Poblacion y Vivienda Cepal

ISSN 1680-9041
SERIE
SEMINARIOS Y CONFERENCIAS 94
Aspectos
conceptuales
de los censos
de población y
vivienda
Desafíos para la
definición de contenidos
incluyentes en la
ronda 2020
Statistical
Conference
of the
Americas
of ECLAC
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94
Aspectos conceptuales de los

censos de población y vivienda
Desafíos para la definición de contenidos
incluyentes en la ronda 2020
Este documento fue elaborado por el Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE) - División
de Población de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en el marco de las actividades
del Programa Bianual del Grupo Censos de la Conferencia Estadística de las Américas y del Programa Regional
de la CEPAL y el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA); se contó con la colaboración de la División
de Desarrollo Social de la CEPAL y con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). La preparación
del documento estuvo a cargo de Fabiana Del Popolo, Jefa del Área de Análisis Demográfico e Información en
Población del CELADE-División de Población de la CEPAL, y María Cecilia Villarroel, asistente de investigación
del Centro. Se contó con la colaboración de Margarita Ortiz Caripán, Consultora del Centro. El documento reune
los resultados del Seminario del mismo nombre, realizado en noviembre de 2018 en Santiago, y las
contribuciones elaboradas por especialistas del CELADE-División de Población de la CEPAL y de los países de la
región que participaron en las diferentes sesiones.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva
responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organización.
Los límites y los nombres que figuran en los mapas incluidos en este documento no implican su apoyo o
aceptación oficial por las Naciones Unidas.
Publicación de las Naciones Unidas

ISSN: 1680-9041 (versión electrónica)
ISSN: 1680-9033 (versión impresa)
LC/TS.2019/67
Distribución: L
Copyright © Naciones Unidas, 2019
Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago
S.19-00856
Esta publicación debe citarse como: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), “Aspectos conceptuales
de los censos de población y vivienda: desafíos para la definición de contenidos incluyentes en la ronda 2020”, serie
Seminarios y Conferencias, N° 94 (LC/TS.2019/67), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2019.
La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse a la Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (CEPAL), División de Publicaciones y Servicios Web, publicaciones.cepal@un.org. Los Estados Miembros de las
Naciones Unidas y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Solo se les solicita
que mencionen la fuente e informen a la CEPAL de tal reproducción.
3 CEPAL - Serie Seminarios y Conferencias N° 94 Aspectos conceptuales de los censos...
Índice
Resumen ........................................................................................................................................................................... 11
I. Antecedentes y justificación ..........................................................................................................................13
A. Objetivos .....................................................................................................................................................15
B. Participantes y metodología de trabajo ...........................................................................................15
II. Desarrollo del seminario .................................................................................................................................17
A. Palabras inaugurales ...............................................................................................................................17
B. Aspectos generales sobre los censos de población y vivienda y el uso
de nuevas tecnologías........................................................................................................................... 22
C. Características de los hogares y las familias .................................................................................. 26
D. Acceso a tecnologías de la información y la comunicación ..................................................... 29
E. Aspectos de la ciudadanía medidos en los censos de población y vivienda ..................... 32
F. La inclusión de las personas con discapacidad ............................................................................ 35
1. La mirada mundial y regional .................................................................................................... 35
2. Las experiencias nacionales ....................................................................................................... 38
3. Perspectivas de la academia y de la sociedad civil sobre las preguntas
censales y el uso de esta información .................................................................................... 41
4. Trabajo en grupo para definir recomendaciones y sus resultados .............................. 43
G. La inclusión de las personas pertenecientes a pueblos indígenas
y afrodescendientes ...............................................................................................................................44
1. La inclusión de pueblos indígenas y afrodescendientes en los censos:
panorama regional y experiencias nacionales .....................................................................44
2. La participación de los pueblos indígenas y afrodescendientes en los censos
y su uso para la incidencia en políticas .................................................................................. 47
H. La identificación y medición de los desplazamientos diarios de las personas .................. 50
I. Orientación sexual e identidad de género ..................................................................................... 53

J. Consideraciones finales ........................................................................................................................ 57
III. Hogar y familia .................................................................................................................................................. 59
A. Hogares y familias en América Latina: el aporte de los censos
y la experiencia regional con miras a la ronda 2020 .................................................................. 59
1. Introducción y objetivos .............................................................................................................. 59
2. Antecedentes y justificación ...................................................................................................... 60
3. Aspectos metodológicos: recomendaciones internacionales
y la experiencia regional ............................................................................................................. 65
4. Revisión de los cuestionarios censales: la experiencia regional
y las recomendaciones internacionales ................................................................................. 67
5. Principales hallazgos .....................................................................................................................81
6. Algunos resultados censales ...................................................................................................... 82
7. Usos de la información ................................................................................................................ 87
8. Conclusiones y recomendaciones............................................................................................ 89
Bibliografía .................................................................................................................................................91
B. Experiencia de Costa Rica en el abordaje del tema de hogar y familia
en los censos nacionales de población y vivienda ...................................................................... 94
1. Introducción .................................................................................................................................... 94
2. Ronda 2010: cambio e innovación en el abordaje de los hogares
y las familias .................................................................................................................................... 94
3. Datos con base en las incorporaciones de la ronda 2010 ............................................... 96
4. Ronda 2020: consolidación y nuevos retos .......................................................................... 98
5. Consideraciones finales ............................................................................................................... 99
Bibliografía ................................................................................................................................................ 99
C. Estructura y composición de los hogares uruguayos: censos 2011...................................... 100
1. Introducción .................................................................................................................................. 100
2. Aspectos generales de los censos de 2011 ......................................................................... 100
3. Núcleo temático hogar y familia en los censos 2011 ....................................................... 102
4. Los hogares uruguayos: estructura y composición.......................................................... 103
5. Usos de la información ............................................................................................................... 114
Bibliografía ............................................................................................................................................... 114
IV. Acceso a tecnologías de la información y la comunicación (TICs)................................................. 115
A. Una mirada regional al acceso y tenencia de tecnologías de la información
y comunicaciones a partir de los censos ....................................................................................... 115
1. Introducción ................................................................................................................................... 115
2. Antecedentes y justificación ..................................................................................................... 117
3. Recomendaciones internacionales y regionales ................................................................ 117
4. Aspectos conceptuales y metodológicos ............................................................................ 120
5. Revisión de las boletas censales de las décadas de 2000 y 2010 ................................ 122
6. Principales hallazgos: penetración de bienes TICs a nivel de hogar.......................... 124
7. Principales hallazgos: penetración de bienes TICs a nivel de personas.................... 130
8. Conclusiones y recomendaciones.......................................................................................... 134
Bibliografía .............................................................................................................................................. 135
B. Las tecnologías de la información y la comunicación (TICs)

y los censos de población y viviendas ........................................................................................... 135
1. Antecedentes de los censos nacionales .............................................................................. 135
2. Importancia de los censos como fuente de medición de las tecnologías
de la información y la comunicación .................................................................................... 135
3. Preguntas para captar datos sobre TICs en el Paraguay ............................................... 136
4. Disponibilidad de datos sobre TICs - Algunos resultados ............................................ 139
Bibliografía .............................................................................................................................................. 141
C. Experiencia de Costa Rica en el acceso a tecnologías de la información
y la comunicación (TICs) ...................................................................................................................... 141
1. Introducción ................................................................................................................................... 141
2. Importancia del tema en contexto costarricense ............................................................. 142
3. Las TICs en los censos de 2000 y 2011.................................................................................. 143
4. Resultados ...................................................................................................................................... 145
5. Potencialidades ............................................................................................................................ 147
6. Consideraciones finales ............................................................................................................. 149
Bibliografía .............................................................................................................................................. 149
V. Aspectos de la ciudadanía medidos en los censos de población .................................................. 151
A. Aspectos sobre la ciudadanía en los censos de América Latina: experiencias
y desafíos para su inclusión en la ronda 2020 ............................................................................. 151
1. La importancia del tema ............................................................................................................ 151
2. Antecedentes sobre la calidad de los registros................................................................. 153
3. La inclusión de preguntas en los censos y las recomendaciones vigentes ............. 154
4. La experiencia regional de las últimas décadas ................................................................ 155
5 Potencialidades y uso de la información censal para el seguimiento
de la Agenda 2030 y los acuerdos regionales ................................................................... 166
6. Principales hallazgos .................................................................................................................. 174
7. Consideraciones finales ............................................................................................................. 175
Bibliografía .............................................................................................................................................. 176
B. Medición de variables de ciudadanía mediante los censos en el Ecuador:
¿oportunidad para validar las estadísticas vitales y la identidad? ........................................ 177
1. Introducción .................................................................................................................................. 177
2. Variables investigadas en el censo de 2010........................................................................ 178
3. Principales resultados de la información censal 2010 ..................................................... 180
4. Estadísticas generadas mediante el uso de los registros administrativos ................ 184
5. Introducción de variables de ciudadanía en otras operaciones estadísticas
durante el período intercensal (estadísticas vitales y encuestas de hogares) ............ 187
6. Evolución del registro de nacimientos y defunciones..................................................... 188
7. Variables propuestas para la medición de la inscripción en el registro civil
y tenencia de la cédula de identidad en el Censo de Población
y Vivienda 2020 ............................................................................................................................. 191
8. Conclusiones ................................................................................................................................. 194
Bibliografía .............................................................................................................................................. 195
VI. La inclusión de las personas con discapacidad ................................................................................... 197

A. La medición de la discapacidad en los censos de población:
una cuestión de derechos humanos con miras a los censos de 2020 ............................... 197
1. Antecedentes y justificación .................................................................................................... 197
2. Aspectos conceptuales y metodológicos ............................................................................ 198
3. Recomendaciones internacionales y regionales .............................................................. 202
4. La experiencia regional de las últimas décadas ............................................................... 205
5. Principales hallazgos de los resultados sobre personas con discapacidad
en los censos de población de las décadas de 2000 y 2010......................................... 219
6. Potencialidades y uso de la información censal .............................................................. 223
7. Conclusiones y recomendaciones......................................................................................... 224
Bibliografía ............................................................................................................................................. 229
B. Medición de la discapacidad en el Perú ....................................................................................... 231
1. Importancia de la medición de la discapacidad................................................................ 231
2. Definición de la discapacidad y criterios para su medición .......................................... 231
3. Experiencia censal sobre la medición de la discapacidad en el Perú ....................... 232
4. Principales resultados de la medición de la discapacidad según
el último censo realizado en el Perú .................................................................................... 236
5. Otros estudios sobre la discapacidad en el Perú............................................................. 239
6. Potencialidades de la incorporación de la medición de la discapacidad ................. 241
7. Avance en la implementación de programas y políticas con base
en la información recopilada sobre discapacidad en el Perú ...................................... 242
8. Retos relacionados con la medición de la discapacidad al 2020 ............................... 244
Bibliografía ............................................................................................................................................. 244
C. Identificación de la población con discapacidad en la Argentina: aprendizajes
y desafíos hacia la ronda censal 2020 .......................................................................................... 245
1. Introducción ................................................................................................................................. 245
2. Antecedentes conceptuales en la medición de discapacidad..................................... 246
3. Recomendaciones internacionales para la medición de discapacidad
en censos de población............................................................................................................ 247
4. Antecedentes en la medición de discapacidad en la Argentina ................................ 249
5. Evaluación de la medición de la discapacidad en el censo de 2010 .......................... 251
6. Hacia la ronda censal 2020 ..................................................................................................... 255
7. Desafíos en la medición de discapacidad hacia la ronda censal 2020 ...................... 261
8. Propuesta de set de preguntas para la segunda prueba piloto
de la ronda censal 2020 ........................................................................................................... 263
9. Reflexiones finales ...................................................................................................................... 264
Bibliografía ............................................................................................................................................. 265
D. La medición de la discapacidad en México en los censos de población
y vivienda ................................................................................................................................................ 266
1. Introducción ................................................................................................................................. 266
2. Antecedentes conceptuales .....................................................................................................267
3. Breve historia de los resultados censales en materia
de discapacidad en México ..................................................................................................... 268
4. La medición de la discapacidad en los censos de 2000 y 2010 .................................. 269
5. Rumbo al censo de 2020 ..........................................................................................................272

6. Resultados ......................................................................................................................................275
7. Conclusiones .................................................................................................................................277
Bibliografía ..............................................................................................................................................278
E. La importancia del modo de formular las preguntas y opciones de respuesta
en los censos de población: el caso de la discapacidad .........................................................279
1. Antecedentes ................................................................................................................................279
2. Definiciones y criterios de medición .................................................................................... 280
3. ¿Por qué incluir este tema en el censo? .............................................................................. 281
4. La experiencia del Brasil ........................................................................................................... 282
5. Consenso de Montevideo y la Agenda 2030 .................................................................... 296
6. Conclusiones ................................................................................................................................ 299
Bibliografía ............................................................................................................................................. 299
VII. La inclusión de los pueblos indígenas y afrodescendientes.............................................................. 303
A. La inclusión de los pueblos indígenas y afrodescendientes en los censos
de población y vivienda: avances y desafíos para la ronda 2020........................................ 303
1. Antecedentes: ¿por qué y para qué incluir la identificación
de pueblos indígenas y afrodescendientes en los censos? .......................................... 303
2. ¿Quiénes son los pueblos indígenas y afrodescendientes? ......................................... 305
3. Las recomendaciones internacionales y regionales .........................................................307
4. El balance censal de los últimos años ................................................................................. 308
5. Resultados censales de la autoidentificación: hallazgos y advertencias .................. 322
Bibliografía ............................................................................................................................................. 330
B. Limites e alcances para la definición temática del censo de la ronda 2020
en Brasil: una mirada para la cuestión étnica ............................................................................. 332
1. Pertencimento étnico-indígena ............................................................................................. 336
2. Pertencimento étnico-quilombola .........................................................................................337
3. Integração de dados do censo 2020 com bases de dados externas........................ 339
4. Testes, provas piloto e censo experimental....................................................................... 339
5. Conclusões .................................................................................................................................... 348
Bibliografia ............................................................................................................................................. 348
C. Medición de pueblos indígenas y afrodescendientes: Censo de Población
y Vivienda 2017 ..................................................................................................................................... 349
1. Contexto general ........................................................................................................................ 349
2. Batería de preguntas incluida en el Censo de Población y Vivienda 2017.............. 350
3. Contexto para la medición de afrodescendientes ........................................................... 351
4. Metodología de la codificación del censo de 2017 ......................................................... 354
5. Resultados del censo de 2017 ................................................................................................ 358
6. Desafíos para el próximo censo de población y vivienda ............................................ 362
Bibliografía ............................................................................................................................................. 362
D. Retos y oportunidades para la inclusión del enfoque diferencial étnico en los

procesos censales: consulta, operación y apropiación de la información.............................. 363
1. Introducción ................................................................................................................................. 363
2. Marco político-institucional de la consulta previa al censo
de 2018 de Colombia ................................................................................................................ 364
3. Características de la consulta. Etapas de participación indígena
y hoja de ruta acordada entre los pueblos indígenas y el DANE .............................. 365
4. Descripción de consensos y disensos en cada una de las etapas
de la consulta ................................................................................................................................367
5. Algunos aspectos positivos o negativos que pueden influir
en los resultados censales ........................................................................................................ 371
6. A modo de conclusiones: lecciones aprendidas, desafíos y recomendaciones
para mejorar la incorporación del enfoque diferencial étnico .....................................372
Bibliografía ..............................................................................................................................................373
E. El pueblo afroperuano y el censo de 2017 .................................................................................. 374
1. Introducción ................................................................................................................................. 374
2. El censo y las estadísticas......................................................................................................... 374
3. Desafíos en el censo de 2017...................................................................................................376
4. El censo de 2017 y la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) ..................................379
5. Estrategias de acción frente al censo de 2017 .................................................................. 382
6. De las alianzas ............................................................................................................................. 382
7. Campañas de sensibilización .................................................................................................. 383
8. Reflexiones .................................................................................................................................... 383
9. Conclusiones ................................................................................................................................ 385
Bibliografía ............................................................................................................................................. 386
F. Inclusión, participación y diversidad: el caso de los censos indígenas del Paraguay..................386
1. Introducción ................................................................................................................................. 386
2. Antecedentes históricos de los pueblos indígenas en el Paraguay .......................... 388
3. Objetivo y metodología de los censos indígenas de 2002 y 2012............................. 390
4. Interpretaciones culturales del censo .................................................................................. 392
5. Definiciones utilizadas en los censos indígenas ............................................................... 394
6. Instrumentos para el empadronamiento en los censos indígenas 2002 y 2012 ......... 395
7. Aspectos resaltantes del cuestionario comunitario 2012 .............................................. 396
8. Inclusión de la diversidad lingüística de los pueblos indígenas
en la etapa de difusión del censo ......................................................................................... 400
9. Elaboración de materiales acordes a la diversidad de los
pueblos indígenas y difusión a escalas local y nacional ................................................ 400
10. Capacitaciones con diversidad lingüística y enfoque intercultural ............................. 401
11. Resultados finales 2002 difundidos en lenguas indígenas ........................................... 402
12. Los pueblos indígenas en el Paraguay hoy ....................................................................... 403
13. Datos sobre pueblos indígenas y su uso para las políticas públicas ........................ 405
14. Conclusiones ................................................................................................................................ 407
Bibliografía ............................................................................................................................................. 407
VIII. La identificación y medición de los desplazamientos diarios de las personas ........................ 409
A. La medición de la movilidad cotidiana, en particular al trabajo,
mediante censos: experiencia global y regional y sus lecciones
para la ronda de censos de 2020 en América Latina .............................................................. 409
1. Introducción ................................................................................................................................. 409
2. Definición y medición de la movilidad cotidiana ............................................................... 411
3. Recomendaciones internacionales ........................................................................................ 413
4. La experiencia regional .............................................................................................................. 416
5. Otras fuentes y su relación con el censo ............................................................................. 417
6. Potencialidades y usos de la información censal sobre movilidad cotidiana................ 418
7. La información censal: resultados, hallazgos básicos y cautelas ................................ 420
8. Síntesis, conclusiones y desafíos ........................................................................................... 427
9. Síntesis de las preguntas sobre movilidad cotidiana para trabajar
y estudiar incluidas en los censos de las décadas de 2000 y 2010
de América Latina y ejemplos de países desarrollados ................................................. 429
Bibliografía ............................................................................................................................................. 438
B. La medición de los desplazamientos de las personas en México,
en los censos de población y vivienda ......................................................................................... 438
1. Introducción ................................................................................................................................. 439
2. La medición de la movilidad cotidiana en México .......................................................... 440
3. Utilidad temática .......................................................................................................................... 442
4. Resultados sobre la movilidad cotidiana a partir del Censo de Población
y Vivienda 2010 y de la Encuesta Intercensal 2015 .......................................................... 445
5. Rumbo al censo de 2020 ......................................................................................................... 448
6. Conclusiones ................................................................................................................................. 451
Bibliografía .............................................................................................................................................. 451
C. Cuba: movimiento pendular por municipios de la población ocupada
según el censo de 2012...................................................................................................................... 452
1. Resumen ........................................................................................................................................ 452
2. Introducción ................................................................................................................................. 453
3. La medición de la movilidad pendular de la población ocupada .............................. 454
4. La expresión territorial de la movilidad pendular de la población
ocupada por sexos según provincias................................................................................... 458
5. La matriz de corrientes de población residente ocupada que se desplaza
de manera cotidiana entre provincias de procedencia y destino .............................. 462
6. Resumen de los indicadores de los movimientos cotidianos interprovinciales
de la población residente ocupada a nivel provincial.................................................... 466
7. Principales características de la población ocupada que se desplaza
para trabajar dentro y fuera de su provincia de residencia ......................................... 467
8. La Habana. La movilidad pendular o cotidiana de la población
residente ocupada en sus municipios ................................................................................. 469
9. La representación cartográfica de la movilidad cotidiana o pendular
de la población residente ocupada en los municipios del país .................................. 470
10. Conclusiones ................................................................................................................................. 471
Bibliografía .............................................................................................................................................. 471
IX. Orientación sexual e identidad de género ........................................................................................... 473

A. La invisibilidad estadística de la diversidad sexual y de género
en los censos latinoamericanos: experiencias y algunas
recomendaciones frente a la ronda censal 2020 ...................................................................... 473
1. Introducción ................................................................................................................................. 473
2. Antecedentes y justificación ................................................................................................... 475
3. Aspectos conceptuales ............................................................................................................. 482
4. Recomendaciones regionales e internacionales .............................................................. 486
5. La experiencia regional e internacional de las últimas décadas................................ 487
6. Conclusiones y algunas recomendaciones ........................................................................ 506
Bibliografía ..............................................................................................................................................507
B. La visibilización de la diversidad sexual y de género en la estadística mexicana .................. 510
1. Introducción .................................................................................................................................. 510
2. La orientación sexual y la identidad de género en el contexto
de los derechos humanos ......................................................................................................... 511
3. La pertinencia de la información estadística sobre orientación sexual
e identidad de género como herramienta de visibilización.......................................... 512
4. La orientación sexual e identidad de género en los censos:
desafíos y aprendizajes.............................................................................................................. 514
5. Reflexiones a partir de algunas experiencias recientes en México ............................. 519
Bibliografía ............................................................................................................................................. 525
C. Nuevas realidades, nuevas demandas: desafíos para la medición
de la identidad de género en el censo de población.............................................................. 526
1. Introducción ................................................................................................................................. 526
2. Antecedentes internacionales .................................................................................................527
3. Antecedentes en América Latina y el Caribe .................................................................... 529
4. Marco normativo en la Argentina ......................................................................................... 530
5. Antecedentes en la medición identidad de género en la Argentina ......................... 531
6. Del concepto identidad de género a la medición en las estadísticas públicas............ 534
7. Desafíos en la medición de la identidad de género hacia la ronda censal 2020 ........... 536
8. Hacia la ronda censal 2020 ..................................................................................................... 538
Bibliografía .............................................................................................................................................. 541
Anexos ........................................................................................................................................................................... 545
Anexo 1 ............................................................................................................................................................. 546
Anexo 2............................................................................................................................................................. 554
Serie Seminarios y Conferencias: números publicados .................................................................................557
Resumen
Los países de América Latina y el Caribe han dado inicio a la ronda de censos de población y
vivienda 2020, con lo cual un aspecto central es la definición de las temáticas que deberían incluirse.
Junto con las variables básicas de la dinámica demográfica —que deben estar presentes en todo
censo— en cada ronda se revisan las necesidades y demandas que existen en el país, se busca un
equilibrio respecto a qué incluir y cómo hacerlo, y se presta atención a las recomendaciones y
comparabilidad internacional. Así, los censos se van adaptando y modificando paulatinamente
según los cambios sociales y políticos.
De esta manera, en los últimos años se ha constatado una creciente demanda de
identificación de la población indígena y afrodescendiente, aquella con discapacidad y de la
comunidad LGTBIQ, además de información referente al uso de tecnologías de la información y la
comunicación (TICs), la movilidad cotidiana, entre otros. En los censos de la ronda 2010 ya se
observó un avance en estos asuntos; sin embargo es preciso revisar la experiencia regional, con el
fin de identificar los alcances y desafíos para la nueva década de censos que se avecina.
Este documento contiene los principales resultados del seminario “Aspectos conceptuales de
los censos de población y vivienda: desafíos para la definición de contenidos incluyentes en la ronda
2020”, realizado en Santiago de Chile del 6 al 8 de noviembre de 2018. El evento fue organizado
por el Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE)-División de Población de la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en conjunto con el Grupo de Trabajo
sobre Censos de la Conferencia Estadística de las Américas (CEA-CEPAL) y con la colaboración de
la División de Desarrollo Social de la CEPAL y el apoyo del Fondo de Población de Naciones Unidas
(UNFPA) y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El seminario tuvo por objetivo contribuir
en la definición de contenidos censales acordes a las nuevas realidades y demandas sociales de la
región, para ser considerados en la ronda de censos 2020.
Tras la presentación de los antecedentes y objetivos del evento en el primer capítulo, el

segundo resume las ponencias presentadas en cada una de las sesiones del seminario, así como
también las consideraciones y recomendaciones derivadas de los debates. El tercer capítulo, en
tanto, contiene los documentos de referencia de las sesiones del seminario –que brindan una
mirada regional sobre cada tema– y las contribuciones escritas por las y los expositores de las
diferentes sesiones. En los anexos se incluyen la agenda y la lista de participantes.
I. Antecedentes y justificación
Existe consenso acerca de que los censos de población y vivienda constituyen una fuente de
información primordial dentro del sistema estadístico nacional. Por su carácter universal, es la única
fuente que brinda información sobre la magnitud de la población de un país y su distribución en el
territorio, permitiendo además cuantificar determinados fenómenos como la migración interna e
internacional. Adicionalmente, los censos posibilitan la visibilización de grupos poblacionales
específicos, brindan los marcos muestrales para las encuestas de hogares que periódicamente
realizan los países y constituyen el marco para otros estudios en profundidad.
La información que ofrece el censo y sus derivados directos, como las estimaciones y
proyecciones de población, es utilizada por un sinnúmero de sectores de la sociedad tanto
gubernamentales —en particular como insumo para la planificación y las políticas públicas— como
por el mundo académico, las organizaciones de la sociedad civil y el sector privado.
Junto con lo anterior, en América Latina y el Caribe los censos de población y vivienda cobran
particular importancia por las debilidades que aún persisten en los sistemas estadísticos respecto a
otras fuentes de datos, tal como ocurre en algunos países de la región, por ejemplo, respecto a los
registros de nacimientos y defunciones. Si bien el censo no reemplaza a las fuentes idóneas para
medir determinados fenómenos demográficos, sociales y económicos, contribuye a paliar en parte
la disponibilidad de información de tales fenómenos. Además, aporta significativamente en la
medición de las desigualdades que experimentan diferentes grupos poblacionales, lo cual adquiere
gran relevancia en una de las regiones más desiguales del mundo.
Dada la magnitud y exhaustividad del operativo censal y los recursos que este demanda, las
recomendaciones internacionales establecen que los censos se realicen cada 10 años, en el
entendido además de que deben articularse en un sistema integrado de estadísticas nacionales
junto a otras fuentes de datos. Asimismo, se recomienda que la temática censal se circunscriba a
dar respuesta a las preguntas más básicas: ¿cuántos somos? ¿quiénes somos? en términos de edad,
sexo, educación y otras características cruciales; ¿dónde vivimos? en términos de la localización

geográfica y de las características del entorno y la vivienda. De allí que los censos suelen ser
presentados como una “fotografía” de la sociedad de un país en un momento dado.
Sin perjuicio de lo anterior, en las últimas décadas los censos se han convertido en una
herramienta muy potente para romper con el silencio estadístico de grupos históricamente
excluidos, los cuales se han movilizado y ejercido una fuerte presión para ser visibilizados en estos
operativos en el marco de los nuevos contextos sociopolíticos y los avances en el reconocimiento
de derechos; tal es el caso de los pueblos indígenas y afrodescendientes y de las personas con
discapacidad. De esta manera, la respuesta a ¿quiénes somos? se ha ido adecuando a la necesidad
de una ampliación de la ciudadanía, conforme a los nuevos estándares de derechos humanos.
En esta misma línea, los cambios sociales y tecnológicos conllevan la necesidad de una
revisión sistemática del contenido censal, desde las definiciones conceptuales de las dimensiones a
considerar hasta la formulación de las preguntas y las categorías de respuesta a incluir. Todo ello
acorde a la realidad de cada país y, al mismo tiempo, estableciendo consensos mínimos regionales
e internacionales para la comparabilidad estadística. Es así como en las últimas rondas censales se
han debatido y establecido acuerdos en torno a la incorporación de los enfoques de género y
étnico-racial, y se ha ido incluyendo la medición de determinados fenómenos, tales como la
movilidad cotidiana y el acceso a las nuevas tecnologías de la información y la comunicación.
En vista de lo expuesto, y dado que se ha iniciado la ronda de censos 2020, es oportuno
realizar una revisión de los contenidos censales a la luz de los actuales desafíos sustantivos que
enfrentan los países de la región para lograr la igualdad en la diversidad. De esta manera, y dando
seguimiento a las actividades que está desarrollando el CELADE-División de Población de la CEPAL,
en conjunto con el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) y el Grupo de Trabajo
sobre Censos de la Conferencia Estadística de las Américas (CEA-CEPAL), para prestar apoyo a los
censos de población y vivienda, se propuso la realización de un seminario, el tercero de un ciclo
anual iniciado en 20161. En esta ocasión, se cuenta además con la colaboración sustantiva de la
División de Desarrollo Social de la CEPAL y con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Los aspectos conceptuales considerados para la discusión en este seminario se centraron en
asuntos de inclusión más reciente en los censos, que aún requieren de una mayor reflexión respecto
a qué medir y cómo medir en el contexto de las nuevas realidades sociales y de los avances
tecnológicos. Estos son: familia, tecnologías de la información y la comunicación, ciudadanía,
discapacidad, pueblos indígenas, poblaciones afrodescendientes, movilidad cotidiana y orientación
sexual e identidad de género.
1
El primer seminario del ciclo fue “Los censos de la ronda 2020: potencialidades y desafíos frente a los Objetivos de
Desarrollo Sostenible y al Consenso de Montevideo en el marco de la Agenda 2030”, llevado a cabo en la Ciudad de
Panamá del 22 al 24 de noviembre de 2016, y el segundo “Experiencias, buenas prácticas y desafíos para los sistemas
estadísticos nacionales de los países de América Latina frente a la ronda de censos de población y vivienda de 2020”, el
cual tuvo lugar en Santiago de Chile del 27 al 29 noviembre de 2017. Véanse más detalles [en línea]
https://www.cepal.org/es/eventos/censos-la-ronda-2020-potencialidades-limitaciones-frente-objetivos-desarrollo-sostenible-la
y https://www.cepal.org/es/eventos/experiencias-buenas-practicas-desafios-sistemas-estadisticos-nacionales-paises-america,
respectivamente.
A. Objetivos
El objetivo general del seminario fue contribuir en la definición de contenidos censales acordes a
las nuevas realidades y demandas sociales de la región, para ser considerados en la ronda de censos
2020. En lo específico se pretendió:
1. Actualizar el estado del arte acerca de cómo los países de la región han asumido los
desafíos de los cambios sociales y la inclusión en los censos de población y vivienda de nuevas
demandas de información, respecto a los siguientes temas: familia, tecnologías de la
información y la comunicación, ciudadanía, discapacidad, pueblos indígenas, poblaciones
afrodescendientes, movilidad cotidiana y orientación sexual e identidad de género.
2. Examinar, analizar y debatir acerca de cómo los países han recabado información sobre
los asuntos mencionados, a la luz de las recomendaciones internacionales y regionales vigentes.
3. Establecer consensos en torno al alcance de los censos para obtener información sobre
los temas tratados y su armonización e integración con fuentes de datos complementarias
dentro de los sistemas estadísticos nacionales.
4. Establecer líneas de recomendaciones técnicas en torno a aspectos conceptuales y
metodológicos de los temas tratados para ser considerados en la ronda censal 2020, con
miras a contribuir en el mejoramiento de la calidad de la información y la comparabilidad regional.
B. Participantes y metodología de trabajo

El seminario se realizó en la sede de la CEPAL, Santiago de Chile, del 6 al 8 de noviembre de 2018.
Asistieron representantes gubernamentales, miembros de organizaciones indígenas,
afrodescendientes, personas con discapacidad, organizaciones de la sociedad civil, académicos y
académicas. Se contó igualmente con la participación de representantes de agencias
internacionales relacionadas con estas materias de 19 países de la región, así como también de
representantes del CELADE y el UNFPA (véase el anexo 2).
La agenda del seminario se organizó considerando los siguientes temas:
• Hogar y familia
• Tecnologías de la información y la comunicación (TICs)
• Ciudadanía
• Discapacidad
• Pueblos indígenas y afrodescendientes
• Movilidad cotidiana
• Orientación sexual e identidad de género
Cada sesión inició con una presentación a cargo del CELADE, para brindar un panorama
regional sobre el tema a tratar, siguió con exposiciones a cargo de especialistas provenientes de
las oficinas de estadística y otros(as) invitados(as), y finalizó con comentarios y debates de acuerdo
con lo establecido en el programa (véase el anexo 1).
II. Desarrollo del seminario
A. Palabras inaugurales
El seminario inició con las palabras de Paulo Saad, Director del CELADE, dando la bienvenida a los
presentes en nombre de la Secretaria Ejecutiva y agradeciendo la asistencia al evento para analizar y
debatir en torno a la ronda de censos de población y vivienda 2020 (ronda 2020), que ya ha comenzado.
Señaló que la actividad constituye un esfuerzo conjunto del CELADE y el Grupo de Trabajo
sobre Censos de la CEA-CEPAL, en colaboración con la División de Desarrollo Social y con el apoyo
del Fondo de Población de las Naciones Unidas y el Banco Interamericano de Desarrollo. Asimismo,
manifestó que el evento forma parte de las actividades que el CELADE viene realizando en materia
censal con objeto de promover el intercambio de conocimientos entre los países de la región, la
identificación de lecciones aprendidas y el establecimiento de recomendaciones concensuadas que
permitan fortalecer las capacidades nacionales y el mejoramiento de los próximos censos.
Recordó que, en dicho contexto, en noviembre de 2016 se realizó un primer seminario
regional con el propósito de identificar las potencialidades, alcances y desafíos para la ronda censal
2020, en el marco de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y el Consenso de Montevideo
sobre Población y Desarrollo. Adicionalmente, destacó que la Agenda 2030 establece metas
concretas respecto de la desagregación de los indicadores, considerando para ello una serie de
variables: sexo, edad, discapacidad, ubicación geográfica, etcnicidad, entre otras. Por lo anterior,
los censos de población y vivienda se constituyen en la fuente de información idónea para la
construcción de una buena parte de los indicadores y sus desagregaciones, además de
proporcionar el denominador de muchos de ellos.
Seguidamente mencionó que en 2017, también en noviembre, se replicó la experiencia con
un segundo seminario regional sobre las experiencias y lecciones aprendidas por los países de la
región en relación al uso de nuevas tecnologías, evidenciando su introducción paulatina y su

relevancia para la nueva ronda censal. Dicho seminario permitió constatar cómo la implementación
de innovaciones tecnológicas en las distintas etapas censales ofrece la posibilidad de mejorar la
calidad, cobertura y oportunidad de los datos censales.
Luego de hacer referencia a las transformaciones que han tenido los censos de población a
lo largo de la historia, enfatizó que los censos contemporáneos buscan el bien común y que su
principal finalidad es la de servir de herramienta para la formulación y aplicación de políticas y
programas tendientes a garantizar los derechos humanos y facilitar la distribución equitativa de los
recursos del estado.
Para finales del siglo XX, y en el presente siglo, los nuevos contextos sociopolíticos y la
ampliación de la ciudadanía posicionaron a los censos como una herramienta para romper con el
silencio estadístico de los grupos históricamente excluidos (pueblos indígenas, poblaciones
afrodescendientes, personas con discapacidad). En esta misma línea, los cambios sociales y
tecnológicos implicaron la necesidad de una revisión sistemática de los contenidos, desde las
definiciones conceptuales de las dimensiones a considerar hasta la formulación de las preguntas y
las categorías de respuesta a incluir.
En consecuencia, resaltó que en las últimas rondas censales se han debatido y establecido
acuerdos en torno a la inclusión de los enfoques de género y étnico-racial, además de incorporarse
la medición de fenómenos como la movilidad cotidiana y el acceso a las nuevas tecnologías de la
información y la comunicación. Por lo anterior, los aspectos conceptuales y metodológicos
considerados para la discusión en este seminario se centran en asuntos de reciente incoporación
en los censos, los cuales aún requieren de mayor reflexión respecto de qué y cómo medir, siempre
acorde con la realidad de cada país y buscando establecer consensos mínimos regionales e
internacionales para la comparabilidad estadística.
Puntualizó luego que los resultados del evento seguramente serán fundamentales para
revisar las recomendaciones regionales, trabajo que se está desarrollando conjuntamente con las
oficinas de estadística en el marco del Grupo de Trabajo sobre Censos de la CEA-CEPAL, y reiteró
el compromiso de continuar apoyando la preparación y realización de los censos de población y
vivienda de los países de la región.
Laís Abramo, Directora de la División de Desarrollo Social de la CEPAL, fue la segunda
persona en hacer uso de la palabra. Inició dando la bienvenida a la CEPAL a los participantes y
agradeciéndoles su asistencia al evento, dedicado a reflexionar sobre los desafíos para la definir
contenidos incluyentes.
Continuó señalando que con el seminario se pretende recopilar las experiencias nacionales
(incluidos los desafíos enfrentados y las lecciones aprendidas) respecto de los enfoques adoptados
para la medición de una serie de temas por medio de los censos, como son: familia, ciudadanía,
tecnologías de la información y la comunicación, pueblos indígenas, poblaciones
afrodescendientes, movilidad cotidiana, orientación sexual e identidad de género y discapacidad.
Posteriormente recalcó que los censos de población y vivienda representan una fuente de
información privilegiada sobre los mencionados temas —en algunos países la única— que posibilita
evidenciar la magnitud y las condiciones de vida de ciertos grupos poblacionales, además de
analizar el entrecruzamiento de los ejes que estructuran la desigualdad social y la exclusión.
Seguidamente se refirió a la presentación de la publicación La matriz de desigualdad social

en América Latina2, realizada en la CEPAL en 2016 durante la primera reunión de la mesa directiva
de la Conferencia Regional sobre Desarrollo Social de América Latina y el Caribe, con objeto de
contribuir al avance del conocimiento de los ejes que estructuran y reproducen la desigualdad
social en la región, que continúa siendo la más desigual del mundo a pesar de los avances
registrados en el período reciente. Ese documento plantea que, además de la clase social (o estrato
socioeconómico), aquellas desigualdades asociadas al género, a la condición étnico-racial, a las
etapas del ciclo de vida y a la territorialidad conforman los ejes de la matriz de la desigualdad social
en América Latina. Junto con ello, existen otros factores con fuerte incidencia en las brechas
estructurales que persisten en la región, como son: la situación de discapacidad, el estatus
migratorio y la orientación sexual e identidad de género. La acumulación e interacción de las
desigualdades relacionadas con cada uno de estos ejes crea un complejo esquema de relaciones
sociales en el que las múltiples discriminaciones se manifiestan en brechas de autonomía, bienestar
y poder, así como en disparidades de trato y marcadas diferencias en el ejercicio de los derechos,
la adquisición de capacidades y el goce de oportunidades.
Enfatizó que el llamado de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible respecto a “no dejar
a nadie atrás” es producto de diálogos participativos en diferentes comunidades alrededor del mundo
en los cuales los ciudadanos y las ciudadanas, especialmente los y las más pobres, expresaron sus
reparos por el planteamiento de metas de desarrollo centradas en promedios nacionales, siendo
insuficiente la atención prestada a la lucha contra la exclusión social y la desigualdad. Destacó que la
Agenda 2030 es, sin duda, ambiciosa, y que ello obliga a buscar soluciones de política pública en los
distintos ámbitos del desarrollo social, económico y del medio ambiente que incluyan a grupos
sociales específicos, sobre todo a aquellos en situación de vulnerabilidad.
Resaltó que, con el propósito de promover la igualdad y la inclusión, es necesario revertir la
invisibilidad estadística de ciertos grupos poblacionales y contar con datos de calidad para la toma
de decisiones basada en evidencia. Se observa que aún es bajo el porcentaje de indicadores ODS
que se producen de manera desagregada para grupos étnico-raciales, migrantes, personas con
discapacidad, entre otros, siendo esto un reflejo de su marginación y exclusión y, a la vez, constituye
una barrera para garantizar el ejercicio de sus derechos. En consecuencia, los censos constituyen
una fuente de información fundamental para obtener las desagregaciones propuestas en la Agenda
2030 y las variables demográficas básicas de muchos indicadores. De allí que es importante la
discusión, el intercambio de experiencias y la reflexión acerca de que los censos de la ronda 2020
tengan un carácter incluyente y sean capaces de mostrar esa realidad.
En particular, señaló que en décadas recientes los países de la región han hecho importantes
avances para promover y proteger los derechos de las personas con discapacidad, además de
avanzar en la construcción de una arquitectura institucional orientada a garantizar una vida más
justa y equitativa para esta población. Entre tales avances figura la mayor inclusión de la
discapacidad en los sistemas estadísticos nacionales y en los censos, pues para la ronda censal 2010
casi todos los países de la región incorporaron preguntas sobre el tema en sus cuestionarios. Al
respecto, señaló que la División de Desarrollo Social es Secretaría Técnica del Grupo de Trabajo
sobre la Medición de la Discapacidad de la CEA-CEPAL, cuyo objetivo es fortalecer las capacidades
nacionales en la medición y análisis de esta información, bajo los estándares internacionales vigentes.
2
Véanse más detalles [en línea] https://www.cepal.org/sites/default/files/events/files/matriz_de_la_desigualdad.pdf.
No obstante, la identificación de las personas con discapacidad sigue presentando múltiples

desafíos relacionados con la definición misma de discapacidad, el instrumento de medición elegido,
los aspectos que se quieren medir y las características propias de las fuentes de información
disponibles. Si bien la inclusión de las personas con discapacidad en los sistemas de información
de la región es de creciente importancia, debido a las diferencias conceptuales, metodológicas y
operativas que se observan en los procedimientos de recolección, aún es difícil contar con una
buena cuantificación de esta realidad, medir su evolución en el tiempo y hacer comparaciones entre
países. También destacó la mayor visibilildad de los pueblos indígenas y las poblaciones
afrodescendientes en las últimas rondas censales.
Resaltó que la División de Desarrollo Social de la CEPAL trabaja arduamente para promover
los derechos y la inclusión de las personas con discapacidad y de los pueblos indígenas y
poblaciones afrodescendientes en la región a través de la realización de investigaciones en diversas
áreas, como la inclusión en los sistemas educativos, en los mercados laborales, en áreas de salud y
en la sociedad digital. Adicionalmente, hace seguimiento de los avances logrados en términos de
leyes y marcos institucionales para promover su plena inclusión en la sociedad y el total goce de
sus derechos. Los citados análisis se encuentran en publicaciones como Brechas, ejes y desafíos en
el vínculo entre lo social y lo productivo, presentada en la reunión de la Segunda Conferencia
Regional sobre Desarrollo Social en Montevideo en octubre de 2017, y ediciones recientes del
Panorama Social de América Latina, trabajadas conjuntamente con el CELADE.
Destacó que el seminario proporcionará un valioso espacio de intercambio de experiencias
nacionales en cuanto a la medición de contenidos incluyentes con miras a la ronda de censos 2020,
y que enriquecerá el acervo de alternativas para promover procesos de cambio, innovación o réplica
de las experiencias exitosas. Asimismo, puede servir de impulsor de la cooperación intraregional
para el mejoramiento de la capacidad nacional en la medición de estos temas y la calidad de los
datos que se utilizarán para medir los avances con miras al cumplimiento de los derechos y de los ODS.
La tercera persona en hacer uso de la palabra fue María Mercedes Jeria, Subdirectora Técnica
del INE Chile, país coordinador del Grupo de Trabajo sobre Censos de la CEA-CEPAL, quien
comenzó agradeciendo a Laís Abramo por la presentación realizada, a Paulo Saad por la acogida
en la CEPAL, y saludando a todos los asistentes.
Remarcó que la Agenda 2030 y otros acuerdos internacionales exigirán a los países una gran
cantidad de información para la generación de los indicadores de seguimiento. Apuntó luego que
la demanda en materia estadística es multifactorial y que debe mirarse en varios niveles. En ese
sentido, destacó que existen importantes oportunidades de innovación en herramientas, procesos
y tecnología que se deben incorporar para mejorar la cobertura y calidad de la información censal.
Señaló que, dado que los censos se llevan a cabo —en principio— cada 10 años, uno de los desafíos
que enfrentan los países de la región es la mantención de los equipos durante el período
intercensal. Asimismo, resaltó que la cooperación sur-sur es un importante espacio de aprendizaje
y optimización de recursos.
A nivel regional, el desarrollo de los sistemas estadísticos nacionales debe buscar la
integración de sus distintas fuentes estadísticas, es decir, los censos, las encuestas y los registros
administrativos. Apuntó que estos desafíos requieren asimismo de una infraestructura estadística
que responda con mayor precisión y oportunidad. En particular, resulta fundamental dotar a las
oficinas de estadística de las herramientas que permitan una mejora en la actualización cartográfica
y en la incorporación de recursos tecnológicos en las distintas fases del proceso censal.
En cuanto al nivel nacional, se espera que los datos censales y las estadísticas vitales provean
los insumos para la estimación de dichos indicadores desagregados territorialemnte y para grupos
poblacionales específicos, dando soporte a la política pública que busca disminuir la desigualdad
existente al interior de los países. Uno de los desafíos es tener mediciones continuas que permitan
orientar la acción. En este sentido, mejorar los registros administrativos y actualizar los marcos
muestrales es una tarea urgente. Sobre esto último, señaló que el Grupo de Trabajo sobre Encuestas
de Hogares de la CEA-CEPAL está trabajando en la vinculación de la información de encuestas con
los registros adminitrativos, con el fin de poder responder de mejor manera a la medición de los
indicadores de la Agenda 2030.
A continuación Pablo Salazar, Asesor Técnico Regional en Población y Desarrollo del Fondo
de Población de Naciones Unidas (UNFPA LACRO), inció saludando a los presentes y deseándoles
una provechosa semana de trabajo en nombre del Sr. Esteban Caballero, Director Regional del
UNFPA. Posteriormente detalló algunas cifras refiridas al avance en el proceso de medición de los
indicadores de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030 en los últimos dos
años. Al respecto señaló que en el año 2016 se tenían 83 indicadores clasificados bajo la categoría
“Tier 1” (básicamente con existencia de metodologías y datos), y que para 2018 incrementaron a 93.
En lo que respecta al “Tier 2” (se tienen propuestas metodológicas pero aún no se dispone de
información), en 2016 se tenían 59 indicadores en esta categoría, y para 2018 aumentaron a 72. En
2016 se tenían 83 indicadores correspondientes al “Tier 3” (sin metodologías ni datos), y para 2018
disminuyeron a 62. En la actualidad se puede medir el 71% de los 232 indicadores, aunque persiste
una importante heterogeneidad entre países.
Luego hizo referencia al marco regional de indicadores para el seguimiento de la
Agenda 2030 definido en el ámbito de la CEA-CEPAL por los países de América Latina y el Caribe.
Se trata de una propuesta de 530 indicadores que contiene, además de los consensuados a nivel
mundial, indicadores sustitutivos y complementarios acordes a la realidad y especificidad regional.
Al respecto, los países de la región han llevado a cabo un proceso de priorización de este exhaustivo
listado —arribando a 154 indicadores— con la idea de comenzar a medirlos e ir avanzando
gradualmente con la medición de los restantes.
Señaló que, para la producción de información desagregada por ingreso, género, raza,
etnicidad, condición migratoria, discapacidad, localización geográfica y otras variables que pueden
resultar relevantes para los contextos nacionales, se requiere el fortalecimiento de las capacidades
estadísticas de los países de la región. Por otra parte, puntualizó que es preciso definir cuáles son
los indicadores a desagregar para cada una de las variables mencionadas. En principio, si se
tomaran los 154 indicadores y solo 6 desagregaciones, se tienen más de 16 millones de
combinaciones posibles, lo cual resultaría inviable de abordar.
Apuntó que la estratificación múltiple a partir de estas desagregaciones es fundamental para
cumplir con el principio de la Agenda 2030 de “no dejar a nadie atrás”, y por tanto las acciones
nacionales y los primeros esfuerzos tienen que enfocarse en los grupos más rezagados y
vulnerados. Por lo anterior, destacó que es necesario contar con información, ya que esta constituye
un instrumento clave para mejorar la efectividad de las políticas públicas.
Después el orador resaltó que el rediseño progresivo de los sistemas estadísticos nacionales
debe darse tomando en cuenta procesos sistemáticos y eficientes de producción de información
con base en instrumentos de cobertura universal como censos, estadísticas vitales y registros
administrativos, la cual será complementada con la de otras fuentes, siempre con el propósito de
brindar información de calidad. Finalmente, señaló que la combinación de fuentes (datos
amalgamados) permitirá identificar a los que están más rezagados y, a partir de ello, diseñar las
políticas públicas, en otras palabras, romper con la invisibilidad estadística que acompaña a la
exclusión desde el inicio de la vida hasta la muerte.
La siguiente persona en hacer uso de la palabra fue José Antonio Mejía, Especialista Líder en
Modernización del Estado del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), quien inició su
intervención rememorando una cita del estadístico norteamericano Edwards Deming que dice: “en
Dios confiamos, todos los demás deben traer datos”, y enfatizando que, como comunidad
estadística, es justamente ese nuestro rol: proporcionar datos y ponerlos sobre la mesa para que
haya confianza por parte de los usuarios. Prosiguiendo con su intervención agradeció a los
organizadores del evento y a los participantes por su asistencia.
Resaltó luego que la comunidad estadística es verdaderamente un ejemplo de cooperación
sur-sur, lo cual se ve reflejado en la agenda del evento, siendo la ronda de censos 2020 una
oportunidad para el aprendizaje conjunto y también para afrontar desafíos relevantes de manera
mancomunada. En este sentido, hizo referencia a la necesidad de evaluar el uso de la tecnología
como una herramienta que permite mejorar la producción de información, cuidando los requisitos
para que así sea. Adicionalmente, mostró su preocupación por consolidar temas relevantes en los
que se ha ido trabajando en los últimos años, tales como la autoidentificación étnica, la
discapacidad y la migración, dada su relevancia en la actualidad.
También señaló la importancia de abordar conjuntamente los desafíos que entraña el
seguimiento de la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), ya que los censos
de población son la fuente de información que proporcionará los datos para la medición de varios
indicadores, o por lo menos los denominadores de muchos de ellos. Respecto de este último punto
indicó que se trata de un reto doble: el primero es que la población vea reflejada su realidad en las
estadísticas oficiales; y el segundo mostrar el valor de invertir en la recolección de información, es
decir, evidenciar que tiene réditos.
En las secciones siguientes se presenta una síntesis de las presentaciones de las diferentes
sesiones del seminario3, para luego señalar los principales puntos de debate surgidos durante la
reunión y algunas consideraciones y recomendaciones finales.
B. Aspectos generales sobre los censos de población y vivienda

y el uso de nuevas tecnologías
La representante del CELADE presentó un panorama general en relación con los censos de
población y vivienda en América Latina, sobre la base del conocimiento compartido con los países
de la región en diferentes reuniones, las sistematizaciones elaboradas por este organismo y la
3
Todas las presentaciones están disponibles en el sitio web de la CEPAL a través del siguiente enlace: https://www.cepal.org/
es/eventos/seminario-aspectos-conceptuales-censos-poblacion-vivienda-desafios-la-definicion-contenidos.
Encuesta sobre estado de avance de los censos de 2020 e identificación de las necesidades
nacionales, realizada en 2016.
Durante la década de 2010, 17 países de la región levantaron su censo de población y
vivienda, aunque no todos lo hicieron en los años terminados en 0, tal como establecen las
recomendaciones internacionales (seis lo hicieron en el año 2010, tres en 2011, otros tres en 2012,
uno en 2013, dos en 2017 y otros dos en 2018). La mayoría fueron censos de derecho (11 de 17),
variando la duración de la recolección entre 1 semana y 4 meses, con la excepción de un país cuyo
período de levantamiento se prolongó por casi 1 año (incluyendo un período de recuperación de
cobertura). Al respecto, no se observa una correlación entre la duración del relevamiento y el
tamaño poblacional. Así, países como Honduras y el Uruguay emplearon 3 y 4 meses,
respectivamente, para su levantamiento censal, mientras que Cuba y México, 15 días y un mes,
respectivamente. Más allá de los diferentes factores que intervinieron en cada caso, es preciso
considerar para la próxima ronda censal que cuanto más se prolonga el periodo de recolección de
información, más distorsiones se pueden producir en ciertas variables demográficas y sociales, lo
cual se torna más grave cuando no se define una fecha de referencia del censo.
Se constata que durante las últimas décadas los países de la región han ido avanzando en la
inclusión de innovaciones tecnológicas, en particular en lo que respecta a la actualización
cartográfica, la captura de datos y la transferencia y procesamiento de la información. Así, desde la
década de 1980 hasta mediados de esta, se observa una disminución del porcentaje de países que
utilizan en sus censos tecnología de primera generación —es decir, cartografía analógica,
cuestionarios en papel y digitación manual— pasando de un 81% a principios del período analizado
a 19% a fines de este. En los años ochenta, un 19% de los países utilizaba tecnología de segunda
generación, donde la cartografía ya era digital, se continuaba empleando cuestionarios en papel, y
la lectura y el procesamiento se realizaba utilizando escáner. En la ronda 2010, un 62% de ellos ya
empleaba tecnologías de dicha generación.
El censo de Colombia de 2005 marca el punto de inflexión en el tránsito a la tercera
generación, ya que es el primero en utilizar dispositivos móviles (DMCs) para la captura de datos,
y a partir de entonces otros países han ido optando por el uso de DMCs, aunque en 2013 solo un
20% de los países utilizaba tecnologías de estas características. Los censos levantados más
recientemente muestran una situación heterogénea: por una parte Guatemala (2018), si bien pasó
de cartografía analógica a digital, utilizó cuestionario en papel y digitación manual. Por otra parte,
Chile y Perú, países que levantaron sus censos de hecho en 2017, emplean tecnologías de segunda
generación (cartografía digital, papel y escáner). Colombia, en su último censo, realizado en 2018,
pasó a la cuarta generación, dado que incorporó el autoempadronamiento4. No obstante, cabe
aclarar que combinó tres métodos de captura: el autoempadronamiento a través de e-mail, DMCs
y papel en zonas de difícil acceso. Dado que se trata de la primera experiencia regional, se está a
la espera de analizar los resultados obtenidos y las lecciones aprendidas para ser tomadas en cuenta
por otros países de la región que estén evaluando el uso del autoempadronamiento en su próximo censo5.
4
Véanse más detalles en FLACSO-Chile/Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)/Instituto Nacional de
Estadísticas (INE), Experiencias, buenas prácticas y desafíos para los sistemas estadísticos nacionales de los países de
América Latina frente a la ronda de censos de población y vivienda de 2020, Santiago, FLACSO-Chile, 2018 [en línea]
https://celade.cepal.org/censosinfo/documentos/libro_agci_seminario_nov_2017-2.pdf.
5
Algunos países, como Chile en 2017, utilizó el autoempadronamiento durante la recuperación de cobertura.
En la actualidad, existe un amplio consenso internacional respecto a los temas básicos que
se investigan en los censos, referidos a las características demográficas de la población, la
localización territorial y la migración (tanto interna como internacional), las características de los
hogares y las familias, las características educacionales y socioeconómicas de las personas, así como
los temas relacionados con la fecundidad y la mortalidad. La experiencia regional de las últimas
décadas muestra además que se han ido incorporando nuevos temas o que se han profundizado
los ya existentes, lo cual responde a demandas y necesidades nacionales y a especificidades de la
región. Asimismo, la inclusión de innovaciones tecnológicas para la captura de datos y su
procesamiento posibilita una cierta ampliación temática. Por este motivo, entre las rondas censales
de 2000 y 2010, la mayoría de los países de la región incrementó la cantidad de preguntas tanto de
los módulos de vivienda y hogar como del de personas. Entre los principales cambios observados
en los cuestionarios de la ronda 2010 están el uso de 3 dígitos para registrar la edad, la
incorporación del registro de la fecha de nacimiento (que contribuye al control de calidad de la
edad declarada), la adición de preguntas de verificación para mejorar la captación de la actividad
económica, la inclusión de la consulta por edad al primer nacimiento en el módulo de fecundidad
(lo cual permite, por ejemplo, calcular uno de los indicadores establecidos para el seguimiento de
la Agenda 2030)6. En este período, también se adecuaron las preguntas de discapacidad a los
cambios conceptuales vigentes en la actualidad y se mejoró la identificación de los pueblos
indígenas y afrodescendientes (más países incluyeron a estos últimos). Finalmente, se incorporaron
temas emergentes como acceso a TICs, jefatura compartida, parejas del mismo sexo, núcleos
familiares, protección social, ciudadanía, movilidad cotidiana, cuidado, remesas, entre otros.
Si bien lo anterior constituye un avance importante respecto a la capacidad de los censos
para ir ajustándose paulatinamente a las nuevas realidades sociales, los resultados de la última
ronda censal muestran a la vez un cierto retroceso en términos de cobertura. En efecto, en la
mayoría de los países de América Latina que levantaron censos en las rondas de 2000 y 2010 se
registró un aumento de las omisiones censales implícitas en las estimaciones y proyecciones de
población que realiza el CELADE (8 de 13 países), independientemente de los niveles de omisión de
cada país. Se observa además una cierta asociación según el tipo de censo, ya que en los 4 países
que hicieron censo de hecho se registró una reducción de dicha omisión, mientras que, entre los
países que aplicaron la modalidad de derecho, solo en la República Bolivariana de Venezuela se
registró una disminución de la omisión censal.
La preocupación por los resultados señalados se vio reflejada en la Encuesta sobre estado de
avance de los censos de 2020 e identificación de las necesidades nacionales, realizada en 2016, en
la cual todos los países que la respondieron señalaron que tienen previstos cambios en los controles
de calidad y cobertura durante la recolección censal. Asimismo, las áreas en las cuales expresaron
tener mayor necesidad de asistencia técnica son precisamente el control de calidad y cobertura, así
como el uso de nuevas tecnologías para la captura de datos, la evaluación de cobertura, la
actualización cartográfica y el financiamiento, en ese orden de importancia7.
6
Véanse más detalles en CEPAL, “Principales cambios en las boletas de los censos latinoamericanos de las décadas de 1990,
2000 y 2010”, serie Manuales, Nº 80 (LC/L.3734), 2013 [en línea] http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/
11362/5523/1/LCL3734_es.pdf.
7
Véanse más detalles en el informe de la encuesta elaborado por el CELADE-División de Población de la CEPAL [en línea]
https://celade.cepal.org/censosinfo/documentos/INFORME_CENSOS_RONDA_2020_LAyCARIBE.pdf.
De los resultados obtenidos en la mencionada encuesta se desprende además que las fechas
previstas para la realización de los censos aún son difusas, lo cual impacta directamente en su
planificación. Junto con ello, en varios países la situación se torna crítica por la falta de una norma,
decreto o ley que obligue a llevar a cabo los censos en determinada fecha y que de alguna manera
brinde apoyo a la oficina de estadística para gestionar los recursos requeridos. La actualización
cartográfica, a pesar de los avances, sigue siendo una de las etapas con mayores complicaciones
por la falta de recursos oportunos, insuficiente personal capacitado en el uso de tecnologías, la
dificultad para retener a este personal capacitado y la necesidad de producir información de óptima
calidad a los mayores niveles de desagregación geográfica.
Asimismo, los países destacan la importancia de incorporar tanto aspectos teóricos como
prácticos durante la capacitación y la necesidad de incluir todas las herramientas tecnológicas
disponibles. Varios países implementarán cambios en la metodología de evaluación, y una
proporción aún mayor en los controles de calidad y cobertura, pues han tomado conciencia de su
importancia y, por lo tanto, estarían adecuando las tecnologías que tienen disponibles para tal
propósito. Finalmente, los cambios en la evaluación de cobertura no tienen una tendencia clara:
países que han hecho encuesta postcensal anuncian que ahora no la harán y viceversa. No obstante,
todos coinciden en que harán evaluaciones a partir del análisis de la dinámica demográfica, y
algunos plantean recurrir a otras metodologías.
Luego de este panorama general, representantes de las oficinas de estadística de Chile y la
República Bolivariana de Venezuela presentaron los primeros resultados de la Encuesta sobre uso
de tecnología en los censos de población y vivienda de la ronda 2020, llevada a cabo entre julio y
octubre de 2018 con el objetivo de conocer el estado actual sobre el uso de tecnología en los
censos de población y vivienda que permita orientar y fomentar el intercambio de buenas prácticas,
la cooperación sur-sur, la asistencia técnica y la cooperación internacional en tecnología. Esta tarea
se enmarca en el programa de trabajo 2018-2019 del Grupo de Trabajo sobre Censos de la CEA-CEPAL.
Durante 2018 se diseñó el cuestionario y se desarrolló el sistema de captura en línea,
realizándose diversas pruebas y ajustes previos a su implementación. Los 20 países de América
Latina contestaron la encuesta, con una tasa promedio de respuesta del 89%, considerando todas
las secciones incluidas en la misma. Si bien la información recogida aún estaba en etapa de
procesamiento, se presentaron los primeros resultados en materia tecnológica recorriendo las
diferentes etapas del proceso censal.
Entre los resultados presentados se observa una tendencia a consolidar el censo de derecho
como el tipo de censo que se implementará en 2020, y con ello las posibilidades de usar dispositivos
móviles se acrecientan; de hecho, los países detallan el tipo de tecnología que están evaluando
utitilizar en esta materia. También se observó que la infraestructura actual de las oficinas de
estadística es mayoritariamente propia (interna) y, aunque considera lo básico de un centro de
datos, no cumple con estándares tecnológicos. Así por ejemplo, la mayoría de las instituciones solo
considera un sitio principal, sin respaldo y no cuenta con una plataforma en alta disponibilidad. Por
otra parte, se evidencia una creciente tendencia a utilizar herramientas tecnológicas para apoyar
los procesos administrativos de reclutamiento y capacitación, los cuales son claves para el éxito de
los censos. En términos de captura y procesamiento, CSPRO es la principal herramienta para la
recolección de información en campo y la consistencia de datos, y SPSS, Redatam y CSPRO son las
principales herramientas de procesamiento y generación de tabulados.
En general los países declaran un uso mixto de soluciones libres y privadas, siendo bajo el
porcentaje que solo opta por una u otra línea en forma exclusiva. De igual modo, existe una
marcada tendencia al desarrollo de soluciones tecnológicas en forma interna, con escasa
participación de terceros o proyectos llave en mano. Esto abre la oportunidad de fortalecer la
colaboración entre las oficinas de estadística de la región, compartiendo experiencias y desarrollos
tecnológicos. Asimismo, la encuesta permitió conocer las principales herramientas y estándares
tecnológios que están usando los países, además de identificar las brechas y limitaciones en materia
de arquitectura de referencia y de procesos en relación con la tecnología.
Como pasos siguientes se tienen la socialización de un informe con los principales resultados
obtenidos y la revisión del cuestionario actual con el fin de recoger de mejor manera algunos
indicadores. Al respecto, se evaluará la aplicación continua de la encuesta de tecnología, el agregar
una sección que permita identificar claramente las innovaciones tecnológicas que están aplicando
o aplicarán las instituciones, otra que permita a los países compartir lecciones aprendidas en el uso
e incorporación de nuevas tecnologías, y evaluar el desarrollo de un sistema de consultas dinámicas
sobre los principales aspectos de uso de tecnología en la región.
C. Características de los hogares y las familias

La segunda sesión apuntó al debate en torno al potencial que ofrecen los censos para el estudio
de la familia, analizando la evolución de la definición conceptual y operativa adoptada en las últimas
rondas censales. El análisis se realizó a la luz de las recomendaciones internacionales y regionales,
tendientes a ampliar las posibilidades de captación de múltiples arreglos residenciales. Se examinó
específicamente la experiencia de los países en la utilización de jefatura de hogar versus persona
de referencia y la posibilidad de identificar núcleos secundarios.
En la presentación del CELADE se resaltó que los cambios demográficos guardan una relación
biunívoca con los cambios en los hogares y familias latinoamericanas, y que sin bien en la actualidad
predomina el modelo de familia nuclear, los países de la región presentan claros rasgos de la
segunda transición demográfica. Esta se caracteriza por una fecundidad por debajo del nivel de
reemplazo, un incremento de uniones consensuales (menos matrimonios), una postergación de la
edad a la primera unión y una postergación de la edad al primer hijo, entre otros. Aunque persiste
una cierta heterogeneidad entre los países de la región, se observa una tendencia general al
aumento de hogares monoparentales, la reducción del tamaño de los hogares y una diversidad en
la conformación de las familias, tal como las uniones de personas del mismo sexo.
En consecuencia, es importante que los censos puedan responder a estos cambios, lo cual
implica la necesidad de revisar las variables fundamentales para los estudios de hogares y familias,
a saber: jefatura del hogar, relación de parentesco con el jefe o jefa de hogar (o persona de
referencia) y el estado civil o conyugal. En este sentido, el panorama regional presentado por el
CELADE dio cuentas de los avances que han tenido los países de la región en relación con los
abordajes conceptuales y metodológicos para estos asuntos, considerando las últimas rondas
censales. Se observa que todos los países permiten distinguir entre uniones legales y consensuales,
lo cual forma parte de las recomendaciones internacionales. Algunos países están transitando de la
noción patriarcal de jefatura de hogar a persona de referencia, y junto con ello emergen la noción
de jefatura compartida, la captación de parejas del mismo sexo, la posibilidad de identificar familias
reconstituidas y núcleos familiares secundarios, aunque estos temas aún se abordan en muy pocos
países de la región.
Luego de señalar los potenciales aportes de la información censal referida a hogar y familia
para la política pública y otros ámbitos, se presentaron una serie de recomendaciones con miras a
la ronda censal 2020: incorporar la pregunta sobre jefatura compartida, potenciar las categorías de
respuestas tanto de parentesco como de nupcialidad, incluir preguntas para identificar los núcleos
secundarios en los hogares, obtener información sobre reincidencia de las uniones y captar
información sobre edad a la primera unión y al primer hijo. Todo lo anterior contribuye a una mayor
comprensión de las dinámicas familiares actuales.
La presentación del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) de Costa Rica permitió
ilustrar cómo el país ha modificado el contenido del censo de 2011 para hacer frente a la segunda
transición demográfica y a la necesidad de eliminar los sesgos de género, agregando la
denominación de persona de referencia e incluyendo la opción de declarar una jefatura compartida.
Como resultado, se aumentaron las categorías de la pregunta sobre relación de parentesco y se
visibilizaron las uniones del mismo sexo a través del cruce de preguntas. Estas innovaciones
surgieron del proceso participativo que implementó el INEC, reuniendo a organizaciones de la
sociedad civil e instituciones del Estado.
Los resultados presentados evidenciaron las potencialidades del censo para caracterizar a los
hogares. Así por ejemplo, el censo de 2011 de Costa Rica reveló que un 7,3% de los hogares tenían
jefatura compartida, siendo este un fenómeno más bien urbano, de menor edad promedio, de
mayor escolaridad y más presente en hogares homoparentales. Por otra parte, en 1.114 hogares se
declaró la existencia de uniones del mismo sexo, caracterizándose estas por tener una escolaridad
más alta que la media nacional, ser más jóvenes, estar ubicadas principalmente en zonas urbanas,
y en un 16% de ellas se constantó la tenencia de hijos o hijas. Estos resultados, sin embargo,
alertaron sobre la posibilidad de que quienes declararon uniones con personas del mismo sexo son
aquellas más empoderadas para hacerlo y, por consiguiente, sobre una posible subestimación de
estas parejas y un sesgo en sus perfiles demográficos y sociales.
Se enfatizó que la información obtenida en los censos sirve para el análisis de brechas, la
focalización de acciones, la fundamentación de políticas, la comparabilidad internacional y el
monitoreo de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y el Consenso de Montevideo. En el caso
costarricense, esta información contribuyó a la Política Nacional para la Igualdad y Equidad de
Género 2007-2017 (PIEG) y la Política nacional para la atención y la prevención de la violencia contra
las mujeres de todas las edades 2017-2032. En la actualidad, el INEC de Costa Rica está en proceso
de consulta para determinar los puntos que podrían incluirse en el próximo censo, anticipándose
la consolidación de la jefatura compartida y las uniones del mismo sexo. Como principales retos
están la identificación de diferentes núcleos familiares y la visibilización de los grupos LGBTI.
El Uruguay es otro de los países de la región que mostró avances en relación con los tópicos
censales que permiten el estudio de los hogares y las familias, considerando una perspectiva de
género. En este sentido, incorporó en su censo de 2011 la opción de identificar jefa, jefe o una
persona de referencia, para a partir de ella establecer las relaciones de parentesco con los demás
integrantes, cuyas categorías de respuesta aumentaron entre los censos de 1996 y 2011. De esta
manera, la categoría “hijo/a o hijastro/a” se dividió en tres que permiten distinguir si los hijos e hijas
son de ambos cónyuges o convivientes, solo de la persona de referencia, o solo de la o el cónyuge
o conviviente. Se distinguió entre “padres/madres” y “suegros/suegras”, y se agregaron las

categorías “hermano o hermana” y “cuñado o cuñada”. Además, a cada persona del hogar se le
consultó si su madre o padre integraban el hogar, registrando en caso afirmativo el correspondiente
número de persona, para así determinar la existencia de núcleos familiares múltiples al interior de
los hogares. Entre los resultados de los dos últimos censos se destacó una mayor cantidad de
hogares unipersonales, monoparentales y reconstituidos (reducción de hogares compuestos y
extendidos), una disminución del tamaño promedio del hogar, un incremento de la jefatura
femenina en todos los tipos de hogares (de 29,3% en 1996 a 48,5% en 2011), un aumento de parejas
del mismo sexo, entre otros.
En referencia a la situación conyugal, otra de las novedades fue preguntarle a las personas
de 12 o más años de edad si el cónyuge o pareja integraba el hogar, anotándose en caso afirmativo
el respectivo número de persona y consultándoseles además por el tipo unión. Cuando el
entrevistado indicaba que el cónyuge o pareja no vivía en el hogar se le preguntaba por su situación
conyugal actual.
Cabe resaltar que el censo de 2011 permitió identificar a las parejas del mismo sexo,
representando estas el 0,2% del total de parejas que vivían en un mismo hogar. Se observó también
que 76,7% de las parejas del mismo sexo no tienen hijos, aunque es mayor la proporción de las
parejas de mujeres que los tienen (15,6% vs. 1,9% en el caso de parejas de hombres).
Es sabido que la información censal sirve como insumo para el análisis y la producción de
conocimiento y para la definición de políticas públicas, y en el caso uruguayo destacan el Atlas
Sociodemográfico y de la Desigualdad del Uruguay y el Sistema Nacional Integrado de Cuidados (SNIC).
Durante el debate se enfatizó que era el momento oportuno para repensar los censos y las
preguntas que permitan captar los cambios en las composiciones familiares asociados a los
procesos de transisción demográfica, ya en fases avanzandas o postransicional. En este sentido, los
y las participantes coincidieron en la necesidad de ampliar y revisar las categorías de respuesta de
relación de parentesco. Si bien se reconoce que la “jefatura” es un concepto caduco que obedece
a la visión jerárquica del patriarcado, en la práctica resta bastante por hacer como para poder
reemplazarlo por el de “persona de referencia”. Una de las especialistas mencionó que en el piloto
se cambió el término a “administrador o administradora del hogar”, sin éxito debido a que la
población no lo entendió, ya que no le resultaba fácil identificar a una persona de referencia sin ser
esta comprendida como jefe o jefa del hogar. En cuanto a la “jefatura compartida”, se observó que
Costa Rica la registró en hogares biparentales y respecto a los y las cónyuges; en este sentido, la
representante del país mencionó que la jefatura compartida continuará siendo incluida en el censo
así como en las encuestas de hogares, en las cuales se tiene adicionalmente la posibilidad de
registrar la jefatura compartida con un miembro del hogar que no necesariamente sea el o la cónyuge.
Respecto a la medición del estado civil o conyugal, si bien para fines de política es más
relevante conocer la situación actual y de hecho independientemente de la situación legal, se
planteó evaluar el poder indagar por ambas situaciones. Ello debido a que los registros
administrativos registran el estado civil legal, y si el país está proyectando un futuro censo por
registros administrativos debería unificarse la captura de dicha variable. Algunas especialistas
mencionaron que probarán incluir una pregunta sobre la edad a la primera unión (lo cual permitiría
responder a la medición de indicadores de la Agenda 2030 y del Consenso de Montevideo). Junto
con ello, se señaló la importancia de incluir una pregunta sobre la estabilidad de las parejas, aunque
sobre este asunto no se llegó a concluir la pertinencia de hacerlo en un censo.
Hubo consenso respecto a una demanda creciente de información para visibilizar a la
comunidad LGBTI, principalmente por parte de los propios grupos. Algunos especialistas hicieron
referencia a la demanda de incluir en los censos preguntas sobre orientación sexual e identidad de
género, y si bien el debate sobre este asunto se trata en la última sesión, se resaltó la necesidad de,
al menos, distinguir entre las uniones del mismo sexo y aquellas heterosexuales. En este sentido se
reconoció que, si bien el indagar por las uniones del mismo sexo permita captar solo una parte de
la comunidad LGTBI, representa un avance, sobre todo en países que cuentan con una legislación
sobre matrimonio igualitario. En el caso del Uruguay se señaló que la recepción de la pregunta
dentro de la población en general fue buena, aun cuando la ley del matrimonio igualitario se
aprobó dos años después de realizado el censo. Sin embargo, el INEC de Costa Rica, en acuerdo
con la comunidad LGBTI, decidió no publicar los datos sobre el porcentaje de uniones del mismo
sexo, puesto que se consideró que aún podía estar subestimado o ser usado equivocadamente,
con posibles consecuencias en el plano político. No obstante, sí se realizó una caracterización de
estos grupos, la cual fue ampliamente difundida. Finalmente, se destacó la importancia de la
participación de las organizaciones de la sociedad civil ligadas a estos asuntos en el proceso censal.
D. Acceso a tecnologías de la información y la comunicación

En la tercera sesión del seminario se discutió la relevancia de preguntas relacionadas con el acceso
y uso de las tecnologías de la información y la comunicación (TICs) y las experiencias nacionales al
respecto, para así construir un conjunto mínimo de indicadores que sean comparables entre los
países de la región. En el marco de la sociedad de la información, el nivel de penetración de los
bienes y servicios ligados a las tecnologías de la información y la comunicación en los hogares es
sin duda el punto de partida para impulsar políticas públicas que fomenten la conectividad digital.
De allí que la demanda de información sobre el acceso, uso y calidad de las TICs es creciente,
buscando además evidenciar las disparidades sociales que persisten en la región.
Siguiendo la misma lógica de las sesiones previas, la mirada regional sobre este asunto
estuvo a cargo del CELADE. En la presentación se recordó que, desde fines de los años noventa,
surgió el interés por dar seguimiento cuantitativo y cualitativo al acelerado proceso de cambio que
conlleva la adopción de las nuevas tecnologías, dando como resultado la incorporación de módulos
sobre TICs en los censos de población y vivienda y una serie de recomendaciones para su medición.
Adicionalmente surgieron iniciativas internacionales que propiciaron la creación de indicadores
para medir el acceso y uso de TICs, como ser la creación del Observatorio para la Sociedad de la
Información en América Latina y el Caribe (OSILAC) en el año 2003.
Al respecto, las Naciones Unidas recomienda consultar en los censos por la tenencia de un
conjunto de bienes tales como radio, televisor, línea telefónica fija, celular y computadora y por el
acceso a la Internet a nivel de hogar. El CELADE, por su parte, recogiendo la experiencia de los
países de la región, se suma a las recomendaciones sobre la incorporación de preguntas acerca de
la disponibilidad de bienes y servicios TIC a nivel de hogar, y complementa proponiendo la inclusión
de preguntas acerca de su uso a nivel de persona (especialmente de Internet y celular).
Se destacó que en los países de la región, entre las décadas de 2000 y 2010, aumentaron
significativamente las preguntas censales sobre equipamiento TICs: de los 17 países que realizaron
censo correspondiente a la década de 2010 se dispone de información de 158, de los cuales 14

incluyeron preguntas relativas a la tenencia de algún bien TICs9. De estos, 12 preguntaron por
tenencia de radio, 13 por tenencia de televisor, 14 por tenencia de teléfono fijo, 13 por tenencia de
celular y computadora y 11 por tenencia de Internet (todas preguntas a nivel de hogar).
No obstante, si bien todos los países que realizaron censo en la década de 2010 introdujeron
preguntas sobre TICs a nivel de hogar, solo 4 lo hicieron a nivel de persona siguiendo las
recomendaciones del CELADE, centrándose en el uso de celular, de computadora y de Internet en
los últimos 3 ó 6 meses, y considerando 3, 5 ó 7 años como filtro de edad. Se enfatizó la importancia
de incluir preguntas tanto a nivel de hogar como de persona, pues ello permite disponer de
información complementaria y no sustitutiva para una mejor comprensión del acceso y uso de TICs.
Así por ejemplo, con base en el último censo ecuatoriano se pudo constatar que el uso personal
de celular (pregunta realizada a nivel de persona) es menor cuando se lo compara con el porcentaje
de población que vive en hogares donde se tiene celular; una situación contraria se da en relación
con el uso de Internet, evidenciándose una mayor proporción de individuos que usan la Internet
que de personas que viven en hogares con línea de Internet.
En las recomendaciones de las Naciones Unidas no figura la medición de la accesibilidad y el
uso a nivel de persona, y se sugiere utilizar para ello otro instrumento, como las encuestas. Sin
embargo, el CELADE recomienda medir el uso de bienes y servicios TICs a nivel de persona,
insistiendo en que los resultados a nivel de hogar y a nivel de persona miden cosas distintas
(penetración versus uso), lo cual quedó evidenciado a través de un conjunto de resultados censales
presentados en esta sesión. Asimismo, se enfatizó que cuando se busca visibilizar desigualdades
sociales y geográficas y la focalización de políticas, las encuestas presentan las habituales
limitaciones ligadas a los tamaños muestrales.
El Paraguay fue uno de los países de la región que en su último censo incluyó preguntas tanto a
nivel de hogar (sobre tenencia) como de persona (sobre uso). En la presentación realizada se destacó
que desde el censo de 1962 las preguntas sobre tenencia de bienes TICs en viviendas u hogares se han
ido adecuando a los avances tecnológicos, y junto con ello se observó la necesidad de indagar también
por el uso. De esta manera, en el censo de 2012 se incluyó una pregunta dirigida a todas las personas
de 5 años y más de edad con respecto al uso de teléfono celular, computadora e Internet.
A través de la presentación de algunos de los resultados del censo de 2012 se pudo evidenciar
que los bienes con mayor penetración en los hogares del país son el televisor, el teléfono celular y
la radio (88,0%, 87,0% y 82,2%, respectivamente). Si bien entre los servicios la mayor penetración
se presentaba en el TV cable, seguido por la conexión a la Internet y la línea teléfonica fija, el grado
de penetración era aún bajo (20,2%, 17,7% y 16,2%, respectivamente).
Junto con lo anterior, se presentó una caracterización sociodemográfica respecto al uso de
TICs, mostrando un diferencial por sexo poco significativo, a saber: el 78,3% de la población
masculina usaba celular frente a un 77,3% en el caso de la femenina, 24,5% de la población
masculina usaba computadora frente a un 25,0% en el caso de la femenina, y 22,5% de la población
masculina usaba Internet frente a un 23,0% en el caso de la femenina. Asimismo permitió advertir
–como era de esperarse– un mayor uso de celular, computadora e Internet en el área urbana con
8
Colombia y Guatemala realizaron sus censos en 2018, por lo que se esperan los resultados a partir de 2019.
9
Chile no incluyó preguntas relativas a TICs en 2017 por tratarse de un censo abreviado.
respecto al área rural, siendo el uso de la computadora y de Internet 4 y 5 veces mayor en las
ciudades, respectivamente. Por su parte, el análisis por grupos de edad reveló que las personas de
entre 15 y 29 años son las que registran el más alto porcentaje de uso de celular, computadora e
Internet, seguido por el de las personas de entre 30 y 59 años.
Se destaca la comparación entre los resultados censales y los de las encuestas. En este
sentido, los porcentajes de hogares que disponen de radio, televisor, antena parabólica, TV cable,
teléfono fijo, teléfono celular, computadora y conexión a Internet de los censos de 2002 y 2012
muestran una tendencia muy similar a la obtenida en la Encuesta Permanente de Hogares de 2002
y 2012. Se observan incluso niveles prácticamente idénticos, con excepción de la tenencia de
computadora y conexión a Internet en 2012, donde las diferencias son algo más signifcativas.
La mayor demanda por disponer información sobre acceso y uso de TICs responde no solo
a los acuerdos regionales e internacionales en esta materia, sino a las propias políticas y planes
establecidos en los ámbitos nacionales, tal como lo mostró Costa Rica en su presentación, a través
de la política pública ligada a estos asuntos y vigente en el país. Sobre este marco la ponencia
detalló que para el censo de 2011, producto de la consulta a diferentes usuarios realizada en 2009,
se amplió el equipamiento de bienes TICs a nivel de vivienda, incluyéndose además preguntas
acerca de su uso a nivel de persona. Con el rápido avance tecnológico es fundamental revisar en
cada ronda censal el listado de artefactos a incluir, tanto por la relevancia tecnológica como para
evidenciar las brechas sociales. En este sentido, mientras que en el censo de 2000 Costa Rica incluyó
la tenencia de televisor a color, en el de 2011 distinguió entre pantalla de TV (plasma, LCD o LED) y
televisor convencional, agregó la tenencia de televisión por cable o satélite y precisó cambiando el
ítem “teléfono” por “línea telefónica fija”. Junto con ello, mientras que en el 2000 preguntó por
microcomputadora, en 2011 indagó por la tenencia de computadora de escritorio, de computadora
portátil y de Internet. A nivel de persona incluyó preguntas sobre el uso de teléfono celular,
computadora e Internet.
Al igual que el Paraguay, presentó los principales hallazgos censales en este tema, tal como
el incremento en la penetración de estos bienes. Adicionalmente, mostró que a través de las
preguntas sobre uso de TICs es posible constatar las brechas generacionales, lo cual no sería posible
evidenciar con las preguntas a nivel de vivienda. En efecto, las cifras revelaron que la población de
entre 15 y 34 años es la que ostenta los mayores porcentajes de uso de celular, computadora e
Internet, y que el grupo con los porcentajes más bajos, en los 3 casos, es el de 65 o más años de
edad. En la desagregación por área de residencia se observa que la población del área urbana es
la que más usa tanto celular como computadora e Internet. También presentó la utilidad del
indicador “no uso de Internet” en el cálculo de la pobreza multidimensional que realiza el país.
Finalmente, señaló las potencialidades de esta información para el seguimiento de la
Agenda 2030, el Consenso de Montevideo de la Conferencia Regional sobre Población y Desarrollo
y para responder a los estándares que se establecen en el ámbito de EUROSTAT y de la OCDE.
Como retos para la ronda censal 2020 mencionó la validación de la lista de artefactos a incluir en
el módulo de vivienda, mantener el uso de TICs en el módulo de personas, y que la información
siga siendo de calidad y sirva para la orientación de políticas públicas.
Durante el debate, los y las especialistas reconocieron la importancia de que las preguntas
sobre uso de TICs se formulen a nivel de persona, a fin de poder visibilizar las brechas de género,
generacionales, territoriales y otras de interés, y en consecuencia incidir en la formulación de
políticas públicas. Si bien algunos países están evaluando el incorporar estas preguntas a nivel de
persona, algunos participantes se mostraron preocupados por el equilibrio que debe mantenerse
a la hora de definir las preguntas censales. En este sentido, hubo un consenso respecto a que es
preciso identificar un mínimo de preguntas referidas a TICs que permitan construir una línea base
y ser el marco para la realización de encuestas, pues no es factible que los censos proporcionen la
información necesaria para el cálculo de todos lo indicadores establecidos en las agendas
internacionales y regionales.
En vista de que los países tenderán a incluir las preguntas sobre uso de TICs y que la
experiencia regional es aún insuficiente, se observó la necesidad de poder establecer ciertos
estándares en términos de la edad a partir de la cual se realiza la pregunta y del período de
referencia (considerando que 12 meses es demasiado extenso, mientras que 3 meses podría resultar
apropiado). Asimismo se alertó respecto a la importancia de realizar pruebas que permitan validar
las respuestas del informante frente a la persona misma, sobre todo en los censos de derecho,
puesto que responder sobre el uso de TICs en un período determinado puede ser más complejo
que responder sobre la tenencia del bien.
E. Aspectos de la ciudadanía medidos en los censos

de población y vivienda
Son diversos los instrumentos internacionales que señalan que el registro del nacimiento es un
derecho humano, y que su no inscripción constituye una violación del derecho a la ciudadanía. Así,
la cobertura, completitud y calidad del registro de nacimientos es aún un desafío en la región,
siendo los censos de población una de las fuentes de información utilizadas para la evaluación de
dichos registros. Aunado a lo anterior, otro elemento clave para el acceso y el ejercicio de derechos
es la tenencia de documento de identidad. Si bien es claro que la identidad de la persona culmina
con la defunción, el derecho de registrar oficialmente una defunción es también un derecho
humano, vinculado a los derechos de propiedad, los sistemas de seguridad social, protección social
de viudos, viudas e hijos, entre otros. Junto con lo anterior, el registro de defunciones también es
crucial para mantener un buen sistema de identificación nacional. Por ello, en la cuarta sesión del
seminario se presentaron algunas experiencias nacionales respecto a la inclusión de preguntas
relativas a estos asuntos en los censos y las lecciones aprendidas, con miras a la ronda censal 2020.
En la presentación del panorama regional, a cargo del CELADE, se resaltó que la inclusión de
preguntas sobre tenencia de cédula de identidad y registro de nacimiento ha ido ganando fuerza
en la región, siendo el Estado Plurinacional de Bolivia y Nicaragua los primeros en incorporarlas en
la década de 1990. Las motivaciones para su inclusión son variadas: evaluación de los sistemas de
registro civil y estadísticas vitales, identificación de grupos en situación de vulnerabilidad, incidencia
en políticas para garantizar sus derechos, entre otros. Lo anterior se expresa, de alguna manera, en
formas diferentes de preguntar y de universos al cual están dirigidas estas preguntas. En cuanto al
registro de defunciones, su inclusión en los censos ha sido más esquiva. Su indagación depende de
que se decida incluir el módulo sobre defunciones ocurridas en el hogar (generalmente en el año
previo al censo) y que al conjunto de variables que habitualmente se colocan en este módulo (sexo
y edad de la personas fallecidas, como las más fundamentales), se agregue una consulta acerca de
si la defunción fue inscrita.
Se señaló que en los Principios y recomendaciones para los censos de población y habitación de
las Naciones Unidas no se incluye este tópico. No obstante, a nivel regional, entre las recomendaciones
elaboradas por el CELADE en conjunto con los países para la ronda 2010 (en el marco del Grupo de
Trabajo sobre Censos de la CEA-CEPAL), se encuentra la inclusión de estas preguntas, señalando su
utilidad para evaluar la cobertura de los registros, medir la mortalidad en países que carecen de
estadísticas vitales de calidad e identificar desigualdades, entre otros usos potenciales.
Luego se presentaron algunos hallazgos en términos de la calidad de las respuestas a este
tipo de preguntas —principalmente respecto a la tenencia de cédula y al registro de nacimiento—
y algunos resultados comparativos entre los países de la región. Entre los hallazgos destacados se
tiene: un mayor porcentaje de población con registro de nacimiento respecto de la población que
tiene documento de identidad; el grupo más desfavorecido en cuanto a inscripción del nacimiento
son los menores de 5 años, y en cuanto a tenencia del documento de identidad los menores de
18 años; las mayores brechas etarias por área de residencia y condición étnica se presentan en la
pregunta de tenencia de documento de identidad; aún persisten las brechas territoriales, en
contraste con los promedios nacionales respecto al porcentaje de población que tiene inscrito su
nacimiento y posee documento de identidad. También se señaló la importancia de disponer de esta
información para el seguimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, relacionados con el acceso
a la identidad jurídica para todos y el logro del registro universal de los nacimientos y las defunciones.
Finalmente, con miras a la ronda censal 2020 se apuntó que dada la heterogeneidad regional,
aún es preciso generar consensos técnicos tanto a nivel interinstitucional como entre los países de
la región sobre cómo incluir estas preguntas. En principio, las consultas acerca de la inscripción del
nacimiento y la tenencia de documento de identidad formularlas a todas las personas, e incluir
categorías de respuesta más allá de la dicotomía “si/no”, según corresponda. Sobre la inscripción
de defunciones, es preciso profundizar en los resultados obtenidos en censos previos, a fin de
garantizar la calidad de esta información. También se señaló que es fundamental informar a la
población sobre su importancia para obtener mayor colaboración y evitar la no respuesta. Uno de
los primeros países en abordar esta temática fue el Estado Plurinacional de Bolivia, que en el censo
realizado en 2012 incluyó la pregunta sobre la inscripción del nacimiento en el registro civil —con
el objeto de evaluar las estadísticas vitales del país— y la pregunta acerca de la tenencia de
documento de identidad.
En la presentación se destacó que los resultados desagregados por área geográfica dieron
lugar a campañas para ampliar la cobertura del registro civil en el país. Si bien la cifra censal respecto
a los nacimientos inscritos en el Servicio de Registro Cívico (SERECI) indicaban una alta cobertura a
nivel nacional, se evidenció que para los menores de 5 años había un menor registro, principalmente
por la falta de accesibilidad cultural. De igual modo, se encontró que el porcentaje de personas que
tenían cédula de identidad era menor que el de personas con certificado de nacimiento.
La integración de los microdatos entre las diferentes instituciones que están involucradas en el
registro y la producción de información sobre estadísticas vitales sigue siendo limitada, además de
persistir los problemas a escalas territoriales menores, en particular aquellas ligadas a la residencia
habitual de las personas. Ello dificulta la evaluación de la cobertura y calidad, y de allí la importancia
de seguir relevando esta información en los censos. Adicionalmente, para el próximo censo se está
evaluando la incorporación del registro del número de cédula de identidad, que desde 2017 se ha
incluido en las encuestas de hogares con buena aceptación por parte de la población.
La tercera presentación estuvo a cargo del Ecuador, país que señaló que el Plan Nacional de
Desarrollo 2007-2010 fue el marco para la inclusión de preguntas referidas a la inscripción del
nacimiento en el registro civil y a la tenencia de cédula de ciudadanía en el censo de 2010. Si bien
los resultados censales evidenciaron que a nivel nacional la cobertura del registro civil era bastante
alta, permitió identificar zonas geográficas del país donde la inscripción del nacimiento distaba de
ser universal. Además de lo anterior, evidenció la menor cobertura con respecto a la cédula de
ciudadanía, sobre todo en personas menores de 18 años.
El país está evaluando incluir en el próximo censo, además de las preguntas sobre inscripción
y tenencia de cédula, el registro del número de esta. Ello responde a que se pretende implementar
a futuro el censo basado en registros administrativos (por lo cual también está trabajando en el
mejoramiento de dichos registros). Para ello, en las encuestas de hogares ya se solicita a la
población el número de cédula de identidad. Por otra parte, se hizo mención a una prueba piloto
realizada en Galápagos en 2015, una provincia con algo más de 25.000 habitantes y la única que
lleva un registro de residentes. Allí se levantaron dos censos de población: el tradicional y el basado
en registros administrativos. Esto permitió identificar algunos problemas relacionados con la
duplicidad de personas en los registros, los residentes temporales y otras personas en situación
irregular. Junto con ello, también se presentaron los resultados de una primera prueba piloto en el
marco del censo de 2020, arrojando que en general no hay rechazos frente a la pregunta sobre el
número de cédula; no obstante, se extienden los tiempos de la entrevista, sobre todo cuando se
trata de informantes indirectos. Estos y otros resultados del pilotaje permitirán diseñar estrategias
tanto para la buena captación de esta información como para evitar el rechazo de la población a
responder el censo a causa de la solicitud de su número de cédula.
La inclusión del registro del número de cédula de identidad en los censos motivó un amplio
debate entre los y las participantes, por lo cual fue necesario reiterar y distinguir entre el bloque de
preguntas sobre tenencia de documento e inscripción de nacimientos y defunciones y la pregunta
por el número de documento de identidad, considerando que esta última responde a objetivos
diferentes. En este sentido, hubo consenso respecto a la utilidad de indagar por la inscripción del
nacimiento para evaluar la calidad del registro, principalmente de niños y niñas, que es la que
presenta menor cobertura. También se señaló la importancia de considerar un enfoque
pluricultural, en particular respecto a los pueblos indígenas y a cómo interpretar la información que
resulta de los censos de acuerdo a los diferentes contextos socioculturales.
Junto con lo anterior, en lo referente a mortalidad, algunos participantes señalaron el vacío
de información que aún persiste respecto a las caractarísticas de las personas fallecidas, y que el
censo ofrece la oportunidad de paliar esta falta de información. En síntesis, se puntualizó que es
importante consolidar la experiencia de los países respecto a las preguntas sobre tenencia de
cédula de identidad y el registro de nacimientos y defunciones y concretar la evaluación de la
cobertura de los registros, por lo cual algunos especialistas recomiendan que más países incorporen
dichas preguntas en sus cuestionarios censales.
Respecto a la inclusión del registro del número de cédula en los censos, la preocupación
generalizada de los y las participantes giró en torno a la desconfianza de la ciudadanía frente a la
pregunta, y, en consecuencia, ver comprometida la calidad del resto de preguntas. Asimismo, se
señaló que es necesario garantizar la privacidad, confidencialidad y anonimización de la
información, así como asegurar la cobertura de la población migrante, independientemente de su
situación legal en el país.
En esta ronda censal, los países que solicitaron el número de documento de identidad fueron
Colombia, en el censo de 2018, y el Perú, en el censo de 2017. Los especialistas de estos países
comentaron que en general no tuvieron rechazos frente a la pregunta. En el caso peruano, que
implementó un censo de hecho, se resaltó que debieron bajar la carga por encuestador porque la
pregunta efectivamente incrementaba los tiempos de la entrevista; asimismo, se mencionó que en
el censo lograron parear cerca del 70% de la población con la base de datos del registro nacional
de identidad del país. Por su parte, en el caso colombiano se mencionó que las preguntas sobre
tenencia y número de identificación está posibilitando la evalución de los registros administrativos
y los censos conjuntamente.
Los participantes señalaron también la importancia de compartir las experiencias censales
recientes en cuanto a la estrategia comunicacional para afrontar esta pregunta, enfatizando que se
requiere una amplia difusión y socialización, además de discusión política y jurídica adecuada y
transparente con los ciudadanos. Hubo un amplio consenso respecto a la necesidad de asegurar la
privacidad y confidencialidad de la información, y que esta sea utilizada únicamente para fines
estadísticos, por lo cual algunos especialistas hicieron mención a las técnicas de anonimiozación
que utilizan países como Canadá y Corea del Sur.
Finalmente, los asistentes estuvieron de acuerdo en que es preciso evaluar con mayor
profundidad las experiencias recientes respecto a la integración de la información censal con la de
los registros administrativos, con el propósito de identificar posibilidades y requerimientos para
poder transitar hacia un adecuado registro de población y vivienda.
F. La inclusión de las personas con discapacidad

La mayor concientización sobre los derechos de las personas con discapacidad y la necesidad de
evaluar el progreso hacia el cumplimiento de estos derechos ha generado sin duda una creciente
demanda de información sobre esta población. Esto requiere de fortalecimiento y un mejor uso de
las fuentes de datos existentes. Siendo los censos de población y vivienda una valiosa fuente de
información sobre la población con discapacidad —en algunos casos la única— para establecer su
prevalencia en un país, su caracterización sociodemográfica y su ubicación geográfica, surge la
necesidad de fortalecer los procesos de medición de la discapacidad en los censos.
Por lo anterior, en el seminario se dedicó un día completo al tema, considerando 4 paneles.
En el primero de ellos se presentaron los avances a nivel mundial y regional respecto a la
identificación de la población con discapacidad en los censos. En el segundo panel se presentaron
las experiencias de tres países de la región en estos asuntos, y en el tercero la visión desde la
sociedad civil sobre la importancia y uso de esta información. Finalmente, se llevó a cabo un trabajo
en grupos para definir recomendaciones, las cuales se presentaron en una plenaria (o cuarto panel).
A continuación, se sintetizan las presentaciones y resultados obtenidos durante la jornada.
1. La mirada mundial y regional

En la primera ponencia, a cargo del CELADE, se destacó que las personas con discapacidad son uno
de los grupos más excluidos de la sociedad, viéndose limitadas en su integración a la vida
sociocívica cotidiana, y que por ello sus derechos deben ser protegidos y considerados. Por lo
anterior, la incorporación de preguntas sobre discapacidad en los censos debe acoger las
recomendaciones internacionales existentes, entre estas las de las Naciones Unidas, las de la OMS
y el Grupo de Washington, y las del CELADE, con objeto de homologar instrumentos y obtener
datos sobre el número y condiciones de vida de las personas con discapacidad comparables entre
países y regiones. En la presentación se destacaron los cambios conceptuales relativos a la
discapacidad, pasando de un modelo de prescindencia al modelo biomédico o rehabilitador, y de
este al actual modelo social. También se señalaron los principales elementos incluidos en la
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD).
Luego se hizo referencia a las recomendaciones vigentes para la medición integral de la
discapacidad considerando el modelo social, las cuales sugieren incluir 6 dominios (caminar, ver,
oír, cognitivo, cuidado personal y comunicación) y categorías de respuestas no dicotómicas, sino
más bien referidas a la gradualidad de la limitación (No; Sí, alguna dificultad; Sí, mucha dificultad y
No puede hacerlo en absoluto). Así, los primeros 4 dominios son esenciales para determinar el
estado de la discapacidad, mientras que los 2 últimos permiten una cuantificación más completa
de las personas con discapacidad. Para determinar la prevalencia de la discapacidad se deben
considerar las 2 últimas categorías de respuesta.
La experiencia regional muestra un paulatino aumento respecto a la incorporación de
preguntas para medir discapacidad en los censos. Se constata que en los correspondientes a la
década de 1990 menos de la mitad de los países incluían preguntas al respecto. Si bien todos los
de la década de 2000 las incorporaron, solo en uno de los censos de la década de 2010 no se
incluyeron (por tratarse de un censo abreviado). Se señaló además que los cambios conceptuales
relativos a la discapacidad, también se han ido reflejando en los censos, mostrando los cambios
respecto a los criterios utilizados por los países de la región en la formulación de las preguntas. Así,
en la década de 1990, en todos los países que consultaron se hizo referencia a las deficiencias de
las personas; en la década de 2000, un 74% de los países se refirió a deficiencias y limitaciones (es
decir, una combinación de enfoques biomédico y social) y un 26% a limitaciones; finalmente, en la
década de 2010, un 18% de los países formuló sus preguntas refiriéndose a deficiencias, un 41% a
deficiencias y limitaciones y un 35% a limitaciones. También se brindaron evidencias de que las
diferencias metodológicas impactan directamente en las cifras obtenidas sobre discapacidad, por
lo cual se destacó la necesidad de reforzar el uso del modelo social en la recopilación de datos.
Con miras a la ronda censal 2020 se enfatizó que se deben consolidar los avances en cuanto
a la incorporación de dicho set de preguntas, para así producir información estadística válida y
confiable que contribuya al diseño, implementación y seguimiento de políticas, programas y
acciones orientadas a las personas con discapacidad a nivel nacional y subnacional; además de
considerar las perspectivas de género, generacionales y étnica.
A continuación, hubo una presentación de la División de Desarrollo Social de la CEPAL,
quienes colaboraron en la organización de esta sesión. Se comenzó recordando que en la séptima
reunión de la Conferencia Estadística de las Américas (CEA-CEPAL) se formó un Grupo de Tareas
para la Medición de la Discapacidad, que a partir de 2016 se convierte en Grupo de Trabajo, con
objeto de fortalecer a los países de la región en la medición y tratamiento de la información sobre
discapacidad. Apuntó que lo anterior se logra mejorando la capacidad técnica y el conocimiento
de metodologías, promoviendo su captación en la ronda censal 2020 y brindando el
acompañamiento técnico-conceptual a los países que lo requieran, con el propósito de
transversalizar el tema en la región bajo estándares internacionales homogéneos.
Se enfatizó que los datos censales sobre discapacidad debieran ofrecer la posibilidad de
elaborar diagnósticos acerca de la distribución de la discapacidad en la población según las
limitaciones para las actividades de la vida diaria, el grado de limitación y su relación con las
características demográficas y socioeconómicas. Por ello es necesario evaluar, mediante la
implementación de pruebas previas, toda alternativa que permita ajustar la medición de la
discapacidad en los censos, con el propósito de avanzar en la producción de información estadística
válida y confiable que contribuya a la elaboración e implementación de políticas públicas.
En la presentación se ahondó respecto a las recomendaciones vigentes con miras a la ronda
censal 2020, tal como formular las preguntas a nivel de persona y sin filtro de edad, incluirlas tanto
en el formulario básico como en el ampliado (si se opta por aplicar muestreo en el relevamiento),
no introducir las consultas sobre discapacidad con preguntas o fraseos que pudieran condicionar
negativamente a los entrevistados, utilizar las palabras “dificultad” o “limitación” para atenuar la
impresión negativa de los entrevistados acerca de las discapacidades, realizar una adecuada
capacitación a los empadronadores, hacer pruebas cognitivas y de fraseo para evaluar las preguntas
y lograr su mejor comprensión tanto por parte del empadronador como del empadronado y
considerar las observaciones del Grupo de Washington, para avanzar en la armonización de las
estadísticas sobre discapacidad a nivel intra e internacional.
También se remarcaron algunas situaciones particulares sobre las cuales se debe prestar
atención para evitar errores. Por ejemplo, considerar que cuando una persona declara más de una
dificultad se debe registrar el grado de limitación de cada una de las dificultades declaradas, que si
la persona es adulta mayor y declara que solo tiene la dificultad normal de la vejez se debe aplicar la
pregunta de forma completa, que cada opción debe tener registrado solo un código, por citar algunas.
Este panel finalizó con una visión global de las experiencias nacionales en esta materia, a
cargo de la representante de la División de Estadística de Naciones Unidas. En la exposición se
recordó que la resolución del Programa Mundial de Censos de Población y Vivienda de 2020
reconoce que los censos son una fuente de datos diseñada para generar estadísticas e indicadores
valiosos para evaluar la situación de varios grupos poblacionales especiales, como ser las personas
con discapacidad. Considerando lo anterior, la División de Estadísticas de las Naciones Unidas
(UNSD), las Comisiones Regionales y otras organizaciones subregionales organizaron diversas
reuniones con el propósito de recopilar y mejorar el intercambio de experiencias nacionales en
relación con la medición de la discapacidad, y fomentar discusiones entre los equipos técnicos a
cargo de las estadísticas nacionales y los hacedores de políticas sobre las necesidades de
información para monitorear el desarrollo inclusivo. Así, la UNSD recopiló datos recientes relativos
a discapacidad de 106 países/áreas y sus respectivas notas técnicas, lo que permitió difundir, a
través de su sitio web, información sobre prevalencia, características sociodemográficas y
económicas y condiciones de vida.
Se resaltó el aumento —a nivel mundial— del número de países que incluyeron preguntas
sobre discapacidad durante la ronda 2010 en comparación con la anterior, por tanto, la mayor
disponibilidad de información al respecto. Sin embargo, se señaló la heterogeneidad entre países,
ya que aún existen diferencias sustanciales en las preguntas utilizadas, con implicaciones para la
calidad y la comparabilidad de los datos.
Adicionalmente se destacó que en las reuniones regionales algunos participantes
reconocieron que puede ser necesario adaptar las recomendaciones internacionales sobre el tema
a las circunstancias nacionales (siempre en función de los resultados que se obtengan de las
pruebas que se realicen) y combinar las prioridades nacionales de medición de la discapacidad con
las regionales e internacionales.
Durante el debate se enfatizó la importancia de contar con esta información en los censos,
con el fin de disponer de un marco para realizar encuestas específicas. De allí la necesidad de
armonizar la medición de la discapacidad, insistiendo en la inclusión del conjunto de preguntas
propuesto por el Grupo de Washington, considerando que cada país puede adicionar otros
dominios según sus necesidades, siempre que se siga el enfoque social.
Junto con lo anterior, se señaló el alcance que tienen estas preguntas, sobre todo si se
considera el marco de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, ya que
esta no se define solo por las limitaciones, sino también por las barreras del contexto. En este
sentido, si bien la propuesta para la medición parece insuficiente, se reconoció que la información
censal permite un acercamiento a las barreras del contexto a través de los indicadores de
prevalencia y de los indicadores de resultado en el ejercicio de derechos, los cuales pueden
obtenerse a partir de las variables socioeconómicas que se incluyen en todo censo.
En cuanto a las preguntas recomendadas, se hizo a referencia al uso de filtro de edad,
apuntándose que el Grupo de Washington sugiere realizar las preguntas a partir de los 5 años. Al
respecto, la CEPAL recomienda no utilizarlo, ya que existen casos de limitaciones que se presentan
desde el nacimiento, y que el aplicar un filtro implicaría perder dicha información. Se reconoce que,
si bien para ciertos dominios las preguntas no aplicarían a niñas y niños de corta edad (por ejemplo,
subir y bajar escaleras), siempre es posible aplicar filtros de edad al momento de elaborar los
tabulados de estos dominios.
Finalmente, se señaló la relevancia de diseñar estratégicas metodológicas con pertinencia
cultural para captar adecuadamente la información. En el caso de los pueblos indígenas, por
ejemplo, hay que analizar tanto la reacción frente a estas preguntas como la interpretación que se
hace respecto a cada uno de los dominios a incluir.
2. Las experiencias nacionales

En el panel se presentaron las experiencias del Perú, la Argentina y México. En el caso peruano,
luego de resaltar la importancia de disponer de esta información en los censos, se puntualizó que,
en los últimos 78 años, la medición censal se basó en la formulación de una sola pregunta bajo los
siguientes criterios: enfoque de deficiencias en los censos de 1940 a 1993 y enfoque social en los
2 últimos (2007 y 2017). En todos los censos la pregunta estuvo dirigida a todas las personas, con
la excepción del censo de 2007, donde solo se consultó a nivel de hogar respecto de la existencia
de personas con discapacidad (sin poder determinar cuántas).
Posteriormente se brindaron algunos resultados del último censo, que muestran que el
10,4 % de la población peruana tiene alguna discapacidad, de la cual algo más de la mitad son
mujeres (57%). También se presentaron evidencias del aumento de la prevalencia con la edad,
estando el porcentaje más elevado en la población de 60 o más años (32,6%), seguida por la de
45 a 59 años (29,9%). Junto con ello se mostró información que permite caracterizar a la población
con discapacidad, tal como el nivel educativo y el estado conyugal. Además, se describió el estado
de situación respecto a la inclusión de estas preguntas en las encuestas de hogares, junto con
algunos resultados.
Se presentaron los avances en materia de políticas y programas implementados en el país

dirigidos a las personas con discapacidad, señalando que esto ha ido de la mano de la mayor
visibilidad estadística. Dado que el Perú realizó su censo recientemente, se tiene el desafío de
fomentar el uso de las bases de datos y los sistemas de información de las diversas operaciones
estadísticas que abordan la temática. Asimismo, se continúa trabajando en la revisión de los criterios
de identificación para visibilizar a la población con discapacidad y la inclusión de preguntas
complementarias en encuestas de hogares, la ejecución de encuestas especializadas y el
fortalecimiento de los registros, considerando el marco de la Agenda 2030 y los Objetivos de
Desarrollo Sostenible.
La ponencia de la Argentina mostró que el país tiene vasta experiencia en la medición de la
discapacidad, pues incorporó la temática ya en el censo de 1869 (con excepción de los censos de
1970, 1980 y 1991), aunque el marco conceptual y la metodología asociada ha ido cambiando y
evolucionando con el tiempo. En el censo de 2001 se incluyó una pregunta para detectar la
presencia o ausencia de personas con discapacidad en el hogar, que dio lugar a la Encuesta
Nacional de Personas con Discapacidad 2002-2003, y en la cual se obtuvo una prevalencia de 7,1%.
En el último censo, realizado en 2010, se incluyó una pregunta al respecto en el cuestionario
ampliado, bajo el modelo social de la discapacidad, y como resultado se obtuvo una prevalencia
de 12,9%. Se señaló después los indicadores para el seguimiento de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible de interés para las personas con discapacidad, que son factibles de desagregar utilizando
los datos censales. Junto con ello se presentaron otras fuentes de información y sus principales
características, como el Registro Nacional de Personas con Discapacidad y un estudio nacional
específico realizado en 2018.
Con miras el censo de 2020, entre octubre y noviembre de 2017 se llevó a cabo la primera
prueba piloto en Pilar (Provincia de Buenos Aires) y San Javier (Provincia de Misiones), con objeto
de evaluar la posibilidad de realizar un censo de derecho. En la boleta se incluyeron las preguntas
y categorías de respuesta acordadas en el “Taller sobre medición de discapacidad en la ronda de
censos 2020” realizado en México en septiembre de 2017, siguiendo las recomendaciones
internacionales en estos asuntos y trabajando en el marco de la Convención y de la CIF. Dicho set
de preguntas no considera filtro de edad y quedó ubicado entre las consultas sobre cobertura de
salud y situación previsional.
Comparando las baterías de preguntas empleadas en el último censo y en la primera prueba
piloto (en ambos casos formuladas a toda la población) se resalta la eliminación de la expresión
“limitación permanente”, el incremento de la cantidad de preguntas y dominios a relevar (de
5 preguntas y 4 dominios a 6 preguntas y 6 dominios), la modificación de las categorías de
respuesta (que en 2010 eran dicotómicas: si/no) incorporando el grado de limitación, además de
otras modificaciones en la redacción de las preguntas. Estos cambios tendrán un impacto en los
resultados, como ya lo anticipan las cifras de la prueba piloto comparadas con las del censo 2010
en términos de prevalencia y de su distribución según los diferentes dominios (no obstante, los
resultados deben tomarse con cautela porque la prueba piloto no es una muestra representativa
de toda la realidad argentina).
Hasta el momento, para la definición del cuestionario censal de 2020, se detalló que se
agregará la palabra “limitación” y el “nombre” de la persona, se modificará el orden de los dominios
(no se comenzará con el dominio visual), se invertirá el orden de los gradientes (el primero será
“No puede hacerlo”), entre otros. Estas modificaciones responden a la experiencia nacional, y a lo
observado en la prueba piloto en particular. Junto con ello, se han identificado una serie de desafíos
censales en términos operativos, conceptuales y relativos a la propia medición de la discapacidad,
los cuales fueron presentados por el país y ameritan ser considerados en otros países.
La presentación de México inició resaltando el por qué y para qué era importante generar
información sobre las personas con discapacidad, además de los compromisos asumidos por el
país ligados a la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. Luego se
destacó que el país ha transitado en la generación de datos sobre discapacidad desde principios
del siglo pasado, con el censo de 1900, aunque modificando la perspectiva de abordaje: entre
1900 y 1940 se la midió considerándola un defecto físico y/o mental, mientras que desde la década
de 1980 comenzó a evolucionar el concepto hasta llegar a la perspectiva social actual.
En los censos de 2000 y 2010 se incorporó la pregunta sobre el tipo de discapacidad en los
cuestionarios básico y ampliado, y además en ambos casos se registró la causa de la discapacidad.
Las preguntas, con respuestas dicotómicas, se formularon a todas las personas. Posteriormente, se
presentaron algunos hallazgos a partir del censo 2010 relativos al porcentaje de personas con
discapacidad según los tipos de discapacidad y las características de las personas, visualizando
—entre otros— las brechas generacionales.
En el marco del censo de 2020, el país ha realizado una Consulta Pública respecto a la
propuesta conceptual y metodológica del proyecto mediante dos vías: por Internet (como lo marca
la Ley) y a través de reuniones a nivel estatal y central con usuarios de las principales instituciones
públicas, académicas, privadas y de la sociedad civil. Se presentaron las solicitudes recibidas
relativas a discapacidad, entre ellas considerar la batería de preguntas del Grupo de Washington,
ampliar los dominios, incorporar todas las preguntas en el cuestionario básico y agregar preguntas
referidas al acceso a necesidades de apoyo, la percepción de discriminación por condición de
discapacidad y sobre espacios y medios apropiados para personas con discapacidad.
Junto con lo anterior, se hizo referencia a la Primera Prueba Temática para el censo de 2020,
de cuyo cuestionario formaron parte la pregunta de discapacidad y de causa de la discapacidad,
retomando los dominios y gradientes recomendados por el Grupo de Washington, aunque con
algunas variantes. Se observaron la complejidad de entendimiento de las preguntas y la disposición
de los informantes para responder. De esta manera, se presentaron aspectos observados que
deberán tomarse en cuenta para el diseño definitivo de estas preguntas, relativos a la lectura textual
de la pregunta, la reacción del informante, la fluidez y los tiempos de aplicación, entre otros.
Además, se mostraron algunos resultados contrastando con los de la Encuesta Nacional de
Discapacidad de 2014, para evaluar posibles sesgos o distorsiones.
Adicionalmente, se llevó a cabo una prueba de sesgo, aplicándose un cuestionario con
preguntas complementarias a las personas de 12 años o más que durante la prueba temática
declararon tener una limitación o discapacidad en cualquiera de las actividades consideradas. En el
71,4% de los casos se declaró el mismo grado de dificultad reportado en la prueba temática
(habiendo un 10% de omisión de respuesta) y en el 78,3% se reportó la misma causa de la
discapacidad. Si se excluyen los casos que no respondieron el cuestionario, se advierte que el sesgo
es mayor cuando cambió el informante. Como reflexión final, más allá del tema censal, se enfatizó
la necesidad de fortalecer los registros.
El debate estuvo centrado en los elementos que se introducen en la formulación de las
preguntas de cada dominio, y en el orden en el que estos se listan en la boleta. Se aclaró que la
intención original del Grupo de Washington era no incluir los dispositivos de asistencia en ninguno
de los dominios, pues si se pregunta por la dificultad para ver ignorando su accesibilidad a lentes
incrementa mucho la estimación de personas con dicha limitación, y lo mismo ocurre en el dominio
“oír”, aunque se reconoce que la accesibilidad a audífonos es menor que a lentes. En este sentido,
se recalcó que debe tenerse presente que el objetivo de estas preguntas es identificar a la población
con una limitación que potencialmente pueda ponerlos en mayor riesgo de experimentar ciertas
restricciones en su participación.
En cuanto al orden de los dominios, los participantes manifestaron que se ha observado en
algunos países que el que figura primero es el que registra el porcentaje más alto. Al respecto, la
experiencia de un país es que ello no ocurre en la encuesta especializada que realizó, debido
posiblemente a la mayor capacitación recibida por los encuestadores. En conclusión, los y las
participantes coincidieron en que es importante analizar el impacto del orden de los dominios en
las pruebas pilotos.
Otro aspecto que generó debate fue el de la definición legal de discapacidad y su carácter
de “permanente”, pues algunas limitaciones son temporales. De allí que varios países colocan en el
fraseo de la pregunta explícitamente la denominación “permanente” mientras que otros no lo
hacen. Asimismo, algunos países consideran permanentes aquellas dificultades que aquejan
durante por lo menos 6 meses, mientras otros consideran un mínimo de 12 meses. Los especialistas
mencionaron que estas son cuestiones que resulta importante precisar y sobre las cuales debe
llegarse a consensos, tomando en cuenta que el hecho de que la limitación no sea permanente no
significa que no se requieran políticas públicas.
Durante el debate también se destacó que, en la ronda de censos pasada, la alianza con las
organizaciones de la sociedad civil y las instituciones públicas que trabajan esta temática fue muy
valiosa, y que debe ser considerada en esta nueva ronda, ya que su involucramiento en los procesos
de capacitación y difusión resulta muy positivo.
3. Perspectivas de la academia y de la sociedad civil sobre las preguntas

censales y el uso de esta información
La primera presentación estuvo a cargo de una especialista en el tema, quien detalló la experiencia
del Brasil en los censos de 2000 y 2010. Se destacó que para la identificación de personas con
discapacidad en estos censos se realizaron encuentros con los usuarios y organizaciones civiles,
pruebas cognitivas, pruebas piloto, censos experimentales, además de pruebas piloto conjuntas
con los países del Mercosur, considerando las recomendaciones internacionales (CIF y Grupo de
Washington para Estadísticas sobre personas con discapacidad). Como resultado de este proceso,
se aumentó el número de dominios estudiados y se pasó de respuestas dicotómicas a respuestas
con grados de limitación.
Seguidamente mostró los bloques de preguntas utilizados en los censos de 2000 y 2010,
señalando que hubo problemas con la pregunta filtro en la parte de deficiencia y en consecuencia
ya no se la incorporó en el último censo. No obstante, tras la publicación de las recomendaciones
del Grupo de Washington, se percibió que mucho de los esfuerzos hechos por el Brasil habían
acercado al país a un abordaje metodológico muy acorde al recomendado por los organismos
internacionales. Asimismo, apuntó que, con base en los resultados nacionales, se optó por aplicar
las preguntas de discapacidad a la población de 10 años y más.
La ponente terminó su intervención mostrando abundantes hallazgos con base en los

resultados de los dos últimos censos, tal como la estructura por sexo y edades de las personas con
al menos una discapacidad (total y severa), la proporción de personas ocupadas por tipo de
discapacidad y sexo, la asistencia a un establecimiento educativo, la esperanza de vida al nacimiento
y la esperanza de vida libre de discapacidad por sexo y grandes regiones, entre otros. Toda esta
información permite visualizar desigualdades de género, generacionales y territoriales en desmedro
de las personas con discapacidad –además de las intersecciones entre estos factores–, siendo
insumos muy valiosos para la política pública. La segunda presentación estuvo a cargo de una
especialista proveniente de la Alianza Latinoamericana de Mujeres con Discapacidad, quien recordó
que la discapacidad es un concepto que evoluciona y que resulta de la interacción entre las
personas con deficiencias y las barreras debidas a la actitud y al entorno, la cual impide su
participación plena y efectiva en igualdad de condiciones. En ese sentido, si bien se reconoce el
avance respecto a incluir en los censos la medición de las limitaciones, se debe profundizar en las
barreras, alentó a que se explote más la posibilidad que ofrecen los censos para el cruce de
información sobre discapacidad con aquella referente a las características de la vivienda, el nivel de
instrucción, la ocupación, el uso y apropiación de las tecnologías de la información y la
comunicación, entre otras.
Luego habló sobre el Consenso de Montevideo de la Conferencia Regional sobre Población
y Desarrollo (CRPD), señalando que no cuenta con un capítulo específico de discapacidad, pero
que dada la transversalidad del tema el desafío está en incidir a lo largo de todos sus capítulos. En
vista de ello, remarcó que, en la tercera reunión de la CRPD, que tuvo lugar en agosto de 2018, se
solicitó a los países que, sobre la base de la Guía operacional para la implementación y el
seguimiento del Consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo, y en conformidad con las
necesidades nacionales y las iniciativas ya existentes, generen información específica sobre las
personas con discapacidad en relación con los distintos capítulos del mencionado consenso.
El uso de las cifras censales —y otras fuentes de datos para la incidencia política— quedó de
manifiesto con la experiencia relatada por la especialista en relación con la participación continua
de la sociedad civil (personas con discapacidad) en la elaboración del primer informe voluntario del
Consenso de Montevideo en 2017. Así, se identificaron medidas prioritarias (aproximadamente 42),
de las cuales se analizó cuáles eran las brechas y desafíos, recopilando información al respecto,
para así poder empezar un proceso de consulta a la población con discapacidad. La información
fue un insumo fundamental para que, a través de mesas de trabajo, las personas con discapacidad
realizaran sus aportes al informe voluntario. Junto con ello, se revisaron los indicadores en sinergia
con los establecidos para el seguimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Asimismo, se
generaron alianzas estratégicas con organismos del Estado e internacionales para la elaboración
de campañas de concientización.
La expositora compartió también la experiencia costarricense en relación con la capacitación
del personal censal de campo comentando que, gracias al Consejo Nacional de Personas con
Discapacidad (CONAPDIS), se logró incluir un módulo sobre el modelo social de la discapacidad, el
cual fue brindado por profesionales con discapacidad, lo cual ayudó a romper las barreras
actitudinales hacia la discapacidad, además de aclarar dudas conceptuales respecto a accesibilidad,
derechos humanos y autonomía.
Finalizó su intervención presentando los desafíos centrales con miras a la próxima ronda
censal: participación de las poblaciones con discapacidad en el diseño de los instrumentos censales
para su análisis y retroalimentación, difusión respecto a los alcances de los censos de 2020 como
base para la generación de nuevos datos estadísticos, desarrollo de estrategias para la recolección
de datos cuando el informante es una persona con discapacidad, y capacitación a las personas
supervisoras y entrevistadoras respecto a la condición de discapacidad.
En el debate, los asistentes coincidieron en la necesidad de promover la participación de las
personas con discapacidad en diferentes etapas del proceso censal, sin dejar de reconocer los retos
que ello representa, sobre todo respecto a los cambios y esfuerzos necesarios para concretar dicha
participación. Se enfatizaron varios aspectos fundamentales para tener un censo inclusivo: la
sensibilización y capacitación en temas de discapacidad; los ajustes metodológicos para aumentar
la accesibilidad de las personas con discapacidad para responder el censo, la difusión de resultados
y la promoción en el uso posterior de la información sobre esta temática por parte del Estado y la
sociedad civil. También es importante revisar el sistema de supervisión a implementar, con el fin de
poder detectar y afrontar comportamientos problemáticos por parte de censistas y supervisores.
Uno de los expertos compartió la experiencia de profesionales de la Facultad de Ingeniería y
Arquitectura de la Universidad de Bristol (Inglaterra), que han trabajado el tema de discapacidad,
la cual consistió en que los estudiantes simulasen tener discapacidades y, una vez experimentada
tal situación, diseñaran edificios y espacios públicos, notándose inmediatamente cómo les
cambiaba la perspectiva. Con base en ello, se invitó a los representantes de las oficinas de
estadística a replicar este tipo de experiencias al momento de diseñar los diferentes instrumentos
para los censos y otros operativos estadísticos.
Asimismo, se remarcó que las dificultades que emergen de la realización de las pruebas piloto
no deben desanimar la inclusión del tema en los censos y que, por el contrario, deben servir de
base para buscar soluciones y mejorar en los aspectos que hayan resultado problemáticos. Se
insistió en que el marco de la generación de datos ha cambiado, pasando del enfoque del desarrollo
—principalmente económico— al enfoque de derechos. Así, hay que adaptarse a este cambio y
comprender que, en consecuencia, las estadísticas se convierten en una herramienta clave para el
ejercicio de los derechos.
4. Trabajo en grupo para definir recomendaciones y sus resultados

En el último panel de la sesión los participantes trabajaron en grupos, con el propósito de definir
recomendaciones. Cada uno de los grupos tuvo 45 minutos para desarrollar una de las 3 preguntas
planteadas: i) ¿Desde qué enfoque se piensa abordar la discapacidad en el próximo censo? ¿Existe
consensos al respecto entre el equipo de trabajo del censo?, ii) ¿Cuáles son los desafíos que prevé
en la aplicación de las recomendaciones sobre las preguntas de discapacidad en los censos? y
iii) ¿Qué recomendaciones haría para fortalecer la propuesta?
Dos grupos desarrollaron la primera pregunta: uno conformado por representantes del
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, México, Nicaragua y Panamá, y el otro por representantes
de Colombia, Costa Rica y Cuba. Ambos grupos respondieron que se acogerán a las
recomendaciones del Grupo de Washington y que, en general, existe consenso en el equipo técnico
al respecto. Sin embargo, en algunos casos se señaló que está pendiente el comenzar la discusión
con la sociedad civil y, en otros, que aún están en discusiones con el organismo estatal a cargo de los
asuntos de personas con discapacidad. Destacaron que se deben redoblar esfuerzos en el trabajo
con la sociedad civil para lograr un efectivo consenso y la importancia de realizar pruebas cognitivas.
Algunos países están evaluando el incluir una pregunta referente a la causa de la discapacidad.
Otros dos grupos trabajaron en la segunda interrogante, uno de ellos conformado por
representantes del Paraguay, la República Dominicana y la República Bolivariana de Venezuela, y el
otro por representantes de la Argentina, el Estado Plurinacional de Bolivia, el Brasil y Chile. Los
desafíos planteados fueron poner mayor énfasis en la capacitación a censistas y supervisores, sobre
todo en aspectos conceptuales, mejorando las estrategias, los protocolos y los manuales, y que los
censistas tengan claridad del por qué y para qué se hacen estas preguntas; ligado a ello, se señaló
la necesidad de robustecer la selección del personal de campo. Otro desafío es lograr un mayor
involucramiento de la sociedad civil y de las organizaciones especializadas en la temática de
discapacidad. Desde el punto de vista de la operacionalización de la pregunta, los retos están en
llegar a un consenso con respecto a los filtros de edad, es decir, acordar a partir de qué edad se
puede formular cada pregunta según los diferentes dominios. Reconocen la importancia de
incorporar las recomendaciones internacionales, en particular la relativa a los gradientes, persistiendo
el desafío en la definición del orden de aplicación más óptimo y en cómo presentar la información.
Finalmente, la tercera pregunta fue abordada por el grupo compuesto por personal del
UNFPA y de organizaciones de la sociedad civil. Apuntaron que, para fortalecer la propuesta, es
recomendable una mayor participación de la sociedad civil en todos los ámbitos del censo, sobre
todo de personas con discapacidad. Recomendaron una mayor supervisión de todas las etapas
censales, en particular durante la selección del enfoque y de las preguntas que van a ser utilizadas.
Señalaron también la importancia de la capacitación, generando habilidades en el empadronador
para censar adecuadamente a personas con discapacidad, lo cual contribuye a tener información
de calidad y validada con la sociedad civil.
G. La inclusión de las personas pertenecientes

a pueblos indígenas y afrodescendientes
La inclusión de los pueblos indígenas y afrodescendientes en los censos de población y vivienda es
un hecho instalado en los países de la región, los cuales han realizado importantes progresos entre
las rondas censales 2000 y 2010. Por consiguiente, en esta sesión se debatió respecto de las
lecciones aprendidas y los desafíos pendientes en la región para consolidar procesos y mejorar la
calidad de la información obtenida. Se discutió además sobre las preguntas de identificación de
pueblos indígenas y afrodescendientes, y la incorporación de otras variables que apuntan a la
pertinencia cultural de la información.
Esta sesión se compuso de dos paneles: el primero abordó los avances regionales en estos
asuntos y las experiencias nacionales presentadas por las oficinas de estadística, y el segundo se
abocó principalmente a los temas de participación y de incidencia política desde la perspectiva de
especialistas de organizaciones indígenas y afrodescendientes y de la academia.
1. La inclusión de pueblos indígenas y afrodescendientes en los censos:

panorama regional y experiencias nacionales
Al igual que en las sesiones previas, la mirada regional estuvo a cargo del CELADE. Se remarcó la
constitución de los pueblos indígenas y afrodescendientes como activos actores políticos y sociales
que han logrado posicionar sus demandas históricas en las agendas internacionales, regionales y
nacionales, lo que ha generado el reconocimiento de sus derechos y la creciente demanda de
información sobre estos. En este contexto, los censos aportan al conocimiento de quiénes son,
cuántos son, dónde están y cómo viven los pueblos indígenas y afrodescendientes, insumos básicos
para políticas y programas, pues son la única fuente de carácter universal que permite captar
poblaciones —aun cuando su tamaño sea pequeño— y la desagregación a escalas territoriales
menores, además de servir de marco muestral para investigaciones en profundidad. Luego de
presentar aspectos conceptuales relativos a la definición de pueblo indígena y afrodescendiente, se
presentaron las recomendaciones vigentes respecto a los criterios y la formulación de las preguntas
para la cuantificación de estos grupos en los censos y otras fuentes de datos, la adecuación cultural
de los cuestionarios, la cartografía y otros aspectos relevantes del proceso censal.
Considerando lo anterior se enfatizó que, para su cuantificación, existe consenso
internacional en que debe primar el criterio de autoidentificación. Así, se destacó que en la región
se incrementó la cantidad de países que incorporan el mencionado criterio en sus cuestionarios
censales, principalmente en el presente siglo, pasando de 2 en la década de 1980 —exclusivamente
para la identificación de afrodescendientes— a 16 en la de 2010, de los cuales 13 identifican tanto
indígenas como afrodescendientes. A través de una síntesis de los avances realizados por los países,
se constató que estos fueron más allá de la inclusión de preguntas y la revisión de estas entre una
ronda censal y otra, y que la región presenta progresos importantes en lo relativo a la incorporación
de las perspectivas de los pueblos indígenas y afrodescendientes en los censos y que se han
fortalecido los mecanismos de participación, entre otros aspectos.
Se hizo hincapié en que aun cuando los resultados de las rondas pasadas no han estado
exentos de cuestionamientos, los datos censales han servido para visibilizar las desigualdades y el
entrecruce de estas según sexo, edad, territorio, por lo cual son insumo para el fortalecimiento e
incidencia política basada en evidencia. También han permitido identificar pueblos en peligro de
desaparición y han brindado valiosa información para el seguimiento de acuerdos regionales e
internacionales, entre otros.
Como desafíos para la ronda 2020 se tienen el seguir las recomendaciones internacionales y
regionales vigentes de acuerdo a la realidad de cada país; fortalecer los procesos de capacitación,
supervisión, comunicación, sensibilización y empoderamiento; establecer mecanismos efectivos de
participación de afrodescendientes y pueblos indígenas; definir las pautas para la validación y el
control de calidad de las preguntas de autoidentificación étnica durante el levantamiento y el
poslevantamiento censal, entre otros.
En la presentación del Brasil se precisó que la temática étnico-racial se investiga desde los
primeros censos de población de fines del siglo XIX a través de la pregunta “Qual é sua cor ou
raça?”, siendo el color o raza un constructo resultado de la mezcla de conceptos relacionados con
los orígenes, el color de la piel y la identidad/pertenencia étnica, pero que sin embargo es a partir
de 1991 que se incluye la categoría de respuesta “indígena”. En 2010 la pregunta pasa al cuestionario
básico, y por primera vez se formularon preguntas adicionales dirigidas a quienes se declaraban
indígenas para identificar el pueblo o etnia de pertenencia y averiguar si hablaban idiomas
indígenas o portugués.
La ponencia señaló políticas de acción afirmativa dirigidas a afrodescendientes e indígenas y el
marco legal para la identificación y visibilidad estadística de estos grupos. Se presentaron significativos
avances en cartografía para identificar los territorios indígenas y afrodescendientes (quilombolas).
Con miras al próximo censo, se realizaron la prueba cognitiva de color y raza y la de

autopertenencia quilombola. La primera se realizó en el primer semestre de 2016, para evaluar si la
inserción de explicaciones adicionales concernientes al color o raza “pardo" en el manual del
censista disminuiría las dudas de clasificación observadas durante el censo de 2010. La segunda se
realizó en la segunda mitad de 2016, con la finalidad de identificar la reacción de las personas que
residen dentro de las comunidades quilombolas y probar tres alternativas de preguntas.
Luego, se presentó la hoja de ruta para el diálogo interinstitucional previsto para el censo de
2020 y algunas lecciones aprendidas. Entre estas, se señaló la necesidad de un diálogo permanente
con las representaciones políticas y comunitarias de afrodescendientes y pueblos indígenas, el
dimensionamiento específico para la formación y contratación de personal para trabajar con estos
grupos, las necesidades de monitoreo y supervisión de todo el proceso censal, y el mejorar la forma
de estimar el presupuesto incluyendo gastos logísticos y de desplazamiento para el acceso a estas
poblaciones. Finalmente, se compartieron algunas reflexiones en torno a la responsabilidad de las
oficinas de estadística para producir información que refleje la realidad de estos grupos, establecer
los límites de lo que es posible obtener con un censo e involucrarse en la discusión de los marcos
legales que guíe la producción de información para las políticas públicas, con el fin de delimitar el
rol de las mencionadas oficinas en estos procesos.
En el caso de Chile se hizo referencia a la consulta indígena en ocasión del censo de 2012,
que dio lugar a la definición de preguntas sobre autoidentificación, idioma y religión (espiritualidad
indígena). Sin embargo, en el de 2017, dado que se trató de un censo abreviado, solo se incluyó la
pregunta sobre pertenencia a pueblos indígenas, cuyas características metodológicas fueron
presentadas. Por otra parte, las organizaciones afrodescendientes venían demandando su inclusión
en el censo, lo que no fue posible en 2017. Sin embargo, acogieron la propuesta del INE de
reconocerse como tales en la categoría “Otro” (especificando su condición afrodescendiente) de la
pregunta sobre identificación de pueblos indígenas. Esto fue incluido en el manual de capacitación
y las propias organizaciones realizaron campañas al respecto. El incluir la categoría “otro pueblo
indígena” es parte de las recomendaciones regionales, para lo cual el caso chileno mostró los
desafíos que implica la codificación de esta categoría. A continuación se presentaron algunos
resultados censales, evidenciando el aumento de la autoidentificación indígena en el censo de 2017
respecto del de 2002, así como la distribución territorial y según pueblos de la personas que se
autoidentificaron como indígenas. En el caso de los afrodescendientes, cerca de 10 mil personas se
identificaron como tales a pesar de que no se tenía una pregunta específica para este grupo.
Entre los desafíos para el próximo censo se tiene establecer un mecanismo de participación
durante 2019 para revisar la formulación de la pregunta, la incorporación de una pregunta para la
autoidentificación afrodescendiente, mejorar los diccionarios de codificación, realizar pruebas para
estas mediciones, entre otros.
En el caso panameño, la presentación inició destacando la importancia de incluir a los
pueblos indígenas y afrodescendientes en los censos, señalando las definiciones conceptuales
utilizadas en el país. Se puntualizó que es a partir del censo de 1990 que se utiliza el criterio de
autoidentificación para la cuantificación de la población indígena, mientras que esta situación se da
por primera vez en el último censo realizado en el país (en 2010) para el caso de la población
afrodescendiente. Se mostraron seguidamente las preguntas utilizadas en los últimos 3 censos
(realizados en 1990, 2000 y 2010), detallando la metodología usada, y se presentaron algunos
resultados censales relativos a la evolución del tamaño poblacional indígena, según los diferentes
pueblos, y su distribución territorial, así como los resultados del censo de 2010 para el caso
afrodescendiente. A partir de las consultas a estos grupos, se han revisado y modificado las
preguntas referidas a pueblos indígenas y afrodescendientes, las cuales se probaron en la encuesta
de mercado laboral de agosto de 2018 y cuyos resultados se están analizando.
La presentación de Panamá hizo referencia también a los avances en materia de políticas y
programas dirigidos a estas poblaciones, para luego finalizar con los retos frente al censo de 2020,
entre ellos: mantener reuniones de coordinación con estos grupos, consensuar el marco conceptual
de investigación de la población afrodescendiente e indígena, definir las preguntas a incluir en el
censo de 2020, llevar a cabo pruebas en las investigaciones que lleva a cabo el INEC y evaluar los
resultados que se obtengan, elaborar un plan de sensibilización que incorpore estrategias bien
definidas, efectuar convenios interinstitucionales para la inclusión del tema en el censo y otras
fuentes de datos; realizar un análisis pormenorizado a partir de los datos de las encuestas para
contribuir con el proceso censal.
El debate y los comentarios de este panel se sintetizan junto al siguiente, al final de este
apartado sobre pueblos indígenas y afrodescendientes.
2. La participación de los pueblos indígenas y afrodescendientes en los

censos y su uso para la incidencia en políticas
La ponencia del representante de la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC) detalló
la experiencia del proceso de consulta previa, libre e informada realizada en este país, en ocasión
de la incorporación del enfoque étnico en el XVIII Censo de Población y VII de Vivienda realizado
en 2018, destacando los principios que rigen los procesos de consulta. En este marco, se señalaron
aspectos claves para definir la hoja de ruta étnica en el censo, tal como el alistamiento técnico, que
en el caso de las organizaciones indígenas colombianas respondió a la progresiva calificación de
sus equipos, lo que les permitió convertirse en interlocutores válidos con la institucionalidad pública.
Junto con ello, el acercamiento de las distintas visiones sobre bienestar, territorio, desarrollo y buen
vivir, cuya conceptualización permitió concebir el mecanismo por el cual estas dimensiones pueden
ser medidas. Así, se resaltó la experiencia de la realización de la actualización cartográfica en
conjunto con los expertos en el propio territorio, lo que permitió georreferenciar manualmente la
ubicación de las comunidades.
A través de la presentación se pudo constatar la participación de los pueblos indígenas en
diferentes etapas del proceso censal, comenzando por la socialización de este proyecto con las
comunidades de base y la retroalimentación del cuestionario, más allá de la pregunta de
autoidentificación, como por ejemplo la inclusión de variables para la identificación de los territorios
ancestrales, los idiomas indígenas y las prácticas de la medicina tradicional indígena. También
mostró el listado de acuerdos establecidos con la oficina de estadística del país y su grado
de cumplimiento. Describió la estrategia comunicacional implementada para sensibilizar a las
comunidades sobre la importancia del censo y fortalecer la autoidentificación; la participación
indígena como censistas, supervisores y jefes municipales; y la implementación de un sistema de
monitoreo y control desde la ONIC para acompañar el operativo y apoyar en la solución de
problemas de campo y contribuir con la rendición de cuentas.
Finalmente, se destacó que el concertar con las comunidades étnicas ofrece la oportunidad
de mejorar la calidad de la información que se recoge y el acceso a zonas dispersas y obtener
mayor legitimidad, más democracia y participación. Por otra parte, esta concertación implica retos
en términos de saberes y lenguajes, superar desconfianzas históricas, cumplir con los acuerdos,
transparencia en los procesos, y disponibilidad de los recursos necesarios.
La presentación del Perú estuvo a cargo de la representante del Centro de Desarrollo de la
Mujer Negra Peruana (CEDEMUNEP), quien resaltó que en el censo de 2017, por vez primera, se
incluyó una pregunta sobre autoidentificación étnico-racial (hasta el censo de 1940 se había incluido
una pregunta de carácter racial). Considerando además que las y los afroperuanos viven en
condiciones de pobreza, discriminación y exclusión, el contar con una pregunta de
autoidentificación fue vital para sensibilizar a la población sobre la importancia de los censos y
relevar su implicancia en la elaboración de políticas públicas.
La preparación de dicha pregunta fue consensuada con las organizaciones de pueblos
indígenas y afrodescendientes e instituciones gubernamentales e internacionales reunidas en el
Comité Técnico Interinstitucional sobre Estadísticas de Etnicidad, creado en 2013. De esta manera,
la pregunta incluida en el censo de 2017 contiene las diferentes denominaciones atribuidas a la
afrodescendencia, considerando tanto categorías raciales (negro, mulato, moreno, zambo) como
étnicas (pueblo afroperuano, afrodescendiente).
Se remarcó la participación del CEDEMUNEP en el proceso preparatorio para la inclusión de
la pregunta en el censo de 2017, desde una perspectiva privada y colectiva. En tal sentido, se
realizaron diversas acciones de sensibilización, capacitación, alianzas y campañas; considerándose
además la experiencia de otros países. Si bien se reconocieron los avances respecto a la visibilidad
estadística de la población afroperuana, y a la participación de las propias organizaciones en el
proceso censal, se enfatizó la necesidad de evaluar los resultados (por ejemplo, las organizaciones
sostienen que la inclusión de la categoría “mestizo” perjudicó la identificación afrodescendiente) y
de promover el acceso y uso de la información. También es importante asegurar la visibilidad
estadística de la población afroperuana en las diferentes fuentes de datos, tal como los registros
administrativos. Entre los desafíos pendientes se señaló el uso de la información disponible para el
diseño e implementación de acciones afirmativas y políticas que mejoren las condiciones de vida
de las y los afrodescendientes; fortalecer las alianzas con los pueblos indígenas para consolidar la
producción de estadísticas étnico-raciales, así como las capacidades de los funcionarios públicos
en estos asuntos; y promover espacios de diálogo entre las organizaciones afrodescendientes, las
instituciones públicas y los organismos internacionales sobre la temática.
La tercera exposición estuvo a cargo de un especialista del Centro de Estudios
Antropológicos de la Universidad Católica de Asunción (Paraguay), quien hizo referencia al
Consenso de Montevideo de la Conferencia Regional sobre Población y Desarrollo, a través del cual
se expresa la voluntad de los Estados de seguir avanzando en la implementación de acciones para
garantizar los derechos de los pueblos indígenas, sustentados en el valor de la igualdad y la
diversidad cultural. Bajo este marco, enfatizó el seguir fomentando la visibilidad de los pueblos
indígenas desde la perspectiva del derecho colectivo, lo cual implica garantizar la plena
participación de los pueblos indígenas en cualquier estudio poblacional, desde la elaboración de
los instrumentos y su aplicación hasta la difusión y análisis de los resultados. En dicha línea, relató
la experiencia paraguaya en cuanto a la implementación de censos indígenas como parte de los
censos de población y vivienda que se realizan en el país desde 1981, respondiendo a 3 criterios:
autoidentificación, lengua y pertenencia geográfica.
Se revisaron más detalladamente los dos últimos censos (2002 y 2012), los cuales permitieron
la participación de los pueblos indígenas en todo el proceso censal. En ellos se consideró el enfoque
de género y la pertinencia cultural según la diversidad étnica, promoviendo el empoderamiento de
los pueblos indígenas. Es así como el Paraguay incorporó, desde el enfoque de derecho colectivo,
un cuestionario comunitario, a través del cual se pudo conocer la cantidad y localización geográfica
de las comunidades indígenas en el país y sus características relevantes.
Con base en los relatos de las propias personas indígenas y su apropiación del proceso censal
de 2012, se destacó que ello contribuyó, sin duda, a obtener información fiable de las comunidades
indígenas, logrando una exhaustiva sistematización según los diferentes grupos lingüísticos.
Asimismo, a través del cuestionario comunitario, se logró recopilar información sobre la condición
de tenencia de tierra de las comunidades y de sus recursos naturales, las actividades económicas,
el acceso a la justicia, entre otros aspectos fundamentales.
Se destacó que los resultados censales sirvieron para que diferentes instituciones pudieran
disponer de información como insumo para la generación de políticas públicas inclusivas y
culturalmente pertinentes. La experiencia censal contribuyó a que los pueblos indígenas y las
instituciones desarrollen actividades en programas, planes y estudios. Finalmente, se enfatizó que
los censos demuestran que es posible el empoderamiento y la participación de los pueblos
indígenas en estos procesos, asegurando resultados fiables, sostenidos y culturalmente pertinentes.
En este sentido, se alentó a las oficinas de estadística a promover y ampliar los espacios de
participación indígena para la producción y análisis de información, señalando una serie de áreas
temáticas y ejes de investigación, colocando la mirada en los derechos colectivos.
El debate de la sesión sobre pueblos indígenas y afrodescendientes abarcó diversos aspectos
técnicos, sin desconocer el componente político de la información. Es este sentido, se señaló que
es importante analizar el contexto político en el cual acontecen los censos de población, pues este
explica, en parte, los resultados de la autoidentificación, la cual se ha ido modificando con el tiempo
en varios países. Por otra parte, los participantes coinciden en que la inclusión de preguntas de
identificación étnico-racial en las fuentes de datos es un pilar fundamental para políticas de equidad
y garantía de derechos.
Varios participantes resaltaron la importancia de revisar las preguntas, puesto que en varios
casos aún se requieren ajustes y coincidieron que para estas situaciones el argumento de la
comparabilidad temporal no debería primar. Así, los países que están preparando sus próximos
censos y aquellos que los levantaron recientemente compartieron sus experiencias respecto a la
revisión y formulación de las preguntas y a las evaluaciones realizadas y previstas, a través de
pruebas pilotos o de encuestas de hogares. En general, hubo acuerdo en que los términos y
elementos que se incluyen en la redacción de las preguntas y las categorías de respuesta
consideradas son determinantes en los resultados de la cuantificación indígena y afrodescendiente.
Los participantes también abordaron la inclusión en algunos casos de la categoría “mestizo”,
señalando al respecto que las experiencias nacionales muestran que causa confusión y podría
introducir sesgo o rechazo, optándose en consecuencia por su no incorporación. Se insistió en que
es sumamente importante tener claro qué se quiere medir, por qué y para qué. Si lo que se quiere
es medir diversidad cultural se tendrán que hacer estudios en profundidad y definir categorías con
sentido para dicho propósito, pero si lo que se quiere es cuantificar y caracterizar a los pueblos
indígenas y afrodescendientes habrá que definir preguntas orientadas a tal objetivo.
Se enfatizó la relevancia de la sensibilización y pedagogía ciudadana en estos asuntos, que

es necesario contar con los recursos para las estrategias comunicacionales en los tiempos previstos
para que las campañas funcionen, y prepararse para dar respuestas institucionales a las redes sociales.
Además, se reiteró la importancia de que las organizaciones indígenas y afrodescendientes
participen de todo el proceso censal, pues su participación genera reconocimiento y mayor
confianza en los resultados. Los y las participantes de los diferentes países hicieron referencia a los
mecanismos participativos que están implementando en esta nueva ronda censal. Al respecto, se
señaló que en la ronda pasada fue más difícil llegar a consensos, y que en esta ronda el desafío es
fortalecer la participación indígena y afrodescendiente con miras a lograr acuerdos y mejores
resultados. En este sentido, se reiteró la importancia de abrir el diálogo a las diversas organizaciones
presentes en el país, tanto en el ámbito nacional como local.
Varios especialistas reiteraron que la participación también contribuye al empoderamiento y
apropiación de la información, y que el reto está en mejorar la accesibilidad para que los pueblos
indígenas y afrodescendientes aprovechen los datos censales y puedan generar acciones políticas
basadas en evidencias. Asimismo, se tiene el desafío de que las oficinas de estadística proporcionen
indicadores con pertinencia cultural, que se amplíe la autoidentificación a otras fuentes de datos
más allá del censo y que se desagregue la información proveniente de los diferentes operativos
estadísticos. Adicionalmente, se señaló la importancia de ir generando una institucionalidad
multisectorial para la producción de estadísticas étnico-raciales que cuente con la activa
participación de pueblos indígenas y afrodescendientes.
H. La identificación y medición de los desplazamientos

diarios de las personas
Como resultado de los altos niveles de urbanización y metropolización observados en la región, se
hace necesario estudiar los desplazamientos cotidianos para trabajar para la planificación urbana,
la inversión vial, los programas de transporte y las políticas públicas destinadas a mejorar el
bienestar de la población y de quienes trabajan. Por ese motivo, en la séptima sesión del seminario
se discutieron las potencialidades que ofrecen los censos para indagar acerca de estos
desplazamientos considerando los estándares internacionales, la experiencia regional de captación
de esta información y algunos usos con base en la información censal recogida en rondas previas.
En la presentación sobre la experiencia global y regional, realizada por el CELADE, se
putualizó que la movilidad cotidiana ha sido estudiada e incorporada desde hace más de 60 años
en algunos países desarrollados, y que en América Latina ha ido aumentando cada vez más su
inclusión, debido principalmente a la creciente urbanización, metropolización y universalización de
la movilidad cotidiana por estudio o trabajo (también llamada movilidad pendular o conmutación).
Si bien los desplazamientos regulares de las personas pueden tener diferentes propósitos, la
ponencia se centró en la movilidad cotidiana para trabajar. Al respecto, se presentaron las
recomendaciones internacionales para su estudio en los censos, señalando la necesidad de definir
la ocupación o trabajo principal como referente de la consulta, y el lugar de trabajo o localización
de esta ocupación. Además de lo anterior, la pregunta debe ser formulada a nivel de persona, hacer
referencia al trabajo remunerado (se excluye desplazamientos para tareas domésticas y/o de
cuidado) y tener como mínimo 3 categorías de respuesta: trabaja en casa, no tiene lugar fijo de
trabajo, tiene lugar fijo de trabajo. Esta última categoría es deseable abrirla en dos: “trabaja en el
mismo municipio”y “trabaja en otro municipio/país”. Cabe resaltar que, en los censos de hecho, se
requiere adicionalmente de la definición del lugar de residencia.
Seguidamente se mostró la experiencia regional, constatando la creciente incorporación del
tema en los censos: en la década de 1980 solo 1 país incluyó preguntas al respecto, ninguno en la
década de 1990, 6 de 19 en la década de 2000 y 9 de 17 en la década de 2010. Se observa que, hasta
la década de 2010, las mediciones no se ajustaron a los estándares internacionales por diferentes
razones: se consulta por lugar de trabajo y de estudio conjuntamente, se usa formato de consulta
de migración, se excluyen categorías como “trabajo en casa” o “sin lugar fijo de trabajo”, entre otras.
Ya en la década de 2010, 3 países siguieron los estándares internacionales, el resto lo hizo
parcialmente (en distintos grados), haciéndose incluso consultas adicionales referidas a los tiempos
de traslado y si se retorna del trabajo a la casa diariamente.
Se hizo mención de las potencialidades y usos de esta información, tal como la descripción,
comprensión y acción pública sobre la movilidad como elemento central y cambiante en la calidad
de vida de las personas; decisiones de inversión pública y privada en materia de localización de
empleo, residencia, infraestructura vial y transporte; la identificación de área metropolitanas; la
relación con migración y otras formas de movilidad. Sin embargo, se señaló que, en general, hay
una subutilización de esta información en la región, siendo su uso más frecuente la definición de
áreas metroplitanas. Posteriormente se presentaron algunos resultados relativos a la calidad de la
información y a los niveles de movilidad que arrojaron los censos. Sobre esto último, se observan
niveles de movilidad muy variables entre los países e incomparables, debido a las diferencias en el
abordaje metodológico y al uso de divisiones político administrativas diferentes. También se
presentaron resultados sobre la Ciudad de México.
Finalmente, entre las recomendaciones para la ronda censal 2020 se enfatizó el apegarse a
los estándares internacionales (permitiendo así la comparabilidad entre países), definir
adecuadamente la ubicación de la pregunta en las boletas censales y la población de referencia y
tener presente el desafío de la desagregación de la información y su utilización.
La ponencia de la representante de México permitió constatar que en el país se han realizado
esfuerzos significativos para que la temática esté presente en los censos y en la encuesta intercensal,
lográndose así avanzar en el conocimiento de la movilidad de las personas hacia sus lugares de
estudio y trabajo, además de indagar sobre el tiempo y el medio de traslado. Se presentaron en
detalle las preguntas incluidas en los censos de 2000 y 2010, que apuntaron al lugar de trabajo, y
las de la Encuesta Intercensal 2015, en la que se amplía el tema adicionando la movilidad por
estudio, tiempo y medio de traslado. En todos los casos se enfatizó que se atendieron las
recomendaciones regionales e internacionales vigentes en estas materias.
Se hizo referencia a la utilidad temática para diferentes propósitos, destacándose que uno
de los usos más significativos de la información sobre los desplazamientos cotidianos por motivos
laborales ha sido su inclusión como criterio para la delimitación de zonas metropolitanas. De esta
manera, en 2003 se incluyó el criterio de integración funcional (desplazamientos de la población
ocupada entre el municipio de residencia y el de trabajo), entre otros, como tamaño y conurbación
entre localidades, con datos del censo de 2000. Se señaló que desde entonces se han elaborado
los subsecuentes documentos de delimitación de zonas metropolitanas con la misma metodología,
presentando resultados respecto al proceso de metropolización. También se presentaron los
principales hallazgos de la movilidad cotidiana para trabajar y para estudiar según el censo de 2010
y la Encuesta Intercensal 2015. Además de los niveles de movilidad, se mostraron los principales
municipios receptores de la población que se desplaza desde otros municipios, los tiempos
promedio de traslado y los medios de transporte utilizados.
La propuesta para el censo de 2020 busca dar continuidad al tema y satisfacer la demanda
de información sobre la movilidad de las personas en los ámbitos intraurbano, rural e
intermunicipal, para lo cual se ha realizado una consulta pública de la propuesta metodológica y
conceptual, además de pruebas censales. También se está tomando en cuenta la necesidad de esta
información para el seguimiento de la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Se
presentaron los cambios a incluir en el censo de 2020, tal como reemplazar el término “medio de
traslado” utilizado en la encuesta de 2015 por “modo de traslado” (puesto que se considera que
esto influyó en que no se recogiera fielmente la opción “caminando”), desagrupar algunos medios
de traslado para distinguir el transporte público, entre otros.
En el caso de Cuba, se señalaron las ventajas de incluir este tema en los censos (entre estas,
el menor costo en comparación con las encuestas de ida y retorno), qué es posible obtener con los
datos censales y la importancia de la medición de la movilidad cotidiana para la planificación y el
ordenamiento territorial, el diseño de políticas de infraestructura y la proyección de las demandas
de servicios públicos y otros servicios adicionales en los centros de atracción.
Se hizo referencia a algunos estudios sobre movilidad cotidiana realizados entre mediados
de la década de 1980 y 2000, señalando que los tipos de fuentes y métodos de recopilación de
información y las unidades territoriales de análisis de los movimientos cotidianos o pendulares
fueron diferentes. Luego se abordó la experiencia cubana del último censo, en cuyo cuestionario
se añadió una pregunta sobre la movilidad cotidiana o pendular para trabajar, dirigida a la
población ocupada de 15 años o más. Se presentaron algunos resultados, revelando que el 9,8%
de la población ocupada trabaja en un municipio diferente al de residencia y que la provincia
de La Habana es la que presenta la mayor cantidad de movimientos cotidianos o pendulares,
concentrando el 68,1 % de los ocurridos en el país. Asimismo, las cifras censales permitieron
identificar áreas del país en donde más del 40% de la población ocupada que no trabaja en su
municipio de residencia lo hace fuera de los límites de la provincia. También se identificaron
corrientes de salidas y entradas entre las diferentes provincias, dando la posibilidad de diseñar
políticas en el ámbito local en materia de transporte y otros servicios; y se calcularon indicadores
de intensidad de los movimientos cotidianos o pendulares a nivel de provincias, identificando las
de mayor atracción de población ocupada.
Se caracterizó a la población ocupada que se traslada a trabajar a un municipio diferente al
de residencia por sexo, edad, escolaridad, color de la piel, categoría ocupacional, entre otras, y se
encontraron diferenciales importantes en algunos de estos atributos, como por ejemplo que la
población ocupada que trabaja fuera de su municipio de residencia tiene más alto nivel de
escolaridad. Con todo, los resultados mostrados corroboraron las potencialidades de los censos
para obtener información acerca de los desplazamientos cotidianos o pendulares, aunque cada
país deberá analizar la pertinencia de su inclusión según su realidad. Asimismo, se destacó que con
esta información se refuerza la capacidad de los sistemas estadísticos nacionales para dar
seguimiento a la Agenda 2030 y al Consenso de Montevideo, señalando los objetivos y las medidas
prioritarias respectivas.
Las presentaciones de la sesión generaron el interés de algunos países de la región que no

habían considerado la inclusión de esta temática en el censo, y por tanto durante el debate se destacó
que es importante hacer una socialización al respecto y evaluar la demanda de esta información,
generando comités de consulta a diferentes usuarios. En este sentido, si se toma la decisión de medir
movilidad cotidiana en los próximos censos, los participantes destacaron la importancia de incorporar
las recomendaciones realizadas por el CELADE y los organismos internacionales.
Entre los comentarios de los especialistas provenientes de países que incluyeron el tema en
sus censos, se observó que es clave la definición de la escala geográfica para determinar la
movilidad, analizando el tamaño de las unidades geográficas, con el fin de que esta sea realmente
útil para la planificación. Asimismo, hubo cierto consenso acerca de la importancia de incorporar la
pregunta sobre el tiempo de traslado. Sin embargo, se observó que esto último puede ser difícil de
medir en el censo y que se debe evaluar el poder complementar el estudio de la movilidad cotidiana
con otras fuentes de información.
Adicionalmente, los y las participantes expresaron la relevancia de incorporar la perspectiva
de género en los censos, que en el caso de la movilidad cotidiana para trabajar implicaría ampliar
la medición del trabajo no remunerado, esto es, incluir los desplazamientos que se realizan por
motivos de tareas domésticas o de cuidado (principalmente realizados por mujeres).
I. Orientación sexual e identidad de género

Es evidente que en los últimos años creció la demanda de información referida a la diversidad
sexual y de género, especialmente por parte de organizaciones de la sociedad civil, que reclaman
su visibilidad estadística y su inclusión diferenciada en las políticas acordes a sus realidades. Por
ello, en la última sesión se abordaron aspectos conceptuales y metodológicos sobre la orientación
sexual y la identidad de género, para deliberar respecto de la factibilidad y la pertinencia de incluir
preguntas sobre estos aspectos en los censos de población, además de examinar la experiencia
regional relativa a la incorporación de preguntas para la identificación de parejas del mismo sexo.
Como punto de partida, se presentó un panorama global y regional por parte del CELADE,
enfatizando que la visibilidad estadística es una vía para el reconocimiento efectivo de los derechos
humanos. Bajo este marco, se mencionaron situaciones de discriminación, violencia (material y
simbólica) y desigualdad que afectan de manera específica a la población LGTBIQ, y en particular a
ciertos grupos, las que deben ser abordas por los estados a través de políticas pertinentes. Por lo
tanto, la información constituye una herramienta fundamental para ello. Por su parte, los grupos
LGTBIQ han comenzado a demandar su visibilidad estadística, fenómeno creciente en la región.
La ponencia tuvo como uno de sus objetivos compartir una revisión conceptual a partir de la
cual se puedan definir dimensiones y categorías a incluir en los instrumentos estadísticos. En este
sentido, se hizo mención de las vastas y complejas discusiones sobre las categorías de sexo y género
y la relación entre ambas, el dualismo heterosexual resultante del modelo biomédico en la génesis
del concepto de género (década de 1950), y los 2 principales enfoques: la perspectiva
heterocentrada y la perspectiva no heterocentrada. Luego se presentaron las definiciones sobre
orientación sexual, identidad de género, y sexo asignado al nacer, consensuadas en los Principios
de Yogyakarta.
Los Principios y recomendaciones para los censos de población y habitación de las

Naciones Unidas Rev. 3 (2017) no consideran la orientación sexual ni la identidad de género, sino
el sexo, desde una mirada binaria. Tampoco existen experiencias censales de medición de la
orientación sexual y la identidad de género en la región ni fuera de ella, pero sí en encuestas
probabilísticas, como en Chile en 2015 y México en 2017, y no probabilísticas, como en la Argentina
en 2012, el Ecuador en 2013 y el Perú en 2017. Respecto a los países fuera de la región, se
presentaron las experiencias de Australia, Canadá, el Reino Unido y Nueva Zelanda. Para todos
estos casos, se observaron las decisiones metodológicas adoptadas, las preguntas formuladas, las
categorías de respuesta, los universos de aplicación, entre otros elementos. También se dio cuenta
de los resultados obtenidos de estas experiencias, observando una baja representatividad
estadística de estos grupos. Ello hace suponer una subestimación en las cifras, derivada de los
contextos de discriminación y las complejidades asociadas a la medición, tales como dificultades
para la comprensión de las categorías de respuesta, decisión deliberada de ciertos grupos o
personas de no responder por privacidad o posicionamiento político, entre otros.
Pensando en la ronda censal 2020, se considera que este es un asunto que requiere más
debate en la región y un análisis pormenorizado en cada país. En caso de que un país opte por la
incorporación de la medición de la orientación sexual y la identidad de género en su próximo censo
se recomienda efectuar un profundo debate conceptual y metodológico, con amplia participación
de organizaciones y especialistas; realizar pruebas piloto rigurosas y exhaustivas considerando la
diversidad contextual de esta temática y las condiciones sociales para su medición; poner especial
énfasis en evaluar la fiabilidad de los datos; ampliar la estrategia comunicacional, incluyendo
campañas de sensibilización específicas; y capacitar adecuadamente a los empadronadores y
equipos ligados a la medición. En caso de decidir no incorporar estos temas, se sugiere que las
oficinas de estadística generen opciones de medición en otros instrumentos (por ejemplo,
encuestas) para dar alguna respuesta a la visibilidad estadística de estos grupos y avanzar en la
elaboración de estándares regionales.
La presentación de México estuvo a cargo de una representante del Consejo Nacional para
Prevenir la Discriminación (CONAPRED), quien remarcó la pertinencia de incluir preguntas para
identificar la orientación sexual e identidad de género en el sistema estadístico nacional, puesto
que la consulta por el sexo no es suficiente ya que discrimina a un segmento importante de la
población. Señaló que la población con diversidad sexual y de género es uno de los grupos que
enfrenta mayor rechazo, discriminación y violencia, y que los países de la región han asumido
compromisos específicos para producir información sobre estos grupos.
Dado que el universo de la población con diversidad sexual y de género es aún desconocido,
los censos parecen ser el instrumento idóneo para visibilizar dicha población; sin embargo, los
desafíos conceptuales y técnicos requieren un cuidadoso análisis sobre la factibilidad de su
inclusión. Para ilustrar la complejidad de este asunto se plantearon un serie de interrogantes: cuáles
son las dimensiones a considerar; qué preguntas son las más precisas, adecuadas, comprensibles;
cómo medir un tema que es en sí mismo dinámico y puede cambiar en el tiempo; cómo plantear
las preguntas y con qué procedimientos técnicos; a quién preguntar; cómo lograr que contesten lo
que se pretende; en qué sección del cuestionario ubicar las preguntas; cómo reducir el rechazo de
la población; cómo lograr una capacitación adecuada.
Luego se presentaron 3 criterios que pueden utilizarse para la medición de la orientación

sexual (atracción erótica/sexual, prácticas sexuales y autoidentificación) y 2 para el caso de la
identidad de género (sexo asignado al nacer contrastando con la identidad de género actual y la
autoidentificación). En el caso mexicano, se incluyó una pregunta sobre orientación sexual en la
Encuesta Nacional sobre Discriminación (ENADIS) 2017, aplicada a una persona de 18 o más años
seleccionada aleatoriamente (los datos son sobre la persona informante y se realiza en un ambiente
que privilegia el anonimato), dando como resultado que el 3,2% de la población declaró tener una
orientación sexual no normativa.
Junto con lo anterior, en 2018 se realizó la Encuesta Nacional sobre Discriminación por
Motivos de Orientación Sexual e Identidad de Género (ENDOSIG). Se trató de una encuesta en línea
dirigida a la población de 16 o más años con orientación sexual e identidad de género no normativa,
en la cual se formularon dos preguntas de autoidentificación y el sexo asignado al nacer: ¿Qué sexo
le fue asignado al nacer?, ¿Cuál es su identidad de género?, ¿Cuál de las siguientes opciones
describe mejor su orientación sexual? Se presentaron los resultados considerando una serie de
categorías analíticas construidas a partir de estas preguntas, enfatizando las posibilidades que esto
ofrece para profundizar en el análisis. Asimismo, se señalaron las lecciones aprendidas y los desafíos
a partir de estas dos experiencias.
Finalmente, se propuso conformar un grupo de trabajo para, con el liderazgo y apoyo técnico
del CELADE, establecer una agenda conceptual y operativa con el fin de estudiar y probar preguntas
sobre orientación sexual e identidad de género y elaborar una propuesta de recomendación para
incorporar esta temática en los próximos censos, todo ello con la participación de los colectivos
interesados. También se recalcó la importancia de aprovechar las pruebas piloto ligadas al censo
para realizar pruebas cognitivas y de fraseo (posiblemente en países con mayores avances en el
reconocimiento de derechos, la inclusión de estas preguntas signifique un menor rechazo social),
para así continuar avanzando en los ámbitos nacionales.
En el caso de la Argentina, la presentación estuvo a cargo de la representante del Instituto
Nacional de Estadística y Censos (INDEC). La ponencia apuntó que, a raíz de la sanción de la
ley 26.618 sobre matrimonio igualitario, en el censo de 2010 se eliminó la regla de validación
utilizada hasta ese momento, por la cual si el jefe de hogar se declaraba hombre la cónyuge debía
ser mujer, y viceversa. Como resultado se identificaron parejas del mismo sexo, representando estas
el 0,33% del total. Como parte del proceso preparatorio del censo de 2020, en la primera prueba
piloto se consultó por la convivencia con pareja de distinto o del mismo sexo, observando niveles
de error superiores a los de respuestas válidas y una visible incomodidad por parte de la población.
En 2012 se aprobó la ley sobre identidad de género que, entre otras cosas, permite realizar
la rectificación registral del sexo asignado al nacer, generando un nuevo marco jurídico a tomar en
cuenta para la producción de estadísticas. De este modo, la demanda de información acerca de la
población trans para la elaboración de políticas públicas acordes a sus realidades es cada vez
mayor, y por ello se está en proceso de evaluación de aspectos conceptuales y metodológicos para
el análisis de la factibilidad y pertinencia de la inclusión de la pregunta sobre identidad de género
en el próximo censo.
En el caso argentino se tienen algunos antecedentes de relevamientos no censales, tales
como dos encuestas al colectivo LGTBIQ de Buenos Aires en 2004 y 2005, informes elaborados por
organizaciones de la sociedad civil y la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires en
2005 y 2007, una Primera Prueba Piloto de Encuesta sobre población Trans en 2012 (realizada
por el INDEC, el Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI) y
organizaciones travestis y trans), y relevamientos de población trans en las provincias de Misiones
y Salta en 2015 y 2016, respectivamente. Además, se mencionaron las experiencias de medición de
identidad de género y orientación sexual en la Ciudad de Buenos Aires, con una prueba piloto de
la Encuesta Anual a Hogares (EAH) en 2016 y la inclusión de las preguntas en la EAH de 2017 y 2018,
las cuales fueron presentadas.
A partir de estas experiencias se compartieron algunas interrogantes conceptuales y
metodológicas con miras al censo de población y vivienda, como la cantidad de categorías que
debiera tener la variable sexo al nacer y qué es lo que está captando; si se está en condiciones de
incorporar la pregunta sobre identidad de género; cómo caracterizar la composición, estructura y
condiciones de vida del colectivo trans; a quiénes se aplicarían las preguntas sobre fecundidad; qué
variables censales están determinadas por el sexo al nacer y cuáles por la identidad de género,
entre otras. Asimismo, se hizo mención de las dificultades encontradas a tomar en cuenta.
Finalmente se insistió en la necesidad de continuar evaluando su incorporación a través de
pruebas piloto censales –para lo cual se presentó una propuesta de dos preguntas– y así avanzar
en su inclusión en los registros administrativos.
Durante el debate, los comentarios de los asistentes coincidieron en la creciente demanda
de información sobre estos asuntos, principalmente por parte de la población LGTBIQ, señalando
que el enfoque de derechos obliga a visibilizar en las estadísticas a grupos específicos. Si bien se
reconocieron las complejidades inherentes a la medición de la orientación sexual e identidad de
género, hubo consenso en que se debe trabajar en ello e intercambiar lecciones aprendidas para
ir estableciendo consensos y construyendo recomendaciones y estándares. Se reiteró la necesidad
de entrar en un proceso de aprendizaje, al interior de las oficinas de estadística y en conjunto con
las organizaciones de la sociedad civil, la academia y otros actores relevantes.
Colombia, el Perú y el Uruguay complementaron a partir de sus experiencias. En este sentido,
los dos primeros países realizaron sus censos recientemente (2018 y 2017, respectivamente); sin
embargo, y a pesar de la demanda, no lograron incluir preguntas sobre orientación sexual e
identidad de género en ellos. En el caso peruano, se realizó una encuesta no probabilística (en
línea) y se prevé abordar la inclusión de preguntas en su próximo censo. En el caso colombiano, se
evaluaron preguntas en una prueba piloto, encontrando serias dificultades que impidieron
concretar su inclusión. Por su parte, el INE del Uruguay incluyó por primera vez una pregunta sobre
identidad de género en la Encuesta Nacional de Victimización 2017, y luego en la Encuesta Nacional
de Adolescentes y Juventud 2018, previendo incorporarla también en la encuesta continua de
hogares de 2019.
Finalmente, en términos de procesos metodológicos, se recomendó analizar la temática a
través de grupos focales, luego realizar pruebas cognitivas y, una vez definidas las preguntas,
probarlas en las encuestas, todo ello previo a su inclusión en los censos. Se reiteró la propuesta
para la creación de un grupo de trabajo a nivel regional en el cual se puedan ir compartiendo los
avances y experiencias al respecto.
J. Consideraciones finales
En el marco de las actividades regionales para apoyar la preparación de los censos de 2020, el
encuentro permitió sin dudas actualizar el estado del arte y los avances respecto a un conjunto de
temáticas que emergen como resultado de las constantes transformaciones sociales, y una mayor
demanda de visibilidad estadística generada por nuevas obligaciones estatales derivadas de
estándares de derechos humanos. Asimismo, los tópicos tratados forman parte de la Agenda 2030
para el Desarrollo Sostenible y el Consenso de Montevideo sobre población y desarrollo, de allí su
referencia —en mayor o menor grado— en cada una de las sesiones.
De esta manera, se examinaron y analizaron las experiencias nacionales en aspectos
conceptuales y metodológicos para relevar los diversos tipos de familia, el acceso y uso de
tecnologías de la información y la comunicación (TICs), aspectos de ciudadanía, la identificación de
personas con discapacidad, los pueblos indígenas, las poblaciones afrodescendientes, la movilidad
cotidiana y la orientación sexual e identidad de género. En relación con los principios y
recomendaciones para los censos de población y vivienda de las Naciones Unidas, cabe notar que
algunos de estos tópicos no son abordados (ciudadanía y orientación sexual e identidad de género)
o bien son abordados parcial o indirectamente (TICs y afrodescendientes, respectivamente), pero
sí están presentes en las discusiones regionales. En algunos casos, se cuenta incluso con
recomendaciones emanadas desde el CELADE, basadas en las experiencias nacionales y en el
trabajo que realizan los países, en particular aquel que se desarrolla en el ámbito del Grupo de
Trabajo sobre Censos de la Conferencia Estadística de las Américas (CEA-CEPAL). Por tanto, se
espera que los resultados de este encuentro contribuyan en la actualización de las
recomendaciones regionales y globales en materia de censos.
En general, se pudo constatar un significativo avance de los países en la implementación de
las recomendaciones existentes (internacionales y regionales) sobre movilidad cotidiana, pueblos
indígenas y afrodescendientes, discapacidad y familia, aunque con grados dispares, identificando
desafíos pendientes para la ronda censal 2020. En el caso del acceso y uso de TICs, aunque se
tienen recomendaciones internacionales para su inclusión a nivel hogar, no las hay a nivel de
persona, excepto el posicionamiento regional de que es importante distinguir entre tenencia y uso
y contar con mediciones también a nivel de persona. En consecuencia, y si bien hay algunos avances
en los países de la región, hay que continuar trabajando en una estandarización regional.
En cuanto a los aspectos relativos a ciudadanía, como la tenencia de documento de identidad
y la inscripción del nacimiento o la defunción (entendiendo que para esto último se requiere incluir
el módulo de defunciones en el hogar), se trata de tópicos pertinentes en la región a ser
considerados en los censos, muy útiles para evaluar y obtener estimaciones demográficas y focalizar
acciones. En este sentido, al menos aquellos países que aún presentan deficiencias en sus registros
vitales deberían valorar la incorporación de estas preguntas. Otro asunto abordado en el evento
fue el consultar por el número de documento de identidad, lo cual apunta a objetivos muy
diferentes a los de la tenencia, y que, como se vio en el apartado correspondiente, requiere de
evaluaciones previas y ciertos cuidados para su incorporación.
Respecto a la orientación sexual y la identidad de género, cabe señalar que se trata de un
tema para el cual no solo no se cuenta con recomendaciones, sino que no existen experiencias
censales de su inclusión, ni a nivel regional ni global, pese a la creciente demanda de información
sobre esta materia. Sin embargo, se observaron algunas experiencias en encuestas y registros. Por
lo tanto, la propuesta realizada durante el evento, de crear un grupo de trabajo para avanzar en la
incorporación de este tema es sumamente pertinente en la región y debería promoverse, siendo la
CEA-CEPAL la instancia idónea para ello. Se destaca, como punto de partida, el documento
conceptual y metodológico elaborado para este evento, incluyendo las experiencias regionales y
globales existentes.
Con miras a la ronda 2020, los países de la región enfrentan el desafío de revisar y cuidar los
aspectos conceptuales y metodológicos de aquello que no puede faltar en un censo de población
y vivienda, estableciendo los contenidos mínimos. A la vez, enfrentan el reto de evaluar
pormenorizadamente las posibilidades de ampliar estos contenidos, considerando las necesidades
nacionales y demandas presentes en cada país, puesto que la visibilidad estadística va de la mano
de políticas y programas. Se espera que, para esta tarea, las contribuciones regionales y nacionales
presentadas en esta publicación sean de utilidad. A través de los capítulos siguientes se puede
profundizar en cada uno de los tópicos tratados en el evento.
Finalmente, es fundamental seguir aunando esfuerzos para el trabajo conjunto entre las
oficinas de estadística y otros organismos estatales, las organizaciones de la sociedad civil y la
academia, y contar con el apoyo de la CEPAL, el UNFPA, el BID y otros organismos multilaterales.
En particular, el Grupo de Trabajo sobre Censos de la CEA-CEPAL, integrado por un número
significativo de países de la región, continuará colaborando activamente en los censos de la década
que se avecina. Todo ello con el espíritu de obtener resultados de calidad y con contenidos
socialmente incluyentes, bajo la premisa de la Agenda 2030 de “no dejar a nadie a atrás”.
III. Hogar y familia
A. Hogares y familias en América Latina: el aporte de los censos

y la experiencia regional con miras a la ronda 2020
Susana Schkolnik10
1. Introducción y objetivos
Este trabajo intenta ser parte del esfuerzo por canalizar, a partir de los censos de población y
vivienda, información útil para el conocimiento de los cambios por los que atraviesan los hogares
y las familias en los países de la región de modo que los Estados puedan definir las necesidades de
apoyo y asignar adecuadamente los recursos disponibles a través de sus políticas públicas.
En los últimos años, un tema recurrente en la literatura sobre familia —así como en medios
de comunicación— ha sido el cambio en las formas de organización de los hogares y las familias
que comenzó a manifestarse a partir de las últimas dos o tres décadas del siglo pasado. Sin
embargo, se ha planteado, tanto desde los estudios demográficos como desde otras disciplinas,
que los datos sobre familias provenientes de las fuentes de datos disponibles, especialmente, de
los censos de población, no son adecuados para reflejar la realidad actual, y no satisfacen a
cabalidad los requerimientos de información (Arriagada, 2007b; Ruiz, 2011).
Entre las fuentes de datos disponibles, el censo es la única que recoge información sobre la
población total de un país en relación con características demográficas, sociales, económicas, de
vivienda y de sus servicios esenciales. Esto lo realiza tanto a partir de variables individuales
10
Consultora, CELADE–División de Población de la CEPAL.
(educación de la madre o del jefe del hogar, residencia urbana o rural, pertenencia a un pueblo
indígena, características de la vivienda, etc.) como a partir de indicadores más complejos elaborados
con base en aquellas. El censo es, asimismo, marco muestral para las encuestas y estudios
específicos sobre diversos temas de interés social.
Sin embargo, el censo no puede proveer toda la información que un país necesita con la
profundidad deseada por todos los usuarios ya que, por la magnitud del operativo censal y por sus
características, los cuestionarios no son excesivamente extensos, ni su aplicación y procesamiento
demasiado complejos. Además, es un método de recolección de datos en un momento en el
tiempo, por lo cual no permite seguir a las personas a lo largo de su vida para estudiar sus cambios.
Las tendencias, a partir de los censos u otros métodos sincrónicos, solo se pueden deducir de
“fotografías” de un mismo fenómeno tomadas en diferentes momentos.
No obstante lo anterior, el censo de población debe tener la sensibilidad para captar
situaciones nuevas y la flexibilidad para adaptarse al cambio social, sin que se pierda por ello la
comparabilidad con la experiencia pasada. De esto se infiere que, como instrumento de
investigación, el censo es producto de un compromiso entre lo que se realizó en el pasado y los
nuevos requerimientos de información.
Este trabajo tiene como objetivo general analizar la definición de aspectos conceptuales y
metodológicos de los censos en el tema de hogares y familias a la luz de las nuevas demandas de
información con miras a los censos de 2020. Sus objetivos específicos son: i) examinar cómo los
países han recabado información sobre hogares y familias en las últimas dos décadas y su
concordancia con las recomendaciones internacionales, ii) identificar aportes conceptuales o
metodológicos novedosos incorporados por los países, iii) presentar sugerencias para una mejor
captación de los cambios observados en la estructura de hogares y familias en función de las
recomendaciones y la experiencia de los países.
2. Antecedentes y justificación
Los cambios observados en la constitución de hogares y familias, así como en el comportamiento
de las personas respecto de la nupcialidad, están en la línea de lo que se ha denominado “segunda
transición demográfica”, elaborada por Lesthaeghe y Van de Kaa en 1986 (Lesthaeghe, 2014)
basándose en la experiencia europea después de la segunda guerra mundial. Esta describe con
gran precisión los cambios que también los países de América Latina han comenzado a
experimentar a partir de las décadas de 1980 y 1990.
La segunda transición demográfica tiene como punto de partida la acentuación de las
tendencias demográficas que —bajo la influencia de factores económicos, sociales y culturales
presentes desde mediados del siglo XX— han conducido, principalmente a los países de Europa
occidental, no solo al descenso de la fecundidad por debajo del nivel de reemplazo, sino también
a cambios en valores, creencias y comportamientos. Estos han modificado el perfil de las familias y
promovido la aparición de formas diferentes de convivencia. Los autores sostienen que, en esta
etapa, se observa un giro hacia un “individualismo” acelerado, conjuntamente con la aceptación
moral y social de los desvíos a las normas establecidas, combinado con un rechazo a la autoridad
tradicional —familiar, religiosa o del Estado—, y una creciente conciencia de identidad de género
entre las mujeres (Esteve, Lesthaeghe y López-Gay, 2012; Lesthaeghe, 2014; Zaidi y Morgan, 2017).
Algunos afirman que esto no hubiera sido posible sin el punto de partida de tres revoluciones que
surgieron en la década de 1960: la revolución sexual, la revolución anticonceptiva y la revolución de

género (Surkyn y Lestheaghe, 2004; Van de Kaa, 2014).
Algunos de estos cambios ya han sido documentados en el caso de América Latina, a partir
de censos, encuestas de hogares y encuestas de fecundidad. Se puede decir que, de la literatura
sobre familia en América Latina, surge un gran consenso en cuanto a las profundas
transformaciones que ha experimentado la conformación de hogares y de la institución familiar, en
las últimas décadas, así como también las variables que los afectan, demográficas o no
demográficas (Rico, 1999; Arriagada, 2004 y 2007; Ruiz, 2011; Ullmann, Maldonado y Rico, 2014;
García y otros, 2016). Los arreglos familiares “experimentaron un proceso de reorganización y
diversificación en sus estructuras y adquirieron no solo nuevas formas y tamaños, sino también
significados, tanto para sus miembros como para la sociedad” (Goldani, 2007, pág. 225).
El panorama que se observa es por lo demás heterogéneo y evidencia disparidades
importantes cuando los fenómenos o los indicadores se analizan por países en distintas etapas de
la transición demográfica. Por ejemplo, en la Argentina, el Uruguay y Chile, países avanzados en la
transición, la edad a la primera unión es más elevada, se observan menores tamaños de hogar y
porcentajes relativamente más elevados de hogares unipersonales.
Los cambios encontrados en los extremos de la escala socioeconómica también son
diferentes. Entre los hogares más favorecidos económicamente hay más hogares no familiares
(unipersonales y sin núcleo), y menos biparentales. En cambio, el descenso de los hogares
biparentales y el aumento de los monoparentales dirigidos por mujeres es más característico de los
estratos más bajos (García y Rojas, 2004; Yépez-Martínez, 2013; Cienfuegos, 2014; Ullmann,
Maldonado y Rico, 2014). Por su parte, Arriagada (2002), al referirse al ciclo de vida de las familias,
encuentra importantes diferencias entre hogares según su estrato socioeconómico y asocia estas
diferencias con las crecientes desigualdades entre familias, diferentes ambientes culturales, mayor
participación de la mujer en el mercado de trabajo y en la esfera política, etc.
Por otro lado, hay una gran diversidad en los arreglos familiares si se compara el modelo
familiar occidental predominante en las sociedades latinoamericanas con los prevalecientes en la
mayor parte de las culturas originarias de la región, sobre todo cuando miembros de estos grupos
viven dentro de su propia esfera cultural como grupos relativamente separados tales como ciertas
comunidades en Chile, reservas en Costa Rica, resguardos en Colombia y comarcas en Panamá.
Oyarce y Del Popolo (2009) han señalado las diferencias conceptuales que hacen difícil a los censos
de población captar toda la diversidad y amplitud de los arreglos familiares en estas culturas. Sin
embargo, las migraciones hacia las ciudades, el asentamiento definitivo en medios urbanos, los
matrimonios entre indígenas y no indígenas, así como las exigencias —tanto económicas como
sociales— de la vida “occidental moderna”, dentro de las cuales estos pueblos están insertos, puede
estar ejerciendo una influencia occidentalizadora en los arreglos familiares. Esto hace que sea muy
importante que los censos de población pongan de manifiesto su potencial para recopilar
información fidedigna, de carácter universal, para los distintos estratos de la población.
a) El descenso de la fecundidad
Todos los países de la región han iniciado, con mayor o menor intensidad, el proceso de
transición demográfica, con un descenso muy acentuado de la fecundidad. La mayoría de los países
en el periodo 1950-1955 tenían en promedio entre 4 y 8 hijos por mujer. También la gran mayoría
de ellos comenzó su descenso avanzada la década de 1960, por ello en el quinquenio 1970-1975 ya
se comienzan a advertir los nuevos valores, creencias y comportamientos referidos a la vida familiar.
Las excepciones han sido la Argentina y el Uruguay, cuyo inicio fue anterior. Si se considera
el promedio de América Latina entre 1950-1955 y 2015-2020 la caída es de 3,9 hijos por mujer,
pero este descenso va de 0,9 hijos en el Uruguay y la Argentina a más de 5 hijos en la
República Dominicana, Honduras y Nicaragua. Asimismo, se encuentran ya varios países por debajo
del nivel de reemplazo: Honduras, Colombia, El Salvador, Costa Rica, el Brasil, Chile, Cuba y el
Uruguay. No obstante, los países por encima del nivel de reemplazo también se encuentran ya en
niveles bajos de la TGF (Tasa global de fecundidad), la mayoría de ellos por debajo de 2,5 hijos por
mujer. Se ha observado asimismo, en los últimas décadas del siglo XX, que las sucesivas crisis y
vaivenes de la economía no solo no lograron revertir ni detener el proceso, sino que lo acentuaron
(Zavala, 1992; CEPAL-CELADE-BID, 1996; Chackiel y Schkolnik, 2004).
El notable descenso de la fecundidad en la región, desde 1965 hasta la actualidad, ha dado
lugar a una disminución de la tasa de crecimiento de los nacimientos anuales y, en algunos casos,
también de su magnitud absoluta, lo que ha incidido en el descenso del tamaño de los hogares y
en muchos otros aspectos de la composición de las familias. La declaración de la Organización
Mundial de la Salud según la cual “el hecho de que la mujer pueda controlar su propia fecundidad
es probablemente uno de los acontecimientos más importantes en la historia de las mujeres” (OMS,
1980; Krawczyk, 1998) describe en parte la nueva realidad del continente.
La limitación de la fecundidad en América Latina no solo afectó el comportamiento de las
mujeres para la postergación o limitación del número de hijos dentro de las uniones sino que
permitió avanzar en la separación del sexo y la maternidad. O sea que la “revolución anticonceptiva”
allanó el camino para la “revolución sexual” y la “revolución de género” que caracterizan el pasaje
a la segunda transición demográfica (Lesthaeghe, 2014) e incidió directamente en el descenso del
tamaño de los hogares.
b) Cambios en la nupcialidad
Los comportamientos que están en la esfera de la nupcialidad también han variado
contribuyendo a los cambios en la composición familiar. Entre los principales están: el aumento de
uniones consensuales, la disminución de uniones legales, el aumento de separaciones y divorcios y
el aumento del celibato.
En efecto, estudios comparativos han mostrado lo que ha sido llamado como “el boom de la
cohabitación” (Esteve, Lesthaeghe y López-Gay, 2012; López-Gay y Esteve, 2014). Si bien las uniones
consensuales no son un fenómeno nuevo, en este aumento se han observado elementos nuevos.
La cohabitación, como forma de unión conyugal, tiene en América Latina una larga tradición y una
alta prevalencia que va del 12% en Chile al 62% en la República Dominicana (Castro, 2002). Sin
embargo, este tipo de unión ha crecido en la región en la década de los años 1990 y no
precisamente en los grupos más tradicionales, sino que se ha extendido en todos los grupos
sociales y en todas las edades (Rodríguez, 2004a, 2004b y 2011; Spikjer, López y Esteve, 2012; Esteve,
Lesthaeghe y López-Gay, 2012). Esto implica que se ha dado en América Latina “la conjunción de
dos dinámicas y raíces diferentes: por una parte, el patrón histórico de uniones consensuales en
sectores rurales y pobres, muchas veces con iniciación sexual temprana y embarazos adolescentes”,
y simultáneamente una expansión de esta forma de unión “como expresión de libertad personal e
individuación, de opciones negociadas sobre la base de compromisos limitados” o “sin “ataduras
burocráticas o formales” (Jelin, 2007, pág. 102). De hecho, Rodríguez (2011) concluye no solo que la
unión consensual en varios países de la región representa la mayor parte de las uniones, sino
también que esta “opera efectivamente como alternativa al matrimonio, pues en su seno se tiene
un promedio de hijos igual o superior al de las uniones formales” (Rodríguez, 2011, pág. 60).
Datos tomados de López-Gay y Esteve (2014) muestran que, por ejemplo, países como la
Argentina, el Uruguay y el Brasil, que han tenido tradicionalmente bajos niveles de uniones
consensuales, han experimentado un considerable aumento. Si en el año 1970 las mujeres de entre
25 y 29 años tenían niveles de uniones consensuales de 11,1%, 9,6% y 7,6%, respectivamente, estos
se han incrementado para el 2010 a 66,6%, 70,8% y 51%, respectivamente. En el caso de Chile, de
4,6% en 1970 se ha elevado a 24,6% hacia el año 2000. Por su parte, algunos países con niveles de
consensualidad tradicionalmente altos como Nicaragua, Panamá, la República Bolivariana de
Venezuela y el Ecuador, si bien muestran aumentos en esta variable, estos son de menor magnitud.
Interesante es el caso de Colombia, donde de 19,7% en 1970 pasó a 65,6% en 2000. Por su parte,
en el Perú las uniones consensuales en este grupo de mujeres se incrementó de 43,1% en 1990 a
69,8% en el año 2000. Si bien estos valores son promedios, Esteve, Lesthaeghe y López-Gay han
mostrado que “el aumento se ha experimentado en toda América Latina incluso cuando se realiza
una aproximación subnacional” (López-Gay y Esteve, 2014, pág.117).
El Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) de la República Argentina (2012), con
base en los resultados del último censo, señala que las uniones consensuales se han ido
extendiendo durante los últimos 20 años, llegando a abarcar una proporción del 38,8% del total de
personas en parejas convivientes en el año 2010. En el caso del Brasil, según la información censal,
las uniones consensuales crecieron del 18% en 1991 al 28,3% en 2000 (Jelin, 2007), y en el Uruguay
Cabella destaca que si bien las “uniones libres crecieron desde la década del setenta, es a fines de
los años ochenta cuando se produce su eclosión” (Cabella, 2007, pág. 9). Agrega además que, sin
embargo, estas “siguen siendo más frecuentes entre los sectores más desfavorecidos: las personas
con menos educación y las que viven bajo la línea de pobreza” (Cabella, 2009, pág. 397). En Cuba,
en el censo de 2012 (ONE, 2014), se preguntó por el estado civil o conyugal a las personas con
12 o más años de edad, y los resultados reflejan que la proporción de personas con vínculo conyugal
a nivel nacional es de 56,8%, pero el 27,1% de ellas declararon estar unidas. Al mismo tiempo se ha
observado el descenso de los matrimonios legales, así como el incremento de la proporción de
solteros/as y viudas. En el caso de la Argentina se ha podido observar que los casados disminuyeron
su peso relativo en el año 2010, que aumentó la proporción de solteros respecto de 2001, y que
asimismo aumentó la proporción de divorciados o separados legalmente (INDEC, 2012).
Otra dimensión destacada ha sido el de las rupturas de las uniones, tema más difícil de
documentar que el de las uniones consensuales, debido a los cambios en las legislaciones de los
países, así como al hecho de que un determinado número de estos eventos queda ocultos tras nuevas
uniones o bien no son declarados cuando las separaciones corresponden a uniones consensuales.
En las décadas de 1980, 1990 y 2000 se observaron frecuencias crecientes de personas nunca
casadas, separaciones, divorcios y una rápida expansión de estas últimas para América Latina
(Arriagada, 2001; Jelin, 2007). Un ejemplo son los casos de Cuba y el Uruguay (Centro de Estudios
Demográficos, 2011; Cabella, 1998). Cuba es un caso especial, por su elevado índice de divorcios, y
constituye un ejemplo de temprano reconocimiento del fenómeno, ya que la ley de divorcio data
de 1917. Por otro lado, el país se caracteriza por su elevado nivel de escolaridad y de participación
femenina en el mercado de trabajo, así como también por el marco institucional y político que ha
facilitado las interrupciones voluntarias de los matrimonios y también de los embarazos (Alfonso,
2004). Según estudios del Centro de Estudios Demográficos de La Habana el porcentaje de
divorcios por cada cien matrimonios aumentó de 22% a 39% entre 1970 y 1981, y alcanzó el
64% en 2009. En el Uruguay, por su parte, se aprecia una intensificación del divorcio desde
mediados de la década de 1980, siendo con anterioridad una práctica poco frecuente, aun cuando
el mismo se estableció ya en 1907. En la década de 1940 el porcentaje de divorcios en el Uruguay
se situaba alrededor del 5% y llegó a más del 30% en 1995, mientras que la población que se
declaraba divorciada pasó del 28% al 43% entre 1981 y 1994 (Cabella, 1998).
Otros tipos de uniones observadas son los matrimonios o uniones con personas del mismo
sexo, las familias ensambladas o reconstituidas y nuevas formas de unión sin compromiso legal ni
convivencia, sobre las cuales no se dispone de información estadística pese a que constituyen
formas de convivencia comunes y ampliamente reconocidas en las sociedades actuales.
c) Aumento de la edad al contraer matrimonio y al primer hijo
Si bien la edad al primer matrimonio en promedio en América Latina puede haberse
mantenido relativamente estable, y que solo en algunos países “se registran tímidas leves señales
de aplazamiento”, a nivel individual “la acumulación de años de escolaridad atrasa las transiciones
a la formación de uniones y a la maternidad en todos los países” (Esteve y Florez-Paredes, 2014,
págs. 51 y 53).
Según García y Rojas, “las mayores edades medias a la unión femenina (alrededor de 23 años)
se registran en países como Argentina, Chile y Uruguay” (García y Rojas, 2004, pág. 73), países de
temprana expansión educativa de las mujeres y acceso a anticonceptivos modernos. En menor
medida, en México y en países de América Central los niveles han tendido también a elevarse. En el
caso de Chile, ha habido un aumento promedio de la edad al matrimonio, con una disminución de la
brecha existente entre ambos sexos. Por ejemplo, entre 1980 y 1999 la edad promedio pasó en los
hombres de 26,6 a 29,4 años, y en las mujeres de 23,8 a 26,7 años, al mismo tiempo que disminuyeron
los matrimonios (Arriagada, 2002). Más recientemente Calvo Tartakowsky y Maffei indican que así
“como en el año 2000 la edad promedio del primer matrimonio era de 27,7 años para hombres y 25,6
años para mujeres, en el año 2009 alcanzaba a 30,3 y 29 años respectivamente” (Calvo, Tartakowsky
y Maffei, 2011, pág. 23). Aunque las fuentes son diferentes y las cifras no son exactas, ambas
estimaciones muestran coherencia.
d) Tendencias en el tamaño y composición de los hogares
El tamaño de los hogares también se ha reducido en todos los países de la región, conforme
principalmente al descenso de la fecundidad. El descenso está entre 0,4 y 1,2 miembros por hogar,
siendo los países con tasas de fecundidad por debajo del nivel de reemplazo (menos de 2,1 hijos
por mujer) en los que más se ha reducido en los últimos 25 años. Alrededor de 1990, los países
tenían entre 3,4 y 5 miembros por hogar. En años recientes están entre 2,8 en el Uruguay y por
arriba de 4 en Nicaragua, Honduras y Guatemala.
La composición interna de los hogares ha reportado una disminución leve del porcentaje de
hogares nucleares en general, de biparentales en particular, así como el aumento de hogares
monoparentales y disminución de hogares con parejas casadas. En cambio ha habido un incremento
de parejas en unión consensual (Arriagada, 2007a; Ullmann, Maldonado y Rico, 2014). En América Latina,
entre 1990 y 2010, la mayoría de los hogares dejó de corresponder a hogares nucleares biparentales,
pasando de 50,5% a 40,3% del total. La proporción de los hogares biparentales extensos también cayó
de 13,4% a 11,9%. No obstante, en conjunto, los hogares biparentales nucleares y extensos todavía
representan en 2010 a la mayoría de los hogares en la región (52,1%). Según Arriagada (2007a), el típico
modelo de familia nuclear biparental con hijos pasó de 46,3% a 41,1%.
Además, se constató un aumento de los hogares nucleares sin hijos (Arriagada, 2001). En el
caso del Uruguay, por ejemplo, la suma de estos dos igualan a las familias nucleares con pareja e
hijos (Cabella, 2007). En la Argentina, por su parte, se observó que entre los dos últimos censos
hubo un crecimiento de los hogares de parejas con un hijo, en detrimento de los hogares con dos
y más hijos, y un aumento de los hogares nucleares con un solo hijo.
Asimismo, fue notable el aumento de los hogares nucleares monoparentales de 7,9% a
10,9% (Arriagada, 2007a). Especialmente en el caso de los hogares monoparentales encabezados por
mujeres —tanto extensos como nucleares— aumentaron del 13,0% al 17,2%. Este aumento de los
hogares monoparentales con jefatura femenina, sobre todo en el caso de los nucleares, es una
tendencia compartida por la casi totalidad de los países de la región, aunque con magnitudes diversas
(Arriagada, 2001 y 2002; García y Rojas, 2004; INDEC, 2012). Estas magnitudes abarcan un rango de
entre el 12,4% de los hogares en el Perú, hasta el 31,3% en Chile. En este último país, en 1990 este tipo
de familia representaba al 22,2%, mientras que en el año 2009 este porcentaje fue de 27,6% del total
de familias (Calvo, Tartakowsky y Maffei, 2011). En la Argentina, si bien predomina la jefatura masculina
en el total de hogares del país (65,8% en 2010), se registra un incremento de la jefatura femenina,
pasando de 27,7% en 2000 a 34,2% en 2010, especialmente en los hogares nucleares completos. Esto
podría significar que la jefa mujer no solo se declara como tal por no tener cónyuge, sino que también
lo hace en casos en los que tiene pareja (INDEC, 2012). En Cuba, por su parte, entre los censos de
1981 y 2012, la jefatura masculina descendió de 71,8% a 55,1%, y la femenina subió de 28,2% a 44,9%.
Los hogares sin núcleo familiar (e incluso no familiares) han experimentado un aumento en
los últimos censos (Arriagada, 2007a), así como también los hogares unipersonales (6,7% a 9,7%),
integrados por personas solteras, separadas, divorciadas o viudas. Esto último debido tanto al
aumento de la esperanza de vida femenina en edades avanzadas como al mayor grado de
independencia y autovalencia y a la dificultad de incorporarse a los hogares de sus hijos u otros
familiares (Cabella, 2007; Ullmann, Maldonado y Rico, 2014). En relación con la composición
generacional de los hogares se observó que, efectivamente, disminuyó en la región el número de
hogares con personas de edad avanzada según los últimos censos (de 60,3% a 48,2%), al igual que
los hogares con personas de la misma generación y los hogares sin niños (Ullmann, Maldonado y
Rico, 2014).
3. Aspectos metodológicos: recomendaciones internacionales

y la experiencia regional
El primer conjunto de principios y recomendaciones para los censos de población y habitación se
publicó en 1958, en respuesta a la necesidad de formular normas internacionales para el primer
Programa Mundial de Censos de Población y Vivienda. A lo largo de los años, la División de
Estadística de las Naciones Unidas ha producido recomendaciones internacionales, ofreciendo a los
países asistencia técnica para las operaciones censales y divulgando los resultados de los censos de
diferentes países. En este documento se tomará como punto de referencia la versión que contiene
las recomendaciones para los censos del 2010, que corresponde a los Principios y Recomendaciones
para los censos de población y habitación Rev.2 (Naciones Unidas, 2010).También se dispone de las
Recomendaciones para los censos de la década de 2010 en América Latina (CEPAL/CELADE, 2011).
Las Naciones Unidas proporcionan recomendaciones generales para definir estos conceptos,
pero destacan que los países deben adaptar los conceptos a sus respectivas realidades o al uso
específico que desean dar a los datos, presentando en ocasiones propuestas adicionales. Si bien
esto es interesante y necesario, la ventaja de ajustarse a las definiciones internacionales favorece la
comparabilidad internacional, lo que también es un objetivo deseable. Por ello, cada país tendrá
que esforzarse en satisfacer ambas demandas.
A continuación se revisarán los conceptos y recomendaciones elaborados por las
Naciones Unidas para los censos de la década de 2010 para el tema de “hogar y familia” y la forma
en que los censos de la región los han abordado.
a) Aspectos generales de los censos
Hasta octubre de 2018 se realizaron 17 censos de población y vivienda en América Latina
correspondientes a la década de 2010, quedando por realizarse los de El Salvador, Haití y Nicaragua.
Seis de ellos son censos de hecho, a diferencia de la década anterior, en la que se contabilizaron
siete países con censos bajo esta modalidad. El Uruguay y el Paraguay cambiaron el censo de hecho
por el censo de derecho. Por otra parte, tres países, la Argentina, el Brasil y México, aplicaron
dos tipos de cuestionario: básico y ampliado.
Para el estudio de las familias y arreglos familiares dentro de los hogares, las Naciones Unidas
recomiendan que los censos de hecho (que registran solamente a las personas que han dormido
en el hogar la noche anterior) incluyan una pregunta sobre residencia habitual. En conformidad con
esto, cabe mencionar que los países que han realizado censos de hecho en la década de 2010
(la Argentina, el Estado Plurinancional de Bolivia, Chile, el Ecuador, Panamá y el Perú) han formulado
esta pregunta, con el fin de no perder el registro de los miembros que residen permanentemente
en cada hogar. Desde el punto de vista del estudio de hogares y familias, es importante disponer
de un recuento completo de los residentes habituales de los hogares, en especial si se tiene en
cuenta la mayor frecuencia de las migraciones y ausencias temporarias.
b) Conceptos de vivienda, hogar, familia y núcleo familiar
Si bien las Naciones Unidas utiliza el término “familia” para referirse a los arreglos de personas
dentro de los hogares, se verá a continuación que no todos estos arreglos son considerados como tal
de acuerdo a su propia definición de familia, sino que el término se utiliza en forma general, lo que en
ocasiones puede conducir a cierta confusión. Los conceptos básicos de “vivienda”, “hogar”, “familia” y
“núcleo familiar” según las últimas definiciones de las Naciones Unidas (2010) son los siguientes:
Las viviendas son las unidades separadas e independientes que cumple la función de ser el
lugar de habitación de uno o más hogares, o de parte de un hogar. Por ejemplo, dos hogares
nucleares que comparten una vivienda o un hogar en una sociedad polígama que ocupa dos o
más viviendas. Se trata de un ente físico, directamente identificable y el dato que se obtiene es el
número de viviendas.
Los hogares son los arreglos hechos por personas, individualmente o en grupos, para
compartir entre ellos los gastos de comida (con o sin un presupuesto común) y otros aspectos
esenciales. Se distingue entre el hogar-unidad doméstica (housing unit) y el hogar-vivienda
(housing-dwelling). El hogar como unidad doméstica puede ser unipersonal o multipersonal y las
personas pueden estar emparentadas o no estarlo (o una combinación de ambos). Es una variable
determinada por el censista a partir de la información proveniente del informante.
El número de hogares puede ser mayor que el número de viviendas. Por su parte, el concepto
de “hogar-vivienda” no exige que sus miembros (con o sin relación de parentesco) compartan las
comidas ni tengan un presupuesto común, pues descansa únicamente en el hecho de que se
comparta la vivienda. Este concepto parece ser más simple y fácil de utilizar que el anterior, pero
tiene el inconveniente de que no suministra ninguna información sobre cada unidad doméstica
distinta que comparte con otros una misma vivienda. En este caso, el número de hogares será
igual al de viviendas.
La familia, por su parte, se define como “conjunto de miembros del hogar que están
emparentados entre sí hasta cierto grado, por sangre, adopción o matrimonio” (Naciones Unidas,
2010). Sin embargo, “el grado de parentesco utilizado para determinar los límites de la familia así
entendida dependerá de los usos a que se destinen los datos y, por lo tanto, no puede definirse
con precisión para su aplicación a escala mundial” (Naciones Unidas, 2010). La familia, por
consiguiente, no es un dato que se obtiene directamente del cuestionario censal, sino que es una
variable que debe ser construida conceptualmente y luego derivada de una de las variables básicas
directas del cuestionario censal (la relación de parentesco).
Finalmente, el núcleo familiar se define por sus integrantes, que pueden ser una pareja casada
o en unión consensual, con o sin hijos, así como solo un padre o madre con hijos.
En la perspectiva de las Naciones Unidas, por lo tanto, hay grandes diferencias entre lo que
se entiende por hogar, familia y núcleo familia”. Se deriva de lo dicho anteriormente que un hogar
puede ser unipersonal mientras que la familia (nuclear o no) debe comprender al menos dos
miembros, dado que el elemento fundamental que las distingue es precisamente, el parentesco
entre sus miembros. Entonces, mientras que los miembros de una familia deber estar relacionados
(por sangre, adopción o matrimonio), los miembros del hogar no necesitan estarlo para ser
considerados como integrantes de un mismo hogar. Por ello, la tipología presentada por las
Naciones Unidas se denomina “tipología de hogares”, como se verá más adelante.
Por lo general, en América Latina se utilizan los conceptos acorde a las definiciones de las
Naciones Unidas (2017), definiéndose al hogar como la “unidad doméstica” (persona o grupo de
personas que comparten un hogar y se combinan para satisfacer en forma conjunta sus
necesidades básicas) y a la familia como las personas emparentadas por consanguinidad,
matrimonio o adopción. La excepción, sin embargo, la constituye el Brasil, donde no se utiliza el
concepto de hogar sino el de “domicilio”, que corresponde a la unidad de vivienda o housing unit
(Cavenaghi y Alves, 2011). De acuerdo con las Naciones Unidas un domicilio es un lugar separado
e independiente, de alojamiento, previsto para que lo habite un hogar.
4. Revisión de los cuestionarios censales: la experiencia regional

y las recomendaciones internacionales
Dentro del hogar se pueden identificar los diferentes tipos de arreglos familiares y la existencia de
uno o más núcleos familiares dentro de ellos, como una construcción derivada principalmente de
otras variables, algunas de las cuales son consideradas como básicas por las Naciones Unidas, tales
como jefatura del hogar, relación de parentesco y nupcialidad.
a) Jefatura del hogar
Las Naciones Unidas (2010) recomienda que, para identificar a los miembros de cada hogar, es
necesario definir en primer lugar quién será la persona de referencia, y luego referir a los restantes
miembros según su relación con la persona de referencia. Los países pueden utilizar el término que
consideren más apropiado, pero siempre debe tomarse en cuenta que este paso es fundamental para
identificar a los restantes miembros. Por ello, es conveniente elegir a aquella persona que otorgue
mayor claridad al conjunto de los miembros del hogar. En este sentido, es importante que los
miembros del hogar designen a uno entre ellos como persona de referencia, sin implicaciones de
liderazgo o bien, que identifiquen una responsabilidad compartida cuando ellos lo deseen.
Aunque tradicionalmente era el hombre el que detentaba esta posición se hace notar que
“en los países en que los cónyuges tienen igual autoridad y responsabilidad en los asuntos del
hogar y pueden compartir el sustento económico del mismo, el concepto de jefe del hogar ya no
se considera válido ni siquiera para los hogares familiares” y es necesario estar atento a los sesgos
de género. Por consiguiente, se enfatiza que “es importante que se faciliten instrucciones claras
sobre quien deberá considerarse jefe del hogar a fin de evitar ideas preconcebidas por parte del
empadronador o del declarante” (Naciones Unidas 2010, pág. 139).
En consecuencia, las Naciones Unidas recomienda utilizar los conceptos de: esposo o esposa
en pareja casada, miembro de unión consensual (cuando no hay pareja casada y sea aplicable),
padre o madre cuando el hogar es monoparental, cuando nada de lo anterior se aplica se
recomienda seleccionar a cualquier miembro adulto del hogar. En suma, “los países pueden utilizar
el término que consideren más apropiado para identificar a esta persona (por ejemplo, jefe del
hogar, cabeza del hogar o persona de referencia del hogar), siempre que únicamente esta persona
se utilice para determinar las relaciones entre miembros del hogar” (Naciones Unidas, 2010,
pág. 138). Aunque la identificación de la jefatura del hogar a través del “jefe del hogar” no fue objeto
de cuestionamientos cuando las familias se estructuraban mayoritariamente sobre la base de una
jefatura claramente patriarcal, con el tiempo este ha devenido en un concepto (y por ende en una
pregunta) bastante controvertido por su sesgo de género en una sociedad cambiante. Esto es así
tanto por el aumento de hogares monoparentales con liderazgo femenino como por la evolución
de las familias biparentales hacia una mayor equidad de género.
No obstante, parece incontrovertible el hecho de que todo hogar debe designar un jefe o
jefa, persona responsable del hogar o como quiera llamársela (independientemente de que además
declaren tener jefatura compartida o no) ya que esto es necesario para establecer las relaciones de
parentesco dentro del hogar así como para los estudios y diagnósticos para políticas públicas, que
utilizan como una de las posibles aproximaciones al nivel socioeconómico de la familia las
condiciones laborales o el nivel educativo del jefe o jefa.
En relación a la identificación de la jefatura del hogar, en los censos de la región se advierte
(véase el cuadro 1) que en las dos últimas décadas censales se ha llegado a un consenso acerca de
la utilización de categorías inclusivas tales como “jefe o jefa” del hogar, utilizándose también las
expresiones “persona de referencia” (Uruguay en 2011) y “persona responsable del domicilio” (Brasil
en 2000 y 2010). Se destaca el caso de Costa Rica, donde adicionalmente se ha preguntado por
“jefatura compartida”, lo que agrega una dimensión al concepto, ya que no solo evita el sesgo de
género, sino que agrega un indicador de lo que se ha dado en llamar “mayor simetría en el hogar”.
En efecto, los resultados son bastante provocativos, aunque no ameritan conclusiones muy
definitivas dado que es la primera vez que se lleva a cabo y puede conllevar innumerables
problemas de registro.
Cuadro 1
América Latina: definición de jefatura del hogar, censos de las décadas de 2000 y 2010
Jefatura del hogar
Cabeza Jefe/jefa o Persona Personal Jefatura

País y año censal
Jefe Jefe/Jefa (jefe o jefa) persona de responsable responsable compartida
del hogar referencia del domicilio de la familia (adicional)
Naciones Unidas (2010) 1 1 1 1 1

Brasil, 2000 1 1
Brasil, 2010 1
Colombia, 2005 1
Costa Rica, 2011 1 1
Panamá, 2000 1
Uruguay, 2011 1
Todos los demás países,
1
2000 y 2010
Fuente: Elaboración propia con base en los cuestionarios censales de las décadas de 2000 y 2010.
No obstante, es interesante observar que para el total del país la jefatura masculina más que
duplica a la jefatura femenina (64% versus 29%), mientras que la jefatura compartida es de
aproximadamente el 7%. (Costa Rica, 2014). Un caso particular es el del cantón San José —el más
populoso y que contiene la capital del país—, que tiene la más alta jefatura femenina (33,4%) y la
más baja entre las masculinas (59,1%), siendo la jefatura compartida del nivel del promedio (7,5%).
En los extremos, el cantón que tiene la jefatura compartida más alta (Heredia, 9,2%) lo hace en
desmedro de las otras dos, mientras que el que la tiene más baja (Limón, 5,3%) tiene un superávit
de jefatura masculina. Es de esperar que otros países se hagan eco de esta iniciativa (INEC, 2014).
b) Relación de parentesco
Según las Naciones Unidas, “después de identificado el jefe del hogar u otro miembro de
referencia, los restantes miembros se clasificarán en relación con esa persona” (Naciones Unidas,
2010, pág. 139). La relación de parentesco es una variable muy importante que permite identificar
a los miembros del hogar y conocer la posición de cada uno de ellos con referencia al jefe/a o
responsable del mismo, ya sean familiares o no familiares. La composición familiar tradicionalmente
se deriva de esta variable.
Cada uno de los restantes miembros, en relación con la primera persona, puede clasificarse
como: cónyuge, pareja en unión consensual, hijo, cónyuge del hijo, nieto o bisnieto, progenitor
(o progenitor del cónyuge), otros parientes, empleado doméstico u otras personas no
emparentadas con el jefe u otro miembro de referencia.
Para ayudar a identificar el núcleo conyugal o familiar dentro del hogar, puede resultar útil que
en el formulario del censo las personas se registren en la medida de lo posible por orden de
relación nuclear. Así, después del jefe o miembro de referencia se registrarán primero el
cónyuge de esa persona y a continuación los hijos sin casar y luego los hijos casados, con sus
respectivos cónyuges y prole. Para los hogares polígamos, el orden de inscripción puede ser
sucesivamente cada una de las esposas y sus hijos no casados (Naciones Unidas, 2010, pág. 139).
Cuadro 2
América Latina: preguntas sobre relación de parentesco a, censos de las décadas de 2000 y 2010
N° de
País y año censal Pregunta sobre relación de parentesco
categorías
Argentina, 2001 ¿Cuál es el parentesco o relación con el jefe o jefa del hogar? 9
Argentinabc, 2010 ¿Cuál es la relación o parentesco con el jefe(a) del hogar? 9
Bolivia (Estado ¿Qué relación o parentesco tiene con el jefe o jefa del hogar? 10
Plurinacional de), 2001
Bolivia (Estado ¿Qué relación o parentesco tiene con la jefa o jefe del hogar? 10
Brasilbc, 2000 ¿Cuál es la relación con la persona responsable del domicilio? 11
Brasilc, 2000 ¿Cuál es la relación con la persona responsable de la familia? 11
Brasilbc, 2010 ¿Cuál es la relación de parentesco o de convivencia con la persona 19
responsable del domicilio?
Chile, 2002 ¿Cuál es su relación de parentesco con el jefe o jefa del hogar? 14
Chile, 2017 ¿Qué relación de parentesco tiene con el jefe/a de hogar? 16
Colombiac, 2005 ¿Cuál es la relación o parentesco de ... con la persona cabeza 10
(jefe o jefa) del hogar?
Colombia, 2018 ¿Cuál es la relación o el parentesco de … con el jefe(a) del hogar? 16
Costa Rica, 2000 ¿Qué parentesco tiene _____ con la jefa o el jefe del hogar? 9
Costa Rica, 2011 ¿Qué parentesco tiene (nombre) con (persona No 1)? 12
Cuba, 2002 ¿Qué parentesco o relación tiene con el jefe(a) del hogar? 9
Cuba, 2012 ¿Qué parentesco o relación tiene Ud. con el jefe(a) del hogar? 9
Ecuador, 2001 ¿Qué parentesco o relación tiene con el jefe o jefa del hogar? 9
Ecuador, 2010 ¿Qué parentesco o relación tiene (…) con el/la jefe/a del hogar? 9
Guatemala, 2002 ¿Qué parentesco o relación tiene con el jefe o jefa del hogar? 13
Guatemala, 2018 ¿Qué parentesco o relación tiene con la jefa o el jefe del hogar? 14
Honduras, 2001 ¿Qué relación o parentesco tiene con el jefe o jefa del hogar? 11
Honduras, 2013 ¿Qué relación o parentesco tiene (nombre) con el jefe o jefa del hogar? 13
Méxicobc, 2000 ¿Qué es (NOMBRE) del jefe(a) del hogar? 3+abierta
Méxicob, 2010 ¿Qué es (NOMBRE) de la jefa(e)? 9
Méxicoc, 2010 ¿Qué es (NOMBRE) de la jefa(e)? 7+abierta
Panamá, 2000 ¿Qué parentesco o relación tiene con el jefe del hogar? 9
Panamá, 2010 ¿Qué parentesco o relación tiene con el jefe o la jefa del hogar? 9+abierta
Paraguay, 2002 Marque la relación de parentesco con el jefe o jefa del hogar. 11
Paraguay, 2012 ¿Cuál es la relación o parentesco con el jefe/jefa del hogar? 12
Perú, 2007 ¿Cuál es la relación de parentesco con el jefe o jefa del hogar? 10
Perú, 2017 ¿Cuál es la relación de parentesco con el jefe o jefa del hogar? 11
República Dominicana, 2002 ¿Cuál es la relación o parentesco de (nombre) con el jefe o la jefa del hogar? 11
República Dominicana, 2010 ¿Cuál es la relación o parentesco de (nombre) con la jefa o el jefe del hogar? 13
Uruguay, 1996 ¿Qué relación o parentesco tiene con el jefe o jefa del hogar? 10
Uruguay, 2011 ¿Qué relación de parentesco tiene ... (Nombre) con la/el jefa/e de 14
hogar o la persona de referencia?
Venezuela (República Relación o parentesco con el jefe o jefa del hogar 12
Bolivariana de), 2001
Venezuela (República Relación de parentesco con el jefe o jefa del hogar 11
a
Como se indicó anteriormente, el Brasil y la República Bolivariana de Venezuela no incluyen la pregunta en el bloque de características
individuales, sino que se registra en el listado de residentes habituales del hogar.
b
Cuestionario básico.
c
Cuestionario ampliado.
Cuadro 3
América Latina: categorías de la variable “relación de parentesco”, censos de las décadas de 2000 y 2010
Cónyuge o Otros no
Hijo/a o hijastro/a Otros parientes
conviviente parientes
Hermanos/hermanastros/
cónyuges o convivientes
Hijo/a solo del cónyuge
Parientes del servicio d.

Padre/madre/suegro/a
Cónyuge o conviviente
Hijo/a solo del jefe/a

País y año censal
Servicio doméstico
Otros no parientes
Hijo/a e hijastro/a
Nietos y bisnietos
Hijo/a de ambos
del mismo sexo
Otros parientes
Padre / madre
Yerno o nuera
o conviviente
de otro sexo
Pensionistas
Abuelos/as
Cuñado/a
Sobrino/a
Suegro/a
Bisnieto
Nieto/a
Naciones Unidas, 2010 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
Argentina, 2001 1 1 1 1 1 1 1 1 1
Argentina, 2010 1 1 1 1 1 1 1 1 1
Bolivia (Estado
1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
Bolivia (Estado
1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
Brasil, 2000 1 1 1 1 1 1 1 1 1
Brasil, 2010 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
Chile, 2002 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
Chile, 2017 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
Colombia, 2005 1 1 1 1 1 1 1 1 1
Colombia, 2018 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
Costa Rica, 2000 1 1 1 1 1 1 1 1
Costa Rica, 2011 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
Cuba 2002 1 1 1 1 1 1 1
Cuba, 2012 1 1 1 1 1 1 1
Ecuador, 2001 1 1 1 1 1 1 1 1
Ecuador, 2010 1 1 1 1 1 1 1 1
Guatemala, 2002 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
Guatemala, 2018 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
Honduras, 2001 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
Honduras, 2013 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
México, 2000 1 1
México, 2010 1 1 1 1 1 1 1 1
Panamá, 2000 1 1 1 1 1 1 1 1
Panamá, 2010 1 1 1 1 1 1 1 1 1
Paraguay, 2002 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
Paraguay, 2012 1 1 1 1 1 1 1 1 1
Perú, 2002 1 1 1 1 1 1 1 1
Perú, 2017 1 1 1 1 1 1 1 1 1
República Dominicana,
1 1 1 1 1 1 1 1 1
2002
República Dominicana,
1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
2010
Cuadro 3 (conclusión)
Cónyuge o Otros no
Hijo/a o hijastro/a Otros parientes
conviviente parientes
Hermanos/hermanastros/
cónyuges o convivientes
Hijo/a solo del cónyuge
Parientes del servicio d.

Padre/madre/suegro/a
Hijo/a solo del jefe/a

País y año censal
Servicio doméstico
Otros no parientes
Hijo/a e hijastro/a
Nietos y bisnietos
Hijo/a de ambos
del mismo sexo
Otros parientes
Padre / madre
Yerno o nuera
o conviviente
de otro sexo
Pensionistas
Abuelos/as
Cuñado/a
Sobrino/a
Suegro/a
Bisnieto
Nieto/a
Uruguay, 1996 1 1 1 1 1 1 1 1 1
Uruguay, 2011 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
Venezuela (República
1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
Nota: Panamá en 2010 registra solamente cónyuge, el Brasil en 2010 incluyó madrastras y padrastros, la República Bolivariana de
Venezuela en 2011 no tiene la variable “relación de parentesco” (la información debería extraerse de la lista de integrantes del hogar).
En el cuadro 2 se presenta la forma en que han sido formuladas las preguntas en los censos
de las dos últimas décadas y el número de categorías incorporadas en cada caso. Se advierte que
el Brasil (2010) y la República Bolivariana de Venezuela (2011) no han introducido esta pregunta
dentro del bloque de características individuales, aunque en el cuestionario se registra la relación
de parentesco con el jefe o jefa del hogar en la lista de residentes habituales del hogar.
Lo usual es que los países presenten respuestas precodificadas, siendo la excepción México
en sus dos últimos censos, en los cuales se mantiene una opción abierta11. En cuanto al número de
relaciones de parentesco que se identifican en cada país, o bien se ha mantenido constante o ha
aumentado ligeramente entre los dos últimos censos. El caso del Brasil, sin embargo, constituye un
caso especial, porque el número de categorías de parentesco ha sido aumentado de 11 a 19, debido
tanto a la desagregación como a la inclusión de nuevas categorías.
En el cuadro 3 se presentan las categorías utilizadas en cada uno de los países. Se puede
observar allí que predominan las categorías tradicionales de cónyuge o conviviente, hijos e hijastros,
yernos y nueras, nietos y bisnietos, padres, madres y suegros. En menor medida se incluyeron los
hermanos, cuñados, sobrinos y abuelos. Los países que han innovado en la relación de parentesco
en los últimos censos han sido el Brasil, Chile y el Uruguay, y esto ha resultado en parte del aumento
de las categorías, como se mencionó anteriormente.
El Brasil en el año 2010 incluyó en esta variable las categorías “cónyuge o conviviente de otro
sexo o del mismo sexo”, así como también categorías que tienen que ver con la paternidad y
maternidad de los hijos, tales como “hijo/a de ambos cónyuges o convivientes” e “hijo/a solo del
jefe/a”, que permiten identificar familias reconstituidas o ensambladas. En Chile 2017 se preguntó
11
En el cuestionario básico del censo de 2010 sin embargo, todas las categorías de respuesta están precodificadas.
por “hijo/a”12 e “hijo/a del cónyuge, conviviente o pareja”. En el Uruguay en 2011, además de las dos
categorías empleadas en el Brasil, se incluyó también la de “hijo/a solo del jefe/a”, lo que permite
completar el tema.
c) Nupcialidad
La nupcialidad se mide a través de un conjunto de variables, una de las cuales es el estado
civil. El estado civil de las personas es una de las variables centrales del cuestionario censal, y crucial
para el estudio de la evolución de los arreglos familiares. Según las Naciones Unidas, los países
deberían registrar al menos las categorías básicas, siempre respetando las leyes y costumbres de
los países. Sin embargo, dado que las categorías básicas no son suficientes para obtener un
panorama real de la situación de las personas y de las uniones, se sugieren agregados que los
países pueden considerar incluir en sus cuestionarios (véase el cuadro 4).
La recolección de información adicional sobre costumbres de países o grupos específicos
de población en relación con el estado civil o marital de la población puede ser una necesidad
nacional por su relevancia numérica o cultural (poligamia, por ejemplo). En este caso, se podría
recoger datos sobre el número de cónyuges, siempre que al nivel agregado se mantenga la
comparabilidad internacional.
Cuadro 4
Principios y recomendaciones de las Naciones Unidas: categorías de “estado civil”
Categorías básicas de estado civil Categorías adicionales de estado civil recomendadas

recomendadas por las Naciones Unidas por las Naciones Unidas según relevancia para los países
Solteros, es decir, personas que nunca Casado con personas de distinto sexo
han contraído matrimonio Casado con personas del mismo sexo
Casados Casado con contrato matrimonial, pero no viven aún
Viudos que no han vuelto a contraer matrimonio como marido y mujer
Divorciados que no han vuelto a contraer matrimonio Uniones civiles con personas de distinto sexo
Casados pero separados Uniones civiles con personas del mismo sexo
Uniones consensuales con personas de distinto sexo
Uniones consensuales con personas del mismo sexo
Anulado
Fuente: Naciones Unidas (2010, págs.146-147).
En los cuestionarios censales de la región no se refleja una conceptualización unificada de

los términos que se utilizan en el estudio de la nupcialidad, tales como en el caso de las variables
“estado civil”, “estado conyugal”, “naturaleza de la unión” o “tipo de unión”. Tampoco existe
unificación en la definición legal de los mismos, dado que preguntas similares (por ejemplo, sobre
las uniones consensuales) pueden encontrarse bajo cualquiera de estos conceptos. Esto parece ser
producto de los cambios sociales y de la necesidad de reflejar la velocidad en que las relaciones de
nupcialidad —tanto legales como no legales— están modificándose.
12
La categoría “hijo/a” da cuenta de la relación específicamente con el jefe/a del hogar, lo cual implica que en la misma se
registra tanto a hijos solo del jefe como a los hijos del jefe y su cónyuge.
74
CEPAL - Serie Seminarios y Conferencias N° 94
Cuadro 5
América Latina: preguntas sobre nupcialidad, censos de las décadas de 2000 y 2010.
Edad Edad
Preguntas sobre nupcialidad en N° de Preguntas sobre nupcialidad en N° de
País y año censal límite Países límite
los censos de la década de 2000 preguntas los censos de la década de 2010 preguntas
inferior inferior
Argentina, 2001 ¿Cuál es su estado civil legal? 4 14+ Argentinaa, 2010 ¿Cuál es su estado civil legal? 2 14+
¿Convive en pareja/matrimonio? ¿Convive en pareja o
¿Esta es la primera vez que matrimonio?
convive en pareja/matrimonio?
¿En qué año se inició esta
convivencia?
Bolivia (Estado ¿Cuál es su estado civil o 1 15+ Bolivia (Estado ¿Cuál es su estado civil o 1 15+
Plurinacional de), conyugal actual? Plurinacional de), conyugal?
2001 2012
Brasila, 2000 ¿Vive en compañía de cónyuge o 3 10 + Brasila, 2010 ¿Vive en compañía de cónyuge o 3 10+
compañero? compañero?
¿Cuál es (era) la naturaleza de la ¿Cuál es la naturaleza de la
última unión? unión?
¿Cuál es su estado civil? ¿Cuál es su estado civil?
Chile, 2002 ¿Cuál es su estado civil o 1 15+ Chile, 2017 No hay pregunta --- ---
conyugal actual?
Colombia, 2005 ¿Actualmente ... 1 10+ Colombia, 2018 ¿Actualmente el estado civil de … 1 10+
es:
Costa Rica, 2000 ¿Actualmente _____ está … 1 12+ Costa Rica, 2011 ¿(Nombre) actualmente está … 1 12+
Aspectos conceptuales de los censos..

Cuba, 2002 ¿Cuál es su estado civil o 1 12+ Cuba, 2012 ¿Cuál es su estado civil y/o 1 12+
conyugal? conyugal?
Ecuador, 2001 Actualmente es: ¿unido, soltero 1 12+ Ecuador, 2010 ¿Actualmente (…) está: 1 12+
casado, divorciado, viudo o
separado?
Guatemala, 2002 ¿Cuál es su estado conyugal 1 12+ Guatemala, 2018 ¿Cuál es su estado conyugal 1 10+
actual? actual:
Honduras, 2001 ¿Cuál es su estado conyugal 1 12+ Honduras, 2013 ¿Cuál es su estado conyugal 1 12+
actual? actual (nombre)?
México, 2000 ¿Actualmente (NOMBRE): 1 12+ Méxicoa, 2010 ¿Actualmente (NOMBRE): 1 12+
75
Cuadro 5 (conclusión)
Edad Edad
Preguntas sobre nupcialidad en N° de Preguntas sobre nupcialidad en N° de
Países límite Países límite
los censos de la década de 2000 preguntas los censos de la década de 2010 preguntas
inferior inferior
Panamá, 2000 ¿Cuál es su estado conyugal 1 ---- Panamá, 2010 ¿Cuál es su estado conyugal 1 ----
actual … actual …
Paraguay, 2002 ¿Cuál es su estado civil o 1 10+ Paraguay, 2012 ¿Cuál es el estado civil o 1 10+
conyugal actual? conyugal actual de … [Nombre]
…?
Perú, 2007 Actualmente, ¿cuál es su estado 1 12+ Perú, 2017 Actualmente, ¿cuál es su estado 1 12+
civil o conyugal? civil o conyugal?
República ¿Actualmente ... está (nombre)? 1 15+ República. ¿Está (NOMBRE) actualmente … 1 15+
Dominicana, 2002 Dominicana, 2010
Uruguay, 1996 ¿Cuál es, de hecho, su estado 1 12+ Uruguay, 2011 ¿Tiene … (Nombre) cónyuge o 4 12+
conyugal actual? pareja en el hogar?
¿Quién es?
¿Cuál es el tipo de unión?
¿Actualmente está …?
Venezuela Su situación conyugal actual es: 1 10+ Venezuela Su situación conyugal actual es: 1 10+
(República (República
Bolivariana de), Bolivariana de),
2001 2011
a
Aspectos conceptuales de los censos..

Cuadro 6
América Latina: categorías de “Estado civil/conyugal” y otras variables de nupcialidad, censos de las décadas de 2000 y 2010
Estado civil o conyugal Otras variables

Unión
Separado
pareja en el hogar
convivió en pareja
consensual
Tiene cónyuge o
Año de inicio de
Naturaleza de la
Primera vez que
De matrimonio
País y año censal
Si convive en
Divorciado/a
De unión libre
matrimonio
matrimonio
convivencia
Mismo sexo
Legalmente
Casado/a
Soltero/a
pareja o
Otro sexo
Viudo/a
Separado
unión
Unido
Naciones Unidas, 2010 1 1 1 1 1 1 1 1
Argentina, 2001 1 1 1 1 1 1a 1 1 1
Argentina, 2010 1 1 1 1 1 1a 1
Bolivia (Estado
1 1 1 1 1 1
Bolivia (Estado
1 1 1 1 1 1
Brasil, 2000 1 1 1 1 1 1b 1 1b
Brasil, 2010 1d 1 1 1 1 1b 1 1b
Chile, 2002 1 1 1 1c 1 1
Chile, 2017h
Colombia, 2005 1 1 1 1 1 1g
Colombia, 2018 1 1 1 1 1 1 1
Costa Rica, 2000 1 1 1 1 1 1
Costa Rica, 2011 1 1 1 1 1 1
Cuba, 2002 1 1 1 1 1 1
Cuba, 2012 1 1 1 1 1 1
Ecuador, 2001 1 1 1 1 1 1
Ecuador, 2010 1 1 1 1 1 1
Guatemala, 2002 1 1 1 1 1 1
Guatemala, 2018 1 1 1 1 1 1 1
Honduras, 2001 1 1 1 1 1 1
Honduras, 2013 1 1 1 1 1 1
México, 2000 1d 1 1 1 1 1
México, 2010 1d 1 1 1 1 1
Panamá, 2000 1 1 1 1 1 1 1
Panamá, 2010 1 1 1 1 1 1 1
Paraguay, 2002 1 1 1 1 1 1
Paraguay, 2012 1 1 1 1 1 1
Perú, 2007 1 1 1 1 1 1
Perú, 2017 1 1 1 1 1 1
República Dominicana, 2002 1 1 1 1 1 1 1
República Dominicana, 2010 1 1 1 1 1 1 1
Uruguay, 1996 1 1 1 1 1 1
Uruguay, 2011 1 1 1 1 1e 1f 1f 1f 1f
1 1 1 1 1 1
1 1 1 1 1 1
ª En la Argentina en 2000 y 2010 la unión consensual se obtiene combinando “estado civil legal” con “convivencia en pareja”, las
uniones del mismo sexo se obtienen por eliminación de pautas de consistencia; b En el Brasil en 2000 y 2010 la condición de “unión
consensual” se obtiene de la variable “naturaleza de la unión”; c En Chile en 2002 corresponde a la categoría “anulado”, en uso antes
de la aprobación del divorcio; d En el Brasil en 2010 y en México en 2000 y 2010 se pregunta por matrimonio civil, religioso o ambos;
e
En el Uruguay en 2011 se separa en “viudo de unión libre” y “viudo de matrimonio”; f En el Uruguay en 2011 en “tipo de unión” se
separa “unión libre con pareja de otro sexo” y “unión libre con pareja del mismo sexo”; g En Colombia en 2005 se distingue entre las
uniones consensuales de dos o más años de duración y aquellas de menos de dos años. h En Chile en 2017, al tratarse de un censo
abreviado, no se consultó por estado civil/conyugal.
Aun cuando a los individuos unidos por los lazos del matrimonio legal se les llaman esposos
o cónyuges, por extensión se ha considerado que el estado conyugal debe incluir asimismo el
estudio de las uniones consensuales (Naciones Unidas, 2019). Esto hace que ambos conceptos se
yuxtapongan, y es así como las Naciones Unidas mantiene entre sus categorías básicas de “estado
civil” solo las instancias que tienen que ver con situaciones relacionadas con el status legal de las
personas (soltero, casado, casado pero separado, viudo y no vuelto a casar y divorciado). Sin
embargo, como recomendación adicional, se incluyen las uniones consensuales dentro del llamado
“estado civil”, aun cuando estas no tengan reconocimiento legal. Además de lo anterior, las
Naciones Unidas también toma en cuenta las uniones civiles, proponiendo diferenciar cuando se
trata de personas del mismo o de distinto sexo.
En los cuadros 5 y 6 se resumen las preguntas sobre nupcialidad en los dos últimos censos
de población y sus categorías, respectivamente. Puede observarse que todos los países tienen una
pregunta sobre el “estado civil o conyugal” de las personas, incluyendo los estados legales (soltero,
casado, separado, divorciado, viudo) y, por extensión, incluyendo en esta variable la unión
consensual, como son los casos del Estado Plurinacional de Bolivia, Chile y el Uruguay en la década
de 2000 y de Colombia, Costa Rica, Cuba, el Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, el
Paraguay, el Perú, la República Dominicana, el Uruguay en 1996 y la República Bolivariana de
Venezuela en la década de 2010.
Los censos de la Argentina, el Brasil y el Uruguay muestran sin embargo una aproximación
diferente, lo que se pone de manifiesto en el hecho de que estos tres países han introducido más
de una pregunta de nupcialidad, permitiendo indagar en el tema con mayor profundidad. En primer
lugar, en el caso de la Argentina, en el censo de 2001 se formularon cuatro preguntas y dos en el
de 2010, y la unión consensual no se obtiene en forma directa, sino que es resultado de la
combinación de otras dos variables, que son el “estado civil legal” y la “convivencia en pareja”. En
el caso del Brasil, en ambos censos se introdujo un bloque de tres preguntas, y la unión consensual
se identifica a través de la “naturaleza de la unión”. Finalmente en el Uruguay, el censo de 2011
incluyó también tres preguntas, y la unión consensual y la identificación del sexo de la pareja o
cónyuge (del mismo sexo u otro sexo) surgen también de la variable “tipo de unión”.
También se observa que en los casos de Colombia en 2018, Guatemala en 2018, Panamá en
2000 y 2010, la República Dominicana en 2002 y 2010 y el Uruguay en 2011, la categoría “separado”
se desagrega según sea “separado de matrimonio” o “separado de unión libre”.
d) Posición de las personas en la familia para la identificación

de núcleos familiares secundarios
Pese al potencial de la pregunta sobre relación de parentesco y a su importancia dentro del
cuestionario censal, ella no puede dar cuenta del núcleos familiares secundarios ni de todos los
tipos de familia (Naciones Unidas, 2010) ya que no proporciona información sobre la relación de las
personas entre sí. En efecto, salvo que haya una instrucción muy explícita al respecto, si hay más de
un hijo casado es posible que no se determine con precisión cuáles son las/los cónyuges de cada
uno ni los respectivos hijos, aunque todos sean nietos del jefe/jefa del hogar. Además, por la
aplicación de normas de consistencia de la información que tienen que ver con el sexo y el número
de cónyuges y las respectivas imputaciones, salvo que estas se modifiquen, tampoco podrían
identificarse los casos de parejas del mismo sexo o de familias poligámicas (Oyarce y Del Popolo, 2009).
Cuadro 7
Recomendaciones de las Naciones Unidas para determinar el estatus
o posición de la persona en el hogar y en la familia
Posición de la persona en el hogar Posición de la persona en la familia

(status en el hogar) con al menos un “núcleo familiar” (o status familiar)
(puede pertenecer o no al “núcleo”)
Dentro del hogar con “núcleo” familiar: Dentro del “núcleo” familiar:
1. Es miembro de algún “núcleo” 1. Cónyuge
1.1. Esposo 1.1. Marido
1.2. Esposa 1.1.1. Con hijos/hijas
1.3. Pareja en unión consensual 1.1.2. Con hijos/hijas
1.4. Sólo madre (monoparental) 1.2. Esposa
1.5. Sólo padre (monoparental) 1.2.1. Con hijos/hijas
1.6. Hijo/a viviendo con ambos 1.2.2. Con hijos/hijas
1.7. Hijo/a viviendo solo con la madre 2. Sólo un progenitor
1.8. Hijo/a viviendo solo con el padre 2.1. Hombre
No es miembro de algún “núcleo” 2.2. Mujer
1.8.1. Vive con familiares 3. Hijo/a
1.8.2. Vive con no familiares 3.1. Con ambos padres
3.2. Solo con un progenitor
3.2.1. Solo con el padre
3.2.2. Solo con la madre
2. Dentro de un hogar sin “núcleo” 4. No es miembro de la “familia nuclear”
2.1. Vive solo/sola 4.1. Familiares del esposo/a
2.2. Vive con otras personas 4.1.1. Padres del esposo/a
2.2.1. Vive con hermanos/as 4.1.2. Hermano/a del esposo/a
2.2.2. Vive con otros familiares 4.1.3. Otros familiares del esposo/a
2.2.3. Vive con otros no familiares 4.2. Persona que no es familiar
Fuente: Naciones Unidas (2010).
La idea que subyace a este criterio parece ser la de que la mayoría de los hogares
corresponde a una familia nuclear, ya sea con uno o dos progenitores, y que los núcleos
secundarios pueden ser escasos o fáciles de identificar. Si bien en cierta medida esto puede seguir
siendo cierto, lo es cada vez menos, y no debe asumirse su existencia como absoluta. Se trata,
entonces, de obtener información no sólo de la relación de cada miembro del hogar con la persona
de referencia, sino también con los otros miembros del hogar, sin pasar por la persona de
referencia. Así las personas pueden clasificarse según su “posición en el hogar” o su “posición en la
familia nuclear”, lo que representa una aproximación diferente al estudio del tema. Así como las
otras clasificaciones propuestas por las Naciones Unidas, esta también puede y debe ser modificada
para ajustarse a las especificidades nacionales, siempre y cuando no afecte la comparación internacional.
Entre las recomendaciones de las Naciones Unidas, con el fin de identificar las relaciones
entre los miembros del hogar, se sugiere la variable estatus o posición de cada persona en la familia,
identificando los lazos de parentesco.
En consonancia con estas recomendaciones y con los requerimientos de información, varios
países han comenzado a innovar en esta perspectiva. En efecto, se ha avanzado en la identificación
de los núcleos familiares secundarios en los hogares en tres países de la región a partir de la
inclusión en el formulario de preguntas adicionales sobre la relación entre los miembros del hogar,
sin pasar por la relación con el jefe o jefa, lo cual ha sido sugerido por las Naciones Unidas
(Naciones Unidas, 2010 y 2017).
Estos son, hasta el momento, los casos de Cuba, México y el Uruguay en los últimos censos
(véase el recuadro 1). En Cuba 2012 se incluyó una pregunta en la que se pide registrar el número
de orden que tienen en el cuestionario la madre, padre y cónyuge de cada miembro del hogar. En
México 2010 se intentó identificar la presencia en la vivienda de la pareja o esposo/a de cada
persona, y en el Uruguay, en el censo de 2011, se adicionó una pregunta para indagar sobre la
presencia de la madre y del padre en el hogar. Además, una de las preguntas de nupcialidad indaga
acerca de la presencia del cónyuge o pareja en el hogar. En el Uruguay esto tuvo también como
finalidad compatibilizar las variables y preguntas del censo con las que ya están incorporadas en la
Encuesta de Hogares, readecuadas precisamente para la captación de núcleos secundarios
existentes en el hogar (Cabella, 2009).
En relación con este tema cabe mencionar igualmente que algunos países, al momento de
elaborar la lista preliminar de personas en el hogar que se encuentra al comienzo de los
cuestionarios censales, introducen una instrucción bastante detallada para que el censista registre
la información en un orden determinado que permita precisamente la identificación de núcleos
familiares secundarios. Esto se dio en los casos de Costa Rica en 2011, Panamá en2010, el Perú
en 2017 y la República Bolivariana de Venezuela en 2011 (véase el recuadro 2).
Recuadro 1
México, el Uruguay y Cuba: preguntas sobre nupcialidad, censos de la década de 2010
México 2010
En esta vivienda ¿Vive la pareja o esposa/o de……?
Si…… Quién es? /__/__/
NO….
Uruguay, 2011
¿Qué número de orden tiene en el cuestionario su madre y padre?
¿La madre integra este hogar?
SI…. 1 ¿Quién es? /__/__/ N° de persona.
NO….2
¿El padre integra este hogar?
SI…. 1 ¿Quién es? /__/__/ N° de persona.
NO….2
¿Tiene……cónyuge o pareja en el hogar? SI…../NO…..
¿Quién es? /__/__/ N° de persona
Cuba, 2012
¿Qué número de orden tiene en el cuestionario su madre, padre y cónyuge?
Hijo/a de madre /__/__/
Hijo de padre /__/__/
Cónyuge de /__/__/
Fuente: Elaboración propia con base en los cuestionarios censales de la década de 2010.
Estas listas sin embargo no están totalmente precodificadas, y aparentemente dependen de

cuán adecuadamente el entrevistador aplique el criterio que se impartió durante el período de
instrucción, además del hecho que dicha información debe ser incorporada a las bases de datos
(Rodríguez, 2011). A continuación se presentan las características de estas listas en los cuatro países
mencionados. Estas listas tienen diferentes componentes y detalles, siendo las del Perú y
la República Bolivariana de Venezuela las más completas.
Recuadro 2
Panamá, Costa Rica, el Perú y la República Bolivariana de Venezuela: listas de residentes
en el hogar precodifcadas en los censos de la década de 2010
Panamá, 2010
Lista de residentes en el hogar
Jefe o jefa del hogar
Cónyuge
Hijos(as) solteros(as) de mayor a menor
Hijos(as) casados/as con sus cónyuges e hijos/as
Otros parientes
Otros no parientes
Miembros del servicio doméstico
Los que no durmieron aquí
Costa Rica, 2011

Jefa o jefe
Esposa(o) o compañera(o)
Hijas(os) solteras(os)
Hijas(os) casadas(os), su pareja e hijos(as)
Otros familiares
Servicio doméstico y sus familiares
Otros no familiares
Perú, 2017
Jefe o jefa del hogar
Esposa/o o compañera/o
Hijos/as, hijastros/as y/o hijos/as adoptivos/as solteros/as sin hijos/as
Hijos/as, hijastros/as y/o hijos/as adoptivos/as solteros/as con hijos/as
Hijastros/as y/o hijos/as adoptivos casados/as o unidos/as y su familia
Yerno / nuera
Nieto/a
Padres y/o suegros
Otros/as parientes (tíos/as, hermanos/as, etc.)
Trabajador/a del hogar
Pensionista
Otras personas no parientes del jefe/a (amigos/as, compadres, etc.)
Recuadro 2 (conclusión)
Venezuela, 2011
Jefe o jefa
Esposo(a) o compañero(a)
Hijos(as) solteros(as) sin hijos/as (de mayor a menor edad)
Hijastros(as) solteros(as) sin hijos/as (de mayor a menor edad)
Hijos(as) solteros(as), divorciados(as), separados(as) o viudos(as) con hijos que vivan con ellos,
anotando a continuación, cada uno de estos hijos
Hijastros(as) solteros(as), divorciados(as), separados(as) o viudos(as) con hijos que vivan con ellos,
anotando a continuación, cada uno de estos hijos
Hijos(as) casados(as) o unidos que vivan en este hogar con su familia, anotando a continuación,
su cónyuge y sus hijos
Hijastros(as) casados(as) o unidos que vivan en este hogar con su familia, anotando a continuación,
su cónyuge y sus hijos
Otros parientes del jefe o jefa del hogar (padre, madre, padrastro, madrastra, suegro(a),
hermanos(as), tíos(as), sobrinos(as), cuñados(as), etc.) y a continuación sus familiares
Personas no parientes del jefe o jefa del hogar (amigos, etc.) y a continuación sus familiares
Servicio(s) doméstico y a continuación sus familiares
Persona en vivienda colectiva
5. Principales hallazgos
En este artículo se han examinado los cuestionarios censales correspondientes a las dos últimas
décadas. Se ha obtenido, en consecuencia, una visión global de la capacidad actual de los censos
para dar respuesta a muchos de los interrogantes que se plantean respecto de si los países de
América Latina se encuentran (o no) en vías de equipararse —en el comportamiento de hogares y
familias— a los países más desarrollados, que constituyen la base empírica de la teoría de la
segunda transición demográfica.
Como resultado se tiene, en primer lugar, que todos los países ya han incorporado algunos
de los temas relevantes para el estudio de los arreglos familiares a través de algunas variables o
categorías de variables. Estas han sido recomendadas por las Naciones Unidas para los censos del
2000 y 2010, y favorecen y amplían los estudios de nupcialidad y familia. En específico, en ambas
décadas todos los países incorporaron:
• El criterio de “jefe o jefa del hogar”, “persona de referencia” o “persona responsable”, lo que
ha permitido uniformizar la pregunta censal de identificación evitando el sesgo de género.
• El registro de las uniones consensuales como una categoría separada13, lo que ha dado
lugar a estudios que han puesto de manifiesto el gran incremento de este tipo de uniones,
13
La forma de hacerlo para la mayoría de los países fue la inclusión de esta categoría dentro del “estado civil”, mientras que
otros lo hicieron a través de la variable “naturaleza de la unión (el Brasil) o “tipo de unión” (el Uruguay).
con características diferentes a las uniones consensuales tradicionales que siempre

tuvieron un papel preponderante en algunos países de la región.
• Se ha encontrado que los países que hacen censos de hecho han incorporado la pregunta
sobre “residencia habitual”, lo que favorece la inclusión de miembros del hogar que
ocasionalmente no están presentes en el momento del censo, de modo que el recuento
no afecte el conteo de los miembros efectivos de los hogares.
En segundo lugar, algunos temas más novedosos han comenzado a ser abordados por
algunos países:
• Jefatura compartida (Costa Rica), que no solo evita el sesgo de género, sino que agrega
un indicador de lo que se ha llamado “mayor simetría en el hogar”.
• Hogares con parejas o matrimonios del mismo sexo. La Argentina, por eliminación de
pautas de consistencia; el Brasil, en la variable “naturaleza de la unión” como parte de las
preguntas de nupcialidad; el Uruguay, en la variable “tipo de unión”, que registra “unión
libre con pareja de otro sexo” y “unión libre con pareja del mismo sexo”.
• Hogares con familias ensambladas o reconstituidas, a partir de la maternidad o paternidad
de los hijos en la variable relación de parentesco (el Brasil14, Chile, el Uruguay15).
• Identificación de núcleos familiares secundarios a partir de preguntas específicas
destinadas a identificar madre, padre y cónyuge para cada uno de los miembros del hogar
(Cuba, México, el Uruguay).
En tercer lugar hay otra serie de temas no abordados aún:
• Edad a la primera unión o matrimonio (para el estudio de la postergación de las uniones).
• Edad al nacimiento del primer hijo (para el estudio de la postergación de la maternidad).
• Duración de las uniones (legales o consensuales).
• Reincidencia en las uniones.
• La identificación de hogares con familias poligámicas u otras formas propias de culturas originarias.
6. Algunos resultados censales

En esta sección se presentan algunos resultados censales, con el fin de ilustrar una selección de los
temas que constituyen motivo de preocupación en relación con los cambios en las características
de los hogares y familias y sus perspectivas futuras. Estos dan la pauta de la necesidad de ampliar
y profundizar los estudios para lograr una caracterización de los arreglos familiares en la región,
considerando los diferentes contextos y culturas que los caracterizan.
El gráfico 1 presenta la información de las categorías más frecuentes de estado civil
(solteros/as y casados/a y de las uniones consensuales). Se puede observar allí:
• El aumento de los/as solteros/as. Este aumento sin embargo puede ser ligeramente
espurio y estar sobreestimado, en la medida en que personas en uniones consensuales
14
Para el Brasil: Hijo/a de ambos cónyuges o convivientes, hijo/a solo del jefe/a.
15
Para Chile y el Uruguay: Hijo/a de ambos cónyuges o convivientes, hijo/a solo del jefe/a, hijo/a solo del cónyuge o
conviviente.
(o separadas de uniones consensuales) se declaren solteras. En el caso de Chile también

los “anulados” adquieren la calidad de solteros, por lo cual no se sabe cómo se
declararán. Sin embargo, es una tendencia que al compararla con datos de las Encuestas
de Fecundidad demostró ser bastante robusta (McCaa, Esteve y García, 2010).
• El aumento de las uniones consensuales. Todos los países para los cuales se ha obtenido
información muestran un incremento en las uniones consensuales. Los incrementos más
sustanciales se observan en el Estado Plurinacional de Bolivia, México y el Uruguay.
• La disminución de los/as casados/as. Esta disminución en todos los países observados es
consistente con el incremento de solteros/as y de uniones consensuales, y todo ello
congruente con las tendencias esperadas en relación con las uniones.
Gráfico 1
América Latina: porcentajes de solteros, casados y unidos, 2000 y 2010
60
50
40
30
20
10
0
Uruguay
Honduras
México
Argentina
Costa Rica
Cuba
Ecuador
Rep. Dominicana
(Rep. Bol. de)

(Est. Plur. de)
Venezuela
Bolivia
Soltero/a 2000 Soltero/a 2010

Casado/a 2000 Casado/a 2010
Unido/a o conviviente 2000 Unido/a o conviviente 2010
Fuente: CEPAL/CELADE, Procesamiento de los censos de población.

Gráfico 2
América Latina: porcentajes de divorciados/as, viudos/as y separados/as, 2000 y 2010
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Honduras
Uruguay
México
Argentina
Costa Rica
Ecuador
Cuba
Rep. Dominicana
(Rep. Bol. de)

(Est. Plur. de)
Venezuela
Bolivia
Divorciado/a o anulado/a 2000 Divorciado/a o anulado 2010

Viudo/a 2000 Viudo/a 2010
Separado/a 2000 Separado/a 2010
Por su parte, en el gráfico 2 se pueden observar las restantes categorías del estado civil
(divorciados/as, viudos/as y separados/as). En cuanto a estas categorías, de mucha menor
frecuencia en la población, se advierte el aumento de los divorcios y separaciones en prácticamente
todos los países. En cuanto a los viudos/as no hay una tendencia clara, aunque sería esperable que
esta proporción hubiera aumentado por el impacto de los factores demográficos, el envejecimiento
y la mayor sobrevivencia femenina. De todas maneras, también es posible que la verdadera magnitud
de la viudez en muchos casos se oculte detrás de uniones consensuales o bien de nuevos casamientos.
En cuanto a los hogares, se observa en el gráfico 3 que, entre los dos últimos censos, se
verifica la tendencia esperada de disminución del tamaño de los hogares. Esto ocurre en forma
sistemática en todos los países de la región, consecuente con el descenso continuado de la
fecundidad en la región que ya ha ubicado a varios países por debajo del nivel de reemplazo. De
acuerdo con la información más reciente, de nueve países con más de cuatro personas por hogar,
en la fecha más reciente sólo se observan tres países con esas características, como son los casos
de Guatemala, Honduras y Nicaragua. Cuba y el Uruguay son los dos países con menor tamaño
promedio, por debajo de tres personas por hogar.
Gráfico 3
América Latina: tamaño medio de los hogares alrededor de 2000 y 2010
6
0
Colombia
Chile
El Salvador
Guatemala
Honduras
Perú
México
Uruguay
Nicaragua
Brasil
Costa Rica
Cuba
Ecuador
Panamá
Argentina
Paraguay
Rep. Dominicana
(Rep. Bol. de)

(Est. Plur. de)
Venezuela
Bolivia
2000 2010
Gráfico 4
América Latina: porcentaje de hogares según tipo de jefatura, 2000 y 2010
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Chile
Honduras
Brasil
Costa Rica
México
Argentina
Rep. Dominicana
Cuba
Ecuador
Panamá
(Rep. Bol. de)

(Est. Plur. de)
Venezuela
Bolivia
Masculina 2000 Masculina 2010

Femenina 2000 Femenina 2010

Otro de los resultados esperados es el descenso de la jefatura masculina y el aumento de la

jefatura femenina en forma sistemática, lo cual puede observarse en el gráfico 4. Este aumento es
especialmente notable en el caso del Brasil (de 25% a 39%), seguido por Chile (de 32% a 42%) y
por la República Bolivariana de Venezuela (de 29% a 39%).
Finalmente, haciendo uso de la tipología básica utilizada en el CELADE, podemos ver en el
gráfico 5 cuál es el cambio en el peso relativo de los hogares según su composición, clasificándolos
en unipersonales, nucleares, extendidos y compuestos.
• Lo primero que se destaca es el crecimiento sistemático de los hogares unipersonales
(probablemente consistente con el aumento de la soltería), en todos los países registrados.
• En cuanto a los hogares nucleares, la mayoría de los países muestra descensos. Los
mayores descensos se observan en el Estado Plurinacional de Bolivia, el Brasil y la
República Dominicana, y en menor medida en México. En los restantes países el descenso
es aún menor, o los porcentajes se mantuvieron relativamente estables.
• Los hogares extendidos son menos frecuentes en la Argentina, el Brasil, Costa Rica y el
Uruguay. En general muestran una tendencia al descenso, con la excepción del Brasil,
donde su peso aumenta de 12% a 16%.
• Por último, los hogares compuestos son los menos frecuentes, y sus cambios son solo de
pocos puntos porcentuales. Son más frecuentes en Panamá y en Honduras, aun cuando
en este último país registran una caída importante en el censo más reciente.
Gráfico 5
América Latina: porcentaje de hogares según su composición, 2000 y 2010
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Chile
Honduras
México
Argentina
Brasil
Costa Rica
Cuba
Ecuador
Panamá
Rep. Dominicana
(Rep. Bol. de)

(Est. Plur. de)
Venezuela
Bolivia
Unipersonal 2000 Unipersonal 2010

Nuclear 2000 Nuclear 2010
Extendido 2000 Extendido 2010
Compuesto 2000 Compuesto 2010
Sin núcleo 2000 Sin núcleo 2010

En general, puede decirse que los datos muestran coherencia con las tendencias esperadas
y que dan una idea de la necesidad de profundizar más, con el fin de poder interpretar las causas
y la verdadera naturaleza de los cambios observados, así como para proporcionar información
relevante para las políticas hacia las familias.
7. Usos de la información
Muchos y diversos son los usos que puede darse a la información estadística sobre familia y
hogares. En términos generales ellos se pueden englobar en las siguientes categorías:
• El diseño de políticas públicas en áreas de salud, cuidado, educación, trabajo, protección,
seguridad social, acceso a la información y otras.
• La provisión de todo tipo de servicios que complementen las nuevas y crecientes necesidades.
• Focalización de grupos de mayor vulnerabilidad social.
• La promoción de la equidad social y la disminución de las desigualdades educativas,
sociales, de salud, de nivel de vida, entre otras, en correspondencia con los objetivos del
Año Internacional de la Familia de las Naciones Unidas.
En relación con este último apartado cabe mencionar que las Naciones Unidas, en el artículo
16 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, establece que “La familia es el elemento
natural y fundamental de la sociedad y tiene derecho a la protección de la sociedad y del Estado”.
La situación de la familia ha sido objeto de preocupación de la Asamblea General de las
Naciones Unidas, particularmente desde la década de los años 1980. Consecuentemente con ello,
la Asamblea General proclamó a 1994 el Año Internacional de la Familia, a través de la Resolución
44/82 de 1989. A partir de esta fecha se ha celebrado el Día Internacional de la Familia el 15 de
mayo de cada año.
Más adelante, en el año 2008, y buscando hacer seguimiento al décimo aniversario del día
internacional de la familia conmemorado en el año 2004, la misma asamblea general emitió la
Resolución 62/129 de 2008, la cual realizó un balance de los avances obtenidos durante los primeros
10 años de esta conmemoración e instó a los Estados miembros a “crear un entorno propicio para
fortalecer y apoyar a todas las familias, reconociendo que la igualdad entre mujeres y hombres y el
respeto de todos los derechos humanos y libertades fundamentales de todos los miembros de la
familia son esenciales para el bienestar familiar y para la sociedad en general” (Naciones Unidas,
2008, pág. 2).
En este mismo sentido, la Conferencia Regional sobre Población y Desarrollo de
América Latina y el Caribe aprobó el Consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo en su
primera reunión, celebrada en el año 2013. En virtud de convenios y acuerdos anteriores, se
adoptaron una serie de principios generales para la integración plena de la población y su dinámica
en el desarrollo sostenible con igualdad y enfoque de derechos, referidos al derecho de hombres,
mujeres, niños/as, ancianos, etc. al mejoramiento de las condiciones generales de vida en diferentes
circunstancias. Asimismo, entre estas consideraciones se reconoce el derecho de las familias como
tales a que se les garanticen sus derechos al bienestar y a la dignidad sin discriminaciones ni
violencias, a que se tomen en cuenta sus necesidades como familias, a que sean objeto de políticas
de beneficios universales y cuidados, que se vean favorecidas con políticas que tomen en cuenta la
necesidad de compatibilizar la situación de sus miembros con la vida familiar, así como a recibir
protección por su condición migratoria, entre otros (CEPAL, 2013).
En 2014 se cumplió el vigésimo aniversario del Año Internacional de la Familia establecido
por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1994 para dar a conocer la importancia de las
familias, promover el conocimiento de sus tendencias socioeconómicas y demográficas y alentar
los esfuerzos encaminados a hacer frente a los problemas en la situación de la familia.
Entre las propuestas presentadas en la celebración del XX Aniversario del Año Internacional
de la Familia en 2014, el Secretario General dio a conocer, entre otros, dos objetivos primordiales:
i) examinar el papel de las políticas sobre la familia durante la elaboración de la agenda de
desarrollo después de 2015, e ii) invitar a los gobiernos y las entidades intergubernamentales
regionales a recabar de manera más sistemática datos nacionales y regionales sobre el bienestar
de la familia, y a que definan y apoyen medidas constructivas en materia de políticas sobre la familia,
como el intercambio de información sobre prácticas y políticas recomendables.
Al reafirmar a la familia como unidad esencial de la sociedad, la ONU manifiesta su
preocupación mediante el reconocimiento de que la familia está atravesando una época de nuevas
demandas, dificultades y conflictos económicos, sociales, demográficos, tecnológicos, de salud,
generacionales, de violencia, trata de personas y de otros, para los cuales no se encuentra
totalmente preparada. Reconoce igualmente que, en los países en desarrollo, las políticas relativas
al equilibrio entre la vida laboral y familiar compiten con una gran cantidad de prioridades de
desarrollo, no obstante lo cual son imprescindibles para abordar la problemática descrita.
Dada la importancia que se atribuye a las políticas dirigidas a las familias, se pone de
manifiesto la importancia de la recopilación y elaboración de información relativa para apoyar el
diseño de las políticas. Si bien es posible que las políticas hacia la familia no ocupen aún un lugar
preponderante, es un desafío para los productores de información el crear nuevos focos de
atención para la acción pública.
Sin duda, los cambios en la familia se han dado en el marco de sociedades caracterizadas
por grandes inequidades en el empleo e ingresos, en el acceso a la educación y a la salud, en las
relaciones de género y en la seguridad ciudadana, lo que afecta a todas las familias de una u otra manera.
Desde esta perspectiva, la información se convierte en un elemento clave, y los censos de
población en un recurso muy valioso. Junto con la identificación de las características y composición
de los hogares y las familias y de sus cambios más o menos recientes, el censo recoge gran cantidad
de información que permitiría la identificación de importantes aspectos relacionados con la
problemática actual de las familias y sus integrantes, como aporte para la elaboración de políticas
sociales, económicas, de salud y de prevención. Estas características son: lugar de residencia;
características de la vivienda; servicios y artefactos en el hogar; relación de parentesco; sexo y edad;
nupcialidad; fecundidad, mortalidad, condición migratoria; analfabetismo, asistencia escolar y nivel
educativo; idioma hablado por las personas; uso de tecnologías de la información; origen étnico
por autoidentificación; empleo y condiciones laborales; propiedad de la vivienda; seguridad social;
ciudadanía; cobertura de salud; acceso a la alimentación; discapacidad o dificultades permanentes, etc.
En suma, podría decirse que la información censal y las variables que pueden construirse con
ella, como son por ejemplo las tipología de hogares y familias, indicadores de simetría en el hogar,
los indicadores compuestos de pobreza o de necesidades básicas insatisfechas, son un aporte
indiscutible para la focalización de temas a resolver en el ámbito familiar y de uso inmediato. Para
ello se requiere, sin embargo, el accionar conjunto de productores y usuarios de la información,
que se comprometan a brindar mayor visibilidad a los problemas y circunstancias que enfrentan la
familias actuales e intervenir en las agendas gubernamentales para incluir o reforzar el tema como
un asunto de importancia para las políticas públicas.
8. Conclusiones y recomendaciones
En las últimas décadas se han observado cambios muy significativos en América Latina en la
composición y características de los hogares y familias. Aún cuando el panorama puede ser
heterogéneo, debido a las especificidades nacionales y las diferencias socioeconómicas entre y
dentro de los países, existe consenso en algunos de los cambios más notables en los arreglos
familiares y en los factores que los afectan.
Estos cambios tienen que ver con la reducción de hogares nucleares en general y de los
hogares biparentales con hijos en particular, con el aumento de los hogares monoparentales con
jefatura femenina, el aumento de hogares unipersonales y no familiares, entre otros. Esto asociado
íntimamente con los cambios en las pautas de nupcialidad, en especial con el aumento de las
uniones consensuales, y con nuevos conceptos acerca de la formación y estabilidad de las familias.
Esto se ha dado en el contexto de cambios socioeconómicos y culturales propios de las últimas
décadas del siglo veinte, pero también en un ambiente de cambio de las orientaciones valóricas,
aceptación social y moral de desvíos a las normas establecidas, así como de un menor control de
la vida privada por parte de los grupos de referencia tradicionales y de la supervisión de la familia.
En este contexto también han surgido nuevas formas de arreglos familiares, como los hogares con
familias ensambladas o reconstituidas, con parejas del mismo sexo, e incluso parejas sin
compromiso legal ni cohabitación.
Dado que el panorama social se hace más complejo, también los instrumentos de medición
deben ir adaptándose a los nuevos conceptos e incorporando nuevas variables o categorías que
reflejen esta realidad cambiante. De acuerdo con esto, el objetivo de este trabajo ha sido el de
obtener un panorama general acerca de si los censos de la región se encuentran preparados para
este desafío y en qué medida se están ya adaptando a las nuevas realidades.
Con este propósito se llevó a cabo una revisión de los cuestionarios de las dos últimas
décadas, buscando indagar los avances en las principales variables que están directamente
relacionadas con este tema ya que familia, desde el punto de vista del censo, es una variable que
se construye a partir de otras variables básicas: jefatura del hogar, relación o parentesco con el jefe
o jefa del hogar, y las variables de nupcialidad (estado civil y otras), así como también a partir de la
relación entre los integrantes del hogar entre sí.
Se ha mencionado que el desarrollo conceptual y metodológico de la composición de las
familias y de los hogares no ha ido de la mano de la elaboración de variables que puedan dar
cuenta de las transformaciones acaecidas en la sociedad en las últimas décadas (Arriagada, 2007b;
CEPAL-CELADE, 2011; Ruiz, 2011). Si bien esto parece seguir siendo cierto, del análisis de los
cuestionarios censales se puede decir que es posible vislumbrar un cambio positivo de apertura
hacia una visión más comprehensiva del tema.
Además, la incorporación de nuevas preguntas o categorías a variables ya existentes para

aprovechar su potencial constituyen una prueba de que es posible refinar y aumentar las categorías
disponibles, e incluso introducir nuevas variables si estas tienen el propósito de profundizar y
ampliar el conocimiento de los fenómenos que se quieren estudiar. También demuestran que el
censo no es un instrumento rígido, sino que tiene el potencial para enfrentar nuevos desafíos tanto
conceptuales como metodológicos que permitan obtener una información más amplia y poner esta
a disposición de los diferentes usuarios.
En cuanto a las recomendaciones se plantean aquí algunas de las sugerencias emanadas del
presente trabajo:
• Mantener una identificación de jefatura del hogar sin sesgo de género, ni de ningún otro tipo.
• Mantener la distinción entre uniones legales y consensuales.
• Incorporar la pregunta sobre jefatura compartida.
• Potenciar las categorías de respuesta (en relación de parentesco o en nupcialidad) para
captar información sobre las familias ensambladas o reconstituidas y parejas del mismo
sexo, tanto para la persona de referencia y su cónyuge (por ejemplo, en la variable relación
de parentesco), como para núcleos secundarios dentro de un hogar a través de otra u
otras preguntas respectivamente.
• Introducir preguntas para identificar núcleos secundarios en los hogares, analizando la
experiencia de los países que lo han implementado en el último censo (Cuba, México y el
Uruguay) así como las recomendaciones de las Naciones Unidas sobre posición en el
hogar y en la familia.
• Recabar información sobre reincidencia de uniones.
• Recabar información sobre edad a la primera unión, para poder estudiar la postergación
de las uniones.
• Obtener información sobre edad al nacimiento del primer hijo, para poder estudiar la
postergación de la maternidad.
Para hacer efectivas algunas de estas recomendaciones, se considera que sería necesario un
trabajo previo y conjunto que incluya:
• Estudiar las boletas censales para evaluar la mejor forma de incorporar nuevas categorías
o variables.
• Promover reuniones entre los países para armonizar la inclusión de nuevas formas de
captación de la información.
• Promover la formación de un grupo de trabajo para diseñar formas de arreglos familiares
propios de las poblaciones originarias, con la participación de miembros de sus comunidades.
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B. Experiencia de Costa Rica en el abordaje del tema de hogar

y familia en los censos nacionales de población y vivienda
Sofía Mora16
Eugenio Fuentes17
1. Introducción
Los cambios en los patrones demográficos de las sociedades latinoamericanas se expresan de
diversas maneras, una de ellas es el surgimiento de arreglos familiares alternativos a los hogares
nucleares con hijos (madre, padre e hijos). Esas transformaciones son evidenciadas gracias al análisis
de las estructuras de los hogares en los censos nacionales y las encuestas de hogares, donde se
identifican, a la vez, particularidades según los estratos socioeconómicos o características
poblacionales específicas.
Para poder develar esas realidades, algunos países han adaptado sus instrumentos censales
para incorporar nuevas categorías que permitan identificar las particularidades de esos arreglos.
Tal es el caso de Costa Rica que, en la ronda de censos 2010, para el registro y análisis de las
jefaturas de hogar incorporó la variable de jefatura compartida entre cónyuges, e incluyó por
primera vez el registro de las uniones del mismo sexo, siguiendo la iniciativa de otros países de la región.
Este documento sistematiza la experiencia de Costa Rica en el abordaje del tema de Hogar
y Familia para la ronda de censos 2010 y esboza los pasos que actualmente sigue el país con miras
a la ronda 2020.
2. Ronda 2010: cambio e innovación en el abordaje

de los hogares y las familias
El X Censo Nacional de Población y VI de Vivienda se desarrolló en Costa Rica en el año 2011. Para
ello, los preparativos iniciaron en el 2009, donde se comenzó el proceso de elaboración del
cuestionario censal y los temas a investigar.
En ese contexto, a finales de 2009 se realizó el proceso de consulta a usuarios por medio de
una serie de conversatorios con usuarios expertos en diferentes temáticas, así como de la aplicación
de un cuestionario a diferentes instituciones y organizaciones usuarias de la información censal.
Todo este proceso permitió identificar las principales necesidades de información, entre las que se
destacó la importancia de visibilizar, en las tipologías de hogar, las nuevas configuraciones de las
familias costarricenses, y dentro de estas las conformadas por parejas del mismo sexo.
En vista de la necesidad expresada por los usuarios, el INEC realizó un proceso de consulta
específico que incluyó las siguientes actividades:
• Conversatorio con las siguientes instituciones: Centro Centroamericano de Población,
Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU), Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) y Centro Feminista de Información Acción (CEFEMINA).
16
Socióloga del Proyecto Censos Nacionales, INEC Costa Rica.
17
Sociólogo del Proyecto Censos Nacionales, INEC Costa Rica.
• Reuniones con personeros del Centro de investigación y Promoción para América Central
de Derechos Humanos (CIPACDH) y con líderes de organización LGBTI del país.
• Asesoría de la Sra. Mercedes Pedrero para la incorporación del enfoque de género en los
censos nacionales, incluyendo la temática de hogar y familia como objetivo de la consultoría.
En el marco de ese proceso se acordó incorporar los siguientes cambios en el cuestionario
censal para la ronda 2010:
• Incorporar el concepto de “persona de referencia” al listar a las personas que conforman
el hogar, para complementar al tradicional concepto de “jefatura” (véase imagen 1).
• Incorporar una variable para captar la jefatura compartida con la pareja, en aquellos
hogares donde se manifieste esa condición (véase imagen 2).
• Ampliar las categorías de respuesta para la variable relación de parentesco, con el objetivo
de aproximar la conformación de posibles núcleos familiares (véase imagen 3).
• Visibilizar las uniones del mismo sexo a partir del cruce de las variables sobre relación de
parentesco, sexo y estado conyugal. La incorporación de ese tema también se incluyó en
la campaña publicitaria con el apoyo de organizaciones de la sociedad civil, además se
enfatizó al respecto en la capacitación censal.
Imagen 1
Costa Rica: lista de personas del hogar, censo de 2011
Fuente: Cuestionario del censo de Costa Rica de 2011.
Imagen 2
Costa Rica: pregunta sobre jefatura compartida, censo de 2011

Imagen 3
Costa Rica: pregunta sobre parentesco con jefe o jefa del hogar, censo de 2011
3. Datos con base en las incorporaciones de la ronda 2010

a) Jefatura compartida
El censo de 2011 identificó un total de 1.236.981 hogares, de los cuales 63,6% indicó que la
jefatura era masculina, 29,1% femenina y 7,3% compartida. Respecto a este último valor, fue posible
obtenerlo por primera vez en ese censo y permitió visibilizar aquellos hogares donde la toma de
decisiones se realiza en conjunto entre la pareja.
De esa manera, se caracterizaron los diferentes tipos de jefatura y conocieron sus realidades
específicas. Por ejemplo, en los hogares donde la jefatura es compartida, la escolaridad promedio
de la persona de referencia es de 9,8 años, la cual es mayor al promedio nacional (8,3) y a la de los
hogares donde no hay jefatura compartida (8,2).
b) Hogares conformados por una pareja del mismo sexo
En el caso de las uniones del mismo sexo, se las identificaron en 1.114 hogares a partir de las
variables relación de parentesco, sexo y estado conyugal. La cifra fue de alguna manera un primer
acercamiento al tema, pues la población LGBTI fue captada parcialmente, ya que no toda vive en
unión o se declaró como tal. No obstante, aquellas parejas que conforman un hogar, tuvieron la
posibilidad de declararlo.
Al respecto es importante mencionar, que en el marco del contexto nacional entre 2006 y
2010 (Murillo, 2010), las organizaciones de la sociedad civil (CIPACDH y líderes de la población
LGBTI) coincidieron en que esa era la mejor forma de captar alguna información en esta materia.
Con esta información fue posible caracterizar esos hogares para conocer sus condiciones de
vida. Por ejemplo, en el tema de la escolaridad promedio, las parejas del mismo sexo presentan
valores mucho más altos que el promedio nacional, con una escolaridad de 12,4 años.
Esos datos podrían indicar que, aquellas parejas que se declararon como tal, suelen tener
mayor educación y con ello, probablemente estar más sensibilizados sobre la importancia de
proporcionar sus datos en un censo.
c) Tipologías de hogar
El censo de 2011 permitió analizar las transformaciones en la estructura de los hogares
costarricenses, donde se hizo evidente que la familia tradicional, aunque aún predomina, ha ido
cediendo espacio a otros arreglos familiares. Los resultados muestran que, entre los censos de 2000
y 2011, el mayor aumento en la tasa de crecimiento se registró en los hogares unipersonales,
seguidos por los nucleares sin hijos y los nucleares monoparentales. En contraposición, para el
mismo periodo se evidencia un leve incremento en la tasa de crecimiento de los hogares nucleares
con hijos, un mantenimiento de los compuestos extensos y la disminución de los compuestos nucleares.
Un estudio realizado por Barrientos y otros (2013) analiza la transformación de los hogares
para los últimos tres censos de Costa Rica, donde se pueden visualizar dichos cambios (véase el
cuadro 1).
Cuadro 1
Costa Rica: tipología de hogar vigente por año censal y tasa de crecimiento, 1984, 2000 y 2011
Tasa de crecimiento
Tipo de hogar 1984 2000 2011
2000-2011
Nuclear sin hijos 6,9 8,7 10,7 4,2
Nuclear con hijos 51,2 49,6 41,8 0,8
Nuclear monoparental 8,6 11,2 13,8 4,2
Extenso nuclear sin hijos 1,6 1,4 1,5 2,9
Extenso nuclear con hijos 12,2 9,2 8,5 1,6
Extenso monoparental 5,4 5,1 6,1 3,9
Extenso sin núcleo 3,2 2,9 3,3 3,4
Compuesto nuclear 3,1 1,9 1,3 -1,2
Compuesto extenso 1,4 0,9 0,7 0,1
Compuesto sin núcleo 0,3 0,3 0,3 2,7
Unipersonal 5,6 8 11,3 5,4
No familiares 0,6 0,8 0,8 2,3
Fuente: Censos de Costa Rica de 1984, 2000 y 2011.
Como parte de su estudio, los autores proponen una nueva versión de la tipología de hogar
que incorpore a los hogares homoparentales y, con ello, que sean visibilizados en la estructura de
los hogares del país. Ese ejercicio muestra el uso de la información que se incorporó en el
cuestionario censal del 2011.
En el cuadro 2, se aprecia un predominio de los hogares heteroparentales de parejas con o
sin hijos(as) (52,36%), seguidos por los hogares monoparentales de una jefatura y sus hijos(as) con
el 13,82%. Por su parte, los hogares homoparentales de parejas del mismo sexo con o sin hijos
representan el 0,09%, es decir, 9 de cada 10.000 hogares. No obstante, ese primer esfuerzo logró
visibilizar a aquellos que así lo quisieron declarar, y con ello se logró conocer la conformación de
ese tipo de hogares.
A continuación, se muestra la distribución de los hogares según la tipología propuesta.

Cuadro 2
Costa Rica: distribución de hogares con base en una propuesta para una tipología de hogar, 2011
Tipo de hogar Frecuencia Porcentaje

Hogares monoparentales 255 618 20,66
Jefe(a) e hijos(as) 170 989 13,82
Extenso 75 614 6,11
Compuesto 9 015 0,73
Hogares heteroparentales 787 113 63,63
Pareja con o sin hijos(as) 647 708 52,36
Extenso 123 426 9,98
Compuesto 15 979 1,29
Hogares homoparentales 1 114 0,09
Pareja con o sin hijos(as) 988 0,08
Extenso 71 0,01
Compuesto 55 0,00
Hogares no parentales 193 136 14,83
Jefe(a) y otros familiares 40 729 3,29
Jefe, otros familiares y otros no familiares 3 285 0,27
Unipersonal 139 419 11,27
No familiar 9 703 0,78
Total 1 236 981 100
Fuente: Tomado de Barrientos, Fonseca, Mora y Valverde (2013), con base en el censo de 2011.
4. Ronda 2020: consolidación y nuevos retos

La ronda de censos 2020 permitirá consolidar los cambios desarrollados en el 2010, y en
consecuencia tener un punto de comparación sobre las jefaturas compartidas y su evolución, así
como en la identificación de parejas del mismo sexo. Esto, en consonancia con las recomendaciones
para la presente ronda en esta materia (Naciones Unidas, 2017)
Sin embargo, la nueva ronda censal trae consigo nuevos retos, realidades que deben
visibilizarse y que son requeridos por los usuarios de la información. Entre los temas más relevantes
se encuentra la identificación de núcleos familiares18, es decir, desagregar el hogar para identificar
cómo se conforman las familias(Naciones Unidas, 2017, págs. 198-199)19. Ello permitirá conocer
mejor las dinámicas internas y las características sociodemográficas a nivel de núcleo, lo que será
un insumo para la priorización y focalización de las políticas públicas.
Para ello, el INEC trabaja el tema de hogar y familia a partir de un equipo conformado por
funcionarios de diferentes procesos y unidades institucionales, de manera que los acuerdos
tomados y los conceptos definidos sean contemplados no solo en el censo nacional, sino también
en otras operaciones estadísticas.
18
En el 2011 no se lograron identificar a pesar de las desagregaciones en la variable “relación de parentesco”, pues no se
puede saber la relación entre los miembros del hogar, sin que se refiera a la jefatura.
19
Párrafo 4.148.
Además, como parte del proceso de consulta a usuarios de la información, se realizó un taller
específico con funcionarios de instituciones y organizaciones expertas en la materia para identificar
nuevas necesidades o validar los temas que se investigaron en el último censo.
Por su parte, el tema de la visibilización de la población LGBTI se está trabajando de manera
específica, con el acompañamiento de la oficina del Comisionado Presidencial para asuntos LGBTI
y del Fondo de Población de las Naciones Unidas en Costa Rica, para elaborar un marco conceptual
y una estrategia para la incorporación del tema en los próximos censos nacionales. No obstante, al
igual que en la ronda 2010, se identificarán las uniones del mismo sexo a partir de las variables
relación de parentesco, sexo y estado conyugal.
5. Consideraciones finales
La identificación de la estructura de los hogares permite tomar acciones de política pública con
base en la realidad de las personas en diferentes temas, como por ejemplo acceso a vivienda, acceso
a programas sociales u otros, que generalmente son beneficios que se dan para el grupo familiar.
En ese sentido, es fundamental que los censos nacionales permitan visibilizar las diferentes
configuraciones de esos hogares y, si es posible, ir más allá identificando núcleos familiares que,
con más detalle, permitirán focalizar y priorizar las acciones.
Además, los censos nacionales son una herramienta que, al incorporar ciertas variables,
permiten conocer las dinámicas internas de los hogares y así conocer sus características y cómo
ello refleja la dinámica social y cultural del país.
La ronda 2010 permitió que el país tuviera acceso a más información para visibilizar esos
temas, al incorporar por primera vez el tema de la jefatura compartida y la identificación de uniones
del mismo sexo. La ronda 2020 trae nuevos retos, y por ello el INEC, en conjunto con los expertos
en esos temas y los grupos organizados de la sociedad civil, se prepara para brindar la información
necesaria y de calidad de manera responsable.
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C. Estructura y composición de los hogares uruguayos:

censos 2011
Lidia Melendres20
1. Introducción
El presente documento amplía la versión elaborada y remitida en ocasión del Seminario “Aspectos
conceptuales de los censos de población y vivienda: desafíos para la definición de contenidos
incluyentes en la ronda 2020”, realizado en Santiago de Chile los días 6 al 8 de noviembre de 2018.
Tiene por objetivo describir sucintamente cómo se ha recabado en el último Censo de Domicilios,
Locales, Viviendas, Hogares y Población realizado en el Uruguay en el año 2011, la información
referente al tema Hogar y Familia.
El INE de Uruguay ha participado de actividades desarrolladas en el marco de los Grupos de
Trabajo de la CEA-CEPAL, más específicamente en los referidos a Censos (Subgrupo de Cartografía),
Medición de la Discapacidad, Medición de las Tecnologías de la información y las Comunicaciones
y Registros Administrativos. Se han realizado videoconferencias, reuniones presenciales y diversos
intercambios (comunicacionales y documentales), a efectos de compartir experiencias y difundir en
qué etapa se encuentran cada uno de los países de la región.
2. Aspectos generales de los censos de 2011

El censo de 2011 es el primer censo de derecho de la historia uruguaya. Sin embargo, existe el
antecedente del recuento censal del año 2004 (Censo Fase I), en que por primera vez se enumeró
a la población según el lugar donde vivía habitualmente, modificando el criterio adoptado hasta el
censo de 1996, mediante el cual se censaba a la población según el lugar donde había pernoctado
la noche anterior (censo de hecho).
En cuanto a la definición operacional de residencia habitual adoptada para el último censo,
y en función de los antecedentes y las recomendaciones internacionales, se definió la residencia
habitual como el lugar en el cual la persona ha vivido continuamente la mayor parte de los últimos
doce meses o se propone vivir allí por lo menos doce meses. De esta manera, un residente habitual
“es la persona que ha vivido en la vivienda la mayor parte de los últimos doce meses o que ha
vivido menos tiempo pero se propone seguir viviendo allí”. Con base en las definiciones
presentadas, es importante advertir que la fijación de una referencia temporal concreta (la mayor
parte de los últimos doce meses), siguiendo las recomendaciones internacionales, permite dirimir
a partir de cuándo una ausencia temporal se convierte en un cambio de residencia, además de
resolver dónde censar a las personas con doble residencia. En el caso de resolver “situaciones
especiales”, los criterios establecidos se ajustan perfectamente a las recomendaciones
internacionales en la materia, salvo algunos casos excepcionales. Estas excepciones son, por un
lado, los menores internados en Centros del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU),
y los reclusos que por razones operativas son censados en su totalidad en sus respectivas
instituciones. Por otra parte, las personas en situación de calle son censadas en un operativo especial.
20
Departamento Sistema Estadístico Nacional, INE Uruguay.
El operativo censal se realizó durante un periodo extendido de tiempo (septiembre a

diciembre de 2011), mediante cinco estrategias de relevamiento: i) estrategia general, ii) estrategia
para viviendas colectivas específicas, iii) estrategia para personas en refugios y situación de calle,
iv) estrategia para asentamientos irregulares y v) estrategia de contingencia para completar el
relevamiento. Para la población en general, fue definida una estrategia de relevamiento consistente
en una entrevista personal, con captura de información en Dispositivos Electrónicos Portátiles
(DEPs), para lo cual se aplicaron cuestionarios censales electrónicos dirigidos a locales, viviendas,
hogares y personas. La entrevista no se realizaba a todos los integrantes de la vivienda, sino a
aquella persona que era identificada como informante calificada del núcleo residente. En forma
diaria, o a lo sumo cada tres días, el censista se contactaba con su Jefe de Equipo en la base
operativa. Mediante los procedimientos establecidos, efectuaba la transferencia de la información
de los domicilios censados (ya fueran viviendas o locales) a la base de datos residente en el servidor
central, al tiempo que, de corresponder, el jefe le asignaba nuevos domicilios a censar.
Para el caso de las viviendas colectivas, tales como residenciales de ancianos, hogares de
guarda, centros de reclusión de adultos y menores y centros de salud con internación permanente,
se aplicó un cuestionario en papel para el registro de la información de las variables básicas de la
población que en ellos residían. En estos casos, la información requerida era proporcionada por
personal administrativo del centro correspondiente.
Paralelamente, en estas viviendas colectivas el censista realizaba, sobre cuestionario
electrónico, el censo de locales, toda vez que las mismas desarrollaban una actividad económica
de acuerdo con el Clasificador Internacional Industrial Uniforme.
Para el caso de los refugios no permanentes y las personas en situación de calle, se realizó
un operativo especial conjunto entre el INE y el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) desde las
22:00 horas del 15 de septiembre hasta las 06:00 horas del día 16 de septiembre de 2011.
El levantamiento de la información se llevó a cabo en cuestionarios de papel, organizándose
brigadas para las recorridas nocturnas, tanto para realizar el conteo por avistamiento (que incluyó
todas las capitales departamentales y las ciudades mayores de 20.000 habitantes), como para el
operativo a desarrollar en refugios transitorios.
En referencia a la tecnología utilizada, el objetivo principal fue lograr la ejecución del
relevamiento censal utilizando DEPs. Para lograrlo, fue necesario en primera instancia plantear la
reingeniería del proceso de captura de datos, la totalidad de la gestión administrativa de los datos,
e innovar en las comunicaciones. El Instituto Brasilero de Geografía y Estadística (IBGE) envió en
calidad del préstamo al INE, durante el período de relevamiento, la totalidad de los dispositivos
móviles que se usaron, lo que incluyó 10.000 equipos Smartphones LG. Con el PLAN CEIBAL
(Conectividad Educativa de Informática Básica para el Aprendizaje en Línea) se acordó el préstamo
de un total de 1.500 equipos XO 1.5 para utilizarse en la administración y transferencia de
información por parte de los Jefes de Equipo y Regionales durante el relevamiento.
Una de las mayores ventajas del uso de la nueva tecnología fue que —además de realizar los
controles de crítica en cada pregunta de los cuestionarios censales— cuando el censista terminaba
de ingresar los datos, debía realizar la crítica de todo el cuestionario mediante un proceso instalado
en el DEP. A pesar de ser un cuestionario extenso y con un número importante de reglas de crítica,
para obtener mayor seguridad en la consistencia de los datos se decidió realizar obligatoriamente
este proceso, el cual demoraba unos pocos segundos y garantizaba mayor calidad de la información.
Otra de las ventajas sustantivas consistió en que, durante todo el período de ejecución de
los censos de 2011, se accedió al seguimiento del relevamiento en tiempo real a nivel de
departamentos, localidades y regiones de todo el país. Este monitoreo permitió observar el avance
del trabajo de campo, colaborando día a día con la toma de decisiones. Los niveles de jefatura
accedieron durante todo el período en forma remota desde sus DEPs Administrativos (XO), a los
módulos de asignaciones y seguimiento del censo con el propósito de ejecutar, gestionar y
administrar sus tareas en tiempo real.
3. Núcleo temático hogar y familia en los censos 2011

En el mes de mayo de 2009 se inició el proceso de elaboración de los cuestionarios con la
contratación de especialistas encargados de entregar documentos con una propuesta de contenido
censal para cada núcleo temático: Hogar y Familia, Migración, Educación, Actividad Laboral,
Fecundidad y Mortalidad y Salud. Dichos documentos sirvieron de insumo para los talleres
temáticos realizados en agosto del mismo año, en los que participaron usuarios calificados,
productores de estadísticas y representantes del INE.
Paralelamente a la contratación de expertos, se implementó una consulta a usuarios con el
propósito de relevar y evaluar las demandas de productores y usuarios de información estadística.
Como resultado de este proceso se elaboró la versión inicial del cuestionario censal que fue puesta
a prueba entre diciembre de 2009 y enero de 2010. Esta prueba permitió realizar ajustes que fueron
testeados nuevamente en el censo piloto realizado en octubre de 2010.
En lo que refiere específicamente al contenido censal sobre Hogar y Familia, en el censo
piloto se identificaron los siguientes problemas:
i) Relación de parentesco: Se detectaron viviendas particulares con parejas separadas o
divorciadas que mantenían la co-residencia y, en algunos casos, compartían la “olla” o
fondo común para la alimentación. Los encuestadores plantearon dificultades para
determinar en estos casos el número de hogares en la vivienda, la relación de parentesco
de sus integrantes y la situación conyugal de los excónyuges. Se sugirió incluir una
aclaración en el manual del censista en el módulo de parentesco: si ambos integrantes de
la expareja continúan conformando un único hogar corresponde clasificar al excónyuge
como “Otro no pariente” y, en caso de que existan hijos comunes residiendo en la
vivienda, estos deben figurar como “Hijos solo del jefe/a”. El criterio para definir al jefe/a
es el mismo que en el resto de los casos.
ii) Situación conyugal: Fue necesario recalcar a los censistas que en la pregunta “Actualmente
está…” debían leer las opciones de respuesta en el orden establecido, para que los que se
declarasen solteros fuesen aquellos que no entraron en ninguna de las categorías
anteriores. También se observaron situaciones donde los informantes confundían estado
civil con situación conyugal, un aspecto que se ha presentado frecuentemente en los
relevamientos censales.
El censo piloto de 2010 contó con la presencia de observadores internacionales quienes

realizaron valiosos aportes. En dicha oportunidad se evaluaron no solo los aspectos conceptuales,
sino también el trabajo en campo. Como resultado de este proceso, se efectuaron los ajustes
necesarios y se elaboró la versión definitiva del cuestionario censal.
4. Los hogares uruguayos: estructura y composición

La importancia de la medición de aspectos relacionados al hogar y la familia radica en analizar los
aspectos demográficos y sociales, identificar los cambios operados en la situación conyugal de las
personas y en las formas de constitución y disolución de las parejas. Así, el contar con información
acerca de la estructuración y conformación de los hogares permite conocer aspectos relacionados
a las responsabilidades dentro del hogar, distribución de las tareas domésticas y de cuidados,
participación en el mercado laboral, y comportamiento de los nuevos tipos de organización familiar.
En este marco, cambios relativamente recientes en la legislación nacional, dan cuenta de las nuevas
formas de construcción de las parejas, los hogares y las familias21.
Históricamente, las variables consideradas relevantes para el estudio de la familia y la
nupcialidad en los censos han sido las que permiten determinar cómo son los hogares; los
miembros del hogar (habituales o de hecho); el/la jefe/a del hogar, responsable del hogar o
persona de referencia; y la relación de parentesco de los integrantes del hogar con esa persona de
referencia. Respecto a la nupcialidad, se han considerado la situación conyugal (vive o no en pareja)
y el estado civil de las personas.
En este marco, el cuestionario censal de 2011 introdujo novedades significativas en materia
de indagación de las características de la población. En primer lugar, se incluyeron tres temas
nuevos o emergentes, en consonancia con recomendaciones internacionales: la ascendencia
étnico-racial, la discapacidad y la movilidad cotidiana por trabajo y/o estudio. En segundo lugar, el
cuestionario introduce mejoras en la indagación de algunos temas, agregando nuevas preguntas
y/o categorías: 1) se incorpora la fecha de nacimiento para la captura de la variable edad, 2) en los
módulos temáticos de parentesco y situación conyugal se añaden preguntas para identificar
núcleos familiares múltiples al interior del hogar e identificar parejas del mismo sexo, y 3) en el
módulo de migración se incluyen preguntas sobre la duración de la residencia actual y lugar de
residencia anterior.
El hogar particular constituye la unidad básica donde un grupo de personas con o sin vínculo
de parentesco convive bajo un mismo techo y, que al menos para su alimentación, dependen de
un fondo u “olla común”. Esta unidad de convivencia no es sinónimo de familia, pero constituye la
forma de aproximación estadística al modo de organización familiar.
De hecho, como la gran mayoría de los hogares particulares se conforman a partir de un
vínculo de parentesco, el estudio de los hogares constituye una buena aproximación a la forma de
organización de las familias.
Con base en la definición de residencia habitual señalada inicialmente y a las reglas que
permiten determinar dónde se deben censar a las personas que tienen múltiples residencias, se
elaboró la lista de integrantes del hogar, comenzando por el nombre y apellido de la jefa, el jefe u
otra persona de referencia del hogar. En el caso de que el informante no pueda o no quiera
identificar una jefa o un jefe, se solicita que declare otro miembro del hogar como persona de
referencia a partir del cual se establecen las relaciones de parentesco con los demás integrantes.
21
Ley Nº 18.246 “Unión Concubinaria”, Año 2007 / Ley Nº 19.075 “Matrimonio Igualitario”, Año 2013. Ley Nº 19.353 “Sistema
Nacional Integrado de Cuidados (SNIC)”, 2015.
De acuerdo a la definición del Manual del Censista, “el/la jefe/a es la persona reconocida como
tal por los demás integrantes del hogar particular” (INE, 2011a, pág. 88). A continuación, se exponen las
preguntas realizadas:
Todas las personas que residen habitualmente en esta vivienda, ¿comparten un mismo fondo
común para la alimentación?
Sí (hogar único).............................................................. 1
No (más de un hogar).................................................. 2
Anote cuántos hogares ............................................... |___|___|
¿Cuántas personas de este hogar residen habitualmente en esta vivienda?
Total........... |__|__|
Hombres.... |__|__|
Mujeres...... |__|__|
Dígame el nombre y apellido de cada una de las personas de este hogar, comenzando por
la/el jefa/e u otra persona de referencia (No olvide las personas mayores ni los niños y niñas
recién nacidos)
N° de persona: 01 Jefa/e u otra persona de referencia
Nombre y Apellido:
¿Es hombre o mujer?: Hombre..........1 Mujer..............2
Identificación de los informantes: N° de persona
Es importante recalcar que, en el caso uruguayo, la vivienda y el hogar son unidades de
relevamiento independientes, pudiendo una vivienda albergar más de un hogar. No existe
distinción entre los conceptos de hogar y familia.
a) Relaciones de parentesco
En lo que refiere a las relaciones de parentesco dentro del hogar, para conocer los arreglos de
convivencia existentes en el país, las personas son clasificadas en función de su relación de parentesco
con el jefe o la jefa de hogar particular. En el caso de que los hogares particulares no logren identificar
a una persona como jefe/a, se le solicita que designen a una persona adulta de referencia.
Este módulo se formula para todas las personas, y contiene las siguientes categorías:
¿Qué relación de parentesco tiene … (Nombre) con la/el jefa/e de hogar
o la persona de referencia?
Jefe/a o persona de referencia
Esposo/a o compañero/a
Hijo/a de ambos
Hijo/a sólo del Jefe/a
Hijo/a del esposo/a o compañero/a
Yerno/nuera
Padre/madre
Suegro/a
Hermano/a
Cuñado/a
Nieto/a
Otro pariente
Otro no pariente
Servicio doméstico o familiar del mismo
Miembro de hogar colectivo
Para las personas menores de 18 años, y en el caso de declararse nieto/a, otro pariente, otro
no pariente o familiar de servicio doméstico, se pregunta si el padre o la madre viven en el hogar.
¿La madre integra este hogar?
Sí ............. 1 ¿Quién es? |__|__| (nº de persona)
No............ 2
¿El padre integra este hogar?
Sí ............. 1 ¿Quién es? |__|__| (nº de persona)
No............ 2
Para el censo de 2011 se incluyeron nuevas categorías de parentesco con el/la jefe/a o la
persona de referencia del hogar (hijo/a del jefe/a, hermano/a y cuñado/a) y, como se mencionó
anteriormente, se agregó un conjunto de preguntas para indagar sobre la presencia de la madre y
el padre en el hogar para los nietos, otros parientes y no parientes menores de 18 años identificados.
La finalidad fue compatibilizar las variables y preguntas del censo con las que ya estaban
incorporadas en la Encuesta Continua de Hogares (ECH), readecuadas a la captación de las nuevas
situaciones no contempladas en los censos anteriores (núcleos secundarios existentes en el hogar).
De esta manera, se detectaron situaciones familiares no contempladas anteriormente y que, según
estudios recientes, responden a situaciones de vulnerabilidad y pobreza. Los cambios propuestos
no afectan la comparabilidad con censos nacionales anteriores, ni con otros censos de la región.
Esta novedad en el cuestionario censal también está sustentada en las recomendaciones
internacionales. En efecto, el manual de recomendaciones de las Naciones Unidas señala: “A fin de
satisfacer las crecientes necesidades de datos sobre los hogares y las familias, los países tal vez
deseen reunir información más detallada sobre las relaciones entre los miembros del hogar al
levantar sus censos de población. En los hogares en que la estructura de relaciones es compleja,
incluidos aquellos en los que hay hijos adoptivos, puede resultar difícil determinar las relaciones
precisas entre los miembros del hogar. En algunos países puede complementarse la información
sobre las relaciones con el jefe del hogar con información sobre las relaciones directas entre los
miembros del hogar, por ejemplo, relacionando a un hijo con sus padres aun cuando ninguno de
ellos sea el jefe del hogar” (Naciones Unidas, 2010, pág. 40)22.
La ampliación de las categorías de parentesco permitió identificar hogares polinucleares, así
como también aquellas personas emparentadas por lazos conyugales o filiales cuyo parentesco no
es posible detectar a través de la relación con el jefe/a (véase el cuadro 1).
22
Párrafo 2.123.
Cuadro 1
Uruguay: relación de parentesco, censos de 1996 y 2011
Censo 1996 Censo 2011

1 Jefe 1 Jefe/a o persona de referencia
2 Cónyuge 2 Esposo/a o compañero/a
3 Hijo 3 Hijo/a de ambos
4 Hijo del cónyuge 4 Hijo/a sólo del jefe/a
5 Yerno 5 Hijo/a sólo del esposo/a o compañero/a
6 Nieto 6 Yerno/nuera
7 Padres 7 Padre/madre
8 Otro pariente 8 Suegro/a
9 Servicio doméstico 9 Hermano/a
10 No pariente 10 Cuñado/a
11 Nieto/a
12 Otro pariente
13 Otro no pariente
14 Servicio doméstico o familiar del mismo
Fuente: Atlas Sociodemográfico y de la Desigualdad del Uruguay - Fascículo 6.
b) Jefatura y tamaño del hogar

En referencia a la jefatura de los hogares, el 51,6% de los jefes/personas de referencia
declarados por el hogar son hombres, mientras que el 48,4% restante son mujeres, hecho que, en
relación a censos anteriores, vislumbra un crecimiento de la jefatura femenina.
No obstante, comparados los datos censales con los de la Encuesta Continua de Hogares
(ECH), puede observarse que este crecimiento es en parte “ficticio”, lo que se explica principalmente
por la mayor probabilidad de encontrar a las mujeres en la vivienda, vinculado al hecho de la
designación de la persona que respondió el censo (informante calificado) como, en este caso, jefa
de hogar (véase el gráfico 1 y el cuadro 2).
Gráfico 1
Uruguay: jefatura femenina de los hogares por grupos de edad según fuentes de datos, años seleccionados
(En porcentajes)
70
60
50
40
30
20
10
0
15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80-84 85 y
más
Censo 1996 ECH 1996 ECH 2011 Censo 2011

Cuadro 2
Uruguay: jefatura femenina por tipo de hogar, según fuentes de datos
(En porcentajes)
Tipo de hogar Censos ECH

1996 2011 2006 2012
Unipersonal 54,0 55,0 62,1 56,4
Pareja sin hijos 7,0 32,0 8,7 22,3
Pareja con hijos 6,0 35,0 6,0 19,6
Monoparental 82,0 87,0 87,6 87,2
Extendido 36,0 56,0 42,7 41,5
Compuesto 36,0 47,0 39,9 41,5
Total 29,3 48,5 33,2 40,5
Cuadro 3
Uruguay: distribución de la jefatura de los hogares por sexo según grupo de edades, 2011
(En porcentajes)
Sexo del jefe/a o persona

Grupo de edad del jefe/a de referencia
o persona de referencia
Hombre Mujer
15 a 19 años 38,3 61,7
20 a 24 años 46,3 53,7
25 a 29 años 51,2 48,8
30 a 34 años 53,0 47,0
35 a 39 años 54,8 45,2
40 a 44 años 54,9 45,1
45 a 49 años 55,4 44,6
50 a 54 años 55,0 45,0
55 a 59 años 55,1 44,9
60 a 64 años 53,8 46,2
65 a 69 años 51,6 48,4
70 a 74 años 48,4 51,6
75 a 79 años 43,6 56,4
80 a 84 años 39,2 60,8
85 a 89 años 36,6 63,4
90 o más años 29,9 70,1
Total 51,6 48,4
Fuente: Censos 2011.

Por otra parte, este hecho podría vincularse al cambio en las relaciones de género en los
hogares de las generaciones más jóvenes, y en cuanto el debilitamiento de la adjudicación
automática de la jefatura a varones. . Asimismo, el aumento de los hogares unipersonales junto a
la mayor sobrevivencia de mujeres tienen un impacto en el incremento de la jefatura femenina
(véanse los cuadros 3 y 4). Nótese que entre las personas mayores las jefaturas son
mayoritariamente de mujeres, que este predominio va en aumento sobre todo a partir de los 70
años de edad, y que además entre las jefaturas de hogares encabezadas por personas más jóvenes
también hay un predominio femenino (véase el cuadro 3).
En el periodo 1996-2011 se dio un crecimiento de los hogares de 17,6%, mientras que la población
se mantuvo estable. El tamaño medio de los mismos se redujo de 3,3 en 1996 a 2,8 en el 2011.
c) Estructura y composición de los hogares23
Si se observa en forma comparativa la evolución y distribución de los hogares entre los
censos nacionales de 1963 a 2011, pueden visualizarse claramente los cambios ocurridos en su
tipología (véanse los cuadros 4 y 5).
Cuadro 4
Uruguay: evolución de la estructura de los hogares, 1963, 1975, 1985, 1996 y 2011
(En porcentajes)
Tipo de hogar 1963 1975 1985 1996 2011

Unipersonal 11,4 14,5 15,0 16,9 23,4
Pareja sin hijos 11,9 14,3 14,6 14,8 16,8
Pareja con hijos 36,4 34,4 35,1 34,1 31,4
Monoparental 7,3 7,7 8,5 9,6 11,1
Extendido 21,2 20,7 20,5 20,1 14,9
Compuesto 11,7 8,4 6,3 4,5 2,5
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
23
Definición estándar tipología de hogar: Unipersonal: jefe(a) solamente, Pareja sin hijos/Nuclear: jefe(a) + cónyuge, Pareja
con hijos/Biparental: jefe(a) + cónyuge + hijo(s) de ambos, Reconstituido: jefe(a) + cónyuge + hijo(s) del jefe o del cónyuge,
Monoparental: jefe(a) + hijo(s), Extendido biparental: jefe(a) + cónyuge + hijo(s) de ambos + otro pariente, Extendido
monoparental: jefe(a) + hijo(s) + otro pariente, Extendido reconstituido: jefe(a) + cónyuge + hijo(s) del cónyuge o del
jefe(a) + otro pariente, Otros extendidos: jefe(a) + otro pariente / jefe(a) + cónyuge + otro pariente, Compuesto: cualquiera
de los anteriores + otra persona no pariente.
Cuadro 5
Montevideo, Interior y el Uruguay: distribución porcentual de los hogares por tipo, 2011
(En porcentajes)
Tipo de hogar Montevideo Interior Total

Unipersonal 26,0 21,6 23,4
Pareja sin hijos 16,7 16,8 16,7
Pareja con hijos 27,8 33,8 31,4
Monoparental 11,4 10,9 11,1
Extendido 15,3 14,6 14,9
Compuesto 2,8 2,3 2,5
Total 100,0 100,0 100,0
Hogares unipersonales
En cuanto a la estructura y composición de los hogares uruguayos, los resultados censales
arrojaron un aumento de los hogares unipersonales, vinculado principalmente al incremento de
jóvenes y adultos que viven solos. También, se observó un mayor número de rupturas conyugales,
separaciones a edades tempranas, retraso de la primera unión combinado con la emancipación del
hogar paterno, y a un nivel de ingresos que permite la conformación de estos hogares. Asimismo, se
constata un incremento de la feminización de este tipo de hogares en la población mayor de 65 años.
Hogares nucleares
Se observa en los datos una pérdida de primacía de la forma “tradicional” de hogar (padres
e hijos). Hay un aumento de los hogares de parejas sin hijos, asociado tanto al envejecimiento de la
población (fenómeno del “nido vacío”) como al retraso de la edad al primer hijo (2,1 hijos por mujer).
Hogares monoparentales
Existe un aumento de este tipo de hogar (rupturas conyugales), mayoritariamente con
presencia de la madre.
Hogares compuestos
Se observa una disminución sostenida de los hogares compuestos: de 11,7% en 1963 a 2,5% en 2011.
Hogares extendidos
Siguiendo esa tendencia, se redujeron también los hogares extendidos, pasando de 20,1%
en el censo de 1996 a 14,9% en 2011. Hubo un leve aumento de los compuestos sin presencia de
hijos ni adultos mayores, reduciéndose así los hogares de este tipo conformados por personas
dependientes (niños, adolescentes y adultos mayores).
Se constata una mayor presencia de las “familias ensambladas”, fundamentalmente por la
presencia de hijos de los cónyuges.
Si se analiza la distribución porcentual de parientes dentro de este tipo de hogares (véase el
cuadro 6), es visible la importancia de la información a efectos de evaluar tanto el impacto
económico y de organización de estas nuevas configuraciones (pensiones alimenticias de padres a
hijos, contribución y transferencias de personas jubiladas/pensionistas al resto del hogar, etc.) como los
desafíos del cambio familiar en las políticas públicas a nivel de salud, vivienda, educación, empleo, etc.
Cuadro 6
Uruguay: distribución porcentual de relación de parentesco
dentro de hogares extendidos, 2011
(En porcentajes)
Relación de parentesco Porcentaje

Jefe 24,4
Cónyuge 10,7
Hijo 13,4
Hijo cónyuge 12,7
Yerno / nuera 4,0
Nieto 14,0
Padres 8,7
Otro pariente 12,3
Total 100,0
d) Hogares con niños, adolescentes y adultos mayores

Los datos censales arrojan que el 41% de los hogares uruguayos está conformado por al
menos un niño o un adolescente.
En lo que refiere a la coresidencia de estos menores de 18 años con sus padres, el 60,6% vive
con ambos, el 35,9% con uno de sus padres (hogares monoparentales). Dentro de este grupo, la
mayor parte de los niños de 0 a 5 años convive con su madre, hecho relacionado no solo a la
disolución de las parejas, sino también a los nacimientos ocurridos fuera de los vínculos conyugales.
Solamente el 3,5% de niños y adolescentes no convive ni con su padre ni con su madre,
formando así parte de hogares extendidos o compuestos (véase cuadro 7).
Cuadro 7
Uruguay: distribución porcentual de las personas menores de 18 años
por co-residencia parental según tipo de hogar, 2011
(En porcentajes)
Co-residencia parental Pareja con hijos Monoparental Extendido Compuesto Total

Vive con ambos padres 51,5 0,0 7,9 1,2 60,6
Vive con uno de los padres 9,7 14,3 10,1 1,8 35,9
No vive con ninguno de los padres 0,0 0,0 2,8 0,6 3,5
Total 61,2 14,3 20,8 3,6 100,0
En lo que respecta a los hogares con presencia de adultos mayores, en el periodo intercensal
1996-2011 hubo un incremento tanto de los unipersonales, de los conformados por parejas sin hijos
y de los monoparentales. En contraposición, decrecieron los hogares de parejas con hijos,
extendidos y compuestos con presencia de personas de 65 años o más (véase el cuadro 8).
Cuadro 8
Montevideo, Interior y el Uruguay: distribución porcentual de los hogares
con personas de 65 años o más por tipo de hogar, 2011
(En porcentajes)
Tipo de hogar Montevideo Interior Total

Unipersonal 34,8 33,8 34,3
Monoparental 7,7 7,1 7,3
Extendido 24,8 24,4 24,6
Total 100,0 100,0 100,0
e) Estado civil / conyugal

La situación conyugal de las personas da cuenta indirectamente de las transformaciones en la
secuencia de los procesos de formación, desarrollo y disolución a nivel intrafamiliar. El cambio en el
tipo de unión en el proceso de conformación de las parejas ha sido significativo desde el censo de
1963 en adelante. Paulatinamente se ha registrado una reducción de la tasa bruta de nupcialidad (los
matrimonios descienden de 20.000 en el año 1990 a 10.500 en 2011) y un aumento de los divorcios.
El estado civil o situación de hecho de las personas, constituye la variable central en los
censos y encuestas para el estudio de la vida conyugal. En los censos nacionales realizados entre
1963 y 1996 la situación conyugal o el estado civil se determinó mediante la aplicación de una única
pregunta y un conjunto relativamente estable de categorías de respuesta. Una de las ventajas de
esta modalidad de indagatoria es que permite la comparabilidad en el tiempo sin mayores
inconvenientes. No obstante, presenta como principal desventaja que no posibilita la identificación
precisa del estado civil y, a la inversa, el estado civil no es necesariamente un indicador de su
situación conyugal. Sin embargo, cada vez se vuelve más importante conocer la historia conyugal,
en especial entre los grupos jóvenes, en la medida que la entrada en unión y la transición a la
adultez ocurren a edades cada vez más tardías. En este sentido, es relevante saber si las personas,
independientemente de su estado civil, tuvieron ya una experiencia conyugal.
Las preguntas incluidas en el cuestionario censal implicaron una armonización con la batería
de preguntas incorporadas en la Encuesta Continua de Hogares (ECH), que se adecuó a los cambios
ocurridos en materia de dinámica de formación de uniones y no ha presentado dificultades durante
la etapa de relevamiento en campo. Este set de preguntas se aplicó a personas de 12 y más años
—al igual que en el censo de 1996— y permitió una indagatoria más rigurosa de la situación
conyugal de las personas.
El módulo comenzó consultando si la persona tiene pareja coresidente en el hogar. En esos
casos, se identificó a la pareja entre los integrantes del hogar y se consultó por el tipo de unión
(unión libre o casamiento civil). Si la persona no estaba conviviendo en pareja, entonces debía
responder en qué situación se encontraba: separado de unión libre, divorciado, casado (incluye
separado y no se divorció), viudo de casamiento, viudo de unión libre y soltero (nunca se casó ni
vivió en unión libre) (véase el cuadro 9).
Situación conyugal: Para personas de 12 o más años

¿Tiene…… (Nombre) cónyuge o pareja en el hogar?
Sí ...........1
No.........2
¿Quién es?
|__|__| (nº de persona)
¿Actualmente está……?
Separado/a de unión libre .................................................1
Divorciado/a ...........................................................................2
Casado/a (incluye separado/a y no se divorció)..........3
Viudo/a de casamiento........................................................4
Viudo/a de unión libre.........................................................5
Soltero/a (nunca se casó ni vivió en unión libre).........6
Cuadro 9
Uruguay: población de 12 años o más de edad por situación conyugal, 2011
Situación Conyugal Valor absoluto Porcentaje

Con pareja en el hogar:
Total 1 344 102 100,0
Casamiento civil 845 194 62,9
Unión libre con pareja de otro sexo 496 124 36,9
Unión libre con pareja del mismo sexo 2 784 0,2
Sin pareja en el hogar:
Total 1 284 140 100,0
Separado/a de unión libre 95 198 7,4
Divorciado/a 142 008 11,1
Casado/a (incluye separado y no se divorció) 62 521 4,9
Viudo/a de casamiento 180 569 14,1
Viudo/a de unión libre 10 023 0,8
Soltero/a (nunca se casó ni vivió en unión libre) 793 408 61,8
Ignorado 413 0,0
En lo que concierne a la población con pareja dentro del hogar, un 62,9% declaró estar unida
por casamiento civil, 36,9% por unión libre con pareja de otro sexo, y un 0,2%, por unión libre con
pareja del mismo sexo.
De la población comprendida en el grupo etario de 15 a 29 años, el 80% señaló que optó

por convivir sin casarse, del cual el 90% está concentrado en el grupo de 20 a 24 años. Este
fenómeno decrece conforme aumenta la edad, y da cuenta de la tendencia a la
desinstitucionalización de las relaciones conyugales en la población joven.
Por su parte, la mayoría de las personas que señalaron no tener pareja en el hogar eran
solteras (61,8%), el 18,5% de esta población declaró estar separada/divorciada, el 14,9% viuda, y un
4,9% manifestó estar aún casada.
f) Parejas del mismo sexo
En el módulo de situación conyugal del cuestionario censal, si la persona declaró que la
pareja es un/a integrante del hogar de su mismo sexo, se registra la información igual que para las
parejas de sexo opuesto.
¿Cuál es el tipo de unión?
Casamiento civil .................................................................. 1
Unión libre con pareja de otro sexo............................. 2
Unión libre con pareja del mismo sexo....................... 3
Así se incluyó la categoría “pareja del mismo sexo” en el caso de las uniones libres. Esta
recomendación partió de la necesidad de identificar a las parejas del mismo sexo, como se realizaba
en otros países del mundo. Si bien la mayoría de las parejas del mismo sexo coresidentes fueron
captadas mediante la pregunta sobre relación de parentesco, fue relevante la inclusión de una
categoría específica en el módulo de situación conyugal para identificar otras situaciones que podían
quedar invisibilizadas, y eventualmente favorecer la sensibilización en el tema a censistas y censados.
En lo que refiere a los hogares conformados por parejas del mismo sexo (uniones
consensuales24), los resultados censales arrojaron que el 62% de las parejas son de hombres y el
38% de las parejas son de mujeres. El 47,2% se conformó por personas entre 30 y 44 años, el 28,4%
entre 20 y 29 años y el 24,5% de 45 años o más.
La presencia de hijos en el hogar se dio mayormente entre las parejas de mujeres (15,6%) en
comparación con las de varones (1,9%) (véase el cuadro 10).
Cuadro 10
Uruguay: distribución porcentual de las personas en parejas del mismo sexo
por tipo de hogar, según sexo, 2011
(En porcentajes)
Tipo de hogar Varones Mujeres Total

Extendido 8,9 9,9 9,3
Total 100,0 100,0 100,0
24
La Ley N°19.075 “Matrimonio Igualitario” data del año 2013.
5. Usos de la información
La información obtenida en los censos 2011 respecto a los hogares uruguayos significó un
importante insumo tanto para el análisis y la producción de documentos técnicos como para la
definición de políticas públicas.
Un ejemplo de cómo sirvió de insumo para análisis y producción de documentación
especializada, es la colección Atlas Sociodemográfico y de la Desigualdad del Uruguay, llevada
adelante interinstitucionalmente25 entre los años 2013 y 2017, que cuenta con siete fascículos
elaborados a partir de los datos censales, abarcando diversas temáticas de análisis26.
Específicamente el fascículo “Las transformaciones de los hogares uruguayos vistas a través de los
censos de 1996 y 2011” aborda los cambios demográficos, estructurales y familiares ocurridos
durante el periodo intercensal en los hogares uruguayos.
En cuanto a la definición de políticas públicas, a modo de ejemplo puede citarse el Sistema
Nacional Integrado de Cuidados (SNIC)27, orientado a las personas en situación de dependencia,
tanto los niños y niñas de hasta 12 años (prioridad en la primera infancia —0 a 3 años—) como a
las personas con discapacidad y las personas mayores de 65 años que carecen de autonomía para
desarrollar las actividades y atender por sí mismas necesidades básicas de la vida diaria.
Bibliografía
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Nueva York.
25
Instituto Nacional de Estadística – Programa de Población (Facultad de Ciencias Sociales – Universidad de la República) –
Instituto de Economía (Facultad de Ciencias Económicas – Universidad de la República) - Oficina de Planeamiento y
Presupuesto (Presidencia de la República) – Ministerio de Desarrollo Social – Fondo de Población de las Naciones Unidas.
26
Las necesidades básicas insatisfechas, la población afrouruguaya, la fecundidad, los jóvenes, las desigualdades de género,
el envejecimiento y las personas mayores en el Uruguay.
27
El Sistema cuenta con una Junta Nacional de Cuidados que define los lineamientos, objetivos y políticas, integrada por los
Ministerios de Desarrollo Social (quien preside), de Educación y Cultura, de Trabajo y Seguridad Social, de Salud Pública,
de Economía y Finanzas; así como la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, la Administración Nacional de Educación
Pública, el Banco de Previsión Social, el Instituto del Niño y Adolescente de Uruguay (INAU), la Secretaría Nacional de
Cuidados y el Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres).
IV. Acceso a tecnologías de la información

y la comunicación (TICs)
A. Una mirada regional al acceso y tenencia de tecnologías de la

información y comunicaciones a partir de los censos
Alejandra Silva28
1. Introducción
Las Tecnologías de la Información y Comunicación, comúnmente denominadas TICs, son
herramientas que representan un conjunto de tecnologías que tienen como denominador común
el uso del código binario (bit) para representar y trabajar información de forma digital. Desde su
aparición, han provocado un cambio significativo en la organización productiva y social sobre las
que se consolidan las bases de las llamadas Sociedades de la Información y en la vida de las
personas. Se trata de una forma de organización social donde el almacenamiento, procesamiento,
transmisión y traducción de información es una, si no la, actividad predominante. La expresión más
simple de estas herramientas fue la radio, seguida luego por el teléfono fijo y la televisión en blanco
y negro. Con la digitalización de la información, y su impacto sobre el desarrollo tecnológico, estas
herramientas han posibilitado el acceso generalizado a nuevos medios de comunicación y a
información digitalizada en tiempo real. Además, a través de la telefonía móvil con la irrupción de
28
Asistente de investigación, CELADE - División de Población de CEPAL.
los teléfonos inteligentes y el uso doméstico de la computadora, las personas pueden tener hoy
acceso directo a la Internet y a la información digitalizada (CEPAL, 2007a).
En el marco de la sociedad de la información, el nivel de penetración de los bienes y servicios
ligados a las TICs en los hogares es, sin duda, el punto de partida para impulsar políticas públicas
que fomenten la conectividad digital, aunque aún son grandes las brechas que existen tanto en la
extensión (el acceso) como en la profundidad (la calidad del acceso). Al diseñar las políticas públicas
se presentan varios desafíos tales como mejorar la infraestructura y accesibilidad territorial,
asegurando la eficiencia en la calidad de los servicios al menor precio posible, fortalecer el capital
humano y así garantizar la equidad en el acceso. Para el diseño, la implementación y la evaluación
de las políticas públicas es indispensable contar con un perfil de los hogares y usuarios que permita,
por una parte, distinguir y asociar grupos a acciones de política particulares y, por otra, medir y
valorar brechas o disparidades asociadas a condiciones económicas, territoriales, generacionales,
de género. Si bien existe información sobre disponibilidad, acceso y uso de las TICs, esta no es
plenamente representativa ni actual. Mucha de ella proviene de encuestas que, por lo general, no
abarcan a toda la población o son resultado de los censos de población y vivienda que a veces
entregan información desactualizada. Esto provoca que en algunos países no sea posible contar
con perfiles socioeconómicos de los hogares y usuarios, así también que no se puedan realizar
comparaciones a partir de los datos disponibles.
Para disponer de estadísticas comparables sobre el acceso a las tecnologías de la información
y las comunicaciones, su nivel de accesibilidad y uso, la fuente de información más confiable son
los censos de población y vivienda. Estos permiten tener indicadores y determinar las brechas de
acceso, lo que es crucial para formular políticas y estrategias, favorecer la cohesión y la inclusión
social, realizar el seguimiento y la evaluación de los efectos de esas tecnologías en la evolución
económica y social de los países.
Este informe examina la disponibilidad de tecnologías de la información y la comunicación
en los hogares de América Latina a partir de los censos de población y vivienda de la década 2010
mostrando una mirada regional. Se presenta la información recopilada de los censos más recientes
con la que cuenta cada país, sin embargo, al tratarse de un proceso dinámico, el análisis pretende
determinar cómo ha sido la tendencia de la accesibilidad y penetración de las TICs, disminuyendo
o favoreciendo las brechas de información y tecnología. A su vez, evalúa la pertinencia de las
preguntas en relación con la accesibilidad de los hogares a los bienes y servicios de TICs en el
contexto actual de la región.
Como fuente de información se utilizan los censos de población y vivienda realizados en la
década de 2010 por los países de la región (tomados entre el 2010 y 2017). En particular, los datos
censales disponibles y utilizados en este estudio provienen de tres fuentes: i) microdatos entregados
por los países al banco de datos de acceso restringido del CELADE-División de Población de la
CEPAL y dispuestos en formato REDATAM, para su procesamiento y análisis;
ii) bases de datos que se pueden procesar en línea con la plataforma REDATAM Webserver; y
iii) publicaciones de los mismos países. De los veinte países de la región, se dispone de información
censal para 15 de ellos, de los cuales 14 incluyeron preguntas relativas a la tenencia de algún bien
TICs. No todos los datos sobre las TICs son accesibles para todos los países en la década. Estos
factores limitan en cierta medida el alcance del análisis.
En las últimas décadas, el progreso de las TICs ha sido bastante rápido en todo el mundo, siendo
los países más desarrollados los que han avanzado mucho más en su accesibilidad y uso. No
obstante, en los últimos años, América Latina ha progresado enormemente en el uso masivo de las
TICs en diversas áreas del desarrollo económico y social (CEPAL, 2008a). El nuevo paradigma
tecnológico subyacente en la sociedad de la información implica una capacidad masiva de
captación, comunicación, almacenamiento y procesamiento veloz de la información y conduce a
una profunda reorganización económica y social. Este desarrollo en la región se ha concretado en
el despliegue de una infraestructura de información digital, la modernización de los estados, la
digitalización de procesos económicos para aumentar la productividad, el mejoramiento de la
educación, la salud y la gestión de desastres naturales (González y Ortiz, 2011).
En un estudio de la CEPAL, se sostiene que con “el avance hacia sociedades de la información
en América Latina y el Caribe se han logrado resultados positivos en poco tiempo, convirtiendo a
las TICs en una solución tangible para enfrentar retos de la agenda de desarrollo”. De todos modos,
hay que considerar que el progreso tecnológico sigue en marcha a un ritmo acelerado, y que a los
retos existentes se añaden otros nuevos. Además, la transición hacia sociedades de la información
se inserta en las estructuras regionales, lo que implica la necesidad de afrontar sus problemas de
infraestructura con disparidades territoriales importantes y estructurales, como el bajo ingreso por
habitante y su desigual distribución, la debilidad institucional y los limitados niveles de educación y
capacidades (CEPAL, 2008b).
3. Recomendaciones internacionales y regionales

Desde fines de los noventa, cuando la revolución de las nuevas Tecnologías de la Información y la
Comunicación iniciaba su despegue, surgió el interés por dar seguimiento cuantitativo y cualitativo
al acelerado proceso de cambio que la adopción de ellas suponía (CEPAL, 2007a). Así pues, se
manifestaron innumerables esfuerzos dedicados a estudiar el fenómeno de la Sociedad de la
Información, evaluando el impacto de la penetración (acceso) de las TICs, así como la calidad de
uso y de las brechas existentes en la propiedad y utilización de las TICs.
Con tal fin se fueron diseñando propuestas para la cuantificación de la penetración de las
herramientas TIC básicas (principalmente teléfono fijo, móvil, computadora e Internet) en las
empresas, el gobierno, los centros educativos y en los hogares. La demanda de estos datos planteó
necesariamente cambios en las estadísticas tradicionales instaladas en los sistemas nacionales de
estadística, lo que implicó en muchos países el rediseño de instrumentos de medición y de diseños
muestrales de las encuestas tradicionales e incorporación de módulos sobre TICs en los censos de
población y vivienda. Lo anterior con el fin de buscar una adecuada representatividad de los
sectores de actividad TICs o bien generar nuevas fuentes de datos que cubran las necesidades del
sector (CEPAL, 2007a).
Acompañando a este avance en los sistemas nacionales de estadísticas y nuevas fuentes de
datos, también han surgido iniciativas internacionales que propician la creación de indicadores para
medir el acceso a las TICs y su uso, podemos mencionar las siguientes iniciativas:
Cuadro 1
Iniciativas internacionales en pro de la medición de las TICs
Septiembre de 2000 Declaración del Milenio de naciones Unidas (Meta 18)

Junio de 2003 Creación del Observatorio para la Sociedad de la Información en Latinoamérica y el
Caribe (OSILAC) en el marco de la Conferencia Estadística de las Américas (CEA-CEPAL)
Diciembre de 2003 Cumbre Mundial para la Sociedd de la Información (CMSI) - Tunez

Junio de 2004 Lanzamiento del Partnership en Mediación de las TICs para el Desarrollo
Febrero de 2005 El conjunto de indicadores clave fue presentado por primera vez en la Reunión Temática
de la Cumbre Mundial para la Sociedad de la Información, realizada en Ginebra
Junio de 2005 Creación de un grupo de trabajo sobre las Tecnologías de la Información y la

Comunicación en el marco de la 3a reunión de la Conferencia de Estadísticas
de las Américas (CEA)
Febrero de 2007 La lista de indicadores clave fue avalada por la Comisión de Estadísticas de las
Naciones Unidas en su 38va sesión
2008 Principles and Recommendations for population and Housing Censuses.

Chapter VII: Topics to be investigated in housing censuses
Febrero de 2010 La publicación actualizada de los indicadores clave en TICs se presentó en la 41ra
sesión de la Comisión
Fuente: Cristancho (2010).
En cuanto a las recomendaciones internacionales podemos decir que las Naciones Unidas,
en sus manuales de principios y recomendaciones para los censos de población y vivienda, han
incluido sugerencias sobre el tema de TICs al menos desde su versión de 2008 (Naciones Unidas,
2008) y se reitera en la de 2017 (Naciones Unidas, 2017, pág. 273), punto 37, como se muestra en
el recuadro 1. En estas revisiones se incluyen varias recomendaciones para la realización de los
censos dentro de las cuales se menciona el acceso a las TICs como uno de los temas fundamentales,
especialmente porque la tenencia de dispositivos ligados a esas tecnologías ha ido en aumento y
se observaban cambios en la estructura y los patrones sociales.
Los censos de población y vivienda ofrecen una importante oportunidad para evaluar la
disponibilidad y tenencia de estos bienes y servicios en los hogares y su uso a nivel de persona. Las
recomendaciones apuntan a mejorar las preguntas para que luego puedan servir de base para una
planificación del gobierno y del sector privado dirigida a lograr un suministro de servicios más
amplio y de calidad, así como para analizar su impacto en la sociedad.
Recuadro 1
Manual de Principios y Recomendaciones para los Censos de Población y Vivienda las Naciones Unidas
37. Information and communication technology devices—availability of (core topic)

4.564. The importance of the availability of information and communication technology (ICT) devices is
increasing significantly in contemporary society. Modern technology offers a range of devices that is ever
changing the structure and pattern of major social media and communications. The census provides an
opportunity to assess the availability of these devices to the household. The choice of devices should be sufficient
for understanding the place of ICT in the household, as well as for use for planning purposes by government and
the private sector to enable wider and improved delivery of services, and to assess their impact on the society.
The recommended classification is:
1. Household having a radio
2. Household having a television set
3. Household having a fixed-line telephone
4. Household having one or more mobile cellular telephones
5. Household having a personal computer
6. Household accessing the Internet from home
6.1. Landline connection
6.2. Mobile connection
7. Household accessing the Internet from elsewhere other than home
8. Household without any access to the Internet
Fuente: Naciones Unidas (2017, pág. 273).
Dentro de las recomendaciones de las Naciones Unidas están las de considerar varias
opciones a la hora de escoger el conjunto de preguntas relativas a las TICs que se incorporarán en
el censo, pues se deben seleccionar las que mejor se adecuen a los planes de las políticas
nacionales. Se sugiere que al diseñarse las preguntas se diferencie entre: a) la disponibilidad de las
TICs en los hogares; y b) el acceso y uso de las TICs por parte de los miembros del hogar, es decir
preguntar a las personas. Es importante esta distinción porque las personas no necesariamente
acceden a Internet desde el propio hogar, ya que pueden tener acceso a computadoras personales
y a Internet en la escuela o en la universidad, en centros públicos y en otros hogares.
En ese sentido, y como se menciona en el recuadro 1 (en inglés), las Naciones Unidas propone
las siguientes preguntas:
1) Hogar que tiene radio
2) Hogar que tiene televisor
3) Hogar que tiene línea telefónica fija
4) Hogar que tiene teléfono(s) celular(es)
5) Hogar que tiene computadora(s) personal(es)
6) Hogar que tiene acceso a Internet desde casa
• Con conexión por cable
• Con conexión por móvil
7) Hogar que tiene acceso a Internet en otros lugares fuera de casa
8) Hogar que no tiene acceso a Internet
A su vez, el CELADE-División de Población de CEPAL, en sus recomendaciones para los

censos de la década 2010 refuerza lo siguiente:
• La incorporación de preguntas de disponibilidad de bienes y servicios TICs a nivel de
hogar (tenencia de radio, televisión, teléfono fijo, computadora y acceso a Internet)
• La incorporación de preguntas de uso de bienes y servicios TICs a nivel de persona,
especialmente, uso de Internet y de celular, por ejemplo: preguntado uso en un periodo
de tiempo específico tal como ¿ha usado Internet en los últimos 12 meses?
Independiente del lugar o frecuencia de uso, ya que estas tecnologías suponen una nueva
forma de acceso al conocimiento. Su incorporación depende de su pertinencia, es decir, de la
necesidad de contar con esa información para el diseño y la implementación de políticas, así como
del costo que conlleva su inclusión.
4. Aspectos conceptuales y metodológicos

La Sociedad de la Información (SI) ha generado cambios en la organización social y productiva
(Cristancho, 2010). Es así como en la última década, ha surgido una creciente demanda de
información sobre la evolución e impactos de estas tecnologías a escala mundial, regional y local.
Las tecnologías que han adquirido un mayor protagonismo en este proceso son la telefonía móvil,
la computadora y el Internet. No obstante, la demanda de medición se concentra sobre estos
objetivos:
• Obtener estimaciones básicas sobre los niveles y tendencias en el acceso y uso de las TICs,
útiles para el análisis del avance de la Sociedad de la Información
• Posibilitar el monitoreo y la formulación de estrategias para la prevención de una nueva
forma de exclusión socioeconómica, denominada “brecha digital”
• Identificar y caracterizar los principales factores que influyen en el aumento (o descenso)
de las brechas digitales
• Identificar brechas territoriales en el acceso a las TICs
• Servir de insumo para la evaluación de políticas digitales implementadas en los países
• Caracterización sociodemográfica de los hogares según uso y penetración de las TICs
• Proponer tipologías socioeconómicas, demográficas y territoriales
En los sistemas nacionales de estadística, la recolección de datos de los hogares se genera a
través de dos fuentes principalmente: las encuestas de hogares y los censos de población y vivienda.
No obstante, en muchos países los registros asociados a los sistemas de regulación del mercado
del sector de telecomunicaciones permiten también un acercamiento al consumo de los hogares
de servicios de telefonía (fija y móvil) e Internet. La mayoría de los censos cuentan con una sección
o conjunto de preguntas destinado a registrar el patrimonio del hogar, en el que se registra la
tenencia de bienes tales como: auto, televisión, televisión por cable, calefacción, refrigerador,
computadora (PC), Internet, teléfono fijo, teléfono móvil, automóvil, etc. La lista de bienes que
compone el patrimonio varía según el país, de acuerdo con la importancia que los distintos bienes
tienen para lograr una estratificación socioeconómica de los hogares.
La utilidad de los datos censales en relación con los datos de encuestas es su amplia
cobertura territorial, lo que permite el análisis de las condiciones socioeconómicas desagregado
geográficamente a lo largo del territorio nacional y focalizando en grupos poblacionales específicos.
Los bienes y equipamiento del hogar que permiten medir la disponibilidad y el acceso a las
TICs son los siguientes:
Radio y televisión: son las TICs más generalizadas en el mundo; son útiles y confiables en
varios países donde las nuevas tecnologías aún no son globalmente accesibles. Por lo general, en
el censo solo se indaga sobre su tenencia y actualmente algunos países incorporan o reemplazan
esta pregunta por aparatos más modernos y específicos como tenencia de televisión por cable o
antena, tenencia de video grabador, tenencia de equipo de sonido o equipo de alta fidelidad.
Línea telefónica fija: hace referencia a un grupo de cables de cobre que conecta la terminal
del equipo del usuario —por ejemplo, teléfono o fax— a una red telefónica pública conmutada
(RTPC). Si bien las líneas telefónicas han sido superadas por la telefonía móvil, continúan siendo un
medio de comunicación asequible.
Teléfono móvil o celular: son TICs que se están convirtiendo rápidamente en la forma más
usual de comunicación en los países. Con el avance tecnológico de estos aparatos, tener un celular
habilita a la persona a estar conectado a las redes sociales, a usar datos móviles (vía Internet), a
informarse y a comunicarse. En consecuencia, contar con indicadores sobre este bien es
fundamental para la sociedad de la información.
Los aparatos definidos como teléfonos inteligentes cumplen, hoy en día, más funciones que
un teléfono móvil común, ya que reúnen las funciones de un teléfono, computadora, televisor,
maquina fotográfica y radio simultáneamente. Además, permite la instalación de programas para
incrementar sus funcionalidades, como el procesamiento de datos y la conectividad a Internet.
Entre sus características podemos mencionar: soporta correo electrónico y posibilidad de
conexión a redes sociales; cuenta con GPS; permite la instalación de programas de terceros; utiliza
cualquier interfaz para el ingreso de datos, como por ejemplo teclado QWERTY, pantalla táctil;
permite ingresar a Internet con tecnología 4G; conectividad inalámbrica como por ejemplo Wi-Fi;
posee agenda digital, administración de contactos; permite leer documentos en distintos formatos,
entre ellos los PDFs y archivos de Microsoft Office; debe contar con algún sistema operativo móvil
(Android, Windows Phone, iOs); posee memorias externas como microSD; cámara trasera y delantera
de alta resolución en megapíxeles; sincronización inalámbrica con otros dispositivos, como
ordenadores portátiles o de sobremesa.
Computadora personal (PC): representa una TICs de uso personal en la casa, oficina o
escuela, y puede ser de mesa o portátil. Comprende distintas combinaciones de procesadores,
dispositivos de entrada y salida, unidades de almacenamiento y tarjetas de interfaz de red, que
funcionan con una variedad de sistemas operativos y que se pueden conectar a otras PC o a
Internet. No se consideran PC los terminales conectados a computadoras centrales y sistemas
multiusuario de rango medio, destinados básicamente al uso compartido, ni los dispositivos
portátiles como los asistentes personales digitales (PDA) y los teléfonos inteligentes, pues no
cuentan con todos los componentes de una PC, como un teclado estándar y una pantalla. Tampoco
se consideran PC los teléfonos con acceso a Internet, que proporcionan servicios similares a los de
la computadora personal, pero para redes móviles.
Acceso a Internet desde el hogar: se refiere a la capacidad del hogar para conectarse a
Internet usando protocolos TCP/IP. La conexión a Internet se puede clasificar según la tecnología
empleada, los dispositivos usados, el medio de comunicación y el ancho de banda de conexión
(velocidad). El acceso a Internet desde la casa incluye tanto la conexión de banda ancha (capacidad
de transmisión para permitir la provisión combinada de voz, datos y video) como la de banda corta.
La UIT ha establecido como límite mínimo de acceso de banda ancha 256 kilobits por segundo, que
equivale a la suma de la capacidad de conexión de transmisión y descarga. La banda ancha se
implementa principalmente mediante DSL, cable —inalámbrico (w)— red de área local —(w) LAN—,
Internet de banda ancha satelital o fibra de acceso a Internet desde la casa. El acceso de banda
corta se suele desarrollar mediante módem, RDSI y, sobre todo, teléfonos celulares de segunda
generación (2G). El acceso a Internet se mide independientemente del tipo de acceso, del
dispositivo usado para acceder a Internet y de la forma de pago.
5. Revisión de las boletas censales de las décadas de 2000 y 2010

Una revisión de las boletas censales de la década 2000 y 2010 de los países de Latinoamérica
permite apreciar los cambios introducidos en las preguntas referidas a las TICs como radio,
televisión, teléfono fijo, teléfono celular, computadora y acceso a Internet, presentados en
los cuadros 2 y 3.
Del cuadro 2 se desprende que los primeros países que realizaron sus censos en 2000
innovaron al incluir una lista de bienes de consumo en la que figuraban artículos asociados a la
medición de las TICs, pese a que no había recomendaciones específicas al respecto en aquel
momento. Los países que realizaron más tardíamente en la década sus relevamientos se
beneficiaron de la experiencia de los antecesores, e incluyeron en algunos casos un listado más
completo. De los veinte países de la región, 19 realizaron censos en la década del 2000 (solo faltó
el Uruguay) y de estos, 78% preguntó por radio, 94% por televisión y teléfono fijo y 89% por
presencia de computadora en el hogar. Sin embargo, solo 10 países preguntaron por teléfono
celular (56%) y 8 países por acceso a Internet (44%).
En la década de 2010, se cuenta con resultados para 15 países y de estos, solo Chile (2017) no
incluyó preguntas relativas a las TICs por tratarse de un censo abreviado. Colombia y Guatemala
realizaron sus censos en el 2018, por lo que se esperan resultados para el 2019, y El Salvador,
Nicaragua y Haití aún no han realizado su censo. No obstante, los censos cubrieron más de tres
cuartos de los países de la región, y al encontrarse aquellos de mayores dimensiones, como el Brasil
y México, está representado más del 80% de los hogares de la región.
Ahora bien, de los 14 países analizados, se observa que las preguntas sobre el equipamiento
aumentaron significativamente en cuanto a telecomunicaciones, ya que 12 países (86%) consultaron
por tenencia de radio, 13 países por tenencia de televisión (93%), los 14 países por tenencia de
teléfono fijo (100%), 13 países por tenencia de celular y computadora (93%) y 11 países por el acceso
a Internet (79%). En cuanto a la ubicación de las preguntas en la boleta censal, la mayoría preguntó
a nivel de hogar en la sección de bienes del hogar o realizó las preguntas en forma separada.
Cuadro 2
América Latina: disponibilidad de información sobre las TICs, censos de la década de 2000
País Radio TV Tel fijo Móvil PC Internet
Argentina Sí Sí Sí Sí Sí
Bolivia (Estado
Sí Sí Sí Sí
Plurinacional de)
Brasil Sí Sí Sí Sí
Chile Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Colombia Sí Sí Sí
Costa Rica Sí Sí Sí
Cuba Sí Sí Sí Sí
Ecuador Sí
El Salvador Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Haití Sí Sí Sí Sí
Honduras Sí Sí Sí Sí
México Sí Sí Sí Sí
Nicaragua Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Panamá Sí Sí Sí Sí Sí
Paraguay Sí Sí Sí Sí Sí
Perú Sí Sí Sí Sí Sí Sí
República Dominicana Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Bolivariana de)
Cuadro 3
América Latina: disponibilidad de información sobre las TICs, censos de la década de 2010
País Radio TV Tel fijo Móvil PC Internet

Argentina Sí Sí Sí
Bolivia (Estado
Plurinacional de)
Brasil Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Chile
Costa Rica Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Cuba Sí Sí Sí Sí Sí
Ecuador Sí Sí Sí Sí Sí
Honduras Sí Sí Sí Sí Sí Sí
México Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Panamá Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Paraguay Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Perú Sí Sí Sí Sí Sí Sí
República Dominicana Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Uruguay Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Bolivariana de)
En cuanto a la ubicación de las preguntas en la boleta censal, la mayoría de los países

insertaron los ítems de TICs en la sección de bienes del hogar (o a nivel de vivienda). Costa Rica
innovó y agregó las preguntas: con cuántas líneas de teléfono celular cuenta el hogar y el número
del teléfono residencial o celular. Esta última pregunta se utilizó como dato de referencia para la
validación de ciertas preguntas.
Cuadro 4
Costa Rica: preguntas sobre las TICs, censo de 2010
radio o equipo de sonido? |Sí| |No|

línea telefónica fija? |Sí| |No|
pantalla de TV? (plasma, LCD o LED) |Sí| |No|
televisor convencional? |Sí| |No|
televisor por cable o satélite? |Sí| |No|
sistema de agua caliente para toda la casa? |Sí| |No|
Costa Rica 2011 ¿Tienen en esta vivienda … tanque de almacenamiento de agua? |Sí| |No|
computadora de escritorio? |Sí| |No|
computadora portátil? |Sí| |No|
Internet? |Sí| |No|
carro? |Sí| |No|
moto? |Sí| |No|
Costa Rica 2011 ¿Cuántas líneas de teléfono
celular tienen en esta vivienda? 0 / 1 / 2 / 3 / 4 / 5 o más, anote|_|_|
Número de teléfono residencial o
Costa Rica 2011
celular |_|_|_|_|_|_|_|_|
6. Principales hallazgos: penetración de bienes TICs a nivel de hogar

Como se mencionó anteriormente, en la década de 2010 las preguntas sobre el equipamiento del
hogar aumentaron significativamente en cuanto a las TICs. A nivel de hogar, de los 15 países que
realizaron censo 12 preguntaron por tenencia de radio, 13 por tenencia de televisión, 14 por tenencia
de teléfono fijo, 13 por tenencia de celular y computadora y 11 por tenencia de Internet. En el
gráfico 1 se observa el porcentaje de penetración de cada bien por país. Lo interesante es que la
televisión ya supera el 70% de penetración en todos los países —más que la radio— y le sigue la
telefonía móvil o celular.
Los datos disponibles para la década de 2010 muestran alta penetración en los hogares en
cuanto a tenencia de radio, televisión y telefonía móvil. No así en la tenencia de teléfono fijo,
computadora e Internet.
Gráfico 1
América Latina: penetración de bienes TICs en los hogares, censos de la década 2010
(En porcentajes)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Perú
Honduras
Uruguay
Brasil
Argentina
Costa Rica
Ecuador
México
Paraguay
Venezuela (Rep. Bol. de)

Cuba
Panamá
Rep. Dominicana
Bolivia (Est. Plur. de)
Radio TV Tel fijo Celular PC Inter
Fuente: Elaboración propia con base en los censos de la década 2010.
Cuadro 5
América Latina: penetración de bienes TICs en los hogares, censos de la década 2010
(En porcentajes)
País Radio TV Tel fijo Celular PC Inter

Argentina - - 55,5 86,0 47,0 -
Bolivia (Estado
75,9 66,8 65,4 65,4 23,8 9,6
Plurinacional de)
Brasil 81,4 95,1 40,8 83,2 38,3 30,7
Costa Rica 78,6 94,8 57,8 87,2 46,0 33,5
Cuba 82,2 98,6 23,7 22,8 11,8 -
Ecuador - 17,6a 33,4 76,3 26,3 13,0
Honduras 65,5 66,0 19,0 63,8 18,7 8,9
México 80,1 92,6 43,9 65,6 30,0 22,2
Panamá 70,1 81,5 33,1 84,0 27,9 72,6
Paraguay 82,3 88,0 16,3 87,0 21,5 17,7
Perú 41,4 72,8 21,9 83,8 33,7 28,0
República Dominicana 50,2 78,9 24,1 76,5 20,2 13,8
Uruguay 92,7 96,3 60,8 87,2 48,2 42,9
69,7 93,6 49,2 47,6 31,6 23,7
Bolivariana de)
Fuente: Elaboración propia con base en los censos de la década 2010, procesado con Redatam.
a
Ecuador preguntó solo por tenencia de televisión por cable de ahí su bajo porcentaje.
Un panorama general en cuanto a la tendencia de la penetración de bienes TICs en los

hogares entre la década 2000 y 2010 apunta a una disminución de la tenencia de radio y teléfono
fijo (véanse los gráficos 2 y 3) y a un aumento significativo en la penetración de la televisión de
hasta un 30% (véase el gráfico 4) y de teléfono móvil de hasta un 62% (véase el gráfico 5).
Sin embargo, se observa un débil aumento de la tenencia de computadora y de uso de Internet
(véanse los gráficos 6 y 7).
Llama la atención que seis de los catorce países que preguntan por tenencia de radio y
teléfono fijo presentan una disminución o muy bajo aumento (Brasil, Cuba, Honduras, Panamá,
Perú y Venezuela) en todos ellos. La televisión pasó a ser el bien estrella de la década, ya que el
porcentaje de hogares con tenencia del bien aumentó considerablemente en todos los países desde
3 puntos porcentuales en la República Bolivariana de Venezuela hasta 30 puntos porcentuales en
Cuba. En el Ecuador se preguntó solo por tenencia de televisión por cable, de ahí su bajo porcentaje
(véase el gráfico 4).
Gráfico 2
América Latina: tendencia en tenencia de radio, censos de las décadas de 2000 y 2010
(En porcentajes)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Costa Rica
Perú
Uruguay
Brasil
Honduras
México
Argentina
Paraguay
Cuba
Ecuador
Panamá

Rep. Dominicana
2000 2010
Fuente: Elaboración propia con base en los censos de las décadas de 2000 y 2010.
Gráfico 3
América Latina: tendencia en tenencia de teléfono fijo, censos de las décadas de 2000 y 2010
(En porcentajes)
70
60
50
40
30
20
10
Honduras
Perú
México
Uruguay
Brasil
Costa Rica
Cuba
Ecuador
Panamá
Argentina
Paraguay

Rep. Dominicana
2000 2010
Gráfico 4
América Latina: tendencia en tenencia de televisión, censo de las décadas de 2000 y 2010
(En porcentajes)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Perú

Uruguay
Brasil
Costa Rica
Honduras
México
Argentina
Paraguay
Cuba
Ecuador
Panamá
Rep. Dominicana
2000 2010
A su vez, llama la atención la incorporación de la pregunta sobre telefonía móvil, la cual

muestra una penetración considerable tanto en el número de países que preguntaron por este bien
(véase el gráfico 5) —de siete a catorce países en una década— como en el grado de penetración
que presentan los hogares, que salto a más de 60%. Sin duda la tendencia es al aumento de
tenencia de este bien. La Argentina aumentó en 59%, el Estado Plurinacional de Bolivia aumentó
en un 42%, Panamá en un 62%, el Paraguay en un 54%, el Perú en un 41%, República Dominicana
en un 42% y la República Bolivariana de Venezuela en un 15%.
Gráfico 5
América Latina: variación en la penetración de la tenencia de teléfono móvil, censos de las décadas 2000 y 2010
(En porcentajes)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Ecuador
Honduras
Perú
Uruguay
México
Brasil
Cuba
Costa Rica
Panamá
Argentina
Paraguay

Rep. Dominicana
2000 2010
En cuanto a la tenencia de computadora (véase el gráfico 6) se aprecia un aumento en el

número de países que preguntaron, ya que de 11 que consultaron en la década de 2000 aumentó
a 14 en la década de 2010. También se aprecia un aumento en la penetración de este bien en los
hogares de todos los países, de no superar 20% en la década de 200 a incluso alcanzar 50% en
algunos países en la década de 2010. Es decir, la penetración de este bien TIC no fue tan significativo
como el de la telefonía móvil, en la década de 2000 un 10% de los hogares tenía computadora y en
la década de 2010 aumentó a un 30% de hogares en promedio, es decir, en una década solo
aumentó en 20 puntos porcentuales.
Gráfico 6
América Latina: variación en la penetración de la tenencia de computadora, censos de las décadas de 2000 y 2010
(En porcentajes)
70
60
50
40
30
20
10
0
Perú
Uruguay
Honduras
México
Cuba
Argentina
Brasil
Costa Rica
Paraguay
Ecuador
Panamá

Rep. Dominicana
2000 2010
Respecto al acceso a Internet (véase el gráfico 7), los países ya la incorporaron en esta década
a nivel de hogar. Siendo un bien que requiere de una mayor inversión pública y privada para su
acceso, no es de acceso masivo y muestra una variabilidad en su penetración según el país,
observándose que menos del 30% de los hogares tienen acceso a Internet. Cabe destacar a Panamá
y el Uruguay, con 72% y 42% de los hogares con acceso a Internet, respectivamente.
Gráfico 7
América Latina: variación en la penetración de la tenencia de Internet, censos de las décadas de 2000 y 2010
(En porcentajes)
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Uruguay
Perú
Cuba
Honduras
México
Brasil
Costa Rica
Argentina
Ecuador
Panamá
Paraguay

Rep. Dominicana
2000 2010
Los datos censales permiten un acercamiento de gran relevancia, aunque limitado, al

conocimiento del grado de penetración de los bienes y servicios relacionados con las TICs en los
hogares. Una de las mayores utilidades de los datos censales es la posibilidad de desagregación
sociodemográfica, sociocultural y territorial. Por ejemplo, se pueden analizar las brechas de acceso
a las TICs entre áreas urbanas y rurales, según el nivel educativo del jefe de hogar, el grupo
socioeconómico al que pertenece el hogar y las características sociodemográficas de sus miembros,
entre otras variables. Al respecto, la brecha urbano-rural en la tenencia de radio y televisión en los
países de la región muestran mínimas deferencias, a excepción del Perú, que destaca por su
disparidad urbano-rural en todos los bienes TICs. En materia de telefonía móvil también las brechas
son menores que las registradas en telefonía fija. Con respecto al acceso a la computadora y
conexión a Internet, existe una prevalencia en los hogares urbanos. Se hace evidente la existencia
de un perfil de predominancia urbana en la tenencia de estos dos bienes.
7. Principales hallazgos: penetración de bienes TICs a nivel de personas

Si bien todos los países que realizaron censo en la década 2010 introdujeron preguntas sobre las
TICs a nivel de hogar, solo cuatro de ellos lo hicieron a nivel de personas siguiendo las sugerencias
de las Naciones Unidas, a saber, la Argentina, Costa Rica, el Ecuador y Honduras.
Cuadro 6
América Latina: preguntas sobre uso de celular, computadora e Internet a nivel de persona,
censos de la década de 2010
País y año censal Pregunta Opciones de respuesta Dirigida a:

Argentina 2010 ¿Utiliza computadora? Sí / No Personas de 3 o más años
celular? |Sí| |No|
¿En los últimos 3 meses
Costa Rica 2011 computadora? |Sí| |No| Personas de 5 o más años
(nombre) ha usado …
Teléfono celular? |Sí| |No|
¿En los últimos seis meses (...)
Ecuador 2010 Internet? |Sí| |No| Personas de 5 o más años
ha utilizado:
Computadora? |Sí| |No|
Celular? |Sí| |No|
En los últimos tres meses, ¿ha
Guatemala 2018 Computadora? |Sí| |No| Personas de 7 o más años
usado:
¿En los últimos 3 meses …
teléfono celular? / computadora? /
[Nombre] ... ha usado …
Paraguay 2012 internet? / ninguna de las Personas de 5 o más años
(Puede registrar más de una
anteriores?
respuesta)
Fuente: Elaboración propia con base en los censos de las décadas de 2010.
Las preguntas a nivel de persona se centraron en el uso de celular, computadora e Internet29.

Además, las preguntas fueron dirigidas a un público objetivo (utilizando un filtro de edad) y en un
período determinado (en los últimos 3 o 6 meses) de uso del bien. Honduras, en su censo de 2013,
innovó preguntando por la tenencia de celular y de correo electrónico.
29
En el censo 2018 de Guatemala se preguntó a nivel de persona, pero los resultados estarán disponibles en el 2019.
En el censo 2012 de Paraguay se realizó la pregunta, pero los resultados no están disponibles.
Cuadro 7
América latina: porcentaje de población de 5 años y más que usa computador, celular e Internet,
censos de la década 2010
Computador 5-11 años 12-29 años 30-59 años 60-más años Total país
Argentina 55,7 69,7 50,5 17,5 52,2
Costa Rica 54,6 63,5 43,1 14,7 48,7
Ecuador 32,6 43,1 25,7 7,2 31,4
Celular 5-11 años 12-29 años 30-59 años 60-más años Total país
Costa Rica 39,2 85,5 79,3 40,0 72,1
Ecuador 13,9 65,4 68,8 33,5 54,7
Honduras (tienen) 57,3 76,0 51,8 63,8
Internet 5-11 años 12-29 años 30-59 años 60-más años Total país
Costa Rica 43,2 61,3 40,7 13,7 45,4
Ecuador 16,2 37,7 21,5 6,0 25,0
Fuente: Elaboración propia con base en los censos de la década 2010.
Cuadro 8
Honduras: preguntas por tenencia de bienes TICs a nivel de persona, censo de 2013
Tenencia de celular
Honduras 2013 ¿Tiene celular (nombre)? Sí / No Personas de 12 o más años
Tenencia de correo electrónico
Honduras 2013 ¿Tiene correo electrónico (nombre)? Sí / No Personas de 12 o más años
Fuente: Elaboración propia con base en el cuestionario del censo de Honduras de 2013.
Se desprende del cuadro 7 que existe un sesgo etario en el uso de las TICs cuando se mide
a nivel de persona. Es así como la mayor proporción de población usando computadora recae en
el rango etario de 12 a 29 años y el menor porcentaje en las personas de 50 años y más. Se observa
un gran porcentaje de penetración en el uso de celular entre los 12 y 59 años en ambos países. Con
respecto al uso de Internet también se observa un sesgo etario predominando el rango de
12 a 29 años. A su vez, Costa Rica presenta porcentajes mayores a Ecuador, siendo la penetración
mucho mayor a nivel país (45%) en comparación con Ecuador (25%).
Con respecto al uso de celular, solo Costa Rica y el Ecuador preguntaron su uso a nivel de
persona y Honduras preguntó por la tenencia de celular en vez de uso.
Ahora bien, es interesante revisar la relación entre preguntar por el uso o tenencia de un bien
a nivel de persona y por la tenencia del bien a nivel de hogar. Como ejemplo, ilustramos aquí la
relación entre estos parámetros para el Ecuador y Costa Rica, midiendo el uso de celular a nivel de
persona y contrarrestándolo con las personas que viven en hogares con tenencia de celular. En
ambos países se observa que el uso personal del celular es menor en relación con las personas que
viven en hogares donde se tiene celular, especialmente entre los rangos etarios de niños y adultos
mayores, donde hay población que no usa celular pero que es contabilizada de todas formas al
medirse el bien a nivel de hogar.
Gráfico 8
Ecuador: relación entre el porcentaje de personas que usan celular y el porcentaje de personas
que viven en hogares que tienen celular por rango etario, censo de 2010
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
5-11 años 12-29 años 30-59 años 60-más años
individuos pers en hogares
Fuente: Elaboración propia con base en el censo del Ecuador de 2010.
Gráfico 9
Costa Rica: relación entre el porcentaje de personas que usan celular y el porcentaje de personas
que viven en hogares que tienen celular por rango etario, censo de 2011
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Fuente: Elaboración propia con base en el censo de Costa Rica de 2011.
En relación con el uso de Internet se observa lo contrario al uso de celular evidenciándose

una mayor proporción de individuos que usan Internet que de personas que viven en hogares con
línea de Internet, ya que la pregunta a nivel de individuos se refiere a uso y a nivel de hogar se
refiere a tenencia. Como es muy posible que se utilice Internet tanto en el hogar como fuera del
hogar, la respuesta afirmativa va a ser mayor en la pregunta a nivel de individuos que en la pregunta
a nivel de hogar.
Gráfico 10
Ecuador: relación entre el porcentaje de personas que usan Internet y el porcentaje de personas
que viven en hogares que tienen Internet por rango etario, censo de 2010
60
50
40
30
20
10
0
Gráfico 11
Costa Rica: relación entre el porcentaje de personas que usan Internet y el porcentaje de personas
que viven en hogares que tienen Internet por rango etario, censo de 2011
70
60
50
40
30
20
10
0
Fuente: Elaboración propia con base en el censo de Costa Rica de 2011.
Al diseñar las preguntas sobre TICs se debe diferenciar entre dos puntos de vista distintos a
saber i) la tenencia de dispositivos TICs para los hogares; y ii) el acceso y uso de dispositivos TICs
por parte de los individuos del hogar. La distinción es importante, ya que los hogares no necesitan
tener el servicio, sin embargo, las personas pueden acceder al bien, por ejemplo, a computadoras
personales e Internet a través de la escuela o la universidad, centros de acceso público u otros
lugares. De esta manera, se evidencia que la medición a nivel de personas tiene más relevancia
para medir la penetración de un bien o servicio TICs, especialmente, de las nuevas tecnologías que
son utilizadas en forma individual como son el celular y el computador. Por ende, se sugiere seguir
las recomendaciones del CELADE y que los países interesados en recopilar información sobre el uso
de las TICs, en particular de computadora, celular e Internet deberían incluir el tema de preguntas
relevantes en la sección de personas, como sugiere el CELADE.
La justificación para adoptar cualquiera de los puntos de vista o incluso una combinación de
ambos no es solo técnica, sino que se basa más en las condiciones prevalecientes en la sociedad,
en el costo y en cómo se utilizará la información para caracterizar el perfil socioeconómico de los
hogares de un país. Las estadísticas de uso, incluida la frecuencia de uso y el rango de actividades
realizadas se obtienen preferiblemente mediante encuestas de hogares.
Destacamos aquí algunos aspectos seleccionados que se derivan de este panorama regional:
1) Las preguntas que se realizan a nivel de hogar apuntan principalmente a medir la
penetración de un bien o servicio TICs en los hogares.
2) La penetración de bienes o servicios TICs se mide a través de la disponibilidad o
tenencia de estos. En este sentido, todos los países que realizaron censo siguen los
ítems que sugiere las Naciones Unidas, excepto aquel punto que se refiere a acceso
a Internet en lugares fuera del hogar.
3) Dada la importancia que adquiere la telefonía móvil en la actualidad, se recomienda
evaluar la posibilidad de incluir un ítem a nivel de hogar que se refiera a la medición
de cobertura o existencia de señal para la telefonía móvil.
4) Entre las recomendaciones de las Naciones Unidas está ausente la medición de
accesibilidad y uso a nivel de personas. Para este fin, las Naciones Unidas sugiere
utilizar otros instrumentos como las encuestas.
5) Sin embargo, CELADE incorpora la recomendación de medir uso de bienes y servicios
TICs a nivel de personas, específicamente uso de celular y de Internet.
6) Con respecto al uso de bienes y servicios TICs a nivel de persona las preguntas fueron
muy limitadas por parte de los 15 países:
− Solo tres países preguntaron por uso de celular,
− Solo tres países preguntaron por uso de computadora,
− Solo dos países preguntaron por uso de Internet,
− Un país innovó y preguntó por tenencia de celular y de correo electrónico a nivel
de persona.
7) Costa Rica 2011 innovó y agregó una pregunta para registrar la cantidad de móviles que
tiene el hogar y otra específicamente para registrar el número de teléfono del hogar.
8) Comparando los resultados a nivel de persona y a nivel de hogar (aun cuando se
entiende que miden cosas distintas: penetración Vs. uso), claramente resulta más útil
la medición a nivel de personas cuando se trata de visualizar desigualdades sociales
y geográficas, que a nivel de hogar se desdibujan.
9) Dado que el acceso y uso a TICs está incluido explícitamente en la Agenda 2030 y que
se han definido varios indicadores para el seguimiento de las metas (en particular la
meta 17.8 y el indicador 17.8.1 Proporción de personas que utilizan Internet), se
recomienda la inclusión de preguntas a nivel de persona.
Bibliografía
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América Latina y el Caribe: desarrollo de las tecnologías y tecnologías para el desarrollo.
(LC/L.2860), Santiago.
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la sociedad de la Información en Latinoamérica y el Caribe (OSILAC). LC/W.225.
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Caribe Análisis basado en datos de los Censos Nacionales de Población y Vivienda de la ronda 2000.
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Publicación de las Naciones Unidas, Nº de venta: S.07.II.G 119. Santiago.
Cristancho, C. (2010), Indicadores sobre acceso y a uso de TICs en censos. Seminario‐Taller “Los censos
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González, D y L. Ortiz (2011). La medición, a través de los censos de población y vivienda, del acceso y
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M, Nº 67/Rev.2 (ST/ESA/STAT/SER.M/67/Rev.2), Nueva York. Publicación de las Naciones Unidas,
Nº de venta: E.07.XVII.8.
B. Las tecnologías de la información y la comunicación (TICs)

y los censos de población y viviendas
Mirian Llano30
1. Antecedentes de los censos nacionales

Paraguay ha realizado hasta la fecha un total de siete censos nacionales de población y viviendas
técnicamente comparables, en 1950, 1962, 1972, 1982, 1992, 2002 y el último en 2012. Este último
operativo censal fue un censo de derecho, a diferencia de los anteriores que fueron censos de hecho.
2. Importancia de los censos como fuente de medición de las tecnologías

de la información y la comunicación
Los censos de población y viviendas constituyen una herramienta necesaria y una fuente de datos
amplia e importante a nivel nacional proporcionando información a niveles geográficos menores
acerca de las viviendas, los hogares y las personas. Además, los cuestionarios censales permiten
incorporar preguntas sobre determinados temas emergentes, tal como las Tecnologías de la
Información y la Comunicación (TICs).
30
Jefa del Departamento de Demografía, DGEEC de Paraguay.
Otra ventaja de los resultados censales es que permiten relacionar determinada información
con otras características de las viviendas, los hogares y las personas. De igual manera, los resultados
dan respuestas para cubrir necesidades de información para reportes de indicadores nacionales e
internacionales tales como el Plan Nacional 203031 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible, así
como demandas de datos de usuarios.
El Plan Nacional 2030 contempla como un aspecto importante para los grupos en situación
de vulnerabilidad su capacidad de acceso a la información y al conocimiento en especial a través
del uso de las TICs.
Mientras que los Objetivos de Desarrollo Sostenible, específicamente el indicador 4.4.1
registra la proporción de jóvenes y adultos con conocimientos de tecnología de la información y
las comunicaciones, desglosada por tipo de conocimiento técnico.32
3. Preguntas para captar datos sobre TICs en el Paraguay

Las preguntas sobre TICs en los censos ejecutados en el Paraguay consistieron en dos tipos: una
consulta sobre la tenencia de TICs en los hogares; y otra pregunta sobre el uso de TICs por parte
de los miembros del hogar.
Para ambos casos se consideró los bienes del hogar que reflejan el acceso a la información
y su almacenamiento, así como a la comunicación, tanto en la recepción como en el envío de
información33. A continuación, se presenta un recuento histórico de los operativos censales
diferenciando entre preguntas sobre la tenencia de TICs en los hogares y el uso de las TICs por
parte de los miembros del hogar.
La tenencia de TICs en los hogares tiene mayor experiencia dentro de los cuestionarios
censales, es así que desde 1962 se consulta por primera vez en la boleta censal por la posesión de
radio a nivel de vivienda. Posterior a eso en los censos de 1972 y 1982 se consulta en el módulo de
hogares por la tenencia de radio y televisión, logrando en el operativo de 1992 agregar a la lista de
categorías de respuesta el teléfono.
En el año 2002 el cuestionario censal contempló varias incorporaciones según las
recomendaciones internacionales en relación a la tenencia de bienes TICs dentro del hogar tales
como: televisor, radio, teléfono fijo, celular, antena parabólica, TV cable, computadora y
computadora conectada a la Internet.
En el censo de 2012 se conservaron las mismas categorías que en el censo anterior pero con
algunas modificaciones en las denominaciones, tales como celular por teléfono celular y
computadora conectada a Internet por conexión a Internet34.
31
Plan Nacional de Paraguay 2030: http://www.stp.gov.py/pnd/wp-content/uploads/2014/12/pnd2030.pdf.
32
Para este indicador actualmente se utiliza información proveniente de la Encuesta Permanente de Hogares Contínua.
33
Cabe tener en cuenta como una limitación de la información que solo se registró la existencia de los equipos y no así la cantidad.
34
Se marca las opciones que declare el entrevistado. No se asume las respuestas con la simple observación de las condiciones
de los equipos del hogar censado, para evitar incluir algún equipo que no funciona. Se considerará que el hogar tiene
alguno de los equipos si al momento del censo está funcionando, o está en proceso de reparación.
Cuadro 1
Paraguay: resumen de las categorías incluidas en la pregunta sobre tenencia de TICs
a nivel de vivienda u hogar, censos de 1950, 1962, 1972, 1982, 1992, 2002 y 2012
Operativo censal
Tenencia 2012 2002 1992 1982 1972 1962 1950
Radio x x x x x
Televisión x x x x x
Línea de teléfono fijo x x x
Teléfono celular x x
Antena parabólica x x
Televisión por cable x x
Computadora x x
Conexión a internet x x
Fuente: DGEEC. Elaboración propia con base en los cuestionarios censales del Paraguay de 1950, 1962, 1972, 1982, 1992, 2002 y 2012.
Imagen 1
Paraguay: preguntas y categorías de respuesta sobre TICs a nivel de vivienda u hogar,
censos de 1950, 1962, 1972, 1982, 1992, 2002 y 2012
1950 1962 1972 1982
Datos de la vivienda Datos de la vivienda Datos del hogar Datos de la vivienda y del hogar
No investigado XII. Equipo doméstico 10. Equipos domésticos 9. Equipos domésticos

1 Tiene
Radio
2 No tiene Radio tiene 1 no tiene 2 ¿En esta vivienda tiene?
Televisión tiene 1 no tiene 2 Radio 1
1 Tiene Heladera tiene 1 no tiene 2 Televisión 2
Máquina de coser
2 No tiene Máquina de coser tiene 1 no tiene 2 Máquina de coser 3
Heladera 4
Cocina a gas 5
Lavarropa 6
1992 2002 2012
Datos del hogar Datos del hogar Datos del hogar y mortalidad
22. Este hogar tiene... 17. ¿Este hogar tiene... 16. ¿Este hogar tiene… (Puede registrar
Si No más de una respuesta)
Radio 1 0 televisor? 1 radio? 1
Máquina de coser 2 0 heladera? 2 televisor? 2
Heladera 3 0 línea de teléfono fijo? 3 heladera? 3
Televisor 4 0 celular? 4 línea de teléfono fijo? 4
Máquina lavarropa 5 0 máquina lavarropa? 5 teléfono celular 5
Acondicionador de aire 6 0 video / DVD? 6 lavarropa? 6
Ducha eléctrica 7 0 termocalefón? 7 video / DVD? 7
Termocalefón 8 0 acondicionador de aire? 8 termocalefón? 8
Teléfono 9 0 automóvil o camioneta? 9 ducha eléctrica? 9
Automóvil o Camioneta 1 0 moto? 10 acondicionador de aire? 10
Moto 2 0 antena parabólica? 11 automóvil o camioneta? 11
Bicicleta 3 0 TV cable? 12 moto? 12
Caballlo 4 0 horno microondas? 13 antena parabólica? 13
Carro, Carreta o Carrito 5 0 computadora? 14 TV cable? 14
computadora conectada a internet? 15 horno microondas? 15
no tiene ninguno de estos bienes 16 computadora? 16
conexión a internet? 17
no tiene ninguno de estos bienes 18
Fuente: Cuestionarios censales del Paraguay de 1950, 1962, 1972, 1982, 1992, 2002 y 2012.
Imagen 2
Paraguay: histórico de preguntas y categorías de respuesta sobre TIC a nivel de persona,
Censos Nacionales de Población y Viviendas 1950 – 2012
1950, 1962, 1972, 1982, 1992
2012
y 2002
Migración, educación y TICs (Para personas de 5

Datos de la población
años y más de edad)
23. ¿En los últimos 3 meses …[Nombre]… ha

No investigado
usado…
(Puede registrar más de una respuesta)
teléfono celular? 1
computadora? 2
Internet 3
ninguna de las anteriores? 4
Fuente: Cuestionarios censales del Paraguay de 1950, 1962, 1972, 1982, 1992, 2002 y 2012.
Las últimas incorporaciones realizadas en el cuestionario censal de 2012 se basan en las

recomendaciones internacionales propuestas:
35. Disponibilidad de sistemas de tecnología de la información y de las comunicaciones (tema básico)
2.543. La importancia de la disponibilidad de sistemas de tecnologías de la información y las
comunicaciones (TIC) está aumentando de forma significativa en la sociedad actual. Estos
sistemas prestan una serie de servicios que están transformando la estructura y la pauta de
los grandes fenómenos sociales y económicos. El censo de habitación ofrece una
oportunidad singular de evaluar la disponibilidad de estos sistemas en los hogares. La gama
de temas incluidos debería ser lo bastante amplia para que se pueda comprender el lugar de
los TIC en el hogar, para que esa información se pueda utilizar en las actividades de
planificación del gobierno y del sector privado de manera que permita una prestación más
amplia y mejorada de servicios, y para evaluar su impacto en la sociedad. La clasificación
recomendada es la siguiente:
1. hogares que tienen radio
2. hogares que tienen televisor
3. hogares que tienen teléfono de línea fija
4. hogares que tienen teléfono(s) celular(es)
5. hogares que tienen computadora(s) personal(es)
6. hogares que tienen acceso a Internet desde casa
7. hogares que tienen acceso a Internet desde otro lugar
8. hogares que no tienen acceso a Internet” (Naciones Unidas, 2010, págs. 230-231).
Por otro lado, la consulta de uso de las TICs por parte de los miembros del hogar recién fue
incorporada en la boleta del último operativo censal, en 2012. Esta pregunta estaba dirigida a
personas de cinco años y más de edad. Así, se averiguó el volumen de población que utiliza las
tecnologías de la información y la comunicación, específicamente el teléfono celular, la
computadora y el Internet, con independencia del lugar de uso —ya sea dentro o fuera de la
vivienda— al menos una vez durante los últimos tres meses35.
4. Disponibilidad de datos sobre TICs - Algunos resultados

Se presenta el análisis de las informaciones referentes a la tenencia y uso de las TICs por parte de
los hogares y las personas con base en datos del Censo Nacional de Población y Vivienda 2012,
considerando que contempla un listado —un tanto más completo— sobre la tenencia
electrodomésticos y equipos asociados a la medición de TICs.
Cuadro 2
Paraguay: porcentaje de hogares particulares con acceso a TICs, según área y departamento, 2012
Porcentaje de hogares particulares con:
Total de
Área/ Computadora
hogares Teléfono Teléfono Antena TV
Departamento Radio Televisor Computadora conectada a
particulares Fijo celular parabólica cable
internet
Total 1 232 496 82,2 88,0 16,2 87,0 10,4 20,2 21,4 17,7
Área Urbana 741 455 84,9 94,5 25,5 91,0 10,6 31,0 31,5 26,6
Área Rural 491 041 78,0 78,2 2,1 81,0 10,0 3,9 6,3 4,2
Asunción 98 736 87,2 95,7 48,4 91,0 8,4 49,6 47,7 43,1
Concepción 42 638 80,5 79,8 8,0 83,2 10,8 13,4 11,9 9,2
San Pedro 78 742 76,2 75,6 4,6 81,6 12,6 7,2 6,4 4,3
Cordillera 59.979 82,9 89,8 12,1 84,8 7,3 13,9 14,4 9,8
Guaira 44 708 78,4 88,1 11,6 85,3 9,3 10,4 14,6 11,4
Caaguazú 98 251 77,3 83,3 6,6 82,7 7,9 11,4 10,5 7,8
Caazapá 33 955 78,7 79,6 5,0 82,1 7,9 5,7 7,3 5,4
Itapuá 109 604 81,3 87,6 8,9 87,3 10,7 22,2 19,4 16,0
Misiones 26 460 84,3 87,4 16,4 83,0 9,1 30,8 18,7 14,4
Paraguarí 50 823 83,5 86,4 10,3 83,8 6,5 10,2 10,8 7,8
Alto Paraná 130 429 80,4 90,8 11,0 89,9 17,8 19,9 23,4 19,7
Central 330 469 86,7 96,0 23,6 92,0 7,6 23,8 29,5 24,7
Ñeembucú 21 854 89,4 86,9 16,2 87,8 14,1 15,9 18,2 13,3
Amambay 27 047 82,3 80,7 10,0 83,4 13,3 25,5 18,1 15,2
Canindeyú 38 197 74,7 73,5 4,7 79,2 21,0 10,8 10,4 8,3
Pte. Hayes 23 586 72,3 68,2 10,0 76,6 8,8 10,9 12,2 9,5
Boquerón 13 112 71,4 60,2 15,0 75,6 18,4 17,3 23,9 19,1
Alto Paraguay 3 906 74,1 67,2 5,5 76,5 19,9 15,3 8,3 7,3
Fuente: STP/DGEEC. Censo Nacional de Población y Viviendas, 2012.

Nota: El Censo Nacional tuvo una cobertura de viviendas del 87,1%; que resulta de la relación de la cantidad de viviendas censadas
en el 2012 respecto a la cantidad de viviendas pre-censadas (1.223.165 y 1.404.121 viviendas, respectivamente). Para Asunción la
cobertura fue del 75,0%; y los departamentos: Concepción 93,3%; San Pedro 92,3%; Cordillera 95,5%; Guairá 96,9%; Caaguazú 93,7%;
Caazapá 92,7%; Itapúa 92,0%; Misiones 92,1%; Paraguarí 95,2%; Alto Paraná 78,9%; Central 85,0%; Ñeembucú 93,7%; Amambay
78,2%; Canindeyú 84,5%; Presidente Hayes 92,2%; Boquerón 93,9% y Alto Paraguay 93,7%.
35
Se refiere a los tres últimos meses completos anteriores al mes de la entrevista.
La información resultante del censo de 2012 señala que el 88% de los hogares cuenta con
televisor, el 87% de los hogares tiene al menos un teléfono celular, siendo esta la vía de
comunicación más amplia en relación al teléfono fijo, que solo posee el 16,2% de los hogares. Por
su parte, se observa la importancia de la radio, que es empleada por el 82,2% de los hogares.
En cuanto a la utilización de computadoras en los hogares, se observa que de cada 100 hogares,
solo 21 disponen de computadoras, mientras que en menor medida se encuentra TV Cable (20,2%),
conexión a Internet (17,7%) y solo 10,4% de los hogares reportaron que tiene antenas parabólicas.
Como se mencionó, el cuestionario censal de 2012 contempló también la pregunta sobre uso
de TICs dirigido a personas de cinco años y más de edad, el 77,8% de la población total afirmó que
en los últimos tres meses utilizó el teléfono celular.
Con respecto al uso de computadora, de cada 100 personas de cinco años y más de edad,
cerca de 25 personas la utilizaron. Mientras que 22,8% de la población de cinco años y más de
edad afirmó usar Internet.
Cuadro 3
Paraguay: porcentaje de población de 5 años y más de edad por uso de TICs,
según área, sexo y grupo de edad, 2012
Área urbana - rural, Población de 5 años Porcentaje de población de 5 años y más de edad que usa:
sexo y grupos de edad y mása Teléfono celular Computadora Internet
Total 5 765 543 77,8 24,8 22,8
Área
Urbana 3 519 956 81,3 35,3 33,0
Rural 2 245 587 72,4 8,2 6,7
Sexo
Varón 2 907 732 78,3 24,5 22,5
Mujer 2 857 811 77,3 25,0 23,0
Grupos de edad
5 a 14 años 1 367 121 43,5 19,9 16,3
15 a 29 años 1 846 622 92,9 36,5 34,7
30 a 59 años 2 021 047 90,9 22,4 20,9
60 y más años 530 753 63,8 5,4 4,8
Fuente: STP/DGEEC. Censo Nacional de Población y Viviendas, 2012.

a
Cifras ajustadas con un factor de expansión calculado en base a las proyecciones de población según sexo y edad, para datos
de población. Revisión 2015.
Nota: El Censo Nacional tuvo una cobertura poblacional aproximada del 74,4% a nivel nacional que resulta de comparar la
población censada con la población estimada para 2012.
Al desagrerar por sexo se verifica una brecha digital mínima, los hombres superan levemente
a las mujeres en el uso de celular con 1,1 puntos porcentuales, mientras que las mujeres superan a
los hombres en el uso de computadoras e Internet con 0,6 puntos porcentuales y 0,5 puntos
porcentuales respectivamente.
La brecha digital por área de residencia muestra que el uso de TICs de la población de 5 años
y más de edad en el área urbana supera al área rural en 27,1 puntos porcentuales en el uso de
computadoras, 26,3 puntos porcentuales en el uso de Internet y 8,9 puntos porcetuales en el uso
de teléfono celular36.
Bibliografía
DGEEC (Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos) (2016), Paraguay: Principales indicadores
de viviendas, 2012. Total país. Área urbana-rural, Fernando de la Mora, Paraguay, Dirección
General de Estadística, Encuestas y Censos.
Naciones Unidas (2010), Principios y recomendaciones para los censos de población y habitación. Revisión 2,
Serie M, Nº 67 (ST/ESA/STATSER.M/67/Rev.2), Nueva York, Publicación de las Naciones Unidas.
STP (Secretaría Técnica de Planificación) (2014), Plan Nacional de Desarrollo Paraguay 2030, Asunción,
Secretaría Técnica de Planificación.
C. Experiencia de Costa Rica en el acceso a tecnologías de la

información y la comunicación (TICs)
Sofía Mora 37
Eugenio Fuentes38
1. Introducción
América Latina se encuentra inmersa en los actuales y vertiginosos cambios tecnológicos globales,
aunque con desigualdades a lo interno de la región y de los mismos países. Los censos contribuyen
en la captación y monitoreo de estos elementos, donde se evidencian brechas geográficas y
socioeconómicas en diferentes poblaciones, lo cual varía por área geográfica, zona, edad, sexo,
nivel de instrucción, entre otros.
Ante ello ha surgido la necesidad de adaptar los instrumentos censales a nuevas definiciones
e intereses en cuanto a las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICs).
Para la ronda 2010, Costa Rica, por medio del Instituto Nacional de Estadística y Censos
(INEC), dio el salto de pasar de la tenencia de algunos artefactos a una mayor variedad (propia de
la época) y, además, al uso de las TICs, una característica que trasciende a las viviendas.
La presente ponencia sistematiza la experiencia de Costa Rica en el abordaje de las TICs para
la ronda de censos de 2000 y de 2010, e indica lo que se está realizando para la ronda 2020.
36
Brecha geográfica: el acceso y uso a las TIC está muy influenciado por el territorio en donde reside el potencial usuario
(Informe IDH 2001; OSILAC 2009).
37
Socióloga, Proyecto Censos Nacionales, INEC Costa Rica.
38
Sociólogo, Proyecto Censos Nacionales, INEC Costa Rica.
2. Importancia del tema en contexto costarricense

Históricamente Costa Rica ha invertido en educación y servicios de salud, de forma mancomunada
con la ciencia y la tecnología de cada momento histórico. De ahí la importancia de tomar en
consideración lo referente a la ciencia, tecnología y las telecomunicaciones (MICITT, 2015).
En 2015, el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones (MICITT) publicó el Plan
Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación 2015-2021 (MICITT, 2015). En él se destaca que las
TICs son fundamentales en la generación de espacios para disminuir la brecha digital y desarrollar
el aprendizaje, el emprendimiento y el uso de servicios en línea, como fuerzas que impulsan el
desarrollo social y económico (MICITT, 2015).
En procura de un gobierno electrónico, las TICs son un elemento de apoyo en la gestión
pública (MICITT, 2015). Asimismo, son fundamentales para la implementación de los Centros
Comunitarios Inteligentes y las ciudades digitales (MICITT, 2015, págs. 296-304 y 310-312).
Dentro de las políticas públicas vigentes en el país, el Ministerio de Educación Pública (MEP),
cuenta con la Política Nacional en aplicación de las Tecnologías de la Información y la Comunicación
a la Educación (MEP, 2009). Su objetivo es “promover la transformación del sistema educativo
costarricense, de forma que se desarrolle la utilización de las tecnologías digitales al servicio de la
educación nacional, como estrategia para propiciar el desarrollo y el enriquecimiento de la
enseñanza, el aprendizaje y la gestión educativa” (MEP, 2009).
Para ello, prepara a la comunidad educativa en ser usuaria responsable, aprovechando las
potencialidades de las TICs en el proceso educativo. Esta política pública apunta a diseñar y
desarrollar prácticas pedagógicas con las TICs, fomentar el uso multimedia, garantizar la
infraestructura tecnológica necesaria -mecanismos para garantizar la equidad- entre otros aspectos
(MEP, 2009). Es decir, desde el sistema educativo está estimulando a la población en el uso
adecuado y responsable de las TICs.
Más recientemente, la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL) ha implementado
el programa denominado Comunidades Conectadas (SUTEL, 2018a). Este consiste en ampliar la
oferta de servicios de telecomunicaciones a la población y Centros de Prestación de Servicios
Públicos (CCPSSPP39), en zonas rurales, alejadas y catalogadas en condición de vulnerabilidad
social, económica y cultural. Según la SUTEL, se estima que entre 2018 y 2020 se ejecutarán los
proyectos en diferentes zonas del país.
En un ámbito más particular, la SUTEL cuenta con el programa Hogares Conectados (SUTEL,
2018b). Con ello se busca “dotar de una conexión de Internet fijo de dos megas y una computadora
portátil, a los hogares precalificados en las bases de datos del Instituto Mixto de Ayuda Social
(IMAS). El programa Hogares Conectados tiene como objetivo generar oportunidades de
desarrollo, educación y productividad a las familias de escasos recursos” (SUTEL, 2018b).
Los hogares, para que tengan acceso al programa, deben tener un análisis socioeconómico
del IMAS. Luego, con el número de cédula de algún miembro del hogar se puede saber si el hogar
es beneficiario o no del programa. Con esta información la jefatura de hogar acude a alguna
39
Los centros definidos son escuelas, colegios públicos, sedes de los equipos básicos de atención en salud (EBÁIS), Centros
de Educación y Nutrición y de Centros Infantiles de Atención Integral (CEN CINAI) y Centros Comunitarios Inteligentes
(SUTEL, 2018a).
operadora de telecomunicaciones y firma un contrato, con lo que recibe una computadora y acceso
a Internet en el hogar. El programa se encuentra diseñado para cubrir 140.000 hogares en todo el país.
El posicionamiento costarricense en materia de acceso a las TICs torna la temática aún más
relevante. Lo anterior porque, según la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) aplicada en julio
de 2018, el 87,8% de las personas de 5 años y más utiliza celular y el 73,5% usa Internet, lo cual
aumenta en la zona central del país (77,3%) (INEC, 2018).
Además, el 27% de las personas entre 18 y 24 años revisan su celular cada 5 minutos y, en
general, no dejan pasar más de 15 minutos sin usarlo (El Financiero, 2017). Según el Estudio General
de Medios en Costa Rica, de las personas que utilizan Internet, el 92,3% se conecta en el hogar y
un 29% afirma hacerlo desde la oficina (Ipsos, 2017). Es decir, la penetración de estas TICs es muy
amplia en el país.
El celular se ha posicionado como el principal medio de consumo, pues existen 170 líneas por
cada 100 habitantes. En los últimos cinco años el crecimiento global de líneas fue de 56%, al pasar
de 5,3 millones de enlaces en 2012 a 8,3 millones en 2016. Del total, 5,2 millones tienen acceso a
Internet (SUTEL, 2017).
Ante este contexto, es pertinente visualizar cómo se han actualizado los instrumentos
censales del país entre el 2000 y el 2011.
3. Las TICs en los censos de 2000 y 2011

Para la ronda de 2000, el enfoque sobre las TICs fue solo la tenencia de algunos artefactos en la
vivienda, a saber; televisor a color, teléfono (fijo) y microcomputadora.
En ese momento no se indagó respecto al acceso a Internet, ni por el servicio de televisión
por cable o satélite40:
Imagen 1
Costa Rica: pregunta sobre bienes disponibles en la vivienda, censo de 2000
40
La inclusión del acceso a Internet y a la televisión por cable se da desde el 2010 en la ENAHO.
Los preparativos para el X Censo Nacional de Población y VI de Vivienda 2011 se iniciaron en 2009,
año en el que se comenzó el proceso de elaboración del cuestionario censal y los temas a investigar.
Por medio de una serie de conversatorios con usuarios expertos en diferentes temáticas —así como
de la aplicación de un cuestionario a diferentes instituciones y organizaciones usuarias de la información
censal— se logró identificar las principales necesidades de información en esta y otras temáticas.
En dicho proceso, se destacó la importancia de visibilizar la tenencia de nuevas tecnologías
en las viviendas y, más que eso, el acceso y uso de las TICs (INEC y UNFPA, 2010), sea dentro o
fuera de la vivienda y sin importar forma en que se accede a ellas (lícita o no).
Por ello, en el último censo se indagó sobre la tenencia de: radio o equipo de sonido; línea
telefónica fija; pantalla de TV (plasma, LCD o LED); televisor convencional; televisión por cable o satélite;
computadora portátil e Internet. Además, se preguntó por vivienda la cantidad de líneas celulares.
Imagen 2
Costa Rica: pregunta sobre bienes disponibles en la vivienda, censo de 2011

Asimismo, en atención a las necesidades de información detectadas en la consulta a usuarios,

se incluyó una pregunta, para personas de 5 años y más, sobre el uso de celular, computadora e
Internet en los últimos tres meses. Lo anterior puede ser dentro o fuera de la vivienda.
Imagen 3
Costa Rica: pregunta sobre uso de bienes TICs a nivel de persona, censo de 2011
4. Resultados
En el censo de 2000 de Costa Rica se censaron 935.289 viviendas, de las cuales el 85 de cada 100
contaban con al menos un televisor a color, 54 de cada 100 con telefonía fija y solo 14 de cada 100
tenían computadora (véase el cuadro 1).
Mientras tanto, en el censo de 2011 fueron censadas 1.211.964 viviendas, de las cuales existe
una alta prevalencia de televisor convencional (89,8%), de radio o equipo de sonido (78,5%) y de
telefonía fija (57,8%), en contraposición a la tenencia de computadora portátil (32,8%) y de pantalla
de televisión (plasma, LCD o LED) (20,6%).
Cuadro 1
Costa Rica: porcentaje de viviendas con equipamiento de TICs, 2000 y 2011
TICs 2000 2011

Televisor convencional 84,9 89,8
Radio o equipo de sonido ND 78,5
Telefonía fija 54,3 57,8
Televisión por cable o satélite ND 45,9
Tenencia de Internet ND 33,5
Computadora de escritorio 14,6 32,8
Computadora portátil ND 27,1
Pantalla de televisión (plasma, LCD, LED) ND 20,6
Fuente: INEC, 2012.

ND: No disponible.
En 2011, del total de viviendas el 87,2% tenían al menos una línea celular, con promedio de
2,2 líneas por vivienda, esperándose una variación en el próximo censo, pero no de forma considerable,
pues en la Encuesta Nacional de Hogares de 2018 fue de 2,5 líneas por vivienda (INEC, 2018).
Respecto al uso de las TICs en personas de 5 años y más se encontró que el 72,0% de las
personas usaron celular en los últimos 3 meses previos al censo, el 48,7% computadora y el 45,4%
Internet (véase el cuadro 2). Se observa que en el grupo de 15 a 34 años es donde se concentra el
mayor uso de las TICs mencionadas.
Cuadro 2
Costa Rica: uso de las TICs por tecnología según grandes grupos de edad, 2011
Porcentaje que Porcentaje que Porcentaje que

Grupo de edad
usa celular usa computadora usa Internet
Costa Rica 72,0 48,7 45,4
De 5 a 14 años 50,1 58,6 49,3
De 15 a 34 años 88,0 61,1 59,2
De 35 a 64 años 75,0 38,2 35,9
De 65 años y más 32,3 11,3 10,5
Fuente: INEC, 2012.

En el cuadro 3 se muestran los datos del uso de las TICs en personas de 5 años y más por
zona de residencia. Son notorias las brechas entre el uso que se daba a las TICs en 2011, donde el
uso de Internet presentó una diferencia a favor de la zona urbana de 24,7 puntos porcentuales.
Esto fue de 24,5 puntos en el caso de la computadora y de 14,0 puntos para el celular.
Cuadro 3
Costa Rica: uso de las TICs por tecnología según zona de residencia, 2011
Porcentaje que usa Porcentaje que usa Porcentaje que usa

Zona
celular computadora Internet
Costa Rica 72,0 48,7 45,4
Urbana 75,8 55,3 52,0
Rural 61,8 30,8 27,3
Fuente: INEC, 2012.
Con el fin de medir la pobreza desde un enfoque más amplio que el de línea de pobreza
o necesidades básicas insatisfechas, desde 2015, Costa Rica utiliza el Índice de Pobreza
Multidimensional (IMP), con la metodología Alkire y Foster (2007) desarrollada en la Universidad
de Oxford.
El IPM toma en cuenta las diferentes dimensiones en las que sufren privaciones los hogares,
como la educación, la salud, entre otros. Con él se complementa la medida de pobreza por
insuficiencia de ingresos, pues permite identificar en cuáles aspectos se deben tomar acciones
específicas para reducir la pobreza. Con este índice se pueden además visualizar los efectos de la
política social y a su vez, que funcione como un mecanismo de rendición de cuentas por parte de
los ejecutores de la política social del país.
Uno de los indicadores de la dimensión “Vivienda y uso de Internet” es el “sin uso de Internet”
por parte de personas de 5 años y más. Este corresponde al 5% del índice.
La fuente del IPM es la ENAHO, sin embargo, Trejos, Sánchez y Oviedo (2016), realizaron
cálculos para ese indicador con el censo de 2011: “para ello se identificaron las variables comunes
en ambas fuentes y se buscaron aproximaciones para aquellas no contenidas en el censo de
población y vivienda del 2011” (Trejos, Sánchez y Oviedo, 2016), Esto permitió un análisis geográfico
más desagregado.
Según ese estudio, en el Censo 2011 el total de personas que no usaron Internet en los últimos
tres meses fue de 59,2% (Trejos, Sánchez y Oviedo, 2016), mientras en la ENAHO fue de 65,4%.
De conformidad con la ENAHO, aplicada en julio de 2018, el indicador “sin uso de Internet”:
“pasó a ser en 2018 el de menor incidencia dentro de la dimensión, (en el 2017 se ubicó en el tercer
lugar), (…) esta carencia se presenta en el 30,2 % de los hogares pobres, lo que equivale a 4,1 pp
(puntos porcentuales) menos que el año anterior” (INEC, 2018).
En el gráfico 1 se aprecia la evolución de ese indicador en el periodo 2010-2018, con una clara
tendencia a la baja.
Gráfico 1
Costa Rica: porcentaje de incidencia en el total de hogares pobres,
según indicador "sin uso de Internet", 2010-2018
(En porcentajes)
70
70,9
65,4
60
56,2
54,0
49,9
46,9
50
40,9
40
34,3
30
30,2
20
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Fuente: Encuestas Nacional de Hogares, 2010-2018.
5. Potencialidades
Al incluir la tenencia y uso de las TICs en el próximo censo de Costa Rica, se cumple incluso
lo establecido por las recomendaciones de las Naciones Unidas en la ronda censal 2020
(Naciones Unidas, 2017)41, lo que permite la comparabilidad y el seguimiento en esta materia.
También se cumple con lo establecido en el Manual de Lisboa, donde se establecen pautas
para la interpretación de datos estadísticos y la construcción de indicadores referidos a la transición
de Iberoamérica hacia la sociedad de la información (RICYT-CYTED, UMIC, ISCTE, 2010, pág. 28-29).
41
Párrafo 4.564.
En él se destacan los elementos que se pueden medir a nivel de hogar, desde lo establecido por la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD, por sus siglas en inglés):
• Indicadores centrales de infraestructura y acceso
• Indicadores centrales básicos
• Líneas telefónicas fijas por cada 100 habitantes
• Suscripciones de teléfonos celulares por cada 100 habitantes
• Computadoras por cada 100 habitantes
• Porcentaje de la población cubierta por telefonía celular
• Indicadores centrales extendidos
• Equipos de radio por cada 100 habitantes
• Equipos de televisión por cada 100 habitantes
• Indicadores centrales de acceso y uso de TICs por parte de hogares y personas
• Indicadores centrales básicos
• Proporción de hogares con radio
• Proporción de hogares con televisión
• Proporción de hogares con líneas de teléfono fijo
• Proporción de hogares con teléfonos celulares
• Proporción de hogares con computadoras
• Proporción de personas que utilizaron una computadora (desde cualquier localización)
en los últimos 12 meses
• Proporción de hogares con acceso a Internet desde su vivienda
• Proporción de personas que utilizaron Internet (desde cualquier localización) en los
últimos 12 meses
• Indicadores centrales extendidos
• Proporción de individuos que utilizan teléfono celular
Para la Unión Europea, por medio de la EUROSTAT (RICYT-CYTED, UMIC, ISCTE, 2010, p. 31),
los siguientes indicadores son los que se pueden calcular por medio del próximo censo:
• Indicadores sobre Internet
• Acceso y uso de Internet por parte de los ciudadanos (indicadores para políticas/policy indicators)
• Porcentaje de hogares o personas que tienen acceso a Internet en su vivienda
• Porcentaje de individuos que regularmente utilizan Internet
Los indicadores que se encuentran en los cuadros corresponden a aquellos orientados
para políticas, lo cual es necesario en el marco nacional, como se destacó en la primera parte de
este documento.
En el marco de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) existen indicadores en los que
los censos nacionales pueden aportar para su monitoreo en áreas geográficas menores
(CEPAL, 2016). Tal y como se observa en la cuadro 4, dichos indicadores son susceptibles de
medición por medio de un instrumento censal.
Cuadro 4
ODS: indicadores TICs
Indicador Descripción Estado

1.4.1 Proporción de la población que vive en hogares con Se cuenta con la información necesaria para
acceso a servicios básicos producir el indicador
5.b.1 Proporción de personas que poseen un teléfono Se cuenta con la información necesaria para
móvil producir el indicador
9.c.1 Proporción de la población abarcada por una red Se cuenta con la información necesaria para
móvil, desglosada por tecnología producir el indicador
17.8.1 Proporción de personas que usan Internet Se cuenta con la información necesaria para
producir el indicador
Fuente: Mideplán, 2017, pág. 17, 20, 26, 30, 40.
En lo que respecta al Consenso de Montevideo se cuenta con dos indicadores. El primero de

ellos es la proporción de jóvenes y adultos con conocimientos de las TICs, desglosada por tipo de
conocimiento técnico (A.11) y el segundo es la proporción de la población que vive en hogares con
acceso a servicios básicos (A.6).
En septiembre de 2018 el INEC implementó una serie de talleres para la consulta a usuarios
sobre necesidades de información, tanto para el censo como para el Sistema Integrado de
Encuestas a Hogares (SIEH). De ese proceso, se desprende que se requiere continuar con la
aplicación de las preguntas de 2011, esto es; información sobre las viviendas con TICs, acceso y uso
de las TICs por parte de las personas de 5 años y más, entre otros temas atinentes a encuestas.
La identificación de tenencia y acceso a las TICs en los instrumentos censales permite tomar
acciones de política pública con base en la realidad de las personas y la reducción de brechas
geográficas, de género y socioeconómicas. En ese sentido, es fundamental que los censos
nacionales permitan visibilizar esas inequidades que, con más detalle, posibilitarán focalizar y
priorizar las acciones.
Además, los censos nacionales son una herramienta que, al incorporar ciertas variables,
permite conocer las características de la tenencia y del acceso a las TICs, lo que proporciona un
panorama sobre los posibles cambios culturales asociados a ellas.
La ronda 2010 permitió que el país tuviera acceso a más información para visibilizar esos temas,
al incorporar por primera vez más artefactos y el uso de las TICs. La ronda 2020 trae nuevos retos y por
ello, el INEC se prepara para brindar la información necesaria y de calidad de manera responsable.
Bibliografía
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conectadas [en línea] https://sutel.go.cr/pagina/programa-1-comunidades-conectadas.
SUTEL (Superintendencia de Telecomunicaciones) (2018b), Programa #2: Hogares conectados [en línea]
https://sutel.go.cr/pagina/programa-2-hogares-conectados-0.
SUTEL (Superintendencia de Telecomunicaciones) (2017), Dirección General de Mercados. San José: Sutel.
Trejos, J., L. Sánchez, y L. Oviedo (2016), Identificación de conglomerados de Pobreza Multidimensional
con datos del censo 2011. San José: Asociación Horizonte Positivo.
Naciones Unidas (2017), Principles and Recommendations for Population and Housing Census. Rev. 3.
New York: United Nations.
V. Aspectos de la ciudadanía medidos

en los censos de población
A. Aspectos sobre la ciudadanía en los censos de América Latina:

experiencias y desafíos para su inclusión en la ronda 2020
Amalia Plana42
Laura García43
1. La importancia del tema

La inscripción del nacimiento de las personas en el registro civil es el elemento base para la
obtención de un documento de identidad, pero no necesariamente lo garantiza, ya que, aunque
estrechamente vinculados, son dos hechos diferentes. La tenencia de un documento de identidad
es un derecho humano, brinda legalidad a los ciudadanos y, por tanto, visibilidad en la sociedad.
Por lo anterior, tendrán la posibilidad de comenzar a disfrutar plenamente de otros derechos
básicos: sociales, económicos, políticos, cívicos y culturales.
Para los recién nacidos es un instrumento de protección social ante situaciones de
vulnerabilidad como ser trata, explotación, trabajo infantil, arrestos, separación de sus familias,
situaciones de catástrofe, conflictos armados, entre otros. Un niño o niña que tenga un documento
de identidad de manera oportuna podrá, en muchos casos, acceder a los servicios y beneficios
estatales implementados. En consecuencia, los gobiernos deben reforzar las medidas que
42
Asistente de investigación, CELADE-División de Población de la CEPAL.
43
garanticen la pronta inscripción del nacimiento, más aún considerando su mayor vulnerabilidad en
los primeros años de vida.
Según el UNICEF (2016), en América Latina y el Caribe se ha avanzado en el logro del registro
universal de niños y niñas, aunque todavía queda mucho por hacer: entre 2010 y 2015 quedaban
3 200.000 de niños menores de cinco años sin registrarse. El llamado de este organismo es a cerrar
las brechas (UNICEF, 2016), porque precisamente los niños y niñas que nacen y viven en situación
de vulnerabilidad, es decir, los que requieren de acciones e iniciativas más focalizadas por parte del
Estado y las instituciones, son los que permanecen invisibles, constatándose ello con cifras que
evidencian un mayor subregistro en niños y niñas que residen en zonas rurales, indígenas, en
situación de pobreza, hijos de migrantes no documentados, entre otros.
Respecto a las defunciones, las Naciones Unidas plantea que “se puede asumir que el
derecho de registrar oficialmente una defunción es también un derecho humano, como el de
registrar un nacimiento vivo” (Naciones Unidas, 1998, pág. 112). En muchos países se encuentra
vinculado a los derechos de propiedad, siendo el registro de la defunción un instrumento para
garantizar la adecuada asignación de las herencias. Adicionalmente, es un requisito muchas veces
solicitado por los sistemas de seguridad social, cobro de seguros, permisos de entierro o incineración,
comprobación del estado de viudez para contraer matrimonio, entre otros. En diversas situaciones,
sirve de respaldo legal para que el cónyuge y los hijos del fallecido no queden desamparados.
Es claro que la identidad de la persona culmina con la defunción, sin embargo, para efectos
legales y estadísticos, es importante registrarla ante la autoridad civil encargada. Al respecto, el BID
ha señalado que “gran parte de la literatura sobre el tema omite la muerte en la discusión de lo
que constituye el registro. El registro de las defunciones también es crucial para mantener un buen
sistema de identificación nacional” (BID, 2016, pág. 19).
Además del carácter legal que tiene el nexo entre el registro civil y la identidad de las
personas, otra de las funciones del registro civil está vinculada con las estadísticas. Este último es
un pilar fundamental dentro del sistema de estadísticas vitales, el cual se encarga de la recopilación
y notificación de los nacimientos y defunciones ocurridos en el territorio de un país. Así, el buen
funcionamiento del sistema, aunque no lo determina, contribuye a tener un bajo subregistro de
hechos vitales. Un sistema de estadísticas vitales consolidado permitirá seguir los componentes de
la dinámica demográfica de forma continua, y tendrá amplia cobertura en niveles administrativos
menores. Si además se cuenta con buenos registros de migración, permitirá el cálculo del total de
población actualizada al cierre de cada año, y realizar proyecciones de población más precisas.
Un tema de gobernanza es lograr que cada ser humano cuente, es decir, sea registrado,
tenga documento de identidad y forme parte de las estadísticas de un país. Por un lado, porque
los Estados deben garantizar los derechos humanos de las personas —el registro y la identidad en
sí mismos como un derecho— y aquellos otros derechos que se deriven de estos. Por otro, porque
asegurar la capacidad estadística nacional es un bien público esencial, como ejemplo están las
estadísticas de población, sus características y distribución, que brindan información crucial para
políticas, planificación y evaluación en todos los sectores —en especial el de salud— y son por
tanto un móvil para alcanzar las metas de desarrollo.
Tal es el caso de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que incluye dos metas
específicas —17.18 y 17.19— que se refieren a la importancia de fortalecer en los países en desarrollo
los sistemas estadísticos nacionales como un objetivo de desarrollo. Más allá de ese
reconocimiento, el apellido “sostenible” le brinda una relevancia mayor, en el sentido que las
acciones deben estar dirigidas al desarrollo de los propios sistemas para garantizar estabilidad en
la producción de información estadística de calidad en el largo plazo, y no solo por la coyuntura
específica que demanda a los sistemas de estadísticos nacionales la generación de indicadores de
progreso en los próximos años.
Por su parte, el registro civil, la tenencia del documento de identidad, y el sistema de estadísticas
vitales tienen directa relación con la meta 16.9 de la Agenda 2030, que plantea “de aquí a 2030,
proporcionar acceso a una identidad jurídica para todos, en particular mediante el registro de
nacimientos”, cuyo indicador asociado es precisamente la “proporción de niños menores de 5 años cuyo
nacimiento se ha registrado ante una autoridad civil, desglosada por edad” (Naciones Unidas, 2018).
Adicionalmente, con el indicador 17.19.2: “Proporción de países que han registrado el 100%
de los nacimientos y el 80% de las defunciones”, se pretende cuantificar a los países que han
alcanzado cobertura universal del registro de nacimientos, y un porcentaje medianamente alto en
el caso de las defunciones. Es más, aunque de forma indirecta, muchas de las metas de la Agenda
2030 requieren de cobertura universal de nacimientos que proporcione identidad legal para
garantizarlos, o tener registradas las defunciones para asegurar derechos.
2. Antecedentes sobre la calidad de los registros

Una serie de publicaciones (Setel y otros, 2007) alertó sobre el estancamiento en la mejora de los
sistemas de registro civil y estadísticas vitales en los países en desarrollo por más de tres décadas,
denominándolo un escándalo de invisibilidad. Entre los factores que destacan están los años de
apoyo internacional desorganizado, insuficientemente financiado y mal coordinado; ausencia de
compromiso político nacional y conciencia pública; infraestructuras de registro desorganizadas o
débiles con roles y responsabilidades poco claros; recursos financieros y humanos inadecuados,
entre otros. Se señala asimismo que se optó por trabajar con fuentes de datos complementarias o
con datos incompletos que tienen limitaciones, en lugar de abordar los problemas fundamentales
que padecen estos sistemas.
América Latina y el Caribe no es de las regiones con mayores problemas en el funcionamiento
de los sistemas de registro, identidad y estadísticas vitales -como es el caso de zonas de África y
Asia-, pero aún persiste una marcada heterogeneidad entre los países y dentro de ellos. Danel y
Bortman (2008) realizaron una evaluación y revisión del estado y la evolución de los sistemas de
estadísticas vitales en 18 países de la región, y concluyeron que:
“Los sistemas más sólidos de la región en cuanto a medidas de cobertura, calidad y
puntualidad se encuentran en Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay. La cobertura de
muertes, muertes infantiles y nacimientos es más del 90 por ciento. Pero los desafíos
permanecen. La cobertura de muertes infantiles generalmente se retrasa con respecto a las
muertes en general, y existen diferencias subnacionales en la cobertura, y la calidad y
puntualidad de los datos deben mejorarse. En la segunda agrupación, Brasil, Colombia,
Ecuador, México, Panamá y Venezuela, la cobertura de muertes infantiles, muertes generales
y nacimientos es de entre 70 y 80 por ciento. Existen diferencias importantes en las estimaciones
por fuente, variación regional y mayores preocupaciones sobre la calidad de los datos. Los
mayores desafíos se encuentran en el tercer grupo, incluidos Bolivia, República Dominicana, El
Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Perú. La cobertura alcanza solo del
25 al 70 por ciento con grandes diferencias regionales. La calidad de los datos y la puntualidad
son problemas aún mayores en estos países” (Danel y Bortman, 2008, págs. 1-2).
Cuba y Haití son los países que faltaron por analizar en la investigación mencionada, los cuales
se ubicarían en los extremos de esta clasificación. Un diagnóstico similar, realizado por la OPS/OMS,
clasificó al primero de estos países en el primer grupo, registrando una cobertura cercana al 100% en
ambos eventos vitales (OPS, 2007). Por su parte, UNICEF (2016) estimaba que en Haití alrededor de
19% de los menores de 5 años no contaba con un certificado de nacimiento, y que entre 30% y 60%
de la población general tampoco tenía este documento (Harbitz, Benítez y Arcos, 2010).
3. La inclusión de preguntas en los censos y las recomendaciones vigentes

Desde la década de los ochenta varios países de la región introdujeron en los censos de población
y vivienda preguntas sobre fecundidad, mortalidad infantil y mortalidad adulta para obtener
estimaciones confiables de estas variables demográficas claves en la dinámica poblacional de un
país. La causa fundamental fue que los sistemas de registro y estadísticas vitales, que por su
naturaleza son la fuente idónea para la producción de dichas estadísticas, presentaban problemas
disímiles y no eran capaces de generar datos robustos, confiables y de calidad. A pesar de que
algunos países de la región avanzaron en aras del buen funcionamiento de sus sistemas, se han
seguido incluyendo en las últimas décadas las preguntas que permiten la aplicación de métodos
indirectos para estimar el nivel y la estructura de los eventos vitales como complemento y,
asimismo, medir la completitud de las estadísticas vitales y corregirlas.
Por este problema de fondo que se arrastra hace muchos años “la cobertura del registro de
nacimientos y defunciones, y la presentación de informes completos sobre estadísticas vitales
siguen siendo un desafío, incluso para los países que cuentan con sistemas de registro civil
operativos” (Naciones Unidas, 2017b, pág. 22) y repercute en la buena gobernanza; se han venido
introduciendo de forma paulatina en los censos —que representan el levantamiento estadístico
más importante de un país— una serie de preguntas directamente relacionadas con la inscripción
de nacimientos y defunciones ocurridos ante la autoridad civil, los organismos de salud y el número
de personas que cuenta con documento de identidad legal.
Cabe hacer notar que, a diferencia de otros temas demográficos y sociales pertinentes en los
censos, no figuren en ninguna de las tres revisiones de los Principios y Recomendaciones para los censos
de población y habitación recomendaciones relacionadas con el ejercicio y derechos de la ciudadanía
necesarios para la buena gobernanza. Desde otra perspectiva, se propone incluir como tema básico
dentro del módulo de migración internacional el país del cual se es ciudadano, con objeto de captar
información no solo de las personas no nacidas en el país, sino también de quienes tienen más de una
ciudadanía. Un tópico adicional es la forma en que se adquiere la ciudadanía, para así clasificar a los
ciudadanos por nacimiento, por naturalización, y no nacionales (Naciones Unidas, 2017a).
En la región se encuentran pocos antecedentes sobre estas preguntas relacionadas con la
ciudadanía en los censos, uno de ellos fue el Seminario-Taller “Los censos de 2010 y la salud”
realizado en 2009, donde se la incluyó como tema emergente o de escasa experiencia. En dicho
seminario se señaló que la inclusión de estas preguntas puede contribuir al estudio de las
características de aquellos hogares en los que no se inscribieron los nacimientos ni las defunciones
de sus integrantes, y al cálculo de un factor de corrección de los datos proveniente del registro de
estos hechos vitales.
“Cuando la defunción que se declaró en el módulo de hogares va acompañada en ocasiones

de la pregunta acerca de si la misma se inscribió en el Registro Civil, (...) se toma como
supuesto el que la razón de defunciones no inscritas declaradas en el censo respecto a las
que si se inscribieron es la misma que ocurre con los registros de defunciones. Si ello es así,
el producto de las defunciones inscritas en el registro civil por dicha razón conduce a una
estimación de las defunciones corregidas” (CEPAL, 2010, pág. 127).
Otra referencia importante es la publicación Recomendaciones para los censos de la década
2010 en América Latina, en la cual la conclusión específica para este tema es:
“Se deja a criterio de los países evaluar si el censo podría contribuir a cuantificar la población con
su nacimiento inscripto a partir de una pregunta aplicada a todas las personas. Una vez más, la
decisión a adoptar por el país se relaciona muy estrechamente con las posibilidades de contar
con información estadística válida y confiable derivada de otras fuentes, como los registros
continuos. En todo caso, de detectarse un vacío en la cobertura y calidad de los datos relativos a
los registros de nacidos vivos en el país, la incorporación de la pregunta en el cuestionario censal
podría aportar elementos complementarios de evaluación” (CEPAL, 2011, pág. 78).
Cuando se publicó el mencionado documento aún eran pocos los países que habían incluido
los temas de inscripción en el registro civil y en organismos de salud, tenencia de documento de
identidad legal y tipos de cédula en los censos. No obstante, para 2018 ya eran 12 los países que
en alguno de sus censos de las últimas décadas incluyeron preguntas de este tipo, para así suplir
la necesidad de información de calidad que las autoridades a nivel nacional, local y los organismos
internacionales demandan para focalizar acciones que garanticen los derechos humanos básicos
de las personas, y contribuyan a fortalecer el trabajo de las instituciones involucradas en los sistemas
de registro civil, identificación y de salud.
Tal como se explicará en el apartado siguiente acerca de la experiencia regional en las últimas
décadas, estos temas, aunque guardan relación entre sí, difieren conceptualmente y en la práctica
jurídica, legal y estadística en cada país (por ejemplo: inscripciones en el registro civil versus en
organismos de salud, inscripciones en el registro civil versus documento de identidad, y tipos de
cédula), y ello ha influido en que no exista un estándar en cuanto al enunciado de las preguntas,
las categorías de respuesta y el universo a quién van dirigidas.
Algunos de los países que tienen planificado próximamente un nuevo levantamiento censal
se encuentran definiendo la incorporación de estos temas y, por tanto, probando las preguntas en
censos pilotos o sometiéndolo a consulta con diferentes actores. En consecuencia, se hace
necesario estudiar en profundidad las ventajas y limitaciones de introducirlas en el censo, contar
con evidencias de si las preguntas han funcionado y cumplido los objetivos, e intercambiar
experiencias a través del debate entre pares con el fin de tener mayor claridad de su factibilidad.
4. La experiencia regional de las últimas décadas

Los países de América Latina y el Caribe han introducido de forma paulatina en los censos de las
últimas décadas las preguntas que buscan obtener una estimación del número de personas que
figuran en las estadísticas de los sistemas de registro civil e identificación, y en menor medida en el
sistema de salud. En la década de 1990 dos países fueron pioneros al incluir preguntas sobre
tenencia de los certificados de nacimiento y defunción otorgados por el organismo de salud,
además de una referente a la tenencia de documento de identidad legal (véase cuadro 1).
En la década siguiente, la cantidad de países que incluyeron estas preguntas aumentó a

ocho. De estos, seis incorporaron una pregunta sobre el registro de nacimientos, tres sobre la
tenencia de documento de identidad y dos sobre el registro de las defunciones ocurridas en el
hogar. En la última década han sido ocho países los que contabilizaron el número de nacimientos
registrados ante la autoridad civil, y en dos de ellos las defunciones registradas. A esto se suma que
seis países indagaron por la tenencia del documento de identidad legal.
Cuadro 1
América Latina (12 países): preguntas sobre registro de nacimientos, tenencia de documento de identidad y
registro de defunciones, censos de las décadas de 1990, 2000 y 2010
Preguntas Década 1990 Década 2000 Década 2010

Registro de nacimientos Nicaragua Bolivia (Estado Bolivia (Estado Plurinacional de)
Plurinacional de) Brasil
Haití Colombia
Nicaragua Ecuador
Paraguay Guatemala
Perú Honduras
Venezuela (República Paraguay
Bolivariana de) Perú
Documento de Bolivia (Estado El Salvador Bolivia (Estado Plurinacional de)
ciudadanía/extranjería Plurinacional de) Paraguay Colombia
Perú Ecuador
Honduras
Paraguay
Perú
Registro de defunciones Nicaragua Colombia Colombia
Nicaragua Honduras
Fuente: Elaboración propia con base en los cuestionarios censales de las décadas de 1990, 2000 y 2010.
Colombia, Honduras y Nicaragua en sus últimos censos (2018, 2013 y 2005 respectivamente)
incluyeron preguntas sobre el registro de nacimientos y defunciones. El Estado Plurinacional de
Bolivia, Colombia, el Ecuador y Honduras, por su parte, incorporaron preguntas tanto sobre
tenencia de documento de identidad como sobre registro de nacimientos en la última década, y el
Paraguay y el Perú las han repetido en sus últimos operativos censales de 2012 y 2017,
respectivamente. De lo anterior, se concluye que Colombia y Honduras son los únicos países que
han introducido las tres preguntas en su cuestionario censal de la última década.
Los países que iniciaron con la inclusión de estas preguntas en los censos fueron precisamente
algunos de los que tienen mayores problemas con el subregistro —tanto en el registro civil como en
los sistemas de salud— y en otorgar documento de identidad. Sin embargo, países como el Brasil,
Colombia y el Ecuador, donde es aceptable el funcionamiento de los sistemas, han incluido estos
temas en sus últimos operativos censales, posiblemente debido a su carácter universal, que permite
detectar desigualdades tanto a nivel subnacional como en las poblaciones más vulnerables.
Llama la atención que, a pesar de que el registro y las estadísticas de defunciones son los
que tienen mayores dificultades, es menor el número de países que han incluido preguntas para
medir este registro: Colombia (2005 y 2018), Honduras (2013) y Nicaragua (1995 y 2005). Cabe
señalar que el indagar sobre el registro de defunciones requiere que los países incorporen el
módulo de defunciones ocurridas en el hogar en un periodo determinado anterior al censo, lo cual

permite, por ejemplo, conocer el peso relativo de las defunciones registradas con respecto al total
de defunciones en el hogar.
a) Inscripción de nacimientos y tenencia de documento de identidad
Durante la década de 2000, seis países (el Estado Plurinacional de Bolivia, Haití, Nicaragua, el
Paraguay, el Perú y la República Bolivariana de Venezuela) incorporaron la pregunta sobre
inscripción del nacimiento en el registro civil. Un caso particular es el de Nicaragua, país que en su
último censo (2005) indagó acerca de si el último hijo(a) de las mujeres de 15 años y más había sido
registrado(a) en el Ministerio de Salud, tal como lo había hecho en su censo anterior (1995),
evidenciando que las estadísticas de ese sector son un tema de interés para el país (véase cuadro
2). En la década de 2010 el Estado Plurinacional de Bolivia y el Paraguay repitieron la pregunta sobre
nacimientos registrados ante una autoridad civil, y el Brasil, Colombia, el Ecuador, Guatemala y
Honduras la incorporaron.
La pregunta sobre la tenencia de documento de identidad, incluida por primera vez en la
década de 1990 en el censo del Estado Plurinacional de Bolivia, se ha introducido de forma creciente
en los cuestionarios censales. En la década de 2000 fueron tres países (El Salvador, el Paraguay y el
Perú) los que la incorporaron, y seis en la última década: el Estado Plurinacional de Bolivia, el Paraguay,
el Perú, Colombia, el Ecuador y Honduras. De estos, los primeros tres repitieron la pregunta —aunque
el primero lo hizo veinte años después— y los últimos la incorporaron por primera vez.
Todos los países han incluido las preguntas sobre inscripción de nacimientos y tenencia de
documento de identidad en el módulo de personas, que recaba información sobre cada una de
ellas, excepto la República Bolivariana de Venezuela (2001), donde la pregunta referida al registro
de nacimientos formó parte de la sección “Datos del Hogar”. En este país, al no formularse la
pregunta a cada integrante del hogar y ser la persona informante quien brinda la información, hay
mayor riesgo de declaración errónea.
Por lo general, estas preguntas en el cuestionario están ubicadas luego de aquellas sobre
relación de parentesco, sexo y edad, siendo incluso la pregunta referida a tenencia de carnet de
identidad la primera del módulo “Población” en el censo de 1992 del Estado Plurinacional Bolivia.
Sin embargo, en otros países como el Brasil (2010), el Perú (2017) y Nicaragua (1995 y 2005) 44 han
sido incorporadas en distinto orden en el cuestionario.
En la mayoría de las boletas censales de los países en que se han realizado las dos preguntas
(sobre inscripción en el registro civil y tenencia de documento de identidad) se ha ubicado una a
continuación de la otra, excepto en Honduras (2013) y en el Perú (2007), en los que la pregunta
sobre tenencia de documento de identidad se realizó a las personas de 18 años o más.
Con referencia al orden de las preguntas, en los últimos censos del Ecuador y el Paraguay
(realizados en 2010 y 2012, respectivamente) la de tenencia de documento de identidad ha
antecedido a la del registro, considerando que para que una persona tenga su documento de
identidad su nacimiento necesariamente tuvo que haber sido previamente registrado.
44
En Nicaragua (1995 y 2005) la pregunta sobre registro de nacimiento se ubica en el módulo de Fecundidad.
158
Cuadro 2
América Latina (12 países): preguntas sobre registro de nacimientos y tenencia de documento de identidad, censos de las décadas de 1990, 2000 y 2010
Década País y año censal Pregunta Categorías de respuesta Universo

Registro de nacimientos
1990 Nicaragua, 1995 Si su último hijo nació en los últimos 5 años, ¿le Sí Últimos hijos(as) nacidos vivos en los últimos
extendió certificado de nacimiento el MINSA? No 5 años de mujeres de 14 años o más
2000 Bolivia (Estado ¿Está inscrito su nacimiento en el Registro Civil? Sí Todas las personas
Plurinacional de), 2001 No
Haití, 2003 ¿… tiene él/ella su acta de nacimiento? Sí Todas las personas
No
No sabe
Nicaragua, 2005 ¿Le extendieron certificado de nacimiento del Sí Últimos hijos(as) nacidos vivos de
MINSA de este último hijo o hija nacido vivo? No mujeres de 13 años o más
¿Lo inscribió en el Registro Civil? Sí Últimos hijos(as) nacidos vivos de
No mujeres de 13 años o más
Paraguay, 2002 ¿Se anotó su nacimiento en un Juzgado o Sí Todas las personas
Registro Civil, es decir, tiene partida de No
nacimiento? No sabe
Perú, 2007 ¿Tiene partida de nacimiento del Registro Civil? Sí Todas las personas
No
Venezuela (República ¿Cuántas de esas personas menores de 18 │_│_│ Personas menores de 18 años que
Bolivariana de), 2001 años, no han sido presentadas en algún residen en el hogar
registro civil, juzgado, alcaldía, consulado,
Aspectos conceptuales de los censos...

hospital, clínica, ambulatorio, etc.?
2010 Bolivia (Estado ¿Su nacimiento está inscrito en el registro civil Sí Todas las personas
Plurinacional de), 2012 o cívico? No
Brasil, 2010ab Tiene registro de nacimiento: De Registro Civil Personas de hasta 10 años
Declaración de Nacido Vivo (DNV) de
hospital o maternidad
Registro Administrativo de Nacimiento
Indígena (RANI) (solamente para aquellos
que se declaran o consideran indígenas)
No tiene
No sabe
159
2010 Ecuador, 2010 ¿(…) está inscrito en el Registro Civil? Sí Personas que declararon no tener cédula
No de ciudadanía ecuatoriana
Guatemala, 2018 ¿Tiene Fe de edad o está inscrito en el RENAP? Sí Todas las personas
No
Honduras, 2013 ¿Se encuentra inscrito(a) (nombre) en el Sí Todas las personas
Registro Nacional de las Personas? No
Paraguay, 2012 ¿Se anotó … [Nombre] … su nacimiento en el Sí Personas que declararon no tener Cédula
Registro Civil? No de Identidad
No sabe
Tenencia de documento de identidad
1990 Bolivia (Estado ¿Tiene C.I.? Sí Todas las personas
2000 El Salvador, 2007 ¿Tiene usted DUI? Sí Personas mayores de 18 años
No
Paraguay, 2002 ¿Tiene Cédula de Identidad … paraguaya? Todas las personas
extranjera?
paraguaya y extranjera?
no tiene
Perú, 2007 ¿Tiene DNI (Documento Nacional de Sí Personas de 18 años o más
Identidad)? No
2010 Bolivia (Estado ¿Tiene carnet o cédula de identidad? Sí Todas las personas

Ecuador, 2010 ¿(…) tiene cédula de ciudadanía ecuatoriana? Sí Todas las personas
No
Honduras, 2013 ¿Tiene (nombre) tarjeta de identidad? Sí Personas de 18 años o más
No
Paraguay, 2012 ¿… [Nombre] … tiene Cédula de Identidad … paraguaya? Todas las personas
paraguaya y extranjera?
extranjera?
no tiene
160
Registro de nacimientos y tenencia de documento de identidad (ambos en la misma pregunta)
2010 Colombia, 2018 ¿Cuál es el tipo y el número del documento de Registro civil de nacimiento -> Todas las personas
identidad colombiano de …? Tarjeta de identidad ->
Cédula de ciudadanía ->
Cédula de extranjería ->
-> Número de documento
│_│_│_│_│_│_│_│_│_│_│_│
No tiene documento de identidad
No sabe
No responde
Perú, 2017 ¿Cuál es el número de su DNI (Documento DNI: │_│_│_│_│_│_│_│_│ Todas las personas
Nacional de Identidad)? Solo tiene partida de nacimiento
Solo tiene carné de extranjería
No tiene documento alguno
No recuerda
a
b

En cuanto al universo, es decir a quien van dirigidas ambas preguntas, en la mayoría de los
países no se utiliza filtro de edad, por lo cual se consulta a todas las personas. En el caso del registro
de nacimientos las excepciones son el Brasil, la República Bolivariana de Venezuela y Nicaragua,
pues en los dos primeros países se formula la pregunta a los menores de 11 y 18 años de edad,
respectivamente, mientras que en el último se consulta a las mujeres en edad fértil por los últimos
hijos nacidos vivos45.
Respecto a la pregunta de tenencia de documento de identidad hay que indicar que El
Salvador (2007), Honduras (2013) y el Perú (2007) recogieron información de personas de 18 años
o más, pues en dichos países se lo otorga cuando se cumple la mayoría de edad, ya que está
estrechamente vinculado con el derecho al voto.
En relación con los tipos de preguntas que han sido incorporadas se observa que la mayoría
de los países ha optado por preguntas dicotómicas, tanto en las referentes al registro de
nacimientos como a la tenencia de documento de identidad. Otro modelo de pregunta no
dicotómica es el utilizado por Brasil en su último censo (2010), en el cual se consultó por los distintos
tipos de registro de los menores de 11 años con categorías de repuesta excluyentes: Tem registro
de nascimento: Do Cartório; Declaração de nascido vivo (DNV) do hospital ou da maternidade;
Registro Administrativo de nascimento indígena (RANI); Não tem; Não sabe. Por lo anterior, una
utilidad novedosa de esta pregunta es que brinda la posibilidad de determinar la cantidad de niños
y niñas declarados indígenas que están inscriptos en el Registro Administrativo de Nacimiento de
Indígena (RANI) (véase el recuadro 1).
Es importante señalar que, a diferencia de algunos países que han especificado el nombre o
tipo de institución en la cual tuvo lugar el registro del nacimiento en la propia formulación de la
pregunta, en la República Bolivariana de Venezuela se mencionan los diferentes organismos e
instituciones en que pudieron haber sido registrados sin distinguir si fue una autoridad civil, judicial,
de salud, o si se trata de un nacimiento ocurrido fuera del territorio nacional.
El Paraguay, por su parte, en su dos últimos censos (2002 y 2012) buscó captar la tenencia
de cédula por tipo a través de las categorías de respuesta utilizadas, lo cual permitiría estimar el
número de extranjeros que poseen cédula de identidad. Un elemento distintivo es que en las
preguntas sobre tenencia de documento de identidad de los censos del Ecuador de 2010 y de
Colombia de 2018 se incluyó explícitamente el concepto de “ciudadanía”, en el primero caso en el
enunciado mismo de la pregunta y en el segundo en las categorías de respuesta (véase el cuadro 2).
En los últimos censos del Perú y Colombia, realizados en 2017 y 2018, respectivamente, se
combinó en una sola pregunta la consulta por el registro de nacimiento y tenencia de documento
de identidad, permitiendo conocer los tipos de documento de identidad y recoger el número del
documento de identidad con el fin de vincularlos con otras bases de información sociodemográfica
disponible. La formulación de la pregunta es distinta en los dos países, pero Colombia, al tener
implementado el número único de identificación personal, tiene la posibilidad de consultarlo,
independientemente de las categorías marcadas en el tipo de cédula.
Considerando lo anterior, los países que tienen grandes volúmenes de población inmigrante
deben tener cautela con la inclusión de la pregunta sobre tenencia del documento de identidad,
45
En el censo de Nicaragua de 1995, a diferencia del censo del 2005, sólo se preguntó por los últimos hijos nacidos vivos en
los 5 años anteriores al censo.
pues muchos inmigrantes pueden estar en situación irregular y ello conducir a un mayor porcentaje
de casos sin respuesta en la pregunta. Además, debería evaluarse la factibilidad de incluir las
categorías “No sabe/No recuerda” y “No responde” en las preguntas, sobre todo en los censos de
derecho, cuestión que la mayoría de los países no ha considerado desde que se vienen
incorporando estas preguntas en los cuestionarios censales de la década de 1990.
En las preguntas analizadas anteriormente se pueden distinguir elementos comunes; sin
embargo, al tratarse de temas vinculados con los sistemas de registro e identidad y no ser de larga
tradición en los censos, los enunciados de las preguntas, las categorías de respuesta y el universo
a la que fueron dirigidas se adecuaron a las particularidades de cada país.
Algunos aspectos que pueden variar entre los países y con los que se debe tener precaución
en el análisis de las preguntas y resultados, sobre todo a nivel regional, son los siguientes: edad a
la que se otorga el documento de identidad a las personas, establecimiento de un número único
de identificación en el país, concepto legal detrás del término “cédula de ciudadanía”, si el tener un
documento que acredite el nacimiento por parte de una institución de salud es un requisito para
registrarse ante la autoridad civil, si el certificado de inscripción del nacimiento en el registro civil
otorga legalidad a las personas hasta que obtengan el documento de identidad, si los menores de
edad tienen una tarjeta de identidad específica, entre otros.
Asimismo, se debe tener cautela con el enunciado de las preguntas relacionadas con el
registro y tener claro su objetivo. Por ejemplo, algunos países en su censo preguntan sobre tenencia
de certificado o acta de nacimiento (hacen referencia a un documento físico), lo cual puede ayudar
a que las personas recuerden más fácilmente, en comparación con la pregunta de si está registrado
o inscrito. Sin embargo, en los casos en que las personas por extravío o por no poder costear el
documento no lo tengan —ya que en algunos países debe pagarse para obtener el certificado— el
enunciado generaría confusión y posible sesgo en la respuesta, debido a que podrían estar registrados.
b) Inscripción de defunciones
La pregunta sobre la inscripción de las defunciones forma parte de la información que se
recolecta a partir del registro de las personas fallecidas en el hogar, siendo solamente posible
hacerla si el país incluye el módulo de defunciones en el hogar en el cuestionario censal. En la
década de 1990, de los cinco países que habían incorporado esta batería de preguntas, solamente
Nicaragua indagó por la inscripción del fallecimiento. En las décadas de 2000 y 2010 fueron ocho y
seis países, respectivamente, los que incluyeron el mencionado módulo, y de estos dos hicieron la
consulta en la década de 2000 (Colombia y Nicaragua) y también dos en la de 2010 (Colombia y
Honduras) (véase el cuadro 1).
Nicaragua fue el primer país que buscó estimar el número de fallecidos (de todas las edades
y, específicamente, de menores de 5 años) que obtuvieron certificados de defunción,
probablemente para evaluar las estadísticas de defunciones del Ministerio de Salud. En el censo de
2005 se reiteró la pregunta, y se agregó otra referida a la inscripción de la defunción en el registro
civil (véase el cuadro 3).
Cuadro 3
América Latina (3 países): preguntas sobre registro de defunciones, censos de las décadas de 1990, 2000 y 2010
País y año Categorías

Década Pregunta Universo
censal de respuesta
1990 Nicaragua, Las personas fallecidas ¿Obtuvieron Sí Personas fallecidas (hasta 3) en el hogar
1995 certificado de defunción por parte No entre enero de 1993 y el día anterior al
del MINSA? inicio del censo (25 abril 1995)
Si su último hijo falleció en los Sí Último hijo fallecido en los últimos
últimos 5 años, ¿le extendió No 5 años de mujeres de 14 años o más
certificado de defunción el MINSA?
2000 Colombiaa, ¿Se hizo certificado de defunción? Sí Personas fallecidas (hasta 5) en el

2005 No hogar en los últimos doce meses
Nicaragua, ¿Obtuvieron certificado de Sí Personas fallecidas (hasta 4) en el

2005 defunción por parte del MINSA No hogar entre el 1 de enero de 2004 y el
para […]? momento del censo (28 mayo 2005)
¿Inscribieron la defunción de […] en Sí Personas fallecidas (hasta 4) en el
el Registro Civil? No hogar entre el 1 de enero de 2004 y el
momento del censo (28 mayo 2005)
2010 Colombia, ¿Se expidió certificado de Sí Personas fallecidas (hasta 6) en el
2018 defunción? No hogar en el año 2017
No sabe
Honduras, ¿Registró el fallecimiento en el Sí Personas fallecidas (hasta 5) en el
2013 Registro Nacional de las Personas? No hogar entre el 1 de enero y el 31 de
diciembre de 2012
a
Colombia es otro de los países que consultó sobre este tema en sus dos últimos operativos
censales, y llama la atención que no se indagó por el registro de nacimientos en 2005, posiblemente
porque las estadísticas vitales de defunciones presentaban mayores problemas. La pregunta que
se formuló en el censo de 2018 se diferencia de la anterior solo en la inclusión de la categoría
respuesta “No Sabe”, misma que, a pesar de su importancia, no fue incluida por los otros países
que hacen la consulta, y en los censos de derecho esto puede acarrear un sesgo si se considera
que la persona informante puede no tener conocimiento o no recordar si fueron registrados los
fallecimientos ocurridos ante las autoridades civiles, más aún si no es un familiar cercano, es
adolescente/joven, no es el jefe de hogar, entre otros.
c) Análisis de la omisión en los resultados censales
Al analizar la información que se presenta en el cuadro 4 es posible observar que los
porcentajes de omisión en la pregunta sobre inscripción de nacimientos es en general baja, con
cuatro países sin casos omitidos: el Brasil, el Ecuador, Haití y Honduras. Cualquiera sea el caso, es
importante conocer las pautas de validación e imputación que se aplicaron en cada país, o al menos
disponer de información respecto del porcentaje de respuestas que fueron corregidas o imputadas.
En el Brasil, Haití y Paraguay se incorporó la opción “No Sabe”, mientras que el Ecuador y
Honduras consideran categorías dicotómicas (Sí/No). Los resultados muestran que en el Estado
Plurinacional de Bolivia (2001) el porcentaje de omisión fue cercano a 2% y en Nicaragua (1995)
alcanzó 9%, mientras que, por otro lado, en el Brasil, Haití y el Paraguay menos de 1% de las
personas respondieron “No Sabe”.
En relación con la pregunta sobre tenencia de documento de identidad, en la mayoría de los
países no hay omisión, excepto en los censos del Paraguay de 2002 y del Estado Plurinacional de
Bolivia de 1992. En este último la cantidad de casos ignorados fue de aproximadamente 650.000,
equivalente a 10,2% del total de la población. Si bien en el último censo del Perú, realizado en 2017,
la omisión fue nula, el porcentaje de personas que declararon “no recordar” su número de DNI o si
poseían algún tipo de documento fue de 9,5%.
La pregunta sobre inscripción de defunciones en el censo de Nicaragua de 1995 registró un
porcentaje significativamente alto de casos sin respuesta (casi el 22% de la población), en cambio
en el censo de 2005 la omisión disminuyó a alrededor de 1%.
Cuadro 4
América Latina (9 países): porcentaje de omisión de las preguntas sobre registro de nacimientos, tenencia del
documento de identidad y registro de defuncionesa, censos de las décadas de 1990, 2000 y 2010
A. Nacimientos
País y año censal Porcentaje de omisión Universo

Bolivia (Estado Plurinacional de), 2001 2,3 Todas las personas
Brasil, 2010 0,0 Personas de hasta 10 años
Ecuador, 2010 0,0 Todas las personas
Haití, 2003 0,0 Todas las personas
Honduras, 2013 0,0 Todas las personas
Nicaragua, 1995 8,7 Últimos hijos(as) nacidos vivos en los
últimos 5 años de mujeres de
14 años o más
Nicaragua, 2005 0,8b Últimos hijos(as) nacidos vivos de
0,8c mujeres de 13 años o más
Paraguay, 2002 1,0 Todas las personas

Perú, 2007 0,4 Todas las personas
B. Documento de identidad

Ecuador, 2010 0,0 Todas las personas
El Salvador, 2007 0,0 Personas de 18 años o más
Honduras, 2013 0,0 Personas de 18 años o más
Paraguay, 2002 2,2 Todas las personas
Perú, 2007 0,0 Personas de 18 años o más
Perú, 2017 0,0 Todas las personas
C. Defunciones

Nicaragua, 1995 d
21,9 Fallecidos en el hogar entre enero de 1993 y el día anterior al
censo (25 abril 1995)
Nicaragua, 2005 0,8b Fallecidos en el hogar entre el 1 de enero de 2004 y el
momento del censo (28 de mayo de 2005)
1,1c Fallecidos en el hogar entre el 1 de enero de 2004 y el
momento del censo (28 de mayo de 2005)
Fuente: Elaboración propia con base en procesamientos especiales de los microdatos censales utilizando Redatam 7.
a
La información de Colombia (2005 y 2018), Guatemala (2018), el Paraguay (2012), el Perú (2017) y la República Bolivariana de
Venezuela (2001) no se encuentra disponible.
b
Se refiere al certificado del Ministerio de Salud.
c
Se refiere a la inscripción en el Registro Civil.
d
El porcentaje de omisión de la pregunta realizada a mujeres de 14 años o más sobre la certificación del MINSA del fallecimiento del
último hijo nacido vivo es de 80,2%.
El gráfico 1 muestra en escala semilogarítmica datos del censo de Paraguay de 2002, en el

cual se observa que los casos ignorados en la pregunta sobre tenencia de documento de identidad
y los que respondieron no tener cédula presentan la misma tendencia por edad. Dado lo anterior,
es posible que aquellos casos sin información en realidad no tienen cédula, ya que es justamente
en las edades de ingreso escolar y al mercado laboral que la omisión disminuye paulatinamente,
pues contar con este documento es uno de los requisitos para acceder a ambos sistemas.
Gráfico 1
Paraguay: distribución relativa de las personas que no tienen cédula de identidad
y casos omitidos por edades simples, censo de 2002
(En porcentajes)
100.0
10.0
1.0
0.1
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 y
más
No tiene cédula de identidad Ignorados
Fuente: Elaboración propia con base en procesamientos de los microdatos del censo de Paraguay de 2002 utilizando Redatam 7.
5. Potencialidades y uso de la información censal para el seguimiento

de la Agenda 2030 y los acuerdos regionales
a) Inscripción de nacimientos en el registro civil
Entre los indicadores para medir los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y dar
cumplimiento a la Agenda 2030 se encuentra el 16.9.1: “Proporción de niños menores de 5 años
cuyo nacimiento se ha registrado ante una autoridad civil, desglosada por edad”, estrechamente
vinculado con la pregunta sobre inscripción de nacimientos que algunos países de la región han
incorporado en sus censos de población en las últimas décadas. En este sentido, los censos pueden
ser utilizados como fuente de información para la medición del indicador, permitiendo obtener una
línea de base y darle seguimiento a través de las estadísticas continuas.
El cuadro 5, que contiene los resultados censales de la pregunta, evidencia que en la mayoría
de los países los porcentajes de personas cuyo nacimiento se registró es alto. Además, en aquellos
países que han incorporado la pregunta en más de un censo se observa mejoría en el registro (el
Estado Plurinacional de Bolivia y Nicaragua). Cabe aclarar que la cifra de Nicaragua no es
comparable con la del resto de los países, pues la pregunta se formuló a las mujeres que tuvieron
hijos nacidos vivos, observándose que en 2005 el 14% de aquellos nacidos durante los 5 años
previos al censo no había sido registrado.
Cuadro 5
América Latina (8 países): porcentaje de población por tenencia de nacimiento registrado,
censos de las décadas de 1990, 2000 y 2010
País y año censal Tiene No tiene

Bolivia (Estado Plurinacional de), 2001 92,6 7,4
Brasil, 2010a 99,5 0,5
Ecuador, 2010 94,7 5,3
Haití, 2003 93,4 6,6
Honduras, 2013 98,7 1,3
Paraguay, 2002 96,1 3,9
Perú, 2007 99,0 1,0
Preguntas realizadas a mujeres que han tenido hijos: inscripción del último hijo tenido
Nicaragua, 1995 75,7b 24,3b
Nicaragua, 2005 86,3b 13,7b
86,2c 13,8c
a
Solo personas de hasta 10 años.
b
Se refiere al certificado del Ministerio de Salud, dato calculado para hijos nacidos vivos 5 años antes del censo.
c
Se refiere a la inscripción en el Registro Civil, dato calculado para hijos nacidos vivos 5 años antes del censo.
Se presentan en el cuadro 6 los resultados de la pregunta sobre registro de nacimientos

desagregados por edad, área de residencia y condición étnica, para así resaltar las potencialidades
de la información censal. Este ejercicio es oportuno para que los países, de acuerdo con sus
capacidades estadísticas, desglosen el citado indicador ODS y puedan indagar en las brechas
existentes entre quienes han inscrito su nacimiento o no, comprendiendo que el contar con este registro
está directamente relacionado con el acceso a los derechos políticos y sociales de los individuos.
Cuadro 6
América Latina (7 países): porcentaje de población que tiene su nacimiento registrado, según grupo etario, área
de residencia y condición étnica, censos de las décadas de 1990, 2000 y 2010
Área de
Grupo de edad Etnicidad
residencia
País y año censal
Menores 5 a 59 60 años No
Urbano Rural Indígena
de 5 años años o más indígena
Bolivia (Estado Plurinacional de), 2001 78,2 95,0 91,6 94,5 89,6 92,9 92,0
Bolivia (Estado Plurinacional de), 2012 89,0 99,3 99,3 98,7 97,2 98,2 98,2
Brasil, 2010 a
99,2 99,7 98,7 93,9 99,5
Haití, 2003 86,4 95,6 80,2 97,1 90,8
Honduras, 2013 94,5 99,4 99,9 98,9 98,5 98,2 98,8
Paraguay, 2002 77,1 98,4 99,2 97,9 93,5 61,3 96,6
Perú, 2007 92,9 99,8 98,1 99,3 98,1 98,8 99,1
Preguntas realizadas a mujeres que han tenido hijos: inscripción del último hijo tenido
Nicaragua, 1995b 89,6 60,6
Nicaragua, 2005 b
96,1 75,1 75,7 87,0
Nicaragua, 2005 c
93,0 78,5 74,7 87,0
a
Solo personas de hasta 10 años.
b
Se refiere al certificado del Ministerio de Salud.
c
Se refiere a la inscripción en el Registro Civil.
La información del anterior cuadro constata que es sistemática la menor inscripción de los
menores de 5 años con respecto a otros grupos de edad, en particular los resultados censales del
Estado Plurinacional de Bolivia, Haití y el Paraguay. Además, las personas mayores en Haití estaban
más afectadas por el subregistro.
En Haití (2003) y Nicaragua las personas que se encontraban viviendo en zonas rurales eran
las más desfavorecidas en cuanto a la inscripción. En este último país se registró una acentuada
diferencia entre ambas zonas en el censo de 2005, pues mientras 93% de los últimos hijos nacidos
vivos residentes en zonas urbanas estaba inscrito, solamente 79% de los residentes en zonas rurales
lo estaba. A pesar de ello, las cifras censales reflejan un aumento en la cobertura del registro de
nacimientos, ya que en 1995 solo alrededor de 60% de los nacidos durante los cinco años previos
al censo habían sido inscritos en el registro civil.
En cuanto al registro de los nacimientos por condición étnica, en los censos del Paraguay de
2002 y de Nicaragua de 2005 las personas declaradas indígenas estaban en clara desventaja
respecto a los no indígenas. En el primero de estos aproximadamente 61% de las personas
indígenas estaban inscritas, frente a 97% en el caso de las no indígenas, aunque debe considerarse
que se trata de información censal no reciente.
En el III Censo Nacional de Población y Viviendas para Pueblos Indígenas del Paraguay,
levantado en 2012, alrededor de 91% de las personas indígenas que residía en áreas urbanas tenía
su nacimiento registrado, frente a 83% de aquellas que residían en áreas rurales, lo que refleja una
mejor cobertura de los registros de nacimientos de la población indígena en este país con respecto
al censo indígena anterior (DGEEC, 2014).
Los resultados de fuentes complementarias también pueden utilizarse para evaluar los
resultantes de los censos sobre inscripción de nacimientos. A manera de ejemplo, en el gráfico 2 se
contrastaron para el Estado Plurinacional de Bolivia los resultados censales con los de 2 encuestas
realizadas en años cercanos al censo de 2001: la Encuesta Nacional de Demografía y Salud 2003 y
la Encuestas de Múltiples Indicadores por Conglomerados 2000, mostrando porcentajes similares
a los del mencionado censo.
Gráfico 2
Bolivia: porcentaje de niños y niñas de 0 a 4 años que están inscritos en el registro civil
según distintas fuentes, 2000, 2001 y 2003
100 91,9
85,0 87,7
90
80
70 62,6 60,3 62,5
60
50
40
30
20
10
0
0-1 años de edad 2-4 años de edad
MICS 2000 DHS 2003 Censo 2001
Fuente: Elaboración propia con base en la MICS 2000, la DHS 2003 y procesamiento de los microdatos del censo de 2001.
En el recuadro 1 se explica en qué consiste el RANI implementado en el Brasil, y se muestra

la utilidad de la pregunta implementada en el censo 2010 para el análisis del tipo de registro de los
niños indígenas. Los resultados de esta pregunta para la muestra indican que poco más de 25% de
los niños indígenas en el país poseían solamente dicho documento o la Declaración de Nacido Vivo,
en otras palabras, 1 de cada 4 niños indígenas no estaba inscrito en el Registro Civil; sin embargo,
las inscripciones aumentan con la edad de los niños.
Recuadro 1
El Registro Administrativo de Nacimiento de Indígenas en el Brasil
El Registro Administrativo de Nacimiento de Indígenas (RANI) es un documento administrativo entregado

por la Fundación Nacional de Indígenas (FUNAI) a los pueblos indígenas. El realizar la gestión para la entrega
del RANI permite a los indígenas contar con una prueba del nacimiento de un niño o niña y sirve para ser
presentado en el Registro Civil en lugar de la Declaración de Nacido Vivo, sin reemplazar al certificado de
nacimiento.
En el censo de 2010 se incorporó el RANI, tanto para el total de la población como para la muestra, dentro de
las categorías de respuesta de la pregunta acerca del tipo de registro de nacimiento de los menores de 11 años.
Imagen 1
Brasil: pregunta sobre el registro de nacimiento de los menores de 11 años, censo de 2010
Fuente: Cuestionario del censo de Brasil de 2010

Gráfico 1
Brasil: niños indígenas de 0 a 10 años según tipo de registro de nacimiento, censo de 2010
100
RANI 90
Registro Civil 1,50 80
70
DNV 60
50
25,77
40
30
20
10
72,73 0
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9
Edad 10
RANI DNV Registro Civil
Fuente: Elaboración propia con base en Secretaría de Derechos Humanos (2014) y procesamientos especiales de los microdatos del censo
del Brasil de 2010.
Otra potencialidad de los censos para medir el indicador de registro de nacimiento es

localizar los sectores o las zonas a nivel subnacional en las cuales los registros son menos
frecuentes, sobre todo considerando que los promedios nacionales muestran un alto porcentaje de
registro. En el Brasil, por ejemplo, el porcentaje a nivel nacional personas con registro según el
censo de 2010 fue de 99,5%, pero algunos municipios menos de la mitad de los niños de 0 a 10 años
estaban registrados. Este ejercicio podría replicarse para otros países, y así visualizar áreas críticas
donde es necesario implementar acciones para alcanzar el registro universal.
Mapa 1
Brasil: municipios según porcentajes de registro de nacimiento de menores de 11 años, censo de 2010
Fuente: Elaboración propia con base en los microdatos del censo del Brasil de 2010.
b) Tenencia de documento de identidad

La pregunta sobre tenencia de un documento de identidad también tiene una relación
directa con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible a través de la meta 16.9: “De aquí a 2030,
proporcionar acceso a una identidad jurídica para todos, en particular mediante el registro de
nacimientos”. El logro de una mayor completitud en el registro de nacimientos es el primer paso
para alcanzar identidad jurídica universal; sin embargo, los resultados censales que se mostrarán
en el siguiente apartado indican que lo más preocupante es la proporción de personas que
declararon no tener documento de identidad y que, efectivamente, el problema radica en las
primeras edades.
El cuadro 7 muestra los resultados censales provenientes de la pregunta sobre tenencia de
un documento de identidad, sobresaliendo el caso paraguayo, con aproximadamente 29% de su
población sin documento de identidad según datos del censo de 2002. En el Estado Plurinacional
de Bolivia se evidencia un aumento del porcentaje de personas que poseían documento de
identidad, pasando de algo más de 40% en 1992 a casi 80% veinte años después, esto es, cerca de
20% de su población no contaba con su respectivo documento de identidad, situación similar a la
del Ecuador según datos de su último censo.
Cuadro 7
América Latina (6 países): porcentaje de población por tenencia de documento de identidad,
País y año censal Tiene No tiene

Ecuador, 2010 79,7 20,3
El Salvador, 2007 95,4 4,6
Honduras, 2013 92,6 7,4
Paraguay, 2002 71,6 28,5
Perú, 2007 96,8 3,2
Perú, 2017 99,6 0,4
Fuente: Elaboración propia con base en procesamientos de los microdatos censales utilizando Redatam 7.
En el gráfico 3 se aprecia la distribución de la población boliviana que declaró tener documento

de identidad por edades quinquenales en dos momentos en el tiempo. En 2012 se observa una
notoria mejora de los porcentajes de población que contaba con carnet de identidad respecto del
censo anterior; sin embargo, los niños y niñas continuaban siendo los más desfavorecidos.
Gráfico 3
Bolivia: porcentaje de personas que tienen carnet de identidad por grupos quinquenales de edad,
censos de 1992 y 2012
(En porcentajes)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 y
más
Sí tiene carnet de identidad 1992 Sí tiene carnet de identidad 2012
Fuente: Elaboración propia con base en procesamientos de los microdatos de los censos de Bolivia de 1992 y 2012 utilizando Redatam 7.
En el cuadro 8 se presentan los resultados censales en este país, y se muestra que en 1992
solamente 1,5% de los niños menores de 5 años tenía documento de identidad, porcentaje que
aumenta a partir de los 10 años y alcanza su máximo a los 39 años. Hacia las edades avanzadas
este porcentaje disminuye de forma notoria, pues solo el 64% de las personas de 60 años y más
declaró tener su documento.
En 2012, por otro lado, mejoró la cobertura del sistema de identificación legal de bolivianos
y bolivianas, aunque los niños menores de 5 años seguían siendo los que se encontraban en peor
situación, pues solo 2 de cada 10 niños poseía su cédula de identidad, y sin dejar de prestar atención
al grupo de edad siguiente (5 a 14 años), en el que prácticamente 40% no tenía documento de
identidad (véase el cuadro 8).
Cuadro 8
América Latina (6 países): porcentaje de personas que tienen documento de identidad por grupo de edad,
área de residencia y condición étnica, censos de las décadas de 1990, 2000 y 2010
Grupo de edad Área de residencia Etnicidad

País y año censal Menos de De 5 a 14 De 15 a 59 No
60 o más Urbano Rural Indígena
5 años años años indígena
Bolivia (Estado 1,5 4,3 64,2 63,8 48,3 29,1 ⁃ ⁃
Bolivia (Estado 21,3 60,6 94,1 97,2 80,7 77,2 81,9 78,0
Ecuador, 2010 25,0 50,0 96,7 98,4 80,6 78,3 76,1 84,9
El Salvador, 2007 a ⁃ 83,8 97,1 92,1 96,3 93,6 ⁃ ⁃
Honduras, 2013a ⁃ 69,3 94,6 94,8 93,9 90,9 87,7 94,3
Paraguay, 2002 15,6 41,0 93,3 92,7 80,6 59,7 38,0 72,1
Perú, 2007 a ⁃ 85,4 98,1 94,2 97,6 93,6 96,5 97,0
Perú, 2017 98,2 99,6 99,8 99,6 ⁃ ⁃ 99,7 99,8
Fuente: Elaboración propia con base en procesamientos de los microdatos censales utilizando Redatam 7.
a
El primer grupo de edad corresponde a las personas de 18 y 19 años, y el segundo a aquellas de 20 a 59 años.
El cuadro 8 permite corroborar que, en los países considerados, los niños y adolescentes son
los más afectados en lo que a la tenencia de documento de identidad respecta. En los censos de la
última década llama la atención el caso ecuatoriano, pues se trata de un país con un sistema de
registro y estadísticas vitales satisfactorio; sin embargo, el censo reveló que solo uno de cada cuatro
menores de 5 años y la mitad de los comprendidos entre 5 y 14 años tenía documento de identidad,
haciendo notar la necesidad de mejorar la completitud del sistema de identidad legal en este país.
Un análisis aparte merece los países que preguntan a las personas de 18 años o más, ya que
a partir de esas edades comienza a mejorar la tenencia de documento de identidad, debido a la
necesidad de insertarse en el mercado laboral y financiero, ejercer su derecho al voto, emigrar hacia
otro país, entre otros. De dichos países, Honduras tiene el porcentaje más bajo de personas de 18
y 19 años que declararon sí tener documento de identidad: 69% según datos del censo de 2013,
mientras que El Salvador y el Perú, para 2007, se ubicaban en valores cercanos al 84%.
En el análisis por área de residencia destaca el Estado Plurinacional de Bolivia, cuyo
porcentaje de población residente en zonas rurales que no tenía documento de identidad llegaba
a 71% en 1992 y disminuyó a 23% para 2012, alcanzando una cifra cercana a la registrada por el
Ecuador en 2010. En el Paraguay, según información del censo de 2002, el porcentaje de población
que vivía en zonas rurales y no tenía cédula de identidad era de 40%, esto es, el doble de los que
residían en zonas urbanas.
Desagregando por condición étnica se observa que, en 2012, 18% de la población indígena
en el Estado Plurinacional de Bolivia no contaba con documento de identidad, y a pesar de que
esta cifra es alta, se encuentra en mejor situación que la población no indígena, de la cual 22%
declaró no tener su documento.
En el Ecuador, Honduras y el Paraguay la brecha es en sentido contrario, ya que el porcentaje
de población indígena que no tenía documento de identidad era mayor en comparación con la
población no indígena. Este último país, en 2002, más de la mitad de la población indígena (62%)
declaró no poseer el documento de identidad y, según cifras del último censo indígena (2012),
dicho porcentaje disminuyó a 33%. En el Perú, por otro lado, las cifras de los últimos censos
revelaron que más de 95% de la población indígena tenía documento de identidad, siendo muy
pequeñas las diferencias con la población no indígena.
En el mapa 2 se muestra la potencialidad de la información censal para analizar las
desigualdades territoriales en el Ecuador en 2010, haciendo posible localizar geográficamente la
población que se encontraba en desventaja respecto a la tenencia de documento de identidad. En
el mencionado mapa es posible identificar los cantones con menos de 70% de población con
documento de identidad, en los cuales sería necesario focalizar políticas y acciones para mejorar el
sistema de identidad legal.
Mapa 2
Ecuador: porcentaje de personas que tienen cédula de identidad por cantones, 2010
Fuente: Elaboración propia con base en procesamientos de los microdatos del censo del Ecuador de 2010 utilizando Redatam 7.
c) Registro de nacimientos y tenencia de documento de identidad:

la necesidad de distinguir
En el apartado “La experiencia regional en las últimas décadas” se mencionó que son seis los
países de la región que incorporaron en sus censos correspondientes a la década de 2010 las
preguntas sobre inscripción del nacimiento en el registro civil y tenencia de documento de
identidad, de los cuales dos ya las había incorporado en sus penúltimos censos: el Estado
Plurinacional de Bolivia (2012), Colombia (2018), el Ecuador (2010), Honduras (2013), el Paraguay
(2002 y 2012) y el Perú (2007 y 2017).
Los datos del último censo boliviano dieron como resultado que alrededor de 80% de la
población tenía inscrito su nacimiento en el registro civil o cívico, y contaba a su vez con carnet de
identidad. Sin embargo, y a pesar de haber sido registrada, 18% de la población no poseía carnet.
En esta misma línea, en peor situación se encontraba los 180 000 bolivianos (aproximadamente 2%)
que declararon no estar registrados ante la autoridad civil ni tener identidad legal.
Al momento del censo último censo hondureño, llevado a cabo en 2013, el 7% de la
población de 18 años o más (aproximadamente 346.000 personas) estaba inscrita en el Registro
Nacional de las Personas (RNP) pero no contaba con tarjeta de identidad. Adicionalmente,
6.000 personas (0,1%) informaban no encontrarse inscritas ni tener documento de identidad. Nótese
que estos resultados no contemplan a niños, niñas ni adolescentes, que son los más vulnerables.
En el Paraguay, el censo de 2002 mostró que 24% de la población (1.225.000 personas) sí
tenía registrado el nacimiento, pero no contaban en ese momento con cédula de identidad. Por
otro lado, el 4% de la población, es decir aproximadamente 200.000 paraguayos, permanecían
invisibles como ciudadanos y ante las autoridades del país.
El censo más reciente del Perú, realizado en 2017, dio como resultado que 99% de su
población declaró tener documento de identidad, y asimismo reveló que 0,6% tenía solo registro
de nacimiento y 0,4% no tenía registro alguno, y aunque estas cifras parezcan insignificantes respecto
del total de población del país, corresponden a 173.000 y 103.000 personas, respectivamente.
6. Principales hallazgos
• Se evidenció un aumento en la cantidad de países de la región que ha incorporado las
preguntas sobre inscripción del nacimiento y tenencia del documento de identidad, no
así para el registro de las defunciones.
• La experiencia regional de inclusión de preguntas sobre registro de nacimientos, de
defunciones y tenencia de documento de identidad es variada en los países que las han
incorporado en al menos tres aspectos:
− no existe un estándar único en la formulación de las preguntas
− no necesariamente han sido incorporadas en un mismo censo las preguntas sobre
registro de nacimiento y tenencia de documento de identidad
− su inclusión responde a diferentes necesidades de medición
• El porcentaje de población con registro de nacimiento suele ser superior al de población
que tiene documento de identidad.
• El grupo más desfavorecido en cuanto a inscripción del nacimiento son los menores de
5 años, y los menores de 18 años en el caso de la tenencia del documento de identidad.
• Las mayores brechas etarias por área de residencia y condición étnica se presentan en la
pregunta de tenencia de documento de identidad.
• Aún persisten las brechas territoriales, en contraste con los promedios nacionales de
porcentaje de población que tiene inscrito su nacimiento y posee documento de identidad.
• Los resultados de estas preguntas pueden servir como complemento para la información
estadística nacional requerida para el cumplimiento de la meta 16.9 y el indicador 17.19.2 de
los Objetivos de Desarrollo Sostenible, relacionados con el acceso a la identidad jurídica
para todos y el logro del registro universal de nacimientos y defunciones.
• No existen recomendaciones internacionales sobre la necesidad, uso y aplicación de las
preguntas sobre registro de nacimientos, defunciones y tenencia de documento de
identidad en los censos de población y viviendas.
Los hallazgos presentados en este documento muestran la utilidad de las preguntas sobre registro
de nacimientos, tenencia de documento de identidad y registro de las defunciones para una
diversidad de intereses, tales como complementar los análisis sobre cobertura y calidad de los
registros vitales, generar información para dar seguimiento al avance en cuanto a derechos
ciudadanos, visualizar brechas territoriales y sociales con fines de políticas, entre otros. En tal
sentido, es necesario que los países que se encuentren valorando la incorporación de estas
preguntas en sus próximos censos tengan claridad y definan el por qué y para qué de su inclusión,
además de informar a la población sobre la importancia de dichas preguntas con vistas a lograr la
mayor colaboración posible.
Dada la heterogeneidad regional, es preciso generar consensos técnicos tanto a nivel
interinstitucional como entre los países de la región respecto de cómo incluir estas preguntas. En
principio, y con miras a construir recomendaciones en esta materia, estas preguntas debieran
formularse a todas las personas, considerar categorías de respuesta que tengan relevancia para el
país más allá de la dicotomía Sí/No, incluir la categoría “No Sabe” -fundamentalmente en censos
de derecho- y utilizar términos propios del país.
El debate acerca de la inclusión de un módulo de preguntas sobre defunciones en el hogar
tampoco está zanjado en la región, y es el paso previo para adicionar una pregunta sobre el registro
de defunciones. Para poder avanzar en ello es preciso realizar una evaluación pormenorizada de
los resultados obtenidos en los países que incluyeron el citado módulo, visualizando su aporte a
los procesos de fortalecimiento de los sistemas de registro, identidad y estadísticas vitales.
En virtud de lo señalado, debe fortalecerse la coordinación entre las instituciones nacionales
(oficina nacional de estadística, registro civil y ministerio de salud) para aprovechar de mejor manera
la información censal sobre estos asuntos. Asimismo, es importante que los países compartan sus
experiencias y los resultados alcanzados con estas preguntas —en particular sobre su uso y
aplicabilidad en investigaciones y diseño de políticas— que avalen su inclusión en los censos y
permitan delinear orientaciones al respecto.
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B. Medición de variables de ciudadanía mediante los censos

en el Ecuador: ¿oportunidad para validar las estadísticas
vitales y la identidad?
Lorena Naranjo46
Cecilia Valdivia47
1. Introducción
Los censos de población y vivienda constituyen la principal herramienta de actualización de
información de los países en varias temáticas y disponen del mayor nivel de desagregación
geográfica posible. La información que se obtiene sirve para la planificación a nivel nacional, ya que
permite la demarcación de circunscripciones electorales y la distribución de los representantes en
los órganos de gobierno, provee información para la distribución de los recursos fiscales, y otorga
la posibilidad de realizar estudios de pobreza y focalizar la inversión social (INEC, 2018).
Uno de los derechos humanos fundamentales de las personas es el reconocimiento legal de
su existencia e identidad, lo que les proporciona acceso a servicios básicos de educación o salud, a
ser portadores de derechos y ser miembros activos de la sociedad. Por esta razón, el contar con un
sólido sistema de registros de hechos vitales cobra mayor importancia en los países que buscan
mejorar las condiciones de vida de sus habitantes, fortalecer su democracia y lograr una adecuada
elaboración, planificación y ejecución de políticas públicas.
Desde hace algunos años, el Ecuador ha estado inmerso en la mejora continua de los
registros vitales de su población y en el otorgamiento del documento de identidad. Para tales fines
se han realizado una serie de acciones a través de las instituciones competentes, sobre todo en lo
referente a la automatización de los procesos y a la capacitación, generando un constante
incremento de los niveles de cobertura y calidad de los registros.
El fortalecimiento de los sistemas de registros deriva en estadísticas vitales de mayor
confiabilidad, y por consiguiente en indicadores más precisos para el seguimiento de logros
nacionales o internacionales en materia de salud o derechos de la población. No obstante, si bien
la información disponible muestra mejores niveles de cobertura con el paso del tiempo, esto no
significa que la tarea haya concluido, ya que persisten diferencias a nivel subnacional y en
determinados estratos de la sociedad en los que aún existe población sin registro o sin un
documento que avale su identidad.
Para realizar un diagnóstico adecuado de la situación actual —que permita la toma de
acciones efectivas y focalizadas— se requiere de fuentes alternativas de datos que posibiliten
evaluar la calidad y cobertura de los sistemas de información proveniente de los registros. Con tal
propósito, en el último censo de población del Ecuador, realizado en 2010, se incorporaron
preguntas a este respecto, pues a pesar de que las estadísticas vitales muestran una mejoría
sustancial durante el periodo intercensal en marcha (2010-2020), la meta es lograr cubrir al total de
la población. Por lo anterior, y al ser los censos la operación estadística con mayor alcance y
46
Gerente del Proyecto “VIII Censo de Población y VII de Vivienda 2020”, INEC Ecuador.
47
Responsable Nacional de Empadronamiento del Censo de Población y Vivienda, INEC Ecuador.
desagregación territorial que existe, se prevé que en el próximo, a levantarse en 2020, nuevamente
se incluyan estas preguntas, pues responden a necesidades nacionales de información aún pendientes.
Adicionalmente, luego del censo 2010, el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC)
inició el desarrollo de nuevas metodologías para la producción de estadísticas oficiales
aprovechando los registros administrativos disponibles en el país. Estas fuentes tienen dos de las
características más preciadas de los censos: la universalidad y el mayor nivel de desagregación
geográfica; sin embargo, su calidad, consistencia y cobertura aún presentan limitaciones
importantes. En razón de lo expuesto, es necesario implementar acciones que, en el largo plazo,
permitan su uso para la generación de información que reemplace los operativos de campo
tradicionales que se realizan en el país.
Considerando lo anterior, el ente rector de las estadísticas oficiales en el Ecuador prevé en el
próximo censo, además de preguntar por la tenencia de documento de identidad —como se hizo
en el censo anterior—, registrar el número de dicho documento, lo cual además de permitir la
evaluación de cobertura servirá para validar la consistencia de determinadas variables censales y
cotejar o combinar los datos de las fuentes administrativas.
2. Variables investigadas en el censo de 2010

Para el diseño del cuestionario del censo de 2010 se socializaron y concertaron las preguntas a
incluir con usuarios de la información censal. Posteriormente, de acuerdo con lo planificado, se
realizó una serie de pruebas del cuestionario con diferentes actores, y un año antes se efectuó el
censo experimental. Así, se tomaron todos los recaudos necesarios para que el instrumento de
recolección respondiera a la demanda de información.
Asimismo, en el proceso de consulta ciudadana para la determinación de las variables se
consideraron objetivos nacionales de política pública y requerimientos de temas emergentes
—como el de ciudadanía y registros— que necesitaban fuentes alternativas de medición. Al
respecto, el objetivo 8 del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 establecía la necesidad de “Afirmar
la identidad nacional y fortalecer las identidades diversas y la interculturalidad” (SENPLADES, 2007,
pág. 221), mismo que se asoció directamente a la inclusión de preguntas referidas a la inscripción
en Registro Civil y tenencia de cédula de ciudadanía.
A la fecha de la investigación el registro oportuno de los nacimientos ocurridos en el Ecuador
se estimaba entre un 50% y un 60%, evidenciando un registro tardío y un subregistro importante,
lo cual motivó la implementación de acciones concretas que incentiven la inscripción al nacimiento
y por consiguiente el fortalecimiento del sistema de registros vitales. Para el diseño de estas políticas
se requería de otras fuentes de medición, y en tal sentido el levantamiento censal fue uno de los
mecanismos utilizados para la evaluación y diagnóstico de la inscripción tardía o no inscripción de
los niños en el país.
En el diseño de las preguntas sobre ciudadanía incluidas en el cuestionario censal de 2010
participaron las principales instituciones públicas vinculadas a este tema: la Dirección General de
Registro Civil, Identificación y Cedulación y el Ministerio de Salud Pública (MSP), que, junto con el
INEC, acordaron su inclusión. En la imagen 1 se presentan dichas preguntas, referentes a la
inscripción en Registro Civil y la tenencia de cédula de ciudadanía ecuatoriana.
Imagen 1
Ecuador: preguntas sobre inscripción en Registro Civil y tenencia de cédula de ciudadanía, censo de 2010
Fuente: Cuestionario del censo del Ecuador de 2010.
Cuando se levantó el censo de 2010, para obtener el número de cédula de ciudadanía las
personas debían previamente acudir al Registro Civil a inscribirse y posteriormente solicitar el
documento de identidad. Por esta razón, la pregunta fue construida de tal forma que, si alguien
contestaba que tenía cédula de identidad, se omitía la pregunta sobre inscripción en el Registro
Civil y se continuaba con la siguiente, ya que se sobreentendía que debía estar inscrita.
Actualmente existe un sistema automatizado de registro de nacimientos mediante el cual se
otorga el número de identificación a los niños al nacer en los establecimientos de salud, mismo
que, luego de los trámites correspondientes en el Registro Civil, constará en el documento de
identidad nacional. Por este motivo se eliminaría el salto mencionado anteriormente, ya que las
personas pueden no estar inscritas en el Registro Civil pero sí disponer del número de cédula de
identidad —aunque no el documento en físico—.
En cuanto al cálculo de los indicadores derivados de las preguntas descritas anteriormente
se debe indicar que, si bien el total de población con cédula de ciudadanía resulta simplemente de
la frecuencia de la pregunta, para el caso de la población inscrita en el Registro Civil debió sumarse
a quienes indicaron estar inscritos y a quienes afirmaron tener cédula de ciudadanía. Algunos de
los indicadores resultantes de estas preguntas se calcularon utilizando variables transversales y, de
acuerdo con el fin, empleando filtros de edad, divisiones geográficas y combinaciones con otras
variables de interés como lugar de nacimiento o de residencia habitual.
Un aspecto que debe tomarse en cuenta es que el cuestionario censal de 2010 se aplicó a
todas las personas presentes en el país en el momento del censo (00 horas de 28 de noviembre de
2010), por lo cual las preguntas referidas a ciudadanía se formularon tanto a los ecuatorianos como
a los extranjeros que se encontraban en el país en dicho momento. Si bien las preguntas se
centraron en la medición de la cobertura nacional de los servicios de registro, en el tratamiento y
validación de los datos se presentaron algunos inconvenientes: la dificultad de verificar la
información de los no nacionales y la posibilidad de que personas con inscripción en registros civiles
de otros países se anotasen como inscritos en el nacional.
A pesar de estas dificultades, y que durante la limpieza de datos se encontrara que las
personas no nacidas y no residentes en el Ecuador representaban menos del 1%, se consideró la
posibilidad de tener información de población inscrita y con cédula de ciudadanía no residente o
no nacida en el Ecuador —como ser los hijos de padres ecuatorianos nacidos en otro país e inscritos
en embajadas o consulados—, pero ello dificultó la depuración de dicha información censal.
3. Principales resultados de la información censal 2010

Conforme a lo esperado, la cobertura de la inscripción en el sistema de Registro Civil varia con la
edad de la población: alcanza a nivel nacional el 96,3% entre las personas de 65 o más años, el
89,8% en los niños de 1 a 4 años, y el 73,8% en los menores de un año, es decir, es creciente con la
edad. Además se observa que prácticamente no existe diferencia entre las áreas urbana y rural,
estando el promedio nacional por encima del 90% (véase el gráfico 1).
Gráfico 1
Ecuador: cobertura de inscripción en Registro Civil por grupo de edad y área de residencia, 2010
(En porcentajes)
89,6 90,1 89,8 93,2 93,7 93,4 94,9 95,2 95,0 96,3 96,4 96,3
74,1 73,4 73,8
Menor de 1 año De 1 a 4 años De 5 a 14 años De 15 a 64 años 65 y más
Área urbana Área rural Total
La tenencia de documento de identidad en 2010 presentó menores porcentajes de cobertura

que la inscripción en el Registro Civil. Esto ocurre principalmente en la población menor de 15 años,
ya que a partir de esta edad se produce un salto cualitativo hasta llegar al 98,2% en la población
de 65 años o más. La cédula de ciudadanía, al ser un requisito para ejercer el derecho al voto y
acceder a servicios, créditos, entre otros, es requerida a partir de los 18 años, que es cuando inicia
la mayoría de edad y se adquieren las capacidades y derechos inherentes. Al igual que en el caso
de la inscripción, no se observan diferencias entre las áreas urbana y rural (véase el gráfico 2).
Al observar la inscripción en el Registro Civil de menores de 5 años en un mapa temático a
nivel de parroquias rurales o cabeceras cantonales —las divisiones administrativas menores que
dispone el país— se advierten diferencias aún dentro de una misma provincia, pues mientras en las
cabeceras cantonales la inscripción está en general por encima del 90%, en algunas parroquias
rurales distantes a ellas la cobertura es menor. Los menores porcentajes de población infantil inscrita
se encuentran en las provincias de Pastaza, Morona Santiago, Sucumbíos y Esmeraldas, las tres
primeras pertenecientes a la región oriental del país y la última a la costa ecuatoriana (véase el mapa 1).
Gráfico 2
Ecuador: cobertura de tenencia de cédula de ciudadanía por grupos de edad y área de residencia, 2010
(En porcentajes)
97,1 96,0 96,7 98,5 97,8 98,2
48,0 52,9 50,0

26,8 28,3 27,4
16,4 10,4 13,9
Menor de 1 año De 1 a 4 años De 5 a 14 años De 15 a 64 años 65 y más
Área urbana Área rural Total
Mapa 1
Ecuador: población menor de 5 años inscrita en registro civil a nivel
de parroquias rurales/cabeceras cantonales, 2010
Lo propio sucede con la tenencia de documento de ciudadanía ecuatoriana, que presenta

diferencias al interior del país. Como se puede apreciar en el mapa 2, en la mayoría de los casos los
resultados coinciden con la falta de cobertura en la inscripción en el Registro Civil ya que, como se
mencionó anteriormente, las personas deben estar inscritas para obtener la cédula de identidad.
Se observa una gran cantidad de parroquias y cabeceras en las que menos de la mitad de sus
habitantes disponen de este documento en las provincias del área oriental del país -especialmente
en Pastaza, Morona Santiago y Zamora Chinchipe-, en la provincia de Esmeraldas en la costa norte,
y en Cotopaxi, ubicada en la Sierra central. Lo contrario sucede en Galápagos, la cual destaca por
su alta cobertura, posiblemente porque es la única provincia del país con importantes controles
migratorios y de residencia.
Mapa 2
Ecuador: población con cédula de ciudadanía a nivel de parroquias rurales/cabeceras cantonales, 2010
La brecha entre la población con y sin documento de identidad se acentúa si se efectúa un

análisis desagregado por grupo étnico de pertenencia, y más aún si se toma en cuenta la condición
de pobreza según Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Los resultados del último censo
muestran que la diferencia entre la población pobre y la no pobre a nivel nacional es de alrededor
de 10%, y la situación es similar si se considera además la condición étnica. En virtud de lo anterior,
se puede afirmar que la falta de recursos económicos dificulta el poseer el documento de identidad
(véase el cuadro 1 y el gráfico 3).
Cuadro 1
Ecuador: población con cédula de identidad por grupo étnico según condición de pobreza y área de residencia, 2010
(En porcentajes)
Población con cédula de identidad

Condición y área de residencia Indígena Afrodescendiente, Otros Total
negro, mulato
No pobre según NBI 83,9 82,7 86,0 85,8
Pobre según NBI 74,9 71,5 76,0 75,5
Total 76,0 74,9 80,3 79,6
Área urbana 78,6 75,3 81,0 80,5
Área rural 75,3 73,8 79,0 78,2
Total 76,0 74,9 80,3 79,6
Gráfico 3
Ecuador: población con cédula de identidad, por grupo étnico, según condición de pobreza por NBI
(En porcentajes)
83,9 82,7 86,0 85,8

74,9 76,0 75,5
71,5
Indígena Afrodescendiente, negro, Otros Total

mulato
No pobre según NBI Pobre según NBI
Las diferencias de cobertura de inscripción en el Registro Civil de los menores de cinco años
tienen un patrón similar al de la tenencia de cédula de ciudadanía, ya que las menores coberturas
se encuentran en los niños de hogares pobres según NBI (88,8%). También persisten las diferencias
en el registro de niños considerando el grupo étnico de pertenencia y el área de residencia (véase
el cuadro 2 y el gráfico 4).
Cuadro 2
Ecuador: población menor de cinco años inscrita en registro civil por grupo étnico
según condición de pobreza por NBI y área de residencia, 2010
(En porcentajes)
Población menor de cinco años inscrita en Registro Civil

Condición y área de residencia Afrodescendiente,
Indígena Otros Total
negro, mulato
No pobre según NBI 91,9 89,7 93,4 93,2
Pobre según NBI 88,2 82,8 89,5 88,8
Total 88,5 84,4 90,8 90,2
Área urbana 89,4 84,4 90,6 90,0
Área rural 88,3 84,3 91,1 90,2
Total 88,5 84,4 90,8 90,2
Gráfico 4
Ecuador: población menor de cinco años inscrita en registro cvil por grupo étnico
según condición de pobreza por NBI, 2010
(En porcentajes)
93,4 93,2
91,9
89,7 89,5
88,2 88,8
82,8
Indígena Afrodescendiente, negro, Otros Total

mulato
No pobre según NBI Pobre según NBI
4. Estadísticas generadas mediante el uso de los registros administrativos

El INEC se encuentra desarrollando metodologías alternativas de generación de estadísticas
oficiales utilizando los registros administrativos existentes en el país. La aspiración a largo plazo es
reemplazar las tradicionales operaciones de campo complejas y costosas como los censos de
población y utilizar fuentes administrativas que proporcionen información estadística pública al país.
Existe una creciente demanda de datos estadísticos oportunos, con mayor nivel de
desagregación territorial y de calidad, y dicha necesidad se puede cubrir con el uso de los registros
administrativos. Sin embargo, disponer de información de estas fuentes requerirá que se garanticen
las condiciones esenciales de un censo: enumeración individual, universalidad, simultaneidad,
información para áreas pequeñas y periodicidad definida (Naciones Unidas, 2017), lo que significa
que el desafío es enorme, sobre todo en lo que a la calidad de los registros disponibles se refiere.
En este contexto, el esquema planteado para la planificación y ejecución de este proyecto se basa
en la construcción y el aseguramiento de la producción de registros sobre tres pilares fundamentales:
i) Registro Base de Población.
ii) Registro Base de Vivienda.
iii) Registro Único de Residencia.
Con la construcción del Registro Base de Población se recopilará la información del conteo
de población y sus características. Para ello se deberán fortalecer los registros de nacimientos,
defunciones, inmigración y emigración, lo que permitirá calcular el stock poblacional en una fecha
determinada utilizando como variable pivote la cédula de identidad. Las características de la
población se derivarán del registro base, que tendrá información sobre condición de ocupación,
estado civil, educación, profesión, estructura del hogar, discapacidad, entre otras variables.
Para conocer el número de viviendas y sus características se ha planteado la construcción del
Registro Base de Vivienda, para lo cual se deberá tener acceso a registros de construcción,
destrucción y cambio de uso de las viviendas. La variable que servirá para enlazar los registros es
la clave catastral.
El Registro Único de Residencia, por su parte, podrá proveer información sobre la ubicación
geográfica y las relaciones de convivencia de la población. Este registro básicamente es la unión
entre los registros base de población y de vivienda, pues permite vincular a una persona con una
vivienda y ofrece la posibilidad de construir núcleos familiares.
Paralelamente, el INEC ha desarrollado herramientas que permiten visualizar información
estadística integrada basada en registros, como el denominado Laboratorio de Dinámica Laboral y
Empresarial que, a partir de datos del Servicio de Rentas Internas, permite contar con información
sobre la ubicación, la actividad económica y los ingresos de las empresas existentes en el país. De
igual modo, para estimar la cantidad de personas ocupadas formalmente, el Instituto Ecuatoriano
de Seguridad Social (IESS) provee información del personal afiliado al mismo.
De esta manera, y a través de convenios interinstitucionales, se trabaja en la integración de
más fuentes provenientes de la administración pública, como la Secretaria de Ciencia y Tecnología
-que proporciona información del número de titulados-, la Secretaría Nacional de Aduanas —que
entrega información sobre comercio exterior— y el Ministerio de Educación, entre otros.
El fortalecimiento de todos los registros administrativos que pueda usar el INEC es
importante dentro de su planificación estadística. En consecuencia, la ejecución del censo
poblacional constituye una oportunidad para la validación de los registros con los que cuenta el
INEC, entre los que se destacan el registro de nacimientos, el de defunciones y el de cedulados,
información que se comparará y evaluará con la recolectada en el censo.
La ejecución de un censo basado en registros administrativos48 requiere de ciertas
condiciones del censo tradicional para así obtener resultados que sean vinculables y comparables.
Consiguientemente, se requiere de un alto nivel de calidad de los datos del censo tradicional que
permita realizar una vinculación “uno a uno” mediante el ID persona o el ID vivienda. Los
requerimientos específicos son los siguientes:
48 Se basa en el aprovechamiento de los Registros Administrativos existentes en el país, que proporcionará estadísticas
oportunas, de mejor calidad y a un menor costo.
Para personas:
• Se requiere un alto nivel de calidad de la variable que vincule a la población (número de
cédula), para lo cual es imprescindible que el registro sea correcto.
• Para los casos en los cuales no se cuente con el número de cédula es necesario recolectar
variables de identificación indirecta, como ser nombres, apellidos, lugar de nacimiento,
fecha de nacimiento, sexo, entre otras. Para esto se deben incluir en el manual del
empadronador las directrices necesarias para que estos datos tengan un nivel aceptable
de calidad, ya que a través de ellas se podrá recuperar el número de identificación
personal (variable llave).
• Para una adecuada comparación con los registros administrativos, la población a censar
debe ubicarse geográficamente en su residencia habitual, aunque la modalidad
seleccionada para el censo de 2020 continúa siendo de hecho o de facto. Por ello, la
enumeración tradicional debe considerar los recaudos necesarios para identificar con
claridad a la población residente, no solo en la misma ciudad o parroquia, sino en la misma
dirección domiciliaria donde se encuentra ubicada la vivienda.
• Para el cotejo de los datos, las definiciones de las variables y las categorías deben ser
homologadas, implicando ello procesos de ajuste entre fuentes.
• Otro elemento a considerar —no menos complejo— es la vinculación de cada persona
con su vivienda, para lo cual —a la fecha— se utilizará el código único de provisión de
energía eléctrica del servicio eléctrico nacional. No obstante, es deseable contar con una
variable de mayor precisión, como ser la clave catastral.
Para viviendas:
• Es importante que el censo tradicional considere algunos requerimientos para la
comparación con los registros en lo referente a las viviendas, como ser una recopilación
completa de las direcciones domiciliarias de la población. Otro aspecto en el que se está
trabajando es en la posibilidad de vincular los datos censales con los del precenso, el cual
se realizará junto con la actualización cartográfica antes del censo de 2020.
• Con objeto de ubicar geográficamente a las viviendas y vincularlas con las personas se
solicitaría a los hogares el Código Único Eléctrico Nacional (CUEN) —detallado en la
planilla de servicio básico—, que posteriormente se validaría con la base de datos del
Ministerio de Electricidad y Energía Renovable.
• El censo tradicional debe tener una cobertura óptima de viviendas particulares y colectivas
y garantizar la cobertura de las efectivas (viviendas ocupadas con personas presentes), de
forma tal que se puedan identificar con claridad otras condiciones de ocupación que
permitan su seguimiento en el tiempo.
5. Introducción de variables de ciudadanía en otras operaciones

estadísticas durante el período intercensal (estadísticas vitales
y encuestas de hogares)
Luego del censo de 2010, y en el marco del fortalecimiento de los registros vitales, a partir de 2011
se incluyó en los formularios de defunciones generales, de defunciones fetales y de nacidos vivos
un campo para el registro del número de cédula de ciudadanía. Lo propio se hizo en los formularios
de matrimonios y divorcios desde 2012, y en las estadísticas de egresos hospitalarios a partir de 2013.
La incorporación del número de cédula de ciudadanía —junto con los nombres y apellidos— ha
hecho posible, gracias a su validación, el detectar inconsistencias como registros duplicados u omitidos.
Además de lo anterior, y mediante sistemas informáticos, se han realizado controles al momento de
registrar dicho número, dando como resultado una mejora sustancial de la calidad del dato.
El disponer de los números de cédula y los nombres completos de las personas hace posible
el cotejo con otras bases de datos que buscan la mejora continua de los registros. Un ejemplo de
ello es la validación de las muertes maternas, ya que combinando las bases de datos de las
estadísticas de nacidos vivos, defunciones fetales y egresos hospitalarios con la de defunciones
generales se potencia la búsqueda activa de muertes maternas en el país.
Otro ejemplo es el cotejo que se realiza para la verificación de las defunciones que se
producen en establecimientos de salud mediante el cruce de las bases de datos de las estadísticas
de egresos hospitalarios y defunciones generales. Estas verificaciones permiten corregir causas
erróneas de egresos hospitalarios o defunciones y que las instituciones responsables de dicha
información puedan realizar las investigaciones respectivas.
Imagen 2
Ecuador: pregunta sobre tenencia de cédula de ciudadanía, ENEMDU 2012
Fuente: Cuestionario de la ENEMDU 2012.

Por su parte, la primera encuesta de hogares en la que se incorporó el registro del número
de cédula de ciudadanía fue la Encuesta Nacional de Empleo, Subempleo y Desempleo (ENEMDU),
desde marzo de 2012 (véase imagen 2). Si bien en un inicio tenía altas tasas de omisión,
paulatinamente fue mejorando su calidad, sobre todo a partir del uso de dispositivos electrónicos
de captura de datos, que permiten controlar el ingreso de información.
La potencialidad de la información recabada a partir del censo permitiría al INEC aprovechar
las fuentes administrativas disponibles para, junto con los resultados de la encuesta, contribuir al
análisis en profundidad de la estructura productiva y laboral del país.
6. Evolución del registro de nacimientos y defunciones

Como parte de la mejora del registro de hechos vitales en el Ecuador, en el 2015 se instauró el
Sistema Nacional de Registro de Datos Vitales (REVIT), el cual provee información sobre las
defunciones generales y los nacimientos ocurridos e inscritos en el país.
Para su implementación fue necesario el trabajo conjunto del INEC, la Dirección General del
Registro Civil, Identificación y Cedulación (DIGERCIC) y el Ministerio de Salud Pública (MSP),
integrantes del Sistema Estadístico Nacional y proveedores primarios de la información.
El principal objetivo del REVIT es promover el registro oportuno, disminuir el subregistro,
automatizar la producción del registro administrativo, garantizar los derechos de los ciudadanos y
contribuir a la construcción del registro base de población, componente del proyecto de registros
administrativos.
Sus principales componentes son los registros de nacimientos y defunciones, mismos que se
detallan a continuación.
a) Mejora del registro de nacimientos
Una de las principales mejoras de este registro es la cobertura de la información captada
desde el REVIT. En 2015 el 27% de los nacimientos registrados en el REVIT en 88 establecimientos
de salud (11% del total) fueron oportunos, y para 2017 se observa una significativa mejora, con un
87% de nacimientos registrados oportunamente y un 75% de los establecimientos de salud con el
REVIT implementado (véase el gráfico 5).
La segunda mejora destacable es la actualización de la información de los nacimientos
registrados e inscritos desde 1990 mediante la información histórica reportada por la Dirección
General de Registro Civil, Identificación y Cedulación, que permite mostrar avances importantes en
cuanto a la exhaustividad y completitud del registro estadístico histórico de nacimientos (INEC,
2017a). Esta actualización consiste en el registro de los nacimientos inscritos dos o más años
después del nacimiento, mismos que no eran parte de la publicación del INEC. Así, en 2017 se
reconstruyó la información de los nacidos vivos registrados e inscritos desde 1990, con base en la
información histórica reportada al INEC.
Gráfico 5
Establecimientos con Ecuador: evolución del REVIT por establecimiento y registros, 2015-2017
75%
54% 575
11%
REVIT
472
88 87%
64%
251 663
oportunos REVIT
27%
96 085
Registros
73 845
2015 2016 2017
Fuente: Estadísticas de Nacimientos del INEC del Ecuador.

Nota: El porcentaje de establecimientos con REVIT está en función del total de establecimientos de salud que reportaron al menos
10 nacidos vivos.
Gráfico 6
Ecuador: evolución del número de nacidos vivos según periodo de inscripción del hecho, 1990 y 2017
400 000 1.0

92% 0.9
350 000
84% 85%
82%80% 81% 0.8
78% 76%77%
300 000 74%
72% 0.7
68%
250 000 65%
62%
59%61% 59% 58% 0.6
54% 54%
200 000 0.5
46%
43%
150 000 0.4
36%
33%
0.3
100 000 26%
0.2
50 000 13%
0.1
0 2% 0.0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014 (sd*)
2015 (sd*)
2016 (sd*)
2017 (p**)
Número de nacidos vivos registrados (t) 2/ Número de nacidos vivos registrados (t+n) 4/
Tasa de variación (%)
Fuente: Estadísticas de Nacimientos del INEC del Ecuador.

El gráfico 6 muestra la brecha que históricamente ha existido entre los nacimientos

registrados y la actualización de esta información con las inscripciones tardías. De hecho, hay años
en los cuales la variación entre los datos de (t)49 y (t+n)50 se incrementaron considerablemente,
hasta alcanzar el 92%. Se observa también la tendencia descendente de esta variación a partir de
2006, aunque es hasta 2016 que se empiezan a registrar niveles menores al 10%. No obstante, es
importante resaltar que persiste el registro tardío, por lo que se espera que con las normativas
adoptadas51 y los incentivos implementados, la brecha existente disminuya hasta desaparecer.
b) Mejoras implementadas en el registro de defunciones
La cobertura del REVIT para las defunciones inicia en 2016 con ocho establecimientos de
salud, año en el que se reportaron 13 registros. Para 2017 se incorporaron otros dos
establecimientos en Quito y Latacunga, obteniéndose 4.013 registros. Al 2018, el REVIT estaba
implementado para el registro de defunciones en 57 de los 738 establecimientos de salud existentes
a dicha fecha (véase el cuadro 3).
Cuadro 3
Ecuador: número de establecimientos en los que funciona el REVIT para defunciones
Número de Número de Porcentaje de

establecimientos de establecimientos de Total de establecimientos
Institucióna
salud con REVIT salud con REVIT por establecimientos con REVIT
implementado implementar implementado
MSPb 57 228 285 20,00
IESS 0 46 46 0,00
JBG 0 5 5 0,00
Otros
establecimientos 0 18 18 0,00
públicos
Clínicas y hospitales
0 384 384 0,00
privados
Total 57 681 738 7,72
Fuente: Estadísticas de Defunciones del INEC del Ecuador.

a
Datos actualizados al 15 de octubre del 2018 y susceptibles a cambios por actualización de directorios de establecimientos de salud.
b
Los 57 establecimientos de salud del MSP agrupan el 20% del total de defunciones en establecimientos de salud.
49
Desde 1990-2014 corresponde a los nacidos ocurridos en el año de estudio e inscritos hasta el 31 d diciembre del mismo
año. A partir de 2015 corresponde a los nacidos vivos ocurridos en el año de estudio e inscritos hasta el 31 de marzo del
año siguiente.
50
Corresponde a los nacidos vivos en el periodo de estudio t e inscritos en cualquier period posterior hasta el 31 de marzo
de 2019.
51
De acuerdo a lo establecido en la Ley Orgánica de Gestión de la Identidad y Datos Civiles, que señala que: “los nacidos
vivos en hospitales o centros de salud públicos o privados serán inscritos obligatoriamente con sustento en el Informe
Estadístico de Nacido Vivo durante los tres días posteriores al nacimiento, previa notificación del establecimiento de salud.
Además, será obligatoria la indicación de los nombres con los que se inscribirá al recién nacido por parte del padre o la
madre, dejando a salvo el derecho a modificarlos en el plazo de noventa días” (Ecuador, 2016, pág. 9-10), por consiguiente,
mediante resolución CEES 008-2016 de la Comisión Especial de Estadísticas de Salud, se determina actualizar esta
definición, estableciendo a partir de 2015 como “nacidos vivos oportunos” a los ocurridos en el año en estudio e inscritos
hasta el 31 de marzo del año siguiente.
Otro proceso implementado para mejorar la calidad del dato, que se realiza a partir de 2017,
es utilizar información del registro de muertes violentas de la Dirección Nacional de Delitos contra
la Vida, Muertes Violentas, Desapariciones, Extorsión y Secuestro (DINASED) y de las estadísticas de
egresos hospitalarios para, mediante su combinación, mejorar la identificación de la causa básica
de defunción. Adicionalmente, se utiliza la información de la base de datos de inscripciones del
Registro Civil para, mediante procesos automáticos, lograr recuperar información del fallecido
(fecha de nacimiento, fecha de fallecimiento, nivel de instrucción, estado civil, entre otros).
7. Variables propuestas para la medición de la inscripción en el registro

civil y tenencia de la cédula de identidad en el Censo de Población
y Vivienda 2020
En el marco de la preparación del próximo censo, a realizarse en el 2020, el INEC se encuentra
desarrollando los documentos de planificación de los componentes del proyecto, con el fin de
alcanzar la asignación de los recursos económicos necesarios, y paralelamente está trabajando en
las actividades de inicio del proyecto para alcanzar el apoyo político e interinstitucional requerido
para su ejecución.
Por lo anterior, el INEC ha planteado cinco componentes que darán vida al proyecto
“VIII Censo de Población y VII de Vivienda 2020”: 1) Actualización cartográfica y precenso de
viviendas, 2) Censo experimental, 3) Empadronamiento, 4) Encuesta Post Censal y 5) Monitoreo,
seguimiento, logística y aseguramiento de la calidad, siendo este último un componente transversal
a todas las fases censales.
El mencionado instituto continúa asimismo con el desarrollo del proyecto de estadísticas
basadas en registros administrativos, delineando la estrategia para la integración con los resultados
del censo tradicional. En este sentido, es vital continuar en el fortalecimiento de las fuentes
administrativas que formarán parte de los registros base de población, de vivienda y de residencia.
Una de las actividades de mayor importancia en la planificación censal es el diseño del
cuestionario, el cual estará sujeto a debate nacional para consensuar las temáticas a incluir. Dentro
del cuestionario preliminar propuesto se consideraron las recomendaciones internacionales que
sugieren priorizar las necesidades de orden nacional, la comparabilidad, la idoneidad de los temas
y la disponibilidad de fuentes alternativas. El cuestionario definitivo deberá responder a las
demandas de información de los hacedores de política pública, académicos, estudiantes, sector
privado, sociedad civil y la población ecuatoriana en general.
En el cuadro 4 se presenta el detalle histórico de las preguntas incluidas en los censos en el
Ecuador a partir de 1950 por módulo.
En este punto cabe mencionar que la aplicación de pruebas piloto del cuestionario censal es
un ejercicio esencial para el éxito del censo, ya que estas permiten probar el tiempo total de
diligenciamiento y de sus secciones en diferentes tipos de hogares. Además, permiten probar la
redacción de las preguntas incorporadas, verificar que las personas entrevistadas las comprendan,
comprobar que cumplan con sus objetivos y que la información recolectada sea la que se desea
obtener. Las pruebas piloto planificadas para la definición del próximo cuestionario censal se
presentan en el cuadro 5.
Cuadro 4
Ecuador: número de preguntas del cuestionario censal por módulo,
censos de 1950, 1962, 1974, 1982, 1990, 2001 y 2010
Módulo
Total de
Censo Remesas y
preguntas Vivienda Hogar Población
emigración
Primer Censo de Población 1950 21 4 17
II Censo de Población y I de Vivienda 1962 24 10 14
III Censo de Población y II de Vivienda 1974 32 13 19
IV Censo de Población y III de Vivienda 1982 34 13 21
V Censo de Población y IV de Vivienda 1990 41 10 8 23
VI Censo de Población y V de Vivienda 2001 49 11 8 2 28
VII Censo de Población y VI de Vivienda 2010 74 16 15 3 40
Fuente: Elaboración propia con base en los cuestionarios de los censos del Ecuador de 1950, 1962, 1974, 1982, 1990, 2001 y 2010.
Cuadro 5
Ecuador: planificación del formulario censal
Fecha
Actividad Objetivo Lugar y participantes
estimada
Prueba Determinación de tiempos y jun-18 Prueba en sede de las Coordinaciones Zonales y
piloto 1 comprensión del cuestionario en Administración Central del INEC
campo, evaluación metodología
censal
Prueba Medición de tiempos, nov-18 Prueba en sede de las Coordinaciones Zonales y
piloto 2 comprensión de variables Administración Central del INEC
adicionales para determinación
de cargas
Prueba Prueba de cuestionario a discutir abr-19 Prueba en sede de las Coordinaciones Zonales y
piloto 3 en mesas temáticas de la Administración Central del INEC
Comisión Especial de Estadística
CPV2020, uso de cartografía
Prueba Prueba de cuestionario 1era jun-19 Prueba para definir cuestionario definitivo- estratos y etnia
piloto 4 versión luego de discusión (inclusión de otras instituciones o grupos sociales), área
interinstitucional, con grupos urbana y rural. Prueba fuera de ciudades sedes
sociales, academia, otros, uso de
cartografía, otros instrumentos
Prueba Prueba de cuestionario 2da ago-19 Prueba para definir cuestionario definitivo- área urbana y
piloto 5 versión para el censo rural- prueba para procesamiento y desarrollo de
experimental, uso de cartografía y programas, con estudiantes o personal contratado o de
áreas de empadronamiento planta INEC. Prueba fuera de ciudades sedes
Fuente: Proyecto de Inversión para el VIII Censo de Población y VII de Vivienda del INEC del Ecuador.
Se espera que el cuestionario definitivo esté aprobado a finales del 2019, para así iniciar con
el proceso de impresión en el primer trimestre de 2020. Dicho cuestionario estará compuesto por
los siguientes cinco capítulos:
Capítulo I: ubicación geográfica
• División Política Administrativa
• Área amanzanada
• Área dispersa
• Identificación de la vivienda
• Dirección domiciliaria
Capítulo II: datos de la vivienda
• Sección 1: Tipo de vivienda
• Sección 2: Condición de ocupación de la vivienda
• Sección 3: Acceso a la vivienda
• Sección 4: Características de la vivienda
Capítulo III: datos del hogar
• Números de dormitorios,
• Principal combustible utilizado para cocinar,
• Tecnologías de la información y la comunicación,
• Tenencia de la vivienda, entre otros.
Capítulo IV: emigración
• Número de emigrantes y principales características
Capítulo V: datos de población
• Sección 1: Identificación de las personas
• Sección 2: Características generales (para todas las personas)
• Sección 3: Características educacionales (para todas las personas)
• Sección 4: Características económicas (personas de 5 años y más)
• Sección 5: Estado civil o conyugal y seguridad social (personas de 12 años y más)
• Sección 6: Fecundidad y mortalidad (mujeres de 12 años y más)
Tal como se muestra en el cuadro 5, para determinar las preguntas a incluir en el cuestionario
preliminar a la fecha se han realizado cuatro pruebas piloto. Si bien se han incorporado preguntas
similares a las del último censo, dentro de estas las referentes a la tenencia de la cédula de
ciudadanía e inscripción en el Registro Civil, la diferencia radica en que en esta oportunidad se
incluyó el registro del número de documento de identidad que, como se mencionó antes, es una
variable que forma parte de los cuestionarios de las diferentes operaciones estadísticas que ejecuta
el INEC y responde no solo a necesidades de información referente a la inscripción de hechos vitales,
sino también al requerimiento del proyecto de estadísticas basadas en registros administrativos.
Entre las principales observaciones recopiladas en los informes técnicos de las pruebas
figuran las siguientes:
• No se observa rechazo por parte de la población para entregar los datos requeridos. No
obstante, el tiempo que toma la búsqueda del documento de identidad demora la
entrevista, y en algunos casos no se dispone de la información (informantes indirectos).
• Se sugieren estrategias comunicacionales para que los hogares esperen a los censistas
con los datos requeridos o los documentos (originales o copia).
• Se recomienda revisar el orden de las preguntas, esto es, consultar primero por la tenencia
de cédula de identidad y luego por la inscripción.
• Se sugiere analizar la posibilidad de incorporar el registro del número de pasaporte u otro
documento de identificación para el caso de los extranjeros.
Sobre los aspectos mencionados, las preguntas que figuran en el cuestionario preliminar son
las que se presentan en la imagen 3.
Imagen 3
Ecuador: preguntas sobre inscripción en registro civil, tenencia de cédula de ciudadanía
y número de documento, censo de 2020
Fuente: Cuestionario preliminar del censo del Ecuador de 2020.
En esta propuesta destaca la inclusión del número de la cédula de ciudadanía o identidad en

el cuestionario censal, lo que sin duda significará un reto, pero al mismo tiempo proporcionará
información indispensable para mejorar los procesos de análisis y validación de datos e integrarlos
con los registros administrativos. En cuanto a la consulta por la inscripción en el Registro Civil hay
que señalar que su permanencia en el cuestionario responde a la necesidad aún latente de medir
la cobertura de los registros a través de otras fuentes, ya que constituye información vital para la
mejora continua de las estadísticas vitales en el país.
8. Conclusiones
• La planificación del VIII Censo de Población y VII de Vivienda 2020 en el Ecuador se
encuentra en su fase inicial y plantea la ejecución de los siguientes componentes:
1) Actualización cartográfica y precenso de viviendas, 2) Censo experimental,
3) Empadronamiento, 4) Encuesta Post Censal y 5) Monitoreo, seguimiento y control de
calidad, siendo este último un componente transversal a todas las fases censales.
• En octubre de 2018 comenzaron las actividades preparatorias para la fase de la
actualización cartográfica.
• Existe un cuestionario preliminar que ha sido sometido a cuatro pruebas piloto y a una
serie de reuniones institucionales antes de su discusión en la Comisión Especial Estadística
del Censo, espacio dentro del cual se analizará y verificará la pertinencia de la inclusión
de las variables censales propuestas, referentes a la inscripción en el Registro Civil y a la
tenencia del número de cédula de identidad o ciudadanía.
• Las actividades del proyecto de estadísticas basadas en registros administrativos
continúan su curso. Para ello, se solicitó preliminarmente al censo tradicional incluir dos
variables: una a nivel de persona, que es el número de cédula; y otra a nivel de hogar, que
es el CUEN.
• El fortalecimiento de los sistemas de registros de hechos vitales y la tenencia de número de
cédula es crucial para el proyecto de los registros administrativos. Se evidenció en los
últimos años un importante aumento en la cobertura y calidad de estas estadísticas, como
consecuencia de la automatización del registro y de la emisión de normas e incentivos.
• El Censo de Población y Vivienda 2020 contemplará información que permitirá la
identificación de personas y viviendas; por lo tanto, el uso de esta información deberá
estar plenamente protegida por la institución y servir estrictamente para fines estadísticos,
como se establece en la Ley Estadística respecto a la confidencialidad de la información
de los individuos.
Bibliografía
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https://www.registrocivil.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2016/03/LEY_ORGANICA_RC_2016.pdf.
INEC (Instituto Nacional de Estadística y Censos) (2018), Proyecto de Inversión para el VIII Censo de
Población y VII de Vivienda, Quito, Instituto Nacional de Estadística y Censos.
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Quito, Instituto Nacional de Estadística y Censos.
______ (2017b), Metodología del Censo de Población y Vivienda basado en Registros Administrativos,
Quito, Instituto Nacional de Estadística y Censos.
______ (2017c), Registro Estadístico de Defunciones Generales 2017, Quito, Instituto Nacional de
Estadística y Censos.
______ (2015), Estadísticas Vitales en el Ecuador, Quito, Instituto Nacional de Estadística y Censos.
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Revision 3 (ST/ESA/STAT/SER.M/67/Rev.3), Department of Economic and Social Affairs, Statistics
Division, New York, Publicación de las Naciones Unidas.
SENPLADES (Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo) (2007), Plan Nacional de Desarrollo 2007-
2010, Quito, Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo [en línea]
https://www.planificacion.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2013/09/Plan-Nacional-
Desarrollo-2007-2010.pdf.
VI. La inclusión de las personas con discapacidad
A. La medición de la discapacidad en los censos de población:

una cuestión de derechos humanos
con miras a los censos de 2020
Daniela González52
Heidi Ullmann53
A lo largo de la historia las personas con discapacidad han pertenecido a los grupos más excluidos
de la sociedad, sistemáticamente han estado privados de recursos y de reconocimiento, así como
de la posibilidad de participar plenamente en la vida económica, social, política y cultural (CEPAL,
2018; CEPAL, 2013a). Esta exclusión también ha incidido en una sobrerepresentación entre aquellos
en situación de pobreza, menores niveles de instrucción y, cuando pudieron acceder a la educación
formal, una baja proporción de ellos se inserta en el ámbito laboral. Las personas con discapacidad
frecuentemente se enfrentan a barreras de acceso a los recursos materiales, instituciones, espacios
de participación, bienes, derechos o servicios fundamentales para la vida social, así como la falta
de control sobre las propias decisiones (CEPAL, 2018).
Con estos antecedentes, existe consenso de que esta temática se aborde en la agenda de la
inclusión y la protección social (CEPAL, 2018), especialmente para intervenir en las diversas
problemáticas que afectan a este grupo de la población, mediante la formulación e implementación
de políticas públicas basadas en derechos que permitan mejorar su situación.
52
Asistente de Investigación, CELADE-División de Población de la CEPAL.
53
Oficial de Asuntos Sociales, División de Desarrollo Social de la CEPAL.
Por tanto, no existe debate sobre la importancia que tiene la generación de datos para
conocer la realidad de las personas con discapacidad y sus necesidades, con el propósito de diseñar
políticas públicas apropiadas y sólidamente fundadas. Un paso inicial ineludible para el respeto y la
garantía de los derechos humanos de las personas con discapacidad es contar con información que
permita tener un panorama detallado de sus condiciones. Esto se hace más relevante desde la
entrada en vigor de la Convención sobre Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD), que
incluye un artículo que hace referencia directa a este tema. El artículo 31: Recopilación de datos y
estadísticas insta a los Estados Partes de la CDPD a recopilar información adecuada, incluidos datos
estadísticos y de investigación, que les permita formular y aplicar políticas, a fin de dar efecto a la
Convención. Este artículo mandata a los países que firmaron y ratificaron la Convención a que lleven
a cabo todo lo necesario para contar con la información adecuada y actualizada en los temas que
la Convención abarca sobre los derechos de las personas con discapacidad.
La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible también se presenta como una oportunidad
para avanzar en la inclusión de las personas con discapacidad y para fortalecer la medición de esta
temática en los sistemas nacionales de estadísticas. La Agenda 2030 hace un llamado a no dejar a
nadie atrás en la senda del desarrollo e incluye siete objetivos y 11 indicadores. Estos hacen
referencia explícita a las personas con discapacidad, que abarcan el acceso a la educación, empleo,
transporte accesible, espacios públicos y verdes accesibles –y de especial relevancia para este
documento– la capacidad de los países para desagregar los datos por situación de discapacidad.
Finalmente, las particularidades que presenta América Latina y el Caribe en términos
demográficos, sociales, económicos y políticos han llevado a la definición de una agenda propia
sobre población y desarrollo. El Consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo constituye
el acuerdo intergubernamental más importante adoptado en la región en materia de población y
desarrollo, que se alínea con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, y constituye la base de
una carta de navegación integral y actualizada para el futuro de la acción regional en estas materias
(CEPAL, 2013b). Entre la Agenda 2030 y el Consenso de Montevideo se generan sinergias que
permiten avanzar en el cumplimiento tanto de los Objetivos de Desarrollo Sostenible como de las
Medidas Prioritarias del Consenso de manera articulada, para que en este contexto de cambios
demográficos y sociales nadie se quede atrás, particularmente las personas con discapacidad.
2. Aspectos conceptuales y metodológicos

Es fundamental contar con un marco conceptual para poder definir qué se entenderá por
discapacidad y qué preguntas se incluirán en el instrumento de medición que se está diseñando
para identificar a las personas con discapacidad y analizar sus características sociodemográficas. De
lo anterior dependerá el tipo de información que se produzca, y cómo ésta puede orientar el diseño
y evaluación de políticas públicas y programas específicos destinados a la inclusión de las personas
con discapacidad en los diferentes ámbitos de la sociedad (Schkolnik, 2011).
Durante gran parte del siglo XX, e incluso antes, primó el modelo que se puede denominar
de prescindencia, que señalaba que las causas que dan origen a la discapacidad tienen un motivo
religioso, en el que las personas con discapacidad se consideraban innecesarias por diversas
razones, entre ellas que no contribuían a las necesidades de la comunidad, que albergaban
mensajes diabólicos, que eran la consecuencia del enojo de los dioses, o que —por lo
desgraciadas— sus vidas no merecían la pena de ser vividas. Teniendo esta concepción de las
personas con discapacidad la sociedad prescindía de ellas, ya sea a través de políticas eugenésicas
o ubicándolas en espacios relegados para los “anormales” o los estratos más pobres. De esta
manera, la vida de las personas con discapacidad estaría marcada por la dependencia y el
sometimiento, por tanto son consideradas objetos de caridad y sujetos de asistencia (Victoria, 2013;
Stang, 2011; Palacios, 2008).
El segundo modelo o enfoque, que comenzó a gestarse post Segunda Guerra Mundial, se
denomina rehabilitador o biomédico. Si bien en este se estimaba que las causas de la discapacidad
son científicas, pues se derivaban de las limitaciones individuales de las personas, se consideraraban
a las personas con discapacidad útiles o necesarias solo si se rehabilitaban. De ahí que el fin de este
enfoque sea normalizar a las personas con discapacidad, pese a que esto implique la desaparición
u ocultamiento de la diferencia. El problema principal de este enfoque es que es a la persona, con
sus dificultades y diversidades, a quien se debe rehabilitar, es decir, pone énfasis en el tratamiento
de la persona, ya sea consiguiendo la cura o buscando una mejor adaptación de ella a su entorno
o un cambio de conducta (Victoria, 2013; Stang, 2011; Palacios, 2008).
Desde fines de la década de 1960 y con mayor fuerza en los setenta, especialmente en
Inglaterra y los Estados Unidos, comenzó a gestarse un nuevo paradigma de la discapacidad que
puso énfasis en que el origen de la discapacidad está en la sociedad: el modelo social. En este caso
la rehabilitación se realizaría a la sociedad, que debe ser concebida y diseñada para hacer frente a
las necesidades de todas las personas, gestionando las diferencias e integrando la diversidad
(Victoria, 2013). Las personas con discapacidad en este paradigma se conciben como personas que
pueden aportar a la sociedad en igual medida que el resto, pero siempre valorando y respetando
su diferencia. En este modelo las personas con discapacidad son consideradas como sujetos de
derechos, y por tanto se encuentra muy relacionado con valores intrínsecos a los derechos
humanos, aspira a potenciar el respeto por la dignidad humana, la igualdad y la libertad personal,
propiciando la inclusión social, sentándose sobre la base de determinados principios: la vida
independiente, la no discriminación, la accesibilidad universal, la normalización del entorno, el
diálogo civil, entre otros (González y Stang, 2014; Victoria, 2013; Stang, 2011; Palacios, 2008). Se
entiende a la discapacidad como una construcción y modo de opresión social, resultado de una
sociedad que no considera ni tiene presente a las personas con discapacidad (Palacios, 2008). Otra
característica importante de este modelo es que considera la autonomía de las personas con
discapacidad para decidir respecto de su propia vida, y para ello se centra en la eliminación de
cualquier tipo de barrera, con el fin de brindar una adecuada equiparación de oportunidades. Cabe
destacar que este modelo fue el resultado de una larga lucha de las propias personas con
discapacidad y las organizaciones que las reunían, que se vio plasmada en la aprobación de la
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. Este instrumento es el producto
de una evolución que viene dándose en el plano de los derechos humanos a partir de la década
de los años ochenta del siglo XX.
En este modelo se plantea que las causas de la discapacidad son fundamentalmente sociales.
Desde esta perspectiva la discapacidad es un hecho social, y las características médicas y biológicas
de la persona solo son relevantes “en la medida en que evidencian la capacidad —o incapacidad—
de la sociedad de dar respuesta a sus necesidades” (Acuña y otros, 2010, pág. 35) a través de la
provisión de servicios y los medios de integración adecuados. Es decir, este nuevo enfoque produjo
el tránsito desde una definición de la discapacidad centrada en el déficit y a partir de condiciones
médicas individuales hacia una concepción más dinámica e integral de la discapacidad, como un
complejo proceso de salud, económico, sociocultural y también político.
Con los cambios de paradigma respecto a la discapacidad a lo largo de las décadas no es de

extrañar que, en América Latina, el abordaje del tema ha experimentado un cambio significativo
desde comienzos de la década de 1990, sobre todo en términos teóricos y discursivos. Estos
cambios se deben al tránsito, aunque a veces lento, de la adopción del “modelo social de la
discapacidad”, cuyos principales planteamientos ya se han explicado (Acuña y otros, 2010; Aguilar,
2004; Guzmán, 2012).
El cambio de paradigma que supuso el modelo social de la discapacidad se tradujo, en el
ámbito de la captación de información y la producción de datos, en la Clasificación Internacional
del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud (CIF) de la Organización Mundial de la Salud
(OMS) de 2001, que surgió de una revisión de la Clasificación Internacional de Deficiencias,
Incapacidades y Minusvalías (CIDDM). Esta nueva clasificación se basa en una identificación positiva
de las funciones y el grado en que esa capacidad es limitada.
Una clave del cambio de enfoque que supuso la CIF estriba en que se abandona el concepto
de “consecuencias de enfermedades” para concebir el tema en términos de “componentes del
funcionamiento humano”. Esto significa que dejó de ponerse el acento en la causa de la
discapacidad y se trasladó al modo cómo esa limitación de la capacidad incide en la interacción de
la persona con su estado de salud, sus factores personales (la edad, el género, el nivel educativo,
su personalidad) y elementos contextuales, tanto del propio ambiente físico como de los factores
sociales, económicos y culturales que influyen en su experimentación vital de la discapacidad
(Naciones Unidas, 2003). Desde la perspectiva de la CIF, la discapacidad abarca tres niveles: el
corporal (deficiencias a nivel de la estructura o las funciones corporales), el individual (limitaciones
de las actividades al nivel de la persona) y el social (restricciones en la participación al nivel de las
situaciones vitales en un contexto social) (Giuliodori y otros, 2008) (véase el diagrama 1).
Diagrama 1
Interacciones entre los componentes de la CIF
Fuente: Clasificación Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud, versión para la infancia y Adolescencia
(CIF-IA). Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad [MSPSE] Madrid, España, 2011.
La CIF incluye un esquema exhaustivo de los factores contextuales como un componente

esencial de la clasificación. Los factores ambientales interactúan con todos los componentes del
funcionamiento y la discapacidad. El “constructo” básico de los factores ambientales está constituido
por el efecto facilitador o de barrera de las características del mundo físico, social y actitudinal.
La CIF posibilita un lenguaje común para describir la salud y los estados relacionados con ella
que permite la comparación de datos entre los diversos países, pues no reduce la discapacidad a
una enfermedad o trauma, sino que apunta a la incorporación de las personas a la esfera social y a
la interacción dinámica entre los estados de salud y los factores contextuales.
a) La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD) no es el primer
instrumento de derechos humanos que aborda los derechos de las personas con discapacidad,
pero a diferencia de sus predecesores, ofrece a las personas con discapacidad un nivel sin
precedentes de respaldo legal. La Convención detalla los derechos que deben gozar todas las
personas con discapacidad y las obligaciones que incumben a los Estados y otros agentes para
garantizar que esos derechos sean respetados.
En el artículo 1 de la CDPD se incluye una definición de las personas con discapacidad,
entendiéndose por estas a “aquellas que tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o
sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación
plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás” (Naciones Unidas, 2006a
y 2006b).
Sin embargo, hay que tener en cuenta que la Convención no define explícitamente el vocablo
“discapacidad”. Es más, en el preámbulo a la Convención se señala que discapacidad es un concepto
que evoluciona. Al reconocer que la discapacidad es un concepto en evolución se acepta el hecho
de que la sociedad, y las opiniones que sus miembros sustentan, no son estáticas. En consecuencia,
la Convención no impone un concepto rígido de discapacidad, sino que adopta un enfoque
dinámico que permite adaptaciones a lo largo del tiempo y en diversos entornos socioeconómicos.
El enfoque de la discapacidad que adopta la Convención hace también hincapié en los efectos
apreciables que las actitudes y los obstáculos físicos de la sociedad pueden ejercer en el goce de
los derechos humanos por las personas con discapacidad.
Dicho de otro modo, una persona en silla de ruedas puede tener dificultades para utilizar el
transporte público o conseguir empleo, no por su condición, sino porque existen obstáculos
ambientales, como ser autobuses inaccesibles o escaleras en el lugar de trabajo que le impiden el
acceso. Del mismo modo, un niño o niña con una discapacidad intelectual puede tener dificultades
en la escuela debido a las actitudes negativas de los maestros.
Esta no es una definición exhaustiva de quiénes pueden acogerse al resguardo de la
Convención, y tampoco excluye a categorías más amplias de personas con discapacidad que ya
estén amparadas por la legislación nacional, incluidas las personas con discapacidad a corto plazo
o aquellas que hayan sufrido discapacidad en el pasado.
El Grupo de Washington sobre estadísticas de discapacidad54 también utiliza una definición
sobre discapacidad en términos metodológicos para la medición de esta. Este enfoque se centra
54
El Grupo de Washington sobre Estadísticas de la Discapacidad (Grupo de Washington) es un grupo de ciudades de la
Comisión de Estadística de las Naciones Unidas conformado por representantes de las oficinas nacionales de estadística
que trabajan en el desarrollo de métodos para mejorar las estadísticas sobre las personas con discapacidad en todo el
mundo, con aportes de diversos organismos internacionales y expertos. La finalidad principal del Grupo de Washington es
promover y coordinar la cooperación internacional en la esfera de las estadísticas de discapacidad, con especial atención
en limitaciones para realizar actividades básicas, y dista bastante de planteamientos más antiguos
basados en el modelo biomédico, que se centran en las deficiencias o funciones corporales. Este
modelo de la discapacidad es un principio central de la Convención de las Naciones Unidas sobre
los Derechos de las Personas con Discapacidad. A través de las preguntas del Grupo de Washington
se pretende identificar a la mayoría de las personas de la población que corren mayor riesgo de
experimentar una participación restringida en la sociedad debido a una limitación.
La Organización de las Naciones Unidas (ONU), a través de la Convención sobre los Derechos
de las Personas con Discapacidad (CDPD), y la Organización Mundial de la Salud (OMS), con la
Clasificación Internacional del Funcionamiento, la Discapacidad y la Salud (CIF), son los referentes
internacionales de donde se extrae el concepto de discapacidad que se usa a nivel mundial, definido
desde los derechos humanos (CDPD) y desde la perspectiva de un espectro de funcionamiento
(CIF). Además de estos instrumentos, durante los últimos años ha tomado fuerza una metodología
que permite estimar la magnitud de la población con discapacidad con un menor costo y usando
las fuentes de información ya existentes. El Grupo de Washington sobre Estadísticas de
Discapacidad (WG, por sus siglas en inglés) es el creador de esta metodología, que permite tener
una misma plataforma conceptual, sencilla de entender, relativamente fácil de aplicar y que tiene
por objetivo final homologar instrumentos, obtener datos sobre el número y condiciones de vida
de las personas con discapacidad comparables entre los países y las regiones.
Los criterios para el uso de la batería de preguntas de discapacidad propuesta por el Grupo
de Washington, donde se hace operativo el actual paradigma del funcionamiento y la discapacidad,
son considerados elementos que permitirán obtener datos estadísticos que cumplan con las
características ya señaladas, basadas en la CIF.
3. Recomendaciones internacionales y regionales

A nivel internacional, las recomendaciones que realiza las Naciones Unidas (2017) en el documento
Principles and Recommendations for Population and Housing Censuses. Rev. 3 sobre la medición de
la discapacidad son varias y de distinto orden, van en la línea con lo que ya recomendó CELADE en
la década de 2010, aunque entrega más recomendaciones de la conceptualización de la
discapacidad y es más enfática respecto de las preguntas que se deben utilizar. Por una parte, este
documento destaca la importancia de incluir la captación de las personas con discapacidad en los
censos, ya que estos pueden entregar información valiosa, especialmente si es el único instrumento
de medición a escala nacional. Además, con la desagregación territorial que entregan los censos
respecto de su información, los datos se tornan útiles para el seguimiento y la evaluación de
programas y servicios de planificación en general sobre personas con discapacidad (recomendación
NNUU 4.193). La definición utilizada en este documento de la discapacidad se relaciona tanto con
la CIF como con el modelo social, pues define a las personas con discapacidad como “aquellas
personas que están en mayor riesgo que la población en general de experimentar restricciones al
realizar tareas específicas o participar en actividades”. Asimismo indica que se debe tener en cuenta
que esta definición es en términos de limitaciones en el funcionamiento de las actividades básicas
(recomendación NNUU 4.194 y 4.198), y por tanto estas personas se considerarían en mayor riesgo
a las mediciones de la discapacidad adecuadas para los censos y las encuestas nacionales. Uno de los logros principales
del Grupo es el desarrollo de un set de preguntas para identificar a la población que puede experimentar restricciones en
actividades diarias y en su participación debido a una limitación, para así facilitar la toma de decisiones para promover la
igualdad de oportunidades y la inclusión.
de restricciones en las actividades o participación debido a la presencia de limitaciones en el

funcionamiento al realizar actividades básicas, por la ausencia de ajustes necesarios o razonables
que pondría en peligro sus niveles actuales de participación.
En este contexto, el documento recomienda que para una medida integral de la discapacidad
se deben incluir seis dominios de funcionamiento, pues estos son apropiados de medir en un censo
y permiten una comparación internacional (recomendación NNUU 4.195), a saber: a) caminar,
b) ver, c) oír, d) cognitivos, e) cuidado personal, f) comunicación. Se indica que los primeros cuatro
dominios son esenciales para determinar la población con discapacidad, y que los dos últimos
permiten una medida más completa de la magnitud de esta población (recomendación NNUU 4.196).
Teniendo en cuenta que el espacio en la boleta censal es reducido y el tiempo para realizar
el empadronamiento a cada individuo también lo es, este documento recomienda que, si bien la
CIF ofrece varias dimensiones para usar en el desarrollo de una medida censal, lo mejor es centrarse
en algunas de ellas, dejando las dimensiones restantes para su uso en encuestas de hogares más
extensas (recomendación NNUU 4.197). Por tanto, las Naciones Unidas recomienda una batería
corta de preguntas sobre discapacidad propuesta por el Grupo de Washington, para así mejorar la
comparabilidad de datos a nivel internacional. Entre las sugerencias está que los dominios que
hayan cumplido una serie de criterios de selección sean elegibles para su inclusión en un breve
conjunto de preguntas recomendadas para incorporar en los censos. Entre los criterios que deben
ser considerados están la comparabilidad entre poblaciones, la interculturalidad, la idoneidad para
la auto información y el espacio en el cuestionario censal (recomendación NNUU 4.199).
Respecto de la redacción de las preguntas para el censo, las recomendaciones de la División
de Estadísticas de las Naciones Unidas indican que es necesario prestar especial atención al diseño
de las preguntas en su redacción y construcción, pues si existen problemas en esto la precisión en
la identificación de personas con discapacidad se verá muy afectada. Es importante que cada
dominio tenga una pregunta separada, y el lenguaje debe ser claro, inequívoco y simple. En este
contexto, es muy importante no utilizar términos negativos que afecten la respuesta. Según estas
recomendaciones, las preguntas se deben realizar a nivel de persona, y no conviene agregar
preguntas generales sobre la presencia de personas con discapacidad a nivel de hogar.
Otra recomendación es que las categorías de respuesta no deben ser dicotómicas (sí o no),
sino que deben ser graduadas, ya que ello mejora la captación. El Grupo de Washington
recomienda incluir cuatro categorías de respuesta: a) No hay dificultad (lo que significa que no hay
dificultad en absoluto); b) Sí, alguna dificultad; c) Sí, mucha dificultad; d) No puede hacer [la
actividad] en absoluto. De esta manera, la prevalencia de discapacidad se determina con base en
cualquier respuesta que sea de "mucha dificultad" o "no puede hacer la actividad" para cualquiera
de las preguntas (recomendación NNUU 4.207).
Es importante tener en cuenta que, al momento de incluir estos seis dominios, la información
que se genere con estas preguntas en primer lugar representa a una gran proporción de personas,
pero no a todas. Para lograr tener el número total de las personas con limitaciones en el
funcionamiento de las actividades básicas, en cualquier país, se debe utilizar un conjunto más
amplio de dominios, e incluso así no se cubriría a todas las personas, pero como ya se ha indicado,
por espacio en la boleta y por tiempo del empadronamiento, no es posible de agregar en un censo.
Por tanto, y en segundo lugar, la información generada refleja la población con limitaciones de
actividad básica más comunes y, si se aplican las preguntas de la misma manera, se tendrá una cifra
comparable entre países (recomendación NNUU 4.208).
Siguiendo esta línea de recomendaciones de las Naciones Unidas, el CELADE emitió sus
recomendaciones a nivel regional para los censos de la década de 2010 (CEPAL, 2011). En primer
lugar, este documento también reconoce que el concepto de discapacidad ha ido cambiando con
el tiempo y que debe ser concebido como limitaciones y restricciones a la participación social, en
el marco de factores contextuales, ambientales y personales, no como deficiencias individuales, de
acuerdo con la Clasificación Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud
(CIF) de la Organización Mundial de la Salud (OMS y MSPSE, 2001). Respecto a recomendaciones
generales, indica que los censos deberían proporcionar, al menos, la posibilidad de elaborar
diagnósticos acerca de la distribución de la discapacidad en la población según las limitaciones
para las actividades de la vida diaria, el grado de severidad y caracterizar la situación demográfica
y socioeconómica de esta población. Una recomendación importante es evaluar, mediante la
implementación de pruebas previas, toda alternativa que permita ajustar la medición de la
discapacidad en los censos de población de América Latina y el Caribe, para así avanzar en la
producción de información estadística válida y confiable que contribuya a las políticas públicas
relativas a la población con discapacidad55.
Respecto a recomendaciones más específicas está la importancia de formular las preguntas
sobre discapacidad a nivel de persona, y que los países que opten por aplicar muestreo en el
relevamiento censal incluyan las preguntas de discapacidad en el formulario básico. También se
hizo referencia a la importancia de considerar las observaciones del Grupo de Washington para
avanzar en la armonización de las estadísticas sobre discapacidad a nivel subnacional e
internacional, para lo cual se deben identificar las limitaciones de las personas con discapacidad
con los criterios que recomienda el Grupo de Washington, pues así será útil para la formulación de
políticas y programas diferenciados.
En cuanto a los criterios, el primero que recomienda el CELADE es medir las limitaciones
sobre la base de las deficiencias, según las capacidades de las personas para realizar las actividades
básicas de la vida diaria. Una segunda recomendación es acoger la propuesta del Grupo de
Washington, tal como lo indica las Naciones Unidas, pero si no es posible de incluir los seis
dominios, reducirlos a cuatro o cinco, agregando en ese caso la consulta por el autocuidado (véase
cuadro 1). Otra recomendación es reducir los grados de severidad propuestos como opción de
respuesta para evitar sobrecargar la boleta. Como recomendación final está el no introducir las consultas
sobre discapacidad con preguntas filtro que pudieran condicionar negativamente a los entrevistados.
55
Una iniciativa regional muy interesante en este campo temático fue la desarrollada por los países del MERCOSUR en la
Prueba Piloto Conjunta de 2006 y en la experiencia de la Prueba piloto sobre discapacidad implementada por el Uruguay
en 2008, en las que se incorporaron y evaluaron las preguntas propuestas por el Grupo de Washington sobre la base de la
nueva clasificación mencionada, a partir de seis opciones (preguntas) centrales y varios grados de severidad. Además,
fueron particularmente importantes los cambios realizados en la definición de las personas con discapacidad en los censos
de Colombia (2005), El Salvador (2007) y el Brasil (2000). El relevamiento censal de este último país fue el único en el que
se consideraron diferentes grados de severidad de la discapacidad (Bercovich, 2009 y 2006; Soza, 2007).
Cuadro 1
Preguntas recomendadas por el CELADE para la medición de discapacidad en los censos de la década de 2010
No puedo Sí, mucha Sí, algo de No, ninguna

Dominio
hacerlo dificultad dificultad dificultad
¿Tiene dificultad para ver, aún si usa anteojos o lentes? 1 2 3 4
¿Tiene dificultad para oír, aún si usa audífonos? 1 2 3 4
¿Tiene dificultad para subir o bajar escalones? 1 2 3 4
¿Tiene dificultad para recordar, concentrarse, tomar
1 2 3 4
decisiones o comunicarse?
Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía, División de Población de la Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (CELADE-CEPAL), “Los censos de 2010 y la salud”, serie Seminarios y Conferencias Nº 59 (LC/L.3253-P), Santiago de
Chile, CEPAL, 2010.
Posteriormente, en reuniones de trabajo y seminarios sobre censos, también se recomendó

incluir una pregunta sobre la causa de la discapacidad si la persona respondía a las preguntas
enunciadas en el cuadro 1 con las alternativas 1, 2 o 3. Las respuestas para la causa de la limitación
incluyen: a) Porque nació así, b) Por una enfermedad, c) Por un accidente, d) Por edad avanzada,
e) Por actos de violencia, f) Por otra causa. Si bien es útil contar con información sobre el origen o
la causa de la limitación para orientar acciones hacía su prevención, siguiendo el modelo social, la
discapacidad solo se produce cuando esta limitación ocurre en un contexto que rige barreras para
la participación de las personas que las experimentan.
4. La experiencia regional de las últimas décadas

A primera vista, el panorama regional es alentador, pues el número de países que incluyeron una
pregunta sobre discapacidad en sus censos aumentó de 10 en 1990 a 19 para la década del 2000
(de un total de 20 países). En la década de 2010, de los 17 países que han levantado su censo,
16 han considerado al menos una consulta sobre el tema. En un análisis más cuidadoso, a partir de
los resultados que arroja el procesamiento de esos datos, se observa un panorama algo menos
optimista, dada la calidad, consistencia y comparabilidad de esta información. Este déficit ha sido
señalado en diversas instancias. Específicamente, en relación con el Programa de Acción de la
Conferencia Internacional de la Población y el Desarrollo (PA-CIPD), en el informe quinquenal de
América Latina y el Caribe correspondiente al período 2004-2009 se señalaba que los gobiernos y
las organizaciones de la sociedad civil debían avanzar en la capacidad de generación de
instrumentos estadísticos, en particular en materia de información sociodemográfica. Lo anterior,
con el fin de evaluar y seguir el cumplimiento de las metas planteadas en el PA-CIPD, ya que la falta
de información oportuna y confiable se había transformado en un obstáculo importante para ese
propósito. Además, se afirmaba que “permanece el desafío de avanzar en la instrumentación de
mecanismos de generación de información en varias temáticas relevantes desde el punto de vista
poblacional, en las que la disponibilidad actual de indicadores dista de ser aceptable”, y una de las
que se mencionaba era la discapacidad (CEPAL y UNFPA, 2010, pág. 53).
La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, tiene un artículo
particular para el tema de datos y estadísticas. En su artículo 31 “Recopilación de datos y
estadísticas” indica que “Los Estados Partes recopilarán información adecuada, incluidos datos
estadísticos y de investigación, que les permita formular y aplicar políticas, a fin de dar efecto a la
presente Convención” (Naciones Unidas, 2006). Además, en este artículo se indica la necesidad de
respetar las garantías legales establecidas sobre protección de datos para asegurar la
confidencialidad y el respeto de la privacidad de las personas con discapacidad. Asimismo se
menciona que la información recopilada se desagregará y se utilizará para evaluar el cumplimiento
por los Estados Partes de sus obligaciones conforme a la Convención, así como para identificar y
eliminar las barreras que enfrentan las personas con discapacidad en el ejercicio de sus derechos.
Como este es un instrumento vinculante, todos los países que han firmado y ratificado la
Convención y su protocolo facultativo, y a más de 10 año de su entrada en vigor, deben estar
incluyendo en sus fuentes de datos nacionales preguntas para captar información sobre las
personas con discapacidad. Sin embargo, como se analizará más adelante en este documento, las
inconsistencias que surgen del análisis de los datos provenientes de los censos de la década de
2010 realizados en la región sugieren que aún existen problemas para cumplir lo que establece el
artículo 31 de la Convención.
El hecho de que casi la totalidad de los países de la región haya considerado preguntas sobre
las personas con discapacidad en sus boletas censales, y que cada vez más países acojan la forma
de hacer operativo en esas preguntas el enfoque en que se sustenta el modelo social de la
discapacidad, es un avance muy importante. No obstante, el nivel de ese progreso (o como
contrapartida, la magnitud del asunto pendiente) debería juzgarse por la calidad de los datos
obtenidos a partir de esas preguntas, su confiabilidad y potencial comparabilidad —que son los
rasgos básicos necesarios para que puedan utilizarse como insumos de políticas públicas—, y es
en este terreno donde se evidencian problemas persistentes que deberían considerarse en la
próxima ronda censal.
Por otra parte, si bien en varios países de la región se han aplicado encuestas específicas
sobre la materia, o se ha indagado en este tema en los últimos censos, los progresos en la
homologación de la forma de plantear la consulta han sido escasos. Además, ha habido cierta
resistencia a adoptar las sugerencias del Grupo de Washington, específicamente en relación a la
captación de los grados de severidad de la discapacidad, información que es de suma relevancia
para el diseño y la aplicación de programas gubernamentales eficaces (Schkolnik, 2011).
Este análisis se centrará particularmente en las preguntas que se formularon en los censos
de la década de 2010 en la región, si bien en los censos de la década de 2000 ya se advierte un
aumento en el número de países que introducen la pregunta, aún no se ven reflejado los cambios
que pudieron realizarse en el ámbito de la captación de información y producción de datos con la
nueva Clasificación Internacional del Funcionamiento de la Discapacidad y de la Salud (CIF), pues
esta entró en vigencia en 2001, y ya varios países habían realizado sus censos, o estaban ya en fases
próximas al relevamiento censal. Además, la Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad fue aprobada en 2006, por tanto sus aportes, tanto de conceptualización de la
discapacidad como el artículo 31, que es explícito en lo que respecta a datos e información
estadística, recién pueden reflejarse en los censos de la década de 2010.
En el cuadro 2 se sintetiza la información de las preguntas realizadas en los censos de la

región correspondientes a la década de 2010 en lo que se refiere al tipo de enfoque que se utilizó
para la medición, así como la ubicación de estas preguntas en el formulario y el número de
preguntas asociadas. El detalle de esta información puede revisarse en el cuadro 3 de este
documento, donde se presentan las preguntas que cada país incluyó. De los 17 países que llevaron
a cabo censos en la década de 2010, 16 agregaron una o más preguntas para captar información
sobre las personas con discapacidad. Todos estos países, a excepción del Estado Plurinacional de
Bolivia, lo hicieron a nivel de persona, es decir, incluyeron las preguntas en el bloque de personas.
En el caso boliviano las preguntas se agregaron a nivel del hogar, y fue el informante quien entregó
la información. Aquí ya aparece un problema de comparabilidad, pues no todos los países tienen
las preguntas al mismo nivel, además en este caso se aleja de las recomendaciones tanto de las
Naciones Unidas como del CELADE y del Grupo de Washington.
Si bien, como se documenta en la sección dos de este documento, las recomendaciones
internacionales son claras respecto del enfoque conceptual desde el cual se deben formular las
preguntas sobre discapacidad, (el enfoque social), solo seis países (la Argentina, el Estado
Plurinacional de Bolivia, Guatemala, México, el Perú y el Uruguay) confeccionan las preguntas desde
este enfoque. Es más, aún entre estos países, no todos se ciñeron a las recomendaciones, pues en
muchos casos no incorporaron en las alternativas de respuestas los niveles de dificultad o limitación,
si no que incluyeron opciones de respuesta dicotómicas (véase el cuadro 2). Aquí nos encontramos
con otro desafío para identificar el número de personas con discapacidad y comparar estas cifras
con otros países o a lo largo del tiempo en un mismo país, ya que las recomendaciones del Grupo
de Washington sugieren usar los grados de dificultad (No puede hacerlo; Sí, mucha dificultad; Sí,
algo de dificultad; No, ninguna dificultad) para identificar a la población con limitaciones.
Específicamente recomiendan considerar aquellos que declaren las primeras dos opciones (No
puede hacerlo y Si, mucha dificultad) como presentando una discapacidad, situación que no es
posible en los casos que fueron respuestas dicotómicas.
Entre los casos que más se adhieren a las recomendaciones destaca el Uruguay que, si bien
pregunta solo por 4 dominios (ver, oír, caminar o subir escalones y entender y/o aprender), sí utiliza
como categorías de respuestas los grados de dificultad o limitación. Se emplean filtros de edad en
las preguntas sobre oír o escuchar (2 años o más) y sobre caminar o subir escalones (6 años o más).
Más recientemente, Guatemala utilizó los 6 dominios recomendados y las cuatro alternativas de
grados de limitación en las respuestas, aunque aplicó un filtro de edad, ya que las preguntas se
realizaron a las personas de 4 o más años. Es importante detenerse en este punto, respecto de
incluir o no un filtro de edad para las preguntas de limitaciones. Si bien las preguntas propuestas
por el Grupo de Washington captan mejor la información para la población de 5 y más años, pues
a esa edad hay ciertas limitaciones que ya son detectables, algunas limitaciones pueden estar
presentes desde el nacimiento, y por tanto, para no perder aquella información, es conveniente no
aplicar un filtro de edad, teniendo claro que hay ciertas limitaciones cognitivas o psicosociales que
solo se harán evidentes a edades más avanzadas.
Aunque el grupo de países que sigue a continuación formuló las preguntas desde el enfoque
social, todos ellos utilizaron respuestas dicotómicas, influyendo de manera negativa en la captación
de la información sobre personas con discapacidad. El Perú por ejemplo, utilizó los seis dominios
recomendados con una formulación muy cercana a las recomendaciones, aunque no agregó la
gradualidad de la limitación en las respuestas. En el caso de México, el país siguió las
recomendaciones internacionales e incluyó las preguntas en el cuestionario básico y ampliado,

agregando en este último la causa de la limitación. La Argentina, por su parte, solo incorporó la
pregunta en el cuestionario ampliado, alejándose en este punto de la recomendación internacional.
No obstante, consideró cinco dominios acordes con las recomendaciones internacionales, aunque
con respuestas dicotómicas, lo que implica una menor captación de la información.
Cuadro 2
América Latina: enfoque utilizado en la formulación de la pregunta sobre discapacidad,
País Limitaciones Deficiencias Combinación Comentarios
(enfoque (enfoque de ambos
social) biomédico) enfoques
Argentinaa X Se incluyen 5 preguntas, categoría de respuesta dicotómica
(si/no).
Bolivia (Estado X Se realiza a escala del hogar, primero son 4 preguntas., Si
Plurinacional de) es afirmativa, se pregunta nombre del integrante del hogar
y se preguntan 5 dominios.
Brasila X Se incluyen 4 preguntas: 3 desde enfoque social, con 4
alternativas de respuesta, y una basada en enfoque
biomédico que es dicotómica.
Chile En 2017 no incluye preguntas sobre discapacidad.
Colombia X Una pregunta con 9 dominios y 4 grados de severidad, una
segunda pregunta asociada al desempeño diario, una
tercera pregunta asociada a origen de la limitación y una
cuarta pregunta asociada a los apoyos que usa para la
dificultad.
Costa Rica X Una pregunta que abarca 7 dominios, y se marca la
limitación que indica (dicotómico).
Cuba X Una pregunta sobre 9 padecimientos.
Ecuador X Una pregunta con varios dominios.
Guatemala X Se pregunta por los seis dominios y alternativas de respuesta
con gradualidad, tiene filtro de edad de 4 años y más.
Haití No se ha realizado el censo.
Honduras X Se indaga prácticamente por todos los dominios, pero se
combina el enfoque biomédico con el social, y se agrega
una segunda pregunta causa de la limitación.
Méxicoab X Se pregunta por 6 dominios en el cuestionario básico, pero
las respuestas son dicotómicas. En el cuestionario ampliado
se pregunta por los mismos seis dominios, y se agrega
causa de la dificultad.
Panamá X Dicotómica, se usan 6 dominios.
Paraguay X Cuatro datos de discapacidad enunciado, 4 dominios ok,
dificultad mental para 2 y más años. 5 alternativas
de respuesta.
Perú X Seis dominios, marcar las que tiene limitación.
República X Se usan los seis dominios, pero se agregan otros que son
Dominicana biomédicos, las alternativas de respuestas son dicotómicas.
Uruguay X Solo 4 dominios con alternativas de 4 respuestas.
Venezuela X Dos preguntas una con 10 dominios de deficiencias y otra
(República asociada a limitaciones.
Bolivariana de)
a
b
Siete países (el Brasil, Colombia, Costa Rica, Honduras, Panamá, el Paraguay y la República
Dominicana) en la década de 2010 incluyeron en sus censos de población preguntas que combinan
ambos enfoques (el biomédico/deficiencias y el social/limitaciones). Así, se encuentran casos donde
se usan tres o cuatro dominios que se ajustan a las recomendaciones internacionales respecto del
enfoque (social) que utilizan y la manera en la que formulan algunas de las preguntas asociadas a
algunos o todos los dominios recomendados, pero agregan otras preguntas que están
directamente formuladas desde el enfoque biomédico. Está combinación de enfoques expone lo
complejo de entender el concepto de discapacidad desde una perspectiva social y de derechos, lo
cual ya fue discutido en acápites anteriores, pero también la complejidad de lograr insertar en los
instrumentos de medición el enfoque social. La persistencia del enfoque biomédico y de deficiencia
en los instrumentos de medición refleja que, como sociedad, aún no permea el enfoque social y de
derechos, y por esta razón los técnicos que elaboran las boletas aún no comprenden la diferencia
entre los enfoques o siguen suscritos a las nociones biomédicas de la discapacidad.
Así por ejemplo, el Brasil (véanse cuadros 2 y 3) incorpora cuatro preguntas en el cuestionario
ampliado. Las tres primeras están planteadas desde el enfoque social y abarcan tres dominios (ver,
oír y caminar o subir escalones) y las alternativas de respuestas están asociadas al grado de la
limitación. Sin embargo, la cuarta pregunta está formulada desde el enfoque de las deficiencias, es
decir biomédico, y la alternativa de respuesta es dicotómica.
Colombia en tanto realiza varias preguntas, pero estas se alejan de las recomendaciones
internacionales: la primera, que es dicotómica, indaga por los dominios recomendados, pero sin
incluir los apoyos técnicos que permiten que la limitación se aminore, ya sea eliminándose por
completo o afectando menos en las actividades de la vida diaria. Si las personas responden
afirmativamente esta pregunta se pasa a la siguiente, que incluye nueve dominios, entre ellos oír y
ver, pero sin los apoyos de dispositivo auditivo y lentes o anteojos, respectivamente. Por tanto, las
respuestas tendrán una sobreenumeración en las alternativas: No puedo hacerlo; Sí, con mucha
dificultad; Sí, con alguna dificultad. La pregunta que sigue es otra tipo filtro que indaga en cuál de
estos dominios se ve más afectado el desempeño diario, y de los nueve dominios el empadronado
solo selecciona uno. La siguiente pregunta hace referencia a la causa que ocasionó la dificultad que
mencionó como la que más le afecta, y por último se indaga por los apoyos técnicos que utiliza
para dicha dificultad. Estas preguntas extensas recargan el cuestionario, se alejan del enfoque social
de la discapacidad —pese a que en la segunda se intenta integrarlo— y es muy probable que al
revisar los resultados puedan observarse problemas de sub o sobreestimación, así como un
aumento en la no respuesta.
En el caso de Costa Rica las preguntas intentan acercarse a las recomendaciones
internacionales, aunque varias de ellas no se formulan desde el enfoque social o no consideran los
apoyos técnicos. Además, solo se marcan las limitaciones permanentes, y no hay gradualidad en la
respuesta. Sistemáticamente —y no solo en las preguntas que se realizan en Costa Rica— los
dominios asociados a limitaciones cognitivas no son tratadas desde el enfoque social, sino desde
el biomédico, o incluso con conceptos muy alejados a los derechos de las personas con
discapacidad ,y esto es algo que se debe mejorar en la próxima década. Honduras sigue una
tendencia similar a la de Costa Rica en la manera de preguntar, combina limitaciones con
deficiencias, incorporando ocho dominios con respuestas dicotómicas, aunque agrega una
segunda pregunta sobre causa de la limitación.
Panamá pregunta por seis dominios, con preguntas que se acercan mucho a las
recomendaciones internacionales, aunque dos de ellas están más vinculadas al enfoque biomédico,
estas son la pregunta sobre dificultad permanente para usar brazos y/o manos y la que indaga por
dificultad permanente para hablar o comunicarse. Además, todas las opciones de respuesta son
dicotómicas. La República Dominicana incluye en su último censo diez dominios, sin embargo
combina ambos enfoques: las preguntas asociadas a limitaciones para ver, oír y recordar y
concentrarse se ciñen al enfoque social, mientras que el resto tiene un enfoque biomédico, alejado
de los derechos humanos de las personas con discapacidad y de las recomendaciones
internacionales, con opciones de respuesta dicotómicas.
El Paraguay utiliza las preguntas que se recomiendan en el ámbito internacional, para los
dominios de ver y oír no usa filtro de edad, e incluye un filtro (2 años y más) para las dificultades
asociadas a caminar y subir escaleras, entender o aprender y mental o emocional, y utiliza
alternativas de respuesta con gradualidad de la limitación. Si bien pareciera que estas tres últimas
se ciñen a las recomendaciones, en la explicación de la pregunta que va entre paréntesis utiliza un
lenguaje vinculado a las deficiencias y condiciones de salud.
En tanto que Cuba, el Ecuador y la República Bolivariana de Venezuela en sus censos de la
década de 2010 utilizaron solo preguntas con enfoque biomédico, asociadas a las deficiencias para
captar información de las personas con discapacidad, y no siguieron las recomendaciones
internacionales de utilizar el enfoque social, basado en los derechos de las personas con
discapacidad (véase el cuadro 3).
En síntesis, seis países han utilizado el enfoque social para realizar las preguntas para captar
discapacidad en los censos de la década de 2010, siguiendo las recomendaciones internacionales,
sin embargo varios de ellos han usado respuestas dicotómicas, lo que afecta la identificación de
este grupo poblacional. Por otro lado, siete países han combinado el enfoque social y el biomédico
en las preguntas censales para captar personas con discapacidad. Algunos de estos países han
agregado más de los seis dominios propuestos internacionalmente, pero varios de estos dominios
se asocian al enfoque biomédico, y por tanto utilizan un lenguaje no apropiado en la redacción de
la pregunta, intentando más bien identificar deficiencias asociadas a la condición de salud. En esto
se alejan de la perspectiva de derechos humanos que plantea la Convención. Finalmente, tres países
no incluyeron el enfoque social para medir discapacidad en los censos de la década de 2010 y
continúan utilizando preguntas basadas en el enfoque biomédico, además que el lenguaje dista
mucho con el enfoque de derechos que propone la Convención sobre los Derechos de las Personas
con Discapacidad.
211
Cuadro 3
América Latina: preguntas sobre discapacidad, censos de la década de 2010
Dirigida a:
País y año censal Pregunta Opciones de respuesta
Argentina, 2010a ¿Tiene dificultad o limitación permanente para … |Sí| |No| ver, aún con anteojos o lentes puestos? Todas las
|Sí| |No| oír, aún cuando usa audífono? personas
|Sí| |No| caminar o subir escalones?
|Sí| |No| agarrar objetos y/o abrir recipientes con las manos?
|Sí| |No| entender y/o aprender?
Bolivia (Estado ¿Hay en este hogar alguna persona con dificultad Sí |_|1 Todos los
Plurinacional de), permanente para … (Anote en el siguiente cuadro, los datos de cada una de las personas con dificultad permanente) hogares
2012 ver, aún si usa anteojos? Nombre de
Edad La persona es … La dificultad permanente es para …
oír, aún si usa audífono? la persona
hablar, comunicarse o conversar? ver, aún si usa anteojos? |_|1
caminar o subir escalones? oír, aún si usa audífono? |_|2
Hombre |_|1
recordar o concentrarse? 1 …………… hablar, comunicarse o conversar? |_|3
Mujer |_|2
caminar o subir escalones? |_|4
recordar o concentrarse? |_|5
ver, aún si usa anteojos? |_|1
oír, aún si usa audífono? |_|2
Hombre |_|1
2 …………… hablar, comunicarse o conversar? |_|3
Mujer |_|2

Hombre |_|1
Mujer |_|2
Hombre |_|1
Mujer |_|2
No|_|2
212
Brasil, 2010
a
¿Tiene dificultad permanente para ver? (si utiliza |_|1 Sí, no puede hacerlo de ningún modo Todas las
anteojos o lentes de contacto, haga la evaluación |_|2 Sí, mucha dificultad personas
cuando los utiliza) |_|3 Sí, alguna dificultad
|_|4 No, ninguna dificultad
¿Tiene dificultad permanente para escuchar? (si |_|1 Sí, no puede hacerlo de ningún modo Todas las
utiliza aparato auditivo, haga la evaluación cuando |_|2 Sí, mucha dificultad personas
lo utiliza) |_|3 Sí, alguna dificultad
¿Tiene dificultad permanente para caminar o subir |_|1. Sí, no puede hacerlo de ningún modo Todas las
escaleras? (si utiliza prótesis, bastón o aparato |_|2. Sí, mucha dificultad personas
auxiliar, haga la evaluación cuando lo utiliza) |_|3 Sí, alguna dificultad
¿Tiene alguna deficiencia mental/intelectual |_|1 Sí Todas las
permanente que limite sus actividades habituales, |_|2 No personas
como trabajar, ir a la escuela, jugar, etc.?
Colombia, 2018 Dada su condición física y mental, y sin ningún 1|_| Sí ¿Qué actividades no puede o presenta dificultades para realizarlas: Todas las
tipo de ayuda, ¿… en su vida diaria tiene (Explíquele a la persona que debe indicar el grado de dificultad que presenta para realizar cada una personas
dificultades para realizar actividades como: oír, de las actividades enunciadas, así: 1. No puede hacerlo, 2. Sí, con mucha dificultad, 3. Sí, con alguna
hablar, ver, mover su cuerpo, caminar, agarrar dificultad, 4. Puede hacerlo sin dificultad)
objetos con sus manos, entender, aprender o Actividad No Sí, con Sí, con Puede
recordar, comer o vestirse por sí mismo e puede mucha alguna hacerlo sin
interactuar con los demás? hacerlo dificultad dificultad dificultad
1 Oír la voz o los sonidos? 1|_| 2|_| 3|_| 4|_|

2 Hablar o conversar? 1|_| 2|_| 3|_| 4|_|
3 Ver de cerca, de lejos o alrededor? 1|_| 2|_| 3|_| 4|_|
4 Mover el cuerpo, caminar o subir y bajar escaleras? 1|_| 2|_| 3|_| 4|_|
5 Agarrar o mover objetos con las manos? 1|_| 2|_| 3|_| 4|_|
6 Entender, aprender, recordar o tomar
1|_| 2|_| 3|_| 4|_|
decisiones por sí mismo(a)?
7 Comer, vestirse o bañarse por sí mismo(a)? 1|_| 2|_| 3|_| 4|_|
8 Relacionarse o interactuar con las demás
1|_| 2|_| 3|_| 4|_|
personas?
9 Hacer las actividades diarias sin presentar
1|_| 2|_| 3|_| 4|_|
problemas cardiacos, respiratorios?
2|_| No
213
Colombia, 2018 De las dificultades anteriores, ¿cuál es la que más Número|_| Todas las
afecta el desempeño diario de …? Seleccione de la pregunta 44.1 el número de la actividad que corresponda personas
¿Esta dificultad de … fue ocasionada: 1|_| Porque nació así? Todas las
2|_| Por enfermedad? personas
3|_| Por accidente laboral o enfermedad profesional?
4|_| Por otro tipo de accidente?
5|_| Por edad avanzada?
6|_| Por el conflicto armado?
7|_| Por violencia No asociada al conflicto armado?
8|_| Por otra causa?
9|_| No sabe
¿Para esta dificultad … utiliza de manera Gafas, lentes, lupas, bastones, silla de ruedas, implantes cocleares, entre otras? |Sí| |No| Todas las
permanente: Ayuda de otras personas? |Sí| |No| personas
Medicamentos o terapias? |Sí| |No|
Prácticas de medicina ancestral? |Sí| |No|
Costa Rica, 2011 ¿(nombre) tiene alguna deficiencia permanente … para ver aún con los anteojos o lentes puestos? |_|1 Todas las
(Puede marcar varias opciones) para oír? |_|2 personas
para hablar? |_|3
para caminar o subir gradas? |_|4
para utilizar brazos o manos? |_|5
de tipo intelectual? (retardo, síndrome de Down, otros) |_|6
de tipo mental? (bipolar, esquizofrenia, otros) |_|7
Ninguna de las anteriores |_|8

Cuba, 2012 ¿Presenta Ud. alguno de los siguientes Deficiente permanente del habla 01|_| Todas las
padecimientos? Débil auditivo (hipoacúsico) 02|_| personas
Sordo 03|_|
Ciego 04|_|
Débil visual 05|_|
Limitación físico-motora 06|_|
Enfermo mental crónico 07|_|
Retraso mental 08|_|
Insuficiencia renal crónica 09|_|
Ninguna de las anteriores 10|_|
214
Ecuador, 2010 ¿(…) tiene discapacidad permanente por más de |_|1 Sí Todas las
un año? |_|2 No personas
|_|9 No responde
¿La discapacidad de (…) es: |_|1 intelectual? (retardo mental) Todas las
Admite más de una respuesta |_|2 físico-motora? (parálisis y amputaciones) personas
|_|3 visual? (ceguera)
|_|4 auditiva? (sordera)
|_|5 mental? (enfermedades psiquiátricas, locura)
¿Asiste actualmente a un establecimiento de educación |_|1 Sí Todas las
especial para personas con discapacidad? |_|2 No personas
Guatemala, 2018 ¿Tiene alguna dificultad para: a) Ver, incluso si usa lentes o anteojos? |_| Personas de
b) Oír, incluso si usa un aparato auditivo? |_| 4 o más
c) Caminar o subir escaleras? |_| años
d) Recordar o concentrarse? |_|
e) Cuidado personal o para vestirse? |_|
f) Debido a una situación física, mental o emocional, ¿tiene alguna dificultad para comunicarse, por
ejemplo, entender lo que otros dicen o hacerse entender por otros? |_|
Códigos de respuesta:
No, sin dificultad: 1
Sí, con algo de dificultad: 2
Sí, con mucha dificultad: 3
No puede: 4
Honduras, 2013 ¿Tiene (nombre) de manera permanente alguna Su limitación es por: Todas las

limitación para: 1 = Nacimiento personas
Sí (1) No (2) 2 = Enfermedad
3 = Accidente
4 = Edad
1. Moverse o caminar
2. Usar sus brazos o manos
3. Ver, aún usando lentes
4. Oír, aún usando aparatos especiales
5. Hablar
6. Tiene algún retraso o deficiencia mental
7. Cuidarse a sí mismo (bañarse, vestirse o alimentarse)
8. Otra deficiencia
215
México, 2010 ab
En su vida diaria, ¿(NOMBRE) tiene dificultad al caminar, moverse, subir o bajar? Código de causa |_| Todas las
realizar las siguientes actividades: ver, aun usando lentes? Código de causa |_| personas
Lea todas las opciones y circule las respuestas hablar, comunicarse o conversar? Código de causa |_|
afirmativas oír, aun usando aparato auditivo? Código de causa |_|
El código de la causa se registra únicamente en vestirse, bañarse o comer? Código de causa |_|
cuestionario ampliado poner atención o aprender cosas sencillas? Código de causa |_|
¿Tiene alguna limitación mental? Código de causa |_|
Entonces, ¿no tiene dificultad física o mental?
a
¿(NOMBRE) tiene dificultad para (RESPUESTA DE porque nació así?: 1 Todas las
10): Para cada opción circulada en la PREGUNTA 10 por una enfermedad?: 2 personas
lea las opciones y anote sólo un código de causa por un accidente?: 3
por edad avanzada?: 4
por otra causa?: 5
Panamá, 2010 Limitación(es) de salud … a. ¿Aún con audífonos para sordera, tiene usted problemas para oír? |Sí| |No| Todas las
b. ¿Aún usando lentes, tiene usted dificultades para ver? |Sí| |No| personas
c. ¿Tiene usted alguna dificultad permanente para caminar o moverse? |Sí| |No|
d. ¿Tiene usted alguna dificultad permanente para usar brazos y/o manos? |Sí| |No|
e. ¿Tiene usted alguna dificultad permanente para hablar o comunicarse? |Sí| |No|
f. ¿Tiene usted alguna dificultad permanente para aprender? |Sí| |No|
Haga esta pregunta si en la lista de ocupantes del Ceguera |_|1 Todas las
hogar (Cap. IV), el nombre de la persona tiene Sordera |_|2 personas
marcado el círculo 1 (Sí) en la pregunta 4 Retraso mental |_|3
(Discapacidad). En caso contrario, marque el Parálisis cerebral |_|4
círculo 8, ninguna.

Deficiencia física |_|5
¿Qué tipo de discapacidad física o mental tiene?
Problemas mentales |_|6
(Marque la más grave)
Otra _____(especifique) |_|7
Ninguna |_|8
216
Paraguay, 2012 ¿… [Nombre] … tiene dificultad permanente para No puede ver |_|1 Todas las
ver? (aun utilizando anteojos o lentes de contacto) Sí, mucha dificultad |_|2 personas
Sí, poca dificultad |_|3
No, ninguna dificultad |_|4
No sabe / no contesta |_|5
¿… [Nombre] … tiene dificultad permanente para No puede escuchar |_|1 Todas las
escuchar? (aun utilizando audífonos) Sí, mucha dificultad |_|2 personas
No, ninguna dificultad |_|4
¿… [Nombre] … tiene dificultad permanente para No puede hacerlo |_|1 Todas las
caminar, subir escaleras o realizar tareas con los Sí, mucha dificultad |_|2 personas
brazos y manos? (Para personas de 2 años y más Sí, poca dificultad |_|3
de edad) No, ninguna dificultad |_|4
¿… [Nombre] … tiene dificultad permanente para No puede hacerlo |_|1 Todas las
entender o aprender (retraso mental, síndrome de Sí, mucha dificultad |_|2 personas
down - mongólico, autismo)? Sí, poca dificultad |_|3
(Para personas de 2 años y más de edad) No, ninguna dificultad |_|4
¿… [Nombre] … tiene dificultad permanente de tipo Total |_|1 Todas las
mental o emocional? (enfermo mental, Sí, mucha dificultad |_|2 personas
transtornado)

(Para personas de 2 años y más de edad) No, ninguna dificultad |_|4
Perú, 2017 A continuación le haré algunas preguntas para 1|_| Ver, aún usando anteojos? Todas las
saber si usted presenta alguna dificultad o 2|_| Oír, aún usando audífonos? personas
limitación permanente que le impida desarrollarse 3|_| Hablar o comunicarse, aún usando la lengua de señas u otro?
normalmente en sus actividades diarias, ¿tiene 4|_| Moverse o caminar para usar brazos y/o piernas?
alguna dificultad o limitación permanente para: 5|_| Entender o aprender (concentrarse y recordar)?
(Lea cada alternativa y rellene uno o más óvalos) 6|_| Relacionarse con los demás por sus pensamientos, sentimientos, emociones o conductas?
7|_| Ninguna
217
República ¿Tiene (NOMBRE) dificultad permanente … a. para ver, aunque use anteojos o lentes? |Sí| |No| Todas las
Dominicana 2010 (Léale cada alternativa y llene los óvalos de “Sí” o b. para oír, aunque use audífonos? |Sí| |No| personas
“No” que correspondan) c. para caminar o subir escalones? |Sí| |No|
d. para mover uno o los dos brazos? |Sí| |No|
e. para mover una o las dos piernas? |Sí| |No|
f. para recordar o concentrarse? |Sí| |No|
g. para agarrar objetos y/o abrir recipientes con las manos? |Sí| |No|
h. para hablar? |Sí| |No|
i. Es mudo? |Sí| |No|
j. Tiene problemas mentales? |Sí| |No|
k. Le falta una o las dos piernas? |Sí| |No|
l. Le falta uno o los dos brazos? |Sí| |No|
Uruguay 2011 ¿Tiene … (Nombre) dificultad permanente para … Ver aún si usa anteojos o lentes? Todas las
Oír, aún si usa audífono? (para personas de 2 o más años) personas
Caminar o subir escalones? (para personas de 6 o más años)
Entender y/o aprender?
No tiene dificultad
Sí, alguna dificultad
Sí, mucha dificultad
Sí, no puede hacerlo

218
Venezuela Tiene alguna de las siguientes deficiencias, |_| Visual (Ej. ciego total o casi ciego) Todas las
(República condiciones o discapacidades: |_| Auditiva (Ej. sordo total o casi sordo) personas
Bolivariana de) Admite más de una respuesta |_| Neurológica (Ej. parálisis de brazos o piernas)
2011 |_| Músculo Esquelética (Ej. ausencia de brazos o piernas, baja talla, etc.)
|_| Voz y Habla (Ej. mudo o problemas importantes al hablar)
|_| Cardiovascular (Ej. persona infartada del corazón)
|_| Mental-intelectual (Ej. síndrome down, retardo mental, autismo, etc.)
|_| Respiratoria (Ej. personas que requieren de oxígeno terapéutico o artifical para respirar)
|_| Mental-psicosocial (Ej. esquizofrenia,neurosis severa, etc.)
|_| Ninguna
En función de la(s) discapacidad(es) que padece, |_| Aprendizaje Todas las
tiene alguna de las siguientes limitaciones: |_| Movilidad personas
Admite más de una respuesta |_| Autocuidado
|_| Relaciones interpersonales
|_| Educación
|_| Trabajo
|_| Tareas domésticas
|_| Ninguna
a
b

5. Principales hallazgos de los resultados sobre personas con discapacidad

en los censos de población de las décadas de 2000 y 2010
Los censos de población tienen ventajas comparativas para hacer estudios sobre las personas con
discapacidad, aunque en algunos casos las preguntas presenten ciertas limitaciones. Las ventajas
se deben sobre todo a que el censo es la única fuente de datos con cobertura universal y por tanto,
si las preguntas que captan información sobre este tema están bien formuladas, permite estimar la
prevalencia de la discapacidad en el país y la frecuencia de sus diversas tipologías. Además,
posibilita una desagregación geográfica y socioeconómica apropiada para el diseño de programas.
Contribuye a esto la amplia caracterización sociodemográfica de las personas con discapacidad
que puede lograrse mediante el cruce con otras variables. Otra de las potencialidades que brinda
un censo es la comparabilidad internacional, pero esta depende del uso de conceptos, estructura
de la pregunta y categorías de respuestas homogéneos.
Si bien no todos los países de la región han realizado sus censos en esta década, se cuenta
con un número importante de estos (17 países, véase el gráfico 1), lo que permite tener una noción
de la magnitud de la población que posee algún tipo de discapacidad. Según los resultados de
14 países, alrededor del 14% de la población latinoamericana experimenta algún tipo de
discapacidad, porcentaje que al parecer sería consistente con lo que indica un estudio de la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL): “alrededor del 12,0% de la población
de América Latina y el Caribe viviría al menos con una discapacidad, lo que involucraría
aproximadamente a 66 millones de personas” (CEPAL, 2013b, pág. 44). Sin embargo, hay que tener
cautela en agregar estos datos a nivel regional, pues ya se constató que los enfoques que se utilizan
difieren entre los países y solo en algunos casos se consideró la gradualidad de la discapacidad 56.
Con todo este recaudo, estos valores a nivel agregado reflejan que un grupo importante de la
población regional vive con algún tipo de discapacidad, por lo que es necesario conocer sus
características sociodemográficas, puesto que personas que experimentan alguna discapacidad
enfrentan enormes desafíos de acceso a oportunidades de educación, salud, acceso a trabajo
decente y accesibilidad a espacios, entre otros.
Con todo lo expuesto hasta ahora respecto de las diferencias de medición, no es
sorprendente que la proporción de las personas con discapacidad en los países en estudio varíe
tanto. Mientras que el 23,9% de los brasileños presentaba algún tipo de discapacidad según el
censo de 2010, en México solo el 5,2% de la población se encontraba en esa condición en la misma
fecha (véase el gráfico 2). Estos valores tan disímiles esconden diferencias metodológicas
importantes, como ya se expuso anteriormente, y ratifican la necesidad de mejorar los procesos de
medición, tanto para obtener un dato más próximo a “la realidad”, como para que sea posible hacer
una comparación de los países de la región sobre la situación de este grupo poblacional.
Es probable que la clave de esta diferencia resida en buena medida en el modo de
formulación de la pregunta, tal como se describió y analizó en el acápite anterior.Tanto en el Brasil
como en México se empleó el enfoque de la limitación en el último censo. En la boleta del Brasil se
56
En el caso del Brasil y el Uruguay se consideró como personas con discapacidad a todas las que indicaron que tienen algún
tipo de limitación, con el objetivo de acercarse más a la dicotomía usada por los otros países al momento de calcular el
total regional. En otras palabras, la prevalencia de la discapacidad en esos dos países incluye las tres categorías de
respuesta: alguna dificultad, mucha dificultad y no puede hacerlo. Esto difiere de la recomendación internacional y regional
que indica utilizar solo las últimas dos categorías. Para más información revisar el recuadro 1.
consideraron las cuatro dimensiones básicas sugeridas por las Naciones Unidas (2010), a saber:
movilidad, visión, audición y capacidad cognitiva, aunque en esta última el enfoque es más bien
biomédico, puesto que se utiliza deficiencia y la respuesta es dicotómica. Por el contrario, en la
boleta de México se incluyeron además las dos dimensiones consideradas complementarias:
autocuidado y comunicación. A simple vista, si se consulta sobre más dimensiones, debió haberse
obtenido una cifra más abultada en México que en el Brasil. La diferencia principal parecería estribar
en el hecho de que en México solo se captó la existencia o no de la dificultad, mientras que en el
Brasil se preguntó por el nivel de dificultad en que esta se presenta (ninguna, alguna, mucha, no
consigue hacerlo de ningún modo) en tres de las cuatro preguntas (véase el recuadro 1). De hecho,
aunque en ambos países aumentó notablemente la prevalencia de la discapacidad en términos
proporcionales respecto del censo anterior (14,5% en el Brasil y 2,3% en México), la diferencia de
ese entonces fue también muy notoria, y la divergencia en sus preguntas era básicamente similar,
es decir, la captación del nivel de dificultad.
Pero las diferencias en las cifras no solo se aprecian al comparar los países, sino también en
un mismo país de un censo a otro. Al comparar los datos de las décadas de 2000 y de 2010 (véase
el gráfico 2), se observa que en todos los países analizados aumentó el porcentaje de personas con
al menos una discapacidad. Destacan algunos casos con diferencias de gran magnitud. En el Brasil
por ejemplo, como se planteó anteriormente, se pasó de 14,5% de personas con algún tipo de
discapacidad en 2000 a 23,9% en 2010. Este aumento se debería probablemente a una mejoría en
la captación del dato, pues en 2000 se había incorporado el enfoque de las limitaciones, aunque
también debe considerarse que la formulación de la pregunta se simplificó de un censo al otro (en
el operativo de 2000, además de consultar por las cuatro dimensiones señaladas, se indagaba por
la presencia de “deficiencias” vinculadas a algún tipo de parálisis corporal). Algo similar ocurre en
el caso de Costa Rica, donde se duplicó el porcentaje de personas con discapacidad, lo que
obedecería a un cambio conceptual en la pregunta, dado que en 2000 se utilizó el criterio de las
deficiencias y en 2010 el de las limitaciones, considerando algunos reparos asociados al lenguaje
biomédico y las respuestas dicotómicas. En la República Dominicana sucedió algo parecido, pues
se pasó desde 4,6% a 11,8%, y en Panamá incrementó de 1,8% a 7,7%. En la boleta del último censo
de Panamá también se hizo un cambio conceptual en la pregunta, y se consideró una consulta a
nivel de hogar y otra a nivel de persona. Junto con el cambio de enfoque, o intento de este en los
países que combinaron el de deficiencias con el de limitaciones, la buena captación también se ha
dado por la realización de pruebas cognitivas y del censo piloto, que debe haber incidido en la
mejora de las preguntas y por tanto en la captación. La capacitación de los empadronadores en
esta batería de preguntas, que juega un rol importante, ha insidido positivamente en la calidad de
la información recabada.
En el Uruguay, donde no se incluyeron estas preguntas en la década de 2000 porque hubo
solo un conteo de población, se registró un porcentaje bastante elevado de personas con
discapacidad en el censo de la década de 2010 (16,3%), que está en directa relación con la forma
de realizar la pregunta y la manera de abordar conceptualmente el tema. En este país, al igual que
en el caso del Brasil, se consultó por las cuatro dimensiones básicas sugeridas (movilidad, visión,
audición y capacidad cognitiva) y se captaron los niveles de dificultad (véase recuadro 1).
Gráfico 1
América Latina: enfoque utilizado en la formulación de la pregunta sobre discapacidad,
(En porcentajes)
100
6
90
26
80
47 35
70
60
50
40 41
74
30
53
20
10 18
0
Década de 1990 Década de 2000 Década de 2010
Deficiencias Deficiencias y limitaciones Limitaciones No se preguntó
Fuente: Elaboración propia con base en los cuestionarios censales de las décadas de 1990, 2000 y 2010 (véase el cuadro 3).
Nota: Para el cálculo se excluyeron aquellos países en los que no se realizó el censo.
Gráfico 2
América Latina (países seleccionados): personas con discapacidad, censos de las décadas de 2000 y 2010
(En porcentajes)
25
20
15
10
0
Rep.Dominicana
Brasil (2010)
Argentina (2010)
Brasil (2000)
Rep.Dominicana
Perú (2017)
Bolivia (2012) (hogar)
Honduras (2013)
Uruguay (2011)
Costa Rica (2000)
Costa Rica (2011)
México (2010)
México (2000)
Venezuela (2011)
Ecuador (2010)
Ecuador (2001)
Panamá (2000)
Panamá (2010)
Bolivia (2012)
Cuba (2012)
(personas)
(2002)
(2010)
Fuente: Elaboración propia con base en el procesamiento de los microdatos censales en REDATAM.
En cambio, en otros países como el Ecuador, que continúan con el enfoque “antiguo”,
asociado a las deficiencias, no se registraron grandes cambios en la proporción de personas con
alguna discapacidad en el período intercensal (hubo un aumento del 4,7% al 5,6%). En la República
Bolivariana de Venezuela, el porcentaje subió del 3,7% al 5,3%, al parecer debido a la nueva forma
de abordar la discapacidad y formular las preguntas, pues si bien una de ellas siguió indagando
por las deficiencias, en la otra se consultó por las limitaciones. En términos relativos el aumento es
de más del 40%, sin embargo, sigue siendo un porcentaje bajo para la realidad latinoamericana.
En síntesis, los resultados sugieren que en los países de la región existen diferencias
conceptuales en la manera de abordar la discapacidad, y que esto se traduce en la forma de preguntar
sobre este tema en los censos. Como se puede observar, el utilizar indicadores a nivel agregado tiene
un impacto directo en las cifras, y por tanto es necesaria cierta cautela al realizar comparaciones.
Recuadro 1
Identificación de las personas con discapacidad utilizando la propuesta
del Grupo de Washington según los niveles de dificultad
Una de las recomendaciones que realiza el grupo de trabajo de Washington para identificar a las personas
con discapacidad utilizando la batería de preguntas cortas es que se debe considerar a todas las personas que
responden con al menos un dominio que se codifica como una “gran dificultad” o “no puede hacerlo en
absoluto”. Esta información permite calcular la prevalencia y los diferenciales de participación para la
presentación de informes internacionales y la comparabilidad entre países (WG, 2017 y 2009).
Como ya se advirtió en este documento, la mayoría de los países en el análisis utilizaron respuestas
dicotómicas, solo el Brasil y el Uruguay utilizaron respuestas con cuatro alternativas de dificultad, que ha sido la
recomendación internacional. En el caso del Brasil este tipo de respuesta se utilizó en las preguntas que indagan
sobre dificultad para ver, oír y caminar o subir escalones, no se incluyó en la pregunta sobre limitación mental e
intelectual permanente, en las cuales se utilizaron respuestas dicotómicas, por tanto, para el ejercicio que sigue
quedó excluida de la tabulación esta última pregunta. En el Uruguay se incluyeron en las cuatro preguntas
realizadas en el censo alternativas de respuesta según grado de la limitación, aunque en la pregunta sobre
dificultad para oír y para caminar o subir escalones se incluyó un filtro para las personas de 2 o más y 6 o más
años respectivamente.
Teniendo en cuenta lo indicado en el párrafo anterior, en el gráfico 3 se presenta este ejercicio con los
resultados para el Brasil y el Uruguay. En ambos países se advierte que si consideramos solo las categorías
recomendadas: “sí, mucha dificultad” y “sí, no puedo hacerlo en absoluto”, el porcentaje de personas con
discapacidad no supera el 6%. Estos valores están muy por debajo de los que se presentan en el gráfico 1 de
este documento, donde el Brasil registra un 23.9% y el Uruguay un 16.3% de personas con discapacidad. En el
mismo gráfico se advierte que el grueso de este porcentaje corresponde a personas que indican tener “si, alguna
dificultad”, que representan el 17,6% en el Brasil y el 14,4% en el Uruguay.
Si bien el porcentaje de personas con discapacidad es bastante menor utilizando estas dos categorías en
ambos países, y por tanto pareciera que los recursos destinados para políticas y programas dirigidos a este grupo
poblacional es menor, hay que considerar el importante porcentaje de personas que se ubican en la categoría
“sí, alguna dificultad”, el cual también debe ser considerado en políticas y programas de diversa índole
(prevención, apoyos técnicos, disminución de barreras físicas y sociales) para que no transiten rápidamente hacia
las otras dos categorías.
El Grupo de Washington indica que los países que utilizan este conjunto de preguntas en sus censos o
encuestas no deben sentirse limitados a producir únicamente datos basados en el punto de corte que ellos
recomiendan. Los datos pueden ser presentados por dominios individuales de funcionamiento y en varios niveles
de dificultad, desde muy leve (alguna dificultad) a muy grave (incapaz de hacer en absoluto). Esto es conveniente,
por ejemplo, para advertir si en las áreas rurales de un país las restricciones de participación pueden estar
presentes en niveles más bajos que en las áreas urbanas, ya que podría reflejar que las barreras en la participación
son más significativas en las áreas con infraestructura más deficitaria (WG, 2017 y 2009).
Se debe considerar que las categorías de respuesta a las preguntas del grupo de trabajo de Washington
capturan un rango de “gravedad o severidad” en la dificultad o limitación experimentada. Los escenarios de
discapacidad múltiple se pueden describir dependiendo del (de los) dominio(s) de interés y la elección del límite
de gravedad. Por tanto, hay más de una forma de captar la discapacidad a través de la aplicación de este conjunto
de preguntas. Esto puede dar lugar a varias estimaciones de prevalencia de la población, las cuales variarán tanto
en tamaño como en composición del grupo identificado como personas con discapacidad (WG, 2017 y 2009).
Fuente: Elaboración propia con base en WG (2017 y 2009).

Gráfico 3
Brasil y Uruguay: porcentaje de personas con discapacidad, censos de la década de 2010
(en porcentajes)
90
80
70
60
50
Con Con
40 discapacidad discapacidad
3,2% 5,7%
30
20
10
0
Uruguay, 2010 Brasil, 2010
Sin dificultad Sí, alguna dificultad Sí, mucha dificultad Sí, no puedo hacerlo
Fuente: Elaboración propia con base en el procesamiento de los microdatos censales en REDATAM.
6. Potencialidades y uso de la información censal

Si los países incluyeran las preguntas que se proponen en este documento para identificar a la
población con discapacidad a través de los censos, la comparación y seguimiento de esta
información entre países sería mucho más robusta y fácil.
A nivel nacional la aplicación de esta batería de preguntas es importante, pues permite contar
con información comparable en el tiempo para la implementación y seguimiento de políticas,
programas y acciones orientadas a las personas con discapacidad a nivel nacional o subnacional.
En este sentido, incorporar en el censo esta batería de preguntas de forma consistente resulta
útil para la caracterización sociodemográfica de la población con discapacidad a lo largo del tiempo,
además de ser un insumo para desarrollar encuestas específicas de discapacidad y diseñar políticas
públicas y programas destinados a este grupo de población y su posterior seguimiento y evaluación.
La información sobre personas con discapacidad recabada en los censos de población,
siguiendo las recomendaciones que se entregan, es de gran utilidad para dar seguimiento a varios
instrumentos internacionales vinculantes como la Convención sobre Derechos de las Personas con
Discapacidad, y otros no vinculantes como la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible
(ODS) y el Consenso de Montevideo.
La discapacidad, además de ser una cuestión de derechos humanos tal y como señala la
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, se integra también en el camino
hacia el desarrollo sostenible gracias a la labor de las organizaciones por y para personas con
discapacidad a nivel internacional. Con la nueva agenda de desarrollo y los ODS se busca salir
adelante en conjunto, sin dejar a nadie atrás. Las personas con discapacidad están explícitamente
mencionadas en siete metas relacionadas con la educación, el trabajo decente, la desigualdad,
ciudades y comunidades sostenibles y alianzas para lograr los objetivos. Además, varias metas
centradas en toda la población son de particular relevancia para los desafíos, carencias, riesgo y
discriminaciones que sufren las personas con discapacidad en América Latina y el Caribe (salud,
igualdad de género, capacitación y educación técnica, violencia). Para dar seguimiento a los ODS
se han establecido indicadores de cumplimiento de las metas propuestas al 2030, y varios de ellos
contemplan la desagregación según grupos específicos de población, como es el caso de las
personas con discapacidad. Asimismo, varios indicadores no solo se deben calcular y monitorear a
nivel nacional, sino también a nivel subnacional, y el censo es una de las únicas fuentes de datos
con representatividad a escalas geográficas menores. De ahí la importancia de agregar en ellos el
set de preguntas para medir discapacidad e identificar a las personas con discapacidad y sus
características sociodemográficas.
Los ODS son una oportunidad para el seguimiento y monitoreo de los derechos de las
personas con discapacidad y para apoyar el seguimiento a la Convención a nivel mundial. América
Latina y el Caribe presenta ciertas particularidades, no solo en términos demográficos, sino sociales,
económicos y políticos, y por tanto ha definido una agenda propia sobre población y desarrollo. El
Consenso de Montevideo constituye el acuerdo intergubernamental más importante adoptado en
la región en materia de población y desarrollo, y se transformó en una pieza fundamental del
proceso de revisión del Programa de Acción de la Conferencia Internacional sobre la Población y
el Desarrollo y su seguimiento después del 2014, que además se alinea con la Agenda 2030 para el
Desarrollo Sostenible. Constituye además la base de una carta de navegación integral y actualizada
para el futuro de la acción regional en estas materias (CEPAL, 2013b). Por tanto, entre la Agenda
2030 y el Consenso de Montevideo sobre población y desarrollo se generan sinergias que permiten
avanzar en el cumplimiento tanto de los ODS como de las Medidas Prioritarias del Consenso de
manera articulada para que en este contexto de cambios demográficos nadie se quede atrás,
particularmente las personas con discapacidad. Si bien no hay un capítulo específico en el Consenso
sobre las personas con discapacidad, el tema está presente de manera transversal en todos los
capítulos que contiene y en la mayoría de los indicadores que permiten dar seguimiento a sus
medidas prioritarias. Por tanto, es necesario contar con información sobre este grupo poblacional, y
que los países realicen esfuerzos para desagregar sus indicadores según situación de discapacidad.
En América Latina sigue existiendo una situación deficitaria respecto de la información
sociodemográfica sobre las personas con discapacidad, al menos si se consideran los censos, y ello
obedecería en buena medida a los problemas en la captación del dato, sobre todo en la formulación
de la pregunta en las boletas. En principio, el análisis parece demostrar que la forma más efectiva
de hacerlo es a partir del enfoque de las limitaciones, emanado de la Clasificación Internacional del
Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud (CIF) de 2001, y más ampliamente del modelo
social de la discapacidad. Además, la consideración de diversos niveles de dificultad de las
limitaciones pareciera ser decisiva para una mejor captación de la información, lo que implicaría
disponer de información de mayor calidad para el diseño, la aplicación y el seguimiento de las
políticas públicas en pro de la igualdad de esta población.
Si bien en algunos casos las preguntas presentan limitaciones, la información censal de esta
década ofrece una oportunidad estadística relevante para la elaboración de diagnósticos acerca de
la situación demográfica y social de las personas con discapacidad, tomando las debidas
precauciones. Adicionalmente brinda la posibilidad de procesar dicha información a escalas
territoriales menores, lo que permitiría una mejor aplicación de los programas gubernamentales y
la incorporación de las perspectivas de género, generacionales y étnicas tan importantes per se,
sobre todo en la región. Por otra parte, si se obtuvieran datos sólidos, se podría conocer la situación
de las personas con discapacidad indígenas, migrantes o con orientaciones de género no
heteronormativas que enfrentan situaciones de discriminación y marginación aún más agudas.
Recomendaciones
A continuación se presentan las recomendaciones para identificar a la población que experimenta
limitaciones (permanentes o no) a través de los censos de población para la ronda 2020.
Recomendaciones generales
i) Los avances experimentados en los censos de las décadas de 2000 y 2010 y las
recomendaciones de las Naciones Unidas para los censos de la década de 2010 son dos
antecedentes para afirmar que la información obtenida mediante esta fuente debería
proporcionar al menos la posibilidad de elaborar diagnósticos acerca de la distribución
de la discapacidad en la población según las limitaciones para las actividades de la vida
diaria, el grado de limitación, y su relación con las características demográficas y
socioeconómicas. La información censal así obtenida, permitirá a los organismos
responsables emprender acciones que resulten en ventajas evidentes para la población
con limitaciones, y al mismo tiempo fortalecer la comunicación entre los productores de
estadísticas de discapacidad y los programadores y técnicos en el tema de la inclusión
social (Madans, 2004).
ii) Evaluar, mediante la implementación de pruebas previas, toda alternativa que permita
ajustar la medición de la discapacidad en los censos de población de América Latina, para
así avanzar en la producción de información estadística válida y confiable que contribuya
a las políticas públicas relativas al sector.
Recomendaciones específicas
i) Las preguntas sobre discapacidad deben formularse a nivel de persona y sin filtro de edad57.
ii) Los países que opten por aplicar muestreo en el relevamiento deben incluir las preguntas
de discapacidad tanto en el formulario básico como en el ampliado.
iii) No introducir las preguntas sobre discapacidad con preguntas filtro que pudieran
condicionar negativamente a los entrevistados.
iv) El uso de las palabras “dificultad” o “limitación” podría servir para atenuar la impresión
negativa de los entrevistados acerca de las discapacidades.
v) Realizar una adecuada capacitación a los empadronadores en estas preguntas desde tres
perspectivas: la primera está asociada a sensibilizar al empadronador respecto de la
discapacidad58, la segunda hace referencia a los aspectos conceptuales de las preguntas
57
Es recomendable captar toda la información posible respecto a estas limitaciones, pues en algunos casos están presentes
desde el nacimiento, y si se aplica un filtro de edad no es posible captarla. Si bien es cierto que las preguntas no están
diseñadas para captar las limitaciones que se desarrollan en edades tempranas, es preferible captar la información y
posteriormente, en la etapa de preparación de los tabulados y análisis de los datos tener los resguardos respecto a que puede
existir un subregistro de limitaciones en los menores de 5 años. En la etapa de análisis se puede además evaluar la posibilidad de
aplicar un filtro de edad para todos o algunos de los dominios de limitaciones para la elaboración de los tabulados.
58
Encuestadores pueden tener prejuicios o percibir la discapacidad como un estigma o problema, lo que puede introducir
subjetividad y eventual sesgo en la aplicación de la pregunta, debilitando así la buena captación de la respuesta y la calidad
del dato.
y los grados de limitación, la tercera guarda relación con la necesidad de que los
empadronadores comprendan la importancia de conocer la situación de la población con
discapacidad, la utilidad de la información que están recopilando y la relevancia de tener
la información matizada por grados de dificultad.
vi) Se recomienda realizar pruebas cognitivas y de fraseo con el objetivo de evaluar las preguntas
y lograr su mayor comprensión, tanto por parte del empadronador como del empadronado.
vii) Para avanzar en la armonización de las estadísticas sobre discapacidad a nivel intra-
nacional e internacional es recomendable que se consideren las observaciones del Grupo
de Washington.
viii)Se recomienda abrir espacios de participación y dialogo con organizaciones de la sociedad
civil para recibir su retroalimentación sobre la propuesta de preguntas, así como proporcionar
información sobre el alcance de medir esta temática en los censos de población.
Redacción de la pregunta que se propone

¿Tiene dificultad (NOMBRE), para (lea todas las opciones) …
Ver, incluso si usa anteojos
o No puede hacerlo
o Tiene mucha dificultad
o Tiene alguna dificultad
o No tiene dificultad
Oír, incluso si usa un dispositivo auditivo
o No puede hacerlo
Caminar o subir escaleras
o No puede hacerlo
Recordar o concentrarse
o No puede hacerlo
Realizar tareas de cuidado personal (bañarse, vestirse)
o No puede hacerlo
Comunicarse en su idioma habitual
o No puede hacerlo
Estructura de la pregunta
Introducción
El propósito de la introducción es facilitar la transición de preguntas en el censo que
preceden a las preguntas sobre dificultades. Está diseñada para centrar el enfoque de los
encuestados en limitaciones que pueden experimentar en su vida diaria.
La pregunta en sí incluye dos partes: en la primera se indaga sobre el tipo de dificultad para
realizar ciertas actividades de la vida cotidiana y en la segunda sobre el grado de limitación de cada
una de ellas.
Tipo de dificultad
Dificultad para ver. El propósito de esta pregunta es identificar a las personas que tienen
dificultades para ver o de visión (aun cuando usan anteojos). Ver se refiere al uso de los ojos y la
capacidad visual para percibir u observar lo que ocurre en el entorno. Aun cuando usa anteojos
alude a la dificultad para ver teniendo y usando anteojos, y no a como sería la visión si tuviera
anteojos o unos mejores que los que se tienen. Incluye ver cosas de cerca o de lejos, ver solo con
un ojo, o ver hacia adelante pero no a los lados (WG, 2017).
Dificultad para oír. La finalidad de esta pregunta es identificar a las personas que tienen una
limitación de audición o problemas de cualquier tipo para oír, incluso cuando utilizan un dispositivo
auditivo. Oír se refiere al uso de los oídos y la capacidad auditiva para distinguir la intensidad y el
origen de los sonidos. Aun cuando usa un dispositivo auditivo alude a la dificultad para oír si el
individuo teniendo y usando un dispositivo auditivo, y no a cómo sería la audición si tuviera un
dispositivo o un mejor que el que se tiene. Incluye oír en un lugar ruidoso o silencioso, distinguir
sonidos de diferentes orígenes, oír con uno o ambos oídos (WG, 2017).
Dificultad para caminar, subir o bajar usando sus piernas. El objeto de esta pregunta es
identificar a las personas que tienen una limitación o problema para desplazarse a pie. Caminar se
refiere al uso de las extremidades inferiores (piernas) para desplazarse. La capacidad para caminar
debe evaluarse sin la asistencia de un dispositivo (silla de ruedas, muletas, andador, etc.) o de otra
persona. Si se requiere de este tipo de asistencia, entonces el individuo presenta una limitación
para caminar. Incluye problemas para caminar distancias cortas (100 metros) o largas (500 metros),
caminar sin detenerse para descansar, subir o bajar escaleras (WG, 2017).
Dificultad para recordar o concentrarse. El propósito de esta pregunta es identificar a las
personas que tienen limitaciones para recordar o enfocarse que afecten la realización de las
actividades diarias. Recordar se refiere al uso de la memoria para recordar eventos, y significa que
se puede pensar en algo que ocurrió en el pasado. Concentrarse alude al uso de habilidades
mentales para leer, calcular números, aprender algo nuevo, y está asociado con el enfocarse en una
tarea para completarla. Incluye problemas para desenvolverse en el entorno, concentrarse en una
actividad, recordar donde se está ubicado físicamente, la fecha, cosas que fueron dichas
recientemente y estar confundido. Excluye dificultades para recordar o concentrarse debido a una
alta carga de trabajo, estrés o uso de sustancias (WG, 2017).
Dificultad para realizar tareas de cuidado personal (bañarse, vestirse). La finalidad de esta
pregunta es identificar a las personas que tienen dificultad para cuidar de sí mismos de forma
independiente. Bañarse se refiere al proceso de limpiarse el cuerpo, el cabello y los pies. Vestirse
alude a todos los aspectos relacionados con ponerse la ropa y calzados, incluyendo sacar la ropa
del closet/armario/cajón, abrocharse los botones, atarse los cordones, etc. Bañarse y vestirse son
actividades diarias y son consideradas actividades básicas universales (WG, 2017).
Dificultad para hablar o comunicarse. El objeto de esta pregunta es identificar a las personas
que tienen dificultad para hablar, escuchar o entender en su idioma habitual (puede incluir lenguaje
de señas), lo que obstaculiza el entender a otros o ser entendidos. Comunicarse se refiere al
intercambio de información o ideas con otros a través del lenguaje. La dificultad para comunicarse
puede originarse de diversas maneras, pues está asociada a problemas mecánicos, a la incapacidad
de interpretar o procesar los sonidos generados por el sistema auditivo, formar una frase o decir
una palabra, aun cuando la persona sabe la palabra o la frase. Se incluye el uso de la voz, el uso de
señas y la escritura para transmitir la información. Incluye problemas para hacerse entender o
entender a otros en su idioma habitual. No incluye dificultades para entender o ser entendido en
un idioma que no es el habitual (WG, 2017).
Grado de dificultad
Además de captar el tipo de dificultad, la pregunta registra el grado de la dificultad que tiene
el individuo para realizar la actividad.
Las definiciones operativas de esta variable son las siguientes:
i) No puede hacerlo: Nivel de dificultad más severo que una persona puede alcanzar en una
actividad y en un momento dado. En porcentaje va del 96% al 100%, y es sinónimo de
“dificultad total o completa”.
ii) Tiene mucha dificultad (dificultad grave o severa): Nivel de dificultad que limita de forma
importante a la persona. Comprende porcentajes entre 50% y 95%, y es sinónimo de
“mucha o extrema dificultad”.
iii) Tiene alguna de dificultad (dificultad leve y moderada): Presencia de limitación o dificultad
que permite aún desarrollar la mayoría de las actividades. Comprende porcentajes entre
5% y 24% para “poca, leve o escasa dificultad” y entre 25% y 49% para “dificultad media, regular”.
iv) No tiene dificultad: Sin dificultad, entre 0% y 5%.
Aplicación de la pregunta
Las seis preguntas del Grupo de Washington fueron diseñadas para el contexto censal, para
ser aplicadas a la población de 5 años y más. El Grupo de Washington reconoce que, debido al
proceso de desarrollo infantil y la transición entre la infancia y la adolescencia, las preguntas no son
aptas para captar la población de niños con discapacidad, y que la prevalencia de discapacidad
entre niños de 5 a 17 años será subestimada si se aplican las preguntas a esta población. No
obstante, en ausencia de otras medidas o ejercicios de recolección de datos, estas preguntas
aportan un panorama del funcionamiento infantil en los dominios considerados por las preguntas
que son aplicables a esta población.
Los puntos a considerar en el llenado de la batería de preguntas:
i) Se debe recordar que, cuando se pregunta por la dificultad que tiene la persona, se refiere
a una percepción del informante.
ii) Cuando una persona declare más de una dificultad, se debe circular un código del grado
de limitación en cada una de las dificultades declaradas.
iii) Si la persona es un adulto mayor que declara que solo tiene la dificultad normal de la
vejez se debe aplicar la pregunta de forma completa, porque lo que interesa saber es si
esa dificultad la limita en la realización de las actividades consideradas.
iv) Cada opción debe tener registrado solo un código de la escala (No puede hacerlo, Tiene
mucha dificultad, Tiene alguna dificultad, No tiene dificultad).
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B. Medición de la discapacidad en el Perú

Gaspar Morán59
El Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) es el organismo técnico especializado y ente

rector del Sistema Estadístico Nacional, además es responsable de normar, planear, dirigir,
coordinar y supervisar las actividades estadísticas oficiales del país. Por ello el INEI a lo largo de los
años ha realizado, en coordinación con instituciones públicas y privadas, diversas investigaciones
en las cuales se ha tratado como parte del estudio, o de manera específica, el tema de la
discapacidad en la población peruana.
1. Importancia de la medición de la discapacidad

La importancia de la medición de esta temática radica en que permite obtener información
estadística sobre la prevalencia y tipos de discapacidad que existen en el Perú, así como conocer
las características sociodemográficas y económicas de la población con discapacidad. Todo esto
con la finalidad de orientar adecuadamente las políticas, planes y programas de atención de esta
población y así promover, proteger y asegurar el goce pleno en condiciones de igualdad de todos
los derechos humanos y libertades de las personas con discapacidad.
En este contexto, la inclusión de esta tema en los censos nacionales de población y vivienda
es de suma utilidad, ya que:
• Constituyen una fuente de datos única —por su cobertura nacional y desagregación
geográfica— para identificar la discapacidad en la población en cualquier unidad
geográfica, tanto en el ámbito urbano como rural.
• Permite conocer las principales características demográficas y socioeconómicas de la
población censada con discapacidad al combinarla con otros variables censales.
• Si los marcos teóricos para la medición de la discapacidad son comparables a nivel
intercensal, la información es útil para conocer la incidencia de la discapacidad a lo largo
del tiempo.
• Contribuye a disponer de un marco muestral de hogares para la ejecución de encuestas
especializadas y en profundidad sobre la población con discapacidad.
2. Definición de la discapacidad y criterios para su medición

a) Persona con discapacidad
“Es aquella que tiene una o más deficiencias físicas, sensoriales, mentales o intelectuales de
carácter permanente que, al interactuar con diversas barreras actitudinales y del entorno, no ejerza
o pueda verse impedida en el ejercicio de sus derechos y su inclusión plena y efectiva en la sociedad,
en igualdad de condiciones que las demás” (Art. 2° de la Ley N° 29973, Ley General de la Persona
con Discapacidad).
59
Director Nacional de Censos y Encuestas, INEI Perú.
b) Criterios para su medición:

Las preguntas elaboradas en los dos últimos censos, realizados en 2007 y 2017, permiten
identificar: 1) las limitaciones sobre la base de las deficiencias (en cuanto a ver, oír, hablar, caminar,
moverse) y 2) la capacidad de realizar actividades fundamentales de la vida diaria en la forma y la
cantidad que se espera para su edad (alimentación, aseo, vestuario, movilidad, entre otros).
La medición de la discapacidad debe partir de un marco conceptual que esté
permanentemente actualizado y que recoja los avances internacionales de la Convención Sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad; la Clasificación Internacional del Funcionamiento, de
la Discapacidad y la Salud (CIF); el Grupo de Washington sobre estadísticas de discapacidad (WG,
por sus siglas en inglés); y UNICEF, para la medición de la Discapacidad para la niñez y adolescencia.
3. Experiencia censal sobre la medición de la discapacidad en el Perú

Se listan seguidamente algunos puntos relevantes sobre como han sido medida la discapacidad en
el Perú en las últimas ocho décadas:
• El INEI, desde hace más de 78 años, inició la investigación de la discapacidad a través de
la inclusión de preguntas en los cuestionarios de los censos de población y vivienda.
• Este tema ha sido incluido desde el censo de 1940, inicialmente bajo el criterio de deficiencia,
y en los dos últimos (de 2007 y 2017) bajo el enfoque de discapacidad (véase el cuadro 1).
• En los censos se ha aplicado una sola pregunta sobre discapacidad a todas las personas,
generalmente de forma directa. Únicamente en el censo de 2007 fue formulada al jefe/a
del hogar, quien brindó información sobre la existencia de personas con discapacidad en
el hogar (véase el cuadro 1).
Con base en las últimas experiencias censales, se puede afirmar que la recolección de
información no es sencilla, presentando las siguientes situaciones:
• Debido al perfil del empadronador/a, que es personal voluntario y capacitado en un
máximo de 6 horas lectivas en todo el cuestionario, en algunos casos no se lee la
definición de discapacidad que permita una mejor comprensión por parte del informante.
• Se ha observado que no es fácil para el informante entender en la definición lo referido a
“limitación o dificultad” y “permanente”, pues lo relaciona con el padecimiento de algún
síntoma o enfermedad no crónica.
• El informante confunde el tener una deficiencia con ser discapacitado. Por ejemplo, se
puede tener problemas auditivos, pero superarlos con audífonos y desarrollar actividades
normalmente, en consecuencia, en este caso se habla de deficiencia y no de discapacidad.
• Cuando la información la brinda solo el jefe del hogar puede existir una sub o
sobreestimación de las personas con discapacidad.
• Durante la entrevista, la presencia de otros miembros del hogar influye en la respuesta de
las personas.
• Las personas adultas mayores suelen responder que padecen de todas las discapacidades.
• En el caso de los menores de edad, esta pregunta fue respondida por los padres o
informante calificado mayor de edad y residente del hogar.
233
CEPAL - Serie Seminarios y Conferencias N° xxx
Cuadro 1
Perú: medición de la discapacidad, censos de 1940, 1961, 1981, 1993, 2007 y 2017
Hogares con miembros con

Año Tipo de Módulo en Nº de Población/hogares Población con discapacidad
Aplicación Criterio discapacidad
censal censo cuestionario Preguntas censada/os
Absolutos En porcentajes Absolutos En porcentajes
Todas las
1940 Hecho Población Deficiencia 1 6 207 697 109 352 1,76
personas
Todas las
personas
Todas las
personas
Todas las
personas
Jefe/a de
2007 Hecho Hogar Discapacidad 1 6 754 074 735 334 10,9
hogar
Todas las
2017 Hecho Población Discapacidad 1 29 381 884 3 051 612 10,4
personas
Fuente: INEI, Censos Nacionales de Población y Vivienda 1940, 1961, 1981, 1993, 2007 y 2017.

Debido a estos antecedentes, se requiere de una exhaustiva capacitación a los

empadronadores/as. En el censo de 2017 se utilizaron ayudas visuales como papelógrafos, videos
y una Guía del Instructor en la que se incluyeron ejemplos didácticos. Además, se implementó como
estrategia que los empadronadores/as sean estudiantes universitarios o de nivel técnico superior.
Asimismo, al investigarse esta temática con una sola pregunta en el cuestionario censal, se
limita la posibilidad de una recopilación exhausitiva que permita determinar si efectivamente la
persona presenta discapacidad.
A continuación se describe la evolución en el tiempo de la estructura de las preguntas y las
opciones de respuesta incorporadas en los censos.
Imagen 1
Perú: pregunta sobre discapacidad, censo de 1940
Fuente: Cuestionario del censo del Perú de 1940.
Imagen 2
Imagen 3

Imagen 4
Imagen 5
Perú: pregunta sobre discapacidad (módulo de hogar), censo de 2007

Imagen 6
4. Principales resultados de la medición de la discapacidad según el último

censo realizado en el Perú
Según los resultados de los Censos Nacionales 2017: XII de Población y VII de Vivienda, existen en
el país 3.051.612 personas con al menos un tipo de discapacidad, que representan el 10,4% de la
población total del país (véase el gráfico 1).
Al analizar la población con discapacidad por grupos de edad se observa que los más
vulnerables son los adultos mayores, pues el 35,4% (1.236.646 personas) de dicha población
presenta alguna discapacidad. Desagregando por sexo, las mujeres adultas mayores que presentan
alguna discapacidad son el 38,0% (698.241 personas) del total de dicho grupo etario, en tanto que
los hombres constituyen el 32,5% (538.405 personas) (véase el cuadro 2).
Gráfico 1
Perú: población con alguna discapacidad, 2017
Fuente: INEI. Censos Nacionales 2017: XII de Población y VII de Vivienda.

Cuadro 2
Perú: población censada con alguna discapacidad según grupo de edad y sexo, 2017
Población con alguna

Total de Población sin ninguna discapacidad
discapacidad
Grupo de edad/sexo población
Número de Número de
censada Porcentajes Porcentajes
personas personas
Total 29 381 884 3 051 612 10,4 26 330 272 89,6
0 a 17 años 9 204 329 437 686 4,8 8 766 643 95,2
18 a 25 años 5 867 256 318 813 5,4 5 548 443 94,6
30 a 59 años 10 812 723 1 058 467 9,8 9 754 256 90,2
60 a más años 3 497 576 1 236 646 35,4 2 260 930 64,6
Hombre 14 450 757 1 312 433 9,1 13 138 324 90,9
0 a 17 años 4 670 603 221 781 4,7 4 448 822 95,3
18 a 25 años 2 877 319 143 189 5,0 2 734 130 95,0
30 a 59 años 5 244 120 409 058 7,8 4 835 062 92,2
60 a más años 1 658 715 538 405 32,5 1 120 310 67,5
Mujer 14 931 127 1 739 179 11,6 13 191 948 88,4
0 a 17 años 4 533 726 215 905 4,8 4 317 821 95,2
18 a 25 años 2 989 937 175 624 5,9 2 814 313 94,1
30 a 59 años 5 568 603 649 409 11,7 4 919 194 88,3
60 a más años 1 838 861 698 241 38,0 1 140 620 62,0
De la población que presenta alguna discapacidad, el 81,5% (2.487.690 personas) manifestó

que tiene una sola discapacidad, mientras que el 18,5% (563.922 personas) declaró dos o más
discapacidades (véase cuadro 3).
Por otro lado, según el tipo de discapacidad, se tiene que el 48,3% (1.473.583 personas) de
la población censada con alguna discapacidad señaló que presenta dificultad para ver, el 15,1%
(462.060 personas) para moverse o caminar, el 7,6% (232.176 personas) tiene problemas para oír,
el 4,2% (127.947 personas) dificultad para entender o aprender, el 3,2% (98.836 personas) dificultad
para relacionarse con los demás y el 3,1% (93.088 personas) dificultad para hablar o comunicarse
(véase gráfico 2).
Según sexo, tanto en hombres como en mujeres la discapacidad que más afecta es la
dificultad para ver. De la población femenina que presenta alguna discapacidad el 51,8% (900.194
personas) presenta esta discapacidad, y en caso de los hombres el 43,7% (573.389 personas). La
dificultad para moverse o caminar afecta casi en similar proporción a hombres y mujeres, llegando
a un total de 15,1% y 15,2%, respectivamente (véase cuadro 3).
Gráfico 2
Perú: población censada con alguna discapacidad por tipo, censo 2017
Cuadro 3
Perú: población censada con alguna discapacidad por sexo según tipo, 2017
Sexo
Total
Hombre Mujer
Tipo de discapacidad
Número de Número de Número de
Porcentajes Porcentajes Porcentajes
personas personas personas
Total 3 051 612 100,0 1 312 433 100,0 1 739 179 100,0
Con 1 discapacidad 2 487 690 81,5 1 064 911 81,1 1 422 779 81,8
Dificultad para ver 1 473 583 48,3 573 389 43,7 900 194 51,8
Dificultad para oír 232 176 7,6 129 163 9,8 103 013 5,9
Dificultad para hablar 93 088 3,1 54 822 4,2 38 266 2,2
o comunicarse
Dificultad para moverse 462 060 15,1 197 607 15,1 264 453 15,2
o caminar
Dificultad para entender 127 947 4,2 58 669 4,5 69 278 4,0
o aprender
Dificultad para relacionarse 98 836 3,2 51 261 3,9 47 575 2,7
con los demás
Con 2 o más discapacidades 563 922 18,5 247 522 18,9 316 400 18,2

5. Otros estudios sobre la discapacidad en el Perú

En el Perú, diversas instituciones han venido recogiendo información sobre discapacidad, algunas
de ellas especializadas en la temática tratada. Los estudios que se han realizado, sus objetivos y
principales resultados son los siguientes:
Estudio de registro y caracterización de la población en riesgo: niños y adolescentes que
trabajan, madres adolescentes y personas con discapacidad, en situación de pobreza extrema
(PROPOLI60, 2005)
Este trabajo se llevó a cabo en el año 2005, entre los meses de marzo y septiembre. Fue
realizado por el Programa de Lucha Contra la Pobreza en Zonas Urbano Marginales de Lima
Metropolitana, en convenio con el Instituto Nacional de Estadística e Informática.
El objetivo principal fue suministrar información estadística sociodemográfica, educativa y
económica proveniente de los hogares identificados como pertenecientes a los sectores urbanos
marginales participantes del proyecto, que cuenten con al menos una persona en el rango de edad
entre 6 y 29 años. También fueron incluidos los hogares que contaban con al menos una persona
con discapacidad.
Para recolectar información respecto a las personas con discapacidad, el cuestionario
utilizado formuló preguntas respecto a la existencia de algunas dificultades permanentes para oír,
ver, hablar, estar de pie, agarrar objetos, amputación de extremidades, así como el padecimiento
de retardo o enfermedades mentales crónicas. De igual modo, requirió datos respecto a la tenencia
del Certificado de Discapacidad expedido por un centro hospitalario del Ministerio de Salud. El
estudio reveló que la prevalencia de la discapacidad en los hogares de Lima identificados como
pertenecientes a sectores urbanos marginales era del 19%.
Encuesta de Hogares sobre Discapacidad en Lima Metropolitana 2005
Esta investigación fue realizada por el Instituto Nacional de Estadística e Informática, en
convenio con el Consejo Nacional de Integración de la Persona con Discapacidad en Lima
Metropolitana y Callao, generando indicadores de salud, empleo y acceso a los mismos, necesarios
para conocer el perfil de la población con discapacidad.
Sus resultados revelaron que 457.550 personas padecían alguna discapacidad o limitación
permanente, distribuidas en el 19,8% (374.225) de los hogares del Área Metropolitana de Lima y
Callao. En términos relativos, la prevalencia de la discapacidad represento el 5,7% de la población
de la ciudad capital.
Encuesta Nacional Continua 2006
La Encuesta Nacional Continua 2006 fue una investigación estadística que se aplicó a una
muestra de 382.000 viviendas particulares distribuidas a nivel nacional en las áreas urbana y rural
de los 24 departamentos y la Provincia Constitucional del Callao. Tuvo como objetivo obtener
información económica, social y demográfica a nivel nacional, departamental y provincial.
60
Programa de Lucha Contra la Pobreza en Zonas Urbano Marginales de Lima Metropolitana.
La Encuesta Nacional Continua 2006 dio a conocer que el 8,9% de la población peruana
presentaba algún tipo de discapacidad o limitación. En las áreas urbana y rural del país las
proporciones alcanzaron el 8,9% y 6,9%, respectivamente.
Censo de Población con Discapacidad en Tumbes 2012
El programa Piloto “Tumbes Accesible” respondió a la necesidad de realizar una intervención
integral en la región que permita mejorar la calidad de vida de las personas con discapacidad y sus familias.
El objetivo fue de identificar a la población de la región de Tumbes con dificultades motoras,
intelectuales, mentales o de salud que afecten sus actividades diarias, obteniendo información para
el desarrollo del “Estudio Biopsicosocial de Discapacidad”. Este último estudio fue requerido para
hacer el diagnóstico situacional de la discapacidad en la región.
El censo se realizó entre los meses de julio y agosto del año 2012, empadronando 64.487
viviendas. Sus resultaron permitieron calcular una prevalencia del 10,9% de dificultades para realizar
actividades diarias en la población de Tumbes.
Encuesta Nacional Especializada Sobre Discapacidad 2012
El Instituto Nacional de Estadística e Informática, en coordinación con el Ministerio de la
Mujer y Poblaciones Vulnerables y el Consejo Nacional para la Integración de la Persona con
Discapacidad (CONADIS), ejecutó a partir del mes de octubre del año 2012 la "Encuesta Nacional
Especializada sobre Discapacidad (ENEDIS)" en las áreas urbana y rural de los 24 departamentos y
la Provincia Constitucional del Callao.
El objetivo de la encuesta fue obtener información estadística confiable sobre el tamaño de
la población con alguna discapacidad existente en el Perú, el tipo de discapacidad que los afecta,
sus características sociodemográficas y económicas y su nivel de funcionamiento personal, familiar
y socio laboral. Todas estas variables fueron analizadas con la finalidad de orientar adecuadamente
las políticas, planes y programas para su atención.
El tamaño de la muestra efectiva fue de 1.858 conglomerados, en los cuales se esperó
registrar aproximadamente 222.960 viviendas y lograr entrevistar 22.657 viviendas con hogares en
los cuales algún miembro es una persona con discapacidad. Los resultados pueden observarse en
el diagrama 1.
Diagrama 1
Infografía de resultados de Encuesta Nacional Especializada sobre Discapacidad, 2012
Fuente: INEI (2014, pág. 9).

Inclusión de la temática de discapacidad en las encuestas permanentes de hogares

En razón del artículo 79.1 de la Ley General de la Persona con Discapacidad se dispone que
el INEI, junto a otros órganos del Sistema Estadístico Nacional, entidades u organismos de los
diferentes sectores y niveles de gobierno, incorporen en sus censos, encuestas y registros
estadísticos un rubro sobre la situación de la persona con discapacidad, siendo responsables de su
recopilación y procesamiento. Es así que el INEI incorpora en sus encuestas permanentes preguntas
para captar a las personas con discapacidad desde el año 2014, información con la cual se elabora un
boletín anual en el que se describen las características de las condiciones de vida y otros aspectos
sociales relevantes.
6. Potencialidades de la incorporación de la medición de la discapacidad

Es necesario continuar con la medición de esta tema en los censos y, sobre la base de la información
estadística censal, ejecutar encuestas especializadas. La información censal permitirá realizar el
seguimiento y evaluar desde la perspectiva del tema de la discapacidad las acciones relacionadas
con el cumplimiento de los objetivos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, tales como:
Objetivo 4: “Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades
de aprendizaje durante toda la vida para todos”
• Meta 4.5: De aquí a 2030, eliminar las disparidades de género en la educación y generar
el acceso igualitario a todos los niveles de la enseñanza y la formación profesional para
las personas vulnerables, incluidas las personas con discapacidad, los pueblos indígenas
y los niños en situaciones de vulnerabilidad.
• Meta 4.a: Construir y adecuar instalaciones educativas que tengan en cuenta las necesidades
de los niños y las personas con discapacidad y las diferencias de género, y que ofrezcan
entornos de aprendizaje seguros, no violentos, inclusivos y eficaces para todos.
Objetivo 8: “Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y
productivo y el trabajo docente para todos”
• Meta 8.5: De aquí al 2030, lograr el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para
todas las mujeres y los hombres, incluidos los jóvenes y las personas con discapacidad,
así como la igualdad de remuneración por trabajo de igual valor.
Objetivo 10: “Reducir la desigualdad en y entre los países”
• Meta 10.2: De aquí a 2030, potenciar y promover la inclusión social, económica y política
de todas las personas, independientemente de su edad, sexo, discapacidad, raza, etnia,
origen, religión o situación económica u otra condición.
Objetivo 11: “Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros,
resilientes y sostenibles”
• Meta 11.2: De aquí a 2030, proporcionar acceso a sistemas de transporte seguros,
asequibles, accesibles y sostenibles para todos y mejorar la seguridad vial, en particular
mediante la ampliación del transporte público, prestando especial atención a las
necesidades de las personas en situación de vulnerabilidad, las mujeres, los niños, las
personas con discapacidad y las personas de edad.
7. Avance en la implementación de programas y políticas con base en la

información recopilada sobre discapacidad en el Perú
De acuerdo con el Artículo 61 de la Ley N° 29973, Ley General de la Persona con Discapacidad, las
personas con discapacidad son beneficiarias de los programas sociales, salud, alimentación, vestido
y vivienda adecuados, y tienen acceso a servicios públicos que brinda el Estado, sin que para ello
se aplique el requisito de límite de edad.
Los programas sociales brindan atención preferente a la persona con discapacidad,
especialmente a las mujeres, niños, niñas y a quienes vivan en situación de pobreza para sufragar
gastos relacionados con su discapacidad.
En el Perú se han generado programas de atención y apoyo a las personas con discapacidad
de acuerdo con sus diferentes características, donde la información estadística ha sido un valioso
soporte e instrumento de gestión. Entre los principales programas y políticas tenemos:
Programa Nacional de Entrega de la Pensión no Contributiva a Personas con Discapacidad
Severa en Situación de Pobreza – CONTIGO
Este programa opera al amparo de la Ley General de la Persona con Discapacidad, y su
objetivo es contribuir a la mejora de la calidad de vida de las personas con discapacidad severa en
situación de pobreza.
El programa, utilizando la información de la ENEDIS 2012, determinó que del total de personas
con discapacidad en el Perú 597.478 tiene discapacidad severa. Esta información sirvió como insumo
para generar el programa social de apoyo a la persona con discapacidad en situación de pobreza.
Registro de Estudiantes con Necesidades Educativas Especiales
Creado por la Unidad de Medición de la Calidad del Ministerio de Educación, su objetivo es
garantizar que todos los estudiantes con necesidades educativas especiales asociadas a
discapacidad participen en las evaluaciones de logros de aprendizaje y cuenten con los
instrumentos necesarios. El Ministerio de Educación, a través de la Oficina de Medición de la Calidad
de los Aprendizajes, pone a disposición el Registro de Estudiantes con Necesidades Educativas
Especiales (NEE).
El registro es un sistema que permitió a todos los directores de instituciones públicas y
privadas, a nivel nacional, identificar a sus estudiantes que presentan necesidades educativas
especiales asociadas a discapacidad en los grados de la Evaluación Censal de Estudiantes (ECE) y
evaluaciones muestrales de 2018.
Determinación de ubicación de personas con discapacidad para la promoción de
acreditación de discapacidad
El artículo 76 de la Ley General de la Persona con Discapacidad establece que el certificado
de discapacidad acredita la condición de persona con discapacidad, y es otorgado por médicos
certificados registrados de establecimientos de salud pública y privada a nivel nacional. La
evaluación, calificación y la certificación son gratuitas. Cuando la discapacidad es evidente o
congénita, la certificación es inmediata.
Las Brigadas Itinerantes Calificadoras de Discapacidad (BICAD) están a cargo del Ministerio
de Salud y deberán atender la demanda de certificación de personas con discapacidad que no
puedan acudir a los establecimientos de salud a nivel nacional.
Caracterizar las necesidades reales de accesibilidad para las personas con discapacidad para
hacer uso de estacionamientos públicos
Según el artículo 19 de la Ley General de la Persona con Discapacidad, los estacionamientos
públicos y privados disponen la reserva de espacios para vehículos conducidos por personas con
discapacidad o que las trasporten. La Policía Nacional del Perú y las municipalidades supervisan y
fiscalizan el cumplimiento de esta obligación y de las condiciones de accesibilidad de los
estacionamientos, de conformidad con la Ley 28084, Ley que regula el parqueo especial para
vehículos ocupados por personas con discapacidad.
Accesibilidad para las personas con discapacidad para trasladarse en el servicio de transporte
El artículo 20 de la Ley General de la Persona con Discapacidad señala que las personas con
discapacidad severa inscritas en el registro del Consejo Nacional para la Integración de la Persona
con Discapacidad (CONADIS), y que cuenten con el carné amarillo, tienen pase libre en el servicio
de transporte público terrestre urbano e interurbano.
Nivel educativo alcanzado de las personas con Discapacidad, y las necesidades de esta
población para acceder a la educación superior
De acuerdo con el artículo 38 de la Ley General de la Persona con Discapacidad, las
universidades, institutos y escuelas superiores, públicos y privados, deben realizar ajustes
razonables para garantizar el acceso y permanencia de la persona con discapacidad, incluida la
educación y sus procesos de admisión. Estas instituciones reservan el 5% de las vacantes ofrecidas
en sus procesos de admisión por especialidad profesional para la postulación de personas con
discapacidad, quienes acceden a estos centros de estudio previa aprobación de la evaluación de ingreso.
La persona que se vea forzada a interrumpir sus estudios superiores por la adquisición de
una discapacidad mantiene su matrícula vigente por un periodo de hasta cinco años para su
reincorporación, incluidos los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú
que cursan estudios superiores.
Conocer la condición de empleo e ingreso de las personas con discapacidad para generar
políticas de apoyo y mejorar las condiciones de acceso a la oportunidad laboral
Según la Ley N° 29973, empleadores y entidades públicas han de considerar:
Artículo 47.2: Los empleadores públicos y privados generadores de rentas de tercera
categoría que emplean a personas con discapacidad tienen una deducción adicional en el pago del
impuesto a la renta sobre las remuneraciones que se paguen a estas personas, en un porcentaje
que es fijado por decreto supremo del Ministerio de Economía y Finanzas.
Artículo 48.1: En los concursos públicos de méritos convocados por las entidades públicas,
independientemente del régimen laboral, la persona con discapacidad que cumpla con los
requisitos para el cargo y alcance un puntaje aprobatorio obtiene una bonificación del 15% sobre
un puntaje final obtenido en la etapa de evaluación, que incluye la entrevista final. Las bases de los
concursos consignan la aplicación de este beneficio bajo sanción de nulidad.
Artículo 48.2: Las entidades públicas realizan ajustes en los procedimientos de selección y
evaluación para garantizar la participación de la persona con discapacidad en igualdad de
condiciones que las demás personas.
Artículo 53.2: Los gobiernos regionales y las municipalidades provinciales y distritales,
promueven la comercialización de los productos manufacturados por la persona con discapacidad,
fomentando la participación directa de dichas personas en ferias populares, mercados y centros
comerciales dentro de su jurisdicción.
Artículo 53.3: La persona con discapacidad tiene preferencia en la instalación de módulos de
venta en los locales de las entidades públicas.
Artículo 59: La persona con discapacidad severa que se encuentre en situación de pobreza
bajo los criterios del Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH) y que no tenga un ingreso o
pensión que provenga del ámbito público o privado recibe una pensión no contributiva a cargo del
Estado. Corresponde a las direcciones de salud expedir los certificados de discapacidad severa y a
CONADIS registrarlos. El reglamento fija las condiciones y requisitos para el progresivo acceso a
este beneficio.
8. Retos relacionados con la medición de la discapacidad al 2020

Para la ronda censal 2020 existen algunos retos en el Perú que se detallan a continuación:
• Es muy importante seguir trabajando en la construcción y aplicación de un criterio de
identificación que permita visibilizar a la población con discapacidad lo mejor posible.
• Incluir otras variables a las ya existentes en las encuestas permanentes de hogares para
caracterizar mejor a la población con discapacidad, tal como es el nivel de severidad.
• Continuar con la ejecución de encuestas especializadas permanentes, cumpliendo la
periodicidad establecida y asegurando los recursos presupuestarios para su realización.
• Promover el uso de los registros administrativos sectoriales que, por ser fuentes continuas,
ofrecen la ventaja de generar información actualizada sobre diversos aspectos del
quehacer de la población.
• Fomentar el uso de las bases de datos y los sistemas de información de las diversas
operaciones estadísticas ejecutadas por el INEI, las cuales cuentan con una gran riqueza
de información que no es suficientemente explotada.
• Brindar información oportuna y confiable sobre la discapacidad para la consecución de
las metas de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
Bibliografía
Desarrollo Sostenible, Una oportunidad para América Latina y el Caribe [en línea]
https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/40155/18/S1700334_es.pdf
ECOSOC (Consejo Económico y Social de la Organización de las Naciones Unidas) (6 a 9 de marzo de
2018) Informe conjunto del Secretario General y del Grupo de Washington sobre Estadísticas de
la Discapacidad, (E/CN.3/2018/17), 49º período de sesiones.
INEI (Instituto Nacional de Estadística e Informática) (2017), Censos Nacionales 2017: XII de Población y
VII de Vivienda, Lima, Publicaciones del Instituto Nacional de Estadística.
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_____ (2012), Censo de Población con Discapacidad en Tumbes, Lima, Publicaciones del Instituto Nacional
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_____ (2007), Censos Nacionales 2007: XII de Población y VII de Vivienda, Lima, Publicaciones del Instituto
Nacional de Estadística.
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Instituto Nacional de Estadística.
_____ (1994), Censos Nacionales 1993: IX de Población y IV de Vivienda. Resultados Definitivos, vol. I, II y
III, Lima, Publicaciones del Instituto Nacional de Estadística.
_____ (1984), Censos Nacionales VIII de Población y III de Vivienda, Lima, Publicaciones del Instituto
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Ministerio de Hacienda y Comercio (1944), Censo Nacional de Población y Ocupación 1940, Vol. I, II y III,
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Naciones Unidas (2007), Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, División de
Política Social y Desarrollo Social, Nueva York [en línea] https://www.un.org/development/desa/
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OMS (Organización Mundial de la Salud) (2011), Informe Mundial sobre la Discapacidad 2011, Ginebra,
Organización Mundial de la Salud (OMS), Banco Mundial (WB).
OMS (Organización Mundial de la Salud), OPS (Organización Panamericana de la Salud), Instituto de
Migraciones y Servicios Sociales (2001), Clasificación Internacional del Funcionamiento, de la
Discapacidad y de la Salud (CIF), Madrid [en línea] http://pps.who.int/iris/bitstream/handle/
10665/43360/9241545445_spa.pdf;jsessionid=104E3E70123A0913AA1E62F5C7619E4C?sequence=1.
República del Perú (2012), Ley N° 29973, Ley General de la Persona con Discapacidad, Diario Oficial El
Peruano, 24 de diciembre de 2012.
C. Identificación de la población con discapacidad en la Argentina:

aprendizajes y desafíos hacia la ronda censal 2020
María Cecilia Rodríguez61
Sofía Muhafra62
Bianca Musante63
1. Introducción
En las últimas décadas se ha avanzado notablemente en la inclusión de la medición de la
discapacidad en los sistemas de información de América Latina y el Caribe (ALC), especialmente en
los censos de población (CEPAL, 2014). En las últimas tres rondas censales se ha dado un incremento
sustantivo de la cantidad de países que incorporaron la indagación de esta temática en sus
cuestionarios censales (Massé y Rodríguez, 2015). Sin embargo, a pesar de estos avances, sigue
siendo un desafío el generar información válida, confiable y oportuna en materia de discapacidad.
61
Directora de Estadísticas Poblacionales, INDEC Argentina.
62
Profesional responsable del diseño conceptual de la temática de discapacidad, INDEC Argentina.
63
Profesional responsable del diseño conceptual de la temática de discapacidad, INDEC Argentina.
Como señalan Massé y Rodríguez, la disparidad de valores de prevalencia de personas con

discapacidad —no solo entre países y fuentes de datos, sino en el mismo país entre las rondas
censales 2000 y 2010— se debe a que “el origen de las diferencias se encuentra en la diversidad
conceptual y, en particular, operacional relativa a la medición de discapacidad” (Massé y Rodríguez,
2015, pág. 205). En este sentido, se reconoce la tarea de armonización censal que viene realizando
el Grupo de Washington sobre Estadísticas de Discapacidad64 (WG por sus siglas en inglés), el cual
funciona en el marco de la Comisión de Estadística de las Naciones Unidas, a fin de consolidar las
mediciones y los resultados obtenidos en América Latina y el Caribe.
Habida cuenta de estos antecedentes, el documento tiene como objetivo presentar la
experiencia argentina en materia de medición de discapacidad en el último censo llevado a cabo
en el país en 2010 y en la Primera Prueba Piloto implementada en 2017 en el marco de la ronda
censal 2020, y realizar una serie de propuestas para la mejora de la medición de la discapacidad en
esta última. Estas experiencias y aprendizajes resultan centrales a la hora de pensar los desafíos que
se deben transitar para mejorar la obtención y difusión de los datos de la población con discapacidad.
2. Antecedentes conceptuales en la medición de discapacidad

La definición conceptual de las personas con discapacidad, y la operacionalización de dicho
concepto con el fin de cuantificar y caracterizar a esta población, constituye el eje central de toda
medición que se quiera realizar para generar información válida y confiable (Massé y Rodríguez, 2015).
En este sentido, la medición de la discapacidad presenta múltiples desafíos ya que, por un
lado, existen diversas concepciones acerca de lo que la discapacidad significa, y por el otro engloba
población muy diversa en cuanto al tipo y grado de limitación de la discapacidad.
A lo largo de la historia se han propuesto diversos modelos conceptuales para explicar y
entender la discapacidad, transitando al menos por cuatro modelos o formas de interpretarlo: el
demonológico, el médico-organicista-biologicista, el social y el bio-psico-social65. Este último es el
modelo actualmente aceptado por la Organización Mundial de la Salud (OMS), el cual señala que
la discapacidad es el resultado de la interacción de las personas con su entorno físico y social.
Desde esta concepción de la discapacidad es que la OMS hace una revisión de la Clasificación
Internacional de Deficiencias, Discapacidades y Minusvalías (CIDDM)66. El año 2000 se publica el
borrador que da origen a la Clasificación Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y
de la Salud (CIF) y que la Asamblea Mundial de la Salud aprueba en el año 2001 (Massé y Rodríguez,
2015). El principal cambio que propone la CIF es un nuevo enfoque que abandona el concepto de
64
El Grupo de Washington es un grupo de ciudades de las Naciones Unidas establecido bajo la Comisión de Estadísticas de
Naciones Unidas. Lleva este nombre por ser Washington la ciudad donde se celebró la primera reunión.
65
En el modelo demonológico, se presentaban dos formas de entender a las personas con discapacidad. Por un lado, la
discapacidad era considerada como producto de posesión demoníaca, y ello fundamentaba la práctica del infanticidio, la
eliminación y el abandono de las personas. Por otro lado, se entendía a la discapacidad como una bendición, registrándose
muestras concretas de afecto y cuidado hacia las personas con discapacidad. El modelo médico considera a la discapacidad
como un problema personal de salud, causado directamente por una enfermedad, un trastorno o un accidente, el cual
requiere asistencia médica y rehabilitación individual para facilitar la adaptación de la persona afectada. El modelo social
considera que la discapacidad es un problema creado socialmente. Por lo tanto, el manejo del problema está en la sociedad
y es su responsabilidad hacer las modificaciones del entorno para la participación plena de las personas con discapacidad
en todas las esferas de la vida social (Rodríguez, 2009).
66
Aprobada en 1980 por la OMS, cuyo objetivo fue crear un instrumento común para todos los profesionales que trabajaran
en el campo de la discapacidad en un lenguaje que facilitara la comunicación.
“consecuencias de las enfermedades” para pasar a un modelo donde se habla del funcionamiento,
la discapacidad y la salud (Rodríguez, 2009; González y Stang, 2014).
En este sentido, la CIF define la discapacidad como “un término genérico que incluye déficits,
limitaciones en la actividad y restricciones en la participación. Indica los aspectos negativos entre la
interacción de un individuo (“con una condición de salud”) y sus factores contextuales (factores
ambientales y personales)” (OMS/OPS, 2001, pág. 231). La CIF plantea un binomio entre
funcionamiento y discapacidad que permite evaluar a toda la población y no solo a un grupo
minoritario. “El funcionamiento y la discapacidad de una persona se conciben como una interacción
dinámica entre los estados de salud (enfermedades, trastornos, lesiones, traumas, entre otros) y los
factores contextuales” (OMS/OPS, 2001, pág. 12). De este modo, la discapacidad es el resultado de
una interacción entre deficiencias en funciones y estructuras corporales, limitaciones y restricciones
en la actividad y la participación teniendo en cuenta a la persona en el contexto.
Asimismo el objetivo de la CIF es crear “un lenguaje común para describir la salud y los
estados relacionados con ella”, (…) y que permita “la comparación de datos entre países, entre
disciplinas sanitarias, entre los servicios, y en diferentes momentos a lo largo del tiempo”,
situándose como uno de los referentes internacionales para la definición y medición de la
discapacidad (OMS/OPS, 2001, pág.8).
Por su parte, la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad (CDPD), desde un modelo de derechos, plantea el “promover, proteger y asegurar el
goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades
fundamentales para todas las personas con discapacidad, y promover el respeto de su dignidad
inherente” (Naciones Unidas, 2007, Art. 1. Propósito). Reconoce el carácter dinámico de la
discapacidad y puntualiza que es “un concepto que evoluciona y que resulta de la interacción entre
las personas con deficiencias y las barreras debidas a la actitud y al entorno que evitan su
participación plena y efectiva en la sociedad” (Naciones Unidas, 2007, Preámbulo, inciso e).
Asimismo la Convención define que “las personas con discapacidad incluyen a aquellas que tengan
deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo, que, al interactuar con
diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de
condiciones con los demás” (Naciones Unidas, 2007, Art.1).
3. Recomendaciones internacionales para la medición de discapacidad

en censos de población
En línea con los cambios en la definición y el modelo interpretativo de la discapacidad, en el año
2001 las Naciones Unidas realiza un Seminario Internacional sobre Medición de la Discapacidad en
el que se acuerda establecer un “grupo de ciudad” encargado de aplicar las recomendaciones del
propio seminario, elaborar principios orientados a establecer formas generales de medir la
discapacidad, que puedan aplicarse en un censo, que sean compatibles desde el punto de vista
cultural y proporcionen la información básica necesaria acerca de la discapacidad en el mundo,
utilizando el enfoque de la CIF (Massé y Rodríguez, 2015). De este modo surgió el Grupo de
Wahsington, el cual funciona en el marco de la Comisión de Estadística de las Naciones Unidas. Su
propósito es la medición de la discapacidad dentro de las estadísticas demográficas y sociales, y
con este fin ha celebrado dieciocho reuniones anuales desde su creación, la última de ellas en 2018.
En relación con la medición de discapacidad en censos de población, el grupo ha trabajado

en una serie de preguntas que se conoce como short set67, cuya versión más actual se presenta a
continuación (traducción propia):
i) ¿Tiene dificultad para ver, aun si usa anteojos?
¿Tiene dificultad para oír, aun si usa audífono?
¿Tiene dificultad para caminar o subir escalones?
¿Tiene dificultad para recordar o concentrarse?
¿Tiene dificultad con su cuidado personal, como lavarse o vestirse?
Usando su idioma habitual ¿tiene alguna dificultad para comunicarse, por ejemplo, entender
lo que otros dicen o hacerse entender por otros?
Las categorías de respuesta propuestas para cada uno de los seis dominios anteriores son:
i) No, ninguna dificultad
No puede hacerlo
Este conjunto de preguntas busca cuantificar el grado de dificultad que tiene la población en
una serie de actividades básicas como ver, oír, caminar, recordar o concentrarse, cuidado personal
y comunicación. En este sentido, las categorías de respuesta permiten capturar el espectro
completo de dificultad de funcionamiento, recomendando que el corte internacional a utilizar para
considerar persona con discapacidad sea la respuesta “Sí, mucha dificultad” o “No puede hacerlo”
en al menos una pregunta.
Adicionalmente, como resultado de las actividades desarrolladas por la Comisión de
Estadística de las Naciones Unidas, las publicaciones Principios y recomendaciones para los censos
de población y habitación (Naciones Unidas, 2010 y 2017) sugieren incluir la medición de la
discapacidad en los censos como uno de los temas prioritarios, principalmente por el grado de
desagregación territorial que esta fuente permite. Además proponen que:
• la medición de la población con discapacidad se puede realizar considerando al censo
como marco de muestreo para la realización de una encuesta de hogares específica de
discapacidad,
• la necesidad de elaborar una definición clara y precisa de discapacidad que permita
identificar a las personas con limitación en la actividad, utilizando como marco conceptual
la CIF para contar con un punto común de referencia y un vocabulario compartido,
• focalizar la definición de la discapacidad en las actividades básicas como ver, oír, caminar,
subir escaleras,
67
Véase: http://www.washingtongroup-disability.com/wp-content/uploads/2016/01/The-Washington-Group-Short-Set-of-
Questions-on-Disability.pdf.
• que sean cuatro los dominios fundamentales para determinar la condición de

discapacidad factibles de ser relevados en un censo y más apropiados para la
comparación internacional: caminar, ver, oír y la dimensión cognitiva, y si fuera posible
incluir las dimensiones referidas al cuidado personal, la comunicación y las funciones
motoras del tronco superior,
• de acuerdo con el marco teórico de la CIF solo se incluyan aquellos dominios que respeten
los siguientes criterios: comparabilidad, capacidad de autoreconocimiento, que impliquen
escaso espacio en el cuestionario, con lenguaje claro y simple,
• no usar términos negativos en la formulación de preguntas, administrar una ficha
individual por cada miembro y no una para todo el hogar, utilizar preguntas con respuesta
en escala y que cumpla con la necesidad de información para políticas de salud pública.
Por otro lado, se encuentran las Recomendaciones para los censos de la década de 2010 en
América Latina que apuntan recomendaciones específicas para la incorporación de las preguntas
sobre discapacidad en los censos de la región:
i) El bloque de preguntas debe formularse a nivel de personas:
− Los países que opten por aplicar muestreo en el relevamiento deben incluir las
preguntas de discapacidad en el formulario básico.
ii) Para avanzar en la armonización de las estadísticas sobre discapacidad a nivel
internacional e internacional es recomendable que se consideren las observaciones del
Grupo de Washington.
iii) No introducir las consultas sobre discapacidad con preguntas filtro que pudieran
condicionar negativamente a los entrevistados.
iv) El uso de la palabra “dificultad” podría servir para atenuar la impresión negativa de los
entrevistados acerca de las discapacidades (CEPAL, 2011).
Por otra parte, la Agenda de Desarrollo Sostenible del 2030, que plantea diferentes objetivos
para que los países miembros de la región avancen en la erradicación de la pobreza y la disminución
de la desigualdad, propone una serie de indicadores que dan seguimiento al cumplimiento de
dichos objetivos. En este sentido, la Agenda impulsa la incorporación de la temática de la
discapacidad en los relevamientos censales, dado que la mayoría de los indicadores de seguimiento
requieren ser desagregados por población con y sin discapacidad (CEPAL, 2017).
4. Antecedentes en la medición de discapacidad en la Argentina

En términos generales se puede hablar de tres tipos de fuentes de información que permiten
caracterizar a las personas con discapacidad: los censos de población, las encuestas de hogares y
los registros administrativos de organismos públicos. Cada una de ellas presenta ventajas y
limitaciones en relación con la cobertura y precisión de los datos que recoge (véase el cuadro 1).
Cuadro 1
Síntesis sobre fortalezas y debilidades de las fuentes de datos para la medición de la discapacidad
Fuente Ventajas Desventajas

Cobertura universal
El nivel de desagregación de los resultados Periodicidad de 10 años.
alcanza el radio censal No es una fuente específica para relevar la temática
Censos de
Permite caracterizar a los hogares y las La persona que responde (informante) la entrevista
Población
personas con discapacidad puede no coincidir con la persona sobre la cual se
Permite calcular la prevalencia de población refieren los datos
con discapacidad
Fuente específica para relevar la temática
Permite caracterizar a los hogares y las personas
con discapacidad
No se puede obtener información para áreas
Encuestas a Permite calcular la prevalencia de población con
geográficas locales (información muy útil para la
hogares discapacidad
implementación de políticas en discapacidad)
especificas La selección de los recursos humanos puede
Debe ser contemplado el error muestral
orientarse a las profesionales en la temática.
Mayor tiempo de la capacitación y sensibilización
para los encuestadores
Permiten registrar eventos seleccionados y
proporcionan datos, actualizados y universales Caracterizan a la población con discapacidad,
Registros Permiten medir "estados y movimientos" pero no a sus hogares
Administrativos Permiten no solamente conocer la magnitud del No permiten calcular la prevalencia de la
fenómeno y sus características sino también la población con discapacidad
actualización constante de “entradas” y “salidas”
Fuente: Elaboración propia con base en Rodriguez (2009).
La Argentina actualmente cuenta con los tres tipos de fuentes de datos. En relación con los
registros administrativos, desde el año 2009 hasta la actualidad el país tiene un registro continuo,
el cual surge de la certificación de las personas con discapacidad. El Registro Nacional de Personas
con Discapacidad (RNPcD) releva a todas las personas que solicitan voluntariamente el Certificado
Único de Discapacidad (CUD)68 y permite describirlas de acuerdo con características
sociodemográficas, educativas, laborales, tipo y cantidad de discapacidad. Si bien la principal
ventaja de esta fuente es la capacidad de brindar información continua, su principal debilidad radica
en su cobertura, ya que se limita a la población con CUD y no al total de la población con discapacidad.
En cuanto a las encuestas específicas a hogares, la Argentina cuenta con dos experiencias.
La Encuesta Nacional de Personas con Discapacidad 2002-2003 (ENDI) —complementaria al
Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001— y el Estudio Nacional sobre el Perfil de
las Personas con Discapacidad 2018, ambos realizados por el Instituto Nacional de Estadística
y Censos (INDEC).
68
El CUD es un documento público válido en todo el país que permite ejercer los derechos y acceder a las prestaciones
previstas en las leyes nacionales 22.431 y 24.901. Es otorgado por una Junta Evaluadora que certifica la discapacidad de la
persona. Su tramitación es voluntaria y gratuita (Agencia Nacional de Discapacidad / ANDIS, 2019).
La ENDI 2002-2003 constituyó una experiencia de medición inédita en el país, ya que utilizó
una metodología integral-integrada. Esta última consistió en incorporar una pregunta en el
cuestionario del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas del año 2001 para identificar a
los hogares con al menos una persona con discapacidad y poder realizar la encuesta
complementaria de discapacidad al año siguiente. De este modo, el censo de 2001 fue utilizado
como marco muestral para el diseño de dos muestras representativas independientes: una muestra
de hogares con al menos una persona con discapacidad y una muestra de hogares con personas
sin discapacidad. La ENDI 2002-2003 se realizó a través de una muestra que representa a la
población que reside en localidades de 5.000 o más habitantes (Rodríguez, 2009). El objetivo
principal fue cuantificar y caracterizar a las personas con discapacidad en lo referente al
desenvolvimiento de la vida cotidiana dentro de su entorno físico y social (INDEC/CONADIS, 2005),
y otorgó resultados a nivel nacional, regional y provincial para 15 provincias69.
Por su parte el citado estudio, implementado entre abril y mayo del 2018, es representativo
de las localidades urbanas de 5.000 y más habitantes de todo el país y permite un nivel de
desagregación nacional y regional. El objetivo fue contar a la población con dificultad y describir
sus principales características demográficas, sociales y de los hogares (INDEC, 2018a).
En cuanto a los censos de población la Argentina posee una importante trayectoria en la
medición de personas con discapacidad en su población, como lo atestiguan los censos de 1869,
1895, 1914, 1947, 1960, 2001 y 2010. Esta incorporación temprana puso en evidencia la relevancia del
tema y la necesidad de disponer de mediciones válidas y confiables acerca de él. Sin embargo,
entre 1960 y 2001 se interrumpió la medición en los censos y, como se mencionó anteriormente, en
ocasión de la realización del censo de 2001 se incorporó una pregunta que permitió captar a los
hogares con al menos una persona con discapacidad. Por su parte, el censo de 2010 también
incorporó la temática, refiriéndonos a esta experiencia en el siguiente apartado.
5. Evaluación de la medición de la discapacidad en el censo de 2010

El censo de 2010 incorporó una serie de preguntas tendientes a identificar a la población con
dificultad o limitación permanente, el tipo de dificultad —en cuatro ámbitos o dominios— y la
cantidad de dificultades o limitaciones permanentes. Este bloque de preguntas se basó en la
propuesta del Grupo de Washington, con algunas modificaciones que surgieron de la experiencia
de las dos pruebas piloto y el censo experimental realizados previamente a la implementación del
censo. De esta forma, el diseño conceptual estipulado estableció que se continuaría utilizando el
concepto “permanente” en las preguntas, que no se indagaría por el “autocuidado” ni por la
“comunicación”, y que se utilizarían categorías dicotómicas de respuesta (Sí/No) (INDEC, 2014).
Las preguntas se ubicaron en el cuestionario ampliado de viviendas particulares, el cual se
aplicó a la totalidad de los segmentos censales de las localidades de menos de 50.000 habitantes y
a una muestra probabilística de los segmentos censales en las localidades con 50.000 o más
habitantes. Las estimaciones que surgen del cuestionario ampliado donde se aplicó están afectadas
por un error muestral (INDEC, 2015). Asimismo, las preguntas de dificultad o limitación permanente
se realizaron a cada una de las personas de los hogares censados con el formulario ampliado.
69
En la Argentina, las provincias corresponden a la división político territorial de primer orden, a saber: Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos, Santa Fe, Jujuy, Salta, Santiago del Estero, Corrientes, Misiones, Chaco,
Mendoza, Río Negro y Tierra del Fuego.
Imagen 1
Argentina: pregunta sobre discapacidad, cuestionario ampliado del censo de 2010
Fuente: Cuestionario ampliado del censo de la Argentina de 2011.
La prevalencia70 de población con dificultad o limitación permanente71 para el último censo fue
del 12,9%, representando a 5.114.190 personas. El porcentaje de hogares fue de 30,6% (INDEC, 2014).
Con el objetivo de evaluar la prevalencia de personas con dificultad o limitación permanente
que arrojó el censo de 2010 es que se realizan los siguientes análisis:
• Estructura de la cantidad y tipo de dificultad o limitación permanente
• Prevalencia por grupos de edad de la población con dificultad o limitación permanente
a) Evaluación de la cantidad y el tipo de dificultad o limitación permanente en la
Argentina para el año 2010
En el análisis del cuadro 2 se observa que la dificultad solo visual es la que prevalece, seguida
por la dificultad motora, y quedando en tercer lugar las dificultades auditiva y cognitiva.
Cuadro 2
Argentina: población con dificultad o limitación permanente por cantidad y tipo de dificultad, 2010
Cantidad y tipo de dificultad o limitación permanente En porcentajes

Total 100,0
Una dificultad o limitación permanente 68,1
Solo visual 40,5
Solo auditiva 5,7
Solo motora 16,2
Solo cognitiva 5,7
Dos o más dificultades o limitaciones permanentes 31,9
Fuente: Elaboración propia con base en el censo de la Argentina de 2010.
70
La prevalencia de personas con dificultad resulta del cociente entre el total de personas con dificultad y el total de personas.
71
De acuerdo con el diseño conceptual y operacional del censo de 2010 las personas con discapacidad se definen como
población con dificultad o limitación permanente (INDEC, 2014).
Sin embargo, los antecedentes de las encuestas a hogares específicas de discapacidad

realizadas en la Argentina demuestran que la variable presenta una estructura diferente: la dificultad
motora es la que prevalece y la dificultad visual no supera el 15%. Por lo tanto, estos resultados
llaman la atención72 (véase el cuadro 3).
Cuadro 3
Argentina: población con discapacidad, dificultad o limitación permanente por tipo
y cantidad discapacidad /dificultad o limitación, 2002-2003, 2011 y 2018
(En porcentajes)
ENDI EAH Estudio

2002-2003a 2011a 2018b
Total 100,0 100,0 100,0
Una dificultad 74,0 61,8 59,0
Solo motora 31,0 42,2 25,2
Solo visual 14,4 6,8 13,7
Solo auditiva 12,2 6,8 11,0
Solo mental-cognitiva 12,1 4,1 7,5
Solo del cuidado de sí mismo - 0,2 0,7
Solo del habla y la comunicación 2,1 0,7 0,9
Solo con otra dificultad 2,1 1,0 -
Dos dificultades o más 26,1 38,2 30,5
Solo certificado de discapacidad - - 10,5
Fuente: Elaboración propia con base en la ENDI 2002-2003, Dirección de Estadística y Censos de la Ciudad de Buenos Aires, Encuesta
Anual de Hogares 2011 y Estudio Nacional sobre el Perfil de las Personas con Discapacidad, INDEC 2018.
a
Porcentaje de población total con dificultad según cantidad y tipo de discapacidad.
b
Porcentaje de población con dificultad de 6 años y más según cantidad y tipo de discapacidad.
En este marco, dado el elevado porcentaje de la población con dificultad o limitación

permanente solo visual (40,5%) (véase el cuadro 2), se realiza un ejercicio a partir del cual se podría
obtener una nueva estimación de la prevalencia de personas con dificultad o limitación permanente
en la Argentina según el último censo.
Considerando que el rango de variación de la población con solo dificultad visual podría
representar entre el 15% y el 25% de la población con dificultad, se realizó una estimación de la
prevalencia de población con dificultad o limitación permanente a partir de la cual la tasa oscilaría
entre 9,0% y 10,2%, es decir una estimación menor a la observada en el censo de 2010 (12,9%)
(véase el cuadro 4).
Si bien se desconoce la causa de la elevada captación de la dificultad solo visual en el último
censo, al menos se detectan dos posibles aspectos relacionados con la definición operacional que
podrían estar incidiendo:
72
De acuerdo con lo mencionado en el cuadro 1 las encuestas a hogares específicas constituyen la fuente de datos por
excelencia para medir con mayor precisión la temática, y por ello se las toma como referencia.
• capta la dificultad visual a través de una sola pregunta que indaga si la persona “Tiene
dificultad o limitación permanente para ver, aún con anteojos o lentes puestos”. Es decir,
en una misma pregunta se indaga por la dificultad para ver y por el uso de anteojos o
lentes. De este modo, la población podría confundirse y responder por el uso de anteojos.
• capta la dificultad visual a través de un sistema de categorías dicotómico (Sí/No), que
podría atraer a aquella población con alguna dificultad para ver o a la población que no
tiene dificultades para ver, pero usa anteojos o lentes.
Cuadro 4
Argentina: prevalencia y estimación de prevalencia de personas con dificultad o limitación permanente
según porcentaje de personas con dificultad o limitación permanente solo visual, 2010
(En porcentajes)
Porcentaje de población con dificultad o

Prevalencia
limitación permanente solo visual
40,5a 12,9
15,0b 9,0d
25,0c 10,2d

a
Porcentaje observado en el censo de 2010.
b
Estimación realizada a partir de los resultados de encuestas a hogares específicas en Argentina.
c
Supuesto de máxima de porcentaje de población con dificultad solo visual.
d
Estimación de prevalencia de mínima y de máxima para el censo de 2010.
b) Análisis por grupos de edad de personas con dificultad o limitación permanente

en la Argentina para el año 2010
Otro aspecto a evaluar de los resultados obtenidos en el censo de 2010 es el relativo a la
edad a partir de la cual se calcula la prevalencia. Según lo advertido por el Grupo de Washington,
en conjunto con UNICEF, en relación con la complejidad de medición de la discapacidad en la
población de niños y niñas, no es recomendable difundir información de la población de 0 y 1 año
y se deben tomar recaudos en el análisis de la información de 2 a 5 años73. Además, recomiendan
realizar las preguntas referidas a los dominios motor superior e inferior y mental-cognitivo a partir
de los 2 años (UNICEF y WG, 2017).
Por lo tanto, para su evaluación, se calculó la prevalencia de manera independiente para la
población de 0 y 1 año, de 2 a 5 años y de 6 años y más. Del análisis del cuadro 5 se observa que
la prevalencia de niños de 0 y 1 año es del 3,0%, en tanto que para el grupo de 2 a 5 años desciende
al 2,5%. Estos resultados abonan los recaudos advertidos por las recomendaciones internacionales
en torno a la posible sobrecaptación de niños con dificultades que no son tales, por ejemplo, un
niño menor de 1 año que no camina o sube escalones, no agarra objetos con las manos o no se
puede evaluar su capacidad de aprendizaje.
73
La complejidad que tiene la medición de la discapacidad en los niños y niñas se basa en la heterogeneidad que presenta
esta población (desde niños y niñas pequeños a adolescentes), en las diferencias en su desarrollo evolutivo y en la
intermediación que hacen de esta información quienes contestan el cuestionario, que son los padres, madres o tutores.
En este sentido, la estimación de la población de 2 años y más con dificultad o limitación

permanente del censo de 2010 alcanzaría el 13,2%.
Cuadro 5
Argentina: prevalencia de población con dificultad o limitación permanente por sexo
según grupos de edad, censo 2010
(En porcentajes)
Grupo de edad Total Mujeres Varones
Total 12,9 14,0 11,7

0 y 1 años 3,0 2,9 3,1
2 a 5 años 2,5 2,2 2,7
6 años y más 14,0 15,2 12,8
En consecuencia, las evaluaciones realizadas ponen de manifiesto que el 12,9% de la

población con dificultad o limitación permanente del último censo no solo presenta problemas de
captación en el tipo de dificultad, sino que se halla afectada por el universo sobre el cual se calculó
(total de población sin considerar las diferencias por edad).
6. Hacia la ronda censal 2020

a) Primera prueba piloto 2017
Entre los meses de octubre y noviembre de 2017 se realizó la Primera Prueba Piloto (IPP 2017)
de la ronda censal 2020 en las localidades de San Javier (provincia de Misiones) y Pilar (provincia
de Buenos Aires). El relevamiento duró 16 días y se contemplaron 7 días de recuperación. Si bien el
objetivo principal de la prueba fue evaluar la posibilidad de que la Argentina pase de un censo de
hecho a uno de derecho, también se ensayaron nuevas formulaciones para algunos temas del
cuestionario censal, y es así que se probaron las preguntas de discapacidad.
La IPP 2017 incluyó el conjunto de preguntas sobre discapacidad recomendado por el Grupo
de Washington y las Naciones Unidas (WG, s.f.; Naciones Unidas, 2017; CEPAL, 2011) adaptadas a
criterios nacionales. En este sentido, se relevaron los seis dominios recomendados: visual, auditivo,
motor, del habla o comunicación, cognitivo y del cuidado de sí, en un único cuestionario ampliado
para toda la población.
b) Evaluación de la medición de la discapacidad en la primera prueba piloto 2017
Si bien la IPP 2017 se realizó en dos localidades, la evaluación de las preguntas se realizó solo
en San Javier (Misiones) debido a que en dicha localidad se tuvo el objetivo de censar a todas las
viviendas74. La prueba en esta localidad censó a 4.145 viviendas y 10.311 personas (INDEC, 2018b)75.
74
En la localidad de Pilar la prueba se realizó en dos fracciones censales seleccionadas.
75
Cabe mencionar que las preguntas incorporadas en la IPP 2017 presentaron un nivel de error menor al 1% (no respuesta
y multimarca) (INDEC, 2018c).
Imagen 2
Argentina: preguntas de discapacidad, IPP 2017
Fuente: Cuestionario de la IPP 2017.
Cuadro 6
San Javier, Misiones: prevalencia de población con dificultad por sexo según grupos de edad, 2017
(En porcentajes)
Grupo de edad Total Mujeres Varones

Total 6,0 6,5 5,5
0 y 1 año 0,3 0,0 0,5
2 a 5 años 0,8 0,8 0,8
6 años y más 6,7 7,2 6,2
Fuente: INDEC, IPP 2017, base de datos sin consistir.
En el cuadro 6 se observa que la prevalencia total de la población con dificultad es del

6,0% y que, en consonancia con lo mencionado en el punto anterior, la prevalencia de niños con
dificultad (0 a 1 y 2 a 5 años) no alcanza el 1,0%. En consecuencia, para asegurar la robustez de la
información, en adelante se propone que los análisis se realicen para la población de 6 años y más.
La prevalencia de la población con dificultad de 6 años y más es de 6,7%, siendo mayor para
las mujeres que para los varones.
Cuadro 7
San Javier, Misiones: prevalencia de población con dificultad de 6 años y más por grandes grupos de edad, 2017
(En porcentajes)
Grupo de edad Prevalencia de población con dificultad

Total 6,7
6 a 14 años 1,3
15 a 64 años 5,8
65 años y más 26,2

Al evaluar la prevalencia según el grupo de edad de las personas se advierte que incrementa
a medida que aumenta la edad de la población. En el grupo de 6 a 14 años la prevalencia es del
1,3%, mientras que entre la población de 15 a 64 años alcanza el 5,8%. Finalmente, en la población
de 65 y más años la prevalencia es del 26,2% (véase el cuadro 7).
El cuadro 8 presenta el tipo y cantidad de dificultad de la población con una o mas
dificultades. Se observa que dicha población representa el 69,9%, mientras que la población con
dos dificultades o más alcanza el 30,1%. Al analizar el tipo de dificultad de quienes tienen solo una,
la dificultad solo para caminar o subir escaleras es la más prevalente (30,7%), seguida de la dificultad
solo para ver (22,8%), en tercer lugar está la dificultad para recordar o concentrarse (7,9%) y en
cuarto lugar la dificultad para oír (6,1%).
En cuanto a los dominios de la comunicación y el autocuidado (bañarse o vestirse), ambos
representan apenas el 1,2% de la población con dificultad. Cabe mencionar que la escasa
prevalencia de estos dominios proviene de las características de este tipo de limitaciones. Las
personas con dificultad para comunicarse en ocasiones también presentan dificultades cognitivas,
a la vez que las personas con dificultad del cuidado de sí mismo manifiestan también dificultades
motoras. Ello indica que estas limitaciones se encuentran especialmente presentes en las personas
con dos o más dificultades (INDEC, 2018a).
Del análisis de la IPP 2017 surge que las características de la población con dificultad, en
cuanto al sexo, grupos de edad y cantidad y tipo de dificultad, son consistentes con los resultados
que brindan las encuestas específicas de discapacidad, es decir, predominio de mujeres y de
población de 65 años y más, y una distribución de cantidad y tipo de dificultad donde una dificultad
—en particular la motora— son las que sobresalen.
Cuadro 8
San Javier, Misiones: distribución relativa de la población de 6 años y más
con dificultad por tipo de dificultad, 2017
Tipo y cantidad de dificultad Porcentajes

Total 100,0
Una dificultad 69,9
Solo para caminar o subir escaleras 30,7
Solo para ver 22,8
Solo para oír 6,1
Solo para recordar o concentrarse 7,9
Solo para bañarse o vestirse 1,2
Solo para comunicarse 1,2
Dos dificultades y más 30,1
c) La pregunta de discapacidad en la IPP 2017 y en el censo de 2010

Como se mencionó anteriormente, en ocasión de la IPP 2017 la localidad de San Javier fue
censada en su totalidad y, aunque no sean estrictamente comparables (véase cuadro 8), es posible
realizar un ejercicio de evaluación con los resultados que arrojó la pregunta de discapacidad en el
censo de 2010.
Ya se indicó que las recomendaciones internacionales sugieren considerar personas con

discapacidad a aquellas que tienen “mucha dificultad” para llevar a cabo determinada actividad o
“no puede hacerlo”. Al procesar la información de acuerdo con dichas recomendaciones se observa
que la prevalencia de la población con dificultad de 6 años y más de la IPP 2017 es 6,7%, y que por
lo tanto disminuiría a la mitad respecto de la obtenida a partir del último censo (13,4%)
(véase cuadro 9). Al respecto cabe preguntarse a qué se debe esta diferencia, ¿se trata de un cambio
real?, es decir, ¿la población con dificultad disminuyó en 50% entre los años 2010 y 2017?, o ¿se debe a
un cambio técnico, es decir, a la diferente definición conceptual y operacional entre ambas mediciones?.
Cuadro 9
San Javier, Misiones: prevalencia de población de 6 años y más con dificultad, 2010 y 2017
(En porcentajes)
Prevalencia de personas con dificultad

Censo 2010 13,4
IPP 2017 6,7
Fuente: INDEC, IPP 2017, base de datos sin consistir y elaboración propia con base en el censo de la Argentina de 2010.
Gráfico 1
San Javier, Misiones: estructura por sexo y grupos decenales de edad de la población, censo de 2010 y IPP 2017
A. Censo 2010 B. IPP 2017
90 años y más 90 años y más
80 a 89 años 80 a 89 años
11109 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 91011 1110 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 1011

Varon Mujer Varon Mujer
Fuente: Elaboración propia con base en el censo de la Argentina de 2010 y la IPP 2017, base de datos sin consistir.
Pregunta 1: ¿La población con dificultad disminuyó un 50% entre los años 2010 y 2017 en la
localidad de San Javier?
Como muestran diversos estudios del tema, la estructura de edad y sexo de la población se
encuentra en estrecha relación con las características que presenta la población con dificultad. De
modo que el aumento de la cantidad de personas adultas mayores, y el consecuente incremento de
la prevalencia de enfermedades crónicas degenerativas y discapacitantes, se traduce en un
incremento de la población con discapacidad (Massé y Rodríguez, 2015). Sin embargo, según se
puede observar en el gráfico 1, la localidad de San Javier está principalmente compuesta por
población joven, estructura que no se modificó entre 2010 y 2017. La pirámide de población presenta
una base amplia y una cúspide más angosta, sin presentarse cambios importantes entre estos años.
En consecuencia, la disminución de la prevalencia de personas con dificultad en San Javier
entre 2010 y 2017 no podría explicarse por la disminución de la cantidad de población con dificultad.
Pregunta 2: ¿Es un cambio técnico que se debe al resultado de una diferente definición
conceptual y operacional?
En el cuadro 10 se presentan las principales diferencias entre el diseño conceptual y
operacional de los cuestionarios del censo de 2010 y la IPP 2017 relativa al relevamiento de la
población con discapacidad.
Cuadro 10
Argentina: diferencias del diseño conceptual y operacional de las preguntas
sobre discapacidad y operativas, 2010 y 2017
Censo 2010 IPP 2017

Tipo de cuestionario Viviendas particulares Viviendas particulares
Ampliado Ampliado (cuestionario único 100%)
Definición conceptual CIF CIF
Definición operacional Dificultad o limitación Dificultad
Definición temporal Permanente (un año o más) No tiene especificación
Cantidad de dominios 4 6
Diferencias de dominios ¿ver, aún con anteojos o lentes ¿para ver, aún cuando usa anteojos?
puestos?
¿oír, aún cuando usa audífono? ¿para oír, aún cuando usa audífono?
¿caminar o subir escalones? ¿para caminar o subir escaleras?
¿agarrar objetivos y/o abrir No se preguntó
recipientes con las manos?
¿entender y/o aprender? ¿para recordar o concentrarse?
No se preguntó ¿con el cuidado personal, como bañarse o vestirse?
No se preguntó ¿para comunicarse, por ejemplo, entender o ser

entendido por otros?
Sistema de categorías Dicotómico Gradiente
Sí/No No, ninguna dificultad
No puede hacerlo
Persona con dificultad Al menos una respuesta Sí en Al menos una respuesta en las categorías
alguna de las cinco preguntas “Mucha dificultad” o “No puede hacerlo”
en alguna de las seis preguntasa
Tiempo de capacitación 8 horas 3 días
Fuente: Elaboración propia con base en el cuestionario ampliado del censo de la Argentina de 2010 y el de la IPP de 2017.
a
El Grupo de Washington recomienda para la comparación nacional e internacional que la población considerada con discapacidad
sea aquella que haya contestado en al menos una pregunta “Mucha dificultad” o “No puede hacerlo”.
A partir de las diferencias halladas se podría deducir que la disminución en la prevalencia de

la población con dificultad entre 2010 y 2017 en la localidad de San Javier se debe a las diferencias
en las definiciones conceptuales y operacionales de ambos instrumentos de recolección y al tiempo
de capacitación recibido por los censistas.
Otro ejercicio realizado como parte de la evaluación de los resultados de la IPP 2017 fue
calcular la prevalencia a partir de la inclusión de las personas que respondieron no solo “Mucha
dificultad” y “No puede hacerlo”, sino también a los que respondieron al menos “Alguna dificultad”.
En el gráfico 2 se observa que, considerando a aquellas personas de 6 años y más que
declararon al menos en una pregunta “Mucha dificultad” y “No puede hacerlo”, la prevalencia es
del 6,7%, y que si se incluyen a aquellas personas que indicaron tener al menos “Alguna dificultad”,
“Mucha dificultad” o “No puede hacerlo”, la prevalencia asciende a 15,0%. Este valor se aproxima a
la prevalencia de población con dificultad o limitación permanente del censo de 2010 (13,4%) (véase
el cuadro 8). Esto podría estar indicando que la categoría de respuesta “Sí” del mencionado censo
incluye en el universo de la población con dificultad a las personas que tienen dificultades de menor
grado de limitación, es decir, a aquellas que tienen al menos una respuesta en la categoría “Alguna
dificultad”. En este sentido, debido a la complejidad de los censos para la medición de la población con
dificultad, la utilización del “gradiente” permitiría obtener resultados con mayor nivel de profundidad.
Gráfico 2
San Javier, Misiones: prevalencia de población con dificultad según grado de limitación, 2017
(En porcentajes)
Alguna
dificultad
Mucha
dificultad
No puede
hacerlo
Mucha
dificultad
No puede
hacerlo
No puede
hacerlo
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

7. Desafíos en la medición de discapacidad hacia la ronda censal 2020

La medición de la discapacidad a través de censos de población tiene la potencialidad de ser la
única fuente de datos de cobertura universal, con capacidad de desagregación geográfica y la
posibilidad de caracterizar a los hogares con personas con discapacidad y a las personas con
discapacidad. Sin embargo, tal como queda demostrado, la experiencia recorrida en la última
década en la Argentina en materia de medición de discapacidad a partir de fuente censal todavía
presenta limitaciones y desafíos.
De acuerdo con estas experiencias, y al análisis de las definiciones conceptuales y
operacionales, se pueden identificar dos tipos de limitaciones que se deberían considerar para
mejorar la medición en la ronda censal 2020: operativas y de definición conceptual y operacional.
Limitaciones operativas:
• El objetivo de un censo de población es contar a la población sin omitir ni duplicar, pero
la medición de fenómenos complejos pone en cierto sentido en riesgo dicho objetivo. A
ello se suma que los censos de población, al ser operativos tan amplios y con diversas
temáticas, cuentan con escaso tiempo de capacitación. Como se mencionó anteriormente,
la discapacidad es una temática difícil de medir, lo que se traduce en la necesidad de una
capacitación y una sensibilización específica que excede las posibilidades de los censos
de población.
• La medición de discapacidad según el Grupo de Washington requiere de la incorporación
de un bloque de seis preguntas con un sistema de categorías de respuesta complejo, lo
cual entra en conflicto con el escaso tiempo de capacitación y de entrevista que está
previsto en los operativos censales de un día.
• Otro aspecto que resulta complejo es el uso de gradientes en las categorías de respuesta,
ya que es la única pregunta del cuestionario censal que incorpora este sistema. Por otra
parte, requiere más tiempo de entrevista, ya que el censista debe realizar dos preguntas:
¿tiene dificultad para …? y luego el grado de limitación de dicha dificultad. Si la respuesta
es afirmativa, le lee al censado las tres categorías de respuesta que indican el grado de
limitación de la dificultad.
Limitaciones de la definición conceptual y operacional:
• Si bien se ha trabajado en los últimos años en el concepto de discapacidad y su
operacionalización, aún se encuentran problemas para plasmar los componentes de la
definición de la CIF y de la CDPD en el bloque de preguntas de los censos de población.
Más específicamente, el bloque de preguntas del Grupo de Washington permite
identificar limitaciones en la actividad, pero no incorpora la dimensión “restricción en la
participación” que propone la CIF, y que resulta fundamental para poder identificar a la
población con discapacidad. En este sentido, debido a que el bloque de preguntas para
la medición de la discapacidad en los censos no mide estrictamente discapacidad tal como
la define la CIF, resultaría más correcto referirse a la población con limitación en la
actividad o la población con dificultad.
• El bloque de preguntas mide capacidad para algunos dominios (por ejemplo, caminar sin
uso de apoyos) y desempeño para otros (por ejemplo, uso de lentes o anteojos para ver).
La diferencia entre capacidad y desempeño que plantea la CIF permite diferenciar dos
dimensiones del funcionamiento, que no pueden diferenciarse en el bloque de preguntas
propuesto por el Grupo de Washington.
• Un problema importante de validez del bloque de preguntas de discapacidad es la
captación de la dificultad visual, como se mostró con lo ocurrido en el último censo, en el
cual la pregunta sobre la dificultad visual sobreestima a esta población. Según el reporte
de las observaciones no participantes de la IPP 2017, las personas responden que tienen
dificultad confundiendo la pregunta con la indagación sobre el uso de anteojos, y lo
propio ocurre cuando no tienen la graduación correcta (INDEC, 2018d).
• El dominio de la comunicación también tiene problemas de validez, dado que la pregunta
recomendada por el Grupo de Washington76 comprende dos dominios a la vez, por un
lado “comunicarse y ser entendido por otros”, que refiere a la capacidad expresiva (emitir
un mensaje hablado), y por otro “entender” (interpretar el mensaje), que alude al dominio
cognitivo y de la comunicación.
• En relación con el dominio mental-cognitivo, en las observaciones no participantes de la
IPP 2017 se registraron dificultades por parte del entrevistado para comprender la
pregunta de recordar o concentrarse. La pregunta era interpretada como problemas de
estrés, asociados al cansancio u otras cuestiones más coyunturales que no estaban
relacionadas a una limitación o dificultad para realizar las actividades mencionadas
(INDEC, 2018d).
• Respecto a la medición del autocuidado, históricamente la población que reporta solo
tener esta dificultad ha representado menos del 1% de la población con dificultad, y en
general se encuentra presente entre quienes tienen más de una dificultad. La pregunta
refiere a dificultades que involucran la participación de los miembros superiores del
cuerpo (brazos, manos y dedos), y por lo tanto podría ser medida a través de la indagación
directa de este dominio.
• Si bien la recomendación del Grupo de Washington y del grupo de trabajo de la
CEA-CEPAL es aplicar el conjunto de preguntas a toda la población, esto genera
problemas en la aplicación del cuestionario, ya que existen diferencias según la edad que
tenga la persona en la adquisición de las habilidades o funcionamiento al que hacen
referencia las preguntas (por ejemplo, la identificación de la dificultad visual o auditiva a una
edad temprana —1 año— pero no así las dificultades para recordar, concentrarse,
comunicarse o caminar).
• Estas preguntas están orientadas a la autopercepción de los individuos con relación a su
posibilidad de realizar o no ciertas actividades, lo que implica que cada persona en el
hogar debiera poder responder por sí misma. Sin embargo, debido al tipo de operativo,
en el censo de población quien contesta por todos los integrantes del hogar
generalmente es un informante miembro el mismo.
76
“¿Tiene dificultad para comunicarse, por ejemplo, entender o ser entendido por otros?.”
8. Propuesta de set de preguntas para la segunda prueba piloto de la ronda

censal 2020
Si bien en el apartado anterior se mencionan diferentes limitaciones y desafíos en vistas de la mejora
en la captación de la discapacidad en el próximo censo, se reconoce que algunos son propios de
este tipo de operativos, mientras que otros se pueden mejorar.
En este sentido, la Argentina se encuentra elaborando el cuestionario de la Segunda Prueba
Piloto (IIPP) para la ronda censal 2020, y propone realizar las siguientes modificaciones en el set de
preguntas para medir discapacidad:
Imagen 3
Argentina: preguntas de discapacidad, IIPP
Fuente: Cuestionario de la IIPP.
Diseño de pregunta:
• Incluir el “Nombre” de la persona a la que se está censando para mejorar la captación de
aquellas personas que no responden por sí mismas.
• Agregar en la formulación de las preguntas la palabra “limitación” para mejorar la
comprensión sobre lo que se está indagando.
• Comenzar el set de preguntas por la referida a la dificultad para caminar o subir escaleras,
por ser esta la que presenta menor dificultad de comprensión. Con este cambio se espera,
desde el inicio, contextualizar al censado sobre la temática que se quiere indagar. En este
sentido, se atenuaría la sobreestimación de la dificulta para ver.
• Invertir el orden del gradiente, colocando como primero el grado máximo de dificultad,
para así mejorar la captación del grado de limitación.
• Cambiar la expresión de la categoría de respuesta “No puede hacerlo” por “Sí, no puede”.
Se espera que este cambio permita registrar mejor el grado de limitación de las dificultades.
• Agregar ejemplos en las preguntas de los dominios en donde se detectaron los mayores
problemas de comprensión: dificultad para ver y dificultad para entender, recordar o concentrarse.
Definición conceptual:
• Diseñar una metodología de evaluación de calidad y consistencia de la información censal
que brinde resultados confiables, que permita obtener no solo una prevalencia para el
total de población con dificultad, sino una prevalencia diferencial por grupos de edad y
tipos de dificultad.
• Difundir los datos obtenidos como prevalencia de “personas con dificultad” y no de “personas
con discapacidad”, debido a que la operacionalización del concepto para los censos de
población solo tiene en cuenta la dimensión de la limitación en la actividad de la CIF.
• Evaluar la definición conceptual de la población con dificultad y el cálculo de la
prevalencia, prestando especial atención a la población de 0 años, 1 año y 2 a 5 años.
• Modificar la pregunta del dominio de la comunicación para evitar que en una misma
pregunta se releve los dominios mental-cognitivo y del habla y la comunicación.
• Difundir los datos como dificultad para ver, dificultad para oír, dificultad para caminar o
subir escaleras, para hablar o comunicarse, etc. y no por dominio (visual, auditivo, motor,
mental-cognitivo, etc.).
• Continuar evaluando los resultados del dominio de cuidado de sí tanto de la IIPP como los
obtenidos en el Estudio Nacional sobre el Perfil de Personas con Discapacidad (2018), con la
finalidad de analizar la inclusión y/o reemplazo por la pregunta sobre el dominio motor superior.
9. Reflexiones Finales
Más allá de las dificultades mencionadas en la medición de discapacidad, y a pesar de que los
registros y las encuestas a hogares son fuentes de datos que por su naturaleza resultan más
apropiadas para el estudio de una temática compleja como es la discapacidad, por su universalidad
los censos son la principal fuente de datos para conocer la estructura, las características y el estado
de situación de la población con discapacidad.
En este sentido, de la experiencia argentina en la medición de discapacidad a través de los
censos, se puede observar que existiría un conjunto de población con dificultad severa que es
captada por la mayoría de las definiciones conceptuales y operacionales de discapacidad. Sin
embargo, hay grupos poblacionales donde la medición se vuelve más compleja, principalmente
por las particularidades que presenta la dificultad, por ejemplo en el caso del dominio visual, que
tiende a ser sobreestimado, y en el caso de los niños pequeños.
La propuesta de trabajo para la ronda censal 2020 debiera estar orientada a la adecuación
de la captación, al diseño de metodologías de evaluación de calidad y a la mejora de la difusión de
los resultados de estos grupos poblacionales, manteniendo una armonización para la comparación
nacional e internacional. Asimismo, los productores de datos deben promover desarrollos
conceptuales y metodológicos para el mejoramiento de la medición de la discapacidad en censos,
encuestas a hogares y registros administrativos.
Resulta imprescindible establecer líneas de trabajo orientadas al diseño e implementación de
un sistema integrado de información estadística sobre discapacidad a partir de censos, encuestas
específicas, y a la elaboración de un conjunto de preguntas para su medición en los registros
administrativos (educación, salud, trabajo, cultura, etc.) a nivel nacional y local.
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D. La medición de la discapacidad en México en los censos de

población y vivienda
Leonor Paz Gómez77
1. Introducción
Con el Censo General de la República Mexicana de 1900 se iniciaron los esfuerzos para estimar el
número de personas con discapacidad y sus principales características económicas y sociales. Sin
embargo, las cifras resultantes no son comparables a través del tiempo, tampoco a nivel nacional
ni internacional, debido a los conceptos utilizados y los abordajes metodológicos implementados
en su captación. Aunque en censos posteriores se captó información sobre esta temática hasta
1940, y luego en 1980 de manera parcial, es hasta los censos recientes (2000 y 2010) que se vuelve
a incorporar el tema de discapacidad.
En el censo de 2000 se incluyó por primera vez una pregunta para conocer la causa de la
discapacidad, y en el de 2010 se aplicaron preguntas basadas en las recomendaciones del Grupo
de Washington (WG, por sus siglas en inglés), con respuestas dicotómicas (sí/no) y enfocadas en el
funcionamiento humano, en la dificultad o limitación en la actividad. Se tomó como marco de
77
Directora de Diseño Conceptual del Censo de Población y Vivienda, INEGI México.
referencia la Clasificación Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud (CIF).

Además, se agregó una pregunta para conocer las limitaciones mentales y se mantuvo la causa
de la discapacidad.
El objetivo de este documento es presentar la experiencia de México con respecto a la
medición de la discapacidad en censos y conteos de población. Asimismo se abordan los
antecedentes conceptuales y su evolución, se hace mención a la diferencia en la forma de medir
esta condición en los censos recientes y se reflexiona acerca de las acciones en esta materia
realizadas para el censo de 2020, con el propósito de obtener datos confiables que sean útiles para
el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas.
2. Antecedentes conceptuales
Las diversas actitudes y prácticas hacia las personas con deficiencias y/o discapacidades observadas
en el transcurso de la historia forman parte de la cultura de atención y trato hacia este grupo
poblacional. Estas actitudes y prácticas han significado progresos y reflejado problemáticas que
oscilaron entre una postura activa o positiva, que entendió la deficiencia como fruto de causas
naturales o accidentes, con posibilidades de tratamiento, prevención e integración; y otra pasiva o
negativa, que relacionó las deficiencias con causas ajenas al hombre, considerándola como una
situación incontrolada, inmodificable y estrechamente relacionada con el animismo, el pecado, el
demonio y el castigo de los dioses (Aguado, 1995).
Los avances en la prevención, diagnóstico y tratamiento de las enfermedades y lesiones que
se producen en el cuerpo de las personas han disminuido la mortalidad, pero en muchos casos su
resultado ha sido el aumento del número de individuos con deficiencias y discapacidades. En el
área social, los cambios asociados a la industrialización, la mecanización y los estilos de vida han
originado un incremento en el número de accidentes, y estos inciden en el número de deficiencias
y discapacidades de las personas y en su calidad de vida.
Entre los compromisos derivados de los documentos aprobados por la Asamblea General de
las Naciones Unidas en la década de 1980 resalta el Programa de Acción Mundial para las Personas
con Discapacidad, que instó a la Oficina de Estadística de las Naciones Unidas —junto con otras
dependencias de la Secretaría de las Naciones Unidas, los organismos especializados y las
comisiones regionales— a cooperarar con los países en desarrollo para establecer un sistema
realista y práctico de obtención de datos, basados en recuentos totales o en muestras
representativas, según proceda, respecto de las diversas discapacidades (INEGI, 2004).
El concepto de discapacidad en que se basan las mediciones de la situación de las personas
con esta condición ha evolucionado significativamente en las últimas décadas. Se ha dejado atrás
el modelo biomédico que consideraba a la discapacidad como un problema personal de salud,
causado directamente por una enfermedad, un trastorno asociado al envejecimiento o un
accidente, el cual requería asistencia médica y rehabilitación individual para facilitar la adaptación
de la persona afectada a su nueva situación. Esta evolución se ha expresado a través de una gama
de modelos y propuestas de medición desde que en 1980 se publicase la primera Clasificación
Internacional de Deficiencias, Discapacidades y Minusvalías (CIDDM)78 de la OMS, que reflejaba
78
Sus siglas en inglés son ICIDH.
cabalmente este primer modelo biomédico y establecía una correlación entre deficiencias del
cuerpo y de la mente, impedimento y anormalidad.
En 1997 la OMS elaboró una nueva propuesta para realizar, de manera operacional, la
transición del concepto de discapacidad vigente hasta la década de 1990 hacia un modelo social
desde el punto de vista de la integración social de las personas que sufren las consecuencias de
una enfermedad. En este segunda perspectiva se considera que esas consecuencias no son un
atributo de la persona, sino un conjunto de alteraciones que se producen en la interacción de la
persona y su medio, y que son originadas por el entorno social. El enfoque propuesto por la OMS
surge de la confluencia de estos modelos, y constituye una perspectiva biopsicosocial que define
la discapacidad como un problema a la vez social y personal, que requiere no solo de atención
médica y rehabilitadora, sino también de apoyo para la integración social, cuya superación exige
transformaciones tanto personales como del entorno. En 2001 esta aproximación se perfeccionó
con la publicación, también por parte de la OMS, de la Clasificación Internacional del
Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud (CIF), que ofrece una descripción clara y coherente
de las dimensiones biológicas, individuales y sociales de la discapacidad (CEPAL, 2014).
Hoy el enfoque social de la discapacidad se concibe como el reflejo de una interacción entre
la persona y su entorno. Cumple con el principio de inclusión social y la igualdad de derechos de
las personas con discapacidad de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad.
El Grupo de Washington ha jugado un papel importante en este proceso de medición de la
discapacidad, pues ha propuesto un conjunto de preguntas para ser utilizadas en censos y
encuestas. Las preguntas cubren seis áreas funcionales o actividades básicas de las personas: ver,
oír, moverse/caminar, recordar/concentrarse, atender su propio cuidado personal y
comunicación/comprensión. Si bien no se cubren todas las áreas en las cuales las personas
desarrollan las actividades, el grupo considera que si las personas responden que solo pueden
funcionar con grandes dificultades o tienen una imposibilidad total para funcionar en al menos una
de esas seis grandes áreas, se les debe considerar como personas con discapacidad.
Es importante mencionar que las manifestaciones y efectos de la discapacidad plantean una
serie de desafíos para la recopilación y medición de datos sobre esta condición, por lo que se
necesita una metodología sólida, así como un marco conceptual robusto, para estimar su magnitud.
Además, no se debe perder de vista que la información que se obtiene a través de un censo debe
ser complementada con otras fuentes de información, como por ejemplo los registros administrativos.
3. Breve historia de los resultados censales en materia

de discapacidad en México
El Censo General de la República Mexicana de 1900 captó el número de personas con discapacidad
y sus características bajo el enfoque de defectos de estructura o función, que se definió como
“Defectos físicos y mentales”, y se continuó con la medición de la discapacidad bajo este concepto
hasta el censo de 1940. La recolección de datos se interrumpió durante los tres censos posteriores,
reanudándose en el censo de 1980, en el cual se indagó indirectamente por la discapacidad como
motivo de ausencia escolar para la población de 6 a 14 años. Fue a partir de las recomendaciones
emitidas por el Programa de Acción Mundial para los Impedidos en 1982 que surge un interés
mayor por la recopilación de información estadística sobre este tema (INEGI, 2001).
En 1995 se incluyó el tema de la discapacidad entre los integrantes del hogar en el Conteo
de Población y Vivienda. Posteriormente, en el año 2000, se incorporó en el XII Censo General de
Población y Vivienda, bajo un enfoque combinado de deficiencia y discapacidad, y se aplicaron
preguntas a través de dos tipos de cuestionarios: básico y ampliado (este último como una muestra
del censo). El primero captó información sobre el tipo de discapacidad, y el segundo sobre el tipo
y la causa de la misma. Durante 2006 se participó en una prueba cognitiva del set corto de
preguntas sugeridas por el Grupo de Washington. Para el censo de 2010 se retomaron parcialmente
las recomendaciones del grupo, ya que no se incluyeron los grados de limitación, se adicionaron
las limitaciones mentales y se incluyeron las causas de la discapacidad (véase el cuadro 1).
La inclusión de la discapacidad en los censos de población y vivienda ha permitido
caracterizar demográfica y socioeconómicamente a las personas con discapacidad, y también ha
proporcionado marcos muestrales útiles para investigaciones o encuestas específicas en hogares.
Sin embargo, por su carácter general y sus restricciones de espacio (sólo es posible incluir pocas
preguntas), el censo no es el instrumento más idóneo para obtener un conocimiento detallado de
esta temática (INEGI, 2011a y 2011b; Naciones Unidas, 2010).
Cuadro 1
México: evolución de las estadísticas de discapacidad, 1900-2010
Proyecto Año Perspectiva

Censo General de la República Mexicana 1900 Defectos físicos y mentales
Tercer Censo de Población de los Estados Unidos Mexicanos 1910 Defectos físicos y mentales
Censo General de Habitantes 1921 Defectos físicos y mentales
Quinto Censo de Población 1930 Defectos físicos y mentales
Sexto Censo de Población 1940 Defectos físicos y mentales
X Censo General de Población y Vivienda 1980 Ausentismo escolar por invalideza
Conteo de Población y Vivienda 1995 Discapacidad
XII Censo General de Población y Vivienda 2000 Discapacidad/limitación
Censo de Población y Vivienda 2010 Discapacidad/dificultad
Fuente: INEGI (2004, pág. 26).

a
Incapacidad permanente o temporal de una persona para andar, mover algún miembro del cuerpo o realizar determinadas
actividades, debida a una discapacidad física o psíquica.
Es importante tener en cuenta que la diversidad conceptual y metodológica usada para

obtener estadísticas sobre la discapacidad tiene por consecuencia disponer de datos que no son
comparables en el tiempo. En los dos censos más recientes esta diferencia se hace evidente, y es lo
que se mostrará en el siguiente apartado.
4. La medición de la discapacidad en los censos de 2000 y 2010

El censo de población y vivienda es el proyecto estadístico de mayor relevancia e interés nacional
porque permite conocer la situación del país en materia demográfica y mostrar las principales
características socioeconómicas de sus habitantes (INEGI, 2011a).
Aunque la discapacidad ha estado presente en la gran mayoría de los censos de México, es
hasta el XII Censo General de Población y Vivienda (censo de 2000) cuando se incluye formalmente,
con base en la propuesta metodológica de la Clasificación Internacional de las Deficiencias,
Discapacidades y Minusvalías (CIDDM) y de las recomendaciones de las Naciones Unidas (1998)

vertidas en el documento Principios y recomendaciones para los censos de población y habitación,
Revisión 1. En la mencionada publicación se sugiere definir a las personas con discapacidad como
aquellas con limitaciones en cuanto a la clase o la cantidad de actividades que pueden realizar
debido a dificultades corrientes causadas por una afección física o mental o un problema de salud
a largo plazo, es decir que duren más de seis meses (Naciones Unidas, 1998; INEGI, 2001).
Considerando las recomendaciones y las posibilidades de obtener información de buena calidad,
se empleó un enfoque combinado de deficiencia y discapacidad para captar el volumen y las
características generales de la población con discapacidad enfocándose en las más evidentes, como
son las sensoriales, motoras y mentales (INEGI, 2001).
En el censo de 2000 se aplicaron dos tipos de cuestionarios: uno básico y otro ampliado. El
primero captó el tipo de discapacidad y el segundo el tipo y la causa de la misma (INEGI, 2011b). La
pregunta sobre el tipo de discapacidad se diseñó haciendo énfasis en las limitaciones o restricciones
para ver, escuchar, desplazarse, entre otras. Por ello, los datos obtenidos únicamente se refieren a
las repercusiones derivadas de las enfermedades, accidentes o deterioro del organismo. De hecho,
el modelo teórico en el que se sustenta la pregunta considera la discapacidad como consecuencia
de una enfermedad, trauma o condición de salud. Por otro lado, es importante resaltar que el
diseño de la pregunta censal permitió captar la condición múltiple, sin embargo, la causa de la
discapacidad sólo podía registrarse para una discapacidad y no se logró identificar la causa en caso
de haber discapacidad múltiple.
El censo de 2010, en el que la inclusión del tema de la discapacidad se realizó con base en la
Clasificación Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud (CIF) y las
recomendaciones vertidas en la segunda revisión del documento Principios y recomendaciones para
los censos de población y habitación —que incluye la propuesta del Grupo de Wahsington— refleja
los cambios producidos en la concepción y tratamiento del fenómeno de la discapacidad,
sugiriendo definir a las personas con discapacidad de la siguiente forma:
“A los efectos de determinar la situación en materia de discapacidad utilizando los
datos del censo, personas con discapacidad son las personas que tienen mayor riesgo
que la población en general de experimentar restricciones en la realización de tareas
determinadas o participar en actividades correspondientes a determinadas funciones.
Este grupo comprende generalmente las personas que encuentran dificultades para
realizar actividades básicas, como caminar u oír, aun cuando estas limitaciones se
mitiguen mediante el uso de dispositivos auxiliares, un entorno favorable o recursos
abundantes. […] Estas personas se considerarían no obstante en situación de mayor
riesgo por lo que se refiere a las restricciones en las actividades y/o la participación que
la población en general, debido a la presencia de limitaciones en el funcionamiento
básico y a que la ausencia del nivel actual de ayuda pondría en peligro sus niveles
actuales de participación” (Naciones Unidas, 2010, págs. 190-191).
En este último censo también se aplicó un cuestionario básico y otro ampliado. El
cuestionario básico incluyó la pregunta para conocer las dificultades en la actividad de las personas,
y en el ampliado se incorporó además el registro de la causa de las dificultades relacionadas a cada
actividad. Las preguntas se diseñaron con base en el enfoque de dificultades en la actividad
propuestas por el Grupo de Washington. Para determinar la condición de discapacidad se adoptaron
los siguientes dominios: movilidad, funciones sensoriales y estructuras del ojo y oído, aprendizaje y
aplicación de conocimientos, autocuidado y comunicación, y se agregó la limitación mental.
En el censo de 2000 se preguntó por un atributo personal, representado por una limitación
o condición limitante, mientras que en el censo de 2010 se indagó por la capacidad para realizar
una serie de actividades, es decir, no se averiguó por las características de la persona, sino sobre su
funcionalidad. Este cambio conceptual provocó diferencias significativas en el registro de la
población con discapacidad de 2000 a 2010.
Cabe mencionar que preguntar si una persona tiene o no dificultad para realizar determinada
actividad, más que por las enfermedades o deficiencias corporales, ayuda a no catalogar a las
personas sino a las dificultades que presenta y a disminuir los prejuicios personales y sociales de
declararse persona enferma o con deficiencias. Además las personas son, en general, más
conscientes de las dificultades que tienen para realizar determinadas tareas que de sus
enfermedades o deficiencias corporales que inciden en su realización (INEGI, 2010).
Por otra parte, las diferencias que presentan ambos instrumentos en las opciones o los
dominios sugeridos para determinar la condición o el tipo de discapacidad también son
importantes. Por ejemplo, en el último censo se preguntó por dificultades para poner atención o
aprender cosas sencillas, con lo que se buscó identificar dificultades para realizar actividades
relacionadas con las funciones mentales y cognitivas específicas, y si ‘tiene alguna limitación
mental’, para identificar dificultades relacionadas con las funciones mentales globales. De esta
forma, era de esperarse un mayor registro de la población con dificultades relacionadas con las
funciones mentales en el censo de 2010 en relación con el censo de 2000, en el que solo se indagó
por retraso o deficiencia mental.
Así, mientras según el censo de 2010 el 5,1% de la población mexicana conforma el colectivo
de personas con discapacidad, en el anterior las personas con discapacidad representaron el 1,8%.
Vale la pena reiterar que durante la ronda censal 2010 en México se consideraron y evaluaron las
recomendaciones del Grupo de Washington para identificar el fenómeno de la discapacidad. En la
pregunta censal se incluyeron los seis dominios claves del funcionamiento humano, y en el
cuestionario ampliado se indagó acerca de las principales causas detonantes de discapacidad.
a) Principales resultados del tema de discapacidad en el censo de 2010
A partir del diseño de la pregunta de discapacidad se obtuvo como resultado que
5,7 millones de personas tienen alguna limitación, lo que corresponde al 5,1% de la población, de
las cuales 51,1% son mujeres y 48,9% son hombres. Asimismo los resultados mostraron que la
posibilidad de tener alguna limitación física o mental aumenta con la edad, ya que el grupo de
0 a 14 años que presenta esta condición representa el 1,6%, mientras que en la población de
60 a 74 años es del 19,5%, situación que se duplica para la población de 75 años y más (44,2%).
Con respecto a los tipos de limitación que tiene la población con discapacidad los que
presentaron mayor prevalencia fueron caminar (58,3%), ver (27,2%) y oír (12,1%). Por el contrario,
las limitaciones con menor prevalencia las constituyen la de cuidado personal (5,5%) y dificultades
para poner atención o aprender (4,4%).
Por otro lado, las que constituyen las principales causas de limitación en la actividad son las
enfermedades (39,4%), la edad avanzada (23,1%) y las asociadas al nacimiento (16,3%) (INEGI, 2013a).
5. Rumbo al censo de 2020

La planeación del Censo de Población y Vivienda 2020 dio inicio en 2017. Dadas las características
de este proyecto estadístico, que pretende un exhaustivo conteo de población y vivienda en un
corto periodo de tiempo, se requiere administrar numerosas actividades, recursos humanos,
materiales y financieros, lo cual exige una planificación con años de antelación a la captación de los
datos en campo.
A continuación, como parte de la planeación, se presenta una descripción de dos de las
actividades realizadas hasta este momento: la primera se refiere a la Consulta Pública de la
propuesta metodológica y conceptual del Censo de Población y Vivienda 2020, y la segunda a la
Primera Prueba Temática. Los resultados de estas actividades se centrarán en lo obtenido respecto
a la discapacidad.
a) Consulta Pública del Censo de Población y Vivienda 2020
El censo es una tarea nacional que requiere la intervención de muchos actores, y en su etapa
preliminar la opinión de los usuarios de la información es muy importante para la definición de la
metodología y temática necesaria. En 2008 se promulgó la Ley del Sistema Nacional de Información
Estadística y Geográfica (LSNIEG) en México y en su artículo 88 establece que:
“El Instituto deberá definir las metodologías que habrán de utilizarse en la realización de
las Actividades Estadísticas y Geográficas, a través de Internet, antes de su implantación,
a fin de recibir y, en su caso, atender las observaciones que se formulen al efecto”
(Estados Unidos Mexicanos, 2008, pág. 28).
Es importante resaltar que también se toman en consideración los principios y
recomendaciones internacionales, que permiten la comparabilidad de la situación nacional con la
de otros países.
En cumplimiento de lo antes señalado, y como parte de los trabajos de Planeación General
del proyecto, del 21 de agosto al 30 de noviembre del 2017 se presentó y fue sometida a consulta
pública la propuesta metodológica y conceptual del Censo de Población y Vivienda 2020.
La consulta se llevó a cabo en dos vertientes:
• Una pública mediante la Internet, como lo marca la Ley.
• La otra a través de reuniones a nivel central y estatal con usuarios de las principales
instituciones públicas, académicas, privadas y de la sociedad civil.
Respecto de los resultados es importante resaltar que, del 21 de agosto al 30 de noviembre
de 2017, fechas de publicación y cierre de la Consulta Pública del Censo 2020, se recibieron
mensajes en 616 formatos únicos que contenían en conjunto 954 aportaciones, de las cuales
932 son propuestas (97,7%), 8 comentarios (0,8%) y 14 preguntas (1,5 por ciento).
De las 932 propuestas 886 aludieron al contenido temático, y solo 46 se refieren a otros
aspectos, a saber: objetivos, población objetivo, unidad de observación, forma de captación de
datos, desglose geográfico, procesamiento de la información y principales productos y medios de
difusión (INEGI, 2018).
De las 886 propuestas sobre el contenido temático 247 (27,9%) aludían a la discapacidad,
planteando como principales solicitudes las siguientes:
• Considerar la batería de preguntas del Grupo de Washington.
• Retomar aspectos relacionados con las preguntas incluidas en el Censo de Población y
Vivienda 2010, tales como captar la condición de limitación en la actividad, identificar el
tipo de limitación e incluir el tema de discapacidad en el censo.
• La necesidad de incluir en el cuestionario básico del censo de 2020 las preguntas del
cuestionario ampliado del censo de 2010.
• La incorporación de nuevas variables como parte del tema: autismo, personas con
discapacidad que reciben rehabilitación, movilidad cotidiana (lugar de estudio),
percepción y grado de discriminación por ser discapacitados, espacios y medios
apropiados para personas con discapacidad.
b) Primera Prueba Temática

Como parte de los preparativos del próximo censo, del 16 al 20 de abril de 2018 se realizó la
Primera Prueba Temática en cuatro entidades. La ejecución de esta prueba y el diseño de sus
instrumentos surgen de la necesidad de información identificada por cuatro canales:
• Evaluación de la Encuesta Intercensal 2015 (EIC 2015)
• Recomendaciones nacionales e internacionales
• Consulta Pública para el Censo de Población y Vivienda 2020
• Reuniones con usuarios y expertos
Objetivo de la prueba
La Primera Prueba Temática del censo de 2020 tuvo como objetivo probar la funcionalidad
de los reactivos de nueva inclusión o de aquellos que presentaban modificaciones en fraseo,
actualizaciones o reordenamiento de las opciones de respuesta, con la finalidad de identificar áreas
de oportunidad de índole conceptual, de capacitación o metodológica, que proporcionarán
elementos para realizar los ajustes necesarios con el propósito de su aplicación en la prueba piloto.
Estrategia de levantamiento
Con la finalidad de obtener elementos suficientes para evaluar el funcionamiento de las
preguntas, la suficiencia y organización de las opciones de respuesta, así como la completitud y
eficiencia de las instrucciones, se ejecutaron tres operativos:
i) Temático
En el operativo de levantamiento del cuestionario se probó la claridad, fluidez y comprensión
de las nuevas preguntas, los cambios de frases y la inclusión o modificación en las opciones de
respuesta. Se probó además la inclusión de nuevas propuestas de preguntas a ser consideradas en el
próximo censo, mismas que atendieron las recomendaciones e instrucciones establecidas previamente.
En esta prueba se aplicaron cuatro cuestionarios distintos, uno en cada entidad, con la
finalidad de obtener información en diferentes escenarios, y probar más de un diseño para el caso
de algunos temas como vivienda, alimentación y trabajo no remunerado.
ii) De observación
Se llevó a cabo de manera simultánea con el operativo temático, y consistió en el
acompañamiento de un observador no participante a un entrevistador durante toda su jornada
laboral de aplicación de los cuestionarios. Para ello, se diseñaron cuatro cuestionarios de
observación en línea, con el fin de recabar información sobre la formulación de las preguntas, así
como la dificultad, la fluidez y el tiempo de aplicación del mismo.
iii) De sesgo
Tuvo como objetivo medir la diferencia en la respuesta a algunas preguntas entre el
Cuestionario Temático y el Cuestionario de Sesgo. Para ello se elaboraron cuestionarios con
preguntas que se aplicaron de manera semejante al Cuestionario Temático y se agregaron otras
que ampliaron el tema, mientras en otros casos las preguntas se modificaron para verificar la
respuesta dada por el informante en el operativo temático.
En consecuencia, fue necesario visitar nuevamente las viviendas en donde se realizó la
entrevista completa con el Cuestionario Temático y aplicar de manera posterior el Cuestionario de
Sesgo. Para esta prueba se consideraron cinco cuestionarios de sesgo: a cada entidad de prueba le
correspondió uno diferente, como se mencionó anteriormente, además de un mismo cuestionario
en cada entidad, destinado para personas con limitación o discapacidad, el cual se aplicó a las
personas que durante el operativo temático se detectó que contaban con una dificultad para
realizar algún tipo de actividad de acuerdo con los datos proporcionados por el informante.
c) El tema de discapacidad en la Primera Prueba Temática
Para el tema de discapacidad se incluyeron dos preguntas: la de discapacidad, mediante la
cual se capta la condición, el tipo y el grado de limitación en la actividad; y una segunda, que capta
la causa de la limitación o de la discapacidad (véase la imagen 1).
La pregunta de discapacidad se diseñó basándose en una publicación de las Naciones Unidas
(2017) con el enfoque de dificultades en la actividad de acuerdo con la metodología de la CIF y la
propuesta del Grupo de Washington. A través de esta metodología se pueden identificar tres
poblaciones: a) sin discapacidad ni limitación, b) con limitación y c) con discapacidad. La primera está
conformada por quienes declaran no tener dificultad para realizar las actividades por las que se
indaga, la segunda está constituida por las personas que tienen dificultad leve o moderada para
realizar las mismas actividades, mientras que la última está formada por quienes tienen mucha
dificultad o no pueden realizar las actividades seleccionadas.
Es importante mencionar que el diseño de la pregunta tiene algunas adaptaciones en relación
con el planteamiento del Grupo de Washington, estas son:
El grupo propone preguntar por la dificultad que se tiene para “caminar o subir escaleras”,
sin embargo en la prueba el fraseo fue “caminar, moverse, subir o bajar”. Por consiguiente se
registran dos cambios, uno es que se le agrega la palabra “moverse”, con la finalidad de mantener
la comparabilidad con los dos censos anteriores. La otra diferencia es que no precisa “escaleras”,
ya que por la exhaustividad del censo no necesariamente son escaleras, por ejemplo, en el área
rural serían cerros o pendientes.
Respecto de la pregunta que plantea el Grupo de Washington sobre dificultad (con
autocuidado, por ejemplo, ¿lavarse o vestirse?), en la prueba se agrega “comer”. Este planteamiento
se hizo tomando en cuenta que para el grupo el objetivo de esta pregunta es rescatar la limitación
en el autocuidado, y que la CIF considera el “comer” como parte de dicho dominio.
Por otro lado se agregan dos reactivos, con el fin de mantener la comparabilidad y abonar a
las necesidades de información en el país.
En la Primera Prueba Temática se incluyó la pregunta que indaga por la causa de la
discapacidad, ya que sufrió modificaciones respecto de la incorporada en el último censo con el fin
de darle fluidez al momento de su lectura. Una de ellas fue el cambio del fraseo y de las opciones
de respuesta. Se cambió el orden de las causas de la discapacidad, además de incluirse una nueva
categoría de respuesta: “violencia”.
Imagen 1
México: pregunta sobre discapacidad y causa de la discapacidad, primera prueba temática
Fuente: Cuestionario de la Primera Prueba Temática, censo de México de 2020.
6. Resultados
a) Resultados de los cuestionarios temáticos
De la población registrada en la Primera Prueba Temática, la pregunta sobre discapacidad
captó que el 12,1% declaró tener “poca dificultad” en algún tipo de limitación en la actividad, el
5,2% manifestó tener “mucha dificultad” y 1,2% respondieron “no poder hacer” la actividad.
Respecto de la no respuesta, únicamente se presentó en el 0,5% de los registros.
Por otro lado, de la población que declaró tener alguna discapacidad, se observó una mayor
incidencia en las actividades de “caminar, moverse, subir o bajar”. Por el contrario, de las personas
que declararon una limitación, la actividad “ver, aun usando lentes” fue la que registró el mayor
número de personas que manifestó tener “poca dificultad”.
Desde el punto de vista conceptual, y en consideración a las observaciones de algunos

entrevistadores, cuando se leía la pregunta que hacía referencia a “ver aun usando lentes” los
informantes respondían que “sí usaban lentes”, por lo que fue necesario explicarla. Sin embargo,
este tipo de confusión se prevé en la publicación Principles and Recommendations for Population
and Housing. Revision 3, donde se recomienda que las preguntas sobre dificultad para ver/oír se
formulen considerando el uso de anteojos/audífonos si es que se utilizan (Naciones Unidas, 2017).
En relación con la presencia de la condición de discapacidad según sexo, mediante los resultados
de la prueba realizada se identificó una prevalencia mayor en las mujeres que en los hombres.
Considerando la edad en la condición de discapacidad, ésta fue mayor en la población de 60
y más años. Por otro lado, las personas que expresaron limitación en la actividad se concentran en
el grupo de 30 a 59 años de edad.
Los resultados de la causa de la discapacidad indican que la de mayor prevalencia para la
población que declaró algún tipo de limitación fue la “enfermedad”, con el 35,4% de los casos,
seguida de la “edad avanzada”, con 34.9%. En el extremo opuesto se encuentra la “violencia”, con
1,6%, siendo la de menor incidencia.
Un aspecto importante que se debe analizar con mayor detalle es la opción “otra causa”, ya
que pudiera estar registrando muchas respuestas que pueden mostrar que lo declarado no
concuerda con lo que se quiere medir. Por ejemplo, en el domininio “dificultad para hablar,
comunicarse o conversar”, por exclusión social y discriminación por hablar lengua indígena, y no
por alguna limitación fisiológica; y casos en los que los informantes declararon “dificultades para
poner atención o aprender cosas sencillas” por maltrato, violencia doméstica o violencia
intrafamiliar, y no por alguna limitación fisiológica.
b) Resultados del Cuestionario de Sesgo
Se aplicó un cuestionario a las personas que durante el operativo temático se detectó que
contaban con una dificultad para realizar algún tipo de limitación en la actividad. Para ello, una vez
aplicada la entrevista en la vivienda, se le solicitó al informante la autorización para aplicar la
entrevista con la(s) persona(s) objetivo.
Uno de los principales hallazgos de este ejercicio es que en 71,4% de los casos se declaró el
mismo grado de dificultad. Por otro lado, con respecto a la causa de la limitación o discapacidad,
en el 78,3% de los casos se declaró la misma causa que en el cuestionario temático.
Estos resultados nos llevan a reflexionar que, si bien se podría decir que el grado y la causa
de la discapacidad tienen un buen nivel de declaración, hay un valor que indica que se tienen
problemas en la captación de la información, y que ello probablemente tiene que ver con la persona
que proporciona la información.
c) Resultados del Cuestionario de Observación de la pregunta de discapacidad y
causa de la discapacidad
En el Cuestionario de Observación se captaron de manera conjunta los aspectos a evaluar para
las preguntas sobre discapacidad y causa de la discapacidad: lectura textual, reacción de la persona
informante, acción del entrevistador, fluidez de la pregunta, hora de inicio y término de las preguntas.
Los resultados muestran que, del total de observaciones realizadas, en el 89,2% se registró
que la lectura de la pregunta se hizo de manera textual. Cabe destacar que la lectura no textual de
las preguntas aumentó según el número de informantes. Este patrón corresponde a los
comentarios de los entrevistadores y observadores en los que señalan que el informante escucha
la pregunta completa para la primera y segunda persona, sin embargo, una vez que identifica el
tipo de información que se solicita, el o la informante adelanta información e impide que se le haga
la lectura textual para cada uno de los residentes.
No obstante, se debe señalar que en 87,3% de los casos se proporciona la respuesta con
seguridad, que solo en el 3% de los casos se solicitó que se repitiera o aclarara la pregunta, y que
en el 1,6% de los casos su expresión fue de molestia o incomodidad al escucharla. Adicionalmente,
los registros de la observación permitieron identificar que 89,7% de las entrevistas se desarrollaron
con fluidez.
Un aspecto importante que se indagó en esta prueba es el tiempo que se empleó en la
aplicación de la batería de preguntas. Los resultados mostraron que, en promedio, el tiempo
utilizado fue de un minuto por persona, auqnue este varía según el número de personas que hay
en la vivienda. Dado que según datos del INEGI el promedio de habitantes por vivienda es de
3,7 personas (INEGI, 2015, pág. 103), el tiempo promedio utilizado para estas preguntas sería de 3’50’’,
lo que representa la cuarta parte del tiempo total estimado para la aplicación del cuestionario básico.
7. Conclusiones
En el INEGI se han realizado esfuerzos para proporcionar información de interés sobre la población
que presenta alguna limitación o discapacidad en la actividad en los censos, por ello para el de 2020
se continúa con el trabajo sobre este tema con objeto de generar información de calidad y oportuna.
Los resultados de la Primera Prueba Temática arrojan que el tiempo promedio de la
aplicación de la pregunta como recomienda el Grupo de Washington sería de 3’50’’, y considerando
que el promedio de ocupantes por vivienda en México es de 3.7 personas, ello representa la cuarta
parte del tiempo total estimado para la aplicación del cuestionario básico. Esto equivale en términos
de costo a aproximadamente 3 mil millones de pesos. Es importante señalar que el presupuesto
del próximo censo para el año 2019 tuvo una reducción de una tercera parte, lo cual significa una
disminución de mil millones de pesos. Por lo anterior, en la prueba piloto se probó la batería de
preguntas utilizadas en el censo de 2010, dando como resultado que el tiempo necesario para
aplicar las preguntas en una vivienda promedio fue de menos de un minuto en el cuestionario
básico y de alrededor de dos minutos para el ampliado, situación que hace viable su inclusión79.
Por otra parte, debe mencionarse que en México se está impulsando la creación de un
Registro Nacional de Personas con Discapacidad (RENADI), por lo que es necesario redoblar
esfuerzos para su consolidación, ya que dicho registro proporcionaría información específica y a
profundidad sobre la población con discapacidad de acuerdo con cada tipo de limitación y causa.
79
Párrafo agregado el 14 de enero de 2019, después de la determinación del Presupuesto de Egresos de la Federación para
el Ejercicio Fiscal 2019, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de diciembre de 2018.
El mencionado registro tiene los siguientes objetivos:

• Dar cuenta de las necesidades específicas de la población con discapacidad o limitación
en materia de salud.
• Identificar de manera puntual las diferentes limitaciones, un ejemplo de ello es el espectro
de la condición autista, ya que la metodología de los censos o encuestas en hogares (no
especializadas en el tema de la discapacidad) no permite llegar a este nivel de
profundidad por la metodología y el objetivo para la que fueron creadas.
• Disponer de esta información nominal permitirá también hacer seguimientos
transversales y longitudinales.
• Tener información actualizada y oportuna para la implementación de políticas públicas
enfocadas en este sector específico de la población.
• Dar seguimiento a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), ya que es un tema transversal.
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washington_group/recommendations_for_disability_measurement.pdf.
E. La importancia del modo de formular las preguntas

y opciones de respuesta en los censos de población:
el caso de la discapacidad
Alicia Bercovich80
1. Antecedentes
La demanda de estadísticas sobre discapacidad aumentó significativamente desde las últimas
décadas del siglo pasado. En 1981 se proclamó el Año Internacional de las Personas con
Discapacidad, y en 1982 se lanzó el Programa de Acción Mundial para las Personas con
Discapacidad. El objetivo común era promover la participación de las personas con discapacidad
en todos los aspectos de la vida, con igualdad de oportunidades, y prevenir el inicio y las
consecuencias de las discapacidades. Para llevar a cabo el Programa era necesario saber el número
de personas con discapacidad en varios dominios, y por tanto se promovió la producción de
estadísticas sobre discapacidad y se pidió a las oficinas de estadística que incluyeran el tema en sus
censos o encuestas.
En junio de 2001 se celebró en Washington el Seminario Internacional sobre la Medición de
la Discapacidad, organizado por las Naciones Unidas, en el cual se recomendó que fueran definidos
los principios, cuestionarios estandarizados e indicadores de discapacidad para su uso en los
censos. Hubo un amplio acuerdo sobre la necesidad de mediciones de discapacidad basadas en la
población total para uso en los países y para comparaciones internacionales. Ello fue necesario
porque los datos sobre discapacidad eran escasos y a menudo no comparables internacionalmente,
incluso entre países desarrollados.
En dicho seminario se acordó además utilizar el modelo de la Clasificación Internacional del
Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud (CIF), publicada por la OMS, como marco teórico
para el desarrollo de la medición. La CIF es una clasificación que proporciona un estándar para las
80
Demógrafa, Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade (IETS), Brasil.
estadísticas de salud y discapacidad, ayuda a armonizar enfoques diversos para estimar la

prevalencia de discapacidad, sus conceptos y terminologías, para así obtener la comparabilidad
internacional de las estadísticas producidas, siempre que atiendan las necesidades de información
de cada país (Mbogoni y Synneborn, 2003).
En febrero de 2002, a solicitud de la Asamblea General de las Naciones Unidas, se constituyó
el Grupo de Washington sobre Estadísticas de Discapacidad para abordar la urgente necesidad de
contar con estadísticas comparables y de calidad en los países. Después de explorar varias
posibilidades, la evaluación de la igualdad de oportunidades fue elegida como prioridad para la
primera medición general de discapacidad desarrollada por este grupo. Este propósito cumplía con
los criterios de relevancia y factibilidad de implementación a nivel nacional (Madans y otros, 2004).
En 2006, con la firma de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
(CDPD, 2006), el tema se incorporó oficialmente a la agenda de los países. La Convención reafirma
el derecho de las personas con discapacidad a vivir en comunidad con las mismas oportunidades
que el resto de la población. Adicionalmente, en su artículo 31, solicita el levantamiento de
estadísticas sobre discapacidad y otras investigaciones que permitan evaluar la situación con datos
útiles y accesibles para todos, pues indica que: “Los Estados Partes recopilarán información
adecuada, incluidos datos estadísticos y de investigación, que les permitan formular y aplicar
políticas, a fin de dar efecto a la presente Convención”.
2. Definiciones y criterios de medición

La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, en la sección e) de su
preámbulo dice:
“e) Reconociendo que la discapacidad es un concepto que evoluciona y que resulta de
la interacción entre las personas con deficiencias y las barreras debidas a la actitud y
al entorno que evitan su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de
condiciones con las demás”;
Asimismo, el segundo párrafo del artículo 1 define:
“Las personas con discapacidad incluyen a aquellas que tengan deficiencias físicas,
mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas
barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad
de condiciones con las demás”.
En efecto, el concepto de discapacidad se viene modificando en razón de las innovaciones
en el área de salud y la forma en que la sociedad se relaciona con esta parte de la población. Así,
el abordaje de la discapacidad evolucionó del modelo médico —que consideraba solamente la
patología física y el síntoma asociado que daba origen a una discapacidad— a un sistema que
entiende la discapacidad como resultado tanto de la limitación de las funciones y estructuras del
cuerpo como de la influencia de factores sociales y ambientales sobre esta limitación, tal como lo
definió la OMS en la Clasificación Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la
Salud (OMS, 2001).
Existe más de un enfoque posible para medir la discapacidad, y por lo tanto pueden existir
diferentes mediciones para objetivos específicos. No obstante, la medida de la discapacidad general
desarrollada para cumplir con el propósito enunciado en la Convención no necesariamente sirve
para otros objetivos, y no proporcionará una evaluación integral de la discapacidad ni identificará

al total de las personas con discapacidad. Es más, las limitaciones de los procesos actuales afectarán
la capacidad de detectar algunas personas con características relevantes.
3. ¿Por qué incluir este tema en el censo?

En diversos países ya existían demandas para la inclusión en el censo de preguntas sobre
discapacidad. Siendo una variable poco frecuente, especialmente en los casos de limitaciones más
severas, solamente con un censo se puede obtener información tanto a nivel nacional como
subnacional (regional, municipal). Estos datos a nivel local son necesarios, por ejemplo, para planear
las acciones del sector público.
Cuadro 1
América Latina, América del Norte y el Caribe: cantidad de opciones de respuesta de las preguntas
sobre discapacidad por tipo,censos de las décadas de 2000 y 2010
Caminar/ subir escaleras
Recordar / Concentrarse
Número de opciones de
Función parte superior
Número de preguntas
mandados/diligencias
Cuidar de sí mismo
mental/intelectual
Discapacidad física
Prevalencia (%)*
Agarrar objetos
Seleción prévia
Impedimentos
Año del censo
/ Aprendizage
Discapacidad
Comunicarse
(Screening)
específicos
del cuerpo
respuesta
Audición
Visión
Hacer
Otros
Américas
Argentina 2010 2 2 2 2 2 5 2 12,7

Bolivia 2012 2 2 2 2 2 2 5 2 3,4
Brasil 2000 4 4 4 2 4 5 4 14,5
Brasil 2010 4 4 4 2 4 4 23,9
Canada 2006 3 3 3 3 3 5 3 13,7
Chile 2012 2 2 2 2 2 5 5 2 16,7
Colombia 2005 2 2 2 2 2 2 2 2 2 9 2 6,4
Costa Rica 2011 2 2 2 2 2 2 2 2 8 2 10,5
Cuba 2012 2 2 2 2 2 2 10 2 5,0
Ecuador 2010 2 2 2 2 2 2 5 2 5,6
Estados Unidos de América 2000 2 2 2 2 2 2 2 2 9 2 19,3
Estados Unidos de América 2010 2 2 2 2 2 2 6 2 18,7
Honduras 2013 2 2 2 2 2 2 2 2 8 2 2,5
México 2010 2 2 2 2 2 2 2 7 2 5,2
Panamá 2000 2 1 1 1 1 1 7 2 1,8
Panamá 2010 2 2 2 2 2 2 2 7 13 2 7,7
Paraguay 2012 5 5 5 5 5 5 6 5 10,7
Peru 2007 2 2 2 2 2 2 6 2 5,2
Peru 2017 2 2 2 2 2 2 6 2 10,4
República Dominicana 2002 2 2 2 2 2 2 9 2 4,6
República Dominicana 2010 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 12 2 11,8
Trinidad y Tobago 2011 2 3 3 3 3 3 2 2 3 2 13 3 4,3
Uruguay 2011 4 4 4 4 4 4 16,3
Venezuela 2011 2 2 2 2 9 9 2 5,3
* Para este cuadro se consideró como prevalencia la proporción de personas con al menos un tipo de discapacidad.
En el cuadro 1 se presentan algunas características de las preguntas sobre discapacidad,

como ser los tipos de preguntas y el número de opciones de respuesta de cada una de ellas, además
de la prevalencia medida a partir de las mismas, para algunos de los países de América que las
incluyeron en sus censos. En cada cuestionario se verificó la existencia o no de una pregunta inicial
de selección (screening), cada una de las preguntas sobre discapacidad, el número de alternativas
de respuesta y la estimación de prevalencia de por lo menos una discapacidad en el país.
Al igual que en la década pasada, las estimaciones de prevalencia de discapacidad son muy
heterogéneas entre países, así como la formulación la pregunta y el número de opciones de
respuesta. Los valores oscilan entre 23,9 % en el caso del Brasil (2010) y 3,4% en el caso del Estado
Plurinacional de Bolivia (2012). Algo que cabe resaltar es que, en los censos en que se aplicó la
pregunta screening, la prevalencia de discapacidad resultó en general más baja.
4. La experiencia del Brasil

a) Elaboración de las preguntas
En los censos brasileños de 1872 hasta 1940 se incorporaron preguntas sobre discapacidad
basadas en los conceptos de cada época. De 1950 a 1980 no se incluyeron preguntas sobre el tema.
La promulgación de la Ley N° 7.853, el 24 de octubre de 1989, conllevó, entre otras, la obligación
de incluir en los censos de población preguntas específicas sobre personas con discapacidad.
El primer censo posterior a la entrada en vigencia de la citada ley fue el de 1991, y en su
cuestionario —que ya estaba finalizado— se incluyó una única pregunta, obteniéndose una
prevalencia de la discapacidad de aproximadamente 1%. Se indagó por la presencia de
discapacidad en su nivel más severo, mediante una única pregunta con dos opciones de respuesta:
“sí” o “no”. Este porcentaje obtenido generó críticas por parte de los grupos y organizaciones que
se preocupaban por los derechos de las personas con discapacidad.
A partir de 1997, en la planificación del censo de 2000, se realizó un trabajo conjunto entre
la Coordinación del Comité del Censo Demográfico, el Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
(IBGE) y la Coordinación Nacional para la Integración de la Persona con Discapacidad (CORDE) del
Ministerio de Justicia, que permitió probar en campo diversos bloques de preguntas, opciones de
respuesta y comparar los resultados. Se descubrió que las preguntas que parecían mejor
formuladas y más razonables no eran bien interpretadas en campo. Además, se intentó observar la
percepción que las personas tenían de las limitaciones provocadas por la discapacidad en su
desempeño, en su comportamiento y en su participación social.
Las preguntas a ser formuladas debían privilegiar el estudio de las limitaciones en la actividad
o las barreras que impiden la participación en igualdad de condiciones con los demás, como punto
de partida para la identificación de las discapacidades y el grado de limitación de las condiciones
físicas o mentales relacionadas.
Para llegar a la formulación utilizada se realizaron pruebas cognitivas y pruebas piloto con
diferentes conjuntos de preguntas, para elegir aquellas que mejor permitían captar a la población
en estudio. Los análisis de los resultados de estas pruebas llevaron a las preguntas aplicadas en el
censo de 2000. En parte de las preguntas se utilizó el concepto de limitación de actividades para
identificar las discapacidades, mientras otras se refirieron a las funciones y estructuras del cuerpo.
El concepto utilizado, incluyendo diversos niveles de limitación de actividades, permitió distinguir
la discapacidad y sus grados de limitación para ver, oír y moverse, y caracterizar a la población con
discapacidad en sus aspectos socioeconómicos.
De este manera, el estudio de esta población objetivo se convirtió en una condición necesaria
para la definición de acciones específicas adecuadas a la realidad nacional. Las reuniones
convocadas en 1998 por la CORDE, el IBGE y los usuarios permitieron relevar las necesidades de
información de los diferentes ministerios para definir, planificar e implementar sus acciones y
programas. De estas reuniones participaron los Ministerios de Salud, de Educación y de Justicia,
entre otros.
Así, se determinó que el primer objetivo debía ser obtener la información básica sobre las
personas con discapacidad: quiénes y cuántas son, dónde viven, sus necesidades más importantes,
su grado de autonomía, si pueden o no trabajar, su nivel de instrucción etc., lo que orientó a la
Coordinación del Comité en la preparación de esta parte del censo de 2000.
Sin embargo, con el censo no se puede enumerar todas a las personas con discapacidad, ya
que hay muchos tipos diferentes de discapacidad y es imposible incluir todos ellos (serían
necesarias muchas preguntas). Por lo anterior, se eligió el mínimo de dominios con los que se
podría conocer la situación de la mayoría de las personas con discapacidad, optándose por
incorporar los dominios básicos, es decir, preguntando por el grado de dificultad en la visión,
audición, capacidad de desplazamiento, de comunicarse, de comprender y de memorizar. Con esto,
grupos más pequeños, no considerados en los dominios elegidos y tan importantes como los otros,
tendrían que ser tratados de otro modo y no a través del censo. La pregunta acerca de "otra
discapacidad" fue descartada por resultar poco útil para quien precisa dimensionar una política, ya
que no se sabe cuáles son las discapacidades que cubre la respuesta.
Las preguntas utilizadas en el censo de 2000 se presentan en la imagen 1.
Imagen 1
Brasil: preguntas sobre discapacidad, censo de 2000
Fuente: Cuestionario del censo del Brasil de 2000.

Se observa que en el censo de 2000 se utilizaron cuatro preguntas con cuatro opciones de
respuesta cada una. Una de las características más notorias de los dominios elegidos es que no se
intenta abordar todo tipo de discapacidades, sino que se concentra en cinco. La razón es que, como
ya se mencionó, es imposible preguntar por todos los tipos de discapacidad, particularmente en el
contexto de un censo, donde cada pregunta adicional tiene un alto costo asociado. En
consecuencia, solo las discapacidades más recurrentes fueron seleccionadas, para así cubrir a la
mayoría de las personas con discapacidad: visión, audición, movilidad y discapacidad
mental/intelectual fueron seleccionados por primera vez para el censo de 2000 (IBGE, 1998).
Algunos censos y encuestas incluyen una pregunta de selección inicial para saber si hay
alguien en el hogar con una discapacidad, y si la respuesta es negativa no se consulta por
discapacidad en ese hogar. Si es afirmativa, se marca la persona identificada, y las preguntas se
formulan solamente a esta persona, sin embargo esta práctica no es recomendable.
En 1998, al analizar las pruebas cognitivas previas al censo de 2000, el equipo del Comité del
Censo descubrió que al hacer una primera pregunta de selección (screening) sobre la existencia de
alguna persona con discapacidad en el hogar, para después aplicar las preguntas solo a la persona
identificada, se perdía información. Al continuar con el cuestionario y formular las preguntas a cada
persona se detectaba la existencia de discapacidad en miembros de hogares donde la respuesta a
la pregunta screening había sido negativa. En consecuencia, en dicho censo se incluyeron cinco
preguntas sobre discapacidad, evitando la pregunta de selección (Bercovich, 2006). Más tarde, a
través de pruebas cognitivas, Miller (2011) observó el mismo fenómeno, por lo que el formato
propuesto anteriormente, sin una pregunta de selección, detecta a personas con discapacidad que
de otra manera pasarían desapercibidas.
Cabe también destacar la importancia de tener exactamente cuatro opciones de respuesta
para cada pregunta. En las pruebas cognitivas de la década 1990 se observó que, con solo dos
opciones de respuesta, los entrevistados respondieron de un modo más aleatorio, con menos
precisión: algunos casos figuraban como con discapacidad a pesar de que las manifestaciones de
su discapacidad eran leves, y viceversa. Con cuatro opciones fue más fácil para los encuestados
identificar su condición. Parafraseando a Mortara cuando se trataba de la clasificación de “raza” en
el Brasil, "aun sabiendo la subjetividad de las respuestas y la fragilidad de los límites fronterizos
entre ellas, la mayoría de las personas en cada categoría se identificarán correctamente" (Mortara,
1950). De este modo, se facilita al entrevistado elegir la respuesta más adecuada.
En las pruebas piloto de 1998 y el censo experimental de 1999 este conjunto de preguntas y
sus resultados fueron aceptados por el grupo de trabajo. Para el censo de 2000 se hizo un esfuerzo
especial en la capacitación de los censistas para la formulación de estas preguntas. También se llevó
a cabo una fuerte campaña de sensibilización a la población sobre la importancia de estas
preguntas y su utilidad para generar información útil para planear recursos y políticas eficientes.
Cruzando los resultados obtenidos sobre discapacidad en el censo de 2000 con las
características socioeconómicas de esta población se puede observar la correlación entre el tipo de
discapacidad y la inclusión en el sistema educativo o en el mercado de trabajo. La tasa de
prevalencia calculada fue de 14,5%, valor coherente con la estructura etaria de la población
brasileña en 2000.
La primera reunión del Grupo de Washington, realizada en 2002 en Washington, observó los
resultados del Brasil en 2000. Estos mostraron que las preguntas elegidas en el trabajo conjunto con el
Ministerio de Justicia habían logrado recolectar, con nuevas dimensiones, los datos que se buscaban.
Los conceptos utilizados en el censo de 2000 eran compatibles con la International
Classification of Functioning, Disability and Health (ICF) (WHO, 2001). Esta clasificación fue traducida
oficialmente al portugués por profesionales del Centro Colaborador de la OMS para la Familia de
Clasificaciones Internacionales de la Facultad de Salud Pública de la Universidad de Sao Paulo.
Nótese que el censo de 2000 se levantó antes de la publicación de la ICF.
Al mismo tiempo que se analizaban los resultados del censo de 2000, y se planeaba el
siguiente, seis países latinoamericanos realizaban un esfuerzo para armonizar un conjunto de
variables comunes, sus conceptos, definiciones y clasificaciones para los censos de la ronda 2010.
Una de las variables elegidas fue discapacidad. En el texto se detallan las pruebas piloto conjuntas
realizadas y sus resultados.
b) Análisis de resultados
Los resultados del Censo Demográfico 2010 mostraron un considerable aumento de la tasa
de prevalencia de personas con al menos una discapacidad (23,9%) con respecto al de 2000, y esto
era de esperarse, aunque tal vez con menos intensidad.
Al separar por tipo de discapacidad, la proporción de personas con discapacidad visual fue
la que más aumentó. Al analizar la proporción de personas con al menos una discapacidad según
grupos de edad se observa que, de los niños de 0 a 14 años de edad, el 4,3% y 7,5% de ellos
presentaba al menos un tipo de discapacidad en 2000 y 2010, respectivamente. Esta proporción
pasa al 15,6% y 24,9% en las personas en edad activa (15 a 64 años), y en el caso de las personas
de 65 o más años, más de la mitad declaró tener por lo menos una discapacidad en los dos últimos
censos (véase gráfico 1). El aumento de la proporción de personas con discapacidad va en directa
relación con la edad, y es consecuencia del aumento de limitaciones para realizar actividades en las
edades más avanzadas.
Gráfico 1
Brasil: prevalencia de por lo menos una discapacidad por grandes grupos de edad, 2000 y 2010
(En porcentajes)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
0 a 14 15 a 64 65 +
2000 2010
Fuente: Elaboración propia con base en los censos del Brasil de 2000 y 2010.
Como la mortalidad masculina es mayor que la femenina para todos los grupos de edad, un
importante contingente de la población con discapacidad de 65 o más años está compuesta por mujeres.
Al analizar la proporción de personas por edades simples con al menos una discapacidad
(véase el gráfico 2) pueden observarse dos puntos de inflexión o edades en que aumenta con más
intensidad tanto en 2000 como en 2010: el primero alrededor de los 10 años y el segundo a partir
de los 40. El primer punto de inflexión está relacionado con la entrada de los niños en el sistema
escolar, debido al aumento de la percepción de algunas discapacidades por la dificultad para
realizar actividades escolares. Ya a partir de los 40 años está relacionado con el envejecimiento,
debido a la creciente dificultad para ver, oír y moverse, y también a las secuelas de distintas
dolencias que aparecen en esa época, como ser las secuelas de problemas cardiovasculares (véanse
los gráficos 2.A y 2.B).
Gráfico 2
Brasil: proporción de personas con al menos una discapacidad por edad simple, 2000 y 2010
(En porcentajes)
A. 2000 B. 2010
100 100
90 90
80 80
70 70
60 60
Edad
Edad
50 50
40 40
30 30
20 20
10 10
0 0
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Proporción Proporción
Fuente: Elaboración propia con base en los censos del Brasil de 2000 y 2010, procesados por Ari Silva en REDATAM.
Gráfico 3
Brasil: proporción de personas con al menos una limitación severa, 2000 y 2010
A. 2000 B. 2010
100 100
90 90
80 80
70 70
60 60
Edad
Edad
50 50
40 40
30 30
20 20
10 10
0 0
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Proporción Proporción
Restringiendo el análisis a la proporción de personas con al menos una limitación severa, se

observan también estructuras similares entre 2000 y 2010, con un aumento moderado de esta
proporción (véanse los gráficos 3.A y 3.B).
c) Composición por edad y sexo
Al observar las pirámides de población del total de personas con al menos un tipo de
discapacidad para 2000 y 2010 (véase gráfico 4) se constata que el mayor número absoluto de
personas con discapacidad se encuentra en la población de 40 a 60 años de edad (especialmente
en la femenina). También en este grupo etario predominan las personas con al menos alguna
dificultad para ver, siendo de hecho el más numeroso.
En el caso de dificultades auditivas o de movilidad los grupos más numerosos son los de
personas de 60 a 69 años de edad. Según los resultados mostrados, la proporción de personas con
discapacidad aumenta con la edad, y estas cifras indican que deben ser incluidos en las políticas
públicas.
Gráfico 4
Brasil: estructura por edad y sexo de las personas con al menos un tipo de discapacidad, censos de 2000 y 2010
A. 2000 B. 2010
100 100
90 90
80 80
70 70
60 60
50 50
40 40
30 30
20 20
10 10
0 0
600 000 300 000 0 300 000 600 000 600 000 300 000 0 300 000 600 000
d) Alfabetización
Al considerar las tasas de alfabetización por grupos de edad y tipo de discapacidad puede
observarse que las limitaciones mental y motora están relacionadas con menores tasas de
alfabetización, tanto en 2000 como en 2010 (véanse los gráficos 5A y 5B).
Las personas con al menos alguna dificultad para ver son las que presentan tasas de alfabetización
mayores y más parecidas a las que no poseían ninguna de las discapacidades investigadas en 2000 y 2010.
Se observa además que las personas con discapacidad mental son las que presentan mayor proporción de
personas analfabetas en ambos años censales. Es importante destacar que el orden de los tipos de
discapacidad que más afectan se mantiene entre 2000 y 2010 (véanse los gráficos 5A y 5B).
Gráfico 5
Brasil: proporción de personas alfabetizadas de 5 años y más por tipo de discapacidad
y grupo de edad, 2000 y 2010
A. 2000 B. 2010
100 100
proporcción de personas alfabetizadas

proporcción de personas alfabetizadas
90 90
80 80
70
(en porcentajes)
70
(en porcentajes)
60 60
50 50
40 40
30 30
20 20
10 10
0 0
35 a39
80 +
5a9
10 a 14
15 a 19
20 a 24
25 a 29
30 a 34
40 a 44
45 a 49
50 a 54
55 a 59
60 a 64
65 a 69
70 a 74
75 a 79
80 +
35 a39
5a9
10 a 14
15 a 19
20 a 24
25 a 29
30 a 34
40 a 44
45 a 49
50 a 54
55 a 59
60 a 64
65 a 69
70 a 74
75 a 79
e) Frecuencia escolar
El hecho de tener al menos una discapacidad reduce la tasa de escolarización en la etapa en
que esta es obligatoria por ley. La tasa de escolarización de los niños de 7 a 14 años de edad con
discapacidad es de 88,6%, seis puntos porcentuales por debajo de la tasa de escolarización del total
de los niños en este grupo etario (94,5%). Esta misma tendencia se observa para la mayoría de las
regiones, y la diferencia entre las tasas es de la misma magnitud que la diferencia para el total del país.
Una proporción significativa de los niños con discapacidad asiste a las clases de enseñanza
regular, y solo una parte de ellos es considerada con necesidades especiales y recibe atención
complementaria o está matriculada en la educación especial. Existen evidencias de que los niños
con discapacidad aprenden mejor cuando frecuentan escuelas regulares en su propia comunidad.
Diversos estudios y varias organizaciones internacionales, como UNESCO y OCDE, han constatado
que la educación inclusiva es el mejor camino para educar estudiantes con necesidades especiales
(Porter, 2001). Por supuesto que no es suficiente matricular a parte de los niños con discapacidad
en la enseñanza regular, es necesario que los educadores estén preparados para incluir
efectivamente a estos estudiantes en el sistema.
En los gráficos 6.A y 6.B puede observarse que la escolaridad aumentó entre 2000 y 2010
para todos los tipos de discapacidad, que el orden entre ellas se mantiene y las distancias entre
ellas disminuyeron.
En el caso de los niños de 7 a 14 años se puede observar que, tanto en 2000 como en 2010,
las responsables de las menores tasas de escolarización son la discapacidad motora y mental
permanente, y que los niños con limitación visual son menos afectados en su asistencia a la escuela.
El orden de los dominios se mantiene entre 2000 y 2010, mostrando una vez más la compatibilidad
entre ambos censos.
Gráfico 6
Brasil: proporción de niños y jóvenes que asisten a guardería o escuela por grupo de edad
y tipo de discapacidad, 2000 y 2010
(En porcentajes)
A. 2000 B. 2010
100 100
90 90
80 80
70 70
60 60
50 50
40 40
30 30
20 20
10 10
0 0
0a4
5a9
10 a 14
15 a 19
20 a 24
25 a 29
30 a 34
35 a 39
0a4
5a9
10 a 14
15 a 19
20 a 24
25 a 29
30 a 34
35 a 39
f) Características socioeconómicas
Las mismas tendencias y relaciones existentes entre el nivel de instrucción y discapacidad se
observan entre las tasas de actividad y ocupación de las personas con discapacidad. En este caso
es obligatorio separar por sexo estas mediciones, ya que el nivel de actividad es muy diferente. En
los gráficos 7 y 8 se pueden observar las tasas de ocupación de las personas según tipo de
discapacidad y sexo.
Gráfico 7
Brasil: proporción de hombres ocupados por tipo de discapacidad, 2000 y 2010
A. 2000 B. 2010
100 100
90 90
80 80
70 70
60 60
50 50
40 40
30 30
20 20
10 10
0 0
80 +
35 a39
10 a 14
15 a 19
20 a 24
25 a 29
30 a 34
40 a 44
45 a 49
50 a 54
55 a 59
60 a 64
65 a 69
70 a 74
75 a 79
80 +
35 a39
25 a 29
50 a 54
75 a 79
10 a 14
15 a 19
20 a 24
30 a 34
40 a 44
45 a 49
55 a 59
60 a 64
65 a 69
70 a 74
Gráfico 8
Brasil: proporción de mujeres ocupadas por tipo de discapacidad, 2000 y 2010
(En porcentajes)
A. 2000 B. 2010
100 100
90 90
80 80
70 70
60 60
50 50
40 40
30 30
20 20
10 10
0 0
80 +
20 a 24
35 a39
10 a 14
15 a 19
25 a 29
30 a 34
40 a 44
45 a 49
50 a 54
55 a 59
60 a 64
65 a 69
70 a 74
75 a 79
80 +
35 a39
10 a 14
15 a 19
20 a 24
25 a 29
30 a 34
40 a 44
45 a 49
50 a 54
55 a 59
60 a 64
65 a 69
70 a 74
75 a 79
La limitación mental permanente era la que más afectaba la tasa de ocupación en 2000 y
2010, seguida por la motora, y los que menos afectaron fueron los problemas visuales o auditivos.
La tasa de ocupación masculina, que normalmente es cercana al 90% en las edades jóvenes, no
supera el 40% para personas con discapacidad mental en los mismos grupos de edad.
Se puede apreciar que sigue siendo considerable la diferencia entre hombres y mujeres, a
pesar del gran aumento de la participación femenina durante la década. Este aumento de la tasa
de ocupación femenina entre 2000 y 2010 se da para personas con todo tipo de discapacidad, con
excepción de la mental/intelectual, que permanece al mismo nivel que en la década anterior.
g) Prueba Piloto Conjunta del Censo del Mercosur
A partir de la experiencia de los censos de la década del 2000, seis países latinoamericanos
hicieron un esfuerzo para armonizar un conjunto de variables comunes, sus conceptos, definiciones
y clasificaciones. También se trató de armonizar la metodología censal, desde las fases iniciales de
trabajo a la difusión de los resultados, en los casos en que fuese posible.
Las pruebas cognitivas y piloto fueron útiles para la reformulación de las preguntas del último
censo. Los objetivos del proyecto común eran, entre otros, la ampliación de la cooperación
horizontal entre los países en la ejecución, uso y difusión de datos censales y compilación de
estadísticas socioeconómicas comparables.
Para la década de 2010 los países concordaron en incluir la armonización de tres nuevos
temas. Los temas fueron seleccionados con base en la demanda de los usuarios y la relevancia para
los países participantes: personas con discapacidad, migración internacional y pueblos indígenas.
La Argentina, el Brasil, el Paraguay y el Uruguay llevaron a cabo varias pruebas piloto conjuntas
sobre estos temas como parte del proyecto armonizado del Censo Común del Mercosur. Las pruebas
de discapacidad y de migración se llevaron a cabo en la triple frontera entre la Argentina, el Brasil y el
Paraguay en 2006 y 2007, respectivamente. El Uruguay también realizó la prueba en 2008.
Las pruebas sobre población indígena se llevaron a cabo en comunidades indígenas

pertenecientes a un mismo grupo étnico en ambos lados de la frontera entre el Paraguay y el Brasil.
El objetivo estratégico era, además de obtener datos estadísticos comparables, optimizar los
recursos metodológicos, humanos y tecnológicos de los países para que todos los censos se
llevasen a cabo de manera armonizada. Así, el proyecto contribuyó a la obtención de apoyo
institucional para llevar a cabo los censos lo más próximo posible al año 2000, y facilitó la
cooperación horizontal potencializando el apoyo técnico internacional.
Los observadores no participantes de las oficinas de estadística de casi todos los países
sudamericanos y México acompañaron durante el trabajo de campo. También los expertos en
estadísticas de discapacidad de organismos internacionales se integraron al equipo de
observadores. Después del trabajo de campo, los observadores participaron de talleres de
evaluación para discutir sus observaciones.
En el caso de discapacidad, los tres países (la Argentina, el Brasil, el Paraguay) probaron el
conjunto abreviado de preguntas propuesto por el Grupo de Washington sobre Estadísticas de
Discapacidad (WG, por su sigla en inglés). Todos ellos habían llevado a cabo anteriormente pruebas
cognitivas del conjunto abreviado de preguntas.
Los informes realizados por los observadores no solo discutieron conceptos y definiciones
que en la práctica se han operado de diferentes maneras, sino que también resaltaron problemas
en el diseño de los cuestionarios censales para aquellos que no estaban familiarizados con las
prácticas de los otros países. Algunos observadores consideraron que los "estilos" de enfoque y las
técnicas de intervención que normalmente se hacen en un país podían ser más naturales y lógicos
que los adoptados en sus propios países. En este sentido, la prueba piloto conjunta resultó ser una
experiencia más rica y productiva de lo que originalmente se había previsto.
Los tres países presentaron informes con análisis similares de los datos, lo que permitió
comparar los resultados entre ellos. Estos análisis fueron discutidos con el Grupo de Washington, y
se observó que los mismos conceptos, definiciones y clasificaciones utilizados fueron a veces
"interpretados" en campo de modo diferente. Se solicitó a los observadores incluir en sus informes
todas las instancias en que las distintas interpretaciones generaron diferencias sustanciales en los
conceptos, y el análisis de estas divergencias mostró la necesidad de una especificación más
detallada de las definiciones en los manuales de capacitación de censistas y supervisores (DGEEC,
2007; INDEC, 2007).
Como las preguntas del conjunto abreviado eran pocas y muy generales, se consideró que
quizá un conjunto de preguntas más detallado pudo haber presentado una imagen más real del
nivel de funcionamiento de las personas. Es así que se compararon las respuestas del conjunto
abreviado de preguntas con las del conjunto ampliado, para ver si las preguntas realizadas eran
suficientes para identificar a las personas con discapacidad (Mont, 2005).
La imagen 2 muestra, como ejemplo, el cuestionario utilizado en el caso de la visión
(preguntas análogas se incluyeron para los otros dominios). En ella se advierte que el conjunto
reducido de preguntas se ubica a continuación de las preguntas sobre sexo y edad, después se
intercalan las preguntas que se incluyeron en los tres censos (sobre educación, movilidad, trabajo,
etc.) y finalmente las preguntas más detalladas que podrían caracterizar mejor las personas según
tipo de discapacidad.
Imagen 2
Brasil, Argentina y Paraguay: cuestionario I prueba piloto conjunta, censo de 2010
Fuente: Cuestionario de la I Prueba Piloto Conjunta (Brasil, Argentina y Paraguay), 2006.

Las respuestas fueron analizadas para ver posibles diferencias en la identificación de las
personas con discapacidad de acuerdo con las diversas formas de preguntar. Los gráficos 9, 10 y 11
muestran, para los tres países, la comparación entre el porcentaje de personas con discapacidad
resultante de los conjuntos abreviado y ampliado de preguntas sobre limitaciones, donde:
• P es la proporción de personas con al menos una discapacidad (prevalencia) medida
según el conjunto breve de preguntas
• PE es la prevalencia medida por las respuestas al conjunto ampliado de preguntas
• Los números 1, 2 o 3 identifican el grado de limitación: 1 si la respuesta es alguna dificultad,
mucha dificultad, o no puede hacerlo en al menos un dominio; 2 si la respuesta es mucha
dificultad o no puede hacerlo en al menos un dominio; y 3 si la respuesta es que no puede
hacerlo en al menos un dominio
• PE1, PE2 y PE3 representan los mismos grados de limitación para las preguntas del
conjunto ampliado
Como puede observarse en el gráfico 9, el considerar como persona con discapacidad a
aquella que responde alguna de las tres alternativas de gradualidad en el conjunto abreviado de
preguntas (P1) permite captar un mayor número de personas en comparación con el conjunto
ampliado (PE1). En dicho gráfico puede apreciarse además quer la proporción de personas con al
menos una discapacidad fue mayor en el Brasil que en los otros dos países.
Si se considera el mayor grado de limitación, las preguntas del conjunto ampliado permitirían
una mejor captación del número de personas con discapacidad (PE3), tal como se observa en el
gráfico 11, en el cual además se advierte que el Paraguay tuvo mayor proporción de personas en
esta categoría (PE).
Gráfico 9
Brasil, Argentina y Paraguay: índice de prevalencia P1 vs. PE1, 2007
(En porcentajes)
40
35
30
25
20
15
10
0
Brasil Argentina Paraguay
P1 PE1
Fuente: IBGE (2007), INDEC (2007) y DGEEC (2007).

Gráfico 10
(En porcentajes)
40
35
30
25
20
15
10
0
P2 PE2
Gráfico 11
(En porcentajes)
40
35
30
25
20
15
10
0
P3 PE3
El mismo análisis fue realizado por dominio, y para los dominios centrales (visión, audición,
movilidad) fue posible hacer una identificación de las personas con discapacidad a través del
conjunto abreviado de preguntas. Las siglas para cada dominio fueron D1, D2 y D3, y las
correspondientes del conjunto ampliado fueron ED1, ED2 y ED3. Las siglas D0, D1, D2 y D3
representan a las personas según grado de limitación, simbolizando D1 a aquellas que respondieron
tener por lo menos alguna dificultad en algún dominio. Análogamente se definen D2 y D3, de
acuerdo con el grado de dificultad. D0 corresponde a las personas sin dificultad en los dominios
investigados. Por lo tanto, para el dominio analizado, D1 es la definición más amplia de discapacidad
y D3 la más estricta.
Como ejemplo, se presentan en los cuadros 4 y 5 las matrices de correlación entre los
conjuntos abreviado y ampliado de preguntas correspondientes a los dominios de visión y cuidados
personales. Este último dominio mostró una correlación importante en el caso brasileño, pero fue
eliminado en la fase de disminución del número de preguntas del censo de 2010.
Cuadro 4
Brasil, Argentina y Paraguay: matriz de correlación por país del dominio “visual”, 2006
Preguntas extendidas
Preguntas
básicas
ED0 ED1 ED2 ED3 ED0 ED1 ED2 ED3 ED0 ED1 ED2 ED3
D0 0,65 -0,65 -0,46 -0,17 0,59 -0,59 -0,45 -0,19 0,29 -0,29 -0,15 -0,03
D1 -0,65 0,65 0,46 0,17 -0,59 0,59 0,45 0,19 -0,29 0,29 0,15 0,03
D2 -0,45 0,45 0,54 0,23 -0,46 0,46 0,60 0,30 -0,14 0,14 0,15 0,05
D3 -0,01 0,01 0,03 0,05 -0,19 0,19 0,31 0,74 -0,03 0,03 0,05 0,07
Fuente: I Prueba Piloto Conjunta sobre personas con limitación (Brasil, Argentina y Paraguay), 2006.
Cuadro 5
Brasil, Argentina y Paraguay: matriz de correlación por país del dominio “cuidado personal”, 2006
Preguntas extendidas
Preguntas Brasil Argentina Paraguay
básicas
ED0 ED1 ED2 ED3 ED0 ED1 ED2 ED3 ED0 ED1 ED2 ED3
D0 0,82 -0,82 -0,75 -0,66 0,61 -0,61 -0,54 -0,49 0,57 -0,57 -0,56 -0,53
D1 -0,82 0,82 0,75 0,66 -0,61 0,61 0,54 0,49 -0,57 0,57 0,56 0,53
D2 -0,73 0,73 0,83 0,77 -0,64 0,64 0,70 0,64 -0,58 0,58 0,63 0,62
D3 -0,60 0,60 0,73 0,85 -0,60 0,60 0,74 0,77 -0,55 0,55 0,62 0,66
Fuente: I Prueba Piloto Conjunta sobre personas con limitación (Brasil, Argentina y Paraguay), 2006.
h) Problemas en la armonización de datos

La posibilidad de lograr una verdadera armonización entre los datos de diferentes países es
un tema muy complejo. Durante el proyecto hubo que responder muchas preguntas, en este
sentido, Poulain (1997) había enunciado siete condiciones con respecto a la comparabilidad de los
datos producidos por distintos países, las cuales fueron consideradas en los Censos del Mercosur.
Willeboordse (1997) había sugerido una pregunta adicional: ¿La interpretación de los
conceptos fue la misma en todos los países?. En este punto la experiencia de la prueba piloto
conjunta del Mercosur fue muy importante, pues en varios casos, aunque las preguntas eran las
mismas y las definiciones equivalentes, la aplicación práctica de los conceptos era diferente, según
el informe de los observadores. Finalmente, se definió la formulación de las preguntas sobre la base
de los resultados de las pruebas descritas.
Las preguntas sugeridas por el Grupo de Washington y probadas por el grupo de países del
Mercosur y otros se refirieron a las dificultades que una persona puede tener para realizar ciertas
actividades debido a un problema de salud:
i) ¿Tiene dificultad para ver, incluso si usa lentes?

ii) ¿Tiene dificultad para escuchar, incluso si usa un audífono?
iii) ¿Tiene dificultad para caminar o subir escalones?
iv) ¿Tiene dificultad para recordar o concentrarse?
v) ¿Tiene dificultades con el cuidado personal, como por ejemplo lavarse o vestirse?
vi) Al utilizar su lenguaje habitual, ¿tiene dificultades para comunicarse, por ejemplo, para
comprender o para ser comprendido?
vii) ¿Tiene dificultades para levantar una botella de agua o soda de 2 litros desde la cintura
hasta el nivel de los ojos?”
Cada pregunta de ellas contó con cuatro categorías de respuesta:
o No, no tengo dificultad.
o Sí, alguna dificultad
o Sí, mucha dificultad
o Sí, no puedo hacerlo de ningún modo
A partir de esta propuesta, y del resultado de las pruebas cognitivas y pruebas piloto de cada
país, se decidió incorporar parte de las preguntas probadas, con pequeñas modificaciones según
las necesidades de cada país. En el caso del Brasil se incorporaron las primeras tres preguntas, y en
el intento de reducir el número total de preguntas se combinaron las correspondientes a
discapacidad mental/intelectual. La pregunta sobre cuidados personales se consideró muy
importante para evaluar el número de personas que tendrían necesidad de cuidadores
regionalmente, pero fue suprimida a momento de reducir el número de preguntas del censo de 2010.
5. Consenso de Montevideo y la Agenda 2030

El Consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo fue firmado y aprobado por
representantes oficiales de 38 países en agosto de 2013, en el Uruguay, al final de la Primera
Reunión de la Conferencia Regional sobre Población y Desarrollo de América Latina y el Caribe,
organizada por la CEPAL y el Gobierno de Uruguay, con apoyo del UNFPA.
El Consenso trata, a través de más de 120 medidas, ocho temas prioritarios para el
seguimiento del Programa de Acción de la Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo
(CIPD) de las Naciones Unidas, realizado en El Cairo en 1994. Su importancia para el enfoque de las
investigaciones estadísticas se percibe, por ejemplo, en los siguientes párrafos del preámbulo que
introducen el fundamento de las medidas establecidas:
“Tomando en cuenta además la importante contribución de la Convención sobre los
derechos de las personas con discapacidad en la incorporación de las cuestiones
relativas a la discapacidad como parte integrante de las estrategias nacionales de
desarrollo sostenible, desde una perspectiva de derechos, con igualdad y sin
discriminación” (CEPAL, 2013, pág. 9).
Y también:
“Destacando que la elaboración de estadísticas públicas realizada por los distintos
organismos del Estado debe seguir la lógica inclusiva y de ampliación de derechos
planteada desde la política pública y que la generación de información sobre
población afrodescendiente, población indígena, personas con discapacidad, personas

lesbianas, gays, bisexuales y transexuales (LGBT), género, desigualdades y brechas
sociales, envejecimiento, y otras temáticas, constituye un insumo básico para la
elaboración de políticas públicas y tienen vital importancia en pos del monitoreo de
los objetivos planteados en las agendas nacionales y regionales” (CEPAL, 2013, pág. 11).
En el documento de la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (CEPAL, 2015)
se establece que las oficinas de estadística tendrán que realizar las mediciones correspondientes,
siendo los responsables de investigar sobre discapacidad y otras variables que reflejan las características
socioeconómicas de la población a partir de censos, encuestas y otros tipos de investigación.
Los objetivos y metas que se presentan a continuación, con mención directa a la
discapacidad, establecen un foco de investigación para el próximo censo y otras encuestas:
Objetivo 4: Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover
oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos.
Meta 4.5: De aquí a 2030, eliminar las disparidades de género en la educación y
asegurar el acceso igualitario a todos los niveles de la enseñanza y la formación
profesional para las personas vulnerables, incluidas las personas con discapacidad, los
pueblos indígenas y los niños en situaciones de vulnerabilidad.
Es posible medir el grado de cumplimiento de esta meta en el censo de 2020 cambiando
muy poco los cuestionarios actuales, considerando el uso de 6 a 7 preguntas del Grupo de
Washington. El cruce con datos sobre alfabetización, asistencia escolar y ocupación ya permite una
evaluación y el verificar si esas disparidades aumentan o disminuyen.
Meta 4.a. Construir y adecuar instalaciones educativas que tengan en cuenta las
necesidades de los niños y las personas con discapacidad y las diferencias de género,
y que ofrezcan entornos de aprendizaje seguros, no violentos, inclusivos y eficaces
para todos.
La medición del alcance de esta meta escapa a la información recopilada por el censo, por
lo cual es necesario contar con otras fuentes de información, donde se contemple el número de
construcciones e instalaciones escolares inclusivas, para evaluar qué tan adaptadas están para el
uso de las personas con discapacidad.
Objetivo 8: Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el
empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos.
Meta 8.5: De aquí a 2030, lograr el empleo pleno y productivo y el trabajo decente
para todas las mujeres y los hombres, incluidos los jóvenes y las personas con
discapacidad, así como la igualdad de remuneración por trabajo de igual valor.
El cumplimiento de esta meta puede medirse en censos y encuestas teniendo como base los
resultados censales, a través de la investigación, por edad, de cuántas personas con discapacidad
están trabajando, qué barreras encuentran, si se mantienen en el mismo empleo o encuentran
oportunidades de trabajo. Una búsqueda específica se podría realizar en encuestas posteriores al censo.
Meta 8.6: De aquí a 2020, reducir considerablemente la proporción de jóvenes que no
están empleados y no cursan estudios ni reciben capacitación.
Esta reducción se puede medir a partir del censo de 2020. Preguntas similares a las del censo
de 2010 del Brasil ya traen esa información.
Objetivo 10: Reducir la desigualdad en y entre los países.
Meta 10.2: De aquí a 2030, potenciar y promover la inclusión social, económica y
política de todas las personas, independientemente de su edad, sexo, discapacidad,
raza, etnia, origen, religión o situación económica u otra condición.
La inclusión económica puede medirse a través de los censos, pero no sucede lo propio con
la inclusión social y política, por lo que se necesitaría realizar otro tipo de investigación más
profunda. Esto se podría alcanzar con un levantamiento muestral posterior, basado en la muestra
del censo de 2020.
Objetivo 11: Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos,
seguros, resilientes y sostenibles.
Meta 11.2: De aquí a 2030, proporcionar acceso a sistemas de transporte seguros,
asequibles, accesibles y sostenibles para todos y mejorar la seguridad vial, en particular
mediante la ampliación del transporte público, prestando especial atención a las
necesidades de las personas en situación de vulnerabilidad, las mujeres, los niños, las
personas con discapacidad y las personas de edad.
La investigación sobre la facilidad de acceso que encuentran las personas con discapacidad
debe realizarse incluyéndolas en todo el proceso. La medición del uso del transporte público por
parte de las personas con discapacidad puede incluirse en un censo o en una encuesta posterior
por muestreo. Una encuesta o catastro para evaluar la oferta de transporte público inclusivo
complementaría la información.
Meta 11.7 De aquí a 2030, proporcionar acceso universal a zonas verdes y espacios
públicos seguros, inclusivos y accesibles, en particular para las mujeres y los niños, las
personas de edad y las personas con discapacidad.
Esta meta está relacionada con la planificación urbana y rural, sobre la base de una
investigación de lo que es accesible. En el censo de población o encuestas por muestreo puede
preguntarse por la facilidad de acceso a estos espacios para las personas con discapacidad, y de
existir barreras cómo podrían estas ser superadas. La oferta también debe ser evaluada
considerando disponibilidad de zonas verdes y espacios accesibles.
Objetivo 17: Fortalecer los medios de ejecución y revitalizar la Alianza Mundial para el
Desarrollo Sostenible.
Meta 17.18: De aquí a 2020, mejorar el apoyo a la creación de capacidad prestado a
los países en desarrollo, incluidos los países menos adelantados y los pequeños
Estados insulares en desarrollo, para aumentar significativamente la disponibilidad de
datos oportunos, fiables y de gran calidad desglosados por ingresos, sexo, edad, raza,
origen étnico, estatus migratorio, discapacidad, ubicación geográfica y otras
características pertinentes en los contextos nacionales.
Una manera de medir el cumplimiento de esa meta sería saber cuántos de los países que realizarán
el censo correspondiente a la década de 2020 logran recabar los datos necesarios para la evaluación de
la meta 17.18, garantizando además la mejora de la medición y la calidad de la información.
6. Conclusiones
Entre los aspectos conceptuales de los censos con miras a la ronda de 2020 se mostró la
importancia, en el caso de la discapacidad, del concepto utilizado, del modo de formular las
preguntas y del número de alternativas de respuesta. También se abordó la existencia de una
pregunta inicial de selección (screening) y como su empleo, a pesar de simplificar el trabajo de
campo, influye en la cuantificación del total de personas con discapacidad generando falsos negativos.
Con base en la experiencia brasileña, se acompañó el proceso cuyo resultado fueron las
preguntas formuladas en los censos de 2000 y 2010, observando que estas son semejantes a las
propuestas por el Grupo de Washington. Se mostró también la importancia de trabajar junto con
las instituciones y profesionales que utilizarán los datos, para así producir información que satisfaga
las necesidades del país y de la población.
En el caso brasileño la realización de pruebas cognitivas y de pruebas piloto en distintas
regiones del país mostró su utilidad, pues los resultados varias veces fueron diferentes de lo esperado,
y ello obligó a efectuar cambios en la redacción de las preguntas y probar hasta llegar a un acuerdo.
El plan de análisis de los datos surgió de una propuesta presentada por integrantes del Grupo
de Washington (Mont, 2005), y fue implementada con facilidad por los países participantes. Los
resultados de la aplicación de la metodología fueron compatibles con las características observadas
en campo. Se destacó también la posible contribución de las oficinas nacionales de estadística para
la evaluación del progreso de los países hacia el cumplimento de las metas para 2030.
La cooperación entre diversos países, tanto para la formulación de las preguntas y discusión
de los conceptos como para el acompañamiento en el trabajo de campo de las pruebas piloto,
facilitó la realización de los respectivos censos. Al participar activamente de la experiencia de otros
países se va avanzando en la definición del propio censo y se aprende tanto de las buenas prácticas
como de las dificultades enfrentadas por los otros miembros.
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(USP/OMS/OPS, 2003).
WHO (World Health Organization) and WB (World Bank) (2011), World Report on Disability, Geneva, Washington.
VII.La inclusión de los pueblos indígenas

y afrodescendientes
A. La inclusión de los pueblos indígenas y afrodescendientes

en los censos de población y vivienda: avances y desafíos
para la ronda 2020
Fabiana Del Popolo81
1. Antecedentes: ¿por qué y para qué incluir la identificación de pueblos

indígenas y afrodescendientes en los censos?
Los censos de población y vivienda del presente siglo marcaron un punto de inflexión en la región
respecto a la inclusión de pueblos indígenas y afrodescendientes, considerándose a esta fuente de datos
como primordial. A continuación se esbozan las principales razones.
En la gran mayoría de los países de la región existen personas y pueblos indígenas y
afrodescendientes, tratándose de grupos diversos desde el punto de vista demográfico, territorial, cultural
e incluso respecto al estatus sociopolítico dentro de cada país. Sin embargo, más allá de esta
heterogeneidad, los pueblos indígenas y afrodescendientes comparten el racismo y la discriminación
estructural, producto de la historia colonial y de la reproducción jerárquica de los Estados de la región.
Esto se expresa en profundas desigualdades que sistemáticamente los ubican en una posición de
desventaja social, económica y política (CEPAL, 2017; Del Popolo, 2018). En particular, la invisibilidad
estadística es otra expresión de dicha discriminación.
81
Coordinadora del Área de Demografía e Información sobre Población, CELADE-División de Población de la CEPAL.
Pese a ello, los pueblos indígenas y afrodescendientes no solo han resistido sino que, producto de
sus largas luchas, a través de sus organizaciones y acciones han logrado posicionar sus demandas
históricas de reconocimiento y reivindicación en agendas internacionales, regionales y nacionales. Los
cambios sociopolíticos originados en las últimas décadas del siglo pasado, caracterizados por procesos
de ampliación ciudadana y de profundización democrática, fueron un escenario propicio para instalar
estas demandas. De esta manera, el siglo XXI inicia con la existencia de estándares internacionales de
derechos de pueblos indígenas y afrodescendientes, obligatorios para los Estados, y se comienzan a
observar importantes avances en los marcos jurídicos y de políticas en los países de la región, aunque las
brechas de implementación entre la normativa y la vida cotidiana de estos pueblos no se ha cerrado
(CEPAL, 2017; Del Popolo, 2018).
Asimismo, desde la década de 1990 se han llevado a cabo una serie de conferencias internacionales
y regionales en las que se constata una presencia y compromiso cada vez mayor hacia estos grupos. Uno
de los corolarios de este proceso es el Consenso de Montevideo de la Conferencia Regional sobre
Población y Desarrollo, que incluye un capítulo dirigido a pueblos indígenas y otro a las poblaciones
afrodescendientes, y establece medidas prioritarias y la ruta de acción para los próximos años en materia
de población y desarrollo (CEPAL, 2013).
En este contexto, emerge la necesidad de disponer de información relevante, confiable, oportuna,
desagregada y culturalmente pertinente que permita conocer las condiciones de vida de las personas y
pueblos indígenas y afrodescendientes, además de las inequidades que les afectan, para facilitar el diseño
de políticas públicas inclusivas. Junto con ello, la información comienza a ser vista como una importante
herramienta para promover los derechos de estos grupos y, dado el componente político inherente, se
convierte en un recurso valioso —más allá de lo técnico— para que los pueblos indígenas y
afrodescendientes ejerzan mayores niveles de participación y contraloría sobre las acciones que les
incumben. La demanda se traduce en el derecho a la información y este derecho forma parte de los
estándares internacionales, siendo una obligación de los Estados responder a ella (Naciones Unidas, 2007;
CEPAL, 2017; Del Popolo, 2018). En particular, la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de
los Pueblos Indígenas incluye dos artículos relativos al derecho a la información (Naciones Unidas, 2017).
El Consenso de Montevideo, por su parte, incluye dos medidas prioritarias que abordan el derecho a la
información de pueblos indígenas y afrodescendientes (medidas 90 y 98, respectivamente), y la Agenda
2030 para el Desarrollo Sostenible coloca el desafío de desagregar sus indicadores de seguimiento por
grupos étnico-raciales, entre otras variables.
Este proceso no ha sido fácil en sociedades que, históricamente, han negado la diversidad étnica
como uno de sus elementos constitutivos e invisibilizado estadísticamente su existencia. Pero ha habido
cambios, y el reconocimiento, al menos oficial, del carácter plurinacional y pluricultural de las sociedades
latinoamericanas ha implicado un énfasis en la tarea de recoger y difundir información sobre estos
pueblos y nacionalidades.
Las oficinas nacionales de estadística comenzaron a responder a esta demanda de información,
principalmente en los censos de población y vivienda, resultado de las acciones de las organizaciones
indígenas y afrodescendientes que, contando con el apoyo de la comunidad internacional, de la academia
y especialistas de las propias oficinas, exigieron y privilegiaron su inclusión en los censos. ¿Por qué en los
censos? Al ser la única operación estadística de carácter universal en términos territoriales y
poblacionales, el censo permite responder al interrogante más básico y necesario: saber cuántos son.
Esto no es solo relevante porque es un insumo primordial para la política pública y la planificación, sino
también para constatar su existencia frente a Estados y sociedades negadoras de la misma.
Por otra parte, el censo brinda información valiosa para entender la dinámica demográfica —la
cual sustenta la reproducción biológica y sociocultural de los pueblos— y conocer dónde están los
pueblos indígenas y afrodescendientes y cómo viven, ofreciendo el potencial de captar comunidades aun
cuando su tamaño poblacional sea pequeño en relación con la población nacional. Asimismo, permite
obtener información confiable a escalas territoriales menores e incluso servir de marco para encuestas
por muestreo y otros estudios. Los censos de las décadas de 2000 y 2010, aún con las limitaciones que
puedan presentar en la identificación indígena y afrodescendiente, han permitido obtener una gama
amplia de indicadores sobre sus condiciones de vida y constatar las desigualdades étnicas en intersección
con las territoriales, de género y generacionales.
El avance censal en estos asuntos ofrece, además, contar con un conjunto de lecciones aprendidas
que sirven a la hora de extender la identificación étnica a todas las fuentes de datos, tal como censos
agropecuarios, encuestas y registros administrativos. Frente a este escenario, y con miras a la ronda censal
2020 y otros operativos estadísticos, es importante realizar el balance regional con el fin de aportar
elementos que contribuyan a mejorar las mediciones.
Cabe decir que en la última década se han desarrollado recomendaciones internacionales y
regionales en los aspectos operativos, metodológicos e institucionales relativos al censo y la producción
de información, tomando en cuenta que el mejor modo de lograrlo —único desde la perspectiva de los
derechos humanos— es el de la efectiva participación de los propios integrantes de los diversos grupos
étnicos de la región en los procesos de generación y análisis de los datos (CEA-CEPAL, 2009;
CEPAL-CELADE, 2009 y 2011; CEPAL-UNFPA-UNICEF, 2011; Naciones Unidas, 2017).
En consecuencia, este documento presenta los avances sobre la inclusión de pueblos indígenas y
afrodescendientes en los censos de América Latina durante las dos últimas décadas, con énfasis en la
década de 2010, de acuerdo con las recomendaciones vigentes.
2. ¿Quiénes son los pueblos indígenas y afrodescendientes?

Con el correr de los años, en el ámbito de los organismos internacionales, se ha creado un consenso en
torno a la definición de “pueblo indígena” enunciada por Martínez (1986), la que se ha ido incorporando
en diversos convenios e instrumentos de derecho internacional y adoptado por las organizaciones
indígenas. Especial atención merece el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en
países independientes, que en su artículo 1 manifiesta que un pueblo es considerado indígena:
“por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región
geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista, de la colonización o del
establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación
jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas,
o parte de ellas”. Además, “la conciencia de su identidad indígena o tribal deberá
considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos” (OIT, 2006, s/p).
La posición sostenida invariablemente por las organizaciones indígenas y las agencias de las
Naciones Unidas es que son los pueblos y las personas que se consideran indígenas quienes se deben
autodefinir como tales, siendo “esencial reconocer el derecho a la autoidentificación como parte del
derecho a la libre determinación” (Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas de las Naciones
Unidas, 2004, pág.5). Por ello, para garantizar este derecho se requiere que sus representantes participen
en las decisiones que se toman en las fuentes oficiales, entre otros temas, en torno a la forma de recolectar
la información sobre sus pueblos, siendo esta una recomendación recurrente en el ámbito internacional.
En cuanto a las personas afrodescendientes, en general se considera como tales a aquellos

descendientes de la diáspora africana en el mundo, término que fue acordado a partir de la Conferencia
Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia
realizada en Durban en el año 2001. En la región, el concepto de afrodescendiente adquiere una
connotación particular, puesto que se refiere a las distintas poblaciones “negras” o “afroamericanas” que
emergieron de los descendientes de africanos, quienes sobrevivieron a la trata o al comercio esclavista
que se dio en el Atlántico desde el siglo XVI hasta el XIX (Anton, 2008). En la actualidad, debido a los
fenómenos migratorios que generan movilidades muy fuertes en el mundo, el concepto afrodescendiente
se amplía para incluir nuevas poblaciones africanas que no necesariamente han pasado por la esclavitud
(CEPAL, 2017). Sin embargo, este proceso está generando debates importantes en la región, que tendrán
su impacto en las definiciones operativas de los instrumentos estadísticos.
Mientras el reconocimiento de las personas indígenas como “pueblo” es un debate zanjado a nivel
internacional, no sucede lo mismo en el caso de las personas afrodescendientes. Para los pueblos
indígenas este consenso implica un concepto que abarca sus características ancestrales, socioculturales
y territoriales, ya sea implícita o explícitamente. Para los grupos afrodescendientes, en cambio, no se ha
logrado acuerdo en torno a su equiparación con un pueblo o comunidad, excepto en algunos países
como el Estado Plurinacional de Bolivia, Colombia o el Ecuador, o algunos grupos particulares como los
creoles en Nicaragua o los garífunas en Honduras, Guatemala y Nicaragua. Eso tiene que ver con que,
en el caso afrodescendiente, se ha privilegiado históricamente el concepto de raza, desvinculándola de
otras consideraciones (Del Popolo y Schkolnik, 2013). No obstante, las reivindicaciones afrodescendientes
en tanto pueblos están tomando fuerza en la región, observando en años recientes un avance hacia una
conciencia étnica más integral y proactiva (CEPAL, 2017). Tal es el caso de Chile, con la reciente aprobación
de la Ley número 21.151, mediante la cual se otorga reconocimiento legal al pueblo tribal
afrodescendiente chileno.
En la definición del Convenio 169 de la OIT se distingue al menos cuatro dimensiones que intentan
cubrir los elementos constitutivos de la definición de pueblo indígena: i) la dimensión “de reconocimiento
de la identidad”, ii) “origen común”, iii) “territorialidad” y iv) “lingüístico-cultural”82. En el caso
afrodescendiente también es posible identificar estas dimensiones, además de la territorialidad. Así, los
denominados territorios ancestrales pueden corresponderse con los asentamientos de llegada en la
época esclavista, durante la colonia, o con áreas que en el pasado constituyeron refugio de las personas
esclavizadas que lograban la libertad huyendo hacia zonas de difícil acceso. En estos espacios las
personas esclavizadas fugadas recrearon nuevas formas de supervivencia, rescatando rasgos culturales y
sociales propios (CEPAL, 2017).
A partir de cada una de estas dimensiones se podrían establecer criterios operacionales para la
medición. No obstante, la primera dimensión representa el ejercicio efectivo del derecho a reconocerse
como parte de un pueblo y tiene preeminencia sobre las demás. De esta dimensión se deriva el “criterio
de la autoidentificación”, a través del cual se estima la magnitud de la población indígena y
afrodescendiente. A partir de las otras dimensiones sería posible caracterizar a estos grupos en términos
de vínculos ancestrales y territoriales, así como de la mantención o pérdida del idioma y prácticas
socioculturales, entre otros. Si bien es deseable que en los censos se incluyeran algunos indicadores para
estas dimensiones, la utilidad de este marco se hace más evidente para el diseño de censos especiales
en comunidades o territorios étnicos y en encuestas específicas.
82
Para mayor detalle véanse Schkolnik y Del Popolo (2005) y CEPAL (2006).
3. Las recomendaciones internacionales y regionales

Los temas que se incluyen en un censo de población y vivienda responden a un equilibrio entre las
demandas y las necesidades nacionales, la comparabilidad internacional, la factibilidad de que la
población responda a los temas seleccionados, y los recursos nacionales disponibles para su realización.
De allí que, en la búsqueda de este equilibrio, es preciso tener claridad respecto a qué fenómeno se
quiere medir, por qué y para qué.
Esta información debe transmitirse a la población para evitar confusiones a la hora de ser censada.
El punto de partida es decidir si se pretende medir la diversidad étnica del país o si el propósito es
identificar a determinados grupos étnicos, como los pueblos indígenas y afrodescendientes (en este
último caso, el por qué y el para qué se explicitan en el primer punto del documento). Si bien en ambos
casos se aplicará el criterio de la autoidentificación, las categorías de respuestas diferirán según el objetivo.
Si el propósito es medir “etnicidad”, los principios y recomendaciones establecidos por las Naciones
Unidas para los censos indican que la clasificación requiere la inclusión del nivel más detallado posible
de grupos étnicos, autopercibidos, regionales y locales, así como grupos que normalmente no se
consideran étnicos, como los religiosos y los basados en la nacionalidad (Naciones Unidas, 2017). Hasta
la fecha, ningún país de la región ha medido la diversidad étnica tal como lo establecen estas
recomendaciones, sino una parte de ella. Lo anterior porque la creciente inclusión de preguntas de
autoidentificación étnica en los censos de población y vivienda de la región responde, como ya se
mencionó, a las demandas de los pueblos indígenas y afrodescendientes. En este sentido, el documento
de las Naciones Unidas agrega una serie de recomendaciones exclusivas para los “pueblos indígenas”,
separadas de las de etnicidad. De todas maneras, ambos apartados son útiles, pues los pueblos indígenas
constituyen un grupo étnico “particular”: los “originarios” del continente americano.
Ya sea que se trate de grupos étnicos en general, o de pueblos indígenas en particular, la
información se debe recabar respetando el principio de autoidentificación. Al respecto se señala que:
“debido a que la composición étnica puede variar ampliamente de un país a otro y dada la
diversidad en el enfoque y los criterios para establecer el origen étnico, se reconoce que no
existe una definición o clasificación única que pueda recomendarse y que sea aplicable a
todos los países. Sin embargo, los países deben documentar los criterios básicos y los
procedimientos de clasificación para el origen étnico e informar a los usuarios de los datos
sobre los conceptos en los que se basan” (Naciones Unidas, 2017, pág. 205, traducción propia).
En lo específico, se indica que la población indígena puede captarse:
“a través de una pregunta sobre el origen étnico (es decir, la ascendencia) o sobre la
identidad indígena. La identificación de la comunidad indígena también requiere el
reconocimiento de la diversidad en esta subpoblación, incluidos los pueblos nómadas,
seminómadas y migrantes, los pueblos en transición, las personas desplazadas, los pueblos
indígenas en las zonas urbanas y los grupos especialmente vulnerables. Es importante
señalar que no existe un término único entre los países para describir a los pueblos
indígenas. En consecuencia, los países tienden a usar sus propios conceptos para identificar a
la población indígena” (Naciones Unidas, 2017, pág. 206, traducción propia).
Complementando lo anterior, a nivel regional, para la ronda censal 2010 se establecieron
recomendaciones en el marco del grupo de trabajo sobre censos de la Conferencia Estadística de las
Américas de la CEPAL, considerando los resultados de una serie de reuniones de especialistas
provenientes de las oficinas de estadística, las organizaciones indígenas y afrodescendientes, la academia

y organismos internacionales (CEPAL-CELADE, 2009 y 2011; CEPAL-UNFPA-UNICEF, 2011). Las
recomendaciones generales señalan (CEPAL-CELADE, 2011):
i) De acuerdo con los estándares de derecho vigentes, incluir la identificación de pueblos
indígenas y poblaciones afrodescendientes en los censos de población y vivienda, y promover
su visibilidad en la producción de información estadística nacional, tanto mediante su
cuantificación como su caracterización.
ii) Garantizar la plena y efectiva participación de los pueblos indígenas y afrodescendientes, en
igualdad de condiciones, en todas las etapas del proceso censal, desde la formulación y
aplicación del cuestionario, las pruebas piloto, la recopilación de datos, hasta la sistematización,
el análisis y la difusión de la información.
iii) Evaluar, mediante la implementación de pruebas previas, toda alternativa que permita explorar
la incorporación del enfoque étnico en los censos de población de América Latina y el Caribe,
tomando en consideración los diferentes problemas que puedan presentarse, según los
contextos sociales y geográficos del país, para avanzar en la producción de información
estadística válida y confiable que dé cuenta del carácter pluriétnico y la diversidad cultural de
las poblaciones de la región.
Asimismo se establecieron una serie de recomendaciones específicas acerca de: i) el criterio de
autoidentificación y su operacionalización, puesto que la formulación de la pregunta y las categorías de
respuesta utilizadas pueden influir en las decisiones que toman las personas encuestadas; ii) otras
dimensiones de la identidad a considerar, como la cultural, a través de preguntas sobre idioma y la
territorialidad, delimitando a los territorios indígenas y afrodescendientes; iii) la preparación de la
cartografía; iv) la adecuación del contenido del cuestionario a los requerimientos de los pueblos indígenas
y el diseño de instrumentos complementarios; y v) el proceso censal y la participación indígena y
afrodescendiente (CEPAL-CELADE, 2011). En el siguiente apartado se analiza la experiencia regional,
considerando estas recomendaciones, principalmente referentes a las preguntas de autoidentificación.
4. El balance censal de los últimos años

La experiencia censal de América Latina muestra que el número de países que ha incluido la identificación
de grupos étnicos ha aumentado significativamente: mientras en 1970 y 1980 se disponía solo de
enumeraciones censales aisladas, las décadas de 1990, 2000 y 2010 revelaron una mayor visibilidad
estadística de estos grupos. En la década 2000 se generalizó la inclusión de preguntas para los pueblos
indígenas y para el caso de los afrodescendientes este fenómeno ocurrió en la década 2010.
El examen de las boletas censales muestra que, en los censos de la década de 1980, solamente
2 países identificaron población afrodescendiente (el Brasil y Cuba) y 5 incluyeron preguntas relativas a
idiomas indígenas (Guatemala, Honduras, México, el Paraguay y el Perú)83. En 1990, 2 países incluyeron
preguntas para identificar a ambos grupos (Colombia y el Brasil), 3 países incluyeron la autoidentificación
indígena (Chile, Guatemala, Panamá) y 6 países, preguntas relativas a idiomas indígenas (el Estado
Plurinacional de Bolivia, el Ecuador, Honduras México, Nicaragua y el Paraguay). En la década del 2000,
15 de los 19 países que levantaron su censo identificaron población y pueblos indígenas. De los 4 países
restantes, el Perú (2007) incluyó una pregunta sobre idioma materno, y en los otros 3 en principio no
existe población indígena (Cuba, Haití y la República Dominicana). En el caso afrodescendiente, 8 de los
83
El censo del Estado Plurinacional de Bolivia de 1976 también incluyó preguntas sobre idiomas indígenas.
19 países incluyeron preguntas al respecto, cuando en realidad en todos ellos existen estas poblaciones.
En la década del 2010, todos los países con población indígena que levantaron censo incluyeron
preguntas de autoidentificación para su captación (15 países) y se incrementó a 14 el número de países
que captó a la población afrodescendiente (véase el cuadro 1).
En la década de 2010 los países que no llevaron a cabo su censo de población fueron Haití, El
Salvador y Nicaragua, y se prevé que estos dos últimos incorporen las preguntas de autoidentificación
considerando tanto a indígenas como a afrodescendientes, tal como lo hicieron en la década pasada. Por
lo pronto, el escenario latinoamericano previsto para la ronda 2020 es que ni Haití ni República
Dominicana incluyan preguntas de autoidentificación étnico-racial, aunque tal situación puede revertirse.
Tal como se aprecia en el cuadro 1, la gran mayoría de países ha revisado y modificado las
preguntas de autoidentificación entre un censo y otro. Esta revisión se ha hecho a través de procesos
participativos de diversa índole con las organizaciones indígenas y afrodescendientes, procesos que, a
diferencia de la ronda de censos 2000, se han implementado de manera generalizada en la región (Del
Popolo y Schkolnik, 2013). No obstante, se observan grados dispares en los niveles de participación, así
como variadas estrategias de consulta. A continuación, se sintetizan los principales cambios observados,
considerando las recomendaciones vigentes.
Cuadro 1
América Latina: preguntas sobre autoidentificación étnica, censos de las décadas de 2000 y 2010
Grupos incluidos Solo pueblos indígenas Solo afrodescendientes Pueblos indígenas y afrodescendientes
Década 2000 Argentina 2001 Cuba 2002 Brasil 2000
Bolivia (Estado Colombia 2005
Plurinacional de) 2001
Chile 2002 Costa Rica 2000
Guatemala 2002a Ecuador 2001
México 2000 El Salvador 2007
Panamá 2000 Honduras 2001
Paraguay 2002 Nicaragua 2005
Bolivariana de) 2001
Década 2010 Chile 2017 Cuba 2012 Argentina 2010
México 2010b Bolivia (Estado
Plurinacional de) 2012
Brasil 2010
Colombia 2018
Costa Rica 2011
Ecuador 2010
Guatemala 2018
Honduras 2013
Panamá 2010
Paraguay 2012
Perú 2017
Uruguay 2011
a
Guatemala en 2002 incluyó al pueblo garífuna, pero no a otros grupos afrodescendientes.
b
México incluyó la autoidentificación afrodescendiente en la Encuesta Intercensal 2015.
Universo de aplicación de la pregunta

Las recomendaciones regionales establecen aplicar la pregunta a toda la población. En la década
de 2010 ningún país estableció límite etario a las preguntas, excepto México y el Perú, cuya pregunta de
autoidentificación se aplicó a las personas de 3 años y más en el primer país y a las personas de 12 años
y más en el segundo84. Por su parte, el Brasil incluyó las preguntas en el cuestionario básico, que se aplica
a toda la población, a diferencia de los censos previos, en los que la pregunta sobre raza/color formaba
parte del cuestionario ampliado, que se aplica a una muestra. Diferente es el caso de la Argentina y
México, que incorporaron la pregunta en el cuestionario ampliado, lo cual no es recomendable porque
los tamaños muestrales pueden no ser suficientes para captar adecuadamente a las poblaciones
indígenas o afrodescendientes en aquellas áreas geográficas donde constituyen minorías poblacionales,
como en las zonas urbanas.
Preguntas en módulo hogar o “filtro”
Las recomendaciones indican evitar “preguntas filtro” a nivel de hogar (es decir, preguntar en el
módulo de hogar si alguna persona se considera o pertenece a un pueblo indígena, para luego hacer la
pregunta de autoidentificación solo a las personas con respuestas afirmativas), ya que pueden conducir
a una subestimación de las poblaciones de interés, y el incluir esta pregunta en dicho módulo. En efecto,
esta lista inicial podría estar sesgada por el informante, y dicho sesgo podría eventualmente corregirse al
plantearse las preguntas a cada persona. Afortunadamente, en los censos de la década de 2010 la gran
mayoría de países incluyeron la pregunta en el módulo de personas, sin filtro previo. Sin embargo, la
Argentina hizo la pregunta en el módulo hogar, Panamá utilizó un filtro en dicho módulo, y el Paraguay
hizo el listado al final del cuestionario.
Aspectos generales de la formulación de las preguntas
Respecto a la formulación de las preguntas, la experiencia de la década 2000 mostró una
importante heterogeneidad, con diferencias semánticas entre los países de la región, en particular por
los términos que se utilizaron (¿pertenece?, ¿se considera?, ¿es?, ¿desciende?) y la denominación que se
da a los pueblos (pueblo, grupo, cultura, etnia). En la década de 2010, si bien el fraseo de la pregunta
sigue siendo específico a la realidad de cada país, en la gran mayoría se utiliza la denominación de
“pueblo” (o su equivalente) para el caso indígena, siguiendo las recomendaciones. Las excepciones son
México, Panamá y el Uruguay, aunque cabe aclarar que, si bien Panamá utiliza “grupo”, nombra a cada
uno de los pueblos reconocidos en el país. En general, se hace referencia a la dimensión “de
reconocimiento de la identidad” y al “sentido de pertenencia” a un pueblo o “categoría” étnico-racial, con
excepción del Uruguay, que hace referencia exclusivamente a la dimensión de ancestros comunes al
indagar si la persona “cree tener ascendencia” (véase cuadro 2).
En cuanto al fraseo, algunos países combinan elementos que refieren a la identidad o sentido de
pertenencia con otras dimensiones, tal como lo hacen la Argentina, que agrega la “ascendencia familiar”;
el Ecuador, que combina “pertenencia” con “cultura” y “costumbres”; Guatemala, con “origen o historia”;
y México, que utiliza el criterio de “cultura” en la frase introductoria (véase cuadro 2). En los casos del
Paraguay y la República Bolivariana de Venezuela, por su parte, si bien para los pueblos indígenas se
utiliza la pregunta directa (¿pertenece o se considera?), en el caso de los afrodescendientes se incorpora
la referencia a varias otras dimensiones, aludiendo a los “rasgos físicos, cultura o tradiciones” en el caso
84
En el censo de 2000 de México la pregunta se formuló a personas de 5 años y más y en el de 2001 del Estado Plurinacional de
Bolivia a personas de 15 años y más.
del Paraguay, y a los “rasgos físicos, ascendencia familiar, cultura y tradiciones” en el caso de la República
Bolivariana de Venezuela. La incorporación de estos elementos en la formulación de la pregunta amplía
las posibilidades de autoidentificación y, si bien se recomienda una pregunta lo más directa posible, esto
dependerá de la tradición estadística en estos asuntos y del grado de “desarrollo de la conciencia étnica”
ligado a los procesos históricos y espaciales de cada país.
Cuadro 2
América Latina y el Caribe: preguntas sobre autoidentificación étnica, censos de las décadas de 2000 y 2010
País y año censal Década de 2000 Década de 2010

Argentina A nivel de hogar, sin identificación de personas: En cuestionario ampliado, en la sección de Hogar:
(2001, 2010) Preg. 2: ¿Existe en este hogar alguna persona que Preg. 5: ¿Alguna persona de este hogar es indígena o
se reconozca descendiente o perteneciente a un descendiente de pueblos indígenas (originarios o
pueblo indígena? aborígenes)?
Chané, Chorote, Chulupí, Diaguita Calchaquí, Sí Indique el No de persona: _____ (hasta 6 personas)
Huarpe, Kolla, Mapuche, Mbyá, Mocoví, Ona, Indique cuál pueblo: _____
Pilagá, Rankulche, Tapiete, Tehuelche, Toba, No
Tupí Guaraní, Wichí, Otro pueblo indígena, Ignorado
Ignorado Preg. 6: ¿Ud. o alguna persona de este hogar es
afrodescendiente o tiene antepasados de origen
afrodescendiente o africano (padre, madre, abuelos/as,
bisabuelos/as)?
Sí Indique el N° de persona): _____ (hasta 6 personas)
No
Ignorado
Bolivia (Estado Preg. 49: ¿Se considera perteneciente a alguno Preg. 29: Como boliviana o boliviano ¿pertenece a alguna
Plurinacional de) de los siguientes pueblos originarios nación o pueblo indígena originario campesino o afro
(2001, 2012) o indígenas … boliviano?
1. quechua? 1. Sí ¿A cuál? _____
2. aymara? “EMPADRONADORA/OR (No lea las opciones de respuesta)”
3. guaraní? Afroboliviano, Araona, Aymara, Ayoreo, Baure,
4. chiquitano? Canichana, Cavineño, Cayubaba, Chácobo, Chipaya,
5. mojeño? Chiquitano, Esse Ejja, Guaraní, Guarasugwe, Guarayo,
6. otro nativo? … Se especifica … Itonama, Joaquiniano, Kallawaya, Leco, Machinerí,
7. Ninguno Maropa, Mojeño, Moré, Mosetén, Movima, Murato,
Pacahuara, Quechua, Sirionó, Tacana, Tapiete,
Tsimane/Chiman, Urus, Weenayek, Yaminagua, Yuki,
Yuracaré, Yuracaré - Mojeño
2. No pertenece
3. No soy boliviana o boliviano
Brasil Solo en cuestionario ampliado: En el cuestionario básico:
(2000, 2010) Preg 4.0.8: ¿Su color o raza es: Preg. 6.04: ¿Su color o raza es:
1. Blanco 1. Blanco
2. Negro 2. Negro
3. Amarillo 3. Amarillo
4. Pardo 4. Pardo
5. Indígena 5. Indígena (Pase a 6.06)
No identifica a los pueblos indígenas Preg. 6.05: ¿Usted se considera indígena?
1. Sí (Siga a 6.06)
2. No
Preg. 6.06: ¿Cuál es la etnia o pueblo al que
pertenece? _____

Chile Preg. 21: ¿Pertenece usted a alguno de los Preg. 16: ¿Se considera perteneciente a algún pueblo
(2002, 2017) siguientes pueblos originarios o indígenas? indígena u originario?
1. Alacalufe (Kawashkar) 1.Sí
2. Atacameño 2. No (Pase a 17)
3. Aimara Preg. 16.a: ¿A cuál?
4. Colla 1.Mapuche
5. Mapuche 2. Aymara
6. Quechua 3. Rapa Nui
7. Rapa Nui 4. Lican Antai
8. Yámana (Yagán) 5. Quechua
9. Ninguno de los anteriores 6. Colla
7. Diaguita
8. Kawésqar
9. Yagán o Yámana
10. Otro (especifique) _____
Colombia Preg. 33: ¿De acuerdo con su CULTURA, PUEBLO Preg. 37: ¿De acuerdo con su cultura, pueblo o rasgos
(2005, 2018) o RASGOS FÍSICOS, … físicos … es o se reconoce como:
es o se reconoce como: 1. Indígena?
1. Indígena? 1.1 ¿A cuál pueblo indígena pertenece …? _____
¿A cuál pueblo indígena pertenece? 1.2 ¿A cuál clan pertenece …? _____
(Escriba el nombre del pueblo) 2. Gitano(a) o Rrom?
2. Rom? 2.1 ¿A cuál vitsa pertenece …? _____
3. Raizal del Archipiélago de San Andrés 2.2 ¿A cuál kumpania pertenece …? _____
y Providencia? 3. Raizal del Archipiélago de San Andrés, Providencia
4. Palanquero de San Basilio? y Santa Catalina?
5. Negro(a), mulato(a), afrocolombiano(a) 4. Palanquero(a) de San Basilio?
o afrodescendiente? 5. Negro(a), mulato(a), afrodescendiente,
6. Ninguna de los anteriores? afrocolombiano(a)?
6. Ningún grupo étnico
Costa Rica Preg. 6: ¿Pertenece _____ a la cultura ... Preg. 7: ¿(Nombre) se considera indígena?
(2000, 2011) 1. indígena? 1. Sí
2. afrocostarricense o negra? 2. No → Pase a 10
3. china? Preg. 8: ¿A qué pueblo indígena pertenece (nombre)?
4. Ninguna de las anteriores 1. Bribri, 2. Brunca o Boruca, 3. Cabécar, 4. Chorotega,
Solo identifica a los pueblos indígenas 5. Huetar, 6. Maleku o Guatuso, 7. Ngöbe o Guaymí,
dentro de sus propios territorios 8. Teribe o Térraba, 9. De otro país, 10. Ningún pueblo
Preg. 10: ¿(Nombre) se considera…
1. negro(a) o afrodescendiente?
2. mulato(a)?
3. chino(a)?
4. blanco(a) o mestizo(a)?
5. Otro
6. Ninguna
Cuba (2002, 2012) Preg. 6: ¿Cuál es el color de piel? Preg. 6: ¿Cuál es el color de la piel?
(sólo una marca) (Solo una marca)
1. Blanco 1. Blanco
2. Negro 2. Negro
3. Mestizo o mulato 3. Mestizo o mulato

Ecuador Preg. 6: Cómo se considera: ¿indígena, negro Preg. 16: ¿Cómo se identifica (…) según su cultura y
(2001, 2010) (Afro-ecuatoriano), mestizo, mulato, costumbres:
blanco u otro? 1. Indígena? → Pase a 17
1. Indígena → ¿A qué Nacionalidad Indígena o 2. Afroecuatoriano/a Afrodescendiente?
Pueblo Indígena pertenece? _____ 3 Negro/a?
2. Negro (Afro-ecuatoriano) 4. Mulato/a?
3. Mestizo 5. Montubio/a?
4. Mulato 6. Mestizo/a?
5. Blanco 7. Blanco/a?
6. Otro 8. Otro /a?
Preg. 17: ¿Cuál es la Nacionalidad o Pueblo indígena al
que pertenece (….)?
Nacionalidades: Achuar, Awa, Cofan, Chachi, Epera,
Waorani, Kichwa, Secoya, Shuar, Siona, Tsáchila,
Shiwiar, Zápara, Andoa
Pueblos: Pastos, Natabuela, Otavalo, Karanki,
Kayambi, Kitukara, Panzaleo, Chibuleo, Salasaka,
Kisapincha, Tomabela, Waranka, Puruhá, Kañari,
Saraguro, Paltas, Manta, Huancavilca
El Salvador Preg. 6.a): ¿Es usted? Aún no se hace censo
(2007) 1. Blanco
2. Mestizo (mezcla de blanco con indígena)
3. Indígena … pase preg. 6. b)
4. Negro (de raza)
5. Otro
Preg. 6.b): Si usted es indígena,
¿a cuál grupo pertenece?
6. Lenka
7. Kakawira (Cacaopera)
8. Nahua-Pipil
9. Otro _____ (especifique)
Guatemala Preg. 9: ¿A qué grupo étnico (pueblo) pertenece? Preg.12: Según su origen o historia, ¿cómo se considera
(2002, 2018) Se incluye un listado de 25 códigos que aplican o auto identifica:
a las preguntas 9 (grupo étnico), 10 (idioma 1. Maya? Si responde opción 1, pase a Preg. 13
materno) y 11 (otros idiomas) y se anota el código 2. Garífuna?
correspondiente. 3. Xinka?
1. Achi, 2. Akateko, 3. Awakateko, 4. Ch’orti’, 4. Afrodescendiente/Creole/Afromestizo?
5. Chuj, 6. Itza, 7. Ixil, 8. Jakalteko (Popti’), 5. Ladina(o)?
9. Kaqchikel, 10. K’iche’, 11. Mam, 12. Mopan,
6. Extranjera(o)?
13. Poqomam, 14. Poqomchi’, 15. Q’anjob’al,
Preg.13: ¿A qué comunidad lingüística pertenece?
16. Q’eqchi’, 17. Sakapulteko, 18. Sipakapense,
19. Tektiteko, 20. Tz’utujil, 21. Uspanteko, (anote el código),
22. Xinka, 23. Garífuna, 24. Ladino, 1. Achi, 2. Akateka, 3. Awakateka, 4. Ch’orti’,
25. Idioma español, 26. Ninguno, 27. Otro 5. Chalchiteka, 6. Chuj, 7. Itza’, 8. Ixil,
9. Jakalteko/Popti’, 10. K’iche’, 11. Kaqchikel, 12. Mam,
13. Mopan, 14. Poqomam, 15. Poqomchi’, 16. Q’anjob’al,
17. Q’eqchi’, 18. Sakapulteka, 19. Sipakapense,
20. Tektiteka, 21. Tz’utujil, 22. Uspanteka
País y años censales Década de 2000 Década de 2010

Honduras Preg. 5: ¿A qué grupo poblacional pertenece? Preg. 5: ¿Cómo se autoidentifica (nombre):
(2001, 2013) 1. Garífuna 1. Indígena?
2. Negro inglés 2. Afrohondureño(a)?
3. Tolupán 3. Negro(a)?
4. Pech (Paya) 4. Mestizo(a)?
5. Misquito 5. Blanco(a)?
6. Lenca 6. Otro? _____ Especifique
7. Tawahka (Sumo) Categorías 1 a 3 en Preg. 5 responden la Preg. 6
8. Chortí Preg. 6: ¿A qué pueblo pertenece (nombre)?
9. Otro 1. Maya-Chortí, 2. Lenca, 3. Miskito, 4. Nahua,
5. Pech, 6. Tolupán, 7. Tawahka, 8. Garífuna
9. Negro de habla inglesa
Otro _____ Especifique
México Solo en cuestionario ampliado: Solo en cuestionario ampliado:
(2000, 2010) Preg. 20: ¿(NOMBRE) es náhuatl, maya, zapoteco, Preg. 16: ¿De acuerdo con la cultura de (NOMBRE), ella
mixteco o de otro grupo indígena? (él) se considera indígena?
1. Sí 1. Sí
2. No 2. No
No se identifica a los pueblos indígenas (puede No se identifica a los pueblos indígenas (puede hacerse una
hacerse una aproximación a través del idioma) aproximación a través de idioma)
Nicaragua Preg. 7: A cuál de los siguientes pueblos indígenas Aún no se hace censo
(2005) o etnias pertenece […]:
1.Rama, 2. Garífuna, 3. Mayangna-Sumu,
4. Miskitu, 5. Ulwa, 6. Creole (Kriol),
7. Mestizo de la Costa Caribe, 8. Xiu-Sutiava,
9. Nahoa-Nicarao, 10. Chorotega-Nahua-
Mange, 11. Cacaopera-Matagalpa,
12. Otro, 13. No sabe
Panamá En la sección IV (Lista de ocupantes): En la sección IV (Lista de ocupantes del hogar):
(2000, 2010) Preg. 5: ¿Vive aquí alguna persona indígena? Preg. 5: ¿Vive aquí alguna persona indígena?
1. Sí → ¿Quién? 1. Sí → ¿Quién?
2. No 2. No
Se identifica el número de la persona, Se identifica el número de la persona (hasta 8 personas).
(hasta 8 personas). Preg. 6: ¿Alguna persona de este hogar se considera
En la sección V (Características generales), negro(a) o afrodescendiente?
si está marcado en la lista de ocupantes: 1. Sí → ¿Quién?
Preg. 6: ¿A qué grupo indígena pertenece? 2. No
1. Kuna, 2. Ngöbe, 3. Buglé, 4. Teribe, Se identifica el número de la persona (hasta 8 personas).
5. Bokota, 6. Emberá, 7. Wounaan, En la sección V (Características generales), si está marcado
8. Bri Bri, 9. Ninguno en la lista de ocupantes del hogar:
Preg. 8: ¿A qué grupo indígena pertenece?
1. Kuna, 2. Ngäbe, 3. Buglé, 4. Naso/Teribe, 5. Bokota,
6. Emberá, 7. Wounaan, 8. Bri Bri,
9. Otro _____ (especifique), 10. Ninguno
Preg. 9: ¿Se considera usted:
1. Negro(a) colonial?
2. Negro(a) antillano?
3. Negro(a)?
4. Otro? _____ (especifique)
5. Ninguno

Paraguay En el Capítulo J. Datos de indígenas: En el Capítulo J. Datos de población indígena:
(2002, 2012) Preg. 37: ¿Existe en este hogar alguna persona Preg. 42: ¿De las personas que viven habitualmente en
que se considere indígena o perteneciente a una este hogar, alguna se considera indígena o perteneciente
etnia indígena? a una etnia (pueblo) indígena?
1. Sí → Anote en una línea el nombre, apellido, 1. Sí → Anote en una línea el nombre, apellido y la etnia
edad y la etnia a la que pertenece cada persona (pueblo) a la que pertenece cada persona que se haya
que se haya declarado indígena declarado indígena
Lista de etnias indígenas: Aché ñeé, Angaité, Lista de etnias (pueblos) indígenas: Ache, Angaié, Ava-
Ava-guaraní ñeé, Ayoreo, Enlhet norte, Enxet guaraní, Ayoreo, Enlhet norte, Enxet sur, Guaraní
sur, Guaraní occidental ñeé, Maká, Manjui, occidental, Maká, Manjui, Maskoy, Mbya, Nivaclé,
Maskoy, Mbya ñeé, Nivaclé, Ñandeva ñeé, Pai Ñandeva, Pai Tavytera, Sanapaná, Toba, Qom,
ñeé, Sanapaná, Toba, Toba-qom, Tomárâho, Tomáraho, Ybytoso
Ybytoso (hasta 10 personas)
(hasta 10 personas) 6. No
6. No En el Capítulo K. Datos de población afrodescendiente:
En Censo Indígena: Preg. 43: ¿De acuerdo a sus rasgos físicos, cultura o
Preg. 7: ¿A qué etnia pertenece? tradiciones alguna persona de este hogar se considera
41. Aché, 42. Ava-guaraní, 43. Mbya, 44. Paî, afrodescendiente o kamba?
45. Guaraní Occidental, 46. Ñandeva, 51. Enlhet 1. Sí → Anote en una línea el nombre de cada persona
norte, 52. Enxet sur, 53. Sanapaná, 54. Toba, que se haya declarado afrodescendiente o kamba
55. Angaité, 56. Guana, 57. Maskoy, 61. Nivaclé, (hasta 10 personas)
62. Maká, 63. Manjui, 71. Ayoreo, 72. Ybytoso, 6. No
73. Tomárâho, 81. Toba-qom, En Censo Indígena:
97. No indígena Preg. 7: ¿A qué pueblo pertenece … (Nombre)…?
41. Ache?, 42. Ava Guaraní?, 43. Mbya?,
44. Paĩ Tavyterã?, 45. Guaraní Occidental?,
46. Guaraní Ñandéva?, 51. Enlhet Norte?,
52. Enxet Sur?, 53. Sanapaná?, 55. Angaité?
56. Guaná?, 57. Toba Maskoy?, 61. Nivaclé?,
62. Maká?, 63. Manjui?, 71. Ayoreo?, 72. Ybytoso?,
73. Tomárâho?, 81. Qom?, 97. No indígena?
Perú No incluyó pregunta de autoidentificación. Preg.25: Por sus costumbres y sus antepasados,
(2007, 2017) Solo incluyó pregunta sobre lengua ¿usted se siente o considera:
en la que aprendió a hablar. 1. Quechua?
2. Aimara?
3. Nativo o indígena de la amazonía? (Especifique) _____
4. Perteneciente o parte de otro pueblo indígena u
originario? (Especifique) _____
5. Negro, moreno, zambo, mulato/pueblo afroperuano o
afrodescendiente?
6. Blanco?
7. Mestizo?
8. Otro? (Especifique) _____

Uruguay No preguntó Preg. 6: ¿Cree tener ascendencia…
(1996, 2011) 6.1 Afro o Negra? 1. Sí 2. No
6.2 Asiática o Amarilla? 1. Sí 2. No
6.3 Blanca? 1. Sí 2. No
6.4 Indígena? 1. Sí 2. No
6.5 Otra? (especificar) 1. Sí 2. No
Preg. 7: ¿Cuál considera la principal?
Se listan las mismas categorías de la pregunta 6 y se agrega al
final la categoría “Ninguna (no hay una principal)”
Venezuela (República Preg. 7: ¿Pertenece a algún pueblo indígena? Preg. 4: ¿Pertenece a algún pueblo indígena o etnia?
Bolivariana de) (2001, Sí ¿Cuál? _____ Sí → ¿Cuál? _____
2011) No No (Pase a Preg. 7)
Preg. 7: Según sus rasgos físicos, ascendencia familiar, cultura
y tradiciones se considera:
Negra/Negro
Afrodescendiente
Morena/Moreno
Blanca/Blanco
Otra, ¿Cuál? _____
No es recomendable aludir a la nacionalidad en la cláusula introductoria de la pregunta, ya que,

por un lado, existen diversos pueblos indígenas que fueron fragmentados con la creación de los Estados-
nación y que conservan una movilidad ancestral traspasando fronteras y, por otro, las crecientes
migraciones internacionales incluyen también a personas indígenas y afrodescendientes. En la década de 2010,
el Estado Plurinacional de Bolivia es el único país que incluyó la nacionalidad en la cláusula introductoria.
Aspectos generales sobre las categorías de respuesta
En cuanto a las categorías de respuesta, para el caso indígena algunos países recurrieron
directamente a listar los nombres de los pueblos de pertenencia, lo cual facilitó la autoidentificación y
mejoró la calidad de la información, observándose que en la década de 2010 se actualizaron los listados
agregando a los pueblos indígenas no considerados en censos anteriores y utilizando sus
denominaciones propias. No obstante, algunos países incorporaron primero categorías de respuesta que
refieren a diferentes grupos étnico-raciales y luego preguntaron por el pueblo indígena de pertenencia.
En estos casos, la inclusión de categorías raciales como “mestizo” resulta ambigua y confusa, y puede
traer como consecuencia una subenumeración de la población indígena o afrodescendiente. Para los
censos de la década de 2010 el Ecuador continuó utilizando la categoría “mestizo” como una de las
opciones de respuesta, y a esta modalidad se suman Honduras y el Perú85.
Para el caso afrodescendiente, dado que su inclusión en los censos se ha generalizado más
recientemente, la gran mayoría de los países considera como categoría de respuesta la denominación
homónima, sin por ello abandonar las categorías raciales como negro o mulato. Si bien estas últimas
85
Las categorías “mestizo” y “blanco” no son recomendables a la hora de formular preguntas de autoidentificación indígena y
afrodescendiente, pues no constituyen grupos étnicos y pueden afectar negativamente la calidad de la información que se recaba:
pueblos indígenas y afrodescendientes (y también Rrom para el caso colombiano). Así, por ejemplo, las organizaciones
afroperuanas consideran que la inclusión de la categoría mestizo fue perjudicial para las y los afroperuanos (véase el documento
de Cecilia Ramírez en esta publicación).
siguen siendo necesarias, por los procesos históricos experimentados en la región desde el período
colonial y esclavista, no apuntan a reivindicar categorías fenotípicas o biológicas sobre las cuales sustentar
posicionamientos ideológicos (Anton, 2008). Los únicos dos países que continúan usando solo categorías
raciales basadas en el color de la piel son el Brasil y Cuba, puesto que en ambos casos se mantienen las
categorías que solían usarse en los relevamientos coloniales y del siglo XIX, pero que han ido adquiriendo
un significado social y de construcción identitaria.
En términos “técnicos”, el considerar más de una categoría (afrodescendiente, negro/a y mulato/a,
por ejemplo) permite que un mayor número de personas se identifiquen como afrodescendientes. Sin
embargo, se deben tomar las precauciones de no incluir categorías raciales a las que puedan adscribirse
sectores de la población que no son afrodescendientes, tal como pudo haber ocurrido en la República
Bolivariana de Venezuela con la categoría “moreno” (dependerá de la realidad de cada país). Por otra
parte, en los procesos de construcción identitaria de la afrodescendencia en los ámbitos social, cultural y
como sujetos políticos se reivindica lo “afro” ligado a la nacionalidad, considerando las denominaciones
de afroboliviano(a), afrocolombiano(a), afroecuatoriano(a), afrohondureño(a) y afroperuano(a). En estos
casos se sugiere incluir también la categoría “afrodescendiente” para evitar subenumeración, sobre todo
por la creciente e importante migración internacional intrarregional86.
¿Pueblos indígenas y afrodescendientes en una misma pregunta?
Las lecciones aprendidas a partir de algunas pruebas pilotos confirman que, si bien en el caso de
los pueblos indígenas la experiencia acumulada en torno a los conceptos para su captación hacen
referencia principalmente a la noción de pueblo (en tanto grupo étnico originario), en el de los
afrodescendientes no está definido de manera universal, siendo la dimensión racial basada en el fenotipo
un elemento relevante de captación de la información, así como de reivindicación social (CEPAL-UNICEF-
UNFPA, 2011). Por ello, en determinados casos es aconsejable aplicar preguntas separadas para indígenas
y afrodescendientes, ya que puede ser inapropiado continuar con la inclusión de categorías étnicas y
raciales en una misma pregunta (en síntesis, puede que las personas afrodescendientes no se identifiquen
con el concepto de pueblo, y las personas indígenas no lo hagan con el de raza o color de piel). En cuanto
a las categorías, los estudios cualitativos y las investigaciones en profundidad pueden ser el gran aporte
para la identificación de las que sean más significativas para la población que se desea captar.
De lo anterior, se observa que en algunos países la operacionalización conceptual resultó en una
pregunta específica para captar pueblos indígenas y otra autónoma para identificar afrodescendientes,
tal como sugieren las recomendaciones (CEPAL-CELADE, 2011). De esta manera la Argentina, Costa Rica,
Panamá, el Paraguay y la República Bolivariana de Venezuela incorporaron una pregunta para
afrodescendientes por separado de la indígena (véase cuadro 2). Por su parte el Brasil, además de la
pregunta histórica sobre raza-color, incluyó por primera vez preguntas adicionales para pueblos
indígenas, lo cual es otro importante avance.
86
Es obvio que las personas afrodescendientes de la región no pierden su condición al migrar. Un ejemplo ilustrativo al respecto es
el censo de Chile de 2017. Al no incluirse una pregunta para estos grupos, hubo una campaña promovida por las y los afrochilenas
para autoidentificarse en la categoría “otro” (donde se pedía luego “especificar”) de la pregunta dirigida a pueblos indígenas, aun
sabiendo que los resultados subestimarían al total afrodescendiente. Esta campaña se impulsó desde las organizaciones
afrochilenas de la región de Arica y Parinacota, área de asentamiento histórico y de concentración poblacional de estos grupos.
Sin embargo, algo más de la mitad de la población que se autodeclaró como afrodescendiente no era de dicha región (53%).
Además, un 37% de los afrodescendientes proviene de otros países, siendo en su gran mayoría afrocolombianas/os y afrohaitianas/os.
No se trata únicamente de diferencias en las posturas conceptuales o técnicas, se trata también de

reivindicaciones políticas: los pueblos indígenas desean ser identificados como “pueblos”, mientras que
para las poblaciones afrodescendientes la dimensión étnico-racial, a través de categorías fenotípicas
como el color de la piel, sigue siendo relevante. De hecho, la expresión “negro” ha sido legitimada por
algunas organizaciones sociales afrodescendientes del continente (Bello y Paixão, 2009). Sin embargo, el
origen común, el reconocimiento de la identidad cultural y los derechos territoriales también constituyen
reivindicaciones de los pueblos y comunidades afrodescendientes (CEPAL, 2017).
Pueblos de pertenencia
Junto a una mayor inclusión de las poblaciones afrodescendientes, otro avance a destacar fue el
identificar, además de la condición “indígena”, el pueblo de pertenencia. Es decir, en todos los países
—excepto México y el Uruguay— será posible conocer la magnitud de la población indígena, los pueblos
a los que pertenecen y sus características87. Disponer de esta información en el censo permite visualizar
la heterogeneidad de situaciones que se presentan al interior de cada país y que se relaciona con la
historia y trayectorias de cada pueblo indígena.
También destaca un mayor número de países que incluyen los nombres de los pueblos en los
cuestionarios, lo cual contribuye a mejorar la calidad de la información88. Algunos países incorporaron
pueblos indígenas de reciente reconocimiento por parte de los Estados —como el caso de los diaguitas
en Chile— o se modificaron sus denominaciones de acuerdo a lo establecido por los propios pueblos.
Junto con ello, varios países siguieron la recomendación de incorporar la categoría “otro pueblo”, con lo
cual se hace posible identificar la presencia de pueblos indígenas provenientes de otros países de la
región, además de la eventual existencia de pueblos que aún no han sido reconocidos en el país o con
identidades territoriales diferenciadas.
Incorporación de otras preguntas y adecuación cultural
El hecho de no ser portador o portadora de algunas características relacionadas con otras
dimensiones de la identidad —como el idioma indígena, la práctica de determinados rituales o vivir en
sus territorios— no invalida el derecho a autoidentificarse como indígena o afrodescendiente. No
obstante, es deseable disponer de información que contribuya a comprender quiénes son las personas
que se autoidentifican y visualizar la diversidad de situaciones. Entre los indicadores más relevantes a
considerar se encuentra el idioma indígena. La preservación y promoción del idioma es una de las
reivindicaciones esenciales de las organizaciones indígenas, y en algunos casos también
afrodescendientes. El idioma es cultura, y a través de él se transmiten las prácticas y significados del “ser
indígena o afrodescendiente”, representa un pilar fundamental en la identidad, y es un canal que facilita
la continuidad de los pueblos. A su vez, es importante resaltar que los idiomas son parte de la diversidad
cultural y constituyen un patrimonio de toda la humanidad. De allí que entre las recomendaciones para
los censos se encuentra el considerar incluir preguntas relativas a este asunto.
Varios países de la región cuentan con bastante experiencia en incluir en los censos preguntas
sobre lengua hablada, idioma materno o idioma en el que aprendió a hablar, tal como México, el Estado
Plurinacional de Bolivia, Colombia, Guatemala y el Perú. En la década de 2010 se incrementó el número
de países que en sus censos incorporaron preguntas sobre idioma. Entre los países que ya levantaron el
87
En el caso de México puede hacerse una aproximación a través de la pregunta de idioma indígena, aunque lamentablemente no
será posible cuando la persona ya no hable la lengua indígena de su pueblo.
88
Así, por ejemplo, el Ecuador nombra en el cuestionario censal de 2010 a los pueblos y las nacionalidades indígenas, a diferencia
del censo de 2000, en el que la identificación del pueblo fue “abierta”, obteniéndose cerca de un 50% de no respuesta.
censo, 10 permiten identificar a los hablantes de idioma indígena y afrodescendiente, cuando aplica:
Estado Plurinacional de Bolivia, el Brasil, Colombia, Costa Rica, el Ecuador, Guatemala, México, el
Paraguay, el Perú y Venezuela. En el Ecuador se preguntó además por los idiomas del padre y de la
madre de cada integrante del hogar; Colombia y México indagaron también sobre la comprensión de
algún idioma indígena; el Paraguay realizó una pregunta a nivel de persona estableciendo jerarquía
(primer idioma, segundo, y tercer idioma) y otra a nivel de hogar (idioma preferentemente hablado en el
hogar); la República Bolivariana de Venezuela no solo consultó si la persona habla un determinado
idioma, sino también acerca de la capacidad de leer y escribir en él. Todo esto ofrece un potencial
importante de análisis, en particular para el diseño de políticas educativas.
En la última década algunos países han hecho esfuerzos para incorporar en sus censos otros
elementos distintivos de los pueblos indígenas, realizando una adecuación en otras dimensiones y
variables que tradicionalmente se incluyen en los censos de población y vivienda, resultado de las
consultas a los propios pueblos y a otros actores interesados. Así en el Brasil, por ejemplo, dentro de los
territorios indígenas se aplicó un cuestionario ajustado que incluía en el tipo de vivienda la opción de
vivienda indígena (oca o maloca); en el material predominante de paredes externas se agregó “sin pared”;
en las formas de abastecimiento de agua usado en el domicilio la opción de “pozo en la aldea o fuera de
la aldea”; en el registro de nacimiento se incluyó la categoría “Registro Administrativo de Nacimiento
Indígena-RANI”; y en el tema de nupcialidad la posibilidad de identificar más de una cónyuge, dado que
la poligamia es característica de algunos pueblos indígenas (De Oliveira, 2012). El Estado Plurinacional de
Bolivia, Colombia y la República Bolivariana de Venezuela también incluyeron la opción de vivienda
tradicional indígena. En el último caso, se incorporó la opción de educación intercultural en la variable
sobre nivel y modalidad del grado final cursado. Guatemala en su censo de 2018 incluyó una pregunta sobre
el uso regular de ropa o traje maya, garífuna, afrodescendiente o xinka, a solicitud de las organizaciones.
En cuanto a la territorialidad, en todos los países con reconocimiento de territorios y tierras
indígenas se esperaba la inclusión de la identificación correspondiente en la boleta censal (la cual no
necesariamente coincide con los límites político-administrativos del país), adecuando la cartografía para
posibilitar la construcción de indicadores acorde a dichos territorios. Avances en la última década censal
se visualizaron en el Brasil, Colombia, Costa Rica, Panamá, el Paraguay, el Perú y la República Bolivariana
de Venezuela.
Finalmente cabe resaltar los casos del Paraguay (2012) y el Perú (2017), que nuevamente
implementaron un censo indígena en territorios y comunidades así reconocidas, en donde adicionan un
cuestionario comunitario que ofrece un gran potencial para el monitoreo de los derechos colectivos,
considerando variables relativas a la tierra y sus recursos, acceso a la justicia, oferta y características de
los servicios de salud y educación (incluyendo aspectos interculturales e indígenas), conocimiento y
prácticas ancestrales. Sin lugar a duda, se trata de valiosas experiencias que ameritan ser integradas en
la definición y seguimiento de políticas tendientes a garantizar los derechos de los pueblos indígenas.
La participación de pueblos indígenas y afrodescendientes en los procesos censales
La participación de los pueblos indígenas y afrodescendientes en los procesos estadísticos
constituye un hito fundamental para la incorporación del enfoque étnico en las fuentes de datos, pues
contribuye a definir categorías con sentido para estos pueblos, legitimar el censo, incrementar el
compromiso con el operativo y, en definitiva, disponer de información válida. Debido a ello, las
recomendaciones internacionales y regionales han puesto gran énfasis en este aspecto89. La década de
2010 muestra un punto de inflexión en materia de participación de los pueblos indígenas y
afrodescendientes en los procesos censales, llevada a cabo bajo diferentes modalidades, con mayor
o menor intensidad, y mayor o menor compromiso por parte de las autoridades estadísticas (Del Popolo
y Schkolnik, 2013).
Entre los países más activos para la ronda 2010 se tienen Costa Rica, el Ecuador, el Paraguay y la
República Bolivariana de Venezuela (Del Popolo y Schkolnik, 2013). Asimismo, los cuatro países que
levantaron sus censos recientemente —Chile y el Perú en 2017 y Colombia y Guatemala en 2018—
también implementaron mecanismos de participación, aunque con diferentes alcances. Destaca el caso
de Colombia, primer país de la región (y a nivel mundial) en definir e implementar la consulta y
concertación en un censo de población y vivienda, enmarcada en la jurisprudencia y los desarrollos
normativos vigentes en el país90.
Las experiencias en la participación que se dieron en la década 2010 no estuvieron exentas de
cuestionamientos por parte de las organizaciones indígenas y afrodescendientes de algunos países, y
aún con sus limitaciones, en general tuvieron un impacto positivo en la inclusión y visibilidad de estos
grupos. Asimismo, abrieron paso a una cierta institucionalización para la producción de “estadística
étnica”, tal como ocurrió en el Ecuador, Guatemala, el Perú y la República Bolivariana de Venezuela (véase
recuadro 1). De los cuatro mecanismos mencionados en el recuadro 1, los que permanecen activos son
la OCTEGP de Guatemala y el CTIEE del Perú, lo cual está asociado a que ambos países realizaron su
censo recientemente. No obstante, el espíritu de estos mecanismos es atender y fortalecer la producción,
difusión y análisis de las “estadísticas étnicas”, considerando las diferentes fuentes de datos. Por lo tanto,
se debe evitar que, una vez levantado el censo de población, esta institucionalidad vaya perdiendo fuerza
hasta incluso desaparecer.
Las lecciones aprendidas derivadas de la ronda pasada deberían tomarse en cuenta para evitar
fracasos en la ronda 2020, prestando atención a las debilidades y obstáculos vividos con el censo previo
y a los retos que se avecinan, análisis que debería hacerse tanto desde la visión de las oficinas de
estadística como de las organizaciones indígenas y afrodescendientes y otros actores relevantes. La
cooperación internacional puede ocupar aquí un rol importante garantizando la imparcialidad en dicho
análisis, tal como se está haciendo por ejemplo en Panamá con el estudio reciente del Instituto sobre
Raza, Igualdad y Derechos Humanos (2018) y el apoyo de este organismo a la Mesa Técnica
Afropanameña para el próximo censo, integrada por el Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC),
la Secretaría Nacional para el Desarrollo de los Afropanameños (SENADAP), organizaciones
afrodescendientes y académicos/as.
89
Por ejemplo, la publicación “Contar con todos: caja de herramientas para la inclusión de pueblos indígenas y afrodescendientes
en los censos de población y vivienda” incluye un módulo específico dedicado a la participación [en línea] https://repositorio.
cepal.org/bitstream/handle/11362/1446/2/S2011511_es.pdf.
90
Para más detalles sobre el proceso colombiano, el del Paraguay y el Perú, véase los documentos de Herrera, Servín y Ramírez,
respectivamente, que forman parte de esta publicación.
Recuadro 1
Mecanismos institucionales específicos para la producción de estadísticas de pueblos indígenas y afrodescendientes
establecidos en ocasión de los censos de la década de 2010
En el Ecuador, con miras al censo 2010, se creó en el año 2007 la Comisión Nacional de Estadística de Pueblos
Indígenas, Afroecuatorianos y Montubios (CONEPIA), la cual estaba conformada por representantes del Instituto
Nacional de Estadística y Censos (INEC), las organizaciones de los pueblos y nacionalidades y las instituciones del Estado
a cargo de los asuntos étnicos. La CONEPIA institucionalizó la producción de estadísticas diferenciadas y la presencia
de los pueblos, avanzando en el uso del criterio de autoidentificación para reafirmar la identidad, contando con
financiamiento y planes de trabajo para la producción de información desagregada por pueblos.
Guatemala, por su parte, creó en 2009 la Unidad Técnica Asesora de Género y Pueblos con el objetivo de promover
la transversalización de los enfoques respectivos, que luego derivó en la Oficina Coordinadora Transversal de
Estadísticas de Género y Pueblos (OCTEGP), coordinada por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) e integrada por
la Secretaría de Programación y Planificación de la Presidencia (SEGEPLAN), la Secretaría Presidencial de la Mujer
(SEPREM), la Defensoría de la Mujer Indígena (DEMI) y la Comisión Presidencial Contra la Discriminación y el Racismo (CODISRA).
La República Bolivariana de Venezuela, por su parte, creó en el año 2007 el Subcomité de Estadísticas de Población
Afrodescendiente, conformado por diversas instituciones nacionales, incluido el Instituto de Estadística (INE), con el
objetivo de visibilizar a la población afrodescendiente en todas las fuentes de datos.
El Perú estableció en 2013 el Comité Técnico Interinstitucional sobre Estadísticas de Etnicidad (CTIEE), coordinado
por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) e integrado por otras instituciones del estado pertinentes,
organizaciones indígenas y afroperuanas, la academia y organismos internacionales. Su objetivo es generar estadísticas
étnicas continuas dentro del Sistema Estadístico Nacional a través de las diferentes fuentes de datos, definir estrategias
de comunicación y difusión para concientizar a la población, y revisar y evaluar conceptual y metodológicamente las
“variables étnicas”.
Fuente: Elaboración propia con base en información de los países.
Otros aspectos del proceso censal

Finalmente, la realización de estudios previos y pruebas piloto para la definición de las preguntas
de autoidentificación y la implementación de una estrategia comunicacional efectiva son otros dos
elementos claves del proceso censal para una buena medición, etapas en las cuales también debe
garantizarse participación indígena y afrodescendiente (CEPAL-UNFPA-UNICEF, 2011). La experiencia
regional al respecto también es nutrida, y de hecho los cambios observados en la formulación de las
preguntas o la inclusión “primeriza” de la autoidentificación se basan en los resultados de dichas pruebas.
Algunos países ya han comenzado a hacer estudios previos con miras a la ronda 2020: Panamá por
ejemplo está incluyendo diferentes alternativas de preguntas en las encuestas de hogares, Chile realizó
una encuesta específica en la Región de Arica y Parinacota referida a afrodescendientes y el Brasil ha
llevado a cabo una prueba cognitiva de color y raza en 2016 y una prueba de auto pertenencia
Quilombola en 201791 92.
91
Para más detalles véase las presentaciones de estos países en el Seminario "Aspectos conceptuales de los censos de población y
vivienda: desafíos para la definición de contenidos incluyentes en la ronda 2020", en las sesiones sobre pueblos indígenas y
afrodescendientes [en línea] https://www.cepal.org/es/eventos/seminario-aspectos-conceptuales-censos-poblacion-vivienda-
desafios-la-definicion-contenidos.
92
Para más detalles en materia de pruebas piloto y campañas véase Del Popolo y Schkolnik (2013). Asimismo, las páginas web de
las oficinas nacionales de estadística suelen contener el material comunicacional utilizado en los censos. En el sitio web del CELADE
sobre censos se incluyen los enlaces a los INEs de la región [en línea] https://www.cepal.org/es/temas/censos-de-poblacion-y-
vivienda/enlaces-institutos-nacionales-estadistica-america-latina-caribe.
En cuanto a la experiencia de los países que han elaborado campañas específicas de sensibilización
relativas a pueblos indígenas y afrodescendientes, se ha señalado que son un instrumento de
empoderamiento que permite a los pueblos apropiarse del criterio de autoidentificación dentro del
marco de sus derechos y reconocer el potencial de la información que están proporcionando para sus
proyectos de vida (DANE, 2010; Chisaguano, 2011 ; Servín, 2011).
5. Resultados censales de la autoidentificación: hallazgos y advertencias

Como se ha señalado en estudios previos, el criterio de autoidentificación no está exento de sesgos y
dificultades a la hora de la medición. Además de los elementos técnicos e inherentes al proceso censal,
los contextos sociales y políticos juegan un rol importante en la autoidentificación. Frente a escenarios
de fuerte discriminación étnica es posible que su uso conduzca a importantes subestimaciones de
indígenas y afrodescendientes. En cambio, en escenarios en los que ocurren procesos de revitalización
cultural o mayor protagonismo político, conducen a que este criterio funcione mejor e incluso pueda dar
lugar a la identificación de personas que se sienten social o políticamente cercanas a estos grupos,
comunidades o pueblos. La experiencia regional de la década 2000 dejó como conclusión que el sesgo
de exclusión y la consecuente subestimación de la población indígena y afrodescendiente tuvo impacto
mayor que el de “falsa” inclusión, debido principalmente a la discriminación y a la fuerte influencia de la
cultura dominante, especialmente en los medios urbanos (CEPAL, 2006; Del Popolo, 2018).
Evaluar la calidad de los resultados censales de estas “variables” requiere de un análisis
pormenorizado en cada país, tal como lo hizo Costa Rica93. Si bien escapa a los objetivos de este
documento, se brindan a continuación algunas aproximaciones. Para ello, en el cuadro 3 se presentan
los niveles de omisión de las preguntas sobre autoidentificación como un indicador básico de la calidad,
aunque claramente insuficiente.
Con la excepción del Estado Plurinacional de Bolivia, los países presentan bajos niveles de no
respuesta a estas preguntas; no obstante, resulta “sospechoso” una omisión nula tal como presentan
algunos de ellos. Al respecto cabe decir que, una vez que se lleva a cabo el trabajo de campo y se procesa
la información para volcarla a una base de datos, esta debe pasar por un proceso de análisis de
consistencia, verificación y validación de todas las variables, pues ningún censo es “perfecto”. Se trata de
corregir posibles errores que ocurrieron durante el levantamiento de la información, la digitación o lectura
de la información y la codificación. Para esta tarea también existen recomendaciones internacionales94.
Se cuenta con una amplia experiencia regional de desarrollos metodológicos y procedimientos de
verificación, consistencia y validación, que se revisan en cada ronda censal y se van perfeccionando con la
incorporación de innovaciones tecnológicas. Sin embargo, suele pasar que la edición no se documenta y por
tanto los usuarios no tienen posibilidad de conocer el alcance de las eventuales imputaciones o correcciones.
Al tratarse de la autoidentificación, las reglas de consistencia deberían considerar solo la
información referida a la propia persona del bloque de preguntas étnicas. Por ejemplo, las preguntas
incluidas en el censo de Chile de 2017 dan lugar a tres variables:
• Variable 1: Si se considera perteneciente a algún pueblo indígena u originario? (“Sí” o “No”)
93
Al respecto véase Fuentes (2012) y López (2012).
94
Véase Naciones Unidas (2010).
• Variable 2: A cuál pueblo pertenece (1. Mapuche, 2. Aymara, 3. Rapa Nui, 4. Lican Antai,
5. Quechua, 6. Colla, 7. Diaguitas, 8. Kawésqar, 9. Yagán o Yámana, 10. Otro).
• Variable 3 (derivada): una codificación para quienes respondieron “otro pueblo”
Por lo tanto, en este caso, la consistencia y eventuales correcciones deberían realizarse
considerando solo la información de estas tres variables correspondientes a la propia persona. Así, si las
tres variables están en blanco, debería quedar tal cual, siendo posible entonces tener una cierta tasa de
omisión, tal como ocurre en el caso chileno. El usuario de esta información decidirá luego qué hacer con
el 2,8% de no respuesta: dejarlo fuera del análisis, distribuirlo proporcionalmente según los resultados de
quienes declararon, asignar la etnicidad del jefe de hogar, entre otras opciones metodológicas.
Cuadro 3
América Latina y el Caribe: porcentaje de omisión en las preguntas de autoidentificación étnica,
Países que realizaron preguntas por separado
Autoidentificación Identificación de los Autoidentificación
País y año censal
pueblo indígena pueblos de pertenencia afrodescendiente
Argentina, 2010 0,00 0,02 0,00
Chile, 2017 2,80 3,11 N/A
Costa Rica, 2011 0,00 0,00 2,30
México, 2010 0,87 N/A N/A
Panamá, 2010 0,18 0,18 0,37
Venezuela (República Bolivariana de), 2011 4,20 2,10 0,67
Países que realizaron pregunta conjunta
Autoidentificación Identificación de los
País y año censal
étnico-racial pueblos de pertenencia
Brasil, 2010 0,02 6,00
Ecuador, 2010 0,00 14,20
Honduras, 2013 0,00 0,00
Perú, 2017 3,32 a
Uruguay, 2011 4,35 N/A
Fuente: Elaboración propia con base en procesamientos de los microdatos censales disponibles en el CELADE, excepto el Perú, cuyo
procesamiento se realizó en línea, a través de la página del INEI http://censos2017.inei.gob.pe/redatam/.
a
El Perú incluye a algunos pueblos indígenas en la variable principal sobre la condición étnico-racial, solicitando “especificar” en las categorías
“nativo o indígena de la amazonía” y “perteneciente o parte de otro pueblo indígena u originario”. No se tiene información sobre la no
repuesta de dichas especificaciones.
Cabe mencionar el caso del Ecuador, el cual arrojó una mejoría en la captación de los pueblos
indígenas de pertenencia, favorecida por el hecho de que en el cuestionario censal de 2010 se listaron
los pueblos y las nacionalidades indígenas, a diferencia del censo de 2000, en el que la identificación del
pueblo fue registrada de manera “abierta”. En efecto, en el censo de 2000 cerca de la mitad de las
personas que se autodeclararon indígenas no supo a qué pueblo pertenecía, mientras que en el censo
de 2010 la no respuesta, aunque sigue siendo algo elevada, bajó a 14% (véase el cuadro 3).
En cuanto a la cuantificación indígena y afrodescendiente, en el cuadro 4 se presentan los

resultados censales disponibles. México es el país con mayor población indígena, estimada en 16,6
millones, y en segundo lugar se ubica el Perú, con 7,6 millones95. Le siguen el Estado Plurinacional de
Bolivia y Chile, con algo más de 496 y 2 millones, respectivamente; el Ecuador, la Argentina y el Brasil, con
alrededor de un millón de personas; la República Bolivariana de Venezuela, con poco más de 700 mil;
Honduras, con 600 mil; y Panamá, con alrededor de 400 mil. Los países con menos población indígena
son Costa Rica y el Paraguay, con poco más de 100 mil personas.
En el caso afrodescendiente el Brasil lidera en la región, con una población cercana a los 100
millones en 2010 (algo más de la mitad del total nacional), y en segundo lugar se encuentra Cuba, con
una población afrodescendiente de algo más de 4 millones (representando un 36%). Le siguen el Ecuador,
el Perú y la República Bolivariana de Venezuela, donde la población afrodescendiente rondaba el millón
de personas97; Costa Rica y Panamá, con más de 300 mil personas afrodescendientes; la Argentina, el
Estado Plurinacional de Bolivia, Honduras y Chile con menos de 150 mil (véase el cuadro 4). Cabe decir
que, según la Encuesta Intercensal 2015 realizada en México en dicho año, la población afrodescendiente
se estima en 1,38 millones de personas, representando un 1,7% de la población del país98.
Un caso especial es el del Uruguay, que en su censo de 2011 incorporó dos preguntas para
aproximarse a la cuantificación de las poblaciones afrodescendiente e indígena. Ambas refieren a la
ascendencia, pero en la primera cada persona podía elegir más de una opción, mientras que en la
segunda solo la principal. Más allá de los aportes que estas dos preguntas ofrecen al análisis étnico-racial
del Uruguay, conlleva la necesidad de establecer también ciertos consensos políticos, ya que el volumen
y peso relativo de los pueblos indígenas y afrodescendientes se reducen aproximadamente a la mitad
cuando se utiliza la ascendencia principal como criterio de cuantificación (véase nota a del cuadro 4).
Las cifras del cuadro 4 permiten constatar el aumento de la población indígena y afrodescendiente
tanto en términos absolutos como relativos, con excepción del Estado Plurinacional de Bolivia para la
población indígena, en el que se aprecia un importante descenso del porcentaje indígena. Un primer
análisis basado en la formulación de la pregunta y las cifras obtenidas a nivel departamental apunta a
una subestimación y posibles errores en el registro de la autoidentificación en el censo de 2012 (véase el
recuadro 2).
95
Dado que en México la pregunta de autoidentificación se aplicó a las personas de 3 años y más de edad y en el Perú a las personas
de 12 años y más, las estimaciones del total indígena se obtuvieron aplicando los porcentajes de población indígena obtenidos
para estos grupos etarios al total de la población censada.
96
En el cuadro 4 se presentan las cifras obtenidas para la población de 15 y más años, puesto que este fue el universo al cual se
aplicó la pregunta en el censo 2001. En el censo 2012 la pregunta se hizo a toda la población, obteniéndose un total indígena de
4.176.647 personas y de 23.330 personas afrodescendientes.
97
Dado que en el Perú la pregunta de autoidentificación se aplicó a las personas de 12 años y más de edad, la estimación del total
afrodescendiente se obtuvo aplicando el porcentaje de población afrodescendiente obtenido para este rango etario al total de la
población censada.
98
INEGI, consulta en línea de enero 2019, https://www.inegi.org.mx/programas/intercensal/2015/default.html#Tabulados.
Cuadro 4
América Latina y el Caribe: población indígena y afrodescendiente, censos de las décadas de 2000 y 2010
(En número de personas y porcentajes)
Población Porcentaje sobre el total país

País y año censal
Indígena Afrodescendiente Total país Indígena Afrodescendiente
Argentina, 2004-2005 (ECPI) 603 758 --- 38 747 148 1,6 ---
Argentina, 2010 955 032 149 493 40 117 096 2,4 0,4
Bolivia (Estado Plurinacional de), 2001 3 145 775 --- 5 076 251 62,0 ---
(población de 15 y más)
Bolivia (Estado Plurinacional de), 2012 3 046 675 16 855 6 899 090 44,2 0,24
Brasil, 2000 734 128 75 872 428 168 666 180 0,4 45,0
Brasil, 2010 896 917 97 171 614 190 755 799 0,5 50,9
Chile, 2002 692 192 --- 15 116 435 4,6 ---
Chile, 2017 2 175 873 9 919 17 574 003 12,4 0,1
Costa Rica, 2000 63 876 72 784 3 810 179 1,7 1,9
Costa Rica, 2011 104 143 334 437 4 301 712 2,4 7,8
Cuba, 2002 --- 3 905 817 11 177 743 --- 34,9
Cuba, 2012 --- 4 006 926 11 167 325 --- 35,9
Ecuador, 2001 830 418 604 009 12 156 608 6,8 5,0
Ecuador, 2010 1 018 176 1 041 559 14 483 499 7,0 7,2
Honduras, 2001 381 495 58 818 6 076 885 6,3 1,0
Honduras, 2013 601 824 115 795 8 303 771 7,2 1,4
México, 2000 5 439 995 --- 86 223 474 6,3 ---
México, 2010 15 200 805 --- 101 503 096 15,0 ---
Panamá, 2000 284 753 --- 2 839 177 10,0 ---
Panamá, 2010 417 559 302 598 3 405 813 12,3 8,9
Paraguay, 2002 89 169 --- 5 163 198 1,7 ---
Paraguay, 2012 117 150 --- 6 232 511 1,9 ---
Perú, 2017 6 022 392 828 841 23 196 391 26,0 3,6
Uruguay, 2011 76 452 149 689 3 251 654 2,4 4,6
(principal ascendencia)a
Venezuela, (República 506 341 --- 21 548 687 2,3 ---
Venezuela, (República 726 543 936 794 27 052 362 2,7 3,5
Fuente: Elaboración propia con base en procesamiento de los microdatos censales; para la Argentina, el dato para el período 2004-2005
corresponde a los resultados de la Encuesta Complementaria de Pueblos Indígenas realizada por el Instituto Nacional de Estadística y Censos
(INDEC); para Cuba corresponde a la publicación El color de la piel según el Censo de Población y Viviendas 2012 de la Oficina Nacional de
Estadística e Información (ONEI); y para el Paraguay a la publicación Censo de comunidades de los pueblos indígenas 2012. Resultados finales
de la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC).
a
En el Uruguay, la pregunta sobre reconocimiento de ascendencia, con categorías de respuesta múltiples, arroja un total de 159.319 personas
indígenas (4,9%) y 255.074 personas afrodescendientes (7,8%).
Recuadro 2
Estado Plurinacional de Bolivia: algunos problemas ligados a la visibilidad estadística de los pueblos indígenas
Los resultados del censo de 2012 del Estado Plurinacional de Bolivia arrojaron una disminución de la población
indígena de un 3,2% respecto al 2001 (considerando a la población de 15 años y más); junto con ello, el porcentaje de
población indígena pasó de 44,2%, frente a 62,0% obtenido en el censo de 2001. Esto llama la atención si se considera
el contexto político caracterizado por un importante protagonismo y empoderamiento de los pueblos indígenas en el país.
En términos generales, este censo presentó algunos problemas durante el levantamiento de campo y el
procesamiento de la información que impactaron en la calidad de algunas variables; nótese que la pregunta de
autoidentificación tuvo una tasa de no respuesta de 10%. Se observa además que los cambios en la pregunta de
autoidentificación pueden haber tenido un efecto de doble vía, con avances y retrocesos. La pregunta del censo 2012
introdujo todas las denominaciones establecidas en la Constitución (nación o pueblo indígena, originario, campesino,
afroboliviano) y si bien era más abarcadora que la del 2001, el hacerlo en el fraseo de la pregunta (y no como categorías
de respuesta) pudo haber generado confusiones y omisiones. Junto con ello, se impuso al inicio la condición de ser
boliviano o boliviana. Por otra parte, a diferencia del censo anterior, se incluyó en el cuestionario el listado completo
de los pueblos indígenas existentes en el país, aunque se indicó al encuestador que no los leyera.
En cuanto a las cifras por departamentos, entre el 2001 y el 2012 la población indígena disminuyó en los
3 departamentos de mayor tamaño: La Paz, Santa Cruz y Cochabamba, de manera más intensa en los dos últimos (las
variaciones relativas son de -4,3%; -14,5% y -9,3%, respectivamente), y también en Chuquisaca (-3,7%). Aun cuando en
el resto de los departamentos la magnitud indígena aumentó: Beni, Pando, Tarija, Oruro y Potosí, su peso relativo en el
total departamental se redujo, con excepción de Beni y Pando (los dos departamentos de menor tamaño poblacional).
El porcentaje indígena también disminuye en el resto de los departamentos, y la mayor reducción relativa se produjo
en Santa Cruz. Al respecto, no fue menor la importancia del contexto político y los conflictos socioambientales ligados
a proyectos de desarrollo en territorios indígenas, en particular el caso del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro-
Sécure (TIPNIS), con el proyecto de construcción de una carretera que atravesaría territorios indígenas amazónicos y
áreas protegidas, lo cual pudo haber impactado negativamente en los resultados censales.
Fuente: Elaboración propia con base en procesamientos de los microdatos censales y Del Popolo (2018).
En general, si se toma en cuenta solamente la dinámica demográfica, es esperable que la población

indígena presente mayores tasas de crecimiento cuando se compara con el total nacional. Por una parte,
los pueblos indígenas poseen tasas de fecundidad más elevadas, principal componente del crecimiento
poblacional, y si bien la mortalidad infantil y en la niñez es más elevada, esta ha tenido descensos
importantes en el período intercensal (Del Popolo, 2018). Sin perjuicio de ello, estas tasas deberían arrojar
valores dentro de un rango razonable99. Sin embargo, tal como se observa en el gráfico 1 las tasas de
crecimiento indígena registradas en la última década en la Argentina, Chile, Costa Rica, Honduras, México,
Panamá y la República Bolivariana de Venezuela resultan muy elevadas como para ser explicadas
únicamente por su dinámica demográfica, reflejando un claro incremento en la autoidentificación100.
Similar razonamiento puede aplicarse para las personas afrodescendientes en los casos del Brasil,
Costa Rica, el Ecuador y Honduras. Los casos más sobresalientes son los de México, donde la población
indígena creció entre 2000 y 2010 a una tasa media anual de 10,8%, mientras que la población total lo
hizo a razón de 1,6%; Costa Rica, cuyo crecimiento intercensal promedio anual de la población
99
En décadas pasadas, cuando los países se hallaban en etapas incipientes (alta natalidad y alta mortalidad) o moderadas (alta
natalidad y mortalidad moderada) de la transición demográfica, las tasas de crecimiento se encontraban entre 2,5% y 3,5% como
promedio anual.
100
En el caso de la Argentina, la comparación se realizó con los resultados de la Encuesta Complementaria de Pueblos Indígenas, que
se realizó en el país en 2004-2005, puesto que el censo 2001 solo permite contabilizar los hogares en los que reside alguna persona
indígena, sin saber exactamente cuántas son dentro del hogar.
afrodescendiente fue de 15% y de 1,1% para la población nacional. Nótese que en Cuba, mientras la
población nacional decrece, la población afrodescendiente se incrementó levemente.
En el Brasil, si bien no se observa un incremento importante en el total indígena, los cambios
introducidos en la formulación de las preguntas han mejorado la medición. Así, en los territorios
indígenas, cuando en la pregunta sobre raza/color no contestaban “indígena” se aplicaba la pregunta
sobre la pertenencia a alguna etnia. Con ello se lograron captar 79 mil personas indígenas que se
hubieran perdido con la tradicional pregunta sobre color de la piel: 9% del total indígena (IBGE, 2012).
Asimismo, un estudio realizado por De Oliveira (2012) muestra que los mayores crecimientos
poblacionales se presentaron en los municipios de áreas fronterizas con los países del cono sur,
advirtiéndose que efectivamente se trata de un incremento en la autoidentificación. La autora señala que
los incentivos gubernamentales y las mejoras en las políticas públicas dirigidas a los pueblos indígenas,
asociada a otros factores, como la búsqueda de mejores oportunidades económicas, educativas y de
salud, pueden haber contribuido a un aumento en la declaración de indígenas en esos municipios limítrofes.
El caso chileno, por el contrario, no muestra un cambio radical en la pregunta entre 2002 y 2017,
aunque se agrega al pueblo diaguita y la categoría “otro”. No obstante, sí hubo avances en otros aspectos
del proceso censal que impactan de manera positiva, como la mayor participación, las campañas de
sensibilización, la traducción del cuestionario a idiomas indígenas, entre otros. Por otra parte, tal como
señalan Fernández, Peralta y Sánchez (2018), el contexto social y político acaecido en el período intercensal
propició el significativo aumento de la población indígena. Así, la expansión de las reivindicaciones
indígenas y el fortalecimiento de los procesos de re-etnificación, facilitados por las redes sociales y el uso
de nuevas tecnologías, junto a una mayor inclusión en la política pública, contribuyeron al alza.
Por otro lado, sigue llamando la atención el bajo porcentaje de población indígena en el Ecuador
(6,8%), que en el censo de 2010 contó con una activa participación de las organizaciones indígenas en
las etapas precensales y durante el trabajo de campo. Desde el punto de vista de la redacción de la
pregunta, un elemento que puede estar afectando la autoidentificación es la persistencia de la inclusión
de la categoría “mestizo”, aunque esto es insuficiente para explicar los resultados. Un impacto similar
puedo haber tenido esta categoría en el caso peruano, principalmente para la población
afrodescendiente, sumado al hecho que todas las denominaciones que atañen a este colectivo se
consignaron como una única categoría, haciendo probable que, de los 6 términos consignados, los/as
censistas se remitieran a leer solo los primeros (véase cuadro 2). También llama la atención la magnitud
de la población afrodescendiente en Panamá, la cual, según distintas organizaciones afrodescendientes
se encontraría subestimada. Junto con ello, en este país, varios indicadores sobre sus condiciones de vida
aparecen favorables frente a la población nacional, lo cual también se pone en duda (CEPAL, 2017;
Instituto sobre Raza, Igualdad y Derechos Humanos, 2018).
Según Del Popolo y Schkolnik (2013), el aumento en la autoidentificación ocurrió tanto en ciudades
como en el campo, mostrando que el peso relativo de estos grupos se incrementa de manera más
acentuada en las zonas urbanas, con la excepción del Brasil. Si bien estos resultados son expresión de la
creciente urbanización y la migración interna campo-ciudad que afecta también a pueblos indígenas y
personas afrodescendientes, las elevadas tasas de crecimiento intercensal obtenidas por zona de
residencia permiten abonar, al menos a modo de hipótesis, que los mayores logros para mejorar la
captación de las personas indígenas y afrodescendientes ocurrieron en general en las ciudades
(Del Popolo y Schkolnik, 2013).
Gráfico 1
América Latina y el Caribe: tasas de crecimiento medio anual, último periodo intercensal
(Por cien)
16
14
12
10
-2
México 2000-2010
Argentina 2005-2010
Cuba 2002-2012
Panamá 2000-2010
Paraguay 2002-2012
Brasil 2000-2010
Ecuador 2001-2010
Chile 2002-2017
Bol. de) 2001-2011

Plur. de) 2001-2012
Costa Rica 2000-2011
Honduras 2001-2011
Venezuela (Rep.
Bolivia (Est.
Afrodescendientes Pueblos Indígenas Total Nacional
Fuente: Elaboración propia con base en el cuadro 4.

Nota: En el caso de la Argentina, para el período previo se tomó la ECPI 2004-2005.
Con todo, es importante que se aproveche al máximo la información censal, tanto para continuar
con la producción de conocimiento sobre las condiciones de vida y las dinámicas poblacionales indígenas
y afrodescendientes, como para evaluar las propias preguntas con miras a mejorarlas. Se debe tener
presente que el censo permite desagregar la información a escalas territoriales menores, por tanto, un
primer examen del porcentaje de población indígena o afrodescendiente a estos niveles puede ser de
gran utilidad, sobre todo si el análisis de estos datos se realiza con las organizaciones de base,
conocedoras de los ámbitos locales.
Finalmente, cabe señalar que todas las oficinas de estadística de la región que han levantado su
censo correspondiente a la década de 2010 han hecho visible los resultados desagregados para pueblos
indígenas y afrodescendientes a través de los diferentes productos desarrollados para su difusión. En
particular, el acceso a las bases de datos a través de los sitios web permite el procesamiento en línea,
facilitando a los diferentes usuarios obtener sus propias desagregaciones e indicadores, por lo cual a
partir de la información censal se han llevado a cabo diversos estudios desde diferentes ámbitos
(universidades, centros de estudio, organizaciones de la sociedad civil, organismos de las Naciones
Unidas y multilaterales, entre otros). Asimismo ha sido insumo para el seguimiento de acuerdos
regionales e internacionales, una herramienta para la toma de decisiones por parte de la cooperación, ha
contribuido en la incidencia política de las organizaciones indígenas y afrodescendientes, y ha sido clave
para la implementación de políticas públicas (como en México, donde el porcentaje indígena se utiliza para
definir los municipios indígenas). No obstante, no se ha aprovechado todo su potencial, observándose una
cierta subutilización de los datos, en particular desde las propias organizaciones que los demandan.
6. Reflexiones finales
La revisión realizada en este documento permite decir que en la última década se ha llevado a cabo un
trabajo intenso en la región para ampliar la información sobre los pueblos indígenas y afrodescendientes,
buscando mejorar su calidad, oportunidad y acceso. Hasta el momento, todos los países están aplicando
—en mayor o en menor medida— las recomendaciones internacionales y regionales surgidas
principalmente de los debates e intercambios sostenidos en los últimos años entre las oficinas de
estadística, las organizaciones de pueblos indígenas y afrodescendientes, académicos, organismos de las
Naciones Unidas y cooperación internacional. Uno de los avances más significativos se refiere al aumento
del número de países que sumaron la identificación de las personas afrodescendientes, principalmente en
países que solo habían incluido a los pueblos indígenas. No obstante, con miras a la ronda 2020, se sugiere
revisar las recomendaciones y lecciones aprendidas de los censos previos para realizar los ajustes necesarios.
Asimismo, en todos los países se respetó el criterio de autoidentificación, aunque persisten
diferencias semánticas importantes derivadas de la operacionalización del criterio. La formulación de las
preguntas para los censos de la década de 2010 se realizó a través de mecanismos participativos con los
grupos interesados, a través de debates y reflexiones y la implementación de pruebas piloto, lo cual
derivó en modificaciones respecto a los censos de la década anterior. Persisten las dos posturas
conceptuales observadas en los censos de la década de 2000, aunque no necesariamente contrapuestas:
una privilegia la identidad étnica a partir del sentido de pertenencia a un pueblo indígena y la otra la
dimensión racial a través de una categoría fenotípica percibida para el caso afrodescendiente. Por tanto,
algunos países optaron por realizar las preguntas por separado. Todo esto implica que se deberán tomar
ciertas precauciones a la hora de realizar comparaciones entre países y entre censos dentro de cada país.
Otros avances importantes tienen que ver con ir más allá de la condición indígena, identificando a
los diferentes pueblos de pertenencia, e incorporando nuevas dimensiones/variables de interés para ellos.
Junto con esto se observa una definición más precisa de la cartografía, la realización de campañas más
incluyentes, procesos de consultas y una mayor participación de los pueblos indígenas y
afrodescendientes en diferentes etapas más allá de la definición de la pregunta. Tanto los cambios
metodológicos relativos a la autoidentificación como las mejoras en los procesos han tenido en general
un impacto positivo en los resultados, el cual se expresa en un incremento de la población indígena y
afrodescendiente más allá de lo esperado según los perfiles demográficos inherentes. Sin embargo, en
algunos países las cifras resultaron menos alentadoras, sobre todo en aquellos donde la identificación
afrodescendiente fue primeriza. Por tanto, se requiere un análisis pormenorizado en cada país,
considerando tanto los aspectos inherentes al censo (incluyendo posibles efectos por el tipo de censo:
hecho o derecho), como otros factores sociales, culturales y políticos que también impactan en las
mediciones, algunas de las cuales se señalaron en el documento.
Junto con lo anterior, para esta nueva ronda de censos se sugiere que se establezcan o refuercen
pautas para el control de cobertura en zonas de asentamientos étnicos de difícil acceso, monitorear la
calidad de las preguntas de autoidentificación durante el levantamiento, y que se transparenten los
procedimientos aplicados durante la etapa de consistencia y depuración de los datos. No ha sido fácil
una evaluación regional más minuciosa porque en varios países existe una falta de sistematización de los
procesos y de informes técnicos que den cuenta de estos y otros aspectos, por ejemplo, de cómo se han
conformado y han funcionado los mecanismos participativos con pueblos indígenas y afrodescendientes.
También es preciso definir o mejorar, en conjunto con las organizaciones indígenas y
afrodescendientes, los planes de análisis y las estrategias para la democratización de la información. Con
relación a ello, es preciso implementar acciones para el fortalecimiento de las capacidades nacionales,
regionales y locales en el uso y análisis de la información censal y la incidencia política.
La perspectiva de los derechos territoriales implica la necesidad de contar con información sobre
aspectos de los territorios indígenas (sociales, demográficos, bióticos, fisiográficos, entre otros), incluida
la ubicación de los asentamientos humanos y su distribución espacial. Los avances cartográficos de la
última década ofrecieron una oportunidad estadística única para el desarrollo de estudios de interés, tal
como el impacto demográfico de las industrias extractivas y los mega-emprendimientos en territorios
indígenas, así como la identificación de brechas de equidad socio-territoriales, por mencionar algunos. A
su vez, para las personas afrodescendientes, se tienen datos inéditos que posibilitan la generación de
información y conocimiento de manera generalizada en la región. Sin embargo, se observa que no en
todos los países el potencial censal ha sido aprovechado en su total magnitud.
Finalmente, es preciso avanzar en la incorporación del enfoque étnico en otras fuentes de datos,
aprovechando toda la experiencia acumulada en relación con los censos de población y vivienda. La
creación o fortalecimiento de una institucionalidad más permanente para la producción de estadísticas
étnicamente diferenciadas puede contribuir de manera importante en esta tarea y en la promoción de
espacios de debate y reflexión entre las instituciones del Estado y las organizaciones indígenas y
afrodescendientes para establecer acuerdos políticos y técnicos respecto a estos asuntos.
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2 al 4 de agosto.
B. Limites e alcances para la definición temática del censo de la

ronda 2020 en Brasil: una mirada para la cuestión étnica
Luciano Tavares Duarte101
Desde 1991, os povos indígenas do país passaram a ser sistematicamente investigados pelo Instituto
Brasileiro de Geografía e Estatística (IBGE) com base na identificação dos respondentes que se classificam
como “indígena” na pergunta sobre “cor ou raça”, atendendo, ao menos em parte, aos dispositivos legais
e acordos internacionais vigentes, e inaugurando a experiência institucional com a produção de
estatísticas oficiais sistematizadas para grupos populacionais etnicamente diferenciados.
Desde então, o IBGE tem se destacado como o único órgão a produzir estatísticas oficiais sobre os
povos indígenas. Por possuir o cadastro de etnias e línguas mais completo disponível, os dados do
instituto vêm sendo utilizados como referência por todos os setores da sociedade que têm interesse na
temática indígena: órgãos públicos, sociedade civil, academia e mercado. Esses dados se constituem
ainda no denominador de vários indicadores produzidos por outros órgãos, a partir de registros
administrativos, e são utilizados pela Comissão Econômica pa América Latina e o Caribe (CEPAL) e pela
Organização das Nações Unidas (ONU) para comparações internacionais de dados sobre povos indígenas.
A Revisão 3 do manual das Nações Unidas (2017) sobre censos de população apresenta a
“etnicidade” como um entendimento compartilhado de origens históricas e territoriais (regionais ou
nacionais) de um grupo étnico ou comunidade, assim como de características culturais particulares, tendo
por pressuposto a multidimensionalidade do processo de pertencimento étnico (Naciones Unidas, 2017).
Como responsável pela produção de estatísticas oficiais sobre toda a população brasileira, o IBGE,
como já referido, debruçou-se mais intensamente sobre a produção de estatísticas oficiais para povos
indígenas a partir do Censo Demográfico 1991, quando pela primeira vez a categoria “Indígena” foi
adicionada dentre as demais categorias do quesito de cor ou raça, com possibilidade de escolha dessa
opção de resposta para toda a população selecionada na amostra do censo demográfico. Em
recenseamentos anteriores os povos indígenas tinham entre as opções de resposta as categorias
“cabocla” em 1872 e 1890, e a categoria “índia” em 1960, apenas para pessoas que residissem em
aldeamentos ou postos indígenas, sendo que se outras pessoas se declarassem “índias” elas teriam sua
resposta classificada como “parda” (Petruccelli e Saboia, 2013; Oliveria, 1999).
O censo de 2000, por sua vez, foi marcado pelo grande contingente de declarados indígenas
residentes em áreas urbanas, cerca de 52% do total captado, e um aumento significativo do total de
101
Coordinador Técnico del Censo Demográfico, IBGE Brasil.
indígenas enumerados, 734.128 contra 294.132 indígenas recenseados em 1991. Se, por um lado, esses
resultados vão ao encontro das etnografias dedicadas à investigação da presença indígena nas cidades
(Tambucci, Chiquetto e Sertã, 2013; Mamen, 2012; Silva e Monte, 2013), por outro lado, o acréscimo
significativo de indivíduos indígenas enumerados em 2000 não encontra explicações demograficamente
justificáveis (Pagliaro, Azevedo e Santos, 2005). O aumento significativo no número de indígenas
enumerados no censo de 2000 pode ser em parte explicado pelo aperfeiçoamento da identificação da
localização espacial dos agrupamentos indígenas durante a preparação dos mapas e cadastros da base
territorial censitária. Por outro lado, nesse censo, o quesito cor ou raça foi mantido no questionário de amostra,
dificultando a análise de um grupo populacional concentrado em seus territórios e disperso fora deles.
O censo de 2010 foi marcado por uma série de inovações, entre elas, a introdução do Personal
Digital Assistant (PDA) para a coleta de dados. O uso do PDA teve forte impacto sobre a coleta, a seleção
automatizada da amostra, a dinâmica da entrevista, as ações de crítica aplicadas no momento da coleta,
a imputação e o processamento dos dados. Os avanços das técnicas de georreferenciamento associados
às melhorias no questionário e ao uso do PDA possibilitaram a aplicação de quesitos específicos em
setores previamente determinados, sem a interferência do(a) recenseador(a). Houve ganho no tempo de
aplicação do questionário, assim como no processamento, análise e divulgação de resultados. O intervalo
entre os censos de 2000 e 2010 foi ainda marcado pela modernização tecnológica dos processos de
atualização cartográfica e operacional do IBGE e pela disponibilização de insumos de referência,
principalmente, imagens de satélite. Com isso, a Base Territorial do Censo 2010 foi totalmente digitalizada
e integrada nas suas componentes urbana e rural.
A preparação da Base Territorial do censo de 2010 envolveu a compatibilização dos setores
censitários às malhas digitais de terras indígenas fornecidas pela Fundação Nacional do Índio (FUNAI),
bem como a completa atualização do cadastro de terras indígenas do Banco de Estruturas Territoriais do
IBGE. O fato das terras estarem devidamente cadastradas na Base Territorial associado ao
georreferenciamento da coleta por meio do uso de PDAs na operação censitária garantiram a
possibilidade de que o quesito "se considera indígena?" fosse adequadamente aplicado em áreas
circunscritas às terras indígenas.
Os resultados do censo de 2010 indicam um aumento de pouco mais de 11% no total de indígenas
em relação a 2000, considerando-se apenas a captação pelo quesito cor ou raça, e cerca de 22%, se
foram acrescidos os indígenas enumerados pelo quesito de cobertura (“se considera?”). Contudo, o
ganho populacional se deu, principalmente, em áreas rurais. A diminuição no quantitativo de indígenas
urbanos ocorreu tanto em termos relativos como absolutos, caindo de 383.298 em 2000 (52,2% do total
de indígenas), para 315.180 em 2010 (pouco menos de 40% do total). Essas diferenças alimentaram a
discussão entre especialistas sobre as possíveis oscilações na captação dessas populações no período.
Em maio de 2017, o IBGE criou o Grupo de Trabalho de Povos e Comunidades Tradicionais
envolvendo a Diretoria de Pesquisas e a Diretoria de Geociências. Este grupo interdisciplinar é composto
de pessoas de várias coordenações do IBGE e com formações no campo da antropologia, geografia,
linguística, entre outras, e tem pontos focais em unidades estaduais do IBGE. Seu objetivo é realizar
estudos e desenvolver propostas metodológicas e operacionais com o intuito de representar geográfica
e estatisticamente a diversidade de povos e comunidades tradicionais que ocupam o território brasileiro,
com prioridade para os povos indígenas (com estatísticas oficias desde o Censo Demográfico 1991) e a
população quilombola (em processo de estudo).
Foram então organizadas duas reuniões temáticas para construção conjunta de propostas
metodológicas e operacionais de investigação para povos indígenas e para comunidades quilombolas
visando ao censo demográfico de 2020: Reunião com Especialistas na Temática Indígena (maio de 2017)
e I Reunião sobre temática quilombola (setembro de 2017).
Essas duas reuniões foram a base para a construção das inovações propostas para o tema de povos
e comunidades tradicionais, que podem ser resumidas nos seguintes tópicos:
• Desenhos metodológicos e operacionais que permitam introduzir melhorias na captação do
pertencimento étnico-indígena e iniciar a captação do pertencimento étnico-quilombola;
• Aperfeiçoamentos nas categorias geográficas de “aldeia indígena” e “comunidade quilombola”,
utilizadas pela Base Territorial do IBGE para a identificação desses agrupamentos étnicos,
utilizando-se em seu lugar os conceitos de “agrupamento indígena” e “agrupamento
quilombola”, com foco no agrupamento dos domicílios de indivíduos de identificação indígena
ou quilombola;
• Acertos metodológicos em torno da assimilação e compatibilização das Terras Indígenas e
Territórios Quilombolas com a malha de setores censitários do IBGE, compondo soluções e
alternativas para quando as limitações operacionais impedirem a setorização dessas estruturas;
• Concepção do conceito de “área de interesse estatístico” como estruturas territoriais
desvinculadas da malha de setores censitários, construídas a partir de registros administrativos,
bases de dados, informações georreferenciadas de domicílios e estabelecimentos
agropecuários de censos anteriores, com fins de adaptação operacional e focalização de
quesitos;
• Ampliação das adaptações metodológicas e operacionais para setores indígenas e áreas de
interesse estatístico indígena;
• Consulta livre, prévia e esclarecida aos representantes de povos e organizações indígenas sobre
sua representação no censo demográfico, sobre a representação de seus territórios e
comunidades indígenas na Base Territorial e sobre o processo de testes do censo demográfico
em áreas indígenas;
• Abertura de quesito de identificação étnica-quilombola para territórios quilombolas,
agrupamentos quilombolas e áreas de interesse estatístico quilombola;
• Desenho de uma fração amostral que permita ao IBGE divulgar estatísticas oficiais para todos
os indicadores permitidos pelo questionário de amostra para as terras indígenas e para os
territórios quilombolas, obviamente preservando sigilo estatístico das informações tanto no
nível das pessoas quanto das comunidades. Essa inovação permitiria ao IBGE avançar na
quantidade de indicadores dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS) e do
Consenso de Montevideu (CdM) que seriam desagregáveis por áreas especiais, respeitando os
critérios de sigilo estatístico previstos nos princípios fundamentais das estatísticas oficiais.
• Teste para investigar a melhor forma de iniciar a captação de pertencimento étnico-quilombola
e as necessárias adaptações e desenhos metodológicos para apoiar essa investigação;
• Consulta livre, prévia e esclarecida a representantes de comunidades quilombolas sobre a
introdução do quesito de captura de pertencimento étnico-quilombola pela primeira vez no
censo demográfico, representação de territórios e comunidades quilombolas na Base Territorial
e sobre o processo de testes do censo demográfico em áreas quilombolas. Entende-se esta
consulta como complementar à consulta por Internet, dada a novidade da temática nas
investigações censitárias e pelo fato da consulta de Internet ser realizada com base no
questionário de 2010, que não inclui o quesito proposto para identificação do pertencimento
étnico-quilombola;
• Estruturar os recursos humanos considerando a especificidade da investigação de povos e
comunidades tradicionais:
− Criar a figura de ponto focal temático com função de assessor técnico dos coordenadores
operacionais e técnicos do censo demográfico para apoiar os mesmos no contato com
órgãos públicos regionais, planejamento, treinamento, monitoramento de coleta e solução
de dificuldades enfrentadas, em Unidades da Federação (Ufs) determinadas;
− Criar uma estrutura central temporária que auxilie os membros do Grupo de Trabalho (GT)
no processo de planejamento, treinamento, monitoramento, análise e divulgação de dados;
• Identificar a melhor forma de contratação de recenseadores para atuação em áreas indígenas
e quilombolas, partindo da experiência de áreas de trabalho já usadas pelo IBGE para outros
recortes territoriais;
• Atualização/estabelecimento de convênios com FUNAI, Secretaria Especial de Saúde Indígena
(SESAI), Secretaria Nacional de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR), Instituto
Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), Fundo de Combate à Pobreza (FCP),
Ministério do Meio Ambiente (MMA) e outros parceiros para uso de infraestrutura de apoio,
recursos humanos, registros administrativos desses órgãos e apoio na promoção da campanha
de sensibilização de povos e comunidades tradicionais para o censo demográfico;
• Estudos sobre como melhorar a representação geográfica dos demais povos e comunidades
tradicionais elencados no Decreto n. 8750 de 09/05/2016 a partir dos dados levantados pelo
quesito de “localidade” associados à captura de geolocalização pelo Dispositivo Móvel de
Coleta (DMC);
• Uso de registros administrativos dos diversos órgãos que implementam e articulam as políticas
de povos e comunidades tradicionais para identificação de espaços de possível ocorrência de
aglomerações espaciais dessa população e para estimativa de valores mínimos de população
pertencente aos grupos étnicos indígena e quilombola;
• Propostas de treinamento e coleta diferenciadas para setores especiais;
• Instrumento de coleta para agrupamentos indígenas para atender de forma mais plena a
Agenda 2030 e o CdM;
• Campanha de sensibilização do recenseamento em áreas indígenas e quilombolas para facilitar
acesso dos recenseadores e a colaboração dos residentes nessas áreas na resposta ao censo;
• Projeto de divulgação do Censo Demográfico 2020 com material diferenciado e culturalmente
adequado para os povos e comunidades tradicionais e recorrendo à metodologia do “projeto
tarrafa” que vem sendo desenvolvida no âmbito da divulgação do censo agropecuário, florestal
e aquícola;
• Construção de cadastro de representantes de povos e comunidades tradicionais a serem
convidadas pelas Comissões Municipais de Geografia e Estatística (CMGEs);
• Consolidar o Sistema Nacional de Informações Oficiais (SNIO) na dimensão de povos e

comunidades tradicionais, visando a dar continuidade na prestação de estatísticas oficiais no
período intercensitário.
Entre outubro de 2017 e março de 2018, o grupo de trabalho deu apoio à Gerência Técnica do
Censo Agropecuário (GTA) na operacionalização do Censo Agropecuário 2017 para orientar os
supervisores e recenseadores a realizarem coleta em área indígena e quilombola por meio de elaboração
de cartilhas, notas técnicas e metodológicas, no Amazonas, Mato Grosso e Rio de Janeiro, assim como
missões de adaptação metodológica a etnias de recente contato e de alto percentual de não falantes de
português e coordenação de missões de coleta na Terra Indígena Yanomami, Roraima. Esse processo
permitiu testar algumas hipóteses e desenhar algumas estratégias metodológicas e operacionais do GT
que serão apresentadas ao longo deste documento.
1. Pertencimento étnico-indígena
A produção de estatísticas oficias para povos e comunidades tradicionais envolve um diálogo estreito
entre a Directoria de Pesquisas (DPE) e a Diretoria de Geociências (DGC) do IBGE, considerando que os
povos indígenas e as comunidades quilombolas têm uma relação estreita entre sua etnicidade e sua
relação com um território étnico, este último sujeito a processo de regulação estatal. O diálogo com
atores chave, mencionados anteriormente, alertou o IBGE para algumas lacunas das estatísticas oficiais
de povos indígenas construídas a partir do Censo Demográfico 2010. O fato do quesito de cor ou raça
não conseguir captar na sua totalidade o fenômeno de pertencimento étnico-indígena, levou à
redefinição metodológica da proposta de acionamento do quesito de cobertura “se considera indígena?”
para que o mesmo possa ser acionado em todas as áreas previamente cadastradas em nossa base
territorial como terras indígenas, agrupamentos indígenas e áreas de interesse estatístico indígena,
buscando dessa forma melhorar a cobertura do pertencimento étnico-indígena, sem onerar o custo da
operação com a abertura de um quesito extra para toda a população.
Para dar conta dessa inovação metodológica foi necessário rediscutir o conceito de “aldeia
indígena”, que apresentava uma rigidez metodológica e simbólica, avaliada como passível de invisibilizar
conjuntos de domicílios com potencial ocorrência de indígenas. Nesse sentido, partindo dessa discussão
com órgãos que atuam na política indigenista e membros da academia que vêm apoiando o censo
demográfico nas suas últimas edições, reformulamos o conceito sob a nova nomenclatura de
“agrupamento indígena”, permitindo que o mesmo seja flexível o suficiente para podermos cadastrar em
nossa base territorial o maior número de conjuntos de domicílios com potencial ocorrência de população
indígena. A definição a ser utilizada por toda a rede do IBGE durante a preparação da Base Territorial do
censo de 2020 é a que considera “agrupamento indígena” como:
O conjunto de 15 ou mais indivíduos indígenas em uma ou mais moradias contíguas espacialmente
por vínculos familiares ou comunitários. Como indivíduo indígena entende-se a pessoa declarada
indígena ou índia. A expressão material do agrupamento indígena no espaço geográfico pode ser
diversa, podendo contemplar ocas, malocas, casas, apartamentos, salões, etc. e deve ser nomeada
de acordo a sua identificação pelos próprios indígenas, respeitando-se as denominações locais
(aldeia indígena, comunidade indígena, maloca, taba, grupo indígena, entre outros). Os
agrupamentos indígenas serão classificados posteriormente, para fins de divulgação estatística, em
“Grupos Locais Indígenas” ou “Aldeias indígenas” de acordo com seu cadastramento nos bancos
de dados da FUNAI (Manual da Base Territorial, 2018).
Nos últimos anos, o Grupo de Trabalho de Povos e Comunidades Tradicionais vem intensificando
o mapeamento das bases de dados do Censo Demográfico 2010 e do Censo Agropecuário 2017 e de
possíveis registros administrativos que permitam identificar no território outras áreas de potencial
ocorrência de povos indígenas que precisariam de um recenseamento para poderem ser validadas e
onde seria importante abrir o quesito de cobertura “se considera indígena” para garantir a correta
identificação do pertencimento étnico. Para poder registrar essas áreas na base territorial do IBGE, foi
desenvolvido o conceito geográfico adicional que denominou-se de “área de interesse estatístico
indígena” que são áreas identificadas e delimitadas pelo IBGE, a partir de informações territoriais e
registros administrativos de populações indígenas, com finalidade exclusivamente estatística, que servem
à focalização de quesitos dos questionários das pesquisas (permitindo melhorar, por exemplo, o
indicador de crianças com 5 anos ou menos sem documentos, ao permitir a opção de Registro
Administrativo de Naciscimento de Indígena (RANI) para estruturas territoriais indígenas cadastradas
nessas bases, a captação de informações sobre crenças, rituais indígenas e religião dos povos indígenas,
sobre trabalho remunerado ou para próprio consumo dos povos indígenas e população quilombola).
2. Pertencimento étnico-quilombola
A segunda inovação referente à temática de povos e comunidades tradicionais diz respeito à inclusão de
outro grupo étnico nas estatísticas oficiais sobre etnicidade, o grupo quilombola, visando a cumprir
gradualmente com o Decreto nº 8.750 de 09/05/2016, que delega ao IBGE a atribuição de realizar, a nível
nacional, o levantamento de informações sobre os povos e comunidades tradicionais nele contemplados.
Considerando que o quesito de cor ou raça já apresenta dificuldades com a dimensão étnica-indígena e
considerando que a dimensão étnica-quilombola não é excludente de sua classificação étnico-racial que
se concentra majoritariamente, mas não exclusivamente, nas categorias de preto ou pardo, a proposta
foi de construir um quesito separado.
No ano de 2016, a Gerência Técnica do Censo Demográfico (GTD) iniciou um trabalho de
planejamento para a inserção de um quesito de identificação étnica-quilombola no Censo Demográfico
2020. Esse planejamento teve como ponto de partida a análise do cadastramento de territórios
quilombolas e comunidades quilombolas na Base Territorial, tarefa realizada pela Coordenação de
Estruturas Territoriais (CETE/DGC). Deve-se ressaltar que o IBGE vem trabalhando, desde 2012, no sentido
de representar espacialmente os Territórios Quilombolas e Comunidades Quilombolas em sua Base
Territorial, por meio do Acordo de Cooperação Técnica n. 01, de 2013, entre o IBGE e a SEPPIR. Nesse
processo foram cadastrados 260 Territórios Quilombolas com status “titulado” no Banco de Estruturas
Territoriais do IBGE, a partir dos arquivos em formato shape fornecidos pela SEPPIR.
Em finais de 2016, as coordenações do IBGE acima citadas realizaram uma visita de campo às
comunidades quilombolas dos municípios de Ananindeua, Abaetetuba e de Moju, no estado do Pará,
para discutir com suas lideranças e demais quilombolas dessas comunidades a autoidentificação étnico-
quilombola e a organização geoespacial de seus territórios, entre outros aspectos relacionados à
operacionalização de pesquisas domiciliares nesses territórios. Nessas discussões, foram identificadas
necessidades de operação diferenciada do IBGE nesses espaços —principalmente o pedido de
autorização prévio às lideranças locais para entrada no território e explicação do trabalho a ser realizado,
além de um contato prévio do IBGE com o INCRA, a FCP ou a SEPPIR para que esses órgãos se
comunicassem com as lideranças locais sobre a operação de pesquisa que seria levada a cabo—, a
importância do quesito de cor ou raça para a afirmação de sua “negritude”, e o sentimento de
invisibilidade de seu pertencimento étnico em nossas estatísticas e cartografias oficiais quando
comparado com as populações indígenas foi também mencionado pelos quilombolas.
Em maio de 2017, o IBGE realizou um teste de captura de pertencimento étnico quilombola no

Estado do Rio de Janeiro (descrito em detalhes na seção 0), em que foram aplicadas três opções de
pergunta de pertencimento étnico quilombola:
• Opção 1 – Alguém no domicílio é quilombola? [Se sim] NOME é quilombola?
• Opção 2 – De acordo com os costumes, tradições e crenças de NOME, ela(e) se considera quilombola?
• Opção 3 – NOME se considera quilombola?
Dessas, a opção 3 foi a que foi melhor compreendida pelos/as informantes e que causou menos dúvidas.
No ano de 2018, iniciou-se o processo de teste do censo demográfico 2020 que se encerra em
2019 e o quesito de pertencimento étnico quilombola selecionado para teste foi o da opção 3 —“NOME
se considera quilombola?”— complementado pela pergunta “Qual o nome da sua comunidade?”. Todo
o processo de testes será acompanhado pelos membros do GT de los Povos e Comunidades Tradicionais
(PCT) e seus pontos focais, além da participação de parceiros institucionais como observadores.
Após a realização da reunião com especialistas supramencionada, foi definido que todos os
territórios que já disponham de delimitação oficial, independentemente do “status” de seu processo de
regularização fundiária, devem constar da Base Territorial do IBGE. Por isso, o planejamento é que, até o
Censo Demográfico 2020, todos os territórios estejam compatibilizados com os setores censitários,
observando-se as limitações de comparabilidade estatística e operação de coleta, o que garantirá uma
coleta estatística adequada nessas áreas, sua seleção para possíveis pesquisas amostrais específicas e a
divulgação de dados estatísticos oficiais para este recorte espacial.
Entretanto, o IBGE tem conhecimento que o universo dos territórios quilombolas com processo de
regularização iniciado é muito restrito em relação ao conjunto das mais de 2.921 comunidades
quilombolas certificadas pela Fundação Cultural Palmares, fora as comunidades quilombolas em
processo de análise pela FCP. Por isso, a partir da reunião com especialistas já mencionada, foi sugerido
que o IBGE intensificasse o registro na sua Base Territorial de agrupamentos de indivíduos quilombolas,
de modo a garantir a focalização da aplicação do quesito de identificação étnica-quilombola nessas áreas
no censo de 2020. Por isso, os agrupamentos de indivíduos de comunidades quilombolas, referidos
genericamente como “agrupamentos quilombolas” serão definidos como setores censitários, de modo a
garantir a coleta diferenciada nesses locais e a possibilidade de diferenciação estatística dessas populações.
Dada ainda a dispersão da população quilombola, definiu-se também a instituição das “áreas de
interesse estatístico”, que serão áreas construídas pela Coordenação de Estruturas Territoriais (CETE) em
parceria com a GTD e geradas a partir da construção de buffers, isto é, áreas de entorno, a partir de
registros administrativos e de bases de dados sobre a população quilombola, a partir dos limites dos
Territórios Quilombolas e dos pontos das comunidades certificadas para captação da identificação da
população de entorno. Além disso, contemplarão ainda as localidades quilombolas identificadas a partir
da atualização do Cadastro Nacional de Endereços para Fins Estatísticos (CNEFE ) do IBGE do Censo
Agropecuário 2017 e a identificação de pequenas porções de Territórios Quilombolas que não possam,
por limitações operacionais, ser definidos como setores censitários.
3. Integração de dados do censo 2020 com bases de dados externas

Testemunhamos nos últimos anos a proliferação de uma diversidade de dados altamente detalhados,
produzidos em tempo real, em uma variedade de formatos, e originários de diversas fontes. Diante dessa
realidade, há uma necessidade latente de se aproveitar as oportunidades dessa revolução, a fim de
melhorar a concepção e implementação de políticas públicas e de prestação de contas, com o objetivo
final de melhorar a vida dos cidadãos.
Neste contexto, os registos administrativos surgem como um complemento importante para os
recenseamentos e pesquisas tradicionais. Registros administrativos têm o potencial para permitir uma
maior eficiência no processo de coleta de dados, enquanto ampliam a cobertura temática e o nível de
detalhe das estatísticas derivadas.
Compete ao IBGE desempenhar um papel de catalisador na concretização do potencial
inexplorado dos registros administrativos, não só devido ao seu papel natural como coordenador e
regulador da qualidade das estatísticas oficiais, mas também como embaixador da importância dos
dados e estatísticas.
Para o censo de 2020, serão desenvolvidos instrumentos computacionais que viabilizem a
integração/pareamento de dados censitários com fontes de dados externas. Para isso será necessário
que o acesso as fontes externas aconteça em tempo suficiente que permita o desenvolvimento destes
instrumentos.
4. Testes, provas piloto e censo experimental

Os testes prévios à realização de um censo demográfico se constituem em elementos fundamentais para
o seu sucesso. Os testes piloto são realizados com o objetivo de avaliar algumas hipóteses que expliquem
erros ou lacunas da investigação anterior e desenhar estratégias para melhorar a qualidade das
informações coletadas pelo IBGE com o intuito de responder às demandas de temas específicos. As
provas-piloto são destinadas, entre outros objetivos, a avaliar a compreensão dos quesitos pelos
informantes, o tempo de aplicação do questionário, possíveis erros de fluxo ou crítica e a testar a
funcionalidade do aplicativo de coleta. São também extremamente proveitosas para o esclarecimento e
para o aperfeiçoamento das propostas de investigação porventura ainda indefinidas. Além disso, os
sistemas de treinamento, coleta e supervisão também serão alvos de teste nas provas-piloto
(especialmente a segunda).
O conjunto dos resultados destas operações permite a realização de um censo experimental, este
se constituindo em uma simulação completa da operação censitária, que permite testar e avaliar todo o
processo a ser desenvolvido posteriormente no Censo de 2020, bem como os instrumentos a serem
utilizados, visando a identificar os ajustes que devem ser feitos antes do início da operação real.
É importante mencionar que o censo de 2020 apresentará duas modalidades para preenchimento
do questionário: a tradicional, de obtenção de informações por meio de entrevista presencial; e, tal como
ocorreu em 2010, a alternativa de preenchimento do questionário por meio da Internet, viabilizada pelo
desenvolvimento de mecanismos eletrônicos de modo que o morador possa responder o questionário
online em um formulário na própria Web. Neste sentido, o questionário online precisará contar com
diversas formas de ajuda, como links com explicação de conceitos e ícones de ajuda no preenchimento,
assim como uma central de atendimento telefônico para dar apoio à operação.
Por outro lado, para saber que dificuldades podem ser encontradas nesta modalidade de coleta
de informações, também é preciso realizar alguns testes com a finalidade de quantificar a infraestrutura
necessária de comunicação e os equipamentos capazes de suportar uma grande quantidade de acessos

ao questionário de uma só vez e a transmissão dessas informações, de forma segura, para um banco de
dados. Isto já começou a ser encaminhado pelas áreas específicas do IBGE.
a) Teste de Cor ou Raça
Deparada com a necessidade de compreender se a ausência de esclarecimentos para a opção de
resposta “parda” no Censo Demográfico 2010 havia influenciado a escolha dos entrevistados quanto às
opções de resposta, e verificando o aumento exponencial de pessoas declaradas “amarelas” quando
comparados os dados dos censos demográficos de 2000 e 2010, assim como sua aparente desconexão
da dinâmica demográfica da população residente no Brasil e com origem oriental, a Gerência Técnica do
Censo Demográfico (GTD) decidiu realizar um teste sobre o quesito de cor ou raça em busca de possíveis
explicações para essa dinâmica.
i) Problema e hipóteses do Teste de Cor ou Raça
A categoria de resposta “amarela” do quesito de “cor ou raça” do censo demográfico apresenta
uma tendência de crescimento desde o Censo Demográfico 2000 (quando comparado com o de 1991)
que chamou a atenção pelo seu descolamento aparente de uma dinâmica migratória ou reprodutiva de
pessoas com origem oriental. Apesar do grupo de cor amarela manter sua participação relativa em torno
de 0,4% (0,43% em 1991 e 0,45% em 2000), a população categorizada como amarela é responsável por
um aumento populacional (20,8%) entre o censo de 1991 e o de 2000 de 5,1 pontos percentuais acima
do aumento verificado para o total da população do Brasil (15,7%)102. Aumento que se potencializa no
Censo Demográfico 2010 (176,4%), provocando a necessidade de análise sobre potenciais causas desse
aumento exponencial de pessoas declaradas como amarelas. Salientamos que em São Paulo e Mato
Grosso do Sul houve decréscimo entre 1991 e 2000, tendência esperada e que compensou os aumentos nesse
período verificados nos outros estados, e que entre 2000 e 2010 o crescimento em São Paulo, Paraná e Mato
Grosso do Sul foi inferior ao identificado no resto do país. Informação relevante quando consideramos a maior
concentração de pessoas com origem oriental nessas unidades da federação.
No teste pretendíamos entender quais os significados atribuídos às categorias de cor ou raça
“parda” e “amarela” pelas pessoas entrevistadas pelo IBGE, conscientes que:
Categorias sociais, políticas e administrativas enfeixam processos complexos de distinção,
aglutinação e hierarquização entre pessoas, acontecimentos, espaços e tempos. Desse modo,
produzem narrativas sobre vidas, lugares e temporalidades que têm por efeito, não raras vezes, a
domesticação e o congelamento de experiências múltiplas e diversas (Vianna e Facundo, 2015, p.1).
Procuramos assim identificar como os informantes reagiam quando tinham acesso às definições
de cor ou raça “parda” e “amarela”, frente às suas escolhas de cor ou raça abertas e utilizando as
categorias do IBGE: “branca”; “preta”; “amarela”; “parda”; ou “indígena”. Em relação à cor ou raça
“amarela” o teste partiu da existência de um potencial “falso positivo”: a pessoa declarada como de cor
ou raça “amarela” e sem uma aparente origem familiar oriental. Fizemos isso para poder identificar como
essas pessoas pensavam a categoria “amarela”, considerando que as mesmas atribuíam outro sentido a
esta, já que aparentavam não ter origem oriental. Foi nesse sentido que parte da amostra do teste foi
selecionada, recorrendo a uma análise dos dados do último censo. Além disso, uma parte da amostra foi
102
Petruccelli (2007) havia realizado essa análise comparando o censo demográfico de 2000 com o de 1991. Refizemos a mesma para
incluir o censo de 2010, sem a correção realizada pelo autor, o que explica pequenas diferenças de resultados, mas não interfere
nas conclusões.
aleatória e visava identificar pessoas declaradas como pardas, evento mais frequente que a declaração
como amarelo, pelo que não exigia pré-identificação.
Nossas questões orientadoras buscavam identificar a reação dos informantes às formas diferentes
de apresentar a questão de cor ou raça103 e como os mesmos reagiam quando as definições de cor ou
raça “parda104” e cor ou raça “amarela105” lhes eram apresentadas. São elas:
• As pessoas que foram declaradas como “amarelas” em 2010 ainda se declaram como “amarelas”?
• O informante que declara a si ou outra pessoa como de cor ou raça “amarela” associa essa
categoria com uma dimensão de origem oriental?
• As pessoas pedem esclarecimentos sobre as categorias de cor ou raça? Quais?
• Quais os motivos que levam as pessoas a declararem alguém como de cor ou raça “parda” e
de cor ou raça “amarela” sem que qualquer definição seja dada para essas categorias?
• A definição de cor ou raça “parda” ao ser apresentada para os informantes altera a declaração
dos mesmos? Por quê?
• A definição de cor ou raça “amarela” ao ser apresentada para os informantes altera a declaração
dos mesmos? Por quê?
Nesse sentido, o questionário foi desenhado visando apresentar estímulos diferenciados na forma
como a pergunta sobre cor ou raça era realizada e a operação de campo foi desenhada com o intuito
de recuperar as reações dos informantes aos diferentes estímulos. Assim, além da informação coletada
utilizando o DMC e recorrendo a quesitos de resposta aberta, categorizada com resposta única e
categorizada com resposta múltipla, cada entrevistador(a) era acompanhado de um(a) observador(a) que
realizava um relatório qualitativo utilizando uma metodologia de observação de cunho etnográfico, onde
se buscava recuperar não apenas a fala completa e sem alteração do informante, mas também as reações
não verbalizadas, aproximando-se de uma ideia de registro do discurso106.
Essa abordagem metodológica permitiu que o teste gerasse duas bases, que denominamos de
base quantitativa (quesitos fechados coletados via DMC) e base qualitativa (fruto dos relatórios de
observação e dos quesitos abertos coletados via DMC corrigidos pelos relatórios de observação), que
foram concatenadas posteriormente. Essa opção analítica se faz em acordo com Goldenberg (2011) e
Minayo (2012), autoras que defendem a combinação de diferentes metodologias com o intuito de
“abranger a máxima amplitude na descrição, explicação e compreensão do objeto de estudo”
(Goldenberg, 2011, p. 63). Nesse mesmo sentido, referindo-se às possibilidades decorrentes da
combinação de metodologias qualitativas e quantitativas, Minayo afirma:
103
A pergunta sobre “cor ou raça” dos moradores do domicílio era realizada de quatro formas diferentes. A primeira era uma pergunta
aberta, a segunda era uma pergunta categorizada utilizando as categorias do IBGE e sem apresentar qualquer definição, a terceira
era uma pergunta categorizada que apresentava uma definição da categoria “parda” e tinha como opção de resposta as categorias
do IBGE e a quarta era uma pergunta categorizada que apresentava uma definição da categoria “amarela” e tinha como opção de
resposta as categorias do IBGE.
104
Para efeitos do presente teste utilizou-se como definição da categoria “parda” uma adaptação da utilizada nas nossas pesquisas
domiciliares: “a miscigenação de branco com índio; de branco com preto; de preto com índio; ou de preto com pessoa de outra
cor ou raça”.
105
O teste utilizou como definição da categoria “amarela” a mesma utilizada no Censo Demográfico de 2010: “Considera-se de cor
ou raça amarela, a pessoa de origem oriental: japonesa, chinesa, coreana, etc.”.
106
A literatura antropológica sobre análise de discurso é vasta, mas citamos dois autores que nos orientaram nessa análise são eles
Foucault (1991) e Das (1997).
Os dois tipos de abordagem e os dados delas advindos [...] não são incompatíveis. Entre eles há
uma oposição complementar que, quando bem trabalhada teórica e praticamente, produz riqueza
de informações, aprofundamento e maior fidedignidade interpretativa. (Minayo, 2012, p.22)
Para transformar a observação qualitativa em uma base foi necessário operar um processo de
construção de categorias analíticas com a concomitante tradução do discurso para que um
enquadramento do mesmo pudesse ser realizado, respeitando os significados atribuídos pelas pessoas
às categorias de “cor ou raça” utilizadas pelo IBGE. Esse processo permitiu que análises cruzadas entre as
duas formas de coleta de informação fossem realizadas, ampliando as possibilidades de análise do teste.
ii) Conclusões
A análise qualitativa permitiu compreender os significados atribuídos às categorias “parda” e
“amarela” e como os mesmos se aproximam ou se afastam das definições do IBGE para essas categorias,
enriquecendo a análise e demonstrando que, para o universo restrito analisado no teste, a hipótese que
surgiu das observações realizadas durante a coleta do censo demográfico não dava conta de explicar o
aumento exponencial observado da categoria amarela entre 2000 e 2010.
Analisando o conjunto de respostas sobre os motivos de seleção das categorias “parda” e
“amarela”, identificamos que a dimensão relacional da cor da pele da pessoa classificada em relação às
cores associadas aos outros moradores do domicílio ou em relação a outras possibilidades de cor de
pele, o que rotulamos como “Gradação de Cor”, é a mais significativa, sendo responsável por 22,6% das
razões para a seleção da categoria “parda” (gráfico 1). As outras duas razões mais frequentes para a
escolha da categoria “parda” são a “institucionalidade” (19,2%) e a “cor da pele” (17,0%). Se adicionarmos
a frequência das duas razões que remetem para a ideia de “mistura” obtemos 18,1%.
Entre as justificativas apresentadas para a escolha da categoria “amarela”, a “Gradação de Cor”
aparece com um destaque significativo (31,8%), sendo a segunda razão com maior frequência a “Cor da
Pele” (30,3%), aparecendo em terceiro lugar a “Institucionalidade” (10,6%), ou seja, a ideia de cor
associada à categoria é responsável por 62,1%.
Gráfico 1
Brasil: distribuição das justificativas apresentadas pelos informantes para selecionar a categoria “parda” na resposta
sobre cor ou raça categorizada e sem definições, 2016
(Em porcentagens)
Morena ou Mulata
Não Entendeu
Não Sabe
Fenótipo em Geral
Ancestralidade/Origem
Exclusão
Mistura por Origem
Mistura por Cor
Morena
Cor da Pele
Institucionalidade
Gradação de Cor
0 5 10 15 20 25
Fonte: Teste Cor ou Raça, GTD–IBGE, 2016.

Consideramos que a hierarquização de motivos apresentados para a seleção da categoria

“amarela” permite identificar pelo menos duas hipóteses não excludentes sobre as razões que vêm
levando as pessoas a se autoidentificarem como “amarelas” e a classificarem assim outros moradores dos
domicílios nas operações censitárias e talvez em outras pesquisas. A primeira é a de que a categoria
“amarela” está sendo acionada pelo senso comum como sendo uma “cor” localizada entre as cores
“branca” e “parda”, pensando nossas categorias como uma gradação de cores do branco ao preto107. A
segunda hipótese é de que as instituições que classificam a cor ou raça de seus beneficiários estão
utilizando a categoria “amarela” como cor de pele e não com o significado que a mesma tem nos manuais
do IBGE. Essas hipóteses só puderam ser construídas e testadas a partir do cruzamento entre os dados
qualitativos e quantitativos, denotando que sem essa análise combinada não poderíamos identificar
como as pessoas que prestam informações para o IBGE se apropriaram da categoria “amarela”, o que
enviesaria qualquer tentativa de adereçar esse “problema”.
Os resultados do teste de cor ou raça apontam para a necessidade de pensar a categoria “amarela”
colocando em diálogo o conceito com o qual o IBGE vem operando e o significado atribuído à categoria
pela sociedade. Nesse sentido, o desenho do quesito de cor ou raça para o protótipo que será testado
nas provas-piloto leva em consideração essa necessidade ao incluir um quesito de cobertura para aqueles
que forem declarados como amarelos, visando a orientar os informantes sobre a dimensão de origem
dessa categoria, conforme a definição do IBGE, cumprindo assim com as recomendações internacionais
para a investigação de etnicidade que demandam que os critérios de identificação sejam apresentados
de forma precisa e sem gerar dúvidas.
Gráfico 2
Brasil: distribuição das justificativas apresentadas pelos informantes para selecionar a categoria “amarela” na resposta
sobre cor ou raça categorizada e sem definições, 2016
(Em porcentagens)
Não Sabe
Mistura por Cor
Exclusão
Ancestralidade/Origem
Morena
Institucionalidade
Cor da Pele
Gradação de Cor
0 5 10 15 20 25 30 35 40
Fonte: Teste Cor ou Raça, GTD–IBGE, 2016.
107
A reflexão sobre a pessoa que se declara como “indígena” no contexto de gradação de cores dependeria de estudos
complementares com foco mais específico para essa categoria, que a exemplo da “amarela” registra baixa frequência, o que
implicaria uma seleção direcionada de domicílios.
b) Teste de captura de pertencimento étnico-quilombola

O Grupo de Trabalho de Povos e Comunidades Tradicionais do IBGE vem estudando formas de
atender o Decreto nº 8.750 de 2016 que estimula “a criação de ações para a melhoria de pesquisas
estatísticas que visem a identificar e a dar visibilidade aos segmentos de povos e comunidades
tradicionais, no âmbito do IBGE ou de outros institutos, censos e pesquisas e acompanhar o andamento
destas pesquisas junto aos Ministérios e aos órgãos afins”. Dentre os povos e comunidades tradicionais
o IBGE atende a essa demanda para os povos indígenas, mas ainda não adereça de forma adequada os
demais povos e comunidades tradicionais.
A mesma letra constitucional que garantiu os direitos originários dos povos indígenas sobre as
terras que habitam, reconheceu também, no artigo 68º do Ato das Disposições Constituições Transitórias
o direito à propriedade coletiva dos territórios quilombolas, conforme o texto constitucional: “Aos
remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a
propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos”. Sendo que a conceituação
sobre o que o “Estado” reconheceria como “remanescentes das comunidades dos quilombos” dependeria
do Decreto 4.887/2003, onde essas definições jurídico-administrativas se registraram:
Art. 2º Consideram-se remanescentes das comunidades dos quilombos, para os fins deste Decreto,
os grupos étnico-raciais, segundo critérios de auto-atribuição, com trajetória histórica própria,
dotados de relações territoriais específicas, com presunção de ancestralidade negra relacionada
com a resistência à opressão histórica sofrida.
Art. 1º Para os fins deste Decreto, a caracterização dos remanescentes das comunidades dos
quilombos será atestada mediante autodefinição da própria comunidade (Decreto 4.887/2003).
Com o intuito de estudar o potencial de, por meio da localização das comunidades quilombolas
em análise ou certificadas pela FCP e territórios titulados pelo INCRA ou outro órgão estadual com essa
atribuição, produzirmos estatísticas oficiais sobre a população quilombola residente no Brasil,
desenhamos um teste de captura de autoidentificação étnica que permita a indígenas (quesito cor ou
raça) e quilombolas (quesitos do teste) se autoidentificar etnicamente.
Nesse sentido, a GTD/DPE decidiu aplicar um teste que envolve metodologia de pesquisa
qualitativa e quantitativa considerando que estaremos trabalhando com uma categoria sociopolítica e
jurídico-administrativa —quilombola— que reúne em si múltiplos significados relacionados com identidade
étnica, trajetória histórica, pertencimento comunitário, preconceito, acesso a direitos, para citar alguns.
i) Objetivos do teste
O objetivo principal do primeiro teste sobre povos e comunidades tradicionais dedicado às
comunidades quilombolas foi o de identificar como esse subgrupo populacional utiliza uma ou mais
categorias identitárias e como se relaciona com as categorias de cor ou raça utilizadas pelo IBGE.
Os objetivos específicos do teste foram os seguintes:
• Analisar as reações verbalizadas e não verbalizadas ao quesito de captura da autoidentificação
étnico-quilombola;
• Analisar a relação entre o quesito de cor ou raça e o quesito de autoidentificação étnico-quilombola;
• Analisar a relação entre a autoidentificação étnico-racial e a inserção comunitária e sociopolítica
do informante e demais moradores dos domicílios pesquisados;
• Analisar o peso da mobilidade para fora das comunidades e territórios quilombolas de pessoas
consideradas como quilombolas;
• Registrar a reação dos moradores do entorno a uma pergunta de autoidentificação étnico-quilombola;
• Identificar a cobertura do cadastro único nas comunidades alvo do teste e em seu entorno;
• Verificar como marcadores de sexo, idade, condição de domicílio, educação e/ou religião se
relacionam com as respostas ao quesito de captura.
ii) Metodologia do teste
Para dar conta de um fenômeno complexo como a identificação étnico-quilombola, optamos por
aliar análise qualitativa e quantitativa, construída de forma a aprimorar a utilizada no teste de cor ou raça.
Nesse sentido, o teste contou com uma equipe composta de duplas de pesquisadores, um voltado
para a coleta qualitativa (utilizando roteiro em papel) e outro para a coleta quantitativa (utilizando DMC).
Os pesquisadores responsáveis pela coleta qualitativa tiveram como função o registro padronizado do
discurso dos informantes, entendendo por discurso não apenas o que é verbalizado pelos entrevistados,
mas também sua expressão corporal, tempo de pausa para pensar, questionamentos, dúvidas, olhares
para seus familiares, risos, entre outras reações não verbalizadas. Os pesquisadores responsáveis pela
coleta quantitativa tiveram como função a aplicação do questionário programado no DMC e o registro
das respostas dadas pelo(s) informante(s), sem interromper o(a) informante durante sua fala, deixando
o(a) informante falar à vontade sem interpretar sua fala para coletar a resposta e lendo as perguntas e
as opções de resposta de forma pausada, seguindo as convenções.
O pré-teste foi realizado na comunidade quilombola certificada pela Fundação Cultural Palmares
(FCP) denominada de Grotão em Niterói.
Os municípios selecionados para o teste foram Araruama/RJ, Armação de Búzios/RJ, Cabo Frio/RJ e São
Pedro da Aldeia/RJ e foram pré-selecionadas as comunidades quilombolas para o teste listadas na tabela 1.
Tabela 1
Brasil: municípios e comunidades selecionados para o teste
Situação da Situação do No de
Municipio Comunidade Comunidade Data Território Área familias OBS
São Pedro da Caveira Botafogo Certificada 1999 RTID 220,8422 163 Pop estimada pela sc é
Aldeia/Cabo pela FCP de 165 familias. Escola
frio Quilombola e posto de
Saúde com médicos
quilombolas
Cabo frio Preto Forro Certificada 2003 Título 90,5403 12 Titulado pelo ITERJ
pela FCP
Cabo frio Maria Joaquina Certificada 2011
pela FCP
Armação de Rasa Certificada processo
Búzios pela FCP de 1999
Armação de Baía Formosa Certificada 2011 Em estudo 100 Escola a CRAS. Pop
Búzios pela FCP estimada pela sc.
Cabo frio Fazenda Espírito Em análise processo
Santo pela FCP de 2016
Cabo frio Maria Romana Certificada 2011
pela FCP
Fonte: Elaboração própria com base em dados da FCP, INCRA, SEPPIR e Koinonia.
iii) Amostra
O teste foi aplicado em domicílios localizados dentro do território ou comunidade quilombola nos
quais se encontraram moradores durante o período do teste, assim como em domicílios do entorno do
mesmo, como mostra a tabela 2.
Tabela 2
Brasil: tamanho da amostra domicílios e pessoas, por localização na comunidade ou no seu entorno, segundo as
comunidades quilombolas selecionadas, 2017
Quantidade
Comunidade Quilombola de referência Domicílios Pessoas
Total Comunidade Entorno Total Comunidade Entorno
Total 153 121 32 600 482 118
Comunidade Quilombola de Sobara 32 26 6 140 111 29
Comunidade Quilombola Maria Joaquina 43 34 9 163 133 30
Comunidade Quilombola Baía Formosa 38 32 6 156 133 23
Comunidade Quilombola Caveira Botafogo 40 29 11 141 105 36
Fonte: Teste de captura étnico-quilombola, GTD–IBGE, 2017.
iv) Principais resultados

O principal objetivo do teste era identificar qual a melhor pergunta para dar seguimento ao
processo de teste de questionário do Censo Demográfico 2020. Foram analisadas três perguntas de
captura da identidade quilombola:
Alguém no domicílio é quilombola?
[Se sim] _____ é quilombola?
De acordo com os costumes, tradições e crenças de ______, ela(e) se considera quilombola?
_______ se considera quilombola?
Gráfico 3
Brasil: distribuição percentual de domicílios por pertencimento étnico-quilombola e opções de pergunta do teste, 2017
(Em porcentagens)
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Opção 1 Opção 2 Opção 3
Quilombola Não-Quilombola

Tabela 3
Brasil: distribuição percentual de domicílios por pertencimento étnico-quilombola, por opções de pergunta do teste e
localização na comunidade ou no seu entorno, segundo as comunidades quilombolas selecionadas, 2017
(Em porcentagens)
Opção de pergunta
Comunidades Opção 1 Opção 2 Opção 3
Quilombolas de Pelo menos Pelo menos Pelo menos
Referência [Só dentro] um, mas um, mas um, mas
Nenhum Todos não todos Nenhum Todos não todos Nenhum Todos não todos
Total 19,0 69,0 11,9 15,4 61,5 23,1 10,0 67,5 22,5
Comunidade Quilombola 22,2 77,8 0,0 10,0 60,0 30,0 15,4 38,5 46,2
de Sobara
Maria Joaquina
Baía Formosa
Caveira Botafogo
Tabela 4
Brasil: distribuição percentual de pessoas por pertencimento étnico-quilombola, por opções de pergunta do teste e
localização na comunidade ou no seu entorno, segundo as comunidades quilombolas selecionadas, 2017
(Em porcentagens)
Opção de pergunta
Comunidades Quilombolas de Opção 1 Opção 2 Opção 3
Referência Não- Não- Não-
Quilombola Quilombola Quilombola Quilombola Quilombola Quilombola
Total 81,9 18,1 71,1 28,9 82,8 17,2
Comunidade Quilombola de Sobara 82,1 17,9 53,1 46,9 100,0 0,0
Comunidade Quilombola Maria 87,0 13,0 68,9 31,1 97,6 2,4
Joaquina
Comunidade Quilombola Baía 89,3 10,7 81,6 18,4 75,9 24,1
Formosa
Comunidade Quilombola Caveira 69,4 30,6 86,7 13,3 66,7 33,3
Botafogo
Os resultados do teste mostraram uma tendência da opção 1 a uniformizar as respostas dentro

dos domicílios, diferente do que ocorreu com a opção 2 e 3 (gráfico 3 e tabela 3). Por outro lado, a
opção 2 captou um percentual menor de declaração de quilombolas, em relação à opção 3. Sendo que
a opção 3 captou o maior percentual de declarações de pertencimento étnico-quilombola (tabela 4).
A observação em campo demonstrou que a opção 2 suscitou mais dúvidas, pelo texto de início da
pergunta, do que a opção 3.
5. Conclusões
O IBGE vem construindo o Censo Demográfico 2020 partindo dessas inovações temáticas de melhoria de
captura de pertencimento étnico-indígena e quilombola, aliando a geografia e a estatística para refinar a
pesquisa em algumas áreas de povos e comunidades tradicionais, de forma transparente, consultando os
representantes desses povos, além de investir simultaneamente em modalidades de testes e provas que
subsidiem o planejamento do censo demográfico e que atuem como processos educativos dentro do IBGE
na sua mais intensa capilaridade, trazendo novas metodologias de teste e provas que envolvem todas as
unidades estaduais do IBGE nas mesmas, além de ainda trilhar avanços na utilização de registros administrativos.
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C. Medición de pueblos indígenas y afrodescendientes:

Censo de Población y Vivienda 2017
Magdalena Iragüen108
1. Contexto general
Los pueblos indígenas en Chile corresponden a los descendientes de las agrupaciones humanas que
existen en el territorio nacional desde tiempos precolombinos, que conservan manifestaciones étnicas y
culturales propias, siendo para ellos la tierra el fundamento principal de su existencia y cultura.
Los censos en Chile son la única fuente de información que permite conocer la cantidad de
población perteneciente a un pueblo indígena u originario y sus características sociales, económicas y
demográficas. Además, las recomendaciones internacionales muestran un diagnóstico del continente y
señalan lo siguiente:
“la necesidad de identificar a los pueblos indígenas y afrodescendientes en los censos de población
de América Latina surge del reconocimiento de las importantes brechas de implementación —o
implementación inadecuada, sin pertinencia cultural— de los derechos civiles, políticos,
económicos, sociales y culturales de estos grupos” (Schkolnik y Del Popolo, 2013, pág. 207).
El objetivo de esto es evitar la invisibilización estadística que por años han sufrido los pueblos
indígenas, negando así el ejercicio de sus derechos en igualdad de condiciones. Por lo tanto “se necesita
contar con información relevante, confiable y oportuna, desagregada y culturalmente pertinente, que
facilite el diseño de políticas públicas que incidan efectivamente en esta realidad” (CEPAL, 2011, pág. 9).
Para ello, durante la etapa de preparación del levantamiento censal de 2012, el Instituto Nacional
de Estadísticas (INE) de Chile desarrolló una Consulta Nacional Indígena, con el objetivo de hacer
partícipes a los miembros de comunidades indígenas en la construcción del cuestionario censal. Como
resultado de esta consulta se incorporaron nuevas preguntas y categorías de respuesta específicas
dirigidas a los pueblos indígenas.
Las preguntas que se solicitó incorporar fueron:
• Pertenencia a pueblos indígenas (desde la autoidentificación)
• Lengua
• Religión
108 Coordinadora de la Unidad Técnica y Método del Departamento de Demografía y Censos, INE Chile.
Luego, para la preparación del Censo de Población y Vivienda 2017, el INE utilizó los resultados de
la mencionada consulta; sin embargo, debido a su carácter abreviado, se decidió mantener solo la
pregunta sobre pertenencia a pueblos indígenas u originarios.
2. Batería de preguntas incluida en el Censo de Población y Vivienda 2017

Tal como se señaló anteriormente, los pueblos originarios son aquellas comunidades y grupos humanos
que poseen una historia y organización territorial dentro del Chile actual previos a la constitución del
Estado chileno. Esto les otorga características específicas en su lengua, religión y modos de vida.
En este sentido, el objetivo principal de esta batería fue identificar la cantidad de población y
localización de los pueblos originarios en Chile reconocidos por la constitución del país. Por esto, las
categorías incluidas en la batería corresponden a los nueve pueblos originarios chilenos reconocidos en
la Ley Indígena N°19.253 del año 1993.
A partir de los resultados de la Consulta Nacional Indígena 2011, la batería de preguntas utilizada
en el censo de 2017 contó con las siguientes características:
• Se aplicó a todas las personas, es decir, sin filtro de edad.
• Incluye una pregunta filtro para que las personas puedan identificarse de manera clara como
pertenecientes a un pueblo originario.
• Con el fin de respetar el principio de autoidentificación de mejor forma, se pregunta por
“sentirse perteneciente” en lugar de “pertenecer”.
• Se incluye una categoría por cada pueblo reconocido en la Ley Indígena, considerando el
nombre en la lengua original.
• Se incorporó la categoría “Otro” para quienes se identifiquen con algún pueblo distinto a los
reconocidos por el Estado de Chile.
• Se incluyó una categoría de respuesta abierta para la especificación del nombre del pueblo al
que se sienten perteneciente quienes se identificaran con uno no reconocido por el Estado de
Chile, uno al que llamen por un nombre distinto, o una identidad territorial específica de alguno
de los reconocidos. También se esperó que en esta categoría se pudieran identificar los
afrodescendientes o los extranjeros que se sienten pertenecientes a un pueblo en su país.
Es así como las preguntas incorporadas en el censo de 2017 fueron las siguientes:
Imagen 1
Chile: preguntas para la identificación de pueblos indígenas, censo de 2017
Fuente: Cuestionario del censo de Chile de 2017.

3. Contexto para la medición de afrodescendientes

Los afrodescendientes como grupo étnico refieren a todos los pueblos y las personas descendientes de
la dispersión africana que, generalmente, han sido obligados a abandonar su lugar de procedencia de
origen y se encuentran actualmente viviendo en distintas partes del mundo. En el caso de América Latina
y el Caribe, se denomina afrodescendientes a las diversas culturas negras o afroamericanas,
descendientes de africanos que fueron traídos a América y comercializados como esclavos. En cuanto al
pueblo afrodescendiente en Chile, este se entiende como aquellos descendientes de la trata trasatlántica
de esclavos africanos traídos al actual territorio nacional entre los siglos XVI y XIX, que se autoidentifiquen
como tal y que compartan una misma cultura, historia y costumbres (República de Chile, 2019).
Aún al día de hoy, esta población se ve afectada por una situación de desventaja en relación a
otros grupos sociales, lo que ha sido reconocido por la comunidad internacional a partir de distintas
instancias que apuntan al reconocimiento y la no discriminación. Entre estas se pueden mencionar:
• La Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas
Conexas de Intolerancia, realizada en Durban el año 2001.
• El Programa de Acción de la Conferencia de Examen de Durban, la cual se llevó a cabo en 2009.
• La designación del año 2011 como el Año Internacional de los Afrodescendientes.
• El establecimiento por parte de las Naciones Unidas del período 2015-2024 como el Decenio
Internacional para los Afrodescendientes.
En este contexto, la demanda de información respecto a la población afrodescendiente ha sido
una herramienta para su visibilización y reconocimiento. Una de las principales ha sido la inclusión de la
autoidentificación afrodescendiente en la gran mayoría de los censos de los países de la región.
Si bien en Chile el número de esclavos que llegó no fue muy elevado, ya que su gran mayoría fue
destinada a Perú (Araya, 2013), sí lo fue el de sus descendientes, así como también de los esclavos libres
que migraron desde el Perú, dando cuenta de una presencia negra relevante pero al mismo tiempo poco
visible, localizada principalmente al norte del país, en la región de Arica y Parinacota.
Desde el año 2009 el INE ha recibido numerosas solicitudes de organizaciones afrodescendientes
de la región de Arica y Parinacota para incorporar una pregunta sobre origen étnico afrodescendiente
en el cuestionario censal, para así tener una estimación del número de afrodescendientes que habitan en
Chile, y junto con ello conocer sus condiciones de vida.
Por lo anterior, para el censo de 2012 se buscó incorporar la autoidentificación afrodescendiente
en el cuestionario censal, y con tal fin se realizaron una serie de pruebas que indagaban acerca del efecto
que produce en los hogares el planteamiento de este tema. Para ello se probaron distintas preguntas de
autoidentificación: “¿Usted se considera afrodescendiente?”, y otras que abordaron a este grupo desde
una aproximación distinta utilizando el concepto de grupo étnico, en el que se relacionó al
afrodescendiente con otros grupos que han sido objeto de discriminación según la conferencia de
Durban: los asiáticos y los gitanos.
Ninguna de tales aproximaciones tuvo resultados favorables en las cuatro pruebas piloto
realizadas, ya que en general se producía desconcierto y evidenciaba desconocimiento por parte de los
informantes, ya que no se entendía el sentido de la pregunta ni los conceptos de afrodescendiente o
grupo étnico. Asimismo, la pregunta generó reacciones de molestia y rechazo, o bien chistes y bromas a
los miembros del hogar. Al incorporar el concepto de grupo étnico se sumaron otros problemas
relacionados con la exhaustividad de las categorías propuestas, ya que las personas preguntaban por
qué no se consideraban otros grupos, como por ejemplo europeos, judíos, entre otros.
Tomando en cuenta lo anterior, pudo observarse que los resultados generales que se habían
obtenido a nivel país no eran los mismos para Arica y Parinacota. En cuanto a la etnia afrodescendiente,
las personas conocían bien el fenómeno de la afrodescendencia en la región, por lo que no hubo una
recepción desfavorable frente al tema; por el contrario, los informantes entendieron que era una
alternativa pertinente de consultar.
A partir de los resultados de las pruebas realizadas se consideró que no existía el tiempo necesario
para desarrollar una pregunta que permitiera asegurar una buena calidad de la información recolectada
para el censo de 2012.
No obstante, el cuestionario censal permitió al INE concluir que existe población afrodescendiente
ubicada principalmente en Arica y Parinacota. Por ello, las demandas de las organizaciones
afrodescendientes se tradujeron en la firma de un Convenio Marco de colaboración entre la intendencia
regional, el INE y ONG reivindicativas afrodescendientes para la realización de la Primera Encuesta de
Caracterización de la Población Afrodescendiente de la Región de Arica y Parinacota (ENCAFRO) el año 2013.
Esta encuesta fue un estudio específico de población que se realizó en la región de Arica y
Parinacota cuya finalidad fue ayudar a generar la experiencia para poder contar a los afrodescendientes,
además de tener una primera aproximación a las características culturales y sociales de esta población.
Al informarse respecto a la realización del censo de 2017, las organizaciones afrodescendientes
volvieron a solicitar la incorporación de la variable afrodescendiente. Entre sus solicitudes se encontraba
la incorporación de una pregunta de autoreconocimiento afrodescendiente o la incorporación de una
categoría en la pregunta de identificación de pueblos indígenas (ampliación del marco del Convenio 169
a los afrodescendientes en su condición de pueblos tribales anteriores al estado nación).
Frente a estas solicitudes la respuesta del INE se centró, por un lado, en que no era posible en esa
oportunidad incorporar una nueva pregunta, debido a que los temas a incluir en el cuestionario ya
estaban definidos y determinados por los objetivos declarados para ese censo, que contaba con un
carácter de abreviado.
Por otro lado, se precisó que no era posible incluir a la población afrodescendiente en una
categoría adicional en la pregunta de identificación de pueblos indígenas, debido a que las categorías
consideradas correspondían a los nueve pueblos reconocidos por la Ley Indígena 19.253. Adicionalmente,
el INE señaló que si bien durante el año 2013 se realizó el levantamiento de la ENCAFRO en la región de
Arica y Parinacota, ello no implicaba atribuir una categoría jurídica u oficializar a la población que se
identificó como afrodescendiente.
En este sentido, la propuesta del INE que fue acogida por las organizaciones consistió en que
aquellas personas que se consideraran afrodescendientes se reconocieran como tales en la categoría
“otro (especifique)” de la pregunta sobre identificación de pueblos indígenas, respetando el principio de
autoidentificación. Una manera de reafirmar ese acuerdo fue que durante la capacitación a los censistas,
al momento de explicar la categoría “otro (especifique)” de la pregunta sobre identificación de pueblos
originarios, se ejemplificara con el llenado de “afrodescendiente”. Esto se realizó tanto durante la
capacitación presencial como en el Manual para censistas (véase la imagen 2).
Considerando este acuerdo entre el INE y las organizaciones afrodescendientes durante el año
2016, tanto en Arica como a nivel nacional, las organizaciones realizaron una campaña con el objetivo de
que se respondiera a la pregunta sobre los pueblos indígenas como “otro” y que señalaran
específicamente la pertenencia afrodescendiente (véanse las imágenes 3 y 4).
Imagen 2
Chile: ejemplo del llenado para la identificación de afrodescendientes, censo de 2017
Fuente: Manual para censistas, Censo de Población y Vivienda 2017.
Imagen 3
Chile: afiche de la campaña para la identificación afrodescendiente, censo de 2017
Fuente: Colectivo de mujeres Afrodescendientes, Luanda. Campaña 2017.
Imagen 4
Chile: registro de la campaña para la identificación afrodescendiente, censo de 2017
Fuente: Colectivo de mujeres Afrodescendientes Luanda, campaña 2017.

4. Metodología de la codificación del censo de 2017

La metodología consistió en utilizar dos procesos de codificación: primero una codificación automática y
luego, para los casos en que no se consigue una clasificación, una codificación manual o asistida. Esta
metodología de codificación se utilizó en todas las preguntas con respuestas abiertas: comuna, país, rama
de actividad económica y la categoría “otro” de pueblos indígenas u originarios.
a) Codificación automática
El proceso de codificación automática consiste en asignar a cada una de las respuestas un código
a partir del uso de un diccionario. Este código es seleccionado de un conjunto de glosas previamente
codificadas denominado “diccionario” que asocia respuestas o glosas “incorrectas” a un código con la
glosa correcta o normalizada. A continuación se presenta un ejemplo de cómo funciona el diccionario:
Cuadro 1
Chile: ejemplo de asociación del diccionario de codificación, censo de 2017
Incorrecto Código Correcto

Huilliche 5 Huilliche
Huilliches 5 Huilliche
Huiliche 5 Huilliche
Williche 5 Huilliche
Hulliche 5 Huilliche
Mapuche Huilliche 5 Huilliche
Huiyiche 5 Huilliche
Guilliche 5 Huilliche
Huillche 5 Huilliche
Hilliche 5 Huilliche
Huillichi 5 Huilliche
Huichiche 5 Huilliche
Huicliche 5 Huilliche
Fuente: Elaboración propia con base en el censo de Chile de 2017.
La lógica de los diccionarios es incorporar la mayor cantidad de respuestas posibles, de modo que,
al ser comparadas con las levantadas por los censistas en el relevamiento, estas puedan codificarse de
forma automática al ya estar contenidas en el diccionario. Para ello se construyeron diccionarios
considerando los nombres correctos de las comunas, países, pueblos originarios y rama de actividad
económica, así como también errores o bien otros tipos de respuestas posibles, con base en la
experiencia de censos anteriores y de encuestas de hogares que utilizan estas preguntas abiertas.
En este sentido, el diccionario es el principal instrumento utilizado para la codificación automática
de las preguntas abiertas del cuestionario censal. Por consiguiente, la mayor demanda de recursos estuvo
centrada en obtener un producto de alta calidad, para así alimentar el sistema y lograr una mayor
cobertura en la codificación automática. Los diccionarios contienen, de esta forma, un listado exhaustivo
de códigos para cada una de las variables, además de códigos auxiliares, para identificar información
relevante contenida en glosas que no pueden clasificarse y problemas asociados al llenado del
cuestionario que facilitan la validación de la base de datos incluyendo para ello reglas de validación.
Los diccionarios son la base de la codificación automática, por tanto, se construyó un diccionario para
cada una de las variables a codificar de los campos abiertos del cuestionario censal, en coordinación con:
• El CELADE y el Subdepartamento de Demografía y Vitales del INE de Chile, para la
desagregación de los pueblos indígenas en Chile y América Latina.
• El Departamento de Geografía del INE de Chile, para la desagregación de las localidades y
entidades incluidas en el precenso y alimentar el diccionario de comunas.
• El Departamento de Infraestructura Económica del INE de Chile, para definir criterios de
codificación de la rama de actividad económica y definir reglas para la transformación de glosas.
Los diccionarios fueron probados en el procesamiento de los datos del Ensayo Operativo del Censo
realizado en noviembre de 2016, lo que permitió probar la calidad y cobertura de la codificación y al
mismo tiempo añadir nuevas glosas, para así aumentar la cantidad de codificaciones automáticas en una
nueva aplicación del diccionario.
El hecho de haber contado con glosas de experiencias anteriores fue un gran avance en
comparación con los procesos censales previos que no contaban con un diccionario al inicio de la
codificación, lográndose disminuir significativamente los tiempos de codificación.
b) Codificación manual o asistida
La codificación manual es el proceso que se realiza a todas aquellas glosas que no fue posible
codificar de manera automática. Esta es realizada por personal capacitado, quienes asignan códigos con
base en la clasificación establecida y criterios específicos.
El equipo de codificación manual estuvo conformado por:
• Tres analistas para clasificar comuna y país.
• Un analista para clasificar pueblos originarios.
• Seis analistas para clasificar rama de actividad económica.
• Dos coordinadores revisores, uno para rama de actividad económica y otro para las demás variables.
c) Codificación de la variable pueblos originarios
El diccionario de pueblos originarios permite la clasificación y presentación de los datos de quienes
se sienten pertenecientes a la comunidad afrodescendiente o a algún pueblo indígena que puede o no
encontrarse dentro de las nueve categorías, evitando de esa forma esconder las características de este
grupo poblacional.
i) Construcción del diccionario
Para la construcción del diccionario de pueblos originarios se utilizaron distintas fuentes de
información. Como prioridad se consideraron los listados oficiales de pueblos tanto para Chile
—siguiendo los criterios de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI) — como para
América Latina (CEPAL, 2014). Posterior a ello se utilizó como insumo la base de datos del censo de 2012
y documentación recolectada sobre la localización de algunas comunidades indígenas (Dirección General
de Obras Públicas, 2012).
El diccionario de pueblos originarios asigna un código único a cada pueblo, intentando clasificar
con la mayor precisión posible a todos los pueblos indígenas y a la población afrodescendiente; por lo
tanto, en este diccionario cada código es un número correlativo que puede ir desde el 1 al 99.
Los criterios para la elaboración del diccionario fueron:

• Se consideraron como códigos correctos los resultantes del listado de pueblos originarios
reconocidos por el Estado chileno mediante la Ley 19.253, que establece normas sobre
protección, fomento y desarrollo de los pueblos indígenas.
1. Mapuche
10. Aymara
11. Rapa nui
12. Lican antai
14. Quechua
15. Colla
16. Diaguita
17. Kawesqar
19. Yagan
20. Yamana
• Se consideraron como códigos correctos aquellos provenientes de la desagregación del listado

de pueblos originarios reconocidos en Chile de acuerdo a un estudio de sus distintas identidades
territoriales, pueblos antecesores, o formas de llamarlo (nombres en lengua original y
españolizados). El objetivo de identificar esta especificidad es obtener información detallada de
las identidades territoriales de los pueblos en caso de que algún usuario lo requiera. La
reconstrucción de estos pueblos se realizó a partir de las glosas de la pregunta del censo de 2012.
• Se consideraron los códigos del 21 al 32 para el listado de pueblos originarios presentes en el
territorio nacional que actualmente no son reconocidos por el Estado chileno, incluyendo en
algunos casos distintas formas de llamar a esos pueblos, como por ejemplo “onas” o “selknam”.
La reconstrucción de estos pueblos se realizó a partir de las glosas de la pregunta del censo
de 2012. Estos son:
21. Changos
22. Chonos
23. Ona
24. Selknam
25. Ranqueles
26. Puelches
27. Aonikenk
28. Tehuelches
29. Patagones
30. Batos
31. Molles
32. Llolleo
• Se incorporó el código 33: “Otros pueblos de América Latina”, que contiene como glosas
incorrectas el listado de pueblos originarios de América Latina identificados por el CELADE,
disponible en la publicación Los pueblos indígenas en América Latina. Avances en el último
decenio y retos pendientes para la garantía de sus derechos. Síntesis (CEPAL, 2014). También se
consideran como glosas incorrectas los errores de escritura y otros nombres de pueblos en
América Latina, a partir de la información presente en la base de datos del censo de 2012.
• Se incluyó el código 34: “Pueblos del resto del mundo”, que abarca el listado de glosas
presentes en la base de datos del censo de 2012 correspondiente a pueblos indígenas o grupos
étnicos del resto del mundo, es decir de los Estados Unidos, Canadá, Europa, África, Asia y Oceanía.
• Se incorporó el código 35: “Afrodescendientes”, que contiene como glosas incorrectas la información
disponible en la base de datos del censo de 2012 que se relacionan con la cultura afrodescendiente.
• Se agregó el código 98: “Pueblo sin clasificación”, que contiene como glosas incorrectas
aquellas que tienen algún vínculo con pueblos originarios, pero que no puede identificarse a
qué pueblo pertenece. Así también se incluyen los apellidos y comunidades indígenas según
listados entregados por la CONADI, y la base de datos de entidades “comunidades indígenas”
del precenso realizado en 2016.
• Se incluyó el código 99: “no pertenece”, que abarca un listado de denominaciones que no
corresponden a pueblos indígenas u originarios según los códigos anteriores, que fueron
obtenidas de la base de datos del censo de 2012.
ii) Proceso de codificación automática para la variable pueblo indígena u originario
La primera etapa del proceso consistió en reducir el número de glosas contenidas en la base de
datos de todas las respuestas recibidas a un listado de la variable de glosas únicas originales con su
respectiva frecuencia.
Al llevar el total de casos a glosas únicas se redujo a un 40,1%, lo que da cuenta de que el universo
de respuestas distintas es mucho mayor en términos relativos respecto a otras variables que se
codificaron, como ser comuna o país, y que cada glosa fue mencionada en promedio por 2,4 personas
(véase el cuadro 2).
En segundo lugar se aplicó el diccionario construido por el equipo de codificación en la base de datos.
Cuadro 2
Chile: resultado de reducción de glosas para la variable pueblos indígenas u originarios, censo de 2017
Total Glosas Únicas

Total de casos censo 2017 Cantidad promedio de casos por cada glosa
Cantidad En porcentaje
28 961 11 830 40,1 2,44

Fuente: Censo de Chile de 2017.
Cuadro 3
Chile: resultado de reducción de la codificación automática para la variable pueblos originarios, censo de 2017
Pueblo Originario Glosas Únicas En porcentaje Casos (campos) En porcentaje
Glosas codificadas automáticamente 1 879 15,9 15 681 54,1
Glosas pendientes de codificar 9 951 84,1 13 280 45,9
Fuente: Censo de Chile de 2017.
La cantidad de glosas únicas codificadas automáticamente corresponde al 15,9% del total, es decir,
un 84,1% de las glosas debió ser codificado manualmente. Sin embargo, si se analiza la cobertura
considerando la cantidad de casos, con el diccionario se codificó un 54,1% del total de casos, debiendo
el 45,9% restante ser codificado manualmente (9.951 glosas diferentes) (véase el cuadro 3).
iii) Proceso de codificación manual para la variable pueblo indígena u originario

La forma en que se abordó el proceso de codificación manual consistió primero en ordenar las
glosas por frecuencia —de mayor a menor— para priorizar las que debían ser codificadas en primer
lugar. Cabe señalar que el 53,2% del total de glosas no codificadas fueron mencionadas solo una vez,
priorizándose aen consecuencia la codificación de aquellas de frecuencia mayor a 2.
Después se realizó una revisión según nivel de dificultad con la base de datos ordenada
alfabéticamente (dificultad baja, mediana y alta). Otro criterio de priorización que solo se ocupó en esta
variable fue abordar las glosas de alta dificultad por su largo, es decir, por la longitud o cantidad de
caracteres que contenían. Esto tiene que ver con que, a diferencia de las glosas de migración, había
muchas con menos de 5 caracteres que requerían una investigación mayor para definir si efectivamente
referían a un pueblo indígena o no, ya que no se encontraba mucha información sobre ellas. Por el contrario,
al tener más caracteres era posible identificar más información que contextualizaba la respuesta dada.
Los insumos con los que contaba el analista para codificar el pueblo son:
• Diccionario de pueblos originarios.
• Registro oficial de la CONADI, comunidades y asociaciones.
• Listado de comunidades indígenas del precenso.
iv) Principales criterios de codificación de pueblos indígenas u originarios
Los principales criterios utilizados durante el proceso de codificación de la variable pueblo indígena
u originario fueron:
• Si en la glosa se menciona dos pueblos originarios, como por ejemplo “Aymara Mapuche”, se
codifica como “Doble pueblo” (código 36), ya que no se puede priorizar uno frente al otro.
• Si la glosa corresponde a algún apellido o comunidad indígena se codifica como “Pueblo ignorado”.
• Cualquier pueblo que tenga presencia en algún país de latinoamericano, aun cuando no sea
reconocido, se codifica en el código 33: “Otros pueblos de América Latina”.
• Las referencias a ascendencia indígena de manera directa o indirecta, como por ejemplo “Madre
Mapuche” o “Tercera generación”, se codifican como “Pueblo ignorado”.
• En el caso de la autoidentificación afrodescendiente se consideraron distintas maneras de
escribir: “afrodescendientes”, “africanos”, “afro”; afrodescendientes provenientes de distintos
países de América Latina: afrochilenos, afroperuanos, afrocolombianos, entre otros; glosas
relacionadas con las personas provenientes de Haití, como haitianos, kreol, entre otros;
conceptos como raza negra, negros, zambos, mulatos, negritud.
5. Resultados del censo de 2017

A continuación se presentan los principales resultados del Censo de Población y Vivienda 2017
relacionados con la identificación de pueblos indígenas y afrodescendientes.
En primer lugar indicar que, del total de la población censada, un 12,4% se considera perteneciente a
algún pueblo indígena u originario, lo que corresponde a 2.185.792 personas a nivel nacional (véase el gráfico 1).
Gráfico 1
Chile: población según su pertenencia a un pueblo indígena u originario, censo de 2017
(En porcentajes)
2,8
12,4
84,7
Sí No Ignorado
Al analizar la proporción de personas que se consideran pertenecientes a un pueblo indígena u

originario según región de empadronamiento se observa que 9 de las 16 regiones del país superan el
porcentaje a nivel nacional. Las tres regiones con los mayores porcentajes fueron Arica y Parinacota
(35,7%), La Araucanía (34,3%) y Aysén (28,7%), y las cuatro con los menores fueron Ñuble (4,8%), el Maule
(4,9%), O’Higgins (6,5%) y Valparaíso (6,8%). Las siete regiones restantes registraron porcentajes de
población que se declaró perteneciente a un pueblo indígena u originario por debajo del nacional.
A nivel nacional, de ese 12,4% de población que se consideran perteneciente a algún pueblo
indígena u originario, el 79,8% se considera perteneciente al pueblo mapuche, 7,2% se considera aymara
y 4,1% diaguita (véase el gráfico 2). En total, la suma de las personas que se han declarado pertenecientes
a dichos pueblos más los otros seis reconocidos por el Estado chileno representa el 95,6% del total de la
población indígena del país.
Gráfico 2
Chile: distribución relativa de la población indígena en el país según pueblo, censo de 2017
(En porcentajes)
Otro
Yagán o Yamana
Kawesqar
Diaguita
Colla
Quechua
Lican Antai
Rapa Nui
Aymara
Mapuche
0 20 40 60 80 100

El trabajo de codificación de la categoría “otro” permitió caracterizar de mejor forma a ese 4,4%
de la población que se autoidentificó como indígena (95.989 personas). En el gráfico 3 es posible observar
que un 70,7% de esos casos corresponden a personas que se consideran indígenas pero no declaran un
pueblo identificable (código “Pueblo ignorado”). En segundo lugar están los afrodescendientes, con un
10,3%, y en tercero las personas que se declaran pertenecientes a algún pueblo en América Latina, con un 8,4%.
La desagregación anterior permite obtener el total de población que se declara afrodescendiente,
la cual alcanzó las 9.919 personas. La caracterización de dicha población se vuelve relevante para conocer
dónde se ubican y sus características sociodemográficas. De esta manera, si el análisis se enfoca en
esta población, es posible observar que en el país los afrodescendientes se ubican principalmente en
las regiones de Arica y Parinacota (46,8% del total de afrodescendientes) y Metropolitana (31,2%)
(véase el gráfico 4).
Gráfico 3
Chile: distribución relativa de la población indígena que se siente perteneciente a otro pueblo, 2017
(En porcentajes del total de la categoría “otro”)
Pueblo ignorado
10,3
8,4 Afrodescendientes
4,9 Pueblos de America Latina
3,6 0,4 Changos
1,2 Pueblos del Resto del Mundo
Ona
0,3
70,7 0,9 Tehuelches
0,1
Chonos
Otros pueblos presentes en el

territorio nacional
Gráfico 4
Chile: distribución del total de personas que se consideran afrodescendientes
según región de empadronamiento, 2017
(En porcentajes)
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Maule
Tarapacá
Atacama
Los Lagos
Magallanes
Biobío
Antofagasta
Coquimbo
Valparaíso
Araucanía
Los Ríos
Aysén
Metropolitana
Arica y Parinacota
O'Higgins

Un elemento muy relevante respecto a las reivindicaciones llevadas a cabo por las organizaciones
afrodescendientes en el país es la visibilización de los “afrodescendientes chilenos”, que fue reconocida
legalmente a partir de la promulgación de la Ley 21.151 publicada el 16 de abril de 2019. Para ello, se
realizó un análisis del país de origen de las personas que se reconocen como afrodescendientes a partir
de la pregunta número 12 del cuestionario censal referente al lugar de residencia de la madre al momento
del nacimiento de la persona censada, considerando como “afrodescendientes chilenos” a aquellas
personas que declararon que cuando nacieron su madre vivía en Chile109.
En el gráfico 5 se observa que, del total de población afrodescendiente, un 65% corresponde a
afrodescendientes cuyo país de origen es Chile. Los otros países que destacan como países de origen de
los afrodescendientes empadronados en el país son Colombia, con un 16%, y Haití, con un 14%.
Gráfico 5
Chile: distribución relativa de la población afrodescendiente según país de origen, 2017
(En porcentajes)
2
1
2 Chile
14 Colombia
Haití
16 Ecuador
65
Perú
República Dominicana
Gráfico 6
Chile: proporción de afrodescendientes chilenos del total de los afrodescendientes
según región de empadronamiento, 2017
(En porcentajes)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Tarapacá
O'Higgins
Maule
Parinacota
Antofagasta
Coquimbo
Magallanes
Atacama
Valparaíso
Los Ríos
Biobío
Araucanía
Metropolitana
Aysén
Los Lagos
Arica y
Afrodescendientes chilenos Afrodescendientes de otro origen
109
No es posible hacer un análisis por nacionalidad, ya que esta pregunta no fue incluida en el censo de 2017.
Al llevar el análisis al ámbito regional se advierte que, en consonancia con las reivindicaciones
planteadas, la mayoría de los afrodescendientes chilenos se ubica en la región de Arica y Parinacota,
donde reside casi la mitad de los afrodescendientes empadronados. En esta región el 94,8% de quienes
se declararon afrodescendientes nacieron en Chile, situación totalmente contraria a la de la región
Metropolitana, en la que el 75,5% de los afrodescendientes empadronados declaró haber nacido en otro
país (véase el gráfico 6).
6. Desafíos para el próximo censo de población y vivienda

Dentro de la planificación del Censo de Población y Vivienda 2022 uno de los procesos fundamentales
es la realización de una consulta indígena, en la cual se presentará a los pueblos indígenas, a través de
sus instituciones representativas, una primera propuesta del cuestionario censal, con la finalidad de
involucrarlos en el abordaje del tema indígena en el censo. Ello implica la revisión de la batería de
preguntas de identificación de pueblos indígenas, los procesos asociados como la codificación, y la
posible inclusión de nuevas preguntas relativas a la caracterización de los pueblos indígenas en el país.
Además de lo anterior, se debe seguir trabajando en la mejora de los criterios de codificación,
específicamente para precisar los casos que actualmente fueron codificados como “pueblo ignorado”.
Por otro lado, específicamente respecto a la medición de la población afrodescendiente, la
incorporación de una pregunta que permita su identificación en el próximo censo se ha vuelto una
necesidad, tanto a partir de la Ley 21.151 -que establece que el Estado procurará incluir en los censos de
población al pueblo tribal afrodescendiente chileno- como en consideración a las recomendaciones
internacionales y las experiencias de los países de América Latina.
Tomando en cuenta ese contexto, y la creciente migración hacia Chile, se vuelve necesaria la
visibilización no solo de los afrodescendientes chilenos, sino también de la población que ha llegado y
seguirá llegando al país. Para ello, se debe evaluar la mejor manera de incluir esta identificación,
considerando la factibilidad de que las personas puedan contestar esta pregunta (experiencia de pruebas
a nivel nacional y subnacional).
Bibliografía
Araya, K. (2013), Salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial de los afrodescendientes en América Latina.
Informe sobre la situación del PCI. Afrodescendientes en Chile, Centro Regional para la Salvaguardia del
Patrimonio Cultural Inmaterial de América Latina (CRESPIAL) / Organización de las Naciones Unidas
para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO).
CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) (2014), Los pueblos indígenas en América Latina.
Avances en el último decenio y retos pendientes para la garantía de sus derechos. Síntesis
(LC/L.3893/Rev.1), Santiago de Chile, Publicación de las Naciones Unidas [en línea]
https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/37050/4/S1420783_es.pdf.
______ (2011), “¿Quiénes son los pueblos indígenas y afrodescendientes?: el difícil arte de contar”, Caja de
herramientas para la inclusión de pueblos indígenas y afrodescendientes en los censos de población y
vivienda (LC/R.2181/Add.2), Publicación de las Naciones Unidas [en línea] https://repositorio.cepal.org/
bitstream/handle/11362/1446/3/S2011512_es.pdf.
Dirección General de Obras Públicas (2012), Guía de antecedentes Territoriales y Culturales de los Pueblos
Indígenas de Chile, Santiago de Chile, Ministerio de Obras Públicas [en línea]
http://transparencia.dgop.cl/OtrosAntecedentes/docs/Guia_asuntos_indigenas.pdf.
Schkolnik, S. y F. Del Popolo (2013), “Pueblos indígenas y afrodescendientes en los censos de población y
vivienda de América Latina: avances y desafíos en el derecho a la información”, Notas de población,
N° 97, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
República de Chile (2019), Ley 21.151 otorga reconocimiento legal al pueblo tribal afrodescendiente chileno,
Diario oficial de la República de Chile, 16 de abril de 2019.
D. Retos y oportunidades para la inclusión del enfoque diferencial

étnico en los procesos censales: consulta, operación
y apropiación de la información
Wilson Herrera110
1. Introducción
El Censo Nacional de Población y Vivienda 2018 (CNPV, 2018) ha sido un proceso de gran importancia
para los pueblos indígenas de Colombia, a tal punto que se ha relevado como tema estratégico que
puede contribuir a la pervivencia de los pueblos indígenas, ya que los resultados censales son la línea
base para la formulación de políticas públicas diferenciadas que beneficiarán a los territorios indígenas111
en los próximos veinte años. Por estas razones, el proceso de enumeración de la población indígena se
ha tornado una urgencia, dada su invisibilidad estadística.
Para superar este requerimiento, los pueblos indígenas se han comprometido en conocer ¿cuántos
somos? ¿dónde estamos? y ¿cómo estamos en términos socio demográficos?, pues los datos oficiales
se encuentran desactualizados, carecen de pertinencia étnica y cobertura geográfica y estadística (los
datos no dan cuenta de los territorios indígenas). Aunque el Estado colombiano viene realizando un
esfuerzo para la adecuación étnica de las operaciones estadísticas que realiza, el censo es la única fuente
estadística que permite conocer de manera completa la realidad sociodemográfica de los pueblos
indígenas a nivel nacional, y el de 2018 se llevó a cabo trece años después haberse realizado el anterior.
El enumerar correctamente a la población es una condición para el ejercicio de la autonomía en
los territorios indígenas, ya que el criterio poblacional se constituye en el sustento para las garantías en
educación, salud, saneamiento básico y el funcionamiento de los sistemas indígenas propios. Por lo
anterior, una vez que se cuente con los resultados del CNPV 2018 se podrá contar con información
detallada a nivel de comunidad para que los pueblos indígenas avancen en el goce efectivo de sus
derechos fundamentales, humanos y territoriales.
El propósito fundamental de este documento es detallar el proceso de consulta y concertación que
dio pie a la adecuación étnica del censo de 2018 en todas sus etapas (precensal, censal y postcensal),
bajo la premisa que la población indígena en Colombia quede contada lo mejor posible. En este sentido,
se presentarán los retos y oportunidades que ofrece la inclusión del enfoque diferencial étnico en los
procesos censales.
110 Coordinador General equipo de población, Consejería Mayor, Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC).
111 Se entienden por territorios indígenas aquellos espacios territoriales reglados en decreto 1958 de 2014 “Por el cual se crea un
régimen especial con el fin de poner en funcionamiento los Territorios Indígenas respecto de la administración de los sistemas
propios de los pueblos indígenas hasta que el Congreso expida la ley de que trata el artículo 329 de la Constitución Política”.
2. Marco político-institucional de la consulta previa

al censo de 2018 de Colombia
La consulta previa y concertación del CNPV 2018 posee como antecedentes político y jurídico los
desarrollos normativos producto de la movilización social e interlocución institucional que han
emprendido los pueblos indígenas en Colombia, y fruto de este proceso social los pueblos indígenas en
este país cuentan actualmente con garantías legales para el goce efectivo de sus derechos (Ministerio del
Interior, 2014; OIT, 2014), el reconocimiento de sus territorios ancestrales (Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, 2014) y autonomía administrativa (DNP, 2014).
Gracias a la realización de la consulta previa al Censo Nacional Agropecuario 2013 y la consulta y
concertación del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, donde se estableció un compromiso por parte
del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) con los pueblos indígenas, se llevó a
cabo el proceso de consulta y concertación con los Pueblos Indígenas para el XVIII Censo Nacional de
Población y VII de Vivienda. Dicho proceso se realizó dando cumplimiento a lo acordado a finales de
2013, con base en el derecho fundamental a la consulta previa, libre e informada, y con la aplicación de
lo previsto en el Convenio 169 de la OIT —ratificado por el Estado Colombiano mediante la Ley 21
de 1991— la Declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas y la
jurisprudencia nacional e internacional que desarrollan los estándares en la materia.
Así mismo, el marco político e institucional del proceso de consulta y concertación del último censo
posee como sustento jurídico la normatividad nacional y el bloque de constitucionalidad: la ley de origen,
ley natural, derecho mayor o derecho propio de los pueblos indígenas.
Es necesario mencionar que políticamente existió un contexto favorable al diálogo con las
comunidades indígenas, propiciado por el gobierno del expresidente Juan Manuel Santos, lo cual se ve
expresado en la voluntad institucional de DANE para la construcción de una ruta metodológica que
garantizara los derechos de los pueblos indígenas. Es en este escenario que se da inicio formalmente a
la discusión técnico-política de las organizaciones indígenas y el DANE en materia temática,
metodológica y operativa del CNPV 2018.
En el proceso de consulta previa libre e informada del XVIII Censo Nacional de Población y VII de
Vivienda 2018 participaron los actores institucionales más representativos del movimiento indígena
colombiano112, los actores gubernamentales113 a quienes les compete los procesos de consulta con los pueblos
indígenas, instituciones académicas y organizaciones expertas en temas censales de América Latina114.
El primer trabajo conjunto fue la creación de la ruta de consulta previa y concertación del último
censo con las organizaciones indígenas con participación en la Mesa Permanente de Concertación
(MPC115), delineando los procesos que se discutirían en las diferentes etapas censales. La consulta y
concertación del CNPV 2018 se llevó a cabo respondiendo a las dinámicas territoriales de las
112
Organizaciones pertenecientes a la Mesa Permanente de Concertación (MPC), la cual fue reconocida por el gobierno nacional
mediante el Decreto 1397 de 1996 luego de la toma de la comisión episcopal durante 43 días por cerca de 50 organizaciones
indígenas. Las organizaciones del orden nacional y regional que conforman la MPC son: ONIC, OPIAC, Gobierno Mayor y la
Confederación Tayrona de la Sierra Nevada de Santa Marta. Estas cuatro organizaciones agrupan más del 95% de las comunidades
y pueblos indígenas en Colombia.
113
Las organizaciones gubernamentales que participaron en el proceso estuvieron a la cabeza del Departamento Administrativo
Nacional de Estadística, Ministerio del Interior, Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo.
114
CEPAL-CELADE, Universidad Externado, Universidad del Valle y la Mesa Interétnica Censal.
115
La Mesa Permanente de Concertación es un espacio institucionalizado de dialogo, concertación y consulta entre el gobierno de
Colombia y los pueblos indígenas.
organizaciones indígenas e involucró también algunas de comunidades no pertenecientes a la MPC,

realizándose un total de 219 actividades y reuniones distribuidas de la siguiente manera: MPC 169, pueblo
Wayuu 10, pueblo Kogui 13, Resguardo Selva de Mataven 7, pueblo Cofan y cabildos asociados 20. En el
caso de la ONIC se realizaron 5 eventos macro regionales, 32 reuniones departamentales, una comisión
política y una asamblea general de autoridades, en las cuales se recogieron insumos conceptuales y
técnicos que nutrieron la discusión formal del proceso de consulta antes de su protocolización.
3. Características de la consulta. Etapas de participación indígena

y hoja de ruta acordada entre los pueblos indígenas y el DANE
La ruta de consulta previa del CNPV 2018 con pueblos indígenas protocolizada en noviembre de 2015 en
la MPC se fundamentó en las siguientes características y principios:
• Autonomía y autodeterminación: se entiende como el ejercicio pleno —desde la ley de origen,
el derecho mayor, derecho propio y cosmovisión de cada pueblo— de la toma de decisiones
comunitarias propias y el disfrute efectivo de los derechos colectivos y fundamentales que el
Estado tiene el deber de respetar y garantizar a los pueblos indígenas.
• Auto reconocimiento e identidad: se comprende como la expresión libre para definirse como
indígena o perteneciente a un pueblo indígena.
• Buena fe: es entendida como la confianza entre los pueblos indígenas y el Gobierno Nacional
para cumplir el derecho a la Consulta Previa Libre e Informada y el cumplimiento de los acuerdos.
• Multilingüismo: se refiere al empleo de lenguas nativas en el proceso censal.
• Interculturalidad: es la integración de la visión de los pueblos indígenas en el diseño, aplicación
y aprovechamiento del censo.
• Extraterritorialidad: comprendida como la adecuada enumeración de los pobladores de los
territorios indígenas que en el momento del operativo censal no se encuentren en su vivienda
por motivos de estudio, trabajo, entre otros.
• Coordinación y cooperación: es necesaria entre organizaciones indígenas y Gobierno Nacional
para avanzar en el proceso de consulta previa del censo.
• Progresividad y no regresividad: se requiere una ampliación de la protección y cobertura, sin
regresividad, de los derechos ya alcanzados por los pueblos.
Entre los temas más importantes que se propuso desarrollar en el proceso de consulta se encuentran:
• Formulario censal e inclusión de categorías de respuesta con pertinencia étnica.
• Metodología del operativo para garantizar cobertura y calidad de la información recogida.
• Logística del operativo, contratación de personal y articulación con autoridades indígenas
• Organizaciones indígenas como operadores dado el conocimiento del territorio y de los
acuerdos pactados en la totalidad de espacios de discusión de la consulta previa.
• Sensibilización y estrategias de comunicación para informar a la población del desarrollo del censo.
• Devolución de la información y actividades formativas, entrega de micro datos y planeación
de actividades postcensales.
• Mecanismos de seguimiento y cumplimiento, definición de organismos que acompañarían y
garantizarían el cumplimiento de los acuerdos.
La ruta general contó con dos momentos (véase el diagrama 1). En el primer momento conceptual
de la etapa precensal se tuvieron los siguientes escenarios:
i) Presentación de la propuesta de ruta metodológica y la estrategia de sensibilización y comunicación.
ii) Alistamiento técnico para la conformación y contratación de equipos de cada una de las
organizaciones con asiento en la MPC.
iii) Socialización y retroalimentación del cuestionario censal y asuntos relacionados.
iv) Sesión técnica autónoma de las organizaciones (10 delegados indígenas con asiento en la MPC).
v) Sesión técnica entre las organizaciones indígenas con asiento en la MPC y el DANE.
vi) Protocolización del formulario censal y asuntos relacionados.
Diagrama 1
Colombia: ruta general de consulta y concertación del CNPV con organizaciones indígenas de la MPC
Fuente: Actas de acuerdos del proceso de consulta y concertación del XVIII Censo nacional de población y VII de vivienda - pueblos indígenas
con asiento en la MPC- DANE.
En el segundo momento de la etapa precensal se trataron temas relacionados con los procesos
censales y postcensales, este momento contiene los siguientes escenarios:
i) Alistamiento técnico para la presentación y diálogo sobre el enfoque diferencial para pueblos
indígenas en todos los procesos censales y postcensales.
ii) Socialización y retroalimentación del proceso censal.
iii) Sesión técnica autónoma de las organizaciones indígenas con asiento en la MPC para la
consolidación del documento con los acuerdos sobre los procesos censales.
iv) Sesión técnica entre las organizaciones indígenas con asiento en la MPC y el DANE para
concertación técnica con el Gobierno sobre la propuesta de proceso censal.
v) Protocolización del proceso censal a implementar con pueblos indígenas.
Para el desarrollo del censo se acordó la implementación de instrumentos y metodologías
concertados, como por ejemplo los perfiles y la capacitación de personal. Además, se buscó contar con
operadores logísticos para la recolección de información que contaran con idoneidad, expresada esta en
su conocimiento de los territorios indígenas y articulación con las organizaciones. Asimismo, se acordó
realizar reuniones de seguimiento, monitoreo y evaluación de los acuerdos de la consulta.
En la etapa postcensal se consensó la entrega de microdatos, difusión de la información,
elaboración y publicación de documentos relacionados con las estadísticas censales de pueblos indígenas
y ajuste de las proyecciones de población para los resguardos indígenas. Es de resaltar que a lo largo de
todas las etapas de la ruta de consulta previa se estableció la sensibilización y comunicación como un
proceso transversal.
4. Descripción de consensos y disensos en cada una de las etapas de la consulta

El proceso de consulta en su etapa conceptual presentó una discusión académica y técnica caracterizada
por posiciones argumentadas, la cual contó con el acompañamiento de la CEPAL, a través del CELADE-
División de Población, y equipos asesores de las organizaciones indígenas.
Respecto de los consensos alcanzados en el proceso de consulta y concertación del CNPV 2018 se
pueden enunciar dos grandes momentos: acuerdos conceptuales en relación con el formulario y
acuerdos operativos para la recolección de la información. Este proceso fue efectivo para alcanzar la
adecuación étnica de una herramienta que hasta el momento se consideraba meramente técnica, de
manera tal que se incluyeron y excluyeron preguntas y categorías de respuesta en el formulario, se
adecuó el fraseo de ciertas categorías, entre otros.
Los acuerdos conceptuales relevantes respecto del formulario fueron:
• En el módulo de ubicación, un punto central para las organizaciones indígenas fue la
inclusión de una pregunta para visibilizar los asentamientos territoriales. Esto se realizó con
el fin de indagar sobre la ubicación de la vivienda al interior de un territorio
ancestral/tradicional indígena y así contar con información espacial y estadística que
ayudase a los procesos de implementación del Decreto 1953 (Ministerio del Interior, 2014)116,
Decreto 2719 (DNP, 2014)117, Decreto 2333 (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
2014)118 (véase imagen 1).
• Las organizaciones indígenas y el DANE también lograron concertar la pregunta de
identificación étnica. La discusión, llevada a cabo junto con expertos de diferentes
entidades, giró en torno a la inclusión o no de categorías raciales. Se acordó mantener la
116 Es un decreto de origen constitucional que pone en práctica el derecho a la libre autodeterminación de los pueblos indígenas por
medio del reconocimiento de las competencias en definición, administración, ejecución y evaluación de políticas que se
implementen en sus territorios en materia educativa, sistema de salud, agua potable y saneamiento básico y fortalecimiento de la
jurisdicción especial indígena.
117 El decreto trata sobre los procedimientos que los resguardos indígenas o asociaciones de resguardos deberán cumplir para
certificarse en la ejecución directa de las asignaciones especiales del Sistema General de Participaciones (SGP).
118 Es un decreto cuyo objeto es la protección jurídica de los territorios ancestrales y/o tradicionales ocupados por los pueblos
indígenas. El Decreto define el ámbito de lo que se considera territorio ancestral y/o tradicional y posesión tradicional y/o ancestral
de territorios por parte de los pueblos indígenas.
estructura de la pregunta realizada en el censo de 2005 con algunas modificaciones de

fraseo y excluir las siguientes categorías de respuesta propuestas: “blanco”, “mestizo” y “otro
diferente de los anteriores”, ya que las experiencias empíricas de incluir estas categorías
terminaron por subenumerar la población que se autoidentificó como perteneciente a
alguna etnia; e incluir las categorías “Clan” y “Ningún grupo étnico” (véase la imagen 2).
• En cuanto al registro del número de identidad, al no ser esta información de carácter
estadístico y no tener claridad sobre su utilidad, niveles de seguridad e implicaciones
positivas para las comunidades indígenas, se dejó su registro a decisión de cada pueblo. Es
necesario mencionar que en la mayoría de los territorios indígenas fue aplicada de manera
indiscriminada, ya que los procesos de capacitación del personal de campo y los dispositivos
móviles de captura no fueron adecuados para dar cumplimento a este acuerdo.
• Con ánimo de profundizar en la apropiación de las lenguas nativas por parte de los pueblos
indígenas se incluyó en la propuesta presentada por el DANE la pregunta “¿... habla la
lengua nativa de su pueblo?, abriéndose en caso de respuesta negativa la posibilidad de
que aquellas personas que no la hablan de manera fluida declaren si la entienden. Además,
se excluyó de las propuestas realizadas por DANE la categoría “español”, por no ser una
lengua nativa (véase la imagen 3).
• Finalmente, se acordó un estudio postcensal de todos los componentes sociodemográficos y
de la dinámica demográfica que compare a los pueblos indígenas con la sociedad colombiana
en términos de brechas sociales y sus implicaciones en el goce efectivo de derechos. Este
estudio se realizaría con la participación de los equipos técnicos de las organizaciones
indígenas, y el DANE garantizaría los requerimientos logísticos y técnicos necesarios.
Imagen 1
Colombia: pregunta sobre territorios ancestrales/tradicionales, censo de 2018
Fuente: Cuestionario del censo de Colombia de 2018.

Imagen 2
Colombia: pregunta acordada de identificación étnica, censo de 2018
Imagen 3
Colombia: pregunta concertada sobre lenguas nativas, censo de 2018

En lo que concierne al proceso de consulta sobre los aspectos operativos se obtuvieron, entre
otros, los siguientes acuerdos relevantes:
• La ubicación geográfica de los 104 pueblos indígenas y de aquellos que están en riesgo de
desaparición física y cultural descritos en el Auto 004 de 2009 de la Corte Constitucional, con el
ánimo de reforzar los operativos en estas zonas y evitar la subenumeración u omisión.
• Se acordó la codificación oficial de las comunidades indígenas identificadas en la actualización
cartográfica, misma que se puso a disposición de las organizaciones indígenas para el desarrollo
de los procesos censales y postcensales.
• Las partes se comprometieron a revisar el proceso de georreferenciación diseñado por el DANE
para asegurar la ubicación de las comunidades indígenas con fines estadísticos, y se buscó la
clasificación de las áreas de difícil acceso reportadas por las organizaciones indígenas para así
definir el tipo de operativo de recolección de información (barrido, mixto, ruta) más
conveniente, mejorar el ingreso a los territorios y garantizar la calidad de la información.
• Se realizó el proceso de movilización a través de convenios de asociación con fundamento en
el Decreto 092 (DNP, 2017) y la normatividad étnica vigente en Colombia para la contratación
estatal, garantizando que los convenios propuestos para la movilización de personal
respondiesen a las condiciones contractuales de acuerdo con el diseño operativo del DANE,
tanto en los recorridos como en el tiempo definido, la cobertura, oportunidad y calidad en el
servicio requeridos para la operación censal.
• Respecto del personal operativo se resolvió que los censistas, supervisores y coordinadores de
campo que conformarían los grupos para los territorios indígenas se seleccionarían de dichos
territorios y comunidades, garantizándose así el conocimiento de las áreas que se les asignarían.
• Teniendo en cuenta las experiencias pasadas, y con el ánimo de acompañar la recolección de
información, las organizaciones indígenas de la MPC solicitaron ser autónomas y llevar su
propio sistema de monitoreo y control en los territorios indígenas durante el desarrollo del
operativo del CNPV 2018. Para facilitar esto, el DANE se comprometió a entregar el marco
precensal a las organizaciones y modificar las actas de inicio y cierre del operativo.
• En consonancia con lo anterior, el DANE dispuso de 10 cupos rotativos para que las
organizaciones indígenas de la MPC pudieran consultar el sistema de monitoreo y control de
calidad del censo diseñado por el DANE, lo cual permitiría realizar el monitoreo simultáneo en
los territorios indígenas. Sin embargo, cabe decir que este acuerdo se cumplió de manera
parcial ya que, aunque existía un espacio físico para la participación, el acceso a la información
que daba cuenta en tiempo real del avance del operativo en territorios indígenas fue restringida
y filtrada por el personal del DANE.
• A la fecha, el DANE no ha logrado dar cumplimiento a la entrega de los datos censales
anonimizados a las organizaciones indígenas de la MPC, a pesar de que el compromiso
contempló hacer el respectivo trámite ante el Ministerio del Interior entre la primera y segunda
semana de septiembre de 2017. Esta información es relevante para el análisis de los resultados
propuestos en el marco de los acuerdos.
• Un consenso importante se vio expresado en la voluntad de definir los protocolos y parámetros
legales y técnicos para la entrega y uso de los microdatos censales, incluyendo las coordenadas
(x, y) de las viviendas georreferenciadas en los territorios indígenas.
• Finalmente, las organizaciones indígenas de la MPC y el DANE concertaron conformar un comité
para analizar los resultados censales de los territorios indígenas antes de su publicación.
Si bien se reconocen los logros alcanzados a través del proceso de consulta, este no estuvo exento
de limitaciones y dificultades que deberían tomarse en cuenta. Entre los disensos más relevantes se
pueden enunciar los siguientes:
• No se logró el desarrollo de una metodología adecuada para la sensibilización y comunicación,
misma que se previó como un eje transversal a todo el proceso censal. El DANE interpretó el proceso
de sensibilización como un ejercicio orientado a la publicidad, la cual se hizo efectiva durante la
recolección de información. Esta situación impidió realizar una adecuada campaña en las
comunidades indígenas según sus usos y costumbres, dada la indefinición de una fecha concreta
para la realización del censo en los territorios indígenas y una ajustada restricción presupuestaria119.
• La entrega de los insumos o documentos técnicos (proyecto censal, cuestionario, diccionario
de variables, marco censal o el diseño de sistemas de control) se dio de manera tardía,
imposibilitando profundizar técnicamente durante el proceso de consulta y concertación del
CNPV 2018. Esta situación dejó entrever la falta de transparencia del proceso censal y un alto
grado de improvisación en el diseño del proyecto censal, ya que los requerimientos de
información fueron suministrados en la medida de su construcción y faltando poco menos de
un año antes del inicio del empadronamiento (ONIC, 2016).
• El DANE no fue claro en lo que respecta al uso de la información de los números de identificación
individual (cédula-ID) recabada en el censo, mismos que serían utilizados como insumo del
proyecto de registros administrativos. En consecuencia, no están claros los usos futuros de dicha
información, su beneficio para las comunidades indígenas ni sus niveles de seguridad.
• La exclusión de la pregunta N° 28, acordada en el proceso de consulta y que buscaba indagar
sobre las afectaciones sufridas por la población en el marco del conflicto armado, es considerada
un desacierto técnico y político por parte de las organizaciones. No se logró satisfacer la
necesidad de contar con información que complementara el Registro Único de Víctimas120 (RUV)
pues, aunque la información censal es de carácter anónimo, se esperaba sirviera para ajustar las
cifras con las que cuenta el gobierno nacional para dimensionar las afectaciones acaecidas en el
marco del conflicto armado en los pueblos y territorios indígenas.
5. Algunos aspectos positivos o negativos que pueden influir

en los resultados censales
Entre los aspectos centrales que pueden influir de manera preponderante en los resultados se encuentra
primero el papel y significado que posee la palabra para los pueblos indígenas y la necesidad de
institucionalizar su cumplimiento, y en segundo lugar es vital que las organizaciones garanticen la
permanencia de los equipos de trabajo en las etapas de implementación de los acuerdos para así dar
continuidad y valor agregado a todos los procesos de diálogo intercultural.
119 El ejercicio de sensibilización se limitó a transmitir vía redes sociales, canales privados de televisión y radio la información que
invitaba a participar en el censo, se diseñó una cartilla, afiches y volantes. La realidad de los pueblos indígenas demandaba el
poder realizar un ejercicio pedagógico donde se discutiera de manera clara con las comunidades o sus autoridades el formulario
definitivo y los procesos recolección de la información.
120 Véase [en línea] https://www.unidadvictimas.gov.co/es/registro-unico-de-victimas-ruv/37394.
En el caso de Colombia, otros aspectos positivos que influyen directamente sobre los resultados censales son:
• La actualización y revisión de la información georreferenciada de comunidades de manera
participativa, combinando metodologías cualitativas y cuantitativas de manera tal que la
cartografía censal sirva como un instrumento adecuado étnicamente para la planeación del
operativo censal y la adecuación de las cargas operativas.
• La identificación y clasificación de las áreas operativas de difícil acceso reportadas por las
organizaciones indígenas -ya sea por aspectos geográficos, climáticos o culturales- contribuye
a reducir las contingencias y a mejorar la calidad y cobertura de la información recabada.
• La codificación de las comunidades indígenas georreferenciadas en los procesos de
actualización geográfica contribuye a disponer de tabulados de áreas específicas para la
planeación territorial con enfoque étnico.
• La entrega de toda la información recabada en el proceso, sin romper el secreto estadístico,
contribuye al fortalecimiento de los sistemas de información propios de los pueblos y el
monitoreo del proceso censal.
• La participación de censistas, supervisores y coordinadores indígenas garantiza la calidad de los
datos recogidos de informantes de habla indígena y contribuye a mejorar los niveles de cobertura
estadística y geográfica, debido al conocimiento que posee el personal indígena del territorio.
• La adecuación étnica de los manuales y guías operativas por parte de los equipos técnicos
de las organizaciones indígenas contribuye positivamente en los procesos de formación y
capacitación del personal de campo.
• La participación activa de las organizaciones indígenas en el sistema de monitoreo y control
de calidad de los censos contribuye a la solución de contingencias que pueden afectar el
desarrollo, cobertura y calidad de la información recabada.
• Los procesos de sensibilización y la instalación de un consejo editorial permiten la
introducción del enfoque diferencial de manera efectiva, que no necesariamente se alcanza
con la participación de expertos en la temática indígena.
• La difusión de los resultados puede estar acompañada de cursos específicos orientados al
uso de la información censal para la toma de decisiones y la planeación territorial de los
pueblos indígenas.
• Constituir una comisión de seguimiento que pueda reunirse de manera periódica para
evaluar el cumplimiento de los acuerdos genera confianza y facilita el desarrollo de los
procesos censales en los territorios indígenas.
• La instalación de un comité, conformado por diversas instituciones y la sociedad civil, para
analizar los resultados censales de los territorios indígenas antes de su publicación abre el
espacio para la participación de los pueblos indígenas en la conciliación censal.
6. A modo de conclusiones: lecciones aprendidas, desafíos y recomendaciones

para mejorar la incorporación del enfoque diferencial étnico
Para el Estado es un desafío considerar a las comunidades y organizaciones indígenas como
interlocutores técnicos válidos, lo cual implica un esfuerzo para acercar las visiones de desarrollo,
bienestar, política pública, cosmovisiones y multiculturalidad. Este desafío es producto de la lenta
apertura de los equipos técnicos institucionales a las visiones de diversidad y enfoque de derechos en el
diseño de políticas públicas, y tiene como consecuencia el desconocimiento de la complejidad de las
cosmovisiones indígenas, subsanable a través de la voluntad política y la triangulación metodológica en
las investigaciones estadísticas.
Para el proceso de adecuación étnica de los censos en América Latina es importante tener presente
los dispares desarrollos normativos respecto del goce efectivo de derechos de los pueblos indígenas,
específicamente en el reconocimiento y puesta en marcha de la consulta previa, libre e informada. En
consecuencia, es preciso avanzar en desmitificar la consulta como un proceso costoso para los Estados,
y en algunas ocasiones como un freno al desarrollo económico. La experiencia colombiana demuestra
que la consulta previa es el mecanismo institucional más adecuado para arribar a un espacio de
concertación técnica, política y espiritual que enriquezca cada una de las etapas de implementación de
un proyecto censal.
Asimismo, en la mayoría de los países de América Latina no existe una homogeneidad en las
fortalezas técnicas y organizativas entre las organizaciones étnicas, razón por la cual se hace necesario
no perder de vista estos desarrollos a la hora de implementar procesos de concertación y consulta con
un principio de equidad que ayude a fortalecer no solo los procesos censales, si no las capacidades
técnicas de las organizaciones.
A modo de recomendación se sugiere profundizar las relaciones entre las oficinas de estadísticas
y los pueblos indigenas, como acuerdos de Estado, que superen los cambios que normalmente se
presentan en los países que no cuentan con oficinas desligadas de los procesos electorales, y así superar
las trabas en el establecimiento de convenios con las organizaciones indígenas para la realización de
diversas operaciones estadísticas de interés y necesidad de los pueblos.
En resumen, los procesos censales son una gran oportunidad para dar cumplimiento a los acuerdos
internacionales en torno a la consulta previa y construir los escenarios futuros para garantizar los
derechos de los pueblos indígenas. Así, una vez se haya realizado el censo y se disponga de datos
desagregados a nivel de comunidades y pueblos indígenas se podrá avanzar en el diseño de políticas
públicas que cuenten con un enfoque étnico. Esto permitirá no solo el reconocimiento de las diversas
cosmovisiones culturales en los estados nacionales, sino que contribuirá a la reducción de las brechas
sociales existentes entre las comunidades indígenas y el resto de la población, garantizando la
construcción participativa de políticas públicas con base en el reconocimiento y protección de los
territorios indígenas.
Bibliografía
DNP (Departamento Nacional de Planeación) (2017), Decreto 092 del 23 de enero del 2017 [en línea]
http://es.presidencia.gov.co/normativa/normativa/DECRETO%2092%20DEL%2023%20ENERO%20DE
%202017.pdf.
______ (2014), Decreto 2719 del 26 de diciembre de 2014 [en línea] https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/
Normatividad/DECRETO%202719%20DEL%2026%20DE%20DICIEMBRE%20DE%202014.pdf.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de Colombia (2014), Decreto 2333 del 19 de noviembre de 2014
[en línea] http://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?ruta=Decretos/1437757.
Ministerio del Interior de Colombia (2014), Decreto 1953 del 7 de octubre de 2014 [en línea]
https://www.minjusticia.gov.co/Portals/0/DECRETO%201953%20DEL%2007%20DE%20OCTUBRE%20
DE%202014.pdf.
OIT (Organización Internacional del Trabajo) (2014), Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 [en línea]
https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---americas/---ro-lima/documents/publication/wcms_345065.pdf.
ONIC (Consejería Mayor Organización Nacional Indígena de Colombia) (2016), Acta de Apertura Proceso De
Consulta Y Concertación Del XVIII Censo De Población Y VII De Vivienda Con La Organización Nacional
Indígena De Colombia, 30 al 31 de agosto, Bogotá.
E. El pueblo afroperuano y el censo de 2017

Cecilia Ramírez121
1. Introducción
El Perú es un país cuya mayor riqueza radica en la diversidad cultural, que es producto de la confluencia
de diversos pueblos y grupos étnicos que habitan en el territorio. Entre los pueblos que conforman la
nación peruana está el pueblo afroperuano, el cual ha contribuido desde sus inicios y de manera
sustancial a la construcción y al desarrollo del país, pese a que históricamente ha estado excluido e
invisibilizado de los planes y programas de desarrollo que el Estado peruano implementa para la lucha
contra la pobreza. Esta exclusión que enfrentan los afroperuanos, y en particular las mujeres
afroperuanas, se ve reflejada en las profundas brechas de desigualdad, principalmente en sectores como
educación, salud, empleo, entre otros.
“El Perú es un Estado pluriétnico y multicultural. Los diferentes grupos étnicos y culturas que
habitan en su interior son componentes de una diversidad cultural que requiere ser
reconocida como un activo para el desarrollo humano del país dada la riqueza del universo
de saberes, prácticas y tradiciones que configuran esta diversidad. Si bien durante los últimos
años ha surgido en el país un discurso que busca reconocer y poner en valor esta diversidad
cultural, este coexiste con la persistencia de prácticas de discriminación —en particular
‘étnico-racial’— intrínsecamente asociadas a la mencionada diversidad cultural del país, las
cuales resultan de un proceso histórico cuyos orígenes se remontan a la fundación de la
república, pero cuyas consecuencias aquejan a una parte importante de ciudadanas y
ciudadanos peruanos aún en nuestros días” (Ministerio de Cultura, 2016, pág. 35).
2. El censo y las estadísticas

El Perú ha sido uno de los últimos países de América Latina en incluir la variable de pertenencia étnica
en sus censos. La última vez que se utilizó una variable de esta característica (“raza/fenotipo”) para
identificar al pueblo afroperuano fue en el año 1940, en el que la población “negra” representaba el 0,47%
de la población total (véase cuadro 1). Cabe señalar que esta no era una pregunta de autoidentificación
étnica, sino más bien de percepción del encuestador, por lo cual quedaba a su criterio decidir en qué
categoría debía incluir a la persona entrevistada.
Los primeros resultados del Censo Nacional de Población y Ocupación 1940 se dieron a conocer
en junio de ese año gracias a la publicación de cerca de 32 cuadros estadísticos, mismos que fueron
analizados teniendo en cuenta la edad, sexo y la raza.
Haciendo una comparación entre los resultados de los censos de 1876 y 1940 se observa que,
según datos del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), la población identificada como
“negra” aparentemente disminuyó de manera considerable, pasando de 52.588 personas (1,9% de la
población) a 29.054 (0,5% de la población). En el caso de la categoría “blanca y mestiza” se registró un
incremento considerable, pasando de 38,6% a 52,89% (Palma, 2009).
121
Directora Ejecutiva, Centro de Desarrollo de la Mujer Negra Peruana (CEDEMUNEP) Perú.
Sería interesante realizar un análisis de la disminución de la categoría “negra” junto con el incremento
de la categoría “blanca y mestiza”. En tal sentido, se podrían examinar los procesos de discriminación
étnico-racial que en ese entonces pudieron influir en los resultados de los censos de 1876 y 1940.
Cuadro 1
Perú: población según raza, 1876 y 1940
(En número de personas y porcentajes)
Censo de 1876 Censo de 1940

Raza
Número de personas Porcentajes Número de personas Porcentajes
Total 2 699 106 100,0 6 207 967 100,0
Blanca y mestiza 1 040 652 38,6 3 283 360 52,9
India 1 554 678 57,6 2 847 196 45,9
Amarilla 51 186 1,9 45 945 0,7
Negra 52 588 1,9 29 054 0,5
No declarada 2 0,0 2 412 0,0
Fuente: Censos nacionales de población del Perú de 1876 y 1940.
En la historia censal del Perú, el censo de 2017 fue la primera ocasión en la que se incorporó una
pregunta de pertenencia étnica desde el punto de vista de la autoidentificación. Esta pregunta permitirá
evidenciar las barreras que enfrentan los pueblos afroperuano e indígenas para acceder a mejores
servicios de salud, educación de calidad y al empleo y las brechas de desigualdad existentes,
particularmente las que enfrentan las mujeres afroperuanas e indígenas.
El contar con datos estadísticos desagregados es de suma importancia y se convierte en una
imperiosa necesidad que debe ser analizada y profundizada por el movimiento afroperuano. La
información relevada constituiría un vehículo para la exigencia de implementación de acciones afirmativas
que ayuden a su desarrollo como integrantes de la nación peruana (Palma, 2009). Los datos estadísticos
cobran relevancia en tanto y en cuanto nos ofrecen una lectura de la realidad socioeconómica de una
población, y en particular del pueblo afroperuano.
La existencia de información estadística constituye para los Estados uno de los elementos que
permite la construcción de indicadores, los cuales se convierten en potentes instrumentos políticos no
solo para la defensa de derechos, sino también para su exigencia y cumplimiento.
Por consiguiente, el contar con datos estadísticos es importante e imprescindible, dado que
visibiliza las necesidades y realidades existentes —en este caso del pueblo afroperuano— y permite
evidenciar y evaluar los sectores en los que existe desigualdad y las brechas de discriminación y exclusión
social que enfrentan.
“El trabajo de visibilización estadística constituye un fin intermedio en tanto brindará los
insumos necesarios para el desarrollo de políticas de inclusión y desarrollo de las personas
afroperuanas; sin embargo, otra parte muy importante de la visibilización y el
reconocimiento de esta población está vinculado con lograr que en el imaginario colectivo
de la sociedad peruana exista un reconocimiento y valoración sobre sus aportes pasados
(históricos), presentes y futuros a la diversidad cultural del país. Para esto, se requiere de
políticas públicas orientadas a la inclusión social que logren tener un efecto transformador
no sólo de las oportunidades de desarrollo de la población afroperuana; sino también de
cómo la sociedad nacional se orienta hacia ésta” (Ministerio de Cultura, 2016, pág. 37).
3. Desafíos en el censo de 2017

Para las y los afroperuanos el censo de 2017 constituyó un reto histórico a partir de las demandas surgidas
desde el activismo y el movimiento afroperuano y afrodescendiente. Al mismo tiempo fue una
oportunidad para poner de manifiesto su capacidad de articulación como pueblo, sus fortalezas, sus
alianzas, pero sobre todo su compromiso de continuar con la lucha permanente contra del racismo
estructural y la discriminación étnico-racial. Asimismo posibilitó hacer énfasis en su visibilización y en la
exigencia de derechos por la igualdad y la equidad, puntualizando en la necesidad de que el Estado
reconozca esa deuda pendiente que tiene que ver con el reconocimiento, el aporte y la contribución en
la construcción de la nación, la configuración del país en su diversidad cultural y los actos heroicos no
reconocidos en la historia oficial.
Por lo anterior, realizar una pregunta de autoidentificación étnica en el país fue y será un desafío
relacionado a diversos factores, de los cuales se describen dos:
a) El racismo y la discriminación
El Perú es un país racista en el cual día a día se discrimina, racializa, estereotipa, denigra y ridiculiza,
de manera particular a las mujeres y hombres afroperuanos. El racismo y la discriminación étnico-racial
están tan naturalizados que muchas veces los que son víctimas de ello no lo perciben, no lo notan, o
toman estas actitudes y acciones como algo normal o natural.
“El desarrollo de la población afroperuana en las últimas décadas se ha visto marcada por la
discriminación racial, la cual se ha manifestado tanto de manera simbólica, en el plano de
los estereotipos sociales negativos sobre la población afroperuana; como estructural, como
lo evidencian las diferentes brechas en el acceso a servicios públicos y en el ejercicio de sus
derechos” (Ministerio de Cultura, 2016, pág. 37).
En el Perú existe un racismo estructural que se manifiesta en las pocas iniciativas del Estado para
atender las necesidades más urgentes del pueblo afroperuano y contribuyan a mejorar sus condiciones
de vida. Esto se puede evidenciar en las dificultades que enfrentan en el acceso al empleo; a servicios de
salud de calidad, así como la ausencia de protocolos de atención, estudios de investigación con respecto
a las enfermedades prevalentes que aquejan de manera particular al pueblo afroperuano; a la falta de
oportunidades en cuanto a la educación referida al acceso, continuidad y culminación, en su ausencia de
los planes nacionales de desarrollo y de los programas de alivio a la pobreza; a la falta de acciones
afirmativas y políticas públicas, en su ausencia en los espacios de toma de decisiones y en los obstáculos
que enfrentan para tener una participación y representación política real, activa y efectiva.
“El racismo y la discriminación racial son los principales problemas estructurales que enfrentan
los Afroperuanos y que impiden su pleno goce y respeto a sus derechos humanos. Este
racismo se manifiesta diariamente a través de la exclusión y marginación social, educativa,
política y económica, así como la discriminación étnica cultural” (Palma, 2009, pág. 32).
La exclusión de las y los afroperuanos de la participación y del acceso a oportunidades es
fundamental y trascendental para comprender las dimensiones y el impacto de la inequidad, del racismo
estructural y la discriminación étnico-racial en sus condiciones de vida. Estos dos últimos profundizan las
brechas de desigualdad, acrecientan la pobreza e incrementan la exclusión social, desfavoreciendo un
desarrollo basado en derechos, justicia e igualdad. Algunos investigadores han manifestado que la
discriminación étnico-racial sería la mayor causa de pobreza y exclusión que enfrentan los pueblos
afroperuano e indígenas.
En un estudio realizado por el Centro de Desarrollo de la Mujer Negra Peruana (CEDEMUNEP) se

evidencia que, de 709 mujeres afroperuanas encuestadas, el 98,0% corrobora la existencia de racismo en
el Perú, y el 81,6% señaló que el grupo étnico que es víctima frecuente de racismo es el afroperuano
(Palma, 2011). Sin embargo, la mayoría de las encuestadas negó haber sido víctima de racismo o haber
experimentado actitudes racistas en espacios como la escuela o el trabajo.
Benavides, Valdivia y Torero sugieren que esta reticencia de la población afroperuana a reconocer
la discriminación que experimentan “podría(n) estar relacionada(s) a un mecanismo de defensa u ‘olvido’
de los individuos frente a estas conductas” (Benavides, Torero y Valdivia, 2006, pág. 10).
Es entendible esta situación de negación, ya que tiene que ver con la “vergüenza” que sienten las
personas que son víctimas de discriminación por ser afroperuanas, lo cual está estrechamente ligado a
los estereotipos que se tienen y al hecho de que, en general, cuando se discrimina racialmente se utilizan
los términos “negro” o “negra” acompañado de un objetivo calificativo negativo y que en su mayoría las
personas afroperuanas rechazan la categorización de “negro” o “negra”, más aún cuando lo “negro” está
ligado a lo negativo, a lo malo, a lo oscuro. Por lo anterior, las y los afroperuanos prefieren
autoidentificarse como “morenos”, “zambos”, “sacalagua”, “trigueños”, entre otros, debido a que estas
categorías son socialmente más aceptadas122.
El CEDEMUNEP plantea tres hipótesis para comprender por qué las y los afroperuanos no
reconocerían ser víctimas de discriminación racial. La primera hipótesis plantea que el racismo simbólico
en el día a día sería asumido por el pueblo afroperuano como una realidad natural o normal y que, por
tanto, el racismo solo se manifiesta cuando toma forma de agresión verbal o física o cuando se presenta
de forma institucionalizada en leyes como el apartheid sudafricano (Palma, 2011). La segunda hipótesis
que plantea se asemeja a lo afirmado por Portocarrero (1992) y que es recogida en el Plan Nacional de
Desarrollo para la Población Afroperuana (PLANDEPA) (Ministerio de Cultura, 2016), esto es, que las
personas que experimentaron el racismo en carne propia podrían ser reticentes a aceptarlo por
vergüenza: la mayoría rechaza la condición de “negro” o “descendiente de esclavos africanos” y se
autoidentifica como “moreno” o “zambo”, ya que estos últimos son mejor considerados socialmente. Los
que asumen la condición de “negros” niegan haber sido víctimas de racismo argumentando “que son
fuertes, que le caen bien a todos y que el racismo es cosa que le pasa a otros, no tan fuertes”. Como
tercera hipótesis, el CEDEMUNEP plantea que el racismo en el Perú da lugar a una escala en la que,
mientras menos oscura es la piel, mayor aceptación social se adquiere.
De acuerdo con Benavides y otros, en el Perú la discriminación racial se da a dos niveles. A nivel
simbólico y cotidiano se institucionalizan la burla y el insulto como formas de interacción aceptadas
socialmente, y a nivel “estructural”, a determinada población se le dificulta el acceso a ciertos recursos y
derechos. Ambas formas de discriminación pueden ir de la mano, y también entremezclarse con otros
tipos de discriminación: por edad, por género, entre otras (Benavides y otros, 2015).
“el EEPA señala que la discriminación o maltrato a personas afroperuanas ha sido
presenciada por un 43,3% de la población afroperuana, teniendo esta mayor incidencia en
Lima (54,6%) y en zonas urbanas. Asimismo, se encuentra que la raza fue el principal motivo
por el cual la o el jefe de un hogar afroperuano ha sufrido discriminación (31,1% de los casos)”
(Ministerio de Cultura, 2016, pág. 38).
122
El racismo en el Perú tiene una escala en la que mientras menos oscura es la piel, mayor aceptación social se adquiere.
“Otro dato importante que brinda el EEPA tiene que ver con que la mayoría de personas
afroperuanas considera a la discriminación como una causa de la pobreza. Así, se puede
observar que más de la mitad de la población afroperuana (57,7%) considera a la
discriminación como una causa importante de pobreza. Este no resulta ser un dato menor
si se toma en cuenta que el bienestar posee también una dimensión subjetiva a partir de la
cual los individuos se orientan en su vida cotidiana” (Ministerio de Cultura, 2016, pág. 39).
Tanto en el ámbito escolar como en el familiar se halla evidencia de discriminación y violencia hacia
la población afroperuana, incluso de manera diferenciada si se separa el caso de las mujeres
afroperuanas. En el ámbito escolar, según datos de la encuesta de la fundación Van Leer y GRADE,
publicados en el PLANDEPA (Ministerio de Cultura, 2016), se observa que el 22,1% de las y los
adolescentes afroperuanos reportó haber experimentado alguna forma de discriminación en la escuela,
en comparación con el 16% de sus pares no afroperuanos. De los tres motivos por los cuales las y los
adolescentes afroperuanos se sienten discriminados, dos hacen referencia a su “raza” o “color de piel” o
la de sus familiares. El 50% manifestó que el apodo o broma aludía a su “raza” o “color de piel”, en
comparación con el 26,7% de los no afroperuanos, y el 17% señaló que se refería a la “raza” o “color de
piel” de algún familiar suyo, en comparación con el 3,8% de los no afroperuanos.
“… más de la mitad de la población afroperuana encuestada (57.7%) considera a la discriminación
como una causa importante de pobreza. Este porcentaje es mayor en la Costa Norte (61.3%), región
en la cual son menores los niveles de visualización de discriminación a las personas afroperuanas;
y en las zonas rurales (63.5%)” (Benavides y otros, 2015, pág. 82).
Cabe puntualizar que el porcentaje es más alto en la región de Lima y en las zonas urbanas, donde
alcanza el 54,6% y 48,3%, respectivamente. Esto evidencia una mayor incidencia de la discriminación
étnico-racial en la capital y en las zonas urbanas del país.
Las experiencias de discriminación influyen en la autoidentificación de las personas afroperuanas.
El trabajo del CEDEMUNEP —a través de diversos talleres de sensibilización y capacitación— ha mostrado
que es mucho más fácil saber quiénes no son afroperuanos que quienes lo son. Al realizar la pregunta
de autoidentificación étnica se han registrado respuestas como: “¿tú que crees?”, “¿tú cómo me vez?”, y
también suelen ser comunes aquellas en las que las personas prefieren referir su ancestralidad no afroperuana.
Lo anterior evidencia cómo el racismo y la discriminación racial impactan en la vida de los
afrodescendientes, en su identidad étnica, su autoestima y su autoreconocimiento. Es interesante analizar
cómo, generalmente en un entorno grupal (entre una mayoría de personas afroperuanas), las personas
afroperuanas se autoidentifican como tales, pero que les resulta más difícil asumir esta autoidentificación
étnica de manera individual o en un contexto menos familiarizado.
En ese sentido, el CEDEMUNEP plantea como primer desafío el fortalecer la identidad étnica, con
el orgullo de ser afroperuanas y afroperuanos, con el reconocimiento de que enfrentan un problema que
deben resolver como pueblo: su invisibilidad, en todos los ámbitos. Para remover las barreras del atraso,
ir cerrando las brechas de desigualdad y avanzar en el desarrollo es necesario colocar sus demandas en
las agendas de los gobiernos locales, regionales y nacional. Hace falta asimismo la construcción y
fortalecimiento de alianzas para el reconocimiento y cumplimiento de sus derechos humanos y
ciudadanos, siendo esta una responsabilidad compartida entre el Estado y la sociedad civil, aunque el
peso mayor ha de recaer en el Estado. Por eso es importante la inclusión de la variable “afrodescendiente”
no solo en los censos, sino también en los registros administrativos permitiendo así generar políticas y
planes a nivel sectorial.
b) ¿Por qué tener que realizar una pregunta de autoidentificación étnica?

El otro desafío radica en sensibilizar a la sociedad en general, y de manera particular a los pueblos
menos favorecidos, sobre la importancia de contar con una pregunta de autoidentificación étnica, la cual
permitirá recoger información con respecto a la diversidad cultural del país y evidenciar el racismo
estructural, la discriminación étnico-racial, la exclusión, la invisibilidad y las brechas de desigualdad que
el pueblo afroperuano enfrenta de manera particular, así como recoger información con respecto a la
composición étnica del país.
El contar con una pregunta de autoidentificación étnica instala una perspectiva de derechos en
favor del pueblo afroperuano, permitirá generar y direccionar de manera oportuna y adecuada las
políticas públicas y los planes de desarrollo de lucha contra la pobreza, recordando al Estado peruano
que al invertir en el pueblo afroperuano no solo garantiza el ejercicio y cumplimiento de sus derechos,
sino también que se está invirtiendo en el desarrollo del país.
Una pregunta de autoidentificación étnica es fundamental para avanzar en materia de derechos,
de justicia igualitaria y equitativa pues, además de dar respuesta a cuántos son, dónde están y cómo
están las y los afroperuanos, evidenciará lo que algunos trabajos de investigación que se han y vienen
realizando desde el activismo afroperuano y desde el movimiento, y diversos estudios e investigaciones
que vienen elaborando diferentes organismos han concluido, mostrándose a través de todos ellos las
necesidades más urgentes y las brechas de desigualdad.
Una de las escusas que el Estado peruano ha tenido para evadir su responsabilidad de mejorar las
condiciones de vida del pueblo afroperuano ha sido el que no se cuenta con información estadística que
le permita atender la necesidades más urgentes, por lo cual contar con una pregunta de
autoidentificación étnica permitirá contar con datos estadísticos, indicadores y sobre todo evidenciará las
condiciones en las que viven las y los afroperuanos, siendo ello fundamental para generar acciones
afirmativas, políticas públicas y planes de desarrollo en sectores prioritarios como educación, salud y empleo.
El autoidentificarse como afroperuana o afroperuano es una reivindicación política, es reafirmar la
ancestralidad y el orgullo de ser descendientes de africanos que llegaron al Perú como personas
esclavizadas, que lucharon y contribuyeron de manera significativa a la construcción de la nación peruana,
y que pese a sus esfuerzos y luchas, la mejora de sus condiciones de vida está aún pendiente por parte
del Estado peruano.
4. El censo de 2017 y la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO)

El censo de 2017 (XII Censo de Población, VII de Vivienda y III de Comunidades Indígenas) marcó un
nuevo paso para obtener una lectura de la composición étnico-racial del Perú y de la realidad
socioeconómica del pueblo afroperuano, pues por primera vez se incluyó en el cuestionario una pregunta
(la n° 25) de autoidentificación étnica (véase la imagen 1): “Por sus costumbres y sus antepasados, ¿usted
se siente o considera:” siendo ocho las opciones de respuesta; i) Quechua?, ii) Aimara?, iii) Nativo o
indígena de la Amazonía? (se pide especificar), iv) Perteneciente o parte de otro pueblo indígena u
originario? (se pide especificar), v) Negro, moreno, zambo, mulato / pueblo afroperuano o
afrodescendiente? (estas últimas como parte de una sola opción de respuesta), vi) Blanco?, vii) Mestizo?,
viii) Otro? (se pide especificar).
La importancia de la pregunta de autoidentificación étnica es que permitirá generar y direccionar
de forma adecuada políticas públicas en favor del pueblo afroperuano en particular, principalmente en
áreas como educación, salud, empleo. “En el Perú los grupos que sufren mayores niveles de pobreza son
aquellos que simultáneamente sufren las consecuencias de la exclusión y experimentan procesos de

discriminación: las poblaciones indígenas y afrodescendientes” (Benavides, Torero y Valdivia, 2006, pág. 16).
Otra herramienta relevante para la obtención de información sobre población en el Perú es la
Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), la cual recolecta información educativa, laboral, económica y
demográfica de todos los miembros integrantes de un hogar, y tiene como objetivo medir la pobreza y
las condiciones de vida. Esta encuesta tiene una cobertura a nivel nacional y su diseño muestral es
aplicado rotativamente, ya que se realiza durante todo el año.
Imagen 1
Perú: pregunta sobre etnicidad, censo de 2017
Fuente: Cuestionario del censo de Perú de 2017.
A modo de ejemplo, la imagen 2 muestra las preguntas sobre etnicidad incorporadas en el

cuestionario de la ENAHO 2012.
La ENAHO de los años 2000, 2004, 2009, así como la Encuesta Nacional Continua (ENCO) 123 de
2006 y el Estudio Especializado sobre Población Afroperuana (EEPA) constituyen los instrumentos oficiales
con los que el Estado ha analizado y recogido información sobre afrodescendencia en el Perú, siendo
otros datos estadísticos existentes sobre el pueblo afroperuano desarrollados por fuentes no oficiales.
123
El propósito de la Encuesta Nacional Continua es suministrar información económica, social y demográfica actualizada durante el
periodo intercensal.
Imagen 2
Perú: preguntas sobre etnicidad, ENAHO 2012
Fuente: Cuestionario de la Encuesta Nacional de Hogares 2012.
La ENAHO 2004 realizó un muestreo de las y los afroperuanos y mostró evidencias de la situación
de pobreza en la que se encuentra dicho pueblo, registrando un índice de pobreza que alcanzó un
35,7%, el cual supera el promedio nacional (34,8%).
El Estudio Especializado sobre Población Afroperuana (EEPA), realizado por el Ministerio de Cultura
entre enero y febrero de 2014, destaca puntos relevantes principalmente relacionados a temas de
pobreza, educación, empleo, discriminación y violencia. Cabe aclarar que, si bien es cierto que el estudio
revela mejoras relacionadas a la situación económica del pueblo afroperuano, también evidencia la
persistencia de brechas étnico-raciales en las áreas anteriormente mencionadas.
Según el estudio, un 30% de las y los afroperuanos percibe un ingreso menor al salario mínimo
mensual, lo que podría estar relacionado a problemas de acceso a la educación superior y a la
segregación ocupacional. Asimismo, el porcentaje de afroperuanos que perciben una cantidad mayor a
dos remuneraciones mínimas es 11% menor que el promedio nacional.
Con respecto a la educación, el estudio muestra que entre el 2004 y 2014 hubo un ligero
incremento en el acceso a la educación superior de jóvenes afroperuanos entre 18 y 26 años (de 25,7%
a 33,1%). Sin embargo, cabe puntualizar que la tasa de acceso todavía está en desventaja con respecto
al promedio nacional (43,4%), lo cual muestra que se mantiene la brecha en el acceso a universidades e
institutos superiores. En cuanto a permanencia en la educación superior señala que el porcentaje de
jóvenes afroperuanos que terminan una carrera universitaria es 3,38%.
5. Estrategias de acción frente al censo de 2017

El censo de 2017 demandó el fortalecimiento de puentes de comunicación, la generación de alianzas y la
afinación de las estrategias de movilización social para cohesionar —junto con los pueblos indígenas—
el diseño de una estrategia común que permitiese optimizar tiempos y espacios para sensibilizar y
movilizar a la sociedad en su conjunto, y principalmente a los propios pueblos.
Las mujeres afroperuanas jugaron un rol preponderante en las estrategias de acción frente al
censo, vinculándose activa y decididamente en cada uno de los procesos en los que participaron
sensibilizando y movilizando a la población. Las mujeres afroperuanas —partiendo desde sus hogares,
vecindarios, barrios y comunidades— utilizaron todos los medios que tenían a su alcance para la difusión
y divulgación, y participaron activamente en cada una de las actividades desarrolladas. Ese compromiso
asumido contribuyó de manera sustancial en el proceso censal, y sobre todo con respecto a la pregunta
de autoidentificación étnica.
El desarrollo de seminarios, reuniones de trabajo, talleres, conferencias y capacitaciones fueron
estrategias que permitieron sensibilizar, divulgar, movilizar y educar. Todo ello fue orientado al
fortalecimiento de su identidad étnica y su legado cultural. Para algunas organizaciones afroperuanas, el
censo constituyó parte de sus agendas institucionales, con miras a lograr un cambio social y a redoblar
su trabajo de incidencia.
6. De las alianzas
Desde el CEDEMUNEP se realizan una serie de alianzas, principalmente en distritos y zonas con
presencia afroperuana.
a) Gobiernos locales y regionales
Una de las estrategias utilizadas para movilizar, sensibilizar y divulgar la pregunta de
autoidentificación étnica y la importancia del censo fue generar mesas de diálogo con diversos municipios
y gobiernos regionales. Estas mesas tuvieron como fin generar alianzas con estos actores, para así
aprovechar sus espacios y publicidad. Por ello fue clave trabajar con las mencionadas instituciones en
talleres, seminarios y reuniones de trabajo, tanto con sus funcionarios como con los miembros de su
comunidad. Las alianzas con estos actores permitieron utilizar los medios de comunicación con los que
cuentan, su logística y recursos humanos, y el contar con este tipo de apoyo es importante para que
puedan asumir compromisos y cumplir con ellos.
b) Docentes
Se realizaron una serie de reuniones de trabajo con docentes, principalmente de nivel secundario,
en las cuales se abordaron varios temas: autoidentificación étnica, identidad, racismo y discriminación
étnico-racial. Se priorizó el trabajo con docentes debido a que juegan un rol muy importante para
trasmitir y hablar sobre el orgullo de ser afroperuano, fortaleciendo la identidad y la autoestima de las y
los jóvenes afroperuanos. Fue relevante el efecto multiplicador que se dio por parte de los docentes, no
solo al interior de la escuela sino también al interior de sus hogares, familia y amistades, ya que siendo
los alumnos de secundaria uno de los grupos convocados para ser encuestadores, resultó estratégico
que sus docentes también integraran este proceso de sensibilización, divulgación y educación. Por esta
razón, también se realizaron algunos talleres donde se contó con la participación conjunta de docentes
y estudiantes de secundaria.
c) Artistas afroperuanos
Una de las formas más eficientes y eficaces de llegar a un público es a través de las expresiones
culturales, por ello se convocó a diversos artistas a seminarios, talleres y reuniones de trabajo en las cuales
se les brindo información respecto a la pregunta de autoidentificación étnica y el censo. Los artistas
además adquirieron el compromiso de difundir dicha información en sus presentaciones y actividades
artísticas, con el valor agregado de que ellos mismos se asumen como afroperuanos.
d) Instituciones nacionales
El Ministerio de Cultura, Ministerio de Educación, Ministerio de Salud, Instituto Nacional de
Estadística e Informática, Defensoría del Pueblo, Jurado Nacional de Elecciones y Centro Nacional de
Salud Intercultural (CENSI) acompañaron cada una de las actividades que se organizaron, aportando y
contribuyendo desde su posición y responsabilidades.
7. Campañas de sensibilización
Como en toda estrategia de acción, las campañas de sensibilización juegan un rol preponderante para
educar, informar y movilizar colectiva e individualmente. Las campañas garantizan que sean más los que
se adhieren al propósito de incentivar y movilizar a distritos y comunidades afroperuanas. En ese sentido,
se involucró y convocó las voluntades de líderes locales, de autoridades locales y regionales, artistas y
docentes —principalmente afroperuanos— a fin de optimizar y maximizar sus recursos humanos.
Esta campaña de sensibilización buscó un cambio social de manera estructural tanto a nivel privado
como colectivo.
Privado, porque buscó la restitución de la identidad étnica socavada por los procesos de
discriminación étnico-racial que día a día enfrentan viviendo en una sociedad eminentemente racista,
donde los estereotipos se manifiestan de manera indiscriminada minando su identidad étnica y atentando
contra su derecho a vivir una vida libre de racismo y discriminación.
Colectivo, porque se encamina a promover en diversos públicos su apoyo e involucramiento para
la difusión de la importancia del censo y la pregunta de autoidentificación étnica. Dado que el censo es
una herramienta que involucra a toda la sociedad peruana en su conjunto, la campaña a través de las
redes sociales jugó un papel trascendental para la autoidentificación principalmente de las y los jóvenes.
Si bien la campaña provocó algunas reacciones negativas con respecto al por qué de la pregunta o el
por qué asumirse en tal o cual categoría, fue interesante la generación de debate sobre el tema,
visibilizando la temática para la mayor parte de la población.
Es importante mencionar que, según resultados de la ENAHO 2016 dados a conocer por el INEI, el
pueblo afroperuano representa el 6,2% de la población, incrementándose en un 4% en relación al 2015.
Esto evidencia el impacto y el resultado de las actividades y las campañas que las organizaciones
afroperuanas desarrollaron respecto a la pregunta y al censo, y demuestra una vez más que el trabajo en
equipo y en alianzas funciona e impacta de manera positiva en los resultados que se obtienen.
8. Reflexiones
Los representantes afroperuanos miembros del Comité Técnico Interinstitucional de Estadísticas de
Etnicidad (CTIEE)124 lograron que se agregara “moreno” dentro las categorías de repuesta de la pregunta
incorporada en el último censo, dado que no se encontraba previamente considerada. Esto fue un acierto,
124
En el recuadro 1 se presentan en detalle la conformación, el objetivo y las funciones del Comité Técnico Interinstitucional sobre
Estadísticas de Etnicidad (CTIEE).
debido a que muchas personas afroperuanas prefieren autoidentificarse dentro de esta categoría, lo cual
contribuyó a identificar un mayor número de personas afrodescendientes.
Para el estudio Diagnóstico Sobre Condiciones de Vida de las Mujeres Afroperuanas, realizado por
el CEDEMUNEP, se aplicó una encuesta a 709 mujeres afroperuanas ubicadas en comunidades
consideradas afroperuanas de la costa peruana, y los resultados obtenidos muestran que el “63,3% de las
mujeres se autoidentificaron como morenas” (Palma, 2009, pág. 34).
Recuadro 1
Perú: Comité Técnico Interinstitucional sobre Estadísticas de Etnicidad
En el año 2013, con Resolución Jefatural 167-2013- de INEI se creó el Comité Técnico Interinstitucional sobre Estadísticas
de Etnicidad (CTIEE), con el fin de elaborar una propuesta metodológica que permitiese identificar a la población
indígena y afroperuana para la construcción de un sistema de estadísticas étnicas en el país.
Este sistema permite cuantificar y conocer las características sociodemográficas de los grupos étnicos y
contribuye en el análisis, evaluación y diseño de políticas en el área social sobre el impacto de las condiciones de vida
de los diferentes grupos étnicos del país.
Objetivos Generales:
1) Construir el Sistema de Estadística Étnicas (SEE) en el Perú, que sistematice y articule información estadística étnica
de registros administrativos e investigaciones estadísticas especializadas en el tema.
2) Impulsar la concientización, difusión y sensibilización dirigida a la población sobre la necesidad de contar con
información estadística oficial de los distintos grupos étnicos existentes en el país.
Funciones:
El comité está conformado por entidades del Estado, universidades, sociedad civil, organizaciones étnicas y organismos
internacionales. Entre las funciones del comité está el generar estadísticas continuas a través de investigaciones
estadísticas del Sistema Estadístico Nacional (SEN) y de los registros administrativos.
Además, tiene como función revisar y evaluar los lineamientos técnicos y metodológicos de las variables étnicas
a ser incorporadas en las investigaciones estadísticas (censos y encuestas) y los registros administrativos. También
deberá promover la realización y participación en talleres, cursos y pasantías sobre autoidentificación étnica en el Perú
o en el extranjero, incluyendo la Cooperación Sur- Sur. Finalmente, el comité definirá estrategias de comunicación y
difusión para concientizar a la población del país sobre la importancia de la autoidentificación étnica y la generación
de las estadísticas relacionadas al tema de la etnicidad.
Miembros del Comité:
El Sub Jefe de Estadística, quien lo presidirá.
Dos representantes del Ministerio de Cultura.
Dos representantes de la Defensoría del Pueblo (en calidad de observador).
Un representante del Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE).
Un representante de la Universidad Católica del Perú.
Un representante de la Universidad del Pacífico.
Un representante de Culturas Indígenas del Perú.
Un representante de la Organización Nacional de Mujeres Indígenas, Andinas y Amazónicas del Perú (ONAMIAP).
Un representante de la Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (CONAP).
Un representante del Centro de Desarrollo Étnico (CEDET).
Un representante del Centro de Desarrollo de la Mujer Negra Peruana (CEDEMUNEP).
Un representante del Fondo de Población de las Naciones Unidas.
Un representante del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia.
Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI).

Por otro lado, las organizaciones afroperuanas manifestaron su desacuerdo con la inclusión de la
categoría “mestizo”, en tanto que la experiencia de trabajo muestra que todo aquel que no quiere
autoidentificarse dentro de las categorías asignadas a las y los afroperuanos lo haría como “mestizo”, por
ser una categoría “socialmente aceptada”. En este punto queda un tema pendiente de analizar y trabajar
con respecto a que tan favorable es continuar con la incorporación de esta categoría no solo en los
censos, sino también en las diversas encuestas y registros administrativos, más aún cuando lo que se
requiere es evidenciar desigualdades y visibilizar las brechas de pueblos históricamente excluidos. Bajo
esa premisa la pregunta que queda sobre el tapete en el caso peruano es: ¿Qué queremos evidenciar al
colocar la categoría “mestizo”? La permanencia de dicha categoría podría distorsionar los resultados o
colocar a las personas en una situación de indecisión.
En el censo de 2017, una de las preocupaciones del movimiento afroperuano radicaba en la
posibilidad de que los encuestadores no realizaran la pregunta de autoidentificación étnica, experiencia
ocurrida en otros países. Lamentablemente esto sucedió: en diversos puntos del país, lideresas y líderes
afroperuanos que actuaron como vigilantes del proceso dieron cuenta de que a muchas personas
afroperuanas no se les realizó la pregunta. Sumado a ello, existen testimonios personales que manifiestan
el intento —por parte de los encuestadores— de influenciar en las respuestas tomando en cuenta el
fenotipo o la pigmentación, induciendo a que las personas se autoidentificaran como mestiza o mestizo.
La realización del censo presentó muchas dificultades metodológicas que influyeron de manera
negativa en desmedro de la pregunta de autoidentificación étnica, como es el caso de localidades y zonas
donde no se realizó el empadronamiento.
En ese sentido, se considera que existe un subregistro de las y los afroperuanos. Por tal razón, uno
de los siguientes pasos podría ser la realización de un primer censo nacional dirigido al pueblo
afroperuano que pueda dar cuenta del porcentaje real.
9. Conclusiones
Se reconocen los avances e iniciativas que viene realizando el Estado en sectores como salud y educación
para el pueblo afroperuano; sin embargo, estas no son suficientes y no han logrado impactar de manera
significativa en las condiciones de vida de las y los afroperuanos.
El Estado peruano cuenta ya con información estadística del pueblo afroperuano a partir de
encuestas y del censo de 2017, por lo cual está en la obligación de diseñar e implementar políticas
públicas diferenciadas y con pertinencia étnica, tendientes a cerrar las brechas de desigualdad y a romper
con los obstáculos que impiden y limitan sus posibilidades de desarrollo, principalmente en las áreas de
educación, salud y empleo.
Junto a ello existe un llamado urgente para que las demandas del pueblo afroperuano en general,
y de las mujeres afroperuanas en particular, sean atendidas y colocadas en los diversos planes de
desarrollo y en los programas de lucha contra la pobreza que el Estado viene implementando a nivel nacional.
Finalmente, no se debe perder de vista el racismo estructural, sus consecuencias, y el impacto que
este tiene sobre las actuales condiciones de vida de las y los afroperuanos. El racismo tiene una estrecha
relación con los niveles de pobreza y las pocas posibilidades que tienen las y los afroperuanos de
satisfacer sus necesidades básicas. Es trascendental puntualizar que muchas veces el racismo es
identificado solo como un problema de influencia social o cultural, olvidándose que también es un
problema de orden económico, enmarcado en la discriminación étnico-racial, la exclusión, la
marginalización y la invisibilidad.
Bibliografía
Benavides, M., Torero, M. y N. Valdivia (2006), Más allá de los promedios: Afrodescendientes en América Latina.
Pobreza, Discriminación Social e Identidad. El Caso de la Población Afrodescendiente en el Perú, Lima,
Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE).
Benavides, M. y otros (2015), Estudio Especializado sobre la Población Afroperuana, Lima, Ministerio de Cultura
y Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE).
Ministerio de Cultura (2016), Plan Nacional de Desarrollo para la Población Afroperuana, Lima, Ministerio de Cultura.
Palma, E. (2011), Informe sobre la situación de los derechos humanos del pueblo afroperuano: Más allá del
perdón histórico, Lima, Centro de Desarrollo de la Mujer Negra Peruana (CEDEMUNEP) y Global Rights.
______ (2009), Diagnóstico sobre condiciones de vida de las mujeres afroperuanas, Lima, Centro de Desarrollo
de la Mujer Negra Peruana (CEDEMUNEP).
F. Inclusión, participación y diversidad: el caso de los censos

indígenas del Paraguay
Jorge Servín125
1. Introducción
El Paraguay ha realizado censos técnicamente comparables desde el año 1950, con una periodicidad de
10 años a partir del de 1962. Hasta el año 2002 se ejecutaron censos de hecho, con cuestionarios en papel
y digitación manual. El censo de 2012, por su parte, introdujo un conjunto de cambios radicales, ya que
fue un censo de derecho y con uso de dispositivos móviles de captura de datos. Aunque novedoso en
su diseño, fue muy controvertido en su ejecución, debido a que se perdió el control sobre el trabajo de
campo de los censistas por un atraso en el pago de sus honorarios, lo que condujo a una deserción
masiva de censistas en la etapa de empadronamiento.
Cabe mencionar que la ejecución del último censo coincidió con un cambio de gobierno
inesperado que afectó el proceso de organización de las actividades preparatorias y su posterior
ejecución. Esto dio como resultado una omisión censal del 25,6% que, según el dictamen técnico, no
generó sesgo alguno. En razón de lo anterior, expertos locales e internacionales concluyeron que los
datos del censo de 2012 eran confiables y por tanto utilizables, aunque advirtieron que deben ser usados
con cautela, ya que su principal debilidad era el nivel de desagregación de las estimaciones y la precisión
de las proyecciones.
En lo que respecta a la participación de los pueblos indígenas en los censos nacionales, el de 1992
fue el primero en enumerar a las personas indígenas. A pesar de ello, no desarrolló estrategias específicas
para la captación censal de los pueblos indígenas, aplicándose el mismo cuestionario tanto a la población
no indígena como a la indígena, y sin formar parte esta última del personal de levantamiento de la
información en campo. La cifra de población indígena que arrojaron los datos censales de 1992 alcanzó
las 49.487 personas. Cabe mencionar que en el año 1981 se realizó un primer censo específico de
población indígena, a cargo del Instituto Paraguayo del Indígena (INDI) y con apoyo técnico de la
125
Coordinador Nacional del II (2001-2004) y III (2011-2013) Censo Nacional de Población y Vivienda para Pueblos Indígenas, DGEEC
Paraguay.
Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC), en el cual se registró un total de 39.045
personas indígenas.
La participación plena de los pueblos indígenas —en el contexto de los censos— se dio recién en
los últimos dos censos nacionales del Paraguay, realizados en 2002 y 2012 por la DGEEC. A través del uso
de instrumentos de recolección, estrategias de capacitación y materiales de difusión acordes a las
condiciones de las comunidades indígenas se logró su óptima participación. También fue importante la
manera en que se conformó la totalidad de la estructura censal (coordinadores departamentales,
supervisores y censistas) por miembros de poblaciones indígenas. La cantidad de población indígena
censada en dichos operativos fue de 89.169 personas en 2002 y de 117.150 en 2012.
Lo señalado demuestra que, además del paradigma de la cuantificación, es posible
simultáneamente fomentar un modelo de diversidad. El censo se trata de personas, culturas, historias y
formas de vivir, y no solo de cifras y datos. En este sentido, es relevante la voluntad y apertura institucional
para conocer aquello distinto y diverso al propio universo cultural, corriendo riesgos y venciendo
prejuicios. Para tal difícil tarea, los procedimientos administrativos, los tiempos y ritmos de cada una de
las etapas censales contribuyen de gran manera a una efectiva participación de los pueblos indígenas.
Dicho esto, el presente texto trata de esta historia viva, de esta memoria particular y colectiva, del
empoderamiento demostrado por los pueblos indígenas, de las interpretaciones culturales locales para
los pueblos acerca de la tarea censal, factores que fueron determinantes para la participación de los
pueblos indígenas en los censos del Paraguay de 2002 y 2012.
En ambos operativos censales la participación plena de los pueblos indígenas tuvo siempre el
mismo objetivo: contar con datos fiables y actualizados sobre las condiciones sociodemográficas de las
comunidades de los pueblos indígenas en el Paraguay. Esta búsqueda fue propicia para visibilizar la
situación de los pueblos indígenas, esperando que los datos sean utilizados para la formulación de
políticas públicas incluyentes y culturalmente pertinentes para estos pueblos.
Además cabe mencionar que en los dos últimos censos indígenas en el Paraguay (II Censo Nacional
Indígena de población y viviendas 2002 y III Censo Nacional de Población y Viviendas para Pueblos
Indígenas 2012) se aplicó un instrumento denominado “Cuestionario comunitario”. Este instrumento,
aplicado solo a los líderes y lideresas de las comunidades indígenas, fue concebido para captar variables
acerca de la situación de las comunidades indígenas desde un enfoque de los derechos colectivos que
amparan a estas sociedades, difíciles de incluir en los cuestionarios censales convencionales.
Desde una mirada retrospectiva es claro que sin la apertura institucional, y sobre todo sin la
participación de los pueblos indígenas, los resultados disponibles a la fecha no hubiesen tenido la calidad,
solidez y veracidad necesarias. Esta alianza y gobernabilidad fomentada por la DGEEC con los pueblos
indígenas permitió a las comunidades indígenas dar a conocer sus pautas culturales, sus interpretaciones
locales sobre la tarea censal; visibilizar sus necesidades, sus condiciones de vida; y evidenciar la existencia
de un país pluricultural y multiétnico.
Las acciones y tareas desarrolladas en 2002 y 2012 partieron de un acercamiento respetuoso, de
encuentros y diálogos locales con las diferentes culturas en un marco de consulta libre, tal como lo
establece el Convenio 169 de la OIT. De esta manera, en el marco de ambos operativos, se contribuyó de
alguna manera a “poner fin al modelo histórico de exclusión del proceso de adopción de decisiones”
(Anaya, 2009, pág.16), tal como lo señaló James Anaya126, en un informe ante el Consejo de Derechos
Humanos sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas.
Seguidamente se brinda un resumen de los antecedentes históricos de los pueblos indígenas en
el Paraguay. Luego se detalla la experiencia de ambos operativos censales, con algunas consideraciones
generales de cara a los censos de la próxima década. Finalmente, el texto plantea una mirada local al uso
de los datos estadísticos con fines de políticas públicas para los pueblos indígenas, en el marco de las
recomendaciones del Consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo.
2. Antecedentes históricos de los pueblos indígenas en el Paraguay

En el Paraguay, la Constitución Nacional de 1992 reconoce ampliamente los derechos de los pueblos
indígenas, y dedica todo el capítulo V a este importante tema. Con este reconocimiento quedaron
garantizados los derechos que ya habían sido sancionados en la Ley N° 904/81 Estatuto de las
Comunidades Indígenas. En el plano internacional, el Paraguay ratificó en 1993 el Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indígenas y tribales bajo fuerza de Ley No 234/93.
Los derechos consagrados de los pueblos indígenas -desde el punto de vista de un marco jurídico-
han sido un avance en el país, sobre todo considerando el vacío reinante hasta antes de la promulgación
de la Ley No 904/81 Estatuto de las Comunidades Indígenas. Sin embargo, “los derechos indígenas y su
aplicación está aún muy distante de un trato justo, respetuoso y acorde al marco legal vigente” (Servín,
2001, pág. 2), por lo que aún persisten consabidas aptitudes y prácticas discriminatorias de carácter
directo y encubierto contra las personas indígenas127. Como se verá más adelante, los resultados de los
censos indígenas visibilizan la condición de exclusión histórica y actual que padecen los pueblos indígenas
en el Paraguay.
A menudo extranjeros, e incluso algunos connacionales, preguntan: ¿qué población indígena existe
en el Paraguay?, ¿dónde viven, permanecen o estaban? Al señalar la cifra de 120 mil personas
aproximadamente, inmediatamente replican con más preguntas: ¿por qué si en el Paraguay mucha gente
habla guaraní no se consideran indígenas?, ¿siempre fue pequeña la población indígena en el Paraguay?,
¿los pueblos indígenas en el Paraguay se encuentran en su mayoría en el chaco paraguayo?, ¿se sabe
realmente cuántos son en la actualidad?, ¿qué aconteció para que en la actualidad las personas indígenas
constituyan un número tan reducido?, entre otras.
Si bien no es fácil responder a todas las preguntas, es necesario dar cuenta de lo sucedido con la
población indígena en el país, sus territorios y tierras, sobre todo desde el advenimiento del
Estado-nación —sucedido en 1811— para entender por qué a la fecha en el país poco más de cien mil
personas se reconocen indígenas.
Si se considera la tenencia de la tierra y la reconfiguración territorial en la era poscolonial, es posible
observar que un actor emergente es el Estado-nación que delimitó sus fronteras político-territoriales
luego de la ruptura con el poder colonial. Este proceso no fue automático, sino más bien lento, de
discursos autoafirmativos y delimitación territorial de acuerdo con el uso del territorio y su ocupación128.
126
Ex Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas para las Naciones Unidas.
127
Un estudio sobre el racismo contra las personas indígenas en el Paraguay fue realizado en los años setenta del siglo pasado por
Chase y Martínez (1973).
128
En la publicación “Memoria cartográfica del Paraguay – desde la Colonia hasta nuestros días” de 2011 se puede apreciar un
territorio paraguayo de diferentes formas y tamaños, en el que las fuerzas del poder interno y externo fueron dibujando, según
los acontecimientos, un Paraguay territorialmente más amplio o más pequeño. En particular, y para fines de este documento,
véanse los mapas de finales del siglo XVIII e inicios del XIX.
La colonización en el Paraguay no terminó con la ruptura de la corona española, sino que prosiguió
y se prolongó en la época republicana repercutiendo hasta nuestros días. La reconfiguración del territorio
nacional es un continuo hasta el presente. Seguidamente se señalan los acontecimientos más
significativos que afectaron negativamente en la vida de los pueblos indígenas, a manera de respuesta a
las interrogantes planteadas anteriormente.
El primer hecho sucedió en 1825, cuando José Gaspar Rodríguez de Francia, entonces dictador de
la República, decretó que todo habitante del país tenía que presentar su título de propiedad para que
fuera reconocido por las autoridades del Paraguay poscolonial (Servín, 2012, pag.90).
Un segundo hecho, y sin duda el que implicó más consecuencias negativas para las personas
indígenas, fue el decreto supremo de 1848, promulgado por el entonces presidente Carlos Antonio López,
que mandó abolir la organización sociopolítica y territorial de los 21 “pueblos de indios”. Con este decreto,
el Estado se apropió de todos los bienes y territorios indígenas a cambio de “paraguayizar”, es decir, otorgar
la ciudadanía paraguaya a las personas indígenas en general, con lo cual, tal como señala Robins, “entre
1848 y 1981 los pueblos indígenas dejaron de existir jurídicamente” en el Paraguay (Robins, 1999, pág. 144).
Un tercer acontecimiento que impactó sobre los pueblos indígenas y la población paraguaya fue
la venta de las tierras públicas al capital extranjero tras la derrota del Paraguay en la guerra contra la
Triple Alianza (1865-1870). Según diferentes fuentes (Pastore, 1972; Kleinpennig, 2011; Barreto, 2013;
Klassen, 1999), el Paraguay se vió obligado a vender por ley inmensas cantidades de tierras para resarcir
las arcas públicas e indemnizar a los vencedores. Según indica Barreto, “Entre 1881 y 1914, el Estado había
vendido o cedido un total de 26 millones de hectáreas” (Barreto, 2013, págs. 51-52).
A pesar de estos acontecimientos negativos en la vida del país, los pueblos indígenas que se
conocen a la fecha son aquellas sociedades que lograron permanecer aisladas y en zonas que
funcionaron como refugio en la gran extensión de praderas del chaco paraguayo y montes de la región
oriental hasta mediados del siglo XX. Más allá de la lengua guaraní como elemento de identidad común
entre paraguayos e indígenas, lo que diferencia a las personas indígenas de la población paraguaya fue
y sigue siendo “el uso diferente de la tierra, su movilidad y su relación con el entorno ecológico” (Robins,
1999, pág. 104). Sobre este uso diferente de la tierra se debe mencionar que, en 1950, la población
nacional alcanzaba 1.328.452 personas, de la cual la mayor parte habitaba en zonas rurales. No se tenían
datos oficiales y precisos sobre la composición y la ubicación de la población indígena de aquel entonces.
Tras 133 años de su exclusión jurídica, en 1981, con la aprobación de la Ley 904/81 Estatuto de las
Comunidades Indígenas, los pueblos indígenas volvieron a tener un reconocimiento legal en el país. En
aquella ocasión, además, se determinó la realización de un censo de población indígena a cargo del
Instituto Paraguayo del Indígena (INDI), con apoyo técnico de la Dirección General de Estadística,
Encuestas y Censos (DGEEC), dando como resultado 39.045 personas.
Un aspecto importante, estipulado por la Ley 904/81, fue el reconocimiento del derecho de
propiedad colectiva sobre la tierra para las comunidades indígenas. Así, la tierra como propiedad
comunitaria entró en el derecho positivo nacional a partir de esta promulgación.
En cuanto a la adjudicación de tierras indígenas, en su artículo 17 se establece que “la adjudicación
de tierras fiscales a las comunidades indígenas se hará en forma gratuita e indivisa. La fracción no podrá
ser embargada, enajenada, arrendada a terceros, prescripta ni comprometida en garantía real de crédito
alguno, en todo o en parte” (Ley 904/81, art. 17). Dicha normativa ofrece además otras protecciones a los
pueblos indígenas referentes a la posesión y al aprovechamiento de la tierra comunitaria según sus
pautas culturales.
Previo a ese marco jurídico, en el siglo XX la tierra indígena era administrada por instituciones
religiosas, misiones, entidades privadas o personas particulares, acorde a las leyes de 1904, 1907, y los
estatutos agrarios de 1940 y 1963, con sus respectivas variantes129. Estas leyes fueron favorables a la
entrega de tierra a personas indígenas, pero en forma individual, contradiciendo su tradición de posesión
y uso de la tierra en forma comunitaria (Otazú, 2018).
3. Objetivo y metodología de los censos indígenas de 2002 y 2012

Al inicio del presente siglo, en el Paraguay aún existían dudas respecto de la magnitud de personas
indígenas. Estas se fundamentaban en algunas dificultades censales anteriores, expresadas en términos
de cobertura, infraestructura y acceso, pero también en la falta de capacitación adecuada para captar las
variables que comprendían su realidad sociodemográfica. Estas dificultades se vieron reflejadas en el
análisis demográfico del Censo Nacional de Población y Viviendas 1992, realizado por la DGEEC, y que
fuera publicado en el año 1997.
A raíz de lo anterior, en el marco de la preparación del censo de 2002, la DGEEC definió como
objetivo obtener datos confiables de la condición demográfica y socioeconómica de los pueblos
indígenas en el Paraguay. Por esto, diseñó un operativo censal indígena teniendo como principio
metodológico la búsqueda de la mayor participación de los pueblos indígenas y el acompañamiento
activo de todas las instituciones públicas y privadas vinculadas al sector. Esta búsqueda de participación
activa de las comunidades indígenas se basó en el reconocimiento de culturas diferentes, tomando en
consideración las limitaciones de las experiencias censales previas.
Con tal propósito, en agosto de 2001 la DGEEC conformó un equipo técnico que se encargó de
diseñar y ejecutar, los planes y programas de todo el proceso censal indígena, en coordinación con el
amplio operativo del Censo Nacional de Población y Viviendas 2002. Este equipo técnico propició las
actividades en las diversas etapas censales teniendo presente las particularidades culturales de los
pueblos indígenas y la permanente inclusión de los representantes de los diferentes pueblos.
Cabe indicar que, sobre todo en 2002, se vencieron prejuicios hacia los pueblos indígenas relativos
a su supuesta falta de confiabilidad o incapacidad para responder el cuestionario. La DGEEC, en este
sentido, abrió sus puertas a la inclusión y a la participación más allá del paradigma de la cuantificación
para instalar el de la diversidad.
A fin de resumir el proceso desarrollado, instalado en 2002 y replicado en el censo de 2012, en el
diagrama 1 se muestra las etapas de ambos operativos censales, en las que la participación indígena
estuvo presente.
129
Ley de Colonización y el Hogar de 1904. Encomienda al poder ejecutivo fomentar las reducciones indígenas mediante las misiones
suministrando las tierras y los elementos de trabajo (Vázquez, 1981). Ley de Reducciones de Tribus Indígenas de 1907. Establece
que las tierras destinadas para dicho fin no podían exceder de 7.500 hectáreas por zona (Vázquez, 1981). Estatuto Agrario de 1940
(Ley Nº 120) derogó la Ley de Colonización y el Hogar de 1904. Introduce una variante; la superficie de las tierras será en hectáreas
igual a tres veces el número de personas indígenas existentes en el país. Se otorgaba la concesión durante 5 años para la
construcción de reducciones a favor de personas o sociedades con la obligación de estos de costear una escuela práctica de
agricultura (Vázquez, 1981). Estatuto Agrario de 1963 (Ley Nº 854), establece que “los núcleos sobrevivientes de las parcialidades
indígenas que aún existan en el país serán atendidos por el Instituto de Bienestar Rural (IBR) para su organización en colonia”
(Vázquez, 1981, pág. 102).
Diagrama 1
Paraguay: etapas del II Censo Nacional Indígena de población y viviendas, 2002
Contacto y Conformación de
sensibilización. comisión de
Organización del apoyo ad doc.
operativo. Instalación del
Consentimiento. operativo censal
indígena.
Etapa postcensal. Difusión

Publicaciones. diversificada en
Difusión oral de más 16 lenguas
resultados. indígenas.
Monitoreo de
comisiones.
Elaboración de
Empadronamiento
materiales inclusivos
con enfoque de
género.
Capacitación en
14 lenguas
indígenas y
2 idiomas
oficiales.
Fuente: Elaboración propia.
Además de abrir espacios de participación para la inclusión culturalmente pertinente a todos los
pueblos, en el censo de 2002 se apeló a un símbolo aglutinante y común en todas las culturas indígenas:
la maraca (véase la imagen 1). En definitiva, ambos operativos censales fueron inclusivos y de alta
participación de los pueblos indígenas.
Para la DGEEC fue un acierto, y una necesidad impostergable, desarrollar estrategias y
metodologías diferenciadas de captación censal para los pueblos indígenas. Hay que señalar que el censo
indígena de 2002 fue un censo de hecho y el último, realizado en 2012, de derecho. En ambos procesos
censales la institución vio necesario generar, propiciar e instalar la “identidad censal indígena”. En este
sentido, luego de revisiones y discusiones sobre el asunto, se aprobó como símbolo aglutinante la
maraca130. Así, el logotipo indígena creado en 2002 también sirvió para el censo indígena de 2012. En las
actividades desarrolladas antes, durante y después del empadronamiento, este símbolo generó lo que se
esperaba: un sentido de pertenencia y empoderamiento de la tarea censal por parte de los pueblos indígenas.
Imagen 1
Paraguay: logo del II Censo Nacional Indígena de población y viviendas 2002
Fuente: Lototipo oficial del II Censo Nacional Indígena de población y viviendas 2002.
La labor de inclusión para la participación es una cuestión ardua, apasionante y de mucho

aprendizaje. Para tal efecto, es preciso conformar equipos técnicos abiertos a la diversidad, que además
de saber de censos tengan la mente abierta a la cultura y a las historias de los pueblos. Es igualmente
fundamental tratar de conocer al menos las visiones de los pueblos indígenas sobre el mundo, y
desarrollar estos aspectos no es tarea fácil, por lo que debe haber espacios en las instituciones para que
ello suceda. Debe haber voluntad, constancia y tenacidad por instalar la diversidad.
4. Interpretaciones culturales del censo

La apertura a lo diferente permite acercarse a la historia de las personas, de los pueblos y sus culturas, y
conocer algunas experiencias interesantes en general desconocidas por la población131.
¿Por qué estos casos o historias son importantes en el marco del censo? Resulta fundamental
conocer aspectos de la vida de los pueblos, valorarlos, y a partir de ahí comprender el empoderamiento
y la apropiación de las personas indígenas por hacer un buen censo. Para este fin, los censistas indígenas
aportaron información de calidad y dedicaron tiempo y esfuerzo, a pesar de que en promedio contaban
con tercer grado de escolaridad.
Al respecto, la tarea censal tuvo en el Paraguay sus propias interpretaciones culturales —según
cada pueblo— lo que quedó registrado en los resultados preliminares del II Censo Nacional Indígena de
población y viviendas 2002. Sabios y sabias indígenas que nunca pisaron una escuela, que jamás
entendieron tablas o gráficos ni analizaron un contexto a partir de indicadores, contribuyeron desde las
visiones culturales de sus pueblos de manera cualitativamente significativa. Por lo anterior, a continuación
se exponen dos historias de dos diferentes culturas.
130
Instrumento de gran difusión cultural, utilizado en rituales y fiestas indígenas no solo en el Paraguay, sino en las Américas.
131
A modo ilustrativo destaca el caso de la lideresa Alba Chuchingui, quien fuera capacitadora en el II Censo Nacional Indígena de
población y viviendas 2002, animadora y promotora del censo indígena. Hace un par de años vive con su familia en una zona
urbana cercana a la capital paraguaya, y parte de su historia personal fue captada y puesta en las páginas de los resultados
preliminares de 2002 (DGEEC, 2002).
a) El sueño de Ambrosio132
“Anoche he soñado algo que yo quiero compartir con ustedes … es un recuerdo … a lo lejos
he divisado un árbol ... un árbol hermoso que estaba distante, muy lejos y también he visto
mucha gente caminando hacia él … eran muchas personas de todas las edades … iban niños,
jóvenes, adultos y ancianos ¡era como una marcha! ... Pero saben ... en la medida que
caminaban parecía que no podían aún llegar hasta el árbol ... claro, se iban acercando … y
cuando estaban cerca podían ver unos frutos muy llamativos que tenía ese árbol ... nadie
podía entender, ni saber qué clase de árbol era … que frutos tenía … solo que veían muy
apetitosas a las frutas ... y por eso la gente quería llegar hasta este árbol ... claro, la gente no
paraba seguía caminando y cada vez que parecía que estaba cerca ... se daban cuenta que
aún faltaba otro poco más … ¡las ganas por llegar y probar de esa fruta les atraía cada vez
más!” (DGEEC, 2002, pág. 78).
Con su delgada figura y hablar pausado, Ambrosio exponía con vehemencia y seguridad la
explicación de su sueño a un atento auditorio.
“El censo es como ese árbol que yo anoche vi en mi sueño … yo entiendo así ... aún la gente
no sabe los muchos frutos que tiene ese árbol ... tampoco si esas frutas se podían comer. Se
las veía muy ricas y apetitosas, por eso la gente iba caminando hacia el árbol. El árbol es el
censo ... ¡este censo indígena! Y los frutos que yo tuve a la vista son los frutos que este censo
con seguridad va a dar. Por esto, este trabajo debe ser nuestro, este censo … no tenemos
que dejar pasar nomás esta actividad ... debemos participar todos. Para que podamos llegar
a ese árbol … este es el camino, que estamos iniciando con esta reunión aquí … estoy seguro
que llegaremos todos y que podrán participar de todas las comunidades. Todavía no
estamos todos ... por eso debemos caminar porque solo si caminamos todos, podremos
‘saborear’ de los frutos del censo. Así yo entiendo mi sueño” (DGEEC, 2002, pág. 78).
b) Las reflexiones y enseñanzas de Wylky133
“Mi nombre es Dohorã Wylky, muchos me conocen como Wylky. En mi comunidad me
aprecian mucho porque me ocupo de ellos cuando caen enfermos. Soy Ahának püeros, lo
que quiere decir que soy como un médico pero de muchas cosas; y también veo de muy
lejos lo que ocurre, o lo que puede ocurrir. Ahanak püeros quiere decir que tengo poderes
sobre los cielos, puedo volar y desplazarme muy rápido. Mi fuerza está en los sueños, así
nos enseñaron nuestros abuelos, debemos soñar todas las noches. El sueño es motivo de
vida. Al soñar debo despertar, pensar sobre el sueño y cantar sobre el sueño, con mi sonaja
que siempre me acompaña. Es mi vida. Así soy.
Pero ¿saben? A veces me cuesta entenderles a ustedes los Káichino, los paraguayos. Ustedes
se olvidaron de nuestra existencia. Ahora vienen para hacer lo que llaman censo y te puedo
decir que estamos muy necesitados. Bueno, te cuento, ahora que me explicas lo que es un
censo. Fuimos nosotros, los Tomáräho, los que inventamos el censo. Chúku ulúu o chuku
pích quiere decir censo, quiere decir censar. Como ves, el censo tiene una vieja historia. Y,
cuenta la historia que antes, muchos antes, existía otra persona que se llamaba Amytséräha
Neichótyke. Era Amytséräha Neichótyke un gran sabio, un chamán, quien tomaba nota sobre
132
Ambrosio López, sabio “chamán” indígena del pueblo Enxet que falleció hace un par de años, contó su sueño en las jornadas de
preparación del censo indígena para líderes, lideresas, jóvenes, docentes de toda la región del Bajo Chaco en enero de 2002.
133
Entrevista. Registro y colecta de Ieve, en Dyt Bahluht, el 13 de diciembre del 2001 para el II Censo Nacional Indígena de población
y viviendas 2002.
cuántos éramos, adónde íbamos, que hacíamos. Era un visionario, las cosas y la vida de la
gente, las veía de lejos, desde muy lejos. Fue él, este sabio señor, quien nos enseñó la importancia
de los Chúku úluu, quiere decir buscar dónde están los problemas, y chíx, que viene después de
buscar problemas, chíx, significa encontrar, con ówich, significa; encontrar la solución.
Te cuento más, al encontrar y saber de los problemas, Armytséräha, el censista, se lo
entregaba a Pylótak, al cacique, y éste discutía con la comunidad sobre los problemas, para
que todos juntos solucionáramos los problemas. Por eso, no hace falta que pierdas tanto
tiempo en explicarnos lo que es un censo. Te lo dije, fueron los Tomáräho quienes inventaron
el censo; y está claro que los paraguayos, y a lo mejor otras naciones, nos copiaron a
nosotros como hacer el censo. Pícaros… sólo que le pusieron otro nombre, para que nadie
sepa quién los inventó ¡Ja!
A veces se piensan que somos medio tontos nosotros los Tomárahö. Escribe esto que te
digo, anótalo. Somos los únicos Tomárahö en el mundo y de eso todo el Paraguay debería
estar orgulloso, pero ya somos pocos, casi cien personas. Pero, durante mucho tiempo se
olvidaron de nosotros… Y si nuestra cultura desaparece, todos vamos a desaparecer. Anotá
eso también, para que no se olviden de venir a hacer censo. Queremos estar ahí en el papel.
Vengan de nuevo a visitarnos, que serán bienvenidos. Ah si vienen iremos a visitar a los
Aakorio pórobo, que son los Ayoreode y que en nuestra lengua quiere decir los hombres
grandes. De ahí iremos a ver a los Kýlyku wat wyso, los pequeños morenitos, que son para
ustedes los Toba Maskoy. Y no dejo de nombrar, iremos río arriba a hablar con los Horío,
con los ribereños Ybytóso. Con todos ellos haremos el censo, porque de eso, como te dije,
conocemos muy bien” (DGEEC, 2002, pág. 86).
5. Definiciones utilizadas en los censos indígenas

A continuación se hace referencia a los criterios, conceptos y otros términos establecidos para la tarea censal.
Indígena: se considera indígena a toda persona que declare pertenecer a un pueblo indígena
—independientemente de si sigue hablando o no la lengua de origen— y que además manifieste
pertenecer a una comunidad, núcleo de familias o barrio indígena.
Autoidentificación: se trata de la manifestación expresa y libre de la persona que haya declarado
pertenecer a unas de las etnias indígenas que habitan el territorio nacional. Para el caso de personas
indígenas pertenecientes a pueblos en países vecinos o en otras latitudes se consigna también su
adscripción étnica.
Lengua hablada: el uso de una lengua indígena también es un criterio determinante para catalogar
a una persona como perteneciente a una etnia indígena. Por consiguiente, se tuvo especial cuidado con
los grupos étnicos que componen la familia lingüística guaraní, por un lado para no confundir su
adscripción étnica y, por el otro, por el uso particular del guaraní en cada pueblo.
Ubicación geográfica: la expresión manifiesta de una persona de su pertenencia a una comunidad,
aldea o barrio indígena también sirve para determinar la identificación étnica de la persona entrevistada.
Comunidad indígena: grupo o conjunto de grupos de familias indígenas afincadas en una
determinada superficie territorial —propia o ajena— que se identifica con uno o más liderazgos propios.
No debe interpretarse solo en términos geográficos, sino también sociales, lo que implica otros espacios
de convivencia social, como los establecimientos ganaderos, barrios urbanos, entre otros.
Aldea o barrio indígena: grupo de familias indígenas —con o sin liderazgo propio— que está
diferenciado al interior de cada comunidad por la ocupación y uso diferenciado del espacio físico. Son
divisiones espaciales a través de las cuales se organizan ciertas comunidades indígenas, algunas de las
cuales cuentan con infraestructura propia, como ser escuela, iglesia, puesto de salud, entre otros.
En ambos censos indígenas, la aplicación de estos conceptos fue oportuno para el
empadronamiento, sobre todo tomando en consideración el contexto nacional.
6. Instrumentos para el empadronamiento en los censos indígenas 2002 y 2012

Diversos fueron los instrumentos elaborados para el operativo censal. A continuación se detallan las
herramientas diseñadas para el empadronamiento propiamente dicho, entre las que destacan los dos
cuestionarios censales —uno denominado, “general” y otro “comunitario” — y una serie de planillas de
control, propias y comunes a los trabajos censales.
Cuestionario general: se ha denominado cuestionario general al set de preguntas distribuidas en
capítulos para captar los datos de población y viviendas en sus múltiples variables. Se cuidó que este
instrumento mantuviera en general las mismas variables que las del censo nacional, de modo tal que los
resultados de ambas tareas censales sean comparables y mantengan una unidad de investigación.
También se debe mencionar que ambos censos se ejecutaron en el mismo periodo de tiempo, es decir,
un día en zonas urbanas y hasta dos semanas en zonas rurales.
Cuestionario comunitario: este instrumento fue elaborado especialmente para conocer datos
generales y relevantes de las comunidades indígenas del país134. Contiene 40 preguntas agrupadas en
tres capítulos: Capítulo A. Localización geográfica, Capítulo B. Datos de la comunidad y Capítulo C. Datos
de la aldea/barrio, siendo este último el más extenso.
El cuestionario comunitario fue utilizado para recabar información mediante entrevistas a líderes
indígenas de todas las comunidades y aldeas nativas. Entre las variables investigadas destacan las
referidas a la actual situación de tenencia de las tierras indígenas, el acceso a la justicia, los servicios de
educación y centros de salud, la presencia de misioneros en las comunidades nativas y las actividades
económicas tradicionales de los pueblos indígenas.
El Paraguay fue uno de los países pioneros al utilizar este instrumento adicional en sus operativos
censales de 2002 y 2012. Esta modalidad —poco conocida y por ende insuficientemente analizada— ha
permitido por un lado poner a prueba un nuevo instrumento censal, y por otro la inclusión de variables
acordes a las condiciones de las comunidades indígenas difíciles de incluir en los cuestionarios censales
convencionales. Este cuestionario permite en la actualidad tener una noción aproximada de cuántas
tierras aseguradas tienen las comunidades, la infraestructura comunitaria básica y la ubicación espacial
de las mismas, entre otros.
Traducción oral y escrita de los cuestionarios indígenas: primeramente se realizó la traducción de
los cuestionarios a los idiomas Nivaclé y Enxet sur (2002), por ser dichos pueblos los de mayor población
en la zona chaqueña. Ambas traducciones fueron realizadas por personas indígenas —principalmente
134
Al respecto, en los últimos años se han realizados diversos encuentros mundiales, continentales y regionales para discutir y
proponer la inclusión de indicadores culturalmente sensibles y adecuados desde la perspectiva de los pueblos indígenas. Un texto
aún preliminar, presentado en ocasión de la VII Sesión del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, llevada a cabo en
Nueva York en 2008, denominado Los Pueblos Indígenas y los Indicadores de bienestar y desarrollo contiene un análisis
pormenorizado sobre este tema.
maestros pertenecientes a los pueblos mencionados— y sirvieron de base para la realización de otras a
las demás lenguas indígenas.
La experiencia indicaba que estas traducciones debían favorecer la oralidad, es decir, que la
traducción y adaptación de las preguntas contenidas en los cuestionarios debía ser grabada en un estudio
de radio para luego ser utilizada durante la capacitación. En total se hicieron doce traducciones, las cuales
posteriormente fueron grabadas por las propias personas indígenas.
Para tal efecto se contactaron y seleccionaron a personas indígenas de diversos pueblos, e incluso
colaboraron aquellas con residencia en zonas urbanas periféricas. En muchas ocasiones la tarea significó
varios viajes de ida y vuelta a los centros urbanos —como ser la capital— donde se llevó a cabo la mayor
parte de la grabación. Asimismo implicó varias horas de ensayo para utilizar adecuadamente el
equipamiento de un estudio de grabación radial, un medio desconocido para la mayoría de las personas
indígenas. Se debe indicar además que para el trabajo técnico se contó con personas con experiencia y
sobre todo capacitadas para una adecuada relación intercultural.
7. Aspectos resaltantes del cuestionario comunitario 2012

a) La tierra y sus recursos
Los datos referentes a la tenencia de la tierra y sus recursos naturales por parte de los pueblos
indígenas han sido, entre otras, variables destacables que se incluyeron en el cuestionario comunitario135.
Imagen 2
Paraguay: preguntas sobre la tierra y sus recursos, III Censo Nacional de Población y Viviendas
para Pueblos Indígenas 2012
Fuente: Cuestionario comunitario del III Censo Nacional de Población y Viviendas para Pueblos Indígenas 2012.
135
Este conjunto de preguntas fue aplicado en la prueba piloto conjunta realizada por el IBGE y la DGEEC en comunidades indígenas
del Brasil y el Paraguay en noviembre del año 2008, con algunos ajustes respecto del incorporado en el cuestionario del censo de
2002. Cabe mencionar que en los países del Mercosur existen reuniones preliminares y actividades derivadas de estas para la
elaboración de instrumentos adecuados para los censos de la próxima década.
Cabe destacar que, por primera vez en el censo de 2012, se preguntó por la cantidad aproximada
de tierras tituladas u ocupadas por las comunidades indígenas (véase la imagen 2). Este tema delicado y
sensible en el ámbito nacional, hoy en día permite dimensionar las condiciones reales de inequidad y de
exclusión de los pueblos y comunidades.
La información resultante de esta consulta ha cubierto un déficit de datos en el ámbito local y
servido no solo a los intereses indígenas, sino al de las instituciones públicas y privadas que trabajan con
los pueblos indígenas. Debe tenerse presente que en el contexto local el acceso a la tierra propia, legal y
definitiva —en cantidad y calidad para las comunidades indígenas— sigue siendo un escollo importante
que aún no ha sido resuelto. Varios son los casos que llevan años de trámites administrativos, a pesar de
que la ley favorece a las personas indígenas en cuanto a la recuperación de parte de sus antiguos dominios.
b) Los recursos naturales
Otras de las variables incluidas fueron la disposición de recursos naturales en sus territorios, que
tienen mucho que ver con la visión de bienestar y salud que tienen las comunidades indígenas, y la
existencia de conflictos intercomunitarios o extracomunitarios, señalando en este último caso con qué
sectores se dan y la forma en que se materializan (véase la imagen 3).
Imagen 3
Paraguay: preguntas sobre la tierra y sus recursos, III Censo Nacional de Población y Viviendas para Pueblos Indígenas 2012
Esta consulta fue valiosa, dado que con esta variable se pudieron conocer los sectores que
generaban conflicto por la apropiación indebida de los recursos naturales indígenas, el arbitrario e
inconstitucional alquiler de tierra o la extracción de madera por parte de terceros.
c) Acceso a la justicia
La inclusión de preguntas sobre acceso a la justicia fue relevante (véase la imagen 4), pues permitió
conocer cómo y dónde recurren las personas indígenas ante un problema más allá del ámbito comunitario.
Imagen 4
Paraguay: preguntas sobre acceso a la justicia, III Censo Nacional de Población y Viviendas para Pueblos Indígenas 2012
d) Disponibilidad de servicios públicos e infraestructura

La imagen 5 muestran las preguntas sobre disposición de centro o puesto de salud; presencia de
escuelas; pertenencia indígena o no indígena del personal de escuelas y centros de salud; práctica de
conocimientos tradicionales para la curación de dolencias; prácticas económicas como cacería, artesanía
utilitaria, tejidos; pertenencia a economía de subsistencia o de mercado y presencia de misioneros de
diferentes iglesias que se incorporaron.
Otro aspecto destacable fue la captación de dificultades permanentes o constantes de tipo mental
en las comunidades (véase la imagen 6), lo cual fue un proceso difícil al interior de la DGEEC, sobre todo
porque implicaba salir del esquema convencional de preguntar en los hogares, tal como lo
recomendaban los expertos y técnicos de la institución.
Imagen 5
Paraguay: preguntas sobre servicios de salud, III Censo Nacional de Población y Viviendas para Pueblos Indígenas 2012
Imagen 6
Paraguay: preguntas sobre dificultades permanentes, III Censo Nacional de Población y Viviendas
para Pueblos Indígenas 2012
Sin embargo, luego de conversaciones y consultas con las personas indígenas, la realización de
pruebas en las comunidades y el desarrollo de argumentos socio-antropológicos ante la DGEEC, se pudo
trasladar esta importante variable al cuestionario comunitario.
Finalmente, es importante reiterar que la aplicación de este instrumento fue importante para suplir
la falta de información confiable que existía hasta entonces sobre el tema de discapacidad en las
comunidades indígenas.
8. Inclusión de la diversidad lingüística de los pueblos indígenas en la etapa

de difusión del censo
Un aspecto a destacar en los operativos censales indígenas del Paraguay de 2002 y 2012 fue la
implementación de estrategias específicas y diferenciadas en las diferentes lenguas indígenas. Tal como
indica Melià (2003):
“la confección de la boleta del Censo Indígena mereció una consideración específica.
Preocupación especial de la boleta censal fue poder reducir a números la lengua o lenguas
habladas en los hogares de una comunidad, pero también el grado de plurilingüismo de los
individuos, evitando la simplificación de distribuir los hablantes en monolingües en su
lengua, bilingües o hablantes de otra lengua. De ahí surgió una boleta relativamente extensa
en lo que toca al capítulo de lengua hablada, ya se abre la puerta para hasta más de 25
lenguas posibles, que son todas las indígenas, más el guaraní paraguayo, el castellano, el
portugués, el alemán y aún otras. Y el hecho de la aplicación de la boleta a cada uno de los
individuos ya identificados por localización geográfica, por etnia, por edad y por exposición
a la escuela, iba a permitir un amplio espectro definitorio. El censo de 2002 se proyectó
desde la perspectiva de que no hay lenguas fuertes ni lenguas débiles, ricas o pobres, de
futuro o sin futuro, sino que los cambios lingüísticos y las sustituciones suceden en pueblos
de la misma lengua y aun afecta a las distintas comunidades de la misma etnia según su
historia socio-cultural” (Melià, 2003, pág. 6).
9. Elaboración de materiales acordes a la diversidad de los pueblos indígenas

y difusión a escalas local y nacional
Desde el inicio del operativo censal indígena se enfatizó en el uso de la oralidad como medio y forma
para difundirlo, en especial considerando que se trata de sociedades con menor nivel de instrucción
formal y de preeminencia oral, preferencia que se fue acentuando en la medida que se avanzó con el
operativo. En el censo indígena de 2002 se elaboraron materiales orales para la sensibilización,
capacitación y difusión de los resultados en formatos inéditos en la historia censal del país. Para el 2012,
hubo mayores limitaciones en esta cuestión.
Algunos de los desafíos planteados por la campaña de sensibilización fueron los siguientes:
• La asunción de la diversidad cultural y lingüística como un valor para los pueblos indígenas y
para la sociedad nacional.
• La amplia participación de personas indígenas de los diversos pueblos en la producción de los materiales.
• La adecuación de los materiales a los códigos y al lenguaje de cada pueblo, manteniendo
fidelidad a los contenidos básicos.
• La cobertura, teniendo en cuenta que gran parte de la población indígena no tiene acceso a
los medios de comunicación convencionales.
Ante los desafíos planteados, se optó por la elaboración de un número considerable de materiales
sonoros para invitar a la participación y al diálogo sobre temas importantes abordados en los
cuestionarios censales, como la tenencia de la tierra, educación, salud, entre otros.
Los spots y microprogramas sobre diferentes temas alusivos a la tarea censal fueron grabados en
16 lenguas indígenas en el Paraguay en estudio de radio. La traducción, grabaciones en estudio y
recopilación de las cortinas musicales fueron realizadas con la activa participación de personas indígenas
de los diversos pueblos.
Los materiales producidos constituyeron un instrumento de difusión masiva y de valoración

cultural, difundiendo permanentemente las lenguas propias de las comunidades. En poco tiempo se
buscó a personas indígenas con capacidades de lectoescritura que pudieran ensayar los guiones
preparados, y se pudo conformar un grupo de gente que, con entusiasmo, esfuerzo y largas jornadas de
trabajo concretó la grabación de los materiales en las diversas lenguas indígenas. En todas las comunidades
se entregó la grabación de los spots para asegurar la sensibilización en cada espacio comunitario.
Por otra parte, se editaron tres discos compactos (CDs) con más de 72 cápsulas informativas y de
sensibilización sobre el operativo censal que se distribuyeron a los medios masivos y se presentaron en
un acto realizado en el salón de eventos de la radio Cáritas con una gran asistencia de personas indígenas
de diferentes pueblos.
10. Capacitaciones con diversidad lingüística y enfoque intercultural

La capacitación constituye una de las etapas más importantes del operativo censal. En este sentido, se
tomaron en cuenta la ubicación de las comunidades y aldeas y la pertenencia étnica como factores para
segmentar las zonas de capacitación en todo el país. Como resultado se realizaron capacitaciones en 45
lugares del territorio nacional, en las que participaron aproximadamente 1.500 personas pertenecientes
a los diversos pueblos indígenas. Los materiales utilizados, entre otros, fueron los siguientes:
• Guía de trabajo para el/la capacitador/a.
• Ampliaciones de los cuestionarios general y comunitario a tamaño papelógrafo.
• Cuaderno de trabajo para el/la supervisor/a.
• Cuaderno de trabajo para el/la censista, diseñado especialmente con una gran cantidad de
gráficos y dibujos y poco texto.
• Copias de los cuestionarios general y comunitario.
• Casete con radioteatro del censo indígena en guaraní.
• Casetes con traducción de cada una de las preguntas del cuestionario general y comunitario
en guaraní, ayoreo, nivaclé, manjui, yvytoso, tomarahö, guaná, anxet, enlhet, entre otros.
En cuanto a la difusión masiva, en ambos censos -sobre todo en el de 2002- se hicieron campañas
de promoción y sensibilización utilizando los grandes medios, canales de televisión y emisoras radiales
de alcance nacional y local, para lo cual se emplearon las lenguas indígenas y los dos idiomas oficiales:
guaraní y español. Las estrategias de difusión en 2002 incluyeron:
• Materiales sonoros de sensibilización.
• Participación de traductores y locutores indígenas para una serie de tres CDs que recogen
spots y microprogramas, con fondos musicales en 12 de los 16 idiomas indígenas hablados en
el Paraguay. Fue además una oportunidad para hacer una recopilación importante de sonidos,
música y cantos de los diversos pueblos.
• Diseño e implementación de “mini campañas” para la realización de la actualización
cartográfica, censo piloto y pruebas departamentales.
• Campañas con motivo del censo experimental realizado a inicios del año 2002 en comunidades
indígenas de Boquerón, Presidente Hayes y Caaguazú.
• Reuniones con los equipos departamentales de apoyo.
• Reuniones de líderes, radios locales y otros medios alternativos fueron utilizados para apoyar
el trabajo de actualización cartográfica.
• Contacto permanente con los medios de comunicación locales y el operativo “Censo Nacional
Indígena” a través de los responsables departamentales, zonales y los miembros de equipos
de apoyo.
Imagen 7
Paraguay: materiales sonoros y gráficos del II Censo Nacional Indígena de población y viviendas 2002
Fuente: Diversos materiales de difusión elaborados por la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC) del Paraguay en el
marco del II Censo Nacional Indígena de Población y Vivienda 2002.
11. Resultados finales 2002 difundidos en lenguas indígenas

En el 2003 se hizo un recorrido por todo el país para socializar los principales resultados del censo
indígena y entregar las correspondientes publicaciones. Si bien las mencionadas publicaciones fueron
valoradas por los pueblos indígenas, se constató que solo una parte de dicha población podía
entenderlas, y en consecuencia utilizarlas.
A raíz de lo anterior surgió la idea de difundir los resultados de forma oral y en las diversas lenguas
indígenas, para lo cual conseguir recursos de cooperantes fue primordial. Además, se conformó un
equipo altamente capacitado para la elaboración de los materiales, que incluyó a la mayor diversidad de
indígenas del país.
En consecuencia, con la colaboración de técnicos indígenas especializados en Lingüística de sus
respectivos pueblos y la elaboración de un guión previamente socializado y consensuado, se pudieron
grabar los resultados censales en el idioma de cada pueblo indígena. Dichos materiales fueron
distribuidos junto con las publicaciones censales convencionales. Esto mostró que fortalecer el concepto
de pluriculturalidad en la sociedad paraguaya -más allá del bilingüismo- es posible, y que se debe trabajar
desde perspectivas plurilingües.
En el caso del censo de 2012 la difusión fue más limitada en lo que respecta al uso de lenguas
indígenas, pues solo se publicaron materiales en el formato convencional.
12. Los pueblos indígenas en el Paraguay hoy

Según los resultados del último censo, en el Paraguay la población indígena ascendía a 117.150 personas
asentadas en 493 comunidades y 218 aldeas o barrios —un total de 711 comunidades, aldeas o barrios—
distribuidas en Asunción y en 13 departamentos del país (DGEEC, 2012). El cuadro 1 muestra los
porcentajes de población indígena con respecto al total nacional de los dos últimos censos indígenas,
además de la tasa de crecimiento medio anual para el correspondiente periodo intercensal.
Cuadro 1
Paraguay: población nacional e indígena, 2002 y 2012
Años
Población
2002 2012
Nacional 5 163 198 6 461 041a
Indígena 89 169 117 150
Porcentaje de población indígena 1,7 1,8
Tasa de crecimiento anual 2,8
Fuentes: Otazú (2018, pág. 18).

a
Estimación de la población a partir de los datos del Censo Nacional de Población y Vivienda 2012.
Mapa 1
Paraguay: distribución departamental de la población indígena que vive en comunidades, 2012
(En porcentajes)
Fuente: III Censo Nacional de Población y Viviendas para Pueblos Indígenas 2012.
El mapa 1 muestra la distribución relativa de la población indígena y su ubicación espacial en los

diferentes departamentos del país.
A partir del III Censo Nacional de Población y Viviendas para Pueblos Indígenas 2012 se dispuso,
por primera vez, de información sobre la tenencia actual de tierra de cada uno de los pueblos indígenas
existentes. Tal como se puede apreciar en el gráfico 1, los pueblos indígenas en el Paraguay disponen en
total de 963.953 hectáreas tituladas para 343 comunidades indígenas.
Gráfico 1
Paraguay: cantidad de hectáreas de tierra titulada por pueblo, 2012
126 162
103 508
93 444
83 859 80 141 85 665
78 446 76 701
46 007
34 599 35 487 37 385 35 775
17 152 12 000 13 472
0 277 3 873
Ache
Mbya Guaraní
Guaraní Ñandéva
Toba Maskoy
Angaité
Enlhet Norte
Sanapaná
Nivaclé
Maká
Enxet Sur
Guaná
Guaraní Occidental
Tomárãho
Paĩ Tavyterã
Ava Guaraní
Ayoreo
Ybytoso
Qom
Manjui
Fuente: Elaboración propia con base en el III Censo Nacional de Población y Viviendas para Pueblos Indígenas 2012.
Las comunidades de los diferentes pueblos indígenas que lograron terminar los trámites de
tenencia de tierra ocupan o utilizan estos territorios de acuerdo con los recursos naturales disponibles, y
sobre todo con la composición de parentesco y redes de familias extensas que forman los asentamientos
o aldeas al interior de las tierras otorgadas o aseguradas a nombre de una comunidad.
En la actualidad, y a la luz de esta experiencia, es oportuno plantear una mejora de estos
instrumentos. Como mencionan Renshaw y Wray (2004), puede requerirse un:
“re-análisis de los conceptos de bienestar y pobreza indígena, discriminando tres ejes
distintos: el acceso o los recursos, ingresos, bienes y servicios; la seguridad/vulnerabilidad
frente a los cambios, y la capacidad de gestión, o su inverso, la impotencia, frente a los
factores que determinan la pobreza o bienestar de las personas indígenas. El cruce de los
tres ejes con los campos temáticos de tierras, territorios y recursos naturales; nutrición, salud
y saneamiento; economía; vivienda y bienes de consumo; educación; identidad y cultura;
autonomía, acceso a la justicia y participación política, ofrece una visión más comprehensiva
del bienestar o de la pobreza y genera una serie de temas o posibles indicadores” (Renshaw
y Wray, 2004, pág. 7).
En efecto, la inclusión de una perspectiva cultural amplia requerirá también un diálogo abierto e
inclusivo con los representantes de los pueblos indígenas, en el que a través de foros, encuentros y
diálogos comunitarios e intercomunitarios se proponga la inclusión de variables culturalmente
apropiadas. En este proceso es sumamente importante asegurar la participación de las mujeres indígenas,
quienes conocen y transmiten los valores en cada cultura indígena.
Al respecto, cabe recordar que a partir del año 2004 se dieron una serie de encuentros
internacionales136 para discutir las demandas de los pueblos indígenas y sus aliados, en aras de visibilizar
sus necesidades y aspiraciones.
Según el documento Los Pueblos Indígenas y los Indicadores de bienestar y desarrollo, elaborado
para su presentación en la VII Sesión del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas de las
Naciones Unidas, se afirma que:
“La demanda no solo refiere a las tareas para definir instrumentos , sino a un conjunto de
factores que resulta importante identificar y distinguir; como por ejemplo, que los
indicadores (de bienestar, de desarrollo, ambientales o culturales) deben identificar a la
población indígena y dar cuenta objetivamente de su situación de una manera sistemática y
regular; los indicadores no deberían ser solo un instrumento de registro, sino también una
herramienta fundamental para evaluar y proteger a las comunidades y su recursos
territoriales y culturales; los indicadores de y para los pueblos indígenas, y sus resultados,
deben ser un insumo esencial para la formulación de políticas públicas, programas y acciones
de gobierno, diseño de proyectos con la cooperación internacional u otras instancias
asociadas al desarrollo y bienestar indígena” (UNPFII, 2007, pág. 9).
Es decir, los esfuerzos realizados en el pasado reciente por incluir variables o indicadores están aún
en desarrollo y es necesario insistir en ellos para ajustarlos cada vez más. Como resultado, en los censos
de la próxima década debiesen incluirse variables culturalmente sensibles y acordes a las demandas de
los pueblos indígenas.
Como se indicó previamente, un primer paso fundamental para la participación de los pueblos
indígenas es la apertura institucional y la adecuación e inclusión de nuevos instrumentos. Esto será posible
solo en la medida en que esta apertura esté acompañada de un presupuesto adecuado que permita dialogar,
sopesar visiones y perspectivas acerca de las clásicas variables estadísticas que se investigan en un censo.
13. Datos sobre pueblos indígenas y su uso para las políticas públicas
Si se considera que las políticas públicas son la sumatoria de actividades de las instituciones de gobierno
que —de modo directo o articuladas entre sí— van dirigidas a ejercer influencias y propiciar cambios
sobre la vida de las personas, se puede decir que, en el país, las políticas dirigidas a los pueblos indígenas
siguen siendo frágiles e inexistentes.
136
Reunión sobre Pueblos Indígenas e Indicadores de Bienestar, Ottawa, Canadá, 22 y 23 de marzo de 2006. Reunión de Expertas y
Expertos Indígenas de América Latina y el Caribe sobre Indicadores de Bienestar y Pueblos Indígenas, Bilwi, Puerto Cabezas, Región
Autónoma del Atlántico Norte, Nicaragua, 4 al 6 septiembre de 2006. 2da Consulta Mundial sobre el Derecho a los Alimentos,
Seguridad y Soberanía Alimentaria para los pueblos indígenas. Indicadores Culturales para Seguridad Alimentaria, Soberanía
Alimentaria y Desarrollo Sostenible, Bilwi, Puerto Cabezas, Región Autónoma del Atlántico Norte, Nicaragua, 7 al 9 septiembre de
2006. African Regional Expert Working Group on Indicators of Well-being and Indigenous Peoples in Africa and the Indicators
Relevant to the Convention on Biological Diversity, Nairobi, Kenia, 20 al 26 de noviembre de 2006. Seminario de Expertos de
América Latina y el Caribe sobre Indicadores Pertinentes para las Comunidades Indígenas y Locales y el Convenio sobre Diversidad
Biológica, Quito, Ecuador, 11 al 13 diciembre de 2006. Seminario Internacional de Expertos sobre Indicadores Relevantes para los
Pueblos Indígenas, El Convenio sobre la Diversidad Biológica y los Objetivos del Desarrollo del Milenio, Bonaue, Ifugao, Filipinas,
5 al 9 marzo de 2007. Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas. Cuarto, Quinto y Sexto Períodos de Sesiones de las Naciones
Unidas, Nueva York, 16 al 27 de mayo de 2005, 15 al 26 de mayo de 2006 y 14 al 25 de mayo de 2007, respectivamente.
En el Paraguay no se puede hablar de la existencia de una política pública para los pueblos indígenas.
Lo que existe es una institución enquistada en el tiempo: el Instituto Paraguayo del Indígena (INDI), creado
por Ley 904/81, el cual no es suficiente para el nivel de demandas y necesidades de los pueblos indígenas
y por tanto requiere cambios sustantivos para poder propiciar avances en asuntos indígenas.
No obstante, los datos sociodemográficos sobre los pueblos indígenas en el Paraguay han
visibilizado las fuertes brechas de inequidad y desigualdad que los han afectado históricamente, y
persisten en la actualidad. Una mirada comparativa de los datos de los censos de 2002 y 2012 sobre las
condiciones de vida de los pueblos indígenas permite advertir una mejoría en los accesos a vivienda, luz
eléctrica, entre otros. Los programas sociales de ayuda económica, como Tekoporá (Trasferencia
Monetaria con Corresponsabilidad –TMC), a la fecha poseen cobertura total para las familias indígenas.
Sin embargo, aún hay mucho por hacer, sobre todo en términos de sostenibilidad del programa.
El Consenso de Montevideo (CM) refuerza el Programa de Acción de la Conferencia Internacional
sobre Población y Desarrollo (CIPD) y coloca en el apartado de pueblos indígenas siete medidas
prioritarias a consideración de todos los sectores. Todas ellas son importantes, pero para fines de este
documento es bueno recordar las medidas prioritarias 86 y 90.
“86. Considerar las dinámicas demográficas particulares de los pueblos indígenas en el
diseño de las políticas públicas, poniendo especial atención a los pueblos indígenas
amenazados de desaparición, los no contactados o en situación de aislamiento voluntario o
de contacto inicial, respetando el derecho a la libre determinación” (CEPAL, 2013, pág. 29).
La medida prioritaria 86 plantea acciones acordes a las necesidades concretas que tienen los
pueblos indígenas en varios contextos locales, como el caso de los aislados y en contacto inicial, además
de aquellos pueblos en peligro de extinción. Por tanto, urge delimitar acciones y metas concretas en el
corto, mediano y largo plazo.
Esta medida prioritaria muestra además posibles líneas de acción, metas e indicadores,
sobresaliendo los siguientes aspectos: acceso, restitución y control de territorios. También señala el
desarrollo de demografía desde los pueblos y construidos con ellos, principalmente con la plena
participación en los procesos de elaboración de instrumentos, aplicación y proyección en la utilidad de
los resultados sociodemográficos y territoriales.
“90. Garantizar el derecho a la comunicación e información de los pueblos indígenas,
asegurando que las estadísticas nacionales respeten el principio de autoidentificación, así
como la generación de conocimiento e información confiable y oportuna sobre los pueblos
indígenas, a través de procesos participativos, atendiendo a sus requerimientos y a las
recomendaciones internacionales relativas a estos asuntos” (CEPAL, 2013, pág. 30).
La medida prioritaria 90 plantea tal vez uno de los reclamos más sentidos de los pueblos indígenas:
la visibilidad de sus contextos y realidades, es decir, de los derechos individuales y colectivos, aunque la
experiencia sobre este último sigue siendo una deuda de los Estados.
En el Paraguay es vergonzoso ver la apropiación indebida, uso y abuso de las tierras indígenas y
sus recursos sin reacción por parte de la justicia, pese a las expresas disposiciones constitucionales y leyes
nacionales que existen al respecto.
14. Conclusiones
Las actividades desarrolladas por la DGEEC en el marco de los dos últimos censos indígenas (2002 y 2012)
han sido valiosas ocasiones para poner a prueba una metodología inclusiva. A juzgar por los resultados
de ambos operativos, el proceso censal sirvió para establecer confianza con los pueblos indígenas hacia
la gestión de trabajo de la DGEEC, lo cual enaltece y abre camino para encarar cualquier actividad con
los pueblos indígenas en el país.
El desafío de llevar adelante un trabajo técnico bajo el paradigma de la cuantificación se amplió
con la inclusión de la diversidad étnica. La alta participación de los pueblos indígenas en los mencionados
operativos, especialmente en el de 2002, fue la clave para construir esta alianza de apoyo mutuo.
La apertura institucional de la DGEEC por visibilizar a los pueblos indígenas, valorarlos y tenerlos
en cuenta —más allá de construir gráficos y cuadros—, además de la incorporación de las lenguas
indígenas en las actividades e instrumentos, ha sido un acierto.
Este esfuerzo ha sido significativo y reconocido en las evaluaciones de los profesionales que
revisaron ambos operativos. La calidad de los resultados y la cobertura censal, así como su profundización
en calidad, uso y difusión de los datos estadísticos —más allá de los canales y formas convencionales—
también fueron aciertos que se espera sirvan como antecedente para encarar futuros trabajos con los
pueblos indígenas.
Si bien se dieron significativos avances en cuanto a la generación de datos e información en el
Paraguay, que permitieron visibilizar a los pueblos indígenas y sus condiciones de vida, aún falta fortalecer
las políticas hacia ese sector de la población. Como se sabe, esta tarea pendiente no depende de los
datos ni de resultados censales, sino más bien de decisiones políticas que, valiéndose de información
estadística, puedan establecer las ansiadas políticas a favor de los pueblos indígenas en el país.
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VIII.La identificación y medición de los

desplazamientos diarios de las personas
A. La medición de la movilidad cotidiana, en particular al trabajo,

mediante censos: experiencia global y regional y sus lecciones
para la ronda de censos de 2020 en América Latina
Jorge Rodríguez137
1. Introducción
Los censos levantados en la década de 2000 en América Latina marcaron una inflexión en materia
de movilidad cotidiana, porque varios países que nunca habían consultado sobre el lugar de trabajo
y/o estudio —que permite captar la denominada movilidad cotidiana o pendular— lo hicieron.
¿Qué gatilló un cambio que es siempre complejo en los censos, a saber, incluir un nuevo tema, con
preguntas adicionales, que entrañan costos y riesgos adicionales? La respuesta está en un conjunto
diverso de factores, entre los que se cuentan:
La experiencia seminal de algunos países desarrollados que incluyeron este tema en sus
censos y luego lo fortalecieron, usándolo para diferentes propósitos, como la planificación urbana
y del transporte, la inversión vial y otros medios de transporte y el análisis territorial incluyendo la
identificación de “zonas metropolitanas” en función de los flujos diarios de trabajadores y/o
estudiantes a ciudades.
137
Un creciente reconocimiento de las potencialidades de medir la movilidad cotidiana a través

del censo, como alternativa, complemento, o definitivamente como única opción respecto de las
tradicionales encuestas de origen y destino u otros procedimientos de medición. Aunque existen
estudios sobre la movilidad cotidiana en la región, con base en las encuestas de origen y destino,
en gran parte estos se han enfocado en las principales ciudades de los países.
Considerando por un lado, el alto crecimiento demográfico de las áreas urbanas periféricas
(que caen afuera de las definiciones de las regiones metropolitanas), y por otro lado el aumento de
la población que se encuentra en las ciudades secundarias y el desarrollo de infraestructura que
estas requieren para enfrentar la demanda de sus poblaciones cada vez mayores, resulta que la
recolección de información sobre esta movilidad sea pertinente a nivel nacional.
El gran costo de levantar una encuesta origen/destino a esta escala da valor a los censos de
población (sea del universo completo o la muestra censal) como una fuente de información
uniforme, consistente y, de relativamente bajo costo sobre la movilidad cotidiana. Cabe mencionar
que también existe la alternativa de un módulo de movilidad en encuestas de hogares que tienen
cobertura nacional (como la CASEN en Chile, la PNAD en el Brasil, la ENAHO en la República
Dominicana, etc.) y que parecen instrumentos intermedios entre el gran volumen de información
para una ciudad que proveen las encuestas de origen y destino por una parte, y la información
acotada —pero para todos los municipios del país— que ofrece el censo, por la otra.
El avance de la urbanización en la región, y en particular de la metropolización, ha convertido
a la movilidad cotidiana en un asunto central para la mayoría de la gente que debe desplazarse
distancias no caminables para llegar a su trabajo, escuela o hacer trámites diarios. Esta situación es
muy diferente del pasado, cuando la extensión de la ciudad estaba limitada por la capacidad de
transporte y vías de comunicación138. Desde luego, esta centralidad se extiende a los gobiernos
locales y centrales por las profundas implicancias que tiene la masiva movilidad diaria para la
planificación y gestión urbana, principalmente en términos de generar nuevas demandas de
provisión de medios de transporte y servicios, no necesariamente solo en el local de residencia,
sino en el de trabajo y estudio también.
Los cambios en las modalidades de trabajo y de movilidad de la población no solo atañen a
zonas urbanas o metropolitana, sino también a pueblos y ámbitos rurales, donde los
desplazamientos diarios para laborar o estudiar se han multiplicado y pueden significar un esfuerzo
y gasto de tiempo enorme para la población. Asimismo, la evidencia de conmutación a larga
distancia, algo casi inviable en el pasado, refuerza la necesidad de conocer y medir el fenómeno.
Las teorías sobre el desajuste o desacoplamiento entre el lugar de residencia y el lugar de
trabajo, vinculadas a la hipótesis del “mismatch espacial” en los países desarrollados, se extendieron
luego a América Latina por la evidencia de un marcado contrapunto entre zonas centrales
—concentradoras de empleo de todo tipo—, zonas periféricas sin esa condición y ciudades del
entorno metropolitano consideradas “dormitorios” (Rodríguez, 2008; Jiménez, 2009). Cabe
mencionar que estas teorías no se aplican tan claramente a la movilidad hacia el lugar de estudio,
ya que esta se encuentra estrechamente vinculada al modelo de oferta educativa imperante, sobre
todo para niveles no terciarios. Si la oferta es mayoritariamente pública y esta se vincula con el lugar
138
“For centuries, the outward expansion of cities was limited by available technology, especially transportation and
communication. Urban dwellers lived in “walking cities”, and those on the urban fringe tended to be poor” (White, 2016).
de residencia, entonces la mayoría de los estudiantes de niveles inferiores a terciario concurrirá a

un establecimiento público de su municipio o zona escolar. En cambio, si la oferta privada es
importante o si no hay vinculación entre establecimiento escolar y lugar de residencia pueden
ocurrir desacoplamientos significativos que refuerzan la necesidad de consultar sobre este tema.
En cualquier caso, la educación universitaria sí tiene mayor probabilidad de desacoplamiento
territorial, y por eso se ha usado esta consulta sobre lugar de estudio principalmente para
estudiantes universitarios (Fusco y Ojima, 2016).
La desigualdad social, en la región más desigual y urbanizada del mundo, tiene evidentes
expresiones territoriales, tanto entre regiones como dentro de las ciudades. Esto último puede
incidir decisivamente sobre la intensidad, modalidad y características de la movilidad cotidiana de
los diferentes grupos socioeconómicos. De hecho, pueden producirse varios tipos de desigualdad
social de la movilidad cotidiana, entre ellas; un gasto de tiempo y presupuesto familiar mayor de
los pobres, una calidad de los viajes menor entre los pobres, una tendencia al enclaustramiento de
los pobres por los costos de la movilidad, y una tendencia al aislamiento y a la exclusividad de los
grupos de mayores ingresos por concentración de servicios y puestos de trabajo en su entorno
(una suerte de autarquía y desconexión con el resto de la sociedad).
Entonces, considerando la experiencia iniciada en la ronda 2000 y luego consolidada en 2010,
los censos de la ronda 2020 debieran continuar con la inclusión de al menos una pregunta sobre
movilidad cotidiana y aprender de la experiencia previa y de otros países para tal inclusión y, luego,
el posterior uso de la información recogida.
A continuación, se presenta una discusión sucinta sobre el concepto de movilidad diaria.
Luego se revisan las recomendaciones internacionales para su medición en un censo. Prosigue una
sección que examina la forma cómo se ha medido esta movilidad en los censos de las rondas 2000
y 2010 en la región. A continuación, se describen los vínculos de la fuente censal con fuentes
alternativas como las encuestas de origen y destino y el denominado big data. Posteriormente se
exponen algunas experiencias de uso de esta información en países que la recogieron en la ronda
2010. Se avanza con una sección que incluye resultados sugerentes de la calidad de la información
recogida. Se concluye con una sección de síntesis y conclusiones en la que se destacan desafíos
futuros y se tienden puentes con la experiencia de algunos países desarrollados.
2. Definición y medición de la movilidad cotidiana

a) Definiciones
La movilidad cotidiana, o movilidad pendular o el anglicismo conmutación (commuting),
corresponde a un desplazamiento regular que no tiene como propósito el cambio de residencia
(por ello, no es migración) sino la realización de alguna actividad relativamente regular y
permanente para las personas, siendo estudiar y trabajar los ejemplos paradigmáticos de tales
actividades, pero pudiendo ser otras también (compras, trámites, dejar/buscar hijos/as u otras
personas, recreación, etc.). Cabe subrayar que no necesariamente debe ser diaria, aunque sí regular
y continua (con eventuales soluciones de continuidad cortas -por contratiempos menores, por
ejemplo- o largas -licencias prolongadas, vacaciones, etc.).
En términos de la medición de la movilidad cotidiana a través de los censos, el enfoque
tradicional se ha concentrado en el desplazamiento para las actividades productivas remuneradas,
es decir el empleo, y también el estudio.
Desde la década de 1960, países desarrollados comenzaron a incluir consultas sobre este
tema en sus censos. Los Estados Unidos, por ejemplo, incorporó la pregunta sobre movilidad diaria
en su censo de 1960 para medir el grado de integración entre las ciudades grandes y sus periferias
(suburbs). Pero la movilidad cotidiana no se circunscribe a los límites metropolitanos. Pueden existir
desplazamientos cotidianos entre la ciudad y ciudades cercanas. También puede haber
movimientos cotidianos entre áreas o localidades rurales. Si bien la intuición sugiere que hay un
límite de distancia para los desplazamientos cotidianos, la experiencia revela que tal límite es
elusivo, y que la definición antes dada en términos de “desplazamientos regulares” pero no
necesariamente diarios extiende las opciones notablemente.
Un caso notable en este sentido son las faenas mineras, extractivas o en lugares apartados,
que tienen una temporalidad diferente y que, por la naturaleza del trabajo y los salarios
relativamente elevados que reportan, pueden implicar desplazamientos de larga distancia en avión.
Dado que esta ambigüedad puede llevar a confundir estos desplazamientos cotidianos con
desplazamientos temporales— por ejemplo para faenas agrícolas— la forma de consultar debe
concentrarse en la actividad de carácter habitual y con una rutina de ida y vuelta relativamente
regular de desplazamiento. Es decir, lo que se trata de captar son desplazamientos que tiene una
regularidad, cuya temporalidad puede variar, pero que son realizados hacia un lugar específico
(establecimiento, planta, operación, oficina, escuela, predio, etc.) para una tarea específica (en
particular trabajar o estudiar), y que una vez realizada se retorna al origen o residencia habitual (de
ahí también el uso de la expresión desplazamientos pendulares).
Incluso más, estos desplazamientos también pueden ser de naturaleza internacional, sea por
desplazamientos diarios o similares en zonas fronterizas, o por traslados de mayor duración, pero
aún así acotados temporalmente y con retorno al origen bien establecido en avión u otros medios.
Por ende, la medición necesariamente debe considerar aquella posibilidad.
b) Movilidad y migración: distinciones para el análisis
Dada la contemporaneidad del desplazamiento, las características de la persona al momento
del censo coincidirán con las características de la persona (y su hogar y entorno) al momento del
desplazamiento. Lo anterior no acontece con la medición de la migración en los censos, de esta
manera se facilita el análisis de perfiles y factores individuales, domésticos u ecológicos asociados
a los desplazamientos.
Por otra parte, la movilidad puede identificar la localización del origen hasta la mayor
desagregación geográfica (en los censos de derecho; en los de hecho depende de la escala a la
que se capta la residencia habitual), mientras que la desagregación del destino depende totalmente
de la pregunta usada. Justamente lo contrario a lo que acontece en la migración. De esta forma, en
censos de derecho es posible registrar todos los flujos con su origen a escala de manzana (de
dirección en casos extremos de sofisticación, como se explicará más adelante), pero el destino solo
a la escala de la desagregación usada en la pregunta, normalmente División Administrativa
Menor139 (municipio, distrito, partido, parroquia, comuna, etc., dependiendo del país) o municipio,
que no suele ser lo suficientemente detallada y precisa para decisiones de transporte y vialidad.
139
También conocida por su sigla: DAME.
3. Recomendaciones internacionales
Los manuales de censos de las Naciones Unidas han incluido este tópico de forma oficial al menos
desde su primera revisión (Naciones Unidas, 1998)140. En la última revisión (Naciones Unidas, 2007)
se incluye el punto 7.8 que se expone en el recuadro 1.
De su inspección puede concluirse que:
• Se mide la movilidad cotidiana de personas (empleadas, en particular) y por, lo mismo, la
consulta debiera efectuarse a ese nivel.
• Solo se refiere al lugar de trabajo remunerado (empleo), por ende, otras modalidades sin
pago (familiar no remunerado, actividades económicas de subsistencia) y todos los otros
tipos de movilidad cotidiana —por ejemplo tareas de cuidado, de voluntariado, de
esparcimiento, de compras, de salud, etc.— quedan al margen de los principios y sugerencias
estándares oficiales.
• No se considera a todos quienes no tienen empleo en el momento del censo, aunque
hayan estado empleados previamente.
• Es imprescindible fijar desde el inicio al “trabajo principal” como el referente de la consulta,
lo que obliga a seguir la definición estándar censal de trabajo principal141.
• La estructura de alternativas que permite la primera distinción entre movilidades
cotidianas para trabajar opera con tres opciones base: 1) trabaja en la casa, en cuyo caso
no hay movilidad cotidiana para trabajar; 2) personas con un lugar fijo en que
desempeñan su trabajo principal fuera de su casa, incluyendo a quienes tienen un trabajo
móvil pero cuentan con una base a la cual se trasladan todos los días (taxistas o
conductores que inician y concluyen su faena en terminales, personal de aviones, barcos
y trenes); y 3) personas que no tienen un lugar fijo donde trabajan, porque su trabajo
es “móvil” (vendedores viajero, camioneros, taxistas, vendedores ambulantes,
recolectores ropavejeros-recicladores) o personas que no pueden reportar una
dirección o localización (pescadores).
• La segunda opción de las tres anteriores puede subdividirse en al menos dos: en el mismo
municipio o en otro municipio/país.
• Hay situaciones ambiguas como la de combinación de situaciones (cada vez más frecuente
con la posibilidad de trabajar en compañías que permiten el trabajo on line desde la casa) o
límites dudosos (por ejemplo, cuando el lugar de trabajo es adyacente al lugar de residencia),
lo cual debe ser definido con precisión en los manuales, al menos teóricamente.
• Mientras más desagregado el destino, mayor utilidad de la pregunta. Por ello varios
países, en general desarrollados, han consultado por la dirección del establecimiento, lo
140
En la versión de 1980 de Principles and Recommendations for Population and Housing Censuses, Statistical Papers, United
Nations, New York, 1980 series m no. 67, st/esa/stat/ser.m/67, este asunto se lista en una sección denominada “Topics
included in the regional tables for the 1980 censuses but not by a majority of the regions”, y no se elabora más al respecto.
141
“… the main job is defined in the international standards as that with the longest hours usually worked even if the employed
person was not at work in the reference period” (United Nations, 2017).
que permite la localización precisa del destino. Para hacerlo se requiere de un listado de
direcciones exhaustivo y actualizado que permita efectivamente llevar esa información a
un mapa y así tener los flujos de origen- destino para cada persona como flujos de
dirección a dirección142. Dado que los listados de direcciones han sido más bien
infrecuentes en los países en desarrollo, en casi todos ellos se ha optado por usar una
división administrativa (Naciones Unidas, 2017) sugiere “village, suburb, or similar low level
of geography”, pero esto requiere de un nomenclador idóneo que también suele estar
ausente en los países de la región) típicamente la menor o más desagregada, como
localización del trabajo principal. Desde luego, mientras más grande físicamente esta
división, menor utilidad de la pregunta (caso típico: enormes municipios centrales de la
metrópolis de Brasil).
• Además de la localización del lugar de trabajo se puede incluir otras consultas sobre los
medios de transporte usados para el desplazamiento o el tiempo promedio de viaje, entre
otras.
• Con la consulta también se pueden capturar algunas características (por ejemplo físicas)
del lugar de trabajo, lo que, en todo caso, es irrelevante para este documento.
Una reflexión final sobre los estándares internacionales refiere al significativo efecto que está
teniendo y tendrá el cambio tecnológico sobre este tema censal. Por una parte, están los impactos
sustantivos sobre las modalidades de trabajo, pues la irrupción del teletrabajo y de las modalidades
de trabajo en línea pueden cambiar significativamente la relación entre empleo y residencia. Para
ponerlo de manera simple, empleados de empresas con una localización fija pueden dejar de ir
regularmente a su oficina y trabajar la mayor parte del tiempo desde su casa, pero seguirán siendo
empleados de la empresa y no trabajadores por cuenta propia.
Por otra parte, y tal vez más desafiante que lo anterior para las oficinas nacionales de
estadística, está la explosión de mapas digitales que permiten trabajar a escala de direcciones.
Censos con recolección electrónica (sean dispositivos o en línea) podrían considerar directamente
estas aplicaciones para la respuesta a la consulta.
142
Para el caso de los censos de derecho. En el caso de los censos de hecho para hacer esto último también debe registrarse
la dirección de residencia habitual.
Recuadro 1
Estándares internacionales sobre consulta relativa al lugar de trabajo
7.8. Place of work
4.360. Two main topics related to the place of work of persons in employment are the type of workplace and
its geographic location. The type of workplace refers to the nature of the place where the person performed his
or her main job and distinguishes between the home and other workplaces, whether fixed or otherwise.
4.361. Three main categories, or a variation thereof necessitated by national circumstances, are recommended
for classifying the type of workplace:
(a) Work at home. This category includes those who perform the tasks and duties of their main job from
within the home, such as farmers who work and live on their farms, homeworkers, self-employed persons
operating (work)shops or offices inside their own homes, and persons working and living at work camps.
(b) No fixed place of work. This category should be restricted to persons who, in performing the tasks and
duties of their main job, travel in different areas and who do not report daily in person to a fixed address as a
work base, for example, travelling salespersons, long-distance commercial vehicle drivers, seafarers, fishers and
own-account taxi drivers. It also includes ambulant vendors, operators of street or market stalls that are removed
at the end of the workday, construction workers working at different sites during the reference period and push-
cart operators.
(c) With a fixed place of work outside the home. All other persons in employment should be included in this
category, including persons who move around in their job but have a fixed-base location to which they report
daily, such as bus and taxi drivers (with a base), train and airline staff, and operators of street and market stalls
that are not removed at the end of each workday. This group may also include individuals who travel to work,
on a regular basis, across the national border to a neighbouring country.
4.362. It is likely that for some jobs, performance is at more than one location (for example, at home some of
the time or season and in a fixed location outside the home at other times) or the category cannot be clearly
distinguished. One approach, in the case of the former, would be to select the place where the individual spends
or spent a major part of his or her working time. Where the distinction between categories is blurred, as is the
case for work done, for example, on a rented plot of land adjacent to one’s home, it would be useful to identify
borderline cases,
4.363. The geographic location of the place of work can provide useful information for planning when used
together with information on place of residence. To this end, countries may collect, for employed persons with a
fixed place of work outside the home, information on the location of the place of work (or the reporting place)
during the reference period. The information collected should relate to the smallest civil division in which the job
is performed, for example, in order to establish commuter flows from the place of residence to the place of work.
Some countries investigating this topic in the population census have recorded the actual address of the place
of work, allowing detailed tabulations and mapping of place of residence by geographic location of place of
work. Information on actual address of the place of work can also be useful for industry coding (see paragraph
4.358) in countries where a business register has been developed that shows the industry code of each recorded
establishment.
4.364. In some countries there may be concerns about the sensitivity of questions on the address of place of
work owing to fears that there may be follow-up to a respondent’s employer. In many developing countries, it
may not be possible to gather information on actual address of place of work because street addresses do not
exist, and for proxy responses, the address may not be known. In those situations, it would be useful to consider
collecting information on the village, suburb, or similar low level of geography.
4.365. Additional questions may also be asked on the method of travel to work in order to produce statistics
on travel-to-work patterns, valuable as basis for transportation planning.
Fuente: Naciones Unidas (2017, párs. 236-237).

4. La experiencia regional143
En la década de 1990, ningún censo de la región incluyó consultas para captar la movilidad
cotidiana al lugar de trabajo o estudio144. En los censos de la década de 2000, 6 países (el Brasil-
Cuestionario ampliado, Chile, Colombia-cuestionario ampliado, El Salvador, México-cuestionario
ampliado y Nicaragua) de los 19 que levantaron censo incluyeron alguna pregunta al respecto. Esta
tendencia se ha consolidado en la década de 2010, porque 10 países de los 17 que han levantado o
están levantando el censo, han incluido al menos una pregunta sobre el tema (el Brasil-cuestionario
ampliado, Costa Rica, Cuba, el Ecuador, Guatemala, Honduras, México-cuestionario ampliado, el
Paraguay, el Perú y el Uruguay).
El capítulo final contiene una síntesis de las preguntas que fueron utilizadas en los censos de
la región de la década de 2000 y 2010 (véanse los cuadros 6 al 9). Se puede concluir que:
i) En la década de 2000 ningún país siguió estrictamente los estándares internacionales y todos
asimilaron la consulta al formato estándar de la migración, esto es; distinguiendo entre lugar
de trabajo (o estudio) en el mismo municipio o en otro municipio. Naturalmente, esta manera
de consulta conlleva la categorización errada de “no móvil” para personas que sí se desplazan
dentro del municipio, error que se agrava mientras más grande sea el municipio.
ii) En la década de 2000, tres países consultaron por lugar de trabajo y lugar de estudio (dos
de ellos, el Brasil y Chile, en la misma pregunta, y el tercero, Colombia, en consultas
separadas), lo que supone filtros previos para segmentar adecuadamente las respuestas
(la movilidad cotidiana para trabajar aplica solo para quienes tienen empleo, la movilidad
cotidiana para estudiar solo a quienes son estudiantes exclusivos).
iii) En la década de 2000, solo Colombia hizo preguntas adicionales al lugar de trabajo (o
estudio), a saber; ¿Cuánto tiempo, en minutos, gasta normalmente en el recorrido de ida
a su sitio de trabajo? y ¿cuánto tiempo, en minutos, gasta normalmente en el recorrido
de ida a la institución (educativa)?
iv) En la década de 2010 varios países modificaron la pregunta para alinearla con los
estándares internacionales, en particular el Brasil, Costa Rica y el Uruguay incluyeron la
opción “en la casa” (o similar) además de las categorías “en este municipio” y “en otro
municipio”. Con todo, en la mayoría sigue operando la formulación típica de la migración
(es decir, “en este municipio” y “en otro municipio”, y en algunos casos (Cuba, Honduras)
se excluye la categoría “en otro país”.
v) En la década de 2010 ningún país realizó la consulta sobre “lugar de trabajo o estudio”;
los que lo habían hecho en la década de 2000 la dividieron y las reubicaron bajo módulo
distintos (trabajo y educación, respectivamente).
vi) En la década de 2010 varios países preguntaron por lugar de estudio de manera adicional
a lugar de trabajo (el Brasil, Ecuador, Guatemala, el Perú y el Uruguay).
143
Este capítulo, y en general el texto completo, refiere a los 20 países que la CEPAL incluye dentro de “América Latina” y
excluye a los países anglo/holandés parlantes del continente y del Caribe. Ahora bien, los excluye en el sentido que no
examina su experiencia censal porque estos países tienen su propio espacio para hacerlo (CARICOM y oficina subregional
de la CEPAL en Puerto España), y porque sus especificidades territoriales e institucionales a veces dificultan la comparación
con los 20 países de América Latina. Pero eso no significa que se le invisibilice o ignore, de hecho, en algunos casos se
exponen experiencias censales del Caribe anglo/holandés parlante, que pueden ser útiles para el debate.
144
Cabe mencionar que al menos el Brasil incluyó preguntas sobre este tema en censos del siglo XX (el Brasil, 1980, por ejemplo).
vii) En la década de 2010 un país (el Ecuador) consultó a escala de hogar (no recomendado
por los estándares internacionales).
viii) En la década de 2010, dos países (Guatemala y Honduras) consultaron por el lugar donde
trabaja o trabajó, lo que se aparta del estándar internacional.
ix) En la década de 2010 solo el Brasil hizo consultas adicionales, en particular; 1) ¿Cuánto
tiempo habitualmente gasta para desplazarse de su casa hasta el trabajo?; y 2) ¿Retorna
del trabajo a casa diariamente?
x) En ambas décadas, ningún país consultó por dirección. La mayor desagregación del lugar
de trabajo fue localidad, pero en la gran mayoría de los casos se usó el municipio145.
xi) Varios países se alinean con el estándar internacional e incluyen una categoría para los
trabajadores sin lugar fijo de trabajo. En la década de 2000 solo Nicaragua lo hizo con la
inclusión de la categoría “varios municipios”. En la década de 2010, hasta la fecha cuatro
de diez países (el Brasil, Costa Rica, el Paraguay y el Uruguay lo hicieron, la mayor parte
con una fórmula general similar a la usada por Nicaragua 2000, pero, en otros casos, con
otra expresión; “no tiene distrito fijo” en Paraguay y “trabajo itinerante” en el Uruguay.
xii) Con todo, cabe reiterar que la mayoría de los países de la región no se han alineado con
el estándar internacional. Esto sucede porque usan las consultas sobre migración como
modelo y por ello no incluyen la opción trabajo en casa y tampoco incluyen una opción
para captar a los empleados sin un lugar de trabajo fijo. Ahora bien, mientras que el
“trabajo en casa” finalmente termina incorporado en “trabajo en el mismo municipio o
localidad”, queda la duda sobre cómo se clasifica la población empleada sin lugar de
trabajo fijo. Si bien esto puede estar descrito en los manuales de los censos respectivos,
de todas maneras significa perder una parte de la población que el estándar internacional
sugiere captar de forma separada.
5. Otras fuentes y su relación con el censo

La fuente más usada para la cuantificación y análisis de la movilidad cotidiana son las encuestas de
origen y destino. Estas son operaciones muestrales masivas que capturan información sobre todos
los desplazamientos cotidianos de las personas y otros antecedentes relevantes para la gestión y la
inversión en transporte y movilidad de las ciudades. Por otro lado, también existen encuestas de
hogares de cobertura nacional que han incorporado un módulo de movilidad cotidiana para
trabajar. Es el caso de la encuesta CASEN en Chile, que además de consultar por lugar de trabajo
desde 2009, incluyó nuevas preguntas sobre tiempo y medio de traslado en 2015. Esto amplía las
fuentes para estimar la movilidad cotidiana para trabajar, pero aún así la representatividad muestral
limita las estimaciones puntuales y definitivamente no habilita para matrices exhaustivas de
movilidad cotidiana para trabajar, ni a escala nacional, ni a escala de ciudades (véase Herrera y
Razmilic 2018). Incluso en países como Francia, que usa encuestas del tipo origen-destino para
hacer seguimiento de la movilidad cotidiana, la realización de decenas de encuestas en ciudades
no alcanza a cubrir a más del 60% de la población del país (Tebar, 2018).
145
Esta afirmación, debe matizarse si se incluyen los países del Caribe anglo/holandés parlantes. En efecto, en algunos de
ellos sí se consultó a esta escala, por ejemplo, Antigua y Barbuda.
Los módulos censales no pueden competir con estas encuestas, que capturan mucha más
información relevante para las decisiones de políticas públicas. Tanto módulos censales como
encuestas deben verse como complementarios, sobre todo para validar las grandes tendencias de
la movilidad por razones laborales o de estudio que detectan estas encuestas y que, por la
incertidumbre muestral, siempre pueden tener margen de error. No obstante, los módulos censales
sí pueden verse como sustitutos de hecho (aunque ciertamente muy parciales) de estas encuestas,
en todos los ámbitos territoriales que no se levantan, porque casi sin excepción las encuestas de
origen y destino se levantan para ciudades específicas.
Ahora bien, hay otras fuentes para medir la movilidad cotidiana, en particular los registros de
pasajeros de transporte público o los dispositivos de medición de flujos vehiculares. Por razones
sustantivas obvias —imposibilidad de diferenciar tipos de viajes, por ejemplo captar
específicamente los viajes cotidianos al trabajo— estas fuentes tienen limitaciones severas. Las
nuevas tecnologías y en particular el denominado big data han modificado aquella situación y ahora
es posible pensar en sistemas de almacenamiento de datos en línea sobre desplazamientos sea de
personas (en particular mediante el seguimiento de teléfonos celulares) o de medios de transportes
(contabilización de pasajeros incluyendo entradas y salidas durante el trayecto). De hecho, hay
experiencia de uso de la tecnología para seguir (track) los dispositivos móviles.Algunas de estas
experiencias son usando voluntarios (Palmer y otros, 2013) y otros aprovechando señales de los
dispositivos y que pueden ser captadas mediante diferentes mecanismos sin consentimiento del
portador (Blumenstock, 2012) y, por esa vía, estimar desplazamientos cotidianos o migraciones de
las personas. Aunque todavía hay mucho debate respecto del aporte actual de tales fuentes
(Dijstelbloem, , 2017), no hay duda de que tienen una enorme proyección.
6. Potencialidades y usos de la información censal sobre

movilidad cotidiana
En un documento de 2009146 ya se reseñó un conjunto de potencialidades de la información censal
captada con censos, lo que se toma como antecedente conocido en este texto para evitar
reiteraciones. A continuación, se exponen algunos usos dados a esta información en países de la
región, sea para propósitos públicos, académicos o privados.
Cabe consignar que parte importante de sus usos descansa en el cálculo de matrices origen-
destino de movilidad cotidiana, cuyo nivel de desagregación —tal como acontece con las matrices
de migración interna— dependerá de la escala usada en la consulta. Con estas matrices se pueden
calcular indicadores de movilidad diaria para los territorios. Estos indicadores difieren de los
estándares de migración, sobre todo en lo que atañe a la intensidad, porque el denominador
relevante no es la población media sino otra población, sea la población residente en cada territorio
o la población “no móvil” (en este caso la que no sale del territorio para trabajar) de cada territorio.
Cualquiera sea el caso, a diferencia de los indicadores estándares de migración, ampliamente
conocidos en la literatura demográfica (CELADE-PROLAP, 1997 y 1998: López-Vega, 2007; Bell, y
Muhidin, 2009; White, 2016), estos indicadores están menos estandarizados y eso implica un desafío
metodológico a futuro. Con estas matrices se pueden elaborar mapas de flujos tan detallados como
la escala usada en las preguntas. Si los datos se recogen a escala de direcciones en el caso de la
residencia habitual (lo que es directo en los censos de derecho, no así en los censos de hecho) los
146
Jimenez, M. (2009), “Potencialidades de la medición de la movilidad cotidiana a través de los censos”.
mapas pueden “individualizarse”, esto es cada individuo ser representado en él, lo que es muy
poderoso como base de información, pero más complejo en términos de representación (aunque
la tecnología actual facilita su representación, manipulación y explotación).
Pasando a usos concretos el más extendido en el ámbito público ha sido la delimitación de
áreas metropolitanas. Un estudio reciente en México replica un ejercicio realizado varios años atrás
para definir “áreas metropolitanas” planteando que “la movilidad laboral intrametropolitana es
fundamental para conocer la integración funcional y económica en una unidad, y con ello, precisar
los límites de las metrópolis (…) el indicador de commuters forma parte de los criterios de los países
(para definir áreas metropolitanas) y hasta el momento no se consideran otras formas de movilidad
(por estudios, consumo, etcétera)”. Luego, el estudio muestra el procedimiento usado en varios
países (la Argentina, el Brasil, Canadá, Colombia, los Estados Unidos, el Japón, España) para realizar
esta definición de áreas metropolitanas, concluyendo que en casi todos ellos un componente
central es la movilidad por trabajo entre el núcleo de la ciudad (o mancha urbana continua) y otros
territorios a su alrededor (localidades, pueblos, divisiones administrativas, etc.). Por ello, el estudio
usa como criterio para definir las áreas metropolitanas de México a la integración funcional por
lugar de trabajo, la cual se define como “al menos 15 por ciento de su población ocupada de 15 a
70 años residente trabaja en los municipios centrales de la zona metropolitana, o bien, 10 por ciento
o más de la población que trabaja en el municipio reside en los municipios centrales de esta última”
(SEDATU, CONAPO e INEGI, 2018).
Siempre en relación con las áreas metropolitanas, en otros países de la región hay
definiciones políticas o legales de las mismas. Tal definición suele ser la agrupación de municipios
y los criterios para unificarlos son más políticos que técnicos. Por ello, hay investigaciones dedicadas
a evaluar el real grado de integración de estos municipios. Una de las variables clave para hacerlo
es justamente la movilidad cotidiana para trabajar. En el caso del Brasil:
O objetivo desse artigo é investigar o nível de integração dos municípios que compõem a
Região Metropolitana de Belo Horizonte, tendo como base os fluxos de deslocamentos
pendulares. Com informações extraídas dos microdados amostrais do Censo Demográfico
2010, a metodologia apresentada permitiu a proposição, para cada município da região,
de um Índice de Integração Regional, derivado da razão de pendularidade interna, razão
de conectividade pendular e razão de pendularidade nuclear. Em geral, os resultados
indicaram sensíveis diferenças regionais no espaço metropolitano, o que permitiu destacar
alguns níveis muito baixos de integração, especialmente para os casos dos municípios de
Itatiaiuçu, Itaguara e Baldim (Lobo y otros, 2017).
Por otra parte, esta información también ha sido ampliamente usada para estudiar los
cambios metropolitanos, en materia de relaciones entre centro y periferia, diversificación social de
la periferia, suburbanización y rururbanización, fragmentación/disersión/reticulación metropolitana
y evolución de las denominadas “zonas dormitorio”:
No sentido inverso, os conhecidos como “dormitórios” destinam importantes parcelas de
seus residentes para outros municípios, mas também recebem ocupados residentes em
outros lugares. Esse intenso deslocamento populacional —que independe de função,
distância e volume— pode estar indicando uma tendência segundo a qual tanto a
compensação e a complementaridade do mercado de trabalho, por um lado, quanto a
seletividade, por outro, fazem dos deslocamentos pendulares um importante fator no

processo de estruturação do espaço urbano metropolitano (Aranha, 2005).
En México, esta información se ha usado para actualizar y detallar la descripción de la
movilidad cotidiana entre municipios (sobre todo en áreas metropolitanas), estados (la Zona
Metropolitana de Ciudad de México juega un papel central por ser “tri-estatal”) y países (en
particular la conmutación diaria en la frontera norte, aunque en la frontera sur también existe)147.
En estudios comparados de países de la región con países de otras regiones del mundo, se
ha planteado que: “La movilidad cotidiana por razón de trabajo es, desde hace tiempo, reconocida
como una variable fundamental para el análisis de la organización del territorio y de los sistemas
urbanos a escala intermedia” y los datos censales sobre la materia han sido usados para “identificar
jerarquías y dependencias urbanas; en segundo, para reconocer y delimitar áreas metropolitanas”
(Susino y Martínez-Reséndiz, 2010).
Por otro lado, saliendo de las ciudades, la información censal sobre movilidad cotidiana ha
permitido indagar en temas emergentes que hasta hace poco parecían desligados de la movilidad
cotidiana. Es el caso del desarrollo regional, en particular del efecto que puede tener el aumento
de mano de obra que trabaja en la semana o por turnos en regiones dinámicas típicamente
extractivas, pero que mantiene residencia fuera de ella y, por tanto, realiza el grueso de su consumo,
gasto e inversión fuera de ella:
La distancia creciente entre el lugar de residencia y el de trabajo ha dado lugar a flujos
de conmutación entre regiones cuyo impacto en las economías locales ha sido poco
estudiado hasta ahora. En este artículo se analiza la magnitud de este fenómeno en Chile
y se estima su impacto en el bienestar de la economía de Antofagasta, una región chilena
caracterizada por recibir una gran cantidad de trabajadores que viven en otras regiones.
Los resultados, obtenidos a partir de un modelo insumo-producto extendido, muestran
que los efectos indirectos de este tipo de conmutación en la demanda regional tienen
una incidencia negativa y significativa en la generación de ingresos y la creación de
empleo en las regiones que solo son atractivas para trabajar (Aroca y Atienza, 2008).
7. La información censal: resultados, hallazgos básicos y cautelas

Evaluar la calidad de esta información no tiene procedimientos específicos. Como en general no
hay fuentes alternativas, validaciones externas son inviables. Con todo, en algunas ciudades, la
existencia de encuestas de origen y destino podrían ser usadas como evaluación externa (aunque
como suele ocurrir, por la calidad de fuente superior del censo, eventuales discrepancias serían más
bien un cuestionamiento para la encuesta). Por otra parte, hay un conocimiento acumulado,
apoyado en evidencia de fuentes como los controles de pasajeros o flujos vehiculares, que son
indicativos de algunos flujos incuestionables (como los que se dirigen hacia las zonas de la ciudad
que concentran el empleo) que debieran ser captados por el censo.
147
Ver, por ejemplo, López-Vega (2018), Movilidad espacial de la población en México. Una vía para su interpretación: “A
través de las muestras de los censos de población y vivienda de 2000 y 2010, y con la Encuesta Intercensal de 2015 se
cuenta ahora en México con estimaciones estadísticas que dan cuenta de la proporción de la población ocupada que
cotidianamente para laborar se traslada rebasando los límites administrativos del municipio o la entidad en la que vive, e
incluso de aquellos que, habitando en las entidades fronterizas —principal pero no únicamente— del norte del país, son
trabajadores internacionales fronterizos en su ir y venir a Estados Unidos de América. Las estimaciones de 2000, 2010 y
2015, muestran que la movilidad espacial por motivos de trabajo es más intensa en los espacios metropolitanos”.
Debido a lo anterior, los indicadores de calidad más usados tienen que ver con la no
respuesta, respuesta insuficiente o respuestas mal clasificadas y estos varían ampliamente entre
países. Por ejemplo, en el Brasil 2000 toda la población responde (porque se incluye la categoría
“no trabaja ni estudia”) y el único “error” son casi 25 mil casos (0,01% del total) que declaran
desplazamiento cotidiano para trabajar o estudiar, pero no identifican el municipio donde queda
su lugar de trabajo o estudio. En Chile en 2002, en cambio, más de la mitad de la población no
responde (porque se excluye la categoría no trabaja ni estudia, ya que estas personas por definición
no podían tener desplazamiento cotidianos para trabajar o estudiar) y un 8,5% de quienes
responden ignoran el municipio donde trabajan o estudian. En México en 2010, el 2,1% del universo
de la pregunta no identifica el Estado en que trabaja y el 4,1% no logra identificar adecuadamente
el municipio en que trabaja. En el Uruguay este porcentaje alcanza 6,2% en 2011 (véase el cuadro 1).
Ahora bien, resulta muy llamativo que en varios países no se registren caso de ignorados en esta
pregunta que, en principio, pareciera más bien compleja de responder y, en tal sentido, con riesgos
de no respuesta. No es claro a qué se debieron tan excepcionales e inesperados resultados.
Por otra parte, los resultados obtenidos en los censos de la región validan ampliamente la
inclusión de esta pregunta, porque en todos los países se constata la movilidad cotidiana para
trabajar en desplazamientos masivos. Ahora bien, comparaciones entre países no proceden por la
misma razón que no proceden en el caso de la intensidad de la migración (Bell y Mehudin, 2009):
pese a que la escala geográfica usada para medir el desplazamiento ha sido en general la misma
(División Administrativa Menor-DAME), las diferencias de tamaño entre las DAME distorsionan
marcadamente la captación de esta movilidad.
El caso más elocuente es el del Brasil, que pese a ser altamente urbanizado y “metropolizado”
registra una movilidad cotidiana laboral/estudio muy inferior a Chile (que tiene similares
características de urbanización y metropolización); 6,6% de la población de referencia trabaja/estudia
en un municipio diferente al de residencia en el Brasil 2000 (incluye a quienes trabajan en otro país)
y, en 2010, un 13% de la población de referencia trabaja en otro u otros municipios del país o en otro
país. En cambio, en Chile en 2002; en torno al 40% de la población que trabaja lo hace en un municipio
diferente al de residencia (incluye a quienes trabajan en otro país)148. La causa más probable para tan
diferentes niveles es el mayor tamaño de los municipios centrales de las áreas metropolitanas en el
Brasil, lo que hace que mucha movilidad cotidiana para trabajar sea intramunicipal. En este sentido,
la mejor alternativa para tener una comparación base es seguir el estándar internacional y diferenciar
entre quienes trabajan en la casa y quienes trabajan fuera de la casa pero en el mismo municipio.
Ante la falta de esta pregunta, la única manera de comparar países sería mediante indicadores
independiente de la escala, como la K de Courgeau (Bell y Muhidin, 2009).
Los países que siguen el modelo de preguntas sobre migración suelen ofrecer sus microdatos
con referencia directa al municipio de trabajo. Es decir, una frecuencia de la pregunta ¿en qué
DAME trabaja? o ¿en qué DAME se encuentra su lugar de trabajo? proporcionará un listado de
DAME con la cantidad de personas que declaran trabajar allí. Lo anterior mezcla a las personas que
148
En Nicaragua (mucho menos urbanizado) el porcentaje era del orden de 10% en 2005 y Colombia casi lo mismo en 2005,
y Cuba casi lo mismo en 2012. 22% en El Salvador en 2007. En Costa Rica 2011, más del 36% de la población de referencia
declara trabajar en otro (otros) cantón (es). Solo 3.5% en Honduras 2013. Y 20% de la población relevante con respuesta
en Uruguay 2011. Respecto de estos valores, cabe tener presente que, en el caso de los censos de hecho, son “impropios”,
pues provienen de una sola consulta cuando en estos censos son indispensables dos consultas para identificar a los
trabajadores que trabajan en lugares diferentes a los que residen (lugar de residencia y lugar de trabajo).
residen allí y trabajan allí con las que vienen a trabajar allí desde otros municipios. Por ello, para
identificar personas que se desplazan a otras DAME para trabajar es necesario obtener matrices de
movilidad cotidiana o generar algoritmos que identifiquen a estas personas mediante la
comparación entre DAME de residencia y DAME donde se localiza su trabajo principal.
Cualquiera sea el caso, la construcción de matrices de movilidad cotidiana para trabajar debe
tener las mismas precauciones que la elaboración de las matrices de migración, y, normalmente,
ello implica revisar muy bien la información base y generar nuevas variables idóneas para tal
elaboración. En este sentido, cabe destacar que en los censos de hecho no se puede deducir la
condición de “conmutante” usando solo la consulta sobre DAME en que trabaja o DAME en que
queda el lugar de trabajo principal. En efecto, entre las personas que declaran trabajar en la misma
casa o en la misma DAME hay transeúntes que están de paso en la casa que fueron censadas. Por
ello, para identificar su real condición de movilidad cotidiana para trabajar, hay que cruzar los
resultados de esta pregunta con la de residencia habitual, como se hace también para identificar
migrantes internos.
Respecto de la omisión y la no respuesta, no siempre es obvio cual es la población base de
las estimaciones, es decir a qué población se le hizo la consulta. En algunos casos, como el Brasil
2000, la pregunta se hizo a toda la población, pero es evidente que solo tiene sentido para quienes
trabajan o estudian (en el censo del Brasil 2000 se hizo la pregunta mixta, es decir: “¿en qué lugar
(Municipio/Estado/País) trabaja o estudia?”. Pero en el Brasil 2010 la pregunta se subdividió y
—como sugieren las recomendaciones internacionales— se hizo una pregunta específica para el
lugar de trabajo. El caso es que sin que se deduzca de las instrucciones de filtros y flujos de la
boleta, esta consulta parece haber sido hecha (o al menos validada para las bases de datos) solo a
las personas que declararon algún tipo de respuesta en la pregunta sobre ingresos laborales
(incluyendo la respuesta cero). Debido a lo anterior, no siempre es obvio o sencillo estimar la
omisión de esta pregunta. En cambio, el porcentaje de ignorados puede obtenerse directamente
sobre el total de personas que respondieron y en el cuadro 1 se presenta una síntesis que de manera
genérica ya fue descrita en los primeros párrafos de esta sección.
Cuadro 1
América Latina: porcentaje de no respuesta en la consulta sobre lugar de trabajo,
censos de las décadas de 2000 y 2010
País Década de 2000 Década de 2010
Brasila 0,01 0,0
Chile 8,5
Colombiaa 2,2
El Salvador 0,0
Méxicoa 6,6 (Municipio) 4,2 (Municipio)
Nicaragua 0,0
Costa Rica 0,0
Cuba 0,0
Ecuador 0,1
Guatemala
Honduras 0,0
Perú
Uruguay 6,2
Fuente: Elaboración propia con base en los censos de las décadas 2000 y 2010.
a
Cuestionario ampliado, que se aplica a una muestra.
Ahora bien, solo para efectos de contar con algunos parámetros, en el cuadro 2 se presentan
resultados básicos sobre movilidad cotidiana para todos los países que incluyeron una o más
consultas sobre movilidad cotidiana en sus censos de 2000 y 2010. En los casos en que el país
realizó las preguntas de movilidad por separado, se consideró sólo la pregunta sobre la movilidad
para trabajar. En los casos donde se preguntó de manera conjunta solo se incluyeron a las personas
con empleo y por ende se trata de la movilidad al lugar de trabajo. Las principales conclusiones son:
i) La mayor parte de los ocupados trabajan en el mismo municipio en que residen.
ii) Los mayores porcentajes de ocupados que trabajan en un municipio diferente al que
residen se registra en Chile en 2002, con un 40,1%, seguido por Costa Rica 2011, con un
33%, y luego El Salvador 2007 con un 22%. El alto grado de metropolización de Chile y la
importancia de las áreas metropolitanas intercomunales sin comunas dominantes es clave
para el valor de ese país. Los tamaños pequeños de los municipios de Costa Rica y El
Salvador son clave para sus altos niveles de conmutación, pues ninguno de los dos países
destaca por su urbanización, metropolización y motorización. El valor del orden del 23%
del Ecuador no es comparable porque se trata de una consulta a nivel de hogar.
iii) El porcentaje de ocupados que declara trabajar en “varios municipios” es bajo, alcanzando
un máximo de 4,4% en el Uruguay en 2011.
iv) El porcentaje de ocupados que declara trabajar en “otro país” es muy bajo, alcanzando
un máximo de 0,45% en Nicaragua 2005. Ni siquiera México, donde es conocida la
movilidad diaria en la frontera norte, supera este valor (0,43% en 2000 y 0,33% en 2010);
ahora bien, este resultado nacional puede cambiar a escala desagregada (justamente en
el caso de la frontera norte de México, por ejemplo).
v) El porcentaje de ocupados que declara trabajar en “su casa” es llamativamente alto en el Brasil
2010 (23,2% de los ocupados); en comparación, en el Uruguay en 2011 solo llega al 5,2%.
vi) La tendencia de la movilidad cotidiana es al alza, aunque son solo dos países los que
tienen evidencia para fundamentar esta conclusión (los dos más populosos). En el Brasil
la movilidad cotidiana pasó del 9,1% en 2000 a 11,8% en 2010 En México, el porcentaje de
trabajadores que labora en un municipio diferente al de su residencia creció de 16,7% en
2000 a 17,3% en 2010. Cabe destacar que este aumento de la movilidad cotidiana
contrasta con la reducción de la intensidad de la migración interna y no es extensible a la
movilidad cotidiana de otros países, que sigue siendo insignificante.
vii) Algunos resultados sobre movilidad del polo y la periferia de ciudades seleccionadas muestran
que el centro sigue siendo descollante en materia de concentración de empleo. Los cuadros
3 y 4 muestran el caso de tres delegaciones centrales de la Ciudad de México (Benito Juárez,
Cuauhtémoc y Miguel Hidalgo). El indicador clave, la relación entre población que trabaja y
población que reside en estas delegaciones, es superior a 1,5 en todas ellas y para el conjunto
supera el 2, es decir, la cantidad de personas que trabaja en el centro (3 delegaciones) duplica
a la que reside allí, tanto según el censo de 2000 como el de 2010. En cambio, el indicador de
porcentaje de población que vive y trabaja en estas delegaciones no es tan sobresaliente, lo
que en parte se explica porque una fracción del orden del 40% de los “móviles” de cada
delegación se dirige a una de las otras dos que conforman el centro (véase los cuadros 3 y 4)
Cualquiera sea el caso, los datos sugieren que el elemento distintivo del centro no es tanto la
retención de trabajadores, sino más bien el atractivo de trabajadores desde otras delegaciones
y municipios de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM).
424
Cuadro 2
América Latina: porcentaje de población ocupada según condición de movilidad cotidiana para trabajar, censos de las décadas de 2000 y de 2010
Porcentaje de personas que trabajan

Porcentaje de Porcentaje de personas Porcentaje de Porcentaje de
Año en el mismo municipio de residencia
Década País personas que que trabajan en otro personas que trabajan personas que
censal (puede ser fuera o no de casa,
trabajan en su casa municipio del país en varios municipios trabajan en otro país
dependiendo de la pregunta hecha)
2000 Brasila 2000 --- 90,81 9,13 --- 0,06
Chile 2002 59,81b 40,17 0,02
Colombia a
2005 --- 91,39 8,42 --- 0,19
El Salvador 2007 --- 77,18 22,60 --- 0,22
México a
2000 82,82 b
16,75 --- 0,43
Nicaragua 2005 --- 89,38 9,60 0,57 0,45
2010 Brasil a
2010 23,16 64,01 11,75 1,05 0,04
Costa Rica 2011 9,79 54,02 32,99 2,99 0,22
Cuba 2012 --- 90,23 9,77 --- ---
Ecuador 2010 --- 73,80 26,20 Pregunta a nivel de hogar. NO comparable y no
recomendada
Guatemala 2018 ND ND ND ND ND
Honduras 2013 --- 96,46 3,54 --- ---
México a
2010 82,35 b
17,33 --- 0,33
Perú 2017 ND ND ND ND ND

Uruguay 2011 5,21 75,47 14,59 4,40 0,34
Fuente: Elaboración propia con base en procesamientos especiales con Redatam de las bases de microdatos censales.
a
b
Cifra correponde a ambas categorías ya que no se desglosa en la pregunta correspondiente
Nota: el caso del Uruguay corresponde a población que trabaja en otra localidad. Cálculos especiales (a partir de matrices origen-destino) para países con censo de hecho (no se usa la variable
directa “en este municipio”, “en otro municipio”, etc., de la base de datos para evitar clasificaciones erróneas en el caso de los transeúntes (personas censadas en un lugar diferente al de residencia).
425
Cuadro 3
Delegaciones de la Ciudad de México: indicadores de movilidad cotidiana para trabajar, 2000
Personas que Relación entre Porcentaje de residentes

Residencia Residen y trabajan Trabajan en Saldo de
trabajan en el residentes y que trabajan en la misma
empadronamiento (diagonal no mig.) otro país móviles
municipio trabajadores delegación
266. Azcapotzalco 168 783 243 014 88 756 81 74 231 1,44 52,6
267. Coyoacán 257 757 290 776 125 915 330 33 019 1,13 48,9
268. Cuajimalpa De Morelos 59 240 65 353 35 795 87 6 113 1,10 60,4
269. Gustavo A. Madero 450 773 420 594 251 564 402 -30 179 0,93 55,8
270. Iztacalco 158 883 152 864 70 701 95 -6 019 0,96 44,5
271. Iztapalapa 643 816 533 180 360 999 302 -110 636 0,83 56,1
272. La Magdalena Contreras 86 529 62 632 39 156 118 -23 897 0,72 45,3
273. Milpa Alta 34 078 29 072 19 005 45 -5 006 0,85 55,8
274. Álvaro Obregón 268 229 280 849 153 087 249 12 620 1,05 57,1
275. Tláhuac 103 852 73 492 47 274 35 -30 360 0,71 45,5
276. Tlalpan 227 575 243 839 125 950 327 16 264 1,07 55,3
277. Xochimilco 133 228 113 493 72 655 61 -19 735 0,85 54,5
278. Benito Juárez 163 597 275 218 81 538 174 111 621 1,68 49,8
279. Cuauhtémoc 220 789 591 970 140 430 138 371 181 2,68 63,6
280. Miguel Hidalgo 147 957 334 653 93 436 184 186 696 2,26 63,2
281. Venustiano Carranza 179 236 208 497 89 463 61 29 261 1,16 49,9
"Zona Central": BJ + Cua + MH 532 343 1 201 841 315 404 496 669 498 2,26 59,2

Delegación de trabajo Porcentaje de los Porcentaje de los que
Trabajan en
Trabajan en que trabajan fuera residen en el centro y
otro municipio
Delegación de residencia 279. 280. Miguel otro del municipio pero trabajan fuera de su
278. Benito Juárez de los tres
Cuauhtémoc Hidalgo municipio en uno de los tres municipio pero
centrales
centrales en uno del centro
278. Benito Juárez 81 538 24 809 11 807 82 059 36 616 44,6
279. Cuauhtémoc 12 403 140 430 15 328 80 359 27 731 34,5 39,7
280. Miguel Hidalgo 5 321 16 395 93 436 54 521 21 716 39,8
"Zona Central": BJ + Cua + MH 216 939 86 063
Fuente: Elaboración propia con base en el censo de México de 2000.

426
Cuadro 4
Delegaciones de la Ciudad de México: indicadores de movilidad cotidiana para trabajar, 2010
Residen y trabajan Relación entre Porcentaje de

Delegaciones de la Ciudad Residencia Lugar de Saldo de
en misma residentes y residentes que trabajan
de México empadronamiento trabajo móviles
delegación trabajadores en la misma delegación
266. Azcapotzalco 171 759 200 888 89 637 29 129 1,17 52,2
267. Coyoacán 263 942 324 057 141 599 60 115 1,23 53,6
268. Cuajimalpa de Morelos 72 719 113 037 47 018 40 318 1,55 64,7
269. Gustavo A. Madero 453 679 430 581 291 115 -23 098 0,95 64,2
270. Iztacalco 159 745 152 450 78 369 -7 295 0,95 49,1
271. Iztapalapa 723 560 627 943 454 872 -95 617 0,87 62,9
272. La Magdalena Contreras 101 874 70 328 44 620 -31 546 0,69 43,8
273. Milpa Alta 51 602 39 605 33 576 -11 997 0,77 65,1
274. Álvaro Obregón 304 604 330 063 180 809 25 459 1,08 59,4
275. Tláhuac 142 415 107 338 80 624 -35 077 0,75 56,6
276. Tlalpan 270 015 291 143 159 929 21 128 1,08 59,2
277. Xochimilco 159 729 124 544 86 139 -35 185 0,78 53,9
278. Benito Juárez 192 355 299 889 95 626 107 534 1,56 49,7
279. Cuauhtémoc 250 535 599 250 161 715 348 715 2,39 64,5
280. Miguel Hidalgo 177 671 391 945 107 215 214 274 2,21 60,3
281. Venustiano Carranza 186 775 226 161 99 756 39 386 1,21 53,4
"Zona Central": BJ + Cua + MH 620 561 1 291 084 364 556 670 523 2,08 58,7
Porcentaje de los que

Delegación de trabajo Porcentaje de los que
Trabajan Trabajan en otro residen en el centro y
trabajan fuera del
Delegación de residencia en otro municipio de los trabajan fuera de su
279. 280. Miguel muncipio pero en uno
278. Benito Juárez municipio tres centrales municipio pero
Cuauhtémoc Hidalgo de los tres centrales
en uno del centro
278. Benito Juárez 95 626 26 865 17 130 96 729 43 995 45,5
279. Cuauhtémoc 13 687 161 715 19 943 88 820 33 630 37,9 41,6
280. Miguel Hidalgo 6 285 22 714 107 215 70 456 28 999 41,2
"Zona Central": BJ + Cua + MH 256 005 106 624
Fuente: Elaboración propia con base en el censo de México de 2010.

Por otro lado, una investigación reciente muestra las fuertes asociaciones entre la migración
intrametropolitana y la movilidad pendular en el Brasil (véase el cuadro 5), lo que sugiere que los
desplazamientos intrametropolitanos tienen propósitos residenciales y se dan en un marco de
fuerte asincronía entre lugar de trabajo y lugar de residencia, pues no acercan la gente al municipio
en que trabajan sino más bien la alejan de allí.
Cuadro 5
Ejemplo de uso de la consulta sobre movilidad cotidiana. Una investigación académica. Su vínculo con la
migración y la estructura de las ciudades según “grandes zonas”, el caso de Sao Paulo
(en el marco de un análisis comparado de una decena de áreas metropolitanas del Brasil)
Fuente: IBGE, Censos demográficos de 2000 y 2010. Elaboración NEPO/UNICAMP (Projeto Trajetórias).
8. Síntesis, conclusiones y desafíos

La movilidad residencial irrumpió como tema censal en la década de 2000, se consolidó
durante la década de 2010 y con seguridad deberá ser incluida como tema prioritario en los censos
de la década de 2020.
La mayoría de los países no se atiene a los estándares internacionales relativos a la pregunta
por lugar de trabajo, los que deberían ser seguidos durante los censos de la década de 2020.
El seguimiento de estos estándares permitiría distinciones valiosas y además contar con un
indicador de la movilidad cotidiana básico —aunque lejos de estar exento de debilidades— y
comparable entre países; tal como sería la proporción de personas que trabajan fuera de casa.
Asimismo, permitiría evitar la consulta sobre lugar de trabajo o estudio que es confusa. Se podría
mantener la categoría “lugar de estudio” de forma separada— aunque no hay recomendación
internacional al respecto— pero sin las mismas categorías de “lugar de trabajo”, porque la opción
“en la casa” es marginal y confusa.
La mayoría de los países ha mantenido una sola pregunta sobre movilidad al lugar de trabajo en
contraposición a la experiencia de países desarrollados que han tendido a expandir este módulo (ver a
continuación la imagen 1, módulo de movilidad cotidiana de España, Gran Bretaña y los Estados Unidos).
La movilidad hacia el lugar de estudio carece de estándares internacionales, pero igualmente
se ha consultado en varios países, lo que revela la importancia e interés que despierta. En tal sentido,
conviene en primer lugar diferenciar entre ambas movilidades y evitar combinarlas en una sola
pregunta, como fue frecuente en los censos de la década de 2000. Esta pregunta debiera dirigirse
a toda la población que estudia, y por tanto debiese tener como filtro una pregunta sobre asistencia
a establecimiento educativo y realizarse en el módulo de educación.
En directa relación con los dos puntos anteriores que promueven una ampliación de las
consultas sobre movilidad cotidiana en los censos, cabría evaluar la pertinencia de captar otras
movilidades rutinarias que atañen a un segmento importante y probablemente creciente de la
población, tales como la movilidad por trabajo doméstico no remunerado (por ejemplo ir a dejar y
buscar niños a la escuela), por cuidado (desplazamientos regulares para atender familiares
dependientes o que requieren apoyo) o por salud propia (traslados regulares a centros de salud,
gimnasios u otros de autocuidado). Ciertamente avanzar en tal dirección requeriría un trabajo
previo adicional: precisar categorías como el trabajo doméstico no remunerado o el trabajo de
cuidado y autocuidado, para su medición censal.
Los datos obtenidos sobre el tema en los censos de las rondas 2000 y 2010 han sido usados con
propósitos de política pública e investigación, pero en menor grado que sus potencialidades.
La falta de indicadores y técnicas estándares para el uso de esta información parece ser un
factor adverso para su aplicación, lo que debiese enfrentarse de forma técnica y colectiva
aprovechando el aporte y la experiencia de todos los países de la región.
Las nuevas tecnologías abren enormes posibilidades para mejorar la captación de esta
información y llevarla hacia límites insospechados, como trabajar a escala de dirección. Para
implementar estos progresos tecnológicos deben considerarse las pruebas del caso, así como los
riesgos que entraña. Con todo, vale la pena intentarlo por las debilidades para las políticas públicas
que entraña la captación a escala de DAME, en particular en países con enormes DAME en el centro
de las metrópolis.
Parece urgente replantearse la desagregación usada para captar el lugar de trabajo con el
fin de hacerla a nivel de dirección o una desagregación mucho mayor a DAME.
9. Síntesis de las preguntas sobre movilidad cotidiana para trabajar y

estudiar incluidas en los censos de las décadas de 2000 y 2010 de
América Latina y ejemplos de países desarrollados
Imagen 1
Ejemplos de países desarrollados (Estados Unidos, 2000; Reino Unido, 2011; España, 2011) que incluyeron
preguntas sobre movilidad cotidiana en la ronda de censos 2000 o 2010.
A. Estados Unidos: “long individual form”, 2000
Fuente: Cuestionario del censo de los Estados Unidos de 2000.

B. Reino Unido: “household form”, 2011
Fuente: Cuestionario del censo de Reino Unido de 2011.
C. España: cuestionario de hogar, censo de 2011
Fuente: Cuestionario del censo de España de 2011.

431
Cuadro 6
América Latina: preguntas sobre movilidad cotidiana para trabajar, censos de la ronda 2000
País Año Lugar donde trabaja ¿Cuánto tiempo tarda? (trabajo)
censal Pregunta Universo Ubicación Pregunta Universo Ubicación
Brasil a
2000 ¿En qué municipio y unidad federativa Toda la Módulo de migración, --- --- ---
o país extranjero trabaja o estudia? población pregunta final
1. En este municipio
2. No trabaja ni estudia
3. Sigla de la UF|_|_|
4. Nombre del municipio o país
extranjero_____
Chile 2002 ¿Cuál es la comuna donde Ud. trabaja Personas de Módulo de actividad --- --- ---
o estudia? 15 o más económica, pregunta
En esta comuna años final
En otra comuna
Nombre de la comuna_____
Colombiaa 2005 ¿El sitio donde trabajó … la semana Personas de Módulo de actividad ¿Cuánto tiempo, en minutos, Personas de Módulo de actividad
pasada, está ubicado en: 5 o más años económica, pregunta gasta … normalmente en el 5 o más económica, pregunta
1. En este municipio? antepenúltima recorrido de ida a su sitio de años antepenúltima
2. En otro municipio colombiano? trabajo?
Nombre del departamento_____ |_|_|_|
Nombre del municipio_____
3. En otro país?
El Salvador 2007 ¿En dónde está ubicado el negocio, Personas de Módulo de actividad --- --- ---

empresa o lugar donde Ud. trabajó la 10 o más económica, pregunta
semana anterior al inicio del censo? años final
1. En esta cabecera o cantón
2. En otro lugar del país
Municipio_____
Departamento_____
3. En otro país
Nombre del país_____
432
País Año Lugar donde trabaja ¿Cuánto tiempo tarda? (trabajo)
censal
Pregunta Universo Ubicación Pregunta Universo Ubicación
Méxicoa 2000 ¿En qué municipio (delegación) está el negocio, empresa o Personas de 12 o Módulo de actividad --- --- ---
lugar donde trabajó (NOMBRE) la semana pasada? más años económica, pregunta
Aquí, en este municipio o delegación penúltima
En otro municipio o delegación
Anote el municipio o delegación_____
¿En qué estado (o país)?
Aquí, en este estado
En otro estado o país
Anote el estado o país_____
Nicaragua 2005 El lugar de trabajo de […], está ubicado en: Personas de 10 o Módulo de actividad --- --- ---
1. Este municipio más años económica, pregunta #26
2. Otro municipio
¿Cuál municipio?_____
¿De qué departamento?_____
3. Varios municipios
4. Otro país_____ |_|_|_|_|
Fuente: Elaboración propia con base en los cuestionarios censales.

a

433
Cuadro 7
América Latina: preguntas sobre movilidad cotidiana para trabajar, censos de la ronda 2010
País Año Lugar donde trabaja ¿Cuánto tiempo tarda? (trabajo) Retorno del trabajo
censal
Pregunta Universo Ubicación Pregunta Universo Ubicación Pregunta Universo Ubicación
Brasila 2010 ¿En qué municipio y unidad Personas Módulo de ¿Cuánto tiempo Personas Módulo de ¿Retorna del Personas Módulo de
federativa o país extranjero de 10 o actividad habitualmente gasta de 10 o actividad trabajo a de 10 o actividad
trabaja? más años económica, para desplazarse de su más años económica, casa más años económica,
1. En el domicilio pregunta casa hasta el trabajo? pregunta diariamente pregunta
2. En el municipio, pero no en el antepenúltima 1. Hasta 5 minutos final ? penúltima
domicilio 2. De 6 minutos a 1. Sí
3. En otro municipio media hora 2.No
UF_____ Municipio_____ 3. Entre media hora y
4. En un país extranjero una hora
País extranjero_____ 4. Entre una y dos
5. En más de un municipio o país horas
5. Más de dos horas
Costa Rica 2011 ¿El lugar donde trabaja [nombre] Personas Módulo de --- --- --- --- --- ---
queda … de 12 o actividad
… dentro o junto a esa vivienda? más años económica,
… en este mismo cantón? pregunta final
… otro cantón?
¿En cuál cantón?
__________
¿En cuál provincia?
San José / Alajuela / Cartago /

Heredia / Guanacaste /
Puntarenas / Limón
… en varios cantones?
... en otro país?
Cuba 2012 ¿En qué municipio Ud. trabaja? Personas Módulo de --- --- --- --- --- ---
En este municipio de 15 o actividad
En otro municipio o provincia más años económica,
Municipio_____ pregunta
Provincia_____ antepenúltima
434
censal Pregunta Universo Ubicación Pregunta Universo Ubicación Pregunta Universo Ubicación
Ecuador 2010 ¿Algún miembro de este hogar se Todos los Módulo del hogar, --- --- --- --- --- ---
traslada fuera de esta ciudad o hogares pregunta
parroquia rural para trabajar? Personas antepenúltima
1. Sí -> ¿Cuántos? |_|_| de 5 o más Módulo de
2. No años actividad
¿El trabajo que realiza o realizó (…) es económica,
o fue: pregunta final
1. dentro del hogar?
2. fuera del hogar?
Guatemala 2018 ¿En qué municipio y departamento o Personas de Módulo de --- --- --- --- --- ---
país trabaja o trabajó? 7 o más actividad
Aquí años económica,
En otro Mpio, Depto o país pregunta final
Mpio_____
Depto_____
País_____
Honduras 2013 ¿En qué municipio está ubicada la Personas de Módulo de --- --- --- --- --- ---
empresa, institución o lugar donde 5 o más actividad
trabaja o trabajó (nombre) la última años económica,
vez? pregunta final
A. ¿En este municipio?
B. ¿En otro municipio del país?
Municipio_____

Departamento_____
Méxicoa 2010 ¿En qué municipio (delegación) está el Personas de Módulo de --- --- --- --- --- ---
negocio, empresa o lugar donde 12 o más actividad
trabajó (NOMBRE) la semana pasada? años económica,
Aquí, en este municipio (delegación) pregunta
En otro municipio (delegación) penúltima
Anote el municipio o delegación_____
¿En qué estado (o país)?
Aquí, en este estado
En otro estado o país
Anote el estado o país_____
435
censal
Pregunta Universo Ubicación Pregunta Universo Ubicación Pregunta Universo Ubicación
Paraguay 2012 ¿El lugar donde trabaja ... [Nombre] ... Personas Módulo de --- --- --- --- --- ---
queda … de 10 o actividad
1. en este distrito? más años económica,
2. en otro distrito del país? pregunta #28
Distrito/Municipio_____
Departamento_____
3. en otro país?/ País_____
4. No tiene distrito fijo
Perú 2017 El lugar donde desempeña su trabajo, Personas Módulo de --- --- --- --- --- ---
¿está ubicado: de 5 o actividad
1. aquí, en este distrito? más años económica,
2. en otro distrito? pregunta final
Distrito_____
Provincia/País_____
Uruguay 2011 ¿Dónde realiza este trabajo? Personas Módulo de --- --- --- --- --- ---
En esta vivienda de 12 o actividad
En esta localidad o paraje (fuera de la más años económica,
vivienda) novena pregunta
En otra localidad o paraje de este
departamento
Nombre de la localidad o paraje
En otro departamento
Nombre del departamento

En otro país
Nombre del país
Trabajo itinerante (en más de una
localidad)

a
436
Cuadro 8
América Latina: preguntas sobre movilidad cotidiana para estudiar, censos de la ronda 2000
Año Lugar donde estudia ¿Cuánto tiempo tarda? (estudio)
País
censal Pregunta Universo Ubicación Pregunta Universo Ubicación
Brasila 2000 ¿En qué municipio y unidad Toda la Módulo de --- --- ---
federativa o país extranjero trabaja población migración, pregunta
o estudia? final
1. En este municipio
2. No trabaja ni estudia
3. Sigla de la UF|_|_|
4. Nombre del municipio o país
extranjero_____
Chile 2002 ¿Cuál es la comuna donde Ud. Personas de 15 Módulo de actividad --- --- ---
trabaja o estudia? o más años económica, pregunta
En esta comuna final
En otra comuna
Nombre de la comuna_____
Colombiaa 2005 ¿La institución a la que asiste … Personas de 3 Módulo de ¿Cuánto tiempo, en minutos, gasta Personas de 3 Módulo de
está ubicada en: o más años educación, pregunta … normalmente en el recorrido de o más años educación,
1. En este municipio? penúltima ida a la institución? pregunta penúltima
2. En otro municipio colombiano? |_|_|_|
Nombre del departamento_____
Nombre del municipio_____
El Salvador 2007 --- --- --- --- --- ---

México a
2000 --- --- --- --- --- ---
Nicaragua 2005 --- --- --- --- --- ---

a
Cuadro 9
América Latina: preguntas sobre movilidad cotidiana para estudiar, censos de la ronda 2010
Lugar donde estudia
País Año censal
Pregunta Universo Ubicación
Brasila 2010 ¿En qué municipio y unidad federativa o país Toda la Módulo para todas
extranjero asiste a la escuela (o guardería)? población las personas,
1. En este municipio pregunta final
2. En otro municipio
UF|_|_| Municipio_____
3. En un país extranjero
País extranjero_____
Ecuador 2010 ¿Algún miembro de este hogar se traslada Todos los Módulo del hogar,
fuera de esta ciudad o parroquia rural para hogares pregunta
estudiar? penúltima
1. Sí -> ¿Cuántos? |_|_|
2. No
Guatemala 2018 ¿En qué municipio y departamento o país Personas de 4 Módulo de

estudia? o más años educación,
Aquí pregunta
En otro Mpio, Depto o país penúltima
Mpio_____
Depto_____
País_____
Perú 2017 La institución educativa o colegio, instituto Personas de 3 Módulo de

superior o universidad a la que asiste, ¿está o más años educación,
ubicada: pregunta final
1. aquí, en este distrito?
2. en otro distrito?
Distrito_____
Provincia/País_____
Uruguay 2011 ¿En qué localidad o paraje está ubicado el Personas de 4 Módulo de
establecimiento de enseñanza al que asiste? o más años educación, tercera
En esta localidad o paraje pregunta
En otra localidad de este departamento
En otro departamento
Nombre del departamento
En otro país
Nombre del país
No corresponde (educación a distancia)

a
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B. La medición de los desplazamientos de las personas

en México, en los censos de población y vivienda
Leonor Paz Gómez149
1. Introducción
Una manifestación elemental de la complejidad de la organización de la sociedad —y de su nivel
de desarrollo— lo constituye la movilidad de los individuos que la conforman. Todos los días las
personas se trasladan de un lugar a otro con el fin de realizar distintas actividades: ir a la escuela,
asistir a sus lugares de trabajo, realizar compras, visitar al médico, hacer deporte o simplemente
encontrarse con alguien. Estos desplazamientos espaciales de la población, que no implican un
cambio de residencia, se conocen con el término de movilidad.
Este fenómeno que describe un conjunto de viajes cortos y repetitivos se denomina
movilidad diaria o cotidiana y responde a distintas causas. Sus dimensiones en la actualidad están
asociadas a los procesos de urbanización, caracterizados por una alta concentración de centros de
trabajo, ubicación de zonas habitacionales en zonas periféricas, demarcaciones contiguas y
cercanas con un número significativo de personas que acuden a la ciudad a trabajar o a realizar
otro tipo de actividades, debido a que esta ofrece bienes y servicios que en sus lugares de residencia
no disponen. Las dimensiones y problemáticas de este fenómeno hacen que su estudio sea un tema
de interés creciente y que sea visto desde distintas perspectivas.
Una definición de movilidad cotidiana la aporta Casado Izquierdo, quien la define como el
“conjunto de desplazamientos que suponen el retorno al lugar de pernocta habitual dentro de un
mismo día” (Casado, 2008). En otras palabras, la movilidad cotidiana, significa realizar un movimiento
de corta duración y con distintos propósitos por las personas, fundamentalmente del lugar de residencia
hacia el lugar de trabajo, o al lugar de estudio. También se pueden encontrar otros motivos, tales como:
acudir a los servicios médicos, realizar las compras o bien, ir a lugares de esparcimiento.
A su vez, Susino y Martínez-Reséndiz consideran a la movilidad de las personas como “una
variable importante para entender la organización de los asentamientos de la población en un
territorio” (Susino y Martínez-Roséndiz, 2010), de tal manera que resalta la importancia de que se
149
Directora de Diseño Conceptual del Censo de Población y Vivienda, INEGI México.
capte información para conocer la movilidad cotidiana por motivos laborales, pues esta constituye
un elemento fundamental para el análisis de la estructura territorial.
En México se han hecho estudios sobre la movilidad cotidiana de la fuerza de trabajo, a partir
de la incorporación de la pregunta Lugar de trabajo en la muestra del Censo General de Población
y Vivienda 2000, el Conteo de Población y Vivienda 2005, el Censo de Población y Vivienda 2010 y
la Encuesta Intercensal 2015. Esta información ha servido para la Delimitación de las Zonas
Metropolitanas de México 2000, 2005, 2010 y 2015.
Sobrino (2003), por ejemplo, elaboró el Análisis de la conformación y delimitación de zonas
metropolitanas a partir de la movilidad de la población ocupada. Otro de los trabajos es el Análisis
de la dinámica del transporte de pasajeros en el Área Metropolitana de la Ciudad de México (2005),
realizado por Graizbord y Santillán (2005), mientras que Aguilar realizó el estudio de la Articulación
territorial y movilidad laboral en la periferia regional de la Ciudad de México.
El objetivo de este trabajo es presentar la experiencia que se tiene en México sobre la
generación de información estadística de la movilidad cotidiana de las personas, desde su
residencia hacia el lugar de trabajo o estudio.
En la primera parte de este documento, se presenta la medición de la movilidad cotidiana en
México, y su utilidad temática; posteriormente se muestran los resultados del censo de 2010 y de
la Encuesta Intercensal 2015 (EIC 2015); finalmente se exponen los trabajos que se realizan rumbo
al Censo de Población y Vivienda 2020.
2. La medición de la movilidad cotidiana en México

En el censo del 2000 la temática como tal no existía, lo que estaba presente como una variable en
el cuestionario censal era el Lugar de trabajo, que se incluyó en el bloque de Características
económicas, captándose solo en el Cuestionario Ampliado. Se buscó identificar el lugar de trabajo
de las personas que se trasladaban a realizar alguna actividad económica, con la intención de
identificar los flujos laborales respecto de su lugar de residencia, ubicar los centros de trabajo y
conocer las características de los mercados de trabajo. En este censo, la temática procuró adherirse
a las recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Para el censo de 2010 se captaron los movimientos cotidianos que realizaba la población por
motivos laborales de su lugar de residencia a su lugar de trabajo; nuevamente, dentro del bloque
de Características económicas, sin definirse el concepto de movilidad cotidiana y, al igual que en el
censo anterior, solo se captó este dato en el cuestionario ampliado. El objetivo de obtener
información de la variable Lugar de trabajo fue identificar a los municipios y entidades federativas
expulsoras y receptoras de fuerza de trabajo. Con este propósito, se atendieron las
recomendaciones de la OIT y de la XVI Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo de 1998.
Es hasta la EIC 2015 que se abordó y definió por primera vez el tema de movilidad cotidiana,
entendida como los desplazamientos cortos diarios y cíclicos entre el lugar de residencia y el de
trabajo o estudio, ya sea dentro de la misma unidad político-administrativa o hacia otra, dentro del
país o fuera de este. (INEGI, 2015a)
El propósito en la EIC 2015 fue identificar los desplazamientos de la población de 12 y más
años de edad de su lugar de residencia a su lugar de trabajo. Por primera vez se obtuvo información
sobre la población de 3 y más años de edad que asistía a la escuela o su lugar de estudio; incluyendo
además el tiempo y medio de traslado.
El cuadro 1 resume por proyecto el tema bajo el cual se ha indagado la movilidad y las
preguntas a través de las cuales se obtuvo la información.
Cuadro 1
México: evolución de la movilidad cotidiana en los proyectos censales
Movilidad laboral
Proyecto censal
Año Cuestionario Temática Pregunta(s)
XII Censo General de Población y 2000 Ampliado Características económicas Lugar de trabajo
Vivienda
Censo de Población y Vivienda 2010 Ampliado Características económicas Lugar de trabajo
Encuesta Intercensal 2015 Único Movilidad Municipio de trabajo

cotidiana Entidad o país de
trabajo
Tiempo de traslado al
trabajo
Medio de traslado al
trabajo
Movilidad escolar
Proyecto censal
Año Cuestionario Temática Pregunta(s)
XII Censo General de Población y 2000 (No se captó)
Vivienda
Censo de Población y Vivienda 2010 (No se captó)
Encuesta Intercensal 2015 Único Movilidad Municipio de asistencia
cotidiana escolar
Entidad o país de
asistencia escolar
Tiempo de traslado a la
escuela
Medio de traslado a la
escuela
Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), México. Para 2000: INEGI. XII Censo General de Población y Vivienda
2000. Para 2010: INEGI. Censo de Población y Vivienda 2010. Para 2015: INEGI. Encuesta Intercensal 2015.
Por otra parte, en el Censo de Escuelas, Maestros y Alumnos de Educación Básica y Especial
(CEMABE), efectuado en 2013 por la Secretaría de Educación Pública (SEP) y el Instituto Nacional
de Estadística y Geografía (INEGI), se indagó por primera vez el municipio y la entidad federativa
donde vivían los alumnos y el personal que laboraba en las escuelas, con el propósito de relacionar
esta información con el domicilio del centro escolar, y así identificar los desplazamientos que los
alumnos, docentes y trabajadores administrativos realizan para llegar a este (SEP-INEGI, 2013).
Adicionalmente a los análisis basados en la información censal, existen encuestas que han
servido para estudiar esta temática particularmente en zonas metropolitanas. Un caso es la Zona
Metropolitana del Valle de México, donde los gobiernos del Estado de México y la Ciudad de
México, junto con el INEGI, han realizado la Encuesta de Origen y Destino (EOD) para los años 1994,
2007 y 2017 con el objetivo de obtener información para estimar el número de viajes, los modos,
tiempo y costo del transporte, así como el propósito por el que la persona realiza su
desplazamiento. La información obtenida ha permitido planear la infraestructura vial, la relación
entre la estructura urbana y los desplazamientos y el análisis de vínculos entre las características
sociodemográficas y la movilidad habitual, para responder a las necesidades de la población
residente en estas zonas (INEGI, 2017).
Asimismo, el INEGI incorporó a partir del censo de 2010 —y posteriormente en la EIC 2015—
dos proyectos sobre características del entorno urbano y de las localidades: El primero para el
ámbito urbano con una temática que se centró en las condiciones de infraestructura, de las
vialidades, la disponibilidad de mobiliario y la existencia de servicios urbanos que presentaban las
localidades de 5 mil y más habitantes. Se consideraron variables como transporte colectivo,
recubrimiento de la calle, alumbrado público, restricción del paso, entre otras (INEGI, 2010a y 2015c);
mientras que el segundo proyecto abordó a las localidades menores de 5 mil habitantes. En el
cuestionario se indagó sobre el tema del transporte público, compuesto de cinco variables con el
fin de ofrecer información sobre la disponibilidad de este servicio hacia la cabecera municipal, así
como algunas características acerca del tiempo de traslado, frecuencia de salidas y costo. La
información permitió identificar las condiciones que limitaban la movilidad de la población y
dificultaban el acceso a bienes y servicios en estas localidades. Los datos obtenidos, vinculados con
la que presenta la Red Nacional de Caminos, ofreció mayores alcances para conocer la interacción
social y económica de los habitantes con otras comunidades (INEGI, 2010a y 2015b).
Ambos proyectos estadísticos están asociados al censo de 2010 y a la EIC 2015 y cuentan con
su propia metodología, instrumentos de captación y unidades de observación. Su levantamiento se
realiza en las etapas del recorrido de reconocimiento.
3. Utilidad temática
El recabar información sobre los desplazamientos de las personas para realizar sus actividades
laborales y educativas permite:
• Relacionar esta movilidad con las características sociodemográficas como sexo y edad, entre otras.
• Identificar las unidades administrativas de dónde sale la población y a dónde llega, a fin de
indagar respecto de las actividades que motiva a trasladarse con mayor frecuencia. Esta
información, junto con el lugar de residencia, permite calcular la distancia de estos recorridos.
• Identificar el desplazamiento y sus características para la población de 3 y más años de
edad que asiste a la escuela, desde su lugar de residencia hasta su lugar de estudio; y
asimismo de las personas ocupadas de 12 y más años de edad a su lugar de trabajo.
• Establecer los tiempos promedio de traslado y el medio utilizado con el fin de obtener
una valoración a nivel nacional sobre la problemática que enfrentan los distintos órdenes
de gobierno. Lo anterior en relación a necesidades de infraestructura vial, vías de acceso,
necesidad de fortalecer o de renovar los medios de transporte, entre otras.
• Los movimientos representan grandes costos gubernamentales y de particulares, por lo que se
hace necesario contar con datos estadísticos nacionales de calidad sobre los desplazamientos a
nivel municipal, estatal y nacional, y particularmente en las zonas metropolitanas.
• Los sistemas de transporte urbano enfrentan un doble desafío: hacer eficiente la movilidad
y reducir las emisiones contaminantes, por lo que son necesarias estadísticas de calidad
confiables que ayuden a identificar y evaluar los distintos aspectos requeridos para
solucionar los problemas de movilidad de la población.
• Posibilita identificar la conectividad entre diversas zonas geográficas, las relaciones de

centralidad y dependencia entre lo local y lo regional, así como definir y actualizar las
zonas metropolitanas del país.
Delimitación de Zonas Metropolitanas
Uno de los usos más significativos de la información sobre los desplazamientos cotidianos por
motivos laborales ha sido su inclusión como criterio en la delimitación de zonas metropolitanas. En
2003 con base en los resultados definitivos y la cartografía del XII Censo General de Población y
Vivienda 2000, se formuló una nueva propuesta de delimitación de zonas metropolitanas que
—además de los criterios de tamaño y conurbación (unión física) entre localidades de dos o más
municipios— incorporaba también criterios de integración funcional relacionados con los
desplazamientos de la población ocupada entre los municipios de residencia y de trabajo, así como
criterios sobre el carácter urbano de los municipios.
El ejercicio para la delimitación de Zonas Metropolitanas iniciado con la información del
Censo 2000, ha tenido continuidad con el Conteo de Población y Vivienda 2005, el censo de 2010
y la Encuesta Intercensal 2015. En todos los casos se ha contado con el trabajo del grupo
interinstitucional conformado por el Consejo Nacional de Población (CONAPO), el Instituto
Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) y la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), que
participó en las tres primeras delimitaciones, y la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y
Urbano (SEDATU) en la más reciente.
El criterio que define la integración funcional se genera a partir del indicador Porcentaje de
población ocupada de 15 a 70 años que se desplaza cotidianamente, el cual ha establecido como
umbral el “15% o más de la población económicamente activa (PEA) ocupada residente que trabaja
en los municipios centrales de la Zona Metropolitana” o “10% o más de la PEA que trabaja en el
municipio reside en los municipios centrales” (SEDATU-CONAPO-INEGI, 2018).
En el cuadro 2 se presentan algunos indicadores de la conformación de zonas metropolitanas
desde 1960 hasta 2015, que expresan cómo ha sido este proceso de metropolización.
Cuadro 2
México: indicadores del proceso de metropolización, 1960-2015
Indicador 1960 1980 1990 2000 2005 2010 2015

Zonas metropolitanas 12 26 37 55 56 59 74
Delegaciones y municipios metropolitanos 64 131 155 309 345 367 417
Entidades federativas 14 20 26 29 29 29 32
Población total (millones) 9,0 26,1 31,5 51,5 57,9 63,8 75,1
Porcentaje de la población nacional 25,6 39,1 38,8 52,8 56,0 56,8 62,8
Fuente: Para 1960, Unikel, et al. (1978), El desarrollo urbano de México, El Colegio de México. Para 1980: Negrete y Salazar (1986),
"Zonas metropolitanas en México", Estudios Demográficos y Urbanos, vol. I, núm. 1. Para 1990: Sobrino (1993), Gobierno y
administración metropolitana y regional, INAP. Para 2000: SEDESOL, CONAPO e INEGI (2004), Delimitación de las zonas
metropolitanas de México. Para 2005: SEDESOL, CONAPO e INEGI (2007), Delimitación de las zonas metropolitanas de México.
Para 2010: SEDESOL, CONAPO e INEGI (2012), Delimitación de las zonas metropolitanas de México. Para 2015: SEDATU, CONAPO e
INEGI (2018), Delimitación de las zonas metropolitanas de México.
Nota: Los datos no son estrictamente comparables.
Vale la pena mencionar que la metropolización de los centros urbanos precisa de políticas
públicas específicas, diferentes en cada zona. En función de su importancia, el primer presupuesto
para el financiamiento de obras se asignó en 2006, enteramente al Valle de México. Desde
entonces, las reglas de operación para la asignación de recursos del Fondo Metropolitano que se
emite cada año se basan en la delimitación de zonas metropolitanas.
Insumos para usuarios potenciales
La información recabada en torno a esta temática constituye un acervo para dependencias
gubernamentales, instituciones u organismos como:
• Los órganos de Gobierno de los tres poderes, Secretaría de la Función Pública (SFP),
Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (SHCP), Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU), Secretaría
de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Ciudad de México (SEDUVI), Secretaría de
Seguridad Pública (SSP), Secretaría de Movilidad de la Ciudad de México (SEMOVI),
Secretaría de Obras y Servicios (SOBSE), Instituto Mexicano del Transporte (IMT), Centros
de Transferencia Modal (CETRAM), entre otros;
• La Secretaría de Finanzas (SEFIN), Contraloría General y Oficialía Mayor de los gobiernos
estatales y municipales darán seguimiento a la implementación de las acciones y al
cumplimiento de los objetivos establecidos en el Programa Integral de Movilidad 2013-2018,
y reportarán los resultados obtenidos con base en las metas e indicadores correspondientes;
• Instituciones educativas y de investigación como: El Colegio de México (COLMEX), la
Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), el Centro de Investigación y
Docencia Económicas (CIDE), El Colegio de la Frontera Norte (COLEF), y otras
universidades e institutos tecnológicos y politécnicos del país;
• Organismos internacionales: la Organización de las Naciones Unidas (ONU), la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), ONU-Habitat, Centro
Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE) – División de Población de la
CEPAL, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Comisión Económica de las Naciones
Unidas para Europa (UNECE);
• Organismos no gubernamentales: Por ejemplo, el Instituto de Políticas para el Transporte
y el Desarrollo (ITDP), Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO);
• Oficinas nacionales de estadística de otros países.
Planes y programas que ayudan a evaluar esta información:
• Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible
• Programa Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU) 2014-2018
• Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano
• Programa Integral de Movilidad 2013-2018
• Ley de Movilidad del Distrito Federal 2014
• Programas integrales de movilidad cotidiana estatales y municipales (actualmente todas
las entidades del país cuentan con un Plan Integral de Movilidad)
4. Resultados sobre la movilidad cotidiana a partir del Censo de Población

y Vivienda 2010 y de la Encuesta Intercensal 2015
La pregunta sobre el Lugar de trabajo utilizada en el Censo de Población y Vivienda 2010 primero
indagó sobre el municipio dónde se ubica este y posteriormente por la entidad o país donde trabaja
la persona. Al respecto, se consideraron dos condiciones: para las personas contratadas por
empresas outsourcing o similares se registró el lugar dónde está ubicado el negocio, empresa o
establecimiento; y para quienes trabajaron en distintos municipios se registró el lugar al que
asistieron con mayor frecuencia.
Imagen 1
México: pregunta sobre lugar de trabajo, censo de 2010
Fuente: Cuestionario ampliado del censo de México de 2010.
Los resultados que ofreció este levantamiento permitieron detectar los nueve municipios o
delegaciones receptoras de mano de obra que están en las zonas metropolitanas más grandes de
México: Guadalajara, Monterrey, Estado de México y el entonces Distrito Federal, como se detalla
en el cuadro 3.
En la EIC 2015 se preguntó sobre el lugar de trabajo y de estudio, y se indagó sobre el
municipio o delegación dónde trabaja y/o estudia la persona y sobre el estado y país. Las opciones
de respuesta se precodificaron para saber con exactitud si las personas trabajan y/o estudian en el
mismo municipio o en otro, pero en el mismo estado u otro, o en otro país. Asimismo, las opciones
“En otro municipio o delegación de este país” “En otro estado” y “En otro país” se dejaron abiertas,
con el fin de registrar el nombre o la denominación con la que el informante responde, como se
observa en la imagen 2.
Cuadro 3
México: municipios o delegaciones receptoras de mano de obra que están
en las zonas metropolitanas más grandes, 2010
Municipio o delegación Residentes habituales Ocupados no residentes Porcentaje

Cuauhtémoc, D.F. 531 831 437 535 82,3
Miguel Hidalgo, D.F. 372 889 284 730 76,4
San Pedro Garza García, N.L. 122 659 67 809 55,3
Benito Juárez, D.F. 385 439 204 263 53,0
Monterrey, N.L. 1 135 550 268 389 23,6
Tlalnepantla de Baz, Méx. 664 225 138 837 20,9
Guadalajara, Jal. 1 495 189 273 925 18,3
Naucalpan de Juárez, Méx. 833 779 120 931 14,5
Ecatepec de Morelos, Méx. 1 656 107 82 466 5,0
Fuente: INEGI. Principales resultados del Censo de Población y Vivienda 2010.
Imagen 2
México: pregunta sobre lugar de trabajo y de estudio, Encuesta Intercensal 2015
Fuente: Cuestionario para viviendas particulares habitadas y población de la Encuesta Intercensal 2015.
En la pregunta de Entidad o país de asistencia escolar/trabajo se especifica la opción

Estados Unidos de América, en consideración a su frecuencia.
Las preguntas sobre tiempo de traslado a la escuela/al trabajo tienen seis opciones de
respuesta precodificadas, para registrar lo que les toma a las personas desplazarse de su residencia
habitual al lugar donde laboran o estudian. En la pregunta acerca del lugar de trabajo se agregó la
opción “No es posible determinarlo”, ya que existen quienes no pueden dar la respuesta con
exactitud, como los taxistas o repartidores de mercancías; y se agregó “No se traslada”, por la
población que trabaja y/o estudia en su vivienda.
La inclusión de estas preguntas y las siguientes, atiende también a las recomendaciones de
la ONU (trabajo) y CEPAL (educación).
Para captar el medio de traslado al trabajo y/o estudio se diseñaron dos preguntas con siete
opciones de respuesta precodificadas cada una: Camión, taxi, combi o colectivo; Metro, metrobús
o tren ligero; Vehículo particular; Transporte escolar/laboral; Bicicleta; Caminando y; Otro, este
último, como es obvio, para el tipo de transporte no contemplado en las opciones anteriores.
Imagen 3
México: preguntas sobre tiempo y medio de traslado a la escuela/al trabajo, Encuesta Intercensal 2015
Fuente: Cuestionario para viviendas particulares habitadas y población de la Encuesta Intercensal 2015.
A partir de los resultados de estas preguntas se detectaron a los municipios con mayor
porcentaje de población que trabaja o estudia en otro municipio, entidad o país. En 2015 se conoció
que, de los 34,4 millones de personas que asisten a la escuela, solo el 1,9% lo hacen en otra entidad
o país, y el 8,9% van a un municipio diferente al de su residencia.
Respecto al tiempo promedio que emplea la población para llegar a su lugar de estudio, el
55,0% tarda hasta 15 minutos, el 26,5% de 16 a 30 minutos, el 9,7% de 31 minutos a 1 hora, el 3,0%
más de 1 hora y hasta 2 horas, el 0,7% más de 2 horas y el 0,9% de las personas no se trasladan. El
medio de traslado más utilizado para desplazarse fue Caminando con un 54,9%, Camión, taxi,
combi o colectivo con el 25,6%, Vehículo particular el 17,5%, Transporte escolar 1,6%, Bicicleta el
1,5%, Metro, metrobús o tren ligero el 1,4% y Otro transporte el 0,4%.
En relación con los resultados de la movilidad cotidiana por trabajo, se identificó que de los
45,1 millones de personas ocupadas, 2,4 millones laboran en una entidad federativa o país diferente
al de su residencia, esto es, el 5,3% del total; y 8,2 millones laboran en un municipio distinto al de
su residencia, que representa el 18,2%. Al igual que en el año 2010, la población se desplaza a ocho
municipios concentrados en zonas metropolitanas de las ciudades de Monterrey, Guadalajara y el
Distrito Federal.
Los datos muestran que el 25,7% de la población que trabaja tarda en promedio hasta
15 minutos en desplazarse a su lugar de trabajo; al 28,2% le toma entre 16 y 30 minutos. Por otra
parte, el 20,3% de 31 minutos a 1 hora, el 8,4% más de 1 hora y hasta 2 horas, el 2,5% más de
2 horas, para el 5,0% no es posible determinarlo y el 8,7% no se desplaza a laborar. El medio de
traslado que más emplean las personas para llegar a su trabajo es el Camión, taxi, combi o colectivo
con el 34,7%, en Vehículo particular el 27,7%, el 22,6% Caminando, el 6,9% en Transporte de
personal, el 5,4% en Bicicleta, el 3,3% en Metro, metrobús o tren ligero y el 1,6% en Otro medio
(INEGI, 2015a).
Estos datos evidencian los patrones de la movilidad del país, que bien pueden ser el reflejo
de la expansión de la mancha urbana o la migración intrametropolitana, entre otros factores. Lo
anterior, aunado a los desplazamientos desencadenados por la urbanización generada en el
mercado laboral o por la búsqueda de oferta educativa, asociado a factores sociales y económicos,
propicia la demanda de servicios, infraestructura, conectividad, vivienda, empleo, seguridad y
medioambiente para mejorar el bienestar de la población.
5. Rumbo al censo de 2020

a) Consulta Pública del Censo de Población y Vivienda 2020
Como parte de los trabajos de planeación general del proyecto del censo 2020, del 21 de
agosto al 30 de noviembre del 2017 se presentó y sometió a Consulta Pública la propuesta
metodológica y conceptual del Censo de Población y Vivienda 2020. Esta obedece al mandato de
la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (LSNIEG, 2018) en México,
promulgada en el 2008, que en su artículo 88 establece:
El Instituto deberá definir las metodologías que habrán de utilizarse en la realización de las
Actividades Estadísticas y Geográficas, a través de Internet, antes de su implantación, a fin de recibir
y, en su caso, atender las observaciones que se formulen al efecto. (pág. 28).
La consulta se llevó a cabo a través de dos vertientes:

• Una pública mediante Internet, como lo marca la Ley
• La otra, a través de reuniones a nivel central y estatal con usuarios de las principales
instituciones públicas, académicas, privadas y de la sociedad civil
Asimismo, es importante señalar que para el planteamiento de la consulta se retomaron
los principios y recomendaciones internacionales, con la finalidad de hacer posible la
comparabilidad internacional.
Como resultado de este ejercicio, cabe resaltar que se recibieron 616 formatos únicos, que
contenían en su conjunto 954 aportaciones, de las cuales 932 son propuestas (97,7%),
8 comentarios (0,8%) y 14 preguntas (1,5%). De las 932 propuestas, 886 aludieron al contenido
temático y sólo 46 se refieren a otros aspectos; y de las 886 relativas a contenido temático 8 (9%)
corresponden al tema de Movilidad cotidiana, planteando como principales solicitudes las
siguientes:
• Continuidad del tema, pero en el cuestionario básico
• Desagregar la información de traslado a nivel localidad
• Obtener la dirección donde labora la persona y localizarla en el marco geoestadístico
• Incorporar reactivos que permitan conocer la dinámica de los hogares en cuanto al acceso
y uso de medios de transporte
• Identificar el uso del principal medio de transporte
• Indagar cómo se desplaza la persona de la vivienda a la estación del transporte público
más cercana y el tiempo que emplea en este traslado
• Conocer el tiempo de traslado a la institución de salud más cercana a la vivienda
b) Propuesta rumbo al Censo de Población y Vivienda 2020
Para dar continuidad a la captación de información sobre movilidad cotidiana por motivos
laborales y de estudio, en el Censo de Población y Vivienda 2020 se propone incluir el tema en el
cuestionario ampliado, con las siguientes variables:
• Lugar de estudio (Municipio, Entidad Federativa y País)
• Condición y tiempo de traslado al lugar de estudio
• Modo o medio de traslado al lugar de estudio
• Lugar de trabajo (Municipio, Entidad Federativa y País)
• Condición y tiempo de traslado al trabajo
• Modo o medio de traslado al trabajo
Es importante mencionar que el PNDU establece como una de sus líneas de acción promover
con autoridades locales estudios que permitan entender los procesos de crecimiento, expansión y
patrones de movilidad de las ciudades (Gobierno de la República-SEDATU, 2014).
Distintas entidades federativas se han venido uniendo en lo que llaman el Pacto Nacional de
Autoridades por la Movilidad a partir del cual se busca el desarrollo e implementación de los Planes
Integrales de Movilidad Urbana Sustentable (PIMUS), los cuales contemplan, entre otras cosas:
invertir en la modernización y transformación del transporte público urbano de pasajeros
(WRI México, 2018).
Para ello, se han tomado en cuenta las recomendaciones internacionales, los objetivos de la
Agenda 2030, los indicadores propuestos en el Marco de indicadores mundiales para los Objetivos
de Desarrollo Sostenible y metas de la Agenda 2030 (ONU, 2017).
Indicador 11.2.1: Proporción de población que tiene acceso conveniente al
transporte público, por sexo, edad y personas con discapacidad
La nueva propuesta agrega el término “Modo de traslado”, ya que en la EIC 2015 sólo se
preguntó por el Medio de traslado. Por ello, para el 2020 se incluye el modo para especificar
opciones que no usan medio alguno: caminar.
Por otra parte, de acuerdo con organismos nacionales e internacionales, y atendiendo a la
Pirámide de Movilidad del Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo150 (ITDP), se busca
invertir la clasificación de la pregunta modo y medio de traslado al trabajo/a la escuela para el 2020,
conforme a la imagen 4:
Imagen 4
Pirámide de movilidad del Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo
Fuente: Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo (ITDP).
150
El ITDP es un organismo internacional sin fines de lucro fundado en 1985, que promueve el transporte sustentable y
equitativo a nivel global.
Actualmente se lleva a cabo la Prueba Piloto para el Censo de Población y Vivienda 2020, en
la que está incluida una propuesta sobre la temática en cuestión, y se espera obtener y analizar los
resultados para valorar la viabilidad de ésta, o en su caso, presentar y ajustar la propuesta o
modificaciones a la misma.
6. Conclusiones
La captación de la información sobre la movilidad cotidiana de las personas es importante, en la
medida en que sea utilizada para el diseño de políticas públicas.
En el INEGI, se han realizado esfuerzos para que la temática esté presente en los censos y en
la Encuesta Intercensal, con lo que se ha logrado avanzar en el conocimiento de la movilidad de las
personas hacia sus lugares de estudio y de trabajo, así como indagar sobre el tiempo, el medio y
el modo de traslado.
Con la propuesta que se tiene para el Censo de Población y Vivienda 2020 se busca dar
continuidad a la temática, así como responder a las necesidades de los usuarios de información
sobre la movilidad de las personas en los ámbitos intraurbano, rural e intermunicipal.
En nuestro país se seguirá trabajando con el fin de contribuir a la consolidación de un marco
conceptual de la temática de movilidad cotidiana, con el objetivo de contar con conceptos
unificados, congruentes y reconocidos que posibiliten el análisis científico de esta temática.
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C. Cuba: movimiento pendular por municipios de la población

ocupada según el censo de 2012
Juan Carlos Alfonso151
Maira Mena152
1. Resumen
Este documento describe los resultados obtenidos sobre migración pendular o cotidiana de la
población ocupada en Cuba según los resultados del censo de población y viviendas realizado en
el año 2012, con base en la definición conceptual, donde se entiende que los movimientos
pendulares forman parte de la movilidad territorial de la población, aunque no implica cambio del
lugar de residencia habitual de los sujetos involucrados. Son movimientos cuya ocurrencia suele ser
periódica y describen ciclos de movimientos de ida y regreso. Sus causas están asociadas al
emplazamiento geográfico de las actividades productivas, de servicios, de consumo y de
esparcimiento, así como la ubicación de los lugares de residencia.
151
Director del Centro de Estudios de Población y Desarrollo, ONEI Cuba.
152
Investigadora del Centro de Estudios de Población y Desarrollo, ONEI Cuba.
Se concluye que es importante dentro del esquema censal mantener y ampliar la recogida
de información sobre los diferentes tipos de movilidad pendular por la utilidad que representa para
el desarrollo local y para el diseño de estrategias y políticas públicas en materia de transporte y
otros servicios.
2. Introducción
La movilidad territorial, entendida como parte de un sistema cuyos componentes están
estrechamente relacionados, conforma a su vez los desplazamientos de la población sobre el
espacio geográfico y comprende: la migración propiamente dicha, que es aquella que siempre
implica cambios del lugar de residencia de los sujetos involucrados; los movimientos pendulares
o cotidianos; y los desplazamientos estacionales, estos dos últimos tipos de movilidad territorial no
implican cambios de residencia de las personas involucradas.
Las formas de la movilidad territorial de la población se conciben como fenómenos de un
mismo orden de acuerdo a la esencia económica de los problemas demográficos. En general,
juegan una función similar en la sociedad, por cuanto están — en gran medida— dirigidas a
garantizar la fuerza de trabajo de las actividades económicas y la población consumidora de los
bienes y servicios que ella misma crea. El deseo o necesidad de desplazarse a los lugares donde el
trabajo ofrezca mayor recompensa salarial; allí donde exista una mejor vinculación entre la vivienda
y el trabajo; donde estén presentes mejores y más elevadas oportunidades de calificación, servicios
y formas más plenas de recreación, por citar algunos motivos que impulsan a la población en
general — con mayor énfasis a la que se encuentra en los grupos de edades activas— a llevar a
cabo movimientos territoriales.
El análisis estadístico de la información censal sobre movimientos territoriales es el método
empírico por excelencia de los estudios demográficos para caracterizar la migración interna que es
el tipo de movimiento más estudiado. Esto debido a la disponibilidad de información, pues en gran
parte de los censos se incluyen preguntas para investigar de manera directa este tipo de evento.
Esta realidad también se pone de manifiesto cuando se incorpora en el ejercicio censal preguntas
dirigidas al conocimiento aproximado de otras formas de movilidad territorial, como son los
desplazamientos territoriales que efectúa la población cuando se traslada cotidianamente desde
los lugares de residencia hacia los centros de acceso a servicios, de estudio y/o de trabajo.
Los censos levantados en Cuba en 1953, 1970, 1981, 2002 y en 2012, han incorporado una o
más preguntas para estudiar la migración interna, y de manera especial en los dos últimos se han
reiterado similares preguntas. Asimismo, se han levantado encuestas específicas para estudiar de
forma exhaustiva esta variable153. Por otra parte, también existe un sistema de registro estadístico
continuo que recoge los traslados por cambios de domicilio dentro del país154 según van
ocurriendo. Es por ello que Cuba constituye un caso singular en la región para abordar el estudio
de los movimientos territoriales de la población, en especial la migración interna y externa.
153
Entre ellas, la Encuesta Nacional de Migración Interna (ENMI) levantada en 1995, que aportó gran cantidad de información
sobre migración interna, características de los migrantes, motivos de la migración y migración potencial, y la Encuesta
Nacional de Migración levantada en 2017 en proceso de explotación, que también aporta valiosa información sobre los
movimientos territoriales de la población.
154
Se trata del Registro de Cambios de Domicilio Sistema del Carné de Identidad y Registro de Población (CIRP). Ministerio
del Interior, que tributa al Sistema de Información Estadístico Nacional (SIEN).
La disponibilidad de información acerca de la movilidad pendular de la población ocupada

que brindan las fuentes convencionales de información demográfica resulta limitada a nivel
internacional, por ello el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas
ha venido recomendando, desde la década de 1990, la inclusión del tema “lugar de trabajo de la
población ocupada”, como parte de las tabulaciones adicionales a incorporar en los censos de
población y habitación pertenecientes a la ronda mundial de los últimos decenios (Naciones Unidas,
1998). El censo de población y viviendas levantado en Cuba en 2012 respondió a esta
recomendación e incluyó por primera vez la pregunta acerca del municipio donde trabaja la
población ocupada, obteniéndose información sobre los desplazamientos o movilidad cotidiana o
pendular de la población ocupada por primera ocasión. El objetivo de esta ponencia es describir
los resultados obtenidos y caracterizar de manera general este tipo de movimiento territorial.
3. La medición de la movilidad pendular de la población ocupada

Los movimientos pendulares son parte de la movilidad territorial de la población, como ya se
apuntó, no implica cambio del lugar de residencia habitual de los sujetos involucrados. Su
ocurrencia suele ser periódica — describiendo ciclos de movimientos de ida y regreso— y sus
causas están asociadas al emplazamiento geográfico de las actividades productivas, de servicios,
de consumo y esparcimiento, así como a la ubicación de los lugares de residencia. Dentro de los
movimientos pendulares se cuentan los desplazamientos de los trabajadores y otros tipos de
traslados de estudiantes y resto de la población que ocurren con carácter cotidiano.
Los desplazamientos por razones de trabajo son constantes, más periódicos y de naturaleza
económica, por lo que se les otorga una mayor relevancia. La división territorial del trabajo y la
especialización de funciones de los territorios como expresión de la primera, constituye la causa de
los movimientos pendulares de los trabajadores. Se aprecia que a mayor desarrollo de los territorios
y más alta urbanización son mayores también los volúmenes de movimientos pendulares.
En ocasiones ha prevalecido el criterio de concebir los desplazamientos laborales como una
manifestación negativa y que debiera ser erradicada, debido fundamentalmente a la agudización
del problema del transporte y la presión sobre los servicios de la llamada “población flotante”. Sin
embargo, los movimientos pendulares de la población ocupada aseguran el completamiento de la
fuerza de trabajo de los territorios, sus efectivos no demandan vivienda, se benefician de servicios
sociales y materiales cuyo costo incrementan los ingresos del territorio y terminan por favorecer el
intercambio cultural entre oficios y profesiones.
Asimismo, los lugares de origen y destino, o sea, lugares de residencia de la población
ocupada y lugares donde se trabaja, configuran corrientes o flujos de traslados de ida y regreso,
que se producen con una periodicidad dada y que forman parte de la llamada movilidad cotidiana,
pendular o también denominada commuter. Esta forma de movilidad territorial, está fuerte y
económicamente condicionada por la localización de los centros de producción y servicios y tiene
una importancia relevante en la planificación económica y social a escala local, asociada
principalmente al aseguramiento de las redes e infraestructura de transportación y a la ubicación
de los centros de consumo.
En Cuba no existen estudios que de forma regular hayan abordado el análisis de los
movimientos cotidianos o pendulares debido a la ausencia de fuentes de información que
suministren datos al respecto. A mediados de la década de 1980 se llevaron a cabo algunos trabajos,
principalmente para el territorio capitalino, promovidos por el antiguo Comité Estatal de Trabajo y
Seguridad Social. Para ello se empleó información recopilada de los balances anuales de fuerza de
trabajo del sector estatal civil que se realizaban a nivel de empresas y demás unidades presupuestarias.
A partir de 1987, las Direcciones Provinciales de Planificación Física, en coordinación con las
dependencias correspondientes del antiguo Comité Estatal de Estadísticas, hoy Oficina Nacional de
Estadística e Información (ONEI), emprendieron la recopilación de información relativa a los lugares
de procedencia o residencia de los trabajadores en cada establecimiento laboral de los
asentamientos y de los que se desplazaban en sentido contrario155.
A fines de la primera década de los 2000 la ONEI levantó encuestas a la población ocupada,
donde se incorporaron preguntas a propósito del lugar de trabajo de la población residente
ocupada. En todas estas ocasiones, los tipos de fuentes y métodos de recopilación de información,
así como las unidades territoriales de análisis de los movimientos cotidianos o pendulares que se
estudiaron, fueron diferentes.
El censo de población y viviendas del año 2012 constituye la primera experiencia de análisis
eficiente de la movilidad cotidiana de la población ocupada. Esto se logró a partir de la inclusión
de la pregunta 21 en el cuestionario individual; “¿En qué municipio usted trabaja?”, con respuestas
precisas indicando códigos de los municipios y provincias. La universalidad del censo, los resultados
de las pruebas de cobertura, consistencia y calidad, así como las respuestas previstas a la pregunta
mencionada, son argumentos que explican la importancia y el valor práctico de los resultados que
se derivaron del análisis de los datos y que se ofrecen en este texto.
Algunos de los resultados más relevantes se analizan en este trabajo, donde se ofrece
información sobre la cantidad e intensidad de movimientos territoriales de la población ocupada
— tanto femenina como masculina— que se desplaza desde sus provincias y municipios de
residencia hacia otros municipios diferentes para trabajar, tratando de identificar las corrientes de
estos desplazamientos entre provincias y algunos de sus principales atributos o características. De
igual manera se calculan algunos indicadores propios del estudio de la migración, como son las
tasas netas estimadas de movilidad pendular y las tasas de corrientes de ocupados que se
desplazan desde el lugar de residencia al territorio donde trabajan.
El empleo del censo para estudiar esta temática tiene también la ventaja que no toma en
cuenta la información que se captaba en los primeros estudios que se llevaron a cabo y que tenían
a los registros administrativos de las empresas y centros de trabajo como unidad de información
básica. Lo anterior implicaba distorsiones, ya que en los casos de establecimientos de las empresas
y entidades situados en otros territorios, resultaban informados según municipios de radicación de
las empresas y centros de trabajo donde se obtenían los datos. La información censal, por el
contrario, es por declaración de cada trabajador enumerado en su lugar de residencia.
Los resultados del censo de 2012 indican que 473.587 personas de 15 años y más ocupada
se desplazaban para trabajar en otro municipio diferente al de su residencia, cifra que representó
el 9,8% del total de la población ocupada ascendente a 4.846.647 personas.
Aunque partiendo de tipos de fuentes de información y momentos diferentes, el estudio de
1987 realizado de manera conjunta por el IPF y el antiguo Comité Estatal de Estadísticas y una
155
Los primeros trabajos se elaboraron por Raúl Séneca (CETTSS) y años después cuentan los estudios del IPF. Véase en
particular Montes Rodríguez, Norma. “La migración pendular al trabajo en Cuba. Estudios en provincias y asentamientos
humanos”. Grupo de Asentamientos Humanos, Instituto de Planificación Física, junio de 1995.
encuesta especializada de la ONEI del año 2011, arrojaron cifras de 11,7% y 8,0 % de población
ocupada que trabajaban en un municipio diferente al de su residencia.
En el cuadro 1 se recoge información comparada a nivel país a propósito de la cantidad de
población ocupada que trabaja dentro y fuera de su municipio de residencia según sexo. La
magnitud de personas ocupadas del sexo masculino es casi dos veces superior a la de la población
femenina; las proporciones de población masculina y femenina ocupada que se desplazan para
trabajar fuera de su municipio de residencia son bastante menores y representan valores similares
del orden del 9% al 10% de la población total residente ocupada, es decir que la participación
relativa de la población ocupada en la movilidad pendular según sexos muestra pocas diferencias.
Cuadro 1
Cuba: población total residente ocupada de 15 años y más por sexos según situación
geográfica del centro de trabajo, 2012
Situación geográfica Población ocupada Relación de masculinidad

del centro de trabajo Ambos sexos Hombres Mujeres (hombres cada 1000 mujeres)
Total de población nacional
de 15 años y más ocupada 4 846 647 3 017 477 1 829 170 1 649
Trabaja en el municipio donde reside 4 373 060 2 716 183 1 656 877 1 639
Trabaja en otro municipio
o provincia diferente 473 587 301 294 172 293 1 748
Estructura en porcentaje respecto a la población ocupada
de 15 años y más ocupada 100,0 100,0 100,0 -
Trabaja en el municipio donde reside 90,3 90,0 90,6 -
o provincia diferente 9,8 10,0 9,4 -
Estructura en porcentaje respecto a la situación geográfica
de 15 años y más ocupada 100,0 62,3 37,7 -
Trabaja en el municipio donde reside 100,0 62,1 37,9 -
o provincia diferente 100,0 63,6 36,4 -
Fuente: Elaboración propia con base en el Censo de Población y Viviendas 2012. Oficina Nacional de Estadísticas e Información. Informe
Nacional. Resultados Definitivos de Indicadores Seleccionados en Cuba, Provincias y municipios. http://www.one.cu/publicaciones/
cepde/cpv2012/20140428informenacional/82_tabla_IV_19.pdf.
Si bien la distribución porcentual de los ocupados según sexo que trabajan fuera de sus
territorios de residencia es bastante similar, ello no es así en valores absolutos pues, como ya se
expresó, la cantidad de población femenina ocupada es menor que la masculina, representando el
37,7% de la población total ocupada.
La relación de masculinidad expresada a partir de la cantidad de varones ocupados por cada
mil mujeres ocupadas es de 1.639, dentro de la población ocupada que pendula el valor es más
elevado, siendo de 1.748 hombres ocupados por cada mil mujeres.
Cuadro 2
Cuba, México y Uruguay: población total residente ocupada de 15 años y más por sexos según situación
geográfica de su centro de trabajo, censos de la década de 2010
Población ocupada
Situación geográfica Relación de masculinidad
del centro de trabajo Ambos sexos Hombres Mujeres (hombres cada 1000 mujeres)
Cuba: censo de 2012

Total de población
4 846 647 3 017 477 1 829 170 1 649
de 15 años y más ocupada
473 587 301 294 172 293 1 748
o provincia diferente
Porcentaje de población ocupada
9,8 10,0 9,4
que pendula
México: censo de 2010
Total de población
42 699 571 27 806 760 14 892 811 1 867
8 022 424 5 320 626 2 701 797 1 969
18,8 19,1 18,1
que pendula
Uruguay: censo de 2011
Total de población
1 474 437 825 843 648 594 1 273
Trabaja en el municipio donde reside 1 279 836 691 009 588 827 1 174
194 601 134 834 59 767 2 256
13,2 16,3 9,2
que pendula
Fuente: Para Cuba, la misma del cuadro 1. Para México, INEGI México, Censo de Población y Vivienda 2010: Tabulados del Cuestionario
Ampliado. Fecha de elaboración: 24/05/2013. Para el Uruguay, Instituto Nacional de Estadística del Uruguay.
Los resultados enunciados son susceptibles de ser comparados con informaciones similares
de otros países de la región latinoamericana que contrasten por el hecho que sus poblaciones sean
mayores y menores que el tamaño de la población cubana, con el propósito de mostrar la magnitud
del alcance de la movilidad pendular y apreciar algunas diferencias. El cuadro 2 refleja los resultados
de la tabulación de la misma pregunta censal a la población ocupada en los censos de México y
del Uruguay, y la comparación de esos resultados con los de Cuba.
Llama la atención las disimilitudes que se presentan entre Cuba, México y el Uruguay; la
proporción de población ocupada que se desplaza cotidianamente para laborar en un municipio
diferente al de su residencia es mayor que el de Cuba en los dos países. La proporción de población
ocupada que pendula alcanza en el Uruguay el 13,2% y en México es del orden de 18,8%, es decir,
casi la quinta parte del total de su población.
Las diferencias por sexo ponen de manifiesto el lógico predominio de la población ocupada
masculina con respecto a la femenina que se desplaza a trabajar fuera de su municipio de
residencia. En Cuba y México las diferencias son reducidas, 0,6% en Cuba y 1,0% en el caso de
México. En el Uruguay hay una clara diferenciación por sexo de la población que pendula: la
proporción de mujeres ocupadas que se desplazan a otro territorio es de 9,2%, a diferencia de la
población masculina que es del 16,3%.
En conclusión, la movilidad territorial de la población ocupada en Cuba en comparación con
los dos países resulta significativamente más baja, cuestión en la que puede estar influyendo la
limitación en la disponibilidad de los medios masivos de transportación por la que atraviesa el país,
y que afectan por igual tanto a la población femenina y masculina que pendula, cuyas proporciones
con respecto al total de población ocupada no evidencian grandes diferencias en uno y otro sexo.
4. La expresión territorial de la movilidad pendular de la población ocupada

por sexos según provincias
El cuadro 3, y la expresión siguiente de sus datos según sexo contenidos en los cuadros 4 y 5,
recogen la población residente ocupada de 15 años y más según provincias a nivel total y para cada
sexo y la cantidad de ocupados que trabajan en otro municipio diferente al de su residencia, cuya
cifra asciende a 473.587 personas ocupadas, haciendo distinción de aquellos que lo hacen en
municipios dentro de sus provincias y en otros fuera de ellas. El 89,4% de la población ocupada
(423.291) que labora fuera de su municipio de residencia declaró que trabajaba en otros municipios
de su misma provincia, mientras que el 10,6% restante lo hacía en otras provincias.
Los movimientos pendulares más altos se alcanzaron en la provincia de La Habana que, en
su condición de capital del país, posee un nivel mayor de desarrollo relativo; el 33,7% de la
población residente ocupada de esa provincia, representada por 322.488 personas, declararon que
trabajan en otro municipio diferente al de su lugar de residencia. Las provincias que alcanzan las
más bajas proporciones de ocupados que se desplazan a trabajar fuera de sus municipios de
residencia son Santiago de Cuba y Las Tunas.
En la capital, donde se observa el mayor nivel de pendularidad expresado por la más alta
proporción de ocupados que laboran en otro municipio diferente al de su residencia, la población
que se desplaza por razones de trabajo lo hace fundamentalmente dentro de los límites de la propia
provincia, o sea 312.787 de los ocupados se trasladan cotidianamente fuera del entorno de su
municipio de residencia, y representan el 97% de los que pendulan. Ello probablemente obedece
al nivel de especialización alcanzado en la actividad productiva y de servicios que trae aparejado la
diversificación en el empleo, y también por el poder de atracción que ejerce la gran ciudad.
En sentido contrario, son significativamente altas las proporciones de ocupados que se
trasladan para trabajar en otros municipios diferentes al de residencia pero que radican en otras
provincias, tales son los casos de las provincias de Artemisa, Mayabeque y Santiago de Cuba en
donde los porcentajes están por encima del 42%.
Las relaciones de trabajos establecidos en la antigua provincia de La Habana con la capital
del país fundamentan los porcentajes relativamente altos de población ocupada que se desplaza a
trabajar a otra provincia, posiblemente la capital.
459
Cuadro 3
Cuba: población total (ambos sexos) residente ocupada por territorios en donde trabaja según provincias, 2012
Ocupados que
Población Ocupados que En
trabajan en otro En municipios En la misma En otra
Provincia de residente trabajan en su En En municipios
municipio de otra provincia provincia
residencia ocupada de propio municipio porcentajes porcentajes de la misma
diferente al de provincia (en porcentajes) (en porcentajes)
15 años y más de residencia provincia
residencia
Cuba 4 846 647 4 373 060 90,2 473 587 9,8 423 291 50 342 89,4 10,6
Pinar del Río 255 796 248 695 97,2 7 101 2,8 5 547 1 554 78,1 21,9
Artemisa 210 556 192 578 91,5 17 978 8,5 8 752 9 226 48,7 51,3
La Habana 956 509 634 023 66,3 322 486 33,7 312 787 9 699 97,0 3,0
Mayabeque 165 720 150 583 90,9 15 137 9,1 8 737 6 400 57,7 42,3
Matanzas 308 273 288 373 93,5 19 900 6,5 18 957 943 95,3 4,7
Villa Clara 344 288 325 928 94,7 18 360 5,3 15 790 2 570 86,0 14,0
Cienfuegos 175 072 168 434 96,2 6 638 3,8 5 813 825 87,6 12,4
Sancti Spíritus 205 135 198 040 96,5 7 095 3,5 4 855 2 240 68,4 31,6
Ciego de Ávila 193 123 183 984 95,3 9 139 4,7 8 399 740 91,9 8,1
Camagüey 335 079 325 833 97,2 9 246 2,8 6 691 2 555 72,4 27,6
Las Tunas 218 650 214 255 98,0 4 395 2,0 2 634 1 761 59,9 40,1
Holguín 428 822 419 091 97,7 9 731 2,3 7 172 2 559 73,7 26,3
Granma 339 820 328 478 96,7 11 342 3,3 7 861 3 481 69,3 30,7
Santiago de Cuba 445 024 436 029 98,0 8 995 2,0 5 211 3 784 57,9 42,1

Guantánamo 225 480 219 542 97,4 5 938 2,6 4 039 1 899 68,0 32,0
Isla de la Juventud 39 300 39 194 99,7 106 0,3 0 106 0,0 100,0
Fuente: Elaboración propia con base en el Censo de Población y Viviendas 2012.

460
Cuadro 4
Cuba: población masculina residente ocupada por territorios en donde trabaja según provincias, 2012
Población Ocupados que Ocupados que En

En municipios En la misma En otra
Provincia de residente trabajan en su En trabajan en otro En municipios
de otra provincia provincia
residencia ocupada de propio municipio porcentajes municipio diferente porcentajes de la misma
provincia (en porcentajes) (en porcentajes)
15 años y más de residencia al de residencia provincia
Cuba 3 017 477 2 716 183 90,0 301 294 10,0 263 964 37 330 89,4 10,6
Pinar del Río 162 074 156 965 96,8 5 109 3,2 3 898 1 211 78,1 21,9
Artemisa 134 256 122 355 91,1 11 901 8,9 5 884 6 017 48,7 51,3
La Habana 554 632 362 798 65,4 191 834 34,6 185 338 6 496 97,0 3,0
Mayabeque 105 218 94 855 90,2 10 363 9,8 5 930 4 433 57,7 42,3
Matanzas 193 088 179 473 92,9 13 615 7,1 12 902 713 95,3 4,7
Villa Clara 216 723 203 248 93,8 13 475 6,2 11 382 2 093 86,0 14,0
Cienfuegos 109 722 104 857 95,6 4 865 4,4 4 177 688 87,6 12,4
Sancti Spíritus 132 064 126 826 96,0 5 238 4,0 3 438 1 800 68,4 31,6
Ciego de Ávila 121 939 115 183 94,5 6 756 5,5 6 143 613 91,9 8,1
Camagüey 212 395 205 325 96,7 7 070 3,3 4 947 2 123 70,0 30,0
Las Tunas 144 028 140 576 97,6 3 452 2,4 1 975 1 477 57,2 42,8
Holguín 283 145 275 432 97,3 7 713 2,7 5 532 2 181 71,7 28,3
Granma 219 140 210 305 96,0 8 835 4,0 6 006 2 829 68,0 32,0
Santiago de Cuba 268 404 261 581 97,5 6 823 2,5 3 786 3 037 55,5 44,5

Guantánamo 136 787 132 617 97,0 4 170 3,0 2 626 1 544 63,0 37,0
Isla de la
Juventud 23 862 23 787 99,7 75 0,3 0 75 0,0 100,0

461
Cuadro 5
Cuba: población femenina residente ocupada por territorios en donde trabaja según provincias, 2012
Población Ocupados que Ocupados que En

En municipios En la misma En otra
Provincia de residente trabajan en su En trabajan en otro En municipios
de otra provincia provincia
residencia ocupada de propio municipio porcentajes municipio diferente porcentajes de la misma
provincia (en porcentajes) (en porcentajes)
15 años y más de residencia al de residencia provincia
Cuba 1 829 170 1 656 877 90,6 172 293 9,4 159 297 13 012 92,5 7,6
Pinar del Río 93 722 91 730 97,9 1 992 2,1 1 649 343 82,8 17,2
Artemisa 76 300 70 223 92,0 6 077 8,0 2 868 3 209 47,2 52,8
La Habana 401 877 271 225 67,5 130 652 32,5 127 449 3 203 97,5 2,5
Mayabeque 60 502 55 728 92,1 4 774 7,9 2 807 1 967 58,8 41,2
Matanzas 115 185 108 900 94,5 6 285 5,5 6 055 230 96,3 3,7
Villa Clara 127 565 122 680 96,2 4 885 3,8 4 408 477 90,2 9,8
Cienfuegos 65 350 63 577 97,3 1 773 2,7 1 636 137 92,3 7,7
Sancti Spíritus 73 071 71 214 97,5 1 857 2,5 1 417 440 76,3 23,7
Ciego de Ávila 71 184 68 801 96,7 2 383 3,3 2 256 127 94,7 5,3
Camagüey 122 684 120 508 98,2 2 176 1,8 1 744 432 80,1 19,9
Las Tunas 74 622 73.679 98,7 943 1,3 659 284 69,9 30,1
Holguín 145 677 143 659 98,6 2 018 1,4 1 640 378 81,3 18,7
Granma 120 680 118 173 97,9 2 507 2,1 1 855 652 74,0 26,0
Santiago de Cuba 176 620 174 448 98,8 2 172 1,2 1 425 747 65,6 34,4

Guantánamo 88 693 86 925 98,0 1 768 2,0 1 413 355 79,9 20,1
Isla de la Juventud 15 438 15 407 99,8 31 0,2 0 31 0,0 100,0

Como ya se señaló, los cuadros 4 y 5 recogen la población residente ocupada de 15 años y

más para hombres y mujeres respectivamente según provincias y la cantidad de ocupados que
trabajan en otro municipio diferente al de residencia a nivel de Cuba y sus provincias.
El 90,0% de la población masculina ocupada está constituida por ocupados que trabajan en
su propio municipio de residencia, mientras que el 10,0% restante lo hace en otros municipios. Estas
proporciones son muy similares en el caso de la población femenina del orden de 90,6% y 9,4%,
respectivamente. Como antes se reflejó, se aprecia de forma general muy poca diferenciación por
sexos a nivel de la población total en cuanto a su participación en los movimientos pendulares. Ello
obedece a la escasa diferencia de los porcentajes de población ocupada femenina y masculina de
la capital que trabajan en otro municipio diferente al de su residencia y que representan más de las
dos terceras partes de la población ocupada que pendula a nivel de todo el país.
Existe una marcada diferenciación en las proporciones de población masculina y femenina
que pendula porque van a trabajar a otros municipios diferentes al de su residencia en la mayoría
de las provincias, con excepción de la capital y también de las antiguas provincias habaneras. Estas
diferencias en los porcentajes de población que pendula son casi el doble en la población masculina
con respecto a la población femenina, en los casos de las provincias que se extienden desde Las
Tunas hasta Santiago de Cuba.
Las mayores diferencias en cuanto a la participación por sexo en la movilidad pendular se
observa en los movimientos que tienen lugar a mayor distancia, es decir con municipios de otras
provincias, donde la población femenina ocupada presenta de manera evidente porcentajes más
bajos que los de la población masculina. Sin embargo, ello no es totalmente así en las provincias
de La Habana, Mayabeque y Matanzas, en donde la participación por sexo en los movimientos
pendulares a mayor distancia, es decir, entre provincias, es bastante semejante. Llama la atención el
hecho que en el caso de la provincia de Artemisa la proporción de población femenina ocupada que se
desplaza hacia municipios de otras provincias sea mayor que los porcentajes de la población masculina.
5. La matriz de corrientes de población residente ocupada que se desplaza

de manera cotidiana entre provincias de procedencia y destino
Los movimientos pendulares describen también corrientes de salida y entrada de población
ocupada entre los diferentes territorios. En el cuadro 6 se aprecian los movimientos pendulares
entre provincias a partir de la cantidad de población residente ocupada que se desplaza a trabajar
en municipios de otras provincias, y la sumatoria de estas cantidades por filas son los ocupados
que salen a trabajar a otras provincias, mientras que la suma de las columnas refleja la población
residente ocupada que viene a trabajar en las provincias de residencia.
Se observa que la mayor cantidad de ocupados de la población residente que se desplaza
entre provincias lo hace hacia provincias limítrofes, así por ejemplo las corrientes que involucran a
residentes en La Habana, cuyo número de efectivos es superior a 1.000, lo hacen desde las
provincias de Artemisa y Mayabeque, que coinciden con los más de mil efectivos que se desplazan
en sentido inverso. Las corrientes de Granma, Santiago de Cuba y Guantánamo hacia La Habana
también resultan numéricamente importantes, las que se desplazan a mayor distancia y que están
representadas por residentes ocupados de esas provincias que laboran en La Habana formando
parte de la fuerza de trabajo de contingencia en tareas de la construcción, educación y salud, entre
otras, y que probablemente se desplazan con cierta periodicidad menos cotidiana que la frecuente.
La corriente de residentes ocupados en Sancti Spíritus que se desplazan a laborar en Villa Clara
también involucra a más de mil individuos.
Ahora bien, los valores o tamaños absolutos de estas corrientes tienen significaciones
diferentes según sea la cantidad de población ocupada que resida en los lugares de origen. Así por
ejemplo, corrientes relativamente pequeñas en número pudieran tener una repercusión mayor para
las áreas de residencia si la cantidad de población que en ellas reside es a su vez de mediano o
poco tamaño. Es por ello que resulta conveniente el cálculo de indicadores relativos, es decir,
estimar tasas de desplazamientos o movimientos pendulares, indicador que expresa la intensidad
de una corriente y permite entonces realizar mejores análisis comparativos156.
El cuadro 7 revela que las tasas de corrientes de desplazamientos de la población ocupada
más intensas son de nuevo las que tienen a las provincias de Artemisa y Mayabeque como lugares
de partida en dirección a la provincia La Habana, debido a que unen en el indicador cifras
importantes de ocupados en el numerador y valores proporcionalmente menores de población
expuesta al riesgo de desplazarse, que son las poblaciones ocupadas de Artemisa y Mayabeque.
Pero también son medianamente intensas las tasas de corrientes de Sancti Spíritus a Villa Clara y
desde Guantánamo y Santiago de Cuba hacia La Habana, que forman parte de las corrientes
comentadas en el cuadro 6.
156
Las tasas de corrientes de desplazamientos laborales son relaciones por cociente entre la cantidad de sujetos que se
desplazan desde cierto lugar de origen hacia otro de destino dividida entre la población residente en el área de origen al
inicio del desplazamiento, y su conceptualización y cálculo es similar a las tasas de migración.
464
Cuadro 6
Cuba: población residente ocupada que se desplaza por provincias de residencia, 2012
Población residente ocupada que se desplaza

Ocupados
Provincia de que
Santiago Cuba
Ciego de Ávila
Sancti Spíritus
Guantánamo
Isla Juventud
Pinar del Río
residencia de trabajan
Mayabeque
Cienfuegos
Camagüey
La Habana
Villa Clara
Las Tunas
Matanzas
los ocupados Artemisa en otras
Granma
Holguín
provincias
Pinar del Río 596 771 55 83 9 4 4 1 2 1 1 5 3 0 19 1 554

Artemisa 253 8 252 486 57 39 13 13 4 9 1 17 46 11 13 12 9 226
La Habana 418 2 867 3 527 737 200 201 84 127 160 57 332 673 139 83 94 9 699
Mayabeque 16 482 5 393 400 15 7 3 8 9 0 14 29 7 2 15 6 400
Matanzas 10 22 432 241 124 47 28 7 7 0 5 5 8 4 3 943
Villa Clara 2 56 708 23 652 390 577 90 19 7 15 4 7 3 17 2 570
Cienfuegos 6 45 247 16 181 264 24 8 11 2 4 5 4 1 7 825
Sancti Spíritus 3 18 309 16 140 1 388 53 288 13 0 7 1 3 0 1 2 240
Ciego de Ávila 6 13 232 15 124 49 13 207 43 1 12 9 7 4 5 740
Camagüey 12 73 908 50 275 68 47 48 576 337 61 32 38 23 7 2 555
Las Tunas 4 90 559 50 162 54 22 23 30 239 240 243 33 12 0 1 761
Holguín 9 86 982 71 255 67 15 62 115 120 220 90 320 141 6 2 559

Granma 15 213 1 534 202 445 43 41 23 130 65 68 416 213 71 2 3 481
Santiago Cuba 16 219 1 812 159 464 130 35 29 206 51 23 174 224 238 4 3 784
Guantánamo 5 128 1 112 52 218 16 10 10 31 16 5 110 17 168 1 1 899
Isla Juventud 7 12 45 6 5 3 3 3 2 2 2 6 4 2 2 106
Ocupados
que vienen 782 4 920 23 296 4 969 4 198 2 469 901 1 138 1 623 766 724 1 414 1 387 963 597 193 50 342
a trabajar

465
Cuadro 7
Cuba: tasas de corrientes de movilidad cotidiana de la población residente ocupada según provincias (por cada 10 mil habitantes), 2012
Tasas de ocupados que se desplazan (en porcentajes)
Santiago Cuba
Ciego de Ávila
Sancti Spíritus
Guantánamo
Isla Juventud
Pinar del Río
Mayabeque
Cienfuegos
Camagüey
La Habana
Villa Clara
Las Tunas
Matanzas
Provincia de
Artemisa
Granma
Holguín
procedencia de los
ocupados
Pinar del Río 23,30 30,14 2,15 3,24 0,35 0,16 0,16 0,04 0,08 0,04 0,04 0,20 0,12 0,00 0,74
Artemisa 12,02 391,91 23,08 2,71 1,85 0,62 0,62 0,19 0,43 0,05 0,81 2,18 0,52 0,62 0,57
La Habana 4,37 29,97 36,87 7,71 2,09 2,10 0,88 1,33 1,67 0,60 3,47 7,04 1,45 0,87 0,98
Mayabeque 0,97 29,09 325,43 24,14 0,91 0,42 0,18 0,48 0,54 0,00 0,84 1,75 0,42 0,12 0,91
Matanzas 0,32 0,71 14,01 7,82 4,02 1,52 0,91 0,23 0,23 0,00 0,16 0,16 0,26 0,13 0,10
Villa Clara 0,06 1,63 20,56 0,67 18,94 11,33 16,76 2,61 0,55 0,20 0,44 0,12 0,20 0,09 0,49
Cienfuegos 0,34 2,57 14,11 0,91 10,34 15,08 1,37 0,46 0,63 0,11 0,23 0,29 0,23 0,06 0,40
Sancti Spíritus 0,15 0,88 15,06 0,78 6,82 67,66 2,58 14,04 0,63 0,00 0,34 0,05 0,15 0,00 0,05
Ciego de Ávila 0,31 0,67 12,01 0,78 6,42 2,54 0,67 10,72 2,23 0,05 0,62 0,47 0,36 0,21 0,26
Camagüey 0,36 2,18 27,10 1,49 8,21 2,03 1,40 1,43 17,19 10,06 1,82 0,95 1,13 0,69 0,21
Las Tunas 0,18 4,12 25,57 2,29 7,41 2,47 1,01 1,05 1,37 10,93 10,98 11,11 1,51 0,55 0,00
Holguín 0,21 2,01 22,90 1,66 5,95 1,56 0,35 1,45 2,68 2,80 5,13 2,10 7,46 3,29 0,14

Granma 0,44 6,27 45,14 5,94 13,10 1,27 1,21 0,68 3,83 1,91 2,00 12,24 6,27 2,09 0,06
Santiago Cuba 0,36 4,92 40,72 3,57 10,43 2,92 0,79 0,65 4,63 1,15 0,52 3,91 5,03 5,35 0,09
Guantánamo 0,22 5,68 49,32 2,31 9,67 0,71 0,44 0,44 1,37 0,71 0,22 4,88 0,75 7,45 0,04
Isla Juventud 1,78 3,05 11,45 1,53 1,27 0,76 0,76 0,76 0,51 0,51 0,51 1,53 1,02 0,51 0,51

6. Resumen de los indicadores de los movimientos cotidianos interprovinciales

de la población residente ocupada a nivel provincial
El concepto de indicadores que resumen la movilidad pendular se emplea para referirse a los
indicadores que muestran el resultado final de todas las medidas que paulatinamente se van
construyendo a lo largo del estudio de la movilidad pendular. Al ser la migración interna la forma
de movilidad territorial de la población más estudiada, la formulación de los indicadores resúmenes
o globales que regularmente se aplican a la medición o estimación de la migración interna se
pueden extender al estudio de la movilidad pendular.
Se pueden expresar indicadores absolutos tales como:
• Sumatoria de todas las corrientes de movimientos pendulares de la población residente
ocupada que trabajan en municipios de otras provincias y que se corresponde con los
totales de emigrantes o emigraciones en los estudios de migración.
• Sumatoria de todas las corrientes de movimientos pendulares de la población ocupada
que vienen a trabajar desde los municipios de otras provincias de residencia y que se
corresponde con los totales de inmigrantes o inmigraciones en los estudios de migración.
• Saldo neto o intercambio neto de los movimientos pendulares a nivel de una provincia o
territorio que resulta de la diferencia algebraica de los traslados en ambos sentidos.
De igual manera se obtienen indicadores relativos, especialmente la tasa de saldo neto o de
intercambio neto de los movimientos pendulares de entrada y salida, que se calcula estimando la
población posible más expuesta al riesgo.
El cuadro 8 integra los indicadores resumen de la movilidad pendular determinada a partir
de los resultados derivados de la base de datos del censo de 2012. Se muestra para cada provincia
del país las sumatorias de población residente ocupada que sale a trabajar hacia otras provincias y
que resultaron calculadas anteriormente, asimismo, las sumatorias de población residente ocupada
que viene a trabajar desde otras provincias. Se deduce a su vez la diferencia algebraica o saldo neto
y se estiman a partir de este las tasas de saldo neto, empleando para ello como denominador la
población media estimada a partir de determinada población inicial.
Los procedimientos llevados a cabo permitieron derivar las tasas netas de movilidad pendular
por cada mil ocupados y los valores obtenidos explican que solo 5 provincias, incluido el municipio
especial Isla de la Juventud, La Habana, Matanzas, Ciego de Ávila, y ligeramente Cienfuegos, tienen
saldo neto positivo, es decir, en su intercambio neto con otras provincias reciben más población
ocupada que viene a trabajar a ellas que la cantidad de residentes ocupados que sale a laborar a
otras provincias. La Habana y Matanzas muestran las tasas positivas más altas, y en menor medida
Ciego de Ávila. Por el contrario, las provincias con las más altas tasas negativas de saldo neto
resultan ser Artemisa y Mayabeque, provincias estas aledañas a la capital y de mediano tamaño
donde el efecto de su intercambio migratorio negativo con La Habana es mayor debido al tamaño
relativamente menor de sus respectivas poblaciones.
Cuadro 8
Cuba: resumen de los Indicadores totales o globales de la movilidad pendular interprovincial
de la población residente ocupada, 2012
Estimación para las tasas Tasa neta

Ocupados Ocupados
Provincias de Saldo netas de movilidad pendular estimada de
Población residentes que vienen a
residencia de la neto de la movilidad
residente que trabajan trabajar Ocupados al Población
población movilidad pendular
ocupada en otras desde otras inicio de cierto media
ocupada territorial (por mil
provincias provincias intervalo ocupada
ocupados)
Pinar del Río 255 796 1 554 782 -772 256 568 256 182 -3,01
Artemisa 210 556 9 226 4 920 -4 306 214 862 212 709 -20,24
La Habana 956 509 9 699 23 296 13 597 942 912 949 711 14,32
Mayabeque 165 720 6 400 4 969 -1 431 167 151 166 436 -8,60
Matanzas 308 273 943 4 198 3 255 305 018 306 646 10,61
Villa Clara 344 288 2 570 2 469 -101 344 389 344 339 -0,29
Cienfuegos 175 072 825 901 76 174 996 175 034 0,43
Sancti Spíritus 205 135 2 240 1 138 -1 102 206 237 205 686 -5,36
Ciego de Ávila 193 123 740 1 623 883 192 240 192 682 4,58
Camagüey 335 079 2 555 766 -1 789 336 868 335 974 -5,32
Las Tunas 218 650 1 761 724 -1 037 219 687 219 169 -4,73
Holguín 428 822 2 559 1 414 -1 145 429 967 429 395 -2,67
Granma 339 820 3 481 1 387 -2 094 341 914 340 867 -6,14
Santiago Cuba 445 024 3 784 963 -2 821 447 845 446 435 -6,32
Guantánamo 225 480 1 899 597 -1 302 226 782 226 131 -5,76
Isla Juventud 39 300 106 195 89 39 211 39 256 2,27
7. Principales características de la población ocupada que se desplaza

para trabajar dentro y fuera de su provincia de residencia
El cuadro 9 recoge de manera comparada atributos importantes de la población residente ocupada
según la situación geográfica de su centro de trabajo, atendiendo a que este se encuentre o no
fuera su propio municipio de residencia.
La composición por sexo y el valor de la relación de masculinidad apuntan —como se expresó
en párrafos anteriores— a un ligero predominio de la población masculina entre los ocupados que
laboran fuera del territorio donde residen. Con respecto a la estructura por grandes grupos de
edades existe también una ligera sobrerepresentación de ocupados en el grupo de 45 a 49 años,
o sea de individuos con mayor experiencia y capacitación laboral pero que no han llegado aún a
las edades previas a la jubilación laboral.
La proporción de población de piel blanca, 58,4%, es menor que la que en términos generales
posee la población total del país pero, si se toma en cuenta que una tercera parte de la población
ocupada total que pendula reside en La Habana, provincia donde un poco más del 58% de su
población es blanca, el porcentaje es coherente.
Las características diferenciales según niveles terminados de escolaridad entre ambos

conjuntos de población ocupada que se desplaza para trabajar fuera o dentro de su municipio de
residencia, evidencia, de manera muy notable, que aquellos que pendulan hacia otro municipio lo
hacen con niveles de escolaridad mucho más altos, ya que no siempre en sus territorios de
residencia se ofertan puestos de trabajo que se corresponden con la escolaridad obtenida. En franca
correspondencia con este hecho, las proporciones de población residente ocupada que se desplaza
fuera de su municipio de residencia para trabajar están constituidas mayormente por profesionales,
técnicos y también trabajadores administrativos, en comparación con la población que labora en
su propio territorio de residencia.
Cuadro 9
Cuba: proporción de población residente ocupada por situación geográfica de su centro de trabajo
según características sociodemográficas, 2012
(En porcentajes)
Características principales En municipio de residencia En otro municipio diferente

Hombres 62,1 63,6
Mujeres 37,9 36,4
Relación de masculinidada 1 639 1 749
Grupos de edades
Menos de 20 años 23,5 23,6
De 30 a 44 años 35,8 34,3
De 45 a 59 años 33,0 34,8
60 años y más 7,7 7,2
Escolaridad terminada b
Primaria 9,3 2,5

Secundaria 24,0 15,7
Preuniversitaria 48,3 53,7
Superior 18,4 28,0
Color de la piel
Blanco 62,7 58,4
No blanco 37,3 41,6
Categoría ocupacionalc
Dirigentes 8,2 8,4
Administrativos 7,7 10,5
Profesionales y técnicos 21,5 31,8
Obreros de todos los tipos 47,6 33,7
Trabajadores de los servicios 15,0 15,6
Fuente: Elaboración propia con base en Oficina Nacional de Estadística e Información. Base de datos del Censo de Población y
Viviendas 2012.
a
Varones por cada 1000 hembras.
b
Con respecto a la población de 6 años y más.
c
Con respecto a la población de 15 años y más de edad ocupada.
8. La Habana. La movilidad pendular o cotidiana de la población residente

ocupada en sus municipios
Tratamiento aparte merece el examen de la movilidad cotidiana o pendular de la población
residente ocupada en la capital, debido al peso que esta asume dentro de la población total
residente ocupada en la provincia y con respecto a la proporción de ocupados que pendulan a
nivel nacional.
El 33,7% de la población residente ocupada en la capital se desplaza a trabajar de manera
cotidiana fuera de su municipio de residencia, pero el alcance de la movilidad cotidiana o pendular
de su población residente es aún más evidente cuando se constata que 322.486 residentes de la
capital representan el 68,1% de los 473.587 residentes ocupados que a nivel nacional trabajan en
otros municipios diferentes al de sus territorios de residencia (véase el cuadro 3).
La continuidad geográfica del espacio capitalino, el trazado de los límites municipales donde
media una calle que separa un municipio de otro y el tamaño desigual de su población residente
con respecto a los restantes territorios del país, son elementos que permiten comprender los
factores del alto peso de la movilidad cotidiana de la población residente ocupada en la capital. El
Cuadro 10 expone la distribución a nivel de los municipios capitalinos de la movilidad pendular o
cotidiana. Así por ejemplo, los municipios donde son más altos los porcentajes de población
residente que se desplaza a trabajar en otro municipio o provincia diferente son: Diez de Octubre
con el 48,1% de su población total residente ocupada, Cerro con el 44%, La Habana del Este con el
39,5% y San Miguel del Padrón con el 38,7%.
Cuadro 10
La Habana: porcentajes de población residente que trabaja en un
municipio o provincia diferente al de su residencia, 2012
Municipio en que trabaja Población que péndula

Municipio de residencia
Total En este municipio En otro municipio o provincia (en porcentajes)
La Habana 956 509 634 023 322 486 33,7
Playa 82 290 62 707 19 583 23,8
Plaza de la Revolución 69 122 49 050 20 072 29,0
Centro Habana 65 372 42 135 23 237 35,5
Habana Vieja 41 692 30 108 11 584 27,8
Regla 18 688 13 003 5 685 30,4
La Habana del Este 80 422 48 679 31 743 39,5
Guanabacoa 50 424 34 091 16 333 32,4
San Miguel del Padrón 65 132 39 915 25 217 38,7
Diez de Octubre 92 020 47 732 44 288 48,1
Cerro 57 823 31 910 25 913 44,8
Marianao 61 992 38 704 23 288 37,6
La Lisa 64 192 41 605 22 587 35,2
Boyeros 84 716 69 147 15 569 18,4
Arroyo Naranjo 88 247 58 172 30 075 34,1
Cotorro 34 377 27 065 7 312 21,3

Los municipios anteriormente mencionados no poseen instalaciones productivas que

demanden gran cantidad de fuerza de trabajo, y se han convertido prácticamente en municipios
dormitorios. El municipio de Boyeros es el que tiene la más baja movilidad cotidiana o pendular de
su población residente ocupada.
9. La representación cartográfica de la movilidad cotidiana o pendular

de la población residente ocupada en los municipios del país
En el mapa 1 se muestran los 168 municipios del país según los porcentajes de población
residente ocupada que labora fuera del municipio de residencia, atendiendo a determinada
gradación de colores para expresar diferentes intervalos de valores.
Los municipios en color amarillo (28) representan territorios donde los porcentajes de
población residente ocupada están en la situación promedio a nivel nacional y se disponen al centro
y sur de las provincias de Mayabeque y occidente de la provincia de Matanzas, además de parte
de la región centro que involucra a territorios de Villa Clara y Sancti Spíritus.
Mapa 1
Cuba: distribución geográfica de la población ocupada que labora fuera de su municipio de residencia, 2012
(En porcentajes)
Fuente: Oficina Nacional de Estadística e Información. Base de datos del Censo de Población y Viviendas 2012.
En La Habana se concentran, como ya se comentó, los municipios con más altas proporciones
de población residente ocupada que labora fuera del municipio de residencia que están señalados
en las gradaciones más oscuras de colores. Los municipios con los más altos porcentajes de
población ocupada que trabaja fuera del municipio de residencia se concentran en la provincia de
La Habana; en los municipios de Bauta, Caimito, Guanajay y San Antonio de los Baños en la
provincia de Artemisa; Bejucal y Jaruco en Mayabeque; Limonar y Martí en la provincia de Matanzas;
Cruce en Cienfuegos; y Ciro Redondo en Ciego de Ávila.
Hay 116 municipios que representan el 70% de los territorios del país identificados con las
tonalidades claras y menos claras de verde, donde los porcentajes de población residente ocupada que
trabaja fuera del municipio de residencia son inferiores al 6,3% de la población total residente ocupada.
10. Conclusiones
En el texto se analizaron los movimientos o desplazamientos de la población ocupada residente en
el territorio nacional cuando se traslada a un municipio diferente al de residencia con la finalidad
de ejercer la actividad laboral. El análisis se realizó a través del examen de los resultados derivados
de la pregunta “¿En qué municipio usted trabaja?”, que por primera vez se incluyó en el censo de
población y viviendas del año 2012.
Los datos han servido para estimar la magnitud y la intensidad de los movimientos
pendulares a nivel de los territorios, información no disponible de manera regular en el país. Se
comprobó que las proporciones de población que se desplazan a otros territorios por razones de
trabajo se asemejan, en cuanto al orden de magnitud de los movimientos, a los que brindaron los
resultados encontrados en estudios similares de hace veinte años.
La universalidad del censo y la variedad de las preguntas que se pueden incluir permite elevar
el nivel de conocimiento, porque proporciona información bastante completa sobre las
características diferenciales de la población ocupada que pendula y la que permanece trabajando
en su propio territorio de residencia, tales como el sexo, los grupos ocupacionales, los lugares de
trabajo según territorios y otros atributos de la población ocupada que no se incluyeron en esta
primera aproximación.
Es importante mantener y ampliar dentro del esquema censal la recogida de información
sobre la movilidad pendular por su utilidad para los estudios acerca del desarrollo local, la
planificación de los servicios y las características de la fuerza de trabajo con que cuentan los territorios.
Por último, es interesante ver la movilidad cotidiana de la población ocupada en su
interrelación con la migración interna, pues ambas formas suelen explicarse a partir del
emplazamiento geográfico de las actividades productivas y de servicios que se asientan en las áreas
más urbanizadas, además de la influencia e interacción que tienen entre si estas modalidades, ya
que muchas veces una de ellas condiciona o puede promover a la otra.
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IX. Orientación sexual e identidad de género
A. La invisibilidad estadística de la diversidad sexual y de género

en los censos latinoamericanos: experiencias y algunas
recomendaciones frente a la ronda censal 2020
Fernanda Stang157
1. Introducción158
Las luchas de muchas décadas del movimiento feminista se han ido materializando
progresivamente en diferentes ámbitos de las formaciones sociales (Bourdieu y Passeron, 1981). La
Demografía y la Estadística, como campos del saber, no han quedado al margen de ese influjo.
Desde hace un tiempo ya se ha ido instalando en estos campos la necesidad, e incluso
obligatoriedad, de analizar la información producida en estos espacios desde una perspectiva de
género, al menos a nivel declarativo.
Sin embargo, esa mirada de género a la que se alude se caracteriza por sustentarse en una
matriz binaria y heteronormativa, que excluye la posibilidad de subjetivaciones sexo-genéricas
diferentes de las dos normalizadas por esa matriz (macho/hembra, hombre/mujer). Esas otras
formas permanecen aún invisibilizadas en estos espacios. El relevamiento que se presenta en este
documento procura, por una parte, mostrar esa invisibilidad, y por la otra, explicar la importancia
de comenzar a subsanarla, además de presentar algunas experiencias nacionales que han
empezado ese camino. Se trata de una opción especialmente compleja —la decisión de esta
157
Consultora, CELADE-División de Población de la CEPAL.
158
Se agradece el valioso aporte de Claudia Tejos Candia a este trabajo. La lectura acuciosa de Fabiana Del Popolo, los
comentarios y discusiones generadas en el Seminario en que se presentó este documento, que han contribuido a mejorar
la versión preliminar del escrito.
captación— por la significación que se ha dado al sexo, la sexualidad y el género en nuestras

formaciones sociales.
Actualmente no hay un consenso generalizado sobre cómo abordar la visibilidad estadística
de estos “grupos poblacionales”159, o si esta debiese buscarse. En efecto, una parte de la población
LGTBIQ (lesbianas, gays, trans160, bisexuales, intersexuales y queer161) y del movimiento de la
diversidad sexual y de género tiene una opinión contraria respecto de ser registrados por
instrumentos como las encuestas y los censos. Las razones para no ser empadronados son variadas,
y van desde una oposición a ser encasillados en categorías que estabilizan (aunque sea
momentáneamente) un proceso de subjetivación que, en tanto proceso, no puede ser estático,
hasta una resistencia a las formas de control estatal que están en la base de las operaciones
estadísticas162. En cambio, otra parte de esta población considera que estos datos pueden tener
valor para el diseño e implementación de políticas públicas que permitan abordar las situaciones
de discriminación, violencia y desigualdad que afectan a las personas con subjetivaciones sexo-
genéricas no heteronormativas. El trabajo que aquí se presenta se sustenta en el convencimiento
de que la visibilidad estadística puede pensarse como una vía para el reconocimiento efectivo de
los derechos humanos.
A continuación se presentan los resultados de este relevamiento, destinado a revisar
experiencias de medición de la diversidad sexual y de género en los censos a escala regional e
internacional, en vistas a generar recomendaciones para los censos de la década de 2020 que los
países de América Latina y el Caribe se aprontan a iniciar. El recorrido que se propone parte con
un apartado dedicado a exponer los elementos que justifican la presencia de este tema en las
mediciones estadísticas, tanto a partir de datos sobre las principales problemáticas que afectan a
esta población como desde la consideración de sus derechos en la normativa internacional. En un
159
El uso de las comillas obedece a que existe una amplia discusión, dentro de la población LGTBIQ ‒entendida esta
denominación como una categoría surgida desde el activismo‒ respecto de si es posible o no agrupar a personas con
experiencias, problemáticas y demandas bastante diversas (véanse, por ejemplo, Pecheny, 2005; Aparicio, 2009; Iosa y
Rabbia, 2011; Esguerra y Bello, 2014). Estas amplias discusiones son una expresión de las tensiones políticas que atraviesan
al movimiento, y de la productiva inestabilidad semántica de estas categorías. Por lo tanto, el uso de esta expresión en el
texto debe leerse con esta precaución.
160
Según un informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH): “Personas trans, es el término paraguas
frecuentemente utilizado para describir las diferentes variantes de las identidades de género (incluyendo transexuales,
travestis, transformistas, entre otros), cuyo denominador común es que el sexo asignado al nacer no concuerda con la
identidad de género de la persona. Existen ciertos consensos en relación a los términos utilizados por las personas trans:
el término mujeres trans se refiere a personas cuyo sexo asignado al nacer fue masculino mientras que su identidad de
género es femenina. Por otra parte, el término hombres trans se refiere a aquellas personas cuyo sexo asignado al nacer
es femenino mientras que su identidad de género es masculina. El término persona trans también puede ser utilizado por
alguien que se identifica fuera del binario mujer/hombre. Adicionalmente, algunas mujeres trans se identifican como
mujeres, y algunos hombres trans se identifican como hombres” (CIDH, 2015, pág. 32).
161
El ya citado informe de la CIDH señala que existen diferentes aproximaciones respecto de la categoría “queer”: “es utilizado
como ‘término paraguas’ por la gama de orientaciones sexuales e identidades que van mucho más allá de ‘LGBT’ (…).
Asimismo, el concepto ‘género queer’ es un término general para las personas cuya identidad de género no está incluida
o trasciende el binario hombre/mujer” (CIDH, 2015, pág. 33).
162
Detrás de este último argumento está el concepto de biopolítica, acuñado por Michel Foucault (2007), es decir: “el conjunto
de mecanismos por medio de los cuales aquello que, en la especie humana, constituye sus rasgos biológicos fundamentales
podrá ser parte de una política, una estrategia política, una estrategia general de poder; en otras palabras, cómo, a partir
del siglo XVIII, la sociedad, las sociedades occidentales modernas, tomaron en cuenta el hecho biológico fundamental de
que el hombre (sic) constituye una especie humana” (Foucault, 2007, pág. 15).
segundo apartado se exponen las principales nociones y discusiones que es importante conocer,
tanto para analizar las experiencias de medición ya implementadas como para empezar a pensar
en su posibilidad. En el tercer apartado se revisan las escasas recomendaciones regionales e
internacionales respecto de la inclusión de estos temas en los censos, y en el cuarto se describen
las también pocas experiencias de medición en los sistemas estadísticos nacionales de países de la
región y el mundo. Bajo el último título, finalmente, se presentan algunas conclusiones y
recomendaciones generales surgidas de esta revisión.
La población que se identifica y reconoce, ya sea de manera pública o no163, con alguna orientación
sexual o identidad de género no heteronormada, experimenta situaciones de discriminación,
violencia (material y simbólica) y desigualdad que, desde un enfoque de derechos, constituyen un
fundamento sólido para justificar su visibilidad estadística. Esta afirmación se fundamenta en la
relevancia de la información generada por los instrumentos estadísticos para la implementación de
políticas públicas destinadas a reconocer y materializar derechos, en igualdad de condiciones, y a
subsanar aquellas situaciones de desigualdad en este sentido. El argumento entonces no pasa por
una razón cuantitativa —que, por lo demás, es muy difícil de determinar por el momento— sino
cualitativa, y tiene que ver con la injusticia social que implican esas situaciones que se experimentan.
Podría preguntarse, con toda lógica, si para combatir este tipo de desigualdades e injusticias
se necesita “medir” a esta población. Ciertamente, no es un requisito excluyente para que se tomen
medidas de política en esta línea, pero disponer de esta información permitiría conocer con más
claridad la forma en que la pertenencia a este “grupo poblacional” incide en diversos aspectos de
las condiciones de vida. Por ejemplo, hay abundante evidencia empírica sobre las enormes
dificultades de la población trans para permanecer en el sistema educativo y alcanzar mayores
niveles de escolarización, o para insertarse en el mercado laboral164, a causa de estas diversas
formas de discriminación y violencia que experimentan en estos y otros ámbitos. Contar con
información de este tipo, además de constituir una herramienta para el diseño e implementación
de políticas informadas, es sobre todo un instrumento contundente para la demanda de garantía
de derechos por parte de la población afectada por estas problemáticas.
La población LGTBIQ experimenta problemas sociales específicos, o con materializaciones
específicas, además de aquellos en los que se cruzan de manera compleja estas dimensiones con
otras circunstancias, como la pertenencia étnica, los procesos de racialización, la discapacidad, la
migración, la pobreza, la edad, entre otras (CIDH, 2015). En efecto, el género y la sexualidad tienen
un carácter estructurante en la configuración de la desigualdad social. Una de estas problemáticas
es, como se mencionó ya, la discriminación y violencia basada en la orientación sexual y la identidad
de género, incluso de carácter institucional. Esta compleja situación ha generado el
163
Esta aclaración no es ociosa, puesto que muchas personas, aun cuando no han hecho pública esta identificación,
experimentan situaciones de discriminación o violencia por su apariencia, modales, u otras expresiones corporales que se
han construido socialmente como ligadas a esta población. Un acucioso informe de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos (CIDH) sostiene justamente que: “Como esta violencia está basada en la percepción que otras personas
tienen sobre las orientaciones, identidades, expresiones y cuerpos, la violencia se manifiesta independientemente de que
la persona que es víctima de violencia se identifique como lesbiana, gay, bisexual, trans o intersex” (CIDH, 2015, pág. 30).
164
Tanto investigaciones periodísticas como de organismos del Estado y académicas. En este último caso se pueden
mencionar: INDEC, 2012; Bareiro, 2016; Rojas y otros, 2018. Además, se aborda en informes realizados por organismos
internacionales, por ejemplo: CEPAL, 2016; UNESCO, 2017.
pronunciamiento desde diversos ámbitos del sistema de las Naciones Unidas —y también del
sistema interamericano de derechos humanos— como veremos en próximos párrafos. Como
respuesta a esa preocupación, por ejemplo, en junio de 2016 se nombró un Experto Independiente
sobre la protección contra la violencia y la discriminación por motivos de orientación sexual o
identidad de género, por un mandato inicial de tres años, mediante una resolución del Consejo de
Derechos Humanos (A/HRC/32/L.2/Rev.1).
En los informes de este Experto se alude a problemáticas como la vulneración de los derechos
de los niños transgénero, intersexuales e hijos de parejas del mismo sexo, las terapias de conversión
y las dificultades en el acceso a la justicia. Además, se mencionan las leyes discriminatorias relativas
al consentimiento sexual: en más de 70 países siguen tipificadas como delitos las relaciones entre
personas del mismo sexo en el caso de hombres gays, bisexuales y hombres que tienen relaciones
sexuales con hombres. De ellos, al menos 40 también tipifican como delito las relaciones entre
mujeres lesbianas y bisexuales, y otras mujeres que tienen relaciones sexuales con mujeres. Se
señala incluso que en varios países africanos y asiáticos (o en regiones dentro de estos países)
puede aplicarse la pena de muerte en algunos de esos casos. Asimismo, hay Estados que penalizan
a las personas transgénero por su identidad y expresión de género (Muntarbhorn, 2017)165.
En América Latina, si bien ha habido algunos avances normativos en las dos últimas décadas,
sobre todo reconociendo legalmente algunas formas de pareja166 y sancionando leyes de identidad
de género —con diverso nivel de integralidad167— persisten situaciones de discriminación y
violencia homofóbica y transfóbica que parecen tener fundamentos estructurales. Aunque es
complejo generalizar realidades a escala regional, investigadores de estos temas sostienen que
“América Latina como un todo” se caracteriza por la virulencia del machismo y la homofobia,
reforzada por un control familiar de inspiración cristiana omnipresente, que dificultan procesos
como la posibilidad de hacer pública una orientación sexual no heteronormativa (Mott, 2006).
Algunos datos relevados por encuestas respaldan esta mirada. Por ejemplo, la encuesta
Latinobarómetro consultó durante varias de sus ediciones qué tan justificable es la homosexualidad
para las personas en una escala de 1 a 10, en la que 1 significa “no se justifica” y 10 “siempre se
justifica”. Aunque casi todos los países en los que se aplicó experimentaron un aumento en el valor
de la media de esa respuesta durante el período en que se hizo la pregunta (2002, 2004, 2008 y
165
Para un análisis detallado de las diversas formas en que las legislaciones nacionales atentan contra los derechos de la
población LGTBIQ, véase el informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos Violencia contra Personas
Lesbianas, Gay, Bisexuales, Trans e Intersex en América (CIDH, 2015).
166
En 2002 se sancionó la primera ley de alcance local que brindaba cobertura y reconocimiento a las parejas gay-lésbicas en
América Latina, específicamente en la Ciudad de Buenos Aires (Ley de Unión Civil), seguida prontamente por otras ciudades
y provincias de la Argentina; en 2004 se hizo lo propio en el Estado de Río Grande do Sul, Brasil; y en 2006 en Ciudad de
México y otras urbes de ese país, que desde 2009 cuenta además con una nueva Ley de Matrimonio de alcance nacional
contemplando estas parejas; la Corte colombiana empezó a reconocer varios derechos a las parejas del mismo sexo desde
2007; año en que se sancionó la primera ley de alcance nacional en el Uruguay con la figura de las “Uniones Concubinarias”.
A mediados de 2010 se reformó la Ley de Matrimonio en la Argentina, reconociendo este tipo de unión para parejas del
mismo sexo (Hiller, 2012). En 2013 el Poder Judicial del Brasil legalizó el matrimonio igualitario en todo el territorio. En
2015 se aprobó en Chile el Acuerdo de Unión Civil.
167
En la Argentina (Ley 26.743 de 2012), el Estado Plurinacional de Bolivia (Ley 807 de 2016), el Brasil (2010), Chile (2018),
Colombia (mediante decreto presidencial de 2015), Cuba (2008), el Ecuador (Ley Orgánica de Gestión de Identidad y Datos
Civiles de 2016), México (mediante reforma al Código Civil en 2016), Panamá (2006) y el Uruguay (Ley N° 18.620 de 2009)
(CEPAL, 2016).
2009), lo cierto es que en 2009 eran pocos los que superaban la media de 5 (la Argentina con 5,8,
Chile con 5,3 y el Uruguay con 6,0)168 (Cruz y Guibert, 2015).
Algunas oficinas de estadísticas de la región han estado realizando encuestas específicas, de
carácter no probabilístico, sobre estos temas, o bien aplicando preguntas dentro de encuestas
probabilísticas, que permiten constatar la persistencia de las situaciones de discriminación y
violencia que afectan a la población LGTBIQ. Por ejemplo, dentro de este segundo tipo, la Encuesta
de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN) 2015 de Chile arrojó que, mientras que en el
17% de los hogares con jefe o jefa heterosexual había algún miembro que había sido discriminado
o tratado injustamente en los últimos 12 meses, en el caso de los hogares con jefe o jefa gay,
lesbiana o bisexual esa cifra ascendía al 45%. En ese grupo, el motivo de discriminación más
mencionado fue precisamente la orientación sexual o la identidad de género (20,3%), seguido por
la apariencia física y la ropa (16,8%) (MDS, 2016). La Encuesta Nacional de Discriminación (ENADIS)
2017, realizad por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), en colaboración con el
Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (CONAPRED) de México, también de carácter
probabilístico, mostró una mayor prevalencia de la discriminación entre la población mayor de 18
años no heterosexual (30,1%) que entre la heterosexual (19,8%). Lo mismo sucede respecto de la
experiencia de negación de derechos en los últimos 5 años: 40% de la población no heterosexual
ha vivido esa situación, frente a un 28,8% en la heterosexual (INEGI y CONAPRED, 2018).
Entre las encuestas no probabilísticas, el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI)
del Perú realizó en 2017 la Primera Encuesta Virtual para Personas LGBTI. En su cuestionario se
consultó al encuestado si expresaba sin temor su orientación sexual y/o identidad de género: un
56,5% respondió que “no”, y los motivos más señalados fueron el miedo a “ser discriminado y/o
agredido” (72,5%), “perder a la familia” (51,5%) y “perder el trabajo/oportunidades laborales”
(44,7%). Además, el 62,7% de los encuestados dijo haber sufrido alguna vez discriminación y/o
violencia, principalmente en espacios públicos (65,6%) y el ámbito educativo (57,6%) (INEI, 2018). El
Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) del Ecuador publicó en 2013 los resultados de una
encuesta del mismo tipo (no probabilística), que mostró también que la mayor parte de las
situaciones de discriminación y violencia que experimentaron las personas encuestadas ocurrieron
en el espacio público (55,8% y 65,6% respectivamente), mientras que las experiencias de exclusión
se producen mayormente en el espacio privado (71,4%) (INEC, 2013)169.
En general, tanto a escala regional como global, las problemáticas más preocupantes
relevadas respecto de la población LGTBIQ se refieren a situaciones de discriminación y violencia.
El Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, por ejemplo, expresó en su resolución
17/19 de 2011 su "grave preocupación" por los actos de violencia y discriminación por la orientación
sexual y la identidad de género. Por otra parte, es sabido que cuando la dimensión sexo-genérica
no heteronormativa se cruza con una pertenencia a las clases baja, o media baja, estas y otras
situaciones se complejizan y agravan. Sin embargo, la ausencia de datos cuantitativos sobre esta
168
Los otros países son el Estado Plurinacional de Bolivia con 4,1, el Brasil con 4,7, Colombia con 4,2, el Ecuador con 3,9,
México con 4,8, el Perú con 4,7 y la República Bolivariana de Venezuela con 4,0.
169
Hemos mencionado aquí algunas de las encuestas realizadas por oficinas de estadísticas de países de la región, pero
existen otras fuentes de este tipo que pueden consultarse. Por ejemplo, el Centro Latinoamericano de Sexualidad y
Derechos Humanos (CLAM), en coordinación con otras instituciones nacionales de diferentes países, ha desarrollado varias
encuestas en las “marchas del orgullo” efectuadas en distintas ciudades (por ejemplo, Santiago de Chile, Ciudad Autónoma
de Buenos Aires y Córdoba en Argentina, Río de Janeiro y San Pablo en Brasil, Bogotá en Colombia y Ciudad de México en
México, véase [en línea] http://www.clam.org.br.
población a partir de fuentes que hagan posible realizar además desagregaciones según variables
socioeconómicas, no permite hacer generalizaciones de ese tipo. Por eso resulta tan importante
recoger esta información en algún instrumento estadístico, más allá de las complejidades que esto
pueda suponer. En este mismo sentido, el Experto Independiente sobre la protección contra la
violencia y la discriminación por motivos de orientación sexual o identidad de género hace este
llamamiento en su informe de 2017:
“Los Objetivos de Desarrollo Sostenible representan una oportunidad para combatir la
violencia y la discriminación, también en relación con la orientación sexual y la identidad
de género, y esa oportunidad debe aprovecharse al máximo para garantizar que nadie
se quede atrás, sin excepción ni distinción alguna. También constituyen una vía para que
los gobiernos y otros agentes generen datos e información de forma desglosada, con el
fin de facilitar la planificación futura y la asignación de recursos” (Muntarbhorn, 2017).
Por otra parte, se trata de un grupo que experimenta de modo sistemático desigualdades
ligadas a la vulneración de otros derechos, además del de no ser discriminado, por ejemplo, el
derecho a la identidad (en el caso de parte de la población trans), el derecho a la herencia, a la
cobertura médica y a pensiones por el vínculo conyugal, o a decisiones médicas en torno a la salud
de la pareja, en el caso de Estados que no reconocen formas de unión de las parejas LGTBIQ, o
incluso el derecho a la vida en aquellos países en que se contempla la pena de muerte.
Aunque en el derecho internacional no existe un instrumento específico que proteja a la
población LGTBIQ170, la no discriminación en el acceso a los derechos de todo ser humano está
contemplada de modo general en la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 2) y en
todos los tratados de derechos humanos, puesto que en ellos se establece que los derechos
enunciados deben reconocerse a todos sin discriminación alguna. En varios, además, se ha
introducido deliberadamente la frase "cualquier otra condición social" entre los motivos de
discriminación prohibidos. La orientación sexual y la identidad de género, al igual que la
discapacidad, la edad o el estado de salud, que se encuentran entre los motivos no mencionados
expresamente en varios pactos y convenciones —que son raza, color, sexo, idioma, religión, opinión
política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento— caben en esta
categoría (Naciones Unidas, 2011). De hecho, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales estableció que "cualquier otra condición social" abarca la orientación sexual, en su
Observación general Nº 20:
“En ‘cualquier otra condición social’, tal y como se recoge en el artículo 2.2 del Pacto,
se incluye la orientación sexual. Los Estados partes deben cerciorarse de que las
preferencias sexuales de una persona no constituyan un obstáculo para hacer realidad
los derechos que reconoce el Pacto, por ejemplo, a los efectos de acceder a la pensión
de viudedad. La identidad de género también se reconoce como motivo prohibido de
discriminación. Por ejemplo, los transgénero, los transexuales o los intersexo son víctimas
170
Lograr un instrumento de este tipo no parece una tarea sencilla. En diciembre de 2008 los representantes ante las Naciones
Unidas de la Argentina, el Brasil, Croacia, Francia, el Gabón, el Japón, Noruega y los Países Bajos presentaron una carta
dirigida al presidente de la Asamblea General, transmitiendo una declaración sobre derechos humanos, orientación sexual
e identidad de género en nombre de numerosos países (A/63/635), declaración que tuvo una reacción negativa de parte
de otros Estados miembro, principalmente musulmanes.
frecuentes de graves violaciones de los derechos humanos, como el acoso en las escuelas o
en el lugar de trabajo” (ECOSOC, 2009).
Por otra parte, el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas ya había establecido
expresamente la obligación de los Estados de proteger a las personas de la discriminación por
razón de su orientación sexual en 1994, en el caso “Toonen c. Australia”.
Como se observa en los párrafos previos, los temas vinculados a la orientación sexual y la
identidad de género han sido abordados principalmente por los órganos de supervisión de los
tratados de derechos humanos en su relación con los Estados171. Varios, de hecho, han aprobado
observaciones generales que hacen mención a la orientación sexual y la identidad de género de
forma explícita (el del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales; la Convención sobre la Eliminación de Todas las
Formas de Discriminación contra la Mujer; la Convención sobre los Derechos del Niño; la
Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes y la
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad) (Muntarbhorn, 2017).
De estos instrumentos de diversa categoría emanan obligaciones concretas de los Estados
respecto de la población LGTBIQ:
“1. Protección del derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de la persona,
independientemente de la orientación sexual o la identidad de género. 2. Prevención de la
tortura y otros tratos crueles, inhumanos o degradantes por razón de la orientación sexual o
la identidad de género. 3. Protección del derecho a la intimidad y contra la detención
arbitraria por razón de la orientación sexual o la identidad de género. 4. Protección de las
personas de la discriminación por razón de la orientación sexual y la identidad de género.
5. Protección del derecho a la libertad de expresión, asociación y reunión de forma no
discriminatoria” (Muntarbhorn, 2017; ACNUDH, 2012).
El sistema interamericano, como ya se adelantó, también ha hecho significativos aportes a la
protección internacional de los derechos de la población LGTBIQ. Entre los más importantes se
tiene, en 2013, la aprobación de la Convención Interamericana contra toda forma de Discriminación
e Intolerancia [AG/RES. 2804 (XLIII-O/13)] ‒próxima a entrar en vigor172‒ que entre los motivos
prohibidos de discriminación contempla la orientación sexual, identidad y expresión de género
(artículo 1), además de partir señalando la alarma que producen a los Estados que componen la
organización los delitos de odio cometidos por estas razones, entre otras que mencionan. También
se ha nombrado un relator regional para abordar de manera específica el tema de las personas
lesbianas, gays, bisexuales, trans e intersex (LGBTI) en el seno de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos (CIDH), que entró en funcionamiento en 2014. Por otra parte, al menos desde
2008, se han emitido resoluciones sobre derechos humanos, orientación sexual e identidad de
171
También se han adoptado resoluciones ‒“Derechos humanos, orientación sexual e identidad de género”
(A/HRC/27/L.27/Rev.1) de 2014, “Protección contra la violencia y la discriminación por motivos de orientación sexual e
identidad de género” (A/HRC/32/L.2/Rev.1) de 2016‒ y encargado informes (ACNUDH, 2012; Muntarbhorn, 2017).
172
La Convención ha sido firmada por 10 de los 35 Estados miembros, pero aún no está vigente porque solo uno de ellos ha
hecho el depósito del instrumento de ratificación o adhesión (el Uruguay, en mayo de 2018), y para la entrada en vigor
hace falta que sean al menos dos, véase [en línea] http://www.oas.org/es/sla/ddi/tratados_multilaterales_
interamericanos_A-69_discriminacion_intolerancia_firmas.asp, consultado el 29/10/2018).
género173, expresando preocupación por los actos de violencia y las violaciones de derechos
humanos relacionadas a estas personas e instando a los Estados a investigar esas situaciones y
tomar medidas apropiadas.
También en el escenario interamericano se ha hecho un llamamiento explícito a generar
información estadística que permita hacer un seguimiento a la situación de esta población, sobre todo
en relación a la discriminación y violencia que experimenta. En un detallado informe referido a la
violencia contra las personas LGTB, de 2015, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos señala
que este organismo “ha subrayado la crucial importancia de los mecanismos adecuados de recolección
de datos para el diseño de políticas públicas efectivas dirigidas a combatir estas formas de violencia y
discriminación, y ha instado a los Estados Miembros de la OEA a asegurar que esas estadísticas estén
desagregadas además por factores tales como la raza y la etnia” (CIDH, 2015, pág. 228).
La Convención Interamericana contra toda forma de Discriminación e Intolerancia, en tanto,
señala en su artículo 12 que:
“Los Estados Partes se comprometen a llevar adelante estudios sobre la naturaleza, causas
y manifestaciones de la discriminación e intolerancia en sus respectivos países, en los
ámbitos local, regional y nacional, y a recolectar, compilar y difundir datos sobre la
situación de los grupos o individuos que son víctimas de la discriminación y la intolerancia”.
Como ya se señaló, las personas LGTBIQ constituyen uno de los grupos específicos
amparados por este instrumento, en la medida que se considera a la orientación sexual y la
identidad y expresión de género como uno de los causales prohibidos de discriminación. Y aunque
la Convención aún no entra en vigor, es muy probable que lo haga prontamente.
A escala regional, el Consenso de Montevideo, aprobado en la primera reunión de la
Conferencia Regional sobre Población y Desarrollo de América Latina y el Caribe (Montevideo,
12 al 15 de agosto de 2013), considera a las personas LGTB en relación a dos temas puntuales: la
salud sexual y reproductiva174 y la igualdad de género. Respecto del primero, se señala que los
Estados firmantes deben “[p]romover políticas que contribuyan a asegurar que las personas ejerzan
sus derechos sexuales, que abarcan el derecho a una sexualidad plena en condiciones seguras, así
como el derecho a tomar decisiones libres, informadas, voluntarias y responsables sobre su
sexualidad, con respeto de su orientación sexual e identidad de género, sin coerción, discriminación
ni violencia, y garantizar el derecho a la información y a los medios necesarios para su salud sexual
y salud reproductiva” (párrafo 34).
También se contempla el compromiso de “[d]esarrollar políticas y programas tendientes a
erradicar la discriminación basada en la orientación sexual y la identidad de género en el ejercicio
de los derechos sexuales y su manifestación” (párrafo 36), y de garantizar el acceso universal a
servicios de salud sexual y salud reproductiva de calidad, tomando en consideración las necesidades
específicas de las personas LGTB, entre otros grupos de población que se mencionan (párrafo 37).
En la consideración de la equidad de género, aunque está mayoritariamente dirigida a las
mujeres, se alude a la necesidad de una atención especial a lesbianas, bisexuales y transexuales,
entre grupos de mujeres en situaciones de vulnerabilidad específicas, respecto del compromiso de
173 AG/RES. 2435 (XXXVIII-O/08), AG/RES. 2504 (XXXIX-O/09), AG/RES. 2600 (XL-O/10), AG/RES. 2653 (XLI-O/11), AG/RES. 2721
(XLII-O/12), AG/RES. 2807 (XLIII-O/13), AG/RES. 2863 (XLIV-O/14), AG/RES. 2887 (XLVI-O/16), entre otras.
174 Es preciso ser cuidadosos con este vínculo, en la medida que puede suponer un riesgo de patologización de la diversidad sexual.
“hacer efectivas las políticas adoptadas y adoptar medidas preventivas, penales, de protección y atención
que contribuyan a la erradicación de todas las formas de violencia y estigmatización” (párrafo 57).
Los párrafos 62 y 63, en tanto, se refieren a la importancia de la información estadística con
perspectiva de género, y aunque se entiende que está visualizando a la mujer como sujeto central
de esa perspectiva, desde una mirada amplia y no binaria del género, se estaría contemplando
también a las personas LGTBIQ. En concreto, en el texto del Consenso se alude al compromiso de
“[m]ejorar los sistemas de estadística y los indicadores oficiales y registros administrativos,
incorporando la perspectiva de género y avanzando en el reconocimiento del aporte económico y
social de las mujeres en el desarrollo de las sociedades” (párrafo 62), y de “[f]ortalecer la capacidad
de los países para elaborar y difundir estadísticas de género necesarias para la formulación de
políticas públicas de igualdad de género y empoderamiento de las mujeres” (párrafo 63). En este
mismo sentido, es decir, desde una consideración no binaria del género, debiese entenderse el
objetivo 5 de la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible en América Latina y el Caribe:
“Lograr la igualdad de género y empoderar a todas las mujeres y las niñas” (CEPAL, 2018).
La Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe también ha considerado
a la población LGTBIQ en sus encuentros de esta década, lo que ha quedado materializado en los
consensos resultantes de estas reuniones. Esa consideración ha implicado tanto un abordaje de las
principales problemáticas que afectan a este grupo poblacional como el señalamiento de la
necesidad de información estadística sobre él. En el Consenso de Brasilia, por ejemplo, surgido de
la XI Conferencia, celebrada en 2010, se señala a la lesbofobia como uno de los desafíos que
persisten para el logro de la igualdad de género en la región, y entre los acuerdos tomados para
enfrentar todas las formas de violencia contra las mujeres, se decide “[a]doptar medidas
preventivas, punitivas, de protección y atención que contribuyan a la erradicación de todas las
formas de violencia contra las mujeres en los espacios públicos y privados, prestando especial
atención a las mujeres afrodescendientes, indígenas, lesbianas, transgénero, del campo, de la selva,
migrantes y de las zonas de frontera” (énfasis propio).
En el siguiente encuentro (XII Conferencia), celebrado en Santo Domingo en 2013, esa
primera consideración acotada a las mujeres lesbianas y trans se amplía a todas las personas LGBTTI
(para usar la sigla que se emplea en el instrumento). En el Consenso de Santo Domingo se alude a
las “personas lesbianas, gays, bisexuales, transexuales, transgéneros, travestis e intersexuales” entre
aquellos grupos que requieren “un alto nivel de concreción en acciones específicas que induzcan
cambios reales en todas las etapas del ciclo de vida de las mujeres”, y al detallar las medidas
acordadas para garantizar la “igualdad de género y eliminación de la violencia contra las mujeres”,
se considera en el punto 93: “Definir y desarrollar políticas públicas contra la discriminación y
acciones afirmativas, sobre la base de un enfoque interseccional que abarque la lucha contra el
sexismo, el racismo, el etnocentrismo, la homofobia y la lesbofobia”. En la última Conferencia
celebrada hasta el momento (XIII), realizada en Montevideo en 2016, se adoptó la Estrategia de
Montevideo para la implementación de la agenda regional de género en el marco del desarrollo
sostenible hacia 2030. En esta agenda “se identifican los acuerdos para la igualdad de género y la
autonomía de las mujeres en relación con múltiples problemáticas que es posible agrupar en
dimensiones críticas vinculadas con los derechos humanos”, entre ellos, el derecho a una vida libre
de toda forma de violencia y discriminación, entre las que se contemplan la homofobia, la
lesbofobia y la transfobia. También se señala que para el éxito de esta Estrategia se necesita la
participación activa de “la sociedad civil en toda su diversidad”, y se considera en ese sentido a las
“personas lesbianas, gais, bisexuales, trans e intersexuales (LGBTI)”, entre otros grupos específicos.
En el documento de posicionamiento institucional preparado por la CEPAL para este último
encuentro se dedica un título específico a la “violencia contra las mujeres de la diversidad sexual”,
dentro del apartado sobre las múltiples manifestaciones de discriminación contra las mujeres.
Además de proveerse importante información de contexto sobre la situación regional en relación
a esta problemática, se señala allí, a partir de evidencia empírica generada mediante estudios
académicos, que dentro de la población LGTBIQ hay grupos más afectados por formas de violencia
de género (en concreto, las lesbianas y las personas bisexuales). El punto es relevante porque, por
una parte, muestra la heterogeneidad dentro de este grupo y, por la otra, porque revela la forma
compleja en que se cruzan las agendas de género y de la diversidad sexual. En ese sentido, se
entiende entonces que la prioridad de la agenda de género la constituyan las “mujeres de la
diversidad sexual”. Otra razón por la que es importante este texto, para los fines de este relevamiento,
es porque se alude a que “[u]na de las limitaciones de la investigación en materia de violencia contra
las personas lesbianas, gais, bisexuales, transgénero, transexuales, intersexuales e intergénero
(LGBTTII) es la falta de estadísticas e informes oficiales sobre el tema” (CEPAL, 2016, pág. 111).
Por último, es imprescindible mencionar en esta revisión de instrumentos normativos
vinculados con la población LGTBIQ a los Principios de Yogyakarta sobre la aplicación de la
legislación internacional de derechos humanos en relación con la orientación sexual y la identidad
de género. Aunque no se trata de un instrumento vinculante de derecho internacional, estos
principios se han convertido en un referente a escala global para organismos estatales,
organizaciones de la sociedad civil y los propios organismos internacionales. Fueron adoptados en
noviembre de 2006 en Yogyakarta, Indonesia, y constituyen un proyecto gestado por una coalición
de organizaciones de derechos humanos, representada por la Comisión Internacional de Juristas y
el Servicio Internacional para los Derechos Humanos, que tuvo por propósito “desarrollar una serie
de principios jurídicos internacionales sobre la aplicación de la legislación internacional de los
derechos humanos a las violaciones basadas en la orientación sexual y la identidad de género, a fin
de imbuir de una mayor claridad y coherencia a las obligaciones estatales en materia de derechos
humanos” (CIJ y ISHR, 2007, pág. 7). En este instrumento se establecen 29 principios formulados
específicamente en relación con esta población, que abarcan los principales derechos civiles y
políticos, sociales, económicos y culturales.
A modo de síntesis de este apartado, existe abundante evidencia empírica respecto de las
situaciones específicas de vulneración de derechos que experimenta la población LGTBIQ, un marco
normativo internacional que ha contemplado esta situación en diversas formas e instrumentos, y
que ha señalado la necesidad de generar información estadística que haga posible el desarrollo de
medidas de política sólidamente fundadas.
3. Aspectos conceptuales
La operacionalización de la medición en censos de población, encuestas y otro tipo de instrumentos
estadísticos de lo que convencionalmente se alude como diversidad sexual y de género, además
de ser un ejercicio relativamente nuevo, especialmente en América Latina, es un proyecto
inevitablemente atravesado por vastas y complejas discusiones en torno a la definición de las dos
nociones centrales que reúne la categoría (sexo y género) y la relación entre ambas 175. Dar cuenta
de manera exhaustiva de esos debates es un trabajo que excede los propósitos de este
relevamiento. Sin embargo, es necesaria la mención de algunos de sus aspectos, por dos razones
principales: primero, para entender las disyuntivas a las que se han enfrentado las experiencias de
medición a nivel internacional y regional, y las que deberán considerar aquellos países que también
quieran seguir esos pasos; segundo, porque adoptar una posición frente a esos debates tiene una
incidencia directa en las decisiones que se tomen para su captación estadística.
La reflexión sobre la medición de estas “características de la población”176, como decimos,
remite inevitablemente a las discusiones en torno a la relación entre sexo y género. Según Stolcke,
esta compleja relación puede remontarse a la génesis del concepto de género. De acuerdo con el
rastreo de la autora, este término fue introducido por sexólogos y psicólogos estadounidenses
durante la década de 1950 con la intención de distinguir el sexo anatómico del género social. Las
dificultades epistemológicas que ha afrontado la teoría feminista (que es en la que se enmarcan
estos debates) en relación con la conexión entre género y sexo tienen que ver justamente con esa
construcción biomédica del género. Una de esas dificultades se vincula con el dualismo
heterosexual que caracteriza la noción médica original de “género social”, y que persiste en gran
parte de la teoría feminista hasta fines de los años ochenta del siglo pasado (Stolcke, 2004).
La distinción tradicional entre sexo y género propuesta por aquel feminismo implicaba pensar
que los cuerpos nacían sexuados, es decir, que venían a este mundo como machos o hembras, que
eran constituidos como hombres y mujeres por un proceso de socialización históricamente variable.
Esta idea es, a grandes rasgos, la que subyace al concepto de sistema sexo/género propuesto
originalmente por Gayle Rubin, definido como “una serie de acuerdos por los que una sociedad
transforma la sexualidad biológica en productos de la actividad humana” (Rubin, 1989, pág. 54).
Pero autoras como Judith Butler, enmarcadas en lo que se han llamado los feminismos de la
tercera ola177, han cuestionado esta perspectiva heterocentrada, que da por sentado que: 1) el
binarismo de género (varón/mujer) es el correlato indiscutible de la diferencia sexual biológica
(macho/hembra); 2) que hay una relación causal o expresiva entre sexo/género/deseo —si se nace
macho, entonces se es varón, por consiguiente, se desea a mujer; o bien, si se nace hembra, entonces
se es mujer, por consiguiente, se desea a varón—; y 3) que hay una coherencia o unidad interna entre
sexo/género/deseo que requiere de una heterosexualidad estable y de oposición (Mattio, 2012).
Para Butler —y no solo para ella— los cuerpos sexuados no solo pueden encasillarse en los
dos géneros instituidos y legitimados, sino que pueden expresarse en otros géneros diferentes. Esta
afirmación se sustenta en la idea según la cual ni el género es una consecuencia directa del sexo,
ni la sexualidad es la consecuencia directa del género, sino que se trata de “dimensiones de la
175
Para una revisión de estas discusiones pueden consultarse Stolcke (2004) y Mattio (2012).
176
La idea de “características de la población” se emplea aquí porque es una expresión instituida en el campo de la
Demografía, sin embargo, entendemos que es preferible hablar de procesos de subjetivación, para dar cuenta del carácter
cambiante de estas “características” en el tiempo, no solamente en lo referido a la diversidad sexual y de género, pero
especialmente en ese ámbito.
177
De acuerdo con Mattio (2012), la primera ola del feminismo buscó la superación de algunos obstáculos legales a la igualdad
(como el sufragio). Durante la segunda ola, desarrollada durante las décadas de 1960 y 1970, las demandas alcanzaron
temas como sexualidad, institución familiar, mundo laboral y derechos reproductivos. La tercera ola se inició en la década
de 1990, y “supuso una crítica antiesencialista de ciertas definiciones universalistas de la feminidad –en concreto, la de las
mujeres blancas, universitarias, burguesas, heterosexuales–, … [e] involucró una revisión profunda del posicionamiento
feminista respecto de cuestiones tales como el trabajo sexual, la pornografía, las mujeres trans, etc.” (Mattio, 2012, pág. 101).
corporalidad” que no se expresan o reflejan una a la otra (Butler, 2007). En otros términos: “la
relación entre la práctica sexual y el género no es una relación determinada estructuralmente”
(Butler, 2002, pág. 335). De todas maneras, las diferencias sexuales tienen un impacto, sobre todo
perceptivo, de tal magnitud que lo sexual pasa a ser el fundamento principal para la clasificación y
diferenciación social y cultural entre lo femenino y lo masculino. Esa clasificación y diferenciación
genera desigualdades sociales entre los géneros en el marco del sistema patriarcal. La perspectiva
de género en materia de estadísticas se propone, justamente, medir esas desigualdades
(Milosavljevic, 2007) y, en general, lo ha hecho desde una mirada binaria del género.
Ahora bien, a pesar de sostener que no hay un vínculo causal ni reductivo entre las dimensiones
del género y la sexualidad, la posición de Butler es mantenerlas relacionadas: “nada hay en la práctica
sexual ni en el género que permita dar prioridad a uno sobre el otro. Con todo, las prácticas sexuales
invariablemente se experimentarán de manera diferente de acuerdo con las relaciones de género en
las que se den” (Butler, 2002, pág. 334). La autora provee un ejemplo muy claro de la forma empírica
en que se materializa esta relación entre sexo, sexualidad y género: la manera en que opera buena
parte del discurso homofóbico, atribuyendo a los homosexuales un género erróneo o desviado,
cuando califica de “afeminados” a los gays y de “marimachos” a las lesbianas (Butler, 2007).
Sin embargo, hay voces muy importantes dentro de este campo de estudio que tienen
miradas algo diferentes, aunque no necesariamente contradictorias. Gayle Rubin es probablemente
una de las más significativas por el hecho que, a lo largo de su desarrollo teórico, cambió de una
postura a otra. En un primer momento, cuando propone el concepto de “sistema sexo/género”,
como vimos, la autora entendía al sexo y al género como “modalidades del mismo proceso social
subyacente”. Sin embargo, en un texto posterior, igual de señero que el anterior, dirá que aquella
formulación no es apropiada para la sexualidad en las “sociedades industriales occidentales”, y que
en consecuencia “es absolutamente esencial analizar separadamente género y sexualidad si se
desean reflejar con mayor fidelidad sus existencias sociales distintas” (Rubin, 1989, pág. 54). Para
probar su punto da un ejemplo bien concreto: las lesbianas no solo son oprimidas en su calidad de
mujeres, también lo son en su calidad de homosexuales, es decir, no solo a partir de una
jerarquización de género, sino también desde una estratificación sexual.
La posición que se adopta para este relevamiento, sustentada en evidencia empírica
generada a través de trabajo de campo de tipo cualitativo178, asume que, como sostiene Judith
Butler, sexo y género son dimensiones diferentes de la corporalidad, no ligadas por un vínculo
estructural o de necesariedad, pero que —sin embargo— se experimentan como estrechamente
relacionadas (es decir, la sexualidad, en su sentido amplio, se vive en el marco de una forma
histórica de relaciones de género). También es cierto que esto último ha contribuido a subsumir la
categoría de sexo a la de género, y ello ha implicado una barrera epistemológica para el abordaje
de estos temas: “al leer la sexualidad como una puesta en escena de las relaciones de poder entre
hombres y mujeres, lo que produce [la categoría de género] es una reducción de la sexualidad al
género; interpreta todo acto o práctica sexual a partir de lo que considera normas fijas de producción
178
Aludimos a una investigación de tesis doctoral propia (Stang, 2018), pero también a otras investigaciones que han derivado
en reflexiones semejantes enfrentando el trabajo de campo con personas con subjetivaciones sexo-genéricas no
normativas: “La heteronormatividad hace tanto a la jerarquización de las prácticas e identidades sexuales, como la
construcción genérica en tanto varones y mujeres. Por ello, aunque el género y la orientación sexual pueden distinguirse
analíticamente y tienden a diferenciarse en el sentido común, aquí pretendemos indicar su implicancia mutua: la matriz
genérica responde a un imaginario heterosexual” (Hiller, 2012, pág. 238).
modélica de los géneros y en clave de subordinación (…). La reducción de la sexualidad al género

tiene como efecto una reducción de la noción misma de sexualidad” (Araujo, 2008, págs. 36-37).
Esta subordinación epistemológica, y también política, ha tenido consecuencias evidentes,
por ejemplo, el hecho que los temas “de género” (en la interpretación de género como
exclusivamente ligado a mujer) están mucho más institucionalizados y legitimados que los ligados
a la diversidad sexual, tanto en los organismos internacionales como en los Estados. Por lo tanto,
es importante entender que la mirada que se adopte respecto de la relación entre estas
dimensiones (sexo-sexualidad-género) no es inocua, y también tiene incidencia en la forma de
captar el dato, en el dato mismo, y en las decisiones de política pública, que es a lo que pretenden
aportar los datos producidos a partir de estos instrumentos.
Con estas discusiones teóricas como marco, las definiciones de orientación sexual e identidad
de género que se adoptan en este relevamiento son las propuestas en los Principios de Yogyakarta,
tanto porque representan el resultado de un consenso internacional, como porque se hacen cargo,
de buena manera, de los cuestionamientos a la mirada binaria de la matriz heteronormativa179.
Según esos acuerdos, se entiende que la orientación sexual “se refiere a la capacidad de cada
persona de sentir una profunda atracción emocional, afectiva y sexual por personas de un género
diferente al suyo, o de su mismo género, o de más de un género, así como a la capacidad de mantener
relaciones íntimas y sexuales con estas personas” (énfasis propio). Como veremos en el apartado de
revisión de las experiencias internacionales, dentro de la orientación sexual, suele distinguirse entre la
atracción sexual (estableciendo categorías según el objeto de esa atracción, por ejemplo, heterosexual,
homosexual, bisexual) y la identidad sexual, referida a “[l]a orientación sexual autodefinida…, la cual
constituye un aspecto de la identidad personal con clara proyección social” (Moral, 2011, pág. 114).
La definición de los Principios de Yogyakarta no establece esa distinción180.
La identidad de género, por su parte, “se refiere a la vivencia interna e individual del género
tal como cada persona la siente profundamente, la cual podría corresponder o no con el sexo
asignado al momento del nacimiento, incluyendo la vivencia personal del cuerpo (que podría
involucrar la modificación de la apariencia o la función corporal a través de medios médicos,
quirúrgicos o de otra índole, siempre que la misma sea libremente escogida) y otras expresiones
de género, incluyendo la vestimenta, el modo de hablar y los modales” (CIJ y ISHR, 2007, pág. 6).
La distinción del “sexo asignado al nacimiento”, aludida en esta definición, es muy relevante para el
interés que anima este relevamiento, puesto que algunas oficinas nacionales de estadística han
estado optando por considerarla en relación a la captación de uno de los datos básicos en las
estadísticas de población: el sexo de las personas. Como sostiene la CIDH: “la asignación del sexo
no es un hecho biológico innato; más bien, a las personas se les asigna socialmente un sexo al
nacer con base en la percepción que otras personas tienen sobre sus genitales. Aunque en la
mayoría de los casos las personas son fácilmente clasificadas como niño o niña, algunas
179
Por heteronormatividad se entiende el “principio organizador del orden de relaciones sociales, política, institucional y
culturalmente reproducido, que hace de la heterosexualidad reproductiva el parámetro desde el cual juzgar (aceptar,
condenar) la inmensa variedad de prácticas, identidades y relaciones sexuales, afectivas y amorosas existentes” (Pecheny,
2008, pág. 14). Se trata de “un dispositivo social conformado por prácticas y discursos que establecen a la heterosexualidad
como categoría universal, natural y estable” (Hiller, 2012, pág. 238).
180
En cambio, sí distingue entre identidad y expresión de género. Estas distinciones entre orientación e identidad sexual y
entre identidad y expresión de género apuntan a diferenciar entre aquello que se experimenta íntimamente y aquello que
se “comparte socialmente”, aunque en verdad es una separación cuestionable, en el sentido que eso que se experimenta
“internamente” está inextricablemente atravesado por ese “afuera” social.
presentaciones del cuerpo son percibidas como ‘ambiguas’, y el proceso de asignación sexual no
es inmediato” (CIDH, 2015, pág. 30). Dicho en otros términos: “el sexo anatómico mismo, su propia
presunta dicotomía, son producto de una lectura ideológica. Una ideología de género que antecede
la lectura misma de los genitales, que no permite hablar de un sexo natural, y que es lo
suficientemente fuerte como para disciplinar los cuerpos cuando no se adaptan cómodamente a la
lectura que se espera hacer de ellos” (Maffía y Cabral, 2003, pág. 86), como sucede con las cirugías
de “corrección” del llamado “sexo ambiguo”. Por lo tanto, cuando se habla de “sexo asignado al
nacer” se toma una posición respecto de la distinción naturaleza/cultura que subyace a las
discusiones en torno a sexo/género revisadas en los párrafos previos.
Como se observa en estas definiciones acordadas en los Principios de Yogyakarta, se alude
a géneros, en plural, y hay una cuidadosa redacción que busca evitar que se entienda que esos
géneros son solo dos. Es decir, hay un alejamiento de la mirada binaria y de la heteronormatividad
asociada a ella.
4. Recomendaciones regionales e internacionales

Como se sostiene en los Principios y recomendaciones para los censos de población y habitación de
las Naciones Unidas, el sexo, junto con la edad, es el tipo más básico de información demográfica
sobre las personas que se recopila en censos, encuestas y registros administrativos. Además, el
cruce de esta variable con otro tipo de datos recogidos brinda la información que está en la base
de la mayor parte de los análisis sociodemográficos de la población (Naciones Unidas, 2017). Por
ello, es de vital importancia cuestionarse sobre la concepción acerca de la subjetivación sexo-
genérica que está en la base de esa variable y sus categorías de medición, en la medida que excluye
a una parte de la población. A pesar de ello, es esta mirada excluyente la que ha primado en los
sistemas estadísticos nacionales hasta la actualidad. Aún son muy pocas las experiencias que
empiezan a cuestionarse esa mirada binaria. Es conocido en este campo el argumento respecto de
que el alto costo de los operativos censales dificulta la incorporación de nuevas consultas a las
boletas, o la modificación de otras (CEPAL, 2011). Más allá del realismo de este juicio, es un hecho
que la garantía de los derechos de las personas no puede depender de una valoración costo-
efectiva. Por lo tanto, hay que considerar de manera concienzuda la medida en que información
de este tipo podría ayudar al diseño e implementación de políticas más efectivas para asegurar esa
garantía, pero también cuál será el instrumento de medición más apropiado para lograr la
visibilidad estadística de estos grupos poblacionales.
Las recomendaciones internacionales y regionales para la realización de los censos de
población, sin embargo, no han incorporado aún observaciones o sugerencias en torno a formas
de medición no heteronormativas del sexo y el género. La última versión de las recomendaciones
que realiza las Naciones Unidas para el desarrollo de los censos, publicadas en 2017, no hace
mención al tema. De hecho, cuando se alude a las recomendaciones en torno a la variable “sexo”,
considerada un tema central (core topic), se refuerza una mirada binaria: “La planificación e
implementación exitosas de políticas y programas sensibles al género requiere la desagregación de
los datos por sexo para reflejar los problemas, temas y preguntas relacionadas tanto con hombres
como con mujeres en la sociedad” (Naciones Unidas, 2017, pág. 199, traducción y énfasis propios)181.
Por su parte, las recomendaciones que se realizan en torno a la consideración del enfoque de
181 En el original: “The successful planning and implementation of gender-sensitive policies and programmes requires the
disaggregation of data by sex to reflect problems, issues and questions related to both men and women in society”.
género en la producción de datos para la ronda censal de 2010, elaboradas por el Centro
Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE)-División de Población de la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), también adoptan implícitamente esta mirada
binaria, lo que se desprende de la definición de género que se propone: “El término ‘género’ se
refiere a ‘las normas, reglas, costumbres y prácticas a partir de las cuales las diferencias biológicas
entre hombres y mujeres, niños y niñas, se traducen en diferencias socialmente construidas’”
(CEPAL, 2011, pág. 42).
La Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (UNECE, por su denominación
en inglés), en cambio, ha considerado esta modificación en la forma de medición en sus
recomendaciones para la ronda censal de 2020, haciéndose cargo del hecho que algunos países
de su región han empezado a contemplarlo, en algunos casos respondiendo a mandatos legales.
Sin embargo, su posición es muy cautelosa, tanto respecto de la calidad de los datos que puedan
obtenerse como de las implicancias políticas que puedan tener los resultados:
“Se sabe que se produce un pequeño error proporcional al informar o codificar
grandes categorías de respuesta (como 'masculino' o 'femenino') pero que, sin
embargo, pueden ser mayores que el número de respuestas capturadas correctamente
para una categoría poco común (como un ‘tercer’ sexo). Incluso entre el subgrupo de
interés particular, los patrones de respuesta pueden ser particularmente sensibles a la
redacción de las preguntas. Por lo tanto, se recomienda encarecidamente que los
países realicen un programa de pruebas riguroso antes de intentar recopilar dicha
información [sobre orientación sexual e identidad de género] en el censo. Además, se
debe tener en cuenta que la inclusión de dichas categorías en los productos supone
un riesgo para la divulgación estadística, ya que es probable que las cifras relevantes
sean muy pequeñas, especialmente cuando se clasifican de forma cruzada con otras
variables censales. Si, por esta u otras razones de sensibilidad, los países no pueden
divulgar dicha información, se puede argumentar que no deben intentar recopilarla”
(UNECE, 2015, págs. 93-94, traducción propia)182.
Considerando este marco general, tanto contextual como conceptual y normativo, y estas
recomendaciones en particular, en el próximo apartado se revisan algunas de las experiencias que
se han estado desarrollando a escala regional y a nivel internacional.
5. La experiencia regional e internacional de las últimas décadas

a. Experiencias regionales
Como ya se ha adelantado, aún no existen en América Latina experiencias de medición censal
de la orientación sexual y la identidad de género. Tal como se observa en el cuadro 1, en las dos
182
En el original: “It is known that a small proportional error occurs in reporting or coding large response categories (such as
‘male’ or ‘female’) but that these can nevertheless be larger than the number of correctly captured responses for a rare
category (such as a ‘third’ sex). Even among the sub-group of particular interest, response patterns may be particularly
sensitive to question wording. It is strongly recommended, therefore, that countries should undertake a rigorous testing
programme before attempting to collect such information in the census. Furthermore, it should be noted that including
such categories in outputs imposes risk to statistical disclosure since the relevant numbers are likely to be very small,
particularly when cross-classified with other census variables. If, for this or other sensitivity reasons, countries are not able
to release such information, it is arguable that they should not attempt to collect it”.
últimas décadas todos los países de la región formularon la consulta sobre el sexo de la persona
ofreciendo categorías binarias de respuesta: hombre–varón–masculino/mujer–hembra–femenino.
En algunos casos se optó por plantear la pregunta directamente a partir de las dos opciones de
respuesta (¿es varón o mujer?) en lugar de colocar el término “sexo” en la interrogante misma, lo
que presumiblemente tiene en su base la inquietud respecto de que lo que se mide es en realidad
una subjetivación sexo-genérica. Justamente en relación con esto, de acuerdo con un trabajo de la
UNECE que explora la medición de formas emergentes de familias y hogares: “En la práctica, la
mayoría de las encuestas recopilan información sobre el género, no sobre el sexo biológico, al
aceptar el sexo informado del encuestado” (UNECE, 2011, pág. 56, traducción propia)183. Es decir,
según esta afirmación, en la medida que el dato relevado de esta forma es el sexo auto-reportado
o auto-percibido (no el sexo asignado al nacer), se trataría más bien del género, puesto que
obedece a una construcción social de una eventual dimensión biológica. De todos modos, como
señalamos en el apartado II, ese sexo asignado al nacer ya es una construcción social, en la medida
que resulta de la percepción que otros tienen de ciertas características anatómicas, como los
órganos genitales (Maffía y Cabral, 2003; CIDH, 2015), algo que de por sí ya es una reducción muy
significativa de la sexualidad humana184.
En América Latina, como se dijo, ningún país ha implementado la medición de la orientación
sexual y la identidad de género en sus levantamientos censales aún, al menos en la forma de
medición directa —que es la que se ha considerado para este relevamiento en particular— porque
en algunos casos es posible una medición indirecta, al recoger formas de unión de pareja y cruzarlas
con el sexo de las personas censadas según la relación entre miembros del hogar (para el caso de
personas del mismo sexo)185. Sin embargo, las personas captadas de esa forma representan una
muy pequeña proporción de este grupo. En cambio, sí es posible mencionar un par de experiencias
de encuestas de las oficinas de estadística de los países de la región, que recurren al muestreo
probabilístico186. Una de ellas es la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN)
de Chile, en la que se han aplicado preguntas sobre identidad de género y orientación sexual en sus
dos últimas ediciones (2015 y 2017). La otra experiencia es la Encuesta Nacional sobre Discriminación
(ENADIS) 2017 de México, destinada específicamente a explorar asuntos vinculados a la discriminación
por diferentes motivos. Las imágenes 1 y 2 muestran las preguntas aplicadas en cada una.
183
En el original: “In practice most surveys collect gender, not biological sex information, by accepting the reported sex of
the respondent”.
184
Siendo entonces las tres dimensiones aludidas construcciones sociales (sexo asignado al nacer, orientación sexual e identidad
de género), parece lógica la decisión metodológica que adopta la CIDH en su estudio sobre violencia contra las personas
LGTB: “La Comisión también reconoce la auto-identificación de cada persona como principio rector” (CIDH, 2015, pág. 27).
185
Para información actualizada sobre este punto véase el documento de Susana Schkolnik en el capítulo “Hogar y familia”
de esta publicación.
186
También existen, como ya se mencionó, encuestas no probabilísticas desarrolladas por las oficinas de estadística
latinoamericanas, algunas ya mencionadas en el apartado de antecedentes. Entre las experiencias de este tipo puede
mencionarse también la Primera Encuesta sobre Población Trans: Travestis, Transexuales, Transgéneros y Hombres Trans,
implementada entre 2011 y 2012 por el Instituto Nacional de Estadística y Censos de Argentina (INDEC, 2012).
Cuadro 1
América Latina: preguntas sobre sexo/género, censos de las décadas de 2000 y 2010
Década de 2000 Década de 2010

País Categorías de Categorías de
Pregunta Pregunta
respuesta respuesta
Argentina Sexo Varón/Mujer ¿Es varón o mujer? Varón/Mujer
Bolivia (Estado
Hombre o Mujer Hombre/Mujer ¿Es mujer u hombre? Mujer/Hombre
Plurinacional de)
Brasil Sexo Masculino/Feminino Sexo Masculino /Feminino
Chile Sexo Hombre/Mujer Sexo Hombre/Mujer
¿Es… HOMBRE o
Colombia Hombre/Mujer ¿… es hombre o mujer? Hombre/Mujer
MUJER?
Costa Rica ¿Es hombre o mujer? Hombre/Mujer ¿Es hombre o mujer? Hombre/Mujer
¿Es de sexo masculino o
Cuba ¿Es varón o hembra? Varón/Hembra Masculino/Femenino
femenino?
Ecuador ¿Es hombre o mujer? Hombre/Mujer ¿Cuál es el sexo de (…)? Hombre/Mujer
El Salvador ¿Es hombre o mujer? Hombre/Mujer
Guatemala ¿Es hombre o mujer? Hombre/Mujer ¿Sexo de la persona? Hombre/Mujer
Haití ¿De quel sexe est…? Masculin/Féminin
Honduras ¿Sexo? Hombre/Mujer ¿Sexo? Hombre/Mujer
(NOMBRE) es mujer
(NOMBRE) es hombre
México (NOMBRE) es Hombre/Mujer Hombre/Mujer
(NOMBRE) es mujer
hombre
¿[…] es varón o
Nicaragua Varón/Mujer
mujer?
Panamá Sexo Hombre/Mujer Sexo Hombre/Mujer
¿…[Nombre]… es varón
Paraguay ¿Es varón o mujer? Varón/Mujer Varón/Mujer
o mujer?
Perú Sexo Hombre/Mujer Sexo Hombre/Mujer
República ¿Es (nombre) varón o ¿Es (NOMBRE) varón o
Varón/Hembra Varón/Hembra
Dominicana hembra? hembra?
Dígame el nombre y
apellido de cada una de
las personas de este N° de persona
hogar, comenzando por Nombre y apellido
¿Es hombre o
Uruguay Hombre/Mujer la/el jefa/e u otra ¿Es hombre o mujer?
mujer?a
persona de referencia Identificación de los
(No olvide a las personas informantes
mayores ni los niños y
niñas recién nacidos)
Venezuela
(República Sexo Hombre/Mujer ¿Cuál es el sexo? Hombre/Mujer
Bolivariana de)
a
Corresponde al censo de 1996, pues durante la década de 2000 solo se realizó un conteo.
Como se observa en el caso de la CASEN de Chile (véase la imagen 1), se preguntó por
separado acerca de la orientación sexual y la identidad de género a las personas mayores de 18
años, y en el registro inicial de los residentes del hogar encuestado se planteó la pregunta más
común, por el sexo/género de cada miembro, con categorías de respuesta binarias (hombre y
mujer). En ambas ediciones de la encuesta se utilizó la misma modalidad, aunque en la versión de
2017 variaron las categorías de respuesta para la identidad de género. El binarismo en la captación
inicial del sexo/género, con solo dos opciones de respuesta, también subyace a las consultas por
orientación sexual e identidad de género, puesto que si bien en ambos casos se ofrece la categoría
“Otro”, en la cual se pide especificar, lo cierto es que las definiciones de las que se parte (según se
las explicita en el mismo cuestionario187) solo conciben la posibilidad de dos sexos y dos géneros,
con lo que la categoría “Otro”, indirectamente, cae en el terreno de la a-normalidad.
Imagen 1
Chile: preguntas sobre orientación sexual e identidad de género, CASEN 2015 y 2017
A. Edición 2015
Módulo H: registro de residentes Módulo R: residentes
187 Como se lee en la imagen, la orientación sexual se entiende como “la atracción que una persona puede tener hacia el sexo
opuesto (heterosexual), el mismo sexo (homosexual) o hacia ambos (bisexual)”, es decir, si solo existe el sexo propio y el
opuesto, es válida la pregunta respecto de qué representa la categoría “Otro”. En el caso de la identidad de género, se
hace referencia a “cómo la persona se siente o se identifica respecto de su género (masculino o femenino)”, que pude
concordar o no con su sexo biológico. Una vez más, solo se conciben dos opciones (masculino y femenino), con lo que
cabe otra vez la pregunta sobre a qué alude la categoría “Otro”.
B. Edición 2017
Módulo H: registro de residentes Módulo R: identidades, redes y participación
Fuente: Cuestionarios de las CASEN 2015 y 2017.
En el caso de la ENADIS de México solo se capta la identificación sexual (como aspecto de la

orientación sexual), y la pregunta se aplica a la persona mayor de 18 años elegida para contestar.
La consulta forma parte del apartado “Reconocimiento personal e institucional” del Cuestionario de
Opinión y Experiencias188, mientras que en el cuestionario general se mantiene la consulta
tradicional por sexo, con dos posibilidades de respuesta: hombre y mujer. Respecto de la
identificación sexual, y para proteger la privacidad del encuestado, se recurre a un sistema de
tarjetas. Aunque se ofrece la categoría “Otro” para responder (véase imagen 2), la definición
adoptada en el marco conceptual de la encuesta también deja ver una mirada binaria, pues se la
entiende como la “[a]tracción erótico afectiva hacia hombres, mujeres o ambos. No se elige, ni
descubre y no puede cambiarse. No se debe a factores externos, familiares o experiencias.
Básicamente hay tres orientaciones: homosexualidad (atracción por el mismo sexo),
heterosexualidad (atracción por el otro sexo) y bisexualidad (por ambos), no obstante, dentro del
colectivo LGBT se precisan otro tipo de orientaciones sexuales” (INEGI, 2018, pág. 123, énfasis
propios). Además de binaria, la definición deja ver una mirada estática (“no puede cambiarse”) que
no se ajusta al carácter dinámico de estos procesos de subjetivación. Si bien se entiende que un
188 La ENADIS 2017 constó de tres instrumentos de captación: Cuestionario General, Cuestionario de Opinión y Experiencias
(COE) y Cuadernillo de Módulos. Este último contemplando preguntas específicas para diversos grupos poblacionales
(indígenas, personas con discapacidad, niños y niñas, mujeres, entre otros).
censo o encuesta constituyen una fotografía de la población en un momento dado, eso no implica
que la definición subyacente deba desatender ese dinamismo. Por otra parte, según esta definición,
las otras orientaciones posibles (distintas de homo, hetero o bisexual) se consideran solamente
categorías políticas generadas por el movimiento LGTBIQ.
Imagen 2
México: pregunta sobre identificación sexual, ENADIS 2017
Cuestionario general Cuestionario de opinión y experiencias
Fuente: Cuestionarios de la ENADIS 2017.
b. Experiencias internacionales
Aunque pocas189, hay algunas experiencias internacionales de medición de la diversidad
sexual y de género en los sistemas estadísticos nacionales que es importante y valioso analizar para
pensar en posibilidades y formas de captación de este ámbito temático, e incluso antes que eso,
en su viabilidad.
El caso de Australia es una de estas experiencias. En ese país la medición de variables
relacionadas con estos temas se fijó en 2016 como un estándar190, que contempla la consulta a
todas las personas. Si bien, como se observa en el cuadro 2, se definen las dos variables (sexo y
género) y se establecen las categorías de clasificación a considerar en cada caso, el criterio que
sugiere la Oficina Australiana de Estadísticas (Australian Bureau of Statistics, ABS) es recopilar y
utilizar información sobre género, y considerar el sexo solo cuando existe una “necesidad legítima”,
por ejemplo, cuando se necesita conocer las características biológicas de la población objetivo para
la evaluación y el tratamiento de algunas afecciones médicas191. La orientación sexual no está
189 Dada la limitación que supone el dominio de idiomas para hacer un relevamiento exhaustivo, la exploración no consideró
países de África y Asia. Aun así, el nivel de certeza sobre esta escasez es alto.
190
En línea http://www.abs.gov.au/ausstats/abs@.nsf/Latestproducts/1200.0.55.012Main%20Features192016?opendocument
&tabname=Summary&prodno=1200.0.55.012&issue=2016&num=&view=.
191
En el sitio web oficial se expresa textualmente: “The Australian Government Guidelines on the Recognition of Sex and
Gender, November 2015 (Attorney-General's Department), advocate the preferred Australian Government approach of
collecting and using gender information, with sex only being collected where there is a legitimate need. As a general rule,
sex should only be collected if the study relies on knowing the biological characteristics of the target population. For
example, the assessment and treatment of some medical conditions are dependent upon knowing the biological
characteristics of people” [en línea] http://www.abs.gov.au/ausstats/abs@.nsf/Latestproducts/1200.0.55.012Main%20
Features192016?opendocument&tabname=Summary&prodno=1200.0.55.012&issue=2016&num=&view=, consultado
el 28/10/2018).
contemplada en este estándar, pero se ha consultado en algunas encuestas192. La revisión de la

boleta utilizada en el último relevamiento censal del país (2016) muestra que el estándar no fue
utilizado en ese instrumento, que empleó una formulación convencional para la captación (véase
imagen 3). Dado que el estándar se estableció el mismo año de realización del censo, puede
deducirse que no se contó con el tiempo necesario para aplicarlo193.
Cuadro 2
Australia: clasificaciones estándar de sexo y género y estructura de códigos en el sistema estadístico nacional
Definición
Categoría
Clasificación estándar de sexo
Masculino Personas que tienen características biológicas masculinas o predominantemente masculinas, o sexo
masculino asignado al nacer.
Femenino Personas que tienen características biológicas femeninas o predominantemente femeninas, o sexo
femenino asignado al nacer.
Otro Personas que tienen características biológicas mixtas o no binarias (si se conocen), o un sexo no binario
asignado al nacer.
Clasificación estándar de género
Masculino Adultos que se identifican como hombres y niños que se identifican como chicos.
Femenino Adultos que se identifican como mujeres y niños que se identifican como chicas.
Adultos y niños que se identifican como no binarios, de género diverso o con descriptores que no sean
Otro
hombre/niño o mujer/niña.
Fuente: Australian Bureau of Statistics, “Standard for Sex and Gender Variables, 2016” [en línea] http://www.abs.gov.au/
ausstats/abs@.nsf/Latestproducts/1200.0.55.012Main%20Features212016?opendocument&tabname=Summary&prodno=1200.0.55.0
12&issue=2016&num=&view, consultado el 25/9/18, traducción propia.
Los criterios establecidos para la captación del sexo y género están alineados con las
Directrices del Gobierno de Australia sobre el Reconocimiento de Sexo y Género de 2015194. Tal
como se aprecia en el cuadro 2, ambas se clasifican considerando las dos categorías legitimadas
desde la matriz heteronormativa (masculino y femenino), además de una tercera: “Otro”. Al leer las
definiciones operativas que provee la ABS se comprende que en su base hay una mirada no binaria
de ambas dimensiones. Desde esa perspectiva, el sexo se define como “la distinción entre hombres,
mujeres y otros que no tienen características biológicas típicamente asociadas con el sexo
masculino o femenino, según lo informado por un encuestado”, y el género como “la distinción
192
La National Survey of Mental Health and Wellbeing, en la que se ofrecen las siguientes categorías de respuesta:
“heterosexual -a sexual attraction to people of the opposite sex only; homosexual -a sexual attraction to people of the
same sex only; or bisexual -a sexual attraction to people of both sexes (opposite sex and same sex)” [en línea]
http://www.abs.gov.au/ausstats/abs@.nsf/Products/4327.0~2007~Main+Features~Population+characteristics?OpenDocu
ment#PARALINK4, consultado el 30/10/2018. También la General Social Survey, en la que las categorías ofrecidas son
“heterosexual, gay or lesbian, Other”; “Other” se refiere a “people identifying as bisexual and sexual orientations other than
heterosexual, gay, lesbian or bisexual” [en línea] http://www.abs.gov.au/AUSSTATS/abs@.nsf/Latestproducts/4159.0Glossary
12014?opendocument&tabname=Notes&prodno=4159.0&issue=2014&num=&view=, consultado el 30/10/2018.
193
De hecho, en el sitio web oficial que explica el estándar se contempla la posibilidad de demoras en su implementación:
“While there are advantages to implementing the new standard as soon as possible (improved accuracy and comparability)
it is acknowledged that impediments to transitioning to the new question module may exist (e.g. system limitations, lack
of redevelopment funds, methodological dependancies) leading to implementation delays” [en línea]
http://www.abs.gov.au/ausstats/abs@.nsf/Latestproducts/1200.0.55.012Main%20Features242016?opendocument&tabna
me=Summary&prodno=1200.0.55.012&issue=2016&num=&view, consultado el 30/10/2018.
194
[En línea] https://www.ag.gov.au/Pages/default.aspx.
entre hombres, mujeres y géneros que son una combinación de hombres y mujeres, o ni hombres
ni mujeres, según lo informado por un encuestado” (ABS, traducción propia). Además, como se
señala, se adopta el criterio de auto-reporte.
Imagen 3
Australia: pregunta sobre sexo/género, censo de 2016
Fuente: Cuestionario del censo de Australia de 2016.
En la descripción oficial del estándar, se detallan los razonamientos que estuvieron detrás de
la adopción de esta tercera categoría:
“Si bien la mayoría de la población identifica su sexo y género como masculino o
femenino y se describe a sí misma como tal, una pequeña proporción de la población
identifica su sexo y/o género como no masculino o femenino. La etiqueta ‘Otro’ se usa
en las clasificaciones de esta norma para describir las terceras categorías de sexo y
género porque dentro de la comunidad general no se ha aceptado ampliamente un
término más descriptivo. El uso de 'Otros' también es consistente con las mejores
prácticas para desarrollar clasificaciones estadísticas que identifiquen y etiqueten con
precisión las categorías que conforman una proporción significativa de una población
general (por ejemplo, 'Hombres' y 'Mujeres'), con las categorías restantes de una
población reunidas para formar una tercera categoría etiquetada como 'Otros'.
Términos como 'indeterminado' e 'intersex' se usan para describir la tercera categoría
de sexo, mientras que términos como 'género diverso' se usan para describir la tercera
categoría de género, y 'no binario' y 'no especificado' son términos utilizados para
describir las terceras categorías de sexo y género. (...) Además, esta norma recomienda
la inclusión de un ‘por favor especifique’ por escrito para las categorías 'Otras', dando
a los encuestados la oportunidad de describir su sexo y/o género de una manera con
la que se sientan cómodos” (ABS, traducción propia)195 (véase el cuadro 3, que resume
todas las experiencias analizadas). Es decir, la categoría “Otro” se prefiere porque
permite aglutinar la gran diversidad a la que alude, que puede desagregarse por la
solicitud de especificación, y además porque brinda al encuestado la posibilidad de
195 En el original: “While the majority of the population identifies both their sex and gender as either male or female and
describe themselves as such, a small proportion of the population identify their sex and/or gender as other than male or
female. The label 'Other' is used in this standard's classifications to describe the third categories of both sex and gender
because a more descriptive term has not been widely agreed within the general community. The use of 'Other' is also
consistent with best practice for developing statistical classifications that identify and accurately label categories that make
up a significant proportion of an overall population (e.g. 'Male' and 'Female'), with the remaining categories of a population
brought together to form a third category labelled 'Other'. Terms such as 'indeterminate' and 'intersex' are variously used
to describe the third category of sex, while terms such as 'gender diverse' is used to describe the third category of gender,
and 'non-binary' and 'unspecified' are terms used to describe the third categories of both sex and gender. (…) Further, this
standard recommends the inclusion of a 'please specify' write-in facility for the 'Other' categories giving respondents the
opportunity to describe their sex and/or gender in a way they are comfortable with”.
autodefinirse sin tener que restringirse a un número acotado de opciones, y

protegiendo además su privacidad.
El Canadá es otro de los casos internacionales en los que alguna forma de captación de la
diversidad sexual y de género ya es un estándar nacional desde comienzos de 2018. Como en
Australia, en este país se opta por sugerir la captación del género, y se recomienda considerar el
sexo (que en la definición adoptada remite al sexo asignado al nacer) solo cuando el destino
específico de los datos relevados lo requiera: “Sexo y género se refieren a dos conceptos diferentes.
Se debe tener precaución cuando se comparan los recuentos por sexo con los de género. Por
ejemplo, el sexo femenino no es lo mismo que el género femenino. Se espera que la mayoría de
los programas de estadísticas sociales utilicen la variable 'Género de la persona' y la 'Clasificación
de género'. La variable 'Sexo de la persona' y la 'Clasificación del sexo' se deben utilizar cuando se
necesita información sobre el sexo al nacer, por ejemplo, para algunos indicadores demográficos y
de salud” (Statistics Canada, traducción propia)196. Es decir, en este caso se adopta la idea del “sexo
asignado al nacer”; de hecho, Estadísticas de Canadá (Statistics Canada) hace explícita su posición
frente a esta distinción: “El sexo se refiere al sexo asignado al nacer. El sexo se asigna normalmente
según el sistema reproductivo de una persona y otras características físicas” (Statistics Canada,
traducción propia)197.
Las categorías consideradas en el estándar canadiense para el género remiten a dos
clasificaciones articuladas entre sí: por una parte, se distingue entre cisgénero y transgénero; y por
la otra, entre género masculino, femenino y diverso, como se muestra en el cuadro 3. Según se
explica en el sitio oficial, se considera tanto la “vivencia interna” como la “expresión pública” del
género. También hay una explicitación de la mirada dinámica de estos procesos, al sostener que el
género puede cambiar con el tiempo. Por otra parte, es importante señalar la diferencia en torno
a la tercera categoría que se establece, que no se limita a un indeterminado “Otro”, sino que lo
nomina como “Género diverso”. Respecto de la clasificación del sexo asignado al nacer, la norma
canadiense adopta una tercera categoría (intersexual). En este caso la propuesta se aleja menos de
una concepción binaria que en la experiencia australiana, en la medida que intersex es entendida
como una combinación posible de los dos sexos “típicos”.
Dado el carácter reciente de la vigencia de este estándar, aún no se puede analizar su
materialización en la medición censal. Además, la fijación de un estándar no tiene por consecuencia
necesaria la incorporación de preguntas en los censos u otro tipo de instrumentos, aunque implican
un avance en materia de visibilidad estadística a partir de la consideración misma de la clasificación.
En el último relevamiento censal realizado en el país, en 2016, se preguntó por el sexo de la persona,
ofreciéndose dos categorías de respuesta (hombre y mujer), como se observa en la imagen 4. Por
otra parte, el Canadá cuenta con una experiencia de medición del comportamiento y la identidad
sexual en la Canadian Community Health Survey (CCHS) de 2016 (véase el cuadro 3, que resume
196 En línea: http://www23.statcan.gc.ca/imdb/p3Var.pl?Function=DEC&Id=410445 y http://www23.statcan.gc.ca/imdb/p3Var.pl?

Function=DECI&Id=467214, consultado el 25/9/2018. En el original: “Sex and gender refer to two different concepts.
Caution should be exercised when comparing counts for sex with those for gender. For example, female sex is not the same
as female gender. The variable 'Gender of person' and the 'Classification of gender' are expected to be used by most social
statistics programs. The variable 'Sex of person' and the 'Classification of sex' are to be used where information on sex at birth
is needed, for example for some demographic and health indicators”.
197 En el original: “Sex refers to sex assigned at birth. Sex is typically assigned based on a person's reproductive system and
other physical characteristics”.
todas las experiencias). En ambos casos se consideraron categorías de respuesta binarias (“Males
only”, “Females only”, “Both males and females” para el comportamiento sexual y “Heterosexual
—sexual relations with people of the opposite sex—”, “Homosexual, that is lesbian or gay —sexual
relations with people of your own sex—” y “Bisexual —sexual relations with people of both sexes—”
para la identidad sexual), ofreciéndose además las opciones “no responde” y “no sabe”.
Cuadro 3
Canadá: clasificaciones estándar de sexo y género y estructura de códigos en el sistema estadístico nacional
Clasificaciones de género
Cisgénero Esta categoría incluye a las personas que han informado que su sexo asignado al nacer
es el mismo que su género actual.
Transgénero Esta categoría incluye a las personas cuyo sexo asignado al nacer fue reportado como
femenino y cuyo género actual fue reportado como diferente al femenino; o personas
cuyo sexo asignado al nacer fue reportado como masculino y cuyo género actual fue
reportado como diferente al masculino. También incluye a las personas que se
reportaron como inseguras de su género o personas que fueron reportadas como
hombres y mujeres, bi-género, o ni hombres ni mujeres.
Género Masculino Esta categoría incluye a las personas cuyo género actual fue reportado como masculino.
Esto incluye a las personas cisgénero y transgénero que fueron reportadas como
masculinas.
Género Femenino Esta categoría incluye a las personas cuyo sexo actual fue reportado como femenino.
Esto incluye a las personas cisgénero y transgénero que fueron reportadas como
femeninas.
Género Diverso Esta categoría incluye a las personas cuyo género actual no se informó exclusivamente
como masculino o femenino. Incluye a las personas que se reportaron como inseguras
de su género, las personas que fueron reportadas a la vez como masculinas y
femeninas, o ni masculinas ni femeninas.
Clasificaciones de sexo
Masculino Esta categoría incluye a las personas que fueron reportadas como de sexo masculino. El
sexo se refiere al sexo asignado al nacer.
Femenino Esta categoría incluye a las personas que fueron reportadas como de sexo femenino. El
sexo se refiere al sexo asignado al nacer.
Intersex Esta categoría incluye a las personas que fueron reportadas como intersexuales. El sexo
se refiere al sexo asignado al nacer.
Fuente: Statistics Canada, “Gender of person”, [en línea] http://www23.statcan.gc.ca/imdb/p3Var.pl?Function=DEC&Id=410445;

“Sex of person”, [en línea] http://www23.statcan.gc.ca/imdb/p3Var.pl?Function=DECI&Id=467214, consultado el 25/9/2018, traducción propia.
Imagen 4
Canadá: pregunta sobre sexo/género, censo de 2016
Fuente: Cuestionario del censo de Canada de 2016.
El Reino Unido, desde 2009198, cuenta también con una norma armonizada a nivel nacional
para la consulta sobre diversidad sexual, que al menos por ahora se aplica solamente en encuestas.
En el último censo disponible (2011), como se observa en la imagen 5, se preguntó por el sexo de
la persona con dos opciones de respuesta: hombre y mujer, luego de descartar la opción de
consultar por orientación sexual a partir de estudios que concluyeron que para hacerlo se
encuentran problemas conceptuales difíciles de resolver, que la elaboración de una pregunta
comprensible para los formularios autocompletados es una tarea compleja, y que hay inquietudes
respecto de la calidad y precisión de los datos que se pueden recopilar.
El concepto que se capta en encuestas en relación a la diversidad sexual es concretamente
el de identidad sexual, que se entiende como un aspecto específico de la orientación sexual: “La
orientación sexual es un término general que abarca varias dimensiones, incluida la identidad
sexual, la atracción y el comportamiento. (...) La identidad sexual percibida por uno mismo es una
visión subjetiva de uno mismo. Esencialmente, se trata de lo que una persona es, no de lo que hace.
(...) Es importante reconocer que la pregunta no es específicamente sobre el comportamiento sexual
o la atracción, aunque estos aspectos podrían estar relacionados con la formación de la identidad.
Una persona puede tener una identidad sexual sin ser sexualmente activa” (Haseldon y Joloza, 2009,
pág. 6, traducción propia)199. Las razones esgrimidas en el mencionado documento de la Office for
National Statistics (ONS) para captar este aspecto específico de la orientación sexual aluden a que
durante la investigación realizada para decidir la formulación de la pregunta —emprendida luego
de descartar la opción para el censo— se pudo determinar que es el que más se vincula con las
experiencias de desventaja y discriminación, y que “los encuestados no estaban a favor de
preguntar sobre el comportamiento sexual en el contexto de una encuesta social, ni sería apropiado
en las encuestas gubernamentales de propósito general” (Haseldon y Joloza, 2009, pág. 7,
traducción propia)200.
198 Según se sostiene en un documento oficial de la ONS, fue el primer país en introducir una pregunta sobre identidad sexual
en encuestas generales (Haseldon y Joloza, 2009) [en línea] http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/2016010618
5802/http://www.ons.gov.uk/ons/guide-method/measuring-equality/equality/sexual-identity-project/index.html.
199 En el original: “Sexual orientation is an umbrella term which encompasses several dimensions including sexual identity,
attraction and behaviour. (…) Self-perceived sexual identity is a subjective view of oneself. Essentially, it is about what a
person is, not what they do. (…) It is important to recognise that the question is not specifically about sexual behaviour or
attraction, although these aspects might relate to the formation of identity. A person can have a sexual identity while not
being sexually active”.
200 En el original: “respondents were not in favour of asking about sexual behaviour in a social survey context, nor would it be
appropriate in general purpose government surveys”.
La pregunta resultante de esta indagación (véase imagen 6), que se incorporó en la encuesta
de hogares integrada (Integrated Household Survey, IHS) en enero de 2009 —instrumento que
combina la mayoría de las encuestas de hogares de la ONS en una sola— fue rigurosamente
testeada en su aceptabilidad, según se afirma en el citado documento, y además se pudo constatar
que provee datos de alta calidad. Se aplica a todas las personas de 16 años o más de edad, y se
establece que debe hacerse junto con otras preguntas de identidad (sexo, edad, etnia, entre otras).
Como se observa en la imagen, se proveen cuatro categorías de respuesta: “Heterosexual/Straight”,
“Gay/Lesbian”, “Bisexual” y “Other”. No se pide especificar esta última categoría por razones de
privacidad. Las pruebas realizadas mostraron que eran pocos los casos que aglutinaba la última opción
(Other), en general personas heterosexuales que no entendían la terminología (por lo que se agregó la
especificación “Straight”) y aquellas que se resistían a ser clasificadas con identidades no binarias.
Imagen 5
Reino Unido: pregunta sobre sexo/género, censo de 2011
Fuente: Cuestionario del censo del Reino Unido de 2011.
Imagen 6
Reino Unido: pregunta sobre identidad sexual consensuada como estándar
en el sistema estadístico nacional. Versión de aplicación presencial
Fuente: Haseldon y Joloza (2009).

La experiencia del Reino Unido es muy interesante por la metodología a la que se recurre
para proteger la privacidad del encuestado, a partir del uso de tarjetas en las que se presentan las
categorías de respuesta, como se observa en el fraseo de la pregunta (véase imagen 6). Cuando se
entrevista a más de una persona en el hogar, cada una de ellas recibe una tarjeta de presentación
diferente, con un conjunto único y no secuencial de números para las categorías de respuesta. En
esa ocasión, el encuestador explica en voz alta que los números en cada tarjeta son diferentes para
cada persona. Cuando la entrevista personal es asistida por computadora portátil, las opciones de
respuesta no deben estar visibles en la pantalla.
La oficina de estadísticas de Noruega (Statistics Norway) incluyó una pregunta para captar la
identidad sexual en su encuesta de condiciones de vida de 2008. El interés estaba puesto en
explorar si existía una correlación entre la identidad sexual y ciertos aspectos clave de las
condiciones de vida (Gulløy y Normann, 2010). Aunque la sugerencia resultante de esa exploración
fue no incluir la consulta como un componente estándar de esta encuesta, debido a que la
evaluación de la aplicación arrojó una relación incierta entre la identidad sexual y las condiciones
de vida y un riesgo de error en la medición, interesa observar la experiencia porque la formulación
separó la atracción de la identidad sexual, como se observa en el recuadro 1.
Recuadro 1
Noruega: pregunta sobre atracción e identidad sexual, encuesta de condiciones de vida 2008
Which sex do you feel attracted to? Would you say…
READ THE NUMBERS IN FRONT OF EACH RESPONSE CATEGORY SO INTERVIEWEE CAN RESPOND BY STATING NUMBER ONLY
1. ..that you only feel attracted to men
2. ..that you feel attracted to both men and women
3. ..that you only feel attracted to women
4. FEEL NO ATTRACTION TO ANYONE
5. DON’T KNOW
6. DO NOT WISH TO ANSWER
If (Interviewee is female and Sid2 = 2 or 3) or (Interviewee is male and Sid2 = 1 or 2)
Sid3
Do you regard yourself as being gay/lesbian, bisexual or heterosexual?
READ OUT THE NUMBERS IN FRONT OF EACH RESPONSE CATEGORY SO INTERVIEWEE CAN RESPOND BY STATING NUMBER ONLY
1. Gay or lesbian
2. Bisexual
3. Heterosexual
4. NO, NONE OF THE CATEGORIES
5. DON’T KNOW
Fuente: Gulløy y Normann (2010).
Como se aprecia en la imagen, en ambos casos se ofrecieron categorías generadas desde la

matriz binaria de sexo/género y se consideró además una opción para los que no se sienten
interpretados por ninguna de las categorías ofrecidas, otra para responder que no se sabe, y una
última para expresar que no se desea contestar. En la misma encuesta se captó el género de manera
convencional (hombre y mujer) (véase el cuadro 4).
Algunos otros países han estado explorando la posibilidad de medir la orientación sexual y
la identidad de género en sus censos, entre ellos Nueva Zelandia y los Estados Unidos. En el primer
caso, en la página oficial de StatsNZ se explica que se incluyeron preguntas sobre sexo con una
tercera categoría de respuesta, además de consultas sobre orientación sexual e identidad de
género, en el programa de pruebas para el censo de 2018, en respuesta al interés sobre estos
tópicos que se registró durante la consulta pública para definir el contenido del relevamiento censal.
Específicamente se alude a la realización de pruebas cognitivas, una prueba pública a pequeña
escala y dos a gran escala201. Estas pruebas, según se explica, concluyeron que “la información
recopilada sobre estos temas a través de un cuestionario como el censo probablemente no
generaría datos de alta calidad” (StatsNZ, traducción propia)202. De todos modos, en 2015 ya se
había acordado un estándar estadístico para recolectar, clasificar y difundir información sobre
identidad de género que algunos organismos del Estado han contemplado para sus estadísticas
sectoriales, entre ellos el Ministerio de Salud y la Agencia de Transportes (StatsNZ, 2017). Dicho
estándar considera tres categorías: “Male”, “Female” y “Gender diverse”; esta última, a su vez, se
desagrega en “Gender diverse not further defined”, “Transgender male to female”, “Transgender
female to male” y “Gender diverse not elsewhere classified” (StatsNZ, traducción propia)203. A pesar
de ello, se decidió no incorporar esta pregunta al censo de 2018, misma decisión que se adoptó
respecto de la inclusión de una pregunta sobre orientación sexual. El carácter autocompletado del
formulario censal fue un factor considerado como obstaculizador en ambos casos, entre otras
razones, como la sensibilidad de la temática o la fiabilidad de los datos obtenidos. No obstante,
respecto de la orientación sexual, se optó por incluir una consulta, concretamente sobre identidad
sexual, en la General Social Survey (GSS) de ese año (2018) (StatsNZ, 2017). Esta encuesta bianual,
con una muestra de aproximadamente 8.000 personas y que está centrada en aspectos del
bienestar, se consideró una plataforma más apropiada para explorar esta temática204.
Desde la US Census Bureau (Oficina del Censo de los Estados Unidos), en tanto, han estado
realizando pruebas cognitivas y grupos focales para explorar la posibilidad de consultar sobre
orientación sexual e identidad de género en la Current Population Survey (CPS), pero han concluido
por el momento que, aunque su medición es aparentemente factible, se requieren pruebas
exhaustivas adicionales para decidir su implementación (Ellis y otros, 2018). En el país ya tienen
desde 2013 la experiencia de aplicación de una pregunta sobre orientación sexual en al menos una
encuesta, la National Health Interview Survey (NHIS) del Centers for Disease Control and Prevention
(CDC), cuya formulación, diferenciada para hombres y mujeres, se muestra en el recuadro 2. Como
se observa, además de las habituales categorías de la matriz binaria y su combinación
“Gay/Lesbian”, “Straight” y “Bisexual”, se contempla una respuesta para “Something else” y la
correspondiente a “no sabe”. Al inicio del cuestionario se mantiene la consulta por el sexo del
encuestado con las dos categorías típicas de respuesta (véase el cuadro 4).
201 [En línea] https://www.stats.govt.nz/reports/sex-gender-and-sexual-orientation.

202 En el original: “Our testing indicated that information collected on these topics through a questionnaire like the census was
not likely to produce high-quality data”.
203 [En línea] http://archive.stats.govt.nz/methods/classifications-and-standards/classification-related-stats-standards/gender-
identity.aspx, consultado el 30/10/2018.
204 Dada la contemporaneidad en la realización de esta encuesta, no fue posible encontrar el cuestionario para analizarlo en
el relevamiento.
Recuadro 2
Estados Unidos: pregunta sobre orientación sexual, National Health Interview Survey 2015a
Sample adult men:
Which of the following best represents how you think of yourself?
Gay
Straight, that is, not gay
Bisexual
Something else
I don’t know the answer
Sample adult women:

Which of the following best represents how you think of yourself?
Lesbian or gay
Straight, that is, not lesbian or gay
Bisexual
Something else
Fuente: Cuestionario de la National Health Interview Survey 2015.

a
Si bien la pregunta comenzó a aplicarse desde 2013, la versión actual de la pregunta se formula desde 2015.
En el cuadro 4 se presenta una síntesis comparativa de las experiencias analizadas. Como

conclusiones preliminares, se observa que la dimensión que más variabilidad presenta es la relativa
a la orientación sexual en sentido amplio (identidad o identificación sexual, atracción sexual,
orientación sexual). Respecto de las categorías de respuesta o clasificación contempladas, excepto
en el caso del Canadá y parcialmente el de Noruega, se consideró la categoría “Otro” para dar
cabida a una opción de respuesta que no se encuadre entre las dos de la matriz binaria o su
combinación. En el Canadá se contempla una tercera opción cerrada (“Intersex” y “Gender Diverse”)
y en Noruega, mientras que en el caso de la identidad sexual es posible responder que uno no se
identifica con ninguna de las categorías ofrecidas para la identidad sexual (aunque sin dar la
posibilidad de registrarlo), en el de la atracción sexual solo se puede responder de modo binario,
es decir, que no se siente atracción ni por hombres ni por mujeres. Finalmente, solo dos casos
(Australia y Canadá) han contemplado la posibilidad de no considerar el binarismo en la variable
habitual de sexo, aunque aún no se cuente con implementaciones concretas. En los demás casos,
aunque se aplique una pregunta sobre alguna de las variaciones de la orientación sexual y/o la
identidad de género, se mantiene la pregunta habitual por sexo/género con respuestas binarias
(hombre/mujer).
502
Cuadro 4
Países seleccionados: experiencias seleccionadas de medición de la diversidad sexual y de género en encuestas y estándares nacionales
País Dimensión Universo Pregunta Categorías de respuesta Instrumento

Australia Sexo Todas las What is your sex? Please __ Male Estándar nacional
personas [tick/mark/select] one __ Female
box. __ Other, please specify ____________________
Género Todas las What is your gender? __ Male Estándar nacional
personas Please [tick/mark/select] __ Female
one box. __ Other, please specify ____________________
Orientación sexual Personas de 18 Which of the following 1. Straight (Heterosexual) Encuesta (National Survey
años y más options best describes 2. Gay or Lesbian of Mental Health and
how you think of 3. Bisexual Wellbeing; General Social
yourself? a 4. Other Survey)
5. Don’t Know
Canadá Sexo asignado Personas de 18 … Male Estándar nacionalb
al nacer años o más Female
Intersex
Género (identidad y Personas de 18 … Male gender Estándar nacional
expresión) años o más Female gender
Gender diverse
Comportamiento Personas de 18 During your lifetime, have 1: Males only Encuesta (Canadian
sexual años o más you had sex with...? 2: Females only Community Health Survey)
3: Both males and females
8: RF (no responde)
9: DK (no sabe)

Identidad sexual Personas de 18 Do you consider yourself 1: Heterosexual (sexual relations with people of the Encuesta (Canadian
años o más to be...? opposite sex) Community Health Survey)
2: Homosexual, that is lesbian or gay (sexual relations with
people of your own sex)
3: Bisexual (sexual relations with people of both sexes)
8: RF
9: DK
503
Chile Sexo Todas las ¿Es [NOMBRE] hombre o mujer? 1. Hombre Encuesta (CASEN 2017)
personas 2. Mujer
Orientación sexual Personas de ¿Cuál de estas alternativas define 1. Heterosexual (Atracción hacia el sexo opuesto) Encuesta (CASEN 2017)
18 años o más mejor su orientación sexual? 2. Gay/Lesbiana (Atracción hacia el mismo sexo)
3. Bisexual (Atracción hacia ambos sexos)
4. Otra (Especifique)
Identidad de Personas de En cuanto a su género, ¿usted se 1. Masculino Encuesta (CASEN 2017)
género 18 años o más identifica como? 2. Femenino
3. Transgénero (Trans masculino y femenino)
4. Otro (Especifique)
Estados Sexo Personas de Are you Male or Female? 1 Male National Health Interview
Unidos 18 años o más 2 Female Survey (NHIS)
Orientación sexual Personas de Which of the following best Men: National Health Interview
18 años o más represents how you think of Gay Survey (NHIS), 2015 en
yourself? Straight, that is, not gay adelante
Bisexual
Something else
Women:
Lesbian or gay
Straight, that is, not lesbian or gay
Bisexual
Something else

México Sexo Todas las (NOMBRE) es hombre. Hombre………………..1 Encuesta (ENADIS 2017)
personas (NOMBRE) es mujer. Mujer……………………2
Identificación sexual Persona de 18 De la siguiente tarjeta dígame, ¿con Le atraen o gustan las personas del sexo opuesto Encuesta (ENADIS 2017)
años o más cuál se identifica mejor? Solo deme (heterosexual)……………………………………….………………...1
(informante) el número. Le atraen o gustan las personas de su mismo sexo
(gay o lesbiana)……………………………………………..…………2
Le atraen o gustan las personas de ambos sexos
(bisexual)………………………………………………………………….3
Otro……………………………………….………….…………………….4
504
Noruega Género Male Encuesta (Survey of
Female Living Conditions 2008)
Atracción sexual Personas de 16 Which sex do you feel attracted to? 1. ..that you only feel attracted to men Encuesta
años o más Would you say… 2. ..that you feel attracted to both men and women (Survey of Living
Read the numbers in front of each 3. ..that you only feel attracted to women Conditions 2008)
response category so interviewee can 4. FEEL NO ATTRACTION TO ANYONE
respond by stating number only 5. DON’T KNOW
Identidad sexual Personas de 16 Do you regard yourself as being 1. Gay or lesbian Encuesta
años o más gay/lesbian, bisexual or heterosexual? 2. Bisexual (Survey of Living
Read out the numbers in front of each 3. Heterosexual Conditions 2008)
response category so interviewee can 4. NO, NONE OF THE CATEGORIES
respond by stating number only 5. DON’T KNOW
Nueva Género Male / Tāne Estándar nacionalc
Zelandia Female / Wahine
Gender diverse
Gender diverse not further defined /
Ira tāngata kōwhiri kore
Transgender male to female / Whakawahine
Transgender female to male / Tangata ira tāne
Gender diverse not elsewhere classified /
Ira tāngata kōwhiri kore
Reino Unido Sexo Personas de 16 Sex of respondent (1) Male Encuesta (Integrated

años o más (2) Female Household Survey)
Identidad sexual Personas de 16 Which of the options on this card best xx. Heterosexual / Straight Encuesta (Integrated
años o más describes how you think of yourself? xx. Gay / Lesbian Household Survey),
Please just read out the number next to xx. Bisexual 2009 en adelante
the description. The numbers on each xx. Other
card are different for each person.
Fuente: Elaboración propia con base en los instrumentos mencionados e INE (2018).
a
La formulación de la pregunta corresponde a la General Social Survey.
b
Este estándar entró en vigencia este año (2018). Por la misma razón, no se especifica la pregunta aplicada.
c
En la página oficial se sostiene que el inicio de la aplicación de este estándar se ha programado para 2018.
c) Algunos resultados
Dada la escasa y dispar experiencia en torno a la medición estadística de la orientación sexual
y la identidad de género, resulta complejo realizar análisis fundados sobre los datos relevados por
algunos de los instrumentos que han explorado este tema. Sin embargo, una mirada a los valores
que han arrojado algunas de las encuestas probabilísticas comentadas en el apartado anterior en
relación a la orientación sexual de ciertas poblaciones nacionales (véase el cuadro 5), permite hacer
algunos comentarios, que de todos modos deben ser leídos con cautela, tanto por las propias
dificultades para la medición de este tema, que ya fueron comentadas, como porque se trata de
instrumentos que abordan temas diferentes (salud, discriminación, características socioeconómicas,
bienestar, entre otras). Todas estas encuestas, sin embargo, han sido aplicadas en fechas semejantes
y a un segmento etario casi idéntico.
Cuadro 5
Países seleccionados: datos sobre orientación sexual de la población surgidos de encuestas probabilísticas, 2010-2017
Gay/ Rechazo /
País Encuesta Año Universo Heterosexual Bisexual Otro
lesbiana no sabe
General Social 2014 18 años y
Australia 96,10 1,50 1,40
Survey más
Canadian 2014 18 a 59
Canadá Community Health años 97,00 1,70 1,30
Survey
CASEN 2015 18 años o
Chile 98,50 1,04 0,37 0,02 0,04
más
Estados National Health 2013 18 años o
97,70 1,60 0,70
Unidos Survey más
ENADIS 2017 18 años o
México 96,80 3,20a
más
Norwegian Living 2010 16 años o
Noruega 98,60 0,70 0,50 0,20
Conditions Survey más
Reino Integrated 2015 16 años o
93,70 1,10 0,60 0,40 4,10
Unido Household Survey más
Fuente: Elaboración propia con base en Ministerio de Desarrollo Social (2016) y Leite y Villaseñor (2018).
a
El porcentaje corresponde a la suma de las categorías: Gay/lesbiana+Bisexual+Otro+Rechazo/no sabe
En primer lugar llama la atención la escasa proporción de la población que se define como
no heterosexual (en torno al 3%). Aunque no hay elementos estadísticos para fundar esta
afirmación, la evidencia de estudios cualitativos permite suponer que existe una importante
subrepresentación en este dato, dado el carácter sensible de la información que se pretende relevar.
Es decir ¿cómo captar a una población que tiene que “esconderse en el clóset” —para usar esta
figura instituida en este ámbito— por los niveles de discriminación y violencia que sigue
experimentando? En efecto, es dable suponer que, para generar las condiciones que permitan la
captación de este dato, se requiere un trabajo activo e intensivo de sensibilización y, en términos
estructurales, un cambio sociocultural profundo en relación a este tema. Un segundo dato que
resalta de los presentados en el cuadro 5 es que el valor del rechazo y de la respuesta “no sabe”, que
en el caso del Reino Unido supera a la proporción de población que se definió como no heterosexual.
En definitiva, estos pocos resultados permiten corroborar las complejidades asociadas a la

visibilidad estadística de la población LGTBIQ y conducen a analizar con acuciosidad sus
posibilidades y formas.
6. Conclusiones y algunas recomendaciones

Como se puede concluir del relevamiento presentado en las páginas previas, existe hasta el
momento un relativo avance normativo en relación a los derechos de las personas LGTBIQ, sobre
todo en los sistemas internacional e interamericano de derechos humanos, materializado en un
corpus compuesto por instrumentos de diferente índole, y con diversos enfoques. Como estos
diversos instrumentos e instancias institucionales han señalado, materializar ese reconocimiento en
una garantía efectiva de derechos que demanda información específica sobre la situación de este
grupo social, principalmente, sobre las vulneraciones específicas de derechos que los afectan,
constatadas con abundante evidencia empírica, y por eso justamente es tan importante su
visibilidad estadística, más allá de la visibilidad social que se ha ganado gracias a la lucha de las
organizaciones relacionadas a la diversidad sexual y de género.
Esta visibilidad estadística, de todos modos, enfrenta barreras muy concretas, ligadas al
carácter ontológico que se ha atribuido al sexo/género (Foucault, 1990) en nuestras sociedades,
que dificulta la expresión pública de formas sexo-genéricas no heteronormativas y, por lo tanto,
inhibe la autoidentificación en un instrumento estadístico. Es esperable que los cambios
socioculturales que están aconteciendo en este ámbito, de los que el reconocimiento normativo
descrito previamente es consecuencia y causa a la vez, vayan diluyendo estas barreras y crezca de
manera progresiva la cantidad de personas que se auto-reconocen como diversas en términos de
orientación sexual e identidad de género, como ya lo están constatado algunas encuestas, al
comparar grupos etarios diferentes (la autoidentificación aumenta entre los grupos más jóvenes).
Las recomendaciones de las Naciones Unidas para la realización de censos de población y
vivienda no han contemplado estos temas aún (orientación sexual e identidad de género). Aquellas
recomendaciones que existen se refieren específicamente a las experiencias europeas (UNECE), y
revelan una cautela que más bien se orienta a no contemplar la medición de estas dimensiones en
un instrumento de este tipo. Por otra parte, tampoco existen hasta el momento experiencias
censales de medición de estas variables (sí en encuestas), al menos según lo que ha podido
determinarse a partir de este relevamiento.
En varias de las experiencias internacionales revisadas se aludió a estudios previos para
decidir la incorporación de estos temas, los cuales mostraron que la captación de estas dimensiones
reviste complejidades muy importantes, en buena medida por este carácter ontológico otorgado
al sexo y al género, pero también por otros factores de carácter técnico y político205. Por lo tanto,
en caso que las oficinas nacionales de estadística de la región decidieran incluir estos temas en sus
censos, será necesario desarrollar previamente un profundo debate conceptual y metodológico,
205 En el primer caso se mencionan en los estudios, por ejemplo, la dificultad de ciertos grupos poblacionales para comprender
algunas categorías de respuesta; el riesgo de introducir sesgos en otros datos a partir de la incorporación de las preguntas;
la decisión deliberada de ciertos grupos de no responder sobre estos aspectos ya sea para proteger su privacidad o porque
se tiene un posicionamiento político frente a las categorizaciones de este tipo. En el segundo caso, como se citó
anteriormente, se alude al riesgo que podría implicar para el propio grupo en cuestión el hecho de que representen una
proporción muy pequeña de la población, y se deslegitimen con esos argumentos sus demandas de derechos.
que debería encararse de manera participativa, y del que debiera ser parte la población LGTBIQ, en
sus diversas expresiones, principalmente a partir de sus organizaciones, junto con académicos que
investigan estas temáticas y expertos de otros ámbitos institucionales, además de los especialistas
en temas estadísticos y demográficos. Las formas de preguntar, así como las categorías de
respuesta, debieran surgir del consenso en estas instancias participativas, luego ser aplicadas en
pruebas piloto rigurosas y exhaustivas, considerando la amplia diversidad contextual de esta
temática206 y poniendo especial atención a la fiabilidad de los datos recogidos.
La decisión de incorporar estas preguntas en la boleta censal debería ir acompañada además
de una amplia campaña comunicacional que dé a conocer a la población la importancia y utilidad
de los datos que podrían producirse con su captación. Estudios realizados en Noruega para decidir
la inclusión de preguntas sobre el tema mostraron que, más que sentir que se trataba de “preguntas
delicadas”, los encuestados se preguntaban por qué era necesario formularlas (Gulløy y Normann,
2010). Una campaña comunicacional de amplia difusión atendería a esta eventual inquietud,
además de contribuir, indirectamente, a la lucha contra la discriminación y violencia que tienen por
objeto a las personas LGTBIQ. También es importante asegurar las condiciones de privacidad y
confidencialidad en la captación de la diversidad sexual y de género, a causa de la pertinaz
discriminación por esta causa. En esa línea, la modalidad de tarjetas con numeración para plantear
la pregunta cara a cara, utilizada en la experiencia del Reino Unido, parece poco viable en una
operación masiva como la censal. Es decir, la decisión tendrá que implicar un conocimiento
exhaustivo de las condiciones sociales de cada contexto nacional para poder formular estas
preguntas, y de las implicancias de este contexto en el diseño metodológico (por ejemplo, en
relación a la privacidad).
En vista de estas consideraciones, y de la importancia de este tema con relación al
reconocimiento y la garantía de los derechos humanos de las personas LGTBIQ, de no ser aún
viable captar estas dimensiones en un relevamiento censal, se recomienda la generación de
opciones de medición a partir de otros instrumentos, como las encuestas, para así avanzar en la
elaboración y consolidación de estándares regionales sobre estos temas.
Bibliografía
ACNUDH (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos) (2012), Nacidos libres
e iguales. Orientación sexual e identidad de género en las normas internacionales de derechos
humanos (HR/PUB/12/06). Nueva York y Ginebra, Publicación de las Naciones Unidas.
Almaguer, T. (1995), "Hombres chicanos: una cartografía de la identidad y del comportamiento
homosexual", Debate feminista, N° 11.
Aparicio, J. (2009), "Ciudadanías y homosexualidades en Colombia", Íconos. Revista de Ciencias Sociales, vol. 13(35).
Araujo, K. (2008), "Entre el paradigma libertario y el paradigma de derechos: límites en el debate sobre
sexualidades en América Latina", Estudios sobre sexualidades en América Latina, Araujo, K.y M.
Prieto (eds.), Quito, FLACSO Ecuador.
206 Solo por poner un ejemplo de esto, parte de la población homosexual masculina de algunos países de América Latina no
se identifica con la categoría “gay”, que se entiende más bien vinculada al contexto estadounidense, y además a sujetos
con determinadas características socioeconómicas. Numerosos estudios aluden no solo a diferentes denominaciones para
las mismas identificaciones, sino a diferentes formas de identificación en contextos sociohistóricos diversos,
particularmente en el caso de los pueblos indígenas, pero no solamente en ellos (véase, por ejemplo, Almaguer, 1995;
Serrano, 1997; Fuller, 1997; Díaz, 2006; Viteri, 2008; Bacigalupo, 2011; Vidal-Ortiz, 2013; CIDH, 2015).
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B. La visibilización de la diversidad sexual y de género

en la estadística mexicana
Paula Leite207
Paola Villaseñor208
1. Introducción
El presente texto propone algunas respuestas a las preguntas sobre la pertinencia, la factibilidad y
los procedimientos para recolectar información sobre orientación sexual e identidad de género
(OSIG). Para ello, primero se encuadran ambas dimensiones en términos de los derechos humanos.
Enseguida se exponen las razones por las que resulta pertinente y necesario contar con información
sociodemográfica confiable y oportuna sobre estas dimensiones y sobre las personas de la
diversidad sexual y de género. Después se presentan algunas experiencias nacionales relativas a
preguntas sobre orientación sexual e identidad de género en encuestas nacionales, y se concluye
con algunas reflexiones con miras a aportar elementos al debate sobre el tema.
207
Directora General Adjunta de Estudios, Legislación y Políticas Públicas, Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación
(CONAPRED) México.
208
Asesora de la Dirección General Adjunta de Estudios, Legislación y Políticas Públicas, Consejo Nacional para Prevenir la
Discriminación (CONAPRED) México.
2. La orientación sexual y la identidad de género en el contexto

de los derechos humanos
De acuerdo con la Declaración Universal de Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General
de las Naciones Unidas en 1948, y las iniciativas de reforma de las Naciones Unidas, iniciadas en
1997, todos los seres humanos poseen derechos iguales e inalienables que son la base para la
libertad, la justicia y la paz en el mundo. La forma en que cada organismo ha adoptado este enfoque
depende de sus interpretaciones y de las formas en que son operacionalizadas. Sin embargo, para
garantizar el cumplimiento de la declaratoria, se definieron algunos principios unificados que hacen
referencia a que los derechos humanos son universales, inalienables, indivisibles, interdependientes,
interrelacionados, sin discriminación y con igualdad, participativos e inclusivos (UNDG y HRWG, 2018).
A pesar del establecimiento de estos principios unificados, existen grandes desafíos para
proteger el pleno goce de los derechos de cada persona. Para ello es fundamental aplicar un
“enfoque de derechos humanos consistente y no excluir a nadie, pues es evidente que existen
grupos poblacionales que no disfrutan de sus derechos elementales, tanto en las garantías legales,
como en la vida cotidiana” (Hammarberg, 2010, pág. 6).
Para entender mejor la discusión que se plantea, es necesario definir algunos de estos
conceptos. En primer lugar la orientación sexual, que puede entenderse como la capacidad de
sentir una atracción emocional, afectiva y sexual por personas de un género diferente, igual o de
más de un género al propio, así como la capacidad de sostener relaciones erótico-afecticas con
ellas. Es un atributo que poseen todas las personas, pues es inherente a la identidad de cada quien
(CIDH, 2017). Por su parte, la identidad de género hace referencia a la experiencia de género interna
e individual de cada persona, que puede o no corresponder con el sexo asignado al nacer, e incluye
el sentido personal del cuerpo y de otras expresiones de género, como el atuendo y arreglo
personal, el habla y los gestos (Hammarberg, 2010).
Con base en la definición de ambos conceptos, y con el objetivo de crear categorías inclusivas
enmarcadas en el enfoque de derechos, desde diferentes organismos internacionales se ha
propuesto la expresión “orientación sexual e identidad de género” (OSIG) para referirse a las
características propias de todas las personas, las cuales constituyen elementos esenciales del
derecho a la identidad personal, al libre desarrollo de la personalidad y a la vida privada (Council
of Europe, 2018; CONAPRED, 2016; CIDH, 2012).
Por otro lado, a través del derecho al libre desarrollo de la personalidad, se reconoce el
derecho a la elección y respecto a cómo se quiere ser de acuerdo con el proyecto de vida de cada
persona, lo cual, entre otros aspectos, incluye la forma como cada persona se relaciona sexual y
afectivamente con otras (CONAPRED, 2016). El libre desarrollo de la personalidad es relevante en
tanto que la orientación sexual y la identidad de género de cada persona son un componente
esencial y constituyen uno de los aspectos fundamentales de su autodeterminación, su dignidad
y su libertad.
El derecho a la intimidad se refiere al poder de decisión sobre la publicidad o información de
datos relativos a la persona, su familia, sus pensamientos o sentimientos. Al respecto, los Principios
de Yogyakarta instan a los Estados a garantizar el derecho de toda persona a decidir cuándo, a
quién y cómo revelar información concerniente a su orientación sexual o identidad de género (CIJ
y ISHR, 2007).
En el caso particular de México el derecho a la identidad personal, de acuerdo con la

definición de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se relaciona con:
“la forma en que cada persona se ve a sí misma y se proyecta en la sociedad, de acuerdo con
sus caracteres físicos e internos y sus acciones, que la individualizan ante la sociedad y
permiten identificarla, incluida la identidad sexual, no sólo en cuanto a sus preferencias
sexuales sino, primordialmente, en cuanto a cómo se percibe a sí misma, con base en sus
sentimientos y convicciones de pertenencia a uno u otro sexo” (SCJN, 2009, pág. 7).
Ahora bien, en este contexto de reconocimiento de los derechos relacionados a la orientación
sexual e identidad de género por parte de la Suprema Corte de la Justicia de la Nación y de la
comunidad internacional, se plantea la necesidad de información estadística para la vigilancia de
tratados y convenciones, progresividad legislativa, adopción de decisiones de política pública y
otros ámbitos.
3. La pertinencia de la información estadística sobre orientación sexual

e identidad de género como herramienta de visibilización
Se sabe que uno de los grupos de la población que enfrenta mayor rechazo, discriminación y violencia
es el de las personas con una orientación sexual e identidad de género no normativas (a quienes en
este texto se referirá también con el acrónimo LGBT209). Son personas frecuentemente rechazadas
por sus propias familias y comunidades; son objeto de acoso y agresión en las calles; enfrentan
obstáculos en los sistemas educativos, de salud y seguridad social; reciben un trato discriminatorio en
el mercado de trabajo; y no reciben protección ni reparación en el ámbito de la justicia.
De hecho, el hostigamiento y la exclusión siguen siendo la norma: desde prácticas
discriminatorias contra las diversas orientaciones, identidades y expresiones, hasta leyes que
penalizan las relaciones entre personas del mismo sexo. Todo esto pasando por las barreras para
ejercer el derecho a formar una familia, la patologización de las personas trans o la obligatoriedad
de la asignación binaria de sexo al nacer y la conservación de ese estatus a lo largo de la vida.
Así, de acuerdo con las Naciones Unidas, solo una décima parte de los Estados ha aprobado
un marco jurídico que incluye salvaguardas contra la discriminación por orientación sexual,
expresión e identidad de género. Las diversas formas de discriminación e intolerancia y las múltiples
desigualdades aumentan la exclusión social de las personas LGBT, lo que no solo afecta sus
oportunidades de desarrollo, sino que aumenta su vulnerabilidad ante la violencia y, de hecho,
disminuye su esperanza de vida.
Lograr la plena inclusión de las personas en todos los ámbitos sociales debe ser un
compromiso regional y global, ya que la Agenda 2030 nos obliga a no dejar a nadie atrás y nos
proporciona oportunidades y herramientas para lograr avances sustanciales en esta meta.
Aunado a ello, los países de la región han asumido otros compromisos específicos, como
algunas resoluciones de la Organización de los Estados Americanos, de la Organización
209
A pesar de que el acrónimo hace referencia a las personas lesbianas, gays, bisexuales y trans, también es usado para referir
a las personas de la diversidad sexual y de género.
Panamericana de la Salud (OEA, 2014)210 y de la Convención Interamericana contra toda forma de

Discriminación e Intolerancia, en la cual se reconocen como causas de discriminación tanto la
orientación sexual como la expresión e identidad de género211.
Existen diversas razones por las que el proceso de planificación de políticas públicas enfocadas
en esta población se dificulta, entre ellas la falta de información estadística sobre las características de
la población LGBT, especialmente de información que permita reconocer la diversidad que existe
entre todas las personas con orientaciones sexuales e identidades no normativas.
La necesidad de saber cuántas son, cómo son, dónde están y cómo viven las personas LGBT
cobra relevancia, en tanto que es fundamental contar con información estadística confiable para
realizar ajustes razonables y tomar medidas para la igualdad en todas las políticas públicas.
Asimismo sirve de insumo para diseñar intervenciones específicas que promuevan su inclusión,
monitorear su cumplimiento y reducir la discriminación y la desigualdad de oportunidades.
A pesar de que existe una gran cantidad de estudios e investigaciones sobre la población de
OSIG no normativa, en particular sociológicos y jurídicos, los Estados en general carecen de un
sólido conocimiento sobre su magnitud y sus características sociodemográficas, y no existen
herramientas que favorezcan su visibilidad estadística.
La región entera enfrenta la carencia de datos que permitan conocer la situación de exclusión
en la que viven las personas de la diversidad sexual y de género. Nuestras actividades estadísticas,
como buena parte de la acción del Estado y de la sociedad, están concebidas desde el binarismo
sexual y de género y desde la heteronormatividad, que representan una única manera de vivir la
orientación sexual y la identidad de género, por lo que quienes no cumplen con ellas quedan excluidos.
Resulta adecuado el análisis cuidadoso de las posibilidades de promover la realización de
actividades estadísticas institucionalizadas y regulares para recolectar información sobre las
variables orientación sexual e identidad de género. Lo anterior porque se trata de características de
todas las personas, y el reconocimiento de la conformación de distintas combinaciones de
orientación e identidad (entendidas como espectros) representa un paso adelante en el
cumplimiento de la perspectiva de derechos y la necesidad de visibilizar las condiciones de vida de
estos grupos poblacionales.
Dado su carácter de universalidad y sus posibilidades de desagregación, el censo es un
instrumento idóneo para promover la visibilización estadística de diversos grupos poblacionales,
sobre todo los de tamaño relativamente pequeño y de aquellos cuyo universo se desconoce.
Además, la recopilación de información censal acerca de una población específica permite elaborar
un marco muestral útil para el diseño estadístico de las encuestas de hogares sobre esas poblaciones.
210
En la Resolución de la 65.ª Sesión del Comité Regional de la Organización Panamericana de la Salud (CD52/18) se afirmaba:
“Abordar las causas de las disparidades en cuanto al acceso y la utilización de los servicios de salud por parte de las
personas lesbianas, homosexuales, bisexuales y trans”. Igualmente, desde 2013, las resoluciones de la OEA (G/RES.2807,
6 de junio de 2013) sobre Derechos Humanos, Orientación Sexual e Identidad y Expresión de Género impulsan también la
producción de datos, incluso sobre temas específicos como la violencia homofóbica y transfóbica (Robinson, 2017).
211
A la fecha, la Convención Interamericana contra toda forma de Discriminación e Intolerancia ha sido ratificada por el
Uruguay y firmada por la Argentina, el Estado Plurinacional de Bolivia, el Brasil, Chile, Colombia, el Ecuador, Haití, México,
Panamá y el Perú.
Por lo antes expuesto, la pregunta sobre la pertinencia de incorporar el tema de orientación

sexual e identidad de género en el censo de población, y en otras fuentes estadísticas, debe
responderse afirmativamente. La variable “sexo” —generalmente, con dos opciones de respuesta—
es claramente insuficiente, e invisibiliza y excluye a un segmento importante de la población.
Es por ello que los desarrollos en materia de derechos humanos plantean diversos retos para
los sistemas estadísticos, uno de los cuales consiste en recolectar información para caracterizar a la
población de acuerdo con la orientación sexual y la identidad de género. La inclusión de estas
variables debe llevarse a cabo, como premisa elemental, de acuerdo con un enfoque de derechos.
En primer lugar, se debe reconocer el derecho a la libre manifestación de la identidad y la
expresión de género y la orientación sexual como experiencias de la diversidad. Esto debe hacerse en
un ambiente que permita obtener el reconocimiento individual, que garantice el ejercicio de libertades
y que ofrezca seguridad; así, los Estados no pueden establecer barreras para la autoidentificación.
En segundo lugar, el derecho a la participación y a la consulta: los Estados deben involucrar
a las personas de orientación sexual e identidad de género no normativa, a sus organizaciones y
liderazgos en la definición y ejecución de las medidas tendientes a superar la invisibilidad
estadística. La visibilidad estadística también es una respuesta a la legítima demanda de los
colectivos de la diversidad sexual y de género para favorecer el reconocimiento de derechos y la
instrumentación de políticas de inclusión.
En tercer lugar, se deben garantizar los derechos a la intimidad y a la protección de datos
personales relativos a la orientación sexual e identidad de género de las personas. Los Estados no
pueden forzar la declaración de una orientación sexual o identidad de género en registros oficiales
y otras fuentes de información estadística, dado que no es razonable, proporcional ni objetivo, y
puede poner en riesgo a las personas de este grupo poblacional212.
4. La orientación sexual e identidad de género en los censos:

desafíos y aprendizajes
Una vez reconocida la pertinencia de su medición en fuentes estadísticas, cabe preguntar si es
pertinente incluir el tema en los censos. Desde la perspectiva de derechos existen argumentos
suficientes para afirmar que sí es conveniente y necesaria su inclusión. Adicionalmente, las
demandas de información son evidentes. Una de las solicitudes registradas en el reciente proceso
de consulta temática sobre el censo de 2020 en México fue, precisamente, la inclusión de preguntas
para identificar a la población de acuerdo con su identidad de género y su orientación sexual (INEGI,
2018)213. Es más, el Congreso de la Unión hizo un llamado en este sentido214, sin embargo, dado
que las preguntas que las captan nunca han sido incluidas en un ejercicio censal en México, debe
hacerse un análisis sobre los desafíos que implica.
212
El tipo de registro administrativo que usualmente recolecta información sobre orientación sexual es el de algunos servicios
de salud, aunque la información puede ser utilizada con fines completamente contrarios al derecho a la igualdad y no
discriminación. En México, por ejemplo, en algunos sistemas públicos de salud se prohíbe a las personas homosexuales,
en particular a los hombres, donar sangre.
213
En la etapa de planeación, que comenzó el año 2017, el INEGI llevó a cabo una consulta pública para recopilar y analizar
solicitudes de información censal de organismos públicos, académicos, privados y civiles.
214
Para mayor información al respecto se sugiere revisar el artículo “Comunidad LGBTI será incluida en censos de INEGI”,
publicado en Vocesfeministas.com el 18 de julio de 2017.
Diversos países ya han empezado a trabajar en este sentido y, por ejemplo, la OCDE se ha
propuesto realizar un módulo estadístico integral para incluir temas relacionados con la población
de la diversidad sexual y de género en sus publicaciones (Valfort, 2017). Dado que el campo de
conceptualización y medición de la orientación sexual e identidad de género está todavía en
construcción, el asunto requiere un profundo análisis de factibilidad.
En este apartado se presentan varios elementos en torno a la construcción y formulación de
las preguntas sobre orientación sexual e identidad de género, así como los mecanismos de
recolección de información. Se parte de la premisa de que ninguna pregunta, por sí misma, puede
dar cuenta del conjunto de variables como: atracción, prácticas ni autoidentificación de expresiones
e identidad de las personas.
a) Desafíos conceptuales
Discutir sobre la medición de la orientación sexual e identidad de género en el censo, y, en
general, en actividades estadísticas, implica reconocer que representa un desafío conceptual y
metodológico mayor, dado que se trata de un aspecto multidimensional y dinámico. Esto implica
resolver algunas cuestiones, tales como: ¿cuáles son las dimensiones de la orientación sexual e
identidad de género a considerar?, ¿qué preguntas son las más precisas, adecuadas y
comprensibles?, ¿cómo plantear las preguntas y con qué procedimientos técnicos?, ¿en qué sección
del cuestionario?, ¿a quién preguntar? y ¿cómo reducir el rechazo a la pregunta?
Si bien no existe un consenso en la formulación de preguntas y su diseño se encuentra en
desarrollo, a continuación, se presenta un esquema que sintetiza las dimensiones utilizadas para la
medición de la orientación sexual e identidad de género en distintos contextos (OECD, 2019; GenIUSS,
2014; SMART, 2009) (véase el diagrama 1). Además, medir la orientación sexual y la identidad de
género es desafiante, puesto que son realidades dinámicas, que pueden cambiar a lo largo de la vida.
Diagrama 1
Las dimensiones para captar orientación sexual e identidad de género
en distintos ejercicios estadísticos a nivel internacional
Fuente: Elaboración propia a partir de la revisión de distintas encuestas del mundo.

Orientación sexual
Atracción erótica o afectiva
El preguntar por la atracción que una persona siente (o ha sentido) hacia otras es un método
que permite obtener la declaración de un mayor porcentaje de población, puesto que es ideal para
captar a quienes no suelen identificarse como parte de la población de la diversidad sexual o
quienes están explorando diversas formas de sexualidad215.
Una de las limitaciones de la formulación de la pregunta referida a atracción o
enamoramiento es que esta dimensión por sí sola no puede dar una imagen completa del
constructo social, ya que una atracción hacia algún género en especial no está necesariamente
relacionada con las prácticas ni con la identidad.
Prácticas sexuales
Otra posibilidad para medir la orientación sexual es a través de prácticas o actividad sexual.
Una de las ventajas de usar este tipo de preguntas es que permite registrar el ejercicio de la
sexualidad y, con él, el de la orientación sexual. Esta dimensión es comúnmente considerada en
encuestas de salud para conocer el riesgo de contagios de enfermedades de transmisión sexual, y
suelen tener una temporalidad asociada para medir prevalencia o incidencia de riesgos216.
Sin embargo, por un lado, no siempre el tener relaciones sexuales con personas del mismo
sexo, o de ambos, asegura que una persona se reconozca como homo o bisexual y, por otro lado,
con esta pregunta se pierde la información de aquellas personas, principalmente jóvenes, que no
han comenzado su vida sexual.
Autoidentificación
Finalmente está la pregunta de autoidentificación, que se alinea con el enfoque de derechos,
toda vez que garantiza el derecho al libre desarrollo de la personalidad, a partir del cual cada
persona decide su proyecto de vida (incluida su identidad personal y sexual), de manera libre y
autónoma, sin que exista la injerencia del Estado o de terceros217.
Resulta sumamente útil para aproximarse a la discriminación por orientación sexual, puesto
que quien se identifica con una orientación sexual no normativa generalmente ya la ha asumido, al
menos en su fuero interno, y muy probablemente tiene vivencias cotidianas que implican cierto
grado de discriminación218.
215
Por ejemplo, esta dimensión es utilizada en la Encuesta Nacional sobre Discriminación de México, en el Estudio Australiano
de Salud y Relaciones, en el Estudio de Valores y Actitudes de Nueva Zelandia, entre otros (OECD, 2019).
216
Algunos ejemplos son el Estudio Australiano de Salud y Relaciones, la Encuesta de Salud de la Comunidad Canadiense, la
Encuesta Epidemiológica Nacional sobre Alcohol y Condiciones Relacionadas de los Estados Unidos, entre otros (OECD, 2019).
217
En términos de lo señalado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación del Estado mexicano, este derecho se constituye
como un derecho personalísimo, que deriva de la dignidad de todas las personas, a partir del cual cada una de ellas decide
su proyecto de vida, de manera libre y autónoma, sin que exista la injerencia del Estado o de terceros (SCJF, 2009).
218
Algunos ejemplos de ejercicios con este tipo de preguntas son la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional
de Chile, la Encuesta Nacional sobre Discriminación de México, el Estudio Australiano de Salud y Relaciones, la Encuesta
de Salud de la Comunidad canadiense, la Encuesta contexto de la sexualidad en Francia, el Estudio Irlandés de Salud
Sexual y Relaciones, la Encuesta Epidemiológica Nacional sobre Alcohol y Condiciones Relacionadas de Estados Unidos,
entre otros (OECD, 2019).
Este tipo de pregunta implica una comprensión de los conceptos a los que se refieren las
posibles opciones de respuesta, así como un cierto grado de reflexión personal y de toma de
posición respecto a la propia identidad. Además, tiene el riesgo de no captar correctamente a
personas con identidades no normativas que, por diferentes motivos (incluido el sesgo de lo
socialmente aceptable que sufren todas las encuestas), no la asumen abiertamente.
Identidad de género
Sexo asignado al nacer contrastando la identidad de género actual
La identidad de género es un aspecto que se encuentra en desarrollo y no permanece
estático. Una persona que en la actualidad se defina a sí misma como hombre, mujer u otra
identidad no binaria, en algunos meses podría tener una identidad distinta, y quizás al transcurrir
los años podría cambiar nuevamente.
Una alternativa para captar esta variabilidad es preguntar en diferentes momentos de la
historia. En este sentido, incorporar una pregunta sobre la identidad asignada a una persona al
momento de su nacimiento219, seguida por una pregunta que indague sobre su identidad de
género actual, permite contabilizar a quienes se asumen con identidades diferentes a las de la
primera infancia220.
Autoidentificación
Al igual que ocurre con la orientación sexual, usar una pregunta formulada de acuerdo con
el criterio de autoidentificación es congruente con el enfoque de derechos; asimismo, supone un
conocimiento de los conceptos usados para referirse a las identidades de género no normativas, y
que la persona haya pasado por un proceso de asunción221.
b) Desafíos metodológicos
Sin duda, queda un largo camino para determinar cuál es la mejor forma de levantar este
tipo de información. El primero de los desafíos metodológicos se refiere a la persona informante.
Generalmente, el cuestionario censal es contestado por una sola persona del hogar, quien
proporciona toda la información sobre la vivienda, el hogar y sus integrantes.
Dado que la orientación sexual y la identidad de género están sometidas a grandes tensiones
familiares y sociales, resulta al menos cuestionable recuperar esta información a partir de la declaración
de una tercera persona, cuyas respuestas pueden manifestar incluso sus prejuicios y aversiones222.
219
En México, las únicas posibilidades de respuesta corresponden a hombre y mujer.
220
Dentro de este tipo de preguntas se encuentran las que hacen alusión al “sexo asignado al nacer” y algunas otras que se
refieren al “certificado de nacimiento”. Usar el segundo elemento tiene una dificultad metodológica: muchas personas
trans han modificado su acta de nacimiento, por lo que podría subestimarse a esta población. La Encuesta sobre
Discriminación por motivos de Orientación Sexual e Identidad de Género de México incluyó una pregunta de
autoidentificación e indagó sobre el “sexo asignado al nacer” (CONAPRED 2018b).
221
Esta dimensión ha sido utilizada en distintas encuestas, como la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional de
Chile, la Encuesta Nacional de Victimización de Delitos de los Estados Unidos, entre otras (OECD, 2019).
222
No obstante, puede argumentarse que esta pregunta puede considerarse un medio para hacer una estimación indirecta.
En 2007, la encuestadora Consulta-Mitofsky empleó precisamente este procedimiento, al preguntar “¿Tiene usted un
familiar homosexual?” basado en la percepción de las personas entrevistadas. El resultado fue de 9,3% (Campos y Penna,
2007). De la misma manera, en 2005, el Instituto Mexicano de la Juventud preguntó a jóvenes “¿Qué tanto crees que en
México los jóvenes son homosexuales?”.
De hecho, la Encuesta Nacional sobre Discriminación 2017 (ENADIS) —un proyecto del
Consejo Nacional Para Prevenir la Discriminación (CONAPRED) con otras instituciones— fue
realizada para conocer los prejuicios, prácticas discriminatorias y efectos de la discriminación. Esta
encuesta ofrece evidencia de que la adscripción de características e identidades —como la
pertenencia étnica, la religión o la discapacidad— por una tercera persona presenta un elevado
margen de error. Con las preguntas filtro que fueron incluidas en los módulos es posible medir ese
error, y tal información permite anticipar que en lo relativo a la orientación sexual e identidad de
género sería también muy alto.
La ENADIS incluyó módulos específicos para grupos de población históricamente
discriminados. Para identificar a la población que respondería los módulos se utilizó la información
recolectada en el cuestionario sociodemográfico. Dicha información fue obtenida de una persona
informante, mayor de 15 años, quien proporcionó los datos de todos los residentes habituales del hogar.
Los módulos de personas indígenas, con discapacidad y diversidad religiosa incluyeron una
pregunta filtro para obtener la confirmación sobre si la persona se consideraba a sí misma indígena,
tenía una discapacidad, o profesaba una religión distinta a la mayoritaria, que en México es la católica.
A partir de las diferencias detectadas entre la información proporcionada por la persona
informante y la corroboración personal, se pudo documentar que existió un margen de diferencia
del 4,6% en el caso de población con discapacidad y de 2,3% en el caso de diversidad religiosa.
En el caso de la población adscrita como indígena la variación es aún mayor, puesto que un
15% de quienes fueron identificados como indígenas por la persona informante del hogar declaró
no autoidentificarse como indígena. Al restante 85%, que corroboró identificarse como indígena,
se le preguntó por la razón de esa identificación, y únicamente 31,7% por ciento declaró pertenecer
a una comunidad indígena o porque sus padres pertenecían a una comunidad indígena.
Estas discrepancias muestran los riesgos de aceptar, sin más, la adscripción de características
identitarias por una tercera persona, tanto más si se trata de información sensible, como es el caso
de la orientación sexual e identidad de género. Es necesario dar la oportunidad a cada persona de
identificarse de acuerdo con su autopercepción.
En segundo lugar está la relativamente difícil comprensión de los términos. Las preguntas
implican un cierto nivel de información y conocimiento por parte de la población, y no todas las
personas cuentan con las herramientas para proporcionar respuestas (por ejemplo, la prueba de campo
de la ENADIS mostró que hay un gran desconocimiento sobre las identidades de género y orientaciones
sexuales no normativas), en buena medida porque existe un sesgo binario y heterosexual.
Se ha visto que en ocasiones la orientación sexual e identidad de género son vistas como
sinónimos, y en la prueba de campo se pudo comprobar que los términos “heterosexual”, “bisexual”
y “homosexual” presentan todavía alguna dificultad en determinados contextos. Además, es
necesario llevar a cabo un ejercicio específico de capacitación a entrevistadores.
En tercer lugar se encuentra la reticencia social a este tipo de preguntas. Los prejuicios
asociados a la homofobia existentes en nuestras sociedades implican que la recolección de datos
sobre orientación sexual e identidad de género deba lidiar con actitudes de incomodidad y rechazo
a la mera formulación de la pregunta, lo cual puede poner en riesgo el completar el cuestionario,
como se ha registrado en campo. Para superar esto es necesario, primero, proporcionar garantías
sobre la privacidad y seguridad de la información y sobre la neutralidad de su uso para fines
estrictamente estadísticos y, en segundo lugar, asegurar un alto nivel de intimidad cuando una
persona responde este tipo de preguntas, puesto que existe un sesgo importante asociado a la
declaración de la orientación sexual e identidad de género ante un entrevistador.
5. Reflexiones a partir de algunas experiencias recientes en México

Entre los ejercicios estadísticos para recuperar información sobre la población mexicana, se tienen
muy pocas experiencias de recolección de datos que permita identificar la orientación sexual,
identidad y expresión de género de las personas.
Por ejemplo, en la Encuesta Nacional de Juventud 2005 (ENJUVE) se hizo a los jóvenes 223
cuatro preguntas relacionadas con el tema y relativas a prácticas, atracción y autoidentificación224.
Los resultados muestran que las preguntas sobre prácticas sexuales y autoidentificación arrojan
cifras bajas (1,3% y 2,9%, respectivamente), pero con la pregunta sobre atracción el porcentaje de
jóvenes que respondió que alguna vez se enamoró de alguien de su mismo sexo fue diez veces
más alto (13%). Otro ejemplo es la Encuesta Nacional de Valores en la Juventud 2012 (ENVJ), que
preguntó de la misma manera que la ENJUVE 2005225.
a) La Encuesta Nacional sobre Discriminación (ENADIS)
En los tres levantamientos de la Encuesta Nacional sobre Discriminación se han incluido
preguntas para identificar la orientación sexual. En el primer levantamiento, de 2005, se aplicó un
cuestionario especial para diversidad sexual. Se trató de un universo tan pequeño (200 entrevistas)
que fue considerado como un estudio de caso y, por lo tanto, no se estableció ponderador de
resultados ni se planteó un análisis para obtener generalizaciones a partir de los datos recolectados.
En el cuestionario general se preguntó: “¿Alguna vez ha sentido que sus derechos han sido
limitados o no han sido respetados por...?” y una de las opciones era “la preferencia sexual”. Nótese
aquí que “preferencia sexual” se trataba del lenguaje en boga en aquel momento, lo que se expresó
en que la cláusula antidiscriminatoria, incluida en el Artículo Primero de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos cuatro años antes del levantamiento, se refiriera también a las
preferencias sexuales. De igual modo, en la ENADIS 2005 se preguntó “¿Cuántas personas
homosexuales hay en este hogar?”.
Por su parte, en la ENADIS 2010 se buscó identificar la orientación sexual de las personas
entrevistadas para el cuestionario de opinión mediante la pregunta: “¿Cuál diría usted que es su
orientación sexual?” siendo las opciones de respuesta: “heterosexual”, “homosexual”, “bisexual”,
“lesbiana” y “otra”. Inmediatamente antes, también se preguntó si “¿Alguna vez se ha enamorado
de alguien de su mismo sexo?” y si “¿Alguna vez ha tenido relaciones sexuales con alguien de su
mismo sexo?”.
Ese mismo año, se aplicó un módulo especial para minorías sexuales (lenguaje usual en 2010)
con diez preguntas generales sobre opinión, en el cual la primera pregunta tenía el filtro: “¿Usted
223
De acuerdo con la Ley del Instituto Mexicano de la Juventud, el rango etario en el que están contemplados los jóvenes es
de 12 a 29 años.
224
Las preguntas fueron: “¿Alguna vez has tenido relaciones sexuales con alguien de tu mismo sexo?”, “¿Cuántas veces?”,
“¿Alguna vez te has enamorado de alguien de tu mismo sexo?” (esta es la única que se conservó en la ENJ 2010) y “¿Cuál
consideras que es tu orientación sexual?”
225
Las preguntas fueron: “¿Alguna vez has tenido relaciones sexuales con alguien de tu mismo sexo?”, “¿Alguna vez te has
enamorado de alguien de tu mismo sexo?” y “¿Cuál consideras que es tu orientación sexual?”
considera que tiene una preferencia u orientación diferente a la heterosexual?”, y luego se incluía
una pregunta para saber si la persona informante había comunicado su orientación sexual a alguna
persona. Otra de las preguntas apuntaba a recolectar datos sobre la edad a la que se había dado
cuenta de su orientación sexual. El módulo fue contestado únicamente por 189 personas, lo que
implica una restricción para considerarlo representativo de la orientación sexual a nivel nacional.
En la ENADIS 2017 se mantuvo la pregunta de autoidentificación de la orientación sexual, la
cual era contestada por personas mayores de 18 años que respondían sobre sí mismas. La pregunta
fue colocada en el Cuestionario de Opinión y Experiencias, y para asegurar la confidencialidad (en
caso de que la persona no se encontrara sola) se le proporcionó una tarjeta (véase la imagen 1).
Imagen 1
México: pregunta sobre orientación sexual, ENADIS 2017
Fuente: Cuestionario de Opinión y Experiencias de la ENADIS 2017.
La persona informante únicamente debía proporcionar el número con la opción que más la
identificaba. A partir de este ejercicio resultó que 3,2% de la población no se identificó como
heterosexual. Uno de los problemas reportados por las y los entrevistadores es que existe una
confusión entre los conceptos de identidad de género y orientación sexual. En la opción “otro”
surgen varios casos de personas que manifestaron ser trans o alguna otra denominación asociada
a la identidad de género (CONAPRED, 2018a).
Si bien en la tercera edición de la ENADIS se incluiría una pregunta para identificar la
orientación sexual y otra para la identidad de género, en la prueba de campo realizada a finales de
2017 se observó que existe un gran desconocimiento conceptual del tema, sobre todo cuando se
trata de identidad de género. Aunado a ello, la resistencia que existe sobre preguntas que
cuestionen la heteronormatividad y la cisnormatividad es muy grande.
En consecuencia se incluyó únicamente la pregunta de orientación sexual, captada a partir
de la atracción, con tres opciones de respuesta: “heterosexual”, “gay o lesbiana” y “bisexual”. Como
apoyo para el informante, a través de la cuarta opción “otro” se dio la posibilidad de declarar
libremente su orientación sexual, en caso de no identificarse con las opciones planteadas anteriormente.
Respecto a la identidad de género, si bien se reconoce que se trata de una categoría
fundamental en el desarrollo de la personalidad, uno de los desafíos de levantar estas dimensiones
en ejercicios probabilísticos es asegurarse de que todas las personas tengan una comprensión
conceptual que permita captarlas con el menor error posible. Por ende, es importante avanzar en
la difusión de la identidad de género como categoría independiente de la orientación sexual.
b) La Encuesta Nacional sobre Discriminación por Motivos de Orientación Sexual e

Identidad de Género 2018 (ENDOSIG)
La Encuesta Nacional sobre Discriminación por Motivos de Orientación Sexual e Identidad
de Género 2018 (ENDOSIG) fue la respuesta a la dificultad que existe para captar información
confiable sobre la orientación sexual e identidad de género de la población en encuestas cara a
cara y en hogares a través de un informante (CONAPRED, 2018b).
El CONAPRED y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos impulsan el ejercicio para
conocer las opiniones, expresiones y las experiencias de discriminación, exclusión y violencia que
enfrentan las personas por su orientación sexual, su identidad y expresión de género en México.
En la ENDOSIG se pidió a la población objetivo que contestara un cuestionario centrado en
la recolección de datos sobre experiencias de discriminación que fue personalizado de acuerdo con
la orientación sexual e identidad de género declarada. Se trató de un ejercicio autoadministrado en
línea, construido respetando los criterios de libre reconocimiento de la identidad y con un enfoque
antidiscriminatorio. La encuesta estuvo dirigida a personas de 16 años y más, residentes en el
territorio nacional y que se auto identificasen como gays, lesbianas, bisexuales, trans (transgénero,
travestis, transexuales) y de otras orientaciones sexuales o identidades de género no normativas.
Debido a que México, como el resto de los países de la región, no cuenta con un marco
muestral de la población de la diversidad sexual y de género a partir del cual sea posible diseñar
un ejercicio representativo, la ENDOSIG no es aleatoria ni probabilística. Así, las características
muestrales de la encuesta arrojaron resultados que presentan la historia de las personas que la
contestaron y que no puedan ser generalizados a toda la población de la diversidad sexual y de
género en México, cuyo universo es aún desconocido. Sin embargo, sí permite establecer una base
más sólida para identificar un determinado perfil sociodemográfico y obtener conclusiones sobre
percepciones, opiniones y experiencias de discriminación.
La encuesta, a pesar de tener un universo de estudio autoseleccionado, incluyó una serie de
preguntas filtro para identificar a la población con orientación sexual e identidad de género no
normativas (véase la imagen 2)226. Las preguntas fueron diseñadas de acuerdo con los Principios
de Yogyakarta, según los cuales la orientación sexual e identidad de género contiene elementos
esenciales del derecho a la identidad personal, al libre desarrollo de la personalidad y a la vida
privada, y se dio la oportunidad a cada persona de identificarse de acuerdo con su autopercepción.
A partir de los resultados de la ENDOSIG se advierte que la distribución de la diversidad
sexual y de género muestra una tendencia similar a la observada en otros contextos en cuanto al
peso relativo de gays, lesbianas y personas bisexuales227. No obstante, permite la aproximación a
una mayor extensión de la diversidad sexual y de género (véase el gráfico 1).
226
A pesar de que en la presentación de la ENDOSIG se explicó con claridad que el universo de estudio era la población LGBT,
algunas personas cisgénero y heterosexuales la respondieron.
227
Ejemplo de ello son la Encuesta Nacional sobre Discriminación y Juventudes LGBTI, levantada en 2016, y el Diagnóstico
situacional de personas lesbianas, gays, bisexuales, travesti, transexuales, intersexuales y queers (LGBTIQ) en México, de
2015. En el contexto internacional se encuentran ejercicios como la Primera Encuesta Virtual para Personas LGBTI en Perú,
de 2017, y la European Union LGBT Survey de 2012.
Imagen 2
México: preguntas sobre orientación sexual e identidad de género, ENDOSIG 2018
Fuente: Cuestionario de la ENDOSIG 2018.
Gráfico 1
México: distribución porcentual de la población según orientación sexual e identidad de género, 2018
(En porcentajes)
Gay
Lesbiana
Mujer bisexual
Hombre bisexual
Persona con otra orientación sexual no normativa
Persona con otra identidad de género no normativa
Hombre trans¨
Mujer trans¨
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
Fuente: ENDOSIG 2018.

Nota: Las categorías “persona con otra orientación sexual no normativa” y “persona con otra identidad de género no normativa”
comprenden a quienes declararon tener una identidad no normativa distinta a la trans y una orientación sexual no normativa diferente
a la homosexual y bisexual. La decisión de no hacer una desagregación específica responde a que el principal interés de la encuesta
fue evidenciar las experiencias de discriminación y violencia y, de acuerdo con los resultados, la principal razón de experimentar
prácticas discriminatorias y violentas de las personas con identidades de género no normativas se debe a que su identidad de género
no corresponde con la que socialmente se espera que tengan por su sexo asignado al nacer, independientemente de cómo se
denominen a sí mismas.
Un aprendizaje importante es la necesidad de incluir al menos dos preguntas para captar la

identidad de género. En la ENDOSIG se contempló la de sexo asignado al nacer (Mujer/Hombre)
para captar la identidad impuesta y la de identidad de género actual (Mujer/Hombre, Mujer
trans/Hombre trans [transexual, transgénero, travesti], otra).
De haberse considerado únicamente la identidad de género reportada al momento de la
encuesta se habría perdido una parte de la población que ya pasó por una transición, pero
actualmente se identifica como hombre (18,8%) o como mujer (22,5%). Hacer el cruce entre el sexo
asignado al nacimiento e identidad de género actual permite ampliar el universo de población que
está expuesto a sufrir discriminación por su identidad de género (véase el cuadro 1).
Cuadro 1
México: identidad reportada por las personas trans, 2018
Identidad Total Porcentaje
Hombre trans 333 29,95
Mujer trans 319 28,69
Hombre 209 18,79
Mujer 250 22,48
Total 1 112 100,00
Fuente: ENDOSIG 2018.
Un desafío para este ejercicio, y cualquier otro, es captar las identidades, orientaciones y
expresiones asumidas por una pequeña proporción de la población. Así, incluir una opción para
reportarlas de forma abierta, siempre que no correspondan a las enunciadas en las opciones de
respuesta, es fundamental para entender la diversidad de ambas variables. En la ENDOSIG, un poco
menos del 10% de la población reportó tener una identidad u orientación diferentes a las opciones
de respuesta previamente mostradas (personas con género fluido o no conformes, hetero-flexibles,
con atracción hacia las personas —sin importar su género—, entre otras).
Se ha visto que no solo es pertinente recolectar información empírica sobre la orientación sexual y
la identidad de género de las personas, sino también necesario en términos de derechos y
visibilidad estadística, así como de requerimientos de políticas públicas.
La metodología que normalmente se utiliza en las encuestas de hogares y los censos, basada
en la declaración de características de las personas por una persona informante de cada hogar,
presenta dificultades para una confiable y correcta captación de la orientación sexual e identidad
de género de las personas. Además, cuando las declaraciones son hechas por terceras personas,
existe el riesgo de subestimar a la población de orientación sexual e identidad de género no
normativa, y siempre habrá quienes prefieran reportar una orientación sexual e identidad de género
normativa por las experiencias dolorosas de discriminación que conlleva asumir abiertamente
aquellas no normativas.
Es necesario seguir avanzando en el estudio y prueba de preguntas que consideren los
distintos componentes de la orientación sexual e identidad de género: atracción, prácticas, historia
personal e identidad. Además, el instrumento tendría que orientarse a la autodeclaración identitaria
y tendría que garantizar intimidad y privacidad. Las pruebas temáticas de los censos podrían ser
una muy buena instancia para hacerlo.
La evaluación técnica de las preguntas debe hacerse en acompañamiento al estudio de
viabilidad de los instrumentos de recolección de datos pertinentes: encuestas y módulos
especializados, registros administrativos específicos, muestras censales (y, en casos apropiados,
ejercicios intercensales); incluyéndose también el estudio del instrumento físico de recolección.
Finalmente, ya en términos de análisis de la información, solo una proporción de la población
LGBT proporcionará información sobre identidades, orientaciones y expresiones no normativas. Sin
importar los esfuerzos conceptuales y técnicos que se hagan, siempre habrá personas que no hayan
asumido completamente tener una orientación sexual o identidad de género no normativa, o que
simplemente prefieran no declarar.
Por lo anterior, el dato que arroje cualquier ejercicio estadístico deberá ser considerado como
el límite inferior de la población de la diversidad sexual y de género. Debe reconocerse que tendrá
un sesgo de autoselección ya que, de acuerdo con los resultados de nuestros ejercicios, se trata de
personas más jóvenes y adultas tempranas, predominantemente urbanas, con mayores niveles
socioeconómicos y educativos y con un nivel relativamente elevado de autonomía.
En este sentido, se quieren plantear algunas propuestas sobre los pasos a seguir. La mejor
forma de hacerlo es iniciar un proceso similar al que se realizó, por ejemplo, para la incorporación
de variables como la discapacidad o las preguntas de autoadscripción indígena y afrodescendiente.
En este sentido, podría integrarse un grupo de trabajo, con el liderazgo y apoyo técnico del
CELADE, para establecer una agenda conceptual y operativa para elaborar una propuesta de
recomendación para incorporar la variable en la ronda censal 2020. Los países podrían aprovechar
las pruebas piloto para realizar pruebas cognitivas, con diferentes formulaciones de las preguntas
y mecanismos de recolección de datos, incluidas las tarjetas y los sistemas electrónicos, mediante
los cuales se busca limitar la participación del entrevistador.
Otra posibilidad para el caso del levantamiento censal sería probar un cambio metodológico
para recolectar información de esta característica identitaria a partir de la declaración de la persona
informante exclusivamente respecto de ella misma. Aquí, probablemente, se podría diseñar y
probar una batería mínima de preguntas que dé cuenta de las diversas dimensiones de la
orientación sexual e identidad de género (un módulo especial).
Sin duda, este es un tema en el que se requiere avanzar de forma conjunta, y tendrían
necesariamente que participar las oficinas de estadística, en colaboración con organismos de
derechos humanos, organizaciones de la sociedad civil, colectivos, academia y agencias
internacionales. Al empezar este proceso, la región podría ser un referente a nivel mundial, pues aunque
resulte factible incorporar las preguntas en esta ronda, ya se habría iniciado el camino a seguir.
Los sistemas estadísticos de la región deben encarar este reto de inclusión y visibilidad
estadística lo antes posible, por medio del desarrollo de sus capacidades, el perfeccionamiento de
sus marcos conceptuales y metodológicos y de sus procedimientos técnicos, y garantizando los
derechos de todas las personas.
No está de más recordar que esta labor de desarrollo institucional debe emprenderse desde
un enfoque de derechos y con el acompañamiento y asesoría de la academia, pero también de
especialistas, liderazgos y organizaciones civiles de la diversidad sexual y de género. Lo anterior,
conforme al paradigma del derecho a la participación y la consulta informada, amplía el consenso

social de las intervenciones públicas y favorece la adopción de mejores decisiones.
En México ya se ha tomado seriamente la temática y, en colaboración con el INEGI, el
CONAPRED ha empezado a planear una encuesta especializada sobre orientación sexual e
identidad de género, en la que se buscará la mayor calidad técnica y conceptual, así como una
adecuación a los principios de derechos humanos.
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C. Nuevas realidades, nuevas demandas: desafíos para

la medición de la identidad de género
en el censo de población
María Cecilia Rodríguez228
Alejandra Cuasnicu229
Nicolás Zucco230
1. Introducción
La visibilización y nuevas demandas generadas por colectivos feministas y LGTBIQ+231 desafían a
diversos actores –Estado, academia, organizaciones de la sociedad civil– a problematizar al interior
de las instituciones acerca de las categorías y nociones relacionadas con la diversidad sexual 232, la
identidad de género233 y el concepto de sexo234.
228
Directora de Estadísticas Poblacionales, INDEC Argentina.
229
Coordinadora del Programa de Diseño Conceptual, INDEC Argentina.
230
Profesional responsable del diseño conceptual de la temática de identidad de género, INDEC Argentina.
231
LGTBIQ+ alude al colectivo compuesto por lesbianas, gays, trans/travestis, bisexuales, intersexuales, queer y otros.
232
Diversidad sexual alude a un concepto que “funciona como paraguas para referenciar bajo su nombre a identidades,
sexualidades y géneros que, históricamente, han sido estigmatizados”. (DELS, 2017, pág. 1).
233
Por identidad de género se entiende la “vivencia interna e individual del género tal como cada persona la siente, la cual
puede corresponder o no con el sexo asignado al momento del nacimiento, incluyendo la vivencia personal del cuerpo.
Esto puede involucrar la modificación de la apariencia o la función corporal a través de medios farmacológicos, quirúrgicos
o de otra índole, siempre que ello sea libremente escogido. También incluye otras expresiones de género, como la vestimenta,
el modo de hablar y los modales” (República Argentina, Ley N°26.743 de Identidad de Género, Art. 2°).
234
El concepto de sexo se entiende como “una categoría binaria que surge de la interpretación que histórica y culturalmente
se ha hecho de ciertas diversidades anatómicas y fisiológicas entre las personas, en especial -pero no exclusivamente- en
relación a su genitalidad” (OIT, 2015, pág. 5).
La sanción, en el año 2012, de la Ley de Identidad de Género en la Argentina (Ley N°26.743)

se sitúa dentro de este marco como la cristalización de diversos problemas que se han planteado
desde hace décadas por el reconocimiento por parte del Estado de las identidades autopercibidas
de la población trans235.
Asimismo, surgen nuevas instancias que buscan avanzar, no solo en el reconocimiento de
identidades disidentes, sino también en el acceso a mejoras en las condiciones de vida de este
colectivo236 que requiere de información para ser visibilizada. A los fines de este texto, se abordará
la temática relacionada con la medición de las variables identidad de género y sexo.
2. Antecedentes internacionales
Un grupo de especialistas en la temática de diversidad desarrolló los Principios sobre la aplicación
de la legislación internacional de derechos humanos en relación con la orientación sexual y la
identidad de género, luego de reunirse en Yogyakarta, Indonesia en 2006. La misma fue denominada
Principios de Yogyakarta. Se trata de un texto pionero con principios legales internacionales sobre
la orientación sexual, la identidad de género y el derecho internacional que dicta la pauta para que
las Naciones Unidas y los gobiernos avancen hacia garantizar el alcance universal de las
protecciones a los derechos humanos.
Los Principios de Yogyakarta contienen la definición de identidad de género que será
retomada para la elaboración y promulgación de la Ley de Identidad de Género sancionada en
2012 en la Argentina. De acuerdo con estos principios se define por identidad de género a:
“la profundamente sentida experiencia interna e individual del género de cada persona, que
podría corresponder o no con el sexo asignado al momento del nacimiento, incluyendo el
sentido personal del cuerpo (que, de tener la libertad para escogerlo, podría involucrar la
modificación de la apariencia o la función corporal a través de medios médicos, quirúrgicos
o de otra índole) y otras expresiones de género, incluyendo el vestido, el modo de hablar y
los amaneramientos” (CIJ y ISHR, 2007, pág. 6).
Esta es la definición mediante la cual se sugiere evaluar la factibilidad de la medición de la
identidad de género en los censos de la ronda 2020. Sin embargo, las oficinas de estadística de
América Latina y el Caribe actualmente no incorporan el reconocimiento de identidades de género no
binarias en ningún censo de población y vivienda, pero sí lo hacen en algunas encuestas de hogares237.
235
"Las personas cuya identidad de género no corresponde con el género o sexo que les fue asignado al nacer tienen varias
maneras de denominarse. Las palabras que más se usan son transexual, transgénero y travesti, pero sus acepciones no son
unívocas (...) se ha decidido respetar la multiplicidad de identificaciones que hacen las personas con estos términos
utilizando un solo denominador común, que se refiere a la discrepancia entre el género asignado y el género autopercibido
o construido: en tal sentido se empleará frecuentemente el término personas trans" (OIT, 2015, pág. 6).
236
“En 2015 se aprueba la Ley Diana Sacayán en la Provincia de Buenos Aires. Se trata de un nuevo proyecto –y hasta ahora
el único aprobado a nivel provincial– del activismo travesti que buscó asegurar el acceso de las personas trans (travestis,
transexuales, transgéneros, hombres trans) a los empleos públicos. El cupo laboral de la Ley prevé que el 1% de los trabajos
provinciales sean para esta población” (Pecheny y Radi 2018, pág. 85).
237
Véase por ejemplo la Encuesta Anual de Hogares 2017-2018 realizada por la Dirección de Estadísticas y Censos de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, Argentina.
Al tratarse de un grupo poblacional con un elevado grado de vulnerabilidad se hace relevante

la generación de información dentro de los sistemas estadísticos de los países. La inclusión de la
identidad de género como variable dentro de los relevamientos estadísticos oficiales permitiría
otorgarle visibilidad y reconocimiento a estas poblaciones que se encuentran inmersas en diversas
situaciones de fragilidad, que generalmente comienzan a muy temprana edad (OEA, 2015). Por ello,
resulta necesario dar respuesta a las demandas de estos actores basada en evidencia empírica que
dé cuenta de su situación actual.
En los últimos años se ha extendido la generación de estadísticas con enfoque de género238,
en la búsqueda de poder visibilizar diferencias en las condiciones de vida de mujeres y hombres
que sean un insumo para el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas.
Sin embargo, cada vez se hace más relevante la incorporación de un enfoque superador de
la concepción binaria mujer/hombre encuadrada dentro de un marco heteronormativo, que se
oriente hacia la inclusión de nuevas categorías que expongan la diversidad de cuerpos y de géneros.
De este modo, se estaría dando cuenta de las características y condiciones de actores sociales que
demandan información focalizada, tal como la población travesti-trans.
A nivel internacional existen algunas experiencias en relación al abordaje de la temática, pero
que tienen la particularidad de plasmar determinadas definiciones o estándares conceptuales para
los operativos que realizan sus sistemas estadísticos locales, como son los casos de Australia,
Canadá y Nueva Zelanda.
Por otro lado, el Reino Unido se encuentra evaluando la posibilidad de incorporar la pregunta
de identidad de género en el censo de 2021 (ONS, 2018). Al no contar con información oficial sobre
el tamaño de la población trans, la Oficina Nacional de Estadísticas del Reino Unido, a través del
pedido de usuarios sectoriales, detectó la necesidad de incorporar la variable de identidad de
género como insumo para el monitoreo de políticas de salud, de las políticas antidiscriminatorias,
y como instrumento de visibilización.
Asumiendo que se trata de un grupo poblacional pequeño y difícil de detectar, la Oficina
Nacional de Estadística de Reino Unido sostiene que resulta difícil la identificación a través de las
encuestas por muestreo. Es por este motivo que destacan la relevancia de ser incorporada al censo
de población, debido a sus características de universalidad y cobertura. Además han realizado pruebas
cognitivas, grupos focales, entre otras técnicas, a partir de las cuales se demostró que la variable sexo,
presente en el último censo, resulta una barrera para que personas trans respondan el cuestionario
censal. De manera complementaria, la incorporación de la pregunta sobre identidad de género resulta
aceptada públicamente y satisface las necesidades de los usuarios (ONS, 2016 y 2018).
No obstante, en relación a la pregunta de sexo, la Oficina Nacional de Estadística del Reino
Unido señala que sería un riesgo para la recolección de información si la pregunta de sexo resulta
modificada con la incorporación de una tercera categoría. En ese sentido, recomiendan que la
pregunta sexo se mantenga sin modificaciones, y que se incorpore la pregunta de identidad de
género orientada a individuos mayores de 16 años que quisieran responder de forma voluntaria.
238
De acuerdo con las Naciones Unidas, las estadísticas de género son un campo de las estadísticas que atraviesa los
tradicionales para identificar, producir y difundir estadísticas que reflejan la realidad cotidiana de mujeres y hombres y
cuestiones de políticas públicas relacionadas a la igualdad de género (Naciones Unidas, 2010a).
En relación con el diseño de la pregunta para la planificación del censo de 2021, la Oficina
Nacional de Estadística del Reino Unido está llevando a cabo pruebas adicionales en el diseño de
las preguntas del cuestionario y propone, sujeto a esa prueba, incluir la pregunta de identidad de
género con una advertencia en la pregunta de sexo, explicando que una pregunta de género
seguirá más adelante. Hace notar que se ha arribado a esto para incrementar la aceptación entre
las poblaciones trans y no binarias (ONS, 2018).
En el marco de esta discusión, el Bureau Australiano de estadísticas elaboró en 2015 un
documento oficial para las variables de sexo y género que explicita ambos conceptos indicando
que son distintos, define también categorías de clasificación de cada pregunta y módulos para la
recopilación de información de estos dos conceptos. Este indica que para la mayoría de las personas
existe una clara correlación entre su sexo y género (por ejemplo, el sexo biológico es masculino y
el género es masculino). Por esta razón, la diferencia conceptual entre el sexo y el género no es
bien comprendida por el público en general con los dos conceptos que a menudo se usan
indistintamente en la legislación, la investigación y los medios de comunicación (Australian
Government, 2015).
Además de incluir las definiciones conceptuales de sexo y de género, se incluyen las
definiciones operacionales de ambos conceptos para ser incorporados en sus registros. Tanto para
la pregunta “sexo” como “identidad de género” se construye un sistema de categoría “hombre”
(male), “mujer” (female) o “X” (indeterminado/intersex/sin especificar). Esta última categoría se
afirma que se refiere a una persona que no se identifica exclusivamente como hombre o mujer, es
decir, una persona de un género no binario, y que quienes la usan pueden utilizar una variedad de
términos para autoidentificarse (Australian Government, 2015).
El Bureau Australiano señala que ambos conceptos no deberían recopilarse en una única
pregunta e indican que, en el caso de tener que optar, debe recolectarse y utilizar información de
género, y solo recoger el sexo cuando existe una necesidad específica de conocer las características
biológicas de la población objetivo.
3. Antecedentes en América Latina y el Caribe

Si bien, como ya se mencionó, hasta el momento ningún censo de población en América Latina y
el Caribe ha incorporado la variable identidad de género, desde los organismos oficiales se
realizaron una serie de encuestas temáticas orientadas a la población LGTBIQ+.
• En el Ecuador, en el año 2012, se realizó un estudio sobre condiciones de vida e inclusión
social, con el objetivo de caracterizar a la población LGTBI de acuerdo con su acceso a
derechos humanos, participación ciudadana, educación, salud, condiciones laborales,
justicia, discriminación y exclusión. Se contó con la participación de organizaciones pro-
derechos de la población LGTBI de las regiones Costa y Sierra, y el operativo estuvo a
cargo del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) del Ecuador. Para este estudio
se relevaron 2.805 casos en total (INEC, 2013).
• En el año 2015 en Guatemala se realizó un relevamiento en colaboración con el Ministerio
de Salud, organizaciones de la sociedad civil y organismos no gubernamentales. Su
objetivo principal fue estimar el tamaño de la población de mujeres trans a nivel nacional
a partir de datos censales en cinco ciudades. Debido a la detección de una elevada
prevalencia de VIH en mujeres trans, resultó necesario contar con información sobre esta
población para el diseño e implementación de políticas que atendieran los requerimientos

de los tomadores de decisión. Se relevaron 685 mujeres trans en 5 ciudades y 216 sitios
de reunión identificados (Guardado y otros, 2015).
• En el Uruguay, a través del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), en conjunto con las
organizaciones trans, se llevó adelante en el año 2016 el Censo Nacional de Población
Trans —el primero y único de estas características— sobre las condiciones de vida de este
grupo poblacional. Al finalizar el estudio se relevaron alrededor de 1.373 personas en total
y se efectivizaron 937 entrevistas. Su realización se valió de registros administrativos. La
utilización de esta estrategia garantizó un buen nivel de alcance y de cobertura en el
territorio nacional (MIDES, 2017).
• Chile, por su parte, en 2016 realizó la Encuesta T, una iniciativa que buscó hacer frente a
la ausencia de información sobre la población trans en ese país a través de la
caracterización de la población y de las principales formas de violencia que experimenta.
El estudio se realizó a través del financiamiento del programa Global Quality Fund de la
Embajada de los Estados Unidos, con el apoyo del Ministerio Secretaría General de
Gobierno de Chile y organizaciones de la sociedad civil. Para ello se diseñaron las
preguntas de forma comunitaria, a través de grupos focales y entrevistas a personas de
la comunidad trans, para así respetar sus intereses como colectivo y el lenguaje a utilizar.
La encuesta fue implementada durante tres meses, de noviembre de 2016 a enero de
2017, mediante un sitio web, y además se abrió una segunda etapa de una semana en
marzo de 2017. Una vez obtenidos los resultados cuantitativos, el equipo de investigación
decidió implementar también entrevistas individuales para profundizar y robustecer la
información obtenida. Se realizó la encuesta a 315 personas.
La mayoría de los estudios adoptaron metodologías no probabilísticas, principalmente
utilizando la estrategia de bola de nieve o snowball, en la cual los entrevistados recomiendan o
comparten contactos de otras personas de similares rasgos o características que potencialmente se
encuentran en condiciones de ser entrevistados. Esta técnica “se utiliza cuando se trabaja con
poblaciones de las cuales se carece de la suficiente información como para definir una muestra sea
representativa o no” (Alloatti, 2014, pág. 2).
4. Marco normativo en la Argentina

En el caso de la Argentina, es pertinente revisar cómo se relacionó género y formulación de
derechos. De acuerdo con Pecheny y Radi (2018):
“El edificio de derechos en nuestro país fue históricamente construido presuponiendo
individuos cis239, sexuados-generizados de manera fija, binaria y complementaria.
Según nuestro orden normativo, la heterosexualidad entre una mujer cis y un varón
cis es la única forma sexo-genérica240 que ha permitido: a) la formación de relaciones
conyugales y familiares reconocidas por el Estado y premiadas por el mercado y el
estatus social, b) la reproducción sexuada (“biológica”) pero también el acceso a la no-
sexuada (“no-biológica”) a través de la adopción o recientemente las técnicas de
239
Schilt y Westbrook entienden el término cis como aquellas personas que tienen una coincidencia entre el género que se
les asignó al nacer, sus cuerpos y su identidad personal (Schilt y Westbrook, 2009).
240
Tanto el término “sexuados-generizados” como “sexo-genérica” aluden de forma conjunta a los conceptos de sexo y género.
fertilización asistida; c) la transmisión patrimonial y el acceso a derechos sociales y a la

salud; y d) en general el acceso a las chances vitales que permiten a individuos y grupos
moverse socialmente de manera ascendente o al menos mantenerse” (Pecheny y Radi,
2018, págs. 111-112).
Sin embargo, el surgimiento de movimientos sociales que se articulan para la visibilización
de la identidad de género da inicio a una línea de investigación que llega hasta la actualidad
(Pecheny y Radi, 2018). En efecto, la necesidad del reconocimiento de la identidad de género como
un derecho constitutivo se materializó a través de la Ley N° 26.743 sancionada en el año 2012. Esta
ley implica la adopción de un modelo despatologizante de los cuerpos y posiciona a la Argentina
dentro de un marco de derechos humanos.
Dicha ley propone que, aquella persona que así lo solicite, pueda realizar la rectificación
registral del sexo, nombre de pila e imagen. La misma se plasma en la modificación de la partida
de nacimiento, en el padrón electoral y la confección de un nuevo Documento Nacional de
Identidad (DNI), que conserva su número original, sin necesidad que la persona acredite haberse
realizado una intervención quirúrgica de reasignación genital, tratamiento hormonal o cualquier
tipo de tratamiento médico o psicológico, y sin que quede registrado que previamente tenía un
sexo diferente.
La ley garantiza además el derecho al libre desarrollo personal contemplando el acceso a la
salud integral, que abarca los procedimientos quirúrgicos totales o parciales y tratamientos de
hormonización por parte del sistema público y privado de salud, sin necesidad de acreditar una
autorización judicial o administrativa. Esta ley viene a sumarse a la Ley 26.618 de matrimonio
igualitario, sancionada en 2010 (República Argentina, 2010), conformando un corpus jurídico de
ampliación de derechos de las minorías sexuales que se viene gestando desde hace décadas a
través del trabajo de las organizaciones de la sociedad civil por el reconocimiento de derechos
constitutivos de las personas y del colectivo LGTBIQ+. Previamente, en la Ciudad de Buenos Aires
en el año 2002 se aprobó la Ley de Unión Civil entre personas del mismo sexo (Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, 2002), que luego llevaría a la sanción de la Ley Nacional N° 26.618 de matrimonio igualitario.
5. Antecedentes en la medición identidad de género en la Argentina

Tradicionalmente en los censos de población y en las estadísticas oficiales de la Argentina se indaga
por el sexo de la persona, con dos opciones de respuesta: varón y mujer.
Desde 1960 hasta 1980 los censos de población argentinos indagaban la variable sexo de
forma directa, teniendo que ser leída por el censista. Asimismo, tal como se puede observar, los
censos de 1991 y 2001 relevaron la variable sexo por observación. Posteriormente, en línea con el
fortalecimiento de los movimientos sociales y el avance de la legislación, el censo de 2010 relevó la
variable consultando a cada miembro del hogar si era hombre o mujer.
El relevamiento de la variable sexo por observación en los censos de población presenta al
menos dos problemas: por un lado, el sexo se registraba conforme al reconocimiento que el
censista realizaba del censado, y por otro, el riesgo de que el censista omitiera registrar una marca
en la pregunta.
Cuadro 1
Argentina: pregunta sobre sexo, censos de 1960,1970, 1980, 1991, 2001 y 2010
Año Censal Pregunta Tipo de pregunta
1960 ¿Es Varón o Mujer? De lectura, de respuesta abierta
¿Es varón o mujer?
1970 Marque el casillero correspondiente De lectura, con opciones precodificadas
Varón 1 Mujer 2 2
1980 De lectura, con opciones precodificadas
Varón Mujer
Sexo
1991 Por observación, con opciones precodificadas
Varón Mujer
Sexo
2001 Por observación, con opciones precodificadas
Varón Mujer
2010 De lectura, con opciones precodificadas
Varón Mujer
Los resultados de la evaluación de calidad del censo de 2001 advirtieron que, con el objetivo
de disminuir el nivel de omisión de la pregunta sobre sexo, para el operativo del año 2010 se debía
cambiar la operacionalización de la variable. De este modo, para dar solución a los dos problemas
mencionados anteriormente, se retomó la formulación empleada entre 1960 y 1980, debiendo los
censistas realizar la pregunta y quedando la respuesta a cargo del censado, lo cual posibilitó
además reducir la omisión en esta pregunta.
En relación con la temática LGTBI, en las etapas preparatorias del último censo se llevaron a
cabo reuniones con los principales referentes de las comunidades gays, lesbianas, travestis y
transexuales, donde se trataron cuestiones relativas a la diversidad sexual y a los derechos
igualitarios. De dichas reuniones participaron la Federación Argentina de Lesbianas, Gays,
Bisexuales y Trans (FALGBT); la Comunidad Homosexual Argentina (CHA); el colectivo 100%
Diversidad y Derechos; la Asociación de Travestis, Transexuales y Transgénero de Argentina (ATTTA);
la Asociación Lucha por la Identidad Travesti-Transexual (ALITT); La Fulana; Lesmadres; MISER.
En el año 2012, se difundieron los resultados del censo de 2010 respecto de jefas/es de hogar
y cónyuges del mismo sexo (INDEC, 2012a), al tiempo que se estaba renovando la legislación en el
tema. En ese mismo año, y como resultado de ese trabajo conjunto, el INDEC, juntamente con el
Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI), llevaron adelante la
prueba piloto de la Primera Encuesta sobre Población Trans 2012: Travestis, Transexuales,
Transgéneros y Hombres Trans. La propuesta fue inédita, ya que clasificó a la población de acuerdo
con la variable identidad de género en lugar de la variable sexo. Desde esta autoidentificación se
pretendió elaborar e implementar un cuestionario destinado a registrar las características
sociodemográficas, las condiciones de vida, los vínculos con el ámbito de la justicia y las
experiencias de discriminación de esta población.
La prueba piloto de la encuesta se realizó en el partido de La Matanza del 18 al 29 de junio
de 2012 (INDEC, 2012b). El equipo de trabajo estuvo integrado por once encuestadoras de las
organizaciones trans (capacitadas durante tres días en instalaciones del INDEC), tres supervisores
del INDEC, tres supervisores del INADI, seis observadores no participantes y dos operadoras en el INDEC
asistiendo las tareas de campo de las sedes. La prueba arrojó un total de 209 entrevistas efectivas a
personas trans. Una de las principales fortalezas de la encuesta radicó en la creciente articulación entre
los organismos del Estado y las organizaciones sociales que hicieron posible la misma241.
La mencionada prueba piloto tuvo los siguientes objetivos:
• Confeccionar, analizar y evaluar el cuestionario.
• Diseñar, implementar y ajustar las estrategias de comunicación más convenientes con
respecto a la población del estudio.
• Realizar y evaluar la convocatoria voluntaria de las personas trans del partido de La
Matanza para posibilitar su participación en la prueba.
Los propósitos se dirigieron a aumentar el grado de familiaridad con la modalidad de
abordaje de esta temática y obtener información sobre la posibilidad de optimizar las técnicas y
estrategias diseñadas para llevar a cabo la investigación en un territorio de alcance nacional.
Posteriormente se realizaron otros relevamientos no probabilísticos en distintas provincias del país:
• Relevamiento de Población Trans de Misiones, realizado en 2015 por el Instituto Provincial
de Estadísticas y Censos (IPEC), en conjunto con el Departamento de Diversidad e
Identidad del Ministerio de Derechos Humanos de Misiones, en el marco del “Proyecto
de fortalecimiento de lesbianas, gays, bisexuales, trans, intersex y queer en situación de
vulnerabilidad”. Otros actores participantes fueron el colectivo LGBT de Misiones y la
Defensoría del Pueblo (IPEC, 2015).
El operativo se llevó a cabo en las localidades de Posadas, Oberá, Eldorado, Puerto
Iguazú, Aristóbulo del Valle, Apóstoles y San José entre los meses de enero y octubre.
Se optó por la metodología de “bola de nieve”, en la cual cada una de las personas
entrevistadas inicialmente reportaba el contacto de hasta tres personas. Luego, estas
últimas tres personas reportaban como máximo otras tres, por lo que el procedimiento
se repetía. Se elaboró un cuestionario final que constó de 38 preguntas de respuestas
cerradas estructuradas en cuatro bloques. Se entrevistó a un total de 55 personas trans.
• Relevamiento a la Población Trans Travesti, Transexuales, Transgénero, Intersexuales y
Hombres Trans realizado en la ciudad de Salta en 2016, en colaboración con el
Observatorio de Violencia contra las Mujeres “Roxana Alderete”, Mujeres Trans Argentina
y el Ministerio de Derechos Humanos y Justicia.
La encuesta se llevó adelante en espacios de pertenencia y de participación directa para
realizar la difusión de las encuestas y coordinar las visitas a los domicilios de las personas
a entrevistar. El estudio se realizó a través de la metodología “bola de nieve”. Asimismo
se organizaron reuniones de sensibilización en instituciones barriales (Observatorio de
Violencia contra las Mujeres, 2018).
• La Dirección de Estadísticas Poblacionales del INDEC y la Dirección General de Estadística
y Censos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, durante el mes de diciembre del
año 2016, desarrollaron una prueba piloto para evaluar la inclusión de un módulo sobre
derechos humanos en las encuestas de hogares en el ámbito de la ciudad. Esta iniciativa
241
Cabe mencionar que al momento de la realización de esta encuesta aún no existían antecedentes en América Latina de
estudios de este tipo realizados por organismos del Estado.
obedeció a necesidades de información planteadas por la legislatura porteña en el contexto

de los avances legales (Ley de Identidad de Género, Ley de Matrimonio Igualitario).
Se trató de una prueba piloto exploratoria que buscaba conocer las distintas
manifestaciones de aceptación o rechazo a la temática sobre población LGBTI por parte
de los encuestados y las dificultades que pudieran surgir durante la capacitación de los
encuestadores. El bloque de preguntas estuvo compuesto por: sexo al nacer, identidad
de género y orientación sexual. Luego de la prueba exploratoria la Dirección General de
Estadística y Censos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires decidió incluir el bloque
de preguntas en la Encuesta Anual de Hogares a partir del año 2017.
Hacia la ronda censal 2020:
• En la Argentina se realizaron reuniones entre el INDEC y representantes de la Dirección
General de Estadística y Censos de la Ciudad de Buenos Aires; el Instituto Nacional de las
Mujeres; áreas de Diversidad del Ministerio de Salud y Desarrollo Social y del Ministerio
de Producción y Trabajo; el Sistema de Información, Evaluación y Monitoreo de
Programas Sociales (SIEMPRO); el área de Salud Sexual del Ministerio de Salud y
Desarrollo Social; el Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo
(INADI), y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. También participaron integrantes de
varias direcciones del INDEC: Dirección Nacional de Estadísticas de Condiciones de Vida,
Dirección de Estadísticas Sectoriales y Dirección de Estadísticas Poblacionales.
Durante el trabajo conjunto se destacó la importancia de incorporar esta temática
inédita y novedosa en los operativos censales, para que ese sector de la sociedad sea
visibilizado a través de los relevamientos estadísticos oficiales. Asimismo se enfatizó la
relevancia que adquiere la legislación y normativa vigente en la inclusión y el
reconocimiento de la población travesti-trans por parte del Estado para la generación
de políticas públicas que atiendan las necesidades de este colectivo.
6. Del concepto identidad de género a la medición en las estadísticas públicas

La identidad de género no es un concepto estático, cerrado y unilateral. Se encuentra afectado por
continuos cambios y disputas que atraviesan a todos los actores sociales, organizaciones de la
sociedad civil, instituciones gubernamentales y la academia. La producción de saberes trans implica
la adopción de prácticas e inmersión en lógicas propias de la construcción de ese tipo de
conocimientos donde los cuerpos mediatizan procesos que surgen desde abajo hacia arriba de las
estructuras cognoscitivas (Berkins, 2007; Berkins y Fernández, 2013).
En cuanto a la medición de la identidad de género, como instancia posterior al
reconocimiento por parte del Estado y sus instituciones, los organismos de estadísticas públicas se
enfrentan al desafío de medir esta variable sin contar aún con un marco internacional de referencia
que oriente sobre la metodología y su operacionalización en censos de población y vivienda y
encuestas de hogares.
En este sentido, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) establece
algunos lineamientos para la correcta incorporación del tema en los cuestionarios, lo que se ha
reflejado en el marco de referencia del Sistema de Indicadores de Género de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires:
“Es importante que los cuestionarios incorporen preguntas relevantes y categorías de

respuestas acordes con la realidad de mujeres y varones. Además, es necesaria la
capacitación del personal de campo sobre la importancia de no introducir, durante las
entrevistas, sesgos de género generalmente producto de sus preconcepciones y
estereotipos —es común, por ejemplo, el sesgo de considerar a las mujeres como amas
de casa—” (DGEyC, 2018, pág. 4).
Además se recomienda, por un lado, que la información generada a través de estos estudios
sea elaborada con una determinada periodicidad y de modo comparativo y, por otro, que los
sistemas estadísticos sean permeables a la incorporación de indicadores que den cuenta de las
transformaciones culturales en las relaciones de género.
Las recomendaciones de las Naciones Unidas (2017) abordan la temática de género desde la
perspectiva de la igualdad, advirtiendo además sobre los posibles sesgos basados en el sexo
biológico y los estereotipos relacionados a los roles de género que puedan llegar a afectar a las
poblaciones minoritarias. A pesar de no indagar puntualmente sobre cuestiones relacionadas con
la identidad de género y el autoreconocimiento, sugieren que los representantes de estos grupos
minoritarios sean consultados a la hora de planificar los operativos censales aportando las ideas y
el conocimiento focalizado con el que cuentan para contribuir en el diseño conceptual, operacional
y metodológico de la pregunta que se pretenda indagar (Naciones Unidas, 2017).
Por su parte, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y el Consenso de Montevideo
(CEPAL, 2017) no abordan la temática de identidad de género, pero elaboran objetivos y
recomendaciones en torno a la igualdad de género entre mujeres y hombres vinculados con la
promoción y protección de los derechos humanos de las mujeres, la erradicación de la
discriminación de género y la discriminación múltiple, la eliminación de la violencia y el
fortalecimiento de las estructuras del estado para promover el adelanto de las mujeres y la igualdad
de género. En los ODS se considera además que la discriminación y la violencia basada en la
orientación sexual y la identidad de género sitúa a las personas LGTBIQ en una posición de
vulnerabilidad, impidiendo el acceso a la igualdad y al pleno ejercicio de la ciudadanía.
Cabe mencionar además que, a partir de 2019, la Organización Mundial de la Salud retirará
de los trastornos de personalidad y comportamiento del adulto de su Clasificación Estadística
Internacional de Enfermedades y Problemas Relacionados con la Salud (CIE)242 a la transexualidad,
y la ubicará dentro de aquellas relacionadas a las condiciones relativas de la salud sexual. Es decir,
pierde la categoría de trastorno psicológico para quedarse en una cuestión física: la falta de
adecuación del cuerpo al género que siente la persona. Es un avance en términos relativos que
permitirá a los países planificar cómo emplear la nueva versión, preparar las traducciones y
capacitar a los profesionales de la salud de todos los países.
Resulta de suma importancia la despatologización y desjudicialización de las identidades y
cuerpos disidentes, pues implica el reconocimiento de vivencias, trayectorias biográficas propias e
individuales y recorridos personales y colectivos que demandan un reconocimiento a través de una
242
La CIE es el instrumento fundamental para identificar tendencias y estadísticas de salud en todo el mundo, contiene
alrededor de 55.000 códigos únicos para traumatismos, enfermedades y causas de muerte. Proporciona un lenguaje común
que permite a los profesionales de la salud compartir información sanitaria en todo el mundo.
mirada desde los derechos humanos (Ministerio Público de la Defensa de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, 2017).
Nótese que según los procedimientos del Ministerio de Salud se da cuenta de la asignación
de sexo al momento de nacer y cómo esta puede cambiar con los años:
“Al momento del nacimiento el equipo médico define, a través de la observación de
los genitales -u otros procedimientos adicionales-, el ‘sexo’ de una persona, que
después es ratificado en el registro civil por la inscripción y la elección de los nombres
que hacen sus progenitores o tutores legales. A través de los años, muchas personas
construyen su identidad asimilando esta primera asignación que se realizó sin su
consentimiento, mientras que otras no” (Ministerio de Salud de la Nación, 2015, pág. 16).
Sin embargo, a pesar de esta asignación del sexo al nacer, “hay personas cuyos genitales o
las demás características que determinan el sexo varían respecto de lo que se considera
característico de varones o mujeres, son las personas intersexuales o intersex y la condición de estas
personas lleva el nombre de intersexualidad” 243 (Ministerio de Salud de la Nación, 2016, pág. 9).
7. Desafíos en la medición de la identidad de género hacia la ronda censal 2020

La medición de la identidad de género en censos de población, por ser la única fuente de datos de
cobertura universal, tendría la ventaja de poder obtener información de toda la población, con
capacidad de desagregación geográfica y la posibilidad de caracterizar a los hogares con personas
de identidad de género binaria y no binaria. Sin embargo, tal como queda demostrado, la
experiencia argentina y de la región sobre medición de la temática en operativos estadísticos
presenta una serie de limitaciones y desafíos de cara a su posible incorporación en censos.
Es sabido que algunos problemas que pueden darse en el operativo censal en general se deben a:
• Errores en el instrumento de recolección, vinculados a la falta de claridad de las preguntas
o la utilización de conceptos que no son fácilmente comprensibles para la población.
• Errores por parte del entrevistador, relacionados a confusiones conceptuales debido a una
capacitación deficiente o a una interpretación errónea de la respuesta durante la entrevista.
• Errores de registro, debido a que pueden existir vacios de respuesta o errores de marcado
de las categorías de respuesta precodificadas.
• Errores de interpretación de la pregunta, ya que el censado puede responder sin haber
comprendido conceptualmente a que se refería la pregunta en cuestión.
• Ignorancia de la respuesta correcta, ya que en casos donde la persona de referencia o
jefa(e) del hogar suele responder por el resto de los miembros, puede no estar
suficientemente informado sobre las características de los demás miembros del hogar.
• Error deliberado cuando el censado falsea la respuesta debido a diversos motivos, como
la percepción del censado en relación a la utilización de la información relevada, factores
culturales, entre otros (CEPAL, 2014).
243
“La intersexualidad no es una enfermedad, sino una condición de no conformidad física con criterios culturalmente
definidos de normalidad corporal (…) el abordaje contemporáneo de la intersexualidad, la identificación y eliminación de
la ambigüedad y de la diferencia están basados en supuestos que carecen de una base médica real. Se trata más bien de
juicios valorativos acerca de lo que son y deben ser las mujeres, los hombres, y su sexualidad” (Maffia 2003, pág. 121).
A partir de lo mencionado, las boletas de la ronda censal 2020 deben afrontar tanto desafíos
operativos como conceptuales.
a. Desafíos de la definición conceptual y operacional
Debido a lo novedoso de la temática y la demanda de información por parte de las
organizaciones de la sociedad civil y el marco normativo vigente, la identidad de género resulta de
suma relevancia a la hora de ser incorporada al censo. Sin embargo, su inclusión debe sortear
algunos desafíos conceptuales y operacionales:
• En relación al criterio de validez, la definición conceptual de identidad de género que se
diseñe debería proporcionar una representación adecuada del fenómeno. No obstante,
se trata de un concepto complejo que involucra categorías que se encuentran en
constante transformación244. Esto se visualiza en la diversidad de formas y modos de
denominar a las distintas identidades de género.
• La característica cambiante que reviste el concepto de identidad de género —y que por
ende puede adoptar el sistema de categorías— puede traer aparejados inconvenientes
en cuanto a la confiabilidad en la medición, es decir, relacionados a “la capacidad de
obtener resultados consistentes en mediciones sucesivas del mismo fenómeno”
(Cea, 1999, pág. 152).
• La pregunta de identidad de género alude a la autopercepción de cada persona en relación
a la temática. Por ende, sería óptimo que cada persona responda la pregunta por sí misma.
No obstante, debido a las características en general del operativo censal y del cuestionario
en particular, quien contesta por todos los integrantes del hogar es en general la persona
que se asigna como jefa o jefe del hogar o persona de referencia. Esto trae consigo posibles
sesgos o ausencia de respuesta para la correcta detección de identidades de género
diversas, las que son necesarias para la obtención de mediciones precisas.
• A través de la medición de la variable pueden visibilizarse una multiplicidad de
identidades. Estas pueden transformase o también pueden surgir nuevas categorías que
reflejen nuevas formas y modos de pensar los cuerpos e identidades. Es por estos motivos
que resulta importante que el sistema de medición propuesto contenga las propiedades
de un sistema de categorías mutuamente excluyentes, que cada individuo sea clasificado
de acuerdo con un único atributo, y que permita la clasificación de todos los individuos,
es decir que sea exhaustivo (Korn, 1984).
• Como se mencionó anteriormente, el concepto de identidad de género reviste una
complejidad en su definición, que no toda la población conoce, y que puede ser asociada
con la pregunta acerca del sexo. Este desconocimiento podría generar situaciones de
incomodidad o rechazo durante las entrevistas si no se realiza una campaña de
sensibilización enfocada en el tema.
244
En ese sentido “género no es un sustantivo, ni tampoco es un conjunto de atributos vagos, porque hemos visto que el
efecto sustantivo del género se produce performativamente y es impuesto por las prácticas reguladoras de la coherencia
de género. (…) El género es siempre un hacer, aunque no es un hacer por parte de un sujeto que se pueda considerar
preexistente a la acción” (Butler, 2007, pág. 84).
• Es importante además establecer si la población que se pretende relevar se identificará

con las categorías que se propongan.
• Al realizarse la pregunta a personas mayores de 14 años se genera una limitación en la
captación de las infancias trans.
b. Desafíos operativos
Además de los mencionados retos conceptuales, la inclusión de la identidad de género en
los censos de población de la ronda 2020 debe afrontar los siguientes desafíos operativos:
• La temática identidad de género es de difícil medición y requiere de una capacitación que
se encuentra por encima de las posibilidades que puede ofrecer el censo.
• La identidad de género es una tema complejo y novedoso para los organismos
gubernamentales y para la sociedad civil en general. Debido a esto, requeriría el diseño e
implementación de una estrategia de sensibilización focalizada dirigida a toda la población.
• A partir del desconocimiento o prejuicios relacionados a la temática, se corre un elevado
riesgo de omisión de la pregunta por parte del censista.
• Para alcanzar una medición válida, se requeriría incluir al menos tres preguntas en la
boleta censal: sexo, sexo asignado al nacer e identidad de género (en la sección siguiente
se elabora una propuesta de preguntas y sus definiciones). Cabe destacar que la inclusión
de más preguntas en el cuestionario censal es incompatible con el tiempo de entrevista
recomendable para los censos en un solo día.
• Los operativos puntuales que abordan el tema de la población trans reclutan dentro de
sus estructuras de relevamiento población trans como una estrategia de llegada y
acercamiento a la población. Sin embargo, el censo requiere una estructura de recursos
humanos de mayores dimensiones que estaría compuesta fundamentalmente por
personas cis —no trans—, lo cual puede traer complicaciones al momento de realizar las
entrevistas y recolectar la información.
8. Hacia la ronda censal 2020

A pesar de las limitaciones y desafíos mencionados en relación con la medición y captación de la
identidad de género en las fuentes de datos en general y en el censo de población en particular,
se considera esencial intentar sortear los más importantes y evaluar la incorporación de una
pregunta en una prueba piloto. De esta manera, aunque no captaría exhaustivamente a toda la
población trans, se podría iniciar el camino hacia la visibilización estadística de dicha población.
En este marco, para el diseño de las boletas de la ronda censal 2020, se sugiere realizar una
pregunta específica acerca de la identidad de género con el fin de ubicar al censado en la temática
y que no le resulte similar a la pregunta de sexo asignado al nacer. Asimismo, se sugiere que se
consulte de acuerdo con el autoreconocimiento.
Propuesta para el mejoramiento de la medición de identidad de género para las boletas
censales de la ronda 2020:
1. ¿Cuál es el sexo de (nombre)? (Refiere al sexo al nacer)

1. mujer?
2. varón?
2. Y de acuerdo a la identidad de género, ¿(nombre) se considera…
1. mujer?
2. varón?
3. mujer trans/travesti?
4. varón trans?
5. otro?
6. Ignorado
Las definiciones sugeridas son las siguientes:
• La pregunta sobre el sexo refiere a la pregunta tradicional que se releva en los operativos
censales y que alude a características biológicas. En este sentido, podría incluirse la
categoría “intersex” para mejorar la exhaustividad; sin embargo, esta incorporación podría
discontinuar la medición tradicional, y por lo tanto la comparabilidad histórica.
• El sexo asignado al nacer refiere a la pregunta que indaga acerca del momento del
nacimiento, donde “se seleccionan determinados atributos físicos y estéticos –a través de
la observación de los genitales– para asignar uno de los dos sexos reconocidos
socialmente” (INADI, s.f., pág. 12).
Las definiciones de la pregunta acerca de la identidad de género son las siguientes:
• Mujer: se trata de la persona que de acuerdo con su sexo asignado al nacer fue registrada
como mujer y que en la actualidad se siente y/o se autopercibe como mujer.
• Varón: se trata de la persona que de acuerdo con su sexo asignado al nacer fue registrada
como varón y que en la actualidad se siente y/o autopercibe como varón.
• Mujer trans: se trata de la persona que de acuerdo con su sexo asignado al nacer fue
registrada como varón y que en la actualidad se siente y/o autopercibe como mujer trans
(independientemente de que haya realizado o no la rectificación de su DNI y/o alguna
intervención sobre su cuerpo).
• Travesti: se trata de la persona que se expresa socialmente con un género distinto a su
sexo asignado al nacer y se siente y/o autopercibe como travesti (independientemente de que
haya realizado o no la rectificación de su DNI y/o alguna intervención sobre su cuerpo).
• Varón trans: se trata de la persona que de acuerdo con su sexo asignado al nacer fue
registrada como mujer y que en la actualidad se siente y/o autopercibe como varón trans
(independientemente de que haya realizado o no la rectificación de su DNI y/o alguna
intervención sobre su cuerpo).
• Otro: es aquella persona que se siente y/o autopercibe con una identidad de género
distinta a las mencionadas anteriormente, por ejemplo: intersex, queer, transexual,
transgénero, etc.
Cabe destacar que esta pregunta se podría ubicar a continuación de la pregunta tradicional de sexo.
Tal como se ha venido mencionando a lo largo de este documento la identidad de género
constituye un concepto variable y construido históricamente por las sociedades a través del tiempo.
Tal como menciona Judith Butler, “el género es una complejidad cuya totalidad se posterga de
manera permanente, nunca aparece completa en una determinada coyuntura en el tiempo” (Butler,
2007, pág. 70).
Hasta la actualidad, el paradigma biomédico sigue siendo el discurso hegemónico que
atraviesa a las prácticas y los discursos sociales e institucionales. La diferenciación macho/hembra,
el paradigma cisnormativo245 basado a grandes rasgos en binarismo sexo-genérico, ha justificado
actos de patologización, discriminación y represión a aquella población que no se ajustaba a
determinados parámetros considerados normales o deseables (Radi y Pecheny, 2018). Estos
parámetros promueven desde la caracterización física a través de la genitalización hasta la
conformación de estereotipos de género que regulan los comportamientos, las expectativas y el
sistema de valores de una sociedad.
Por esta razón, las identidades no hegemónicas ponen en cuestión todo un sistema de
categorías que excluye a aquellas personas que no entran dentro de esta clasificación. En ese
sentido, la mayor visibilización de las identidades trans cuestionan la unilateralidad en el modo de
clasificar a las personas que vincula estrechamente la asignación del sexo al momento del
nacimiento con un determinado género (Ministerio de Salud de la Nación, 2015).
La diferencia entre sexo biológico, sexo asignado al nacer e identidad de género resultan
sustantivas, y plantean la necesidad de que estas variables sean diferenciadas debido a que la
variable identidad de género se asocia a diferencias en el mercado laboral, educación, cobertura
de salud, entre otras.
No obstante, existiría una serie de riesgos metodológicos y de potencial pérdida de
comparabilidad para el caso de modificar la pregunta de sexo (¿Es mujer o varón?) por sexo
asignado al nacer, por ejemplo debido a que en este último caso, al momento de evaluar una
modificación de la pregunta, debería ser considerada y probada la incorporación de la categoría
intersexual como una tercera categoría. No obstante, se sugiere mantener la pregunta de sexo
como una pregunta que coloque la categoría “mujer” en primer orden. Se trata de una variable que
se mide históricamente y que resulta de fundamental importancia como variable de análisis
socioeconómico y demográfico.
Muchos países se encuentran suscriptos a resoluciones de las Naciones Unidas que se
posicionan en contra de la discriminación por motivos de identidad de género y orientación sexual.
Asimismo, en algunos países, el Estado ya ha dado un primer paso desde la legislación vigente en
245
“La cisnormatividad ha determinado de forma sistemática, y no simplemente aleatoria o circunstancial, el acceso a la
titularidad y ejercicio de los derechos, a bienes y servicios, privilegiando las identidades de género cis, (…) excluyendo y
subordinando a las identidades trans” (Pecheny y Radi, 2018 pág. 111).
el reconocimiento de las identidades trans que garanticen derechos básicos a una población que
hasta hace pocos años carecía de ellos. En este momento se hace necesario contabilizar a la
población trans, conocer sus condiciones de vida y dimensionar cuantitativamente las necesidades
que afrontan, con el fin de diseñar e implementar políticas públicas que atiendan a esas cuestiones.
Es por eso que, si bien serían los registros y las encuestas específicas en la temática las fuentes de
datos más adecuadas para la medición de la identidad de género, el censo de población, por su
universalidad, resulta una fuente privilegiada para conocer la estructura, características, condiciones
de vida y localización de la población trans.
Sin embargo, son varios los interrogantes que requieren reflexión y respuesta: ¿Qué responde
la población al preguntarle por su sexo?, ¿Cómo se puede reflejar la complejidad del fenómeno
tomando en cuenta que la cantidad de preguntas que pueden incluirse en el cuestionario censal
son limitadas?, ¿A qué universo debe aplicarse el bloque de fecundidad? En caso de incorporarse
la categoría “otro” o “intersexual” en la variable sexo: ¿Cómo se garantiza la comparabilidad con los
censos anteriores y otras estadísticas oficiales?, ¿Sobre qué categorías elaborar la tradicional
pirámide de población? Si se incorpora la indagación sobre identidad de género: ¿Cómo garantizar
la validez de la medición cuando responde otra persona del hogar?, ¿Cómo sensibilizar a la
población para que responda adecuadamente y no genere rechazo?.
Ante esta situación, los organismos productores de estadísticas oficiales se encuentran con
el desafío de producir metodologías de medición, desarrollos conceptuales, datos y formas de
difusión acordes a los requerimientos actuales, que reconozcan la diferencia entre sexo e identidad
de género. Es en este marco, independientemente de la incorporación de la pregunta en las boletas
censales de la ronda 2020, los sistemas estadísticos nacionales y demás organismos del estado en
su conjunto debieran incorporar líneas de trabajo que midan la temática de identidad de género
en un sistema integrado que se nutra de varias fuentes de datos: censos de población, encuestas y
registros administrativos de diversa índole.
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Anexos
Anexo 1
Programa
Programa del seminario “Aspectos conceptuales de los censos de población y vivienda: desafíos
para la definición de contenidos incluyentes en la ronda 2020”
Santiago de Chile, 6 al 8 de noviembre de 2018
Sala Raúl Prebisch
Martes 6 de noviembre
08.30 a 09.15 horas Registro de participantes
09.15 a 09.45 horas Apertura
• Palabras de bienvenida:
o Paulo Saad, Director, CELADE-División de Población de la CEPAL
o Laís Abramo, Directora, División de Desarrollo Social de la CEPAL
o María Mercedes Jeria, Subdirectora Técnica, INE Chile, país
coordinador del Grupo de Trabajo sobre Censos de la CEA-CEPAL
o Pablo Salazar, Asesor Técnico Regional en Población y Desarrollo,
Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA LACRO)
o José Antonio Mejía, Especialista Líder en Modernización del Estado,
Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
09.45 a 10.45 horas Sesión I. Aspectos generales sobre los censos de población y
vivienda y el uso de nuevas tecnologías
En esta sesión se brindará un panorama general sobre los principales aspectos conceptuales y
metodológicos considerados en las últimas rondas de los censos de población y vivienda, en particular
los cambios respecto al tipo de censo y los contenidos censales. También se abordará una síntesis respecto
al uso de nuevas tecnologías en todas las etapas del proceso censal, compartiendo los resultados de la
“Encuesta sobre uso de tecnología en los censos de la ronda 2020” llevada a cabo por el Grupo de
Trabajo sobre Censos de la CEA-CEPAL.
Presentación 1. Aspectos generales sobre los censos de población y

vivienda en América Latina con miras a la ronda 2020, Fabiana Del
Popolo, Coordinadora del Área de Demografía e Información sobre
Población, CELADE-División de Población de la CEPAL
Presentación 2. Principales resultados de la Encuesta sobre uso de

tecnología en los censos de población y vivienda de la ronda 2020,
Rodrigo Vidal, Coordinador TI Censo, INE Chile, y Lizbeth Expósito,
Coordinadora de Sistemas de Información, INE Venezuela
Modera y comenta: José Antonio Mejía, Especialista Líder en

Modernización del Estado, Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
10.45 a 11.00 horas Café

11.00 a 13.00 horas Sesión II. Hogar y familia
Esta sesión apunta al debate en torno al potencial que ofrecen los censos para el estudio de la familia,
analizando la evolución de la definición conceptual y operativa adoptada en las últimas rondas censales,
a la luz de las recomendaciones internacionales y regionales, tendientes a ampliar las posibilidades en la
captación de múltiples arreglos residenciales. En particular, se examinará la experiencia de los países en
la utilización de jefatura de hogar versus persona de referencia y la posibilidad de identificar núcleos
secundarios.
Presentación 1. Hogares y familias en América Latina: el aporte de los

censos y la experiencia regional con miras a la ronda 2020, Susana
Schkolnik, Consultora, CELADE-División de Población de la CEPAL
Presentación 2. Experiencia de Costa Rica en el abordaje del tema de

hogar y familia en los censos nacionales de población y vivienda, Sofía
Mora, Equipo de Diseño, Procesamiento y Análisis, Proyecto Censos
Nacionales, INEC Costa Rica
Presentación 3. Estructura y composición de los hogares uruguayos.

Censos 2011, Lidia Melendres, Departamento Sistema Estadístico
Nacional, INE Uruguay
Modera y comenta: Alicia Bercovich, Instituto de Estudos do Trabalho

e Sociedade (IETS), Brasil
Preguntas y debate
13.00 a 14.30 horas Almuerzo
14.30 a 16.00 horas Sesión III. Acceso a tecnologías de la información y la

comunicación (TIC)
En el marco de la sociedad de la información, el nivel de penetración de los bienes y servicios ligados a

las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) en los hogares es, sin duda, el punto de partida
para impulsar políticas públicas que fomenten la conectividad digital. En este contexto, la demanda de
información sobre el acceso, uso y calidad de las TIC es creciente, buscando además evidenciar las
disparidades sociales. En esta sesión se pretende discutir la relevancia de algunas preguntas relacionadas
con el acceso y uso de TIC, las experiencias nacionales al respecto, con el fin de poder construir un
conjunto mínimo de indicadores que sean comparables entre los países de la región.
Presentación 1. Una mirada regional al acceso y tenencia de tecnologías

de la información y comunicaciones a partir de los censos, Alejandra
Silva, Asistente de Investigación, Área de Demografía e Información
sobre Población, CELADE- División de Población de la CEPAL
Presentación 2. Las Tecnologías de Información y Comunicación

(TICs) y los censos de población y viviendas, Mirian Llano Del Puerto,
Jefa del Departamento de Demografía, DGEEC Paraguay
Presentación 3. Experiencia de Costa Rica en el acceso a tecnologías de

la información y la comunicación (TIC), Eugenio Fuentes, Equipo de
Diseño, Procesamiento y Análisis, Proyecto Censos Nacionales, INEC
Costa Rica
Modera y comenta: Pedro Juan Hernández, Gerente de Estadísticas

Económicas, DIGESTYC El Salvador
Preguntas y debate
16.30 a 18.00 horas Sesión IV. Aspectos de la ciudadanía medidos en los censos de
población
Son diversos los instrumentos internacionales que señalan que el registro del nacimiento es un derecho
humano, por lo cual su no inscripción constituye una violación del derecho a la ciudadanía. Por ello, la
cobertura, completitud y calidad del registro de nacimientos aún es un desafío en la región, siendo los
censos de población una de las fuentes de información utilizadas para las evaluaciones de los registros.
Por otra parte, la tenencia de documento de identidad es otro elemento clave para el acceso y el ejercicio
de derechos. En este marco, en esta sesión se presentarán las experiencias nacionales respecto a la
inclusión de preguntas relativas a estos asuntos en los censos de población y las lecciones aprendidas,
con miras a establecer acuerdos regionales para la ronda 2020.
Presentación 1. Aspectos sobre la ciudadanía en los censos de América

Latina: experiencias y desafíos para su inclusión en la ronda 2020,
Laura García y Amalia Plana, Asistentes de Investigación, CELADE-
División de Población de la CEPAL
Presentación 2. Nacimientos. Censo y registros administrativos, Iván

Márquez, Jefe de la Unidad de Estadísticas e Indicadores Sociales, INE
Bolivia
Presentación 3. Censos: ¿oportunidad para validar registros de

nacimientos y defunciones?, Lorena Naranjo, Asesora de la Dirección
Ejecutiva, y Cecilia Valdivia, Responsable de Gestión de Estadísticas
Estructurales, Sociales y Demográficas, Dirección de Estadísticas Socio
Demográficas, INEC Ecuador
Modera y comenta: Nathalie Lamaute-Brisson, Asesora para el

aseguramiento de la calidad estadística, IHSI Haití
Preguntas y debate
18.00 horas Cóctel de bienvenida

Lugar: Cuarto Piso Terraza
Miércoles 07 de noviembre
09.00 a 18.00 horas Sesión V. La inclusión de las personas con discapacidad
Existe una creciente demanda de información sobre la población con discapacidad, lo que refleja una
mayor concientización sobre los derechos de las personas con discapacidad y la necesidad de evaluar el
progreso hacia el cumplimiento de estos derechos. Esto requiere un fortalecimiento y mejor uso de las
fuentes de datos existentes con el fin de generar información sobre la población con discapacidad. Los
censos de población y vivienda representan una valiosa fuente de información sobre la población con
discapacidad, que en algunos casos es la única, a través de la cual se puede establecer la prevalencia de
la población con discapacidad en un país, su caracterización sociodemográfica y su ubicación geográfica.
Es por ello por lo que surge la necesidad de fortalecer los procesos de medición de la discapacidad en
los censos.
09.00 a 11.00 horas La identificación de la población con discapacidad en los censos:

aspectos técnicos
Presentación 1. La medición de la discapacidad en los censos de

población: una cuestión de derechos humanos con miras a los censos de
2020, Daniela González, Asistente de Investigación, Área de Población
y Desarrollo, CELADE-División de Población de la CEPAL
Presentación 2. Recomendaciones para las preguntas sobre

discapacidad en la ronda censal 2020: presentación de una nota técnica,
Heidi Ullmann, Oficial de Asuntos Sociales, División de Desarrollo
Social de la CEPAL
Presentación 3. Estadísticas de discapacidad: una visión global de las

experiencias nacionales de la ronda censal 2010, Margaret Mbogoni,
Senior Statistician, División de Estadísticas de las Naciones Unidas
(UNSD)
Modera y comenta: Sofía Mora, Equipo de Diseño, Procesamiento y

Análisis, Proyecto Censos Nacionales, INEC Costa Rica
Preguntas y debate
11.30 a 13.00 horas Experiencias recientes identificando a la población con

discapacidad en los censos: Aprendizajes y desafíos
Presentación 1. Medición de la discapacidad en el Perú, Gaspar Morán,

Director Nacional de Censos y Encuestas, INEI Perú
Presentación 2. Identificación de la población con discapacidad en

Argentina: aprendizajes y desafíos hacia la ronda censal 2020, Sofía
Muhafra, Profesional responsable del diseño conceptual de la temática
de discapacidad, INDEC Argentina
Presentación 3. La medición de la discapacidad en México en los censos

de población y vivienda, Leonor Paz, Directora de Diseño Conceptual
del Censo de Población y Vivienda, INEGI México
Modera y comenta: Francisco Cáceres, Director de Censos y Encuestas,

ONE República Dominicana
Preguntas y debate
14.30 a 16.00 horas El uso de información sobre la población con discapacidad

derivada de los censos: perspectivas de la academia, de instituciones
públicas y de la sociedad civil
Presentación 1. La importancia del modo de formular las preguntas y

elaborar las opciones de respuesta en el censo de población: el caso de
la discapacidad, Alicia Bercovich, Instituto de Estudos do Trabalho e
Sociedade (IETS), Brasil
Presentación 2. Participación de las personas con discapacidad en la

generación de datos estadísticos, Mariana Camacho, Junta Directiva,
Alianza Latinoamericana de Mujeres con Discapacidad (ALAMUD)
Modera y comenta: Yolanda Barrios, Directora de Estadísticas Sociales

y Demográficas, DGEEC Paraguay
Preguntas y debate
16.30 a 18.00 horas Trabajo en grupo para definir recomendaciones y plenaria
Jueves 08 de noviembre
09.00 a 11.00 horas Sesión VIa. La inclusión de las personas pertenecientes a pueblos
indígenas y afrodescendientes
La inclusión de los pueblos indígenas y afrodescendientes en los censos de población y vivienda es un

hecho instalado en los países de la región, los cuales han realizado importantes progresos entre las rondas
censales 2000 y 2010. Por lo tanto, en este espacio se espera debatir respecto a las lecciones aprendidas
y los desafíos pendientes en la región para consolidar procesos y mejorar la calidad de la información
obtenida. Se espera debatir en torno a las preguntas de identificación de pueblos indígenas y
afrodescendientes, y también respecto de la inclusión de otras variables que apuntan a la pertinencia
cultural de la información.
Presentación 1. La inclusión de los pueblos indígenas y

afrodescendientes en los censos de población y vivienda: avances y
desafíos para la ronda 2020, Fabiana Del Popolo, Coordinadora del
Área de Demografía e Información sobre Población, CELADE-
División de Población de la CEPAL
Presentación 2. Limites e alcances para la definición temática del censo

de la ronda 2020 en Brasil: una mirada para la cuestión étnica, Luciano
Tavares, Coordinador Técnico del Censo Demográfico, IBGE Brasil
Presentación 3. Medición de pueblos indígenas y afrodescendientes en

el Censo de Población y Vivienda 2017, Magdalena Iragüen,
Coordinadora Unidad Técnica y Método, Departamento de Demografía
y Censos, INE Chile
Presentación 4. Evolución de la medición de la población

afrodescendiente e indígena a partir de los censos y encuestas, Roboán
González, Coordinador de la Secretaría Técnica de los Censos, INEC
Panamá
Modera y comenta: Rafael Ocando, Gerente General de Planes y

Desarrollo Estadístico, INE Venezuela
Preguntas y debate
11.30 a 13.00 horas Sesión VIb. La participación de los pueblos indígenas y

afrodescendientes en los censos y su uso para la incidencia en
políticas
Presentación 1. Retos y oportunidades para la inclusión del enfoque

diferencial étnico en los procesos censales: consulta, operación y
apropiación de la información, Wilson Herrera, Coordinador General
de la Oficina de Población, Organización Nacional Indígena de
Colombia (ONIC), Colombia
Presentación 2. El pueblo afroperuano y el censo 2017, Cecilia

Ramírez, Directora Ejecutiva, Centro de Desarrollo de la Mujer Negra
Peruana (CEDEMUNEP), Perú
Presentación 3. Inclusión, participación y diversidad: el caso de los

censos indígenas de Paraguay, Jorge Servín, Centro de Estudios
Antropológicos de la Universidad Católica "Nuestra Señora de la
Asunción" (CEADUC), Paraguay
Modera y comenta: Jimmy Rosales, Responsable del Departamento de

Estadísticas Socio-Demográficas, INIDE Nicaragua
Preguntas y debate
14.30 a 16.00 horas Sesión VII. La identificación y medición de los desplazamientos

diarios de las personas
Considerando los altos niveles de urbanización y de metropolización que tiene la región, el estudio de los
desplazamientos cotidianos para trabajar ha devenido una necesidad para la planificación urbana, la
inversión vial, los programas de transporte y las políticas públicas destinadas a mejorar el bienestar de
la población y de quienes trabajan. Los censos ofrecen muchas potencialidades para indagar sobre estos
desplazamientos, y en esta sesión se discutirán tales potencialidades considerando los estándares
internacionales, la experiencia regional de captación de esta información en los censos y algunos usos,
aunque escasos aún, con base en la información censal recogida en rondas previas.
Presentación 1. La medición de la movilidad cotidiana mediante censos:

experiencia global y regional y sus lecciones para la ronda de censos
2020, Jorge Rodríguez, Asistente de Investigación, Área de Población
y Desarrollo, CELADE-División de Población de la CEPAL
Presentación 2. La medición de los desplazamientos de las personas en

México en los proyectos censales de población y vivienda, Leonor Paz,
Directora de Diseño Conceptual del Censo de Población y Vivienda,
INEGI México
Presentación 3. Cuba: movimiento pendular por municipios de la

población ocupada según el censo del 2012, Juan Carlos Alfonso,
Director e Investigador, y Maira Mena, Investigadora, Centro de
Estudios de Población y Desarrollo (CEPDE), ONEI Cuba
Modera y comenta: Gaspar Morán, Director Nacional de Censos y

Encuestas, INEI Perú
Preguntas y debate
16.15 a 17.30 horas Sesión VIII. Orientación sexual e identidad de género
En los últimos años se observan demandas crecientes por disponer de información acerca de los grupos
de la diversidad sexual y de género, principalmente desde las organizaciones de la sociedad civil, quienes
reclaman por su visibilidad estadística y su inclusión diferenciada en las políticas acordes a sus
realidades. Por tanto, en esta sesión se abordarán aspectos conceptuales y metodológicos sobre la
orientación sexual y la identidad de género, y se espera reflexionar sobre la factibilidad y pertinencia de
la inclusión de preguntas sobre estos asuntos en los censos de población. Asimismo, se examinará la
experiencia regional respecto a la inclusión de preguntas para la identificación de parejas del mismo
sexo.
Presentación 1. La invisibilidad estadística de la diversidad sexual y de

género en los censos latinoamericanos, Fernanda Stang, Consultora,
CELADE-División de Población de la CEPAL
Presentación 2. Esfuerzos recientes de visibilización de la diversidad

sexual y de género en la estadística mexicana, Paula Leite, Directora
General Adjunta de Estudios, Legislación y Políticas Públicas, y Paola
Villaseñor, Asesora de la Dirección General Adjunta de Estudios,
Legislación y Políticas Públicas, Consejo Nacional para Prevenir la
Discriminación (CONAPRED), México
Presentación 3. Nuevas realidades, nuevas demandas. Desafíos para la

medición de la identidad de género en el Censo de Población, Sofía
Muhafra, Profesional responsable del diseño conceptual de la temática

de discapacidad, INDEC Argentina
Modera y comenta: Liliana Acevedo, Asesora de la Dirección General,

DANE Colombia
Preguntas y debate
17.30 a 18.00 horas Sesión IX. Acuerdos finales y clausura
Cierre
Anexo 2
Lista de participantes
Argentina
1. Gerardo Mitas - Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) (gmitas@indec.gob.ar)
2. Sofía Muhafra - Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) (smuhafra@indec.gob.ar)
Bolivia (Estado Plurinacional de)
3. Iván Márquez - Instituto Nacional de Estadística (INE) (imarquez@ine.gob.bo)
Brasil
4. Luciano Tavares - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)
(luciano.duarte@ibge.gov.br)
Chile
5. Daniel Allende - Instituto Nacional de Estadísticas (INE) (daniel.allende@ine.cl)
6. Olga Barquero - Instituto Nacional de Estadísticas (INE) (olga.barquero@ine.cl)
7. Gonzalo Figueroa - Instituto Nacional de Estadísticas (INE) (gonzalo.figueroa@ine.cl)
8. Magdalena Iragüen - Instituto Nacional de Estadísticas (INE) (magdalena.iraguen@ine.cl)
9. María Mercedes Jeria - Instituto Nacional de Estadísticas (INE)
10. Rodrigo Manzo - Instituto Nacional de Estadísticas (INE) (rodrigo.manzo@ine.cl)
11. Rodrigo Vidal - Instituto Nacional de Estadísticas (INE) (rodrigo.vidal@ine.cl)
12. Claudio Yáñez - Instituto Nacional de Estadísticas (INE) (claudio.yanez@ine.cl)
Colombia
13. Liliana Acevedo - Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE)
(lacevedoa@dane.gov.co)
14. David Pinilla - Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE)
(dapinillaa@dane.gov.co)
Costa Rica
15. Eugenio Fuentes - Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC)
(eugenio.fuentes@inec.go.cr)
16. Sofía Mora - Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) (sofia.mora@inec.go.cr)
Cuba
17. Juan Carlos Alfonso - Oficina Nacional de Estadística e Información (ONEI)
(juancarlos@onei.gob.cu)
18. Maira Mena - Oficina Nacional de Estadística e Información (ONEI) (maira@onei.gob.cu)
Ecuador
19. Lorena Naranjo - Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC)
(lorena_naranjo@inec.gob.ec)
20. Cecilia Valdivia - Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC)
(cecilia_valdivia@inec.gob.ec)
El Salvador
21. Pedro Juan Hernández - Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC)
(pedro.hernandez@digestyc.gob.sv)
Guatemala
22. Mauricio Guerra - Instituto Nacional de Estadística (INE) (nguerra@ine.gob.gt)
Haití
23. Nathalie Lamaute-Brisson - Institut Haïtien de Statistique et d'Informatique (IHSI)
(lamaute.brisson@gmail.com)
México
24. Leonor Paz - Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) (leonor.paz@inegi.org.mx)
Nicaragua
25. Jimmy Rosales - Instituto Nacional de Información de Desarrollo (INIDE)
(jimmy.rosales@inide.gob.ni)
Panamá
26. Orcila V. de Constable - Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC)
(odeconstable@contraloria.gob.pa)
27. Roboán González - Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC)
(roboang@contraloria.gob.pa)
Paraguay
28. Iván Ojeda - Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC)
(iojeda@dgeec.gov.py)
29. Yolanda Barrios - Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC)
(yba@dgeec.gov.py)
30. Mirian Llano - Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC)
(mll@dgeec.gov.py)
Perú
31. Gaspar Morán - Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI)
(gaspar.moran@inei.gob.pe)
República Dominicana
32. Francisco Cáceres - Oficina Nacional de Estadística (ONE) (francisco.caceres@one.gob.do)
Uruguay
33. Lidia Melendres - Instituto Nacional de Estadística (INE) (lmelende@ine.gub.uy)
Venezuela (República Bolivariana de)
34. Saúl Chirinos - Instituto Nacional de Estadística (INE) (cooperaciontecnicaine@gmail.com)
35. Lizbeth Expósito - Instituto Nacional de Estadística (INE) (lexposito@ine.gob.ve)
36. Rómulo Hernández - Instituto Nacional de Estadística (INE) (cooperaciontecnicaine@gmail.com)
37. Rafael Ocando - Instituto Nacional de Estadística (INE) (cooperaciontecnicaine@gmail.com)
Otras instituciones
38. Mariana Camacho - Alianza Latinoamericana de Mujeres con Discapacidad (ALAMUD)
(maricamacor@gmail.com)
39. Pedro Arteaga - Banco Central de Nicaragua (BCN) (pas@bcn.gob.ni)
40. José Antonio Mejía-Guerra - Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (joseam@iadb.org)
41. Jorge Servín - Centro de Estudios Antropológicos de la Universidad Católica de Asunción
(CEADUC) (jorgeani@yahoo.com)
42. Cecilia Ramírez - Centro de Desarrollo de la Mujer Negra Peruana (CEDEMUNEP)

(cedemunep@hotmail.com)
43. Paula Leite - Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (CONAPRED)
(pleite@conapred.org.mx)
44. Paola Villaseñor - Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (CONAPRED)
(asesorpv.elpp@conapred.org.mx)
45. Alicia Bercovich - Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade (IETS) (alicia.berco@gmail.com)
46. Wilson Herrera - Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC)
(wilsonherrera77@gmail.com)
47. María Fernanda Rivera - Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC)
(mariafernanda-rivera@outlook.com)
48. Gloria Cerón - Servicio Nacional de la Discapacidad (SENADIS) (gceron@senadis.cl)
49. Sebastián Pinto - Servicio Nacional de la Discapacidad (SENADIS) (spinto@senadis.cl)
Fondo de Población de las Naciones Unidas
50. Lorna Jenkins - Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA LACRO)
(ljenkins@unfpa.org)
51. Walter Mendoza - Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA Perú)
(mendoza@unfpa.org)
52. Rolando Pardo - Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA Bolivia)
(rpardo@unfpa.org)
53. Carlos Ramírez - Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA Colombia)
(cramirez@unfpa.org)
54. Pablo Salazar - Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA LACRO)
(salazarcanelos@unfpa.org)
55. Cristian Vargas - Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA Costa Rica)
(vargas@unfpa.org)
56. Noé Valdiviezo - Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA México)
(valdiviezo@unfpa.org)
CEPAL / CELADE
57. Paulo Saad (paulo.saad@cepal.org)
58. Fabiana Del Popolo (fabiana.delpopolo@cepal.org)
59. Laura García (laura.garcia@cepal.org)
60. Daniela González (daniela.gonzalez@cepal.org)
61. Felipe Hugo (fhugo.rojas@gmail.com)
62. Alexandra Martínez (alexandra.martinez@cepal.org)
63. Amalia Plana (amalia.plana@cepal.org)
64. Jorge Rodríguez (jorge.rodriguez@cepal.org)
65. Susana Schkolnik (susanaschkolnik50@gmail.com)
66. Alejandra Silva (alejandra.silva@cepal.org)
67. Fernanda Stang (ferstang@yahoo.com.ar)
68. Javiera Tapia (jmtapiaval@gmail.com)
69. Heidi Ullmann (heidi.ullmann@cepal.org)
70. Pamela Villalobos (pamela.villalobos@cepal.org)
71. María Cecilia Villarroel (maria.villarroel@cepal.org)
Serie
Seminarios y Conferencias.
Números publicados
Un listado completo así como los archivos pdf están disponibles en

www.cepal.org/publicaciones
94. Aspectos conceptuales de los censos de población y vivienda: desafíos para la definición de contenidos
incluyentes en la ronda 2020 (LC/TS.2019/67), 2019.
93. Planificación multiescalar: ordenamiento, prospectiva territorial y liderazgos públicos. Volumen III,
Luis Mauricio Cuervo y María del Pilar Délano (editores) (LC/TS.2019/61), 2019.
92. Planificación multiescalar: las desigualdades territoriales. Volumen II, Luis Mauricio Cuervo y María del Pilar
Délano (editores) (LC/TS.2019/54), 2019.
91. Planificación multiescalar, regional y local. Volumen I, Luis Mauricio Cuervo y María del Pilar Délano (editores)
(LC/TS.2019/53), 2019.
90. Minería para un futuro bajo en carbono: oportunidades y desafíos para el desarrollo sostenible,
(LC/TS.2019/19), 2019.
89. Bioeconomía en América Latina y el Caribe, 2018: memoria del seminario regional realizado en Santiago, los
días 24 y 25 de enero de 2018. Adrián G. Rodríguez (editor) (LC/TS.2018/87), 2018.
88. Prospectiva en América Latina y el Caribe: aprendizajes a partir de la práctica. Luis Mauricio Cuervo y
Francisca Guerrero (editores) (LC/TS.2018/38), 2018.
87. Indicadores no monetarios de pobreza: avances y desafíos para su medición. Memoria del seminario regional
realizado en Santiago, los días 15 y 16 de mayo de 2017. Pablo Villatoro (compilador) (LC/TS.2017/149), 2017.
86. Prospectiva en América Latina y el Caribe. Instituciones, enfoques y ejercicios. Luis Mauricio Cuervo (editor)
(LC/L.4194; LC/IP/L.344), 2016.
85. Agrobiodiversidad, agricultura familiar y cambio climático. Adrián G. Rodríguez y Laura E. Meza (editores),
(LC/L.4193), 2016.
84. Workshop on public participation in international negotiations on environmental matters. Panel on
environmental justice and access rights for sustainable development in Latin America and the Caribbean
(LC/L.4158), 2016.
83. Regional implementation meeting on access rights and sustainable development in the Caribbean.
Workshop on enhancing access to information on climate change, natural disasters and coastal vulnerability:
leaving no one behind. Summary of presentations and discussions (LC/L.4079), 2015.
82. La incertidumbre de los recursos hídricos y sus riesgos frente al cambio climático. Herramientas para los
tomadores de decisiones de los sectores público y privado (LC/L.4030), 2015.
SEMINARIOS Y
CONFERENCIAS
Números publicados:
94 Aspectos conceptuales de los
censos de población y vivienda
Desafíos para la definición de contenidos
incluyentes en la ronda 2020
93 Planificación multiescalar
Ordenamiento, prospectiva territorial
y liderazgos públicos
Volumen III
Luis Mauricio Cuervo
María del Pilar Délano
Editores
92 Planificación multiescalar
Las desigualdades territoriales
Volumen II
Editores
91 Planificación multiescalar,
regional y local
Volumen I
Editores

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Aspectos conceptuales de los

Publicación de las Naciones Unidas

I. Orientación sexual e identidad de género ..................................................................................... 53

B. Las tecnologías de la información y la comunicación (TICs)

VI. La inclusión de las personas con discapacidad ................................................................................... 197

5. Rumbo al censo de 2020 ..........................................................................................................272

D. Retos y oportunidades para la inclusión del enfoque diferencial étnico en los

IX. Orientación sexual e identidad de género ........................................................................................... 473

Tras la presentación de los antecedentes y objetivos del evento en el primer capítulo, el

sexo, educación y otras características cruciales; ¿dónde vivimos? en términos de la localización

B. Participantes y metodología de trabajo

II. Desarrollo del seminario

región en relación al uso de nuevas tecnologías, evidenciando su introducción paulatina y su

Seguidamente se refirió a la presentación de la publicación La matriz de desigualdad social

No obstante, la identificación de las personas con discapacidad sigue presentando múltiples

B. Aspectos generales sobre los censos de población y vivienda

C. Características de los hogares y las familias

o conviviente. Se distinguió entre “padres/madres” y “suegros/suegras”, y se agregaron las

D. Acceso a tecnologías de la información y la comunicación

censo correspondiente a la década de 2010 se dispone de información de 158, de los cuales 14

E. Aspectos de la ciudadanía medidos en los censos

F. La inclusión de las personas con discapacidad

1. La mirada mundial y regional

2. Las experiencias nacionales

Se presentaron los avances en materia de políticas y programas implementados en el país

3. Perspectivas de la academia y de la sociedad civil sobre las preguntas

La ponente terminó su intervención mostrando abundantes hallazgos con base en los

4. Trabajo en grupo para definir recomendaciones y sus resultados

G. La inclusión de las personas pertenecientes

1. La inclusión de pueblos indígenas y afrodescendientes en los censos:

Con miras al próximo censo, se realizaron la prueba cognitiva de color y raza y la de

2. La participación de los pueblos indígenas y afrodescendientes en los

Se enfatizó la relevancia de la sensibilización y pedagogía ciudadana en estos asuntos, que

H. La identificación y medición de los desplazamientos

Las presentaciones de la sesión generaron el interés de algunos países de la región que no

I. Orientación sexual e identidad de género

Los Principios y recomendaciones para los censos de población y habitación de las

Luego se presentaron 3 criterios que pueden utilizarse para la medición de la orientación

III. Hogar y familia

A. Hogares y familias en América Latina: el aporte de los censos

surgieron en la década de 1960: la revolución sexual, la revolución anticonceptiva y la revolución de

3. Aspectos metodológicos: recomendaciones internacionales

4. Revisión de los cuestionarios censales: la experiencia regional

Jefatura del hogar

Cabeza Jefe/jefa o Persona Personal Jefatura

Naciones Unidas (2010) 1 1 1 1 1

Hijo/a solo del cónyuge

Parientes del servicio d.

Hijo/a solo del jefe/a

Hijo/a solo del cónyuge

Parientes del servicio d.

Hijo/a solo del jefe/a

Categorías básicas de estado civil Categorías adicionales de estado civil recomendadas

Fuente: Naciones Unidas (2010, págs.146-147).

En los cuestionarios censales de la región no se refleja una conceptualización unificada de

Aspectos conceptuales de los censos..

Aspectos conceptuales de los censos..