativa estatal y municipal.6 0 De manera especial llama la
atención su último capítulo, en que el autor desarrolla uno de los
pasajes mejor planteados de la literatura administrativa mexicana
contemporánea.

Demos mencionar a algunos pensadores extranjeros que

escribieron sobre interesantes trabajos sobre la administración
pública mexicana, especialmente en la revista Problemas Agrícolas
e Industriales de México. Se trata de Stephen Goodspeed, Wendell
Karl Gordon Schaeffer y William Ebenstein. 61

Pichardo Pagaza, hoy en día Presidente del Instituto

Internacional de Ciencias Administrativas, también es autor de la
contribución más importante al estudio de la administración pública
mexicana en la década de 1980, gracias a un abundante trabajo que

. Faya Viesca, Jacinto. Administración

58
Pública Federal.
México, Edit. Porrúa. 1979.

. Carrillo Castro, Alejandro. La Reforma Administrativa en

59

México. México, Instituto Nacional de Administración Pública. 1973.

60
. Pichardo Pagaza, Ignacio. Diez Años de Planificación y
Administración Pública en México. México, Instituto Nacional de
Administración Pública. 1972.
61
. Goodspeed, Stephen. "El Papel del Jefe del Ejecutivo en
México"; Gordon Schaeffer, Wendell Karl. "La Administración Pública
Mexicana"; y Ebenstein, William. "Premisas Históricas y Tendencias
del Gobierno Mexicano". México, Problemas Agrícolas e Industriales
de México. Vol. VII, num. 1. 1955. pp. 15-208, 209-310 y 315-324.

413
trata de su situación entonces.6 2 La obra retorna a la fructuosa
tradición de textos para enseñanza, pues su autor explora
extensamente los anchos ámbitos organizativos de la administración
pública desde los marcos constitucionales y políticos, pasando luego
al estudio del régimen federal y el papel de los partidos, para
luego derivar al examen del poder ejecutivo. Después, a través de
un esquema muy didáctico, ausculta los sectores de la vida nacional
donde va encajando a las secretarías de Estado del caso, para luego
dar pie a las funciones de la administración pública de carácter
general, tales como la planeación, hacienda, presupuestación y
programación, además del personal público, las compras y obras
públicas, y la contraloría. Finalmente, para contrastar con textos
similares, su libro contempla a la administración de las entidades
federales y de las municipalidades, así como de gobierno del
Distrito Federal y del sector "paraestatal".

Infortunadamente agotado, este libro merece una segunda edición

y su actualización consonante, pues a la fecha no existe nada
similar que cubra tan grande laguna en el conocimiento de la
administración pública mexicana del presente.

María del Carmen Pardo coordinó en 1992 una antología destinada

al estudio de la administración pública desde sus aspectos teóricos
y prácticos.63 Por su parte, Enrique Cabrero dio los primeros pasos
en México para introducir el temario y la voz gerencia pública, y
es el autor a quien se deben las exploraciones originales en torno
al desarrollo de empresarios y gerentes públicos para el sector
"paraestatal".64 Igualmente, Cabrero se ha empeñado por las
traducciones semánticas y conceptuales estricta del management
anglosajón, a la voz gerencia en nuestro idioma, dentro de sus
estudios sobre el gerente público.65 Laborando a favor de una

. Pichardo Pagaza, Ignacio. Introducción a la Administración

62

Pública en México. México, Instituto Nacional de Administración

Pública. 1984. Dos tomos.

. Pardo, María del Carmen (coord.). Teoría y Práctica de la

63

Administración Pública. México, Instituto Nacional de

Administración Pública. 1992.

. Cabrero, Enrique. Evolución y Cambio en la Administración

64

Pública: del Administrador al Gerente Público. México, Instituto

Nacional de Administración Pública. 1991.

. Cabrero, Enrique. Del Administrador al Gerente Público.

65

México, Instituto Nacional de Administración Pública. 1995. pp.

111-12, y 119.

414
exploración rigurosa de ese management anglosajón, David Arellano
Gault es autor de una de los trabajos más lúcidos sobre ese fenómeno
en los Estados Unidos, al que visualiza sin omitir sus virtudes,
pero tampoco sus vicios, de modo que consiste en un documento de
consulta obligada sobre el tema. 66

Damos término a este capítulo con una de las aportaciones

cimeras a la ciencia de la administración pública en nuestros país,
debida a José Chanes Nieto, quien además tiene el enorme mérito de
haber promovido y publicado materiales bibliográficos de
inapreciable valor para el estudio de la administración pública en
México. 67 Chanes Nieto viene beneficiando de antiguo a nuestra
especialidad con su importante labor del investigador de la
investigación.

También es autor de un libro relevante para entender a nuestra

administración, cuyo sugestivo título nos recuerda sus estrechas
relaciones con la política. 68 De este ejemplar, lleno de pasajes
agudos y sugestivos, hemos seleccionado algunas ideas del capítulo
más consultado que se refiere a la reforma del Estado y la dimensión
deseable de la administración pública en México, pero
particularmente el apartado que su autor sugerentemente tituló: "el
mundo esta loco".

En efecto, José Chanes Nieto cuenta que "El Mundo Está Loco,
Loco, Loco", un filme de los años de 1960 cuyo título es aplicable
al tema de la reforma del Estado, y en particular, al problema de
la dimensión deseable de la administración pública. Nos cuenta que
como una reacción a las inconformidades provocadas par la crisis de
los años de 1990, se enarboló la reforma del Estado como una

66
. Arellano Gault, David. "Gestión Pública en Estados Unidos:
Crisis y Estado del Arte". México, Gestión y Política Pública. Vol.
IV, núm. 1. 1995. pp. 119-147.

. Secretaría de la Presidencia. La Administración Pública en

67

la Época de Juárez. México, 1973. Tres tomos. Secretaría de la

Presidencia. La Administración Pública. México a Través de los
Informes Presidenciales. México, 1976. Cinco tomos. Aportaciones al
Conocimiento de la Administración Federal. México, 1976-1980
(colección en la cual se volvieron a publicar obras de gran valor
sobre la administración pública mexicana, tales como los trabajos
de Goodspeed, Schaeffer, Ebenstein y Mijares Palencia, aquí citadas
en sus versiones originales).

. Chanes Nieto, José. Administración y Política. Guanajuato,

68

Universidad de Guanajuato. 1997.

415
reducción del aparato de gobierno y como una panacea que además
sería útil para resolver cualquier problema existente. Por lo tanto,
empequeñecer a la administración pública y acrecentar a la
administración privada, y transferir tareas a la ciudadanía, se
convirtieron en la "solución mágica para todo".69 Estas prédicas se
profesaron en una época sumamente peculiar que, a decir suyo,
representa propiamente "la nave de los locos", pues la Tierra estaba
embarcada en los fundamentalismos religiosos, políticos y
económicos, además de un clima de violencia en las naciones y entre
las naciones, en la incomunicación en un tiempo de gran
desenvolvimiento de los medios masivos de información, en la
democracia sin el pueblo, en la desigualdad, en la injusticia y en
la frivolidad.

"Como consecuencia del enloquecimiento mundial (...) mientras

que la ciencia y la técnica cotidianamente sorprenden con sus
descubrimientos y aplicaciones, el satanismo, la brujería, el
esoterismo, la magia, los milagros son, además de redituables
negocios, la única esperanza para resolver los problemas
individuales y sociales. Boris Yeltsin, el presidente ruso, consulta
a los astrólogos. Los políticos franceses se guían por las estrellas
(...). Mientras que se invoca la razón, la libertad y la justicia,
la riqueza se concentra en pocos países y en todos en un pequeño
número de personas; así la desigualdad, la ignorancia, la
enfermedad, la pobreza, la incultura, el deterioro ambiental, la
violencia, la conculcación de los derechos humanos, se perpetúan y
acrecientan. 70

Paradójicamente, José Chanes Nieto cree que dentro de la locura

mundial, en la que somos partícipes, se ha planteado la reforma del
Estado, así como un menor calibre para su administración. Pero el
tema de la reforma es añejo, incluso todos somos hijos de ella, pues
desde que tuvimos uso de razón, hasta hoy en día, sabemos de todo
tipo de reformas y de contrarreformas, así como de deformaciones.
Y acto seguido el autor enumera a reforma educativa, reforma agraria
reforma fiscal, reforma universitaria, reforma municipal, reforma
electoral, reforma política, reforma jurídica, reforma
administrativa, reforma de las estructuras mentales, reforma o
renovación moral de la sociedad y reforma económica, por sólo citar
a algunas de ellas.71

69
. pp. 123-124
70
. Ibid, p. 125.
71
. Ibid, pp. 144-145.

416
 De anterior, Chanes Nieto se inquiere acerca de cuál es la
dimensión de un gobierno y cuál es el tamaño de su administración,
y se responde que en México, como en cualquier país, normalmente la
dimensión es la que se puede y pocas veces la que se debe, si es que
se sabe cuál esa dimensión. Por consiguiente, la dimensión óptima
de la administración es sencillamente la que le facilita cumplir
eficazmente las atribuciones que le han sido conferidas para
alcanzar los fines que están a su cargo. Esta tarea la realiza a
través de sus órganos y unidades, del personal y de los recursos con
que cuenta, de modo que su número está determinado en última
instancia par su disponibilidad de sus medios financieros. "De ahí
que la administración tenga la dimensión que puede en función de
éstos y no la que debe para cumplir sus fines. La dimensión deseable
es, reitero, la adecuada para acatarlos cabalmente". 72

Estos pasajes constituyen uno de los análisis más inteligentes,

así como más críticos y sabrosos, de la llamada reforma del Estado,
cuyo propósito fue, tal como lo hace saber José Chanes Nieto,
reducir a la administración pública a su mínima expresión.

También están activos en pro del estudio la administración

pública, Roberto Rives, José Francisco Días Casillas, Guillermo Haro
Bélchez, José Juan Sánchez, Gildardo Campero, José Luis Méndez,
Rolando Barrera, José Martínez Vilchis, y otros profesores y
profesionales, que con sus esfuerzos están ayudando a desarrollar
a nuestra disciplina.

72
. Ibid, pp. 153-154.

417