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Realidades

del Estado Colombiano


en el siglo XXI
en un escenario
globalizado
© Contraloría General de la República
Primera edición
Junio 2009

Coordinación académica
Fernando Jordan Flórez

ISBN

Directora Oficina de Comunicaciones y Publicaciones: Marisol Rojas


Izquierdo
Edición:
Jaime Viana Saldarriaga
Luis B. Carvajal
Diagramación:
Yenny Liliana Pérez G.
Andrea Artunduaga Acosta
Elaboración de gráficos y cuadros:
Carlos J. González Afanador
Magda Briceño Muñoz
Nestor Adolfo Patiño
Constanza Leal Rozo

Impresión: Imprenta Nacional de Colombia

Impreso y hecho en Colombia . Printed and made in Colombia


Contenido
pag.
Presentación 11
Julio César Turbay Quintero.
Contralor General de la República.

Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI


en un escenario globalizado 15
Fernando Jordan Flórez*.
Coordinador académico.

I. Introduccion 15
Las llaves para la lectura del presente ensayo son: el Estado-Nación; los resultados de las políticas públicas de Colombia en el siglo XXI, el entorno de la
Globalización y el capitalismo cognitivo

II. El Problema de la denominada “realidad”. Unas precisiones necesarias 24


Existe una realidad concreta y objetiva de nuestra sociedad, pero no existe una sola visión sobre ella, ni una sola interpretación, ni mucho menos una
“verdad absoluta” que la reproduzca
Pretender conceptualizar, analizar, entender, o actuar frente a los sucesos contemporáneos, basados en las viejas visiones, es más que un error

III. La realidad que observamos del estado-nación 27


La cesura, la interrupción o corte que se produce entre el viejo y el nuevo siglo, no es sólo
un aspecto de calendario para la sociedad. 3
Colombia ha logrado un reencuentro con la senda del desarrollo económico y la recuperación de la confianza ciudadana.
La Colombia de hoy mantiene serias limitaciones, arrastra problemas estructurales del pasado, y aun está distante de las exigencias para superar las
asimetrías existentes.
Lo realizado en el presente siglo, es positivo pero insuficiente
Algunos aspectos positivos para resaltar
Algunos aspectos negativos que persisten y que tenemos que superar
Se requiere una nueva gramática de la Política
En el mundo actual ya no hay regreso a las viejas concepciones. El antiguo juego ya no es posible. Colombia aún no tiene las condiciones necesarias para
poder pertenecer al club de paises que recibe los beneficios de la globalización.

* .. Abogado de la Universidad de los Andes. Bogotá. Candidato a Doctor en Sociología Jurídica e Instituciones
Políticas. Universidad Externado de Colombia.
La globalización, una realidad que nos desborda a todos.
Colombia se encuentra en una encrucijada un tanto compleja
En la sociedad colombiana, se necesita un cambio de paradigma, para el análisis y la reflexión de las realidades contemporáneas de nuestro Estado.

IV. Distintas visiones teoricas sobre el Estado-Nación,


la globalización y el capitalismo cognitivo 44
MANUEL CASTELLS, Universidad de California - Berkeley.
SASKIA SASSEN, Universidad de Chicago.
DAVID HELD, London School of Economics.
ULRICH BECK, Universidad de Munich y London School of Economic.
ANTONIO NEGRI, College International de Philosophie, París.
JURGEN HABERMÁS, Universidades de Fráncfort, Princeton y Berkeley. VICTOR MANUEL MONCAYO. Universidad
Nacional de Colombia.
ZYGMUNT BAUMAN, Universidad de Leeds. Inglaterra y Varsovia.
JOSEPH STIGLITZ, universidades de Oxford, Yale y Stanford.
YANN MOULIER BOUNTANG. El Capitalismo cognitivo. Aproximaciones conceptuales.
La nueva gobernabilidad o gobernanza de la transformación del Estado, requiere una nueva visión de sus
actores
Una nueva visión, que no puede ser exclusivamente de corte economicista.

V. El estado colombiano en el siglo XXI. 59


Pareciera que quisieramos dejar de operar bajo la presencia dominante de una especie de autismo político colectivoencerrados en
4
las fronteras del Estado-Nacion
La posición constitucional sobre la integración internacional
Buscando mayores niveles de conectividad internacional
Tratados suscritos en el siglo XXI por la República de Colombia
Estado TLCs, Bits y Capítulos de Inversión
El Estado colombiano y las negociaciones ambientales internacionales
Tratados relacionados con el comercio exterior
Colombia en el escenario de la nueva Geografía económica.
Algunas particularidades del Estado colombiano.
Las bases constitucionales vigentes de nuestro Estado-Nación.
El Estado colombiano como Estado social de derecho
La concepción de la soberanía en Colombia
VI. Cómo llega colombia al siglo XXI y cómo evoluciona al año 2007.
Indicadores locales. 79
La concentración de los ingresos y la riqueza.
Ubicación geográfica e infraestructura
Urbanización y densidad de población
Unos Indicadores del desarrollo
El crecimiento económico del periodo 2000-2007 ha sido sostenido La Pobreza absoluta.
Indigencia.
Desempleo y Pensiones en su relación con la actual forma de trabajo Informalidad y precariedad del trabajo
La precariedad del trabajo en la era de la globalizacion.
El trabajo inmaterial es hegemónico en forma tendencial
Crecimiento del PIB per cápita en Colombia a 2007
El PIB per cápita en Colombia comparado con otros países latinoamericanos Comercio exterior
Importaciones y exportaciones
Exportaciones por principales países de destino 2000 - 2007 (acumulado) Índice Global de Competitividad en TI
Telecomunicaciones: un crecimiento significativo en el año 2008 Evolución de usuarios de Internet en
Colombia al año 2007. Situación comparativa en aspectos logísticos
Formación de recurso humano para la Ciencia y tecnología 5
Indicadores de producción intelectual en derechos de autor y patentes. Registros de obras y recaudo de
sociedades de gestión colectiva
Registro de patentes
Las patentes a nivel mundial
Políticas públicas ambientales eficaces, Un reto por lograr Comportamiento de la producción
agrícola
Política de tierras e inaudita concentracion de la propiedad Disponibilidad de alimentos
El Estado demandado
La gobernabilidad al año 2008
Indicadores de gobernabilidad para Colombia 2002-2008 Síntesis de lo anteriormente
enunciado
VII. La realidad colombiana frente a los ortodoxos indicadores internacionales 114
Índice KOF de Globalización 2008.
Foreign policy global index ranking 2007. GI rankings
Clasificación económica comparativa en la Latinoamérica y el Caribe del Banco mundial. Indicadores de transparencia internacional
Índice de desarrollo humano PNUD. 2007-2008
Indicadores de paz en la globalidad 2008- Índice GPI
Análisis comparativo de los indicadores de paz, entre Argentina Brasil, Chile, Colombia y México2008.
Indicador de los estados fallidos en el 2008 del Foreign Policy.
Coeficiente GINI, World Factbook de la CIA.2008.Una gran desigualdad en los ingresos y una injusta distribucion de ellos.
Indicadores en telecomunicaciones: el Índice de Oportunidad Digital -DOI-NRI-ISI-DAI y Orbicom Indicadores sobre Buen Gobierno 2008. Banco Mundial
Voz y rendición de cuenta
Estabilidad política y ausencia de violencia
Efectividad gubernamental comparando año 2007 y 2008 en Colombia
Efectividad gubernamental, comparativa con otros países de América Latina Calidad regulatoria,
Estado de derecho
Los indicadores de las ciudades globales. 2008 de Foreign Policy
El gasto militar en América Latina: de la militarización global a la globalización militar.
6
La competitividad es un nuevo estándar de la eficiencia económica
Indicadores de FEM-IMD-IMCO de competitividad
CONPES sobre competitividad
Indicador de Doing Business para Colombia 2008-2009

VIII. Unas reflexiones finales 155


Algunas componentes de esas nuevas transformaciones
Una anotación final.

Bibliografia
Parte I
En la vía de poner al orden del dia las políticas públicas
en la era de la informacion 166
Capítulo 1. Arquitectura de las relaciones internacionales del Estado colombiano
a comienzos del siglo XXI en un escenario globalizado 167
Capítulo 2. Realidades de la ciencia y la tecnología y relaciones con educacion 273
Capítulo 3. Un enfoque conceptual alternativo en comercio exterior, industria y turismo 286
Capítulo 4. Realidades de la propiedad intelectual y las patentes en un escenario globalizado 348
Capítulo 5. Colombia en el camino del desarrollo sostenible: reto para un mundo globalizado 399

Parte II
En la vía de las transformaciones del trabajo 466
Capítulo 6. El sistema de pensiones frente a la informalidad y las nuevas formas
de organización del trabajo en un entorno globalizado 467
Capítulo 7. El empleo decente, la globalización y las nuevas formas
de la organización del trabajo. 484

Parte III
En la vía de consolidar las distintas formas de intraestructura
de transporte de bienes y de la informacion 498
Capítulo 8. Realidades de la infraestructura del transporte en Colombia 499
Capítulo 9. Las telecomunicaciones en Colombia y la brecha digital 527
Capítulo 10. La integracion del mercado de electricidad colombiano 556

Parte IV
En la vía de alcanzar la seguridad y el control militar 7
del territorio colombiano. Gastos y costos 568
Capítulo 11. Politicas de defensa y gasto militar 569
Capítulo 12. Convivencia y seguridad ciudadana 612
Capítulo 13. Analisis al sistema de pensiones de la fuerza publica 646

Parte V
Algunas realidades básicas en lo local 678
Capítulo 14. Desempeño macroeconómico y situación fiscal del gobierno nacional 2000-2007 679
Capítulo 15. Situacion actual del sector rural en el entorno de la globalizacion 698
Capítulo 16. El Estado demandado 739
Presentación

Los profundos cambios de la sociedad, en su cultura, en su visión del mundo y en sus prácti-
cas cotidianas, determinan y exigen la presencia en el escenario de la gestión en el Estado
de una nueva gerencia de lo público, una nueva forma de operación y de relaciones funcio-
nales y, por supuesto, en la gestión del control fiscal, donde la transparencia y la legalidad,
sean la calificación determinante en el manejo de los recursos de todos los colombianos.

Para esos propósitos hemos construido bajo la dirección del doctor Fernando Jordan Flórez esta
reflexión e investigación que hoy publicamos en la seguridad de que constituye un valioso
aporte institucional, para quienes requieran o deseen tener una radiografía de la realidad
colombiana donde brillan los avances de los resultados alcanzados en los últimos años y, al
mismo tiempo, sobrecogen las desigualdades y las tremendas diferencias que aún forman parte
de nuestra convulsionada, violenta y esperanzadora realidad.

Frente al ensayo e ideas que el doctor Jordan Flórez presenta en esta publicación, con su
capacidad de innovación y creatividad en la visión de la sociedad y con las sugestivas
invitaciones a tomar posición sobre la globalización y el nuevo orden mundial en formación,
debo decir que me siento identificado y que comparto plenamente su enfoque.

Metodológicamente entendemos que instrumentalmente, el papel de la información, de la


informática, de las telecomunicaciones y, en particular, el internet, constituyen un componente
fundamental en el ejercicio de nuestras funciones del control fiscal.
8
En esa dirección, pensamos que lo más sensible e importante para un eficiente y eficaz
ejercicio de la gestión de vigilancia y control fiscal, se sustenta en el conocimiento de las
realidades de nuestro Estado, en los resultados de esa gestión y en la intensidad de la
participación ciudadana.

Esa nueva arquitectura basada en el análisis de gestión y resultados es la razón por la cual la
ley le dio especial importancia a la creación de las direcciones de estudios sectoriales (DES)
de la Contraloría General de la República. Ahí, en ese espacio es donde estas unidades encuentran
su razón de ser y su pertinencia en nuestra vida institucional.

El análisis, la reflexión, la creatividad, la comprensión de la realidad, la definición de


indicadores y la claridad en una metodología que permita profundidad y pertinencia en sus
evaluaciones de resultados y de gestión son determinantes para analizar la coyuntura y evaluar
las perspectivas del país.
Por ello, decidimos potenciar el papel de las DES y en aras de ese propósito abrimos las
compuertas para que se expresaran las fuerzas del conocimiento internas y se reflexionara sobre
la realidad Nacional, dentro de los límites de la responsabilidad que la Constitución Nacional
establece para nuestra actividad institucional.

El trabajo de las DES incluye hacer reflexiones críticas que, sin ánimo destructivo, contri-
buyan a evidenciar las realidades y posibles debilidades de las políticas públicas. Para ello,
contratamos los servicios profesionales del doctor Fernando Jordan Flórez para la coordina-
ción académica de una investigación multitemática en las DES y la elaboración de un ensayo,
sobre la realidad del Estado Colombiano en estos primeros años del siglo XXI, teniendo
presente los efectos e incidencias de estar insertos como país en un escenario global.

Le solicite al doctor Jordan Florez que teniendo como base los trabajos que llevan a cabo las
DES se pusiera al frente de la construcción de esta obra y nos produjera el ensayo central,
porque además de su experiencia profesional, académica y empresarial, de sus escritos, libros
y publicaciones, centrados en su capacidad de trabajar en la interdisciplinariedad gracias a su
formación, como abogado de la Universidad de los Andes, su especialización como pionero
en Informática Jurídica, sus estudios de especialización en Telecomunicaciones en la Univer-
sidad Piloto y los de doctorado en Sociología Jurídica e Instituciones Políticas en la Univer-
sidad Externado de Colombia, nos brindaba la garantía metodológica y una nueva visión
objetiva que demanda la coordinación y dirección de una investigación multidisciplinaria y
compleja como la que nos propusimos adelantar y que haría posible presentar una visión
actual del Estado colombiano.

Sus atinados llamados de atención a los correctivos que se deben evaluar y poner en funcio-
namiento y sus conclusiones, me estimulan para continuar en la ruta de servicio y construc- 9
ción de la Colombia del siglo XXI.

Sin duda, los indicadores y el análisis, que a lo largo de los estudios se presentan, a más de ra-
tificar la capacidad y seriedad de los profesionales de la CGR, muestran el avance y bienestar
que se ha logrado en Colombia en los últimos años y de manera constructiva, también señalan
sectores y proyectos que deben ser revalorados y fortalecidos, e invita a otras perspectivas
complementarias para contribuir en lo que nos corresponda como entidad de control.

Hoy presentamos el resultado de este trabajo, que sin ser un documento de los oficiales que la
norma legal nos exige elaborar periódicamente, confiamos que será muy significativo y útil
para la construcción de una nueva visión que nos hemos propuesto aportar a las
actividades de nuestra función y a las distintas instituciones a las que les pueda ser útil
conocer una particular percepción de la realidad del Estado Colombiano, en estos primeros
años del nuevo siglo.
Con el ensayo del doctor Jordan y con los trabajos de los investigadores de las DES de la
CGR se puede estar o no de acuerdo, pero lo que no se puede desconocer es la seriedad y
profesionalismo que arroja el contenido de sus estudios.

A modo de conclusión, debo afirmar que los retos hacia el futuro son inmensos, que el
espacio de trabajo es inagotable y las posibilidades de realización dentro de las reconocidas
limitaciones, son infinitas.

En esa perspectiva, las reivindicaciones sociales por tanto tiempo represadas, exigen una
prioridad en la definición de políticas de fortalecimiento de la inversión social, para el justo y
digno vivir de todos los miembros de la sociedad, en especial para superar la pobreza, la
indigencia, el trabajo precario y la necesidad de educación a todos los niveles, de manera tal
que sea posible alcanzar los mayores estándares de bienestar, de tranquilidad, confianza y
seguridad, en la perspectiva de consolidar la paz permanente que históricamente la sociedad
colombiana a soñado, sin éxito, alcanzar.

Sin un poderoso y contundente avance en lo social para las grandes mayorías de colombia-
nos, todas las estrategias de crecimiento, de desarrollo, de seguridad democrática, que se han
ido logrando, se ponen en peligro y se podrían diluir frente a las fuerzas de la desesperanza y
frustración que desencadenan los desequilibrios y asimetrías sociales, y de la injustificable per-
manencia de la concentración del ingreso y la riqueza que continua existiendo en Colombia.

El énfasis en la inversión social debe ser el eje central de las prioridades, para lograr la
Colombia con equidad que todos anhelamos.

10 En esa dirección, en próximo estudio, avanzaremos hacia un análisis en el mismo contexto


del que hoy presentamos, para identificar las realidades en el poder Judicial, en el Legis-
lativo y la gestión de la organización electoral

JULIO CÉSAR TURBAY QUINTERO


Contralor General de la República de
Colombia Presidente de la Organización
Latinoamericana y del Caribe
de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Olacefs)
Agradecimientos

Gracias a la Contraloría General de la República (CGR), un grupo de profesionales hemos


podido colectivamente participar para construir esta reflexión sobre algunas realidades del
Estado Colombiano.

Ello ha sido posible por el apoyo del señor Contralor General de la República, doctor Julio
César Turbay Quintero, quien de la manera más franca y comprometida y con visión de futuro y
en búsqueda de aportar a la institución una perspectiva de las realidades del Estado
colombiano, nos invito a hacer posible una obra de reflexión, como la que en efecto, hemos
podido construir.

Mi reconocimiento, por haber contribuido a esta tarea con tanto respeto por la libertad de
expresión, por haberse involucrado en la definición temática y atender a los requerimientos de
esta coordinación académica, tantas veces como fue necesario y por su estimulo y sugerencias
en las varias reuniones de seguimiento que pudimos realizar.

De acuerdo con la metodología establecida en la concepción del proyecto, se partió de la


idea de construir una nueva reflexión que tuviese como pilares de la arquitectura del dis-
curso los temas y trabajos desarrollados y el conocimiento institucional acumulado dentro
de los mismos limites que la CGR ha definido en la temática de las direcciones de estudios
sectoriales (DES), aprovechando el trabajo realizado a lo largo de los años que han tenido 11
vida desde el 2002, a los últimos informes producidos con cifras del 2007 en unos casos y de
2008 en otros.

El trabajo realizado comprendió, en unos casos, el desarrollo de nuevas investigaciones espe-


cificas para este trabajo, como los relacionados con la arquitectura de las relaciones interna-
cionales; las relaciones de la ciencia y la tecnología; la propiedad intelectual y las patentes,
el comercio exterior, el turismo, la industria, las telecomunicaciones y la brecha digital, y la
presencia internacional de nuestra energía eléctrica; y con un nuevo enfoque retomar las ba-
ses existentes sobre temas como el empleo y las pensiones, pero reorientándolos a poner un
énfasis sobre la precariedad y en la transformación de las formas del trabajo.

En los temas del medio ambiente y agropecuario, poniendo énfasis sobre las importancia vital
para el ser humano a nivel planetario sobre todo en los aspectos vinculantes con la realidad
de la globalización.
Y, en el trabajo referido con las demandas al Estado, se acudió a un trabajos liberado en el 2008
que aunque no se refiere a todos los sectores del Gobierno, sino que se cuantifica en el terreno
de la Defensa y la seguridad ciudadana, permite percibir el tamaño del problema y sus
inevitables efectos frente a un potencial inversionista que reclama globalmente, y en todos los
países, seguridad jurídica y transparencia en la gestión del Estado.

El tema del gasto militar se sustentó en el gran conocimiento y documentos de producción acu-
mulados en la DES respectiva, con quien trabajamos intensamente sobre la versión que hoy se
presenta, así como en los temas relacionados con seguridad y pensiones en las Fuerzas Arma-
das. Se incluyen los trabajos producidos por la correspondiente DES a lo largo del año 2008.

El trabajo contó con la participación de más de 25 profesionales-investigadores de varias


disciplinas y con la presencia de distintas formas de ver el mundo y dentro de los límites de la
institucionalidad de la CGR.

Obviamente que esas fronteras no son las mismas que en los centros de estudios especializados
del sector privado o de la academia, ni de los centros de investigación, ni centros de
pensamiento de la política ni de las unidades de estudio de los organismos multilaterales, ni
instituciones del aparato gubernamental.

Al señor Vicecontralor y a todos los contralores delegados mi reconocimiento por su actitud de


apoyo al desarrollo de la investigación y a la asignación de recursos humanos para su
realización.

A la doctora Carmen Vásquez, quien desde el comienzo nos brindó todo su apoyo y entu-
12
siasmo para que este proyecto de investigación y construcción intelectual, fuese una reali-
dad, y a la doctora Lina Sinisterra por su permanente estímulo y solidaridad.

A los Directores de las DES con los cuales interactuamos en múltiples reuniones de trabajo mi
reconocimiento, por su disposición de ánimo y capacidad de trabajar en grupo, y por ejercer
su liderazgo para que dentro del cúmulo de compromisos de las labores de lo cotidiano esta
labor de reflexión conjunta y de aportes intelectuales múltiples, hubiese sido una realidad;
por su participación en los análisis y reflexiones; por su involucramiento en la construcción
misma de los documentos de su respectiva DES y en la revisión y aprobación de los trabajos
que forman parte de esta publicación.

Igual reconocimiento a la Contraloría Delegada de Economía y Finanzas, por su apoyo con el


documento de análisis macroeconómico que aportó y que es muy útil para ubicar como
referente el desarrollo macroeconómico del país, en el periodo que se escogió.
De manera especial quiero expresar mis agradecimientos a la Oficina de Planeación de la
Institución, al doctor Luis Fernando Ayala, quien permanentemente nos apoyó y estuvo
presente en todos los momentos que la dinámica de un proyecto de esta envergadura requiere y
por su aportes en los análisis de contenido que efectuamos en todas las revisiones a los textos y
la evolución de la obra. A los profesionales que asignó para ejercer la función interventora y
coordinación operativa a la doctora Lucy Torrado y el doctor Arturo Quijano, quienes nos
ayudaron a construir y a entender la cultura de la CGR, y con su formación en lo jurídico y
lo económico, respectivamente, hubiesen participado en las diversas tareas que tuvieron que
desarrollarse para hacer integraciones de carácter temático y por su compromiso en la
coordinación interna del trabajo.

A mis colegas y pares profesionales e investigadores con los que me correspondió interactuar
continuamente, mil gracias por su buena disposición, voluntad de trabajar dentro de la
temática y metodología propuesta y deseo de retomar el papel fundacional de las DES, ya que con
sus aportes y trabajos se ha logrado la construcción de esta obra sobre una particular visión
de la realidad colombiana en el siglo XXI, en un escenario globalizado.

A la directora de la Oficina de Comunicaciones y Publicaciones, Marisol Rojas Izquierdo y a


sus colaboradores, responsables de la edición del trabajo, nuestro agradecimiento puesto que
con su disciplina y creatividad, articulan la forma con el contenido para potenciar los
mensajes y la comunicación. Especial mención al doctor Jaime Viana Saldarriaga por su
profesionalismo, sus observaciones y correcciones siempre pertinentes.

A todas las secretarias y personal administrativo de las DES, de la Oficina de Planeación, del
Despacho del señor Contralor y demás unidades operativas de la CGR, porque con su genti-
leza y paciencia siempre estaban prestas a facilitar todo el apoyo logístico y de coordinación
13
de agendas que fuese necesario.

Un muy especial agradecimiento por el apoyo, construcción intelectual y aportes con su tra-
bajo, como experta de la DES de Defensa, Justicia y Seguridad, a la doctora Myriam Aponte,
quien además de su experiencia en el tema, nos dejó una inmensa huella de fortaleza, ente-
reza personal y calidad humana.

Y finalmente mil gracias a mi esposa y a mis hijos, quienes con paciencia e inclusive con
colaboraciones directas de revisiones y sugerencias, e inmenso amor, me facilitaron todo el
espacio y el tiempo que requiere este tipo de navegación, travesías y construcciones en el
mundo de las tesis, la información y las ideas.

FERNANDO JORDAN FLOREZ


Coordinador académico
Realidades del Estado colombiano en el
siglo XXI en un escenario globalizado
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Realidades del Estado Colombiano


en el siglo XXI en un escenario
globalizado
Fernando Jordan Flórez

Introducción
La tarea de efectuar un análisis de las realidades del Estado-Nación Colombiano, durante los
primeros años del nuevo siglo recogida en este ensayo, parte de la convicción de reconocer, que el
análisis de los resultados de gestión de las políticas públicas en algunos sectores de la Rama
Ejecutiva del orden nacional, se articula necesariamente a los cambios fundamentales registrados
en el orden mundial y, en particular, con la globalización.

Colombia no se encuentra ausente del proceso de profundos cambios y nuevos fluidos de


relaciones y posibilidades en la sociedad.

Al observar la transformación de las instituciones en el Estado-Nación, las pautas de la vida


colectiva, y de las premisas que conformaron los pilares del orden mundial en el siglo XX, se
concluye que en Colombia este nuevo orden apenas se insinúa.

Entre los procesos del nuevo orden en formación se destacan: la globalización, la revolución
de los géneros, las nuevas formás de trabajo, la sociedad de la información y las nuevas
modalidades de telecomunicación que se estructuran y conocen como TICS y la denominada 15
individualización en los términos que explica en su libro sobre el tema el sociólogo alemán
Ulrich Beck1.

Participamos de la opinion de quienes ven en las fronteras de lo nacional un gran limitante para
comprender y tener claridad sobre la estructura y objetivos de las políticas mundiales que
objetivamente pasan a determinar las que a su vez se institucionalizan dentro de esas
fronteras nacionales.

Sólo desbordando esas fronteras y optando por una nueva visión y una métodología critíca se
tendrian mayores probabilidades de encontrar las verdaderas causas u origenes de las desigual-
dades y asimetrias que se expresan en lo local para las sociedades en el mundo y en especial
para los habitantes de los paises que se encuentra en el el llamado sector sur del planeta.

1 .. Ulrich Beck y otros. La individualización. Paidos Iberia. 2003.


Planteamiento programático

Los analisis y políticas construidas al interior de ese contenedor de las políticas públicas
denominadas nacionales, han mostrado que los diagnosticos, propuestas de soluciones y
discursos se tornan, en las más de las veces, repetitivos y no brindan resultados de admirar ni
permite entende por sí sólo, las reales causas y orígenes de la problemática que nos envuelve ni
permite percibir cual es la situación del país frente a otros de similares condiciones de
desarrollo, y con más veras, frente a los de mejor desarrollo.

A más de lo anterior, estamos convencidos que cuando la visión supera el marco del escenario
nacional, y se abre espacio al cosmopolitismo como método de analisis, se logra otro efecto
muy importante sobre la percepción de la realidad: se logra una mayor claridad sobre el di-
mensionamiento de los problemás y las asimetrias de carácter global, las cuales, en los tiempos
modernos, permiten alcanzar un más alto grado de conciencia de la comunidad , al mismo
tiempo que le causan asombro y perplejidad desde la óptica de la etica social y quizas potencien
la propension a un compromiso con respuestas de políticas públicas de carácter global.

En esa perspectiva, el trabajo que se presenta, apunta a identificar, en algún grado, las rea-
lidades de la posición y niveles de inserción de Colombia en el concierto de las naciones, en
el mundo globalizado y la capacidad de intervenir en la construcción del nuevo orden en
formación.

Fruto de la reflexión efectuada sobre los indicadores nacionales, los de carácter internacional
y de las cifras de resultados que se presentan en cada uno de los estudios sectoriales conteni-
dos en esta publicación nos permite afirmar que en Colombia las políticas públicas, en estos
primeros años del siglo XXI, han logrado una transformación positiva en muchos aspectos
de la realidad del país, sin que aun hayamos podido superar un nivel de cobertura mediano

16 en cuanto a bienes, servicios y oportunidades para la gran mayoría de los colombianos. Otro
tanto se refleja en la comparación con algunos países de similares características.

Los distintos trabajos realizados e incluidos en esta publicación, muestran como las más de
las veces ocurre frente a un análisis de la Sociedad y el Estado, en un periodo de tiempo
dado, que en relación con los desarrollos para construir una mejor realidad para todos sus
miembros, el ejercicio del poder y las acciones de gobernabilidad logran, en algunos casos,
aciertos y buenos resultados, otros regulares e insuficientes, quedando a un lado ostensibles
carencias de políticas y acciones.

Ese es el caso del Estado colombiano, en cuyo análisis evitamos caer en la tendencia nacional
a la crítica negativa y al clásico desconocimiento de las realizaciones positivas de los otros.

Para empezar, debemos señalar que el estudio muestra que se han dado muchos resultados
positivos en diversos escenarios, privilegiándose el de la seguridad democrática y muchos
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

otros que se veran a lo largo de este ensayo. Pero, a pesar de los pausibles logros alcanzados,
aún existe una gran brecha social entre unos y otros colombianos, no solamente entre los
que tienen una forma digna de vivir y los que no la tienen en razón de su pobreza y
exclusión, sino lo que es peor para esta época, entre los que tienen acceso al conocimiento y a
la educación superior y los que no lo tienen.

Los indicadores de pobreza, de indigencia, de concentracion del ingreso y la riqueza, de


concentracion de propiedad, de la relacion tierra cultivable y cultivada, del número de
registros de patentes y derechos de autor, de colombianos con grados de magister y doctorado,
del incipiente valor de la inversion del sector privado en la investigacion, de la cantidad de
personas en el trabajo informal y precario, de la incapacidad de generar valor agregado en
nuestra economia, y de la actitud cultural de frente a los procesos globales por parte de los
principales actores en la esfera del poder en Colombia continuan prendiendo alarmas y luces
rojas para nuestro futuro y para las posibilidades de hacer posible el obtener significativos
beneficios de la globalizacion.

Mientras se construía este estudio, hizo presencia la impactante manifestación de la existencia


y los efectos de una de las expresiones de esa globalización: la crisis financiera, que si bien
se manifiesta en primera instancia de los Estados Unidos de América a finales del 2008,
rápidamente se hizo evidente en todo el globo.

Esta crisis desencadenó, de manera instantánea sus efectos en toda la red de las economías
nacionales, hasta tal punto de convocar con carácter de emergencia, la reunión de los Esta-
dos más ricos y poderosos del planeta, a fin de tomar decisiones que evitaran su expansión
y futuras repeticiones, pero sobre todo, para proteger sus propias economías, todas afectadas
en mayor o menor proporción. 17

Así las cosas, resulta difícil negar la presencia de la denominada “globalización” en la sociedad
contemporánea que quiérase o no, afecta a cada uno de los Estados -Nación de todos los
continentes con diferentes intensidades.

Son muchos los ejemplos a mencionar, pero dos hechos ocurridos con diferencia de una dé-
cada muestran de manera contundente la existencia de la interconexión que opera en una de
las fases de la denominada globalización, en su estructura y su integración en red: la crisis
financiera de Asia en 1997 y a la que se hizo referencia atrás, madurada en 2008.

Ya el profesor David Held, expresaba en sus análisis del 2002, al reseñar la posición de dife-
rentes tendencias en torno a la globalización, expresa que para los globalistas, “la integra-
ción financiera también trae consigo un efecto de contagio en el sentido de que una crisis
económica en una región como lo demostró la crisis del Este Asiático de 1997-1998, provoca
Planteamiento programático

rápidamente ramificaciones globales (Godement,1999), junto a la integración financiera, las


operaciones de las corporaciones multinacionales integran a las economías nacionales y
locales en redes globales y regionales de producción. Bajo estas condiciones, las economías
nacionales ya no funcionan como sistemás autónomos de creación de riqueza ya que las
fronteras nacionales cada vez son más irrelevantes para la dirección y organización de la
actividad económica.2”

Por otra parte, en la reunión del grupo de los veinte (20) principales países del mundo, conocido
como el “G-20”, sostenida en Washington D.C., el pasado 15 de noviembre, señala en su
declaración oficial contenida en 10 páginas: “Debemos sentar las bases para una reforma que
tenga por efecto que una crisis global como la actual no pueda repetirse.3”

Sin embargo y de manera contraevidente a los procesos irreversibles de la globalización y sus


posibles beneficios, el mayor riesgo se puede manifestarse en la posición asumida por algunos
líderes del denominado G-7, cuando todo indicaba que apuntaban a imponer, al interior del G-
20, reglas de carácter proteccionista para el mundo.

De ahí la importante y oportuna posición de algunos líderes mundiales, como los Presidentes Lula
del Brasil y Rodríguez Zapatero de España.

Ya en declaración pública de noviembre 8, el Presidente Lula del Brasil4, había planteado al


G-20 evitar la tentación “del proteccionismo” como salida de la crisis. De igual forma, en
rueda de prensa sobre el mismo tema, después de la reunión sostenida en Washington, el
Presidente Rodríguez Zapatero de España afirma: “se ha acordado no instaurar medidas pro-
teccionistas, puesto que sería un gravísimo error, ya que la ayuda a un sector en dificultades

18 tiene que hacerse pensando en futuro. Está demostrado que el proteccionismo no resuelve
ningún problema, al revés, los complica aún más.5”

Estos dos acontecimientos a los que hemos hecho mención, confirman la presencia de la
globalización como componente estructural de interconexión en todo el orbe y se ratifica
en cabeza de dos de los más importantes representantes de una concepción contraria a la
neoliberal, (Lula y Rodríguez Zapatero) que, a pesar de esa distancia con el neoliberalismo,
tampoco consideran ni pertinente ni deseable, en aras de la solución de la crisis, y de la es-
tructura en gestación del nuevo orden, regresar a posiciones de filosofía proteccionistas.

2 .. David Held y Anthony McGrew. Globalización /Anti globalización. Paidos.2002, Pág. 63

3 .. El mundo.es. Noviembre 16 http://www.elmundo.es/elmundo/2008/11/15/internacional/1226777042.html

4 .. http://www.noticiasdegipuzkoa.com/ediciones/2008/11/09/economia/espana-mundo/d09esp55.1333965.php

5 .. Ibídem. http://www.elmundo.es/elmundo/2008/11/15/espana/1226780278.html
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

La realidad del nuevo orden mundial en formacion, y la crisis del sector financiero hacen
explícitas las tesis de dos corrientes frente a la globalización, aquella que plantea la crisis del
denominado nacionalismo métodológico, el cual hoy por hoy se ha constituido en la mayor
fuente de errores6 y la que sugiere la desnacionalización parcial y la desestabilización de las viejas
jerarquías escalares centradas en el Estado-Nación7.

El nacionalismo métodológico, corresponde a una conceptualización del sociólogo alemán,


profesor de la Universidad de Múnich y del London School of Economics, Ulrich Beck8, que se
refiere a la perspectiva desde la observación científica de la sociedad cuando esta se equipara
a una sociedad nacional, territorial, estatalmente organizada y rodeada de fronteras. Y el con-
cepto de jerarquías escalares de Saskia Sassen, se refiere a la existencia de diferentes escalas
a partir del Estado, al interior de él y por fuera de él, que conforman una jerarquía.

Sea cualquiera la óptica que se adopte en una y en otra conceptualización, es imposible des-
conocer en la toma de decisiones, que en el estado actual del proceso de globalización las
decisiones incorrectas o correctas tomadas en países altamente interrrelacionados desencade-
nan olas de efectos globales. Por tanto, las alternativas a la solución de las crisis globales no
se encuentran en el retorno al Estado moderno de principios de siglo cuando las soluciones
se buscaban dominantemente en el mercado interno y en el autoabastecimiento.

Cualquiera sean la posición y políticas que el gobierno adopte en lo local para contrarrestar en
lo posible los efectos de esa crisis, no deberia estar distante de esta perspectiva.

Ya no hay marcha atrás en el proceso global y, por tanto, se trata de mejorar la relación de
Colombia con otras naciones para tambien beneficiarse de los logros.
19
En ese escenario, como quiera que Colombia ha logrado algun nivel de internacionalizacion
en sus relaciones, en presente siglo se apresta a consolidar su participacion en lo que se puede
denominar como una primera fase de la moderna globalización. Esto significa buscar, múl-
tiples caminos de acción, mediante acuerdos, tratados, promoción a la inversión nacional en
el extranjero y del capital extranjero en el país, promociones en otros paises y continentes,
y ofreciendo seguriad jurídica, contractual y democrática para el incremento de los negocios
internacionales.

En esa dirección debe trabajarse para superar limitaciones y potenciar la presencia real del
país en el escenario internacional. Esto conduce a promover desde la esfera de lo público, el

6 .. Ulrich Beck. Poder y Contrapoder en la era Global. Paidos.2004,Pág. 82

7 .. Saskia Sassen. Una sociología de la globalización. Katz. 2007. Pág.,24 y 68

8 .. Ulrich Beck. La mirada Cosmopolita o la Guerra es la Paz. Paidos 2005.pag 42


Planteamiento programático

cambio de actitudes y esquemas de gestión en el mismo sector público como factor de


transformación del esquema de trabajo en el sector privado. Es decir, se deben transformar
las métodologías, discursos y herramientas conceptuales que se presenten eficaces y eficientes
frente a las expresiones ya reconocidas por muchos, de elementos y componentes de la
constitucion del nuevo orden mundial en proceso de formación.

Por ello, el trabajo desarrollado apunta a desentrañar algunas realidades de nuestro Estado en
ese escenario globalizado.

En consecuencia, la investigación y el análisis se realizan para los primeros años del siglo
XXI, en un escenario globalizado, a partir de las bases históricas informacionales y
apreciaciones efectuadas en estudios e investigaciones puntuales, y las posibilidades reales
de su actualización y profundización, realizados en la Contraloría General de la República (CGR)
en los principales temás en los que podría actuar en una primera fase, para avanzar en la mayor
integración del país al nuevo orden mundial.

Las llaves para la lectura del presente ensayo son: el Estado-Nación; los resultados de las políticas públicas de Colombia en el siglo XXI,
en el entorno de la Globalización.

En síntesis, se trata de analizar las realidades de la gestión de algunos sectores de la rama


ejecutiva del poder público a nivel central, dentro de la institucionalidad vigente; un periodo
de tiempo referido a lo primeros años del siglo XXI. Esto comprende tres períodos de gobier-
no, tres planes nacionales de desarrollo y el talante de dos gobernantes, y unas realidades del
Estado-Nación como formación social que existe y se desarrolla en un escenario globalizado.
Esto significa que de todas formas Colombia se entiende como un actor que forma parte de
20 un nuevo orden de profundos cambios y consecuencias que transforman una realidad que ya
no puede ser estudiada desde la perspectiva del nacionalismo métodológico.

Bajo este nuevo enfoque se hizo un especial esfuerzo en identificar la actual arquitectura de
las relaciones internacionales de Colombia, conscientes de que ella engloba las políticas
propias de la Cancillería, las relativas al comercio exterior, así como los acuerdos y la
participación internacional que se expresan en el escenario del medio ambiente, la defensa y
la seguridad nacional.

En la misma perspectiva, se realizaron trabajos sectoriales en la busqueda de algunos conecto-


res de la globalización en el orden interno, la evolución macroeconómica que el país ha vivido
desde el comienzo del siglo hasta hoy, para conocer su desempeño y la realidad fiscal.

Se desarrollaron analisis del comercio exterior, la industria, el turismo, las telecomunica-


ciones, el medio ambiente, la producción de conocimiento, la producción de derechos de
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

autor, sobre todo en alta tecnología; las patentes y el estado de desarrollo de la ciencia y la
tecnología.

Se adelantaron en estudios sobre temas acerca del de trabajo y su relación con el empleo
precario y la situación de las pensiones en ese nuevo contexto.

Abordamos el tema del medio ambiente hacia un desarrollo económico sostenible y, por
supuesto, al estado de la situación rural en el entorno de la globalización, con énfasis en la
producción de alimentos y la reflexión necesaria sobre los biocombustibles.

Dado que los mayores niveles de desarrollo del comercio exterior y de la economía local
están directamente relacionados con el estado de la infraestructura de carreteras, puertos y
aeropuertos que se requieren para la potenciacion de esos mercados, nos adentramos en esa
tematica y por supuesto en la capacidad gerencial para ejecutar obras de gran calado en ese
escenario.

Así las cosas, y después de haber reflexionado sobre la transformación que la globalización
desencadena en la seguridad nacional, la soberanía y las fronteras, penetramos en tres temas
absolutamente pertinentes a esa problemática: la política de defensa y gasto militar en este
comienzo de siglo; la problemática relacionada con el aumento del pie de fuerza que se ha
requerido; y la que trata de los efectos en el sistema de pensiones de la fuerza pública.

En cuanto a la línea de base a ser utilizada como referente de algunas reflexiones, afirmacio-
nes o comparaciones que juzgamos conveniente presentar, utilizamos el primer trabajo que
con un objetivo institucional semejante se desarrolló en el año 2002 en la CGR, bajo la direc-
ción académica del profesor Luis Jorge Garay, y que se tituló: “Colombia entre la Exclusión 21
y el Desarrollo“9, estudio que ha merecido las más significativas valoraciones por su seriedad y
contenido en el mundo del pensamiento y la academia y en los centros especializados de
organizaciones nacionales e internacionales.

En este tipo de estudios, que no forman parte de aquellos que ordenan las normás legales a la
CGR, esa diversidad de pensamiento se hace más explícita y no convoca un pensamiento oficial
de la institución, pero tiene origen en sus prácticas cotidianas de estudios de gestión, de
investigaciones especiales y de trabajos de auditoría, sobre las instituciones controladas del
orden nacional.

9 .. Contraloría General de la República. Luis Jorge Garay-Director académico. “Colombia entre la Exclusión y el
Desarrollo”. 2002. Alfaomega colombiana S.A.
Planteamiento programático

El origen de las reflexiones y elaboración de los trabajos que estructuran esta obra, están
obviamente determinados por la visión de sus autores, por la visión de quienes colaboran en su
elaboración y por la visión de las direcciones de estudios sectoriales (DES), de cada
contraloría delegada. Son en ese contexto, una expresión de investigadores y profesionales de
las DES, y no una posición oficial de la CGR sobre cada tema.

Y en lo que respecta a este ensayo, que tiene por objeto presentar el marco de la reflexión
que articula las distintas temáticas de las DES, que surge de la coordinación de los trabajos
por ellas desarrollados y la posición que presento como la versión de mi perspectiva de la
realidad que asumo frente al conjunto de la temática.

El ensayo ha sido estructurado de la siguiente manera:

Una primera parte, que es esta introducción, pretende ubicar al lector sobre el objeto y el
desarrollo temático contenidos en estos dos tomos y las tres llaves claves que articulan el
objeto de la reflexión que hacemos.

La segunda es el lugar en el cual se establecen unas guardas epistemológicas y unos puntales


frente a la realidad fáctica, para explicar la imposibilidad de encontrar una sola visión ideo-
lógica, una unidad en las relaciones de cada tema. Sobre la base de una seriedad académica
y una métodología semejante a la usada por todos los investigadores, valoramos el respeto a
la diversidad dentro del marco límite de la Constitución Nacional y el rol de la CGR.

En la tercera, expresamos algunas apreciaciones que surgen de nuestra visión del mundo en
lo que se refiere a la realidad que observamos de nuestro Estado-Nación en los temas que se

22 han trabajado.

Allí, fruto de la reflexión que hemos efectuado sobre los indicadores nacionales, los de
carácter internacional y de las cifras que se presentan en cada uno de los estudios sectoriales
contenidos en esta publicación.

En la cuarta parte, quisimos traer al frente de la reflexión, un esbozo alrededor del estado del arte
sobre el tema dominante de la transformación que está viviendo el Estado y sobre las múltiples
formás que existen para aproximarse al tema de la globalización y sus relaciones con ese proce-
so de cambio que estará presente de manera explícita e implícita en toda nuestra reflexión.

Esta parte la construimos con base en las posiciones de algunos intelectuales que, en nuestro
criterio, marcan la vanguardia en una gran parte de la zona posible del pensamiento
occidental sobre el tema que nos ocupa, desde las fuentes de la academia y de las
universidades más prestigiosas y de actores en la construccion de políticas públicas.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Para ello preferenciamos por el reconocimiento de su seriedad en los centros del pensa-
miento a los siguientes intelectuales de la Universidad de Chicago, con Saskia Sassen; en
California Universidad de Berkeley, Jurgen Habermás ex director en el Instituto Max Planck
en Alemania; Paris, con Antonio Negri, y Iann Boutang; en España y USA con Manuel
Castells; con Robert Reich ex ministro (secretario) del Trabajo en el gobierno del Presidente
Clinton y profesor en Berkeley; Jeffrey Sachs de la Universidad de Columbia; con la Uni-
versidad de Munich en Alemania con Ulrich Beck y desde Inglaterra en el London School
of Economics con David Held y el profesor Zygmunt Bauman. En Colombia desde la Uni-
versidad Nacional con el Ex rector Víctor Manuel Moncayo; con el profesor Carlos Bernal
de la Universidad Externado de Colombia y Salamanca de España y con otros reconocidos
pensadores nacionales como Armando Montenegro, Rafael Rivas, Luis Jorge Garay, Jorge
Ibañez y Hugo Fazio Vengoa.

La quinta, se refiere a algunas bases y componentes institucionales del Estado colombiano en


el Siglo XXI, haciendo énfasis en la necesidad de reflexionar sobre el Estado-Nación y la
necesidad de internacionalización e integración en un escenario globalizado.

En esta parte se hace un esfuerzo de ubicación de temas dentro de los que trabaja la CGR y
que consideramos sensibles a los límites de este trabajo, para establecer la realidad de nuestro
Estado y sus niveles de conexión con el mundo global.

En la sexta, nos referimos a los rasgos más sobresalientes de algunas características gene-
rales de cómo llega Colombia al siglo XXI y cómo evoluciona al año 2007-2008. Lo hace-
mos fundamentalmente sobre la base de indicadores y algunas afirmaciones tomadas de los
diferentes trabajos de las DES, (Direcciones de Estudios Sectoriales) que posteriormente se
desarrollan en detalle en esta obra. 23

Una séptima, en la cual presentamos la forma en que se identifica y se presenta al público


mundial la realidad colombiana en el concierto de organizaciones de carácter multilateral e
instituciones de investigación especializadas y ONGs, frente a los ortodoxos indicadores inter-
nacionales que ellas producen periódicamente y efectuamos algunas anotaciones sobre ellas.

En este aspecto, tenemos claro las limitaciones que desde su origen tienen en si mismo los
indicadores en general, pero valoramos en alto grado la posibilidad de que este acervo de
información y datos sea útil y básico para que pueda ser utilizado en otras fases de análisis
que desbordan este trabajo.

De igual manera, pensamos que es positivo el hecho de poder tener acceso a esta informa-
cion, ya que su sólo conocimiento y accesibilidad, permiten configurar una impresión y un
mapa básico de la realidad colombiana, la cual, dependiendo de la formación del receptor
Planteamiento programático

de esa información, puede ser altamente significativa para contribuir a empezar a pensar o
fortalecer el convencimiento sobre la importancia de desbordar en los análisis lo meramente
nacional.

El problema de la denominada “realidad”. Unas precisiones necesarias


“La transformación de la realidad presupone la transformación de la mirada”
Ulrich Beck10

Existe una realidad concreta y objetiva de nuestra sociedad, pero no existe una sola visión sobre ella, ni una sola interpretación, ni
mucho menos una “verdad absoluta” que la reproduzca11.

Existen diferentes posiciones teóricas, metodologías y procesos epistemológicos en torno a la


realidad, a la relación de ella con el sujeto observador, a la función de la ideología en su
percepción, análisis y decisiones.

Se dan procesos de identificación de esa realidad, a partir de particulares vivencias, de datos y


estadísticas, de diferentes fuentes de información y de la realización de los denominados
procesos científicos de investigación.

Todas estas visiones, percepciónes o estudios, están impregnados de componentes con grados
significativos de subjetividad, de voluntariedad, de prevenciones, de intereses o de compro-
24 misos con tesis y visiónes del mundo. (Weltanschauung)

Como nos dice Bauman, “La razon es un atributo permanente y universal de los seres humanos,
pero lo que le resulta abarcable ( y lo que no ) depende de su caja de herramientas particular y
de sus rutinas, y tanto la primera como las segundas tienden a cambiar con el tiempo”12.

Las decisiones del ser humano, y con más fuerza el que actúa en el escenario de la política
y que se expresa, por lo tanto, como hombre público, también están impregnadas de valo-
raciones subjetivas que tienen origen en su marco axiológico, en su visión ideológica, en

10 .. Ulrich Beck, Poder y contrapoder en la era global. Paidos .2004.363

11 .. John R. Searle. Mente Lenguaje y Sociedad. Alianza editorial,2004, pág. 15 12

.. Zygmunt Bauman. Miedo liquido. Paidos Iberica . pag 76


Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

sus compromisos programáticos y en los determinantes neurofisiológicos que actúan en los


procesos de conformación de nuestras subjetividades en nuestra conciencia (neuronas
denominadas (”cualias”)13.

Aunque algunos hablen del fin de las ideologías, nosotros creemos que continuan estando
presentes en los escenarios de la multitud de los seres humanos que integran una sociedad,
haciendo presencia en las valoraciones subjetivas de los hombres y como determinante en
los procesos de decisión de los mismos. Es la fuente para la construcción de las esperanzas y
pasiones que desencadenan maravillosas fuerzas y compromisos en los seres humanos.

Y adicionalmente entendemos que, por la misma naturaleza de las concepciones del mundo y de
la forma en que se construyen los marcos axiológicos y los contenidos que estructuran las
ideologías de hoy, estas son distintas a las de los siglos pasados.

Pretender conceptualizar, analizar, entender, o actuar frente a los sucesos contemporáneos, basados en las viejas
visiones, es más que un error.

Cuando invocamos una reflexión conceptual y nos involucramos en la realización de un


trabajo de investigación de resultados de la gestión en el Estado, desde el escenario de un
organismo de control del Estado más no de Gobierno, en un periodo de tiempo dado, lo
hacemos con plena conciencia de la complejidad del tema y de los riesgos propios a la visión y
métodología con la cual se efectúe el proceso, a los limites o acotamientos temáticos que se
establezcan, a la solidez de las fuentes de información que se utilicen, a la diversidad de
visiones de los investigadores que forman parte de las Direcciones de Estudios Sectoriales de la
CGR, entre otras variables.
25
“Para comprender y explicar la desintegración, el carácter explosivo de una realidad que ya no
se ajusta a la idea de que las estructuras se reproducen a sí mismas de la forma espontánea, esta
teoría no sólo precisa conceptos nuevos, también necesita una gramática social y política
distinta”14.

Dentro de esa perspectiva, la realidad del Estado colombiano en este trabajo, se presenta
desde varias ópticas:

La óptica local, que se integra a partir de las expresiones formales de las instituciones, de los
datos y estadísticas disponibles, de las normas, de la doctrina y de diversas publicaciones.

13 .. Rodolfo Llinas. La Conciencia y el Mito del Yo. 2002. Editorial Norma. pagina

14 .. Ulrich Beck y Edgar Grande. La Europa Cosmopolita. Paidos.2006.Pag 273


Planteamiento programático

La óptica externa, que se integra a través de indicadores de instituciones de reconocida


seriedad, de publicaciones de los organismos multilaterales, los cuales son comentados en el
ensayo y vinculados, algunos de ellos, a los análisis de los estudios sectoriales.

La óptica de los investigadores del organismo de control de la CGR, la cual la


individualizamos por la naturaleza del trabajo pero que obviamente hace parte de la óptica
local

La óptica teórica in genere de algunos reconocidos teóricos e intelectuales, que nos ayudan a
delimitar el marco teórico y la visión del escenario de la reflexión, en este caso, con énfasis de
lo global y del Estado -Nación.

Y finalmente, con la óptica y visión del mundo del coordinador académico de la obra, a la
vez, autor de este ensayo.

A pesar de la informática, las telecomunicaciones, la ciencia de la estadística contemporánea,


aún persiste una situación, muy difícil y preocupante, en el escenario de la información y las
estadísticas disponibles

La realidad fáctica de la sociedad se hace aprehensible y posible de analizar, entre otros com-
ponentes, con los datos, la información, las estadísticas y series que el mismo Estado elabora
y formaliza, como las que construyen la sociedad civil, las ONG´s y los centros de estudios.

Para ello, la humanidad ha evolucionado hacia los grandes sistemas de informacion, a las
bases y bancos de datos, a las redes, y a la comunicación digital e inhalambrica, en conver-
gencia, obicuidad y movilidad casi que sin limites. No en vano podemos interactuar en la
26 nube, en la 3W e Internet.

Pero para que todas esas facilidades tecnologicas tengan pertinencia y confiabilidad se
requiere que existan los datos, las series, los flujos de ellos, y por supuesto, la adecuacion de
las fuentes a los estándares mundiales. De ahí todos los atributos asociados a los datos y las
exigencias para que en el proceso de comunicación pueda existir informacion.

Colombia, desde hace décadas, viene haciendo esfuerzos en dirección a contar con una base
estadística muy depurada, pero la realidad es que aún persisten diferencias en las cifras y,
sobre todo, en la actualidad de ellas, para trabajar con la mayor certidumbre posible. Un
ejemplo de ello es la no disponibilidad de datos completos sobre el real valor de los pasivos
contingentes en toda la administración pública.

Trabajamos con las series que la CGR ha venido construyendo a lo largo del tiempo, con la
oficialidad de lo que nos proporciona el DANE, y de algunas instituciones de la seriedad de
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Planeación Nacional y algunos ministerios y departamentos administrativos, con las que


ofrecen las publicaciones especializadas y escritos de reconocidos investigadores, y con la
inmensa variedad y oportunidad que para ello nos brinda la red de redes. Algunos datos y
estadísticas llegaron a incluir las disponibles hasta el 2008.

Por otra parte, es una realidad la presencia de esas diversas visiones que existen y se expresan
sobre la realidad de nuestro objeto de estudio y de las posiciones ideológicas de cada
persona que ha participado en la elaboración de los trabajos aportados, en este caso por las
DES de la CGR.

De ahí que la visión sobre la realidad del trabajo que presentamos sea compleja y diversa
como casi siempre lo es en temas relacionados con la sociedad y que la articulación y
convergencia en los objetivos y premisas la hace posible, en alto grado, la métodología
utilizada; y por otro lado, esté presente el conocimiento de los limites que se tiene por el sólo
hecho de ser funcionarios públicos los investigadores de las DES y por las obligaciones que las
normas delimitan en las funciones de los trabajadores del Estado.

La realidad que observamos del Estado-Nación


Para aprestarnos a precisar la realidad que observamos del Estado-Nacion, he venido
planteando a modo de ideas fuerza, conceptos, tesis y percepciones que forman parte de
nuestra vision, y que nos permiten aproximarnos al tema de la siguiente manera:

La cesura, la interrupción o corte que se produce entre el viejo y el nuevo siglo,


no es sólo un aspecto de calendario para la sociedad. 27

Esta se constituye en un punto de referencia de gran calado para significar y potenciar en la


conciencia de los colombianos la aparición a niveles ya visibles por el hombre del común y
no sólo por parte de los intelectuales e investigadores, de las profundas transformaciones que
se vienen produciendo en el orden mundial, en la sociedad y la forma del Estado-Nación.

Como lo enunció Robert B. Reich, ex ministro de trabajo del presidente Clinton, desde co-
mienzos de los años 90 del siglo pasado: “Estamos pasando por una transformación que mo-
dificará el sentido de la política y la economía en el siglo venidero. No existirán productos ni
tecnologías nacionales, ni siquiera industrias nacionales. Ya no habrá economías nacionales,
al menos tal como concebimos hoy la idea. Lo único que persistirá dentro de las fronteras
nacionales será la población que compone un país. Los bienes fundamentales de una Nación
serán la capacidad y destreza de sus ciudadanos. La principal misión política de una Nación
consistirá en manejarse con las fuerzas centrifugas de la economía mundial que romperán
Planteamiento programático

las ataduras que mantienen unidos a los ciudadanos - concediendo cada vez más prosperidad a los
más capacitados y diestros, mientras los menos competentes quedarán relegados a un más bajo
nivel de vida. A medida que las fronteras dejen de tener sentido en términos económicos,
aquellos individuos que estén en mejores condiciones de prosperar en el mercado mundial serán
inducidos a librarse de las trabas de la adhesión nacional y al proceder de esta manera se
desvincularán de sus colegas menos favorecidos.15”

Estamos en el tránsito hacia una sociedad donde la individualización tiene que ser revalo-
rada y reconceptualizada, de manera tal que no pueda ser aniquilada por lo colectivo, y esté
en el contexto donde se tenga como valor supremo los derechos fundamentales del hombre.
Individualización en términos de Beck, según la interpretación de Scott Lash, “se trata de un
proceso de hacerse individuo, que es distinto del individualismo egoísta que plantea el neoli-
beralismo y también distinto del individualismo ético y altruista de la ilustración.16”

La nueva física, la física moderna, a su vez, es uno de los componentes estructurales que ha
hecho posible la sustancial transformación del capitalismo y de la sociedad contemporánea,
al hacer posible una radical transformación del espacio/tiempo, de las comunicaciones, de
los procesos de registro, almacenamiento y recuperación de información producida a nivel
global, los procesos de toma de decisiones, de monitoreo, auditoría y control de ellas.

Sin duda alguna que la física moderna, la del estado sólido, la biotecnología, la nanotecnología,
la ingeniería genética, la neurofisiología, la ingeniería aeroespacial, entre otras aéreas del
conocimiento, son los vectores que han construido las autopistas sociales de esta nueva sociedad
en conformación.

Sus desarrollos y aplicaciones concretas en la vida diaria de los seres humanos, han hecho
28
posible configurar una nueva realidad, nuevas verdades y nuevas formas de ver la estructura
y composición del mundo, del poder, del derecho y de las relaciones entre los seres humanos
entre si y entre éstos y el medio ambiente.

En esa dirección el Estado colombiano está aún lejano de esa nueva realidad mundial.

De ahí la pertinencia de hacernos muchas preguntas, y de construir respuestas, en torno a las


transformaciones en curso y sus efectos en nuestro microcomundo de lo institucional y lo
cotidiano, tanto en la escala local como en los escenarios globales.

15 .. Robert B Reich. El trabajo de las Naciones. Hacia el capitalismo del siglo XXI. Javier Vergara editor
S.A.1993.Pág. 13

16 .. Ulrich Beck. La individualización. Prefacio de Scott Lash. Paidos Ibérica. 2003. Pág. 9
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Algunas de ellas podrían ser del siguiente talante: ¿Cuáles son las principales transforma-
ciones contemporáneas que ha sufrido la estructura de la organización del conjunto de las
sociedades actuales en sus distintas dimensiones como, por ejemplo, en países de desarrollo
medio como Colombia? Y, si esas transformaciones realmente existen, ¿cómo han afectado
la misión y las funciones reales del Estado y, en especial, sus relaciones con la organización
de la producción y la organización social y con otros Estados en el llamado orden mundial?

En esa perspectiva, y para empezar, tenemos que preguntarnos: ¿cuál es la realidad del Estado
colombiano, en el siglo XXI, en un escenario globalizado?

En lo que lleva de transcurrido este siglo, se empiezan a hacer visibles, en algunos sectores de la
sociedad, signos de comprensión de esa nueva realidad y se ha empezado a actuar de manera
consistente en dirección a interconectarse con el mundo; a realizar nuevos tratados de carácter
comercial; a desencadenar serias políticas de movilidad e interconexión con el sistema mundial
educativo, a fortalecer los niveles de presencia en las redes mundiales financieras y bancarias y a
actuar de una manera proactiva con sus políticas en los organismos multilaterales y
diplomáticos mundiales.

Pero en Colombia, en el escenario político e intelectual, pareciera que no se otorga mayor im-
portancia de vinculación a la discusión teórica de esos aspectos y cesuras contemporáneas y
por ende se tienda a observar parte de la transformaciones en curso como unos componentes
más de la “normalidad”, de lo cotidiano y se actúe frente a ellas, con herramientas, concep-
ciones y métodologías que parecieran no corresponder a las exigencias y posibilidades del
presente sino con categorías, conceptos y herramientas del pasado, tal como opera el “ efecto
Zombi”, el cual consiste en utilizar para la resolución de problemás y toma de decisiones, ca-
tegorías, conceptos , métodos y herramientas que “están vivos y muertos” al mismo tiempo y
29
en consecuencia, no brindan, no producen, los efectos buscados u objetivos pretendidos17.

En ese sentido, todavía nos circunscribimos a actuar como si lo determinante fuese lo local, lo
que acontece en los límites de las fronteras físicas de ese Estado -Nación de la modernidad.

La tendencia de centrar el análisis sociopolítico y económico en el ámbito de lo nacional, se


ha venido transformando paulatinamente, sin que ello nos permita afirmar que Colombia es
un actor de significancia en los procesos globales y que tiene un rol de significativa impor-
tancia en la participación proactiva en la construcción del nuevo orden en formación.

17 .. Este efecto zombi, es explicado y desarrollado en las varias obras del profesor .Beck, que mencionamos a lo
largo de este ensayo.
Planteamiento programático

De ahí que, el índice sobre globalización mundial elaborado por KOF 18, al cual nos referi-
remos más adelante, con mayor detalle en su ranking del año 2008, elaborado con base de
estadísticas de 122 países, Colombia está en la posición 73, teniendo clasificados por enci-
ma, es decir, con mejor posición como un Estado vinculado a la Globalización, a países como
Namibia, Nigeria o Ghana del África, o a Argentina, Brasil, Chile, Uruguay, Perú, Jamaica,
México, Panamá, Costa Rica, Ecuador, Venezuela o El Salvador de América latina.

En nuestro criterio y visión del mundo, la globalización es una realidad indiscutible y con los
otros nuevos componentes, que ya hemos mencionado que hacen presencia de manera
interrelacionada, estructuran un escenario en donde, en términos de Polanyi, son muchas las
expresiones que podrían conformar algo semejante a una segunda gran transformación en la
sociedad actual, con expresiones de una mayor envergadura y profundidad que la que nos
describió Karl Polanyi, y de la cual, Joseph E. Stiglitz afirma que los problemas y perspectivas
contenidos en esa obra, a la fecha no han perdido importancia, “debido a que la transformación
de la civilización europea es análoga a la que enfrentan hoy los países en desarrollo en todo el
mundo, a menudo, parece que Polanyi hablase directamente de asuntos actuales. Sus argumentos
- y preocupaciones- corresponden a los problemas planteados por los manifestantes que se
tomaron las calles de Seattle y Praga en 1999 y 2000 para oponerse a las instituciones financieras
internacionales.19”

Colombia ha logrado un reencuentro con la senda del desarrollo económico y la recuperación de la confianza
ciudadana.

Después de concluido el análisis de los sectores analizados en esta investigación, de tener


presente los resultados de la gran mayoría de los indicadores relacionados con la actual eco-
nomía colombiana, muestran que es una realidad que la economía del país se ha reencontra-
30 do con la senda del desarrollo económico del cual se había desviado por diversas razones, y
que permiten estructurar dentro de la nueva visión que la misma sociedad global reclama, un ruta
más cierta y posible en el escenario del nuevo orden mundial en formación.

Además, Colombia ha mejorado en todos los indicadores de seguridad y en algunos cimientos


para poder transformar en el futuro próximo nuestro proceso productivo hacia bienes de valor
agregado y en mejor calidad en servicios. Y en la seguridad ciudadana y garantías el respeto a
la vida, hoy se tienen menos secuestros y menos asesinatos.

Aceptando que la sociedad, el hombre y la realidad son dinámicos y cambiantes, hay que
tener presente en el análisis de hoy y para el mañana, que estos resultados positivos están
amenazados por la reciente crisis financiera mundial.

18 .. El índice sobre globalización mundial KOF incluye indicadores de los ámbitos económico, social y político. 19 ..

Karl Polanyi. La Gran Transformación. Fondo de cultura económica. Reimpresión 2006. Pág. 9.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

La Colombia de hoy mantiene serias limitaciones, arrastra problemás estructurales del pasado, y aun está distante de las exigencias para
superar las asimetrías existentes.

A pesar de los avances alcanzados frente a la carga histórica de los problemás estructurales
que arrastramos y que continua reproduciéndose, y de las amenazas que se ciernen en el
futuro inmediato, no hay duda que falta mucho por hacer, sobre todo en torno a potenciar
políticas de inclusión social, en la construcción de mecanismos viables que multipliquen las
oportunidades que se necesiten para alcanzar una justa distribución del ingreso, de la
riqueza y la propiedad; en incrementar los escenarios y presupuestos para la investigación y
la innovación en la construcción de bienes y servicios; en formar un recurso humano
altamente calificado y actuar en la gestión pública y privada con transparencia y consistencia
ética entre lo que se dice y lo que se hace.

No hay duda que seguimos enfrentados a grandes asimetrías, problemas y limitaciones de con-
centración de la riqueza y niveles de desigualdad, de altos índices de pobreza, de indigencia, de
corrupción; de deficiencias en la gestión de la administración de justicia, en la rama legislativa
y, sobre todo, en la necesidad de alcanzar una debida claridad de transparencia y modernidad
en el aparato electoral, tan seriamente afectado y cuestionado en el pasado inmediato.

Para los gobiernos de este siglo ha sido un reto atender como eje principal la política de segu-
ridad del país, problema central de la política de los dos últimos presidentes de la República, y
fundamental como seguridad democrática, en los dos últimos periodos gubernamentales.

Ambos gobernantes han tenido que enfrentar, a la vez, los problemas heredados y existentes
al interior del país y manejar los efectos de la política global, lo cual invoca la necesidad de
diferenciar distinciones ya clásicas y tradicionales como lo interno y lo externo, adentro y
afuera, público y privado, como quiera que lo interno y lo externo se entrelazan cada vez 31
más, implicando que las definiciones y acciones políticas de la coordinación local y la
internacionalización del país sean más complejas y sensibles.

Para Colombia el déficit fiscal, el pasivo pensional, el monto de los pasivos contingentes, las
distintas formas de violencia, el narcotráfico y, sobre todo, las barreras para generar una
economía de valor agregado, la carencia de desarrollos en ciencia y tecnología, de patentes y
derechos de autor, entre otros muchos factores, continuan siendo variables que le producen
dolor de cabeza, que reclaman nuevos enfoques y decisiones comprometidas con una nueva
visión cosmopolita, a fin de aliviarles la carga a las nuevas generaciones, y darle mayor
solidez y viabilidad a las instituciones.

En ese escenario de realizaciones, el más grande dolor que llevará mucho tiempo a todas
las generaciones de colombianos para entender y poder llegar verdaderamente a perdonar,
demanda conocer las verdaderas razones que llevan a que en nuestra cultura se exprese
Planteamiento programático

esa salvaje e inmisericorde violencia, que conlleva a que sus actores (narcos, paramilitares,
guerrilla) llegaren a desconocer a los hombres como a sus semejantes de la raza humana y
a cometer crimenes de lesa humanidad, tal nivel de crímenes y atrocidades, que han confi-
gurado sin duda alguna “una especie” de “holocausto”, de exterminación en nuestras tierras:
crímenes de lesa humanidad y de profundas violaciones a los derechos humanos.

En este aspecto somos conscientes como lo plantea el profesor Ulrich Beck, que para poder
lograrlo, debemos reflexionar como ellos lo han hecho en tratándose del Holocausto nazi,
que “el verdadero perdón consiste como ha dicho Jacques Derrida, en perdonar lo imperdo-
nable. Si el perdón sólo perdona lo perdonable, el ideal del perdón desparecerá.20”

Lo realizado en el presente siglo, es positivo pero insuficiente

Digamos que la visión interna sobre el Estado colombiano en el siglo XXI en un escenario
globalizado sobre los indicadores de más gruesa significación, que más adelante trataremos con
cifras, cuadros y gráficos, es positiva en muchas variables.

Desde la perspectiva de la visión externa, el país se ubica en un punto intermedio en las


clasificaciones que hemos analizado, y en materia de indicadores en relación con países de la
misma América Latina, estamos muy por debajo de varios de ellos.

En síntesis, a lo largo del trabajo se observa que todavía tenemos escenarios descubiertos y otros
que hay que fortalecer, para poder llegar a una situación que ofrezca a los colombianos un pie de
mayor equidad en lo interno y de semejantes posibilidades frente a nuestros países de estructura
comparable a la nuestra.
32

Algunos aspectos positivos para resaltar

Empecemos por algunos efectos positivos que mayoritariamente son reconocidos por toda la
población colombiana y que se han alcanzado en el periodo analizado, tales como:

• Se recuperó la confianza y la seguridad de las personas en sí mismas y en su futuro.


• Se recuperó la dignidad de los colombianos en el exterior.
• Se incrementó la inversión extranjera directa.
• La macroeconomía ha tenido buenos resultados.

20 .. Ulrich Beck, La Mirada cosmopolita. O la guerra es la paz. Paidos, 2005,Pág. 68


Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

• Se logró recuperar las posibilidades de desarrollar y fortalecer el sector rural y la produc-


ción agraria.
• Se avanzó significativamente en la infraestructura y uso de las telecomunicaciones.
• Se amplió el cubrimiento en la educación y se pusieron nuevos mojones para empezar
el camino de fortalecimiento e inserción en la nueva fase del desarrollo de la ciencia y
la tecnología y el fortalecimiento de la expansión y calidad de la educación en nivel de
post-grado.
• Se avanzó en un proceso de expansión de tratados comerciales.
• Se logró la desmovilización de los paramilitares y su sometimiento a la justicia.
• Se menguó el poder guerrillero y, sobre todo,
• Se logró una nueva posición mundial de los gobiernos, en torno al real status de los
grupos guerrilleros y un reconocimiento a la dignidad y valentía con la cual la sociedad
colombiana logró enfrentar su dura y cruenta realidad.

Algunos aspectos negativos que persisten y que tenemos que superar

Colombia no es el mejor en ningún indicador ni el más deficiente en la mayoría de ellos, con


excepción del indicador GINI sobre la concentración del ingreso y la riqueza que muestra que
estamos muy mal ubicados, o sea con una muy injusta distribución de la riqueza y en
consecuencia de limitadas posibilidades para las grandes mayorías de colombianos, lo cual es
parte de una realidad fáctica indiscutible.

Somos un país de desarrollo medio y de significativas limitaciones para poder tomarle el paso
a las nuevas exigencias del orden mundial. 33

Los niveles de concentración de la riqueza, de pobreza, de miseria, de indigencia, de trabajo


precario, aún continúan siendo profundamente injustos y excluyentes e inexplicables en el
concierto de sociedades semejantes a la nuestra.

Colombia no logra llegar a estructurar una economía de generación significativa de valor agre-
gado, ni tiene bases científicas, técnicas, ni recurso humano altamente calificado con estudios
de postgrado, que justifiquen un significativo optimismo para lograrlo, en un corto tiempo.

Por esa misma razón, no somos un país de capacidad científica ni investigativa.

Tenemos urgente necesidad de fortalecer y hacer lo necesario para buscar los más altos niveles de
calidad de acuerdo con los estándares de las mejores universidades del mundo.
Planteamiento programático

La realidad del Estado-Nación de Colombia pasa por la necesidad de revaluar ante la


sociedad, el papel y la importancia de la política, reformar su sistema legislativo y su modelo
de gestión judicial.

No tenemos participación de importancia en la generación de bienes del conocimiento, y


como expresión de ello no producimos patentes y derechos de autor de significativa presencia
en el mercado,

Pareciera que Colombia tuviese una vocación más importadora que exportadora de bienes y
servicios.

Como ya se afirmaba desde comienzos del siglo XX, Colombia está acostumbrada a vivir a la
penúltima moda y, en consecuencia, tenemos distancias gigantescas en la esfera de lo cogni-
tivo y lo tecnológico en espacios de la modernidad y la denominada postmodernidad. Lo que
para Colombia se proyecta como el futuro, forma parte del presente de otros países.

La corrupción y el clientelismo continúan presentes en el escario nacional.

Pensamos que es urgente revisar el régimen de exenciones y deducciones tributarias que


estan en la legislación tributaria vigente 21, y en ese sentido, compartimos la opinión de
expertos como Armando Montenegro22, Luis Jorge Garay23 y el ex Ministro de Hacienda, Juan
Camilo Restrepo24, en lo que se refiere a que esas exenciones y deducciones existen y generan
desequilibrios y preferencias injustificables económica y socialmente.

La pobreza, la indigencia, la desigual distribución de la riqueza, el ingreso y la propiedad,


mantienen la indeseable presencia que durante décadas ha caracterizado la estructura so-

34 cioeconómica de la sociedad colombiana.

Las grandes tareas que tendremos que abordar como sociedad y en total compromiso del
Estado, además de los aspectos anteriormente señalados, deben partir de dar una consen-
suada prioridad a replantear la visión y posición de Colombia frente a su rol, papel o función
en el orden mundial en formación; lograr reales beneficios de la globalización y en lo local,
abordar la conquista de resultados sociales para la gran mayoría de colombianos que los re-
quieren, la reconstrucción de lo político y el fortalecimiento de la democracia.

21 .. Armando Montenegro .Op cit Pág. 113 y Garay Luis Jorge .Op cit Pág. Lxxiii y Juan Camilo Restrepo. Debates
de Coyuntura económica.2008. http://www.kas.de/wf/doc/kas_14192-544-4-30.pdf

22 .. Armando Montenegro y Rafael Rivas, Op cit , Pág. 317 y 318 23 ..

Luis Jorge Garay, Op cit, Pág lxxiii

24 .. Juan Camilo Restrepo. La política Fiscal del 2008. Coyuntura económica, pag 9 http://www.kas.de/wf/doc/
kas_14192-544-4-30.pdf
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Eso necesariamente tiene como prerequisito concluir con éxito el proceso frente a los grupos
armados y garantizar a la comunidad nacional e internacional que la institucionalidad
recuperara el dominio y el control de las armas en todo el territorio nacional.

Pero, nuestro mayor reto y objetivo a alcanzar en este siglo consiste en un cambio cultural
con base en la educación, a efectos de lograr que todos los colombianos tomen conciencia
sobre la necesidad de tener una nueva visión del mundo y obren en consecuencia.

Se requiere una nueva gramática de la Política

No nos cabe duda que ese proceso necesita que lo acompañe una nueva gramática de la
política, puesto que muchos conceptos ya no significan lo mismo que en otras épocas, otros
ya no tienen pertinencia, la nueva generación global tiene otros y conceptualiza con valores
y ponderaciones distintas a las anteriores generaciones, y hay fenómenos nuevos que tene-
mos que aprender y comprender, para acordar como actuar frente a ellos y consensuar para
nombrarlos y ante todo comprender que hay un nuevo proceso en construcción de las reglas
del poder, del derecho y de las formas para comunicarnos y para actuar en la sociedad.

Ese proceso ocurre con la mayoría de las tesis, y “verdades”, con los conceptos, palabras y
estructuras gramaticales, que normalmente en las transformaciones de la sociedad se diluyen
en el tiempo, en una materialidad temporal, en esa actividad sin cesar renovada que los forma
y los afirma25.

Un ejemplo de ello lo presenta la difuminación que se ha dado entre lo público y lo privado,


entre lo interno y lo externo. Lo común, izquierda y derecha, democracia, Estado-Nación,
soberanía, fronteras, poder, pueblo, trabajo, globalización, individualidad, gobierno y go-
bernanza, etc. 35

La gran mayoría de los pensadores contemporáneos que aún están vivos y que sienten la
necesidad de la evolución cualitativa en el cambio global o la construcción de un nuevo
paradigma afirman, desde sus diferentes ópticas, que las concepciones y reglas del juego que se
utilizaban en el siglo pasado, no son las adecuadas para el presente. Por eso ni son posibles ni
puede haber regreso a ellas.

En el caso de nuestra sociedad, ese proceso de cambio de visión, de construcción de una


nueva gramática, de nuevos significados y conceptualizaciones será un proceso complejo de
replanteamientos, participación y sucesos que llevarán a la conciencia de la multitud de
colombianos a construir una nueva cultura.

25 .. Antonio Negri. La fábrica de porcelana. Paidos Iberoamerica.2008, pag 76


Planteamiento programático

Desde nuestra óptica, es indispensable que nos adentremos en un proceso que nos permita
lograr consenso en:

• La identificación de las reglas de la globalización en su más elevada expresión operacio-


nal y en sus implicaciones en el orden constitucional.

• La reconceptualizacion de las transformaciones del trabajo.

• Repensar la estrategia de la política exterior.

• Lograr la comprensión de la arquitectura del capitalismo cognitivo y la relación entre la


vida biológica y el trabajo, para lograr las mejores formas de articulación con ella.

En la misma dirección y en aspectos muy concretos de las nuevas realidades globales, el


director del proyecto del “Milenium” de Naciones Unidas, Jeffrey Sachs, nos advierte de
manera clara y diáfana que tenemos que repensar nuestra política exterior y la visión de la
globalización, ya que “en el siglo XXI todos los países tendrán que repensar su estrategia en
materia de relaciones exteriores. Ninguno está capacitado todavía para abordar adecuadamente
los retos globales planteados por el medio ambiente, la población y la pobreza global. Ningún
gobierno está organizado adecuadamente para asimilar la compleja información científica
necesaria para tomar decisiones responsables. 26”

Estamos viviendo a nivel global y, por supuesto, en Colombia, un pleno proceso de transición,
en la estructura que articula como un todo, lo político, lo económico y lo social. Procesos que
como suele suceder van permeando toda la estructura y se filtran por todos los intersticios
36 que en su lento fluir van encontrando en la sociedad.

Los intelectuales y los centros de pensamiento e investigación, lo van esbozando y el resto de


la sociedad tiende a continuar en su diario devenir simplemente viviendo y asimilando los
cambios más ostensibles que afloran en la primera capa, y que van llegando por la red de la
misma sociedad como una normalidad.

De ahí que la tendencia de las grandes mayorías sea la de pensar o aceptar que las relaciones, los
fenómenos y aconteceres que cada día se dan en lo global y local, son los mismos de la
cotidianidad, lo cual, implícitamente es la aceptación y afirmación en la sociedad de que las
estructuras sólo se ajustan pero que se mantiene en su misma arquitectura y composición; como
si nada más fuese una expresión rutinaria de la evolución.

26 .. Jeffrey Sachs. op cit. Pág. 359


Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Nada más ingenuo y equivocado. Son múltiples los ejemplos que la historia nos pone en
frente de nuestra conciencia, para hacernos entender que los procesos sociales son semejantes a
las expresiones de las mismás leyes de la física moderna: se dan en la complejidad, en altos
grados de incertidumbre y riesgos, y se dan saltos y transformaciones en sus múltiples
variables, muchas de las cuales no las podemos comprender ni ver, pero se dan y ahí están y
en su momento se expresan.

En el mundo actual ya no hay regreso a las viejas concepciones. El antiguo juego ya no es posible.

En el mundo actual, los cambios que se estan dando al interior de las relaciones sociales, ha-
cen que conceptos como los del individuo, de la familia, de las relaciones de género, del tra-
bajo, de la otredad, de los valores que se consolidan en la multitud de personas que habitan
el planeta, de las estructuras de poder, de los procesos de decisión, del derecho y la justicia,
y del espacio físico que denominamos lo local, y muchos otros, hayan sufrido profundos e
irreversibles transformaciones, de manera tal que ya no hay regreso a las viejas concepciones
y que hacen que el antiguo juego o estructura de las relaciones sociales de antaño, ya no sean
posibles. Relaciones sociales, formas y conceptos, estan en un nuevo amanecer.

“Entre los intelectuales en general, pero también en algunos círculos de científicos sociales en
particular, impera una especie de reacción de huida frente a un mundo cuyas dislocaciones son
de tal magnitud que hacen inservibles todos los instrumentos teóricos de los que disponemos,
todas las expectativas del futuro que nos han sido trasmitidas, y especialmente todos los medios
clásicos de la política.27”

Compartimos con el profesor Beck, que la globalización significa dos cosas: que se abre un 37
nuevo juego en que las reglas y los conceptos fundamentales del antiguo ya no son reales,
aunque aún haya quien siga jugándolo y, que en cualquier caso, el antiguo juego que tienen
muchos nombres como por ejemplo, Estado nacional, sociedad industrial nacional, capitalismo
nacional, o también, Estado de bienestar nacional, ya no es posible sólo28.

En igual sentido se pronuncia uno de los estudiosos del tema de la globalización en el país, el
profesor de la Universidad Nacional, Hugo Fazio Vengoa, quien afirma:

“Todo esto nos lleva finalmente a concluir que el mundo actual ya no se puede interpretar
con las categorías del pasado y, por ello, urge desarrollar un aparato conceptual y analítico

27 .. Ulrich Beck y Edgar Grande. Op cit.Pag 273

28 .. Ulrich Beck, Poder y Contrapoder en la era global. Paidos, En castellano.2004, Pág. 27.
Planteamiento programático

que incluya la globalidad no como pretexto o, en el mejor de los casos, como marco descriptivo o
normativo de los asuntos contemporáneos, sino como un factor de causalidad de los problemás
del presente.29”

No podemos concluir esta reflexión en nuestra idea fuerza, sin resaltar, tal como nos lo
pone de manifiesto el profesor del London School, David Held, sobre el hecho de que no de-
bemos exagerar los procesos globales y llegar a creer equivocadamente en el eclipse total del
sistema de Estados o simplemente en la emergencia de una sociedad mundial integrada30.

El argumento aquí presentado no incluye la idea de que la soberanía nacional haya sido
completamente subvertida, ni siquiera en las regiones sembradas con estructuras de poder
divididas y superpuestas. Pero el argumento si supone que en los dominios políticos proliferan
lealtades cruzadas, interpretaciones en conflicto de los derechos y deberes, y estructuras de
autoridad interconectadas que desplazan las nociones de la soberanía como forma de poder
público ilimitado, indivisible y exclusivo.31”

En consecuencia con lo que venimos planteando, no conlleva ni desconocimiento de los


nuevos fenomenos sociales, ni exageraciones en torno a ellos.

El proceso está en marcha, el cambio se viene dando desde las más bajas capas de la estructura y
no ha concluido.

Por eso mismo no tenemos una idea cierta de cómo sera la nueva forma del Orden mundial.

Lo que si podemos es ir desentrañando caracteristicas que el mismo proceso va dejando tras-


38 lucir a la razón o va dejando huella en los sucesos mismos.

Las realidades del Estado actual, por supuesto que no sólo se expresan y se refieren a las
políticas y ejecuciones de la rama ejecutiva, sino que también involucran a la administración de
justicia, al legislativo en sus diferentes niveles, a la invesrsion y al gasto social y por ende a
nuestra democracia, temas sobre los cuales se debe abordar en oportunidades futuras, para
identificar su realidad en los términos semejantes a los que hemos planteado.

Somos conscientes de que estos procesos, no se dan de un día para otro, pero nos ratifica la
valiosa presencia de fenómenos que confirman que estamos subsumidos en profundos cam-

29 .. Hugo. Fazio Vengoa, La historia y el presente en el espejo de la Globalización.Uniandes.Ceso.2008.Pag 72 30 ..

David Held, La democracia y el Orden Global, Paidos,1997.pag 171

31 .. Ibidem pag. 171


Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

bios y algunas nuevas realidades, cuyo nuevo producto final podría llegar a ser mejor para el ser
humano, de lo que clásicamente hemos construido como referentes, para lograr la mejor
sociedad que el hombre haya soñado dentro de una democracia plena.

Colombia aún no tiene las condiciones necesarias para poder pertenecer al club de paises que recibe los beneficios de la globalización.

En tanto que aún mantenemos una economía que no genera bienes y servicios con valor agre-
gado; que los niveles de educación de magister y doctorado apenas llega a 7.1 colombianos
por millón de habitantes; que registramos menos de 150 patentes al años; que mantenemos
un bajo nivel de registro de derechos de autor en obras de alta tecnología; que prácticamente
no existe la cultura de la investigación científica, ni una cultura proactiva para reconocer ni
estimular económica y académicamente la inventiva, la creación y la imaginación de desa-
rrollos tecnológicos y científicos o de bienes de valor agregado; con serias limitaciones de
infraestructura en nuevas tecnologías y procesos; que mantiene muy altos niveles de pobreza
e indigencia y una inequitativa e injusta concentración de la riqueza, el ingreso y la propie-
dad, entre muchas otras limitaciones, hace que Colombia no tenga las condiciones necesarias
para poder pertenecer al club que recibe los beneficios de la globalización.

La realidad local y los indicadores internacionales nos muestran que Colombia esta lejana a
una posición que le permita estar entre quienes pueden sacarle provecho a la globalización. Su
propia realidad la hace débil y perdedora en los intercambios globales.

Acertadamente lo plantea el profesor Stiglitz: “Para gran parte del mundo, la globalización,
al menos tal y como se ha gestionado, es como un pacto con el diablo. Unos pocos se hacen
más ricos, las estadísticas del PIB, si es que sirven para algo, son mejores, pero las formas de 39
vida y los valores básicos están amenazados. En algunas partes del mundo los beneficios son
todavía más tenues y los costes más palpables. La mayor integración en la economía global ha
traído mayor inestabilidad e inseguridad y más desigualdades. Y ha puesto en peligro los valores
fundamentales […] Pero no tiene que ser así. Podemos conseguir que la globalización funcione, y
no sólo para los ricos y poderosos, sino para todos, incluidos los ciudadanos de los países más
pobres. Es una tarea larga y ardua. Pero ya hemos esperado demásiado. Es hora de ponernos manos
a la obra.32”

Esa asimetría sólo se podrá superar, en la medida que cambiemos nuestra visión y reorientamos
nuestros compromisos.

32 .. Joseph Stiglitz. Op cit, Pag. 366


Planteamiento programático

La globalización, una realidad que nos desborda a todos.

La globalizacion como proceso y realidad social, se materializa en la conectividad e inter-


dependencia universal en todos los campos de la actividad humana. De ahí que el profesor
Zygmunt Bauman exprese con claridad contundente que: “En un planeta densamente en-
vuelto en una red de interdependencia humana, no hay nada que los demás hagan o puedan
hacer que podamos asegurar que no afecta a nuestras perspectivas, oportunidades y sueños.
No hay tampoco nada de lo que nosotros hagamos o desistamos de hacer que podamos afir-
mar con toda seguridad que no afectará a las perspectivas, oportunidades y sueños de otros
a quienes no conocemos y de quienes ni siquiera conocemos su existencia”33.

Pero el hecho de la presencia de la globalización que otros han estructurado sin preguntarnos
siquiera si estábamos de acuerdo, ni mucho menos sobre cómo se debe estructurar y cómo
debe operar, no significa que haya sido ni sea la panacea para los colombianos.

Pero siendo un hecho que esta ahí y que nos desborda, nuestra tarea apunta a que tenemos
que trabajar, actuar y aportar para que la globalización funcione positivamente y lo más
simétricamente posible para todos, mientras de manera mancomunada en todos los lugares
del planeta, se avanza en la construccion del nuevo orden mundial en conformacion.

En la reciente publicación de la Universidad de las Naciones Unidas se afirma los siguiente:

“Después de 12 años de investigación de futuros globales realizadas por el Millennium Pro-


ject, cada vez está más claro que el mundo tiene los recursos para hacer frente a nuestros
desafíos comunes. Lo que falta es la coherencia y la dirección. La nuestra es la primera gene-
ración con los medios para conocer el mundo en su conjunto, identificar sistemas de mejora
40 global, para tratar de mejorar dichos sistemas. Somos los primeros en interactuar a través de
Internet con personas de ideas afines en todo el mundo. Tenemos la capacidad para conectar las
ideas directamente con los recursos y la gente para ayudar a resolver nuestros problemas globales
y locales. Se trata de un tiempo único en la historia. Los teléfonos móviles, internet, el comercio
internacional, la traducción de lenguas, y los aviones jet están dando nacimiento a una humanidad
interdependiente que puede crear y aplicar estrategias globales para mejorar las perspectivas de la
humanidad.34”

33 .. Zygmunt Bauman. Miedo Líquido. La sociedad contemporánea y sus temores. Paidos.2007.Pág. 127

34 .. American council for de United Nations university. http://www.millennium-project.org/millennium/SOF2008-


Spanish.pdf. Universidad de las Naciones Unidas. “El Estado del Futuro: 2008” (2008 State of the Future) del Proyecto
del Milenio (Milenium Project).
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Colombia se encuentra en una encrucijada un tanto compleja

Consecuencia de todo este proceso y de la manera como se ha estructurado la arquitectura de la


política desde la Constitución del 91, Colombia se encuentra en una encrucijada muy compleja,
a pesar del reconocimiento nacional e internacional que se da en una gran mayoría de sectores
de la sociedad, acerca de los mejores resultados que refleja la realidad presente de nuestro país,
pareciera que en todos los grandes objetivos el Estado colombiano va a mitad de camino com-
parativamente con otros Estados de similares características, ocupando posiciones intermedias
en los indicadores internacionales y con unas deudas y retos sociales inmensos por cumplir.

La complejidad de su realidad se centra en el hecho de que sus bases son aun débiles para
poderse insertar debidamente en el sistema global, mientras que cada día son más profundas y
extendidas las formas con las cuales el nuevo poder, las multinacionales, los organismos
multilaterales y los países del grupo de los 20, definen con mayor fuerza los derroteros del
planeta y sus habitantes.

Otra parte de la complejidad se fundamenta en los efectos culturales de la globalización, la


cual va fluyendo por todos lados y en todos los lugares de la sociedad y se va agregando a los
problemas ya existentes, a través de los medios de comunicación y la tecnología de la
convergencia y la movilidad, unida a las grandes facilidades del transporte.

Esos cambios culturales apuntan de manera preferente a las nuevas generaciones que los
esposos Beck denominan la Generación Global, la cual además de asimilar las fuerzas que
invitan a la migración, viven profundos cambios que hacen posible el transito a nuevas
escalas de valores, nuevos tipos de relaciones sociales y una nueva cultura.

Si se agrega al panorama los cambios estructurales del mundo del trabajo, que están en 41
curso, ello afecta de manera más ostensible a esas nuevas generaciones desencadenando,
por un lado incertidumbre y miedo existencial y, por otro, potenciando en su conciencia la
necesidad de estar incluidos en el mundo del conocimiento, de la formación académica de
estudios de postgrado, de la inventiva, la creatividad y la productividad, posicionamiento
que los jóvenes hacen desde internet, desde el mundo de los avatares, la interconectividad, la
movilidad, la convergencia de servicios, las múltiples funcionalidades y el multilingüismo.

En esa perspectiva es fundamental que Colombia continúe en el proceso de fortalecimiento de


las telecomunicaciones en aspectos concretos de formación del recurso humano requerido,
claridad en el proceso regulatorio y de cubrimiento de infraestructura, retomando la debida
conceptualización de la convergencia, multiplicando las reales opciones de multitud de
colombianos a la banda ancha, haciendo posible el uso másificado en el territorio nacional de
tecnologías innovativas para potenciar el acceso a Internet y avanzar en el camino que ya han
iniciado ciudades como Sao Paulo en Brasil y el DF en México.
Planteamiento programático

El futuro próximo de la inclusión y de la nueva democracia estarán directamente


relacionadas con reducción real de la brecha digital y la másificación y acceso libre a esa
infraestructura básica de las telecomunicaciones y a todo tipo de información no restringida
para la seguridad del Estado.

Eso lleva a los esposos Beck a afirmar lo siguiente: ”Quien ignora las múltiples interconexiones
generadas por la producción y el consumo, Internet y la televisión, el turismo y la publicidad,
carece de una clave decisiva para captar las esperanzas y los sueños y los miedos y las
desilusiones, las acciones y las reacciones de la generación global.35”

Esa nueva generación de colombianos que forman parte unos del primer mundo y otros del
tercero, tienen una arquitectura mental y funcional de impresionantes expresiones de capacidad
mental en multiproceso, interoperabilidad y capacidad de reflexión, que les permite navegar
con grandes facilidades en la desterritorializada globalización, y les exige a temprana edad, hacer
presencia en los grupos de consumo de bienes y servicios y oportunidades de trabajo que se
deberían satisfacer en lo local, para evitar la migración o la búsqueda de otras rutas para sus
expectativas, todas centradas, sin duda alguna, en los valores fundamentales de la libertad, la
equidad y la diversidad.

En la sociedad colombiana se necesita un cambio de paradigma, para el análisis y la reflexión de las realidades contemporáneas de
nuestro Estado.

En este contexto, se debería reflexionar y evaluar la necesidad de adoptar una visión


cosmopolita de la sociedad y estimular en los procesos de decisión una visión que desborde el
asfixiante y desfigurante límite de las fronteras del Estado-Nación.
42
Sólo en la medida en que ello ocurra, veremos los cambios en el enfoque de las relaciones
internacionales, en la actitud del colombiano promedio frente a los negocios internacionales, el
cambio conceptual en la educación para salirnos del cajón de las destrezas y desencadenar un
impulso sicológico colectivo a la creatividad, a la innovación, a la productividad, a partir de una
capacidad crítica y analítica.

Cuando la educación haya roto sus amarras con las escuelas, filosofías y métodos del siglo
que terminó y culturalmente logremos consolidar una visión nueva, quizás cosmopolita, lo-
graremos a todos los niveles una significativa cobertura y reconocida calidad por su especial
énfasis en la creatividad, la capacidad critica, la innovación, la imaginación y la inventiva y
hagamos que ello sea la constante dominante entre toda la multitud de personas en la socie-
dad, muy seguramente podremos tener una economía que agregue valor y creatividad a sus

35 .. Ulrich Beck y Elizabeth Gernsheim. Generación Global. Paidos Iberoamérica. 2008, Pag 78
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

bienes y servicios, haciendo que pululen las propuestas de patentes y se registren


multiplicidad de obras y métodologías que multipliquen los derechos de autor. Entonces,
habremos dado un importante salto cualitativo.

Al salirnos de las grandes limitaciones de las fronteras de lo local, a todos los niveles y
escalas, a más del asombro que causa poner la visión por encima de ellas, motiva
indiscutiblemente a buscar un cambio de paradigma para analizar y actuar frente a las
expresiones de la sociedad global.

Bástenos a manera de ejemplo, mencionar que si bien en Colombia tenemos serios problemas
expectativas y necesidades de cambios más profundos, en el mundo los problemas se tornan
aun más complejos y muestran que la etiologia de ellos no se encuentra sólo en lo local.

Como afirma el profesor Beck, “En las dos últimás décadas, la producción global ha pasado
de 4 a 23 billones de dólares, mientras que el número de pobres ha aumentado en más del 20
por ciento, los ingresos percibidos a nivel mundial por la 5 parte más pobre de la humanidad
experimentaron un descenso del 4 por ciento al uno por ciento entre 1960 y 1990, y en la
actualidad hay 358 personas que ganan más que la mitad de humanidad junta”.

Y, aunque esto no parezca suscitar demasiada inquietud, tenemos que más de 35 mil niños
mueren cada día en todo el mundo, no por inundaciones u otras catástrofes naturales, sino
por enfermedades de la civilización, que, con los medios adecuados, son relativamente fáciles
de prevenir o remediar (neumonía, disentería, varicela, malaria, tétanos, tos ferina…)36.

El número de niños muertos en dos días es, pues, superior al de los norteamericanos muertos du-
rante toda la guerra del Vietnam (58.000) (Bradshaw y Wallace, 1996, pag, 167 y siguientes) . 43

Y como si fuese de poca monta, miremos alguna información sobre estos temas que nos pone de
presente la publicacion de la Universidad de las Naciones Unidas, en su serie El Estado del
Futuro:

“Cerca de 2 mil millones de personas (el 40% de la población mundia ) viven con US$2 dia-
rios o menos; cerca de 1,6 mil millones de personas no tienen acceso a la electricidad y cerca
de 2.4 miles de millones aún dependen de la biomasa tradicional para cocinar y calentarse;
cerca del 80% de las enfermedades del mundo en desarrollo están relacionadas con el agua,
y como si no tuviesemos sentido de la perplejidad en la actualidad, la brecha de ingresos se
está ampliando en 53 países en los que habita el 80% de la población mundial y, apesar de

36 .. Las cifras están tomadas del informe de la OCDE publicado el verano de 1996 (The Independent, 4 de abril de
1996) citado por Ulrich Beck. La individualización.Paidos Iberica, 2003 pag.107
Planteamiento programático

algunos mejoramientos recientes, 1,1 miles de millones de personas no tienen un acceso a


agua potable segura, y 2,6 miles de millones de personas carecen de saneamiento adecuado,
lo que ocasiona 1,7 millones de muertes anuales por diarrea y enfermedades relacionadas37.

Distintas visiones teoricas sobre el Estado-Nación y la globalización


En la perspectiva de poder interpretar la época contemporánea, desde una nueva óptica de
la sociología, la filosofía y la ciencia política, son muchos los autores que ya reconocen y
plantean publicamente la profunda transformación en la cual se encuentra la sociedad.

Dos rutas distintas parten del mismo fenomeno. Algunos tienen una concepción lineal de
continuidad, como si fuese un proceso en evolución el que lleva a la sociedad de la
modernidad a la hipermodernidad, del Estado-Nación hacia un nuevo cosmopolitismo
(Castells, Sassen, Beck, Held, Habermás, Bauman) y otros que lo perciben y conceptualizan
como una discontinuidad, un cambio de paradigma, sobre todo, tratándose de temas como el
poder, el trabajo y la mundialización (Hardt, Negri, Paolo Virno, Moncayo).

Pero las dos corrientes de pensamiento tienen puntos de encuentro tangencial, pertinentes
para nuestra reflexión, relacionados con el Estado-Nación y los conceptos de soberanía,
globalización y fronteras, que permiten entender la realidad del Estado como un sistema abierto
y no excluyente.

En ese sentido debemos decir que compartimos, desde ya, la posición sobre la transforma-
ción de los conceptos de soberanía, autonomía y fronteras del Estado, en la transformación
44 del poder global y la aparición de un nuevo derecho y que la relación que se viene consoli-
dando ahora es del tipo Global-Regional-Local.

La caracterización más clara de este debate la presenta, Saskia Sassen 38 al advertir que se
pueden recoger básicamente en tres posiciones básicas:

a) la que postula que la globalización victimiza al Estado y disminuye su importancia;

b) la segunda que plantea que es poco lo que ha cambiado;

c) la que sostiene que el Estado se adapta, que puede verse transformado, pero seguirá siendo un
actor fundamental y que no perderá poder.

37 .. American Council for The United Nations University. Estado del Futuro. 2006. 38

.. Saskia Sassen, op cit Pag 61


Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Sin embargo, la profesora Saskia Sassen plantea una cuarta posición (d), en donde parece que ella
se ubica, en lo referente a la relación entre el Estado y la globalización.

Para ella: “El Estado no sólo no excluye lo global, sino que es uno de los dominios
institucionales estratégicos, donde se realizan las labores esenciales para el crecimiento de la
globalización”39.

Nosotros tenemos una perspectiva ecléctica sobre los nuevos procesos que están
transformando la sociedad, en particular sobre el Estado-Nación y el fenómeno de la
globalización de las múltiples expresiones y regulaciones de la economía, globalización de la
ciencia y la tecnología, globalización de la información y las telecomunicaciones, globalización
del sector financiero, globalización de la diversión y la cultura, y en una dimensión más
siniestra como dice Castells, la globalización del crimen organizado.

Reconocemos que los efectos de esas múltiples globalizaciones de la sociedad, están presentes con
sus variados efectos en nuestros países, y comprendemos y aceptamos que ellos forman parte
como una condicion muy importante, para que las sociedades del siglo XXI, puedan avanzar
de manera segura y rápida hacia una sociedad que como dice Bauman, “todos tengamos las
mismas oportunidades en la vida y la misma posibilidad de disfrutar los frutos de nuestros logros
comunes.40”

Hoy continúa el debate sobre el Estado, la globalización y la transformación del Orden Global.

Llevamos más de una década en ese proceso. De ahí que lo importante es entender que no hay
duda de la existencia de esos procesos sociales que afectan de manera sensible la política, el
derecho y las estructuras de poder vigentes en el siglo XX y que existe una clara diversidad 45
de maneras de entender el proceso y de asumir posiciones frente a él.

Consistentes con esta forma de impulsar una visión frente al tema que nos ocupa, y para tener
una perspectiva de las distintas posiciones mencionadas, y de los distintos efectos que con-
llevan, dejemos que sean los propios autores de las tesis quienes expresen su posición. Todos
ellos como se observara, reconocidos mundialmente y siempre vinculados a una Alma Mater
de reputadas universidades de Occidente, sin que ello signifique que no exista otro tanto de
intelectuales en otras civilizaciones, como la oriental, en países como China, India, Japón.

Lo importante es comprender el escenario y percibir sus implicaciones.

39 .. Ibídem Pág. 63

40 .. Zygmunt Bauman. La sociedad sitiada. Fondo de cultura económica. México. Pág. 27


Planteamiento programático

MANUEL CASTELLS, Universidad de California - Berkeley:

La globalización es “el proceso según el cual las actividades decisivas en un ámbito de acción
determinado, (la economía, los medios de comunicación, la tecnología, la gestión del medio
ambiente, el crimen organizado) funcionan como una unidad de tiempo real en el conjunto del
planeta. Se trata de un proceso históricamente nuevo (distinto de la internacionalización y de la
existencia de una economía mundial) porque sólo en la última década se ha constituido un
sistema tecnológico (telecomunicaciones, sistemas de información interactivos, transporte de
alta velocidad en un ámbito mundial para personas y mercancías) que hace posible dicha
globalización”41.

“Globalización no es sinónimo de internacionalización. En sentido estricto es el proceso re-


sultante de la capacidad de ciertas actividades de funcionar como unidad en tiempo real a
escala planetaria. Es un fenómeno nuevo porque sólo en las dos últimás décadas del siglo XX
se constituyo un sistema tecnológico de sistemas de información, telecomunicaciones y trans-
porte, que ha articulado todo el planeta en una red de flujos en las que confluyen las funciones
y unidades estratégicamente dominantes de todos los ámbitos de la actividad humana”42.

Sobre la soberanía, afirma: “Ningún país, ni siquiera los Estados Unidos, puede determinar su
política monetaria, crediticia o fiscal al margen de la evolución de los mercados financieros. La
disciplina de los mercados globales sobre las políticas económicas nacionales significa la pérdida,
definitiva, de la soberanía económica nacional-si bien no la pérdida de la capacidad de
intervención.43)

En relación con el Estado: “Confrontados los flujos globales de capital, de producción, de


comercio, de gestión, de información, de comunicación y de crimen, el Estado Nación ha ido
46 perdiendo en la última década buena parte de su poder. Las más importantes funciones y
actividades son globales en su núcleo.44”

Entre inclusión y exclusión. El nuevo sistema global que se constituye a partir de redes de
intercambios y flujos de comunicación es, a su vez, extremadamente incluyente y
extremadamente excluyente45.

41 .. Manuel Castells. Hacia El Estado Red. Seminario Internacional: Socieda da Reforma do estado. Sao Paulo 26
a 28. Marzo de 19998, Pág. 2

42 .. Manuel Castells. Globalización, desarrollo y democracia: Chile en el contexto mundial..Fondo de Cultura .2005 43 ..

Manuel Castells, Hacia el estado Red. op cit. pág. 3

44 .. Ibídem. Pág.

45 .. Manuel Castells. Globalización, desarrollo y democracia: Chile en el contexto mundial..Fondo de Cultura .2005
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

“La reconstrucción de la capacidad de intervención del Estado en una economía globalizada.

La experiencia de la última década demuestra que el Estado sigue siendo un importante


agente de intervención estratégico en los procesos económicos, aun en su dimensión global, y que
los contextos institucionales y regulatorios son extremadamente importantes para las empresas,
para los trabajadores, para la economía y la sociedad.

Es precisamente ese doble carácter de la economía, que funciona mediante flujos globales ar-
ticulados, interactuando con una geografía diversa de instituciones nacionales, regionales y
locales lo que da un papel relevante a las políticas públicas que pueden constreñir, orientar o,
al contrario, dejar enteramente sin control los flujos de capital y las tendencias del mercado.
Lo que es relativamente nuevo, en la mayor parte del mundo, es que la fuerza de los merca-
dos es suficiente para asegurar el funcionamiento y crecimiento de la economía - desde lue-
go, sin control por parte de la sociedad. Los mercados, globalizados e informacionalizados,
ya no necesitan al Estado como fue el caso a lo largo de toda la historia de la humanidad, y
en particular del proceso de industrialización en los dos últimos siglos.

Lo que se ha hecho redundante, o ineficiente, es el Estado productor. Y lo que se ha hecho


inviable es el Estado plenamente soberano, tomando decisiones inapelables en el marco de su
territorio. De ahí que la privatización no es sino la constatación del hecho que subsidiar ciertos
productos, ciertos dirigentes de empresas, o ciertos grupos de trabajadores es una fuente de
privilegio social, no un mecanismo de creación de riqueza. La incapacidad el Estado para decidir
por si sólo, en un mundo en que las economías nacionales son globalmente interdependientes,
obliga a la adaptación de regulaciones inaplicables, porque la peor forma de descontrol es
mantener vigente lo que no se puede aplicar.

47
Pero de todo ello no se deduce que el Estado es impotente. Existe una amplia gama de inter-
venciones posibles del Estado en los flujos económicos. Lo que no puede hacer es negarlos, tratar
de hacer como si la política económica pudiera encerrarse en el marco nacional.

El Estado pierde soberanía, pero no capacidad de acción.

Y que se hace, quien lo hace, para quien lo hace, y como se hace se convierten en los criterios
relevantes para juzgar la eficacia, la equidad y la solidez de una política económica, hecha de
estrategias más que de decretos”46.

46 .. Manuel Castells. Hacia El Estado Red .Seminario Internacional Sao Paulo 26- 28 de marzo de 19998, pág. 9
http://74.125.95.132/search?q=cache:s2gCAOmNrfAJ:www.planejamento.gov.br/arquivos_down/seges/publicaco-
es/reforma/seminario/CASTELLS.PDF+El+Estado+REd+castells&hl=es&ct=clnk&cd=2&gl=co
Planteamiento programático

SASKIA SASSEN, Universidad de Chicago.

“¿Que es lo que se intenta designar con el término de globalización? En este trabajo se trata de
dos dinámicas diferenciadas:

Por un lado, la formación de procesos y de instituciones explícitamente globales, como por


ejemplo cosmopolitismo y los tribunales internacionales de crímenes de Guerra 47.

Por otro lado, se encuentran los procesos que no pertenecen necesariamente a la escala glo-
bal y que, sin embargo, forman parte de la globalización. Dichos procesos están inmersos
en territorios y dominios institucionales que en gran parte del mundo, si bien no en todos
los casos se consideran nacionales. Aunque localizados en ámbitos nacionales, o incluso
subnacionales, estos procesos forman parte de la globalización porque incorporan redes o
entidades transfronterizas que conectan múltiples procesos y actores locales o nacionales, o
bien porque se trata de cuestiones o dinámicas que se registran en un número cada vez mayor
de países o ciudades….También quiero señalar que en la actualidad ciertos aspectos específi-
cos de la labor de los Estados nacionales forman parte de la globalización, por ejemplo, las
políticas monetarias y fiscales impuestas por el FMI y por los Estados Unidos como parte de
la constitución de de los mercados financieros internacionales”48.

DAVID HELD, London School of Economics

“Por globalización se entiende la escala en expansión en que se organiza y ejerce el poder. En


este sentido, implica la reordenación de las relaciones de poder entre y a través de las
regiones del mundo, de tal modo que los focos principales del poder y las regiones a ellos
sometidas a menudo están separadas por distancias oceánicas49.
48
Por definición la economía global es capitalista por cuanto que está organizada sobre la base de
los principios del mercado y de la producción para el beneficio50.

Atrapados entre las constricciones de los mercados financieros globales y las opciones de
salida del capital productivo móvil, los gobiernos nacionales de todo el planeta se han visto
obligados a adoptar crecientemente estrategias económicas (neoliberales) similares que pro-
muevan la disciplina financiera, la desregulación y la gestión económica prudente51.

47 .. Saskia Sassen. Una sociología de la Globalización. Katz editores. Buenos Aires, 2007. pag14 48 ..

Ibídem, pág. 15

49 .. David Held y Anthony McGrew. Globalización/Antiglobalización.Paidos.2002.pag 22 50 ..

Ibídem, pág. 65

51 .. Ibídem, pág. 68
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

A medida que se intensifica la competencia global, los gobiernos son cada vez más incapaces de
mantener los niveles existentes de protección social y los programás de bienestar social sin
socavar la posición competitiva de los negocios nacionales y sin ahuyentar la muy necesaria
inversión extranjera52.

Como la mayoría de los Estados de hoy dependen en grados diversos de los flujos comerciales y
financieros internacionales para asegurar el crecimiento económico nacional, se han hecho más
visibles, especialmente en los Estados democráticos, los limites y las constricciones de la
autonomía económica nacional y de su soberanía.53”

ULRICH BECK, Universidad de Munich y London School of Economic.

El discurso del profesor Beck se construye con base en una arquitectura conceptual que tiene
como pilares tres conceptos que se complementan.

Globalismo, es cuando “el mercado mundial desaloja o sustituye al quehacer político; es decir, la
ideología del dominio del mercado mundial o la ideología del liberalismo”54.

Globalidad, que significa lo siguiente: “hace ya bastante tiempo que vivimos en una sociedad
mundial, de manera que la tesis de los espacios cerrados es ficticia. No hay ningún país o
grupo que pueda vivir al margen de los demás 55.

La globalidad quiere decir que se rompe la unidad del Estado nacional y de la sociedad na-
cional y se establecen unas relaciones nuevas de poder y de competitividad, unos conflictos
y entrecruzamiento entre, por una parte, unidades y actores del mismo Estado nacional y, por
la otra, actores identidades, espacios, situaciones y procesos sociales transnacionales.56” 49

Globalización, significa los procesos en virtud de los cuales los Estados nacionales soberanos se
entremezclan e imbrican mediante actores trasnacionales y sus respectivas probabilidades de
poder, orientaciones, identidades y entramados varios57.

52 .. Ibídem, pág. 69

53 .. Ibídem, pág. 59

54 .. Ulrich Beck. Que es la Globalización. Paidos.1998, pág. 27

55 .. Ibídem, pág. 28

56 .. Ibídem, pág. 43

57 .. Ibidem, Pag 29.


Planteamiento programático

A partir de esta temática, el profesor Beck traza su camino teórico que lo seguirá
acompañando hasta hoy, desarrollando su tesis más interesante y pertinente para nuestro
escenario, que reclama una nueva visión hacia el nuevo paradigma.

Su tesis consiste en afirmar que la globalización cuestiona un presupuesto fundamental de


la primera modernidad, a saber, esa construcción lógica que A.D. Smith ha denominado el
nacionalismo métodológico58. Al cual Beck contrapone el cosmopolitismo métodológico.

La mirada cosmopolita quiere decir que: “en un mundo de crisis globales y de peligros
derivados de la civilización, pierden su obligatoriedad las viejas diferenciaciones entre dentro y
fuera, nacional e internacional, nosotros y los otros, siendo preciso un nuevo realismo, de
carácter cosmopolita, para poder sobrevivir.59”

ANTONIO NEGRI, College International de Philosophie, París.

Dentro de una perspectiva distinta pero relacionada con el mismo tema, y dentro del respeto al
derecho a la diversidad, traemos a colación la escuela italiana, con el profesor Antonio Negri,
quien en sus clases en el College International de Philosophie, en París, afirmó en su tercer
taller, en el año 2004-2005 que: “La globalización hace saltar, de manera radical, el conjunto
de viejos criterios de medida. Puesto que estos últimos están unidos no sólo a dimensiones
espaciales, sino también a disposiciones temporales, se pone en marcha un verdadero
encadenamiento de disoluciones conceptuales”60.

Además dijo: “En este taller, como habrán comprendido, nos gustaría precisamente discutir
sobre el tema de la transformación de los conceptos políticos de la modernidad, una vez
50 admitido el carácter irreversible del proceso de globalización en la dimensión productiva,
política, institucional y cultural de la posmodernidad. Cuando hablamos de irreversibilidad,
entendemos objetivamente la imposibilidad de reinstaurar el panorama y las condiciones de
la producción fordista y del mercado keynesiano…Con la globalización, pues, la crisis del
Estado- Nación y los conceptos conexos de pueblo y de soberanía, se vuelve irreversible.61”

“La hipermodernidad ha sido una calificación que muchos teóricos, sociologos y políticos,
-pienso básicamente en los universitarios alemanes como Ulrich Beck- han intentado atribuir

58 .. A.D. Smith, Nationalism in the Twentieth Century, Oxford,1079,pag 191

59 .. Ulrich Beck. La Mirada cosmopolita o la Guerra es la paz. Paidos 2005, Pág. 25

60 .. Antonio Negri. La Fabrica de Porcelana.- Paidos.2008, Pág. 60 61 ..

Antonio Negri. op cit. Pág. 60


Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

a la época contemporánea, pensándola, paradójicamente, de manera continua respecto a la


tradición de la modernidad”62.

JURGEN HABERMÁS, Universidades de Fráncfort, Princeton y Berkeley.

“Empleo el concepto de globalización para la descripción de un proceso, no de un estado final.


Este concepto, caracteriza el creciente volumen e intensidad del tráfico, la comunicación y los
intercambios más allá de las fronteras nacionales”…”El término se usa para describir muchos
fenómenos: tanto la extensión intercontinental de las telecomunicaciones, el turismo de ma-
sas, o la cultura de masas, como los riesgos, que traspasan todas las fronteras, que representan
la gran técnica y el comercio de armas, o lo efectos secundarios, que se extienden por todo
el planeta, derivados de sistemas ecológicos explotados hasta sus límites, así como también la
cooperación internacional de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales.63“

“La globalización del tráfico económico y de las comunicaciones, de la producción económica


y de su financiación, de las trasferencias de tecnología y armamento, y sobre todo, de los riesgos
tanto ecológicos como militares, nos confronta con problemas que ya no pueden solucionarse
dentro del marco de un Estado nacional, o por las vías habituales hasta ahora de los acuerdos
entre Estados soberanos”64.

“…la globalización pone en cuestión los presupuestos esenciales del derecho internacional
clásico: la soberanía de los Estados y las nítidas distinciones entre política interior y exterior.
Determinados actores no estatales como las empresas transnacionales y los bancos privados
-influyentes a nivel internacional-socavan la soberanía formal de los Estados nacionales. En
nuestros días, cada una de las treinta mayores empresas que operan en el mundo realizan un
movimiento económico anual superior al Producto Nacional Bruto de noventa países repre- 51
sentados en la ONU.65”

VICTOR MANUEL MONCAYO. Universidad Nacional de Colombia.

“El mundo global y, en medio suyo, las grandes corporaciones transnacionales han vencido
la autoridad y la jurisdicción de los Estados-Nación; sin embargo, la derrota no significa su
fin, siguen existiendo y siendo necesarios para la construcción de los intereses colectivos

62 .. Ibidem, pag 24

63 .. Jurgen Habermás,. La constelación Posnacional, Paidos Ibérica,2000, Pág. 90 64 ..

Jurgen Habermás. La inclusión del otro. Paidos. 1999, paginas, 82 y 83. 65 .. Ibidem.

Pág. 157.
Planteamiento programático

del capital, pero a partir de una reformulación profunda de su quehacer, que los redefine
como forma social o abstracción real de la sociedad capitalista. No estamos ante el panorama
caótico que algunos imaginan, ni mucho menos frente a sus sustitución por un superestado
imperial”66.

“En ese contexto, la redefinición de la forma-Estado ha supuesto el abandono de los rasgos que
la caracterizaron en la época superada y que prevaleció durante casi todo el siglo XX. En
concreto, el Estado nacional ha dejado de ser planificador e interventor y ha asumido una
posición que ha sido calificada como neoliberal, pero que nada tiene que ver con un regreso a la
forma estatal decimonónica, sino en estricto sentido a una reorientación fundamental de su
quehacer”67.

ZYGMUNT BAUMAN, Universidad de Leeds. Inglaterra y Varsovia.

“Tras haber despojado al Estado de buena parte de los poderes que detentaba en el pasado, la
globalización coloca un gran signo de interrogación en el casillero de los beneficios que los
cónyuges podrían obtener aun en su “matrimonio por conveniencia”. Hay una razón en especial
que ha hecho que la unión ortodoxa entre el Estado y la Nación perdiera gran parte de su pasado
atractivo68.

“Al “delegar” muchas de sus funciones más exigentes (las economías y culturas, y cada vez
también las sociales y biopolíticas) a las fuerzas “desreguladas” del mercado, el Estado puede
hacer un uso muy limitado y apenas ocasional del enorme potencial de movilización por el
que las naciones solían ser una compañía bienvenida, y por cierto indispensable, del Estado
que luchaba por legitimarse. La mayoría de las funciones restantes son llevadas a cabo por

52 unidades profesionales especialmente escogidas, que operan en la seguridad que les proveen
la restricción del acceso y el secreto oficial.69”

Para el profesor Bauman: “Hasta ahora, la nuestra ha sido una globalización totalmente
negativa: descontrolada y no complementada ni compensada por una fuerza homónima de signo
<positivo>,que hoy por hoy sigue siendo una posibilidad que se antoja bastante distante y, según
algunos pronósticos, puede que incluso sea ya del todo vana.

Para él, la << globalización negativa>> es la globalización altamente selectiva del comercio

66 .. Víctor Manuel Moncayo, , op cit , Pág. 127.

67 .. Ibídem. Pág. 127.

68 .. Zygmunt Bauman. La sociedd sitiada, Fondo de cultura Económica de Argentina .2004,pag 20. 69 ..

Ibídem, Pág. 21.


Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

y el capital, la vigilancia y la informacion, la coacción y el armamento, la delincuencia y el


terrorismo…,elementos todos ellos que desdeñan actualmente la soberania territorial y no respetan
ninguna frontera estatal.70”

“Tras haberse filtrado y escapado por la grieta de una sociedad obligada a abrirse por la presión
de la globalización negativa, el poder y la politica se desvian cada vez más el uno de la otra
siguiendo direcciones opuestas. El problema al que el presente siglo tendrá que hacer frente con
toda seguridad como su reto principal es el de reunir de nuevo el poder y la politica, y la tarea
que más probablemente dominará el orden de prioridades de la centuria será la de hallar un
modo de llevar a cabo tal hazaña.

La reunion de esos dos compañeros hoy separados dentro del domicilio del Estado-Nacion es,
quiza, la menos prometedora de las posibles respuestas al mencionado reto. En un planeta
negativamente globalizado, los problemas más fundamentales- los auténticos metaproblemas que
condicionan las posibilidades y los modos de afrontar todos los demás problemas - son globales
y, como tales, no admiten soluciones locales.

Ni existen soluciones locales a problemas originados y reforzados desde el nivel global ni


pueden existir. De ser posible, el único modo de conseguir la reunión del poder y la politica será a
escala planetaria.71”

JOSEPH STIGLITZ, universidades de Oxford, Yale y Stanford.

En este escenario, nada más conveniente que oír la concepción que sobre el tema del Estado
Nación y la globalización, nos presenta el hoy Premio Nobel de Economía, quien fue asesor
económico del gobierno de Bill Clinton y economista jefe y Vicepresidente del Banco Mun- 53
dial, Joseph Stiglitz, profesor de universidades como Oxford, Yale y Stanford, quien tiene la
particularidad de haber sido uno de los actores claves, desde el escenario mismo de la
globalización en los años 80 y 90s del siglo pasado.

“El Estado-Nación, que constituyó el núcleo central del poder político y (en gran medida)
económico durante el último siglo y medio, en la actualidad se encuentra atenazado, por una
parte, por las fuerzas de la economía global y, por otra, por las exigencias políticas de la de-
volución del poder. La globalización-la integración más estrecha de los países del mundo- ha
dado lugar a la necesidad de más acción colectiva, para que la población y los paises actúen
unidos con el fin de resolver problemas comunes. Existen demasiados problemas-comercio,
capital, medio ambiente-que sólo pueden abordarse desde una perspectiva global. Pero aun-

70 .. Zygmunt Bauman. Miedo Liquido. La Sociedad contempoiranea y sus temores. Paidos Iberica . 2007. Pag 125. 71 ..

Ibidem, pag 165


Planteamiento programático

que el Estado-Nación se ha visto debilitado, todavía tienen que crearse a escala internacional las
instituciones globales democráticas que puedan ocuparse de manera eficaz de los problemás que
la globalización ha generado”72.

“Cada vez es más frecuente que la capacidad de un Estado para controlar las acciones de
individuos o compañías también se vea limitado por los acuerdos internacionales que chocan con
los derechos de los estados soberanos para tomar decisiones.73”

“La mayoría de nosotros siempre vivirá de manera local: en nuestras comunidades, esta-
dos o países. Pero la globalización significa que, al mismo tiempo, formamos parte de una
comunidad global… Lo mismo pasa a escala global: podemos vivir de manera local, pero
cada vez tendremos que pensar en términos más globales, considerarnos como parte de una
comunidad global. Esto conllevará algo más que tratar a los otros con respeto. Conllevará a
pensar en lo justo: por ejemplo, ¿cómo sería un régimen de comercio justo? Conllevará que
seamos capaces de ponernos en el lugar de los otros: ¿qué consideraríamos justo o correcto
si estuviéramos en su posición? Y conllevará a reflexionar con cuidado acerca de cuándo
necesitamos imponer reglas y normativas para que el sistema global funcione y cuándo de-
beríamos respetar la soberanía nacional, permitiendo que cada uno tome las decisiones que
considere adecuadas.74”

“Se impone un cambio de mentalidad si queremos que cambie el modo en que se gestiona la
globalización.75”

YANN MOULIER BOUNTANG. El Capitalismo cognitivo. Aproximaciones conceptuales.


54
El fenomeno de la globalizacion se inserta en una temática de mayor grado, y de una gran
profundidad teorica relacionada con la reflexion y el debate intelectual sobre la forma que el
Capitalismo ha tomado, en esta época, sus características e implicaciones.

De manera general, los estudios del tema lo presentan en una dimension diferente: unos
como la sociedad de la informacion, otros como el postmodernismo, otros como el
postformismo, otros como la sociedad del riesgo, otro como la sociedad del conocimiento y
otros como el capitalismo cognitivo.

72 .. Joseph Stiglitz, Cómo hacer que funciones la globalización. Taurus. 2006,Pág. 48 73 ..

Ibídem, Pág. 47

74 .. Ibídem, Pág. 50

75 .. Ibídem. Pág. 50
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

En nuestra perspectiva, los desarrollos teoricos sobre esa tematica y en particular sobre las
caracterizaciones presentadas, apuntan a mostrar que se surten entre ellas varios niveles de
interconexion e imbricaciones muy útiles para desbrozar el mapa de las relaciones de todo
tipo que van caracterizando la nueva fase de la economia.

En terminos de Yann Moulier Bountang, con el capitalismo cognitivo estamos presentes en


un tercer capitalismo para la economia del mundo, en donde lo nuevo no disuelve al
capitalismo industrial, sino que lo reagencia, lo organiza, modelando sus centros nerviosos. Es
una nueva forma que no sólo cambia los parametros espacio-tiempo sino que es una
refundacion total.

En esa direccion, el profesor Boutang nos identifica rasgos principales del capitalismo
cognitivo; algunos de ellos se refieren a temás como los siguientes 76:

• Virtualizacion de la economía.

• El peso de lo inmaterial se sustenta en las TICS.

• Entre lo inmaterial el papel central está en el proceso de captacion de la innovacion pre-


sente en los procesos cognitivos interactivos de cooperacion social y de saberes tácitos.

• En este capitalismo el progreso tecnico no es un recurso exógeno que se puede obtener en


el mercado, sino que es un sistema.

• El modelo de división del trabajo ya no es como el que conocimos en el siglo que terminó.
Se da una reduccion del trabajo complejo a procesos simples y recobra una fundamental
55
importancia la separacion manual de la concepcion intelectual.

• La complejidad creciente de los mercados no se puede dominar sin recurrir a las econo-
mias del conocimiento.

• En él se cambian las secuencias productivas y por ello los cambios en el modelo de la


división del trabajo. El consumo es un eje central y participa en la innovacion.

• Aparece una nueva medida de las mercancias.

• Las redes en sus múltiples expresiones -netware- se torna en algo realmente nuevo en la
actual estructura.

76 .. Y.Moulier Bountang y otros. Op cit. Pag 78 y ss.


Planteamiento programático

• Dismuye el rendimiento individual en el seno de la empresa y se torna de especial impor-


tancia la productividad global cuyo valor no registra o está en los libros contables sino
que depende de los movimientos de la bolsa de valores. La innovacián está fuera de la
empresa. Dadas la existencia de la netware, está en todas partes, en la red productiva.

• La especificidad de los bienes intangibles en su relación con la información y el conocimien-


to son el eje de las nuevas tensiones y requerimientos frente a la propiedad intelectual.

• Las externalidades dejan de ser fenómenos parciales ligados a indivisibilidad de bienes


públicos.

• El capitalismo cognitivo produce conocimiento por medio del conocimiento. Es un proce-


so de produccion de vida con biopoder.

Este proceso de transformación, a más de conllevar cambios en la economia, en las relaciones de


poder, en el Estado, en el Derecho y, por ende, en la administración de justicia, involucra otro
tanto en las formas de gobierno, en lo Político y en la democracia.

Vistas estas perspectivas, desde varias de las corrientes doctrinarias contemporáneas, no nos cabe
duda de que es una necesidad y una variable inevitable para efectos del análisis, las
investigaciones y la definición de las políticas públicas del presente siglo, observar las nuevas
realidades de los Estados -Nación en el mundo y en particular del nuestro: El Estado- Nación
colombiano, en un escenario irreversiblemente globalizado.

El trabajo de reflexión y análisis que sobre las realidades del Estado colombiano, realizamos
56 en la CGR, se efectuó de manera un tanto lejana de los planteamientos teóricos que esta-
mos esbozando, toda vez, que aún domina y máximo en la CGR, por su carácter funcional e
institucional del Estado, una visión propia del nacionalismo metodológico; pero mi función
coordinadora, mis sugerencias, la bibliografía y documentos compartidos, criticas y posiciones,
apuntaron a presentar esta temática teórica en la metodología de evaluación de gestión y
resultados y en las reflexiones sectoriales que se desarrollaron.

La nueva gobernabilidad o gobernanza de la transformación del Estado, requiere una nueva visión de sus actores

Por toda esta nueva realidad y diversidad, sobre la cual se han realizado múltiples estudios e
investigaciones, no tengo ninguna duda y mucho menos en un escenario de coordinación
académica, que la nueva gobernabilidad o gobernanza de la transformación del Estado,
requiere una nueva visión de sus actores.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Este proceso es normal que ocurra en la civilización, a medida que el conocimiento científico y la
práctica concreta de las personas van construyendo y poniendo a disposición de la sociedad
nuevos conceptos, nuevas métodologías, nuevas visiones del mundo que hacen posible
comprender el por qué de la nueva realidad.

Si ello no se apropia, como una exigencia natural de la evolución y como expresión grata de
la complejidad que nos mantiene en un continuo proceso de enfrentar y resolver problemas,
podemos continuar viviendo dentro del denominado efecto “Zombi”77, el cual contribuye
a explicar la razón, a pesar de tantos esfuerzos realizados y buena fe en los tomadores de
decisiones, los resultados de las políticas públicas parecieran indicar que el tiempo pasa y los
problemas de fondo se mantienen inmutables. Un ejemplo de esa inmutabilidad, lo constitu-
ye, los excluyentes e injustos grados de concentración de la riqueza y el ingreso en nuestro
país, los cuales a pesar de los cambios propios de la segunda modernidad y de los avances de
la post modernidad en todos los escenarios sociales, no han hecho posible que ese indicador
cambie hacia una sociedad con menos asimetrías en los ingresos y la riqueza.

Por otra parte, es importante conocer que hoy se plantea una nueva mirada cosmopolita que
quiere decir que “en un mundo de crisis globales y de peligros derivados de la civilización,
pierden su obligatoriedad las viejas diferencias entre dentro y afuera, nacional e
internacional, nosotros y los otros, siendo preciso un nuevo realismo de carácter cosmopolita
para poder sobrevivir”78.

“Una respuesta política a la globalización es el <El Estado cosmopolita> que basado en el


principio de la indiferencia nacional del Estado, auspicia la coexistencia de las identidades
nacionales según el principio de la tolerancia constitucional”79.

Entonces, pregunta el profesor Beck, ¿ qué será de los Estados nacionales? 57

“De ninguna manera se disolverán sino que se reinterpretarán, perderán su antiguo significado
y cobrarán uno nuevo en el espacio transnacional.80“

Puesto que no existen o no están en vigor ni el antiguo orden del Estado nacional ni un
nuevo orden del Estado mundial, ni un orden cosmopolita, lo único que hay son
estrategias

77 .. Se habla del efecto zombi, como una analogía con su concepto que trata de seres vivos y muertos al mismo
tiempo. “Vivos” pues toman decisiones sobre problemás presentes y concretos, y muertos porque esas decisiones se
construyen y adoptan, con base en una caja de herramientas y métodologías del pasado. Esta figura esta descrita en
varias de las obras del profesor Beck.

78 .. Ulrich Beck. La Mirada cosmopolita o la guerra es la paz. Paidos ,Pág. 25. 79 ..

Ulrich Beck. Poder y Contrapoder en la era global. pag141.

80 .. Ibidem, Pag 168.


Planteamiento programático

como formas de acción de la contingencia de lo político, estrategias que se diversifican en


varios elencos de actores (capital, sociedad civil global, Estados). ”Estrategias es una manera
de referirse a una situación en que la ausencia de un Estado mundial coincide con el momen-
to fundacional del cosmopolitismo, con la pugna por un sistema de reglas global.81”

Una nueva visión, que no puede ser exclusivamente de corte economicista.

Una nueva visión, sin perder de vista que las concepciones dominantemente economicistas de
los grandes cambios, tienden a concluir en más de lo mismo, ratificando altos grados de
ineficiencia e ineficacia por su concepción limitada al nacionalismo métodológico y sin tener en
cuenta que hoy por hoy se vive dentro de una profunda transformación creativa del
denominado orden mundial.

La nueva visión debe partir, a su vez, de una nueva comprensión de los procesos sociales, del
poder y del derecho, empezando por entender que no es posible ver a la sociedad como un
“pueblo” que organizado en un Estado-Nación lo que requiere fundamentalmente son
cambios en lo económico.

La gran transformación debe partir por comprender la nueva realidad del mundo en el cual
estamos estructuralmente vinculados.

Una visión que comprenda que se está dando una transformación creativa del orden mundial
<legítimo>, por otro que no tendrá como elemento dominante el actual Estado-Nación que
sólo existe en la conciencia y la formación académica del pasado. Nos referimos a las
construcciones conceptuales y teóricas con las cuales se manejó el siglo XX.
58
Propugnamos por una visión que en todos los escenarios privilegie la inherente integración
conceptual de lo económico, lo político y lo social.

De ahí la importancia de tener presente a estos reconocidos intelectuales y a muchos otros,


que llevan años y muchos textos, advirtiendo sobre las grandes transformaciones en curso.

Síntesis de lo anteriormente enunciado por los autores mencionados, seria:

• El Estado -Nación ha sido despojado de gran parte de los poderes que tenía en el pasado;

• La globalización nos confronta con el hecho de que los problemas importantes de gran
calado, ya no pueden solucionarse dentro del marco de un Estado nacional;

81 .. Ibídem, Pág. 172.


Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

• Los problemas más fundamentales son globales y, como tales, no admiten soluciones locales;

• La globalización es un hecho irreversible que determina la imposibilidad de reinstaurar


el panorama y las condiciones de la producción conocida como “fordista” y del mercado
keynesiano;

• El Estado no sólo no excluye lo global, sino que es uno de los dominios institucionales es-
tratégicos, donde se realizan las labores esenciales para el crecimiento de la globalización;

• Los Estado-Nación de ninguna manera se disolverán sino que se reinterpretarán, perde-


rán su antiguo significado y cobrarán uno nuevo, en el espacio transnacional;

• Hoy ningún Estado-Nación, de manera autónoma, puede determinar su política econó-


mica. La disciplina de los mercados globales sobre las políticas económicas nacionales
significa la pérdida definitiva de la soberanía económica nacional, si bien no la pérdida
de la capacidad de intervención.

El Estado colombiano en el siglo XXI

Pareciera que por fin quisieramos dejar de operar bajo la presencia


dominante de una especie de autismo político colectivo permaneciendo encerrados en las fronteras del Estado-
Nación

Colombia es un Estado que empieza a comprender su papel en el nuevo escenario de la so- 59


ciedad global. Por muchas décadas, los colombianos hemos venido conociendo, mediante el
trabajo de una diversidad de intelectuales, académicos e investigadores, la historia de nuestro país.
Y sobre el examen de la coyuntura, existen algunas publicaciones periódicas de organizaciones
e instituciones.

La gran mayoría de ellos tienen como eje central de la reflexión, la problemática del Estado
colombiano, dentro de los límites del llamado Estado-Nación.

Se centran en el análisis de sus problemas internos. Se encierran en sus fronteras y muy


tangencialmente se hace referencia a lo externo.

Nuestra visión invoca la necesidad de romper el “encierro” y adoptar una visión que nos
permita observar,conocer y actuar, más allá de los límites de las fronteras de la “nación”, de
lo “nacional”.
Planteamiento programático

Por algunas acciones del actual de los dos úiltimos gobiernos, pareciera que quisieramos de-
jar de operar bajo la presencia dominante de una especie de autismo político colectivo.

Un alto grado y cantidad de los problemas, hechos o realidades que se viven en Colombia
son generados en escenarios externos, como expresión de un nuevo poder constituyente del
orden mundial, que tiende a hacerse explícito a través del fenómeno de la globalización.

En lo que lleva de transcurrido este siglo, en Colombia se empiezan a hacer visibles algunos
signos de comprensión de esa nueva realidad, de manera específica en la internacionaliza-
ción del problema de la guerra en la que nos debatimos, en la lucha contra el terrorismo y en
la búsqueda de nuevos acuerdos de comercio exterior, de movilidad en el mundo académico,
de priorización de la ciencia y la tecnología y en la formación de magísteres y doctorados.

La posición constitucional sobre la integración internacional

El artículo 227 de la Constitución Política, que trata sobre la Integración Internacional empezó a
mostrar niveles de comprensión del nuevo fenómeno mundial, cuando expreso que: “El Estado
promoverá la integración económica, social y política con las demás naciones y especialmente,
con los países de América Latina y del Caribe, mediante la celebración de tratados que sobre las
bases de equidad, igualdad y reciprocidad, creen organismos supranacionales, inclusive para
conformar una comunidad latinoamericana de naciones. La ley podrá establecer elecciones
directas para la constitución del Parlamento Andino y del Parlamento Latinoamericano.”

Se reconoce en el orden constitucional, la viabilidad de integrarnos no sólo económicamente


con otras naciones, sino que será posible hacerlo en lo social y en lo político, más con un
60 sabor de región, semejante, quizás, al estilo de la Unión Europea, o a otro tipo de formación
política regional, además de que se autoriza crear o participar en organismos supranacionales
y se visualiza como ruta deseable para Colombia, la creación de una comunidad
latinoamericana de naciones

Vista la posibilidad deseada de avanzar hacia la conformación de una comunidad


latinoamericana de naciones, “Colombia participó en septiembre de 2000, en la celebración de
la primera Cumbre Sudamericana donde se adquirió el compromiso presidencial de promover la
integración regional para enfrentar los retos vigentes y aprovechar las ventajas ofrecidas por la
globalización, así como para luchar contra la exclusión social a partir de una nueva visión
compartida del desarrollo integral de Sudamérica. Sobresalen cinco áreas de acuerdo: la
democracia; el comercio; la infraestructura de integración; las drogas ilícitas y delitos conexos; así
como la información, el conocimiento y la tecnología”82.

82 .. Mary Nancy Varela. Arquitectura de las Relaciones internacionales en un escenario globalizado.CGR. 2008
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

A pesar de esos destellos de aparente comprensión y decisión política de internacionalización


de la sociedad colombiana, lo que había venido ocurriendo, dominantemente, era que los
gobiernos y la población colombiana, en la gran mayoría de actividades, las ejercían con un
alto grado de desconexión del mundo. Esto es, con pocos negocios en el exterior; con
partidos políticos sin relaciones internacionales; con un cuerpo diplomático alejado de la
importancia del comercio mundial; con universidades con mínimos convenios activos o en
ejecución con similares instituciones en el exterior; con ciudades provincianas sin mayor o
ningún contacto con el mundo externo.

De todos modos, así se quiera reconocer de manera explícita o no, el hecho es que el Orden
Mundial ya estaba en proceso de cambio y continua en él y que Colombia está subsumida al
interior de unas nuevas relaciones sociales.

Es innegable que la economía de mercado se transformó y la globalización, como ya lo hemos


dicho, es una realidad, como una expresión de muchas que son propias de la nueva fase de
reorganización, reconstrucción o aparición de un nuevo paradigma para el Orden Mundial.

Las telecomunicaciones con su gran movilidad, portabilidad y convergencia, potenciaron a


niveles no imaginados, las interconexiones y la interoperabilidad en todos los sectores de la
actividad social y de las naciones. Uno de los más claros actores para la construcción de ese
nuevo paradigma, es el Internet, la red de redes, que no sólo difumina las fronteras y los
conceptos de soberanía, sino que desencadena la necesidad de replantear los modelos de
gobernabilidad o de gobernanza de las sociedades.

No en vano más de mil quinientos millones de personas concurrentemente interactuamos,


en un no lugar, de manera desterritorializada, en todos los órdenes de la actividad humana 61
en sociedad, sin la presencia de un poder legislativo, ejecutivo, ni judicial.

En efecto, la sociedad de hoy se caracteriza por unos profundos cambios de todo orden.
Ellos han surgido como expresión de una serie de transformaciones radicales en la
organización social de los procesos productivos y de generar riqueza, en la manera como
los hombres se relacionan en la sociedad y en las nuevas y poderosas posibilidades que
aportan la ciencia y la tecnología.

Buscando mayores niveles de conectividad internacional

Como lo venimos enunciando, una de las características del Estado colombiano, ha sido su
insularidad, sin embargo, una de las más importantes decisiones de la política de los dos
últimos mandatarios de Colombia ha sido su compromiso para alcanzar los mayores
niveles
Planteamiento programático

de integración y de internacionalización posible para Colombia, dentro de la primera fase de


globalización que se conoce como interconnectedness83.

Varios son los testimonios de esa voluntad y compromiso: el mayor número de tratados
celebrados con otras naciones, el apoyo a la internacionalización del comercio exterior, a la
transformación de Bogotá en una ciudad global tal como nos clasifica la afamada revista
Foreing Policy84, y la importancia que empieza a expresarse sobre la ciencia y la
investigación con la nueva ley sobre el cambio positivo del régimen jurídico de Colciencias.
Más adelante, volveremos sobre estos puntos. Pero, por ahora, y como ejemplo de ello,
observemos lo siguiente:

Colombia apenas tiene sedes diplomáticas en 49 países, mientras México las tiene en más de
120 países.

Según el índice KOF estamos en la posición 73 entre 122 países del mundo en su nivel de
globalización.

O sea, de la muestra de países seleccionada para el indicador, hay setenta y dos (72) países
mucho mejor estructurados que Colombia, para actuar y beneficiarse de la globalización.

En cuanto hace referencia a la intensificación de convenios internacionales, se observa un


claro incremento, en búsqueda de mayores niveles de interconexión.

Tratados suscritos en el siglo XXI por la República de Colombia

62 Se observa que el número de tratados suscritos por Colombia ha ido en ascenso, de 13 en el


2000 se pasa a 64, lo que da cuenta de la importante actividad de integración internacional
que ha realizado el país durante el siglo XXI.

Históricamente visto el proceso, dentro de los principales tratados internacionales se


encuentran: el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca de 1947 (Tratado del Río), los
tratados regionales que incluyen el Pacto Andino conocido como la Comunidad Andina que
incluye además a Bolivia, Ecuador y Perú, y los organismos que conforman el Sistema
Andino de Integración.

83 .. Ulrich Beck. Op cit.Paidos.pag.113,2005

84 .. Foreing Policy. http://www.foreignpolicy.com/story/cms.php?story_id=4509&page=1


Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Cuadro 1
Tratados suscritos en el siglo XXI por la República de Colombia

Año Tratados
2000 13
2001 17
2002 49
2003 53
2004 50
2005 50
2006 51
2007 57
2008 64
Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores

A continuación se muestran los tratados de libre comercio suscritos por el país, dentro de los
cuales sobresale el TLC con Estados Unidos, que ha quedado pendiente de seguir su trámite
a nivel internacional, después de que el triunfo demócrata en las elecciones legislativas de
noviembre de 2006 en Estados Unidos produjo la congelación del TLC con Colombia.

Cuadro 2
Estado TLCs, Bits y Capítulos de Inversión

Pais Fecha inicio Fecha finalización

TLCs Chile sep-06 nov-06


Triángulo Norte(Guatemala, Honduras y El Salvador) jun-06 feb-07 63
Canadá mar-07 En negociaciones
EFTA mar-07 En negociaciones
Estados Unidos Julio 4 2007
BITs Alemania jul-06 En negociaciones
Suecia jul-06 En negociaciones
China ene-07 En negociaciones
Capítulo de Inversión Chile sep-06 nov-06
Triángulo Norte jun-06 feb-07
Canadá mar-07 En negociaciones
EFTA mar-07 En negociaciones
Fuente: OCyT, Indicadores... Colombia 2007, pp. 24-25.

Se han firmado también acuerdos de cooperación técnica con CARICOM Comunidad del Caribe
y del Mercado Común.
Planteamiento programático

El Estado colombiano y las negociaciones ambientales internacionales

Colombia ha suscrito más de una docena de tratados internacionales, incluyendo los


regionales, en temáticas sobre diversidad biológica, recursos hídricos, bosques, recursos
genéticos, contaminación atmosférica, residuos y sustancias peligrosas, entre otras, además
de haber adherido a las declaraciones emanadas de las Cumbres de la Tierra85.

Colombia está comprometida con el Programa de las Naciones Unidas sobre el Medio
Ambiente por medio de convenios efectuados entre el organismo mundial y el Ministerio de
Relaciones Exteriores. Estos compromisos atañen fundamentalmente a la Dirección de Asuntos
Económicos, Sociales y Ambientales Multilaterales de este ministerio.

Se han firmado también los siguientes tratados: Convenio de Cartagena para la protección del
medio marino; Foro de las Naciones Unidas sobre los bosques; convenio sobre diversidad
biológica, Protocolo de Cartagena sobre seguridad en la biotecnología: Organización
Internacional de Maderas Tropicales; Convención de Basilea sobre el control de los movimientos
transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación; Convención Marco de Naciones
Unidas sobre cambio climático; Convención relativa a los humedales de importancia internacional
(Convención Ramsar); Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de
fauna y flora silvestres (Convención Cites); y el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias
que agotan la capa de ozono, entre otros.”*Fuente: Ministerio de relaciones Exteriores.2008.
CGR.DES de Gestión.

Tratados relacionados con el comercio exterior

64 En relación con el comercio exterior, invitamos a tener presentes los siguientes gráficos que
a continuación se incluyen, que muestran claramente el panorama al cual nos estamos refi-
riendo, en lo que hace alusión a sus políticas y convenios de integración

La política de este siglo comenzó con la siguiente premisa en su comercio exterior: Colombia debe
internacionalizarse. Y hemos caminado en esa dirección.

En el año 2002 el panorama era el siguiente:

85 .. Diego Alejandro Chaves Martínez, John Eduard Rojas y la dirección de Juan José Arango. Colombia en el
camino del desarrollo sostenible: reto para un mundo globalizado.CGR.2008
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Gráfico 1
Número de TLC firmados

Fuente: SICE-OEA, cálculos Mincomercio.

Para el año 2002, mientras que Chile y México ya tenían suscritos más de 10 acuerdos
comerciales, Colombia sólo tenía dos. CAN y G-2 con México.

65
Planteamiento programático

Gráfico 2
Panorama de la integración en 2002

66
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Gráfico 3
Panorama de la integración en 2006-2007

67

Como se observa ya para el periodo 2006-2007 habíamos avanzado a 7 tratados. Todos de la


mayor importancia, con USA, Centro América, Chile, Mercosur y Cuba.
Planteamiento programático

Gráfico 4
Agenda de negociaciones 2007-2008

Fuente: Ministerio de Industria y comercio. Medellín, 2007. Presentación en power point.

68

Se observa que estamos dando pasos importantes para avanzar hacia el fortalecimiento de
esa primera fase de globalización (interconexión) que ya muchos países en el orbe han
transitado.

En el 2002 con 2 grupos de países.

En el 2006-2007 con 7 grupos de países.

En el 2007-2008 que será para el 2009 con 10 grupos de países.

Lo importante consiste en poseer una clara comprensión de los procesos en curso de la so-
ciedad y de la llamada economía de mercado o capitalismo, a efecto de que los términos de la
conectividad buscada, sean los más eficientes y eficaces en la red a la que el país se vincula,
y en términos pertinentes para las grandes mayorías de la población colombiana.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Colombia en el escenario de la nueva geografía económica.

De acuerdo con el último informe del Banco Mundial sobre una nueva geografía económica,
relacionado con el desarrollo mundial al año 2009, nuestros niveles de integración con el
mundo, permiten visualizar algunos indicadores muy pertinentes para nuestra reflexión 86:
comenzando por la visualización y ponderación que se tiene en ese organismo multilateral de
importancia mundial, sobre la situación de integración internacional que ha logrado cada uno
de los países del mundo.

Cuadro 3
National Integration
Economy Colombia

Countries that need a visa to visit this country (number) 2004 64


People Countries For wich this country´s residents need a visa (number) 2004 150
Cost of obtaining a passport relative to GOP per capital (%) 2005 15
International migration stock (% of foreigners) (%) 2005 0.3
Ideas INTERNATIONAL Voice trafic (Incoming and outgoing minutes per person) (ninutes) 2000-06a 68,2
International Internet bandwith (bits per person) (bits) 2000-06a 560,2
Telephone average cost of call to the US (US$ per three minutes) (US$) 2000-06a
Trade Total trade as shared of GOP (%) 2005-06a 473
Index of shipping dificulties (Index) 2008 105
Average tariffs and custom duties (5 of import value) (%) 2005 8,8

• Colombia le exige Visa para visitar a nuestro país a ciudadanos de 64 países del mundo.
69
• De 192 países a los colombianos nos exigen visa 150 países del mundo.

• La migración al año 2005 de extranjeros al país era de 0,3 %.

• Nuestro tráfico internacional de voz, medido en minutos por persona entre el año 2000 y
2006 fue de 68.2 minutos.

• El uso de banda ancha en Internet tuvo un uso de bits por persona de 560.2, mientras que
en Chile fue de 779.6, en Finlandia 4.311,2 y en Venezuela 50.2

86 Banco Mundial. http://siteresources.worldbank.org/INTWDR2009/Resources/4231006-1225840759068/


WDR09_22_SWDIweb.pdf
Planteamiento programático

Algunas particularidades del Estado colombiano.

El Estado colombiano, como todos los Estados del planeta, invoca por sí mismo toda una
historia, una etiología y unas realidades concretas, que de manera inherente a su propia
existencia, determinan las expresiones de su institucionalidad actual y permiten explicar
realidades sociológicas, políticas y económicas de su presente.

Mucho se ha escrito sobre ese periplo histórico de la institucionalidad y la sociedad


colombiana.

Para nuestro análisis, partimos del criterio de que “la problemática del Estado está determinada
en primera instancia, por un hecho simple: que haya un orden mundial. Este orden se expresa
como una formación jurídica.87”

Para ello, será necesario llegar a comprender cuál es la constitución del orden que se está
formando hoy. Ello nos convoca a comprender profundas transformaciones que están surgiendo
a nivel mundial, del Estado-Nación, del concepto de soberanía, el nuevo papel del trabajo, de las
formas de organización y creación de la riqueza en la globalización. Las nuevas formas de poder,
el papel de las multinacionales, de los organismos multilaterales en esa estructura y, a la vez,
tratar de identificar las características del nuevo derecho que emerge como forma de expresión de
ese nuevo orden.

De ahí la importancia de iniciar teniendo presente un claro mapa de navegación sobre las
bases del orden constitucional vigente para la institucionalidad del Estado colombiano y
del orden de constitución global de hoy, a efectos de tratar de establecer el nivel de invo-
lucramiento o de conectividad que se tiene con el mundo externo y, con base en ello, tratar
70 de reflexionar sobre el orden que está en proceso de formación a nivel global y como su
estructura, reglas y procedimientos determinan un nuevo escenario de lo local, lo regional y lo
global y de las nuevas realidades del poder, del derecho y de la organización social.

Ese orden mundial que hoy existe es el escenario en el cual se vienen dando profundas
transformaciones en todos los ordenes de la sociedad.

El cubrimiento institucional que la CGR ejerce sobre las instituciones de la rama Ejecutiva del
nivel nacional, permite acercarse al propósito central.

Para ello escogimos, como ya lo anotamos, algunos sectores que nos parecieron indicativos
para auscultar la existencia de algunos indicadores claves en nuestro cometido y que exis-

87 .. Michael Hardt y Antonio Negri. Imperio. Paidos.2002 , Pág. 21


Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

tieran antecedentes de investigaciones con significativos niveles de actualización que


permitieran en un corto tiempo complementarlas y estructurarlas, de manera tal que se
pudiesen efectuar reflexiones en el contexto escogido.

Las bases constitucionales vigentes de nuestro Estado-Nación.

En relación con el Estado colombiano, jurídicamente partimos de la existencia de una rea-


lidad formal de carácter institucional, que se materializa y se expresa en la Constitución
Política de 1991 y de sus varias reformas, ya que es en ese contexto formal en el cual se
producen, se realizan y se pueden valorar las políticas de gestión pública que han existido a
lo largo del presente siglo y que pasan a formar la realidad concreta de nuestra sociedad.

Nos referimos a la oferta de políticas públicas comprometidas en los planes nacionales de de-
sarrollo de los periodos 1998 a 2002 y de 2002 a 2006 y del correspondiente al periodo 2006
al 2010, complementada con los informes al Congreso de la República, en el denominado com-
promiso de Colombia con los objetivos de Naciones Unidas con metas al año 2015 y en la pro-
puesta lanzada por el actual gobierno, en términos de la Visión Colombia para el año 2019.

No es un simple accidente que el Estado moderno encuentre su origen como Leviatán en el


siglo XVII a partir de la Paz de Westfalia, y que en América Latina aparezca el Estado como
un transplante de concepciones de la revolución Francesa y la revolución Americana; que en
el siglo XX se haya debatido en los clásicos modelos de Estado bienestar, de Estado interven-
cionista, del Estado social de derecho y del hoy denominado Estado comunitario y territorial-
mente organizado en sus inicios dentro de una filosofía federal, transformado a un modelo
centralizado-descentralizado y con una forma de gobierno democrático en formación.
71
Tampoco puede dejarse de lado que en tiempos más recientes nos hayan ubicado y nos man-
tengan en la categoría de los denominados estados fallidos, ni que algunos autores colom-
bianos recientes de reconocida capacidad intelectual y seriedad profesional hayan hablado
de Colombia como un Estado no viable, (Montenegro y Rivas 2004) 88 y otros, como el Ex
rector de la Universidad Nacional de Colombia, en términos más generales, sobre el Leviatán
Derrotado89 (Moncayo 2002).

Como venimos afirmando, este Estado de hoy ya no es el mismo Estado que había existido en
Colombia, ni formalmente es el mismo que ha existido desde1886 hasta la Constituyente de
1991.

88 .. Armando Montenegro y Rafael Rivas. Las piezas del rompecabezas. Taurus, 2005, pág. 311

89 .. Víctor Manuel Moncayo. El Leviatán derrotado. Norma, 2004


Planteamiento programático

Este aspecto ya lo plantean, inclusive, algunos de nuestros tratadistas en derecho público, así sea
dentro de una visión ortodoxa de la sociedad, como cuando se afirma que: “A partir de 1991,
existe en Colombia una nueva concepción jurídica prevista desde la Carta Fundamental. Una
nueva concepción del Estado, de sus principios, de sus fines, de sus funciones y de su
estructura90”. (Ibáñez Najar (2006).

Con esa reforma, la concepción funcional del Estado se adecuó a algunas de las exigencias
propias de las nuevas demandas y formas de operación de la economía de mercado, a la
denominada filosofía neoliberal, a las nuevas transformaciones sociales que sobre la base de las
nuevas tecnologías y desarrollos científicos venían transformando las bases de la misma
organización social, y a los incipientes efectos de las transformaciones del poder, del derecho y
de la política que empezaba a insinuarse con el derrumbe del régimen soviético y la
consolidación de un orden unipolar, tal como lo plantea la economista de la DES de Gestión
Pública, Mary Nancy Varela91.

Sin duda, con esa reforma se quitaron barreras y se amplió el espectro para ajustarse, en un
mundo bajo la égida de una concepción dominante a nivel global, de la desregulación, la
reducción del Estado, la privatización de las empresas del Estado, la transformación del trabajo y
la precarización del empleo, la eliminación de subsidios, la apertura del mercado y la
transformación de una organización disciplinada, a una de control.

Nuestro régimen constitucional optó por una mezcla de filosofías, de concepciones, de


ambigüedades y de procesos que no permiten entender con claridad el derrotero del marco ideal
de sociedad a lograr, ni operar con fluidez y seguridad jurídica para el desarrollo social, por las
mismás contradicciones que allí se consagraron.

72
Como lo sintetiza el profesor Moncayo92, “La Carta de 1991, con las modificaciones que se le
han hecho, a lo largo de más de 10 años de su vigencia introdujo cambios que implican:

• La consagración expresa del principio de la eficiencia de la gestión pública;

• El señalamiento de la satisfacción de las necesidades básicas insatisfechas, como criterio


central del gasto estatal;

90 .. Jorge Enrique Ibañez Najar. Cargraphics,2006, pág. 198-199

91 .. Mary Nancy, Varela Arquitectura de las relaciones Internacionales del Estado Colombiano. En el siglo XXI, en un
escenario globalizado. CGR.2008

92 .. Víctor Manuel Moncayo. op cit. Pág. 215-216


Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

• El reconocimiento explícito de que la responsabilidad del Estado no es propiamente la


prestación directa de bienes y servicios, sino la orientación y coordinación, pues se admite
en todos los campos la indispensable participación del sector privado;

• La consagración expresa del proceso de internacionalización, de la economía que es la


frase que resume la readecuación nacional que está en curso;

• La mayor flexibilidad para la organización de estructura administrativa en todos los


ámbitos;

• La transformación de la rama judicial;

• La reorganización de las competencias del órgano legislativo, con la ampliación del cam-
po de las leyes orgánicas o estatutarias, para trazar grandes directrices, igualmente flexi-
bles, a la acción ejecutiva;

• La redefinición de las funciones de las entidades territoriales para completar y perfeccio-


nar las tareas de la particular forma de descentralización que se viene impulsando en los
últimos años, así como la redefinición de sus fuentes fiscales, para impulsar la abolición
de la dependencia presupuestal de la administración central;

• La consagración constitucional de la participación comunitaria y de la consulta popular,


fórmulas que como se sabe permitirán convertir antiguas responsabilidades estatales en
responsabilidades ciudadanas y comunitarias, que van acompasadas con el fortalecimien-
to de la intervención popular en la designación de los administradores locales o secciona-
les y que no solamente operan en función de la legitimidad política, sino como garantía de 73
funcionamiento eficiente y como mecanismo para reiterar la responsabilidad ciudadana;

• La reordenación de las formás institucionales de administración territorial;

• La modernización del manejo monetario, de planeación y de hacienda pública;

• La instauración del control fiscal de gestión y de resultados y el abandono de la respon-


sabilidad estatal en materia de derechos económicos, sociales y culturales, dejados a la
satisfacción en términos mercantiles.”

Como dice el profesor y constitucionalista colombiano, Carlos Bernal Pulido: es de tal signifi-
cancia el cambio constitucional efectuado, que “En la misma época en que se han expedido las
constituciones hoy vigentes, en su mayoría muy generosas en consagración de derechos socia-
les, los gobiernos de turno han adoptado las irreversibles directivas neoliberales de reducción
Planteamiento programático

de la administración pública impuesta por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacio-


nal. Como consecuencia de estas políticas, el Estado, y sobre todo la administración pública, ha
perdido su capacidad efectiva de satisfacer los derechos sociales establecidos en la Constitución
mediante una prestación de servicios públicos orientada por el interés general. Vastas áreas de
la economía han sido privatizadas y asuntos como la salud, las pensiones, o la educación han
quedado al albur del interés económico particular. La paradoja es inocultable. Cada individuo
es titular de ciertos derechos sociales que el Estado debe pero no puede cumplir.93”

Desde el punto de vista de su organización política, Colombia al igual que toda la América
Latina de hoy en día y de la mayoría de los países del mundo, avanza en su proceso de
consolidación de su Democracia, pero sobre la base de una profundización del
hiperpresidencialismo, del mayor nivel de desprestigio de todas las épocas de su clase política y
de la Rama legislativa y de una administración de Justicia que trata de avanzar con muchas
dificultades y algunas deficiencias en su modernidad y capacidad de gestión, a más de contar
con una muy precaria estructura de partidos políticos y un deficiente sistema de gestión electoral
y de unas muy ostensibles carencias normativas.

‘”Caso de consideración estructural y de mención especial, es el que merece la creación y


función de la Corte Constitucional a la luz de los más modernos principios neoconstitucio-
nales y del denominado Derecho Económico, ya que si bien constituye uno de los más afor-
tunadas decisiones de la Constituyente de 1991, por la claridad con la cual ha establecido y
reconocido espacios democráticos reclamados por muchos años de la vida de la República,
también es una realidad que en desarrollo de su funcionalidad como organismo de control
político y salvaguarda de los principios y normás constitucionales, ante las deficiencias que
en su criterio encuentra en las políticas públicas “han aplicado directamente los derechos
sociales y han escogido criterios óptimos para su satisfacción”..…Para mal o para bien, esta
74 función de control político ejercida por la Corte Constitucional, cada día recibe un mayor
respaldo, no únicamente en la opinión pública sino también en ciertos sectores de la
academia.. No obstante, las intensas afectaciones del principio democrático y los desequilibrios
presupuestales que este ejercicio del poder suscita deben tomarse en serio y deben ser objeto de
una reflexión más profunda desde la Teoría del Estado y de la Democracia, la filosofía política
y el derecho constitucional94” (Bernal 2007).

Pero hay una realidad formal que de manera muy especial queremos resaltar entre esas espe-
ciales particularidades de nuestro Estado y de nuestra particular institucionalidad. Nos refe-
rimos a la posición constitucional, y a la normatividad vigente en la Carta Fundamental de

93 .. Carlos Bernal Pulido,. Democracia y Globalización en América Latina, pag 226. El derecho en el contexto de la
globalización. Editor. Gonzalo Ramírez. Editor. Universidad Externado de Colombia. 2007

94 .. Ibídem, pág. 228


Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

derechos relacionada con los nuevos poderes del orden mundial y que hoy es asumida como
fuentes de una legitimidad supra constitucional, que de manera incipiente pero muy
importante denotan la conciencia sobre la presencia de una transformación de algunos
componentes esenciales en la antigua filosofía política, de la doctrina y de la jurisprudencia
occidental sobre el denominado Estado-Nación, y el concepto asociado de soberanía.

Tenemos normas explicitas y posiciones jurisprudenciales que, finalmente, lo que han hecho
es tratar a toda costa de mantenerse fieles a históricos postulados y concepciones, que
parecieran insinuar que en el mundo, los conceptos y estructuras no cambian, no pierden su
inicial significado.

Finalmente, creemos pertinente incluir la perspectiva jurisprudencial sobre nuestra


caracterización como estado social de derecho y otra sobre el concepto de soberanía.

El Estado colombiano como Estado social de derecho

En lo que respecta al Estado Social de derecho, para su comprensión y marco de acción, dice la
Corte Constitucional de Colombia, en su Sentencia No. C-449/92 lo siguiente:

“Del logro de los fines en el Estado social de derecho”

3.” La nueva Constitución Política definió a Colombia como un Estado social de derecho en su
artículo primero. Se trata de una definición ontológica del Estado, de suerte que el concepto Es-
tado social de derecho no es una cualidad accesoria del Estado sino parte de su esencia misma.

La concepción clásica del Estado de derecho no desaparece, pues, sino que viene a armo- 75
nizarse con la condición social del mismo, al encontrar en la dignidad de la persona el punto de
fusión. Así, a la seguridad jurídica que proporciona la legalidad se le aúna la efectividad de los
derechos humanos que se desprende del concepto de lo social.

El respeto por los derechos humanos, de un lado, y el acatamiento de unos principios rectores
de la actuación estatal, por otro lado, constituyen las consecuencias prácticas de la filosofía
del Estado social de derecho.

En este sentido el concepto de Estado social de derecho se desarrolla en tres principios orgánicos:
legalidad; independencia y colaboración de las ramás del poder público para el cumplimiento
de los fines esenciales del Estado; y criterios de excelencia.

4. El principio de legalidad consiste en el hecho de que, a partir de la soberanía popular, cada


una de las ramás y órganos del Estado ejercen un poder reglado (artículos 3º, 6º, 121, 122 y
Planteamiento programático

123 constitucionales). El artículo 3º de la Carta afirma que todos los poderes constituidos de
la República se ejercen en los términos consagrados en la Constitución, de suerte que el único
soberano es el pueblo. Ello constituye una diferencia respecto del régimen del siglo XIX, en el
cual el poder legislativo era soberano. Hoy en día entonces, el propio Congreso se encuentra,
como los demás órganos del Estado, sujeto a los límites que la Carta le establece.

5. La teoría de la separación de poderes ha sido reelaborada por la doctrina constitucional,


pasando de su concepción clásica inicial de Montesquieu, en la que cada rama del poder
hacía una sola y misma cosa -legislar, ejecutar, juzgar-, a una nueva concepción en la que
los diversos órganos del poder se articulan mediante funciones separadas, destinadas a la
consecución de unos mismos y altos fines del Estado (artículos 2º, 3º, 113, 365 y 366 de la
Constitución). Es por eso que el Congreso y el Gobierno deben coordinarse pero no duplicarse en
las actividades que requieren su concurso simultáneo.

Surge, pues, una interdependencia de las distintas ramas y órganos del poder, lo cual implica
incluso un control recíproco entre ellos. No se trata por tanto de una fragmentación del poder
del Estado sino de una articulación a través de la integración de varias fuerzas. Un nexo sis-
temático vincula entonces los fines esenciales del Estado y su organización. Como ya lo tiene
establecido la reciente jurisprudencia de la Corte Constitucional en su primera sentencia en
Sala Plena, “la visión de una rígida separación de los poderes debe ser superada en la con-
cepción que concilia el ejercicio de funciones separadas -que no pertenecen a un órgano sino
al Estado- con la colaboración armónica para la realización de sus fines, que no son otros
que los del servicio a la comunidad”. Todo ello sin perjuicio de la constatación según la cual
las ramas y órganos del Estado, al lado de sus funciones primigenias, desempeñan algunas
funciones típicas de otras ramas y órganos. Se rompe así la matriz órgano-función, como ya lo
había establecido la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia desde 198595.
76

6. En cuanto a la excelencia en la gestión, ella se logra mediante la igualdad, la moralidad, la


eficacia, la celeridad, la economía, la imparcialidad y la publicidad en la actuación estatal,
todo ello inscrito en una actitud de servicio a la comunidad por parte de los funcionarios. Ello
está contenido en los artículos 209 y 123 de la Constitución como parámetro específico de la
función administrativa, y en forma genérica en el artículo primero, en cuanto consagra la
prevalencia del interés general, así como en el artículo segundo, en la medida en que
establece que es fin esencial del Estado garantizar la efectividad de los principios, derechos
y deberes.

En el artículo 209 precitado se afirma:

95 .. Sentencia 28 de Febrero de 1985. Corte Suporema de Justicia . Ponente Manuel Gaona Cruz.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

“La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, celeridad, imparcialidad y pu-
blicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

La eficacia -como término genérico que condensa todos los demás principios precitados-, es, en
palabras de Luciano Parejo Alfonso96, “la traducción en el ámbito jurídico-administrativo de los
deberes constitucionales positivos en que se concreta el valor superior de la igualdad derivado
directamente de la nota o atributo de ‘socialidad’ del Estado. Esta comprobación conduce
directamente a la afirmación de un doble alcance del principio:

a) De un lado, la administración sólo puede ser eficaz cuando satisfaga su fin, el interés general.

b) Pero, de otro lado, el valor eficacia implica una condición de calidad, en el sentido de
economicidad, utilidad y, en suma, de bondad de la actuación en su resultado”97.

Por otra parte es justamente el principio de la eficacia el que permite evaluar el uso que el
agente le ha dado a una facultad discrecional.

Así, en un Estado social de derecho las normas le confieren al funcionario un poder reglado en el
que se le deja un margen de maniobra o de discrecionalidad al servidor público para que en
forma eficaz procure la satisfacción del interés general.

Como unidad de medida de la eficacia del Estado, el Constituyente introdujo el control de ges-
tión y de resultado, en los artículos 256.4, 264, 267, 268.2, 277.5 y 343 constitucionales.”

77
La concepción de la soberanía en Colombia y su cercania
con las más modernas concepciones teoricas.

En una época mundial de transformación del concepto mismo de soberanía, Colombia,


curiosamente, maneja dos conceptos de soberanía en su nueva Constitución: soberanía popular y
soberanía nacional.

En su artículo 3º consagra que: “La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual
emana el poder público.” Y en su artículo 9o establece que: “Las relaciones exteriores del
Estado se fundamentan en la soberanía nacional…”

96 .. Alfonso. vid. Parejo, Luciano. Estado Social y Administración Pública. Editorial Civitas S.A. Madrid, 1.982. Pág.
143.

97 .. Ibídem, pag.145.
Planteamiento programático

Al respecto la Corte Constitucional, en sentencia del Magistrado Ciro Angarita Barón estableció
que: Sentencia No. C-574/92

“La idea de soberanía nacional no puede ser entendida hoy bajo los estrictos y precisos lími-
tes concebidos por la teoría constitucional clásica. La interconexión económica y cultural, el
surgimiento de problemas nacionales cuya solución sólo es posible en el ámbito planetario
y la consolidación de una axiología internacional, han puesto en evidencia la imposibilidad
de hacer practicable la idea decimonónica de soberanía nacional. En su lugar, ha sido ne-
cesario adoptar una concepción más flexible y más adecuada a los tiempos que corren, que
proteja el núcleo de libertad estatal propio de la autodeterminación, sin que ello implique
un desconocimiento de reglas y de principios de aceptación universal. Sólo de esta manera
puede lograrse el respeto de una moral internacional mínima que mejore la convivencia y
el entendimiento y que garantice el futuro inexorablemente común e interdependiente de la
humanidad. La paz mundial y la subsistencia planetaria están en juego.”

La soberanía es uno de los conceptos sobre los cuales hoy existe un gran consenso en el mundo
intelectual y académico, sobre el proceso de re-conceptualización que ha sufrido y que forma
parte fundamental de la caja de herramientas epistemológicas que permiten entender con más
claridad la crisis del Estado-Nación.

Para David Held, ¨la operación de los estados en un sistema internacional cada vez más
complejo limita su autonomìa ( en ciertas esferas de forma radical) y menoscaba progresi-
vamente su soberanía. Todas las concepciones que interpretan la soberanìa como una forma
de poder público ilimitado e indivisible-materializado canónicamente en los Estados-nación
individuales- resultan obsoletas. La soberanìa tiene que ser concebida hoy en dìa como una
facultad dividida entre múltiples agencias-nacionales, regionales e internacionales- y limita-
78
da por la naturaleza misma de esa pluralidad.¨

En relacion con este tema, el Ex ministro de Relaciones Exteriores de Colombia, Julio Lon-
dono Paredes, ha planteado en la evolucion del concepto de soberanía, como este “es uno
de los aspectos en los que más dramaticamente se ha percibido el fundamental cambio de la
politica exterior contemporánea, después de la caida del sistema socialista y del surgi-
miento del unipolarismo, ha sido en el de la transformacion del tradicional concepto de
soerania nacional.”

98 .. David Held. La democracia y el orden globlal. Op cit. Pàg 169

99 .. Universidad de los Andes. Facultad de Derecho. Revista de Derecho Público. Bogotá.Diciembre de 2001.Vol
13, Pág 9.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Cómo llega colombia al siglo XXI y cómo evoluciona al año 2007 Indicadores locales
Conscientes de que en la época actual de la sociedad mundial, el Estado-Nación de todas las
denominadas repúblicas que forman parte de las Naciones Unidas, están involucradas en un
proceso de transformación que desborda su propia institucionalidad y que empieza a señalar la
crisis de los mismos conceptos propios de una gramática política clásica y ortodoxa, la cual
acostumbra a usarse en la estructura discursiva de los actores y analistas sociales. Avanzaremos
sobre ello, en unas iniciales reflexiones, dentro del objetivo central que nos convoca en esta
publicación.

En los albores del presente siglo la realidad de la sociedad colombiana denotaba altos grados
de conflictividad, de desorden, pesimismo, dolores y afectaciones morales y sicológicas pro-
pias de una sociedad que si bien se define formalmente como un Estado social de derecho,
ha estado lejos de llegar a serlo, a más de que opera con una estructura económica exclu-
yente100 y con vergonzosa concentración del ingreso y la riqueza, con serias deficiencias en
la gestión de las tres grandes ramas del poder público, de la organización fiscalizadora o de
control y de la organización electoral, y como una Nación sumida en un baño de sangre y
de terror desencadenados por la guerrilla, las llamadas autodefensas y por los ejércitos de los
narcotraficantes.

Y como si fuese poco, con serias violaciones en los derechos humanos y una profunda crisis de
las organizaciones políticas y de liderazgo en todos los órdenes de la sociedad.

En ese contexto, los gobiernos del presente siglo han ejercido el poder, privilegiando el tema
de la seguridad, y se ha centrado la temática, en los dos periodos del Presidente Uribe, en 79
la seguridad democrática.

En lo que hace referencia a indicadores clásicos que usa la sociedad contemporánea para
establecer los parámetros de los efectos de sus políticas públicas, queremos hacer referencia a
aquellos que encontramos en nuestra línea base de comparación al 2002, y otros que
consideramos de igual importancia.

El punto de referencia de cómo se llega al nuevo siglo se señala en cada aspecto temático
identificando el indicador correspondiente al año 2000 o 2002.

100 .. Luis Jorge Garay, op cit. Pág. xxiii


Planteamiento programático

La concentración de los ingresos y la riqueza.

La óptica que permitiría visualizar un escenario más completo sobre este tema, nos invita
a tener presente las realidades complementarias del Producto Interno Bruto per cápita y la
estructura del gasto no sólo a nivel del país sino en las principales ciudades capitales.

El análisis de los indicadores GINI, tiene algunas diferencias dependiendo de la métodología y


series utilizadas. En el trabajo de Montenegro y Rivas101 se presentan varias de ellas.
Confirman la permanencia del problema estructural que venimos arrastrando desde tiempo
atrás, de una injusta y muy desigual concentración de la riqueza y el ingreso en muy pocas
manos, que obviamente va acompañado de pobreza, atraso y violencia.

En ese mismo sentido, el análisis de la Visión Colombia II Centenario al referirse adonde estamos
en lo social, reconoce de manera explícita que Colombia es uno de los países con mayor
disparidad de ingresos en América Latina y el mundo”102.

Esa tremenda desigualdad se refleja en el indicador GINI, que más adelante presentaremos en
detalle. Colombia entre 135 paises ocupa la posicion 122. Es decir, de una gran
desigualdad.

Lo que es un hecho es que tenemos pendientes las acciones en lo social y en el fortalecimiento de


la infraestructura nacional.

Las cifras, las series y las proyecciones muestran que hemos recuperado posiciones y confian-
za, pero de igual manera que seguimos retrasados y en niveles medios con relación a otros
países de nuestro mismo continente, y en algunos casos, como veremos, en posiciones y gra-
80
dos que por lo menos hacen sentir lo que nuestros mayores denominaban “dolor de patria” y
hoy parafraseamos como, injustas asimetrías, atraso y subdesarrollo.

Colombia recuperó su dinámica y su presencia reconocida en el concierto de las naciones.


Pero estamos todavía en búsqueda del tiempo perdido y de efectuar grandes cambios dentro
de una nueva visión, para poder enganchar con la nueva fase en la cual los países del primer
mundo ya se encuentran.

101 .. Armando Montenegro y Rafael Rivas. Las piezas del rompecabezas. Taurus, 2005,

102 .. Presidencia de la República de Colombia. Visión Colombia II Centenario. 2005, pag 44.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Ubicación geográfica e infraestructura 103


De acuerdo con el trabajo realizado por Gloria Azucena Carrillo, José Robinson Gómez y
Javier Arias, de la DES de Infraestructura, bajo la dirección de la Ing. Victoria Eugenia
Virviescas, en aras de contar con una infraestructura suficiente para atender las necesidades de
movilización que los tratados comerciales suscritos y los pendientes por formalizar,
necesitamos mejorar sustancialmente la capacidad existente104.

Como se observa en el gráfico No.5, la calificación otorgada a la calidad de la infraestructura


en Colombia, en un estudio comparativo de 131 paises, la ubica en el puesto 86 con una
calificación de 2.87 correspondiendo el ranking más alto a Alemania con 6,5. Para tener una
visión comparativa con otros países, el gráfico contiene las calificaciones otorgadas a
algunos de ellos.

El cuadro 4 resulta interesante, para una visión de conjunto sobre la geografía del país y sus
accesos en la globalización:

Cuadro 4
Reporte Desarrollo Mundial 2009
Geografía y Acceso
Arable land forest land Airports Ports Rail Road National
Land with and density density average

Surface (% of land) (% of land) Coastline boundaries paved nunway terminals (rail km per) (rail km per) Distance to
Location area (Kms) Area Area Kms (Kms) (Number) (number) 100 km2) (100kms) capital city
(kms)

Economy 2007 2007 2007 2007 2007 2007 2007 2007 2000-06a 2000-06a 2000
Colombia 400N / 7200 1.141.750 1,8 54,7 3,208 6,309 101 7 0,3 456

81
• Tenemos 1.141.750 Km2, de los cuales 1,8% es tierra cultivada y 54,7% está arborizada.
• Tenemos una extensión de 3.208 kilómetros sobre costa y 6.309 kilómetros de fronteras.
• Como acceso, 101 aeropuertos con pistas pavimentadas y 7 puertos.

El mejor posicionamiento de los países utilizados como referencia para Colombia en el


contexto latinoamericano lo ocupa Chile en el puesto 31; México se ubica en el 61; Brasil en
el 78 y por debajo se encuentra Ecuador 97 y Perú en el 101. Venezuela en el lugar 104 y Bolivia
en el lugar 11.

103 .. http://siteresources.worldbank.org/INTWDR2009/Resources/42310061225840759068/WDR09_22_SWDIweb.pdf.

104 .. Victoria E. Virviescas. Gloria Azucena Carrillo, José Robinson Gómez, Javier Arias. Realidades de la infraestructura
del Estado colombiano en el escenario de la globalización. CGR.2008 citado de 10 World Economic Forum, The Global
Competitiveness Report 2007-2008. La mejor calificación posible corresponde a 7 puntos y la peor a 1, dependiendo de
la cantidad, eficiencia o estado de subdesarrollo en que se encuentra.
Planteamiento programático

Gráfico 5
Competitividad de la infraestructura en América Latina 2007

Fuente: Foro Económico Mundial.

Urbanización y densidad de población

Para el año 2005 la población urbana correspondía al 72,7 % y una densidad por Km2 de 41
personas. Con una extensión total de territorio muy similar a Colombia, en Perú la población
urbana es del 72,6 y una densidad por Km2 de 21 personas y en South África de 59,3, y una
densidad por Km2 de 39 personas. En las demás variables tiene un comportamiento similar.
En síntesis crecen los flujos humanos hacia las ciudades y la parte rural está en desventaja

82 clara en calidad de servicios públicos, en particular en acceso al agua.

Cuadro 5
Urbanización y densidad de población
Economy Colombia

Aglomeration index o (low) to 100 (high) 2000 62,1


Urbanization Urban Population (% of total pop.) 2000 71,2
Urban Population (% of total pop.) 2005 72,7
Urban Population (% of total pop.) 2015 75,7
Population density (Number of People Per km2) 2005 41
Population density Population cities >1 millon (% of total pop.) 2005 36
Population in Largest city (% of urban pop. ) 2005 23,7
% of urban Population with water access 2004 99
Rural urban disoarities % of rural Population with water access 2004 71
% of urban Population with sanitation services 2004 96
% of rural Population with water access 2004 54
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Unos Indicadores del desarrollo105

El Banco Mundial, en su informe a 2009, nos pone a disposición todo un mapa de


indicadores de desarrollo económico para Colombia. Para efectos de servir de punto de
referencia para las estadísticas que posteriormente se presentan, tomamos inicialmente los
siguientes indicadores:

Cuadro 6
Indicadores claves del desarrollo
Economy Colombia

Millons 2007 46
Population average annual % growth 2000-07 1,4
Population Desity people sq. Km. 2007 42
Population age Composition (%) ages 0-14 2007 29
GN1a $ billons 2007 149.9
GN1a $ per capita 2007 3,25
PPP GN1a $ billons 2007 306.2
PPP GN1a Capita 2007 6,54
Life expectancy at birth Gross Domestic produc per capita % grewth 2006-07 62
birth male years 2006 69
birth female years 2006 76
Adult literacy rate % ages 15 and older 2005 93
carbon dioxide emissions per capita metric tons 2004 12

Población: 46 millones de habitantes.


83

Promedio anual de crecimiento de la Población en el periodo 2000-2007: 1.4 que es el mismo que
han tenido en ese periodo países como Brasil, India, El Salvador, Turkmenistán.

Superamos a Chile que fue de 1. 1, a China de 0.6, Finlandia de 0.3 y Francia 0.7.

Los años de expectativa de vida para mujeres está en 76 años y la de hombres en 69. Ese
índice corresponde de igual manera a países como Brasil, Bulgaria y Rumania. Nota: en el
informe que se cita están analizados muchos más indicadores para el desarrollo, que por
espacio no traemos a colación.

105 Banco Mundial. http://siteresources.worldbank.org/INTWDR2009/Resources/4231006-1225840759068/


WDR09_22_SWDIweb.pdf
Planteamiento programático

El crecimiento económico del periodo 2000-2007 ha sido sostenido 106

Como lo explica el economista Jorge Espita PhD (c) de la CGR en su estudio sobre el desempeño
macroeconómico y situación fiscal del país:

“El crecimiento económico de 2007 fue excepcional, al registrar un incremento de 7,5% respec-
to al de 2006. Este crecimiento se aunó al del periodo 2000-2007 que ha sido sostenido (5,0%
promedio anual) y superior al desarrollo potencial en los últimos dos años, con lo cual es posi-
ble afirmar que la economía se situó durante estos años en la parte ascendente del ciclo”.

En tal sentido, el comportamiento de la economía entre 2006 y 2007 fue muy superior al de
muchas economías latinoamericanas como se observa en el siguiente Cuadro:

Cuadro 7
Crecimiento económico (%)
Crecimiento económico (%) 1990 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Argentina -1.3 -0.8 -4.4 -10.9 8.8 9.0 9.2 8,5 7,5
Bolivia 4.6 2.5 1.7 2.5 2.7 4.2 4.0 4,6 3,9
Brasil -4.2 4.3 1.3 2.7 1.1 5.7 2.9 3,7 4,4
Chile 3.7 4.5 3.5 2.2 4.0 6.0 5.7 4,0 5,9
Colombia 4.3 2.9 1.5 1.9 3.9 4.9 4.7 6,8 7,5
República Dominicana -5.5 8.1 3.6 4.4 -1.9 2.0 9.3 10,7 8,0
Ecuador 3.0 2.8 5.3 4.2 3.6 8.0 6.0 3,9 2,7
El Salvador 4.8 2.2 1.7 2.3 2.3 1.9 3.1 4,2 4,2
México 5.1 6.6 0.0 0.8 1.4 4.2 2.8 4,8 2,9
Nicaragua -0.1 4.1 3.0 0.8 2.5 5.3 4.3 3,7 4,2
Paraguay 2.9 -3.3 2.1 0.0 3.8 4.1 2.9 4,3 5,0
84 Perú -5.1 3.0 0.2 5.0 4.0 5.1 6.7 7,6 7,0
Uruguay 0,3 -1,4 -3,4 -11,0 2,2 11,8 6,6 7,0 5,2
Venezuela 6,5 3,7 3,4 -8,9 -7,8 18,3 10,3 10,3 8,0
América Central 3,4 2,9 1,9 2,8 3,7 4,1 4,5 5,9 5,4
Sur América -1.5 3.0 0.6 -0.1 2.7 6.9 5.1 7,0 5,6
Mundo 2.9 4.8 2.5 3.1 4.0 5.3 4.8 5,4 5,2
Fuente: World Economic Outlook (October 2007) FMI

“Este comportamiento de la economía colombiana obedeció básicamente a que la demanda


interna superó a la demanda agregada de manera sostenida durante los últimos cuatro años,
presentándose un exceso de demanda cercana a 8,9% del PIB en 2006 y 2007”107.

106 .. Economía y Finanzas. CGR.2008

107 .. Jorge Espitia. Desempeño macroeconómico y situación fiscal del gobierno nacional 2000-2007.CGR.Delegada de
Economía y Finanzas .2008
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

La Pobreza absoluta.

Para el 2002, según Luis Jorge Garay, la situación era la siguiente:

“(ii) El nivel de pobreza108 no se ha logrado disminuir de manera perdurable y sostenida. Hoy


el 59,8 % de la población se encuentra bajo la línea de pobreza, rebasando ligeramente el
promedio observado desde los setenta, y no obstante haberse reducido frágilmente hasta en seis
puntos en el auge de la economía 1990-1995 -ya que la mejoría fue revertida muy rápidamente
con el ciclo recesivo 1998-2000.”

Al año 2007109, ha mejorado, pues es muy significativa su disminución en 13 puntos, pues el


índice está en el 44 %, según el MERPD110.

Pero el índice actual es aún escalofriante y tremendamente excluyente.

Como dice el profesor Beck, “la exclusión es el termino sociológico que mejor designa <la
trampa> de la pobreza escondida en el corazón de la sociedad moderna: sin hogar no hay
trabajo, sin trabajo no hay hogar, sin trabajo ni hogar no hay democracia” 111.

Gráfico 6
Índice de Pobreza Nacional (1997-2005). % de personas.

85

Fuente: Estimados de MERPD-ECH.

108 .. Ibidem. pag. xxiv

109 .. Luis Guillermo Plata Páez. Ministro de Industria y Comercio .Bogotá Junio 18 de 2008

110 .. Misión para el diseño de una estrategia para la reducción de la pobreza y la desigualdad.
111 .. Ulrich Beck y Elizabeth Beck Gernsheim. La Individualización. Paidos y Sociedad.2003.Pag 107
Planteamiento programático

Indigencia112.

Según Luis Jorge Garay en el año 2002, la situación era la siguiente:

“(iii) La gravedad del problema de la indigencia113 no ha podido ser superada, dada su persis-
tencia en niveles por encima del 20% de la población 20 en las últimas dos décadas y media
-a excepción de los años 1996-1998, pero, de cualquier forma, a niveles superiores al 18%.”

Al año 2006, el problema se mantiene en los términos planteados por el Profesor Garay para el
año 2002, ya que el indicador continua por encima del 20%, a pesar de que entre el 2005 y el
2006 se logró disminuir en 4% puntos.

Cuadro 8
Indigencia / porcentaje

2005 2006
Argentina * 9,1 7,2
Bolivia ** 37,1 34,7
Brasil 10,6 9
Colombia 24,2 20,2
Costa Rica 7 7,2
Ecuador 21,2 16,1
México 11,7 8,7
Perú 17,4 16,1
Venezuela 15,9 9,9
* Información de zona urbana
** Datos 2002 y 2007 respectivamente

86 Fuente: CEPAL

Desempleo y Pensiones en su relación con la actual forma de trabajo

Para el 2002 el desempleo estaba en un total de 16%. A septiembre del año 2008114 el
desempleo se redujo en 4,6 % para llegar al 11,2%.

112 .. Bitácora. Ministra Consejera Presidencia de la República. Octubre de 2008 113

.. Ibidem. pag xxiv

114 .. Ibídem.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Gráfico 7
Tasa de desempleo

“Superada la crisis económica de finales de la década de los noventa, gracias al crecimiento


económico del periodo 2003-2007, la tasa de desempleo nacional se redujo en tres puntos
porcentuales y pasó de 14,1% en diciembre de 2003 a 11,1% en diciembre de 2007, el desempleo a
septiembre de 2008 se ubicó en 11% lo que significa un aumento de 0,2 puntos frente al mismo
mes de 2007115.

Queremos llamar la atención en este punto, sobre la necesidad de tener presente la sustan-
cial transformación que en el trabajo se ha dado como consecuencia del nuevo orden, como
bien lo ha planteado el economista Oscar David Quiroga de la DES social de la CGR, en su 87
reflexión sobre las pensiones cuando dijo: “Las condiciones y características señaladas del
mercado de trabajo están en la base de la explicación y los futuros desafíos del sistema de
pensiones, ante un entorno globalizado y de una nueva concepción del trabajo” 116.

En efecto, la tesis se basa en la transformación que se ha dado entre el trabajador y el objeto


producido.

Como lo explica el profesor Moncayo: “En efecto el medio de trabajo o de producción deja
de ser el instrumento que transmite la actividad del trabajador al objeto, para convertirse en
máquina o mejor en el sistema automático de máquinas, como fuerza motriz que se pone ella

115 .. Gilton J Sánchez C. Empleo decente y la informalidad en el Mercado Laboral Colombiano.CGR.2008

116 .. Oscar David Quiroga, El sistema de pensiones frente a la informalidad y las nuevas formas de organización del
trabajo en un entorno globalizado. CGR.2008 pág. 3
Planteamiento programático

misma en movimiento y que releva el trabajo vivo al simple papel de vigilante de la acción
trasmitida por la máquina a la materia del trabajo. Ya no cuenta el arte y la habilidad del
trabajador que animaba la herramienta, pues en lo sucesivo la virtuosa es la máquina, que obra
como si estuviese dotada de “alma” y requiere consumir materias instrumentales para funcionar,
así el obrero necesita de consumos alimentarios…El conjunto del proceso de producción ya no
está subordinado a la habilidad del obrero, sino que se ha convertido en una aplicación
tecnológica de la ciencia…El trabajo en su forma inmediata deja de ser la fuente principal de la
riqueza y el tiempo de trabajo su medida”117.

“La nueva configuración, asistida por la informática, ha producido significativos cambios


macro sociales. En efecto, a la precariedad y a la movilidad en el uso de la fuerza de trabajo
no puede ya corresponder la estabilidad del consumo derivado del salario directo ni mucho
menos de las ayudas estatales, sino formas nuevas de ingreso monetario ligadas a esas figu-
ras aparentemente autónomás a que da lugar la reorganización del espacio productivo. La
flexibilidad productiva en los sectores que controlan la tecnología avanzada, seguramente va
acompañada por una racionalización taylorista, como ya ha ocurrido en el ámbito de los ser-
vicios y en el interior del Estado, y por la aparición de un nuevo capital fijo, representado en
la gestión del aparato productivo informatizado. Ya el esquema no permite seguir planeando,
al estilo keynesiano, el modelo del pleno empleo, sino que la problemática se traslada a un
terreno completamente nuevo: las relaciones entre el trabajo que subsiste y el trabajo no
generado; es decir, la fábrica, el espacio, el trabajo, la forma salarial, el mercado, y el Estado,
salen necesariamente transformado. Por ello la llamada informatización de la sociedad está
muy ligada a un cambio radical de la naturaleza del trabajo. 118”

Informalidad y precariedad del trabajo


88
Como lo señala claramente la CEPAL: ‘”El signo negativo de la flexibilización del mercado
de trabajo radica principalmente en que ha propiciado, a la vez que reconocido, la creación
de empleos de mala calidad, ya sea por su inestabilidad, sus bajas remuneraciones, su
desprotección social o sus condiciones de trabajo inadecuado. De esta manera, además del
aumento del desempleo registrado en varios países, ha habido un proceso más general de
intensificación de la inestabilidad e inseguridad laboral, asociada a la flexibilización de las
contrataciones y el peso creciente del empleo informal, caracterizado por su alto grado de
precariedad, tanto cuanto es empleo por cuenta propia como trabajo asalariado en muy
pequeñas o microempresas.119”

117 .. Víctor Manuel Moncayo, El Leviatán derrotado. Norma. Páginas 104 y 105 118

.. Ibídem, pág. 118.

119 .. CEPAL. Globalización y desarrollo.2002 .pág. 332.


Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Para el año 2002, en el estudio de la CGR, el Profesor Garay planteó:

“(v) La informalidad continúa siendo el sistema de trabajo120 predominante de la mayoría de


la fuerza laboral, abarcando a más del 54% de la misma en la década del ochenta hasta más
de un 61% en la actualidad. El hecho de que la tasa de desempleo se haya mantenido por
encima del 10% desde inicios de los ochenta y que un 20% de la población empleada haya
estado subempleada, han conducido a un estado permanente de desempleo o de informalidad
(para la subsistencia) para una alta proporción de la población en edad de trabajar, con la
consecuente pérdida de aprovechamiento de capacidades en la sociedad.”

Con referencia al año 2007121, se tiene la siguiente realidad:

Gráfico 8
Población informal y formal (porcentajes)
Total 13 áreas
2001-2007 (trimestre abril-junio)

89

Fuente: DANE-ECH (2001-2006), GEIH (2007).

Como se observa, la informalidad sigue siendo la de mayor presencia y el trabajo formal ha


subido dos puntos.

Hoy se necesita una nueva reconceptualizacion del trabajo y su forma de medición, ya que
existe una prevalencia del trabajo inmaterial y la información es el nuevo objeto principal
del trabajo.

120 .. Bitácora, Op cit. pág. xxv.

121 .. Gilton J Sanchez C. Op cit.


Planteamiento programático

En valores absolutos, la cifra de informales en 2007 oscilaba alrededor de 4,9 millones de


personas, frente a 3,7 millones vinculados al sector formal. La mejoría del indicador se muestra
insuficiente ante un problema de alta magnitud y persistencia. El conjunto de trabajadores
informales se encuentra en un entorno de bajos niveles de capital, productividad e ingresos,
con poco acceso a los mercados organizados, al crédito, la tecnología y la capacitación; se
verifica que la informalidad se convierte en un reflejo del subdesarrollo 122.

La precariedad del trabajo en la era de la globalizacion.

En esa direccion el profesor Beck, ha trabajado intensamente sobre el tema y plantea que las
consecuencias involuntarias de la utopia neoliberal del libre mercado es lo que el denomina
como la brasileñizacion de Occidente. Al respecto se refiere a que en un pais semiindustrializa-
do como Brasil, los trabajadores dependientes con empleo a tiempo completo representan sólo
una minoria respecto a la gran masa de los economicamente activos. La mayoria vive en unas
condiciones laborales precarias.Abundan los vendedores ambulantes, los pequeños comercian-
tes y los pequeños artesanos, que se ofrecen como asistentes domesticos de toda suerte, a los
<<nómadas laborales>> que se mueven dentro de los campos de actividad más variados 123.

Esa realidad la enmarca dentro de la economia política de la inseguridad, al interior de la cual el


profesor desarrolla en detalle, varios puntos entre los cuales nos parece pertinente traer a
colacion los siguientes:

“3.- La creciente tasa de paro (desempleo) no se puede seguir achacando a crisis económicas
cíclicas, sino a los éxitos de un capitalismo tecnologicamente avanzado. Esto significa tam-
bien que ha fracasado el viejo instrumental económico-político y que todo trabajo remune-

90 rado se ve amenazado por el miedo a la sustitubilidad.

4.- La economía política de la inseguridad describe con ello un efecto dominó. Lo que en los
buenos tiempos se complementaba y reforzaba de manera reciproca ( pleno empleo, pensiones
más seguras, elevados ingresos fiscales, márgenes de maniobra de la politica estatal) se ve ahora en
reciproco peligro: el trabajo se torna precario; los cimientos del Estado asistencial se vienen abajo;
las biografías personales se tornan frágiles; la pobreza de la vejez se programa anticipadamente;
de las arcas vacías municipales no se puede sacar dinero para financiar el volumen cada vez más
hinchado de la asistencia publica.”

122 .. Gilton Sanchez. Op.cit. CGR

123 .. Ulrich Beck. Un nuevo mundo feliz. La precariedad del trabajo en la era de la globalizacion. Paidos Iberíca. 2000.
Pag 9.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

5.- Por su parte, las estrategias ortodoxas pasan a la defensiva. Por doquier se reclama
<<flexibilidad>> , o, con otras palabras, que los empresarios pueden despedir más fácilmente a sus
trabajadores. <<Flexibilidad>> significa tambien que el Estado y la economía traspasan los
riesgos a los individuos. Los contratos actuales son, en su mayoría de corta duracion y más
fácilmente rescindibles ( o <<renovables>>, como dicen). Por ultimo, esto significa también:
“Confórmate, pues tus conocimientos y diplomas ya no sirven, y nadie te puede decir lo que tienes
que aprender para poder ser útil en el futuro”.124

El trabajo inmaterial es hegemónico en forma tendencial

Como bien lo señala el Ex-rector de la Universidad Nacional, Víctor Manuel Moncayo: “El
trabajo inmaterial es hegemónico en forma tendencial. Esto significa que si bien no es
mayoritario desde el punto de vista cuantitativo, ya que el trabajo material y asalariado
subsiste e incluso puede ser o seguir siendo significativo en términos numéricos, el trabajo
inmaterial le imprime el sentido y la forma misma a todas las demás modalidades del trabajo
coexistentes subordinándolas.125”

Crecimiento del PIB per cápita en Colombia a 2007

El aumento es muy significativo, al pasar de un nivel menor de los USD $2000 dólares en el año
2002 a los $3.602 dólares corrientes en el año 2007.

El PIB per cápita en Colombia comparado con otros países latinoamericanos126

Según estos datos de la Consejería Económica de la Presidencia de la República, comparado 91


nuestro resultado del 2007 contra los del 2006 de países como Argentina, Brasil, Chile, México,
Uruguay y Venezuela, la distancia del índice de Colombia con el de ellos es muy grande.
Argentina tiene un PIB per cápita de casi 3 veces mayor y los demás el doble que Colombia. Este
indicador complementado con el de GINI, muestra la realidad más injusta y excluyente de nuestro
país en relación con países semejantes.

124 .. Ibidem. Pags 10-11

125 .. Víctor Manuel Moncayo. Viejas y Nuevas exclusiones en la educación superior colombiana.2007 126

.. Bitácora, Op cit.
Planteamiento programático

Gráfico 9
PIB per cápita en Colombia USD corrientes

Fuente: Cálculos: DGPM-MHCP.

Cuadro 9
PIB per cápita
Pais 2002 2003 2004 2.005 2006

Argentina 6,431 6,932 7,486 8,094 8,695


Bolivia 1,01 1,017 1,039 1,061 1,091
Brasil 3,747 3,737 3,897 3,958 4,055
Chile 5,036 5,176 5,427 5,677 5,846
Colombia 2,014 2,061 2,13 2,199 2,317
92 Ecuador 1,382 1,411 1,501 1,549 1,597
Mèxico 5,856 5,872 6,056 6,163 6,387
Perú 2,098 2,149 2,227 2,337 2,489
Uruguay 5,37 5,495 6,148 6,544 6,987
Venezuela 4,377 3,967 4,61 5,001 5,427
Promedio 3,732 3,782 4,052 4,258 4,489
Fuente: World Economic Outlook (October 2007) FMI

Comercio exterior

Es uno de los sectores donde mayor esfuerzo de internacionalizacion se ha logrado, pero aún
podemos decir que la apertura sigue operando hacia adentro, porque importamos más de lo
que exportamos y los resultados de los tratados concluidos y otros ad portas de lograrlo,
muestren sus reales y positivos efectos para Colombia.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Importaciones y exportaciones

Es significativo observar que independientemente del volumen de carga que ello signifique,
el hecho es que desde el año 2000 hemos podido ir creciendo en el valor total de las
exportaciones año tras año y hemos tenido capacidad de importar en la misma tendencia.
Así retomamos la senda del desarrollo, aunque como ya lo hemos dicho varias veces, somos
conscientes que esta realidad hay que superarla, como se observa claramente en el estudio de
la DES de Infraestructura.

Cuadro 10
PIB per cápita
Años PIB Exportaciones Importaciones

2000 196.373.851 27.577.471 (14.04%) 24.496.726 (12.47%)


2001 213.582.653 28.362.814 (13.28%) 29.476.268 (13.80%)
2002 232.933.484 30.110.887 (12.93%) 31.806.006 (13.65%)
2003 263.887.767 37.758.549 (14.31%) 39.924.219 (15.13%)
2004 299.066.590 43.970.225 (14.70%) 43.970.832 (14.70%)
2005 335.546.939 49.151.469 (14.65%) 49.212.623 (14.67%)
2006 382.818.222 57.604.452 (15.04%) 61.818.063 (16.15%)
2007 428.301.060 62.099.029 (14.50%) 68.277.784 (15.94%)

Fuente: DANE. Procesamiento para CGR, según reporte del 15 de octubre de 2008

En ese sentido, el investigador de la CGR, economista, Germán Vargas plantea lo siguiente:

“Mientras las importaciones aumentaron de 12,47% del PIB en 2000 a 15,94% en 2007,
la participación de las exportaciones en relación con la producción se mantuvo constante
93
durante el período de análisis, al pasar de 14,04% a 14,5%. Esto significa que en Colombia,
la apertura comercial viene operando “hacia adentro” en mayor medida que hacia el exte-
rior. Un buen indicador de vinculación efectiva a la globalización económica consiste en la
participación de las exportaciones dentro de la producción interna, índice que en Colombia
no viene proyectándose con la dinámica esperada, al mantenerse dentro de márgenes cer-
canos al 14%. Además, como se observa en el cuadro, entre 2000 y 2007, el conjunto del
comercio internacional de bienes y servicios representó porcentajes cercanos al 30% del
PIB. Según lo citado recientemente por Salomón Kalmanovitz127, los llamados “dragones
asiáticos” muestran un índice de comercio exterior sobre PIB de 78%, más del doble del
nivel logrado por Colombia.128”

127 .. Salomón Kalmanovitz. Oportunidades y riesgos de la globalización para Colombia. Página 15.

128 .. Germán Vargas Alvarado. Comercio Exterior: hacia una política de diversificación de productos y de mer-
cados CGR. .2008.
Planteamiento programático

En los negocios internacionales de Colombia, las exportaciones se han concentrado peligrosamen-


te en tres países de América: Estados Unidos, Venezuela y Ecuador, significando un 57,35 %.

Exportaciones por principales países de destino 2000 - 2007 (acumulado)

Cabe destacar que la porción más significativa del comercio exterior colombiano se realiza
con los Estados Unidos. Dicho país se ha consolidado como el principal destino de las ventas
externas, con una participación del 40,46% del valor exportado, en el período acumulado
que va de 2000 a 2007. En el mismo término, las exportaciones hacia Venezuela, en valor,
representaron el 11,55% del total. Lo que significa que entre Estados Unidos y Venezuela
adquieren algo más de la mitad de las ventas externas de Colombia. Si se incluye a Ecuador
en la consideración, tenemos que entre 2000 y 2007 sólo tres países compraron el 57,35%
de la oferta exportadora del país. Además, los ocho destinos principales concentran casi el
70% de las ventas externas de la Nación, con la desventaja adicional de que, en este último
grupo, aparecen sólo tres países no americanos (Alemania, Bélgica y Japón) que compran, en
conjunto, apenas el 5,17% de la oferta exportable colombiana.129”

Cuadro 11
Millones de dólares FOB
Países 2000 - 2007 (acumulado) Porcentaje (%)
Estados Unidos 57.837 40.46
Venezuela 16.510 11.55
Ecuador 7.634 5.34
Perú 4.155 2.91
México 3.378 2.36
Alemania 2.977 2.08
Bélgica 2.320 1.62
Japón 2.104 1.47
Resto de países 46.037 32.21
Total 142.952 100.00
94
Fuente: DANE. www.dane.gov.co.exportaciones por paises

Índice Global de Competitividad en TI 130

Colombia perdió una posición en el índice de competitividad de TI, según el estudio de la


revista “The Economist”, del 10 de septiembre de 2008.

Estar en la posición 52 de un conjunto de 66 países, es lo que muestra la real distancia que


nos separa en las tecnologías de la información con otros países.

En competitividad en el sector, estamos por debajo de Venezuela, Argentina, México, Brasil, y


Chile en América Latina.

129 .. Germán Vargas Alvarado Op cit

130 .. http://w3.bsa.org/colombia/press/newsreleases/eiustudy2008.cfm
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

La brecha es grande y el reto de igual proporción para poderla minimizar o desaparecer. La


esperanza de que muy seguramente lo podremos lograr, se basa en el gran salto que en el
sector se ha dado en los últimos años, que claramente refleja una posición política
comprometida. Si ello se mantiene, el efecto será muy significativo en múltiples escenarios
de la sociedad, en todos los estratos.

Telecomunicaciones: un crecimiento significativo en el año 2008 131

Aunque se haya perdido una posición en los índices de competitividad global en las TI, como lo
indica la información de la afamada publicación inglesa “The Economist”, es una realidad que el
sector viene siendo uno de los más dinámicos de la economía nacional. Las cifras de la
inversión así lo señalan.

Son muy importantes los avances en conectividad, portabilidad, convergencia, y acciones para
lograr que los usuarios tengan acceso a una real banda ancha en sus comunicaciones e
incrementar sustancialmente el número de usuarios con acceso a Internet.

En este sector es indispensable resaltar la importancia y significado de la decisión de crear y


hacer público, por primera vez, un plan nacional de las TIC´S en Colombia, el cual esperamos
trascienda el escenario de una política de Gobierno para ser una politica de Estado, dada su vi-
tal importancia para el presente y para el futuro de nuestro desarrollo económico y cultural.

Ya es muy significativo que hayamos llegado a la tercera posición en infraestructura de las


telecomunicaciones en América Latina como lo afirma la Comisión de Regulación de las
Telecomunicaciones (CRT) en su informe sectorial de septiembre del 2008.
Gráfico 10
Infraestructura en Tecnología Puntaje sobre 100 95

131 .. Comisión de Regulación de Telecomunicaciones República de Colombia Septiembre 2008 http://www.crt.


gov.co/Documentos/BibliotecaVirtual/InformeSectorial/Informe_sectorial_11.pdf
Planteamiento programático

En inversión en el sector, como porcentaje del PIB hemos sido los primeros, entre este grupo de
países latinoamericanos, en el año 2008, según el siguiente grafico:

Gráfico 11
Inversión en telecomunicaciones % PIB 2008

Fuente: Bitácora, Presidencia de la República.

Evolución de usuarios de Internet en Colombia al año 2007.

El crecimiento es altamente significativo entre junio del 2002 y junio del 2007. Pasamos de
96 a 1.596.000 usuarios a 10.097.000 en el 2007.

Este incremento significa mayor conectividad social, mayores posibilidades de acceso a


información pertinente para el proceso de toma de decisiones o para los procesos de
formación, nuevas formas de control social y mayor conectividad comercial con otros pares en
el mundo, etc.

El análisis reveló claramente un nuevo panorama, argumentando que el número de usuarios se


duplicó entre el periodo junio del 2006 a junio de 2007 llegando a una cifra de 10.1 millones de
usuarios inscritos, lo que representa para el país un nivel de penetración positivo que equivale a
un 23% por encima del promedio mundial (19%)132.

132 .. CRT. http://www.cali.gov.co/index.php?servicio=Noticias&funcion=ver&id=11950


Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Gráfico 12
Evolución de usuarios de internet en Colombia en Miles

Gráfico 13
Penetración de internet en Latinoamérica 2007

97

Fuente: Internet World Stats. Elaboró CGR.

Entre 20 países ocupamos el 7º lugar. La distancia es muy grande con Chile y Argentina y
aún estamos por debajo de países similares como Perú.

Este índice muestra dos cosas importantes: que hemos recuperado en alto grado el tiempo
perdido y el ritmo para llegar al nivel que el país requiere y que el esfuerzo ha sido muy
significativo para haber podido superar a México y a Brasil.
Planteamiento programático

En síntesis de lo que hemos reseñado podemos decir que en términos de las políticas
requeridas en la infraestructura de Telecomunicaciones, Colombia ha logrado importantes
avances y que en infraestructura de acceso a nuestra geografía como base indispensable para la
dinámica del comercio hay mucho por hacer, lo que exige mayor dinamismo y definición
política para alcanzar el punto indicado de acuerdo a las estimaciones del potencial volumen
para manejo de toneladas de bienes.

Situación comparativa en aspectos logísticos

A la presencia de semáforos en amarrillo ya mencionados, el campo de la logistica urge la


necesidad de mejorar la capacidad existente y el recurso humano especializado que esta
actividad demanda para poder estar a tono con los estandares globales, ya que nuestra si-
tuación comparativa es débil con relacion a otros países latinoamericanos según el estudio
de la CGR133.

“Algunas de las iniciativas presentadas se enmarcan en el proceso de implementación de la


política nacional de logística, siendo importante resaltar la imperativa necesidad de su
desarrollo para mejorar la posición del país -puesto 82 entre 150- en el índice de desempeño
logístico, en el cual obtuvimos una calificación de 2,50 29, siendo superados también en este
aspecto por Chile, ubicado en la posición 32 con 3,25 y México en el puesto 56 con 2,87. En el
acápite relacionado con infraestructura, la posición es aún más baja ocupando el puesto 85 con
2,28, posición inferior a la de Chile ubicada 34 con 3,06 y México puesto 53 con 2,68. En el
cuadro No 12 podemos observar algunos criterios comparativos que derivan en nuestra posición
menos ventajosa en logística.”

98 Cuadro 12
El comportamiento logístico, índices e indicadores 2007
Desempeño logístico % Inspección Tiempo para Tiempo para Costo export Costo impot
Física Exportar Importar contenedor 40 contenedor 40

Colombia 35 7 4 2.000 2.000


Chile 4 2.8 1 274 274
México 10 3.9 2.4 552 511
Fuente: The logistics performance Index and indicators. World Bank 2007

133 .. Victoria E. Virviescas. Gloria Azucena Carrillo, José Robinson Gómez, Javier Arias. Op cit. CGR. 2008.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Formación de recurso humano para los estudios de postgrado y la actividad cientifica.

En la actualidad la actividad científica es realizada por personas que han recibido formación
avanzada (maestría o doctorado), pero principalmente por quienes han alcanzado este último
estadio: la formación doctoral.

Es notorio el esfuerzo realizado en los últimos años en la formación local (doméstica) a nivel de
maestría. El número de graduados en programás nacionales de maestría ha crecido un 47%
entre 2002 y 2005. En contraste, los graduados en programas nacionales de doctorado en 2002
fueron 44 y en 2005 apenas 60 (cuadro 14) 134.

Cuadro 13
El comportamiento logístico, índices e indicadores 2007
Nivel de formación 2002 2003 2004 2005 2006

Maestría 1.741 2.134 2.052 2.563 1.471


Doctorado 44 55 43 60 39

Cuadro 14
Tasa de graduados de doctorado por millon de habitantes en Colombia135
2002-2006
Nivel de formación 2002 2003 2004 2005 2006

Total graduados de doctorado 308 309 335 316 311


Población Colombia 41.327.459 41.847.421 42.367.528 42.888.592 43.405.387
Tasa 7,5 7,4 7,9 7,4 7,2
Fuente: Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología (OCyT), Indicadores de ciencia y tecnología. Colombia 2007, Bogotá: 2007, p. 22; y DANE.
Cálculo: CGR (CDSS-DES)

En 2000 el número de investigadores por cada mil personas de la PEA era en Colombia 0,34; 99
mientras que en Argentina eran 2,64; en Bolivia 1,89; y en El Salvador 0,46 136. En 2006 el
número de investigadores por cada mil personas de la PEA era en Colombia 0,53.

Obsérvese que apenas hemos superado el nivel que tenía un país como El Salvador en 2000 y
aún nos encontramos lejos del nivel mostrado por Bolivia o Argentina en este mismo año

Al respecto el Informe de Productividad de la Presidencia de la República incluyó este cuadro


en su presentación, el cual es muy significativo frente al tema que venimos comentando137.

134 .. Carlos Mosquera, Realidades de la ciencia y la tecnología y sus relaciones con la educación. CGR.2008.

135 .. Carlos Mosquera .Op cit.

136 .. Universidad Nacional de Colombia, “La reforma académica que requiere la Universidad Nacional de Colombia”,
Bogotá (Rectoría): 2004, p. 17.
137 .. http://cec.uniandes.edu.co/pdf/hernando_jose_gomez.pdf
Planteamiento programático

Gráfico 14
Investigadores por millón de habitantes 2005 (*2004)

Cuadro 15
Porcentaje de investigación por sector de ocupación 2004 (%)
País Gobierno Empresas Educ. Superior Org. Priv. sin ánimo de lucro

EEUU*(2001) 3.8% 80.5% 14.7% 0.9%


Canadá(2002) 6.9% 61.8% 31.0% 0.2
Chile 4.1% 56.1% 33.9% 5.8%
Perú 13.9% 45.8% 40.2% 0.1%
100 España 17.0% 31.7% 51.1% 0.2%
México 19.7% 28.8% 47.1% 4.5%
Brasil 6.6% 26.3% 65.9% 1.2%
Argentina 38.8% 12.4% 46.3% 2.5%
Colombia 8.7% 2.5% 80.5% 8.4%
Fuente: MEN. Observatorio laboral para la educación. UNESCO

Esta durisima realidad, no sólo involucra un panorama inexplicable de no atencion por los
gobiernos colombianos, sino el distanciamiento de esa necesidad y demanda de niveles
superiores de conocimiento y habilidades en el sector productivo y en la dinámica de nuevos
productos y servicios, innovación e inventiva, sino la mínima participacion del sector privado
en este tema.

Al observar los datos de UNESCO se observa que estamos en contravía de la tendencia mun-
dial, en donde el mayor interés y el mayor aporte está en cabeza de la inversión privada.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Indicadores de producción intelectual en derechos de autor y patentes.

En primera instancia, revisaremos lo relacionado con los derechos de autor y luego con las
patentes. Este tema es de singular importancia en la actual sociedad. Son de tal magnitud sus
implicaciones, que este fue uno de los aspectos más difíciles en la negociación del TLC con los
Estados Unidos de América.

Registro de obras y recaudo de sociedades de gestión colectiva.

De las estadísticas suministradas por la Dirección Nacional de Derechos de Autor ( DNDA)


observamos que en el periodo comprendido entre 2002 y el primer semestre del 2008 se
registraron 132.000 obras de diferente tipo.

Cuadro 16
Registros otorgados por la DNDA
(2002 - 2008)
Años
Registros 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total

Literarias inéditas 6,081 5,431 7,130 6,698 8,526 9,947 6,269 50,82
Musical 3,952 3,438 5,662 6,146 7,021 8,224 4,456 38,833
Artísticas 2,082 1,873 1,566 1,42 1,877 2,122 1,366 12,106
Actos y contratos 1,334 1,424 2,109 2,165 1,701 1,766 746 11,245
Software 812 647 1,223 976 975 1,084 558 6,274
Literarias editadas 905 689 812 998 981 1,273 447 6,105
Fonogramas 544 617 735 904 790 1,122 822 5,534
Audiovisuales 149 102 279 304 281 434 255 1,804
Total año 15,859 14,221 19,316 19,611 22,151 25,972 14,919 132,049
101

Fuente: DNDA

Se observa que en el área de las obras denominadas del dominio literario correspondiente, los
programas de computador Software sólo se registraron 6.274.

En este aspecto, es a todas luces muy positiva la decisión del gobierno nacional de poner en
la vanguardia entre los sectores de la economía la denominada industria del software,
siempre y cuando se tengan presentes los cambios sustanciales que hoy se han dado en esta
industria intensiva en conocimiento y que requiere trabajar interdisciplinariamente en la
frontera de las disciplinas 138.

138 .. Jordan Florez, Fernando. Realidades en la frontera de las disciplinas. Servigraphic. 2005
Planteamiento programático

Registro de patentes

Desde 1994 al año 2008 tan sólo se concedieron 1.711 patentes para residentes. Esto significa un
promedio de 114 patentes por año.

Para que veamos la distancia enorme que nos separa con otros países observemos que en
Alemania se concedieron en el año 2006 la cantidad de 12.576 patentes.

El estudio de Germán Lambuley García, nos informa que “el número de patentes en Colom-
bia en el año 2006 fue de 2.4 por cada millón de habitantes, el mayor número desde el 2000
en el que se registraron 4”

Cuadro 17
Total Patentes
(1994-2008)
Total patentes
Presentadas Concedidas
Año Residentes No Residentes PCT Total Residentes No Residentes PCT Total

1994 182 10,11 1,193 137 666 803


1995 188 1,307 1,495 143 402 545
1996 231 1,318 1,549 98 432 530
1997 222 1,724 1,946 103 526 629
1998 211 1,939 2,15 135 495 630
1999 227 1,925 2,152 168 876 1,044
2000 262 1,951 2,213 82 1,048 1,33
2001 278 637 3 918 73 607 680
102 2002 331 379 331 1,041 135 603 738
2003 324 291 1,009 1,624 97 408 505
2004 372 351 1,238 1,961 108 419 527
2005 358 437 1,501 2,296 132 438 570
2006 498 463 1,729 2,69 110 402 7 519
2007 438 393 1,748 2,579 100 292 61 453
2008 186 220 879 1,285 90 186 74 350
TOTAL 4,308 14,346 8,438 27,092 1,71 7,800 142 9,653
Fuente: Superintendencia de Industria y Comercio.

Las patentes a nivel mundial

Si se compara a nivel mundial, durante el periodo comprendido entre 1999 y el 2006, Aus-
tralia tenía una media de 24.157 patentes solicitadas, Alemania 12.049 y el Reino Unido
11.860; en comparación con estos países Colombia tiene diferencias de 23.498, 11.750 y
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

11.206, respectivamente. Estados Unidos tiene un promedio de 179.246. Sólo como punto de
comparación en el 2006 Colombia 133, siendo un 9,94 % menos que las 204.182 presentadas
por los Estados Unidos139.

Gráfico 15
Patentes presentadas por residentes países desarrollados y Colombia

Fuente: OMPI y Superintendencia de Industria y Comercio.

Aquí se refleja el drama colombiano y la gran distancia de generación de conocimiento en


una sociedad donde la variable determinante es precisamente el conocimiento.

Con relación a la actividad de la Oficina de Patentes y Marcas de los Estados Unidos, donde 103
hoy se registra el flujo del denominado proceso de patentamiento más elevado a escala mundial,
el conjunto de los países de América Latina y el Caribe llega sólo a la quinta parte del número
de patentes solicitadas por Corea 140.

Interesante para tener como punto de referencia de una fuente grande de posibilidades de
patentabilidad en Colombia, son las patentes de plantas. Como dice la CEPAL: Las patentes de
plantas solicitadas a la OMPI muestran una creciente presencia de América Latina, (Morales
2001) que en los últimos años llega a representar más del 10% del total mundial. En 1994 sólo
aparecen Argentina141 y Chile, mientras que en 1999 ya figuraban Brasil, Colombia, Bolivia,
Ecuador, México y Paraguay”

139 .. Germán Lambuley García. Op cit, pág. 65

140 .. CEPAL. Globalización y desarrollo. 2002.pag 234 141


.. Ibídem, pág. 234
Planteamiento programático

Se está muy lejos de avanzar a un nivel superior de desarrollo, ya que sin generación de altos
valores de intangibles en derechos de autor y patentes, es imposible producir bienes de valor
agregado. Y esta realidad es un efecto de contar con muy limitados niveles de educación en
Postgrados a niveles de doctorado y magister.

Existe una gran distancia y una brecha urgente de cerrar para poder insertarnos en la sociedad
de la información, o sociedad del conocimiento o en la denominada era del capitalismo cog-
nitivo. La gran debilidad en este sector está en la infrasestructura de la academia y los centros
de investigación especializados para estas competencias y en el desarrollo metodológico de
calidad. A más de ello es imposible desarrollarlo frente a un sector financiero y de creito, ab-
solutamente distante y desconocedor de prácticas internacionales ya desarrolladas con éxito
para lograr fortalecer el sector, tal como ha ocurrido en India, Irlanda y Uruguay.

Colombia está muy lejos de la inventiva y creatividad que se requiere para mejorar la
productividad y estimular la producción de intangibles, ya que el sistema educativo no está
orientado a privilegiar la capacidad creativa y la imaginación.

Si se observan los tres últimos conceptos de indicadores en cuanto a formación de recurso


humano para la ciencia y la tecnología, la producción nacional de propiedad intelectual y de
patentes, tenemos que entender que si bien es valioso que hayamos iniciado una nueva
travesía de apoyo del Estado y de estímulo a la producción en los tres sectores, la realidad es
que estamos muy pero muy lejos de la cantidad de inventiva y creatividad que se requiere, en
relación con la población total, o con el PIB , o con los indicadores de los países vecinos, con
los cuales debemos competir en el mercado global. Esta realidad la presenta y resalta el
Informe de productividad de Colombia para el 2007.
104
Queremos subrayar este aspecto en nuestra reflexión, pues sin recurso humano ni produc-
ción de intangibles, nos estamos condenando a trabajar en sectores de la economía de mucha
menor rentabilidad y calidad; de efectos conexos no deseados para el medio ambiente y
ajenos a las posibilidades de lograr un desarrollo económico sostenible y adecuado a las
necesidades de la población.

No hay que perder de vista que esta situación está íntimamente relacionada con la definición de
prioridades en las políticas públicas, en su apoyo a la educación en nivel de postgrado a la
Universidad Pública y en estímulos al sector privado de la educación.

El punto esta, como lo venimos diciendo, en que se debe acompañar a los indicadores de
cubrimiento en la educacion, para fortalecer la calidad, pero no basada sólo en
competencias, sino en capacidad creativa, inventiva, originalidad, capacidad crítica y pasión
por las nuevas ideas.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

El problema que comentamos es de tal envergadura que resulta inexplicable que se haya
mantenido como una constante a lo largo de más de 180 años de nuestra historia.

No podemos dejar de mencionar las premonitorias palabras del prócer Camilo Torres, en su
histórico memorial de agravios, que dirigió a la Junta de Sevilla en el año 1809, cuando dijo:
“En cuanto a la ilustración, la América no tiene la vanidad de creerse superior ni aun igual a
las provincias de España. Gracias a un gobierno despótico, enemigo de las luces, ella no podía
esperar hacer rápidos progresos en los conocimientos humanos, cuando no se trataba de otra
cosa que de poner trabas al entendimiento. La imprenta, el vehículo de las luces y el conductor
más seguro que las puede difundir, ha estado más severamente prohibido en América que en
ninguna otra parte. Nuestros estudios de filosofía se han reducido a una jerga metafísica, por
los autores más oscuros y más despreciables que se conocen. De aquí nuestra vergonzosa ig-
norancia en las ricas preciosidades que nos rodean y en su aplicación a los usos más comunes
de la vida. No ha muchos años que ha visto este reino, con asombro de la razón, suprimirse las
cátedras de derecho natural, y de gentes, porque su estudio se creyó perjudicial.142”

Colombia ha mejorado en algo esa posición descrita por el prócer hace ya 200 años. Desde ese
entonces venimos arrastrando históricamente una de las causas de nuestro subdesarrollo y de la
violencia. Pero al mirar hoy el crecimiento del recurso humano en Colombia con cifras
insignificantes de magister y doctorado y con mínima producción en derechos de autor y
patentes, nos genera unos sentimientos entrecruzados de perplejidad y desesperanza, con una
realidad que comparativamente con Chile, Brasil y México, no tienen explicación digna para las
nuevas generaciones.

Políticas públicas ambientales eficaces, Un reto por lograr143


105
El estudio realizado por la DES del medio ambiente de la CGR, sintetiza la expresión de lo
realizado en las políticas públicas sobre el medio ambiente, de la siguiente manera:

“Las políticas ambientales analizadas han mostrado virtudes en los acertados diagnósticos
que ha tenido la definición de acciones ambientales del Estado, y la asignación de recursos
financieros para el sector en cada uno de los periodos de gobierno, a pesar de ir decreciendo
de manera vertiginosa, sin desconocer estos aspectos que resultan positivos, es preciso anotar
la evidente ausencia de objetivos y metas claras y cuantificables, lo que no permite conocer
el nivel de cumplimiento de lo proyectado. Así mismo, la falta de procesos adecuados de

142 .. Camilo Torres. Memorial de Agravios. Panamericana editorial.1999.pags 23 y 24.

143 .. Diego Alejandro Chaves Martínez, John Eduard Rojas, con la dirección de Juan José Arango. Colombia en el
camino del desarrollo sostenible: reto para un mundo globalizado. CGR. 2008.
Planteamiento programático

planificación y priorización de los programas y proyectos definidos para la ejecución de las


políticas, es decir no están debidamente soportados con el diagnóstico inicial; pero los planes
también han mostrado serias deficiencias que han sido recurrentes.144”

Colombia es el segundo país del mundo con mayor biodiversidad de plantas, con cerca de 55 mil
especies, de las cuales una tercera parte son endémicas145. En fauna, el país cuenta con 1815
especies de aves, equivalentes a cerca de un 20% del total mundial, lo cual le otorga el primer
lugar a Colombia; en cuanto a anfibios, ocupa nuevamente el primer lugar con más de 500
especies reportadas, en réptiles un tercer lugar con 520 especies y en mamíferos un cuarto lugar
con 456 especies, sin mencionar la exuberante cantidad de peces e insectos146. De todas las
anteriores, existen cerca de 447 especies colombianas amenazadas e inscritas en los registros
de la Convención Internacional sobre el Comercio de Especies Amenazadas de Fauna y Flora
Silvestre (CITES), que incluye 83 especies de aves amenazadas y mamíferos como el manatí, la
danta y el armadillo que se encuentran en peligro; especies de flora como las orquídeas y la palma
presentan un diagnóstico similar.

Para el caso de los ecosistemas estratégicos, la situación es preocupante: en el caso de los pá-
ramos, sólo el 43% cuentan con planes de manejo, únicamente el 25% de los manglares se en-
cuentran zonificados, al tiempo que escasamente el 2,2% de las reservas forestales creadas por
la Ley 2ª de 1959 se zonificaron, ordenaron y adoptaron planes de manejo durante el 2007.

El recurso bosque se encuentra disminuido y año tras año se vive en un proceso continuo de
degradación y pérdida de territorios; las estimaciones de la deforestación en el país varían
desde unas 600.000 hectáreas al año (IGAC - ICA-1987) hasta 221.000 (IGAC-2002) ó 91.000 de
acuerdo con el IDEAM (2002).

106 En cuanto al recurso hídrico, es conocido que Colombia es uno de los países con mayor abun-
dancia de agua en el mundo, aunque su oferta ha caído de forma dramática 147. Actualmente
cada colombiano dispone de 4000 mts3 de agua, pero de no tomar las medidas necesarias, para
la década 2020-2030, la situación se tornará cada vez más difícil para los ciudadanos148.

La situación de las cuencas hidrográficas, el crecimiento de la población y la ubicación de


corredores industriales en la región Andina, ha ejercido presión sobre las principales arterias
fluviales del país, tales como los ríos Bogotá, Cauca, Chicamocha, Sogamoso y Pamplonita,

144 .. Ibídem, Op cit.

145 .. Es decir que únicamente se encuentran en Colombia.


146 .. En: http://www.acac.org.co/home/noticias.shtml?x=698839

147 .. Estudio Nacional del Agua, IDEAM (versión preliminar). Según este estudio la Nación ocupa el puesto 24, de una
lista de 182 países, y en los años anteriores se ubicaba en los primeros lugares de este listado.

148 .. Ibídem, pág. 225.


Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

generando una enorme contaminación química y biológica en la mayor parte de sus tramos. A
esto se suma la inadecuada disposición de las aguas residuales en el país: sólo en menos de
300 municipios existe algún sistema de tratamiento y de estos solamente cerca de un 10%
funciona de manera adecuada Las autoridades ambientales cuentan con un instrumento
importante para promover el adecuado uso y el saneamiento de las corrientes hídricas: las
tasas retributiva y por uso, aunque desafortunadamente no han cumplido de manera debida
con la obligación de aplicarlas con oportunidad y rigor: preocupa el escaso recaudo que no
alcanza para cubrir los costos de la facturación y cobro, ni mucho menos puede afectar el
comportamiento de los usuarios para que reduzcan la contaminación que producen; a ello se
agrega el bajísimo nivel de recaudo sobre lo facturado.

En cuanto al recurso suelo, existen graves conflictos de uso, que a su vez implican serios
procesos de degradación: más de 40 millones de hectáreas son subutilizadas para actividades
ganaderas; de las tierras aptas para uso agrícola y silvoagrícola (22 millones de hectáreas)
solamente se utilizan 4.8 millones, malgastándose cerca de 17 millones de hectáreas.

Comportamiento de la producción agrícola

El grupo de expertos de la DES del sector agropecuaria de la CGR, nos permite observar los
resultados de la gestión en el sector, en el periodo que hemos delimitado, así:

“Durante el periodo 2001- 2007, la superficie destinada a la producción agrícola muestra un


dinamismo importante, que en el balance da como resultado un aumento de cerca de 520
mil hectáreas, lo que representa un 13% de incremento, siendo el 2003 el año con el mayor
valor en este indicador (Cuadro 18). Este comportamiento se explica por el aporte que hacen
al área sembrada los cultivos permanentes, que en general se incrementaron más que los 107
transitorios, los cuales mantuvieron la tendencia de la década anterior.

Cuadro 18
Variación del área cultivada
2001-2007
Año Cultivos transitorios Cultivos permanentes (1) Área Total Cultivada
Hectáreas % variación Hectáreas % variación Hectáreas % de Variación

2001 1.626.321 2.291.485 3.917.806


2002 1.529.226 -5.97 2.612.710 14.01 4.141.936 5.72
2003 1.710.306 11.84 2.826.785 8.19 4.537.091 9.54
2004 1.751.014 2.38 2.717.405 -3.87 4.468.419 -1.51
2005 1.606.752 -8.24 2.778.095 2.23 4.384.847 -1.87
2006* 1.550.342 -3.51 2.817.002 1.14 4.367.344 -0.39
2007** 1.554.604 0.27 2.882.906 2.34 4.437.510 1.61
Fuente: Min agricultura, 2008. Preliminar, proyección.(1)sin forestales.
Planteamiento programático

De acuerdo con el SIGOB, el gobierno nacional tenía como meta del cuatrienio 2002-2006 un
total de área cultivada de 4.723.882 hectáreas, de las cuales se reportó por parte del Minis-
terio de Agricultura un total de 4.367.344 hectáreas. Esto arroja una diferencia de 356.000
hectáreas que no se lograron en este lapso, a pesar del impulso que presentaron los cultivos
permanentes. Para el año 2007, aunque el área total cultivada creció en un 1,61%, dicho
comportamiento, realmente, no fue el mejor.

Política de tierras e inaudita concentracion de la propiedad

La política de ordenamiento social de la propiedad como se identifica la reforma agraria149,


que ha sido encaminada a la titulación de baldíos de la Nación, tanto a colonos, como a las
comunidades indígenas y afro descendientes 150. Igualmente, la compra de tierras para su
redistribución, la extinción de dominio y la entrega de los bienes incautados a los grupos
al margen de la ley, han hecho parte de los esfuerzos del Estado para dotar de tierra a la
población rural.

Según evaluaciones realizadas sobre la efectividad de la gestión del Instituto para la Reforma
Agraria (INCORA) desde su creación con la Ley 135 en 1961 hasta 2004, cuando se creó el
INCODER se concluye que “ha sido evidente la ineficiencia tanto del Estado como del mercado en
la orientación y conducción del proceso de reforma agraria”.

Efectivamente durante la vigencia de la citada ley, por el lado de la distribución de la tierra


presentó un aumento en la concentración de la propiedad, con un índice GINI 0,85 151.

Disponibilidad de alimentos
108
La disponibilidad de alimentos en el país tiene dos fuentes esenciales: una corresponde a la
producción nacional y las importaciones de bienes agrícolas para el consumo, descontando las
exportaciones y las materias primas utilizadas por las industrias.

La producción promedio en el país en los últimos siete años es de 29.2 millones de toneladas
(Cuadro 19), con un crecimiento promedio del 2%, ligeramente superior al crecimiento de la
población que se estima en 1,2%.

149 .. La definición clásica de reforma agraria, se entiende esta como el resultado de decisiones políticas que conduce a
un cambio profundo y generalizado en la tenencia de la tierra. Una versión más amplia, según Machado, se trata de un
proceso serio y adecuado de redistribución de la propiedad rural que facilita los procesos de crecimiento y desarrollo con
equidad, convivencia y justicia social.

150 .. Aplicación de la Ley 70 de 1993.

151 .. Según Estudios del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola - FIDA.


Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Cuadro 19
Oferta de alimentos en Colombia en el periodo 2001-2007 (Toneladas/año)

Grupo de alimentos 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Promedio Distribución

Cereales 5.697.137 5.663.750 6.346.897 6.737.817 6.116.792 6.270.963 6.108.622 6.134.568 21%
Tubérculos 4.816.120 4.130.941 4.473.779 4.589.742 4.331.981 4.521.909 5.461.046 4.617.931 16%
Hortalizas y Legumbres 4.477.800 4.743.922 4.684.149 4.835.901 4.893.786 4.780.496 5.819.120 4.890.739 17%
Frutas 1.836.393 1.323.379 1.439.998 1.447.319 1.355.243 3.169.112 2.968.107 1.934.222 7%
Carnes y derivados 1.482.285 1.483.786 1.514.713 1.606.525 1.672.541 1.820.857 1.892.917 1.639.089 6%
Pescados y otras comidas de mar 126.258 76.188 136.602 149.492 140.456 172.763 153.897 136.522 0%
Leche, huevos 6.304.052 6.513.137 6.561.542 6.596.553 6.843.936 6.980.745 6.926.865 6.675.261 23%
Grasas y aceites animales o vegetales 637.399 624.156 610.953 625.869 644.909 716.493 649.293 644.153 2%
Edulcorantes 2.710.024 2.815.834 2.950.511 3.077.264 3.214.979 1.460.210 1.564.683 2.541.929 9%
Total Oferta 28.087.470 27.375.093 28.719.144 29.666.481 29.214.625 29.893.549 31.544.551 29.214.416 100%
Variaciones -2,50% 4,90% 3,30% -1,50% 2,30% 5,50%

Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2008

La disponibilidad de alimentos está determinada por la producción nacional que aporta 86% del
total disponible y las importaciones que contribuyen con el 14% 152, sin embargo, en los
últimos dos años estás llegaron a representar el 18%, superando las seis millones de
toneladas importadas para suplir los requerimientos alimentarios, con el agravante de que
los alimentos importados corresponden al grupo de los cereales en especial maíz, trigo y
arroz. Igualmente, son cada vez más frecuentes las importaciones de frutas, hortalizas y
tubérculos de los países vecinos. La producción nacional de alimentos está asociada con el uso
eficiente de los factores productivos como la tierra, la mano de obra rural, los insumos y
materias primás; así como la tecnología utilizada en el sector agropecuario, y el acceso a los
recursos financieros. Igualmente, se debe disponer de una la política agropecuaria sectorial
encaminada a responder por la disponibilidad de alimentos, así como de políticas
complementarias en inversión social y desarrollo de infraestructura.
109
El Estado demandado153

El estudio sólo se realizó para el sector Defensa, Justicia y Seguridad (DJS), ya que no fue
posible obtener los datos de la oficina correspondiente del Ministerio del Interior.

La participación del sector Defensa, Justicia y Seguridad en el 2003, 2006 y 2007 ha significado
un promedio mayor al 50% del total del saldo de cuenta de orden de litigios y demandas de la
administración central.

La evolución de los saldos contables de las demandas en contra de las entidades del sector
Defensa, Justicia y Seguridad es la siguiente:

152 .. Promedio para el periodo 2001-2007.

153 .. Gloria Edith Rueda y otros. El Estado demandado.CGR. 2008.


Planteamiento programático

Cuadro 20
Balance Administración Central Nacional (ACN) Sector Defensa, Justicia Seguridad
(DJS)
Saldo cuenta de orden litigios y demandas (9120) pretensiones (Millones de pesos)

ENTIDAD 2003 % PART 2004 % PART 2005 % PART 2006 % PART 2007 % PART

Consejo Superior de
la Judicatura 1,075,191 12% 1,508,150 22% 1,997,865 12% 3,221,695 14% 4.116.972 12%
DAS 213,343 2% 364,383 5% 479,055 3% 585,994 3% 847.807 4%
Fiscalia 47,55 1% 4,161 0% 2,474,758 14% 3,542,111 16% 5.006.888 26%
Mindefensa 3,210,294 37% 2,484,211 37% 9,058,700 53% 11,437,955 51% 4.725.335 25%
Mininterior 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 941.086 5%
Policía 4,113,939 47% 2,320,167 34% 3,005,056 18% 5,240,066 15% 2.749.066 14%
Policía Salud 3,593 0% 4,004 0% 5,828 0% 7884 0% 104.221 1%
Procuraduría 51,717 1% 51,471 1% 81,062 0% 252,521 1% 508.104 3%
Total sector D 15 8.715.627 100% 6.736.547 100% 17.102.324 100% 22.288.226 100% 18.999.429 100%
Saldo balance ACN 16.581.658 35.787.352 47.422.724 37.437.631 17.039.023
Participac. Sector D15 53% 19% 36% 60% 51%

Fuente: STTF. Calculos DES-DUS-CGR.

Al respecto en el documento incluído en esta publicación, sobre este tema en particular, la


DES de defensa, justica y seguridad de la CGR afirma lo siguiente: “Como se mencionó, en
esta cuenta se registran las pretensiones de los demandantes en contra de las entidades pú-
blicas, que por su cuantía representan un gran riesgo para las finanzas públicas. Se observa
110 la materialidad de las entidades del Sector DJS, con un porcentaje promedio en el periodo,
superior a 40% y en los dos últimos años ascendió a más de 50%. La disminución del saldo en
el Ministerio de Defensa, corresponde a un ajuste de $7 billones por mayor valor registrado en
2006, el cual fue evidenciado en la auditoría especial practicada en 2007.

Si se toma el Presupuesto General de la Nación aprobado para 2008 ($87 billones, sin servicio de la
deuda), el saldo de las pretensiones por demandas en contra de las entidades del sector ($19
billones), representa 22%, cifra similar al total de recursos asignados al sector Defensa y
Seguridad en 2008 ($18,4 billones).”

A diferencia de la cuenta anterior, la representatividad del Sector DJS en los saldos de la


cuenta provisión para contingencias, es relativamente bajo en porcentaje, sin embargo, en
valores absolutos son cifras bastante significativas por cuanto alcanzan más de medio billón
de pesos, probablemente debido a que las demandas ya fueron falladas en contra y se cons-
tituyó el pasivo en la cuenta Créditos Judiciales, para efectuar los pagos (Cuadro 21).
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Cuadro 21
Balance Administracion Central Nacional - ACN
Sector defensa, justicia y seguridad
Saldo cuenta provision para contingencias (2710)
(Millones de $)
Entidad 2003 %part 2004 %part 2005 %part 2006 %part 2007 %part
Consejo Superior de la Judicatura 2 0% 2,153 1% 2,916 0% 5,217 1% 2,642 0%
Das 255 0% 55 0% 255 0% 1,341 0% 871 0%
Fiscalia 47,55 12% 4,161 1% 71,781 7% 58,868 12% 63736 8%
Mindefensa 244,357 60% 213,59 71% 856,464 85% 355,465 71% 374,071 48%
Mininterior 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 7,244 1%
Policia 112,104 28% 79,2 26% 81,003 8% 81,004 16% 280,434 36%
Policia Salud 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 2,412 0%
Procuraduria 0 0 0 0% 0 0% 0 0% 44,076 6%
Total 404,268 100 299,159 100% 1.012.419 100% 501,895 100% 775,486 100%
Saldo balance ACN 0 5.596.904 8.712.721 7.178.603 3.084.968
%Participacion sector DJS 0% 5% 12% 7% 25%
Fuente: SIIF-Cálculos DES-DJS-CGR.

La gobernabilidad al año 2008

Como lo explicó Daniel Kaufman, director de programás mundiales en el Instituto del Banco
Mundial154, en entrevista al diario El Espectador.com de Uruguay, el pasado 17 de julio del
2007:

“Las seis dimensiones que se utilizan para poder medir los resultados en la manera de gobernar
para el logro de un desarrollo económico, son las siguientes:
111

El primero: rendición de cuentas y voz democrática, que mide el grado en que los ciudadanos de
un país pueden participar en elecciones de gobierno así como la libertad de expresión, la libertad
de asociación y la libertad de prensa.

El segundo, que es parte también de la gobernabilidad política, es estabilidad política y ausencia


de gran violencia y de terrorismo. Mide la percepción de la probabilidad de que el gobierno
esté sujeto a actos de desestabilización o sea derrocado a través de medios inconstitucionales o
violentos, incluyendo los actos de terrorismo.

El tercero y el cuarto se refieren más a la parte económica de gobernabilidad.

154 El Espectador.com. Uruguay. Julio de 2007. http://www.espectador.com.uy/1v4_contenido.


php?id=100065&sts=1.
Planteamiento programático

La efectividad gubernamental o la burocracia, que mide la calidad de los servicios públicos, de


la administración pública, y el grado de independencia de presiones políticas. Y la calidad de las
fórmulas de discusión y credibilidad de estas políticas económicas.

El cuarto la calidad del marco regulatorio, mide la capacidad del Gobierno para formular y
aplicar políticas y reglamentaciones para promover el desarrollo del sector privado.

El quinto y el sexto se refieren al aspecto del respeto institucional.

El quinto se refiere al Estado de derecho, a la calidad de la aplicación del Estado de derecho


(en algunos países decimos el imperio de la ley) y mide el grado en que la gente confía en y
obedece las reglas sociales. En particular se refiere a la calidad de la ejecución de contratos, la
calidad de la Policía, de los tribunales, así como a la existencia de delitos y actos de violencia,
de crímenes de calle.

Y el sexto, pero no menos importante, es el control de la corrupción. No tengo que definirlo


demásiado porque se sabe exactamente a qué se refiere, puesto que es lo que hemos estado
trabajando, midiendo e investigando durante diez años”

Indicadores de gobernabilidad para Colombia 2002-2008

Como se observa en el Reporte del Banco Mundial155, Colombia mejoró sustancialmente en cinco
de los seis indicadores.

Cuadro 22
Indicadores de gobernalidad para Colombia
2002-2006
112
2002 2006

Rendición de cuentas y voz democrática 36 42


Estabilidad política y ausencia de gran violencia y de terrorismo 2 8
La efectividad gubernamental 45 57
La calidad del marco regulatorio 38 57
La calidad de la aplicación del Estado de derecho 56 56
El control de la corrupción 38 53

Fuente: OCyT, Indicadores... Colombia 2007, pp. 24-25.

El indicador de estabilidad política, aunque ha mejorado, muestra una percepción aún crítica
para el Estado colombiano.

155 .. Banco Mundial http://web.worldbank.org/wbsite/external/bancomundial/extaprendizaje/extwbigovantcorinspa/


0,,contentmdk:21839774~pagepk:64168445~pipk:64168309~thesitepk:1745286,00.html Governance Matters VII:
Indicadores de Gobernabilidad para 1996-2007. Por D. Kaufmann, A. Kraay, y M. Mástruzzi o Junio 2008.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Síntesis de lo anteriormente enunciado:

Colombia retomó la senda del desarrollo en la economía de mercado y ha logrado, por razones
internas y efectos de los desarrollo mundiales, crecer en todos los años del nuevo siglo y
volver a poner de manera positiva algunos indicadores y de disminuir otros que son parte de
los componentes estructurales de nuestro Estado que hacen muy difícil lograr saltos
cualitativos significativos.

Según los datos del Banco Mundial para el análisis comparativo entre 1996 y el año 2007
sobre los niveles de gobernabilidad en Colombia, es un hecho importante que se muestre que
hemos mejorado en los seis componentes de los indicadores de gobernabilidad, pero como ya lo
hemos mencionado, los niveles de concentración de la riqueza, de pobreza, de miseria, de
trabajo precario, aún continúan siendo profundamente injustos y excluyentes e inexplicables
en el concierto de sociedades semejantes a la nuestra.

Colombia no logra llegar a estructurar una economía de generación significativa de valor


agregado, ni tiene bases científicas, técnicas, ni recurso humano que justifiquen un
significativo optimismo para lograrlo, en un corto tiempo.

Todavía falta mucho por hacer. Sobre la base de que sigamos en una ruta que continúe arro-
jando indicadores positivos, es de la mayor urgencia tener presente que Colombia sólo tiene
sedes diplomáticas en 49 países de 192 y nuestra presencia en el área del pacifico es muy
débil. Mientras que países como México tienen sedes diplomáticas en más de 135 países.

Con un índice GINI general para toda la economía de 54, después de haber sido disminui-
do en 4 puntos desde el 2002 hasta hoy y con un 0,85, según FIDA, para el agro, Colombia
continúa siendo un país con una concentración del ingreso, de la riqueza y de la propiedad 113
de la tierra tremendamente injusta, desigual y excluyente. Este ha sido un problema que por
muchas décadas ha estado presente en la estructura de nuestra sociedad.

En pobreza, nuestro índice actual, después de haber logrado recuperar 14 puntos desde el
2002 hasta hoy, corresponde al 44 % de colombianos y un 22,2 % en indigencia. Esto, por
si sólo, muestra una injustica social y una situación de calidad de vida muy mala para una
gran mayoría de colombianos.

El desempleo se mantiene en dos dígitos y la informalidad sigue siendo la forma de trabajo


dominante para nuestra fuerza de trabajo, significando de igual manera un vida de
incertidumbre y riesgo para una gran cantidad de personas.

Estamos lejos de la sociedad de los países del denominado primer mundo. Hemos iniciado
acciones para tratar de alcanzarlo algún día, pero la realidad es que no tenemos una eco-
Planteamiento programático

nomía de valor agregado. No tenemos recurso humano para crear ciencia y tecnología y, en
consecuencia, no producimos riqueza con el conocimiento, ni derechos de autor, ni patentes, de
manera significativa.

En competitividad estamos repuntando pero lejos de lo que se necesita. Estamos de 56 entre 66


países, por debajo de Venezuela, Argentina, Chile, y México.

En Logística, estamos en un rango medio. De 82 entre 150 países con calificación de 2.5 y en
infraestructura en el puesto 85 con calificación de 2.28.

De 22 millones de hectáreas posibles de ser usadas para la producción agraria sólo se usan
4.8 millones. Si se logra la paz en Colombia, el espacio físico para generar riqueza se haría
una realidad.

Necesitamos que se regrese a la producción con calidad y tecnología en el campo, y se realicen


serias reformas a la propiedad de la tierra para lograr obtener el máximo provecho a esa
inmensa posibilidad que tenemos.

En fin, son muchas las limitaciones actuales y el reto sigue siendo grande.

El problema es muy complejo porque las grandes limitaciones son consecuencia de problemas
de la estructura de nuestra organización social. Es decir, son problemas estructurales que
demandan o exigen mucho más nivel de creatividad, de inventiva, de nuevas políticas
consistentes con la realidad globalizada del mundo actual para poder corregir tan tremendas
diferencias de justicia socia
114

La realidad colombiana frente a los ortodoxos indicadores internacionales


Creemos importante traer a colación este tipo de indicadores que aunque de manera
dominante trabajan exclusivamente con base en referentes a los Estado -Nación, permiten
que podamos tener presente la visión que un número significativo de instituciones de
reconocida seriedad métodológica elaboran para clasificarnos, presentarnos ante sus pares en el
mundo y, en consecuencia, clasificarnos.

Estos indicadores, unos en mayor grado que otros, tienen una importancia significativa a la
hora de tomar decisiones en los distintos escenarios en los cuales Colombia o los colombia-
nos quisieran involucrarse, y desde allí desencadenar factores de riqueza y bienestar.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Tienen la ventaja indiscutible de no tener involucrados en su construcción la variable de


oportunidad política o intereses del poder local.

Hemos privilegiado indicadores de los organismos multilaterales y de ONG’s reconocidas y de


algunas instituciones independientes de carácter global.

En ese orden de ideas, hemos investigado en torno a la visión de los agentes globales sobre
nuestra realidad, la cual, obviamente, se enmarca dentro de las mismas consideraciones
presentadas someramente en el capitulo segundo, sobre las afectaciones y subjetividades
presentes en cuanto conlleva hablar de “realidad”.

Pero no sobra señalar que compartimos la visión del Profesor Ulrich Beck, en cuanto que: “la
concepción de que los índices empíricos presuponen la distinción << nacional-internacio-
nal>> o sea, sigue la lógica de la mirada nacional. De esta manera se pasa sistemáticamente por
alto lo más especifico: la transnacionalización de la producción, de los flujos de capital, de las
formás de vida, etc.”156.

Aun, conscientes de ello, es esta una visión que hoy existe en el exterior sobre la realidad de
Colombia y en consecuencia, debemos tenerla presente.

Índice KOF de Globalización 2008157.

En primer lugar, vamos a presentar uno de los principales indicadores de globalización en el


mundo, que establece la posición que le corresponde a Colombia, de acuerdo con las
variables analizadas.
115
Este índice es producido por el Instituto KOF de investigación económica en Zúrich, Suiza.

El índice sobre globalización mundial elaborado por KOF incluye la evaluación de indicadores de
los ámbitos económico, social y político.

Este año, KOF incluye 122 países que evalúa no sólo durante los últimos 12 meses, sino de
forma sostenida desde 1970 a la fecha. Sus conclusiones ofrecen una visión de largo plazo.

Primero como país que recoge todas las variables.

156 .. Ulrich Beck. Poder y Contrapoder en la era global. Paidos, 2004. Pág. 48

157 .. KOF Index of Globalization.htm. http://globalization.kof.ethz.ch/static/pdf/rankings_2008.pdf


Planteamiento programático

En lo económico, los expertos de KOF consideran los flujos de inversión recibidos del
extranjero, capital interno, desarrollo de los servicios y la percepción del mercado, además de
la evolución del comercio.

En lo social se estima la libertad de información y la calidad de vida de los habitantes.

En lo político, la democratización y el respeto de los gobiernos a la difusión de ideas.

En un total de 122 países, las posiciones que ocupaba Colombia en el 2008, son:

• En el Índice General como país 73

• En el Índice de Globalización de su economía 60

• En el Índice de Globalización social 67

• En el Índice de Globalización de política 86

Este indicador nos permite observar, sobre todo desde la perspectiva de país, que estamos en una
posición intermedia y muy modesta.

Colombia está en la posición 73, teniendo clasificados por encima de ella a Namibia, Nigeria o
Ghana del África, o a Argentina, Brasil, Chile, Uruguay, Perú, Jamaica, México, Panamá, Costa
Rica, Ecuador, Venezuela o El Salvador en América Latina.

No nos cabe duda que con las políticas públicas adoptadas en los dos últimos años en este
116
aspecto, la posición de Colombia debe mejorar significativamente.

Las variables que considera el índice son las siguientes:

• Índice de globalización (de acuerdo con KOF) - 2008

• El índice es ponderado y los índices consisten en la medición de las siguientes varia-


bles:

• La globalización económica (ponderación de 34 %).

• Datos en el flujo actual de: comercio (porcentaje del PIB), inversión extranjera directa
(porcentaje del PIB), portafolio de inversión (porcentaje del PIB), pagos de la renta de los
extranjeros (porcentaje del PIB).
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

• Datos sobre restricciones: barreras ocultas de importación, tarifas medias, impuestos al


comercio internacional (porcentaje del ingreso corriente) restricciones a las cuentas de
capital.

• La globalización social (ponderación es 37 %).

• Datos sobre contacto personal: tráfico telefónico saliente, transferencias (porcentaje del
PIB), turismo internacional, población extranjera (porcentaje del total de la población),
correspondencia internacional (enviada y recibida).

• Datos en flujos de información: servidores de internet y usuarios, Tv por cable, radio ( por
cada 100.000 personas), periódicos y revistas de comercio.

• Datos sobre proximidad cultural: número de restaurantes Mc Donals ( por cada 100.000
habitantes) libros exportados e importados (relacionado con el PIB).

• La Globalización política. (ponderación del 28%).

• Embajadas en el país, vinculación a organizaciones internacionales, participación en mi-


siones del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.

• KOF: Unidad Federal de Suiza de investigación cíclica de Negocios. Instituto Tecnológico


de Zúrich.

Foreign policy global index ranking 2007. GI rankings 158 117

Foreing Policy es una publicación periódica, fundada por Samuel Huntington y Warren
Manshel, publicada por el grupo State Group, una división del periódico Washington Post. Su
misión es explicar como trabaja el mundo, en particular, sobre las políticas económicas
globales y sus ideas159.

El “Índice de Globalización 2007”, realizado por Foreign Policy y A.T. Kearney, mide la
integración económica, tecnológica, política y personal de los países, y su resultado proporciona
una evaluación de la magnitud de apertura y conectividad a nivel global.

158 .. http://www.foreignpolicy.com/story/cms.php?story_id=4030

159 .. Acerca de FP. http://www.foreignpolicy.com/story/cms.php?story_id=25


Planteamiento programático

Cuadro 23
Indice KOF de Globalización
2008
Country Globalizzation Index Country Economic Global Country Social Globalization Country Political Global Total

50 Uruguay 62 50 Botana 67,39 50 Bulgaria 54,88 50 Bulgaria 70,89


51 Japón 61 51 Jordan 67,31 51 Barbados 53,82 51 Croania 69.90
52 Brasil 59 52 Nigeria 67,16 52 Dhdre 53,62 52 Ghana 68.87
53 El Salvador 58 53 Indonesia 65,99 53 Japón 52,66 53 Talandia 68.45
54 Batzan 58 54 Belice 65,14 54 Figi 52,64 54 Nueva Zel. 66.94
55 Perú 58 55 Perú 65,10 55 Korea 52,56 55 Eslobakia 65.17
56 Jamaica 57 56 Costa Rica 65,07 56 Argentina 52,51 56 Iran 64,13
57 Filipinas 57 57 México 64,59 57 Chile 51,83 57 Bolivia 63,79
58 Tahilandia 57 58 Tunes 64,4 58 El Salvador 51,7 58 Tanzania 62,22
59 Panamà 57 59 Tahilandia 63,99 59 Uruguay 50,33 59 Zambia 62,09
60 Mëxico 56 60 Colombia 63,43 60 Belize 50,22 60 Sirilanca 61,81
61 Marruecos 56 61 EE.UU. 68,15 61 Nicaragua 49,48 61 Ecuador 61,58
62 Nigueria 56 62 Uvicramia 62,36 62 Jamaica 49,39 62 Zimbague 60,88
63 Costa Rica 55 63 Venezuela 62,31 63 Gebon 49.16 63 Cote Iboize 59,96
64 Egipto 55 64 Barbados 62,17 64 China 49,08 64 Guatemala 59,03
65 Ecuador 55 65 Brasil 61,69 65 Rumania 48,35 65 Kamerun 58,84
66 Indonecia 55 66 China 61,54 66 México 48,32 66 Nepal 58,26
67 Honduras 54 67 Filipinas 61,34 67 Colombia 47,82 67 Paraguay 57,58
68 Venezuela 54 68 Nambia 59,75 68 Honduras 47,73 68 México 57,25
69 Oulab 54 69 Ecuador 59,62 69 Rep. Domin 46.88 69 Bekin 56,42
70 Tunes 53 70 Corea 59,36 70 Venezuela 46.59 70 Namibia 55,42
71 Namba 53 71 Nicaragua 58,95 71 Namibia 45,97 71 Slovenia 54,49
72 Ghana 53 72 Feder Rusa 57,29 72 Ecuador 45,96 72 El Salvador 53,50
73 Colombia 53 73 Bolivia 56,79 73 Marruecos 44,83 73 Kongo 53,26
74 Nauricios 52 74 Reo. Domini 56,42 74 Trinidad y Tobago 44,70 74 Malli 53,17
75 Pakistan 52 75 Papua- Nva.G 56,2 75 Ghana 44,41 75 Nigueria 52,91
76 Paraguay 51 76 Paraguay 56,54 76 Guatemala 44,34 76 Uganda 52,02

118 77 Guyana Rep. 51 77 Argentina 54,98 77 Sur Africa 43,99 77 Venezuela 51,85
78 Dominicana 51 78 Zamba 54,5 78 Paraguay 43,33 78 Rep. Domi 49,77
79 Guatemala 51 79 Mail 53,96 79 Tailandia 43,10 79 Toggo 49,25
80 Bolivia 51 80 Japón 53,84 80 Filipinas 40,42 80 Gebon 49,94
81 India 51 81 Mauricio 53,80 81 Sirilanca 40,17 81 Arabia Sa. 48,10
82 Gebon Trinidad y 50 82 Ginea 52,68 82 Peru 39,45 82 Jamaica 46,53
83 Tobago 50 83 Guatemala 52,67 83 Malawi 39,28 83 Nituania 46,13
84 Zamba 49 84 Albania 52,17 84 Zimbague 38,17 84 Kubai 45,07
85 Fiji 49 85 Ghana 51,99 85 Botswana 37,16 85 Madagasc 44,62
86 Siri Lanca 48 86 Egipto 51,61 86 Brasil 36,82 86 Colombia 44,52
Fuente: DNDA
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

El índice incluye doce variables principales, las cuales son desagregadas en cuatro categorías:
(i) integración económica: comercio e inversión extranjera directa; (ii) contactos personales:
viajes, remesas y transferencias personales; (iii) conectividad tecnológica: usuarios de
Internet, servidores seguros y alojamientos de Internet; (iv) compromiso político:
participación en organismos internacionales, Naciones Unidas, ratificación de tratados y
cooperación internacional.

Colombia está en la posición número 50, ascendió cuatro (4) posiciones. Entre las doce
variables que se clasifican, nuestras mejores posiciones las tenemos en inversión extranjera
directa, y en la dimensión económica. Los más deficientes puntajes los tenemos en comercio
exterior y turismo.

Cuadro 24
México Colombia
2007 Girankings 49 50
Change From 2006 -7 50
Economic 50 22
Personal 45 56
Technological 41 51
Policial 37 56
Trade 49 68
FDI 48 11
Telephone 27 42
Travel 44 61
Remitances and Personal Transfer 35 42 119
Internet User 41 51
Internet Hosts 34 44
Secure Servers 43 47
International Organizations 13 42
U.N. Peacekeeping 50 62
Treaties 1 40
Government Transfers 69 44
2006 GIRankings 42 54
Fuente: OCyT, Indicadores... Colombia 2007, pp. 24-25.
Planteamiento programático

Cuadro 25
Clasificación económica por región y por ingresos 2009

Latin América And The Caribbean

Argentina UMC
Betze UMC
Bolivia LMC
Brasil UMC
Chile UMC
COLOMBIA LMC
Costa Rica UMC
Cuba UMC
Dominica UMC
Dominican Repúblic LMC
Ecuador LMC
El Salvador LMC
Granada UMC
Guatemala LMC
Guyana LMC
Haiti UC
Honduras LMC
Jamaica LMC
México UMC
Nicaragua LMC
Panamá UMC
Paraguay LMC
Peru LMC

LMC = Lower middle income

120
160
Colombia está clasificada como un país de ingreso medio en la región .

Indicadores de transparencia internacional

Colombia en el año 2008 ocupó el puesto 68 entre 179 países161, o sea que se ha mejorado,
aunque no deja de ser abrumador que el indicador del país más transparente del mundo
esté en 9.4 y el de Colombia en 3.8 y que entre el 2007 y el 2008 no se hayan presentado
variaciones.

160 .. http://siteresources.worldbank.org/INTWDR2009/Resources/42310061225840759068/WDR09_22_SWDIweb.
pdf pág. 351.

161 .. http://www.transparency.org/news_room/in_focus/2007/cpi2007/cpi_2007_table
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Colombia viene haciendo un esfuerzo institucional desde los organismos de control y desde
la Presidencia de la República, para enfrentar este problema social. Lo importante a señalar es
que ya se han logrado varios ejemplos para mostrar lo positivo de las acciones tomadas162.

Cuadro 26
Resultados de tranparencia para el 2008
Rank Country 2007 CPI Score Surveys Used Confidence Range

1 Denmark 9,4 6 9,2-9,6


1 Finland 9,4 6 9,2-9,6
1 New Zealand 9,4 6 9,2-9,6
67 El Salvador 4 5 3,2-4,6
68 Colombia 3,8 7 3,4-4,3
69 Chana 3,7 7 3,5-3,9
69 Romania 3,7 8 3,4-4,1
71 Senegal 3,6 7 3,2-4,2
72 Brazil 3,5 7 3,2-4,0
162 Venezuela 2.0 7 1.9 - 2.1
168 Congo, Democratic Republic 1.9 6 1.8 - 2.1
168 Equatorial Guinea 1.9 4 1.7 - 2.0
168 Guinea 1.9 6 1.4 - 2.6
168 Laos 1.9 6 1.7 - 2.2
172 Afghanistan 1.8 4 1.4 - 2.0
172 Chad 1.8 7 1.7 - 1.9
172 Sudan 1.8 6 1.6 - 1.9
175 Tonga 1.7 3 1.5 - 1.8
175 Uzbekistan 1.7 7 1.6 - 1.9
177 Haiti 1.6 4 1.3 - 1.8
178 Iraq 1.5 4 1.3 - 1.7
179 Myanmar 1.4 4 1.1 - 1.7 121
179 Somalia 1.4 4 1.1 - 1.7

Fuente: OCyT, Indicadores... Colombia 2007, pp. 24-25.

Índice de desarrollo humano PNUD. 2007-2008 163

Colombia está clasificada como un país de Desarrollo Humano medio. Y para todos los efectos
estamos en la posición No 75.

162 .. http://www.anticorrupcion.gov.co/entidad/docs_politica/libro_preside.pdf

163 .. Informe sobre Desarrollo Humano 2007-2008. PNUD.2007,pags 231 y ss http://hdr.undp.org/en/media/HDR_


20072008_SP_Complete.pdf.
Planteamiento programático

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), determina:

“El índice de Desarrollo Humano (IDH) es un indicador compuesto que mide el avance promedio
de un país en función de tres dimensiones básicas del desarrollo humano a saber: vida larga y
saludable, acceso a conocimientos y nivel de vida digno. Estas dimensiones básicas de miden
respectivamente, según esperanza de vida al nacer, tasa de alfabetización de adultos y tasa bruta
combinada de matriculación en enseñanza primaria, secundaria y terciaria y producto interno
bruto (PIB) per cápita en paridad del poder adquisitivo en dólares de Estados Unidos (PPA en
US$). El índice se construye con indicadores disponibles en todo el mundo y utiliza una
métodología a la vez simple y transparente.

Si bien el concepto de desarrollo humano es bastante más amplio de lo que es capaz de


medir cualquier índice compuesto individual, el IDH es una alternativa sólida al uso del PIB per
cápita como medida sinóptica del bienestar humano y es útil para acercarse a la vasta
información contenida en los siguientes cuadros de indicadores sobre los diferentes aspectos del
desarrollo humano.

Cifras totales. Las cifras totales correspondientes a las clasificaciones descritas anteriormente
se presentan al final de los cuadros si se trata de una información significativa desde el punto
de vista analítico y si se dispone de información suficiente. Las cifras que representan el total
de la respectiva clasificación (como para la población) se identifican con una T. Todas las
demás cifras mundiales son promedios ponderados; por lo general, las cifras totales corres-
pondientes a una agrupación de países se presentan sólo cuando se dispone de información
sobre al menos la mitad de los países y estos representan, como mínimo 2/3 partes de la pon-
deración disponible en esa clasificación. La oficina encargada del Informe sobre Desarrollo
Humano no suple los datos que faltan para llegar a la cifra total, por consiguiente, a menos
122
que se especifique otra cosa, las cifras totales de cada clasificación representan sólo a los
países para los que se tienen datos, corresponden al año o periodo especificados y se refieren
únicamente a datos de las fuentes primarias citadas.”
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Cuadro 27
Indice de Desarrollo Humano
Valor indice del Esperanza Tasa de alfabetrización Tasa bruta combinada PIB Percápita Indice de Índice de Índice de Índice
desarrollo humano de vida al nacer de adultos (% de personas de matriculación (PPA en U) esperanza educación del PIB
(años) de15 años y mayores) en primaria, de vida
secundaria y terciaria.

Desarrollo Humano Alto


1. Islandia 0.968 81,05…d 95,4 d 36,51 0,941 0,978 0,985
2. Noruega 0.968 79,8 …d 99,2 41, 420 f 0,913 0,991 1
3. Australia 0.962 80,9 …d 113.9 g+A39 33,375 0,921 0,991 0,97
4. Canada 961 80,3 …d 99,2 e h 33,375 0,921 0,991 970
5. Irlanda 0.959 78,4 …d 99,9 38,505 0,89 0,993 0,994
6. Suecia 0.956 80,5 …d 95,3 32,525 0,925 0,978 0,965
7. Suiza 0.955 81,3 …d 85,7 35,633 0,938 0,945 0,981
8. Japón 0.953 82,3 …d 88,6 87,5 h 85,9 31267 0,954 0,945 0,959
70. Brasil 0.8 71,7 …d 8,402 0,779 0,883 0,74

Desarrollo Humano Medio


71. Dominica 0.798 75,6 88,0 q 81,0 e 6,393 h 0,844 0,857 0,694
72. Santa Lucía 0.795 73,1 94,8 q 74,8 6,707 h 0,802 0,881 10,702
73. Kasajistan 0.794 65,9 99,5 d 93,8 7,857 0,682 0,973 0,728
74. Venezuela 0.792 73,2 93 75,5 e h 6,632 0,804 0,872 0,7
75. Colombia 0.791 72,3 92, 8 75,1 7,304 n 0,788 0,869 0,716
76. Ucrania 0.788 67,7 99,4 d 86,5 6,848 0,711 0,948 0,705

En el Índice de Desarrollo Humano, Colombia tiene 0.791 y en relación con el país mejor
clasificado, que tiene como indicador 0.968, la distancia es grande.

Brasil tiene de coeficiente 0.800 y es el último en el grupo de desarrollo humano alto.


123

Cuadro 28
Tendencias del Índice de Desarrollo Humano
Clasificación según el ID-H 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

Desarrollo Humano Alto


1 Islandia 0,868 0,89 0,899 0,918 0.923 0,947 0,968
2 Noruega 0,87 0,889 0,9 0,913 0.958 0,958 0,968
70 Brasil 0,649 0,685 0,7 0,723 0,753 0,789 0,8
Desarrollo Humano Medio
71 Dominica 0,798
72 Santa Lucía 0,765
73 Katajistan 0,771 0,724 0,738 0,794
74 Venezuela Rep. 0,723 0,737 0,749 0,762 0,77 0,776 0,795
75 Colombia 0,663 0,694 0,709 0,729 0,763 0,772 0,791
76 Ucrania 0,809 0,756 0,761
Planteamiento programático

La serie muestra un continuo crecimiento, pero en una débil tendencia.

Se observa que nos movíamos en un paralelo con Brasil, quien ya nos despegó.

Cuadro 29
Pobreza humana y de ingresos: países de desarrollo
Desarrollo humano medio

Clasificación según el IDH 70 Brasil 71 Domnica 74 Venezuela 75 Colombia

Indice de pobreza humana (IPH1) Clasificación 23 21 14

Valor % 9,7 8,8 7,9

Probabilidad al nacer de no sobrevivir hasta los 40 Años a, + (% de la cohorte) 2000 - 2005 9,2 12,0 7,3 9,2

Tasa de analfabetismo de adultos b, + (% de personas de 15 años y mayores) 1995 - 2000 11,4 7 7,2

Población que no utiliza una fuente de agua mejorada+ (%) 2004 10 3 seg 17 7

CDM Niños con peso inferior a la media para su edad (% menor de 5 años) 1996-2005 d 6 5 7

US$ 1 al día 1990-2005 d 7,5 18,5 7

CDM Población bajo el umbral de pobreza de ingresos (%) US$ 2 al día 1990-2005 d 21,2 40,3 17,8

Umbral de pobreza del país 1990-2004 21,5 64

• Lo preocupante del indicador es la población bajo el umbral de la pobreza: 7.5% con igre-
sos menores de $ 1 un dólar y 17.8 % con menos de $ 2 dólares al dia.

• Es decir, tenemos un 25.3 % de la poblacion colombiana que vive con menos de $ 2 dó-
lares diarios.
124

• Y un umbral de pobreza del 44.0%.

• Asi nos ve el mundo, cuando observa estos indicadores.

• Este indicador reconfirma la necesidad de afrontar una gran reforma social.


Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Cuadro 30
Tendencias demográficas
Clasificación según el ID-H
Desarrollo humano alto Desarrollo humano medio
Islandia Noruega Brasil Dominica Santa Lucía Kazajistan Venezuela Colombia

Población total (millones) 1975 0,2 4.0 108.1 0,1 0,1 14.1 12,7 25.3
2005 0.3 4,6 186,8 0,1 0,2 15,2 26,7 44,9
2015 0.3 4,9 210 0,1 0,2 16,3 31,3 50,7
Tasa anual de crecimiento demografico 1975-2005 1,0 0,5 1,8 () 1,3 0,2 2,5 1,9
2005-2015 0,8 0,6 1,2 -0,1 1,1 0,7 1,6 1,2
Población urbana (% del total) 1975 86,7 68,2 61,7 55,3 25,2 52,6 75,8 6,0
2005 92,8 77,4 84,2 72,9 27,6 57,3 93,4 72,7
2015 93,6 78,6 88,2 76,4 29,0 60,3 95,9 75,7
Población menor de 15 años (% del total) 2005 22,1 19,6 27,8 27,9 24,2 31,3 30,3
2015 20,0 17,7 25,4 25,4 24,9 27,9 25,4
poblacion menor de 15 años (% del total) 2005 11,7 14,7 6,1 7,2 8 5 5,1
2015 14,2 17 7,7 7,3 7,5 6,6 6,8
poblacion de 65 años y mayor( % del total) 1970-1975 2,8 2,2 4,7 5,7 3,5 4,9 5
Tasa de fecundidad total 2000-2005 2 1,8 2,3 2,2 2 2,7 2,5

Este indicador nos da un tanto de tranquilidad al observar que la tasa anual de crecimiento
demografico decrece, asi como la tasa de fecundidad total.

La tendencia de urbanizacion continuará en crecimiento al año 2015 y la población de gente


joven con una cultura digital y una visión distinta se expresa en una población cercana a
una cuarta parte , es decir de más o menos 13 millones. Personas que, quiérase o no, estarán
en un escenario donde la transformacion del trabajo estará en su plena expresion.

125
Indicadores de paz en la globalidad 2008 - Índice GPI 164

El cuadro que se elaboró para el Índice GPI (Global Peace Index Rankings), analiza 140 países en
el año 2008 y 121 en el 2007, como años de comparación.

Un menor valor (score) significa un país con mayor nivel de paz.

Colombia ocupa el lugar 130 para el año 2008, con un índice de 2,757 entre un total de
140 países en el Ranking. Dinamarca ocupa el segundo puesto con un indicador de 1,333.

164 .. Visión of Humanity. http://www.visión ofhumanity.org/gpi/results/rankings/2008/


Planteamiento programático

Cuadro 31
Indicadores de paz en la globalildad 2008 - Índice GPI
País Posición Promedio

Maunitania 120 2435


Ethiopia 121 2439
Cote de Ivoire 122 2451
Venezuela 123 2505
Zim Babwe 124 2513
Srilanka 125 1584
Mynmar 126 1,59
Pakistan 127 2694
Democratic Republica of the Congo 128 2707
Nigeria 129 2724
Colombia 130 2757
Russia 131 2777
Lebanon 132 2,84
North Korea 133 2,85
Central African Republica of the Congo 134 2857
Chad 135 3007
Israel 136 3052
Afganistan 137 3126
Sudan 138 3189
Somalia 139 3293
Irak 140 3514

126
La metodología que se utiliza es la siguiente: Veinticuatro son los indicadores que fueron
identificados como pertinentes por el panel de expertos que construyen el índice. Se efectúan
mediciones sobre el conflicto local e internacional.

Las mediciones de la confianza y seguridad se basan en 10 indicadores, tales como:

• Número de desplazados; inestabilidad política; potencial de realización de actos terroristas;

• Número de homicidios por cada 100.000 habitantes; nivel de criminalidad, etc;

• Mediciones sobre procesos de militarización;

• Nueve son los indicadores básicos, tales como gasto militar como porcentaje del presu-
puesto nacional; número de militares por cada 100.000 habitantes, etc.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Análisis comparativo de sesenta y siete de los indicadores de paz, entre Argentina, Brasil, Chile,
Colombia y México 2008.

En la medida en que el sistema permite escoger los países que se quiera para hacer el analisis
comparativo, nos inclinamos por Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México.

El sistema nos permite manejar 67 indicadores sobre una gran gama de variables pertinentes
para efectuar una análisis comparativo de gran calado. A pesar de que ese no es uno de nues-
tros objetivos en este ensayo, presentamos los indicadores y la referencia de la ip de origen para
que los interesados puedan acudir al sitio y efectuar los análisis que consideren del caso.

Cuadro 32
Análisis comparativo de 67 indicadores
Overall peace index AR BR CL CO MX

Rank 56 90 19 130 93
Score 1,895 2,168 1,576 2,757 2,191
Indicator Information AR BR CL CO MX
Level of distrust in other citizens 3 3 3 4 3
Number of internal security officers and police 100,000 people 2 3 1 2 2
Number of homicides per 100,000 people 3 5 1 5 4
Number of jailed population per 100,000 people 1,669 1,953 2,226 1,635 1,981
Ease of access to weapons of minor destruction 2 4 3 4 4
Level of organised conflict (internal) 1 1 1 4 2
Likelihood of violent demonstrations 3,5 3,2,5 2 3
Level of violent crime 3 4 2 4 4
Political instability 2,25 1,25 1 2,25 1,875
Respect for human rights 1 4 2 5 4
Volume of transfers of major conventional weapons, as recipient (Imports) 127
per 100,000 people 1,193 1,033 1,537 1,064 1,029
Potential for terriorist acts 1 1 1 5 2,5
Number of deaths from organised conflict (internal) 1 1 1 3 1
Military expenditure as a percentage of GDP 1,297 1,479 2,036 2,229 1,13
Number of armed services personnel per 100,000 people 1,145 1,136 1,335 1,385 1,158
UN Deployments 2006-07 (percentage of total forces) 4,655 4,897 4,763 5 5
Non-UN Deployments 2006-07 (percentage of total forces) 1,01 1 1,007 1,029 1
Aggregate number of heavy weapons per 100,000 people 1,053 1,019 1,147 1,014 1,019
Volume of transfers of major conventional weapons as supplier (exports)
per 100,000 people 1,001 1,013 1,002 1 1
Military capability/sophistication 3 3 3 3 3
Number of displaced people as a percentage of the population 1,001 1 1,003 1,027 1,001
Relations with neighbouring countries 3 1 1 3 2
Number of external and internal conflicts fought: 2000-05 2 2 1 2 1
Estimated number of deaths from organised conflict (external 1 1 1 1 1
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Planteamiento programático

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Overall peace index AR BR CL CO MX


Driver Information AR BR CL CO MX
democracy and transparency AR BR CL CO MX
Political Democracy Index 6,6 7,4 7,9 6,5 8,8
Electoral process 8,8 9,6 9,6 9,2 7,9
Functioning of government 5 7,9 8,9 5,4 7,1
Political participation 5,6 4,4 5 5 5
Political cultura 5,6 5,6 8,3 4,4 5
Civil liberties 8,2 9,4 9,7 8,8 8,8
Corruption perceptions (CPI score: 10 = highly clean, 0 = highly corrupt) 2,9 3,5 7 3,8 3,5
Women in parliament (as a percentage of the total number of representatives
in the lower house) 35 8,8 15 8,4 22,6
Freedom of the press 24,8 25,3 12,1 42,3 53,6
international openness AR BR CL CO MX
Exports + Imports % of GDP 44 26,3 76,3 47,5 65,1
Foreign Direct Investment (flow) % of GDP 23% 18% 55% 48% 23%
Number of visitors as % of domestic population 1% 0% 1% 0% 2%
Net Migration (% of total population) 0% 0% 0% 0% 0%
Demophics AR BR CL CO MX
15-34 year old males as a % of total population 16.5% 17.6.% 16.1% 17.1% 17,80%
Gender ratio of population: women/men 0,7 0,7 0,6 0,7 0,6
regional & international framework/conditions AR BR CL CO MX
The extent of regional integration 3 3 3 3 3
Education AR BR CL CO MX
Current education spending (% of GDP) 3.8% 4% 3.4% 4.8% 5.4%
Primary school enrolment ratio (% Net) 99% 93% 86.5% 87% 98%
Secondary school enrolment ratio (% Net) 79% 76% 78.6% 55% 64%
Higher education enrolment (% Gross) 63.9% 22.3% 43% 26.9% 23.4%
Mean years of schooling 15,4 14,3 13,7 11,7 13

128 Adult literacy rate (% of pop over 15) 97.2% 88.6% 95.7% 92.8% 91.6%
Cultura AR BR CL CO MX
Hostility to foreigners/private property 2 1 1 2 1
Importance of religion in national life 3 3 3 3 3
Willingness to fight 2 2 4 4 3
material well-being AR BR CL CO MX
Nominal GDP (US$PPP bn) 469,5 1696,2 214,3 290,9 1268,8
Nominal GDP (US$bn) 214,3 1072,1 145,8 136 840
GOP per capita 5498 5740 8875 2938 7820
Life expectancy 51,3 5,7 54,9 58,6 46,1
Unemployment % 10.6% 8.9% 6% 12.7% 3.2%
Infant mortality per 1,000 live births 15 31 8 17,2 22
Total Population (millions) 39 186,8 16,4 46,3 107,5
Other AR BR CL CO MX
Number of paramilitary personnel per 100,000 people 80,2 206,5 231,2 311,4 28,6
Fuente: Metodología y fuentes de datos de -GPI-165.

165 .. http://www.visión ofhumanity.org/gpi/results/comparison.php


Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Veinticuatro indicadores de la existencia o ausencia de paz en un pais, fueron utilizados por el


panel de trabajo, los cuales fueron organizados en tres claves tematicas. Varios de los
indicadores se miden dentro de una escala de 1-5. Se trabajó inicialmente con 121 paises y se
pasó a 140. No se incluye los que se hayan creado en el año 2008.

El detalle de la métodologia se puede encontrar en la siguiente direccion166.

Indicador de los estados fallidos en el 2008 del Foreign Policy 167. Concepto de Estado fallido

Concepto de Estado fallido.

El concepto de estados fallidos, encuentra su origen en la revista Foreing Police y la ONG


denominada: Fundación para la Paz ( Fund for Peace) y pretende identificar los países del
mundo que según las variables utilizadas apuntan a sugerir que esos Estados se encuentran en
probabilidad de colapsar en su legitimidad, dado sus problemas sociales, económicos,
militares y políticos.

Es un concepto y un índice muy discutido, pero no por ello deja de aparecer en las
publicaciones anuales de las instituciones mencionadas. En consecuencia, lo tenemos presente,
pues es indudable que el forma parte de esa visión que queremos precisar de los
observadores externos a Colombia.

El Indicador.

Colombia continúa apareciendo en el indicador de Estados fallidos que presenta Foreign Po- 129
licy en el 2008. Es la cuarta publicación que hace Foreign Policy. En este caso se analizaron
177 Estados en relación a su vulnerabilidad en los conflictos de violencia interna y deterioro
social. Los 60 Estados más vulnerables fueron los incluidos en el ranking. Entre 60 Estados
clasificados Colombia quedó en la posición 37. Nuestro peor indicador, al nivel de CHAD
con indicador 9.2 muestra a Colombia con 9.2 en personas desplazadas. IRAQ está en coefi-
ciente 9.0.

166 .. http://www.visión ofhumanity.org/gpi/about-gpi/methodology.php.

167 .. http://www.foreignpolicy.com/story/cms.php?story_id=4350&page=2.
Planteamiento programático

Cuadro 33
Indicadores de inestabilidad
RANK 1 4 5 7 9 14 37
TOTAL 114,2 110,9 110,6 105,4 103,8 99,3 89
Country Somalia Chad Irak Afghanistan Pakistan Haiti Colombia

Indicators Of Instability Demographic Pressures 9,8 9,1 9,0 9,1 8,0 8,5 6,8
Refuges And Displaced Persons 9,3 9,2 9,0 8,9 8,6 4,2 9,2
Group Grievance 95,0 97,0 98,0 95,0 95,0 80,0 74,0
Human Flight 83,0 78,0 93,0 70,0 81,0 80,0 84,0
Uneven Development 75,0 91,0 85,0 81,0 88,0 82,0 84,0
Economy 94,0 83,0 78,0 85,0 62,0 83,0 2,3
Delegitimization Of State 100,0 97,0 94,0 92,0 95,0 90,0 79,0
Public Services 100,0 94,0 85,0 83,0 71,0 88,0 60,0
Human Rights 99,0 95,0 96,0 84,0 95,0 89,0 72,0
Security Apparatus 100,0 98,0 98,0 96,0 96,0 89,0 78,0
Faction A Lizet Elites 100,0 98,0 98,0 88,0 98,0 89,0 83,0
External Intervention 100,0 95,0 100,0 100,0 91,0 96,0 76,0

Los 12 indicadores que se utilizan para estructurar el Índice son los siguientes:

Indicadores sociales

• Enmarcado en las presiones demográficas;

• Movimiento másivo de refugiados o personas internamente desplazadas, creando emer-


gencias humanitarias complejas;
130 • Sentimiento de venganza heredado. Grupos de damnificados o con paranoias;

• Esfuerzos para dar soporte a los grupos de desplazados.

Indicadores económicos

• Desigualdades económicas entre los grupos observados;

• Agudos y severos declinamientos económicos.

Indicadores políticos

• Criminalización y/o deslegitimación del Estado;

• Progresivo deterioro de los servicios públicos;


Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

• Suspensión o aplicación arbitraria de normas legales y amplia violación de los derechos


humanos;

• El aparato de seguridad funciona como un Estado dentro del Estado;

• Surgimiento de élites ficticias;

• Intervención de otros Estados o actores políticos externos.

Coeficiente GINI, en el World Factbook de la CIA.2008.


Una gran desigualdad en los ingresos y una injusta distribucion de ellos.

Según estudios de la CIA a 2008168 entre 135 países Colombia ocupa la posición 122. Con
datos de 2005 como lo advierte la publicación169.

PNUD afirma al respecto: El GINI de Colombia era de 0,553 para 2005, lo que significa que es un
país con alta desigualdad170.

El Coeficiente de GINI es una medida de la desigualdad ideada por el estadístico italiano Co-
rrado GINI. Normalmente se utiliza para medir la desigualdad en los ingresos, pero puede utili-
zarse para medir cualquier forma de distribución desigual. El coeficiente de GINI es un número
entre 0 y 1, en donde 0 se corresponde con la perfecta igualdad (todos tienen los mismos ingre-
sos) y 1 se corresponde con la perfecta desigualdad (una persona tiene todos los ingresos y los
demás ninguno). El índice de GINI es el coeficiente de GINI expresado en porcentaje, y es igual
al coeficiente de GINI multiplicado por 100. Aunque el coeficiente de GINI se utiliza sobre todo
para medir la desigualdad en los ingresos, también puede utilizarse para medir la desigualdad
en la riqueza. Este uso requiere que nadie disponga de una riqueza neta negativa171. 131

Para el 2002 según Luis Jorge Garay:

“(i) El grado de concentración del ingreso172 es uno de los mayores de América Latina, quizás
el segundo en una región de por sí caracterizada por la desigualdad, habiéndose mantenido

168 .. http://aquevedo.wordpress.com/2008/09/30/desigualdad-del-ingreso-en-el-mundo-por-paises-informe-pnud-2/.

169 .. Tomado del World Factbook de la CIA en actualizada hasta Diciembre de 2008 https://www.cia.gov/library/
publications/the-world-factbook/fields/2172.html. Cuadro adaptado en el orden descendente por Esteban Jordan,
Dic.2008.

170 .. http://odm.pnud.org.co/odm1.htm

171 .. http://es.wikipedia.org/wiki/Coeficiente_Gini

172 .. Luis Jorge Garay Op cit, pag. xxiv


Planteamiento programático

casi invariable durante más de dos décadas y media -ya que el coeficiente de GINI ha oscilado
entre 0,54 en 1978 y 0,57 en la actualidad- y con una marcada agudización desde mediados de
los noventa, entre otros factores, por la caída del ritmo de crecimiento económico y el desajuste
fiscal y financiero -de un promedio anual del 4,5% en el período 1990-1995 a un 0,7% entre 1997
y 2001.”

Según Montenegro y Rivas, para el 2002 con la serie del INP el coeficiente fue de 0.578 y para
el 2003 de 0.558173, empezándose a mostrar una ligera mejoría. A marzo de 2006 el
coeficiente se calculó en 0.54174.

Es significativa su disminución, pero ocurre que apenas logramos el mismo coeficiente de


1978175.

Gráfico 16
Distribución del ingreso (GINI) (1997-2005)
(0=distribución equitativa: 1=alta concentración de ingreso)

132

Fuente: Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia.

173 .. Montenegro .op cit , pág. 40.

174 .. Estimaciones MERPD-ENH-ECH Tomado de Expogestion2008-13 septiembre 2007.

175 .. Luis Guillermo Plata Páez. Ministro de Industria y Comercio .Bogotá Junio 18 de 2008.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

El esfuerzo para reducir en unos puntos la desigualdad y la concentración del ingreso en Co-
lombia merecen un reconocimiento, pero consistentes con nuestra vocación cosmopolita, la si-
tuación actual sobre expresa su tremenda carga de desigualdad si lo miramos comparativamen-
te fuera de las fronteras nacionales. La dura realidad de nuestra sociedad frente al concierto de
los países en la distribución de la riqueza: entre 135 países Colombia ocupa la posición 122.

De todos ellos sólo 50 países corresponden a datos del año 2005 o posterior.

Cuadro 34

COEFICIENTE DE GINI*

28,0 (2005) France


28,0 (2005) Germany
50.1 (2006) Zimbabwe
50.8 (2004) Zambia
50.9 (1996) Papua New Guinea
50.9 (2005) México
51.6 (2004) Dominican Republic
52,0 (2003) Perú
52.2 (2005) Singapore
52.4 (2002) El Salvador
53.3 (2007) Hong Kong
53.8 (2003) Honduras
53.8 (2005) Colombia
55.1 (2007) Guatemala
56.1 (2003) Panamá
56.7 (2005) Brasil

Nota: This page was last updated on december 2008. 133

Los dos primeros dígitos significan el coeficiente de GINI organizado de menor a mayor.
Los cuatro dígitos entre paréntesis corresponden al año que se toma como referente del dato
aportado, en ese sentido la clasificación no es homogénea, en tanto que no se refiere a un
comparativo de un mismo año. Tan sólo sirve para aproximarnos al tema.

Sobre este punto, la Visión Colombia II Centenario, además de reconocer el hecho dramático
de esta realidad afirma lo siguiente: “Este aumento en la desigualdad del ingreso se puede
atribuir a diferentes factores, algunos ya señalados: la concentración de la riqueza; la crisis
económica y su fuerte influencia sobre la población más pobre; la mala focalización del gas-
to publico y los cambios tecnológicos que han orientado la demanda por trabajo hacia mano
de obra más calificada. Las condiciones de pobreza se relacionan, además, con la situación
Planteamiento programático

de otras variables muy importantes para el desarrollo social de las naciones, como la salud, la
educación y el empleo”176.

Indicadores en telecomunicaciones: el Índice de Oportunidad Digital -DOI- NRI-ISI-DAI Y ORBICOM.

Diseñado para evaluar el avance en la creación de “oportunidad digital” y disminución de la


brecha, el DOI, particularmente, permite visualizar “cómo la conectividad móvil está
transformando las telecomunicaciones en muchos países en desarrollo, mientras la banda ancha y
el acceso a internet móvil continúan creciendo constantemente”177.

• El índice DOI es el de Oportunidad Digital y lo publica la Unión Mundial de Telecomuni-


caciones.

• El índice NRI es el Network Readiness Index.

• El índice ISI es el Information Society Index.

• El índice DAI es el Digital Access Index.

• ORBICOM.

• IDI.

Cuadro 35
Comparación de Clasificación del DOI con respecto a otros índices
Country DOI NRI ISI DAI ORBICOM IDI 2007 IDI 2002
134 Sweden 1 4 1 1 1 1 1
Denmark 2 2 2 2 2 3 4
Korea (Rep.) 3 17 13 3 14 2 3
Switzerland 4 7 4 10 6 8 7
Hong Kong 5 5 15 5 7 11 12
Singapore 6 1 9 11 9 15 16
Taiwan 7 12 19 6 25 17
Netherlands 8 13 3 4 4 4 6
Japan 9 6 14 12 15 12 18
United States 10 3 5 8 5 173 11
Chile 25 22 23 24 22 48 45
México 28 33 29 28 27 75 64
Colombia 33 35 30 34 32 70 72

176 .. Presidencia de la Republica, Op cit, pag 46.

177 .. Lizeth Oliveros y otros. La Brecha Digital.CGR.2008.


Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Todavía estamos en posición menos positiva que Chile y México entre otros países
Latinoamericanos.

Gráfico 17
Penetración de Internet en Latinoamérica 2007.

Cuadro 36
Internet Growth and Population Statistics

Year Population Internet Users % Pen. GNI p.c. Usage Source

2000 42.819.600,00 878.000,00 2,1% $ 2.080 ITU


2005 41.242.948,00 4.739.000,00 11.5% 2000 CRT
2006 42.504.835,00 6.705.000,00 15.8% 2290 CRT
2007 44.379.598,00 10.097.000,00 22.8% 2740 CRT
135
2008 45.013.674,00 13.745.600,00 30.5% 2740(07) CRT
Fuente: Internet World Stats. Elaboró CGR. http//www.internetworldstats.com/sa/co.htm.

Este índice muestra un proceso muy interesante y positivo a nivel interno. Del 2005 al 2008
prácticamente se ha triplicado el número de usuarios.

Indicadores sobre Buen Gobierno 2008. Banco Mundial 178


Este documento presenta indicadores de gobernabilidad agregados e individuales para 212
países y territorios en el período 1996-2007. Los indicadores miden las siguientes seis (6)
dimensiones de gobernabilidad:

178 .. http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL/EXTAPRENDIZAJE/EXTWBIGOVANTCORINSPA/
0,,contentMDK:21839774~pagePK:64168445~piPK:64168309~theSitePK:1745286,00.htmlGovernance Matters VII:
Indicadores de Gobernabilidad para 1996-2007. Por D. Kaufmann, A. Kraay, y M. Mástruzzi o Junio 2008
Planteamiento programático

Voz y rendición de cuentas: Colombia 39 entre 127

Estabilidad política y ausencia de violencia: 8


Efectividad gubernamental: 58
Calidad regulatoria: 59
Estado de derecho: 36
Control de la corrupción: 50

Los indicadores agregados combinan los puntos de vista de un gran número de personas que
respondieron a encuestas en países industrializados y en desarrollo, incluyendo a expertos,
ciudadanos y miembros del sector privado. Las fuentes de datos individuales subyacentes
fueron extraídas de una diversa variedad de institutos de encuestas, institutos de
investigación, organizaciones no gubernamentales y organizaciones internacionales.

Los seis indicadores agregados y las fuentes subyacentes de datos pueden verse de forma
interactiva en la página web de los Indicadores de Buen Gobierno 179.

Observemos la posición de Colombia en cada uno de ellos.

Voz y rendición de cuenta

Mide la percepción de la habilidad del Gobierno para formular e implementar políticas y re-
gulaciones que están en el ambiente como requeridas para promover el desarrollo del sector
136 privado.

179 .. Documentación sobre la más reciente actualización de los Indicadores de Buen Gobierno puede en-
contrarse en “ Governance Matters VII: Indicadores de Buen Gobierno para 1996-2007” (en inglés). Más do-
cumentación e investigación basada en los indicadores está disponible en la página de Recursos de este si-
tio web o en www.worldbank.org/wbi/governance/esp. La explicación métodológica esta en :http://web.
worldbank .org /WBSITE /EXTERNAL /BANCOMUNDIAL /EXTAPRENDIZAJE /EXTWBIGOVANTCORINSPA /
0,,contentMDK:20816333~menuPK:2224400~pagePK:64168445~piPK:64168309~theSitePK:1745286,00.html.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Gráfico 18
Voice and accountability (2007).

Cuadro 37
Voice and Accountability, Comparison across selected countries

Country Sources Year Percentile Rank Governance Score Standard


(0-100) (-2.5 to + 2.5) Error

Argentina 14 2007 57.2 + 0.33 0.13


Brasil 16 2007 59.1 + 0.41 0.13
Chile 13 2007 76.9 + 0.98 0.14
Colombia 17 2007 39.4 - 0.28 0.12
Costa Rica 14 2007 74.0 + 0.88 0.14
Ecuador 15 2007 41.3 - 0.23 0.13
137
México 16 2007 48.6 - 0.02 0.13
Perú 16 2007 49.0 0.00 0.12

En la expresión voz y rendición de cuentas, estamos en condiciones inferiores con respecto a


Chile, Costa Rica, Brasil, y Argentina, con quienes tenemos una diferencia grande. Con Perú y
México, la diferencia es también significativa. Con Ecuador es mínima.

Lo relevante es que en ese escenario el Banco Mundial nos identifica como un país que está
haciendo esfuerzos pertinentes para promover el desarrollo del sector privado, pero no en la
intensidad y cantidad que lo han hecho y lo continúan haciendo otros países de América
Latina en el grado necesario para, por lo menos, igualar el estado en el cual hoy nuestros
países vecinos nos llevan ventaja. En este siglo, Colombia carga en sus espaldas, deficiencias
heredadas de otras épocas.
Planteamiento programático

Estabilidad política y ausencia de violencia

Mide la probabilidad de que el Gobierno pueda ser desestabilizado, su gusto a satisfacción por
la violencia y la inconstitucionalidad, incluida la motivación a la violencia y al terrorismo.

Gráfico 19
Political stability (2007).

Cuadro 38
Political Stability, Comparison across selected countries

Country Sources Year Percentile Rank Governance Score Standard


(0-100) (-2.5 to + 2.5) Error

138 Argentina 11 2007 49,5 + 0.14 0,20


Brasil 11 2007 36,5 - 0,22 0.20
Chile 11 2007 65,9 + 0,55 0,20
Colombia 11 2007 7,7 - 1,65 0.20
Costa Rica 8 2007 77,9 + 0.84 0,23
Ecuador 8 2007 18,8 - 0.91 0.23
México 11 2007 25,5 - 0.57 0,20
Perú 10 2007 20,2 0,83 0.21

La situación de Colombia con respecto a los otros seis países de comparación es dramática,
a pesar de los esfuerzos de la política de seguridad democrática y de los significativos
avances logrados en estos dos últimos periodos presidenciales. La situación real y
sicológica, de seguridad y confianza es significativamente mayor y mejor internamente
que la que existió en el 2002, pero no ha sido suficiente en todos los componentes o variables
que integran este indicador.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Pero el indicador, visto en un escenario de probabilidad como está definido, constituye un


mensaje de alerta y de invitación a la reflexión, hecho por terceros que desde afuera ven el
riesgo en esa perspectiva.

Efectividad gubernamental comparando año 2007 y 2008 en Colombia

Mide la percepción sobre la calidad de los servicios públicos, la calidad de los servicios por
civiles y hasta qué punto es independiente de las presiones políticas, la calidad de la
formulación e implementación de las políticas públicas, y la credibilidad de la ciudadanía sobre
el cumplimiento y pertinencia de ello.

Gráfico 20
Government effectiveness (2007)

139
Planteamiento programático

Gráfico 21
Political stability (2007)

Comparativamente, entre los años 2007 y 2008, Colombia mejora significativamente, pasando
del primer percentil al segundo de rojo a amarrillo
140
Esto significa que Colombia ha mejorado en cuanto a la calidad de los servicios públicos, la
calidad de los servicios por civiles, la calidad de la formulación e implementación de las polí-
ticas públicas, y la credibilidad de la ciudadanía sobre el cumplimiento y pertinencia de ella.

Efectividad gubernamental, comparativa con otros países de América Latina

La mejor posición es significativa y superamos a Brasil, Argentina, Perú y Ecuador.


Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Gráfico 22
Government effectiveness.

Cuadro 39
Government Effectiveness, Comparison across selected countries

Country Sources Year Percentile Rank Governance Score Standard


(0-100) (-2.5 to + 2.5) Error

Argentina 14 2007 51,7 + 0.14 0,17


Brasil 15 2007 52,6 - 0,12 0,16
Chile 14 2007 85,8 + 1,22 0,17
Colombia 15 2007 57,8 + 0.03 0,16
Costa Rica 12 2007 67,8 + 0.39 0,19
Ecuador 12 2007 12,8 - 1.04 0,19
México 15 2007 60,2 + 0.13 0,16 141
Perú 14 2007 37,9 - 0,44 0,17

Calidad regulatoria

Mide la percepción de la habilidad del Gobierno para formular e implementar políticas y re-
gulaciones que están en el ambiente como requeridas para promover el desarrollo del sector
privado.
Planteamiento programático

Gráfico 23
Regulatory quality.

Cuadro 40
Regulatory Quality, Comparison across selected countries

Country Sources Year Percentile Rank Governance Score Standard


(0-100) (-2.5 to + 2.5) Error

Argentina 11 2007 21,8 - 0.77 0,18


Brasil 12 2007 53,4 - 0,04 0,17
Chile 11 2007 91,3 + 1,45 0,18

142 Colombia 12 2007 59,2 + 0.21 0,17


Costa Rica 10 2007 66,5 + 0.49 0,19
Ecuador 10 2007 14,6 - 1.09 0,19
México 12 2007 63,6 + 0.39 0,17
Perú 11 2007 57,8 0,20 0,18

Nuestra posición es aceptable, aunque lejos de Chile y por debajo de Costa Rica y México

Estado de derecho

Mide la percepción del reconocimiento de los distintos agentes, la confianza y obrar de acuer-
do con las reglas de la sociedad, y en particular la calidad del cumplimiento de los contratos,
los derechos de propiedad, la policía, las cortes y la probabilidad de crimen y violencia.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Gráfico 24
Rule of law.

Cuadro 41
Rule of Law, Comparison across selected countries

Country Sources Year Percentile Rank Governance Score Standard


(0-100) (-2.5 to + 2.5) Error

Argentina 18 2007 39 - 0.52 0,13


Brasil 20 2007 43,3 - 0,44 0,12
Chile 18 2007 88,1 + 1,17 0,13
Colombia 21 2007 35,7 - -1.04 0,12 143
Costa Rica 17 2007 61,9 + 0.44 0,14
Ecuador 18 2007 14,8 - 1.04 0,14
México 20 2007 34,3 - 0.58 0,12
Perú 20 2007 26,7 -0,71 0,13

El índice es preocupante, en tanto se refiere a nuestra solidez como Estado de Derecho, pero
nos ubica en un nivel intermedio de confianza sustancialmente mejor que el que existía a
comienzos del nuevo siglo.

Otro tipo de indicadores que nos permiten complementar nuestra visión sobre la forma en la cual
perciben afuera nuestra realidad en el mundo globalizado está relacionado con la existencia de
las denominadas “Global Cities”, o ciudades globales.
Planteamiento programático

En este aspecto no se trata de plantear el debate de si Bogotá es o no una ciudad global,


dentro de los criterios que para esos efectos establecio Saskia Sassen180 u otros autores
reconocidos en el tema.

El hecho significativo que queremos resaltar es que de acuerdo con los criterios de la método-
logía planteada por la publicación Foreign Policy, Bogotá aparece en la clasificación mundial
por ellos publicada. Y ese suceso de por si resulta muy significativo para nuestro tema.

Los indicadores de las ciudades globales. 2008 de Foreign Policy

La ciudad de Bogotá figura en los indicadores de las ciudades globales, en la posición No


43181.

Cuadro 42

Dimensión
Ranking City Business Activity Human Information Cultural Political
Capital Exchange Experience Engagement

43 Bogotá 46 26 51 34 25

Figuramos en el indicador mundial, pero con muy bajo índice en la disponibilidad y formación
del capital humano.

Pero lo más significativo es que para poder contar en el territorio nacional, con jugadores glo-
bales, nada más indispensable que contar con ciudades que proporcionen todas las facilidades
operativas que están a disposición del primer mundo, y que se pueden tener en cualquier ciudad
144 que se proponga disponer de esa infraestructura y servicios requeridos.

El gasto militar en América Latina: de la militarización global a la globalización militar.

En la etapa de la globalización, se reconfiguran dos formas en las cuales históricamente se


han dado las relaciones militares:

“La militarización global, la cual se refiere a un proceso generalizado de desarrollo militar


global (medido por los crecientes niveles del total de gastos militares, armamentos o fuerzas
armadas mundiales); y

180 .. Saskia Sassen .La ciudad global. Editorial Eudeba. 1966

181 .. Foreign Policy. http://www.foreignpolicy.com/story/cms.php?story_id=4509&page=1


Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

La globalización militar, que se refiere exclusivamente al proceso (y las pautas de la conexión


militar que trasciende a las principales regiones del mundo, según se refleja en las característi-
cas espacio-temporales y organizacionales de las relaciones, redes e interacciones militares.182”

En esa perspectiva, Colombia ha vivido una sustancial transformación en lo que se refiere a la


militarización global.

En los últimos años (1998 a 2007) el pie de fuerza ha tenido un crecimiento sostenido excepto
en los años 2000 y 2007, respecto al anterior; es así como en 1998 la Fuerza Pública contaba
con 256.167 hombres y pasa en 2007 a 384.831, equivalente a un 50,2% de aumento (128.664
hombres)183.

Gráfico 25
Sector Defensa y Seguridad.
Comportamiento de pie de fuerza 1998-2010

145

Fuente: Ministerio de Defensa.

Y en cuanto a las apropiaciones presupuestales para la defensa, el comportamiento ha sido el


siguiente, según la DES de Defensa, Justicia y Seguridad de la CGR:

“El sector Defensa y Seguridad ha presentado durante los tres últimos gobiernos una ten-
dencia de crecimiento constante en el gasto militar, debido principalmente a la necesidad de
lograr el fortalecimiento institucional para hacerle frente al conflicto armado que atraviesa
el país.

182 .. Held David y Anthony McGrew. Transformaciones Globales. Oxford. 1999. Pág. 75. 183

.. Miryam Aponte Mesa. Políticas de defensa y gasto militar. CGR.2008,pag 35.


Planteamiento programático

El principal crecimiento se da a partir del año 2001, donde el presupuesto ejecutado por el
sector se ubica por encima de $10 billones, llegando en 2007, a los $15 billones. Es importante
mencionar que mientras el Presupuesto General de la Nación ha aumentado anualmente en
promedio 4,9 %, el crecimiento del sector ha sido del 9,7%.

Gráfico 26
Sector Defensa y Seguridad. Comportamiento presupuestal 1991-2007. Millones de $ 2007

Fuente: Ministerio de Defensa.

Ahora, consistente con nuestra metodología, esta política del gasto y el aumento del pie de
fuerza en el contexto latinoamericano.
146
La experta de la Dirección de Estudios Sectoriales de Defensa, Justicia y Seguridad, Myriam
Aponte, afirma sobre esta perspectiva:

”El gasto militar de colombia en el contexto internacional.*

La capacidad de la Fuerza Publica para cumplir la misión, se fortaleció en la década de los


noventa particularmente con el aumento de los contingentes de tropas profesionales y el
incremento y modernización de los equipos de aviación, fuego y transporte.

Actualmente, ha adquirido gran relevancia el debate sobre el gasto militar en nuestro medio,
debido a los importantes recursos que canaliza tal como se presentara en el capítulo del
comportamiento presupuestal.

*Según la OTAN comprende todo el gasto realizado en las fuerzas armadas, incluyendo el funcionamiento de los
departamentos o Ministerios de Defensa y otras agencias comprometidas con proyectos de seguridad y explora-
ción especial: y el gasto en fuerza de policía y Fuerzas Militares.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Organizaciones reconocidas en el mundo en materia de estudios en defensa y balance de


gastos en este tema han revelado un incremento significativo del gasto en armamento en el
mundo en el 2007.

En el caso de América del Sur el comportamiento en el gasto en defensa y seguridad nacional


creció en el 25 % del 2007 al 2008, lo que representa un aumento de más de 50.000 millones de
dólares frente a los 39.000 del año 2007. Paraguay creció en 34 %, Brasil 32 %, Venezuela 29%,
Bolivia 24 %, Chile 22 % y en Perú y Ecuador el 19%. Colombia se ubica en unos indicadores
más bajos con respecto a este rubro con el 13%, seguido por Argentina y Uruguay con un 13%
y 4%, respectivamente.

De los $50,000 millones de dólares que se destinan para la Defensa en América del Sur,
70.18% es para personal, 14,23 % va a bienes y servicios, 9,81% a inversiones donde están las
compras de nuevos armamentos y 5.78 % a otros gastos.

Los países que más intervienen en este proceso en materia de requerimientos son Brasil y
Venezuela; Argentina participa con un menor porcentaje con relación al rubro de personal.
Según el informe anual SIPRI, en publicación de junio 10 de 2008, las ventas de armas en el
mundo, aumentaron un 6% en el 2007 y también un 45 % en los últimos 10 años. Siendo
Europa del Este el que más está gastando.

Analizando el monto total del gasto suramericano, algo más de la mitad, el 55 % que obedece a
$27.540 millones de dólares, corresponde al Brasil que, por poblacion, territorio y PIB es
aproximadamente la mitad de los 12 paises de la region.

Colombia ocupa el segundo lugar con $ 6.746 millones de dólares monto que es destinado 147
al combate contra los grupos insurgentes como las FARC. En un tercer lugar se encuentra
Chile con $4.034 millones de dólares y cuarto Venezuela con $ 3.321 millones, los cuales son
prioridad para la seguridad nacional.
Planteamiento programático

Cuadro 43
Presupuesto de Defensa de América del Sur. Millones de dólares
Pais Presupuesto Defensa % del Presupuesto Nacional
2,007 2,008 % Variación 2007 2008

Argentina 2,401,152 2,830,467 17,88 538 5,54


Brasil 20,788,941 27,540,831 32,48 2,63 3,44
Paraguay 139,792 186,854 33,85 2,93 2,92
Uruguay 399,532 413,807 3,57 7,38 5,90
Mercosur 23,729,417 30,971,959 30,52
Bolivia 2008,839 258,672 23,96 2,79 2,41
Colombia 6,004,363 6,764,271 12,66 10,82 9,30
Ecuador 773 919,9 19,00 7,91 8,87
Peru 1,222,361 1,458,217 19,30 6,20 5,85
CAN 8,208,563 9,401,060 14,53
Venezuela 2,573,561 3,321,490 29,07 4,79 5,18
Chile 4,038,904 4,943,651 22,41 10,36 10,12
Total de la Región 39,861,445 50,028,610 25,51

Entre el 2007 y 2008, el gasto militar de los 12 países que integran la Unión Suramericana
aumento en un 25,51 %, una cifra sin precedentes desde el restablecimiento de la democracia en la
región en los años ochenta”.

La competitividad es un nuevo estándar de la eficiencia económica

Vistas todas estas variables económicas sociales y políticas en el orden local, nacional y en
los indicadores globales, queremos referirnos a un nuevo estándar mundial, que se torna,
148 hoy más que nunca, en especial para apreciar las fortalezas, debilidades y posibilidades de
desarrollo del país, así como para determinar nuevas metas y estructuras del presupuesto para
el inmediato futuro.

Como lo explico David Held, desde el siglo pasado (1999) “el surgimiento de un sistema de
comercio global y el desarrollo de redes globales de producción han convertido la
competitividad en un nuevo estándar de la eficiencia económica nacional y corporativa y han
fomentado la reorganización del Estado y de los sectores privados para maximizar la ventaja
competitiva nacional en el contexto de un orden económico global.184”

El Gobierno colombiano creó la Alta Consejería de la Productividad en la Presidencia de la


República, que actúa como coordinador del Sistema Nacional de Productividad y, en paralelo, se
creó el Consejo Privado de Competividad (CPC).

184 .. Held David y Anthony McGrew. Op cit, pag 549


Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

De acuerdo con el informe del CPC de 2008185, la competitividad, según el Foro Económico
Mundial, el Institute for Management Development y el Instituto Mexicano para la
Competitividad, significa lo siguiente:

El Foro Económico Mundial (FEM) define la competitividad como el conjunto de instituciones,


políticas y factores que determinan la productividad de un país. El Institute for Management
Development (IMD) define la competitividad como el conjunto de indicadores y políticas que
determinan la habilidad de un país de crear y mantener un entorno en el cual las empresas
continuamente aumentan el valor agregado de sus bienes o servicios, y la población es cada
vez más próspera. Por su parte, el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) define la
competitividad como la capacidad de un país para atraer y retener inversiones.

Y según el CRP, la competitividad refleja la capacidad de un país de crecer, innovar, penetrar


mercados internacionales y consolidar los mercados existentes. Algunos indicadores robustos
para medir la competitividad de un país son la productividad por trabajador o por hora
trabajada y el Producto Interno Bruto (PIB) por habitante, ajustado por paridad de poder
adquisitivo (PPA).

El CPC, con el propósito de precisar que ha pasado en Colombia con la competitividad en


ultimo años, elaboró el cuadro que trascribimos.

Indicadores de FEM-IMD-IMCO de competitividad 186

Colombia ocupa el sexto lugar, superado por Chile, Panamá, Costa Rica, México y Brasil.

Colombia no muestra avances en los últimos años. Dice el mencionado informe: 149

“En su análisis el consejo dice: En la mayoría de los indicadores de competitividad Colombia


supera a Argentina, Perú y Venezuela, en muchos de ellos es superada por Brasil y México, y
siempre es superada por Chile. Sin embargo, frente al conjunto de los países, Colombia no
muestra avances en los últimos años. En el ranking del Foro Económico Mundial, en 2004
Colombia estaba ubicada en el puesto 64 y hoy en día se encuentra en el 74 Entre 18 países
latinoamericanos, Colombia ocupa el sexto lugar, superado por Chile, Panamá, Costa Rica,
México y Brasil. En el indicador del IMD, en 2004 el 67% de los países eran más competitivos que
Colombia; hoy en día este porcentaje es del 75%.”

185 .. CPC.2008.www.compite.ws

186 .. Fondo Económico Mundial. 2008-09. www.compite.ws


Planteamiento programático

Y dentro de una gran seriedad y transparencia se pregunta: ¿Cuáles son los factores que han
impedido que Colombia obtenga mejores resultados en los indicadores de competitividad?“ En
el indicador global del FEM, en 2008, Colombia perdió 25 posiciones en ”estabilidad
macroeconómica” y, 18 posiciones en “eficiencia del mercado laboral”.

De otro lado, el país mejoró en innovación” e “infraestructura”.

¨La caída en la variable “estabilidad macroeconómica” se dio, principalmente, por la pérdi-


da de posiciones en deuda del gobierno, spread del tipo de interés (diferencia entre tasa de
préstamo y tasa de depósito) e inflación. Por su parte, la pérdida de puestos en el pilar sobre
“eficiencia del mercado laboral” fue causada por una caída general del indicador global del
FEM, en 2008 Colombia perdió 25 posiciones en ”estabilidad macroeconómica” y 18 po-
siciones en “eficiencia del mercado laboral”.. De otro lado, el país mejoró en innovación e
infraestructura.

El avance en infraestructura fue causado, principalmente, por una mejora en la percepción


de los encuestados sobre la “calidad de la infraestructura vial” y “la calidad de la oferta de
electricidad”. Cabe anotar que el año pasado Colombia perdió diez posiciones en el pilar de
“infraestructura”. Por su parte, los avances en “innovación” se dieron por mejoras en la per-
cepción de los encuestados sobre las “instituciones de investigación científica”, el “gasto en
I&D por parte de las empresas”, la “colaboración universidad-empresa” y, especialmente, la
“obtención, por parte del gobierno, de productos de tecnología avanzada”.

En el ranking de competitividad del IMD, entre 2007 y 2008, Colombia cayó del puesto 38 al
41 entre 55 países. El retroceso de Colombia en este indicador está en buena parte explicado
por la caída en algunas categorías como la “inversión internacional “y el “comercio interna-
150 cional”. La pérdida de competitividad en estas categorías esencialmente refleja la menor in-
versión de colombianos en el exterior y la ampliación del déficit en la cuenta corriente. Esta
última ha tenido una tendencia creciente en los últimos años. La inversión de colombianos en
el exterior es una variable altamente volátil, y de hecho, tanto esta categoría como la de
comercio internacional presentan la mayor varianza histórica (para el conjunto de países)
dentro de los diferentes componentes del índice calculado por el IMD. Otras variables en las
cuales Colombia resulta mal calificada, simplemente confirman el atraso del país en esas
áreas, como es el caso de la infraestructura. 187”

En conjunto se puede afirmar que, aunque el país presentó avances en algunas áreas, en
general en el último año los índices de competitividad no mejoraron, con la excepción del
Doing Business.

187 .. Ibidem Pag. 15


Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

151
Planteamiento programático

Estos resultados ratifican la necesidad de implementar una política de competitividad de


carácter estructural, y de fortalecer una institucionalidad que permita darle continuidad a esta
política en el mediano y largo plazo. Colombia tampoco mejoró con respecto al mundo: entre 178
países en el año 2000, Colombia ocupó el puesto 83. En 2007 entre estos mismos países, se
ubicó en el puesto 88. Este resultado se explica por el hecho de que Colombia no ha mejorado
su posición relativa en productividad, a pesar de los progresos logrados en los dos últimos
años188 “En síntesis, aunque Colombia ha tenido avances significativos en su tasa de crecimiento en
los últimos años, estas mejoras aún no son suficientes, ya que otros países también están
avanzando e incluso de forma más rápida.

Es necesario aplicar políticas de competitividad que permitan consolidar un crecimiento econó-


mico de 7% o más. Al avanzar en competitividad, las elevadas tasas de crecimiento económico
de los últimos trimestres no serán un fenómeno atípico sino que se convertirán en tasas soste-
nibles en el tiempo. Para avanzar en competitividad y mantener altas tasas de crecimiento, es
necesario mejorar en diversos temas, tales como la infraestructura física, el sistema impositivo,
la informalidad y la innovación. Estos y otros temas serán analizados en este informe”189.

Cuadro 45
Colombia. Global competitiveness
1 World Economic Forum
2 Global Competitiveness Index rankings and 2007 - 2008 comparison
3 Country/Economy GCI 2008-2009 rank GCI 2008-2009 score GCI 2008-2009 rank GCI 2007-2008 rank
(among 2007 countries)

77 Colombia 74 405 73 69
Fuente: OCyT, Indicadores... Colombia 2007, pp. 24-25.
152

CONPES sobre competitividad

Frente a esta realidad concreta, el Gobierno estableció este año y se aprobó el CONPES 3527
que presenta la política nacional de competitividad y, además, definió los 15 planes de acción que
considera prioritarios para poder superar nuestro estancamiento en productividad frente a los
países de América Latina y el mundo. Ello son:

1. Desarrollo de sectores de clase mundial;

2. Salto en la productividad y el empleo;

188 .. Ibidem pág.15

189 .. Ibidem Pag 18


Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

3. Competitividad en el sector agropecuario;

4. Formalización empresarial;

5. Formalización laboral;

6. Ciencia, tecnología e innovación;

7. Educación y competencias laborales;

8. Infraestructura de minas y energía;

9. Infraestructura de logística y transporte;

10. Profundización financiera;

11. Simplificación tributaria;

12. Tecnologías de la información y de las Comunicaciones;

13. Cumplimiento de contratos;

14. Sostenibilidad ambiental;

15. Fortalecimiento institucional de la Competitividad.

Indicador de Doing Business para Colombia 2008-2009

En el Doing Business del año 2009, se estableció la clasificación de cada país analizado entre un
total de 181 países. Al interior de cada índice de un específico país se establecieron los
componentes temáticos incluidos en el índice
153

Cuadro 46

Tópico Doing Business 2009 Doing Business 2003 Cambio dentro del ranking

Doing Business 53 66 13
Permisos de construcción 54 52 8
Personal empleado 80 88 8
Registro de propiedad 78 74 -4
Protección de la inversión 59 51 -8
Pago de impuestos 24 19 -5
Comercio a través de la fronteras 141 159 -28
Cumplimiento de contratos 95 112 15
Cerrar un negocio 30 28 -2

Nota: Doing Business 2006 rankings han sido re calculados para reflejar cambios en la metodología y la adición de tres nuevos países.
Planteamiento programático

Cuadro 47
Los diez mayores reformadores en 2006/07
Economía Egipto Croacia Ghana Macedonia Georgia Colombia Arabia Kenia China Bulgaria
ERY Saudita

Apertura de una empresa       


Manejo de Licencias      
Empleo de Trabajadores
Registro de la propiedad     
Obtención de Créditos       
Protección de Inversionistas  
Pago de Impuestos  
Comercio Exterior    
Cumplimiento de contratos  
Nota: Las economías se clasifican según el número e impacto de las reformas. En primer lugar Doing Bussiness selecciona las economías que
reformaron en tres o más de las áreas de Doing Business. En segundo lugar, clasifica estas economías según los puestos que haya subido en facilidad
de hacer negocios respecto del año anterior. Cuando mayor sea la mejora, más elevado será el puesto como reformador. Fuente: base de datos de
Doing Business.

Gráfico 27
Los factores más problemáticos para hacer negocios

154

Fuente: The global Competitiveness Report 2008-2009 © 2008 World Economic Forum.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Como se observa de esta serie de ponderaciones en la esfera de las variables que hacen posible
que los negocios en general y, en particular, los de carácter internacional, sean más o menos
viables y seguros, todavia tenemos mucho trabajo organizacional, normativo y cultural por
realizar.

A pesar de lo obvio no deja de ser pertinente recordar que existe una directa relación entre los
factores requeridos para hacer negocios en un lugar determinado, las decisiones sobre
montos y oportunidades de la inversión extranjera, el desarrollo económico del lugar y en las
variables de seguridad e inversión social.

Se hace necesario revisar impuestos, acciones contra la corrupcion, reingenieria de procesos


y decisión política para hacer eficiente el trabajo del Estado, las normas laborales y el incre-
mento cuantitativo y cualitativo de la capacidad y calidad logística y de infraestructura.

Algunas reflexiones finales


Desde nuestra óptica, las principales transformaciones que se están dando en la sociedad, están
presentes y forman parte de la realidad del Estado colombiano ya que la transformación del
Estado-Nación no es selectiva entre los países, sino que se da a nivel mundial, porque es el
resultado de todo un proceso social, no el resultado de una comunicación por edicto de uno o
varios gobiernos o por simple evolución.

De igual manera, entendemos que todas las transformaciones mencionadas realmente existen
y están en pleno proceso de expresión y desarrollo y han afectado la misión y las funciones
reales del Estado y, en especial, sus relaciones con la organización de la producción y la or- 155
ganización social y con otros Estados, en el llamado orden mundial.

Algunos componentes de esas nuevas transformaciones

El proceso de transformación de la sociedad, al cual nos hemos referido a lo largo de este


ensayo, se va materializando y cada día va siendo más ostensible su forma de expresión.

Sin embargo, el hecho de que no se haya producido ese cambio de visión requerido, hace
que a esas nuevas formas, se pretenda o se den respuestas determinadas por la visión
actual y, en consecuencia, en unos casos se actúa como se hacía en el pasado, en otros
se añoran capacidades y liderazgos en el proceso de toma de decisiones que en alguna
época existieron y que muy difícilmente se repetirán y, en otras, se actúa pero no se logra
el objetivo.
Planteamiento programático

Entre los componentes que van apareciendo en las transformaciones que en su conjunto van
formando parte del nuevo orden, podemos mencionar las siguientes:

La Soberanía se ha venido reconceptualizando y avanza en su proceso de cambio de la mano de


las nuevas concepciones que se debaten en el llamado neo- constitucionalismo, en la
denominada supra- constitucionalidad, pero que, en lo fundamental, adopta la forma que el
nuevo orden en conformación le va determinando a nivel global.

El nuevo derecho, la nueva forma de regulación y control, afloran de manera contundente


mediante agentes reguladores a nivel mundial que si bien se presentan sin carácter coercitivo,
se imponen por su presencia determinante en el mercado global. En ese nuevo derecho, en
conformación, el mundo se cierra en torno a la priorización en el respeto a los derechos
humanos, a los derechos fundamentales.

Las relaciones de poder globales continúan en su proceso de reestructuración y


fortalecimiento centralizado. La unidad sistémica de las estructuras multinacionales, los
organismos multilaterales, el poder militar del postmodernismo basados en la nueva física, en
la biotecnología y las comunicaciones, y el poder del capital de países del primer mundo en su
núcleo privilegiado del G-20, están presentes en esta reconfiguración.

La democracia está buscando como insertarse en ese profundo cambio de la economía, del
poder y del derecho para lograr ser la zona de garantías y respeto real, a las nuevas reglas
y procedimientos que se requirieren, para poder estar presente y operar como una democra-
cia absoluta, una democracia que corresponda a esa nueva cultura global en formación. La
actual democracia presente en el mundo, ha mostrado serias debilidades e incapacidad para

156 dar las respuestas necesarias en el tiempo, pertinente a las necesidades de la multitud de
ciudadanos que tienen mayores niveles de cultura, de conectividad, acceso a la información
y capacidad de procesar en multiproceso todos esos datos y conciencia de su capacidad de
participar en un universo de decisiones, sin que medien intermediarios.

En el trabajo, se están surtiendo profundos cambios en los escenarios laborales de hoy y de


mañana. Cambios que exigen su debida comprensión para enfrentar el problema del empleo, la
informalidad y el manejo del sistema pensional.

La inevitable desaparicion del trabajo asalariado-empleo- para abrirse paso la necesidad de


estructurar nuevas formas de trabajo.

En el medio ambiente y sobre los problemas inminentes del agua, de la contaminación


ambiental, de las transformaciones climáticas, etc., los niveles de conciencia social son cada día
mayor y están presentes en Colombia.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

En el sistema de comunicaciónes y socialización de los seres humanos, la presencia


masificada de la Internet y la w.w.w. son la expresión de una sociedad que existe en el no
lugar, sin la participación de un poder ejecutivo, legislativo y judicial, en el cual los seres
humanos logran el don de la ubicuidad, de la convergencia y de la movilidad sin límite de
conectividad con sus semejantes, para potenciar su existencia y su capacidad de múltiples
expresiones y relaciones, transformando los conceptos de espacio-tiempo, y sirviendo de
escenario para la construcción de una nueva cultura global, nuevas formas de
administración, gobernanza y toma de decisiones.

La nueva generación global encarna el cambio cultural y las más significativas de las nuevas
expresiones que son distintas de las económicas en el mundo globalizado. Ella posee
capacidades asombrosas de multiproceso, de penetración a las distintas capas que conforman la
realidad, multilingüismo, nueva escala de valores y formas de expresión que reclaman y
requieren participar en la construcción de esa nueva visión, porque, quiérase o no, su propia
vida está amarrada a las nuevas estructuras del orden en conformación.

Las perspectivas cosmologícas se han diversificado, y la sociedad en general se ha transformado


de manera tal, que estamos pasando en términos de Mitchel Foucault, de una sociedad discipli-
nada a una del control, de un Estado benefactor o denominado social de derecho a uno regula-
dor, de un capitalismo industrial a un capitalismo denominados por unos como de la sociedad
de la información, por otros como postmodernismo, otros como postfordismo, otros como la
net economy, la Knowledge-based Economy (OCDE) y otros, entre los que me encuentro, que lo
entendemos como, capitalismo cognitivo, de una familia molecular a una familia de género, y
de una democracia liberal a una democracia cosmopolita con bajos niveles de representación,
cada día con mayor perspectiva de realizarse una democracia de manera directa.

El capitalismo cognitivo, como se planteó anteriormente, se refiere a una nueva forma de


organización de los procesos productivos y de la generación de riqueza, donde encuentra 157
prevalencia el trabajo inmaterial, los bienes intangibles y los servicios, donde la información
es el nuevo objeto principal del trabajo, donde la producción está aún más subordinada a
consumo, donde el trabajo inmaterial se erige como dominante, ”donde asistimos a una
producción que compromete toda la vida social, que asi como continua produciendo alimentos,
vivienda, vestidos electrodomésticos, etc. crea también ideas, imágenes, conocimientos, valores,
formas de cooperación, relaciones afectivas….”

Por supuesto que además se están surtiendo muchos más cambios y expresiones fundamentales en
las formas organizativas del sector financiero, de los trabajadores y los consumidores, de la
política, y de los sistemás de control.

Una anotación final

No quisiera concluir este ensayo sin traer a colación dos anotaciones que reafirman la importancia
del tema de este ensayo, una del profesor Castells, y otra final de David Held.
Planteamiento programático

La del profesor Castells, en un reciente análisis que efectuó sobre la globalización, el desa-
rrollo y democracia en Chile visto ese país en el contexto mundial, expresa lo siguiente:

“Si las fuentes de la productividad y competitividad en la nueva economía global dependen


fundamentalmente de la capacidad de generación de conocimiento y procesamiento eficaz
de la información, esta capacidad depende, a su vez, de la capacidad educativa, cultural y
tecnológica de las personas, empresas y territorios. En la economía informacional, la educa-
ción y la innovación se constituyen en fuerzas productivas directas. Pero siendo condicio-
nes necesarias para el nuevo modelo de desarrollo, no son suficientes; porque en la medida
que el excedente se transfiere al mercado financiero, el comportamiento de este, sometido
a percepciónes de psicología colectiva y a turbulencias informativas de todo origen, influye
decididamente en la riqueza y la pobreza de las naciones. En este nuevo modelo de desarrollo
informacional, la sociedad y las instituciones juegan un papel decisivo. Ello es así, por un
lado, porque la productividad y competitividad dependen de la calidad de los recursos huma-
nos y de la capacidad estratégica de instituciones y empresas para articular dichos recursos
en torno a proyectos de inversión viable y sustentable. Por otro lado, porque la estabilidad
social y política y el eficaz funcionamiento de las instituciones son factores psicológicos
esenciales para los inversores globales, de cuyo comportamiento depende finalmente, el valor
de empresas y países en los mercados financieros.

La globalización, en su forma actual de capitalismo informacional desregulado y competitivo,


supera a los Estados, pero articula a los segmentos dinámicos de las sociedades en todo el
planeta, al tiempo que desconecta y margina a aquellos que no tienen otro valor que el de su
vida”

158 Y por su parte del profesor Held, expresa: ¨el argumento de este libro sugiere no sólo que
las decisiones, rutinarias y extraordinarias, adoptadas por los representantes de las nacio-
nes y los Estados -Nación afectan profundamete a los ciudadanos de otros Estados -Nación
- que con toda probabildad no tienen oportunidad alguna de manifestar su consentimiento
o desacuerdo- sino también que el orden internacional está estructurado por agencias y
fuerzas sobre las cuales los ciudadanos ejercen, en el mejor de los casos, un mínimo control
y respecto de las cuales tienen un exiguo espacio para expresar su (dis) conformidad… Si se
emprende con seriedad la labor de pensar por fuera de los límites de los marcos endógenos
y exógenos de análisis político, se deberan reexaminar varios conceptos básicos del pensa-
miento contemporáneo y resultará fundamental reconsiderar su relevancia en relación con
las esferas entrelazadas de la vida nacional e internacional. La tarea exige, en pocas palabras,
una revaluación de las bases conceptuales e institucionales de la democracia.

•••
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

Si este documento contribuye y estimula a que sus lectores se sientan invitados a seguir
profundizando en la necesidad de identificar la realidad de nuestra sociedad con una nueva
visión y actitud hacia la búsqueda y aportes para una nueva gramática que permita ponernos
más cerca del Estado colombiano en el Siglo XXI, en un escenario globalizado, y que nos
enriquezca la creatividad y la inventiva para aportar a desbrozar el camino y seguir viviendo
con pasión por una más justa, diversa y libre existencia en una sociedad abierta, veremos
compensado nuestro esfuerzo colectivo, con creces y satisfacción profesional.

Nuestra apuesta con el inmediato futuro, a pesar del riesgo e incertidumbre que marcan la época
actual, la hacemos sobre la base de la alta probabilidad de lograr una visión sólida en lo local y
en lo regional, de una organización cosmopolita de la sociedad y de la democracia, de alcanzar
el logro de una nueva gramática de la politica, y un compromiso de participación proactiva en
los sucesos globales que van determinando la conformación del nuevo orden mundial.

Nuestro optimismo surge del presente mismo, el cual nos permite mantener la pasión propia
como seres sintientes que somos y nos invita a ejercer el derecho a soñar en nuevos y mejores
días por vivir en nuestra condición de seres humanos habitantes con derechos y obligaciones
no sólo dentro de un territorio sino de todo el planeta, que pertenece a la especie humana.

Fernando Jordan Flórez

159
Planteamiento programático

160
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

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Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado

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org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL/EXTAPRENDIZAJE/EXTWBIGOVANTCOR
INSPA/

164
Parte I

En la vía de poner al orden del día


las políticas públicas en la sociedad
de la información
Contraloría General de la República

Arquitectura de las relaciones


internacionales del Estado
colombiano a comienzos del siglo XXI
Dierctor DES: Alfredo José Delgado
Investigadores: Mary Nancy Varela Vigoya
Luz América Cornejo
William Zuleta

En el presente milenio el mundo continúa presentando cambios asimétricos y complejos en sus


relaciones internacionales de orden económico, político y social; el sistema internacional se
transforma de bipolar a multipolar y se observa una tendencia a la integración económica del
mundo en bloques regionales. Colombia también participa de este proceso y en la búsqueda de
consolidar la inserción internacional ha adelantado con diferentes países acuerdos, convenios y
tratados concernientes a las áreas de comercio, defensa, medio ambiente y cultura;
igualmente ha suscrito acuerdos y convenios con diversas entidades de orden multilateral. Al
intensificar las relaciones diplomáticas pueden fortalecerse los beneficios comerciales, de
inversión y cooperación y se facilita el logro de preferencias arancelarias para los productores
colombianos.

Actores como los Estados-Nación, las instituciones internacionales en conjunto con las Orga-
nizaciones No Gubernamentales, las empresas transnacionales y la opinión pública interna-
cional inmersos en la economía, la demografía, la tecnología y la cultura crean una realidad
geopolítica y configuran unas fronteras de orden internacional, supranacional, transnacional 167
y sus variaciones, de manera que también aparecen nuevos protagonistas, novedosos patrones
de relaciones, recientes elementos de estabilidad o de transformación y una fresca dinámica
de interrelación entre la globalización, conflicto, integración y cooperación. Se requiere,
entonces, de la solidaridad, la colaboración de todas las naciones o multilateraledad y la aplicación
del derecho internacional.

En este contexto, dentro del amplio espectro de la agenda mundial se encuentran la protección al
medio ambiente, la defensa de los derechos humanos, la lucha contra el narcotráfico, el libre
comercio internacional, la integración económica regional y la seguridad energética.

Con esta motivación, el presente documento pretende describir el manejo que se le ha dado a
las relaciones de Colombia con el resto del mundo mediante la conectividad y participación del
Estado colombiano a través de los tratados, los acuerdos y acciones concretas de carácter políti-
co, económico, de cooperación y de defensa, frente al proceso de globalización y bajo la óptica
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

de la equidad y del control fiscal, enmarcada esta perspectiva dentro del contexto de nuestras
funciones constitucionales de realizar control en los procesos de evaluación de la gestión. Es
decir, comparar la oferta de la política pública a la comunidad y los resultados de la gestión.

Globalización y relaciones internacionales


Las relaciones internacionales se caracterizan por su interdisciplinariedad, su conexión entre lo
doméstico y lo internacional, su incidencia en la globalización y el desarrollo; y contempla
temáticas y políticas económicas, sociales, jurídicas y de cooperación.

Para comprender y explicar los procesos internacionales y su dinámica han surgido teorías
como el idealismo, el realismo, la interdependencia, el neorrealismo y la sociedad interna-
cional, y otras más que parten de diferente óptica. En consecuencia, se ha creado una nueva
conceptualización con la Escuela de Munich y su visión cosmopolita; la inglesa, con su mi-
rada globalizante; o la nueva Escuela Italiana con su visión planetaria del biopoder.

Hay escuelas económicas que hablan en términos de la economía digital 1 que corresponde
a la era de la inteligencia en red, en oposición a la antigua economía donde el flujo de infor-
mación era físico, es decir, dinero en efectivo, cheques, facturas, conocimiento de embarque,
informes, reuniones personales, llamadas telefónicas, documentos, fotografías y otros.

El estudio de las relaciones internacionales exige por el cambio en su naturaleza, una nueva
perspectiva enfocada hacia la organización espacial como un fenómeno pluridimensional
debido a la intensificación de la globalización en todo el planeta.
168
La globalización obedece a un proceso, especialmente económico, que consiste en la integración
de las distintas economías nacionales en un único mercado capitalista2 y según algunas escuelas
de visión economisiísta, ya que este fenómeno es múltiple y complejo e incide en lo social, el
poder, la economía y la política. Se define también como un sistema de producción en el que
una fracción mayor del valor y la riqueza es generada y distribuida más eficientemente por un
conjunto de redes privadas relacionadas entre sí y dirigidas por las empresas trasnacionales,
estructuras concentradas de oferta, en donde se aprovechan las ventajas de la integración
financiera3.

1 .. La Economía Digital” por Don Tapscott. Editorial Mc Graw-Hill.

2 .. Ministerio de Relaciones Exteriores, Academia Diplomática San Carlos. Entorno económico internacional y
acuerdos comerciales. Edgar Vieira Posada, 1999.

3 .. Íbidem.
Contraloría General de la República

Soros señala que “vivimos en una economía global que se caracteriza no sólo por el libre
comercio de bienes y servicios, sino aún más por el libre movimiento del capital. Los precios
de las acciones y las tasas de interés de diversos países están íntimamente interrelacionadas
y los mercados financieros globales ejercen una tremenda influencia en las condiciones eco-
nómicas. Dado el papel decisivo que el capital financiero internacional juega en el futuro de
países individuales, no es inapropiado hablar de sistema capitalista global”4.

Otros autores la definen como la intensificación de las relaciones sociales en el ámbito


mundial que vinculan realidades distintas, de ahí que los sucesos locales se elaboren por
eventos que ocurren a muchas millas de distancia y viceversa (Anthony Giddens). Por ende, la
globalización tiene las siguientes características: la producción se efectúa en el lugar que ofrezca
más ventajas; la empresa no tiene obligatoriamente un país de origen; las directrices se entregan
en centros localizados geográficamente en diferentes puntos del planeta, la mano de obra es
calificada, y son fundamentales la facilidad de la información, la seguridad y la buena
infraestructura de servicios en razón de que las actuaciones de las empresas se realizan en
cualquier lugar del mundo.

Luego, la globalización se identifica con situaciones medibles como el incremento del


comercio exterior, de los flujos de capital y de la masificación de bienes culturales. Estudiosos
como los llamados Realistas, ven la situación internacional como una especie de mercado en el
que los Estados compiten en la persecución de sus propios intereses, mientras la “mano
invisible” diplomática produce orden y estabilidad 5.

Diferentes fuentes señalan que los importantes desarrollos de las industrias de transporte, de
comunicación y de información, relativizan las fronteras pre -existentes, a través de la com-
presión del espacio-tiempo, es decir, el tiempo remplaza al espacio. En consecuencia, cada
169
vez se experimenta más velocidad y más simultaneidad, además de que lugares distintos se
ubican en el mismo plano.

Frente a este fenómeno es deseable una globalización más humana que garantice mediante
la cohesión social y el desarrollo económico un sistema internacional más seguro y justo que
favorezca la gobernabilidad y consolide la democracia, para que los países mejoren la inser-
ción en la comunidad internacional y la capacidad negociadora en defensa de los intereses
nacionales y de mejoramiento de las condiciones de vida de los ciudadanos. En especial,
cuando en América Latina se perciben democracias imperfectas que requieren más institucio-
nalidad, mayor gobernabilidad y más contenido social. Se necesita entonces de la solidari-
dad, la colaboración de todas las naciones y la implementación del Derecho Internacional.

4 .. George Soros, La crisis del capitalismo global, 1998

5 .. RIORDAN Shaun, Adiós a la diplomacia, Madrid, Siglo XXI, 2005, p.37.


Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

Joseph Pique, al respecto, señala: “Aunque pueda parecer paradójico, la globalización ayu-
da a todos los países en pie de igualdad, puesto que ayuda a diluir el poder que ciertos
países, o bloques de ellos, hayan podido tener en el pasado, neutralizando así esquemas de
dependencia que tan nocivos han sido históricamente. Con la internacionalización de las
economías y el progreso de la tecnología, las distancias geográficas se acortan, los mercados
se amplían, las posibilidades de elección aumentan en consecuencia y las relaciones cautivas,
por lo tanto, se debilitan. En el fondo, la globalización nos hace más libres puesto que permite
elegir con absoluta independencia a nuestros socios comerciales, financieros e, incluso,
tecnológicos”6.

Se conforman, de este modo, estructuras multiestatales que pueden permitir una mayor
gobernabilidad regional y mundial, dada la mayor dependencia de los Estados, las relaciones
exteriores para el comercio, la defensa, la cultura y la migración. Esto ocasiona que se diluya la
identidad nacional y se busque el bien común de todos los Estados siguiendo los principios
de justicia, libertad, democracia, Estado de Derecho, armonía, respeto e igualdad de derechos.
Estas transformaciones en las relaciones internacionales generan una percepción denominada
formación social globalizada7, que da cuenta de articulaciones históricas de los espacios
nacionales con lugares distantes y donde lo nacional / internacional es visto como una
dimensión espacial transnacional.

De manera que el mundo en el siglo pasado entregó a la década actual un nuevo orden
económico, antecedido por el surgimiento del fenómeno llamado Guerra Fría que ocurrió
después de la Segunda Guerra Mundial, la caída del llamado “Campo Socialista” en la última
década del siglo XX y la hegemonía del sistema capitalista donde Estados Unidos asumió la
unipolaridad en el orden militar, con su victoria en el Golfo Pérsico en 1991.

170
No sobra señalar que la diversidad de culturas dificulta lograr acuerdos sobre asuntos como
las guerras, la pobreza, los derechos humanos, el concepto de persona humana, la noción de
libertad y los ideales de igualdad. En otras palabras, la organización por bloques se perfila
como la nueva pauta en el orden mundial cotidiano, que actúa dentro de un contexto actual
de política denominado la tercera vía, que es intermedio entre el liberalismo absoluto del
mercado estadounidense y del comunismo soviético.

6 .. PIQUÉ Joseph, “España 1989-1998: del desastre a la plena integración europea”, Economía Exterior No. 8,
Madrid, primavera de 199, p. 26.

7 .. Hugo Fabio Vengoa. “Globalización y relaciones internacionales en el entramado de un naciente tiempo glo-
bal”. Análisis político # 56 enero- abril 2006. IEPRI . Instituto de Relaciones Internacionales., p.51-71.
Contraloría General de la República

Identificación de la política exterior colombiana


El proceso de la política exterior es complejo, adicionalmente no existe un documento de
base que integre, describa o presente esta política colombiana, por ende, en el presente
escrito se tratan algunas aproximaciones al tema, teniendo en cuenta que ésta se conforma
de elementos que corresponden a una realidad en donde sobresalen los problemas que no se
han logrado resolver desde tiempo atrás, como es el caso de la lucha guerrillera. Sin embargo,
en el siglo XXI se pueden encontrar algunas orientaciones tanto en los tratados y acuerdos
internacionales suscritos por el país, como en las propuestas y objetivos establecidos en cada
uno de los tres últimos planes de desarrollo que se presentan esquematizados en las Tablas
No. 1, 2 y la 3.

En la evolución de la diplomacia colombiana sobresale la estrategia militar con Estados Unidos


como aspecto decisivo dentro del Plan Nacional de Desarrollo (1998-2002) “Cambio para construir
la Paz”, con el interés de atender la lucha antidrogas y contrainsurgente. Así, mediante el Plan
Colombia se internacionalizó el conflicto en el año 2000 y amplió los niveles de injerencia
estadounidense en la lucha antinarcóticos al aumentar los montos de la ayuda, la intensidad de la
fumigación aérea de los cultivos ilícitos y los niveles de interacción militar entre los dos países.
Pero es de recordar que los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 y el consecuente
viraje en la política exterior de los Estados Unidos cambiaron los términos de la interacción
bilateral. De esta forma, la situación de dependencia le resta autonomía al Estado colombiano y
favorece la acción de empresas transnacionales y la cooperación con los intereses mundiales del
país más fuerte.

En los planes de desarrollo “Hacia un Estado Comunitario (2002-2006)” y “Estado Comu-


nitario: Desarrollo para todos (2006-2010)”, también se plantean y ejecutan estrategias de
solicitud de ayuda a Estados Unidos, en la lucha contra las drogas y el terrorismo dentro de 171
sus objetivos de brindar seguridad democrática y de ejercer la soberanía y contribuir a la
construcción de la paz y la seguridad, respectivamente.

En marzo de 2002 el presidente George W. Bush pidió la autorización del legislativo para que
las ayudas antinarcóticos que Colombia ya había recibido por medio del Plan Colombia pu-
dieran utilizarse en la lucha contra el terrorismo. Los objetivos y estrategias de los gobiernos
de Colombia y Estados Unidos se dirigían a una aplicación más enérgica de la “guerra contra
las drogas” en el plano interno y una alineación con Washington en su “guerra contra el
terrorismo” en el ámbito internacional, luego Estados Unidos era un aliado indispensable.
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

Cuadro 1
Cambio para construir la paz (1998 - 2002) Diplomacia por la Paz

OBJETIVO: 1. Contribuir a la salvaguarda y promoción de los intereses nacionales

-Integración y concertación latinoamericanas:


Comunidad Andina (nuevos lineamientos para el s. XXI: integración, política migratoria, política integral
desarrollo fronterizo, política laboral y ambiental). Diseño de una política exterior común. Interlocución con la Unión
Europea. Renovación Acuerdo comercial sobre preferencias arancelarias andinas(Atpa), negociaciones para Área de
Libre Comercio de las Américas. Negociaciones con MERCOSUR, Panamá, Chile, Centroamérica, CARICOM, Canadá,
Estados Unidos y México.
Grupo de los Tres. Fomento utilización Tratado de Libre Comercio firmado en 1994 y acciones conjuntas con México
y Venezuela mediante Asociación de Estados del Caribe (en transporte, turismo y comercio).
Grupo de Río. Foro de dialogo político más importante de América Latina y el Caribe
Cumbre Iberoamericana. Cooperación entre 21 participantes. Apoyo al proceso e construcción de paz.
Cumbre de las Américas. Coordinación del tema ciencia y tecnología.
Participación en mecanismo de evaluación multilateral en la CICAD - Comisión Interamericana para el Control del
Abuso de la Droga.
Comunidad Latinoamericana de Naciones. Convergencia de acciones integracionistas
- Estados Unidos: Preservar el diálogo político, fortalecer el comercio, la inversión y la cooperación. Alianza contra las
drogas ilícitas. Apoyo al Consejo Empresarial EU-Colombia.
- América Latina y el Caribe. Integración y acuerdos comerciales
- Venezuela. Tratamiento y solución de demarcación de la frontera terrestre, delimitación de áreas marinas y submarinas,
cuencas hidrográficas, migraciones y ríos internacionales, mecanismos de coordinación militar y policial. - Europa.
Aprovechar su experiencia en solución de conflictos y desarrollo económico, vincularlos al Fondo de Inversiones para la
Paz teniendo en cuenta la cantidad y calidad de cooperación europea. Negociación de acuerdos de protección y
promoción de inversiones.
- Cuenca del Pacífico. Aprovechar la reestructuración de la crisis asiática en el sistema regional recooperación
compuesto por el Consejo Económico de la Cuenca del Pacífico (PBEC), el Consejo de Cooperación Económica en el Pacífico
(PECC) y el Foro de Cooperación Económica en el pacífico (APEC). Profundizar el diálogo político, comercial, de cooperación y
de investigación académica.- Asia Occidental (Oriente medio) Profundizar diálogo político sobre asuntos bilaterales,
intensificar relaciones, incrementar contactos para cooperación técnica y cultura.
- África. Ampliar relaciones bilaterales y multilaterales, coordinar temas de Agenda de la Organización de Naciones
Unidas a través del Movimiento de Países No Alineados, estimular el comercio.
172
OBJETIVO: 2. Mantener la integridad territorial, la seguridad y la prosperidad de la República

- Agenda por la paz: Creación del Fondo Paz con recursos nacionales y de cooperación internacional (inversiones en el campo
social, en el sector agropecuario y en la infraestructura). Alternativa de lucha guerrillera y de los cultivos ilícitos. - Interlocución con
los organismos políticos y financieros internacionales y con los países amigos, a fin de avanzar en la presentación de
la política de paz y del Plan Colombia.
- Política de Fronteras: Defensa soberanía territorial, caracterización de fronteras terrestres y fronteras marítimas.
Dinamizar y reestructurar las Comisiones de Vecindad y optimizar su funcionamiento. Desarrollo del Tratado de
cooperación amazónica.
- Problema Mundial de Droga. Generar la reducción progresiva y sistemática de las causas y manifestaciones del
problema de las drogas
- Control internacional de armas: Trámite de Convención de Ottawa sobre prohibición minas antipersonales.
Foro de las Naciones Unidas contra la proliferación y el tráfico ilícito de armas. Trámite de la Convención
interamericana contra la fabricación y tráfico ilícito de armas de fuego, explosivos y municiones. Trámite
convención sobre prohibición de armas químicas. Interacción con la OPAQ Organización para la prohibición de armas
químicas, con sede en La Haya.
- Fortalecimiento del multilaterismo en los distintos foros y escenarios para fomentar un sistema de relacio-
nes internacionales más participativo, democrático y de responsabilidades compartidas. Las prioridades para
esta estrategia son: la diplomacia por la paz, los derechos humanos, las drogas ilícitas y el tema ambiental
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Contraloría General de la República

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OBJETIVO: 3. Asegurar el bienestar material, el desarrollo humano y el empleo

- Política de derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario: Fortalecimiento del enfoque multilateral,
contribución en el diseño y seguimiento de esta política integral, coordinación interinstitucional para
el desarrollo de compromisos, dando respuesta a los Organismos Internacionales, fortalecimiento de la interlocución
con los organismos internacionales, gubernamentales y no gubernamentales. Diseño de una política exterior sobre
aplicación del derecho internacional humanitario, avances en materia de delincuencia transnacional organizada y el
Estatuto de la Corte Internacional.
- Política de Medio Ambiente: Inicio de la segunda fase del desarrollo del Programa 21 acordado en Río de Janeiro
en 1992.

OBJETIVO: 4. Promover la identidad cultural en beneficio de la totalidad de los ciudadanos.

- Reforma de la organización de las Naciones Unidas: fortalecimiento de la Asamblea general como máximo órgano
político de la organización, y orientación del papel de las Naciones Unidas en el siglo próximo.
- Reforma del Consejo de seguridad en la Asamblea General.
- Búsqueda de cohesión y unidad del grupo de los países No alineados frente a los temas de la Agenda Multilateral. -
Protección, promoción y asistencia a connacionales en el exterior.
- Proyecto para mejorar el funcionamiento de la administración y gestión pública de la Chancillería, los sistemas de
información externa e interna y el equipo humano para que pueda actuar como un aparato estratégico del Estado
para la formulación y desarrollo de la política exterior a largo plazo.

173
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

Cuadro 2
Hacia un Estado comunitario (2002-2006)
La Dimensión Internacional

OBJETIVOS ESTRATEGIAS
1. Brindar Seguridad democrática - Prioridad a asuntos en los que la comunidad internacional tiene un papel prepon-
derante: como el problema mundial de droga y sus delitos relacionados, el terroris-
mo, la problemática ambiental y la protección de los derechos humanos.
- Participación activa en los foros multilaterales en los temas de la Agenda Global, en
temas de defensa, profundización de la democracia, DD HH, Derecho Interna-
cional Humanitario, lucha contra el terrorismo, las drogas y delitos relacionados,
conservación del medio ambiente, erradicación de la pobreza y lucha contra el
hambre y la exclusión social.
- Promoción de la democracia según la Carta Democrática Interamericana dentro del
marco de la OEA (Organización de los Estados Americanos), fortalecimiento del Sistema
Interamericano de Derechos Humanos, Ampliación del papel de la OEA en la Cumbre de
las Américas y fortalecimiento del Mecanismo de Evaluación Multilateral en la lucha contra
las drogas.
2. Impulsar el crecimiento eco- - Incremento y profundización de las relaciones con los países vecinos, Estados
nómico sostenible y la genera- Unidos, Unión Europea y la Región Asia Pacífico promoviendo los intereses econó-
ción de empleo micos y comerciales y la cooperación hacia los programas prioritarios del Gobierno.
- Dinamización de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) en sus aspectos
económico, político y social y construcción de una política multilateral común. Planificación
de las Comisiones de Vecindad de Colombia con Brasil, Ecuador, Panamá, Perú y Venezuela.
- A través de la Comisión de Vecindad con Jamaica dinamizar la proyección hacia el Gran
Caribe.
- Incrementar las relaciones comerciales con Estados unidos, aprovechamiento de los
beneficios del la ATPDEA (Ley de preferencias Arancelarias Andinas y de Erradicación de
Drogas, contribución en la negociación del Acuerdo de Libre Comercio de las Américas
(ALCA), apoyo a negociación bilateral de libre comercio y promoción de la adopción del
Estatus de Protección Temporal (TPS).
174 - Construir una Agenda Integral con Europa para materializar los objetivos del
PND. Iniciar negociaciones para la asociación entre la Comunidad Andina y la Unión
Europea.
- Promoción de intereses económicos y comerciales CON LA Región Asia Pacífi-
co, atraer la inversión y avanzar en los proyectos de cooperación tecnológica y
agrícola.
- Inserción de Colombia en la Cuenca del Pacífico e ingreso a la Cooperación Económica
de Asia Pacífico (APEC).
- Promoción del comercio, la inversión y el apoyo a los proyectos y programas
prioritarios ante las Agencias y Organos Multilaterales.
3. Construir equidad social - Política Integral relacionada con las comunidades colombianas en el exterior, que
incluye asistencia, acuerdos de migración laboral y seguridad social y facilitar el
ingreso de remesas de colombianos en el exterior. Mejoramiento de la situación laboral,
económica y social de indocumentados en el exterior.

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4. Incrementar la transparencia - Fortalecimiento de la gestión diplomática, profesionalización y modernización


y eficiencia del Estado del servicio exterior, proyección de la Academia Diplomática para contribuya en la
formulación de la política exterior, convertir las embajadas y consulados en agentes
gestores de cooperación internacional y promotores de las exportaciones colom-
bianas y aseguramiento de un mecanismo de coordinación de política exterior y
establecer procedimientos para realizar seguimiento a la gestión de las misiones
diplomáticas y consulares.
- Adecuación del sistema nacional de cooperación internacional para mejorar la
interlocución y entendimiento con donantes, ejecutores y receptores de proyec-
tos y programas de cooperación. La temática fundamental es el fortalecimiento
institucional, convivencia ciudadana, derechos humanos y atención a poblaciones
vulnerables. Programas prioritarios como: El desarrollo alternativo, la atención a
desplazados, el desarrollo rural, microempresarial, ambiental y cultural. Utilización
de Mesas de Coordinación para la Cooperación Internacional.

175
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

Cuadro 3
Estado comunitario: desarrollo para todos (2006-2010) Política Exterior y Migratoria

OBJETIVOS ESTRATEGIAS
1. Consolidar las relaciones - Comisiones de Vecindad y Comisiones Mixtas
bilaterales e impulsar procesos
de integración y desarrollo
integral en las fronteras
- Nuevos acuerdos y Procesos Integración
- Plan Fronteras y Comisión Intersectorial de Integración y Desarrollo Fronterizo
2. Defender y promover los - Nueva Agenda Multilateral
intereses nacionales en el
escenario multilateral
- Foros Multilaterales ONU, OEA, NOAL, Grupo de los 77 y China y Grupo del Río

- Esquemas y mecanismos internos de apoyo a la gestión multilateral


3. Diversificar las relaciones y - Formular y desarrollar política relaciones con Asia Pacífico y Oceanía. Foro Coopera-
la agenda Internacional ción Económica del Asia Pacífico.(APEC)
- Definir Agenda con China, Australia y Nueva Zelanda
- Estructuración relaciones con Asia Central, Medio Oriente, África, Sudeste Asiático y Asia
Pacífico
- Sumar a la Agenda medio ambiente desarrollo sostenible, democracia y goberna-
bilidad, turismo, proyectos productivos, Objetivos del Milenio y temas de la agenda
social
- Formulación e implementación de una política de promoción cultural en el exterior
4. Ejercer la soberanía y contri- - Apoyo a la Política de defensa y seguridad democrática mediante Comisiones Bina-
buir a la construcción de la paz cionales Fronterizas (COMBIFROM) y las Rondas de conversaciones de altos mandos
y a la seguridad militares.
- Atención caso Nicaragua ante Corte Internacional de Justicia de la Haya
176 - Promoción política de cohesión social
- Apoyo lucha contra drogas y terrorismo
- Apoyo a la política de derechos humanos y defensa jurídica internacional del Esta-
do ante el Sistema Interamericano de DDHH.
5. Diseñar una política integral - Ampliación de Redes de colombianos en el exterior mediante “Colombia nos Une” e
de migraciones implementación del Plan Comunidades.
- Construir e implementar una política migratoria integral, coherente y ordenada
mediante la Comisión Nacional Intersectorial de Migración.
- Como apoyo a la toma de decisiones se creará el Observatorio sobre las Migraciones
- Implementación de convenios bilaterales de capacitación al migrante que regrese
al país.
- Elaboración de política transnacional
- Convenios de protección social y regulación laboral
- Aplicación del Modelo de Migración Laboral, Temporal y Circular (MLTC)
- Reducción de costos de transferencia de las remesas e incentivo a la inversión
productiva (Ferias inmobiliarias)

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6. Fortalecer institucionalmen- - Fortalecimiento de la orientación, integración, armonización y coordinación de po-


te al Ministerio de Relaciones líticas y programas de diferentes sectores e instituciones relacionados con la política de
Exteriores relaciones internacionales.
- Modernización estructura organizacional del Ministerio de Relaciones
- Diseño e implementación del sistema integrado de servicios consulares que permita la
conectividad entre el Ministerio Relaciones Exteriores y sus oficinas, los consula-
dos, DAS, la Registraduría, DAS y las Gobernaciones.

El proyecto de ley de ayuda extranjera que transitó exitosamente por la Cámara de


Representantes a finales de junio de 2007 baja la ayuda militar a un 55% del total. Asimismo,
este proyecto introduce mayores instrumentos de control de la ayuda en función de la
protección de los derechos humanos, la desmovilización real de los paramilitares y la
corrección de los daños producidos por la fumigación.

El Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario” establece dentro de sus estrategias
el logro del crecimiento económico y la búsqueda de acceso permanente a los mercados
internacionales mediante la suscripción de acuerdos de libre comercio.

Desde el Gobierno anterior la política colombiana ha estado sujeta a los lineamientos básicos
de la política interna, de mantener la legitimidad, lograr una mayor cooperación internacio-
nal y prepararse para disminuir los riesgos de la internacionalización, defender mejor los
intereses de Colombia y apoyarse más para la formulación de política exterior en institucio- 177
nes reconocidas.

Ante la universalización de las relaciones internacionales, Colombia ha dirigido su política


exterior hacia el respaldo a la solución pacífica de conflictos, lucha contra el terrorismo,
igualdad jurídica de los Estados, fortalecimiento de los regímenes democráticos, protección
de la vida y de la paz, reanimación de la autonomía y aumento del poder negociador del país
en el manejo de sus relaciones exteriores que requieren del afianzamiento de la cooperación
regional, la diversificación geográfica de las relaciones diplomáticas y de la agenda inter-
nacional, la estabilidad de la política interna, un prudente manejo de la situación financiera
externa y la internacionalización y modernización de la economía, entre otros.

En este ámbito es fundamental el ejercicio de la democracia y el fortalecimiento de la


gobernabilidad, variables fundamentales para alcanzar un desarrollo sostenible compatible con los
procesos de globalización y liberalización económica en Colombia.
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

De acuerdo con Marta Ardila 8 los retos que presenta la política exterior colombiana se
relacionan con el plano teórico conceptual interméstico, y los vinculados con sus acciones.
En general, las entidades gubernamentales poco consultan a la sociedad civil, de manera
que se requiere más participación de los empresarios, las organizaciones no- gubernamentales
y los académicos.

Según los tratadistas del tema, el actual sistema internacional y sus retos requieren de la
participación de la sociedad civil o de actores no estatales en lo referente a la globalización y
la creciente interdependencia, la vinculación e interacción entre lo interno y lo externo, los
nuevos temas de agenda y la nueva manera de abordar los tópicos de la agenda
internacional y el surgimiento de nuevas problemáticas frente a las cuales la actuación del
Estado resulta insuficiente.

El gobierno nacional se ha propuesto consolidar la democracia como sistema que rija las
relaciones del Estado con sus ciudadanos y le da gran prioridad a las relaciones internacionales
con los Estados democráticos. Igualmente, dentro de otros aspectos que interesan al país,
están la atención de la seguridad interna, la generación de soluciones para la reducción de la
pobreza y el subdesarrollo y las políticas de sostenibilidad ambiental.

Todo lo anterior lo proyecta y ejecuta dentro del concepto de la economía de mercado con la
intervención, cuando sea del caso y de manera excepcional, por parte del Estado. La lucha
antiterrorista se convierte en una clara señal del mantenimiento del orden institucional que
brinde garantías para la llegada del capital extranjero.

La categórica afirmación reiterada por el gobierno nacional de no calificar como conflicto


armado la lucha contra la subversión, permite que toda la acción antiterrorista sea vista
178 como elemento que fortalece la estructura estatal, ya que él manifiesta que no se dan los
presupuestos de una lucha guerrillera, ni que la subversión representa un status político, sólo
que son expresiones delicuenciales que al máximo pueden recibir una condescendencia del
Estado para obtener la paz nacional. Por ello en todos los foros internacionales el gobierno
nacional defiende esta tesis y en el plano bilateral ha sentado sus protestas ante cualquier
insinuación de tolerancia o apoyo a tales grupos.

Se extiende la orientación de un Estado democrático y pluralista que asegure las libertades


individuales y colectivas, dentro del marco constitucional.

La política exterior, entonces, resulta como un vehículo de estos postulados internos, todos
dirigidos al crecimiento económico conducente a mejorar las condiciones de vida de los co-

8 .. MARTHA ARDILA, Tendencias internacionales: política exterior colombiana y ¿nuevos actores?. Cuadernos de
Estudios Latinoamericanos No. 1, enero junio de 2007, IAED, febrero de 2007.
Contraloría General de la República

lombianos y en lo externo a lograr la inserción de Colombia en los aspectos comerciales, de


inversión, de tecnología, entre otros. Es así como en la globalización, el país ha alcanzado
mayores niveles de internacionalización, no sólo por los flujos económicos sino también por la
solicitud de apoyo a la lucha antiterrorista, al control al narcotráfico y a la
internacionalización del tema de la persecución contra los grupos subversivos.

El país viene, dentro de su proceso integrador, auscultando las posibilidades de diversificar


sus relaciones internacionales con distintos países y bloques económicos. Para tal efecto, ha
ampliado su agenda internacional, sobrepasando los temas de las drogas ilícitas y el
terrorismo, hasta alcanzar los referentes a la seguridad nacional, los derechos humanos y el
medio ambiente.

En consecuencia, el objetivo fundamental de esta política es lograr una mejor inserción


del país en el escenario internacional, de modo que se requiere una adaptación a las
condiciones cambiantes del sistema internacional y consultar la relación interméstica9 o
interdependencia existente entre la realidad internacional y la coyuntura interna que ha
sido profundizada por la globalización.

Dentro de los objetivos estratégicos más recurrentes y establecidos en varios de los planes
estratégicos del Ministerio de Relaciones Exteriores10 para la década del 2000 se encuentran los
aquí señalados:

• Defender la soberanía nacional e impulsar el desarrollo integral de las fronteras;

• Consolidar las relaciones bilaterales estratégicas;

• Defender y promover los intereses nacionales en el escenario multilateral;


179
• Apoyar las políticas del Plan Nacional de Desarrollo en el ámbito internacional; •

Mejorar la comprensión de la realidad del país en el exterior;

• Fortalecer los vínculos con las comunidades colombianas en el exterior; •

Fortalecer institucionalmente al Ministerio de Relaciones Exteriores.

El cumplimiento de esos objetivos se ha visto continuamente afectado por la coyuntura


histórica que atraviesa Colombia, en donde, se evidencia una realidad de violencia y de
inseguridad generadas por el terrorismo y financiadas por el negocio transnacional de las

9 .. Este concepto técnico se refiere a la estrecha relación entre lo acontecido en el ámbito nacional y el internacional.

10 .. Plan Estratégico Sector de Relaciones Exteriores 2003 - 2006 y Plan de Acción y metas 2006-2010 del Mi-
nisterio de Relaciones Exteriores.
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

drogas ilícitas y sus delitos relacionados como el desvío de precursores químicos, el lavado de
activos y el tráfico ilícito de armas, municiones y explosivos así como por otras actividades
criminales como el secuestro y la extorsión. Estos flagelos comprometen el desarrollo
económico y social de la Nación, vulneran el Estado Social de Derecho, debilitan la
institucionalidad democrática y afectan a la población civil.

De ahí que de los rasgos de la política internacional, dentro de los problemas más
importantes de la política exterior colombiana, sobresalen el de la securitización, la
bilateralidad, la gubernamentalidad, la clientelización y la fragmentación 11, de acuerdo con el
estudio del grupo de investigadores del CIPE, éstos se han recibido del siglo pasado y no se ha
logrado su solución. Para ilustrar, analistas como Bedjaoui señalan que el orden internacional
existente no siempre puede enfrentar con legitimidad los intereses de los estados más
12
poderosos . En otras palabras, el proceso de globalización y las relaciones internacionales se
están tornando más complejas y sus componentes son cada vez más diversos y más lógicos
superando la racionalidad y control logrado por el Estado.

El cambio del tiempo y del espacio en la actualidad intensifica las relaciones políticas, econó-
micas y culturales, y estructura un contexto internacional indefinido, incierto y fragmentado,
que agregado a la tecnología y la transformación de las reglas económicas y de la agenda
termina superando las capacidades del Estado en la representación adecuada de los intereses
nacionales. Los fenómenos internos y el escenario internacional exigen a Colombia ade-
lantar procesos de integración regional en términos de mercados y culturas, desarrollar sus
fronteras, prepararse para un incremento de flujos financieros y para un mayor intercambio
de bienes y servicios en razón de que se cree que el intensificar las relaciones diplomáticas
fortalece los beneficios comerciales, de inversión y cooperación con diversos países y zonas
económicas e impulsa el aprovechamiento de preferencias arancelarias para los productores
180 colombianos.

Por lo tanto, las relaciones internacionales de Colombia en el siglo XXI, según los pocos
diagnósticos realizados, entre otros el elaborado por “Visión Colombia 2019”, están concen-
tradas en combatir el comercio ilegal de drogas, en mejorar la imagen de Colombia ante la
comunidad internacional, en luchar contra el terrorismo, en expandir el comercio de los pro-
ductos colombianos en el mercado mundial y en los asuntos del medio ambiente. En efecto,
se internacionalizaron problemas como la lucha guerrillera, las drogas ilícitas y los derechos
humanos que se han constituido en una crisis interna con incidencia político-económica que

11 .. CIPE Centro de investigaciones y Proyectos Especiales. Bernardo Vela Obregozo y otros, Leonardo Carvajal,
Martha Ardila . Universidad Externado de Colombia. 1ra edición, julio 2008.

12 .. BEDJAOUI Mohammed, La visión de las culturas no occidentales sobre la legitimidad del derecho internacional
contemporáneo. Anuario de Derecho Internacional, Vol..XI, 1995. p.26.
Contraloría General de la República

influyen en la institucionalidad, la gobernabilidad y la legitimidad. Nuestro país ha recibido


ayuda militar y cooperación comercial de Estados Unidos mediante el Plan Colombia dirigido
a la defensa contra los grupos armados y también ha obtenido preferencia financiera especial
en algunos productos provenientes de la Unión Europea.

La política exterior colombiana durante la mayor parte del siglo XX estuvo orientada hacia el
fortalecimiento de las relaciones con Estados Unidos y en el siglo XXI se continúa en la misma
dirección. Pierre Gilhodes (2002), señala que las relaciones con los Estados Unidos son “el centro
de la política exterior colombiana” por ser este país nuestro primer socio comercial, unido a
Colombia por vínculos y acuerdos bilaterales comerciales, militares, de policía, justicia y
multilaterales. Este creciente enfoque de securitización se plantea como una de las
debilidades de la política exterior colombiana dado que no propicia la construcción de
alianzas en el ámbito multilateral ni la diversificación de la agenda mundial y se ha dado “un
desdibujamiento de las fronteras existentes entre la política doméstica y la internacional” (Ardila,
Cardona & Tickner, 2002).

Para que el efecto de la inserción cumpla con su objetivo y no se convierta en un mal, se


precisa que Colombia atienda las acciones necesarias para responder a los retos y exigencias
de la globalización. En este sentido juega un papel fundamental el manejo de la diplomacia
y el cumplimiento y aprovechamiento de los diferentes acuerdos y tratados internacionales
suscritos con los diferentes organismos internacionales y con los distintos países en cada uno
de los temas de defensa, medio ambiente, comercio y cooperación internacional.

El CIPE señala otros retos relacionados con la valoración de los recursos naturales; el impacto
positivo que puedan entregar las migraciones internacionales sobre el desarrollo; mantener
el interés de los donantes de cooperación internacional, propiciar que la relación de securiti-
181
zación con Estados Unidos logre una visión pluralista y una estrategia de cooperación que
fortalezca a la sociedad y al Estado mismo; identificar prioridades y oportunidades en ciencia y
tecnología; impulsar y diversificar en forma coherente las relaciones con la Unión Europea y
activar su participación en los organismos transpacíficos (PECC, PBEC y FOCALAE); per-
sistir en el ingreso al Foro de Cooperación Económica de Asia - Pacífico (APEC) y considerar
como una ventaja la estabilidad macroeconómica para lograr una inserción equitativa.

La política exterior del presente siglo se ha diseñado con base en situaciones puntuales y
coyunturales sin revisar las perspectivas de largo plazo, ni consultar los diversos actores del
Estado y de la sociedad civil en la formulación y evaluación de la política exterior. Según
algunos críticos13 esta política se caracteriza por ser en su mayor parte de Gobierno (no de Es-
tado), no revisa los intereses nacionales, no tiene en cuenta la sociedad civil, se ha ceñido a

13 .. Ardila 2002.
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

la solución del problema de la lucha guerrillera, su diplomacia es personalizada y no obedece


a la institucionalidad y, en últimas, presenta ausencia de coordinación. Luego países como
Colombia definen su política exterior en función de su relación con Estados Unidos14. De
forma que geográficamente ha sobresalido la unipolaridad hegemónica de Estados Unidos y
de áreas de influencia menor pero creciente como la Unión Europea, Rusia y China.

De ahí que, en los últimos años, la normatividad y las políticas de las relaciones exteriores co-
lombianas se mantengan en cabeza de la Presidencia y la Cancillería, pero también se articulan
con la participación del Ministerio de Defensa Nacional, del Ministerio del Medio Ambiente, Vi-
vienda y Desarrollo Territorial y, sobre todo, del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

Colombia, mediante el Ministerio de Relaciones Exteriores, ejecuta la política exterior


interactuando con diversos sectores colombianos debido a la diversificación temática para
promover en el ámbito internacional el potencial de inversión en Colombia. Dadas las
dificultades de coordinación que ha vivido el ministerio, en el último Plan Nacional de
Desarrollo el Gobierno ha previsto herramientas que permitan superar estas debilidades.

La globalización ha influido en el esquema tradicional que tenia el orden internacional. Co-


lombia no ha estado ajena a dichos cambios, por ende, viene propiciando activamente las
discusiones conducentes a la democracia internacional y al impulso de los temas que afecten
a los países en desarrollo, tanto en el marco de los organismos multilaterales como en los
demás espacios de concertación. Aquí la cooperación internacional cumple un cometido
importante para el logro de las metas y para obtener el desarrollo social del país.

182 Tratados internacionales


Tratados

De acuerdo con el numeral 2o. del artículo 189 de la Constitución Política, el Presidente de
la República, en su carácter de Jefe del Estado, es el encargado de dirigir las relaciones
internacionales, lo cual incluye la facultad de celebrar con otros Estados o entidades de
derecho internacional, tratados o convenios que se deberán someter a aprobación del
Congreso de la República.

Los tratados internacionales son objeto de una doble regulación jurídica, pues debe existir,
por un lado, una normativa en el ámbito internacional, y por el otro, las normas internas de

14 .. Colombia y su política exterior en el siglo XXI p.Xiii “Colombia y su mundo externo, dinámicas y tendencias.
FESCOL, junio de 2005. Martha Ardila, Diego Cardona y Socorro Ramírez
Contraloría General de la República

los sujetos del Derecho Internacional, partes de los mismos, conforme a su ordenamiento
jurídico interno, cada país plantea un procedimiento propio para la celebración, negociación,
aprobación, ratificación, etc., de dichos tratados.

Los tratados son instrumentos a través de los cuales los Estados y las organizaciones
internacionales contraen obligaciones y establecen reglas para desarrollar sus relaciones
políticas y comerciales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1-A de la Convención de
Viena de 1969.

La dogmática define los tratados como una manifestación de voluntades concordantes, im-
putables a dos o más sujetos de derecho internacional, y destinada a producir efectos jurídi-
cos en conformidad con las normas del derecho internacional (Reuter 1999: 98) y como un
convenio entre Estados u organizaciones internacionales expresado fundamentalmente en el
pacta sunt Servanda (Solari 1999: 34)15.

Es importante mencionar que la Constitución de 1991 no define el vocablo “tratado o conve-


nio”. Es preciso, entonces, referirse a la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados
de 1969 aprobada por el Congreso por la Ley 32 de 1985 y ratificada por Colombia, la cual
define, en su artículo 2, el tratado como “un acuerdo internacional celebrado por escrito entre
Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o
más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular”.

En la Convención de Viena de 1969 se regulan tanto aspectos sustanciales como procedimen-


tales respecto de los tratados que se celebran entre Estados; es de anotar que en las normas
de la Convención se indican los pasos que deben surtirse para que un tratado se entienda
perfeccionado, con carácter vinculante para las partes intervinientes y con fuerza normativa
interna. Esta normatividad establece cuáles sujetos pueden obligarse internacionalmente a 183
través de este tipo de acuerdos, indicando en el artículo 6° que “todo Estado tiene capacidad para
celebrar tratados”. De otra parte, establece cómo pueden representar las personas a un Estado y
qué procedimiento deberán seguir para ello.

Para establecer cuál es la normatividad que gobierna la celebración, vigencia y validez de un


tratado, es importante efectuar una lectura sistémica de lo dispuesto en las constituciones
nacionales de cada país y en el Derecho Internacional y del cual sobre éste es decir sobre el
DIC. deberá tenerse en cuenta primordialmente lo establecido en la Convención de Viena de
1969 sobre el Derecho de los Tratados y en la Convención de Viena de 1986 sobre el Derecho de
los Tratados entre Estados y organizaciones internacionales o entre organizaciones
internacionales.

15 .. Competencias del Congreso de la República, en materia de tratados internacionales - procedimiento y caracterís-


ticas de la aprobación de tratados internacionales en el ordenamiento jurídico colombiano, Carlos García Orjuela.
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

Por efecto de los diferentes tratados y las acciones a realizar en cada sector, el Ministerio de
Relaciones Exteriores se relaciona con diferentes entidades y ministerios del sector público,
pero en especial con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, Ministerio de Defensa y el Ministerio de Cultura. Es así como
buena parte de los tratados firmados obedecen a objetivos de seguridad democrática, de
cooperación internacional, culturales y de educación.

Cuadro 4

Año No. de tratados suscritos en el siglo XXI


por la República de Colombia

2000 13
2001 17
2002 49
2003 53
2004 50
2005 50
2006 51
2007 57
2008 64
Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores.

184
Se observa que el número de tratados suscritos por Colombia ha ido en ascenso, de 13 en el
2000 se pasa a 64, que da cuenta de la importante actividad de integración internacional que ha
realizado el país durante el siglo XXI.

Históricamente visto el proceso dentro de los principales tratados internacionales se


encuentran: el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca de 1947 (Tratado del Río), los
tratados regionales que incluyen el Pacto Andino conocido como la Comunidad Andina
que incluye además a Bolivia, Ecuador y Perú, y los organismos que conforman el Sistema
Andino de Integración.

A continuación se muestran los tratados de libre comercio adelantados por el país, dentro de
los cuales se resalta el suscrito con Estados Unidos que ha quedado pendiente de seguir su
trámite en el congreso estadounidense, después de que el triunfo demócrata en las elecciones
legislativas de noviembre de 2006 en Estados Unidos se congeló.
Contraloría General de la República

Cuadro 5
Estado TLCs, BITs y Capítulos de Inversión

País Fecha inicio Fecha finalización

TLCs Chile Septiembre 2006 Noviembre 2006


Triángulo Norte(Guatemala,
Honduras y El Salvador) Junio 2006 Febrero 2007
Canadá Marzo 2007 En negociaciones
EFTA Marzo 2007 En negociaciones
Estados Unidos Julio 4 2007
BITs Alemania Julio 2006 En negociaciones
Suecia Julio 2006 En negociaciones
China Enero 2007 En negociaciones
Capítulo de Inversión Chile Septiembre 2006 Noviembre 2006
Triángulo Norte Junio 2006 Febrero 2007
Canadá Marzo 2007 En negociaciones
EFTA Marzo 2007 En negociaciones
Fuente: : Ministerio de Relaciones Exteriores.

El Gobierno de Uribe ha defendido la ampliación de los acuerdos bilaterales. Se han


firmado también acuerdos de cooperación técnica con CARICOM Comunidad del Caribe y del
Mercado Común.

Colombia está comprometida con el Programa de las Naciones Unidas sobre el Medio
Ambiente por medio de convenios efectuados entre el organismo mundial y el Ministerio de
Relaciones Exteriores. Estos compromisos atañen fundamentalmente a la Dirección de Asuntos
Económicos, Sociales y Ambientales Multilaterales de este ministerio.

En cuanto a los convenios de medio ambiente figura la Convención de las Naciones Unidas
de Lucha Contra la Desertificación (UNDC). En el marco de las actividades que realiza la Can- 185
cillería ante esta Convención, coordina la participación del país en las reuniones regionales de
los países de América Latina y el Caribe parte de la UNCCD. La última de ellas tuvo lugar en
Ciudad de Panamá (Panamá) del 17 al 21 de julio de 2006.

Se han firmado también los siguientes tratados: Convenio de Cartagena para la Protección
del Medio Marino, Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques, Convenio sobre Diversidad
Biológica, Protocolo de Cartagena sobre Seguridad en la Biotecnología, Organización Inter-
nacional de Maderas Tropicales, Convención de Basilea sobre el Control de los Movimientos
Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su eliminación, Contención Marco de Naciones
Unidas sobre Cambio Climático, Convención Relativa a los Humedales de Importancia In-
ternacional (Convención Ramsar), Convención sobre el Comercio Internacional de Especies
Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (Convención Cites) y el Protocolo de Montreal rela-
tivo a las sustancias que agotan la capa de ozono, entre otros. En el anexo 1 se puede obser-
var una relación de los tratados adelantados por Colombia en cuanto a Medio Ambiente.
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

Cumbres Internacionales
Es de señalar que Colombia ha tenido participación en las acciones de foros tan reconocidos
como la Organización de las Naciones Unidas (ONU), que aborda temas relativos a la seguri-
dad para conseguir mejoras en todos los aspectos del desarrollo humano. Las últimas confe-
rencias de alto nivel sobre asuntos de desarrollo, casi siempre cumbres, son la continuación
de una serie que comenzó en los años 70, y han abierto nuevas vías en muchos campos16.

Mediante la implicación de presidentes, primeros ministros y otros representantes de alto


nivel de las organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales de todo el mundo, así
como de la sociedad civil y el sector privado, estas conferencias han situado problemas difíciles
y persistentes, como la pobreza o la degradación del medio ambiente, en los primeros puestos de la
lista mundial de prioridades. Como noticia importante en los medios de comunicación, han
servido para determinar la opinión pública y persuadir a los líderes mundiales para que presten
apoyo político. La participación de sentenares de organizaciones no gubernamentales (ONG),
ciudadanos, académicos y empresarios ha convertido estas conferencias en “foros mundiales”. La
ONU ha fomentado este aspecto, puesto que se necesita el apoyo de muchos grupos sociales para
aplicar las políticas que se debaten.

El país ha tenido representación en las Cumbres de las Naciones Unidas que han versado
sobre distintos temas que reciben atención mundial, como la primera Cumbre Mundial a fa-
vor de la Infancia (1990), la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Cumbre de la
Tierra, Río de Janeiro, 1992), la Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Viena, 1993),
la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo (El Cairo, 1994), la Cumbre
Mundial para el Desarrollo Social (Copenhague, 1995), la Cuarta Conferencia Mundial sobre
la Mujer (Beijing, 1995) y la Conferencia sobre Financiación para el Desarrollo (Monterrey,
186 México, 2002).

En 2000 se desarrolló la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, para este mismo año se
celebró también la sesión especial de la Asamblea General, Mujer 2000: género, equidad
desarrollo y paz para el siglo XXI, donde se reafirmaron los compromisos de Beijing y se hizo
énfasis en darle mayor importancia a los temas de género en las acciones y acuerdos de las
Naciones Unidas.

La Cumbre del Milenio (Nueva York, 2000) reunió a los líderes mundiales en un evento de
solidaridad ejemplar para conseguir objetivos de desarrollo de largo alcance antes de 2015,
que enfatizó la necesidad de crear unas fuertes alianzas con la sociedad civil para alcanzar
las metas. La característica particular de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Informa-

16 .. Fuente: http://www.itu.int/wsis/basic/faqs.asp?lang=es.
Contraloría General de la República

ción es su organización en dos fases: la Cumbre de Ginebra de 2003, que puso los cimientos
con la Declaración de Principios y el Plan de Acción, y la Cumbre de Túnez, que se celebró en
2005, en la que se analizaron y evaluaron los adelantos conseguidos en la aplicación del Plan
de Acción y se elaboró una agenda con los objetivos a alcanzar hasta 2015. Para el 2002 se
desarrolló la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible.

La Cumbre del Grupo de Río, el Consenso de Cusco, señala que el aumento y la agudización de
la pobreza y el estancamiento económico prolongado constituyen una amenaza para la gober-
nabilidad democrática y el deterioro de la estabilidad de sus instituciones y de la paz social.

Las cumbres de las Naciones Unidas sientan las bases para el libre intercambio de opiniones.
Los lugares en los cuales se celebran conferencias de las Naciones Unidas se designan como
territorio de las Naciones Unidas y están gobernados por las normas y reglamentos del
organismo internacional. El gobierno huésped debe ofrecer acceso a todos los delegados y a
los participantes acreditados, así como a los representantes de los medios de comunicación,
para que éstos gocen de todos los derechos y libertades reconocidos internacionalmente, con
independencia del sitio en el cual se celebre la conferencia.

Cumbre de las Américas: al proceso de las Cumbres pertenecen los 34 países miembros de
la Organización de Estados Americanos (OEA). Uno de los objetivos fundamentales fue la
reorganización de las relaciones interamericanas. La institucionalización, permitió también el
diseño de normas para la acción colectiva de los países, cuya implementación es monitoreada
por el principal foro político del hemisferio, la Organización de los Estados Americanos.

Congresos y conferencias internacionales


187
Son reuniones de representantes de los Estados, cuya finalidad es llegar a la conclusión de un
acuerdo internacional sobre uno o varios asuntos: establecimiento de reglas generales,
solución de problemas concretos, creación de organizaciones internacionales, etc.

Aunque puede establecerse una distinción muy categórica, se reserva en principio el nombre
de congresos para aquellas reuniones en las que participan los Jefes de Estado, quedando el de
conferencias para aquellas que participan otros representantes cualesquiera de los Estados17.

La Conferencia Mundial contra el Racismo, la discriminación racial, la xenofobia y la


intolerancia se realizó en el 2001 y se centró en las minorías, género, educación, religión,
sida, indígenas y trata de blancas.

17 .. Fuente: Sara Vázquez, Modesto. Derecho internacional público. México: Porrúa, 2004. ISBN 970-07-4542-2
(Pág. 59).
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

La Conferencia Internacional sobre Financiamiento del Desarrollo se realizó en el 2002.

Para el 2004 se realizó la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre los países menos
adelantados en la que participaron 193 Estados y varias organizaciones de la sociedad civil.

Aspectos fiscales
La competencia fiscal entre países, los conflictos sobre la base imponible y los tratados de
doble imposición crean un dilema al que se enfrenta una pequeña economía abierta que
pretende promover la inversión privada y financiar la infraestructura social. En este aspecto
surge el control parafiscal y la necesidad de establecer un sistema de cooperación fiscal a
escala mundial que vele por los intereses de las economías en desarrollo.

Políticas bilaterales y multilaterales


Fundamental es el interés por lograr la inserción de Colombia en el ámbito internacional,
igualmente, la Constitución Nacional señala el compromiso de consultar los principios del
derecho internacional, defensa de la soberanía nacional y respeto a la autodeterminación de
los pueblos. Además, resalta la importancia de la promoción de intereses económicos y
comerciales, la incentivación de la inversión y la atracción de la inversión.

Para efectos de ilustrar el estado de internacionalización de Colombia a continuación se des-


criben las relaciones existentes con diferentes áreas:
188

Relación con América Latina y el Caribe

Dirigidas, en especial, a consolidar la seguridad fronteriza y desarrollo integral y espacios de


diálogo político, mediante las comisiones de vecindad con Brasil, Ecuador, Panamá, Perú y Ve-
nezuela. En integración andina la CAN y los foros multilaterales. Desarrollo de Amazonía en el
Tratado de Cooperación Amazónica y en el ámbito latinoamericano y caribeño el Gran Caribe.

Relación con Estados Unidos

La ley de preferencias arancelarias andinas y erradicación de drogas (APTDEA), negociación del


acuerdo de Libre Comercio para las Américas (ALCA) y la promoción del estatus de pro-
tección temporal (TPS) por el que aboga la comunidad colombiana residente en EU.
Contraloría General de la República

Relación con Europa

Ante todo el Acuerdo de Asociación entre la Comunidad Andina y la Unión Europea. Las
relaciones políticas con la UE se sitúan en tres niveles: en el marco del diálogo y de la
concertación con los grupos de países latinoamericanos, concretamente con el Grupo de Río;
en el marco del Acuerdo Unión Europea / Comunidad Andina; y en el ámbito bilateral Unión
Europea / Colombia.

En cuanto al éxito del proceso de integración de la Unión Europea, que inicialmente sólo
tenía una orientación económica, fue seguida por una integración política. Este es un gran
ejemplo, basado en un proceso federal donde los estados miembros reconocen las institu-
ciones comunes, comparten y delegan competencias a estos órganos comunitarios. Son de
mencionar, a su vez, los principios claves de integración, a saber: progresividad (adecuar el
ordenamiento jurídico y la estructura productiva), reciprocidad (las competencias delegadas
al organismo supranacional deben ser las mismas de todos los estados integrantes), igualdad
(reciprocidad y correspondencia en condiciones de igualdad), solidaridad (alcanzar objetivos
comunes al conjunto).

Relación con Asia Pacífico

Existen proyectos de cooperación tecnológica y agrícola y el ingreso de Colombia a la


Cooperación Económica de Asia Pacífico (APEC)

Acuerdos bilaterales con terceros países


189
Después de dos años de negociaciones, Colombia llegó a un acuerdo con Estados Unidos para
poner en marcha el Tratado de Libre Comercio (TLC) entre los dos países. Se espera su
aprobación por el Congreso estadounidense. El país adiciona el TLC con EEUU al Tratado de
Libre Comercio firmado entre Colombia, México y Venezuela, aunque este último país renunció
al mismo en mayo de 2006.

Es de destacar la desgravación arancelaria en el ámbito industrial que obtuvo Colombia, con


lo que el 99,99% de estas exportaciones a EEUU que tendrán acceso sin pago de aranceles a
ese mercado (3 partidas de atún y 17 de calzado quedaron con desgravación a 10 años).

En lo pertinente al despacho de mercancías, se acordó agilizar el proceso de entrada de las


mercancías a los países, en un término no mayor a 48 horas contadas desde su llegada a
puerto. El tema agrícola fue el último en acordarse en la negociación. Destacan los acuerdos
logrados en productos sensibles, tales como los pollos, el maíz, el arroz y el azúcar.
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

Otro tema importante fue el de propiedad intelectual, que afecta directamente al mercado de
medicamentos. Los datos de prueba se protegerán durante 5 años para medicamentos y 10
para agroquímicos. Habrá un período de gracia de 5 años para solicitar el registro sanitario
luego de que este permiso se conceda en EU.

La APTDEA (Ley de Preferencias Comerciales Andinas y Erradicación de la Droga) beneficia


especialmente al sector textil. Con relación al tema de servicios financieros se acordó preser-
var la facultad de las autoridades colombianas de diseñar y regular el sistema de seguridad
social. Se permitirá también el establecimiento en Colombia de bancos de EEUU a través de
sucursales con capital incorporado en el país con el fin de preservar la equidad competitiva.
Así mismo, se acordó que las partes pueden adoptar medidas prudenciales cuando el sistema
financiero determine acciones que perjudiquen a los usuarios del sector. En el tópico de segu-
ros, se acordó que los países pueden aplicar impuestos compensatorios evitar desequilibrios
de competitividad en la prestación de seguros asociados a gravámenes diferenciales.

En cuanto a inversión, incentiva la llegada de inversión extranjera. Se establecieron aspectos


como el preestablecimiento, que brinda la posibilidad al inversionista de reclamarle al Estado por
normas que se expidan y perjudiquen su proyecto, salvo las normas relacionadas con salud
y medio ambiente.

En la dinámica internacional juegan un papel decisivo las organizaciones económicas


multilaterales, los procesos de integración económica y el problema del desarrollo en los
países del Tercer Mundo, la relación existente entre el Derecho Público Internacional y los
procesos políticos y económicos que se definen y tienen lugar en el sistema internacional, que
afectan las relaciones entre los actores (tradicionales y nuevos).
190
En este contexto, Colombia requiere de un proyecto de modernización con la búsqueda de múl-
tiples interlocutores y escenarios diferentes, la suscripción de acuerdos de libre comercio, el acer-
camiento comercial con otros bloques económicos y la modernización del aparato productivo.

El país ha buscado concertaciones e integraciones en el contexto latinoamericano como el


Grupo de Río (en el ámbito regional) cuyas actividades y metas giran alrededor de unos
principios compartidos, como la consolidación de la democracia, el libre intercambio
comercial, la acción conjunta para promover el desarrollo, la integración económica. Se ha
fomentado el flujo de las inversiones de la CEE, Comunidad Económica Europea, hacia los
países que conforman el Grupo de Río y el incremento de intercambios comerciales.

Colombia ha conformado grupos como el Grupo Andino, el Grupo de los Tres, ha organizado
las relaciones con Centroamérica y el Caribe, con Estados Unidos, con Europa y con la
Cuenca del Pacífico.
Contraloría General de la República

Colombia cuenta con delegaciones ante la Organización de las Naciones Unidas, la


Organización de los Estados Americanos, el GATT (Acuerdo General sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio).

En cuanto al Sistema Interamericano, Colombia está inmersa en un bloque regional que


cubre a todos los países del hemisferio occidental y el cual desde finales del siglo XIX, está
conformado por varias instituciones que manejan todos los aspectos de las relaciones inter -
estatales, la OEA y el TIAR.

El Comité Internacional de la Cruz Roja y la Organización Internacional para las Migraciones


contribuyen con recursos a atender el problema del desplazamiento interno.

Desde el nivel bilateral es de resaltar la interrelación entre el comercio y el desarrollo que se ve


reflejada en las relaciones bilaterales de Europa con países menos desarrollados como en los
acuerdos de asociación económica (AAE).

Via multilateral
La Organización Mundial de Comercio (OMC) busca alcanzar los objetivos establecidos en
la Agenda de Desarrollo de Doha (ADD), de manera que lo importante de las negociaciones
sea el desarrollo, reconociendo la necesidad de los países pobres de explotar las posibilida-
des del sistema comercial multilateral. En esta agenda sobresalen temas como el acceso al
mercado de productos industriales de los países en desarrollo, la apertura de los mercados
agrícolas, la liberalización de los servicios con condiciones especiales para los países más
pobres, facilitar los intercambios protegiendo a los países en desarrollo contra las prácti-
191
cas discriminatorias, y reforzar las capacidades de los países pobres para aprovechar las
ventajas de la apertura comercial.

La UE es el mayor proveedor mundial de preferencias comerciales a favor de países en vía


de desarrollo y el mayor importador de productos agrícolas.

El esquema de reducción y eliminación de aranceles de la Unión Europea creado en 1971


(SPG) ha sido renovado en el 2006 hasta el 2013. Todos los países de América Latina que no
cuentan con un acuerdo comercial con la UE se benefician del SPG.

Participación en organizaciones internacionales

El Anexo No. 2 presenta los tratados suscritos por Colombia con varias organizaciones in-
ternacionales. Así, cuenta con relaciones multilaterales con la Misión de la Unión Europea,
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

Misión Permanente en las Naciones Unidas, en ALADI, en MERCOSUR, en la UNESCO, en la


FAO en la Organización de Estados Americanos.

Es miembro del Grupo de los Tres, del Grupo de los 11, Grupo de los 24, Grupo de los 77, de la
Agencia Internacional de Energía Atómica, de la Organización Internacional de Aviación Civil,
Organización Internacional del Trabajo, Organización Marítima Internacional, Comité Olímpico
Internacional, Organización Internacional para la Migración, Unión Internacional de
Telecomunicaciones, Movimiento de los No Alineados, Organización Mundial de la Salud y
Organización Mundial de la Propiedad Intelectual.

En el escenario multilateral para 2004, Colombia logró el apoyo de la comunidad interna-


cional a la política de seguridad democrática y de cooperación mediante la suscripción de
un acuerdo con la OEA para establecer una Misión de Apoyo y Verificación de los procesos
de paz en Colombia18, la aprobación en la Comisión de Prevención del Delito y Justicia
Penal de Naciones Unidas de las Resoluciones sobre lucha contra el secuestro y sobre trata
de personas.

Firma con la OEA-CICAD (Comisión Interamericana para el control del Abuso de Drogas) un
convenio para estudiar los efectos de las fumigaciones aéreas con glifosato sobre la salud
humana y el medio ambiente.

Con la CIFTA (Convención Interamericana contra la fabricación y el tráfico ilícito de armas


de fuego, municiones y explosivos y otros materiales relacionados) el país propició la adop-
ción de la Declaración de Bogotá, que constituye un Plan de Acción hemisférico para luchar
contra la fabricación y el tráfico ilícito de armas de fuego municiones y explosivos.
192
Mediante instituciones de carácter público internacional como la ONU (Organización de las
Naciones Unidas), el plano político ha adquirido una nueva dimensión que aspira a la
universalidad y se aproxima cada vez más al fenómeno de la globalización, desempeñando un
papel fundamental en la resolución de conflictos y mantenimiento de la paz. Igual ocurre
con, la Organización de Estados Americanos, la Unión Europea y la Corte Penal Internacional.
Son importantes también los esfuerzos de organizaciones internacionales de carácter no estatal,
como la Cruz Roja, la Unión Postal Universal y la Alianza Mundial de la Juventud y de
algunas ONGs, entre otras.

18 .. Segundo Consejo Público de Ministros, julio 17 de 2004.


Contraloría General de la República

Relaciones con las Instituciones Financieras Multilaterales

FMI (Fondo Monetario Internacional):

En 1945 se creó El Fondo Monetario Internacional para promover una economía mundial
sólida. El primer acuerdo de facilidades extendidas que firmó Colombia con el FMI fue en
1999, con vencimiento a tres años y que contemplaba un préstamo de contingencias por
2.700 millones de dólares. Para 2003 se firmó un segundo acuerdo, en la modalidad Stand By
por dos años y por 2.200 millones. Su vigencia se prorrogó desde finales de 2004 hasta el 15 de
abril de 2005. Colombia cumplió con todos los objetivos de este acuerdo, incluyendo déficit
fiscal, reservas internacionales e inflación.

El tercer acuerdo fue aprobado por el directorio del FMI en abril de 2005, vigente por 18
meses, hasta noviembre de 2006. Se trata de otro acuerdo Stand By, por una cuantía de 600
millones de dólares, que representan el 35% de la cuota anual de Colombia en el FMI. Son
recursos de reserva, que se utilizan únicamente en caso de que el país afronte dificultades
para cumplir con sus compromisos internacionales.

El FMI y la OMC son organismos internacionales con 143 miembros en común. El interés
principal del FMI se centra en el sistema monetario y financiero internacional y el de la OMC en
el sistema de comercio internacional, pero ambos organismos colaboran entre sí para garantizar
un sistema sólido de comercio y pagos internacionales.

Banco Mundial (BIRF)

Actualmente Colombia cuenta con 23 proyectos con financiamiento del Banco Mundial que 193
se encuentran en ejecución y once donaciones. Entre ellos figuran los siguientes:

- US$300 millones para ampliar el acceso a la educación superior: El préstamo de US$300


millones de dólares para apoyar al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios
Técnicos en el Exterior (ICETEX) para financiar el acceso a la educación superior para
estudiantes provenientes de familias de bajos ingresos.

- US$30 millones para el programa de paz y desarrollo que se implementa en cinco regiones y
109 municipios donde el conflicto es intenso, con el objeto de incrementar los activos de la
población vulnerable para reducir el riesgo de desplazamiento y el restablecimiento
económico y social de 20.000 familias actualmente desplazadas.

- US$ 87 millones para apoyar al gobierno en la reducción de la pobreza y la desigualdad, y


promover la inversión en capital humano entre los más desfavorecidos. Este proyecto con-
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

templa la consolidación y expansión del Programa Familias en Acción y extenderlo a 400 mil
familias en pobreza extrema o de zonas afectadas por la violencia. También busca mejorar el
sistema de monitoreo y evaluación del sector de protección social. US$ 90 mil para la elabo-
ración de un estudio sobre desmovilización y reintegración social y económica de ex-comba-
tientes, con el fin de ofrecerle al gobierno un análisis del programa a la luz de la experiencia
internacional, así como entregarle información y recomendaciones para ajustar el programa
y así incrementar el éxito en su implementación. US$ 250 millones para desarrollar sistemas
de transporte rápido de alta calidad y sostenibles en ciudades grandes y medianas de Colom-
bia para mejorar la movilidad entre los corredores de transporte colectivo más estratégicos,
así como incrementar el acceso a los pobres a través de la integración de tarifas 19.

Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

El Grupo BID está integrado por el Banco Interamericano de Desarrollo, la Corporación


Interamericana de Inversiones (CII) y el Fondo Multilateral de Inversiones (Fomin). La CII enfoca
su acción en el apoyo a la pequeña y mediana empresa, mientras que el Fomin promueve el
desarrollo del sector privado a través de donaciones e inversiones.

Colombia recibe colaboración del BID en múltiples proyectos y por diferentes medios de
financiación y donaciones. En efecto, esta institución ha establecido estrategias de desarrollo
dirigidas a nuestro país en temas de desarrollo urbano y rural, salud, educación,
modernización del estado, transporte, comercio, medio ambiente y otros 20.

La Corporación Andina de Fomento (CAF)


194
Durante el último quinquenio (2001-2005) ha aprobado operaciones para Colombia por un
monto global de 4.344 millones de dólares, lo que representa un promedio de 869 millones por
año, equivalentes a un 24% del total aprobado en este período, mientras que los desembolsos
ascienden a 2.630 millones (24% de lo desembolsado a todos los países) 21.

Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE)

Los países fundadores son Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica y
como país extra regional se encuentra Colombia, entre otros. Es la institución financiera
más

19 .. http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL

20 .. http://www.iadb.org

21 .. http://www.caf.com
Contraloría General de la República

grande de Centroamérica, se creó para promover la integración y el desarrollo económico y


social de la región.

Organización Mundial de Comercio (OMC)

Colombia es miembro de la OMC desde el 30 de abril de 1995. Participa activamente dentro del
Comité de Comercio y Medio Ambiente, y ha firmado todos los tratados importantes concluidos
sobre el medio ambiente en los últimos años.

Organismos y asociaciones regionales


En la actualidad, Colombia está inmersa en diversos procesos de integración y de apertura
comercial. En el ámbito de la Comunidad Andina (CAN), en las últimas reuniones no se ha
concretado la aplicación de un arancel externo común andino, sobre el que sólo existe
acuerdo, no ratificado, para el 62% del universo arancelario. Venezuela se retiró del bloque
andino en abril de 2006.

La CAN ha avanzado en las negociaciones de acuerdos con otras zonas comerciales,


especialmente con MERCOSUR, cuyos países firmaron en diciembre de 2003 una Zona de
Libre Comercio para los productos originarios y procedentes de los países firmantes,
mediante desgravaciones progresivas y automáticas.

El país ha participado en forma activa en los foros multilaterales en temas de defensa, pro-
fundización democrática, derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario, lucha 195
contra terrorismo, problema de drogas, medio ambiente, erradicación de la pobreza y lucha
contra el hambre y la exclusión social. Igualmente, ante agencias y órganos multilaterales ha
promocionado el comercio, la inversión y el apoyo a proyectos y programas del Gobierno.

Mediante diferentes instrumentos la comunidad internacional da muestras de buscar el


bienestar mundial, así en la Carta de la OEA y en la Carta Democrática Interamericana, se
impulsa el bienestar social, una distribución equitativa de los beneficios del crecimiento
económico, el aumento de los niveles de vida del hemisferio, la eliminación del hambre y
alcanzar la seguridad alimentaría, la creación de nuevas fuentes de empleo y la promoción
del espíritu emprendedor.

Se han desarrollado las Cumbres de las Américas, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social
(Copenhague, 1995); la Cumbre del Milenio de Naciones Unidas (Nueva York, 2000); la Con-
ferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo (Monterrey, 2002); la Cumbre
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (Johannesburgo, 2002); y la Reunión Plenaria de Alto


Nivel del sexagésimo período de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas (Nueva
York, 2005), como condición fundamental para el desarrollo sostenible.

En el Consenso de Monterrey se establece que cada país es el principal responsable de su


propio desarrollo social y económico a través de políticas sólidas, la promoción de una buena
gestión pública en todos los niveles y el respeto al estado de derecho y que, al mismo tiempo, la
comunidad internacional debe apoyar los esfuerzos nacionales.

El país adquirió en Naciones Unidas un compromiso internacional dirigido a fortalecer su


proceso de desarrollo. En la Cumbre del Milenio, 189 países firmaron un pacto con ocho
objetivos de desarrollo a cumplirse entre ese momento y el 2015. Organismos
internacionales como las Naciones Unidas, el Banco Mundial, el Fondo Monetario
Internacional y la Organización para el Comercio y el Desarrollo Económico (OCDE) se
comprometieron a coordinar, promover y hacer seguimiento a los objetivos propuestos,
exigiendo la presentación de informes periódicos y una evaluación de avances en el año 2005.

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio es un programa con ocho objetivos, 18 metas y un
seguimiento de 48 indicadores generales. Tiene seis ejes aplicables según el estado de desarrollo
de cada país: a) reducción de la pobreza extrema, el hambre y la desnutrición, b) mejora
sustancial en los indicadores de la salud infantil, materna y de enfermedades endémicas, donde
actúa la salud pública. c) ampliación de la cobertura en la educación básica y reducción del
analfabetismo, d) recuperación del medio ambiente y reducción del CO2, e) creación de
mejores oportunidades de empleo para jóvenes y mujeres y f) puesta en marcha de una política
de integración al desarrollo.
196
Dentro de las metas establecidas se menciona la de desarrollar un sistema comercial y finan-
ciero abierto, basado en normas, previsible y no discriminatorio. Ello incluye el compromiso de
lograr una buena gestión de los asuntos públicos y la reducción de la pobreza, en cada país
y en el plano internacional.

Atender las necesidades especiales de los países menos adelantados. Ello incluye el acceso libre
de aranceles y cupos para las exportaciones de los países menos adelantados, el programa
mejorado de alivio de la deuda de los países pobres muy endeudados y la cancelación de la
deuda bilateral oficial y la concesión de una asistencia oficial para el desarrollo más generosa a
los países que hayan mostrado su determinación de reducir la pobreza.

Para alcanzar estos objetivos de la Declaración del Milenio se requiere el cumplimiento de


las estrategias establecidas y el respaldo con una adecuada financiación y la responsabilidad
mutua de cada uno de los países. En este sentido, juegan un papel fundamental el manejo
Contraloría General de la República

de las relaciones internacionales como el desarrollo de acuerdos bilaterales y la contribución de


las organizaciones multilaterales.

La financiación de los objetivos de desarrollo del Milenio (ODM), será una responsabilidad
compartida entre el gobierno central y los gobiernos departamentales y municipales, con el
apoyo de las empresas privadas, las agencias internacionales y la sociedad civil.

Las estrategias planteadas para el cumplimiento de las metas, deberán ser incluidas en los
planes nacionales de desarrollo y se promoverá su inclusión en los planes territoriales, de tal
forma que se asegure la inversión del presupuesto nacional y territorial en el cumplimiento
de los objetivos. Los ministerios sectoriales deberán contemplar entre sus programas priori-
tarios y en la cofinanciación con iniciativas regionales, aquellos relacionados con el logro
de los objetivos y metas planteados. Buena parte de los programas actualmente existentes
apuntan a dicho propósito y deberán ser consolidados y fortalecidos, además de introducir
mejoras en la eficiencia, eficacia, acceso y calidad de dichos programas.

Como alternativas complementarias, los gobiernos nacional y territoriales deberán analizar sus
requerimientos de financiamiento externo en concordancia con las normas vigentes en
términos de capacidad de endeudamiento y saneamiento fiscal.

Según el Informe de Naciones Unidas de 2005, en América Latina sólo Chile alcanzó la
primera meta. La política de liberalización y la reducción de la injerencia económica del Estado,
no ha creado bienestar; es importante armonizar las políticas macroeconómicas y sociales y
orientarlas a los objetivos integrales del desarrollo humano.

En Colombia22 los efectos de la recesión de 1999 y el impacto de la lucha guerrillera han di-
ficultado el proceso de iniciación de reducción de la pobreza y requiere un gran esfuerzo con 197
un alto componente de equidad entre grupos sociales y regiones para los 10 siguientes años,
en donde los procesos participativos son los instrumentos para construir la gobernabilidad.

El Sistema de Naciones Unidas a partir de 2006 acuerda con el país un nuevo ciclo de
cooperación por parte de las 22 agencias, fondos y programas presentes en Colombia.

El octavo objetivo pretende que los países desarrollados movilicen recursos, condonen com-
promisos de deuda externa (meta 15), transfieran tecnologías, fomenten la financiación más
favorable con una asistencia oficial de desarrollo AOD (meta 13) y un acceso amplio y equi-
tativo de sus mercados a los productos de los países en desarrollo (metas 12 y 13).

22 .. Informe de Colombia, Objetivos de Desarrollo del Milenio, HACIA UNA COLOMBIA EQUITATIVA E
INCLUYENTE, Departamento Nacional de Planeación, CEPAL, PNUD. En el 2005, el Consejo Nacional de Política
Económica y Social, Conpes, aprobó el documento “Metas y estrategias de Colombia para el logro de los Objetivo de
Desarrollo del Milenio 2015.
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

La OAD son flujos financieros, concesiones o préstamos dirigidos al sector oficial de los países
en desarrollo, acompañados algunas veces de cooperación técnica para promover el desarrollo
económico y social. Para 2002 la OAD neta de todos los donantes alcanzaba 441 millones de
dólares, equivalente a 10 dólares per cápita, el Ingreso Nacional Bruto (INB) de 0,17% en la
década del 90 se incrementó a 0,56% en el 2002. Para 2002 Estado Unidos dona el 69% del
total de los recursos y la proporción de compromisos condicionados aumentó e igualmente lo
destinado a la lucha contra las drogas, a la lucha guerrillera y a la construcción de paz.

Colombia requiere asumir los problemas relacionados con el control a las drogas tanto en su
oferta como en su demanda, mediante la adhesión a instrumentos internacionales y la
consolidación de unidades de inteligencia financiera.

Organismos económicos regionales

CEPAL

La Comisión Económica para América Latina (CEPAL) fue establecida por la Resolución
106 (VI) del Consejo Económico y Social, del 25 de febrero de 1948, y comenzó a funcionar
ese mismo año. En su Resolución 1984/67, del 27 de julio de 1984, el Consejo decidió que la
Comisión pasara a llamarse Comisión Económica para América Latina y el Caribe.

Es una de las cinco comisiones regionales de las Naciones Unidas y su sede está en Santiago
de Chile. Se fundó para contribuir al desarrollo económico de América Latina, coordinar las
acciones encaminadas a su promoción y reforzar las relaciones económicas de los países
198 entre sí y con las demás naciones del mundo. Posteriormente, su labor se amplió a los países
del Caribe y se incorporó el objetivo de promover el desarrollo social.

Tiene dos sedes subregionales, una para la subregión de América Central, ubicada en México
D. F. y la otra para la subregión del Caribe, situada en Puerto España, establecidas en junio de
1951 y diciembre de 1966, respectivamente. Además, tiene oficinas nacionales en Buenos Aires,
Brasilia, Montevideo y Bogotá y una oficina de enlace en Washington, D. C.

SELA

El Sistema Económico Latinoamericano (SELA) es un organismo regional


intergubernamental, integrado por 26 países de América Latina y el Caribe. Fue creado el 17
de octubre de 1975 mediante el Convenio Constitutivo de Panamá y agrupa a los países de
América Latina y el Caribe.
Contraloría General de la República

Los objetivos principales del SELA son: promover un sistema de consulta y coordinación para
concertar posiciones y estrategias comunes de América Latina y el Caribe, en materia
económica, ante países, grupos de naciones, foros y organismos internacionales, así como
impulsar la cooperación y la integración entre países de la subregión.

ALADI

El Área Latinoamericana de Integración (ALADI) es el mayor grupo latinoamericano. Tiene


12 países miembros desde Argentina hasta México. El Tratado de Montevideo es su marco
jurídico global constitutivo y regulador, fue suscrito el 12 de agosto de 1980 estableciendo
los siguientes principios generales: pluralismo en materia política y económica; convergencia
progresiva de acciones parciales hacia la formación de un mercado común latinoamericano;
flexibilidad; tratamientos diferenciales con base en el nivel de desarrollo de los países miem-
bros; y multiplicidad en las formas de concertación de instrumentos comerciales.

A su amparo, por expresa atribución concedida a sus órganos, los países miembros pueden,
sin necesidad de otro texto legal autorizante interno, aprobar acuerdos de muy diversa
naturaleza.

Aladi propicia la creación de un área de preferencias económicas en la región, con el objetivo


final de lograr un mercado común latinoamericano, mediante tres mecanismos:

• Preferencia arancelaria regional que se aplica a productos originarios de los países miem-
bros frente a los aranceles vigentes para terceros países;
199
• Acuerdos de alcance regional (comunes a la totalidad de los países miembros);

• Acuerdos de alcance parcial, con la participación de dos o más países del área.

Tanto los acuerdos regionales como los de alcance parcial (Artículos 6 a 9) pueden abarcar
materias diversas como desgravación arancelaria y promoción del comercio; complementación
económica; comercio agropecuario; cooperación financiera, tributaria, aduanera, sanitaria;
preservación del medio ambiente; cooperación científica y tecnológica; promoción del turismo;
normas técnicas; y muchos otros campos previstos a título expreso o no en el TM 80 (Artículos
10 a 14).

ALADI da cabida en su estructura jurídica a los más vigorosos acuerdos subregionales, pluri-
laterales y bilaterales de integración que surgen en forma creciente en el continente (Comu-
nidad Andina de Naciones, Grupo de los Tres, Mercosur). En consecuencia, le corresponde,
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

como marco institucional y normativo de la integración regional, desarrollar acciones


tendientes a apoyar y fomentar estos esfuerzos con la finalidad de hacerlos confluir
progresivamente en la creación de un espacio económico común.

CAN

La Comunidad Andina es una organización subregional con personería jurídica internacional


constituida por Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú e inicialmente conformada por Venezuela y
compuesta por los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración (SAI). Ubicados en
América del Sur, los cinco países andinos agrupan a 120 millones de habitantes en una
superficie de 4.710.000 kilómetros cuadrados, cuyo Producto Bruto Interno ascendía en 2002 a
260.000 millones de dólares.

Los principales objetivos de la Comunidad Andina (CAN) son: promover el desarrollo


equilibrado y armónico de sus países miembros en condiciones de equidad, acelerar el
crecimiento por medio de la integración y la cooperación económica y social, impulsar la
participación en el proceso de integración regional, con miras a la formación gradual de un
mercado común latinoamericano y procurar un mejoramiento persistente en el nivel de vida
de sus habitantes23.

El 26 de mayo de 1969 los países sudamericanos del área andina suscribieron el Acuerdo de
Cartagena, también conocido como Pacto Andino, con el propósito de establecer una unión
aduanera en un plazo de diez años. A lo largo de tres décadas, el proceso de integración
andino atravesó por distintas etapas. De una concepción básicamente cerrada de integración
hacia adentro, acorde con el modelo de sustitución de importaciones, se reorientó hacia un
200 esquema de regionalismo abierto.

Las reformas institucionales le dieron al proceso una dirección política y crearon la Comu-
nidad Andina (CAN) y el Sistema Andino de Integración (SAI). Las reformas programáticas
ampliaron el campo de la integración más allá de lo puramente comercial y económico.

A partir del 1 de agosto de 1997 inició sus funciones la Comunidad Andina con una
Secretaría General de carácter ejecutivo, cuya sede está en Lima (Perú). Se formalizó también
el establecimiento del Consejo Presidencial Andino y del Consejo Andino de Ministros de
Relaciones Exteriores como nuevos órganos de orientación y dirección política. La Comisión
comparte su facultad legislativa con el Consejo de Cancilleres y está facultada a celebrar
reuniones ampliadas con ministros sectoriales.

23 .. Comunidad Andina, www.comunidadandina.org y Ministerio de Comercio Industria y Turismo.


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Entre los actuales desarrollos, vale la pena mencionar que la Unión Europea y la Comunidad
Andina completaron, el 26 de julio de 2005, en Bruselas, la segunda reunión del Grupo de
Trabajo encargado de llevar a cabo el proceso de Valoración Conjunta de la Integración
Económica en la Subregión Andina. Las dos partes reiteraron la voluntad compartida de
buscar la negociación de un acuerdo de asociación que incluya una zona de libre comercio a
partir del análisis y resultados del presente proceso de valoración que se inició en Lima al
comienzo del pasado mes de abril.

CAN-MERCOSUR

La firma del Acuerdo de Complementación para la conformación de una zona de libre co-
mercio se dio el 16 de diciembre de 2003. Su entrada en vigor fue fijada para el 1 de julio
de 2004. Suscribieron el acuerdo Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay (Estados miembros
del Mercosur), Colombia, Ecuador y Venezuela (Países miembros de la CAN). Bolivia y Perú
tienen acuerdos de libre comercio con el Mercosur desde el 17 de diciembre de 1996 en el
caso del primero (ACE Nº 36) y desde el 25 de agosto de 2003 en el caso del segundo país
andino (ACE Nº 58).

La Comunidad Sudamericana de Naciones

Colombia participó en septiembre de 2000, en la celebración de la primera Cumbre Sudame-


ricana donde se adquirió el compromiso presidencial de promover la integración regional
para enfrentar los retos vigentes y aprovechar las ventajas ofrecidas por la globalización,
así como para luchar contra la exclusión social a partir de una nueva visión compartida del
desarrollo integral de Sudamérica. Sobresalen cinco áreas: la democracia; el comercio; la 201
infraestructura de integración; las drogas ilícitas y delitos conexos; así como la información, el
conocimiento y la tecnología.

Se creó la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional en América del Sur


(IIRSA) y la Declaración sobre la Zona de Paz en la conformación de la Comunidad
Sudamericana de Naciones en el marco de la Tercera Reunión de Presidentes de América del Sur,
celebrada en Cusco, Perú, el 8 de diciembre de 2004. Este instrumento político busca
“desarrollar un espacio sudamericano integrado en lo político, social, económico, ambiental y
de infraestructura que fortalezca la identidad propia de América del Sur y que contribuya, a
partir de una perspectiva subregional y en articulación con otras experiencias de integración
regional, al fortalecimiento de América Latina y el Caribe y le otorgue una mayor gravitación y
representación en los foros internacionales”24.

24 .. Informe del Ministerio de Relaciones Exteriores al Congreso, 2001


Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

La integración suramericana cuenta con una población de 361 millones de personas que
representan el 6 % del agregado mundial, la posesión del 3,71% de las reservas de gas natural
del mundo, el 8,61% de las reservas del petróleo crudo y el 20% de agua dulce del planeta.
Los cinco países andinos junto con Brasil son considerados megadiversos. La región
sudamericana presenta crecimiento lento y volátil, la participación en el comercio mundial ha
disminuido y las posiciones competitivas se han debilitado 25.

De acuerdo con la Declaración del Cuzco, los niveles y ámbitos de acción conjunta de la
Comunidad Sudamericana se establecerán e implementarán progresivamente, para promover la
convergencia y sobre la base de la institucionalidad existente, evitar la duplicación y
superposición de esfuerzos y sin que implique gastos financieros adicionales.

Integración económica y comercial, tratados de libre comercio y multinacionales


El libre comercio es el determinante primordial de la integración y de la política exterior de
los países de América Latina. Existe una relación más estructurada entre comercio e inversio-
nes, una reactivación de los asuntos de seguridad y una gran tendencia al multilateralismo.

En materia económica sobresalen los temas de la seguridad jurídica para la inversión extran-
jera y la promoción de los TLCs. En este último caso, el gobierno nacional ha advertido tanto
el grado de importancia selectiva con los países a suscribir, como también la modalidad de
ser multilateral o bilateral. Considera que estos tratados son un imperativo mundial median-
te los cuales se han de asegurar las cláusulas del comportamiento comercial con los mercados
202 vinculados, así existan pro tempore mecanismos como la APTDEA (extensión de preferen-
cias arancelarias por parte del Congreso de los Estados Unidos, el 28 de febrero de 2008).

En el plano económico se conoce la multipolaridad, constituida por bloques comerciales, a


saber: la Unión Europea, el NAFTA (Estados Unidos, Méjico y Canadá), Japón y los Tigres
Asiáticos (Taiwán, Corea del Sur, Singapur, Indonesia, Malasia y Filipinas), cada una de estas
potencias económicas busca la hegemonía en el siglo XXI.

La Unión Europea, con una población de 455 millones de personas, está compuesta por:
Alemania, Francia, Reino Unido, Italia, España, Polonia, Países Bajos, Portugal, Grecia,
Bélgica, República Checa, Hungría, Suecia, Austria, Bulgaria, Dinamarca, Eslovaquia, Finlandia,
Irlanda, Lituania, Letonia, Eslovenia, Estonia, Chipre, Luxemburgo y Malta.

25 .. http://www.comunidadsudamericana.com
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NAFTA, con una población de 425 millones de personas, compuesta por: Estados Unidos,
México y Canadá.

ASIA- PACIFICO, con una población de 3,391 millones de personas.

Se han consolidado, entonces, actores de poder mundial como la Comunidad Económica


Europea, la Cuenca del Pacífico y la Europa unificada, que buscan sociedades caracterizadas por
el pluralismo, la no discriminación y la tolerancia desarrollándose en el campo del Derecho
Internacional. Así las cosas, la sociedad internacionalizada exige la existencia de
organizaciones, instituciones y reglas que logren un verdadero orden.

La Comisión Económica para América Latina (CEPAL) propició la creación de mercados


regionales para establecer relaciones económicas con naciones desarrolladas y con el mercado
de Europa Central. Con este sentido se creó el Mercado Común Centroamericano, el Pacto
Andino y la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio.

En 1998 con el proyecto de ALCA, se inició el proceso de negociaciones de tratados de libre


comercio a nivel bilateral y multilateral.

Hay un notable retroceso en el proceso integrador previsto en la Comunidad Andina de


Naciones, CAN. Se ha notado mayor dinamismo con la acción de otros Foros Regionales y en
la misma relación binacional con algunos países. Inclusive, se da el caso en que prima el
concepto del tema específico integrador que el mismo Foro o mecanismo multilateral que lo
motive. La importancia la está imponiendo la naturaleza de las relaciones comerciales que
incidan en el fortalecimiento económico del país.
203
La tendencia actual es a agruparse alrededor de Brasil en la Comunidad Sudamericana de
Naciones y de México en el norte con el Plan Puebla Panamá.

Multinacionales

La forma de globalización más conocida se identifica en la actualidad por un aumento de las


interconexiones entre las distintas colectividades, iniciativa surgida de la forma de gestión
de las empresas multinacionales en la búsqueda de maximizar los beneficios y consolidar su
participación en el mercado mundial, con su integración a escala mundial se superponían
a los Estados en cuanto a reglas de juego del sistema internacional. La definición de globa-
lización más difundida es la que se refiere a un proceso de creciente libertad e integración
mundial de los mercados de trabajo, bienes, servicios, tecnología y capitales; en donde los
líderes son los mercados, los agentes fundamentales son las multinacionales dependiendo de
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

las nuevas tecnologías en el transporte y las telecomunicaciones, y la liberalización de los


intercambios de bienes, servicios y capitales en las negociaciones unilaterales, bilaterales y
multilaterales26.

La globalización se inscribe en un modelo económico que otorga una importancia central a


la existencia de mercados amplios. Luego, la globalización económica se traduce en la exis-
tencia de economías y empresas nacionales o transnacionales altamente dependientes que
requerirían, entre otras cosas, a) la ampliación mundial de los procesos productivos; b) el in-
cremento de las relaciones comerciales interestatales; c) la eliminación de los obstáculos a los
procesos de oferta y demanda en tanto los mismos, para ser eficientes, requieren ser fluidos;
d) la existencia de medios de transporte y de comunicación adecuados; e) la protección de la
propiedad privada, y f) la configuración de garantías suficientes que proporcionen seguridad a
los programas de inversión.

En este contexto, los Estados y las sociedades aumentan su competitividad internacional


para atraer la inversión extranjera y las empresas transnacionales, dado que éstas generan
beneficios tales como: a) la acumulación de capital en el país receptor de la inversión, b) el
desarrollo del mercado nacional, c) la inserción de las empresas del Estado a donde llega la
inversión en los mercados internacionales, y d) la innovación y el desarrollo tecnológico.

En años recientes el flujo de inversión ha registrado una tendencia positiva, posicionando a


Estados Unidos como la principal fuente de inversión directa en Colombia; en 2007, se llegó a
los 1.266 millones de dólares, lo que representó 27% del total 27.

Colombia tiene una amplia base de recursos minerales y agrícolas, una fuerza laboral califi-

204 cada, una economía manufacturera y de consumo moderna y un sistema político democrá-
tico. Más de cuatrocientas compañías multinacionales en Colombia están expandiendo sus
negocios, a pesar de las dificultades causadas por la lucha guerrillera. De las 139 compañías
que aparecen en la bolsa de valores colombiana, 109 son compañías de inversión y
compañías de financiamiento y 30 son compañías de financiamiento solamente. El volumen
de comercio es aproximadamente de US$2 millones diarios, con una capitalización cercana a
los US$17 billones.

A pesar de sus problemas, Colombia se ubica de manera sólida entre los países que es-
tán comprometidos con la implementación de las mejores prácticas internacionales para
fortalecer las bases de su economía de mercado, para reactivar la economía, aumentar la
confianza pública en el mercado de capitales y atraer inversionistas nacionales y extranje-

26 .. DE LA DEHESA Guillermo, Comprender la globalización, Madrid, Alianza, 2000, p.17-19

27 .. Memorias del Informe del Ministerio de Relaciones Exteriores al Congreso, 2008.


Contraloría General de la República

ros. El Gobierno actual, con la aprobación del Congreso, adelanta la aplicación de nuevas
estrategias para avanzar en las reformas estructurales en el plano económico y la estabilidad
macroeconómica. La reforma incluye un proyecto para mejorar el régimen de informes
financieros corporativos28.

La tradicional noción de comercio exterior por países ha sido reemplazada, en buena parte,
por el nuevo elemento de comercio realizado por compañías multinacionales o trasnacionales
distribuidas por el mundo gracias a la globalización financiera; el comercio intra empresarial
de las sociedades transnacionales representa una tercera parte del comercio mundial total y
las exportaciones de las transnacionales a no fíliales suyas representan otra tercera parte, co-
rrespondiendo el tercio restante al comercio entre empresas nacionales distintas de las trans-
nacionales. Según Henry Kissinger: “El sistema internacional del siglo XXI incluirá al menos
seis grandes potencias: Los Estados Unidos, Europa, China, Japón, Rusia y probablemente, la
India, así como multitud de países de tamaño medio y más pequeños”29.

El anexo nos permite observar el comportamiento del comercio de Colombia frente al contexto
mundial a partir del año 2000 hasta el presente.

Seguridad democrática
La política de defensa y seguridad democrática que ha implementado el Gobierno del Presi-
dente Uribe ha sido el tema central sobre el cual ha girado la política exterior de Colombia en
los últimos años, por esto, ha establecido como prioridad la protección contra el terrorismo
y ha diseñado acciones de cooperación internacional. Muestra de la internacionalización
de esta posición son la Resolución 1373 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, 205
la aceptación de las recomendaciones del Comité contra el Terrorismo, el intercambio de
informaciones sobre actividades de redes terroristas y el pronto cumplimiento de órdenes de
captura de la INTERPOL30.

El anexo No.3 presenta los convenios que ha adelantado Colombia para atender el tema de lucha
contra las drogas. De igual manera el anexo No. 4 ilustra los tratados firmados con diferentes
organismos multilaterales por el país para efectos de atender el problema del terrorismo.

28 .. Informes ROSC Colombia, Ecuador y Chile . (REPORT ON THE OBSERVANCE OF STANDARDS AND CODES) M.
Zubaidur Rahman, Luis Schwartz, Banco Mundial. Contabilidad y auditoría. Julio 25 de 2003, Colombia.

29 .. Documento, curso de capacitación academia diplomática de San Carlos. Henry Kissinger, Político Estadounidense,
nacido en Alemania de una familia judía y considerado uno de los más prestigiosos analistas en política exterior del
mundo.

30 .. Alcides Acosta “El conflicto colombiano una prospectiva global” p.17


Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

Defensa de la Soberanía Nacional

En el 2001 Nicaragua demandó a Colombia ante la Corte Internacional de Justicia por el


archipiélago de San Andrés y Providencia. Para el 2008 se produjo un fallo preliminar, frente a
las excepciones preliminares propuestas por Colombia.

En relación con los asuntos de vecindad Ecuador inició demanda contra nuestro país ante la
Corte Internacional de Justicia por las fumigaciones en zona fronteriza. Los convenios
suscritos por Colombia para atender este tema se registran en el Anexo No. 5.

Cooperación Internacional

El Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario 2002 - 2006” establece como una
prioridad en el capítulo “política exterior y cooperación internacional”, la creación y puesta
en marcha del Sistema Nacional de Cooperación Internacional, como mecanismo de articulación
de la cooperación pública y privada que recibe y otorga el país.

La Estrategia de Cooperación busca un mejor entendimiento y participación de la comunidad


internacional en los procesos de transformación de la realidad colombiana, renovar su
compromiso político y financiero con el país, mejorar la calidad de su ayuda, y fortalecer y
ampliar los espacios de diálogo y consulta con los donantes y la sociedad civil.

Desde 2007 Colombia se desempeña como uno de los puntos de contacto (National Contact

206 Point) en América Latina del Séptimo Programa Marco para el fomento de la ciencia y la
tecnología en la Unión Europea.

De acuerdo con el Informe de Colciencias al Congreso de la República de 2008, se han forta-


lecido las relaciones científicas con Alemania, en los últimos años mediante el incremento de
su cooperación con América Latina. En 2007, mediante la estrategia de internacionalización,
logró la suscripción de Convenios de Cooperación con la Secretaría de CTI Productiva (SE-
CYT) de Argentina, y con el Consejo Hondureño de CyT (COHCIT); igualmente, se continuó la
colaboración de: CIAM, CYTED, CABBIO, CERN, ICGB y Plan Puebla Panamá.

Un aspecto a señalar corresponde al papel de la transferencia de tecnología y la presencia de las


empresas multinacionales en América Latina y su influencia sobre la formulación de la política
exterior de los países en los cuales tienen su casa matriz y sus subsidiarias.

El anexo No. 6 permite ver los convenios de Cooperación Internacional vigentes.


Contraloría General de la República

Fuentes de Cooperación: En el cuadro No. 7 se observa que el país que entrega mayor
cooperación es Estados Unidos. Así mismo, en el cuadro No. 8 se muestra que la mayor parte de
estos recursos se dirigen a la paz y desarrollo regional, al desarrollo social, a la infraestructura
y al desarrollo urbano y empresarial.

Cuadro 7
Fuentes de la cooperación bilateraL 2002-2006
País donante US $ Miles % Participación

Estados Unidos 493,409 58,85%


España 83,069 9,91%
Alemania 62,335 7,43%
Países Bajos 46,284 5,52%
Suecia 36,718 4,38%
Suiza 24,478 2,92%
Noruega 23,970 2,86%
Japón 20,095 2,40%
Francia 17,415 2,08%
Canadá 15,124 1,80%
Bélgica 6,272 0,75%
Reino Unido 3,356 0,40%
Austria 2,687 0,32%
Italia 2,280 0,27%
Finlandia 0,530 0,06%
Dinamarca 0,415 0,05%
Fuente: ACCI Informe al Congreso 2005.

Cuadro 8 207
Usos de la cooperación bilateral 2002-2006
Área temática % Participación

Paz y desarrollo regional 18,2%


Desarrollo social 17,6%
Infraestructura 17,5%
Desarrollo Urbano 14,2%
Desarrollo empresarial 10,1%
Medio ambiente 9,7%
Derechos humanos 8,0%
Estupefacientes 2,0%
Modernización del Estado 1,3%
Ciencia y tecnología 0,6%
Justicia 0,6%
Agropecuario 0,3%
Fuente: ACCI Informe al Congreso 2005.
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

En 2005 se han conseguido recursos por US$230 millones y se han firmado acuerdos por
US$138,5 millones para cooperación regular dentro de los que se destacan los nuevos proyec-
tos de España, Japón, USAID (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional) y
Unión Europea. Con esto, en el cuatrienio se han conseguido en total US$437,2 millones. Igual-
mente importante ha sido la consecución de recursos a través de la Mesa de Cooperación31.

Cuadro 9
Pago de cuotas a organismos internacionales
Año No. organismos y Valor total de las cuotas
foros multilaterales (millones de pesos)

2000 85 23.222
2001 88 23.379
2002 67 31.768
2003 88 30.724
2004 88 30.724
2005 88 36.607
2006 88 58.600
2007 90 32.073
2008 88 36.791
Fuente: Informes de Gestión del Ministerio de Relaciones Exteriores.

En el cuadro anterior se observa la importante contribución realizada por el país a los diferentes
organismos internacionales. Vale la pena señalar que el pago oportuno de estas cuotas permite
a Colombia una mejor posición y facilita su intervención y una mejor representación del país.

208 El Ministerio de Relaciones Exteriores adelanta un estudio sobre los beneficios obtenidos.

Migración

Este es uno de los problemas centrales del mundo contemporáneo, producto de la inmigra-
ción se han formado comunidades transnacionales y se han relativizado las fronteras lo que
ha ocasionado cambios y retos en lo referente a seguridad y fomento del desarrollo.

Se derivan de este fenómeno no sólo la política de los refugiados sino también asuntos de
política exterior debido al impacto social, económico y cultural. En la práctica se observa
que dado un incremento en los flujos migratorios (conocido a pesar de las dificultades para
cuantificarlo) se han incrementado las restricciones de las políticas migratorias.

31 .. Informe de la Presidencia al Congreso, 2005


Contraloría General de la República

El Informe de la Comisión Mundial sobre las migraciones Internacionales 32 da cuenta del


aumento de las migraciones irregulares y son consideradas como una amenaza para la segu-
ridad y la soberanía del Estado, dado que lo relacionan con terrorismo y extremismos.

De acuerdo con la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) 33 los


países más desarrollados estimulan la migración de trabajadores altamente cualificados a pesar
de la alta demanda laboral de no cualificados. Para 2006 llegaron a los países miembros de la
OCDE dos millones y medio de personas con contratos temporales, la mayoría trabajadores sin
formación específica, frente a más de 800.000 personas que llegaron con contratos para un
periodo indefinido de tiempo.

El fenómeno migratorio, vinculado de manera preponderante en la variable demográfica del


país, asciende ya a un 10%34 de la población. Por ello, el gobierno nacional ha entrado a
reforzar los vínculos con este público objetivo no sólo como apoyo para el mejoramiento de
la calidad de vida, sino como una manera de inserción productiva del país en el escenario
internacional.

Frente al problema de la migración el Gobierno ha intentado establecer una política integral


para estimular el sentido de pertenencia e identidad nacional. Identificación y caracterización
de grupos, programas de asistencia, acuerdos de migración laboral y seguridad social,
asociaciones de colombianos, mecanismos que faciliten el ingreso de remesas de colombianos
en el exterior y programas para colombianos indocumentados.

El gobierno nacional ha recurrido a la creación de redes articuladas de comunidades colom-


bianas en el exterior con temas de interés específicos, al fomento de la inversión en Colombia
de los recursos generados por los connacionales, a la suscripción de convenios de seguridad 209
social y al fortalecimiento de los servicios de asistencia social supervisados por el Ministerio de
Relaciones Exteriores.

El último Plan Nacional de Desarrollo (2006-2010) da un lugar importante a la política


migratoria y plantea la ejecución de diferentes programas. Es de señalar la representatividad de
las remesas que llegan a Colombia por concepto de los ingresos obtenidos por los colombianos
en el exterior y que también tiene un impacto social y económico en el país.

32 .. Informe de la Comisión Mundial sobre las migraciones internacionales. “Las migraciones en un mundo in-
terdependiente: nuevas orientaciones para actuar” 2005.

33 .. Panorama 2008 sobre Migración Internacional de la OCDE, septiembre 18 34

.. De acuerdo con Visión Colombia 2019


Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

La migración ha tenido efectos sobre la economía y la sociedad. Las remesas se han constituido
en el segundo rubro de la cuenta corriente colombiana después del petróleo. En 2007 entraron
4.600 millones de dólares que estimulan la actividad económica, mejoran las condiciones de
vida de las familias receptoras financian proyectos de inversión productiva. Sin embargo, la
salida de mano de obra calificada implica un deterioro del capital humano nacional.

Preocupa que, en el momento de las negociaciones incidan circunstancias como la presencia de


connacionales en actividades delictivas como el narcotráfico, la trata de blancas, la delincuen-
cia común. El CIPE señala que alrededor de 5.000 colombianos son deportados anualmente.

Misiones diplomáticas
“En general, la diplomacia colombiana se caracteriza por adaptarse en forma lenta a la incor-
poración de nuevos valores y concepciones respecto al papel que debería cumplir la política
exterior. Particularmente, la política en materia de reconocimiento y establecimiento de re-
laciones diplomáticas con nuevos Estados carece de cualquier contenido conceptual, ya que
en Colombia no se tiene una comprensión clara de la dinámica de los Estados. En efecto, la
conformación político-territorial del globo no es estática, por el contrario sufre constantes
modificaciones que obedecen a un sinnúmero de factores que van variando según la época.
Este proceso constante de cambios políticos y de variaciones en las concepciones sobre re-
laciones internacionales exige a su vez replanteamientos continuos en la política exterior de
los Estados, para amoldarse a las nuevas realidades. En Colombia tampoco existe un régimen
normativo superior al que se podría referir en la formulación de una política en materia de
reconocimiento y establecimiento de relaciones con nuevos Estados.”35 En algunas regiones
del mundo el país tiene una sub representación o está ausente.
210

“El tema de las relaciones internacionales recibió un tratamiento mínimo en la Constitución


de 1991 y, en lo relevante para la conducción de la política de reconocimiento de Estados y
establecimiento de relaciones diplomáticas, apenas se menciona que “las relaciones exterio-
res del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación
de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados
por Colombia” (Art. 9°); y que “el Estado promoverá la internacionalización de las relaciones
políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conve-
niencia nacional” (Art. 226), unos principios de por sí bastante ambiguos. Tampoco existe ley
o decreto que desarrolle más a fondo aquellos preceptos constitucionales.36”

35 .. REVISTA HISTORIA CRÍTICA (selección de artículos de los números 17 - 28) Publicación del Departamento de
Historia - Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de los Andes. La política exterior colombiana en relación con la
formación de nuevos estados en Europa Centro-Oriental John Simon Gabriel Ramjas.
36 .. Op. Cit.
Contraloría General de la República

En el tema de creación y cierre de representaciones diplomáticas se observa que la gestión


no es ordenada ni cuenta con un esquema de prioridades para el establecimiento de relacio-
nes diplomáticas, esto ha sido confirmado por las auditorías realizadas por la Contraloría
General de la República, específicamente en el Informe de Auditoría de la Vigencia 2007.

De 27 Estados soberanos e independientes (incluyendo a las cinco Repúblicas de Asia Central) en


la actualidad Colombia sólo cuenta con dos embajadas localizadas en Moscú y Varsovia. Sin
embargo, el número de embajadas colombianas en el área, en lugar de aumentar, disminuyó
sorprendentemente; hubo de suspenderse la embajada en Belgrado a raíz del conflicto en la
antigua Yugoslavia y, al fusionarse la RDA con Alemania Occidental, la embajada en Berlín
tuvo que ser suprimida, posteriormente, en febrero de 1999, la misión en Sofía fue cerrada en
reciprocidad por el cierre de la misión de ese país en Bogotá. En el 2003 se tomó la decisión de
suprimir las misiones en Praga, Budapest y Bucarest.

Colombia cuenta con 49 representaciones diplomáticas en el exterior.

Cuadro 10
Representaciones diplomáticas de Colombia en el exterior
Alemania Canadá Santo Domingo
Austria Chile Uruguay
Polonia Costa Rica Venezuela
Bélgica Cuba Corea
Portugal Ecuador India
España El Salvador Israel
Rusia Estados Unidos de América Japón
Francia Guatemala Líbano
Gran Bretaña Honduras Malasia 211
Italia Jamaica Egipto
Noruega México Kenia
Suecia Nicaragua Sudáfrica
Suiza Panamá Australia
Santa Sede Paraguay Noruega
Argentina Perú China
Bolivia República Dominicana Países Bajos
Brasil
Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores.
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

Cuadro 11
Representaciones diplomáticas del exterior en Colombia
Alemania Bolivia Japón
Austria Brasil Israel
Bélgica Canadá Líbano
España Chile Marruecos
Francia Costa Rica México
Países Bajos China Palestina
Polonia Cuba Paraguay
Portugal Egipto República Argelina
República Checa Corea Democrática Popular
Rumania El Salvador República Checa
Gran Bretaña Guatemala Perú
Italia Honduras República Dominicana
Noruega India Federación Rusa
Nunciatura Apostólica Indonesia República Oriental del Uruguay
Suiza Jamaica Soberanía Orden Militar de Malta
Suecia Irán República Bolivariana de Venezuela
Argentina
Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores.

En Colombia se cuenta con 49 representaciones diplomáticas del exterior en Colombia. Es de


señalar que algunas representaciones existentes fueron cerradas durante la última década,
debido al problema de violencia que ha vivido nuestro país.

212 Cuadro 12
Representaciones diplomáticas en Colombia
con Agregado Militar
Alemania Francia
España Gran Bretaña
Italia Países Bajos
Rusia Argentina
Australia Bolivia
Brasil Canadá
Corea Chile
China Ecuador
España Estados Unidos de América
Guatemala Honduras
México Panamá
Perú República Dominicana
Venezuela
Fuente: Informes de Gestión del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Contraloría General de la República

Cuadro 13
Misiones del exterior en Colombia con Agregado Militar

Alemania
España
Italia
Rusia
Francia
Gran Bretaña
Países Bajos

Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores.

En cuanto a las misiones del exterior en Colombia con Agregado Militar, vale la pena resaltar que
son muy pocas las que existen en el país.
Cuadro 14
Consulados de Colombia en el exterior
País Consulado

Alemania Berlín
Frankfurt
Argentina Buenos Aires
Aruba Oranjestad
Australia Canberra, Sydney
Austria Viena
Bélgica Bruselas
Bolivia La Paz
Brasil Brasilia
Manaos
Sao Paulo
Tabatinga 213
Canadá Montreal
Ottawa
Toronto
Corea Seúl
Costa Rica San José
Cuba La Habana
Chile Santiago
República Popular China Beijing
Hong Kong
Ecuador Esmeraldas
Guayaquil
Nueva Loja (Lago Agrio)
Quito
Santo Domingo de los Colorados
Tulcán
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Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

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País Consulado
Egipto, República Árabe El Cairo
El Salvador San Salvador
España Barcelona
Bilbao
Madrid
Palma de Mallorca
Las Palmas de Gran Canaria
Valencia
Estados Unidos de América Atlanta
Boston
Chicago
Houston
Los Ángeles
Miami
Nueva York
San Francisco
Washington
Puerto Rico San Juan
Francia Paris
Gran Bretaña Londres
Guatemala Ciudad de Guatemala
Honduras Tegucigalpa
India Nueva Delhi
Israel Tel Aviv
Italia Milán
Roma
Jamaica Kingston
Japón Tokio
214 Kenia Nairobi
Líbano Beirut
Malasia Kuala Lumpur
México Ciudad de México
Nicaragua Managua
Noruega Oslo
Países Bajos Amsterdam
Curazao Willemstad
Panamá Colón
Panamá
Puerto Obaldía
Paraguay Asunción
Perú Lima
Iquitos
Polonia Varsovia
Portugal Lisboa
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Contraloría General de la República

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País Consulado
República Dominicana Santo Domingo
Rusia Moscú
Suecia Estocolmo
Suiza Berna
Sudáfrica Pretoria
Uruguay Montevideo
Venezuela Barinas
Barquisimeto
Caracas
El Amparo
Machiques
Maracaibo
Mérida
Puerto Ayacucho
Puerto La Cruz
Puerto Ordaz
San Antonio del Táchira San
Carlos del Zulia
San Cristóbal
San Fernando de Atabapo
Valencia

Fuente: Informes de Gestión del Ministerio de Relaciones Exteriores.

Los anteriores cuadros nos permiten observar las diferentes formas de representación diplomá-
tica en las distintas áreas geográficas. Esta es una muestra más de la constante tendencia de la
política exterior de Colombia a relacionarse siempre con las mismas áreas geográficas dejando
de lado el ampliar su campo de acción a otros países como los de la Cuenca Pacífica. 215

La Contraloría General de la República en diferentes informes se ha manifestado sobre la falta de


criterios técnicos y de consulta de las necesidades en la creación y cierre de consulados o
embajadas, particularmente en el Informe de Auditoría de la vigencia 2007 37.

Institucionalidad, marco legal y Corte Penal Internacional


La Constitución Nacional (C. N.) de 1991, ordena al Estado, mediante el Articulo 226, pro-
mover la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas
sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, especialmente con los países

37 .. Informe de Auditoría Ministerio de Relaciones Exteriores. Vigencia 2007, CGR.


Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

de América Latina y del Caribe. De igual forma, contempla en su artículo 9 que las relaciones
exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la
autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho
internacional aceptados por Colombia.

El artículo 189 le otorga al Presidente de la República atribuciones para dirigir las relaciones
internacionales, nombrar a los agentes diplomáticos y consulares, recibir a los agentes
respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o
convenios que se someterán a la aprobación del Congreso. El presidente cuenta con un
cuerpo consultivo, la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, cuya composición será
determinada por la ley.

Es de resaltar que la C. N., en su artículo 227, ordena al Estado promover la integración eco-
nómica, social y política con las demás naciones y, especialmente, con los países de América
Latina y del Caribe mediante la celebración de tratados que, sobre bases de equidad, igualdad
y reciprocidad, creen organismos supranacionales, inclusive para conformar una comunidad
latinoamericana de naciones. Así mismo señala que la ley podrá establecer elecciones direc-
tas para la constitución del Parlamento Andino y del Parlamento Latinoamericano.

Así mismo, le otorga al Congreso de la República, mediante el artículo 150 de la C. N., nu-
meral 14, la aprobación o improbación de los tratados que el Gobierno celebre con otros
Estados o con entidades de derecho internacional. Mediante dichos tratados el Estado, sobre
bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional; podrá transferir parcialmente de-
terminadas atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto promover o
consolidar la integración económica con otros Estados. Aunque de acuerdo con el Art. 224

216 de la C. N. el Presidente de la República podrá dar aplicación provisional a los tratados de na-
turaleza económica y comercial acordados en el ámbito de organismos internacionales, que
así lo dispongan. En este caso, tan pronto como un tratado entre en vigor provisionalmente,
deberá enviarse al Congreso para su aprobación. Si el Congreso no lo aprueba, se suspenderá la
aplicación del tratado.

En cuanto a los límites de Colombia, el artículo 101 de la C.N. establece que son los defi-
nidos en los tratados internacionales aprobados por el Congreso, debidamente ratificados
por el Presidente de la República, y los definidos por los laudos arbitrales en que sea parte
la Nación.

En el ordenamiento jurídico se ubican los diferentes tratados y las enmiendas, los acuerdos
que formulan los objetivos o metas perseguidos y los principios que deben aplicar las
instituciones; es de mencionar que la mayor parte de los tratados y acuerdos de diferente
orden se han suscrito a partir del año 2000.
Contraloría General de la República

El eficiente desarrollo de la institucionalidad de la Unión Europea nos enseña que para lo-
grar la verdadera integración, las instituciones deben contar una arquitectura sustentada en
tareas y metas por perseguir, una política regional y social acompañadas de una autonomía
financiera, debe contarse con una estructura base que represente los intereses de los miem-
bros (Gobernaciones o regiones), el interés de común (Estado Social de Derecho), los intereses
de los pueblos de los miembros (Congreso), el principio de una comunidad de derecho (Cor-
tes). Es fundamental también el principio democrático. Luego el concepto interméstico se
mantiene presente en todo momento y es necesaria una adecuada nacionalidad que sirva de
base para la institucionalidad que requiere Colombia para participar y alcanzar logros en el
entorno internacional.

Dentro de los diferentes puntos de vista se encuentra que la Escuela Económica Neoclásica
señala que la CAN no es viable porque significa incorporar pobreza, mientras que la
percepción de la Escuela del Institucionalismo Económico muestra que existe una relación
muy estrecha entre las instituciones de una sociedad y sus procesos económicos. En este
contexto, al revisar los beneficios de la globalización frente a los costos para países como el
nuestro, encontramos que si no existe una institucionalidad clara y consistente, las políticas de
economía de mercado sin restricciones que han propiciado la reducción de las funciones del
Estado al arbitraje de la libre competencia, a mantener la moral pública, a establecer la
certeza de los derechos de propiedad, a garantizar el cumplimiento de los contratos dejan de
lado el constitucionalismo social.

A nivel de integraciones, como la CAN, Bernardo Vela 38 señala como precarios estos proce-
sos, debido a la insuficiencia legítima de las instituciones andinas, teniendo en cuenta que
el éxito, por ejemplo, de la Unión Europea se fundamentó en la cesión del ejercicio de las
competencias soberanas a favor de la Unión, dado que esto permite establecer instituciones
comunitarias independientes y políticas regionales sólidas y coherentes. Sin embargo, es cla- 217
ro que, dentro de los procesos de integración latinoamericanos, sólo el de la CAN es el más
desarrollado debido a su institucionalización.

La Corte Penal Internacional

Esta es una institución de carácter permanente con jurisdicción sobre personas naturales ma-
yores de 18 años, sean agentes o no del Estado. Mediante sus funciones judiciales determina la
responsabilidad de quienes hayan cometido crímenes de genocidio, lesa humanidad, de guerra
y de agresión. Cuando los Estados no persigan, juzguen y castiguen a los responsables de estos

38 .. Ver “La Encrucijada del Proceso andino de integración” en OASIS 2006/2007. CIPE No. 12
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

crímenes la Corte actúa según principio de complementaridad o subsidiaridad, pero sin


reemplazar las jurisdicciones nacionales ni afectar la potestad y soberanía de las naciones.

Desde julio 17 de 1998 se adoptó por parte de las Naciones Unidas el texto del Estatuto de
Roma y Colombia lo suscribió el 10 de diciembre del mismo año, unido a 119 países, entró así
en vigencia la Corte Penal Internacional. El gobierno colombiano en su ratificación39 hizo uso
del artículo 124 que dice: “un Estado al hacerse parte del Estatuto puede declarar que duran-
te un período de siete años contados a partir de que el Estatuto entra en vigor, no aceptará la
competencia de la Corte sobre la categoría de crímenes a que se hace referencia en el artículo
8 (crímenes de guerra) cuando se denuncie la comisión de uno de esos crímenes por sus na-
cionales o en su territorio…dicha declaración puede ser retirada en cualquier momento”.

Esta circunstancia otorgaba inmunidad a personas civiles o militares que cometiesen crímenes
de guerra en la lucha guerrillera.

La Ley 742 de junio 5 de 2002 aprueba el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional y
mediante el Decreto 2764 de 2002 fue promulgado. Tanto la Ley como el protocolo fueron
declarados exequibles por la Corte Constitucional mediante Sentencia C- 578-02 del 30 de
julio de 2002.

Gestión diplomática y modernización del servicio exterior


Se espera una respuesta a los retos de inserción de Colombia en el proceso de internacionali-
zación que vive el país traducida en una gestión exterior que consulte la debida competencia

218 en el dominio de la diversidad de temas que toca esta dimensión. Dada su alta relación con
la economía y la confluencia de sectores y políticas diversas.

Es de mencionar que los asuntos fundamentales de las relaciones exteriores y diplomacia de


Colombia se coordinan desde el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Presidencia y
Vicepresidencia de la República, el Ministerio de Defensa y el Ministerio de Comercio Exterior.
También son agentes importantes los embajadores.

Al revisar los recursos asignados para la ejecución del servicio exterior y de la diplomacia
colombiana mediante el Ministerio de Relaciones Exteriores y su Fondo Rotatorio, se encuentra
que la participación en el Presupuesto General de la Nación ha venido decreciendo a través del
período. En el siguiente cuadro se observa que de una participación dentro del PGN de 0,42% en
el 2000 baja a 0,24% en el 2008.

39 .. Comunicado de prensa del Ministerio Relaciones Exteriores, 2 de septiembre de 2002


Contraloría General de la República

Cuadro 15
(en millones de pesos)

Año Total ejecución Ejecución Ministerio Ejecución Fondo Total Sector Participación
Presupuesto General Relaciones Exteriores Rotatorio del Relaciones
de la Nación Ministerio de Internacionales
Relaciones Exteriores

2000 46.950.865.5 99.862.8 96.232.7 196.095.5 0,42%


2001 60.357.519.0 110.278.3 99.043.0 209.321.4 0,35%
2002 64.291.582.2 126.545.3 97.275.4 223.820.7 0,35%
2003 70.682.339.7 135.112.5 86.368.8 221.481.4 0,31%
2004 79.363.827.5 133.445.0 86.306.6 219.751.6 0,28%
2005 91.127.471.0 134.083.7 138.077.5 272.161.3 0,30%
2006 102.387.994.3 134.535.8 153.736.7 288.272.6 0,28%
2007 110.960.667.3 142.483.9 123.337.1 265.821.1 0,24%
2008 125.153.677.2 162.334.0 132.796.0 295.130.0 0,24%
Fuente: SIIF .
Nota: Valor compromisos, para el año 2008 se tomó la apropiación

La política exterior no puede ser ajena a los requerimientos del desarrollo económico y social
de la población. Deben manejarse también los temas de la salud, la infancia, la pobreza extre-
ma, las víctimas del conflicto, la educación, el estímulo a la pequeña y mediana industria.

Para efectos de la inserción existen instrumentos internos y externos que pueden aumentar o
disminuir la competitividad. Internos tales como el estado de la economía, el régimen fiscal y de
incentivo a las inversiones extranjeras, la promoción o no del desarrollo científico tecnológico,
y de la capacidad de innovación, la preservación apropiada del medio ambiente o las
posiciones y políticas respecto al lucha guerrillera colombiano.
219
Las de orden externo se refieren a la promoción y negociación internacional de acuerdos pro-
totipo, propios de la diplomacia multilateral, tales como convenios, convenciones, posiciones
en foros internacionales que exigen la mejor calidad de gestión durante todo el proceso desde
su negociación hasta el seguimiento a su ejecución y aprovechamiento de estos instrumentos,
dada la alta incidencia en el éxito de la inserción internacional a corto, mediano y largo plazo.

En lo referente a Planeación Estratégica, las auditorías realizadas por la Contraloría General de


la República han dictaminado sobre las deficiencias que afectan el eficiente uso de los
recursos públicos. Se observa que en las representaciones diplomáticas no se establece una
programación del gasto que le permita una adecuada ejecución de los recursos destinados a los
diferentes programas.

Se conoce también de las grandes dificultades de coordinación entre las diferentes entidades
relacionadas en los diversos temas de la competencia.
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

La auditoría realizada al Ministerio de Relaciones Exteriores menciona grandes deficiencias en


cuanto a la ejecución del proyecto de modernización de esta entidad, específicamente en el
aspecto relacionado con la contratación de este proceso 40.

Mapa de relaciones internacionales siglo XXI


GRANDES BLOQUES COMERCIALES

• Unión europea.
• NAFTA (Estados Unidos, Méjico y Canadá).
• Japón y los Tigres Asiáticos (Taiwán, Corea del Sur, Singapur, Indonesia, Malasia y
Filipinas).

ACTORES INTERNACIONALES

• Comunidad Económica Europea


• La Cuenca del Pacífico
• Europa Unificada

ORGANISMOS Y CONFERENCIAS PUBLICOS INTERNACIONALES

• ONU (Organización de las Naciones Unidas)

En cooperación al desarrollo, fortalecimiento estatal y mecanismos asociativos comu-


220 nitarios:

- PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) -


UNICEF (Fondo para la Infancia)
- FAO (Programa para la Agricultura y la Alimentación)
- UNESCO (Organización para la Ciencia y la Cultura)
- Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola
- OIM (Organización Internacional para las Migraciones)

En tratamiento de problemas relacionados con el conflicto

- Alto Comisionado para los Derechos Humanos -


Alto Comisionado para los Refugiados

40 .. Ver Informe de Auditoría Ministerio Relaciones Exteriores, Vigencia 2007, CGR.


Contraloría General de la República

• OEA (Organización de Estados Americanos)

En cooperación al dhesarrollo, fortalecimiento estatal y mecanismos asociativos


comunitarios:

- CIDH (Comisión Interamericana de Derechos Humanos) -


OPS (Organización Panamericana de Salud)
- IIN (Instituto Interamericano del Niño)
- CIM (Instituto Interamericano para la Cooperación sobre Agricultura) -
FUPAD (Fundación Panamericana para el Desarrollo)

En tratamiento de problemas relacionados con el conflicto

- CICTE (Comité Interamericano contra el Terrorismo)


- CICAD (Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas
- CIFTA( Convención Interamericana contra la fabricación y el tráfico ilícito de
Armas de fuego, explosivos y otros materiales relacionados)
- Corte Interamericana de Derechos Humanos
- Comisión de seguridad Hemisférica

• Corte Penal Internacional


• ONUDI
• ACNUR
• OMC: Organización Mundial de Comercio. (Acuerdo de Marrakech de abril 15 de 1994).
Se ocupa de las normas que rigen el comercio entre los países. Su principal propósito es
asegurar que las corrientes comerciales circulen con la máxima facilidad, previsibilidad
y libertad posible. Incluye Acuerdos de (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio de 1994 GATT 1994, Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios AGCS, 221
Acuerdo sobre subsidios, Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio OTC, Acuerdo sobre
aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias MSF)

A nivel político: Grupo Latinoamericano y del Caribe - GRULAC - Coordinación regional-


Antigua y Barbuda, Argentina, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa
Rica, Cuba, Dominica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Grenada, Guatemala,
Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Saint Kitts
& Nevis, Saint Lucia, Saint Vincent y las Granadinas, Suriname, Trinidad y Tobago,
Uruguay, Republica Bolivariana de Venezuela.

Agricultura: Cairns Reforma de la agricultura . 19 Miembros entre desarrollados y


en desarrollo con altos intereses exportadores agrícolas (Australia, Argentina, Bolivia,
Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Filipinas, Guatemala, Indonesia, Malasia,
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

Nueva Zelandia, Pakistán, Perú, Paraguay, Sudáfrica, Tailandia y Uruguay)h. El Grupo


Cairns es coordinado por Australia.

Grupo Tropicales: mayor liberalización del comercio de productos tropicales y


alternativos a la producción de cultivos ilícitos. Conformado por Bolivia, Colombia,
Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, Panamá y Perú.

Grupo en Propiedad Intelectual: PMA Países menos avanzados (NAMA: Negociaciones


de Bienes Industriales y la pesca) el Grupo Africano, Brasil, China, Colombia, Cuba,
Ecuador, India, Indonesia, Pakistán, Paraguay, Perú, Sudáfrica, Tailandia, Tanzania, y la
República Bolivariana de Venezuela.

Antidumping: Amigos de las negociaciones Antidumping (FANS) (Friends of Anti-


dumping Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Hong Kong - China, Israel, Japón, México,
Noruega, Corea, Singapur, Suiza, Tailandia, Territorio aduanero distinto de Taiwán,
Penghun, Kinmen y Matsu, Turkey. Coordinado por Japón.

Servicios. Este Grupo pretende que se reduzcan o eliminen los obstáculos comerciales a
la prestación de servicios por personas naturales en un lugar diferente al de su país de
origen. Grupo informal integrado por Argentina, Brasil, Chile, China, Colombia,
Egipto, Guatemala, India, Marruecos, México, Pakistán, Perú, República Dominicana,
Tailandia y Uruguay.

Turismo: Este Grupo propende por la reducción o eliminación de los obstáculos comer-
ciales para la prestación de servicios de turismo, y por la adopción de disciplinas para

222 la expedición de advertencias a los viajeros. Grupo informal integrado por Ecuador,
Colombia, Marruecos, Mauricio, Panamá, Perú y Tailandia.

Servicios de Arquitectura, Ingeniería y Construcción: este Grupo busca que se


reduzcan o eliminen los obstáculos comerciales para la prestación de servicios por los
profesionales y las empresas que se dedican al diseño arquitectónico y la construcción.
Grupo informal integrado por Australia, Canadá, Chile, Colombia, Corea, Estados Unidos,
Japón, Malasia, México, Nueva Zelanda, Noruega, Singapur, Suiza, Taipei Chino,
Turquía y Unión Europea.

Servicios de Informática: este Grupo busca la eliminación o reducción de los


obstáculos comerciales para la prestación de servicios de informática. Grupo
informal conformado por: Australia, Canadá, Colombia, Comunidades Europeas, Corea,
Estados Unidos, Hong Kong, India, Japón, México, Nueva Zelanda, Noruega, Paquistan,
Perú, Singapur y Taipei Chino.
Contraloría General de la República

• Colombia es también un signatario de acuerdos de Protección a la Inversión Extranjera


con OPIC (Overseas Private Investment Corporation), MIGA (Multilateral Foreign Invest-
ment Guarantee Agency) y ICSID (Convention on Settlement of Investment Disputes).
• Con la firma del Acuerdo para la Promoción y Protección Recíproca de Inversiones
(APPRI), entre China y Colombia antes de finalizar el año 2008, Colombia sumará
ya 10 Acuerdos Internacionales de Inversión negociados entre APPRIs y Capítulos de
Inversión incluidos en tratados de libre comercio (TLC).

OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

ORGANISMOS ECONÓMICOS REGIONALES

• CEPAL (Comisión Económica para América Latina)


• SELA (Sistema Económico Latinoamericano)
• ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración) (Tratado de Montevideo, 1980, ley
45 de 1981, permite la libre comercialización de productos a las áreas de integración
económica de América Latina. Por el Convenio de Pagos Recíprocos el comercio entre
los miembros de la Asociación puede moderarse sin riesgo del intermediario financiero,
ésto genera facilidades de crédito al comprador y al proveedor). Argentina, Bolivia,
Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, México, Uruguay y Venezuela. Ins-
trumentos: (Acuerdo de Alcance Parcial, de Complementación Económica y los Re-
gionales) (Cooperación Científica y Tecnológica)(Comercio de Servicios)(Cooperación
Económica y Comercial)(Coordinación de Políticas)(Doble Tributación)(Entrada Tem-
poral de Perdonas de Negocio)(Cooperación Energética)(Asignación y uso de las Es-
taciones Generadoras y Repetidoras de Televisión)(Comercio de Servicios) (Compras
Gubernamentales) (Cooperación Agropecuaria) (Cooperación e Integración Fronte- 223
rizas) (Cooperación Minera)(Financiación del Comercio)(Infraestructura e Integra-
ción Física) (Inversiones) (Medidas Antidumping y Compensatorias)(Medidas Sanita-
rias y Fitosanitarias)(Obstáculos Técnicos al Comercio)(Normas Técnicas)(Política de
Competencia)(Política en materia de empresas del Estado)(Procedimientos Aduaneros y de
Cooperación)(Promoción Comercial) (Propiedad Intelectual)(Salvaguardia)(Solución de
Controversias)(Telecomunicaciones)(Transporte) (Turismo).

AAP AG No. 2 Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Cuba, Ecuador, Paraguay, Perú,
Uruguay y Venezuela (Cooperación Agropecuaria), Cooperación Científica y Tecnológica y
Salvaguardia.

AAP CE No. 24 Chile y Colombia (Comercio de Servicios, Compras Gubernamentales,


Coordinación de Políticas, Inversiones, Medidas Antidumping y Compensatorias, Medidas
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

Sanitarias y Fitosanitarias, Normas Técnicas, Promoción Comercial, Salvaguardia,


Solución de Controversias y Transporte)

AAP CE No. 33 Colombia Méjico (Comercio de Servicios, Compras Gubernamentales, En-


trada Temporal de Personas de Negocio, Inversiones, Medidas Antidumping y Compen-
satorias, medidas Sanitarias y Fitosanitarias, Normas Técnicas, Políticas de Competencia,
política en materia de empresas del Estado, Procedimientos Aduaneros y Cooperación,
Propiedad Intelectual, Salvaguardia, Solución de Controversias y Telecomunicaciones).

AAP CE No. 49 Colombia Cuba (Comercio de Servicios, Cooperación Económica y


Comercial, Inversiones, Medidas Antidumping y Compensatorias, Medidas sanitarias y
Fitosanitarias, Normas Técnicas, Propiedad Intelectual, Salvaguardia, Solución de
Controversias y Transporte).

AAP CE No. 56 Argentina Bolivia Brasil Colombia Ecuador Paraguay Perú Uruguay Vene-
zuela (Complementación económica, Cooperación Económica y Comercial e Inversiones)

AAP CE No. 59 Argentina Brasil Colombia Ecuador Paraguay Uruguay Venezuela (Comercio
de Servicios Doble Tributación Inversiones Medidas Antidumping y Compensatorias
Medidas Sanitarias y Fitosanitarias Normas Técnicas Promoción comercial Propiedad
Intelectual Salvaguardia Solución de Controversias Transporte)

AAP.PC Nº 19 Argentina Brasil Chile Colombia Ecuador Paraguay Uruguay Venezuela


(Cooperación Energética)

224 AAP/A14TM/ Nº 4 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Paraguay Perú Uru-
guay Venezuela (Cooperación Económica y Comercial Turismo)

AAP/A14TM/ Nº 11 Argentina Bolivia Brasil Colombia Ecuador Paraguay Perú Uruguay


Venezuela (Cooperación Económica y Comercial)

AAP/ A25TM/ Nº 5 Colombia Guatemala (Medidas Antidumping y Compensatorias


Obstáculos Técnicos al Comercio Salvaguardia)

AAP/ A25TM/ Nº 6 Colombia Nicaragua (Salvaguardia)

AAP/ A25TM/ Nº 7 Colombia Costa Rica (Salvaguardia)

AAP/ A25TM/ Nº 8 Colombia El Salvador (Salvaguardia)


Contraloría General de la República

AAP/ A25TM/ Nº 9 Colombia Honduras (Salvaguardia)

AAP/A25TM/ Nº 29 Colombia Panamá (Compras Gubernamentales Cooperación Económica


y Comercial Financiación del Comercio Medidas Antidumping y Compensatorias
Medidas Sanitarias y Fitosanitarias Normas Técnicas Salvaguardia Solución de
Controversias Transporte)

AAP/A25TM/ Nº 31 Colombia CARICOM (Comercio de Servicios Comercio de Servicios


Cooperación Económica y Comercial Financiación del Comercio Medidas Antidumping y
Compensatorias Medidas Sanitarias y Fitosanitarias Normas Técnicas Promoción Comercial
Salvaguardia Transporte)

AAP/A25TM/ Nº 31 Colombia Panamá (Solución de Controversias)

AR Nº 1 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Cuba Ecuador México Paraguay Perú
Uruguay Venezuela (Salvaguardia)

AR Nº 2 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Cuba Ecuador México Paraguay Perú
Uruguay Venezuela (Salvaguardia)

AR Nº 3 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Cuba Ecuador México Paraguay Perú
Uruguay Venezuela (Salvaguardia)

AR Nº 4 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Cuba Ecuador México Paraguay Perú
Uruguay Venezuela (Salvaguardia) 225

AR Nº 7 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Cuba Ecuador México Paraguay Perú
Uruguay Venezuela (Propiedad Intelectual)

AR Nº 8 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Cuba Ecuador México Paraguay Perú
Uruguay Venezuela (Normas Técnicas Obstáculos Técnicos al Comercio)

AR.CEYC Nº 7 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Cuba Ecuador México Paraguay
Perú Uruguay Venezuela (Entrada Temporal de Personas de Negocio)

AR.CYT Nº 6 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Cuba Ecuador México Paraguay
Perú Uruguay Venezuela (Cooperación Científica y Tecnológica)
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

• CAN (Comunidad Andina de Naciones) (Funciona bajo el amparo de la ALADI) (Países


miembros: Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú), (Países Asociados: Chile, Argentina,
Brasil, Uruguay y Paraguay ) (Países Observadores: México y Panamá) (Venezuela se
retiró en agosto de 2006).

SAI Sistema Andino de Integración,


Acuerdo de Cartagena,
Consejo Presidencial Andino y
Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores

• Acuerdo CAN-MERCOSUR: Acuerdo de Complementación económica No. 59, entre Ar-


gentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, Estados partes del MERCOSUR (Mercado común
del Sur)00 y Colombia, Ecuador y Venezuela, países miembros de la Comunidad Andina.
Venezuela firmó su adhesión el 17 de junio de 2006; Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y
Perú tienen estatus de estado asociado. Se creó en noviembre de 1985, fecha de la Decla-
ración de Foz de Iguazú que puso en marcha el proceso. Impulsa la libre circulación de
bienes y servicios y la eliminación de las restricciones arancelarias y no arancelarias.

• COMUNIDAD SUDAMERICANA DE NACIONES

• El Grupo de Río de las Naciones Unidas


Declaración de Río de 1986
XVII Cumbre del Grupo de Río. Consenso del Cusco, Perú, 24 de mayo de 2003,

• Tratado de Cooperación Amazónica

226 • AEC (Asociación de Estados del Caribe) Convenio suscrito en julio de 1994 en Cartage-
na de Indias, esta conformada por 36 estados, de los cuales 25 son estados miembros y 11
son miembros asociados. Colombia, Panamá, Cuba, República Dominicana y por los
miembros asociados de Anguilla, Bermudas, Islas Caimán, Islas Turcas y Caicos, Islas
Vírgenes Británicas, República Francesa a título de: Guadalupe, Guayana y Martinica, y el
Reino de los Países Bajos a título de: Aruba y Antillas Holandesas.

• CARICOM (Comunidad del Caribe) programa de liberalización del comercio que entró
en vigencia a partir del primero de enero de 1995, respeta la diferencia en los niveles
de desarrollo relativo de los países miembros del acuerdo, Colombia es el de mayor de-
sarrollo económico relativo. Los 12 países miembros de CARICOM que participan como
signatarios son: Trinidad y Tobago, Jamaica, Barbados, Guyana, Antigua y Barbuda,
Monserrat, San Cristóbal Belice, Dominica, Granada y Nieves, Santa Lucía, San Vicente
y las Granadinas.
Contraloría General de la República

• Cumbre Iberoamericana

• Cumbre de las Américas

• ALCA (Área de Libre Comercio de las Américas) Acuerdo de América latina constituido
por 34 países democráticos. Tiene como fin ofrecer estabilidad jurídica con normas
claras y transparentes que favorecerán los flujos de comercio e inversión eliminando
las barreras arancelarias que existen entre estos países para integrar mediante un sólo
acuerdo de Libre Comercio las economías del hemisferio

• Consejo Económico Cuenca del Pacífico PBEC (Club del Pacífico). Incluye entre sus
miembros a más de 1000 empresas de las 20 economías miembros, a saber: Australia,
Canadá, Chile, China, Colombia, Ecuador, Hong Kong, Indonesia, Japón, Corea, Mala-
sia, Mexico, Nueva Zelanda, Perú, Filipinas, Rusia, Singapur, Taipei Chino, Tailandia y
los Estados Unidos. Su propósito es el de incrementar el mutuo conocimiento, el flujo
de negocios e inversión, la cooperación económica, la transferencia de la tecnología y
el turismo, entre otros.

• Grupo de los no alineados.

TRATADOS DE LIBRE COMERCIO

• Tratado G3: Hoy en día G “ con México. Tratado de Libre comercio con México y Ve-
nezuela, se firmó en junio de 1994 y entró en vigor el 1 de enero de 1995. Busca un
acceso amplio y seguro a los respectivos mercados, a través de la eliminación gradual
de aranceles, reconociendo los sectores sensibles de cada país. Establece disciplinas 227
para asegurar que la aplicación de las medidas internas de protección a la salud y
la vida humana, animal y vegetal, del ambiente y del consumidor, no se conviertan
en obstáculos innecesarios al comercio. Igualmente fija disciplinas para evitar las
prácticas desleales de comercio y contiene un mecanismo ágil para la solución de las
controversias que puedan suscitarse en la relación comercial entre los países. Se formó
una zona de libre comercio entre México, Colombia y Venezuela de 145 millones de
habitantes. Este Tratado incluye una importante apertura de mercados para los bienes
y servicios mexicanos y establece reglas claras y transparentes en materia de comercio
e inversión, otorgando certidumbre a los agentes económicos. Además, se permite la
adhesión a terceros países de América Latina y el Caribe. Representa oportunidades
para aumentar y diversificar las exportaciones, producción, generar empleos produc-
tivos, bien remunerados, economías de escala vía alianzas comerciales, de inversión,
mayor competitividad, crecimiento que se traducen en un mayor bienestar.
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

• Acuerdo Chile-Colombia: Protocolo adicional al ACE 24 cerca de 96% de los produc-


tos objeto de comercio entre los dos países están libres del pago de arancel. El porcen-
taje restante quedará totalmente liberado, con un arancel igual a cero, en el 2012

• TLC Colombia - Estados Unidos. Desde el mes de marzo de 2003, se llevan a cabo las
negociaciones de un Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos y los cuatro
países andinos beneficiarios de la Ley APTDEA, es decir, Colombia, Ecuador, Perú y
Bolivia. Colombia y Perú iniciaron el proceso de negociación el segundo semestre de
2004, Estados unidos y Colombia firmaron el 22 de noviembre de 2006, el 28 de junio
de 2007 se firmó un modificatorio, aprobado en Comisiones segunda de Senado y
Cámara en agosto 29 de 2007. Se encuentra a la espera de la acción congresional de
Estados Unidos.

• SGP PLUS: Reducción de 100% de aranceles a casi 90% de las exportaciones hacia la
Unión Europea.

• TLC - Colombia EFTA Asociación Europea de Libre Comercio (AELC/EFTA por sus
siglas en inglés): Suiza, Noruega, Islandia y Liechtenstein.(Colombia ha iniciado nego-
ciaciones)

• TLC Colombia - El Salvador, Guatemala y Honduras.

Iniciaron negociaciones para la firma de un TLC que les permita mejorar las
condiciones de acceso a sus respectivos mercados, aprovechar las complementariedades de
sus economías y promover las inversiones mutuas, para lograr mayores niveles de
desarrollo que beneficien a la población.

228 • TLC Colombia y Canadá. Cierre de negociaciones en julio de 2008.

PREFERENCIAS COMERCIALES CONCEDIDAS

• SGP Andino (Sistema Generalizado de Preferencias para los países andinos), Unión
Europea (Preferencias arancelarias a la casi totalidad de sus exportaciones, libre de
impuestos de importación y de cuotas. Este es el más amplio de los regímenes unila-
terales concedidos a Colombia)

• ATPA (Andean Trade preferente Act) , Estados Unidos (Programa unilateral de preferen-
cias arancelarias concedido por Estados Unidos en el año de 1992 a los países andinos
(Colombia, Bolivia, Ecuador y Perú), Estados Unidos permite el ingreso sin arancel a al-
gunos artículos, que sean cultivados, producidos o manufacturados en el pais y que cum-
plan con los requisitos establecidos. Algunos de los sectores beneficiados son el químico,
agrícola, metalmecánico, plástico, artesanías, maderas y muebles y papel y litografía.)
Contraloría General de la República

• APTDEA (Ley de Preferencias Arancelarias Andinas y erradicación de Drogas) creado


en h2002 con fines no solo comerciales sino también políticos y sociales que buscaba
acabar con el terrorismo. Facilita el acceso en mejores condiciones de los productos
colombianos a los mercados internacionales mediante acuerdos comerciales y prefe-
rencias arancelarias.
• SSGP, Sistema Generalizado de Preferencias (En la OMC, los países desarrollados como
Australia, Canadá, Estados Unidos, Japón, Noruega, Nueva Zelandia, Suiza y los países
de la Unión Europea, otorgan unilateralmente tratamiento especial a las exportaciones
de los países en desarrollo)

• Asia - Pacífico

• Canadá

ACUERDOS BILATERALES

Firma con:

• Israel
• Federación Rusa
• India, China
• Corea del Sur
• Malasia
• Indonesia
• Hungría
• República Checa
• Polonia, Rumania 229
• Argelia
• Kenya
• Egipto
• Marruecos
• Costa de Marfil

Fuente: Elaborado en la DES de la Contraloría Delegada para la Gestión Pública e Instituciones Financieras.

Interrelación dinámica de lo externo con lo interno


La política exterior de un país está determinada por la conjunción de la realidad
internacional y su coyuntura interna. La dinámica irreversible de la globalización y los
fenómenos transnacionales que la caracterizan aumentan esta interdependencia.
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

El mundo de hoy ofrece nuevas y múltiples oportunidades que deben ser aprovechadas pero
también entraña amenazas de carácter global que atentan contra la estructura misma de las
sociedades nacionales y la gobernabilidad democrática de los Estados, lo que significa que
Colombia debe prepararse para sortear este nuevo contexto de la mejor manera posible.

La coyuntura histórica que atraviesa Colombia evidencia con crudeza la realidad de la


violencia y la inseguridad generadas por el terrorismo y financiadas con particular fuerza en el
país por el negocio transnacional de las drogas ilícitas y sus delitos relacionados: el desvío de
precursores químicos, el lavado de activos y el tráfico ilícito de armas, municiones y explosivos
así como por otras actividades criminales como el secuestro y la extorsión, flagelos que
comprometen el desarrollo económico y social de la Nación, vulneran el estado de derecho,
debilitan la institucionalidad democrática y afectan a la población civil.

Si bien el Gobierno y el pueblo realizan esfuerzos para resolver en alguna forma la realidad
colombiana, es fundamental también el compromiso firme y decidido de la comunidad interna-
cional para colaborar en la resolución de los diferentes problemas ya mencionados. La política
exterior colombiana no puede ignorar este contexto. Por ello, además de los propósitos tradicio-
nales que caracterizan la gestión internacional de un país en desarrollo, debe servir de apoyo y
complemento a los esfuerzos internos dirigidos a atender los desafíos de la realidad nacional.

Además de la internacionalización del conflicto colombiano, existen varios factores de enlace


entre lo doméstico y lo internacional. Son de mencionar la democracia, los derechos
humanos, las migraciones y el medio ambiente, temas de la agenda global ante los cuales el
país se ve obligado a responder.

Por otra parte, la gobernabilidad democrática se ve amenazada por el conflicto y dentro de


230 ello las instituciones, los valores, el ejercicio de los derechos de los ciudadanos; de ahí que
el actual Gobierno en los dos Planes Nacionales de Desarrollo de su período haya dado
prelación a la política de seguridad democrática.

Es de mencionar que “El restablecimiento de la seguridad y de la autoridad democrática es


también asumido como condición para la protección efectiva de los derechos humanos, para la
resolución pacífica de los conflictos y para la promoción del desarrollo económico. Mientras
tal condición no se establezca, el tratamiento de las externalidades negativas sobre las pobla-
ciones desencadenadas por la propia dinámica del conflicto, como los flujos migratorios dentro
del propio país y en dirección a países vecinos, así como aquellos que dañan el medio ambiente,
como en el caso de las fumigaciones que tienen como objetivo la destrucción de los cultivos
de la coca, debe pasar también a merecer atención tanto por parte de las autoridades públicas
como de la propia sociedad, y en escala más reducida, en el plano internacional.41”

41 .. Alcides Costa Vaz, p. 21


Contraloría General de la República

Adicionalmente, no es fácil encontrar cifras exactas sobre el tema de desplazados, sin embargo,
se estima en general que más de dos millones de personas migraron de sus lugares de origen
debido a la lucha guerrillera o a las operaciones de fumigación de cultivos de coca, creando así
un alto contingente de refugiados y de desplazados que llegan, entre otros, a Panamá, Ecuador
y Perú. Luego, al enlazarse los factores internos y externos mediante el conflicto colombiano,
resultan implicaciones para los países vecinos en cuanto a su posición política frente a la pers-
pectiva bilateral, el plan regional y las relaciones con Estados Unidos. Igualmente se observan
las necesidades de cooperación en el tema de seguridad en el plan regional.

“La globalización intensificó la transnacionalización política, militar, económica y social de


Estados y actores no estatales y generó mayores vínculos entre procesos y entre los niveles
doméstico, regional y global.42” El conflicto y la globalización repercuten en la interacción de
Colombia con otros Estados, en foros multilaterales y con Organizaciones No Gubernamentales
(ONGs) de influencia transnacional.

Es de mencionar la importancia de la Agenda Interna, iniciada en agosto de 2004, que obedece a un


acuerdo de voluntades entre el gobierno, las regiones y el sector privado sobre el conjunto de
acciones estratégicas que el país debe realizar en el corto, mediano y largo plazo, con el interés
de mejorar la productividad y competitividad de su aparato productivo.

Esta es una respuesta a la necesidad que tiene el país de prepararse para aprovechar los
resultados de los diferentes tratados de integración que ha suscrito o que se encuentran en
proceso de negociación por parte de Colombia. Esto coadyuva para revisar las necesidades de
reconversión que requieren algunos sectores productivos para lograr competitividad dentro de un
nuevo marco comercial.

231
El CONPES 3297 presenta la metodología para la definición, preparación y ejecución de
la agenda interna cuyo objetivo central es definir las medidas necesarias para aprovechar
eficientemente las oportunidades que ofrecen los acuerdos comerciales, la adecuación
institucional a los compromisos adquiridos en dichos acuerdos y acompañar a los sectores
productivos y a las regiones en el proceso de implementación de la misma.

Consideraciones
Colombia no se puede abstraer del proceso de globalización e internacionalización que se
vive desde décadas atrás. En consecuencia, desde el punto de vista de las relaciones inter-

42 .. Alexandra Guaquetá, “Colombia, Seguridad y Política Exterior” p. 28.


Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

nacionales y de acuerdo con los aspectos de política exterior mostrados para el siglo XXI a
través del presente documento se observa que el interés primordial es lograr la inserción de
nuestro país en el nuevo orden mundial. Esto obliga, tanto al sector público como al pri-
vado, a prepararse para enfrentar los nuevos retos y aprovechar lo positivo de este proceso
mundial, no sólo desde los aspectos de mejoramiento de productividad y competitividad sino
también en las diferentes instancias del control, específicamente desde el control fiscal que
por Constitución Nacional obliga a la Contraloría General de la República. En este sentido, es
fundamental lograr un desarrollo del control por evaluación de resultados y de los mecanis-
mos necesarios que permitan un efectivo control fiscal dentro de este ámbito internacional

La política internacional del siglo XXI se encuentra reflejada particularmente en los tres úl-
timos planes de desarrollo, las acciones adelantadas por las entidades que conforman el sec-
tor de Relaciones Exteriores relacionadas en sus diferentes informes de gestión presentados
anualmente al Congreso de la República, y se puede advertir también mediante los objetos
establecidos de los diferentes tratados y convenios internacionales que ha suscrito el país y
que por cierto, su número se ve notablemente en aumento, situación que muestra el dinamis-
mo de la política exterior en esta última década, caracterizada por la globalización.

La variedad de asuntos que corresponden a las relaciones internacionales muestra la importan-


cia de ampliar y realizar seguimiento a muchos de los aspectos de alto impacto inherentes a la
política internacional, como también es esencial el fortalecimiento institucional desde el punto
de vista estructural, financiero y de coordinación entre las diferentes entidades involucradas.

Se precisa un mejoramiento de los sistemas de información tanto en el orden nacional como


en el exterior, mayor capacitación de los diferentes agentes y mayor difusión de los tratados
internacionales y en consecuencia crear herramientas de control fiscal en estos temas y, en
232
general, en todos los aspectos de implicación internacional y que afecten el buen uso de los
recursos públicos.

Por último, es fundamental señalar que la crisis financiera actual incidirá en grandes propor-
ciones en el desarrollo de las relaciones internacionales de nuestro país, en especial cuando
países como Estados Unidos y muchos de los europeas viven hoy en día procesos de recesión.
Contraloría General de la República

Anexo 1
Tratados sobre medio ambiente

Entidad País Titulo del conve- Objeto /finalidad Fecha de Inicio/ venci- Nº de Ley/ Entidad Ejecutora
Firmante nio, lugar y fecha miento para Colombia contrato/ Responsable
de celebracion acto admi-
nistrativo
día mes año
MINISTERIO DE Suiza Convenio que Establecer la Organización 4 5 1980 Ley 46 de Superintendencia
RELACIONES establece la Organi- Mundial de la Propiedad 1979 de Industria y
EXTERIORES zación Mundial Intelectual (OMPI) Comercio y Direc-
de la Propiedad ción Nacional de
Intelectual Derecho de Autor
MINISTERIO DE Francia Convenio de París La protección de la Propie- 3 9 1996 Ley 178 de Superintendencia
RELACIONES para la Protección dad Industrial la cual tiene 1994 de Industria y
EXTERIORES de la Propiedad por objeto las patentes de Comercio
Industrial. París, invención, los modelos de
1883. utilidad, los dibujos o mode-
los industriales, las marcas
de fábrica o de comercio,
las marcas de servicio, el
nombre comercial, las indi-
caciones de procedencia o
denominaciones de origen,
así como la represión de la
competencia desleal.
MINISTERIO DE Suiza Convenio de Berna Protección de los derechos 7 3 1988 Ley 33 de Dirección Nacional
RELACIONES para la protección de los autores sobre sus 1987 de Derecho de
EXTERIORES de las Obras Lite- obras literarias y artísticas Autor
rarias y Artísticas.
Berna, 1886.
MINISTERIO DE Suiza Convención de Protección de los derechos 17 9 1976 Ley 48 de Dirección Nacional
RELACIONES Roma sobre la de los artistas intérpre- 1975 de Derecho de
EXTERIORES protección de los tes o ejecutantes, de los Autor
artistas intérpretes productores de fonogramas
o ejecutantes y de los organismos de
radiodifusión

MINISTERIO DE Suiza Tratado de la OMPI Desarrollar y mantener la 6 3 2002 Ley 565 de Dirección Nacional 233
RELACIONES sobre Derecho protección de los derechos 2000 de Derecho de
EXTERIORES de Autor (WCT), de los autores sobre sus Autor
Ginebra, 1996. obras literarias y artísticas
de la manera más eficaz y
uniforme posible
MINISTERIO DE Suiza Tratado de la OMPI Desarrollar y mantener la 20 5 2002 Ley 545 de Dirección Nacional
RELACIONES sobre Interpreta- protección de los derechos 1999 de Derecho de
EXTERIORES ción o Ejecución de los artistas intérpre- Autor
y Fonogramas tes o ejecutantes y los
(WPPT), Ginebra, productores de fonogramas
1996 de la manera más eficaz y
uniforme posible
MINISTERIO DE Suiza Convenio para la Proteger a los productores 16 5 1994 Ley 23 de Dirección Nacional
RELACIONES protección de los de fonogramas que sean 1992 de Derecho de
EXTERIORES productores de nacionales de los otros Autor
fonogramas contra Estados contratantes contra
la reproducción no la producción de copias
autorizada de sus sin el consentimiento del
fonogramas productor

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Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

...Viene de la página anterior

MINISTERIO DE Washington, Tratado de Coope- Permite solicitar protección 28 2 2001 Ley 463 de Superintendencia
RELACIONES D.C., Estados ración en materia por patente para una 1998 de Industria y
EXTERIORES Unidos de Patentes (PCT) invención simultáneamente Comercio
en varios países, aunque
cada país determina de
manera independiente si la
concede o no.
MINISTERIO DE Marrakech Acuerdo sobre los Este es el Anexo IC del 16 12 1994 Ley 170 de Superintendencia
RELACIONES aspectos de los Acuerdo mediante el cual 1994 de Industria y
EXTERIORES derechos de pro- se creo la Organización Comercio
piedad intelectual Mundial de la Propiedad
relacionados con el Intelectual. Este Acuerdo
comercio (Acuerdo agrupó todas las áreas de
sobre los ADPIC) la Propiedad Intelectual y
legisló sobre ellas.
MINISTERIO DE Suiza Convenio Inter- Reconocer y garantizar un 13 9 1996 Ley 243 de Instituto Colombia-
RELACIONES nacional para la derecho al obtentor de una 1995 no Agropecuario
EXTERIORES Protección de variedad vegetal nueva o a
las Obtenciones su causahabiente. Constituir
Vegetales. Acta de la Unión (UPOV)
1978. Ginebra.
MINISTERIO DE Suiza Constitución de la Mantener y ampliar la 25 8 1914 Ley 252 de Ministerio de
RELACIONES Unión Internacional cooperación interna- 1995 Comunicaciones
EXTERIORES de Telecomunica- cional entre todos sus
ciones Estados Miembros para el
mejoramiento y el empleo
racional de toda clase de
telecomunicaciones
MINISTERIO DE Suiza Convenio de la Funcionamiento de la Unión 25 8 1914 Ley 252 de Ministerio de
RELACIONES Unión Internacional 1995 Comunicaciones
EXTERIORES de Telecomunica-
ciones
MINISTERIO DE Viena Constitución de la La ONUDI tiene como finali- 30 Julio 1985 Ley 46 de Ministerio de
RELACIONES Organización de las dad mejorar las condiciones 1980 Comercio, Industria
EXTERIORES Naciones Unidas de vida de la población y y Turismo
para el Desarrollo promover la prosperidad
Industrial, Viena 8 en el mundo ofreciendo
de abril de 1979 soluciones concretas para
el desarrollo industrial
234 sostenible en los países en
desarrollo y los países en
transición. Colabora con los
gobiernos, las asociaciones
empresariales y el sector
industrial privado para
crear la capacidad industrial
necesaria para encarar los
problemas de la mundia-
lización de la industria y
generalizar sus beneficios.
MINISTERIO DE Lima Constitución de OLADE es un organismo 8 Marzo 1976 Ley 6 de Ministerio de Minas
RELACIONES la Organización de integración energé- 1976 y Energía
EXTERIORES Latinoamericana tica de los 26 países de
de Energía, Lima 2 Latinoamérica y el Caribe,
de Noviembre de cuyos objetivos básicos son
1976 la integración, preservación
nacional, aprovechamiento,
comercialización y defensa
de los recursos energéticos
de la región

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Contraloría General de la República

...Viene de la página anterior

MINISTERIO DE Roma Convenio rela- Subsanar la necesidad de 16 Nov. 23/06 El instituto


RELACIONES tivo a garantías adquirir equipo móvil de /1905 internacional para
EXTERIORES institucionales gran valor o particular el derecho privado
sobre elementos importancia económica y de UNIDROIT
de equipo móvil facilitar la financiación y la
y su Protocolo adquisición y el uso de ese
Aeronáutico equipo en forma eficiente.
MINISTERIO DE Roma Convenio Consti- El FIDA se establece como 16 Julio 1979 Ley 36 de Ministerio de
RELACIONES tutivo del Fondo un organismo especializado 1979 Agricultura
EXTERIORES Internacional para de las Naciones Unidas que
el Desarrollo Agrí- responde al compromiso de
cola (FIDA), Junio las Naciones Unidas y de
de 1976 sus Estados Miembros por
materializar lo mencio-
nado en las Resoluciones
3202 (S-VI), 3362 (S-VII) y
la Resolución de la XIII de
la Conferencia Mundial de
la Alimentación, mediante
las cuales se reconocie-
ron la necesidad de un
nuevo orden económicos
internacional; la necesidad
de la transferencia de tec-
nología, para el desarrollo
alimentario y agrícola, con
especial referencia al esta-
blecimiento de un Fondo
Internacional del Desarrollo
Agrícola
MINISTERIO DE Marruecos ACUERDO POR EL Proporcionar un marco 30 abril 1995 ley 170 de Ministerio de
RELACIONES QUE SE ESTABLECE normativo para el comercio 1994 Comercio, Industria
EXTERIORES LA ORGANIZA- internacional y Turismo
CIÓN MUNDIAL
DEL COMERCIO Y
LOS ACUERDOS
MULTILATERALES
Y PLURILATERALES
ANEXOS
MINSITERIO DE Serbia y ACUERDO SOBRE Establecer un marco de 2 agos- 1997 Ley 8 de Ministerio de
RELACIONES Montenegro, EL SISTEMA GLO- preferencias arancelarias to 1992 Comercio, Industria 235
EXTERIORES Belgrado BAL DE PREFEREN- entre países en desarrollo y Turismo
CIAS COMERCIALES
ENTRE PAISES EN
DESARROLLO
MINISTERIO DE Canadá CONSTITUCIÓN DE Conducir las actividades para erradicar el hambre, actúa ley 181 de Ministerio de Rela-
RELACIONES LA ORGANIZACIÓN como foro neutral donde todos los países se reúnen a 1948 ciones Exteriores
EXTERIORES DE LAS NACIONES negociar acuerdos y debatir políticas.
UNIDAS PARA LA
AGRICULTURA Y
LA ALIMENTACIÓN
- FAO

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Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

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MINISTERIO DE Uruguay Tratado de Crea la Asociación Latinoa- 20 agos- 1981 ley 45 de Ministerio de
RELACIONES Montevideo mericana de Integración, to 1981 Comercio, Industria
EXTERIORES pretende fortalecer la y Turismo, y Minis-
integración económica terio de Relaciones
regional. Exteriores
MINISTERIO DE COLOMBIA Convenio Consti- La Corporación tiene por 9 dic. 1970 Ley 103 de Ministerio de
RELACIONES tutivo de la Corpo- objeto impulsar el proceso 1968 Hacienda y Crédito
EXTERIORES ración Andina de de integración subregional. Público
Fomento, Bogotá 7 Al efecto, dentro de un
de febrero de 1968 sentido de especialización
racional y una equitativa
distribución de las inversio-
nes dentro del área, toman-
do en cuenta la necesidad
de una acción eficaz en
favor de los países de menor
desarrollo relativo, y con la
adecuada coordinación con
el organismo encargado de
la integración subregional,
impulsar el aprovechamien-
to de las oportunidades y
recursos que ofrezca su
área de acción, mediante
la creación de empresas de
producción o de servicios y
la ampliación, moderniza-
ción o conversión de las
existentes.

MINISTERIO DE Estados Convenio sobre Que la Aviación Civil se 4 Abril 1947 Ley 12 de Unidad Adminis-
RELACIONES Unidos Aviación Civil Inter- desarrolle de manera 1947 trativa Especial de
EXTERIORES nacional, Chicago, segura, ordenada y que los Aeronaútica Civil
7 de Diciembre de servicios internacionales de
1944 transporte aéreo se presten
sobre la base de igualdad de
oportunidades
MINISTERIO DE Estados Convenio sobre Que la Aviación Civil se 4 Abril 1988 Unidad Adminis-
RELACIONES Unidos Aviación Civil Inter- desarrolle de manera trativa Especial de
EXTERIORES nacional, Chicago, segura, ordenada y que los Aeronaútica Civil
7 de Diciembre de servicios internacionales de

236 1944 transporte aéreo se presten


sobre la base de igualdad de
oportunidades
MINISTERIO DE Mónaco Convenio constitu- Creado para coordinar las 28 Octu- 1997 Ley 408 DIMAR
RELACIONES tivo de la Organi- actividades de las Oficinas bre del 28 de
EXTERIORES zación Hidrográfica Hidrográficas nacionales, octubre de
Intergubernamental lograr estandarización en 1997
las publicaciones cartográ-
ficas y náuticas en general,
adoptar métodos confiables
y eficientes en el desarrollo
de levantamientos hidrográ-
ficos.
-Promover el desarrollo de
las ciencias en el campo
de la hidrografía y de
las técnicas usadas en la
oceanografía física.

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Contraloría General de la República

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MINISTERIO DE Washington Acuerdo sobre Creado para la unificación 7 octu- año Ley 15 de Ministerio de
RELACIONES le Programa de normas para la conserva- bre 2004 2004 Agricultura
EXTERIORES Internacional para ción de delfines
la conservación de
Delfines
MINISTERIO DE Filadelfia Convenio constitu- Creado para fomentar los 16 febre- 03/ ley 49 de Ministerio de la
RELACIONES tivo de la Organiza- derechos laborales interna- ro 04/ 1919 Protección Social
EXTERIORES ción internacional cionalmente reconocidos 1905
del Trabajo
MINISTERIO DE Londres Convenio Consti- Creado con el objetivo ex- 2 enero 2004 ley 874 de DIMAR
RELACIONES tutivo de la Orga- clusivo de elaborar medidas enero 2 de
EXTERIORES nización Marítima relativas a la seguridad 2004
Internacional marítima.
OPS Constitución de 1 01/10/1947
la Organización
Panamericana de la
Salud 1 de octubre
de 1947
OPS Organización La Organización Paname- 22 Enero 22/ Ley 24 de Ministerio de la
Panamericana de ricana de la Salud es la 01/ 1959 Protección Social
la Salud como Or- Oficina Regional de la OMS 1964
ganismo Regional para las Américas y el orga-
de la Organización nismo de salud del Sistema
Mundial de la Salud Interamericano, siendo los
24 de mayo de Ministros de Salud de los
1949 países los miembros de sus
cuerpos directivos.

237

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Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

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La misión de la OPS/OMS
en América es “Liderar
esfuerzos colaborativos
y estratégicos entre los
Estados miembros y otros
aliados, para promover la
equidad en salud, combatir
la enfermedad y mejorar
la calidad y prolongar la
duración de la vida de la
población de las Américas”.
Cabe señalar que la visión
de OPS/OMS en Colombia es
“Ser el organismo líder de
Cooperación Técnica de sa-
lud en el país promoviendo
y apoyando los esfuerzos
del Gobierno y demás
entidades en Colombia,
para el mejoramiento de la
salud de la población y de
las zonas fronterizas, con un
enfoque de equidad, para
los logros de los objetivos
del milenio”.
OMS Constitución de la La Organización Mundial de 14 Mayo 1959 Ley 19 de Ministerio de la
Organización Mun- la Salud, es el organismo de 1959 Protección Social
dial de la Salud 22 las Naciones Unidas espe-
de Julio de 1946 cializado en salud, creado
el 7 de abril de 1948, cuyo
objetivo principal es que
todos los pueblos puedan
gozar del grado máximo de
salud que se pueda lograr,
entendiéndose por ésta de
un acuerdo con la Consti-
tución de la OMS, como un
estado de completo bien-
estar físico y mental. Cabe
señalar que 193 Estados
son actualmente miembros
238 de la Organización.
La OMS actúa como
autoridad directiva y
coordinadora de sanidad
internacional y ayuda a
los gobiernos fortalecer
los servicios de salubridad,
proporciona ayuda técnica
adecuada y en los casos
de emergencia presta la
cooperación que se necesite.
Entre sus prioridades
actuales podemos relacionar
la de lograr los objetivos
del milenio en materia de
salud, mejorar la seguridad
sanitaria mundial, prevenir
la enfermedad.

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Contraloría General de la República

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OIM COLOMBIA Convenio que Establecer relaciones básicas 20 12 1958 Ley 13 de Ministerio de Rela-
establece la “Cons- de Cooperación entre el 1961 ciones Exteriores
titución del Comité Organismo Internacional y
Intergubernamental el Estado Colombiano.
para las Migra-
ciones Europeas
- CIME”, antigua
designación de la
Organización Inter-
nacional para las
Migraciones- OIM.
Ginebra, Octubre
19 de 1953.
OIM COLOMBIA Acuerdo sobre Privilegios e Inmunidades del 14 5 1981 Ley 50 de Ministerio de Rela-
Comité Intergubernamental para las Migraciones, 1988 ciones Exteriores
firmado en 1981
CONVENCIÓN Conservar y proteger los 18 10 1998 Ley 357 de 1997
RELATIVA A LOS humedales de importancia
HUMEDALES DE internacional, su flora y su
IMPORTANCIA fauna, de las progresivas
INTERNACIONAL intrusiones y perdidas de
ESPECIALMENTE los mismos, mediante la
COMO HABITAT DE armonización de políticas
AVES ACUÁTICAS, nacionales previsoras con
RAMSAR, 2 de una acción internacional
febrero de 1971 coordinada.
CONVENIO INTER- Protección de Especies 28 11 1981 Ley 15 de Ministerio de
NACIONAL PARA Amenazadas de Fauna y 1981 Ambiente, Vivienda
LA PROTECCIÓN DE Flora Silvestre. y Desarrollo
ESPECIES AMENA- Territorial
ZADAS DE FAUNA Y
FLORA SILVESTRES,
CITES Washington
D. C., 3 de marzo
de 1973
CONVENCION Conservar la diversidad 26 2 1995 Ley 165 de Ministerio de
SOBRE DIVERSIDAD biológica, promover la 1994 Ambiente, Vivienda
BIOLOGICA Río de utilización sostenible de sus y Desarrollo
Janeiro, 5 de junio componentes y fomentar la Territorial
de 1992 participación justa y equi-
tativa en los beneficios que
239
se deriven de la utilización
de los recursos genéticos,
así como la transferencia
apropiada de tecnología,
teniendo en cuenta los de-
rechos existentes sobre esos
recursos y esas tecnologías.

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Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

...Viene de la página anterior

PROTOCOLO DE Contribuir a garantizar 17 9 2003 Ley 164 de Ministerio de


CARTAGENA SOBRE un nivel adecuado de 2001 Ambiente, Vivienda
BIOSEGURIDAD protección en la esfera de la y Desarrollo
Montreal, 29 de transferencia, manipulación Territorial
enero de 2000 y utilización seguras de
los OVMs resultantes de la Ministerio de Agri-
biotecnología moderna que cultura y Desarrollo
puedan tener efectos ad- Rural
versos para la conservación
y utilización sostenibles Ministerio de la
de la diversidad biológica, Protección Social
teniendo también en cuen-
ta, los riegos para la salud
humana, y centrándose
concretamente en los movi-
mientos transfronterizos.
CONVENIO Constituir un marco eficaz 27 3 1990 Ley 464 de Ministerio de
INTERNACIONAL de cooperación y consulta 1998 Ambiente, Vivienda
DE LAS MADERAS entre países productores y y Desarrollo
TROPICALES consumidores de maderas Territorial
Ginebra, 26 de tropicales, fomentar la ex-
enero de 1994 pansión y diversificación del
comercio internacional de
madera tropical y el mejo-
ramiento de las condiciones
estructurales del mercado
de maderas tropicales, esti-
mular y apoyar los trabajos
de investigación y desarrollo
a fin de perfeccionar la
ordenación forestal, utiliza-
ción de la madera, alentar el
desarrollo de políticas na-
cionales encaminadas a una
utilización sostenible y a la
conservación de bosques
tropicales y sus recursos
genéticos y mantener un
equilibrio ecológico en las
regiones interesadas.
240
CONVENCION DE Proteger al medio am- 14 10 1990 Ley 30 de Ministerio de
VIENA PARA LA biente y la salud humana 1990 Ambiente, Vivienda
PROTECCION DE LA contra los efectos adversos y Desarrollo
CAPA DE OZONO resultantes o que pueden Territorial
Viena, 22 de marzo resultar de las actividades
de 1985 humanas que afecten o
modifiquen la capa de
ozono. Así mismo busca
tomar medidas de acción
y cooperación internacio-
nales para proteger la capa
de ozono basándose en
consideraciones científicas
y técnicas.

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Contraloría General de la República

...Viene de la página anterior

PROTOCOLO Proteger la capa de ozono 6 3 1997 Ley 29 de Ministerio de


DE MONTREAL adoptando medidas pre- 1992 Ambiente, Vivienda
RELATIVO A LAS ventivas para controlar las y Desarrollo
SUSTANCIAS AGO- emisiones mundiales de las Ley 29 de Territorial
TADOREAS DE LA sustancias que la agotan. 1992
CAPA DE OZONO
Montreal, 16 de Ley 306 de
septiembre de 1987 1996

ENMIENDA DE Ley 960 de


LONDRES 2005
Londres, 29 de
junio de 1990

ENMIENDA DE
COPENHAGUE
Copenhague, 25 de
noviembre de 1992

ENMIENDA DE
MONTREAL
Montreal, 17 de
septiembre de 1997

ENMIENDA DE
BEIJING
Beijing, 3 de di-
ciembre de 1999
CONVENIO DE Establecer obligaciones de 31 3 1997 Ley 253 de Ministerio de
BASILEA SOBRE EL los Estados partes con miras 1996 Ambiente, Vivienda
CONTROL DE LOS a: a) reducir los movimientos y Desarrollo
MOVIMIENTOS transfronterizos de desechos Territorial
sometidos al Convenio de
TRANSFRONTE-
Basilea a un mínimo compa-
RIZO DE LOS DESE-
tible con la gestión eficiente
CHOS PELIGROSOS y ambientalmente racional de
Y SU ELIMINACION esos desechos; b) reducir al
Basilea, 22 de mínimo la cantidad y toxici-
marzo 1989 dad de los desechos peligrosos
generados y garantizar su ma-
nejo ambientalmente racional
(Incluidas las operaciones de
eliminación y recuperación) 241
tan cerca como sea posible
de la fuente de generación;
c) asistir a los países en
desarrollo en el manejo am-
bientalmente racional de los
desechos peligrosos y de otro
tipo que generen.

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Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

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CONVENIO MARCO Lograr la estabilización de 20 6 1995 Ley 164 de Ministerio de


DE LAS NACIONES las concentraciones de ga- 1995 Ambiente, Vivienda
UNIDAS SOBRE EL ses de efecto invernadero en y Desarrollo
CAMBIO CLIMATICO la atmósfera a un nivel que Territorial
Nueva York, 9 de impida interferencias an-
mayo de 1992 tropógenas peligrosas en el
sistema climático. Ese nivel
debería lograrse en un plazo
suficiente para permitir que
los ecosistemas se adapten
naturalmente al cambio
climático, asegurar que la
producción de alimentos no
se vea amenazada y permitir
que el desarrollo prosiga de
manera sostenible.
PROTOCOLO DE Estabilizar las concentra- 28 2 2002 Ley 629 de Ministerio de
KIOTO ciones de gases de efecto 2000 Ambiente, Vivienda
Kyoto, 11 de invernadero en la atmósfera y Desarrollo
diciembre de 1997 a fin de evitar un cambio Territorial
climático de tal nivel que
impida el desarrollo econó-
mico sostenible o amenace
la producción de alimentos.
CONVENCION DE Luchar contra la desertifi- 5 9 1999 Ley 461 de Ministerio de
LAS NACIONES cación y mitigar los efectos 1998 Ambiente, Vivienda
UNIDAS CONTRA de la sequía en los países y Desarrollo
LA DESERTIFICA- afectados por sequía grave Territorial
CION París, 17 de o desertificación, en parti-
junio 1994 cular en Africa, mediante
la adopción de medidas
eficaces en todos los niveles,
apoyadas por acuerdos de
cooperación y asociación
internacional, en el marco
de un enfoque integrado
acorde con el Programa 21,
para contribuir al logro del
desarrollo sostenible en las
zonas afectadas.
242 CONVENIO PARA LA Proteger y preservar el 12 11 1981 Ley 45 de 1985
PROTECCIÓN DEL medio marino y la zona
MEDIO MARINO Y costera del Pacífico Sudeste
LA ZONA COSTERA contra todos los tipos y
DEL PACÍFICO fuentes de contaminación
SUDESTE y cooperar en el plano
Lima, 12 de no- regional, directamente o
viembre de 1981. utilizando el concurso de la
Comisión Permanente del
Pacífico Sur o de otras orga-
nizaciones internacionales
competentes, para proteger
y preservar dicho medio
marino y zona costera.

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Contraloría General de la República

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ACUERDO SOBRE Cooperación en caso de 22 7 1983 Ley 45 de


LA COOPERACIÓN contaminación resul- 1985
REGIONAL PARA EL tante de situaciones de
COMBATE CONTRA emergencia, la vigilancia de
LA CONTAMINA- la contaminación, la eva-
CIÓN DEL PACÍFICO luación de las repercusiones
SUDESTE POR en el medio ambiente, el
HIDROCARBUROS Y intercambio de información
OTRAS SUSTANCIAS y la cooperación científica y
NOCIVAS EN CASOS tecnológica.
DE EMERGEN-
CIA DE 1981 Y
SU PROTOCOLO
COMPLEMENTARIO
DE 1983.

Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores.

243
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

Anexo 2
Tratados con organizaciones internacionales

Organización Titulo del convenio, Objeto / finalidad Fecha de entrada Nº de ley/contrato/ Entidad
lugar y fecha de en vigor acto administrativo ejecutora
celebracion responsable
día mes año
NACIONES Convención de Promover la cooperación inter- 4 Octubre 2004 Aprobada mediante Ministerio del
UNIDAS Naciones Unidas nacional para prevenir y combatir la Ley 800 del 13 de Interior y de
contra la Delin- más eficazmente la delincuencia marzo de 2003 Justicia.
cuencia Organizada organizada transnacional
Transnacional Nueva Fiscalía General
York, 15 de diciembre de la Nación.
de 2000
NACIONES Protocolo para a) Prevenir y combatir la Trata 4 Octubre 2004 Aprobada mediante Ministerio del
UNIDAS prevenir, reprimir y de Personas, prestando especial la Ley 800 del 13 de Interior y de
sancionar la Trata atención a las mujeres y los marzo de 2003 Justicia.
de Personas, espe- niños;
cialmente mujeres y b) Proteger y ayudar a las Fiscalía General
niños, que comple- víctimas de dicha trata, respe- de la Nación.
menta la Convención tando plenamente sus derechos
de Naciones Unidas humanos, y;
contra la Delin- c) Promover la cooperación entre
cuencia Organizada los Estados Parte para lograr
Transnacional. esos fines.
OEA Convención Intera- Promover y facilitar la coopera- 19 Febrero 1999 Programa
mericana contra la ción internacional para combatir Presidencial de
Corrupción. (Caracas, la corrupción, en especial, para Lucha Contra la
Venezuela, 29 de adoptar las medidas apropiadas Corrupción
marzo de 1996) contra las personas que cometan
actos de corrupción en el ejerci-
cio de sus funciones públicas o
específicamente vinculados con
dicho ejercicio; así como de los
bienes producto de estos actos.
OACI Convención sobre Se aplica a las infracciones co- 4 Octubre 1973 Aprobada por la Ley Aeronáutica Civil
las infracciones y metidas y a los actos ejecutados 14 de 1972. Entró en
ciertos otros actos por una persona a bordo de vigor el 4 de octubre
cometidos a bordo cualquier aeronave matricula- de 1973.

244 de las aeronaves


(Tokio, septiembre 14
da en un Estado Contratante
mientras se halle en vuelo, en la
de 1963) superficie de alta mar o en los de
cualquier otra zona situada fuera
del territorio de un Estado.
ONU Convención de las Se aplica para la prevención, 27 Octubre 2006 Aprobada por la ley Programa
Naciones Unidas investigación y enjuiciamiento 970 de 2005 Presidencial de
contra la Corrupción de la corrupción y al embargo Lucha Contra la
preventivo, la incautación, el Corrupción
decomiso y la restitución del
producto de los delitos de
soborno de funcionarios públicos
nacionales, extranjeros y de
organizaciones internacionales
publicas; malversación, expro-
piación indebida u otras formas
de desviación de bienes por un
funcionario público; tráfico de
influencias; enriquecimiento
ilícito; blanqueo del producto del
delito; encubrimiento y obstruc-
ción de la justicia.

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Contraloría General de la República

...Viene de la página anterior

OACI Convención para la Se aplica a toda persona que a 3 Agosto 1973 Aprobada por la Ley 14 Aeronáutica Civil
represión del apo- bordo de una aeronave en vuelo, de 1972. Entró en vigor
deramiento ilícito de ilícitamente, mediante violencia, el 3 de agosto de1973
aeronaves. (La Haya, amenaza de violencia o cualquier
16 de diciembre de otra forma de intimidación se
1970) apodere de tal aeronave. Se
aplica solamente si el lugar de
despegue o el de aterrizaje real
de la aeronave se encuentra fue-
ra de los territorios del estado de
su matricula, ya se trate de una
aeronave en vuelo internacional
o interno.
OEA Convención para Se aplica a toda persona que 15 Noviem- 1996 Aprobada por la Ley DAS-INTERPOL
prevenir y sancionar cometa un delito de común bre 195 de 1995-Entró en
los actos de terro- trascendencia internacional, el vigor el 15 de noviem-
rismo configurados secuestro, el homicidio y otros bre de 1996.
en delitos contra atentados contra la vida y la
las personas y la integridad de las personas.
extorsión conexa
cuando estos tengan
trascendencia
internacional.
(Washington, D. C.
Estados Unidos, 2 de
febrero de 1971)
OACI Convención para la Se aplica a toda persona que ilí- 3 Enero 1975 Aprobada por la Ley 4 Aeronáutica Civil
represión de actos cita e internacionalmente realice de 1974. Entró en vigor
ilícitos contra la un acto de violencia que atente el 3 de enero de 1975
seguridad de la avia- contra las personas a bordo o
ción civil. (Montreal, contra la aeronave como tal,
23 de septiembre de bien sea causando un daño que
1971) incapacite el funcionamiento de
la aeronave, que coloque o haga
colocar un artefacto o sustancia
capaz de destruir o causar daños
a la aeronave.
ONU Convención sobre Se aplica a toda persona que 15 Febrero 1996 Aprobada por la Ley DAS-INTERPOL
la prevención y el secuestre, cometa homicidio 169 de 1994. Entró en
castigo de delitos o atente contra la integridad vigor el 15 de febrero
contra las personas física de una persona interna- de 1996. 245
internacionalmente cionalmente protegida. Se aplica
protegidas, inclusive también a quienes comentan un
los agentes diplo- acto violento contra la residencia,
máticos (Nueva York, los locales oficiales o los medios
14 de diciembre de de transporte de una persona
1973) internacionalmente protegida.
OACI Protocolo para la Se aplica a toda persona que 14 Enero 2004 Aprobado por la Ley Aeronáutica Civil
Represión de actos cometa un acto de violencia con 764 de julio 31 de
ilícitos de violencia una sustancia, artefacto o arma 2002. Entró en vigor el
en los aeropuer- contra una persona en un aero- 13 de febrero de 2004.
tos que presten puerto que preste servicio a la
servicio a la aviación aviación civil internacional, que
civil internacional, cause o pueda causar lesiones
complementario graves o la muerte. También se
del Convenio para aplica a toda acción que pueda
la represión de ser considerada como violenta y
actos ilícitos contra ponga en peligro la seguridad del
la seguridad de la aeropuerto que presta el servicio
aviación civil de 1971 a la aviación civil internacional.
(Montreal, 24 de
febrero de 1988).

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Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

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ONU Convención interna- Se aplica a todas las personas 14 Abril 2005 Decreto 3969 del 8 de Ministerio de
cional contra la toma que se apodere de otra o la noviembre de 2005 Justicia y del
de rehenes detenga, y amenace, con matarla, Derecho
(Nueva York, 17 de herirla o mantenerla detenida
diciembre de 1979). con el fin de obligar a intercero
a una acción u omisión como
condición para la liberación del
rehén.
ONU Convenio internacio- Se aplica para sancionar a 14 Sep- 2004 Aprobado por la Ley Ministerio de
nal para la represión quienes cometan, participen, tiembre 804 del 01 de abril de Defensa
de los atentados organicen o intenten cometer 2003. Entró en vigor el
terroristas cometidos actos de terrorismo con artefac- 14 de octubre de 2004.
con bombas (Nueva tos explosivos u otro artefacto
York, 15 de diciembre mortífero, en lugares de uso
de 1997). público, una instalación pública
o de gobierno, una red de trans-
porte público o una instalación
de infraestructura.

Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores.

246
Contraloría General de la República

Anexo 3
Tratados de lucha contra las drogas

País Titulo del convenio, lugar Fecha de entrada en Nº de ley/contrato/ Entidad ejecutora
y fecha de celebración vigor para Colombia acto administrativo responsable
día mes año
ARGENTINA *Convenio entre el Gobierno de la República 28 Abril 1988 Sin requerimiento de ley Coordinación Cancillería. Inter-
Argentina y el Gobierno de la República de por ser desarrollado sobre vienen todas las autoridades
Colombia sobre Cooperación en Materia de un proyecto de ley incorpo- involucradas en la lucha contra
Prevención del Uso Indebido de Estupefa- rado en la ley interna. la oferta y demanda de drogas
cientes y Sustancias Psicotrópicas. en el país.
ARGENTINA *Protocolo Complementario del Convenio 12 Octubre 2000 Sin requerimiento de ley Coordinación Cancillería. Inter-
sobre Cooperación en materia de Preven- por ser desarrollado sobre vienen todas las autoridades
ción del Uso Indebido de Estupefacientes y un proyecto de ley incorpo- involucradas en la lucha contra
Sustancias Psicotrópicas entre la República rado en la ley interna. la oferta y demanda de drogas
Argentina y la República de Colombia. en el país.
ARGENTINA Acuerdo de Asistencia Judicial en Materia 3 Abril 1997 Ley 492 21 de enero de Coordinación Ministerio de
Penal entre la República de Colombia y la 1999 Justicia.
República de Argentina
BOLIVIA Convenio entre la República de Colombia 12 Marzo 2001 Coordina Cancillería. Inter-
y la República de Bolivia sobre Coopera- vienen todas las autoridades
ción para el Control del Tráfico Ilícito de involucradas en la lucha contra
Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas y la oferta y demanda de drogas
Delitos Conexos, Prevención del Consumo, en el país.
Rehabilitación y Desarrollo Alternativo.
BRASIL Acuerdo de Asistencia Recíproca para la 12 Mayo 1981 Coordina Cancillería. Inter-
Prevención, Control y Represión del Uso y vienen todas las autoridades
Tráfico Ilícito de Sustancias Estupefacientes involucradas en la lucha contra
y Psicotrópicas. la oferta y demanda de drogas
en el país.
BRASIL Acuerdo de Cooperación entre el Gobierno 9 Sep- 1999 Coordina Cancillería. Inter-
de la República de Colombia y el Gobierno tiembre vienen todas las autoridades
de la República Federativa de Brasil para Im- involucradas en la lucha contra
pedir el Desvío de Precursores y Sustancias la oferta y demanda de drogas
Químicas Esenciales para el Procesamiento en el país.
de Estupefacientes y Sustancias Psicotró-
picas.
BRASIL Acuerdo sobre Cooperación Judicial 3 Sep- 1991 Sin requerimiento de ley Coordina Cancillería. Inter-
Complementario al Acuerdo Bilateral de tiembre por ser desarrollado sobre vienen todas las autoridades 247
Asistencia Reciproca para la Prevención, Uso un proyecto de ley incorpo- involucradas en la lucha contra
y Tráfico de Ilícitos de Sustancias Estupefa- rado en la ley interna. la oferta y demanda de drogas
cientes y Psicotrópicas entre el Gobierno de en el país.
la República de Colombia y el Gobierno de la
República Federativa de Brasil
CANADÁ Memorando de Entendimiento sobre Coope- 14 Enero 2000 Ministerio de Justicia, Minis-
ración para Combatir el Problema Mundial terio de Protección Social.
de las Drogas. Coordina Cancillería.
CHILE Acuerdo sobre Cooperación Mutua para la 10 Marzo 1997 Coordina Cancillería. Inter-
Prevención del Uso Indebido y Control del vienen todas las autoridades
Tráfico Ilícito de Estupefacientes. involucradas en la lucha contra
la oferta y demanda de drogas
en el país.
CUBA Acuerdo de Cooperación entre el Gobierno 19 Febrero 2003 Coordina Cancillería. Inter-
de la República de Colombia y el Gobierno vienen todas las autoridades
de la República de Cuba para la Prevención, involucradas en la lucha contra
el Control y la Represión del Tráfico Ilícito la oferta y demanda de drogas
de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópi- en el país.
cas y Delitos Conexos.

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Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

...Viene de la página anterior

ECUADOR Convenio Administrativo de Cooperación 2 Marzo 1979 Coordina Cancillería.


para Prevenir, Controlar y Reprimir el Tráfico
Ilícito de Estupefacientes y Psicotrópicas.
EL SALVADOR Convenio entre la República de Colombia y el Gobierno de la República de El Salvador sobre Coordina Cancillería.
Cooperación en la Lucha contra el Problema Mundial de las Drogas y sus Delitos Relacionados.
ESPAÑA Acuerdo entre la República De Colombia y 14 Sep- 1998 Ley 624 de 23 de Noviem- Coordina Cancillería.
el Reino de España sobre Cooperación en tiembre bre de 2000
Materia de Prevención del Uso Indebido y
Control del Tráfico Ilícito de Estupefacientes
y Sustancias Psicotrópicas.
ESPAÑA Acuerdo entre la República De Colombia y 5 Marzo 2004 Coordina Cancillería
el Reino de España sobre Cooperación en
Materia de Prevención del Uso Indebido y
Control del Tráfico Ilícito de Estupefacientes
y Sustancias Psicotrópicas.
ESTADOS Memorando de Entendimiento entre el 24 Julio 1990 Todas las entidades involu-
UNIDOS DE Gobierno de Colombia y Los Estados Unidos cradas en la lucha contra las
AMÉRICA de América en Materia de Narcotráfico. drogas en Colombia, según la
esfera de su competencia.
ESTADOS Acuerdo entre el Gobierno de la República 20 Febrero 1997 Armada Nacional. Ministerio
UNIDOS DE de Colombia y el Gobierno de los Estados de Defensa
AMÉRICA Unidos de América Para Suprimir el Tráfico
Ilícito por Mar.
ESTADOS Acuerdo de Cooperación Mutua entre el 26 Febrero 1992 Sin requerimiento de ley Coordina la Fiscalía
UNIDOS DE Gobierno de la República de Colombia y el por ser desarrollado sobre
AMÉRICA Gobierno de los Estados Unidos de América un proyecto de ley incorpo-
para Combatir, Prevenir y Controlar el La- rado en la ley interna.
vado de Dinero Proveniente de Actividades
Ilícitas
ESTADOS Acuerdo entre el Gobierno de los Estados 28 Abril 2003 Ministerio de Defensa Nacio-
UNIDOS DE Unidos de América y el Gobierno de la nal. Fuerza Aérea Colombiana
AMÉRICA República de Colombia Relativo al Programa
de Supresión del Tráfico Ilícito Aéreo de
Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas
(Air Bridge Denial).
FRANCIA Convenio sobre blanqueo, detección y con- 8 No- 1990 Ley 1017 de 2006 Ministerio de Justicia,
(ESTRASBUR- fiscación de los productos de un delito. viembre Cancillería.

248 GO)
GUATEMALA Convenio entre el Gobierno de la República No ha entrado en vigor. Coordina Cancillería.
de Guatemala y entre el Gobierno de la
República de Colombia sobre Coopera-
ción para el Control de Tráfico Ilícito de
Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas
y Delitos Conexos, Prevención al Consumo,
Tratamiento y Rehabilitación y Desarrollo
Alternativo.
HONDURAS Acuerdo Administrativo para la Prevención, 4 Marzo 1980 Coordina Cancillería. Inter-
el Control y la Represión del Uso y Tráfico vienen todas las autoridades
Ilícitos de Sustancias Estupefacientes y involucradas en la lucha contra
Psicotrópicas. la oferta y demanda de drogas
en el país.
JAMAICA Acuerdo entre el Gobierno de la República 15 Enero 1999 Coordina Cancillería. Inter-
de Colombia y el Gobierno de Jamaica para vienen todas las autoridades
la Cooperación en la Lucha Contra el Tráfico involucradas en la lucha contra
Ilícito de Estupefacientes y Sustancias la oferta y demanda de drogas
Psicotrópicas. en el país.

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Contraloría General de la República

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MÉXICO Acuerdo entre el Gobierno de la República 7 Diciem- 1998 Sin requerimiento de ley Coordina Cancillería. Inter-
de Colombia y el Gobierno de los Estados bre por ser desarrollado sobre vienen todas las autoridades
Unidos Mexicanos para el Intercambio de un proyecto de ley incorpo- involucradas en la lucha contra
Información Judicializada. rado en la ley interna. la oferta y demanda de drogas
en el país.
MÉXICO Acuerdo de Cooperación en Materia de 27 Junio 1997 Coordina Cancillería. Inter-
Lucha contra el Tráfico Ilícito de Estupefa- vienen todas las autoridades
cientes y Sustancias Psicotrópicas entre el involucradas en la lucha contra
Gobierno de la República de Colombia y el la oferta y demanda de drogas
Gobierno de Los Estados Unidos Mexicanos. en el país.
NICARAGUA Acuerdo entre la República de Nicaragua y 7 Agosto 1991 Coordina Cancillería. Inter-
la República de Colombia sobre Prevención, vienen todas las autoridades
Control y Represión del Uso Indebido y Trá- involucradas en la lucha contra
fico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias la oferta y demanda de drogas
Psicotrópicas y sus Precursores y Productos en el país.
Químicos.
PARAGUAY Acuerdo sobre Cooperación para la Lucha 31 Julio 1997 Coordina Cancillería. Inter-
contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y vienen todas las autoridades
Sustancias Psicotrópicas entre el Gobierno involucradas en la lucha contra
de la República de Colombia y el Gobierno la oferta y demanda de drogas
de la República de Paraguay. en el país.
PARAGUAY Acuerdo sobre Cooperación para la 31 julio 1997 Sin requerimiento de ley por ser desarrollado sobre un
Prevención, Control y Represión del lavado proyecto de ley incorporado en la ley interna.
de Activos
PERÚ Convenio Administrativo para la Prevención, 30 Marzo 1979 Coordina Cancillería. Inter-
el Control y la Represión del Uso y Tráfico vienen todas las autoridades
Ilícitos de Sustancias Estupefacientes y involucradas en la lucha contra
Psicotrópicas. la oferta y demanda de drogas
en el país.
PERÚ Acuerdo sobre Cooperación en Materia 24 Diciem- 1998 Sin requerimiento de ley por ser desarrollado sobre un
de Desarrollo Alternativo, Prevención del bre proyecto de ley incorporado en la ley interna.
Consumo, Rehabilitación y Control del Tra-
fico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias
Psicotrópicas y sus Delitos Conexos.
PERÚ Acuerdo entre el Gobierno de la República 11 Octubre 2002 Sin requerimiento de ley Ministerio de Defensa Nacio-
de Colombia y el Gobierno del Perú para por ser desarrollado sobre nal. Fuerza Aérea Colombiana
Combatir el Tráfico de Aeronaves presunta- un proyecto de ley incorpo-
mente Comprometidas en el Tráfico Ilícito rado en la ley interna.
de Estupefacientes y Delitos Conexos. 249
REPUBLICA Acuerdo de Cooperación para la Prevención, 27 Junio 1998 Sin requerimiento de ley Coordina Cancillería. Inter-
DOMINICANA Control y Represión del Lavado de Activos por ser desarrollado sobre vienen todas las autoridades
Derivados de Cualquier Actividad Ilícita en- un proyecto de ley incorpo- involucradas en la lucha contra
tre el Gobierno de la República de Colombia rado en la ley interna. la oferta y demanda de drogas
y el Gobierno de República Dominicana en el país.
REPUBLICA Convenio Administrativo para la Prevención, 3 No- 1980
DOMINICANA el Control y la Represión del Uso y Tráfico viembre
Ilícitos de Sustancias Estupefacientes y
Psicotrópicas.
RUSIA Convenio entre la República de Colombia y 5 Mayo 1999 Coordina Cancillería.
el Gobierno de la Federación de Rusia sobre
Cooperación en la Lucha Contra el Tráfico
Ilícito de Estupefacientes y Sustancias
Psicotrópicas y Delitos Conexos.

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Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

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URUGUAY Acuerdo sobre Asistencia Reciproca 1 Agosto 2001 Coordina Cancillería.


entre el Gobierno de la República de
Colombia y el Gobierno de la República
Oriental de Uruguay sobre Cooperación y
Colaboración en la Lucha Contra el Tráfico
Ilícito de Estupefacientes y Sustancias
Psicotrópicas y su Abuso, en desarrollo de
la “Convención de Las Naciones Unidas
Contra el Trafico Ilícito de Estupefacientes y
Sustancias Psicotrópicas”.
VENEZUELA Convenio entre Colombia y Venezuela 13 Diciem- 1978 Sin requerimiento de ley Coordina Cancillería.
para la Prevención, Control y represión del bre por ser desarrollado sobre
Tráfico Ilícito de Sustancias Estupefacientes un proyecto de ley incorpo-
y Psicotrópicas. rado en la ley interna.
VENEZUELA Canje de notas entre el Gobierno de la 13 Diciem- 1978
República de Venezuela y el Gobierno de bre
la República de Colombia, por el que se
enmienda el convenio entre Colombia y
Venezuela para la prevención, control y
Represión del Tráfico Ilícito de Sustancias
Estupefacientes y Psicotrópicas.
VENEZUELA Acuerdo entre el Gobierno de la República 28 Mayo 1998
de Colombia y el Gobierno de la República
Bolivariana de Venezuela de Cooperación
para el Control y Fiscalización de Precur-
sores y Sustancias Químicas Esenciales
Utilizadas en el Procesamiento Ilícito de
Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas.
VENEZUELA Acuerdo de Cooperación para la Prevención, 1 Agosto 1998 Sin requerimiento de ley por ser desarrollado sobre un
Control y Represión del Lavado de Activos o proyecto de ley incorporado en la ley interna.
Legitimación de Capitales entre el Gobierno
de la República de Colombia y el Gobierno
de la República de Venezuela.
UNIÓN Acuerdo relativo a los Precursores y Sustan- 19 Febrero 1996 Coordina Cancillería, DNE, FNE,
EUROPEA cias Químicas Utilizados con Frecuencia en DIRAN, DIAN.
la Fabricación Ilícita de Estupefacientes o de
Sustancias Psicotrópicas.
SURAMERICA Acuerdo Sudamericano sobre Estupefacien- 15 Agosto 1980 Coordina Cancillería.
250 tes y Psicotrópicas y Protocolos Adicionales
I y II.
CAN Convenio “Rodrigo Lara Bonilla” sobre 21 Marzo 1991 Coordina Cancillería.
Cooperación para la Prevención del Uso
Indebido y la Represión del Tráfico Ilícito de
Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas.
GAFISUD Grupo de Acción Financiera de Suramérica Ministerio de Justicia-
Cancillería y UIAF
ONU Convención Única de 1961 Sobre Estupe- 2 Abril 1975 Coordina Cancillería.
facientes. Esta Convención fue enmendada
por el Protocolo Modificatorio de 1972.
ONU Convenio sobre Sustancias Psicotrópicas 10 Agosto 1981 Coordina Cancillería.
de 1971.
ONU Convención de las Naciones Unidas Contra 10 Sep- 1994 Coordina Cancillería.
el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sus- tiembre
tancias Psicotrópicas de 1988

Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores.


Contraloría General de la República

Anexo 4
Tratados contra el terrorismo

País Titulo del convenio, Objeto /finalidad Fecha de entrada en Nº de ley/ Entidad ejecutora
lugar y fecha vigor para colombia contrato/acto responsable
de celebracion administrativo
día mes año
Organización para Tratado sobre la no La proscripción de armas 13 12 1971 Ley 45 de 1971 Ministerio de Relaciones
la Prohibición de - proliferación de Armas nucleares en América Exteriores y Ministerio
las Armas Nuclea- Nucleares en América Latina y el Caribe y la uti- de Minas y Energía
res en América Latina y el Caribe (Trata- lización y desarrollo de la (INGEOMINAS)
Latina (OPANAL) do de Tlatelolco) energía nuclear con fines
pacíficos.
Organismo Estatuto de creación Creación del Organismo Internacional de Energía Atómica Ministerio de Relaciones
Internacional de del Organismo de Exteriores y Ministerio
Energía Atómica Internacional de Energía de Minas y Energía
(OIEA) atómica
Organismo Convención sobre la Asegurar la notificación 28 3 2003 Ley 702 del 21 de Ministerio de Minas y
Internacional de pronta notificación de oportuna en caso de Noviembre de 2001 Energía
Energía Atómica accidentes nucleares accidentes nucleares, para
(OIEA) evitar los daños al medio
ambiente, causados por las
precipitaciones radioactivas
de materiales nucleares
y la manipulación de los
mismos.
Organismo Convención sobre Promover la cooperación internacional y la ayuda en casos Ministerio de Minas y
Internacional de asistencia en caso de de accidentes nucleares Energía
Energía Atómica accidentes nucleares
(OIEA)
Organismo Convención sobre la Asegurar la protección de 27 4l 2003 Aprobado por la Ministerio de Minas y
Internacional de Protección Física de los los materiales nucleares Ley 728 de 2001. Energía
Energía Atómica Materiales Nucleares utilizados con fines pacífi-
(OIEA) (Viena, 3 de marzo de cos, cuando sean objeto de
1980) transporte nuclear inter-
nacional, y a los materiales
nucleares que se encuentre
en el territorio de un país
o a bordo de buques o
aeronaves 251
Organismo Tratado de No Prolifera- Desarme general y com- 30 4 1986 Ley 114 de 1985 Ministerio de Relaciones
Internacional de ción de armas nucleares pleto, no - proliferación en Exteriores y Ministerio
Energía Atómica (TNP) materia de armas nucleares de Minas y Energía
(OIEA) y Cooperación en el uso
pacífico de la energía
nuclear.
Organización para Convención sobre la Pro- Desarme general y comple- 4 6 2000 Ley 525 de 1999 Autoridad Nacional
la prohibición de hibición del Desarrollo, la to y no - proliferación en para la Prohibición de
las Armas Quími- Producción, el Almace- materia de armas químicas las Armas Químicas,
cas, OPAQ namiento y el Empleo de y cooperación en vigilancia, ANPROAQ.
Armas Químicas y sobre control y desarrollo de
su destrucción - París, 13 sustancias químicas
de enero de 1993.

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Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

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ESTADOS UNIDOS, Convención sobre Desarme general y 19 9 1983 Ley 10 de 1980 No está especificada
REINO UNIDO, Prohibición del completo y no Prolifera-
RUSIA Desarrollo, Producción ción en materia de armas
y Almacenamiento de biológicas
Armas Bacteriológi- cas
(Biológicas) y Toxícas
y sobre su Destrucción
- Washington, Londres
y Moscú - 10 de abril
de 1972.
ONU Convención de 1980 Prohibir o restringir el uso y desarrollo de ciertas ar- 6 de septiembre de Ministerio de Defensa,
sobre Prohibiciones mas convencionales, a través de sus cuatro Protocolos, 2000. Colombia es Observatorio de Minas,
o Restricciones del a saber: 1. Protocolo sobre fragmentos no localizables. Parte de la Conven- Ministerio de Relaciones
Empleo de ciertas Armas 2. Protocolo sobre prohibiciones o restricciones al ción y sus primeros Exteriores
Convencionales que empleo de minas, armas trampa y otros artefactos. 3. cuatro Protocolos.
puedan considerarse Protocolo sobre prohibiciones o restricciones del em- No ha accedido al
Excesivamente Nocivas o pleo de armas incendiarias. 4. Protocolo sobre armas quinto Protocolo.
de Efectos Indiscrimina- láser cegadoras. 5. Restos Explosivos de Guerra
dos. - Naciones Unidas,
10 de octubre de 1980.
ONU Convención sobre la Prohibir el uso, fabricación, 1 3 2001 Ley 554 de 2000. La Comisión Nacional
Prohibición del Empleo, transferencia, exportación Intersectorial de Acción
Almacenamiento, Pro- o trafico de las minas Contra las Minas Anti-
ducción y Transferencia Antipersonal. personales -CINAMA-
de Minas Anti - perso-
nales y sobre su Des-
trucción (comúnmente
denominada Convención
de Ottawa)
OEA Convención Interameri- Impedir, combatir y 5 3 2003 Ley 737/02 Ministerio de Relaciones
cana contra la Fabrica- prevenir el Trafico Ilícito Exteriores, Ministerio
ción y el Tráfico Ilícito de de armas de Fuego, muni- de Defensa Nacional,
Armas de Fuego, Muni- ciones y explosivos y otros Ministerio del Interior
ciones, Explosivos y otros materiales relacionados. y Justicia, Ministerio
Materiales Relacionados de Comercio, Industria
-CIFTA-, Washington, 14 y Turismo, DAS, DIAN
de noviembre de 1997 y Fiscalía General de la
Nación.
ONU Tratado de Prohibición Prohibición Completa de Ensayos Nucleares y la verificación de la misma No está especificada
252 Completa de los Ensayos
Nucleares TPCE

Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores.


Contraloría General de la República

Anexo 5
Tratados sobre defensa de la soberanía nacional

País Titulo del convenio, lugar y fecha Objeto /finalidad Nº de ley/contrato/


de celebracion acto administrativo
BRASIL Tratado de límites entre colombia y el Delimitación de la frontera terrestre Co- Ley 24 de mayo 17 de 1907. Canje de
brasil. Bogotá, abril 24 de 1907 lombo-Brasileña, entre la piedra del Cocuy ratificaciones del 20 de abril de 1908.
(río Negro) y la confluencia del río Apaporis
en el río Caquetá.
- Tratado de límites y navegacion fluvial Definición del límite entre la confluen- Ley 43 de noviembre 26 de 1929. Canje
entre colombia y el brasil. Rio de janeiro, cia del río Apaporis en el Caquetá y la de ratificaciones del 9 de enero de 1930.
noviembre 15 de 1928. población brasileña de Tabatinga, margen
izquierda del río Amazonas
ECUADOR - Tratado de limites entre colombia y el Establecimiento del límite terrestre entre Ley 59 de diciembre 16 de 1916. Canje
ecuador. Bogota, julio 15 de 1916. Colombia y Ecuador, desde la boca del río de ratificaciones del 26 de enero de
Güepí en el río Putumayo hasta la boca del 1917.
río Mataje en el Océano Pacífico, además
se reconoce el derecho reciproco de libre
navegación por los ríos comunes
PANAMA -Tratado de limites entre colombia y Determinación del límite terrestre entre Ley 53 de diciembre 5 de 1924. Acta de
panama, bogota, agosto 20 de 1924. las Repúblicas de Colombia y Panamá, con Canje de ratificaciones del 31 de enero
base en la línea de frontera establecida en de 1925.
la Ley colombiana de junio 9 de 1855. La
frontera va desde Cabo Tiburón hasta un
punto equidistante entre punta Cocalito y
punta Ardita
PERU - Tratado de límites y libre navegacion -Acuerda la línea de frontera entre la repú- Ley 55 de octubre 5 de 1925. Canje de
fluvial entre colombia y el peru. Lima, blica de Colombia y la república del Perú, ratificaciones 19 de marzo de 1928.
marzo 24 de 1922 entre la desembocadura de la quebrada San
Antonio en el río Amazonas y la boca del río
Güepi en el río Putumayo.
-Reconocimiento reciproco y a perpetuidad del libre
tránsito y navegación fluvial por
los ríos comunes

VENEZUELA -Laudo en la cuestion de límites entre la Se define la frontera terrestre en todas sus Ley 59 del 16 de noviembre de 1894.
republica de colombia y la republica de partes, desde Castilletes hasta la vaguada Canje de las ratificaciones del 21 de abril
venezuela. Madrid, 16 de marzo de 1891. del río Negro, frente a la piedra del Cocuy. de 1898.
-Sentencia del concejo federal suizo. Reconoce como definitivos los tratados de
Berna, 24 de marzo de 1922. las Comisiones Demarcadoras de 1901 y de 253
la Comisión de Expertos Suizos.
-Tratado sobre demarcacion de fronteras -Se reconoce a perpetuidad y recíproca- Ley 8 del 21 de agosto de 1941.Canje
y navegacion de los rios comunes entre mente, el derecho de libre navegación por de Notas de ratificaciones del 12 de
colombia y venezuela. Cucuta, abril 5 los ríos comunes. septiembre de 1941.
de 1941.
NICARAGUA Tratado sobre cuestiones territoriales La República de Colombia reconoce la Ley 93 de 1928. Acta de Canje de ratifi-
entre colombia y nicaragua, esguerra- soberanía y pleno dominio de la República caciones del 5 de mayo de 1930.
barcenas. Managua, marzo 24 de 1928 de Nicaragua sobre la Costa de Mosquitos
comprendida entre el cabo de Gracias a
Dios y el río San Juan, y sobre las islas
Mangle Grande y Mangle Chico, en el Océa-
no Atlántico. La República de Nicaragua
reconoce la soberanía y pleno dominio de
la República de Colombia sobre las islas de
San Andrés, Providencia, Santa Catalina y
todas las demás islas, islotes y cayos que
hacen parte de dicho Archipiélago de San
Andrés, ”que no se extienden al occidente
del meridiano 82° de Greenwich.”

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Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

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ECUADOR Convenio sobre delimitacion de areas Definición del límite entre sus respectivas Ley 32 de noviembre 5 de 1975. Canje de
marinas y submarinas y cooperacion ma- áreas marinas y submarinas, el que esta ratificaciones del 23 de agosto de 1975
ritima entre las republicas de colombia y constituido por el paralelo geográfico que
del ecuador. Quito, agosto 23 de 1975 corta el punto en que la frontera interna-
cional terrestre ecuatoriano-colombiana
llega al mar.
HONDURAS Tratado sobre delimitacion maritima Delimitación de la frontera marítima entre Ley 539 de diciembre 13 de 1999. Canje
entre la republica de colombia y la la República de Colombia y la República de de ratificaciones del 20 de diciembre
republica de honduras. San andrés, isla, Honduras. de 1999.
agosto 2 de 1986
PANAMA Tratado sobre delimitacion de areas Determinar del límite entre sus respectivas Ley de Colombia número 4 de enero 21 de
marinas y submarinas y asuntos conexos áreas marinas y submarinas, cualquiera 1977. Canje de las ratificaciones del 30 de
entre la republica de colombia y la que fuere el régimen jurídico establecido noviembre de 1977.
republica de panama. Bogotá, 23 de o que se estableciere en el Mar Caribe y en
noviembre de 1976 el Océano Pacífico, por las líneas medias
cuyos puntos sean todos equidistantes de
los puntos más próximos de las líneas de
base desde donde se mide la anchura del
mar territorial de cada estado.
ESTADOS UNIDOS Tratado entre el gobierno de la republica Estados Unidos reconoce la soberanía de Ley 52 de 1973. Canje de las ratificacio-
DE AMERICA de colombia y el gobierno de los estados Colombia, sobre los Cayos de Quitasueño, nes firmado el 17 de septiembre de 1981
unidos de america relativo a la situacion Roncador y Serrana. Colombia autoriza las
de quitasueño, roncador y serrana. labores de pesca en el área, por parte de los
Bogota, septiembre 8 de 1972. Estados Unidos.
COSTA RICA Tratado sobre delimitacion de areas Delimitación de sus áreas Marinas y Sub- Aprobado por la ley 8 de 1975 del Con-
marinas y submarinas y cooperacion marinas en el Mar Caribe. greso de la República de Colombia.
maritima entre la republica de costa rica
y la republica de colombia. (Mar caribe).
Fernandez faccio. San josé, el 17 de
marzo de 1977
- Tratado sobre delimitacion de areas Delimitación de áreas Marinas y Submari- Ley de Colombia N° 54 de junio 6 de
marinas y submarinas y cooperacion nas en el Océano Pacífico 1985.Canje de notas del 20 de febrero
maritima entre la republica de costa rica de 2001.
y la republica de colombia, adicional al
firmado en la ciudad de san jose, el 17 de
marzo de 1977. Bogota, abril 6 de 1984
REPÚBLICA DOMI- Acuerdo sobre delimitacion de areas Delimitación de las áreas marinas y Ley 38 de diciembre 12 de 1978.Acta de
NICANA marinas y submarinas y cooperacion ma- submarinas correspondientes a cada uno Canje de ratificaciones del 15 de febrero
ritima entre la republica de colombia y de los dos países. Se establece una zona de 1979.
254 la republica dominicana. Santo domingo, de investigación Científica y explotación
13 de enero de 1978. pesquera común.
HAITI Acuerdo sobre delimitacion de fronteras La delimitación de las Áreas Marinas y Ley colombiana N° 24 de octubre 6 de
maritimas entre la republica de colombia y la Submarinas de la República de Colombia, y 1978. Acta de Canje de ratificaciones del 16
republica de haiti. Port-au prince, 17 de la Zona Marítima Económica Exclusiva y la de febrero de 1979.
febrero de 1978 Plataforma Continental de la República de
Haití, está determinada por una línea media
cuyos puntos son equidistantes de los
puntos más próximos de las líneas de base
a partir de las cuales se mide la anchura del
mar territorial de cada Estado.
JAMAICA Tratado sobre delimitacion maritima entre la De terminación de la frontera marítima entre la Ley 90 de diciembre 10 de 1993.Acta de
republica de colombia y jamaica. Kingston. República de Colombia y Jamaica, mediante Canje de ratificaciones del 14 de marzo
Noviembre 12 de 1993. líneas geodésicas. Se establece un “Área de de 1994.
Régimen Común” y se conforma una Comisión
Conjunta.

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Contraloría General de la República

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ORGANIZACIÓN Tratado antartico. Washington, diciembre El Tratado promueve la libertad y coope- Ley 67 de 1988
DEL TRATADO 1 de 1959 ración internacional para la investigación
ANTÁRTICO (45 científica y las investigaciones, en la
países) Antártida. El área que cobija este Tratado
se utilizará exclusivamente para fines
pacíficos, prohibiéndose toda medida de
carácter militar, tal como el establecimiento
de bases y fortificaciones, la realización de
maniobras, así como el ensayo de todo tipo
de armas.
ORGANIZACIÓN -Tratado de cooperacion amazonica. El Tratado prevé la colaboración entre Ley 74 de 1979
DEL TRATADO DE Brasilia, 3 de julio de 1978. los países miembros para promover la
COOPERACIÓN investigación científica tecnológica y el
AMAZÓNICA intercambio de información; la utilización
- OTCA - (Brasil, racional de los recursos naturales; la
Bolivia, Colombia, libertad de la navegación en los ríos
Ecuador, Perú, amazónicos; la protección de la navega-
Guyana, Suriname, ción y del comercio; la preservación del
Venezuela) patrimonio cultural; los cuidados con la
salud; la creación y operación de centros
de investigación; el establecimiento de una
adecuada infraestructura de transporte y
comunicación; el incremento del turismo y
el comercio fronterizo.
-Protocolo de enmienda del tratado de cooperación amazónica, suscrito el 14 de Ley 690 de septiembre de 2001.
diciembre de 1998 en caracas venezuela.
COMISION PER- Declaración de santiago, suscrita por La Comisión es un organismo regional Ley 7 de 1980
MANENTE DEL PA- chile, perú y ecuador el 18 de agosto de marítimo, así como una opción estratégica,
CIFICO SUR (CHILE, 1952. Colombia adhirió el 9 de agosto política y operativa en el pacífico sudeste,
PERÚ, ECUADOR, de 1979 para consolidar la presencia de los países
COLOMBIA) ribereños
COMISIÓN INTE- Convención de 1949 entre estados uni- La CIAT es el organismo responsable de la Ley 579 del 8 de mayo de 2000. Senten-
RAMERICANA DEL dos y la república de costa rica. Colombia conservación y ordenación de las pesque- cia C-1710 del 12 de diciembre de 2000,
ATÚN TROPICAL adhirió el 10 de octubre de 2007 rías de atunes y otras especies en el Océano depositó el instrumento de adhesión
(16 países) Pacífico Oriental ante el Departamento de Estado el 10 de
octubre de 2007

Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores.

255
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

Anexo 6
Convenios de cooperación internacional

País Titulo del convenio, lugar y fecha Objeto /finalidad


de celebración
ALEMANIA Convenio General de Cooperación Técnica. Bogotá, 26 Colaboración y ayuda recíproca en cuestiones
de mayo de 1998 técnicas y concertar Acuerdos especiales referen-
tes a distintos proyectos
BÉLGICA Convenio Básico de Cooperación técnica (19 de octubre Las partes contratantes buscan establecer
de 1971) proyectos de cooperación técnica internacio-
nal, orientados hacia los sectores científicos y
tecnológicos. También se pretende el envío de
expertos, equipos, y la formación de científicos
CANADA Convenio General sobre Cooperación técnica (17 de Cooperación técnica para el desarrollo econó-
noviembre de 1972) mico y social.
Memorando de Entendimiento para el Proyecto de For-
talecimiento de la Gestión de la Cooperación Canadiense
en Colombia (10 de diciembre de 2003)
CHINA Convenio de Cooperación Científica y Técnica Realizar cooperación científica y técnica en
(23 de diciembre de 1981) sectores de ella ciencia y la tecnología en las
Convenio de Cooperación Económica entre el Gobierno cuales existen posibilidades favorables para
de la República de Colombia y el Gobierno de la Repúbli- la promoción de un rápido desarrollo de la
ca Popular China, (29 de octubre de 1985) economía en ambos países y el aprovechamiento
de esa cooperación
COREA Convenio de Cooperación técnica y Científica (1 junio Promover la cooperación en el campo de la
de 1981) ciencia y la tecnología y estimular y facilitar el
desarrollo de programas en la materia así como
de proyectos y actividades conjuntas en las
diferentes áreas relacionadas.
ESPAÑA Convenio Básico de Cooperación científica y técnica (20 Ejecución de programas y proyectos de coope-
de junio de 1979) ración técnica a fin de asegurar el desarrollo
Acuerdo Complementario de Cooperación (31 de mayo económico y el bienestar social de ambos países.
de 1988)
Tratado General de Cooperación y Amistad (29 de
octubre de 1922)
ESTADOS UNIDOS DE AMERICA Convenio General para ayuda Económica, Técnica y afín. Desarrollo de planes específicos para el progreso
Bogotá, 23 de julio de 1962 económico y social.
Dictamen Consejo de Ministros 13 de julio de 1962 Anexo
27 septiembre de 2000.
256 Anexo al Convenio General para Ayuda Económica,
Técnica
FINLANDIA Convenio Básico de Cooperación Económica Industrial y
Tecnológica (19 de febrero de 1980)
FRANCIA Convenio de Cooperación técnica y científica (18 de Colaboración y ayuda recíproca en cuestiones
septiembre de 1963) técnicas y concertar acuerdos especiales referen-
Convenio de Cooperación Cultural (13 de junio de 1979) tes a distintos proyectos
ISRAEL Convenio General de Cooperación Técnica Bogotá, 15 de Ejecutar los programas de cooperación técnica
enero de 1965 por medio de acuerdos especiales para cada pro-
yecto particular con base en el acuerdo general
ITALIA Convenio de Cooperación técnica y Financiera (30 de Fomento y realización de programas de coope-
marzo de 1971) ración técnica y científica para la promoción de
objetivos de desarrollo económico y social de
Colombia
JAPON Convenio Básico de Cooperación Técnica (22 de diciem- Promover la cooperación técnica entre los dos
bre de 1976) países
PAISES BAJOS Convenio de Cooperación Económica y Tecnológica ( 15
de enero de 1982)

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Contraloría General de la República

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PORTUGAL Convenio de Cooperación Científica y Técnica. Lisboa (28 Obtener un mejor conocimiento mutuo en planes
de Mayo de 1988) de desarrollo científico y tecnológico a mediano
y largo plazo, a fin de favorecer la cooperación
científica y técnica entre los dos países
REINO UNIDO Documento de Entendimiento sobre Cooperación Técni- Establecer un plan general que facilite el desa-
ca (11 de Mayo de 1966) rrollo de la colaboración en el campo técnico
RUSIA Convenio entre la República de Colombia y el Gobierno de la Fortalecer y desarrollar la cooperación económi-
Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas sobre Cooperación ca-comercial y científica-técnica sobre la base de
Económica- Comercial y Científica-Técnica, Moscú el 12 de igualdad y beneficio
diciembre de 1975.
SUECIA Acuerdo de Cooperación económica, industrial y técnica ( 14 Estimular y facilitar la cooperación económica,
de febrero de 1984) industrial y técnica entre instituciones, organi-
zaciones, empresas y otras partes interesadas
de los respectivos países de acuerdo con las
disposiciones legales vigentes en cada país.
SUIZA Acuerdo de Cooperación Técnica y Científica ( 1 de Ejecución de programas y proyectos de coopera-
febrero de 1967) ción en los dominios de la ciencia y de la técnica
Acuerdo de Cooperación Técnica y Científica relativo
a las Facilidades otorgadas al Cuerpo Suizo de Ayuda
Humanitaria en caso de Catástrofe. Bogotá, 18 de marzo
de 2003.
UNFPA FONDO DE POBLACION DEL PRO- Acuerdo Básico de Cooperación entre el Gobierno de Enunciar las condiciones básicas en las cuales
GRAMA DE NACIONES UNIDAS Colombia y el Programa de las Naciones Unidas para el el PNUD y sus organismos prestarán asistencia
Desarrollo (PNUD), suscrito en Bogotá el 29 de Mayo al gobierno para llevar a cabo sus proyectos de
de 1974. desarrollo
UNICEF FONDO DE LAS NACIONES UNI- Acuerdo entre el Fondo Internacional de Socorro a la Infancia Contribuir técnica y financieramente al desarro-
DAS PARA LA INFANCIA de Naciones Unidas y el Gobierno de Colombia. Acuerdo llo de programas en beneficio de la niñez.
Básico de Cooperación entre Colombia y Contribuir técnica y financieramente al desarro-
UNICEF. Nueva York 15 de marzo de 1950 llo de programas en beneficio de la niñez y los
grupos más vulnerables de áreas desprotegidas
del territorio nacional
OMS/ OPS Convenio Básico que rige las relaciones entre el gobier- Trabajar por la conservación de un ambiente
ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD no Colombiano y la OMS, firmado en 1954. saludable. Cooperar entre los países miembros,
consolidar una cultura de salud que le dé bienes-
tar a toda la población.
UE/CAN Convenio de Financiación entre la Unión Europea y la El objetivo general del proyecto es contribuir a la
Comunidad Andina de Naciones. reducción de la vulnerabilidad de las personas y

257
Firmado en Lima el 16 de Septiembre de 2003. bienes expuestos a los peligros y riesgos natura-
les y promover el desarrollo sostenible.
PMA Acuerdo Básico entre el gobierno de la República de Adelantar proyectos que promuevan el desarrollo
PROGRAMA MUNDIAL DE ALIMENTOS Colombia y el Programa Mundial de Alimentos Naciones económico y social de los colombianos.
Unidas/FAO, Sobre la Asistencia del Programa Mundial
de Alimentos.
Se firmó en Santafé de Bogotá el 29 de Abril de 1969.
UNION EUROPEA Convenio marco relativo a la ejecución de la ayuda La Cooperación de la Unión Europea está enfo-
financiera y técnica de la Unión Europea/Colombia en cada al desarrollo de las directrices y políticas del
virtud del reglamento ALA. proceso de paz de Colombia.
Firmado en Bruselas el 17 de octubre de 2000 y en
Bogotá el 11 de diciembre de 2001.
FAO Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia Brindar asistencia técnica y contribuir al mejo-
ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES y la FAO para el establecimiento de una representación ramiento de la agricultura elevando los niveles
UNIDAS PARA LA AGRICULTURA Y LA de la FAO en Colombia, Bogotá 15 de marzo de 1977. nutricionales y de vida de la población.
ALIMENTACIÓN Apoyo a la seguridad alimentaria y reducción de
la pobreza.
UNESCO Acuerdo Cooperación entre el Gobierno de Colombia y la Hacer efectiva la cooperación internacional con-
ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNI- UNESCO relativo al Centro Regional para el Fomento del Libro virtiendo el CERLALC, en una entidad que cumpla
DAS PARA LA EDUCACIÓN, LA CIENCIA Y en América Latina. Suscrito en París, el 1 de agosto de 1984. las disposiciones del Acuerdo.
LA CULTURA Ley 65 de noviembre 20 de 1986.

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Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

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OEA Carta de la OEA. Dar a la organización una estructura jurídica


ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS Adoptada en 1948 en la novena conferencia permanente, fortalecer el sistema interamericano
AMERICANOS internacional americana celebrada en Bogotá. y la cooperación interamericana.
OIM Acuerdo sobre Privilegios e Inmunidades de la OIM, Reconocer por parte del gobierno colombiano,
Bogotá, 14 de mayo de 1981. las prerrogativas e inmunidades de la OIM y sus
Ley 5 de 1982. funcionarios en Colombia.
PNUD Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia Enunciar las condiciones básicas en las cuales
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS y el PNUD. el PNUD y sus organismos prestarán asistencia
PARA EL DESARROLLO al gobierno para llevar a cabo sus proyectos de
desarrollo.
UNICEF Acuerdo entre el Fondo Internacional de Socorro a la Contribuir técnica y financieramente al desarro-
FONDO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA Infancia de Naciones Unidas y el Gobierno de Colombia. llo de programas en beneficio de la niñez y los
LA INFANCIA Nueva York 15 de marzo de 1950. Plan Maestro de grupos más vulnerables de áreas desprotegidas
operaciones de la cooperación, UNICEF en Colombia, del territorio nacional.
2002-2007
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Convenio Básico de Cooperación Científica y Técnica. Promover y desarrollar la cooperación científica
México, 8 de junio de 1979. y técnica contribuyendo así al desarrollo econó-
mico y social
GUATEMALA Convenio de Cooperación Técnica y Científica, Suscrito Promover la Cooperación Técnica y Científica
13 de julio de 1976 entre ambos países, a través de la formulación
y ejecución de común acuerdo de programas y
proyectos.
EL SALVADOR Convenio de Cooperación Técnica y Científica. Suscrito Realización y Fomento de Programas de Coope-
Cartagena, 27 de mayo de 1980. Ley 32/81. ración Técnica y Científica
HONDURAS 1. Convenio de Cooperación Técnica y Científica, suscrito Fortalecer las relaciones bilaterales en el plano
en Bogotá, 4 de marzo de 1980 y aprobado con Ley 18 de la Cooperación técnica y científica.
de 1981.
En Tramite: 2. El Convenio de Cooperación Técnica y
Científica entre Honduras y Colombia, suscrito en Bogotá, el
12 de Noviembre de 20.
COSTA RICA Convenio de Cooperación Técnica y Científica. Desarrollar los programas de cooperación
San Andrés, 22 de junio de 1980. Ley 116/85 técnica y científica para el desarrollo económico
y social.
NICARAGUA Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica. Mejorar y elevar el nivel de vida de los ciudada-
Suscrito en Bogotá el 28 de junio de 1991. nos de las dos naciones, mediante el intercambio
Ley 604 del 27 julio de 2000. de conocimientos técnicos y científicos.
Sentencia C-303-marzo 22 de 2001.
258 PANAMA Convenio Básico de Cooperación Científica y Técnica, Fomentar y realizar programas de cooperación
Suscrito en Panamá, el 7 de mayo de 1981. técnica y científica.
Ley 48 de 1983. Convenio de Cooperación Cultural entre
el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno Fomentar Programas de Cooperación en el área
de la República de Panamá. Suscrito en Bogotá el 1. cultural.
CUBA Convenio de Cooperación Económica y Científica - Téc- Fomentar y realizar programas de cooperación
nica. Suscrito en La Habana, 30 de septiembre de 1980. científica y técnica.
Ley 30 de 1981.
REPUBLICA DOMINICANA 1. Convenio de Cooperación Económica, Comercial y Contribuir al aprovechamiento equilibrado de los
Técnica. Suscrito en Santo Domingo, 20 de diciembre de recursos naturales y de la capacidad productiva de
1969. Ley 5 de 1980. En Tramite: los dos países.
2. Convenio de Cooperación Técnica y científica. Suscrito
en Bogotá el 3 de agosto de 2004.
HAITI Convenio de Cooperación Cultural Técnica y Científica. Promover programas de cooperación cultural,
Suscrito en Bogotá, 16 de febrero de 1979. técnica y científica.
Ley 68 de 1979.

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Contraloría General de la República

...Viene de la página anterior

JAMAICA Convenio Marco de Cooperación Técnica y Científica, Impulsar la cooperación científica y técnica
suscrito en Bogotá, 20 de abril de 1994. encaminada a establecer lazos entre las comuni-
Ley 460 agosto/98. Exequible Sentencia C254/99 de dades científicas y técnicas.
Corte constitucional.
TRINIDAD Y TOBAGO Convenio de Cooperación Técnica y Científica. Impulsar la cooperación científica y técnica
Puerto España 17 de agosto de 1995 aprobado por Ley encaminada a establecer lazos entre las comuni-
327 /1996. dades científicas y técnicas.
SURINAME Acuerdo de Cooperación Económica, Científica y Técnica, Desarrollar y ampliar las relaciones bilaterales.
suscrito en Paramaribo el 11 de noviembre de 1993. Ley
280 mayo 23 de 1996.
Sentencia C-682 del 5 de diciembre l996.
GUYANA Acuerdo de Cooperación Económica, Científica y Técnica. Desarrollar y ampliar las relaciones bilaterales.
Suscrito en Bogotá, 3 de mayo de 1982. Ley 59 de 1983
SANTA LUCIA Convenio de Cooperación Técnica y Científica, suscrito Promoción y puesta en marcha de programas de
en Castries, el 14 de agosto de 1981. Ley 5 de 1983. cooperación técnica y científica
BARBADOS Convenio de Cooperación Técnica y Científica, suscrito Promoción y puesta en marcha de programas de
en Bridgetown, el 20 de noviembre de 1984. Ley 18 de cooperación técnica y científica
1986.
DOMINICA Convenio Básico de Cooperación Científica y Técnica, Promoción y puesta en marcha de programas de
Roseau, 13 de agosto de 1981. Ley 32 de 1982. cooperación técnica y científica
CARICOM Acuerdo sobre Comercio y Cooperación Económica y Fortalecer las relaciones comerciales y eco-
COMUNIDAD DEL CARIBE Técnica. Suscrito en Cartagena, 24 de julio de 1994. nómicas y de cooperación técnica entre las
Decreto No. 2891 del 30 de diciembre de 1994. partes, mediante el desarrollo de actividades de
cooperación técnica y científica.
ASOCIACIÓN DE ESTADOS DEL CARIBE Convenio Constitutivo de la AEC. Suscrito en Cartagena, Fortalecer la cooperación y las relaciones
AEC 24 de julio de 1994. Ley 216 noviembre 8 de 1995,Sen- culturales, políticas, sociales, científicas y
tencia C331/96. tecnológicas.
ARGENTINA Convenio Básico sobre colaboración en la investigación Fomento de la investigación científica y el
científica y en el desarrollo tecnológico. Bogotá, 26 de desarrollo tecnológico.
febrero de 1972. Acuerdo complementario al anterior
Convenio celebrado el 22 de febrero de 1994. Tiene
vigencia de dos años y se prorroga por
BOLIVIA Convenio de Cooperación Técnica, Científica y Tecnoló- Fomentar la cooperación técnica y científica
gica suscrito el 10 de noviembre de 1998. Ley 631/200. principalmente en los campos de la industria,
Sentencia C-053 de septiembre 6/2001. La Corte Consti- la minería, la agropecuaria, y el desarrollo
tucional, mediante Sentencia C-953 del 6 de septiembre económico.
de 2001, declaró exequible la Ley 631.
259
BRASIL Acuerdo Básico de Cooperación Técnica suscrito en Promover y estimular el progreso técnico - cien-
Bogotá, 13 de diciembre de 1972. tífico y el desarrollo económico y social.
Acuerdo de Cooperación Científica y Tecnológica suscri- Capacitación y transmisión de conocimiento en
to en Bogotá 12 de marzo de 1981. el cultivo de caucho.
Convenio Complementario para la Implementación del Capacitación y transmisión de conocimiento en
Proyecto Capacitación Integral. el manejo del reciclaje.
Transmisión de conocimiento.
CHILE Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica Convenio Básico de Cooperación Técnica y Cien-
suscrito en Bogotá el 16 de julio de 1991. tífica suscrito en Bogotá el 16 de julio de 1991.
ECUADOR Convenio de Cooperación Técnica y Científica, suscrito el Fomentar programas de cooperación técnica y
20 de octubre de 1999. científica para el desarrollo económico y social.
Aprobado por Ley 641/ de enero 5 de 2001. Sentencia
de exequibilidad C862/01 de la Corte Constitucional en agosto
de 2001.
PARAGUAY Convenio de Cooperación Técnica y Científica para el Desarrollo de los programas de cooperación
Desarrollo, suscrito Bogotá, 15 de noviembre de 1980

PERU Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica Desarrollo de los programas de cooperación
suscrito en Lima el 12 de diciembre de 1997. Ley 31/ 98.
Sentencia C1439/2000.

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Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

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URUGUAY Acuerdo Básico de Cooperación Técnica y Científica Estimular la cooperación a nivel científico, cultu-
suscrito en Bogotá, el 31 de enero de 1989. ral, educativo, administrativo y tecnológico
VENEZUELA Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica Desarrollo de los programas de cooperación
suscrito en Bogotá el 4 de abril de 1989. técnica y científica
Aprobado por Ley 42 de 1990
GRECIA Convenio Marco de Cooperación Económica, Científica y Promover el desarrollo de la cooperación
Tecnológica. Atenas, 16 de Diciembre de 1994. económica, científica y tecnológica, estimulando
Ley 370 de 1997. los agentes económicos, con el fin de promover
los intercambios comerciales e inversión y otras
formas de cooperación.
REPÚBLICA CHECA Acuerdo Básico de Cooperación Económica, Científica Fomentar y facilitar el desarrollo de la coopera-
y Técnica. Bogotá, 13 de Julio de 1971. Aprobación ción científica y técnica para impulsar objetivos
presidencial: 4 de septiembre de 1971. de desarrollo económico y social de ambos
países, celebración de acuerdos adicionales entre
las entidades y organizaciones para el fomento
de actividades.
INDONESIA Acuerdo para la Cooperación Económica y Técnica. Desarrollar y Promover una cooperación mutua-
Yakarta, 13 de octubre de 1999. Se declaró exequible mente provechosa en los campos económico y
con ley 673 del 2001. técnico con base en los principios de igualdad y
beneficio mutuo.
REPUBLICA DE COSTA DE MARFIL Acuerdo de Cooperación Técnica y Científica, Abidján, 10 Fomentar y facilitar la cooperación técnica prin-
de agosto de 1984 cipalmente en los campos de la medicina tropi-
cal, veterinaria, agronomía, ingeniería; Manejo de
suelos, aguas y bosques, turismo, conservación
de la fauna y flora así como disciplinas similares
fijadas por
REPÚBLCIA ISLÁMICA DE IRAN Memorando de Entendimiento mutuo, relativo al Memorando de Entendimiento mutuo, relativo
desarrollo de la Cooperación Bilateral entre la República al desarrollo de la Cooperación Bilateral entre la
de Colombia y la República Islámica de Irán. Bogotá, 6 República de Colombia y la República Islámica de
de julio de 1999. Irán. Bogotá, 6 de julio de 1999.
REPUBLICA ARABE DE EGIPTO Fortalecer los lazos entre los dos países desarrollando y Fortalecer los lazos entre los dos países
estableciendo los fundamentos que deberán regir las ac- desarrollando y estableciendo los fundamentos
tividades en materia de cooperación científica y técnica. que deberán regir las actividades en materia de
cooperación científica y técnica.
AUSTRALIA 1-Convenio Básico de Cooperación Universitaria de Fomentar el desarrollo de la investigación, la
Internacional, Canberra, 19 de Enero de 1998. formación académica y la difusión cultural.
2- Memorando de Entendimiento sobre Cooperación, Fortalecer los lazos de amistad existentes entre
260 Bogotá, 7 de febrero de 1992. los dos países, facilitar y promover la coopera-
ción mutua, en beneficio de los dos países.
MARRUECOS Acuerdo de Cooperación Técnica y Científica del 19 de
octubre de 1992.

Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores.


Contraloría General de la República

Anexo 7
Exportaciones de Colombia
(Montos expresados en miles de dólares)
Copartícipe 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007 2008/ 2M
Afganistán 45 - - 41 81 12 96 18 14
Albania - 2 4 707 125 25 8 129 66
Alemania 434.167 416.905 331.743 265.004 265.163 339.056 360.322 552.540 111.311
Armenia - - 23 - - 16 43 70 -
Aruba 13.014 10.948 7.698 12.842 43.129 135.498 228.903 14.703 7.129
Bosnia Herzegovina - - 2 22 13 - 9 13 -
Burkina Faso 18 - - - 75 - 179 944 49
Andorra 199 204 172 101 336 108 - 2.475 519
Angola 353 272 33 51 327 1.103 562 767 43
Anguilla 229 318 265 222 335 402 43 273 -
Antigua y Barbuda 273 196 603 3.751 2.708 1.366 1.933 11.200 420
Antillas Holandesas 52.601 26.832 22.431 22.374 60.602 32.623 38.235 27.640 3.989
Arabia Saudita 6.835 4.127 4.922 3.468 2.474 4.236 4.364 4.839 430
Argelia - 1.224 299 4.632 3.445 1.184 1.228 1.322 -
Argentina 55.899 37.098 13.102 19.147 38.153 47.268 50.972 73.904 23.401
Australia 9.818 13.581 12.974 13.190 21.507 17.164 16.242 17.067 3.512
Austria 4.307 3.426 3.482 3.044 3.157 4.029 5.357 4.359 693
Azerbaiján 42 10 - - 7 - - - -
Bahamas 26.318 9.004 47.132 38.929 44.227 70.464 15.774 2.769 140
Bahreim 5 28 547 458 205 663 368 536 198
Bangladesh 1 5 878 13 752 4.935 776 641 -
Barbados 1.912 3.020 1.830 2.463 1.939 3.258 36.509 32.889 28.015
Bélgica 224.057 210.404 241.066 227.889 290.329 368.165 369.083 389.153 91.362
Belice 1.001 352 1.153 1.266 1.020 537 967 817 92
Bermudas 188 367 122 155 226 223 3.285 213 29

Belarús - - - - 34 3 596 181 4 261


Myanmar 94 117 30 137 92 - 3 - -
Bolivia 37.943 41.761 36.939 36.438 59.674 49.776 58.483 65.537 14.640
Botswana - - 36 23 34 - - - -
Brasil 283.637 166.704 107.823 93.361 141.256 141.235 190.622 471.173 68.405
Brunei Darussalam 52 3 0 - - - 1 - -
Bulgaria 1.585 140 271 409 248 1.618 1.915 16.291 2.377
Burundi 73 - 10 11 4 - 25 - -
Bután 10 3 - - - - - - -
Cabo Verde - - - - 64 - - - -
Caimán, Islas 149 3.335 125 111 57 266 255 620 70
Camboya - 8 - 9 - - 25 1 -
Camerún,Rep.Unida de 725 1.459 1.586 1.476 732 669 1.134 1.479 228
Canadá 149.427 142.503 164.074 176.502 156.310 297.778 274.965 266.006 46.612
Comoras - - - - - - - - -

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Congo 1.821 17 - 1.006 502 273 758 1.380 278


Cook, Islas - - - - - - - 34 -
Corea(N),Rep.Pop.Dem 3 29 - 7 385 2.009 3.876 1.336 75
Corea (Sur), Rep.de 45.585 43.647 46.576 76.341 93.010 135.947 201.074 110.873 32.424
Costa de Marfil 554 605 220 3.666 3.563 537 1.071 1.058 212
Costa Rica 121.060 149.820 152.299 199.231 239.882 219.354 242.104 282.829 42.648
Croacia 2.380 2.348 73 5.068 4.928 4.340 20.714 7.617 4.617
Cuba 31.684 24.030 62.283 60.871 32.769 63.664 48.560 50.502 14.017
Chad - - - - 236 - 80 - -
Chile 191.372 167.991 171.517 189.364 254.930 296.051 258.647 375.720 124.089
China 29.358 19.907 27.825 82.606 137.738 236.681 452.418 784.749 103.084
Taiwán (Formosa) 25.101 24.182 44.050 53.856 80.504 89.643 94.140 65.182 23.568
Chipre 504 832 414 286 251 97 65.191 205.796 56.787
Benin 167 126 94 776 885 360 423 0 -
Dinamarca 30.948 18.025 36.876 75.975 59.896 56.986 79.271 142.670 18.305
Dominica 985 678 1.039 1.253 1.173 22 - - -
Ecuador 466.798 699.929 811.621 779.775 1.015.439 1.324.269 1.237.029 1.275.948 186.730
Egipto 268 650 502 12.067 1.199 1.220 1.539 598 90
El Salvador 24.645 29.137 31.844 38.076 46.210 51.372 49.524 50.147 8.921
Eritrea - 19 1.254 - 0 0 0 - -
Emtos. Árabes Unidos 2.423 1.915 2.017 1.247 4.857 13.677 5.092 8.460 2.029
España 175.584 140.538 204.667 196.982 213.436 348.390 515.401 581.039 92.591
Eslovaquia 396 414 88 472 112 2.835 688 1.540 290
Eslovenia 6.512 9.356 8.688 10.294 26.355 22.430 2.503 6.914 3.472
Estados Unidos 6.524.140 5.254.251 5.151.168 5.779.432 6.610.538 8.477.638 9.635.802 10.369.897 2.041.597
Estonia 987 835 394 292 47 849 4.189 7.550 1.910
Etiopía - 59 - - 197 157 21 231 -
Férreo, Islas 3 63 26 - - - - - -
262 Filipinas 4.623 5.564 7.743 6.124 5.037 7.401 5.354 7.419 1.278
Finlandia 56.652 58.944 49.776 57.061 64.524 23.891 37.204 63.990 7.405
Francia 142.892 134.025 137.928 148.606 201.092 174.586 213.469 304.580 76.453
Gabón 10 37 67 65 146 100 167 33 -
Gambia 1.868 38 89 575 152 13 136 36 -
Georgia 122 4 726 12 3.400 3.745 74 16 -
Ghana 151 62 219 2.256 1.145 2.118 1.629 2.316 310
Gibraltar 52 1.965 136 542 38 660 33 76 -
Granada 172 515 228 397 231 204 1.088 296 51
Grecia 3.842 6.812 2.885 3.210 4.920 5.294 8.251 11.020 952
Groenlandia - - - 22 - - 0 9 -
Guadalupe 2.449 2.713 2.264 4.687 7.502 4.099 4.403 16.731 1.417
Guam 1 16 1.772 - - 2 0 11 3
Guatemala 65.184 76.698 82.775 91.533 127.622 142.162 157.193 160.524 23.595
Guayana Francesa 583 579 764 522 649 2.126 1.701 2.998 114

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Contraloría General de la República

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Guinea - 105 111 3.664 48 18 9 336 66


Guinea Ecuatorial 19 - 30 158 3 - 29 10 -
Guinea-Bissau - - - 31 30 - - 33 -
Guyana 2.389 2.541 2.880 3.228 3.861 4.903 5.760 7.556 1.083
Haití 24.326 28.507 37.191 34.257 38.661 44.379 68.087 54.666 4.523
Honduras 39.485 24.594 28.566 35.566 37.069 46.397 43.542 58.036 5.974
Hong Kong 13.124 16.246 15.947 16.071 17.684 12.688 12.761 23.119 6.909
Hungría 167 249 327 393 1.062 2.022 1.550 1.599 178
India 2.826 2.898 4.077 6.396 8.255 5.347 62.848 76.877 7.249
Indonesia 2.586 2.113 2.258 2.371 2.512 4.416 2.430 3.507 590
Irak - 11 - 3 540 514 112 557 213
Irán, R.Islamica del 226 38 5.640 3.176 2.959 4.186 3.337 140 -
Irlanda (Eire) 36.781 25.759 20.478 14.968 42.871 58.598 55.914 25.960 20.127
Islandia 209 189 70 127 270 1.864 791 601 14
Israel 29.723 77.435 89.108 89.395 104.396 197.953 187.911 167.918 48.723
Italia 210.381 196.124 221.610 286.956 364.384 438.955 478.785 556.447 76.106
Jamaica 21.668 27.636 22.162 29.669 68.644 92.914 59.443 45.596 6.039
Japón 230.432 164.731 193.491 201.870 263.060 330.176 323.740 395.268 70.620
Jordania 42 563 818 955 1.053 1.332 1.358 2.818 919
Kazajstán - - 7 7 - 99 186 137 25
Kenia 9.641 3.441 26 68 135 172 369 702 3
Kiribati - - - - - - - - -
Kirguizistán - 28 - - - - - - -
Kuwait 515 779 477 558 2.112 1.296 1.036 1.500 154
Laos, R.Pop.Democ.de - - - - 10 - - - -
Letonia 4 10 25 15 386 653 284 2.243 98
Líbano 594 891 4.302 823 1.418 1.886 1.472 2.560 248
Liberia 574 728 488 4.074 567 636 175 614 170

Libia 449 - 50 - 32 - 104 309 - 263


Liechtenstein - - - - - - - - 25
Lituania 334 125 83 489 627 1.340 1.183 374 614
Luxemburgo 35 3 1 116 231 7 2 - -
Macao 71 79 96 100 145 202 32 95 62
Macedonia 1.671 3 75 28 0 - 150 13 26
Madagascar - 387 36 9 240 13 90 150 18
Malasia 1.269 1.305 1.085 1.022 1.232 1.898 3.395 3.119 479
Malawi - - - - - - 186 144 -
Maldivas - - 3 9 - - 5 7 -
Malí 34 - 1.414 27 372 63 - 310 -
Malta 30 90 92 189 230 10 844 826 -
Marianas del N.Islas - 240 - - 2 - - - -
Marshall Islas - 12 32 0 - 21 - 234 -
Marruecos 4.812 1.163 1.590 3.731 22.617 9.120 7.741 35.044 6.544

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Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

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Martinica 2.405 2.463 2.227 2.292 3.320 3.276 2.841 4.350 343
Mauricio 8 26 - - - 19 414 186 -
Mauritania - - 2.674 5.246 - - 24 37 -
México 230.474 261.342 306.584 359.997 525.454 610.638 581.360 495.108 90.030
Micronesia Est.F.de - - - - 13 - 6 - -
Midway, Islas - - - - - - - - -
Moldavia 0 27 16 3 - 27 - 103 0
Mongolia - - 39 6 13 2 40 - 77
Mónaco - 465 374 95 5 - 154.920 155.256 -
Montserrat, Isla - 7 253 - - - - - -
Mozambique - 31 48 175 178 212 4 436 144
Namibia - - - - 14 - 0 - -
Nauru - - - - - - - - 16
Navidad, Isla - 40 - - - - - - -
Nepal - 12 32 - - 8 - 1 -
Nicaragua 5.427 6.304 5.026 6.226 6.237 11.130 9.650 10.241 1.485
Níger - 34 - - - - 104 - 2
Nigeria 1.170 1.337 3.184 8.595 1.871 2.054 3.951 1.485 311
Niue, Isla - - - 1 13 - 6 - -
Norfolk, Isla - - - - - - 54 40 -
Noruega 9.210 9.274 10.056 11.469 15.992 18.769 19.373 27.838 3.116
Nueva Caledonia - 18 109 - 51 165 - 153 -
Papúa-Nueva Guinea 178 59 - - - 8 - 2 -
Nueva Zelanda 2.538 1.543 2.196 2.568 3.084 3.913 4.402 5.055 1.553
Vanuatu - 2 - - 6 - 97 1 -
Omán - 59 14 4 4 91 36 96 18
Pacífico, Islas del - - - 78 - - - - -
Países Bajos 115.169 114.302 128.839 301.600 386.199 439.669 513.258 836.149 100.080
264 Pakistán 24 359 222 872 2.122 2.733 7.816 2.543 176

Palau, Islas - - 259 3 - 4 9 - -


Terr.Aut. Palestina - - 30 61 - - 22 - -
Panamá 175.291 265.163 214.697 172.400 216.077 263.622 257.266 246.157 41.901
Paraguay 2.973 4.692 1.153 1.391 2.142 1.832 2.406 3.483 736
Perú 372.539 277.458 347.314 395.973 548.388 710.050 691.515 805.857 133.141
Pitcairn, Isla - - 15 39 13 - 1 - -
Polinesia Francesa 30 13 77 13 109 124 58 59 58
Polonia 10.863 5.582 4.173 6.770 3.419 6.959 14.738 17.411 2.135
Portugal 79.279 70.697 57.143 88.302 113.337 148.388 158.357 185.086 35.987
Puerto Rico 100.612 90.135 177.272 363.034 444.680 371.830 297.397 226.463 27.236
Qatar - 28 59 155 114 166 173 251 61
Reino Unido 236.719 287.275 159.361 184.722 274.720 319.826 394.750 409.512 73.834
Rep. Centroafricana 30 10 - - 28 187 1.699 16 -
República Checa 1.960 1.401 1.425 13.722 8.291 12.424 3.666 4.952 559

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Contraloría General de la República

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República Dominicana 102.143 102.839 165.559 342.812 436.891 584.304 585.221 624.135 125.623
Reunión - - 160 148 85 146 293 391 -
Zimbabwe - - - - - - 36 - -
Rumania 1.810 8.467 5.579 2.038 3.115 4.830 3.565 4.303 876
Rwanda 7 - 21 11 5 33 15 45 27
Rusia 53.687 51.928 41.303 35.960 55.132 73.873 54.487 74.030 13.110
Salomón, Islas 1 - - - - 2 - - -
Sahara Occidental - 347 - - - - - - -
Samoa - 9 8 - - - - 5 5
Samoa Norteame- 7 - - - - 90 - 632 -
ricana
S.Cristóbal y Nieves 652 486 205 - 52 67 118 971 -
San Marino - 32 31 - - - - - -
San Pedro y Miquelón - - 74 3 - - - - -
S.Vicente y Granadin 399 480 363 1.197 1.093 1.388 1.972 2.388 593
Santa Helena - - - - - - - - -
Santa Lucía 1.812 1.936 1.141 1.418 1.683 3.259 3.594 5.168 1.022
Sto.Tomé y Príncipe - 17 74 - 81 84 2 - -
Senegal 545 1.063 772 2.338 967 854 844 467 107
Seychelles - - - - 7 - - - -
Sierra Leona - 30 - - - - - - -
Singapur 8.481 9.243 7.176 10.882 27.296 23.293 15.010 70.794 54.242
Siria, Rep.Arabe de 4.396 2.340 6.095 6.648 5.750 1.832 12.814 10.280 267
Somalia - - - - - - - - -
Sri Lanka 14.290 673 3.054 1.725 12.288 16.194 9.945 1.250 136
Sudáfrica, Rep.de 2.047 6.689 4.238 15.101 33.726 27.063 62.971 118.362 3.148
Sudán 7 77 25 - 23 158 - 69 5
Suecia 47.839 32.732 29.721 26.991 30.012 42.473 49.277 49.783 11.597
Suiza 12.361 50.580 165.455 129.043 152.096 139.927 560.376 884.606 190.948 265
Surinam 3.298 3.005 3.699 5.219 5.672 9.134 9.160 15.838 1.839
Swasilandia - - - 1 44 78 28 5 -
Tadjikistán - - - - - - - - -
Tailandia 6.701 7.370 7.195 8.253 11.024 11.602 13.889 14.841 4.322
Tanzania, R.Unida de 3.284 - - 6 84 407 335 416 266
Terr.Antártico Brit - - - - - - - - -
T.Brit.Océano Indico - - 0 - 17 46 - - 2
Togo - 44 23 66 1.052 11 25 229 85
Tokelau - - 4 1 - - - - -
Tonga - - - - - - - - 0
Trinidad y Tobago 195.441 171.370 57.295 98.558 70.838 197.741 206.553 342.257 141.052
Túnez 135 257 6.605 3.198 1.585 688 792 56 -
Turcas y Caicos,Isl. 146 682 119 239 473 720 2.483 1.854 248
Turkmenistán - - - - - 3 - - -

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Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

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Turquía 1.335 215 5.903 55.728 65.060 115.011 127.412 132.280 22.392
Tuvalu - 5 70 - - - - - -
Ucrania 2.265 1.632 1.537 2.234 3.063 4.741 6.455 4.671 714
Uganda 1.380 - 33 25 - 6 118 76 78
Uruguay 9.239 10.406 5.387 4.386 5.497 6.824 5.544 9.073 4.061
Uzbekistán - - 6 3 - - - - 198
Venezuela 1.307.591 1.737.388 1.122.152 696.165 1.626.831 2.097.373 2.698.581 5.232.042 928.152
Vietnam 45 100 16 265 175 306 396 467 300
Vírgenes,Isl.(Brit.) 146 344 1.282 814 224 1.102 5.922 1.744 338
Vírgenes,Isl.(EUA) 7.379 147 27 21 126 59 496 9.380 228

Fiji 478 434 62 279 184 112 325 102 67


Wallis y Futuna, Isl - - - - - - - - -
Yemen - 9 138 9 2.557 4.852 1.106 295 63
Yugoslavia 5.129 2.754 6.325 2.318 75 8.704 6.795 10.550 1.188
Zaire - - - - 41 - 1 - 0
Zambia - 24 89 - 86 - 644 1.317 16
[ No Declarados ] 115.757 144.426 124.724 195.161 303.541 373.939 461.564 610.397 115.670
Total 13.155.924 12.298.184 11.892.654 13.127.191 16.785.427 21.184.110 24.212.626 30.001.964 5.666.523
nM : Información parcial cubriendo n meses
0 : Comercio inferior a 500 dólares
- : No se registró comercio

Fuente: http://nt5000.aladi.org/sii/menupagsinternas/marcossii.htm.

266
Contraloría General de la República

Anexo 8
Importaciones de Colombia
Montos expresados en miles de dólares CIF
COPARTÍCIPE 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Afganistán 20 307 1,039 190 491 19 441 84
Albania 44 91 23 3 166 406 939 582
Alemania 488,85 560,004 508,249 620,096 674,799 770,134 928,118 1,198,093
Armenia 25 51 6 13 23 24 104 275
Aruba 14,713 11,722 1,365 3,894 2,019 17,206 71,428 106,751
Bosnia Herzegovina 65 559 126 116 565 505 93 37
Burkina Faso 15,35 15,335 18,637 14,554 3,746 4 194 -
Andorra 7 17 2 - 18 2 56 89
Angola - 5 13 23 2 0 33,52 12
Anguilla - 24 16 2 9 3 10 46
Antigua y Barbuda 126 49 329 - 5 682 21 233
Antillas Holandesas 1,619 3,023 3,778 2,525 7,727 2,741 7,204 11,468
Arabia Saudita 1,109 612 1,055 3,396 1,29 4,779 3,13 1,972
Argelia 33 74 44 - 0 1 2 355
Argentina 147,777 202,266 210,982 256,222 320,456 409,786 583,598 709,613
Australia 16,098 20,009 21,33 47,847 30,316 22,147 24,354 27,114
Austria 27,078 28,382 33,525 42,068 47,179 58,563 104,409 107,128
Azerbaiján 44 11 - 0 287 - - 0
Bahamas 9 123 100 326 0 33 3 546
Bahreim 4,386 2,402 2,606 873 1,477 192 3,051 2,181
Bangladesh 362 301 358 227 412 480 1,005 2,346
Barbados 56 179 451 109 293 14,967 135 64
Bélgica 72,724 74,791 81,622 88,324 94,133 93,032 123,371 131,07
Belice 23 2 5 95 1 4 0 6,566
Bermudas 193 17 53 1,204 485 - - -

Belarús - - - 14,036 55 21 4,695 52 267


Myanmar 130 13 9 0 24 24 38 70
Bolivia 205,601 131,187 139,917 197,755 169,796 191,497 117,04 142,946
Botswana 16 16 0 - 45 14 6 2
Brasil 508,839 575,107 641,823 757,195 959,009 1,377,253 1,877,868 2,386,284
Brunei Darussalam 9 81 1 0 3 31 7 1
Bulgaria 2,25 2,888 6,487 7,722 6,788 9,099 7,108 7,795
Burundi 1 2 10 - - 0 - 19
Bután 88 30 58 167 66 37 7 277
Cabo Verde 10 - 0 0 - - 4 101
Caimán, Islas 2 18 6 1,034 1,518 3,724 144 408
Camboya 23 33 31 24 50 147 123 376
Camerún,Rep.Unida de 68 5 40 2 14 0 64 13
Canadá 292,839 344,211 274,079 356,113 384,985 388,183 498,52 648,462
Santa Sede 23 22 90 2 153 64 87 -

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Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

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Cocos (Keeling),Isl. 12 96 2 0 - - 4 230


Comoras - 2 24 - 0 3 1 1
Congo 105 171 88 14,988 87 13 10 1,479
Cook, Islas 5 - - - - - - -
Corea(N),Rep.Pop.Dem 3,336 5,773 4,783 18,056 9,026 2,65 8,869 8,414
Corea (Sur), Rep.de 248,367 266,214 311,489 335,303 451,317 592,272 757,768 893,635
Costa de Marfil 221 490 530 1,058 1,256 458 1,231 837
Costa Rica 12,671 14,823 15,739 18,766 22,726 24,915 35,393 38,151
Croacia 98 385 111 192 213 4,345 531 3,05
Cuba 18,213 13,464 3,942 4,627 6,762 5,48 4,063 8,609
Chad 1,469 - 470 65 5 25 - 30
Chile 255,591 262,48 280,778 298,73 358,389 376,207 511,274 659,22
China 353,741 473,747 532,496 676,593 1,041,933 1,610,371 2,207,726 3,311,128
Taiwán (Formosa) 141,001 162,466 161,191 154,799 181,828 225,9 275,894 303,565
Chipre 94 14 39 24 16 53 33 103
Benin 4,273 401 460 719 981 775 653 323
Dinamarca 31,735 32,752 31,229 29,321 21,366 30,087 45,946 44,41
Dominica 25 45 0 6 0 114 14 312
Ecuador 316,791 318,211 367,153 408,728 412,178 528,319 696,52 732,237
Egipto 2,061 1,335 1,376 1,849 2,569 3,399 4,3 4,962
El Salvador 373 1,166 1,028 679 615 995 2,55 5,568
Eritrea 231 164 174 2 4 214 368 86
Emtos. Árabes Unidos 212 349 312 742 806 908 1,394 1,849
España 209,164 246,556 260,118 254,163 257,988 330,879 384,117 452,054
Eslovaquia 4,096 3,686 3,245 3,967 2,816 3,564 4,317 3,618
Eslovenia 3,508 5,367 5,046 4,254 3,817 3,605 4,761 8,741
Estados Unidos 3,878,114 4,412,084 4,017,479 4,204,010 5,063,810 5,980,097 6,886,652 8,532,968
Estonia 1,943 141 1,961 71 667 7,257 2,815 1,79
268 Etiopía 14 4 - 1 5 2 3 17
Férreo, Islas 59 32 22 0 9 - - 1
Filipinas 5,065 5,439 7,206 7,163 14,74 10,11 12,603 12,986
Finlandia 59,28 57,333 51,995 117,159 96,306 271,063 218,306 159,622
Francia 374,548 350,003 236,132 391,862 303,635 382,03 417,881 515,018
Gabón 41 47 108 56 83 33 7 -
Gambia - - 6 - 23 - 280 80
Georgia 3 36 20 4 2 7 70 750
Ghana 195 110 26 7 114 10 49 11
Gibraltar 1 - 38 8 12 51 286 446
Granada 347 285 193 - - 123 - -
Grecia 5,047 2,321 1,423 2,131 1,365 5,637 1,215 3,717
Groenlandia 5 - - 51 - - - 1
Guadalupe - 2 1 - 0 9 - 5
Guam - - - 32 - 11 - -

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Contraloría General de la República

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Guatemala 11,33 10,988 8,805 11,504 13,906 14,989 20,528 24,872


Guayana Francesa - 75 24 227 380 472 1,032 1,538
Guinea 2 356 40 - - 0 3 2
Guinea Ecuatorial 3 12 - - - 7 33 -
Guinea-Bissau - - - 1 - 2 - -
Guyana 232 860 232 95 1,518 1,159 978 974
Haití 2 66 6 51 30 454 394 6,744
Honduras 1,894 1,912 6,305 11,583 4,08 5,533 3,248 3,719
Hong Kong 39,948 42,262 45,625 38,442 42,432 47,746 57,548 84,396
Hungría 6,264 9,203 4,979 3,37 19,442 40,812 12,387 13,2
India 64,778 71,146 87,493 99,399 153,641 247,487 345,762 475,029
Indonesia 39,064 57,037 59,241 51,238 71,026 103,501 117,673 133,926
Irak 6 86 4 113 - - 10 0
Irán, R.Islamica del 799 254 411 1,021 591 424 658 3,126
Irlanda (Eire) 26,265 40,962 38,696 44,684 50,494 57,865 55,077 63,673
Islandia 308 196 325 359 232 204 646 1,911
Israel 64,151 54,721 76,739 72,29 100,274 99,173 136,594 164,162
Italia 249,248 330,055 274,927 290,193 319,231 329,068 391,386 515,846
Jamaica 2,815 2,574 1,432 1,058 1,986 1,534 1,147 1,845
Johnston, Isla - - - - - - - -
Japón 532,657 540,433 617,53 627,494 628,243 703,976 941,798 1,226,671
Jordania 38 38 20 42 23 106 393 577
Kazajstán 123 72 5,273 3,956 1,427 624 604 8,025
Kenia 148 117 107 1,537 9,934 96 268 0
Kiribati - - - - - - - 12
Kirguizistán 72 0 - - 18 17 9 -
Kuwait 29 10 - - 2 - 3 2
Laos, R.Pop.Democ.de 22 23 60 22 34 62 16 16

Lesotho 0 - 1 0 0 0 - - 269
Letonia 21 1 1,841 15,398 8,732 9,29 1,983 10,64
Líbano 9 418 480 265 105 61 64 235
Liberia - 39 7 - 6 15 - 936
Libia 2,456 - - 9,093 10,015 4,767 3,944 -
Liechtenstein 210 308 260 436 739 990 1,392 1,527
Lituania 737 2,044 5,405 4,525 897 751 4,159 25,489
Luxemburgo 511 1,284 718 1,334 2,068 2,797 1,982 3,061
Macao 238 318 138 86 62 97 133 171
Macedonia 49 9 - - 4 11 2 191
Madagascar 263 20 2 174 8 177 17 17
Malasia 35,392 33,21 34,865 61,616 63,584 74,427 139,357 160,242
Malawi 60 4 0 - 0 - - 126
Maldivas 0 4 3 2 1 - - 1
Malí 3 - 83 - 26 354 42 86

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Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

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Malta 77 75 44 43 88 862 408 168


Marianas del N.Islas 0 0 2 0 0 18 61 42
Marshall Islas - - - 5 - - 2 -
Marruecos 1,054 903 2,627 2,418 5,138 9,224 7,769 13,007
Martinica 1 - - - - 0 1,899 2,822
Mauricio 13 30 56 65 65 137 121 205
Mauritania 24 6 4 1 16 13 46 219
México 549,042 596,099 677,789 744,172 1,041,343 1,752,442 2,284,535 3,063,748
Micronesia Est.F.de - 2 - - - 23 - 0
Midway, Islas - - - - - - - -
Moldavia 0 122 42 0 3,795 13 12 11
Mongolia 92 31 98 25 5 22 10 4
Mónaco 122 270 86 233 309 624 626 1,165
Montserrat, Isla 59 - 30 - - 0 0 1
Mozambique 16 11 - - - 1 3 1
Namibia 123 - 0 4 4 - 1 5
Nauru - 0 - - - 20 - 6
Navidad, Isla 0 5 - - - - - -
Nepal 4 4 1 0 0 9 13 24
Nicaragua 168 1,363 68 217 955 1,371 25,053 2,866
Níger - - - - 1 129 - 5
Nigeria 0 8,236 2 36 225 21,237 241 40,76
Niue, Isla 42 - - - 3 1 19 7
Norfolk, Isla 4 - 0 - - - - -
Noruega 17,612 33,834 12,052 12,643 16,537 17,983 20,12 23,972
Nueva Caledonia 2 - 0 9 6 - 2 10
Papúa-Nueva Guinea 2 - 3 - 62 - 2 0
Nueva Zelanda 3,95 12,283 9,187 2,972 11,465 3,024 4,889 6,665
270 Vanuatu - 11 - - - - 54 22

Omán 4 2 63 46 56 13 338 8
Pacífico, Islas del - 26 16 3 14 - - -
Países Bajos 89,869 85,3 79,514 131,073 126,522 166,672 288,252 299,731
Pakistán 14,355 12,606 9,575 7,349 11,572 20,532 33,995 43,683
Pala, Islas 36 1 - 70 0 0 1 -
Terr.Aut. Palestina - 8 - 0 1 - - 16
Panamá 20,825 58,694 41,154 47,064 64,078 62,107 91,369 138,177
Paraguay 2,545 45,06 70,545 66,315 66,873 10,648 15,004 20,12
Perú 144,715 159,237 160,266 192,161 259,926 349,01 516,108 606,237
Pitcairn, Isla 4 3 0 14 5 879 3 38
Polinesia Francesa 6 61 - - - - - -
Polonia 9,986 12,495 12,03 15,395 23,73 20,661 30,195 30,752
Portugal 4,375 6,148 7,705 5,999 5,929 6,781 35,605 12,61
Puerto Rico 23,952 28,584 30,922 31,757 27,029 27,225 39,106 61,305

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Contraloría General de la República

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Qatar 346 259 69 322 62 503 1,073 6,024


Reino Unido 183,209 179,38 149,575 163,425 198,316 189,111 232,023 267,203
Rep. Centroafricana 0 16 21 - 8 - 69 184
República Checa 5,427 9,209 10,555 10,644 14,761 15,796 15,999 21,621
República Dominicana 1,476 1,611 3,049 2,631 3,158 3,167 8,243 9,493
Reunión 26 38 212 631 635 928 5,749 17,455
Zimbabwe 291 413 210 830 189 27 4,722 4,029
Rumania 7,85 6,277 5,529 6,288 5,505 2,727 9,158 4,428
Rwanda - - - - - - 50 1,481
Rusia 51,626 49,063 82,093 42,673 81,751 138,777 118,17 362,604
Salomón, Islas - - - - - - 1 0
Sahara Occidental 19 - - - - - - -
Samoa - - 5 - 2 0 1 29
Samoa Norteamericana - 5 21 0 - - 1 -
S.Cristóbal y Nieves 1 - - - - 10 504 84
San Marino 4 7 595 424 166 3 102 778
San Pedro y Miquelón - - - - - - - -
S.Vicente y Granadin - - - - 77 - - -
Santa Helena - - - - - - - -
Santa Lucía 41 122 - 0 39 0 0 1
Sto.Tomé y Príncipe - - - - - - 0 -
Senegal - 1 - 0 1,817 11 3,073 8,931
Seychelles 1 1 0 0 299 - - -
Sierra Leona - - 2 0 2 3 1 8
Singapur 38,869 35,232 31,181 33,967 39,434 52,747 61,407 54,455
Siria, Rep.Arabe de 3,027 3,219 1,797 843 754 1,536 1,232 1,437
Somalia 6 2 - - - 4 - -
Sri Lanka 4,188 3,315 3,382 3,345 4,026 4,016 5,497 6,744

Sudáfrica, Rep.de 29,675 26,571 39,648 50,053 53,36 41,853 36,421 38,879 271
Sudán 120 173 84 48 9 94 20 47
Suecia 89,035 133,577 63,395 78,066 88,358 107,664 136,231 136,343
Suiza 129,114 158,736 147,652 189,8 215,165 207,422 246,376 338,144
Surinam - 16 2 27 3 3 738 69
Swasilandia 1 4 1 4 11 160 132 87
Tadjikistán 0 - 1 - - - 1 -
Tailandia 33,219 44,948 51,82 46,314 71,512 89,573 128,399 202,908
Tanzania, R.Unida de 15 183 102 48 4 42 48 137
Djibouti - - 77 3 298 623 228 166
Terr.Antártico Brit - - - - - - - -
T.Brit.Océano Indico 10 22 6 26 46 - - 10
Togo 10,809 6,335 87 413 - - - -
Tokelau 6 - 36 1 - 1 0 -
Tonga - - - - - - - -

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Arquitectura de las relaciones internacionales del estado

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Trinidad y Tobago 25,371 33,972 24,688 32,48 38,937 177,189 93,377 309,749
Túnez 76 305 154 232 474 314 469 580
Turcas y Caicos,Isl. 7 5 1 - - - 78 0
Turkmenistán 9 0 0 0 2 0 - -
Turquía 7,125 11,854 10,75 11,861 14,354 19,648 23,744 35,382
Tuvalu - 16 - - - - - 4
Ucrania 22,051 21,222 14,869 26,284 54,817 56,893 49,646 55,145
Uganda 247 147 221 191 169 155 173 37
Uruguay 11,997 22,383 22,6 22,772 27,516 27,353 31,299 39,418
Uzbekistán - - 8 16 - 106 84 113
Venezuela 944,948 792,629 787,979 724,858 1,080,109 1,216,646 1,495,257 1,362,419
Vietnam 6,686 5,371 4,857 5,029 9,495 12,103 26,231 42,366
Vírgenes,Isl.(Brit.) 7 2,18 47 7,793 835 1,804 2,077 23,278
Vírgenes,Isl.(EUA) 579 290 212 61 861 313 1,077 558
Fiji 123 23 0 6 51 - - 277
Wake, Isla - - - - - - - -
Wallis y Futuna, Isl 0 - - 0 - - - -
Yemen - - - - - - - 0
Yugoslavia 111 268 173 524 367 61 792 1,3
Zaire 1 6 - 14 - - - 0
Zambia 29 44 - - - 2 - -
[ No Declarados ] 431,772 274,969 588,789 304,169 460,875 765,113 799,632 1,170,483
Total 11,732,661 12,698,777 12,678,451 13,721,853 16,605,146 21,122,715 26,054,976 33,028,294
/ nM : Información parcial cubriendo n meses

0 : Comercio inferior a 500 dólares

Fuente: http://nt5000.aladi.org/sii/menupagsinternas/marcossii.htm.

272
Contraloría General de la República

La educación superior
en Colombia y su relación
con la ciencia y la tecnología
Directora DES: Catalina Cuervo
Investigador: Carlos Alberto Mosquera

Es ya un lugar común decir que el conocimiento científico y tecnológico es una de las


herramientas claves -si no la más importante- en el desarrollo económico, social, político y
cultural de las naciones. Como corolario de esta proposición, es también un lugar común decir
que la brecha entre los países avanzados y los llamados países emergentes se define hoy con
mayor nitidez que nunca por la mayor o menor capacidad en la generación, apropiación y
aplicación de ese conocimiento.

En clave lingüística actual se sostiene que el sector de la ciencia y la tecnología (CyT) constituye
la espina dorsal de los sistemas nacionales de innovación, en los cuales la educación superior o,
como se dice hoy más apropiadamente, la educación terciaria 1, juega un papel primordial como
oferente de recurso humano calificado para el trabajo científico y de conocimiento científico y
tecnológico.

Examinaremos el papel de la educación superior en Colombia, en los últimos seis años,


considerando los dos tópicos mencionados mediante la revisión de algunos indicadores. Es
importante también examinar cómo se ha comportado el gasto en CyT, pues el esfuerzo en 273
inversión en este campo es determinante en la ampliación de la capacidad de innovación.
Recurriremos en algunos casos a comparaciones con otros países de América Latina (AL) y de
otras áreas geográficas. Con este examen podremos forjarnos una imagen más o menos clara de
lo que está aconteciendo en el país en materia de educación superior y desarrollo científico y
tecnológico.

Si bien algunos indicadores de CyT han mejorado entre nosotros más rápidamente que en el resto
de AL, veremos que otros indicadores de CyT en Colombia o, como se dice actualmente, los
indicadores relativos a la capacidad de innovación, los más, siguen mostrando un notable rezago
con respecto a otros países de AL, para no hablar de la brecha que nos separa de las naciones
más avanzadas.

1 .. La actual denominación en la literatura internacional de educación terciaria refleja el nuevo carácter de la


educación superior de acceso universal y no restringido a un pequeño sector de la sociedad y su nuevo papel de tercer
ciclo en un continuum de educación a lo largo de la vida.
La educación superior en Colombia

Formación de recurso humano para la CyT


En la actualidad, la actividad científica es realizada por personas que han recibido formación
avanzada (maestría o doctorado), pero principalmente por quienes han alcanzado este último
estadio: la formación doctoral.

Es notorio el esfuerzo realizado en los últimos años en la formación local (doméstica) a nivel de
maestría. El número de graduados en programas nacionales de maestría ha crecido un 47%
entre 2002 y 2005. En contraste, los graduados en programas nacionales de doctorado en 2002
fueron 44 y en 2005 apenas 60 (cuadro 1).

Cuadro 1
Graduados en programas nacionales de maestría y doctorado en Colombia 2002-
2006
Nivel de formación 2002 2003 2004 2005 2006

Maestría 1.741 2.134 2.052 2.563 1.471


Doctorado 44 55 43 60 39
Fuente: OCyT, Indicadores de ciencia y tecnología Colombia 2007, Bogotá, p. 20. Para 2006 la información corresponde al primer
semestre.

Este esfuerzo se ve reflejado en el aumento de programas de maestría en el país. Es destacable


dicho aumento en el área de las ciencias naturales y exactas, y en el área de las tecnologías y
ciencias de la ingeniería (cuadro 2).

Cuadro 2
Programas nacionales de maestría por área de la ciencia
274 en Colombia 2002-2006
Àrea de la ciencia 2002 2003 2004 2005 2006

Ciencias naturales y exactas 45 51 59 57 57


Ciencias sociales y humanas 163 164 153 163 165
Tecnologías y ciencias agropecuarias 11 9 9 12 14
Tecnologías y ciencias de la ingeniería 66 69 76 76 75
Tecnologías y ciencias médicas 30 34 33 33 34
TOTAL 315 327 330 341 345
Fuente: OCyT, Indicadores... Colombia 2007, pp. 24-25.

Es también notable el esfuerzo en la creación de programas nacionales de doctorado. En este


caso hemos asistido a un aumento considerable de programas en el área de ciencias sociales y
humanidades (de 14 en 2002 a 23 en 2006) y en el área de las tecnologías y ciencias de la
ingeniería (de 6 en 2002 a 14 en 2006), mientras que ninguno nuevo se creó en el área de las
ciencias naturales y exactas (cuadro 3).
Contraloría General de la República

Cuadro 3
Programas nacionales de doctorado por área de la ciencia en Colombia 2002-2006

Àrea de la ciencia 2002 2003 2004 2005 2006

Ciencias naturales y exactas 18 18 18 18 18


Ciencias sociales y humanas 14 14 16 22 23
Tecnologías y ciencias agropecuarias 3 3 3 4 5
Tecnologías y ciencias de la ingeniería 6 6 9 12 14
Tecnologías y ciencias médicas 4 4 5 5 5
TOTAL 45 45 51 61 65
Fuente: OCyT, Indicadores... Colombia 2007, pp. 26-27.

Uno de los indicadores más utilizados para estimar la capacidad de innovación de los países es
la tasa de graduados de doctorado por millón de habitantes. En 1999, según el Banco
Mundial, teníamos 0,4 graduados de doctorado por millón de habitantes. En este mismo año
Brasil tenía 31, Argentina 11, México 7, la Unión Europea 235, Alemania 294, Estados Unidos
152, Corea del Sur 1062. En 2002 superamos la tasa que exhibía México en 1999, pero la tasa ha
descendido (Cuadro 4).

Cuadro 4
Programas nacionales de doctorado por área de la ciencia en Colombia 2002-2006
2002 2003 2004 2005 2006

Total graduados de doctorado 308 309 335 316 311


Población Colombia 41.327.459 41.847.421 42.367.528 42.888.592 43.405.387
Tasa 7,5 7,4 7,9 7,4 7,2 275

Fuente: Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología (OCyT), Indicadores ..., p. 22; y DANE. Cálculo: CGR (CDSS-DES).

Otro indicador utilizado para valorar y comparar la capacidad de innovación de los países es
el número de investigadores por cada mil personas de la población económicamente activa
(PEA). En 2000 el número de investigadores por cada mil personas de la PEA era en Colombia
0,34, mientras que en Argentina eran 2,64, en Bolivia 1,89, y en El Salvador 0,463. En 2006 el
número de investigadores por cada mil personas de la PEA era en Colombia 0,53 (cuadro 5).
Obsérvese que apenas hemos superado el nivel que tenía un país como El Salvador en 2000 y
aún nos encontramos lejos del nivel mostrado por Bolivia o Argentina en este mismo año.

2 .. Banco Mundial, Tertiary Education in Colombia. Paving the Way for Reform, Washington, D.C.: 2003, p. 29.

3 .. Universidad Nacional de Colombia, “La reforma académica que requiere la Universidad Nacional de Colombia”,
Bogotá (Rectoría): 2004, p. 17.
La educación superior en Colombia

Cuadro 5
Tasa de investigadores por cada mil personas de la población económicamente activa (PEA) en
Colombia 2002-2006
2002 2003 2004 2005 2006

Investigadores activos 8.598 9.578 10.580 10.962 10.634


PEA Colombia (miles) 20.094,0 20.814,1 20.479,6 20.939,0 19.934,7
Tasa 0,43 0,46 0,52 0,52 0,53
Fuente: OCyT, Indicadores… Colombia 2007, pp. 9 y 38. Cálculo: CGR.

Producción de conocimiento científico y tecnológico


En lo que concierne a la producción de conocimiento científico y tecnológico, verificable me-
diante la consideración de la producción bibliográfica (artículos, capítulos en libros, libros,
reportes clínicos y literatura gris), de trabajos dirigidos o tutorías concluidas, y de la produc-
ción técnica (productos tecnológicos; diseños industriales; esquemas de trazado de circuitos
integrados; nuevas variedades y razas; software de desarrollo informático; productos y pro-
cesos tecnológicos usualmente no patentables o protegidos por secreto industrial; etc.), se
ha encontrado, por ejemplo, un aumento sostenido en el número de artículos publicados en
revistas indexadas por investigadores colombianos, así como una notoria coincidencia entre
los problemas del país recogidos en los planes de desarrollo y los temas de los proyectos de
investigación, lo cual indicaría una preocupación por la pertinencia 4.

En 1994 la Misión Ciencia, Educación y Desarrollo indicaba que los investigadores colombianos
sólo publicaban el 1% de los artículos científicos producidos en AL y que Brasil, el Cono Sur y
México producían aproximadamente el 87%. Aunque esta última cifra prácticamente no ha va-
riado (88,7% en 2006), la participación colombiana en el total sí ha mejorado: 2,5% (cuadro 6).

276 Cuadro 6
Artículos publicados en revistas del SCI Expanded
en países de AL y porcentaje de participación en su producción 2002-2006
País 2002 2003 2004 2005 2006 Total país % de participación

Brasil 12.387 13.619 14.352 16.710 17.988 75.056 46,9


México 5.148 5.743 6.304 6.609 5.940 29.744 18,6
Argentina 4.648 4.699 4.354 5.181 5.075 23.957 15,0
Chile 2.164 2.553 2.354 2.983 3.018 13.072 8,2
Venezuela 1.046 1.084 963 1.062 909 5.064 3,2
Colombia 689 697 714 873 985 3.958 2,5
Cuba 553 695 557 662 707 3.174 2,0
Uruguay 315 345 387 397 362 1.806 1,1
Perú 219 285 276 313 323 1.416 0,9
Costa Rica 285 227 245 321 244 1.322 0,8
Fuente: OCyT, Indicadores… Colombia 2007, pp. 52-53.

4 .. Universidad Nacional de Colombia, o. c., p. 17.


Contraloría General de la República

No obstante, en términos de competitividad e innovación internacionales, continuamos por


debajo de varios países latinoamericanos. Según el Banco Mundial, entre 1995 y 1997, el país
tenía uno de los promedios más bajos de AL en publicaciones de CyT: 178. Venezuela tenía
398, Chile 808, México 1.758, Argentina 1.944, Brasil 3.5115.

En 2006 la situación permanecía más o menos igual a la que se acaba de describir si se


juzga, por ejemplo, por el número de artículos publicados en revistas del SCI Expanded6 para
países de AL (cuadro 6), o por el porcentaje de participación en la producción de artículos
publicados en revistas indexadas en el SCI Expanded para países de AL, en el período
considerado (cuadro 6).

Gasto en CyT
En 1994 la Misión Ciencia, Educación y Desarrollo sostenía que las naciones que 20 años
atrás se encontraban en una situación similar a la de Colombia y que, en el momento en que
ella escribía (1994), habían triplicado su ingreso per cápita, alcanzando un nivel similar al
de los países industrializados, habían decidido, a través de un plan concertado a largo plazo,
acelerar su desarrollo comprometiendo estratégicamente los sistemas político y económico
con el incremento de la inversión y la consolidación de los sistemas educativo y de CyT, gra-
cias a lo cual alcanzaron los niveles de países desarrollados en menos de 25 años7.

Dicha transformación implicó no sólo una estrategia para el crecimiento económico sino
grandes aumentos en la inversión en ciencia y tecnología, hasta alcanzar del 2 al 4% del
Producto Interno Bruto (PIB), suma que aproximadamente invertían los países desarrolla-
dos. La Misión señalaba que el país invertía en ese entonces menos del 0,4% de su PIB en 277
investigación científica y tecnológica, y que en la década siguiente debíamos aproximarnos al
2% del mismo8.

Doce años después (2006) debemos constatar que apenas hemos superado el 0,4% del PIB que se
gastaba en CyT en 1994 y que no hemos alcanzado el 0,6% propuesto en el Plan de Desarrollo
2002-2006 (cuadro 7), para no hablar de lo distantes que estamos del 2% que proponía la Misión
Ciencia, Educación y Desarrollo una década atrás.

5 .. Banco Mundial, o. c., p. 71.

6 .. El SCI Expanded (Science Citation Index Expanded) es una base multidisciplinaria de revistas publicadas en
ciencias básicas, tecnología y medicina. Indexa revistas de 150 especialidades.

7 .. Misión Ciencia, Educación y Desarrollo, o. c., p. 72.

8 .. Ibídem.
La educación superior en Colombia

Cuadro 7
Evolución de la inversión en actividades de ciencia,
tecnología e innovación como porcentaje del PIB 2002-2006
2002 2003 2004 2005 2006

0,34% 0,40% 0,45% 0,52% 0,47%


Fuente: OCyT, Indicadores… Colombia 2007, p. 12.

En 2004 nos encontrábamos por debajo del porcentaje promedio de AL y el Caribe: 0,72%. Y
para acentuar más el contraste, tengamos en cuenta, por ejemplo, que Brasil invertía 1,3%,
Canadá 2%, Chile 0,7%, Estados Unidos 2,7% 9.

En 2001 el gasto en CyT por habitante en Colombia fue de US$5,8, en Argentina de US$35 y
en Perú de US$29,610. En 2002 el gasto en CyT por habitante en Colombia fue de US$6,3 y en
2006 de US$13,711. Aún estamos lejos del gasto por habitante que mostraban Perú o
Argentina en 2001.

Estos resultados, a la luz de la importancia del papel de la educación en materia de competi-


tividad12, invitan a revisar un poco más en detalle la situación de la educación terciaria.

Si se admite que una cobertura superior al 30% es un indicador de la masificación de la


educación superior o terciaria, entonces cabe afirmar que en la actualidad (2008) la educación
terciaria colombiana se aproxima a ella. En la medida en que una sociedad se moderniza, la
educación terciaria pierde su carácter restringido, elitista, se masifica en una primera etapa y
luego se universaliza.

278 En la presente década la matrícula en la educación terciaria ha conocido un ascenso sosteni-


do desde 2002: en este año había 981.458 estudiantes matriculados, en 2008 1.502.127. En
seis años la población estudiantil de este nivel educativo creció más de 1,5 veces. En
concordancia, la cobertura (bruta) para la cohorte de edad correspondiente (18-24 años) transitó
del 19% en 2002 al 27% en 2008 (Gráfico 1).

9 .. OCyT, o. c., p. 16. En el caso de Chile y Estados Unidos dicho porcentaje comprende solamente el gasto en I+D
(investigación y desarrollo).

10 .. Página de internet de Ricyt (Red iberoamericana de indicadores de ciencia y tecnología), en Universidad


Nacional de Colombia, o. c., p. 17.

11 .. Cálculo de la CGR con base en OCyT, o. c., pp. 9 y 12.

12 .. “A través de la educación, la innovación y las TIC, y en un ambiente favorable a la creación de riqueza, un país
puede generar, adoptar y difundir conocimiento, y aplicar dicho conocimiento al proceso productivo, lo cual aumenta
los niveles de productividad y mejora la competitividad del país”. Consejo Privado de Competitividad. Informe
Nacional de Competitividad 2007, Bogotá: 2007, p. 43.
Contraloría General de la República

Gráfico 1
Matrícula y cobertura en la educación terciaria en Colombia 2000-2008

Fuente: MEN (SNIES) y DANE. Cálculo: CGR (CDSS-DES).

Con todo, el acceso a la educación terciaria en Colombia sigue siendo altamente restrictivo
y en esta medida fuente de exclusión social, de reproducción cultural de la desigualdad y
de deslegitimación de las instituciones democráticas. El país continúa exhibiendo una co-
bertura inferior a la de la mayoría de los países latinoamericanos, para no hablar de la bre-
cha que nos separa de los países más avanzados. En 2003 Argentina se aproximaba a una
cobertura del 60% (en virtud de lo cual puede hablarse de universalización de la educación
terciaria en este país), Panamá tenía el 51%, Chile el 47%, Costa Rica el 44%, Venezuela el
43%, Uruguay el 41%, Bolivia el 38%, Perú y Cuba el 34% 13. En 1997 el promedio de los 279
países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) llegaba al
54% de la cohorte de edad respectiva14.

Con respecto a la participación de los sectores público y privado en el total de la matrícula,


asistimos desde 2006 a la reversión del predominio de la matrícula privada sobre la pública
que había imperado en el país desde 1974 15 y que en 1999 había alcanzado su punto más
alto: en este año (1999) el sector privado contaba con 583.000 estudiantes (el 66,5% de la

13 .. Datos extraídos de: Consejo Nacional de Rectores y Asociación Colombiana de Universidades (ASCUN), Políticas
y estrategias para la educación superior de Colombia 2006-2010, Bogotá: 2007, p. 27.

14 .. Banco Mundial, o. c., p. 21. Según esta publicación, en 1997 Estados Unidos alcanzaba una cobertura del 81%,
Francia del 51%, Finlandia del 74%, Corea del Sur del 68%, el Reino Unido del 52%, todos países de la OECD.

15 .. Ricardo Lucio y Mariana Serrano, La educación superior [en Colombia]. Tendencias y políticas estatales, Bogotá:
Universidad Nacional de Colombia, 1992, p. 117.
La educación superior en Colombia

matrícula total), mientras que el sector público contaba con 294.000 (el 33,5% de la matrícula
total)16. Nueve años después, en 2008, el sector privado tenía enrolados 678.670 estudiantes
(el 45,2% de la matrícula total), mientras que el sector público tenía 823.457 (el 54,8% de
la matrícula total) (Gráfico 2). Este viraje resulta tanto más dramático cuanto que, según
afirmaba el Banco Mundial en 2003, “en una escala internacional, el sistema colombiano de
educación terciaria figura entre los países con la más alta incidencia de provisión privada”
(tan sólo superado en América Latina por República Dominicana y El Salvador)17.

Gráfico 2
Evolución de las matrículas pública y privada en la educación terciaria en Colombia 2000-2008

280 Fuente: MEN (SNIES). Cálculo: CGR (CDSS-DES).

La educación universitaria profesional continúa predominando en la educación pregraduada. No


obstante, entre 2000 y 2008 la participación de la matrícula de la educación técnica en la
matrícula total de la educación pregraduada se incrementó con cierta significación: transitó del
4,7% al 15,6% (de 41.643 estudiantes a 222.884). Lo mismo aconteció, aunque en menor medida,
con la participación de la matrícula de la educación tecnológica en dicha matrícula total, que
pasó del 12,8% al 16,6% (de 112.249 estudiantes a 237.235). En contraste, la participación de la
matrícula universitaria profesional descendió del 82,5% al 67,7% (de 724.236 estudiantes a
965.270) (Gráfico 3).

16 .. Banco Mundial, o. c., p. 24.

17 .. Banco Mundial, o. c., p. 23.


Contraloría General de la República

Gráfico 3
Evolución de la educación técnica, tecnológica y universitaria
en la educación terciaria pregraduada en Colombia 2000-2008

Fuente: MEN (SNIES). Cálculo: CGR.

La educación terciaria en Colombia continúa fuertemente orientada hacia la educación pre-


graduada. Aún más: entre 2000 y 2008 la educación posgraduada ha visto disminuir su
participación en la matrícula total. En 2000 el 94% del total de la matrícula correspondía a
estudiantes de pregrado y el restante 6% se repartía en los programas de posgrado existentes.
En 2008 el 95,8% de la matrícula correspondía a estudiantes de pregrado y el restante 4,2%
a estudiantes de posgrado. 281

A pesar de la disminución de la participación de la educación posgraduada en la matrícula


total, se advierte desde el punto de vista cualitativo un cambio positivo en su composición. En
1999 del total de estudiantes enrolados en estudios de posgrado el 90% correspondía a
estudiantes de “especializaciones” (41.573 estudiantes de 46.106)18. En 2001 era el 89%
(51.911 estudiantes de 58.325) y en 2008 el 71,6% (43.182 estudiantes de 62.497) (Gráfico 4). En
contraste, entre 2001 y 2008 casi se ha triplicado el número de estudiantes de programas de
maestría: en 2001 del total de estudiantes enrolados en estudios de posgrado el 10,4%
correspondía a estudiantes de maestrías (6.069 estudiantes de 58.325), y en 2008 el 26% (16.231
estudiantes de 62.497). Los estudiantes de doctorado han aumentado de 345 en 2001 a 1.532 en
2008 (del 0,6% al 2,5%) (Gráfico 4).

18 .. Banco Mundial, o. c., p. 29. Indica el Banco a continuación que el enrolamiento de la universidad privada en
“especializaciones” era en ese año del 77%.
La educación superior en Colombia

Gráfico 4
Composición de la educación posgraduada en Colombia 2000-2008

Fuente: MEN (SNIES). Cálculo: CGR.

Pese a este reciente cambio positivo en la composición de la educación posgraduada, la


capacidad para “una inserción más eficaz y creativa del país en la economía internacional”,
medida por la tasa de graduados de doctorado por millón de habitantes, sigue siendo muy baja,
como antes se comentó.

282
La oferta institucional y la matrícula permanecen altamente concentradas en las principales
áreas urbanas, en un país caracterizado por una amplia distribución geográfica de la pobla-
ción. Sin embargo, dicha concentración ha disminuido y esto significa que en esta medida
han mejorado las oportunidades de acceso para la juventud que anteriormente se veía exclui-
da de la participación laboral y social calificada en virtud de su origen geográfico. En 2002
las siguientes cinco regiones concentraban el 75,4% de la matrícula, así: Bogotá (39,7%), An-
tioquia (14,6%), Valle del Cauca (8,2%), Atlántico (6,7%) y Santander (6,3%). En 2006 estas
cinco regiones reunían el 65,7% de la matrícula, así: Bogotá (34,5%), Antioquia (13%), Valle
del Cauca (7,5%), Atlántico (5,7%) y Santander (5%). Con todo, las disparidades regionales en
el enrolamiento en la educación terciaria siguen siendo muy marcadas.

Cabe indicar que uno de los resultados más llamativos de la evolución reciente de la edu-
cación terciaria colombiana consiste en que el aumento de la matrícula pública (está por
establecer en qué proporción lo han hecho las diferentes modalidades: técnica, tecnológica y
Contraloría General de la República

universitaria), se ha visto acompañado por aportes decrecientes de la Nación a las universi-


dades públicas medidos como porcentaje del producto interno bruto (PIB) (Gráfico 5)19.

Gráfico 5
Aportes de la Nación a las Universidades Públicas como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) 2000-2008

Fuente: MEN (Informes de ejecución presupuestal 2000-2007) y DANE20. Cálculo: CGR (CDSS-DES).

Según lo expuesto, parecen estar en vías de realización cuando menos dos de las
recomendaciones de política pública hechas por el Banco Mundial desde 2003 para la
educación terciaria en Colombia:

a. La expansión del enrolamiento en “niveles estratégicos de la educación terciaria”: los nive- 283
les técnico y tecnológico. Como hemos visto, tal expansión ha acontecido especialmente en el
nivel técnico. Habría que examinar si esta expansión ha tenido lugar en la forma propuesta por
el Banco: mediante el mejoramiento y la relevancia de las instituciones correspondientes, lo que
presupone -dice el Banco- procedimientos de acreditación adecuados para estos niveles y el
desarrollo de nexos más estrechos con el sector productivo21.

19 .. En precios de 2007, los aportes de la nación a las universidades públicas se han mantenido prácticamente en
el mismo nivel entre 2000 ($1.512 miles de millones) y 2007 ($1.526 miles de millones), con la excepción de 2003
($1.600 miles de millones) y 2004 ($1.632 miles de millones). El drástico descenso de tales aportes en 2005 ($1.479
miles de millones), cuando se alcanzó un nivel considerablemente inferior al de 2000, fue absorbido casi todo por
la Universidad Nacional de Colombia. Con la excepción de la Universidad del Pacífico, de la Universidad Distrital y
de la Universidad Francisco de Paula Santander, que conocieron ligeros incrementos en sus aportes con respecto a
los del año anterior, todas las demás universidades también sufrieron mengua de ellos en 2005.

20 .. No se incluye el dato de 2001 dadas las inconsistencias del informe de ejecución presupuestal 2001. 21 ..

Banco Mundial, o. c., p. 61.


La educación superior en Colombia

b. Aunque no se trata de una recomendación explícitamente formulada como tal, el Banco


sostenía que “los diseñadores de política podrían expandir la oferta de puestos en la educación
terciaria pública bien mediante el aumento de fondos o bien mediante el mejoramiento de la
eficiencia”22. Este último parece ser el curso de cosas realizado.

Visto todo esto, se reafirma lo referido por el Consejo Privado de Competitividad en su


informe de 2007, donde señala que Colombia ocupa el puesto 77 entre 137 países y que ha
retrocedido 13 puestos en los últimos doce años en relación con la medición del Índice de
Economía del Conocimiento que realiza el Banco Mundial, el cual es un indicador para medir la
capacidad de un país para generar, adoptar y difundir el conocimiento, y utilizarlo efectivamente
en la promoción del desarrollo económico23.

Conclusiones
La breve aproximación de esta diagnosis sobre las viejas y nuevas realidades de la educación
superior y su relación con la ciencia y la tecnología, evidencia que la educación terciaria y el
sistema de ciencia y tecnología o de competitividad colombianos están rezagados frente a los
estándares establecidos por las naciones más avanzadas.

Diríamos que hay dos hechos determinantes o explicativos inmediatos del rezago en que se
encuentra el sector de CyT en Colombia: 1. la baja inversión (privada y pública) en CyT, y
2. la aún escasa orientación de la educación terciaria colombiana hacia la actividad científica
y tecnológica.

284 Acaso la ausencia de una política pública de educación terciaria y de una capacidad es-
tatal orientadas hacia la provisión de ciertos bienes públicos, generados por la educación
superior y necesarios en la sociedad moderna, y entre los cuales se halla justamente la
formación de la capacidad endógena en CyT, explique la baja producción científica de la
universidad colombiana.

No hay duda de que el sistema colombiano de educación superior está situado desde hace
cinco décadas en un contexto de “opción social”, donde no existen propósitos globales y las

22 .. Banco Mundial, o. c., p. 43.

23 .. “El Índice de Economía del Conocimiento (KEI por sus siglas en inglés) se calcula sobre cuatro elementos
esenciales: i) inversión de largo plazo en educación y en formación de capacidades laborales; ii) efectividad del sis-
tema de innovación de empresas, universidades, centros de investigación públicos y privados, y centros de análisis
y discusión de políticas públicas; iii) nivel de desarrollo de la infraestructura de información y telecomunicaciones;
y iv) marco institucional y régimen de incentivos económicos”. Consejo Privado de Competitividad, o. c., p. 58.
Contraloría General de la República

decisiones se toman independientemente por organizaciones autónomas 24. En pocas


palabras, la integración débil de nuestro sistema de educación superior ha estado
determinada por la prevalencia de la coordinación del mercado. Y el mercado no ha provisto los
estímulos suficientes para la consolidación de un sistema de educación terciaria y de un sector
científico y tecnológico más robustos en Colombia, los cuales enfrentan enormes desafíos en
los inicios del siglo 21: la globalización, la revolución científica y tecnológica, el uso
intensivo del conocimiento en todos los sectores de la sociedad y la economía, y los
cambios en el mercado de trabajo y en la estructura ocupacional.

285

24 .. En su estudio comparado de las formas de integración de los sistemas nacionales de educación superior, B.
Clark, en su obra El sistema de educación superior. Una visión comparativa de la organización académica (México:
Universidad Autónoma Metropolitana, 1991, pp. 200-201), emplea el concepto de “opción social” acuñado por
Edward Banfield (Political Influence, Nueva York: Free Press, 1961), quien lo define así: “Una ‘opción social’ es el
subproducto accidental de dos o más autores (...) que carecen de intenciones comunes y que toman sus decisiones
competitivamente o bien sin tomar en cuenta al otro. En un proceso de opción social, cada autor busca satisfacer sus
propios objetivos; el agregado de todas las acciones -la situación producida por el conjunto de las accionesconstituye
una consecuencia para el grupo, pero es una consecuencia que no ha sido planeada como una ‘solución’ a un ‘problema’.
Se trata de una ‘resultante’, más que de una ‘solución”.
Comercio exterior

Un enfoque conceptual
alternativo en comercio exterior,
industria y turismo
Directora DES: Victoria Eugenia Virviescas
Investigador:Germán Vargas Alvarado

Comercio exterior

Los avances son destacables, pero insuficientes

La concepción neoliberal del mercado libre y la globalización

Como punto de partida para identificar las realidades del Estado colombiano frente a la
globalización, en materia de comercio exterior y de capacidad productiva, se definirá un marco
conceptual alternativo a la concepción neoliberal de las aperturas comerciales:

La teoría económica clásica considera que la supresión de la protección arancelaria sobre la


producción interna promueve importaciones sustitutivas del consumo para aquellos bienes
cuya producción es ineficiente al interior de cada país y que, por lo tanto, podrían ser adquiri-
dos a menor precio en el exterior. Así, las aperturas comerciales, materializadas en amplias des-
gravaciones aduaneras, tendrían la facultad de acondicionar la estructura productiva de cada
Nación, privilegiando aquellas actividades que representan ventajas comparativas, es decir, que
286 pueden ser producidas en mejores condiciones de calidad y precio que en el resto del mundo.

Dada esa premisa, la implantación generalizada del modelo de libre comercio, en los últimos
veinticinco años, se justificó sobre la base de la teoría de la ventaja comparativa, la que con-
sidera que la competencia libre y sin restricciones lleva a los países a especializarse en las
actividades que mejor pueden desempeñar. El axioma teórico neoclásico asume que la acti-
vidad comercial internacional es un juego de suma positiva, en el que todos ganan siempre.
Sin embargo, el comercio entre países asimétricos puede aumentar las brechas de desarrollo,
ya que las ventajas tecnológicas con que cuentan los países desarrollados siguen acumulán-
dose con el mismo sentido de desigualdad. En la realidad, el mayor beneficio de las aperturas
comerciales lo obtienen los productos de complejidad tecnológica, en cuya producción tienen
gran superioridad los países industrializados1. En un marco de ilimitada liberación comercial

1 .. Cepal. Asimetrías y cooperación en el área de libre comercio de las Américas. Serie “Informes y estudios especiales”,
# 13, página 17.
Contraloría General de la República

y de supresión de los instrumentos de protección de la actividad productiva interna, los países


atrasados quedan expuestos a entradas de bienes que no son compensadas por exportaciones
crecientes, desplazando así la industria, la agricultura y el empleo 2.

En las naciones subdesarrolladas, las actividades con ventaja comparativa (que son las de índo-
le tradicional, primaria y arcaica) están centradas en la producción de bienes atrasados tecno-
lógicamente, los que enfrentan serias limitaciones en los mercados externos, ya que carecen de
demanda sostenible, siendo las de complejidad tecnológica las que generan el valor agregado
de la economía mundial y las que definen las pautas del comercio internacional. Así, dentro del
postulado teórico neoclásico de la división internacional del trabajo, en los mercados globali-
zados los países de economías atrasadas quedan en desventaja frente a los industrializados 3.

La entrada masiva de importaciones, como expresión de la apertura económica en su moda-


lidad “hacia adentro”, no genera más eficiencia en el aparato productivo, sino que vulnera
las economías atrasadas (por ejemplo, en la industria el empleo decrece o se estanca, como se
verá en el apartado industrial, en relación con el caso colombiano), generando desequilibrios
en las balanzas externas, con el agravante de que, por regla general, los desbalances comer-
ciales y de pagos conducen a incrementar el endeudamiento de los países deficitarios4.

Crítica a la concepción neoliberal del librecambio


El modelo neoliberal está fundado en concepciones teóricas ideales de los mercados libres, las
que no se corresponden con lo que ocurre en la realidad. El precepto neoclásico espera que
de la pérdida de dinamismo de la industria (desindustrialización), de la agricultura y del em-
287
2 .. PNUD. “La globalización en beneficio de todos”. Informe 2007. Página 3: “En las últimas décadas del siglo 20,
predominaba la opinión de que una mayor integración económica mundial permitiría a todos salir a flote…Muchos
países pobres han quedado rezagados y aún no han podido integrase a la economía mundial: algo semejante está
ocurriendo en casi todos los países: los beneficios del desarrollo no llegan a los grandes sectores de la población.”

3 .. Cepal. Asimetrías y cooperación en el área de libre comercio de las Américas. Serie “Informes y estudios espe-
ciales”, # 13, página 22: “Las economías más pequeñas se ven afectadas además por otros problemas (relativos a la
liberación del comercio). De hecho, las limitaciones de tamaño representan una desventaja. En primer término no
permiten mayores economías de escala, lo que eleva el costo de producción y los coloca en una posición desfavora-
ble en términos de competitividad…Las actividades del sector privado también se ven afectadas, porque el reducido
mercado interno dificulta la adecuada explotación de las economías de escala y las externalidades…Los mercados
externos ofrecen la oportunidad de explotar las economías de escala y de alcance, pero a expensas de una mayor
especialización en una reducida gama de sectores y productos, lo que acentúa la vulnerabilidad…Las exportaciones
de las economías más pequeñas suelen estar concentradas en muy escasos productos y mercados.”

4 .. Cepal. Asimetrías y cooperación en el área de libre comercio de las Américas. Serie “Informes y estudios es-
peciales”, # 13, página 17: “La reasignación de los patrones de producción y consumo, resultado que se espera
obtener con la liberación hemisférica del comercio, dependerá de… la capacidad de los países de promover la
competitividad y hacer frente a la volatilidad de la cuenta de capitales, influyendo en el beneficio que los países
deriven de la liberalización hemisférica del comercio.”
Comercio exterior

pleo, en los países atrasados, que son las consecuencias lógicas del intercambio no simétrico,
surjan estructuras productivas altamente competitivas. Pero, al final, sólo emergen una serie de
actividades de ensamble de insumos importados que carecen de la capacidad para aprovechar
las posibilidades y las ventajas reales de la economía y que, por lo general, resultan en
situación de desventaja con respecto a las de los países que elaboran los bienes complejos y
captan el conocimiento tecnológico5.

La estructura productiva que surge al implantar el modelo aperturista de manera ortodoxa, en


las economías subdesarrolladas, con base en las actividades de ensamble y maquila, se
replica en las exportaciones. La venta de productos industriales al exterior no registra
avances y las exportaciones quedan restringidas a la producción arcaica y al acople de
insumos importados, sin mayor contribución al valor agregado de la economía y sin
dinamismo en la creación de empresas competitivas. En general, sólo se configuran
desarrollos exportadores altamente dependientes de las importaciones y fundados en el uso de
insumos primarios, los que no contribuyen a la generación de empleo, en especial en la esfera
de la mano de obra no calificada6.

El mencionado debilitamiento entre los nexos de la producción interna de los países rezagados
industrialmente y su aporte al comercio internacional, comporta una reducción de los encade-
namientos productivos y tecnológicos de los sectores exportadores. Esta consecuencia ha sido
particularmente intensa en el caso de las actividades manufactureras, ya que la subcontratación

5 .. Cepal. Asimetrías y cooperación en el área de libre comercio de las Américas. Serie “Informes y estudios especia-
les”, # 13, página 14: Contrariamente a lo expuesto en la doctrina neoliberal: “Hasta mediados de los años ochenta…
se consideraba que los patrones de especialización económica de los países en desarrollo (alto nivel de dependencia
de productos básicos con baja elasticidad-ingreso de la demanda) y la consiguiente vulnerabilidad de la balanza de
pagos constituían obstáculos para la convergencia en materia de ingresos (entre los países). Para corregir las asime-
288
trías era preciso hacer cambios en el orden económico internacional y esfuerzos para promover la industrialización
mediante la sustitución de importaciones y la promoción de las exportaciones…El trato asimétrico de los países en
desarrollo se aplicó a través de exenciones a las normas y disciplinas generales, de una forma que permitiera proteger
los mercados y otorgar subsidios a las industrias, a fin de fortalecer y diversificar la base industrial.”

6 .. Cepal. Asimetrías y cooperación en el área de libre comercio de las Américas. Serie “Informes y estudios espe-
ciales”, # 13, página 15: “A partir de mediados de la década de 1980, surgió un paradigma alternativo, según el cual el
objetivo básico de las relaciones comerciales era brindar “un campo de juego nivelado” para el efi ciente y libre
funcionamiento de las fuerzas de mercado…La práctica de “nivelar el campo de juego” puede empeorar también
las asimetrías. Si en virtud de las normas acordadas se elimina la autonomía para adoptar estrategias activas de
desarrollo productivo, se debilitarán los encadenamientos entre la exportación y el crecimiento del PIB, y podría
llevar a los demás países a especializarse en sectores de ventajas comparativas estáticas pero de poco dinamismo en el
comercio mundial. Tal sería el caso si se impusieran restricciones a las políticas que fomentan la innovación y el
desarrollo tecnológico y fortalecen la base exportadora. Además, las disciplinas relativas a la propiedad intelectual,
tales como las disposiciones sobre protección de patentes, podían aumentar los costos de las tecnologías extranje-
ras, inhibir el desarrollo de nuevas tecnologías y desacelerar los procesos nacionales de aprendizaje y (desacelerar) el
cierre de la brecha tecnológica con las economías más avanzadas…De esta manera, a menos que se tome debida
cuenta de las asimetrías, las normas comunes (dentro del paradigma neoliberal) pueden terminar por limitar la
promoción de nuevas ventajas comparativas, lo que es de vital importancia para los países de América Latina y el
Caribe a fin de fortalecer la relación entre las exportaciones y el crecimiento económico.”
Contraloría General de la República

externa de las empresas transnacionales que se han ubicado en los países subdesarrollados,
para su vinculación rentable en el libre comercio, ha contribuido a marchitar los encadena-
mientos internos. Muchos de los sectores internacionalizados tienen componentes de enclave,
al importar sus insumos, contribuyendo muy poco a generar valor agregado en aquellos países
relegados en los que se han localizado actividades destinadas al comercio exterior.

Aunque la mayor dinámica relativa de las importaciones (apertura hacia adentro) puede con-
tribuir a impulsar el aparato productivo de los países de economías atrasadas, así como al sur-
gimiento de nuevos sectores de exportación, sin embargo, por estar los avances fundados en la
mayor incorporación de insumos importados sin desarrollar la base productiva, se profundiza
la reducción de los encadenamientos internos entre la actividad exportadora y el conjunto de
la actividad productiva, siendo la creciente maquila el caso extremo de esta situación7.

Un componente básico del escenario económico asociado a la apertura, se materializa en los


cambios ocurridos en la base tecnológica de funcionamiento del sistema globalizado. Las
recientes décadas han sido portadoras de grandes cambios en esferas tales como la
computación, las telecomunicaciones, la microelectrónica, la biotecnología, etc. La
globalización se viene desenvolviendo claramente en un entorno de supresión paulatina de
las dificultades derivadas de las distancias.

Los países abiertos al cambio tecnológico se vienen sumando con beneficios al proceso de
globalización. Pero, en un medio tecnológico asimétrico, los cambios cualitativos pueden
desplazar la producción de los países que se vinculan a la internacionalización con plantas
productivas sustentadas en tecnologías obsoletas 8.

7 .. Cepal. Asimetrías y cooperación en el área de libre comercio de las Américas. Serie “Informes y estudios espe-
289
ciales”, # 13, página 20: “El desempeño exportador de América Latina y el Caribe de los años noventa sugiere que los
fuertes encadenamientos entre el crecimiento del PIB y las exportaciones y el aumento de la competitividad, sobre
todo en los segmentos dinámicos del comercio mundial, no se obtienen automáticamente con una mayor
apertura. Ello implica que, a menos que los países emprendan un esfuerzo coherente para estimular los encadena -
mientos entre los sectores exportadores y las actividades económicas internas, aumentando así el valor agregado
(es decir, el PIB) de las exportaciones y fomentar las ventajas comparativas dinámicas, basadas en los conocimien -
tos, los encadenamientos entre exportaciones y PIB serán débiles y las exportaciones tenderán a concentrarse en
productos para los cuales la demanda es menos dinámica y más vulnerable en el comercio mundial.”

8 .. Cepal. Asimetrías y cooperación en el área de libre comercio de las Américas. Serie “Informes y estudios es-
peciales”, # 13, página 20: “En el caso de los países de América Latina y el Caribe, la participación activa en un
mercado hemisférico exige acelerar el ritmo de innovación, incluida la transferencia de tecnología, desarrollar
nuevos sectores productivos y apoyar los proceso de aprendizaje. Ello exige formular estrategias para promover
nuevas empresas y actividades, reestructurar sectores que no son competitivos y apoyar a las pequeñas y medianas
empresas para ayudar a fortalecer los vínculos entre las exportaciones y los sectores productivos y así participar en
nuevos flujos de comercio de manera competitiva. Para formar una capacidad de oferta exportadora competitiva
es preciso crear encadenamientos entre las actividades que tienen éxito en los mercados internacionales y el resto
del sistema productivo. Una orientación exportadora más fuerte, sobre todo basada en la promoción de las expor-
taciones con alta densidad de conocimientos o que suponen un alto nivel de valor agregado, es crucial para que la
capacidad exportadora se traduzca en mayor crecimiento económico.”
Comercio exterior

El comercio entre países asimétricos comporta un aumento de la brecha de ingresos externos,


ya que las ventajas tecnológicas alcanzadas por los países desarrollados se acumulan
crecientemente, y las ventajas comparativas no competitivas conducen a las economías
subdesarrolladas a mantener la especialización en los sectores menos dinámicos del
comercio global.

Contrariamente a lo afirmado en la doctrina neoliberal, las relaciones de intercambio no


están definidas por las ventajas comparativas (naturales) sino por las ventajas edificadas
autónomamente (competitivas). Los beneficios atribuibles al libre comercio sólo se hacen
efectivos en los países que se especializan en los bienes de ventaja competitiva y que logran
operar con costos estructurales no crecientes. Por lo tanto, dichos beneficios han favorecido a
los países que van al frente en la modernización de sus aparatos productivos, mediante
políticas sectoriales activas 9.

Si la producción de los países rezagados no está abierta al usufructo de economías de escala


sostenibles, los resultados esperados por la corriente neoliberal se invierten, ya que así el
experimento librecambista ocasiona la caída del crecimiento económico, la baja del salario
real, el aumento del desempleo y el desequilibrio estructural de la balanza de pagos. Parte de
la explicación radica en la baja elasticidad-ingreso de la demanda de los bienes agrarios, en
particular la de los de origen tropical, circunstancia que se ve agravada por el dilatado
espectro de países productores, que compiten por colocar en los mercados globales la producción
de sus sectores anacrónicos.

A diferencia de lo predicado por la ortodoxia neoliberal, el comercio asimétrico mantiene


el salario por debajo de los avances en productividad, amplía la brecha entre mano de obra
calificada y no calificada y favorece a los países que tienen la ventaja comparativa en los
290 bienes complejos, y que mantienen la industria como motor del desarrollo.

La pérdida del mercado interno en las economías menos desarrolladas, por el desborde de las
importaciones, comporta restricciones para el crecimiento dinámico, ya que la ampliación de
la capacidad instalada es condición necesaria para el crecimiento, interno y externo, y ésta
no se da de manera natural. La conformación de exportaciones competitivas y de mercados
internos amplios son condiciones necesarias para alcanzar niveles sostenibles de crecimiento.

9 .. Cepal. Asimetrías y cooperación en el área de libre comercio de las Américas. Serie “Informes y estudios espe-
ciales”, # 13, página 20: “En particular es necesario mantener los márgenes de autonomía para adoptar políticas
orientadas hacia una economía abierta, a fin mejorar la competitividad. Ello incluye esquemas relativos a la propie-
dad intelectual que promuevan la transferencia de tecnología, el uso de incentivos para apoyar la diversificación de
la oferta exportadora y mecanismos para aumentar el contenido nacional de las exportaciones.”. “Parte importante
del éxito de la integración de los países de Asia oriental a los flujos de comercio mundiales estribó en el poder
discrecional para usar una gama de medidas de política e incentivos dirigidos a sectores e industrias específicos en
los que se logró formar una capacidad de oferta exportadora competitiva. La integración estratégica no sólo estuvo
limitada al comercio, sino que también incluyó políticas para promover la transferencia de tecnología.”
Contraloría General de la República

Considerar sólo los aspectos mercantiles, dentro de las transformaciones requeridas en un


entorno de globalización, puede estimular algún desarrollo exportador, pero sin que esta mejora
soporte una dinamización integral de la economía y de su aparato productivo. Los países de
economías pequeñas o atrasadas no pueden limitarse a exportar sólo materias primas sin
incursionar con sus manufacturas en los mercados de los países avanzados.

Un enfoque conceptual alternativo para vincularse exitosamente a los mercados globalizados

A continuación se desarrolla la siguiente idea, que uniforma conceptualmente todo el apartado


de comercio exterior e industria: la liberación comercial es fuente potencial de beneficios, ya
que puede contribuir a: a) la ampliación de los mercados internos y externos; b) la
diversificación y aumento sostenido de las exportaciones; c) la generación de una balanza
comercial favorable; d) el fortalecimiento de los mercados internos; e) la cualificación
permanente de los procesos productivos; f) el mejoramiento de la posición competitiva del país
en los mercados internacionales.

Así como el comercio internacional libre puede erigirse en semillero de crecimiento y


desarrollo para las naciones, también puede ser fuente de empobrecimiento. Las aperturas
económicas, cuando no se dan dentro de un marco armónico de cooperación internacional sino
en uno de exaltación de la libre competencia, pueden generar mayores costos que beneficios
para algunos de sus participantes, principalmente cuando existen grandes asimetrías
tecnológicas y de nivel de desarrollo entre los competidores.

A la concepción neoliberal del comercio internacional se contrapone, como alternativa, una


de naturaleza estructural que reconoce las potencialidades de la globalización y considera 291
que el logro de altos niveles de desarrollo y de crecimiento de la producción y del empleo
está asociado a la ejecución de políticas que propicien la expansión industrial y que impulsen las
exportaciones de alto valor agregado, así como la ampliación del mercado interno de los países
de menor desarrollo relativo, al unísono con su mayor vinculación a las dinámicas de los
mercados globalizados.

La consumación de las ventajas atribuibles a los procesos de apertura económica, está en


función, principalmente, de la modernización de los sistemas productivos nacionales y de la
diversificación de productos y de mercados derivada de dicha transformación. El éxito radica,
entonces, en la ampliación simultánea de los mercados internos y externos ya que, de esta
forma, la expansión de las exportaciones evoluciona paralelamente con el crecimiento de la
economía y las demandas internas. Los países desarrollados primero protegieron y consolida-
ron sus mercados internos mediante políticas públicas industriales activas y, luego de fortale-
cer su estructura productiva, sí alcanzaron elevadas destrezas y capacidades exportadoras.
Comercio exterior

La expansión de los mercados interno y externo debe darse conjunta y simultáneamente. Si


bien el modelo llamado “cepalino” favoreció un proceso industrializador y una incipiente
modernización del aparato productivo en los países latinoamericanos, a mediados del siglo
20, a partir de la aplicación de un modelo de sustitución de importaciones y de expansión del
mercado interno, en la actual etapa de la liberación comercial el aislamiento económico no
representaría una ventaja para el desarrollo ni para la diversificación de las exportaciones.

Los mecanismos de protección del mercado interno frente a la competencia externa, cuando no se
combinan decididamente con acciones tendientes a modernizar el aparato productivo,
distorsionan los precios relativos al incrementar en forma artificial la rentabilidad de los sectores
sustitutos de las importaciones, frente a la de los sectores potencialmente exportadores, generando
sesgos antiglobalizadores, lo cual es contraproducente, si se tiene en cuenta que la tendencia a la
globalización está definiendo el presente y el futuro de la economía mundial, así como el de de
las economías nacionales.

Además, las unidades productivas no se ven incentivadas para generar mejoras tecnológicas
destinadas al logro de mayores niveles de eficiencia, calidad y variedad en la producción. La
excesiva protección arancelaria de la producción interna debilita la capacidad de desarrollo
tecnológico de las industrias nacionales y, por lo tanto, su capacidad de integración competi-
tiva a los mercados mundiales. El fortalecimiento del mercado interno debe acompañarse de
la modernización productiva y del incremento de las exportaciones de valor agregado. En la
actual fase del desarrollo las economías cerradas carecen de futuro promisorio.

Pero no se trata de elegir entre la autarquía y la apertura, o entre el intervencionismo estatal


y la privatización a ultranza, sino de definir un camino a seguir para conseguir la integración
favorable a la globalización. El que se ha seguido hasta ahora no ha permitido el despliegue
292
de toda la capacidad nacional de las economías pequeñas y dependientes, para procesar las
tendencias globales y ponerlas al servicio de las necesidades del desarrollo.

El proceso de globalización tendría que desarrollarse en un contexto de no absorción in-


mediata de lo nacional por lo mundial, si no de cambio gradual en dirección hacia una
mundialización incluyente y equitativa, para disminuir gradualmente las desigualdades en el
desarrollo, bloqueando estructuralmente, así, nuevas acciones proteccionistas10.

En síntesis: la globalización puede ser altamente favorable para la economía mundial en


su conjunto, y para la de los países atrasados en particular, si promueve una integración

10 .. PNUD. “La globalización en beneficio de todos”. Informe 2007. Página 2: “La globalización ha modificado
de manera decisiva la economía mundial, creando tanto ganadores como perdedores. Reducir las desigualdades
dentro de los países y entre ellos, y fomentar una globalización más inclusiva es uno de los retos más importantes
de nuestro tiempo.” Kemal Dervis, Administrador del PNUD.
Contraloría General de la República

efectiva y verdaderamente incluyente, en las dinámicas del desarrollo y del crecimiento, de


todos los participantes en los procesos de liberación comercial. De lo contrario, contribuirá a
reforzar las seculares condiciones de rezago de las naciones subdesarrolladas. Los países
atrasados, como Colombia, que se han vinculado a los mercados globalizados a partir de los
postulados neoliberales de la ventaja comparativa, van perdiendo en la apuesta del
desarrollo en la globalización.

Una de las manifestaciones más notables de la internacionalización económica consiste en el


rápido crecimiento de los mercados mundiales de manufacturas y servicios. Pero, no es
suficiente con que el crecimiento del comercio sea más vigoroso que hace veinticinco años y
que supere al de la producción11. La globalización debería haber atenuado el desarrollo
desigual, pero realmente lo ha acentuado. La expansión de los mercados internacionales ha
debilitado en gran medida la economía de las naciones más atrasadas y las políticas internas
han sido subsumidas por las dinámicas aperturistas.

Los países atrasados han perdido presencia en el funcionamiento global del sistema eco-
nómico, reforzando las tendencias inequitativas de la mundialización. Se requiere, además
de lo ya logrado en la órbita de la expansión comercial y financiera, que la globalización
sea incluyente. Un proceso de expansión económica en el que ganan sólo los aventajados
y pierden los débiles, es un juego de suma cero12. Es necesario transformarlo, para que los
beneficios sean distribuidos con equidad, dentro del objetivo de construir sociedades cada
vez mejores.

La globalización y la situación actual


del comercio exterior en Colombia 293

En este apartado se estudiarán los impactos de la globalización en la situación del comercio


exterior colombiano, en un contexto de evaluación de los resultados de la gestión guber-
namental. En primera instancia se observará, de manera general, si la inserción en las di-
námicas aperturistas ha generado modificaciones sustantivas en el comportamiento de las
importaciones y las exportaciones, en relación con la estructura productiva nacional.

11 .. Ocampo, José Antonio. Citado por Salomón Kalmanovitz en “Oportunidades y riesgos de la globalización para
Colombia”: “A nivel mundial, en la última década, el comercio se expandió a un ritmo anual de 7%, dos y media veces
más que el crecimiento de la producción.

12 .. PNUD. “La globalización en beneficio de todos”. Informe 2007. Página 2: “La globalización también está
aumentando la brecha entre los nacionales ricos y pobres, tanto de los países desarrollados como de los países en
desarrollo. El 2% más rico de la población adulta del mundo posee ahora más de la mitad del total mundial de las
economías de los hogares. La mitad más pobre de los adultos posee apenas el 1%. Así pues, los beneficios del
crecimiento mundial se distribuyen de manera sumamente desigual.”
Comercio exterior

Cuadro 1
Exportaciones e importaciones en relación con el Producto Interno Bruto (PIB) - 2000 - 2007 Millones de pesos corrientes

Años PIB Exportaciones Importaciones


2000 196.373.851 27.577.471 (14.04%) 24.496.726 (12.47%)
2001 213.582.653 28.362.814 (13.28%) 29.476.268 (13.80%)
2002 232.933.484 30.110.887 (12.93%) 31.806.006 (13.65%)
2003 263.887.767 37.758.549 (14.31%) 39.924.219 (15.13%)
2004 299.066.590 43.970.225 (14.70%) 43.970.832 (14.70%)
2005 335.546.939 49.151.469 (14.65%) 49.212.623 (14.67%)
2006 382.818.222 57.604.452 (15.04%) 61.818.063 (16.15%)
2007 428.301.060 62.099.029 (14.50%) 68.277.784 (15.94%)
Fuente: Dane. Procesamiento para CGR, según reporte del 15 de octubre de 2008.

Mientras las importaciones aumentaron de 12,47% del PIB en 2000 a 15,94% en 2007, la par-
ticipación de las exportaciones en relación con la producción se mantuvo constante durante el
período de análisis, al pasar de 14,04% a 14,5%. Esto significa que en Colombia, la apertura
comercial viene operando “hacia adentro” en mayor medida que hacia el exterior. Un buen
indicador de vinculación efectiva a la globalización económica consiste en la participación de
las exportaciones dentro de la producción interna, índice que en Colombia no viene proyec-
tándose con la dinámica esperada, al mantenerse dentro de márgenes cercanos al 14%. Ade-
más, como se observa en la tabla, entre 2000 y 2007, el conjunto del comercio internacional
de bienes y servicios representó porcentajes cercanos al 30% del PIB. Según lo citado recien-
temente por Salomón Kalmanovitz13, los llamados “dragones asiáticos” muestran un índice de
comercio exterior sobre PIB de 78%, más del doble del nivel logrado por Colombia.

294 El comercio exterior colombiano en las metas del Milenio


En el documento Conpes 091, de marzo de 2005, se señala: “En la búsqueda de un compromi-
so universal firme para alcanzar el desarrollo, Colombia y 188 naciones más, acordaron en la
Cumbre del Milenio de septiembre de 2000, en el marco de la Asamblea General de las Naciones
Unidas, ocho “Objetivos de Desarrollo” de largo plazo. Cada país se comprometió a definir unas
metas nacionales, que puedan ser alcanzadas en el año 2015, para cada uno de los Objetivos.”

En lo relativo al Objetivo 8, denominado “Fomentar una sociedad mundial para el desarrollo”,


Colombia fijó su estrategia en los siguientes términos: “En procura de crear condiciones
favorables para la inversión, el crecimiento económico y el desarrollo, Colombia tiene el
claro compromiso de desarrollar y poner en práctica mecanismos de integración comercial con
otros países y regiones.”

13 .. Kalmanovitz, Salomón. Oportunidades y riesgos de la globalización para Colombia. Página 15.


Contraloría General de la República

Las metas del comercio exterior colombiano en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Plan Estratégico
Sectorial
En el Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010 “Hacia un Estado Comunitario: desarrollo para
todos” dentro de la estrategia 4 (Crecimiento alto y sostenido: condición para un desarrollo con
equidad), consagra en materia de comercio exterior: “La integración económica y comercial
continuará a través de la firma de nuevos acuerdos (países andinos, Centroamérica, Europa,
Canadá, Japón y países asiáticos) y la profundización de los vigentes. El aprovechamiento de
estos tratados comerciales dependerá en buena medida del desarrollo de aduanas eficientes; la
promoción de la complementariedad, el mejoramiento continuo y la competencia; la protección a
la propiedad intelectual.”

Dada la formulación genérica de las metas y compromisos colombianos, en materia de co-


mercio exterior, conforme a lo estipulado en las metas del Milenio y las metas del plan de
desarrollo, se requirió información más detallada al Ministerio de Comercio, Industria y Tu-
rismo (MCIT), obteniendo la siguiente relación de metas específicas y cuantificables14:

1. De acuerdo con los lineamientos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2002 - 2006
(“Hacia un Estado Comunitario”), el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo continuó
con la ejecución del Plan Estratégico Exportador 1999 - 2009, programa que regía la polí-
tica de exportaciones, la cual tiene dentro de sus objetivos sustantivos la meta de aumentar
y diversificar la oferta exportable de bienes y servicios en función de la demanda mundial.
Dentro de las estrategias para el cumplimiento de tal objetivo se encuentra la de adelantar
negociaciones comerciales con criterio estratégico, como en el caso de los países andinos,
México, Mercosur, Centroamérica y el Caribe, Estados Unidos, Unión Europea y Asia.

295
2. Sin embargo, teniendo en cuenta los parámetros del Plan Nacional de Desarrollo 2006 -
2010, la Visión País 2019 y el Marco de Gasto de Mediano Plazo, el sector comercio, industria y
turismo definió el Plan Estratégico Sectorial 2007 - 2010, estableciendo la “Repotenciación de
Exportaciones” como uno de sus ejes temáticos de mayor importancia. Para el desarrollo de dicho
eje se establecieron las siguientes metas:

a) Negociar y firmar acuerdos comerciales con Canadá, Efta (Islandia, Noruega, Suiza y
Liechtenstein) y Unión Europea;

b) Propiciar la adecuada implementación de los acuerdos comerciales suscritos con Estados


Unidos, Chile, Centroamérica, Efta y Canadá;

14 .. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Radicación 2008-003033


Comercio exterior

c) Profundizar los acuerdos comerciales existentes;

d) Apertura de oportunidades con el Asia.

En materia de metas físicas de exportación (valores exportados), el mencionado Plan Estraté-


gico Sectorial 2007 - 2010 definió que en 2010 las ventas colombianas al exterior llegarán a
40.000 millones de dólares, desarrollando sectores de talla mundial que generen mayor valor
agregado interno.

Evaluación de resultados en materia de negociaciones comerciales 2000 - 2007

Durante el período en referencia, el Estado colombiano negoció los siguientes acuerdos


comerciales:

1. Acuerdo de Promoción Comercial (TLC) Colombia - Estados Unidos. Aprobado por el Congreso
de la República de Colombia mediante leyes 1143 y 1166 de 2007. Pasó favorablemente la revisión de
constitucionalidad. El Congreso de Estados Unidos aún no lo ha aprobado.

2. Acuerdo de Complementación Económica ACE 24, con Chile. Fue aprobado mediante la
Ley 1189 de 2007, e ingresó en 2008 a la Corte Constitucional para el examen correspondiente.
Los nuevos aspectos incluidos en relación con el contenido del Acuerdo de 1993, son los
siguientes:
296
- Se cualificó el espacio económico entre los dos países para transformarlo en una zona de
libre comercio, profundizando el grado de integración económica existente. El comercio de
bienes quedará liberado completamente en 2012.

- Se introdujeron normas precisas sobre facilitación del comercio bilateral, para garantizar
que los procesos aduaneros sean adelantados con óptima eficiencia. En esta dirección,
también se enriqueció el régimen para la aplicación de medidas de salvaguardia comercial
entre los países.

- En cuanto a las inversiones, se consagró el acatamiento efectivo del principio de “trato nacional”
en lo concerniente a la participación en los sistemas de compras públicas de ambos países, y se
estableció un régimen completo de solución de controversias entre los inversionistas y los
Estados, el cual se extiende al arbitraje internacional y a la jurisdicción nacional del país donde se
radique la inversión.
Contraloría General de la República

- Se incorporó un régimen completo sobre compras estatales y se ampliaron, para las empresas
públicas de ambos países, las oportunidades de participar en los sistemas de contratación
pública, ya que el nivel de exclusión establecido en este aspecto es mínimo en relación con el
del anterior Acuerdo de Complementación.

- Se trataron temas relativos a la promoción de prácticas laborales avanzadas, orientadas al


mejoramiento de las condiciones de empleo en ambos países. Se adquirió el compromiso de
respeto a los acuerdos y tratados internacionales en la materia, especialmente a las
declaraciones de la Organización Internacional del Trabajo. Se acordó que las legislaciones
internas de los países consagren dichas disposiciones. Se reconoció como indebida la
práctica de debilitar o restringir la protección laboral para favorecer la competitividad
comercial y el entorno de las inversiones.

- Se instituyó, como compromiso conjunto, el de la preservación del medio ambiente y se


estableció como inapropiado el deterioro de los niveles de protección ambiental para beneficiar
el comercio y la inversión.

En Chile, el acuerdo ya cumplió su trámite legislativo. Actualmente está en la etapa de canje de


notas, para su entrada en vigencia.

3. Tratado de libre comercio entre Colombia y el Triángulo Norte de Centroamérica (El


Salvador, Guatemala y Honduras). El objetivo del Tratado es lograr que los cuatro países
puedan mejorar las condiciones de acceso a sus respectivos mercados, aprovechar las com-
plementariedades de sus economías y promover las inversiones mutuas. En diez años, el
70% por ciento de los productos industriales quedará libre de aranceles con Guatemala y
El
Salvador, mientras que con Honduras esa proporción llega al 87%. 297

Se destaca como factor de importancia la oportunidad que se abre con este acuerdo para las
pequeñas y medianas empresas, en particular para productos de la industria de textiles y
confecciones, metalmecánica, editorial e industria gráfica, plástico y caucho.

Fue aprobado por el Congreso de la República de Colombia mediante la Ley 1241 de 2008.
Obtuvo sanción presidencial y pasó a la Corte Constitucional.

4. Tratado de libre comercio con Canadá. Tradicionalmente Colombia ha registrado una


balanza comercial deficitaria con Canadá. Los principales productos de exportación de Co-
lombia hacia el mercado canadiense son de naturaleza primaria. Sin embargo, el tratado abre
a los productos colombianos un mercado de grandes perspectivas, ya que se logró acceso
preferencial en la canasta de desgravación inmediata para el 90% del universo arancelario
del ámbito agrícola, y para el 97% de los bienes industriales. La estrategia de exportaciones
Comercio exterior

de mayor valor agregado tiene, por tanto, mayor opción de realización, en las nuevas
condiciones, en este mercado.

En relación con las pequeñas y medianas empresas (mipymes), se logró que la Comisión del
Tratado tenga entre sus obligaciones la revisión periódica del impacto sobre las empresas del
sector, así como la definición de acciones que les permitan lograr el mejor aprovechamiento de
los términos acordados.

En el marco del Tratado, también son destacables el Acuerdo de Cooperación Laboral y el


Acuerdo Ambiental, ya que sientan las bases para trabajar conjuntamente en la protección de los
trabajadores y en la conservación y uso sostenible de la diversidad biológica.

Se cerró la negociación en junio de 2008. Actualmente, se desarrolla la fase de revisión legal de


los textos de los tres instrumentos (Acuerdo de Libre Comercio, Acuerdo de Cooperación
Laboral y Acuerdo de Cooperación Ambiental), con la intención de asegurar claridad y
consistencia entre los textos en castellano, inglés y francés.

La suscripción de dichos instrumentos está prevista para noviembre de 2008. Luego se dará
paso al trámite legislativo en los respectivos Congresos, y después pasará a la revisión de
constitucionalidad.

5. Tratado de libre comercio con Efta (Suiza, Noruega, Islandia y Liechtenstein). Las ex-
portaciones colombianas hacia la zona Efta están concentradas en bienes primarios. Por ello,
entre los logros de mayor importancia figura la ampliación de un mercado con potencialidad
para acoger exportaciones de valor agregado. Tan pronto entre en vigencia el Tratado, el
298 100% de las exportaciones colombianas de bienes industriales quedarán libres de aranceles
de manera inmediata. En el acceso al mercado de productos agrícolas se consolidó el Sistema
Generalizado de Preferencias en niveles de casi el 100%. Por su parte, Colombia desgravará el
87.5% de las importaciones industriales de Efta, las cuales están conformadas por bienes de
capital, maquinaria e insumos.

Se incluyeron en el acuerdo disposiciones orientadas a facilitar la participación de las


pequeñas y medianas empresas en el mercado de Efta. En cuanto a servicios se generan
oportunidades para que Colombia se convierta en plataforma exportadora de servicios hacia
sus nuevos socios comerciales. Pueden beneficiarse los servicios de consultoría, traducción
en línea, procesos de datos y servicios de informática.

Se consolidan y estimulan mayores flujos de inversión, mediante la seguridad jurídica y el


tratamiento como nacionales de los inversionistas. Los mecanismos de estímulo a la inver-
sión, y a la actividad exportadora, como el Plan Vallejo y las zonas francas, se mantienen.
Contraloría General de la República

Colombia, conjuntamente con Perú, cerró negociaciones en junio de 2008. Actualmente, se


adelanta la revisión legal de los textos acordados, así como la verificación en castellano e
inglés. Cuando se surta este procedimiento, se cumplirá el de la firma. Enseguida, la
aprobación por parte del Legislativo.

6. Acuerdo de Complementación Económica 59 CAN - Mercosur. En noviembre de 2004


Colombia, Venezuela y Ecuador suscribieron el acuerdo con cada uno de los Estados de
Mercosur. El acuerdo tiene como finalidad la conformación de un área de libre comercio
para bienes agrícolas e industriales. El programa se adelantará mediante desgravaciones pro-
gresivas y automáticas, aplicables sobre aranceles vigentes para la importación de terceros
países en cada parte signataria. La producción colombiana se desgravará en 12 años, pero
los productos altamente sensibles quedaron en la canasta de desgravación a quince años.
Creó para Colombia oportunidades de exportación en sectores industriales importantes y de
importación de bienes de capital y materias primas a menores costos.

Continúa en proceso el Acuerdo de Asociación CAN - Unión Europea, cuya negociación,


entre los bloques regionales se inició en 2007, habiendo quedado aplazada indefinidamente
durante la cuarta ronda por decisión europea, ya que los andinos incumplieron con la
presentación de una propuesta conjunta en temas relativos a la propiedad intelectual,
comercio y desarrollo sostenible. Debe tenerse en cuenta que la Unión Europea impone, como
condiciones para avanzar en la iniciativa, que el bloque andino consolide una zona de libre
comercio y una unión aduanera.

El objetivo fundamental en esta negociación es el de consolidar y profundizar las prefe-


rencias que la Unión Europea ofrece mediante su sistema general, para generar adecuadas
condiciones para el desarrollo de actividades que favorezcan la transformación productiva 299
de las naciones andinas.

Teniendo en cuenta la magnitud del compromiso asumido por el Estado colombiano en cabeza del
MCIT, en materia de negociaciones comerciales con miras a profundizar la inserción del país en los
procesos de globalización, puede afirmarse que la gestión gubernamental muestra avances
significativos, ya que al inicio de la década Colombia contaba con dos acuerdos comerciales, el de
la CAN y el G3 (Colombia, México, Venezuela). Actualmente suman ocho.

Queda pendiente el propósito de alcanzar acuerdos con la Unión Europea (se viene avanzando
en la negociación), con China, Japón y los países asiáticos en general, así como con otros
países de nuestra área comercial, como México y la zona caribeña.

Sin embargo, debe tenerse en cuenta que si bien es altamente favorable para la economía
nacional la ampliación del portafolio de zonas y países compradores de la oferta exportable,
Comercio exterior

no es suficiente una política de suscripción de acuerdos comerciales si no se complementa


con otra que impulse la ampliación y diversificación de la canasta de productos generados
con destino a los mercados globalizados. Este tema será desarrollado en el apartado relativo a
la indispensable transformación productiva de la economía interna, orientada hacia el
fortalecimiento de los eslabonamientos dentro de los sectores internacionalizados, con miras a
lograr la construcción de ventajas competitivas que hagan de Colombia un país moderno que
pueda aprovechar cabalmente los beneficios de la globalización.

Cuadro 2
Colombia - Balanza comercial FOB - 1980 - 2007 (períodos acumulados) Millones de dólares

Períodos acumulados Balanza (exportaciones - importaciones)


1980 - 1992 + 3.905.0
1993 - 2007 - 9.274.3
Fuente: Dane. www.dane.gov.co. Histórico de balanza comercial.

La balanza comercial en la globalización


Con la finalidad de observar comparativamente el desempeño general del comercio exterior
colombiano durante la globalización, en relación con un período similar anterior, se anota
que el comercio nacional pasó de registrar, en la balanza FOB de importaciones y exporta-
ciones, un superávit de 3.905 millones de dólares entre 1980 y 1992, a consignar un déficit

300 de 9.275 millones de dólares entre 1993 y 2007, período del auge aperturista, en el cual se
esperaba el resultado contrario.

Cuadro 3
Colombia - Balanza comercial - 1993 - 2007 Millones de dólares FOB

Períodos Balanza (exportaciones - importaciones)


1993 - 1999 (acumulado) -13.513.0
2000 2.160.5
2001 333.3
2002 78.2
2003 102.8
2004 1.139.7
2005 1.391.5
2006 -143.0
2007 -824.3
Fuente: Dane. www.dane.gov.co. Balanza comercial.
Contraloría General de la República

Cuadro 4
Colombia - Balanza comercial - 2000 - 2007
Toneladas métricas
Años Exportaciones Importaciones Balanza (E - I)
2000 67.050 13.144.486 -13.077.436
2001 67.857 13.327.524 -13.259.667
2002 61.715 13.949.527 -13.887.812
2003 78.424 14.184.343 -14.105.919
2004 79.466 15.482.586 -15.403.120
2005 82.311 16.816.659 -16.734.348
2006 88.099 19.323.863 -19.235.764
2007 96.975 21.150.683 -21.053.708
Fuente: Dane. Procesamiento para CGR, según reporte del 6 de octubre de 2008.

Es notable que el desbalance registrado, en términos de valor, durante el período aperturista


se presentó entre 1993 y 1999. La balanza que cubre los años 2000 a 2007 registra un su-
perávit de 4.238.7 millones de dólares. Sin embargo, cuando la comparación se establece en
relación con las cantidades exportadas e importadas (en toneladas métricas), el desbalance
del país en sus relaciones comerciales con el exterior es muy notable. El déficit comercial
de 2000 ascendió a 13.077.436 toneladas y creció sistemáticamente durante el período en
observación, hasta llegar a 21.053.708 toneladas en 2007, es decir, el déficit comercial de la
Nación, en volumen de transacciones, creció en 61% en el término comprendido entre 2000
y 2007.

Cuadro 5
Colombia - Importaciones y exportaciones totales - 2000 - 2007 Millones de dólares

Años Importaciones (CIF) Exportaciones (FOB)


301
2000 11.757 13.158
2001 12.821 12.330
2002 12.695 11.975
2003 13.882 13.129
2004 16.764 16.788
2005 21.204 21.190
2006 26.162 24.391
2007 32.897 29.991
Fuente: Dane. Históricos de importaciones y exportaciones.

Dentro del sesgo con que Colombia se viene vinculando a la globalización comercial, se
observa que entre 2000 y 2007 el valor de las importaciones colombianas en dólares
prácticamente se triplicó (+279.8%), al pasar de 11.757 millones a 32.897 millones de dólares,
en tanto que, en el mismo período, el de las exportaciones se multiplicó sólo por 2.2 (+227.9%),
al evolucionar desde 13.158 millones hasta 29.991 millones de dólares.
Comercio exterior

Cuadro 6
Colombia - Exportaciones en valor (Millones de dólares FOB) y cantidades (toneladas) 2000 - 2007

Años Valor (millones de dólares) Cantidad (toneladas)


2000 13.158 67.050
2001 12.330 67.857
2002 11.975 61.715
2003 13.129 78.424
2004 16.788 79.466
2005 21.190 82.311
2006 24.391 88.099
2007 29.991 96.975
Fuente: Dane. Procesamiento para CGR, según reporte del 6 de octubre de 2008.

El crecimiento de las exportaciones registrado en el período citado, se debe al aumento de los


precios internacionales de los productos primarios, y no a una evolución igualmente positiva
de los volúmenes exportados, los cuales crecieron apenas en 44.6%, al transitar de 67.050 to-
neladas en 2000 a 96.975 toneladas en 2007. Desde luego que es ventajoso que el precio de los
productos colombianos se incremente en el exterior. El problema radica en que esta circunstan-
cia es un factor exógeno volátil, que puede revertirse en cualquier momento, por ejemplo en
situaciones de crisis financiera global como la que se desarrolla en la actualidad.

En 2006 y 2007 las transacciones externas de bienes presentaron resultados deficitarios en la


balanza comercial de valores, en cuantía total de 967.3 millones de dólares FOB. La solución
gubernamental, ante la presencia de los nuevos saldos desfavorables, ha consistido en otor-
gar subsidios (Certificados de Reembolso Tributario - Cert) a los exportadores, en cuantía de
cien mil millones de pesos (cien pesos por cada dólar vendido al exterior entre abril y junio
302 de 2008), siendo esta una medida no deseable fiscalmente, por su elevado costo e impacto
negativo en la balanza de las finanzas públicas, y que no se corresponde con la necesidad de
presentar una respuesta sostenible, asociada a la necesidad de transformar estructuralmente las
condiciones de competitividad del aparato productivo nacional, para hacer sustentable y
rentables los sectores afectados por apreciación de la moneda nacional. Además, este tipo de
subsidios contravienen los preceptos de la Organización Mundial del Comercio.

También se eliminó por seis meses el arancel que aplica para la importación de materias
primas no producidas en el país y que se utilizan para la industria, con el objeto de mejorar la
competitividad de las empresas. Igualmente, se establecieron algunos contingentes para la
importación de calzado y confecciones provenientes de China, para reducir el contrabando y
mejorar las ventas de los empresarios en el mercado nacional15.

15 .. Diario La República, 25 de junio de 2008.


Contraloría General de la República

En el caso de los subsidios a las exportaciones y las alzas de aranceles para textiles y calzado, se
considera que tales actuaciones inhiben el proceso de transformación productiva requerido para
competir en los mercados internacionales. Esas medidas fomentan lo que se llama “caza de
rentas”16, y generan sobre el crecimiento un efecto contrario al deseado, ya que al introducir
exenciones y tratamientos especiales al sistema impositivo y arancelario, se envían señales
negativas para la competitividad, la cual debe ser construida mediante transformaciones
estructurales y no sólo con acciones de coyuntura.

La Asociación Nacional de Exportadores (Analdex)17 considera que el argumento de favore-


cer a los exportadores afectados por la revaluación, puede convertirse en un elemento que
propicie el cierre de la economía: las exportaciones no pueden depender sólo de una tasa de
cambio favorable, para ser competitivas internacionalmente, sino de la modernización de los
procesos productivos, para garantizar su eficiencia y competitividad perdurables.

El comercio de bienes industriales y de bienes primarios

Cuadro 7
Exportaciones de bienes industriales y no industriales
Clasificación Industrial Internacional Uniforme (CIIU), revisión 3 - 2000 - 2007 Millones de dólares FOB

Años Total Industriales No industriales 1


2000 13.158 5.017 (38.13%) 8.141 (61.87%)
2001 12.330 5.692 (46.16%) 6.638 (53.84%)
2002 11.975 5.443 (45.45%) 6.532 (54.55%)
2003 13.129 5,817 (44.31%) 7.312 (55.69%)
2004 16.788 7.553 (44.99%) 9.235 (55.01%) 303
2005 21.190 8.885 (41.93%) 12.305 (58.07%)
2006 24.391 10.502 (43.06%) 13.889 (56.94%)
2007 29.991 13.500 (45.01%) 16.491 (54.99%)
Total 2000-2007 142.952 62.409 (43.66%) 80.543 (56.34%)
Fuente: Dane. Histórico de exportaciones.
1: Agropecuarias y mineras

16 .. María del Pilar Esguerra. Diario La República, 16 de septiembre de 2008. 17

.. Diario Portafolio, 4 de septiembre de 2008.


Comercio exterior

Cuadro 8
Exportaciones de bienes industriales y no industriales
Clasificación Industrial Internacional Uniforme (CIIU), revisión 3 - 2000 - 2007 Volumen en toneladas

Años Total Industriales No industriales 1


2000 67.050 10.658 (15.90%) 56.392 (84.10%)
2001 67.857 11.301 (16.65%) 56.556 (83.35%)
2002 61.715 11.934 (19.34%) 49.781 (80.66%)
2003 78.424 12.984 (16.56%) 65.440 (83.44%)
2004 79.466 14.981 (18.85%) 64.485 (81.15%)
2005 82.311 14.382 (17.47%) 67.929 (82.53%)
2006 88.099 14.154 (16.07%) 73.945 (83.93%)
2007 96.975 14.164 (14.61%) 82.811 (85.39%)
Total 2000-2007 621.897 104.558 (16.81%) 517.339 (83.19%)
Fuente: Dane. Procesamiento para CGR, según reporte del 6 de octubre de 2008. 1:
Agropecuarias y mineras

Los datos de las exportaciones, organizados según las grandes categorías de clasificación
industrial internacional, ponen en evidencia las limitaciones que ha afrontado Colombia para
lograr su diversificación. Durante el período de análisis se concentraron mayoritariamente en
bienes no industriales (de escaso procesamiento interno para su envío al exterior), categoría
cuya participación se ha mantenido por encima del cincuenta por ciento del valor exportado,
en dólares, alcanzando el 56,34% para el acumulado 2000 - 2007. Si la consideración se ex-
tiende a los volúmenes exportados, la situación de las ventas externas de Colombia se torna
304 más desventajosa, ya que las exportaciones de bienes no industriales alcanzaron el 83,19%
del total vendido durante el período analizado, sin que en ninguno de los años considerados
dicho porcentaje mostrara guarismos inferiores al 80%. Entre 2000 y 2007, sólo el 16,81% de las
exportaciones nacionales estuvieron representadas por bienes industriales.

Como se mencionó, las exportaciones focalizadas en bienes atrasados carecen de demanda


sostenible en los mercados globales, siendo los de naturaleza industrial los que generan el
valor nuevo en la actividad productiva y los que fijan las directrices del comercio internacio-
nal. Los bienes precarios están sujetos a las contingencias y a las crisis de la economía mun-
dial. En el marco de la apertura comercial Colombia sigue actuando en desventaja frente a
las zonas y países industrializados, sin que durante el período de análisis se observen avances
en cuanto a la diversificación del portafolio exportable, lo cual se hace patente, también, en
la siguiente tabla, en la cual se agrupan las exportaciones según el nivel de intensidad tec-
nológica incorporada en su producción, resultando nuevamente los bienes primarios nuestra
especialidad exportadora.
Contraloría General de la República

Cuadro 9
Exportaciones según intensidad tecnológica incorporada - 2000 - 2007 Clasificación CUCI
Millones de dólares

Años Bienes Bienes Bienes Bienes Bienes


primarios industriales industriales industriales industriales
basados en de baja de tecnología de alta
recursos naturales tecnología media tecnología
2000 7.493 1.947 1.353 1.686 339
2001 6.070 1.997 1.558 1.970 374
2002 5.838 2.024 1.427 1.888 350
2003 6.201 2.373 1.498 1.666 343
2004 7.533 3.066 2.063 2.626 386
2005 10.155 3.723 2.328 3.199 482
2006 11.238 4.488 2.662 3.938 576
2007 13.581 4.994 3.842 5.492 676
Fuente: Dane. Procesamiento para CGR, según reporte del 6 de octubre de 2008.

Cuadro 10
Importaciones de bienes industriales y no industriales
Clasificación Industrial Internacional Uniforme (CIIU), revisión 3 - 2000 - 2007 Millones de dólares

Años Total Industriales No industriales 1


2000 11.757 10.856 (92.34%) 901 (7.66%)
2001 12.821 11.827 (92.25%) 994 (7.75%)
2002 12.695 11.704 (92.19%) 991 (7.81%)
2003 13.882 12.826 (92.39%) 1.056 (7.61%)
2004 16.764 15.549 (92.75%) 1.215 (7.25%)
2005 21.204 19.965 (94.16%) 1.239 (5.84%)
2006 26.162 24.622 (94.11%) 1.540 (5.89%) 305
2007 32.897 30.718 (93.38%) 2.179 (6.62%)
Total 2000-2007 148.184 138.067 (93.17%) 10.115 (6.83%)
Fuente: Dane. Procesamiento para CGR, según reporte del 6 de octubre de 2008. 1:
Agropecuarias y mineras

En contraste con lo observado en los cuadros de exportaciones, en las importaciones


acumuladas para el período 2000-2007, la categoría de bienes industriales participó con el
93,17% del total comprado en el exterior, sin que en ninguno de los años dicho porcentaje se
distanciara de la media, manteniendo la tendencia sin modificación apreciable. Sin embargo,
como se verá enseguida, esta prevalencia de las importaciones de valor agregado, en un
contexto de apreciación de la moneda nacional, no se orientó hacia la modernización y
desarrollo del aparato productivo interno.
Comercio exterior

Cuadro 11
Importaciones según uso o destino económico
Clasificación según uso o destino económico (Cuode) - 2000 - 2007 Millones de dólares CIF

Años Bienes de consumo Materias primas Bienes de capital


2000 2.208 (18.78%) 5.914 (50.30%) 3.633 (30.9%)
2001 2.512 (19.60%) 5.809 (45.31%) 4.424 (34.5%)
2002 2.684 (21.14%) 5.875 (46.28%) 4.130 (32.53%)
2003 2.666 (19.21%) 6.412 (46.19%) 4.790 (34.50%)
2004 3.166 (18.89%) 8.020 (47.84%) 5.562 (33.18%)
2005 3.992 (18.83%) 9.521 (44.90%) 7.676 (36.20%)
2006 5.289 (20.22%) 11.515 (44.02%) 9.340 (35.7%)
2007 6.794 (20.65%) 14.150 (43.01%) 11.931 (36.27%)
Total 2000-2007 29.311 (19.78%) 67.216 (45.36%) 51.486 (34.74%)
Fuente: Dane. Procesamiento para CGR, según reporte del 6 de octubre de 2008.

La reciente revaluación, que abarató las importaciones, ha debido aprovecharse para incre-
mentar sustancialmente el aprovisionamiento de bienes de capital, con el fin de desarrollar
y fortalecer el aparato productivo nacional, mediante compras masivas de maquinaria y
equipos, para apoyar la ciencia, la tecnología, la investigación en innovación y para el
desarrollo de otros renglones exportadores. Esto no ocurrió durante el período analizado, ya
que el porcentaje de las importaciones de bienes de capital, en relación con las importaciones
totales, se mantuvo bordeando el 35%, cuando se esperaba un incremento notable en dicho
porcentaje. El año que registró la mayor participación de este rubro dentro de la canasta de
compras internacionales fue 2005, con el 36,2%. El promedio acumulado para 2000 - 2007
fue del 34,74%.

306 El comercio por países y por zonas

Cuadro 12
Colombia - Exportaciones por principales países de destino - 2000 - 2007 (acumulado)
Millones de dólares FOB
Países 2000 - 2007 (acumulado) Porcentaje (%)
Estados Unidos 57.837 40.46
Venezuela 16.510 11.55
Ecuador 7.634 5.34
Perú 4.155 2.91
México 3.378 2.36
Alemania 2.977 2.08
Bélgica 2.320 1.62
Japón 2.104 1.47
Resto de países 46.037 32.21
Total 142.952 100.00
Fuente: Dane. www.dane.gov.co. Exportaciones por países.
Contraloría General de la República

Cabe destacar que la porción más significativa del comercio exterior colombiano se realiza
con los Estados Unidos. Dicho país se ha consolidado como el principal destino de las ventas
externas, con una participación del 40,46% del valor exportado, en el período acumulado
que va de 2000 a 2007. En el mismo término, las exportaciones hacia Venezuela, en valor,
representaron el 11,55% del total. Lo que significa que entre Estados Unidos y Venezuela
adquieren algo más de la mitad de las ventas externas de Colombia. Si se incluye a Ecuador
en la consideración, tenemos que entre 2000 y 2007 sólo tres países compraron el 57,35%
de la oferta exportadora del país. Además, los ocho destinos principales concentran casi el
70% de las ventas externas de la nación, con la desventaja adicional de que, en este último
grupo, aparecen sólo tres países no americanos (Alemania, Bélgica y Japón) que compran, en
conjunto, apenas el 5,17% de la oferta exportable colombiana.

Cabe acotar que, como se desarrollará más adelante, las exportaciones tradicionales están
centralizadas en Estados Unidos y las industriales en Venezuela y Ecuador. En particular,
Venezuela es el destino de una diversificada gama de bienes industriales como química básica,
medicamentos, fertilizantes, plástico, textiles, confecciones, productos metalmecánicos,
vehículos, autopartes, cerámicas, etc. Así, las exportaciones hacia Venezuela son muy
importantes, no sólo por la cantidad y los valores transados, sino esencialmente por la
diversificación sectorial, el valor agregado y el empleo que generan en Colombia.

En 2007 los empresarios colombianos destinaron a Venezuela el 83% de sus exportaciones


de vehículos; el 58% de sus confecciones; el 21% de alimentos, bebidas y tabaco; el 20% de
productos plásticos. Así, algunas de las principales exportaciones industriales colombianas
están notablemente focalizadas en el mercado venezolano, alcanzando una concentración
considerable. Teniendo en cuenta las restricciones administrativas impuestas por ese destino,
relativas a la asignación de divisas y a los procedimientos de pago, el riesgo de los exporta-
dores nacionales se torna bastante alto18. 307

Además, Venezuela, dentro de la reprogramación de sus compras externas, comenzó a re-


ducir las cuotas colombianas, para abrirle espacio en su mercado a la producción de otros
países de la región. En este escenario, cabe considerar que Brasil desplazó a Colombia como
segundo socio comercial de Venezuela. En la misma línea, las exportaciones de México hacia
Venezuela representan dos terceras partes de las colombianas, manteniendo una dinámica
que prevé un posible desborde. Colombia puede perder participación en el comercio intrarre-
gional, sin compensar el deterioro con nuevos productos en nuevos mercados.

18 .. La Asociación Nacional de Exportadores (Analdex) alerta sobre la alta concentración exportadora colombiana.
Javier Díaz, El Tiempo, 8 de julio de 2008.
Comercio exterior

Las exportaciones colombianas pueden acumular dificultades adicionales, asociadas a la actual


desaceleración de la economía norteamericana, por la previsible disminución de la demanda
interna que comporta para dicha economía.

Cuadro 13
Colombia - Exportaciones con destino a los Estados Unidos
Doce productos principales (subpartidas arancelarias)
Año 2000
Productos Valor (millones de dólares)
Total 6.524
Aceites crudos de petróleo 3.622
Café sin tostar 359
Pigmentos dispersos en medios no acuosos 319
Fueloils 283
Las demás flores y capullos frescos 206
Preparaciones con contenido de aceite de petróleo 170
Hullas térmicas 168
Bananos frescos 157
Rosas frescas 150
Pantalones para hombre 74
Los demás claveles frescos 73
Esmeraldas sin ensartar ni montar 49
Los demás productos 893
Fuente: Dane. Procesamiento para CGR, según remisión del 6 de octubre de 2008.

Cuadro 14
308
Colombia - Exportaciones con destino a los Estados Unidos
Doce productos principales (subpartidas arancelarias)
Año 2007
Productos Valor (millones de dólares)
Total 10.373
Aceites crudos de petróleo 4.458
Hullas térmicas 1.104
Fueloils 801
Los demás cafés sin tostar 606
Las demás flores y capullos frescos 351
Rosas frescas 268
Aceites livianos de petróleo y sus preparaciones 156
Desperdicios y desechos de oro 146
Ferroníquel 132
Bananos frescos 121
Oro en las demás formas en bruto 101
Esmeraldas sin ensartar ni montar 89
Los demás productos 2.039
Fuente: Dane. Procesamiento para CGR, según remisión del 6 de octubre de 2008.
Contraloría General de la República

Colombia, en su relación comercial con Estados Unidos, es proveedor neto de productos pri-
marios (petróleo crudo, ferroníquel, esmeraldas en bruto, oro en bruto, piedras preciosas en
bruto, café sin tostar, flores frescas, bananos frescos), y muy marginalmente de manufactu-
ras. En 2000, la única manufactura que aparece en la lista de los doce principales productos
exportados hacia dicha Nación corresponde a la denominación “pantalones para hombre”,
con un peso del 1% sobre el valor total exportado. En 2007, en el listado de las subparti-
das arancelarias exportadas hacia el mercado estadounidense, no quedó registrada ninguna
manufactura, sólo materias primas, las mismas de siempre. Colombia, como expresión de
su atraso productivo, no ha adicionado nuevos productos a su portafolio de exportación
a Estados Unidos, razón por la cual ingresa con gran desventaja relativa en el proceso de
liberación comercial entre las dos naciones, por el previsible desbalance frente a las nuevas
exportaciones norteamericanas.

La elevada concentración sectorial de las exportaciones colombianas hacia Estados Unidos


ha conllevado, también, el poco aprovechamiento de las preferencias arancelarias otorgadas
por ese país, dado que, como lo demuestra el Departamento Nacional de Planeación, Colom-
bia no produce la mayoría de los productos que son objeto de las ventajas citadas19.

Cuadro 15
Colombia - Exportaciones tradicionales y no tradicionales con destino a los Estados Unidos Volumen en toneladas métricas
2000 – 2007

Años Total Tradicionales No tradicionales


2000 30.522 27.598 2.924 (9.57%)
2001 30.859 27.959 2.900 (9.40%)
2002 28.101 25.021 3.080 (10.96%)
2003 30.951 27.560 3.391 (10.96%)
2004 30.653 26.895 3.758 (12.26%) 309
2005 33.503 29.892 3.611 (10.78%)
2006 38.057 34.914 3.143 (8.26%)
2007 38.357 35.724 2.633 (6.86%)
Total 2000-2007 261.003 235.563 (90.25%) 25.440 (9.75%)
Fuente: Dane. Procesamiento para CGR, según remisión del 6 de octubre de 2008.

Con visión de conjunto sobre el universo comercial con Estados Unidos, en el cuadro se
observa que las exportaciones nacionales hacia dicho país, acumuladas para el período de
análisis, estuvieron representadas en un 90,25% por productos tradicionales, es decir que se

19 .. “Durante los últimos cinco años, las exportaciones a través del sistema de preferencias no superan el 20% de las
exportaciones totales a Estados Unidos. La situación se agrava cuando se analiza a nivel de producto, ya que de los 5.528
productos sobre los cuales Estados Unidos otorga preferencias, sólo catorce representan el 80% las exportaciones
colombianas hacia ese país, durante los últimos cinco años. Los demás productos tienen participaciones inferiores al
1% del total de productos exportados con preferencia.”. Departamento Nacional de Planeación. Efectos de un acuerdo
bilateral de libre comercio con Estados Unidos. 2003.
Comercio exterior

vieron expresadas fundamentalmente por bienes atrasados, con encadenamientos débiles y


portadores de muy escaso valor agregado. Para el mismo período, las ventas de bienes que
generan valor y empleo a la economía interna, sólo pesaron 9,75% dentro de la canasta
exportada. Es preocupante que, a partir de 2005, la dinámica de participación de las ventas de
productos no tradicionales dentro del conjunto exportado haya entrado en claro descenso,
hasta llegar en 2007 al 6,86%, muy por debajo de la media del período.

Esta circunstancia, adicionada al hecho de que en 2007 no aparezca ninguna manufactura en la


lista de los principales productos enviados a Estados Unidos, sino sólo productos primarios, es
señal de que las exportaciones industriales de Colombia hacia su principal socio comercial se
vienen “reprimarizando”, justamente cuando el proceso globalizador, para irradiar sus
potencialidades benéficas, exige lo contrario. La situación descrita se acompaña de notables
restricciones en la dinámica del empleo industrial, como se observará más adelante, en el apartado
del sector productivo colombiano.

Cuadro 16
Colombia - Exportaciones tradicionales y no tradicionales con destino a la Unión Europea Volumen en toneladas métricas
2000 - 2007

Años Total Tradicionales No tradicionales


2000 24.264 23.200 1.064
2001 23.349 22.399 950
2002 18.463 17.426 1.037
2003 27.144 26.026 1.118
2004 26.883 25.639 1.244
2005 24.513 23.138 1.375
2006 26.859 25.497 1.362
2007 33.329 31.637 1.692
Total 2000-2007 204.804 194.962 (95.2%) 9.842 (4.8%)
310 Fuente: Dane. Procesamiento para CGR, según remisión del 6 de octubre de 2008.

Cuadro 17
Colombia - Exportaciones tradicionales y no tradicionales con destino a la Comunidad Andina de Naciones (CAN) 1 - Volumen en toneladas métricas
2000 - 2007

Años Total Tradicionales No tradicionales


2000 2.754 1.211 1.543 (56.03%)
2001 2.922 737 2.185 (74.78%)
2002 3.233 1.225 2.008 (62.11%)
2003 2.951 1.257 1.694 (57.40%)
2004 3.810 1.469 2.341 (61.44%)
2005 3.979 1.691 2.288 (57.50%)
2006 3.567 1.058 2.509 (70.34%)
2007 4.130 1.161 2.969 (71.89%)
Total 2000-2007 27.346 9.809 17.537 (64.13%)
Fuente: Dane. Procesamiento para CGR, según remisión del 6 de octubre de 2008. 1: Se
incluye a Venezuela.
Contraloría General de la República

Contrariamente a lo observado en la relación comercial con los Estados Unidos y con Europa,
entre 2000 y 2007 el 64,13% de lo exportado a los países de la CAN estuvo constituido por
bienes no tradicionales, los que incorporan procesamiento industrial y encadenamientos
productivos, generando impactos benéficos para el desarrollo interno de Colombia, en materia
de crecimiento y empleo. Este buen desempeño ha sido sustentado principalmente por el
dinamismo demostrado por las exportaciones industriales hacia Venezuela.

En esta dirección, también sería de gran utilidad que la política de acuerdos comerciales,
bilaterales o multilaterales, no le signifique a Colombia restricción en el comercio con los
países andinos, ya que esta comunidad es su primera compradora de bienes manufacturados,
con elevado componente de valor añadido. En este sentido, cabe valorar la afinidad existente
entre la economía colombiana y las de la región, por la oportunidad que representa para
configurar cadenas de producción, con potencialidad en cuanto a la generación de valor
agregado industrial y empleo regional.

Las exportaciones colombianas según departamentos de origen


Cuadro 18
Colombia - Exportaciones por departamento de origen - 2008 (acumulado enero - agosto) Miles de dólares

Departamentos de origen Valor (miles de dólares) Participación porcentual (%)


Total nacional 11.685.337 100.00
Bogotá - Cundinamarca 3.747.133 32.1
Antioquia 2.554.767 21.9
Valle del Cauca 1.516.882 13.0
Los demás departamentos 3.866.555 33.0
Fuente: Dane. www.dane.gov.co. Anexos estadísticos 2008.
311
Secularmente Colombia ha mostrado un marco de notorias disparidades socioeconómicas
entre sus regiones. El progreso se ha aglutinado en algunas de ellas, manteniendo gran parte del
territorio nacional en circunstancias de atraso relativo, y de desaprovechamiento de sus
potencialidades de desarrollo económico. Así, se registra una marcada concentración de la
planta productiva en el triángulo Bogotá - Medellín - Cali y una ineficiente utilización del
espacio geográfico restante, para los fines del desarrollo económico.

El cuadro anterior devela que la producción colombiana de bienes transables está notoria-
mente concentrada en tres departamentos: Bogotá - Cundinamarca, Antioquia y Valle del
Cauca, los que generan el 67% de la oferta exportable. Dado que el 95% del comercio exterior
del país se realiza a través de los puertos marítimos 20, es claro que la localización regional de
la actividad productiva no se corresponde con la necesidad de construir ventajas competiti-

20 .. Ministerio de Transporte. Anuario Estadístico 2007.


Comercio exterior

vas, destinadas a lograr una mejor vinculación a los mercados globales, por los sobrecostos de
transporte que ocasiona, en lo relativo al despacho de mercancías hacia el exterior.

Las importaciones colombianas según países de procedencia

Cuadro 19
Colombia - Importaciones procedentes de los Estados Unidos Quince principales productos - Año 2000
Productos Valor (millones de dólares)
Total 3.878
Maíz duro amarillo 171
Helicópteros de peso superior a dos mil kilogramos 147
Cloruro de vinilo 139
Aparatos de radiotelefonía o radiotelegrafía 108
Los demás trigos 79
Estireno 68
Propileno 44
Las demás partes de aviones 44
Partes de hornos industriales 33
Las demás turbinas de vapor 33
Unidades de proceso 29
Volquetes automotores 28
Pasta química de madera de coníferas 26
Los demás aviones y aeronaves 25
Las demás máquinas para procesamiento de datos 25
Los demás productos 2.879
Fuente: Dane. Procesamiento para CGR, según remisión del 6 de octubre de 2008.

Cuadro 20
Colombia - Importaciones procedentes de los Estados Unidos
312 Quince principales productos - Año 2007
Productos Valor (millones de dólares)
Total 8.569
Maíz duro amarillo 615
Propileno 231
Los demás trigos 225
Gasoils 204
Cloruro de vinilo 197
Las demás partes de aviones o helicópteros 170
Estireno 142
Las demás máquinas para procesamiento de datos 116
Las demás habas, incluso quebrantadas 99
Tortas de la extracción de aceite de soya 96
Polietileno de densidad superior a 0.94 86
Aviones y demás aeronaves de peso superior a quince mil kilos 84
Aceites base para lubricantes 80
Aceites crudos de petróleo 76
Propulsores a reacción 65
Los demás productos 6.082
Fuente: Dane. Procesamiento para CGR, según remisión del 6 de octubre de 2008.
Contraloría General de la República

En 2000, la sumatoria de los 15 principales productos cubrió el 25.76% de la canasta impor-


tada desde los Estados Unidos, como muestra del gran número de productos que la economía
estadounidense envía hacia la colombiana. En 2007 dicha participación alcanzó el 29%.
Dado este contexto de dispersión de las ventas norteamericanas y de concentración de las
nacionales, es previsible que en un escenario de mayor desgravación arancelaria las compras
nacionales crezcan en mayor medida que sus exportaciones hacia la mayor economía mun-
dial. El Departamento Nacional de Planeación 21 muestra cómo, al dar vigencia a un tratado
comercial con Estados Unidos las importaciones colombianas crecerán a un mayor ritmo que
el de las exportaciones, como ocurrió en México y Centroamérica22, con impactos negativos
en la balanza comercial y en la cuenta corriente de la balanza de pagos, por la insuficiente
preparación del sistema productivo para diversificar e incrementar los envíos comerciales.

La Comisión del Congreso norteamericano que evaluó el TLC, concluyó que el tratado
aumentará en 1.100 millones de dólares anuales las exportaciones de Estados Unidos ha-
cia Colombia, en tanto que las colombianas hacia el mercado del Norte se incrementarán
en 487 millones de dólares. De igual manera, la desgravación arancelaria otorgada por
Colombia, que en un 76% operará inmediatamente, comportará que los productores nor-
teamericanos dejarán de pagar 1.000 millones de dólares en impuestos de nacionalización
en Colombia23. La insuficiente preparación colombiana para afrontar los retos del comercio
bilateral podría llevar a que, al entrar en operación el TLC, se profundice el desequilibrio
de la balanza comercial.

313

21 .. Departamento Nacional de Planeación. Archivos de Economía 229.

22 .. “Tras un año de vigencia el TLC de América Central con Estados Unidos, este arrojó resultados contrarios a los
prometidos. Estados Unidos aumentó sus exportaciones hacia los cuatro países del bloque centroamericano firmantes
del tratado, pero estos no mejoraron sus ventas en igual proporción. Mientras que los países centroamericanos
incrementaron sus exportaciones hacia los Estados Unidos en 1.43%, este último país les vendió 18% más. Con Salvador
y Guatemala, Estados Unidos pasó del déficit al superávit y El Salvador aumentó las importaciones de Estados Unidos
desde 1.854 millones de dólares en 2005 hasta 2.156 millones en 2006. El sector textil centroamericano que tenía
centradas sus expectativas en el tratado con los Estados Unidos vio que el resultado se tradujo en la maquila, y las
exportaciones de este sector han caído un 7.66%. También fue negativo el balance del sector agrícola cuyas
exportaciones hacia Estados Unidos cayeron 3.7% por ciento, al paso que las importaciones subieron en el mismo
período 16.6%”. Beethoven Herrera, Portafolio.

23 .. Cabrera Galvis, Mauricio. Diario El Tiempo, 28 de octubre de 2008, página1-15.


Comercio exterior

Cuadro 21
Colombia - Importaciones por principales países de procedencia - 2000 y 2007 Millones de dólares

Países 2000 - 2007 2000 2007


Total 148.184 (100.00%) 11.757 (100.00%) 32.897 (100.00%)
Estados Unidos 42.842 (28.91%) 3.878 (32.98%) 8.569 (26.05%)
Venezuela 8.413 (5.68%) 945 (8.04%) 1.366 (4.15%)
México 10.727 (7.24%) 549 (4.67%) 3.073 (9.34%)
Brasil 9.135 (6.16%) 510 (4.34%) 2.394 (7.28%)
Alemania 5.757 (3.89%) 489 (4.16%) 1.205 (3.66%)
Japón 5.874 (3.96%) 543 (4.62%) 1.231 (3.74%)
España 2.409 (1.63%) 210 (1.79%) 456 (1.39%)
China 10.265 (6.93%) 356 (3.03%) 3.327 (10.11%)
Ecuador 3.782 (2.55%) 317 (2.70%) 733 (2.23%)
Los demás países 48.980 (33.05%) 3.961 (33.68%) 10.545 (32.04%)
Fuente: Dane. www.dane.gov.co. Histórico del origen de las importaciones.

Cuadro 22
Colombia - Balanza comercial por países - 2000 y 2007 Miles de dólares FOB

Países 2000 2007


Total 2.160,5 -824,3
Estados Unidos 2.879,0 2.327,8
Venezuela 407,0 3.906,0
Perú 235,0 220,1
Chile -43,5 -245,6
Ecuador 164,3 563,6
Japón -281,3 -740,5
Alemania -28,9 -594,0
México -286,4 -2.451,8
Canadá -112,1 -317,8
Brasil -190,4 -1.778,9
314 China -289,9 -2.236,6
Los demás países -292,4 523,4
Fuente: Dane. www.dane.gov.co. Anexos estadísticos 2008.

Los cuadros muestran el ascenso en la participación de México y Brasil, entre 2000 y 2007,
en las compras externas de Colombia, al pasar en conjunto del 9,01% al 16,62%. En gene-
ral, el comercio colombiano con los países latinoamericanos, excepto los de la Comunidad
Andina, viene perdiendo dinámica. El déficit comercial con México en 2007 llegó a 2.452
millones de dólares. Al amparo de la desgravación y de la expansión de cuotas, pactada en
el TLC del G3, Colombia viene generando crecientes desbalances comerciales con México,
ya que le entregó mercados de gran importancia. Los factores de compensación para Co-
lombia han sido nulos, en términos de diversificación productiva interna, aumento de la
productividad, expansión de las oportunidades de empleo. De igual manera, las importa-
Contraloría General de la República

ciones provenientes del Brasil se multiplicaron casi por cinco, al pasar de 510 millones de
dólares a 2.394 millones dólares, entre 2000 y 2007. De ahí la importancia de Mercosur en la
agenda de negociaciones.

Gestión colombiana en otros frentes del comercio exterior

a) Desarrollo de las medidas para aumentar la competencia

Una política comercial debe abarcar normas sobre la competencia, con el objetivo de que los
países con los cuales se suscriben acuerdos cuenten con disposiciones similares en dicha
materia. Para los países que tienen un nivel similar de desarrollo, esta convergencia puede
facilitar las relaciones de negocio. Una buena política de competencia, orientada al desarrollo,
puede promover mejoras productivas y la creación de empresas locales que contribuyan
positivamente al desarrollo económico.

Durante el período en estudio Colombia emprendió reformas en la dirección de aumentar la


competencia, en materia de aduanas, licencias de importación, requisitos sobre contenido
nacional, impuestos internos y reglamentación de determinados servicios:

1. Actualmente, Colombia cuenta con un régimen de inversiones abierto. Desde 2005, los
inversionistas cuentan con la posibilidad de suscribir contratos con el Gobierno, para ga-
rantizar la estabilidad del régimen jurídico. De acuerdo con la legislación colombiana sobre
inversiones, el Gobierno puede limitar las inversiones extranjeras en cualquier sector, pero
no ha ejercido esa atribución. 315

2. Colombia ha tomado iniciativas para modernizar su régimen comercial, por ejemplo


mediante la simplificación e informatización de los procedimientos aduaneros. Desde 2000
viene aplicando el acuerdo de la Organización Mundial del Comercio (OMC) sobre valoración
en aduana.

3. Los aranceles, siendo el principal instrumento de la política comercial, se han orientado


hacia la progresividad. Colombia ha consolidado su universo arancelario completo, dando así
mayor previsibilidad a su régimen comercial.

4. Colombia ha mantenido un activo programa de implementación de medidas sanitarias y


fitosanitarias y de reglamentos técnicos. Según el examen 2007 de políticas comerciales de
la OMC, entre 1997 y 2006 presentó 151 notificaciones sobre medidas sanitarias y fitosani-
tarias. Entre 1995 y 2006 presentó 120 notificaciones a la OMC relacionadas con el Acuerdo
Comercio exterior

sobre Obstáculos Técnicos al Comercio. También llevó a cabo un amplio programa


encaminado a la eliminación de normas oficiales.

5. Las reformas realizadas han reducido el costo y simplificado los trámites para la creación de
nuevas empresas.

6. Se tramita el proyecto de Ley 195, sobre competencia económica. Este otorga a la


Superintendencia de Industria y Comercio atribuciones de autoridad única en esta materia.
Busca que los consumidores o competidores afectados por prácticas restrictivas a la
competencia puedan gozar de un proceso administrativo expedito para obtener
indemnización por los daños resultantes de dichas prácticas.

b) Desarrollo de las metas de calidad y acceso efectivo a mercados

Entre los principales factores que pueden obstaculizar el acceso efectivo a los mercados, están
los requisitos obligatorios exigidos por los gobiernos (reglamentos técnicos); los requisitos de
sanidad e inocuidad para animales, vegetales y alimentos (medidas sanitarias y fitosanitarias);
y los estándares y características demandadas por los consumidores (normas técnicas).

Colombia ha desarrollado su “sistema nacional de la calidad y de medidas sanitarias y


fitosanitarias” con miras a que las exportaciones cumplan los requisitos de amplio desarrollo de
la reglamentación técnica (más de cien notificaciones internacionales); reconocimiento
internacional en el tema de normalización; desarrollos en laboratorios de referencia metrológica
(patrón de fuerza trazado internacionalmente); expedición de la política nacional sanitaria y de
inocuidad; actualización de la norma sanitaria nacional. Para la cristalización de los logros en
referencia, entre 2006 y 2010 se invertirán $326.000 millones.
316
En este campo aún subsisten dificultades relativas a la falta de reconocimiento internacional de
Colombia en acreditación, metrología y estatus sanitario. También, el inadecuado cumplimiento
de los compromisos adquiridos en el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos de Comercio de la
Organización Mundial de Comercio (OMC).

Para subsanar estas dificultades, en octubre de 2006 el Consejo Nacional de Política Económica y
Social aprobó la Política Nacional de Calidad, destinada a garantizar la coordinación a todo nivel
mediante la creación del Subsistema Nacional de Calidad, como parte del Sistema Nacional de
Competitividad; y a proveer información completa a los exportadores sobre los reglamentos
técnicos de Colombia y de otros países.

La Política Nacional de Calidad también busca asegurar que los certificados emitidos en el país
sean aceptados internacionalmente. Igualmente, garantizar la credibilidad en la exactitud de las
mediciones realizadas en Colombia.
Contraloría General de la República

Adicionalmente, la política nacional sanitaria pretende mejorar la estructura operativa del


Sistema para su reconocimiento internacional, y gestionar la admisibilidad de los productos
colombianos en mercados internacionales.

c) Reglamentación de zonas económicas especiales

Mediante el Decreto 4051 de octubre de 2007, el Gobierno reglamentó las nuevas zonas
francas o económicas especiales, con las que busca profundizar el estímulo a la inversión
y la generación de empleo en el país. Los montos mínimos fueron establecidos teniendo en
cuenta la realidad económica de los negocios industriales en las áreas de bienes y servicios
así como el entorno económico y social buscando al tiempo la vigilancia de los recursos
públicos y el efectivo control aduanero. También se definieron dos tipos de zonas francas:
las de carácter permanente, donde el operador administra la zona en la cual las empresas
instaladas desarrollan sus actividades industriales o comerciales. Y las zonas francas uniem-
presariales que, de acuerdo con su categoría, tienen requerimientos especiales propios de
cada negocio para adecuar a la realidad las condiciones mínimas de empleo e inversión. Uno
de los beneficios que presenta el decreto es que una empresa existente puede convertirse en
zona franca uniempresarial, cuando tenga un patrimonio líquido no inferior a treinta y dos
millones de dólares, realice inversiones por ciento cincuenta millones y doble su patrimonio
líquido gravable.

Actualmente Colombia cuenta con 34 zonas francas aprobadas a partir del nuevo régimen:
once permanentes, veinte uniempresariales y tres ampliadas.

Conclusión: Colombia debe avanzar hacia una política decidida


de diversificación de productos exportables 317

Los cambios operados en el comercio exterior colombiano durante el período estudiado,


especialmente en el componente asociado al intercambio de mercancías, están determinados
por circunstancias externas de mercado y precios, y no por la aplicación sistemática de
políticas para potenciar, racionalizar y mejorar la oferta exportable de la nación, objetivos que
han estado desprovistos de la presencia activa y protagónica del Estado.

A pesar de los avances en normatividad, liberación de la competencia, reglamentación de


zonas económicas especiales para el comercio exterior, y búsqueda de compradores, se man-
tiene una tendencia paulatina a la “pérdida de competitividad” en los mercados mundiales.
Esta es la consecuencia de accionar en un escenario de ventajas comparativas, que induce al
país a seguir exportando minerales básicos y productos agrícolas tropicales y a importar los
requerimientos industriales. Es esta la razón por la cual las ventas externas en volumen no
crecen dinámicamente y las tradicionales toman una tendencia a la baja. En la práctica, no se
Comercio exterior

ha superado la dependencia de productos y de mercados, manteniendo la fragilidad nacional


frente a los mercados globalizados.

El crecimiento nominal de las exportaciones en dólares registrado durante el período


analizado obedeció a la tendencia creciente de los precios de los productos primarios durante
la reciente fase de expansión de la economía mundial, la cual favoreció en gran medida el
desarrollo alcanzado. Lo cierto es que, durante el término en referencia la economía
internacional se tornó en el verdadero sustento del crecimiento económico nacional.

Colombia continúa evidenciando una inmensa dependencia de las circunstancias externas,


por lo poco que ha avanzado en la construcción de un mercado interno fuerte y de un apa-
rato productivo competitivo, que le brinden autonomía frente a las contingencias exteriores.
No es lógico que esté concluyendo un período de gran expansión económica y que sigan
brillando por su ausencia los verdaderos avances requeridos para garantizar un crecimiento
autónomo y sostenido. No se aprovechó el tiempo de las “vacas gordas” para realizar las
grandes transformaciones competitivas que requiere el país, en materia de reconversión pro-
ductiva y tecnológica, para lograr su inserción positiva en la globalización, y para garantizar
la profundización de la apertura comercial, con sentido de permanencia y de largo plazo.

El frente internacional avanza hacia una situación de deterioro y en el futuro próximo no va


mostrar mejoras significativas. Estados Unidos, Europa y Japón presentarán crecimientos muy
pobres o incluso negativos, lo que comportará disminuciones sensibles en sus demandas de
insumos primarios y de productos tradicionales. Las economías emergentes afrontarán una
desaceleración de los sectores exportadores atados a los mercados de los países desarrollados.

318 Dado el nuevo contexto internacional, es probable que la meta física de exportación (valores
exportados), fijada en el Plan Estratégico Sectorial, consistente en escalar las exportaciones
a 40.000 millones de dólares en 2010, no se llegue a cumplir.

Se requieren acciones estatales de largo aliento, sobre todo en presencia del naciente ciclo rece-
sivo mundial. Una política de apertura hacia nuevos mercados no es suficiente, por sí sola, para
lograr el efecto de dinamizar las exportaciones, si no se acometen las transformaciones estraté-
gicas requeridas para alcanzar la categoría de país moderno con una producción diversificada
que garantice una integración, completa y benéfica, a las dinámicas aperturistas.

La política de diversificación productiva no ha sido desarrollada. Las exportaciones


colombianas deben cualificarse hasta conformar una canasta en cuya composición los
productos de baja complejidad pesen cada vez menos a favor de los bienes de talla mundial que
cubran las exigencias de nuevos mercados que demanden bienes industriales, para mejorar las
condiciones nacionales de negociación y de términos de intercambio.
Contraloría General de la República

Para atender las dificultades que afronta el desempeño comercial colombiano en el escenario de
la globalización, es importante proporcionarle al país una producción exportable amplia y
cualificada, cuya ventaja competitiva no radique en la sobreoferta de mano de obra barata
(destinada, por lo general, a la producción de bienes tradicionales) ni en las ventajas
comparativas ni en las meras modificaciones normativas de los regímenes comerciales o
aduaneros. Cuanto más desarrollada se torna la división internacional del trabajo, mayor
complejidad se debe alcanzar en las actividades productivas y en la gama los bienes
generados para el intercambio en los mercados globales.

La difusión y empleo de conocimiento tecnológico avanzado es fundamental para cristalizar


este propósito. En el desarrollo de este esfuerzo innovador, deben concurrir, en conjunto, el
Gobierno, los productores y los socios comerciales, hasta concretar el objetivo de que la
economía nacional pueda renunciar a su condición de receptora pasiva de ciencia y tecnología,
asumiendo una condición activa en esta materia.

Para neutralizar la excesiva dependencia nacional con respecto a los mercados norteame-
ricano y venezolano, es aconsejable que Colombia concrete posibilidades complementarias
de entendimiento comercial, y que busque decididamente la suscripción de acuerdos con
un amplio portafolio de compradores, integrado principalmente por países y regiones que
demanden bienes industriales, como sustento de la transformación productiva requerida.
Es extenso el espectro de países y zonas que deberían incluirse dentro de las prioridades de
una agenda de negociaciones, para la venta de bienes primarios y de productos manufactu-
rados, tales como Panamá, Caricom, Japón, China, India, Corea, Polonia, Rusia, Tailandia,
Singapur, Malasia, etc.

Los avances logrados, durante el período estudiado, en esta materia, son destacables pero 319
insuficientes. Es decir, que la búsqueda de nuevos acuerdos y tratados comerciales debería
desarrollarse en un contexto que le permita al país, también, ocuparse de generar una nueva
oferta exportable cualificada. La especialización exportadora del país sigue siendo deficiente,
porque no atiende los rubros dinámicos de la globalización.

Por lo expuesto, una política comercial, para garantizar su efectividad, no debe restringirse a
la simple liberación comercial (eliminación de las protecciones internas), al establecimiento
de instrumentos de promoción de exportaciones y a la suscripción creciente de acuerdos. Ade-
más de facilitar la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos, y de ampliar el
portafolio de clientes, la política comercial debe proporcionar el incremento de la capacidad
del sistema productivo interno para participar de manera verdaderamente competitiva en los
mercados ampliados. Por lo tanto, la política comercial tiene dos grandes dimensiones, una
relativa a la negociación y suscripción de acuerdos comerciales y una de promoción del de-
sarrollo productivo doméstico. Esta última no ha recibido la atención debida.
Comercio exterior

Para el logro de dicho objetivo, y dentro del marco conceptual estructural esbozado al principio
de este documento, debe tenerse en cuenta que el escenario en que se viene desplegando la
actual globalización se funda en el incremento de la competencia, y esta genera un marco
propicio para el desarrollo de los procesos simultáneos de globalización y regionalización, los que
se han venido materializando en la economía mundial.

La reciente experiencia demuestra que la globalización económica avanza primero y más


eficientemente en las asociaciones regionales de libre comercio (como la Unión Europea,
Mercosur, Nafta y Comunidad Andina), porque en ellas se pueden practicar más fácilmente
políticas de desgravación arancelaria y de eliminación de las protecciones internas, para
permitir aumentos en la especialización y, con ello, en la productividad de cada país. La
globalización se profundiza al alcanzar más fácilmente la libre movilidad del trabajo y de los
capitales, además de los bienes.

Se hace necesario profundizar la unión de fuerzas de los países andinos y entre estos y
Mercosur, ya que ello permitiría desarrollar estrategias con mercados más grandes, en un
escenario de economías de escala, por la reducción de costos y aranceles comerciales.
Mercosur se propuso adoptar la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos,
arancel externo y política comercial comunes en relación con terceros Estados y una posición
coordinada en foros económicos comerciales regionales e internacionales.

Dentro de este propósito de ampliación de mercados y de integración comercial, debe tenerse


en cuenta que en 2005 los jefes de Estado de doce naciones de la Comunidad Andina y de
Mercosur decidieron crear la Comunidad Suramericana de Naciones (Unasur) y aprobaron
una agenda y un plan estratégico para lograrlo. La iniciativa consiste en unir los dos bloques
en uno solo, con el fin de tener una fuerte presencia unificada en los mercados globalizados.
320 La construcción de Unasur busca, también, el desarrollo de un espacio integrado en áreas
económicas, financieras, ambientales y de infraestructura, lo cual favorece la inserción del
país en la globalización. El comercio intrarregional se constituye en un elemento importante en
el comercio de la región, por el gran contenido de manufacturas con eslabonamiento interno
que pueden ser objeto de intercambio.

Para formar oferta exportadora competitiva es preciso crear encadenamientos entre las
actividades destinadas a atender los mercados internacionales y el resto del sistema
productivo. Una orientación exportadora más fuerte, basada en las exportaciones con alta
densidad de conocimientos o que supongan un alto nivel de valor agregado, es crucial para
que la capacidad exportadora se traduzca en mayor crecimiento económico. Es en este aspecto
en el que puede jugar un papel muy benéfico la integración productiva regional.

En el marco de las políticas de apertura comercial y de la estrategia exportadora del país,


el concepto de competitividad regional ha adquirido especial vigencia, como fundamento
Contraloría General de la República

de procesos a partir de los cuales los gobiernos locales y el sector privado deben trabajar
conjuntamente para hacer del crecimiento y de la generación de empleo una prioridad local y
la base del desarrollo en los ámbitos regionales y nacionales. Una sólida inserción en la
economía mundial está en función de la orientación del desarrollo local.

Industria

Hacia una política estatal activa de transformación productiva

Situación de la industria colombiana 2000 - 2007

Cuadro 23
Producción industrial según niveles de complejidad tecnológica - 2006 (Clasificación CIIU a un dígito)
Valores en millones de pesos

Total 126.694.526 (100.00%)


1-Baja complejidad 47.162.898 (37.23%)
2-Media complejidad 67.452.483 (53.24%)
3. Alta complejidad 12.079.145 (9.53%)
Fuente: Dane. Encuesta Manufacturera. Cálculos del autor.

321
La información del cuadro confirma que la estructura productiva nacional se orienta hacia el
cubrimiento de bienes de baja y mediana complejidad. Los de mayor desarrollo tecnológico no
alcanzan a atender ni la décima parte de la producción industrial. Esta circunstancia se
replica, naturalmente, en la actividad exportadora.

En el cuadro se observa, complementariamente, cómo la parte esencial de la actividad pro-


ductiva de país se concentra en 15 grupos de los 61 en que está estructurada la clasificación
de la encuesta industrial, como evidencia de la escasa diversificación de que adolece el país
en materia de actividad manufacturera. Sólo el 24% de las agrupaciones industriales generan
el 72% de la producción, siendo, como ya se advirtió, los renglones de producción básica o
de complejidad media los que prevalecen en la estructura productiva, a diferencia de los sec-
tores de punta, los que sólo aportan porciones reducidas del producto nacional. En la canasta
de los quince principales grupos de producción industrial, queda registrado en el acápite de
bienes de capital solamente uno, correspondiente a “vehículos automotores”.
Comercio exterior

Cuadro 24
Producción según grupos industriales - 2006 (Clasificación CIIU a tres
dígitos)
Valores en millones de pesos
Descripción del grupo industrial Valor y participación porcentual (%)
Total 126.694.526 (100.00%)
Carne de pescado 3.946.678 (3.12%)
Productos lácteos 4.339.890 (3.43%)
Productos de molinería 6.421.530 (5.07%)
Productos de café 3.213.630 (2.54%)
Otros productos alimenticios 3.695.436 (2.92%)
Bebidas 7.048.310 (5.56%)
Prendas de vestir, excepto de piel 4.519.598 (3.57%)
Papel y cartón y sus productos 5.421.026 (4.28%)
Productos de la refinación del petróleo 14.888.045 (11.75%)
Sustancias químicas básicas 5.818.170 (4.59%)
Otros productos químicos 10.098.726 (7.97%)
Productos de plástico 5.605.929 (4.42%)
Productos minerales no metálicos 5.457.633 (4.31%)
Industrias básicas de hierro y acero 6.749.588 (5.33%)
Vehículos automotores y sus partes 4.435.593 (3.50%)
Resto de la producción industrial 35.034.744 (27.65%)
Fuente: Dane. Encuesta Manufacturera. Cálculos del autor.

Cuadro 25
El PIB industrial en relación con el PIB nacional 2000 - 2007 Valores en millones de pesos corrientes

Años PIB nacional PIB industrial


2000 196.373.851 28.084.337 (14.30%)
2001 213.582.653 31.644.535 (14.82%)
2002 232.933.484 33.899.637 (14.55%)
2003 263.887.767 39.370.002 (14.92%)
2004 299.066.590 45.867.607 (15.34%)
322 2005 335.546.939 51.492.248 (15.35%)
2006 382.818.222 59.782.809 (15.62%)
2007 428.301.060 65.891.843 (15.38%)
Fuente: Dane. Procesamiento para CGR, según reporte del 15 de octubre. Cálculos del autor.

Entre 2000 y 2007 el sector industrial ganó un punto porcentual en su aporte a la


conformación del producto nacional, como consecuencia de su buen desempeño durante el
último cuatrienio. Sin embargo, cabe anotar que aún no ha rescatado el nivel de participación
que ostentaba en la iniciación del proceso aperturista, el cual en 1992 ascendía a 21,2%, según
lo registrado por el Dane, en el Anuario General de Estadísticas de 2001.

Esta situación se generalizó para el sector de las industrias en los países de América Latina,
ya que los procesos de liberación comercial y desgravación arancelaria, como secuela inicial,
inherente a las falencias de preparación para la reconversión productiva, originaron una fase
desindustrializadora en la actividad productiva, circunstancia que se consolidó progresiva-
Contraloría General de la República

mente y aún se mantiene. La Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desa-
rrollo (Unctad), en su informe de 2003, manifestó que “el estancamiento y declive del sector
industrial ha sido la norma en los países de América Latina, los que han experimentado una
caída gradual tanto de las inversiones, como del valor añadido industrial dentro del PIB”.

Dicho estudio subraya que la rápida apertura a la competencia internacional favoreció a los
transformadores, en detrimento de las economías proveedoras de bienes primarios. También
recalca que en los países latinoamericanos se registró, además, una fuerte caída de la produc-
tividad en sectores tradicionales intensivos en mano de obra, contrariamente a lo expuesto por
el axioma de las ventajas comparativas. “La experiencia no confirma la lógica según la cual
la estrategia de crecimiento basada en la sustitución de importaciones, se podía reemplazar
por otra de desarrollo hacia afuera, impulsada por la acción de la libre competencia, abriendo
los mercados al comercio exterior y al capital extranjero”, constata la Unctad. Señala que la
productividad general del sector industrial disminuyó, o se mantuvo estancada en la mayoría
de los países de la región, y que los desarrollos en este campo se sustentaron esencialmente en
medidas de flexibilización laboral, es decir, de reducción del ingreso de los asalariados24.

Cuadro 26
Sector industrial - Producción y empleo
2000 - 2006
Años Producción Empleos Empleos Empleos
(millones $) remunerados permanentes temporales
2000 61.036.605 (100) 449.922(100) 369.217 (100) 80.705 (100)
2001 68.196.510 436.277 345.564 90.713
2002 74.947.634 430.390 336.238 94.152
2003 87.329.292 427.957 330.527 97.430
2004 100.110.386 428.138 324.515 103.623
2005 108.340.147 433.389 327.150 106.239
2006 126.694.526 (208) 440.458(98) 333.124 (90) 107.334 (133) 323
Fuente: Dane. Encuesta Manufacturera. Procesamiento para CGR.

Durante el período observado, el empleo en el sector industrial no cobró la dinámica


correspondiente a un período expansivo para el crecimiento económico. El empleo sectorial
remunerado descendió dos puntos porcentuales, al pasar entre 2000 y 2006 de 449.922
plazas a sólo 440.458. Los puestos permanentes descendieron diez puntos porcentuales en su
aporte al empleo del sector, y sólo el empleo temporal mostró una tendencia creciente, la cual, sin
embargo, no contrarrestó la caída general de la ocupación. Dado que la producción del sector se
duplicó en el período, aunque manteniendo una baja participación relativa en la formación del
producto nacional, al transitar de 61 billones de pesos a 127 billones de pesos, se infiere que
los avances en la productividad de la industria nacional se fundaron en medidas de
flexibilización laboral, como en el resto de países latinoamericanos, más que en verdaderas
transformaciones competitivas del sector.

24 .. Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (Unctad). Informe 2003.
Comercio exterior

Cuadro 27
Sector industrial - Producción y empleo según áreas metropolitanas
2000
Áreas Producción Empleos Empleos Número de
metropolitanas (millones $) permanentes temporales establecimientos
Total nacional 61.036.605 (100%) 369.217 (100%) 80.705 (100%) 7.246 (100%)
Bogotá-Soacha 13.993.499 (23%) 121.579 (33%) 19.895 (25%) 2.334 (32%)
Medellín-Aburrá 9.686.899 (16%) 85.077 (23%) 15.303 (19%) 1.412 (19%)
Cali-Yumbo 6.417.854 (11%) 34.572 (9%) 11.848 (15%) 688 (10%)
B/quilla-Soledad 3.312.494 (5%) 19.327 (5%) 4.598 (6%) 383 (5%)
B/manga-Girón 1.082.005 (2%) 6.967 (2%) 3.041 (4%) 361 (5%)
Resto país 26.543.854 (43%) 101.745 (28%) 26.020 (32%) 2.068 (29%)
Fuente: Dane. Encuesta Manufacturera. Procesamiento para CGR, según reporte del 28 de octubre de 2008.

Cuadro 28
Sector industrial - Producción y empleo según áreas metropolitanas
2006
Áreas Producción Empleos Empleos Número de
metropolitanas (millones $) permanentes temporales establecimientos
Total nacional 126.694.526 (100%) 333.124 (100%) 107.334 (100%) 7.369 (100%)
Bogotá-Soacha 36.119.892 (29%) 138.864 (42%) 38.127 (36%) 2.999 (41%)
Medellín-Aburrá 19.133.511 (14%) 71.463 (21%) 23.033 (21%) 1.267 (17%)
Cali-Yumbo 13.717.538 (11%) 36.759 (11%) 13.329 (12%) 889 (12%)
B/quilla-Soledad 7.248.584 (6%) 15.526 (5%) 2.361 (2%) 334 (5%)
B/manga-Girón 2.633.092 (2%) 5.445 (2%) 3.927 (4%) 304 (4%)
Resto país 47.841.909 (38%) 65.067 (19%) 26.557 (25%) 1.576 (21%)
Fuente: Dane. Encuesta Manufacturera. Procesamiento para CGR, según reporte del 28 de octubre de 2008.

En 2000 las áreas metropolitanas de Bogotá, Medellín y Cali concentraron el 50% de la


324 producción industrial nacional, el 65% del empleo sectorial permanente, el 59% del empleo
temporal, y 61% de las unidades productivas. En 2007, dicha focalización se profundizó
notablemente, ya que los porcentajes de las variables ascendieron a 54%, 74%, 69% y 70%,
respectivamente.

Colombia no ha explorado las potencialidades del desarrollo regional para optimizar los
resultados de su aparato productivo, hecho que se traduce en la ausencia de políticas
destinadas a lograr una apropiada localización y distribución de la actividad económica, tal
que garantice óptimos niveles de empleo y de aprovechamiento de los factores productivos en
las áreas subnacionales (departamentos, municipios, áreas metropolitanas, etc.).

Uno de los principales avances de la descentralización fiscal adelantada a partir de la reforma


municipal de 1986, consistió en haber generado probabilidades de planeación productiva de
las economías municipales, al haberlas dotado de la potencialidad de administrar recursos
para la formación de base económica y de capital local. A partir del proceso
descentralizador,
Contraloría General de la República

se generaron condiciones propicias para atender en mejor medida el problema de la localización


regional de la industria, así como para la implementación de las políticas subnacionales de
fomento industrial, dado que se estableció una mejor localización de la demanda,
representada en la inversión municipal directa.

Bajo esta circunstancia, el desarrollo regional, impulsado por una óptima distribución terri-
torial de la base productiva, se constituye en fuente de competitividad de la economía, y la
concreción de una descentralización para el desarrollo permite transitar hacia la regionali-
zación articulada de la política de crecimiento económico y hacia la formación de políticas
territoriales en el área productivo-industrial. Es así como un enfoque avanzado del desarrollo
en las regiones, se constituye en semillero de auténtica competitividad de la economía na-
cional, lo cual es condición indispensable para que los acuerdos comerciales internacionales
se tornen en instrumentos benéficos para el avance del país en su conjunto.

La aplicación de un modelo de desarrollo regional proactivo, que garantice la interacción


permanente entre las localidades, la Nación y el comercio internacional, conlleva una
expansión horizontal de los mercados internos territoriales (nuevos productos, más
consumidores), por el uso de la capacidad de producción antes inactiva, por los desarrollos en
la productividad per cápita, y por el mejoramiento sustancial de la situación de empleo de
los factores productivos. De igual manera, favorece el replanteamiento de la división
intrarregional e internacional del trabajo, en cuanto que, al cualificarse la producción en su
estructura, genera mayor diversificación y complejidad de las mercancías, y de las acciones
requeridas para su obtención.

En el contexto de la globalización, la fuente estratégica de competitividad está en los siste-


mas territoriales de promoción de la inversión productiva. En los mercados internacionales,
325
no es posible competir a partir de unidades productivas desarticuladas. Estas deben estar
vinculadas regionalmente, para plantear la oferta en términos de costos óptimos, por la ge-
neración de economías de escala.

Cuadro 29
Sector industrial - Producción y empleo según escala de personal ocupado
2000
Escala de Producción Empleos Empleos Número de
personal (millones $) permanentes temporales establecimientos
Total 61.036.605 (100%) 369.217 (100%) 80.705 (100%) 7.246 (100%)
Hasta 99 trabaj. 12.982.238 (21%) 121.932 (33%) 29.421 (36%) 6.051 (84%)
100 - 500 trabaj. 23.735.710 (39%) 147.983 (40%) 28.633 (36%) 1.016 (14%)
501 o más trabaj. 24.318.657 (40%) 99.302 (27%) 22.651 (28%) 179 (2%)
Fuente: Dane. EAM. Reporte para la CGR del 28 de octubre de 2008.
Comercio exterior

Cuadro 30
Sector industrial - Producción y empleo según escala de personal ocupado
2006
Escala de Producción Empleos Empleos Número de
personal (millones $) permanentes temporales establecimientos
Total 126.694.526 (100%) 333.124 (100%) 107.334 (100%) 7.369 (100%)
Hasta 99 24.263.137 (19%) 107.879 (32%) 36.628 (34%) 5.982 (81%)
100 - 500 47.497.768 (38%) 136.508 (41%) 42.081 (39%) 1.190 (16%)
501 o más 54.933.621 (43%) 88.737 (27%) 28.625 (27%) 197 (3%)
Fuente: Dane. EAM. Reporte para la CGR del 28 de octubre de 2008.

El cuadro muestra que las unidades productivas que cuentan con hasta 99 trabajadores, en
2006 representaron el 81% del universo empresarial industrial, y generaron el 19% de la
producción sectorial y el 33% del empleo remunerado. En 2000 personificaron el 84% de las
empresas del sector, con el 21% de la producción y el 34% del empleo.

El tamaño pequeño y mediano, predominante en las empresas en el sector industrial, no fa-


vorece la aplicación exitosa de una política de transformación productiva y de incrementos
efectivos de productividad para afrontar la competencia mundial, y de acceso privilegiado
a mercados financieros, tecnológicos y de información. Esta circunstancia hace necesario
incidir en el nivel de organización, estructura y asociatividad productiva y comercial de las
mipyme, para mejorar sus coberturas a todo nivel, a riesgo de anular cualquier intento de
modernización del aparato productivo nacional. De igual manera, sería benéfico extender la
articulación de las pequeñas empresas con las grandes, y a estas entre sí.

Lineamientos institucionales y metas nacionales para el sector industrial en


Colombia
326
Las reformas adoptadas en la década pasada, orientadas a fortalecer la participación del sector
privado en la ejecución de las políticas públicas, trajeron consigo importantes redefiniciones en
la programación del Estado en el plano industrial, la cual ahora se orienta decididamente hacia
la preeminencia de las condiciones de mercado.

El nuevo enfoque comportó una redistribución significativa en los papeles de los sectores
público y privado. El Estado abandonó su rol de intervención directa en las ejecutorias de
la actividad manufacturera de la economía nacional, asumiendo la responsabilidad de la re-
gulación en los diversos ámbitos sectoriales. La política industrial se transformó, así, en una
estrategia de desarrollo empresarial tendiente a facilitar la inserción del sector productivo
privado en los mercados internacionales, reduciendo la acción estatal al desarrollo de progra-
mas de mejoramiento del entorno, de implementación de reformas legales tendientes hacia la
flexibilización de los mercados, y a la oferta de servicios de apoyo, como la capacitación y el
entrenamiento al empresariado. Adicionalmente, el Estado se desprendió de toda opción de
Contraloría General de la República

participación activa y directa en los procesos de producción manufacturera, y en la propiedad de


las empresas industriales.

Los principales lineamientos de la política pública para el desarrollo empresarial en Colombia


están consignados en el documento Conpes 3280 de abril de 2004, y las acciones estatales
específicas en dicho contexto, figuran en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. En di-
cho plan y en el marco de la Agenda Interna de Competitividad, se formula una estrategia
indicativa de desarrollo productivo estructurada en seis ejes: 1. Fomento a la innovación;
2. Competitividad asociada con la productividad empresarial; 3. Inserción internacional y
facilitación del comercio; 4. Adecuado funcionamiento del mercado interno; 5. Estrategias
específicas de productividad y competitividad para las micro, pequeñas y medianas empresas;
6. Acceso a servicios financieros.

Cumplimiento de las metas industriales contempladas en el Plan Estratégico del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. 2006 -
200725

En cumplimiento de los lineamientos de política para el sector productivo, el Ministerio de


Comercio, Industria y Turismo incluyó en su plan estratégico 2006 - 2007, en el marco del
Plan Nacional de Desarrollo, de la Agenda Interna de Competitividad y de la estrategia de
desarrollo productivo, los siguientes programas orientados a promover el avance empresarial en
un escenario de globalización económica:

1. Programa de transformación productiva: El Gobierno impulsará el desarrollo de sectores


de talla mundial y regional, basados en la ciencia, la tecnología y la investigación, a partir
de la inversión privada, principalmente extranjera. En 2010 Colombia habrá desarrollado
nuevos sectores de alto valor agregado (más de 100.000 dólares anuales por empleado). En 327
septiembre 2008 el Gobierno definió los siguientes sectores para desarrollar su programa de
transformación: call-centers, software, productos cosméticos, autopartes, electrodomésticos,
productos farmacéuticos genéricos, turismo de salud-estética.

2. Programa de asociatividad empresarial. Consolidar una estrategia de asociatividad de


unidades empresariales, de fortalecimiento de clústeres y prospectiva tecnológica para cadenas
productivas. En desarrollo de la estrategia, el Gobierno para la vigencia 2006 - 2007
programó una inversión de $370 millones, la cual fue ejecutada en la preparación del plan de
capacitación teórico-práctica sobre asociatividad empresarial y clústeres dirigido a
empresarios, funcionarios y sectores académicos. En 2007 se realizó el programa de
asociatividad empresarial y clústeres que vinculó a empresarios y líderes regionales de nueve
sectores productivos, en ocho regiones del país.

25 .. Fuente: MCIT. Remisión de información a solicitud de la CGR.


Comercio exterior

3. Programa de competitividad regional. Se conformarán comisiones regionales de


competitividad, como instancias de concertación nacional- subnacional, para la fijación de
las políticas y los proyectos regionales de competitividad. En 2007 se conformaron
comisiones de competitividad en 24 departamentos.

4. Programa de fortalecimiento de las mipyme. El objetivo estatal es el de lograr un salto en la


productividad y el empleo de las mipyme, asignando recursos de cofinanciación a través de
Fomipyme. En 2006 se asignaron recursos por $6.600 millones, para 22 proyectos sectoriales.
En 2007, $35.389 millones, para 181 proyectos.

Conclusión: Avanzar hacia una política estatal activa de transformación productiva, como pauta para lograr una
inserción competitiva
de la economía colombiana en el modelo de liberación comercial

La ausencia de políticas estructurales que comporten verdaderas transformaciones


productivas fundadas en la expansión industrial, así como en reconversión tecnológica y en
exportaciones de valor agregado, mantiene el aparato productivo colombiano en un estado de
retraso en relación con los requerimientos de la globalización. Colombia no ha actuado
consistentemente en las áreas estratégicas del desarrollo, erigiendo así el factor cambiario en un
determinante básico de la competitividad nacional, pasando las posibilidades exportadoras a
depender de la devaluación del peso en una medida muy significativa. Igualmente actúan,
como soportes de la competitividad nacional, la teoría de las ventajas comparativas naturales,
la sobreoferta de mano de obra barata para la producción de bienes tradicionales, y las meras
modificaciones normativas tendientes a garantizar o a profundizar las condiciones de
competencia y de seguridad de los inversionistas privados.
328

Dado que el país no ha podido construir una economía dinámica que garantice autonomía y
estabilidad frente a circunstancias externas o coyunturales, las dificultades que enfrentó el
sector externo, durante el período de análisis, estuvieron significativamente asociadas con el
fenómeno de apreciación de la moneda nacional frente al dólar, ya que la revaluación redujo el
precio de los productos extranjeros y encareció el de los fabricados localmente, haciendo más
barato importar que producir internamente, ocasionando detrimento a la actividad productiva
nacional por el incremento relativo de las importaciones.

La depreciación del dólar debería contrarrestarse principalmente con exportaciones


estructuralmente competitivas y rentables, y con una gran transformación de la base
productiva nacional, para atenuar la dependencia en relación con el nivel de la tasa de cambio,
sin debilitar la demanda interna. La producción primaria carece de la posibilidad real de
convertirse en el motor del desarrollo de la economía nacional, en un escenario globalizado.
Contraloría General de la República

En la dirección de aclimatar un contexto de verdadero crecimiento, es indispensable quebrar la


tendencia secular de la industria nacional, a producir bienes de escasa complejidad
tecnológica y de poco potencial de desarrollo, porque el resultado será el de participar en los
procesos de liberación comercial en condiciones desventajosas. Los sectores tradicionales no
están en capacidad de sustentar la transformación productiva que exige la economía nacional
para garantizar el disfrute efectivo de los beneficios del libre comercio.

El contexto originado por la necesaria vinculación nacional a la globalización económica,


debería aprovecharse para adelantar una transformación estructural y de fondo de la econo-
mía y de su aparato productivo, cambio orientado hacia el logro de dinámicas de crecimiento
industrial sostenido, por el impacto benéfico que pueden generar sobre la competitividad
nacional y sobre las finanzas públicas del país. Atender exclusivamente los aspectos comer-
ciales de la globalización, es decir los de acceso a nuevos mercados, puede, en el mejor de
los casos, promover un crecimiento de las exportaciones tradicionales, pero sin que esto se
refleje en una dinamización integral de la economía y de su sector industrial, tal como viene
sucediendo en Colombia.

Es indispensable abrirle a la economía nacional la posibilidad de acceder a una producción


exportable diversificada, cualificada (proveniente cada vez en mayor medida del sector
industrial, en sus áreas avanzadas), y cuya ventaja competitiva radique en la mejora efectiva
de los procesos productivos internos en sectores modernos, ya que la dinámica del comercio
mundial continuará definiéndose por la generación de manufacturas complejas y servicios.
En este sentido es destacable la inclusión de la producción de software en el reciente programa
de transformación productiva formulado por el Gobierno.

Para lograr un verdadero desarrollo nacional, es indispensable acometer profundas trans- 329
formaciones productivas, creando o consolidando sectores industriales que favorezcan un
mayor enlace de actividades al interior de la economía. El hecho de que una porción sustantiva
del consumo intermedio para la actividad exportadora pueda generarse internamente,
mediante la promoción de encadenamientos productivos, comporta demandas domésticas
adicionales de bienes, servicios y mano de obra, permitiendo que las políticas de liberación
comercial auspicien el fortalecimiento general de la economía y de la industria y no sólo del
componente asociado a las actividades de comercio exterior.

La articulación de las metas exportadoras con el proceso productivo interno, promueve


eslabonamientos que conducen a que el consumo intermedio de la economía provenga
principalmente del mercado interno, y a que la aportación de valor agregado no se limite a
labores propias del ensamblaje o de la industria maquiladora. Así, la inserción en el
comercio libre genera un fortalecimiento de las industrias y de las dinámicas productivas
nacionales, y no su debilitamiento.
Comercio exterior

Es muy importante que la estructura industrial colombiana se desarrolle no sólo en extensión


sino, principalmente, en profundidad y complejidad, hasta la consolidación de industrias in-
ternas de bienes de talla mundial, induciendo, con ello, una concomitante diversificación y
cualificación del portafolio exportador. Las pautas industriales de largo plazo deben fundarse
en la formación de empresas de alto valor en los sectores de servicios y tecnología y en la
promoción de establecimientos industriales estratégicos. Una vez logrados tales propósitos,
estaríamos en condiciones de competir en contextos de mayor igualdad, sin que la profundi-
zación de la competencia, ni la liberación masiva del comercio, erosionen el sistema produc-
tivo y el trabajo nacionales. También se lograría que el conjunto de la economía desarrolle
dinamismos no inferiores a los del sector exportador. Este avance constituye un sólido punto
de partida para nuestra incorporación competitiva en el mundo desarrollado.

La vía adecuada para el desenvolvimiento industrial es la de los desarrollos científicos y


tecnológicos que habiliten nuevos productos para atender nuevos mercados. De ninguna
manera se podría afirmar que unos países tienen ventaja comparativa para el avance de la
ciencia y otros no. El avance científico no depende de la dotación de los factores productivos,
sino del compromiso de los gobernantes para promoverlo apoyando decididamente la
investigación tecnológica y la reconversión industrial. La interrelación más significativa se da
entre el progreso y la iniciativa para el aprovechamiento de los avances de ciencia y
tecnología. Sobre esta base se puede construir una política de industrialización que posibilite
ascender en la escala tecnológica, para superar los aspectos limitantes y restrictivos de los
enfoques de mercado, basados en la teoría de las ventajas comparativas.

Simultáneamente a la extensión y profundización de las políticas industriales y de desarrollo,


el mercado interno (producción, comercialización y consumo de bienes y servicios dentro del
330 país) debe ser ensanchado y perfeccionado, buscando utilizar plenamente sus abundantes
recursos naturales y humanos, incluyendo toda la mano de obra desempleada y subempleada,
y la capacidad industrial ociosa.

Colombia debería contar con una política industrial moderna y activa de desarrollo estratégico
del sector productivo, encauzada hacia el logro de una verdadera transformación industrial,
en cuanto a la diversificación y mejoramiento de la canasta exportadora. En este marco, la
oferta de bienes y servicios, para ser competitiva en mercados internacionales, debe conglo-
merarse de manera efectiva. La competitividad no es asunto de unidades productivas aisladas.
En los mercados globales no es posible competir a partir de esquemas de dispersión produc-
tiva. En esta dirección, es imprescindible promover el desarrollo efectivo y generalizado de
conglomerados industriales que faciliten el encadenamiento de las diversas actividades del
mercado interno, para generar valor añadido, empleo y economías de escala, como fuentes de
la verdadera competitividad. Dentro de este cometido, los sectores industriales o encadena-
mientos productivos de mayor contenido de conocimiento y desarrollo tecnológico deben ser
Contraloría General de la República

los elementos destacados de una política selectiva de desarrollo productivo y de conformación de


clústeres industriales26. Los sectores priorizados no cumplen con tal condición.

En similar dirección, los programas de asociatividad de las pequeñas y medianas empresas


cumplen un rol muy destacado en el mejoramiento de la competitividad nacional. Sin embargo,
no hay implementación efectiva de programas asociativos interpyme ni de su integración a
conglomerados productivos o a programas de compras oficiales

Dentro de los programas de transformación productiva el componente regional también ad-


quiere una importancia significativa, ya que la fuente estratégica de competitividad radica
en los sistemas territoriales de promoción de la inversión productiva. Las unidades de pro-
ducción deben estar articuladas regionalmente para plantear la oferta en términos de costos
óptimos, por la concomitante generación de economías de escala. En este marco de auténtico
desarrollo regional es que deben plantearse las estrategias industriales. Gradualmente, la
economía de las localidades puede tomar la forma de consorcios, distritos, alianzas, encade-
namientos y articulaciones de la actividad productiva. La conjunción de empresa y región es
semillero de inserción simétrica en la globalización de las economías. Aquí las comisiones
regionales de competitividad tendrían un campo abonado para el desarrollo de su actividad.

Como una externalidad muy importante cabe mencionar que, al cualificarse el empleo te-
rritorial de los recursos, la región fortalece su capacidad de crear capital social básico, en
la forma de infraestructura de servicios y obras, y de apoyar la conformación de una base
económica local. Ésta, en sentido amplio, estará conformada por el conjunto de actividades
productivas que buscan satisfacer y desarrollar el mercado interno, pero que, básicamente,
están destinadas a la provisión de otros mercados, sean regionales, nacionales o internacio-
nales. De esta manera, las economías subnacionales originan ingresos netos nuevos, los que
331
les permitirán invertir en la generación de empleo y en la reducción de las demandas por
transferencias sobre la tributación nacional, contribuyendo a la sanidad fiscal del país.

En síntesis: para la implementación exitosa de una política y unas metas industriales que
cumplan tal cometido, y buscando que el consumo intermedio para la actividad exporta-
dora pueda ser generado dentro de la economía nacional, se requiere: a) Promover deci-
didamente la conformación y afianzamiento de las cadenas productivas y clústeres indus-
triales nacionales; b) Impulsar una política de integración y asociatividad de las pequeñas
y medianas empresas, ya que su actual tamaño impide la aplicación exitosa de una política
de incrementos efectivos en la productividad; y c) Fomentar acciones de articulación re-

26 .. Clúster industrial es una agrupación o alianza de empresas manufactureras, que tiene por objeto optimizar
la organización y encadenamiento de los diversos procesos de una rama de actividad económica, para generar la
producción en las mejores condiciones de eficiencia, eficacia y economía posibles.
Comercio exterior

gional de las unidades de producción y de mejora sistemática de los procesos productivos,


como fuente de costos y competitividad óptimos.

Para que estos propósitos estratégicos alcancen cabal cumplimiento, dentro de la planeación
del desarrollo nacional, sin desconocer el rol determinante del sector privado en el
cumplimiento de los propósitos sectoriales fundamentales, la política pública industrial no se
puede reducir a la formulación de postulados generales de carácter indicativo, o al apoyo y
acompañamiento de los empresarios, como único pilar de la estrategia productiva, sin
procurar la participación directa y protagónica del Estado en las ejecutorias tendientes a
modernizar el aparato productivo nacional. Las políticas de conglomeración y asociatividad
empresarial no dejarán de ser enunciado de buenos propósitos, si el Estado no asume
responsabilidad y compromisos directos en su concreción.

Es muy importante que el Estado acepte una participación activa en la dinamización de la eco-
nomía y de su componente productivo, avance condicionado a acciones directas para orientar
el gasto público, elevar el ahorro y la inversión, crear empleo en la fuente directa, mejorar la
distribución del ingreso, ampliando la demanda efectiva y los mercados internos. Igualmente,
el logro de altas tasas de crecimiento generadas por una economía moderna y competitiva está
condicionado a la presencia activa del Estado para estimular la tecnología, inducir la promo-
ción industrial y garantizar una plena utilización de la capacidad instalada.

Una reorientación de la política industrial en el sentido señalado, puede jugar un papel


determinante en la superación de las distorsiones estructurales presentes en el comercio
internacional, induciendo el surgimiento de escenarios de competencia más equitativos, y
logrando que la acción del libre comercio no comporte la “reprimarización” y el crecimiento
de la vulnerabilidad de la economía nacional, como ha ocurrido hasta el momento.
332

Las acciones en el sentido señalado deben acompañarse de medidas complementarias, tales


como: estímulo al uso de materias primas nacionales, sean primarias o manufacturadas;
vigoroso respaldo a los pequeños y medianos empresarios en los sistemas de contratación estatal;
desarrollo de programas específicos de fomento industrial; democratización del crédito y
desconcentración de la propiedad industrial.

Turismo

Hacia una política para la competitividad y el desarrollo regional

Con fundamento en una concepción económica enfocada hacia el crecimiento sostenido de


la producción nacional, como una de las fuentes de equilibrio de las finanzas públicas, se
Contraloría General de la República

exploran las potencialidades del turismo para dinamizar las economías subnacionales. Se
desarrolla la tesis de que Colombia debe promover el turismo interno, generador de valor
agregado nacional y de expansión de los mercados domésticos, lo cual favorecerá, además,
una relación armónica entre la Nación y los entes subnacionales, a partir de la cual el sector
público, en sus diversos niveles territoriales, jugará un papel sustantivo en la creación de
condiciones óptimas para el desempeño productivo.

Una visión del desarrollo regional

Un marco que supera la concepción tradicional de la planeación en los niveles subnacionales, es


aquel que considera dicho ámbito como un sistema capaz de construir, con autonomía, su
identidad económica. Le reconoce una doble dimensión de relaciones internas y externas, las
que al articularse las metas nacionales, se constituyen en plataforma para el desarrollo del
país en su conjunto.

Dentro del enfoque descrito, el desarrollo regional consiste en la capacidad de los entes
subnacionales para estructurar y consolidar su base económica, entendida ésta como el conjunto
de actividades productivas que generan crecimiento de la producción, del empleo y del
ingreso subnacionales. Así, el desarrollo en los entes territoriales, articulado a los objetivos de
la Nación en su conjunto, origina avances colaterales como:

a) incremento en el grado de eficiencia económica regional, por la incorporación armónica al


progreso de todos los recursos humanos, económicos y naturales disponibles, y por la
utilización estratégica del espacio socioeconómico;

b) implementación de políticas productivo-industriales desde las regiones;


333
c) producción autosostenida en los niveles subnacionales;

d) relaciones intrarregionales basadas en la cooperación;

e) equilibrada distribución regional del ingreso y de los beneficios del desarrollo;

f) empleo habitual de la iniciativa local y participación de la comunidad en los proyectos


productivos;

g) sostenibilidad ambiental.

La interacción y cooperación permanentes entre los entes subnacionales y la Nación, en el


marco de las políticas comerciales, puede conllevar una expansión de los mercados internos
(nuevos productos, más consumidores), por el mejor uso de la capacidad de producción, y por
Comercio exterior

el mejoramiento sustancial de la situación de empleo de los factores productivos. De igual


manera, favorece un replanteamiento de la división intrarregional e internacional del trabajo, en
cuanto que, al cualificarse la producción en su estructura, genera mayor diversificación y
complejidad de las mercancías, y de las acciones requeridas para su obtención.

El turismo en el Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010

El Gobierno parte de considerar que Colombia posee una gran diversidad turística y cuenta
con ventajas comparativas que le permiten ofrecer gran variedad de productos. También
tiene en cuenta que, sin embargo, el turismo es uno de los sectores que muestra altos grados de
informalidad en su desempeño, así como estándares de calidad que lo hacen poco competitivo
internacionalmente. Adolece, además, de una gran dispersión en la oferta de servicios, lo que
impide alcanzar niveles de productividad satisfactorios.

La planeación sectorial debe suplir estas falencias para desarrollar productos competitivos en
relación con lo ofrecido por los mercados internacionales. En el marco de la ejecución del
Plan Nacional de Desarrollo se busca que la industria turística se transforme en motor de
desarrollo de las regiones y en fuente de empleo y divisas.

Cuadro 31
Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010
Metas Cuatrienio
Desarrollo empresarial, innovacion y desarrollo tecnológico Línea de base Meta cuatrienio
Tasa de ocupación hotelera (Total hoteles) 49% 55%
Ingresos de divisas por turismo (US $ millones) 4.388 4.879
Visitantes extranjeros (Millones) 3.2 5.2
334 Fuente: PND

Las políticas de turismo se encuentran en los lineamientos del plan sectorial, con el fin de
lograr que el turismo sea motor de desarrollo regional. Para alcanzar este propósito se im-
plementarán siete estrategias que mencionamos a continuación; igualmente, se ejecutarán
proyectos a nivel nacional y regional, y se efectuará el programa de control de la erosión
de playas.

En esta dirección, mediante el plan sectorial 2008 - 2010, el cual hace parte del Plan Nacional de
Desarrollo, se desarrollarán siete estrategias:

1) Mejoramiento y consolidación de la competitividad de los destinos y de los productos


turísticos [“sol y playa”, “historia y cultura”, “etnoturismo”, “agroturismo”, “ecoturismo”,
“deportes y aventura”, “ferias y fiestas” y “ciudades capitales (congresos y convenciones)”];
Contraloría General de la República

2) Mejoramiento de la infraestructura turística, incluyendo una mejor conexión de los


destinos;

3) Fortalecimiento del mercadeo, la promoción y la comercialización;

4) Creación de un sistema de información turística;

5) Implementación de estímulos a la demanda y a la oferta;

6) Apropiación de recursos para apoyar las iniciativas productivas de las comunidades;

7) Educación para cimentar la cultura turística.

En referencia a las metas de turismo, estipuladas en el Plan Nacional de Desarrollo, es


importante mencionar la tasa de ocupación hotelera en el país. Es de anotar que la oferta es
pequeña, si se tiene en cuenta que la hotelería nacional ha alcanzado un promedio de
ocupación de 56,1% en 2006. Estas cifras son insuficientes, y por ello se creó el estimulo de
la Ley de Turismo que otorga exenciones hasta por 30 años a quienes inviertan en construcción
o renovación de hoteles.

Gráfico 1
Colombia Turismo
Ocupación Hotelera

335

Fuente: COTELCO.
Comercio exterior

En el gráfico de ocupación hotelera se observa una tendencia creciente del 15,3% en el


periodo 2000-2006, al pasar de 40,8% a 56,1%. Según estadísticas de la Asociación Hotelera
Colombiana, las ciudades de Bogotá y Cartagena en el período enero 2005-octubre 2006,
registraron los porcentajes más altos de ocupación con él 71% y 68%, respectivamente. En
cuanto a los departamentos, Norte de Santander y Antioquia, muestran las ocupaciones más
altas con el 57,3% y 56,2%.

El turismo en la Agenda Interna de Competitividad

Se considera que las ventajas comparativas con que cuenta el país, a pesar de su diversidad,
no son suficientes para competir con éxito en los mercados internacionales. A partir de las
fortalezas naturales de que se dispone, para lograr un adecuado desarrollo del sector se requie-
re construir ventajas competitivas. Esto comporta definir estrategias de desarrollo mediante la
potenciación de sus atributos naturales y el desarrollo de las cualidades competitivas.

Se pretende que en 2015 el sector sea competitivo a nivel internacional, para lo cual se
requiere trabajar en aspectos fundamentales como la creación y adecuación de la oferta
turística, la promoción de esa oferta y el fortalecimiento de la imagen del país como destino
turístico atractivo. Para el logro de dicha meta se plantean, como estrategias centrales, la
atracción de turistas extranjeros de alto nivel, el posicionamiento de Colombia como país
multidestino, y la especialización de los destinos turísticos, para potenciar la oferta. El Gobierno
orientó a todos los departamentos para que incluyeran el turismo en sus “apuestas” productivas,
dentro de la agenda nacional de competitividad. Las propuestas deberían cubrir temas referentes a
administración pública, desarrollo empresarial, formación de capital humano, infraestructura,
inversión y financiamiento.
336

En el marco de largo plazo, y dentro del direccionamiento estratégico del sector, consagrado en el
plan de desarrollo sectorial, en 2020 Colombia alcanzará estos resultados:

a) Habrá posicionado la actividad turística como una de las de mayor importancia para el
desarrollo económico del país;

b) La competitividad de sus productos y destinos se habrá fortalecido en un marco que permitirá


una relación armónica Nación-región. La ejecución de la política se estará coordinando
eficazmente entre los niveles nacional y regional;

d) Las regiones se habrán especializado en ofertas diferenciadas, y adquirido alta competiti-


vidad en ecoturismo, turismo cultural y turismo de salud. En cuanto al ecoturismo, la cadena
productiva se habrá fortalecido de tal manera que la producción de alimentos limpios, la
Contraloría General de la República

prestación de servicios de transporte, la conectividad de los destinos, y la dotación de servicios


básicos, aseguren la óptima calidad y la sostenibilidad de los destinos dedicados a este
producto.

e) Las comunidades se habrán vinculado a la actividad turística;

f) Se habrá concentrado en atraer turistas de altos ingresos, para lo cual habrá fortalecido su
capacidad de investigación de mercados y de promoción;

h) Existirá un trabajo mancomunado entre los sectores público y privado y los diferentes
prestadores de servicios, todos los cuales se identificarán como una cadena de valor amplia,
como fuente de competitividad.

Los convenios de competitividad turística y la coordinación interinstitucional

El Gobierno considera indispensable afianzar el proceso competitivo regional. El instrumento


dispuesto para llevar a cabo los objetivos mencionados y relativos a la mejora de la
competitividad es la suscripción de “convenios de competitividad turística”, ejercicio adelantado
con todos los actores representativos de las regiones. Entre 2005 y 2006 se firmaron 29, con
vigencia hasta 2008. De acuerdo con la directriz gubernamental, para garantizar el
cumplimiento de las metas y los propósitos de mediano y largo plazo, es necesario reformular
los contenidos de los convenios ya suscritos entre el Gobierno nacional y las regiones. Éstos
deben alinearse con las nuevas políticas y con la Agenda Interna de Competitividad, para
obtener una mayor eficiencia del mecanismo.

Para ajustarlas a las nuevas realidades, las autoridades sectoriales también revisarán las demás 337
figuras creadas para el fortalecimiento regional del turismo, tales como las zonas de desarrollo
turístico prioritario, las zonas francas turísticas y los círculos metropolitanos. Para lograr mayor
eficiencia en la implantación de los programas regionales, se trabajará con las alcaldías, bus-
cando que existan claras directrices territoriales desde los planes de ordenamiento territorial.

Para asegurar la eficiencia y eficacia de las actividades previstas, es esencial que los diferentes
esfuerzos interinstitucionales se articulen en pos de la consecución de los objetivos comunes. En
esta dirección el Gobierno considera que la conformación de un Consejo Superior de Turismo
permitirá la toma de decisiones coherentes y la articulación de las acciones de todos los actores
que intervienen en la gestión sectorial.
Comercio exterior

La importancia del turismo doméstico


en la generación de competitividad y desarrollo

Hasta la fijación de la actual política para el turismo, su formación e implementación se


inscribían en un marco netamente centralista. La planificación para el sector, los estudios de
inversión, así como la preparación y coordinación de los proyectos turísticos, corría por
cuenta del Departamento Nacional de Planeación. La principal debilidad de este esquema
radicó en la falta de coordinación entre el Estado, los entes territoriales y los prestadores
privados de los servicios turísticos.

Esta limitación también dificultó la identificación adecuada de los determinantes de la


competitividad sectorial, ya que la planificación del turismo se basaba en la consideración de
que la gran ventaja competitiva del país (para el desarrollo turístico) radicaba principalmente
sobre los escenarios naturales. La visión actual del sector ha buscado superar la visión
centralista para la planificación y la ejecución de los programas turísticos. Igualmente, los
cambios en el enfoque de la política se fundaron en la concepción de que los espacios
naturales no representan grandes ventajas competitivas para el desarrollo turístico, siendo
indispensable, por lo tanto, construir dichas ventajas.

La Ley 300 de 1996 (estatuto general del turismo), señala la descentralización regional en
turismo como uno de los pilares básicos de desarrollo del sector. Queda definida, básicamente,
como un proceso de asistencia técnica de la Nación hacia las regiones, mediante el cual se
transmiten conocimientos acumulados y metodologías, en materia de planeación,
investigación de mercados y diseño de productos turísticos.

El siguiente análisis de la política y las metas turísticas actuales, parte de considerar que la
338 fortaleza económica y la condición competitiva de una Nación están definidas, en un nivel
muy significativo, por el grado de desarrollo de su mercado interior y por la implementación
de una descentralización orientada hacia la conformación de base económica (productivo-
industrial) en las regiones. La óptima disposición interna de los factores de la producción y de
la capacidad instalada nacional y territorial, para generar empleo productivo, valor agregado
y riqueza social, definen el grado de desarrollo económico del país. La dinamización de la
demanda interna es fuente y determinante del desarrollo económico de las naciones y de las
regiones.

El actual Plan Nacional de Desarrollo (PND) enmarca la política turística en un contexto de


largo plazo, lo cual representa un avance conceptual y metodológico. En el pasado reciente
las grandes metas sectoriales se presentaron fuertemente asociadas a la implementación de
programas coyunturales de seguridad vial. Esta visión limitaba las posibilidades de trans-
formar al sector en motor perdurable de desarrollo nacional y territorial, ya que un énfasis
excesivo en la coyuntura restringe el diagnóstico la posibilidad de formular políticas secto-
Contraloría General de la República

riales proactivas, en términos de construcción de competitividad sostenible y de promoción


del desarrollo económico en las regiones.

Sin embargo, la planeación sectorial en el PND aparece orientada, en gran proporción, hacia el
fortalecimiento del turismo receptivo (llegada de viajeros internacionales de gran capacidad de
gasto).

Gráfico 2
Colombia Turismo
Entrada de viajeros extranjeros 2000-2006

Fuente: DAS.
339

En el gráfico de entrada de viajeros extranjeros correspondiente al periodo 2000-2006, se


observa un crecimiento del 89%, excepto lo reflejado en 2002 en donde se disminuyó en un 8%
respecto al año anterior. El año de mayor recuperación fue 2004 con un aumento del 27%, al
compararlo con el año 2003. En el periodo 2004-2006 se muestra un aumento del 69% en la
llegada de viajeros internacionales al pasar de 624.909 a 1.053.348.

Dicha modalidad de llegada se vierte, casi en su totalidad, hacia los grandes destinos y hacia
los centros urbanos (Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Santa Marta, Cartagena, San An-
drés), siendo los negocios y la participación en convenciones el motivo principal del viajero.
La llegada o arribo de turistas de negocios, en general, puede depender más del grado de la
actividad económica general, que de una promoción deliberada de los atractivos turísticos o
de la calidad-precio de los servicios. Ahora, el turismo de lujo hacia el interior atrae inversión
externa proveniente de las grandes cadenas hoteleras internacionales, la que tradicional-
Comercio exterior

mente no se dirige hacia la obtención de efectos favorables sobre el crecimiento del mercado
interno, por lo cual puede ocasionar impactos negativos en la balanza cambiaria del sector.

Se considera que al turismo interno, por sus ventajas para impulsar el desarrollo de los mer-
cados subnacionales, debe asignársele, dentro de la política general del sector, un rol más es-
tratégico, como paso intermedio para el logro de una inserción verdaderamente competitiva
del turismo colombiano en los ámbitos receptivos. En el contexto de una estrategia global de
promoción sectorial, sin descuidar los tópicos relativos al mercado internacional, sino como
parte de su proyección, es ineludible privilegiar un gran esfuerzo de inversión en turismo
doméstico, mediante políticas efectivas de estímulo y atención a la demanda interna.

Otro hecho a favor del turismo doméstico reside en la cuasi-cuarentena que se ha impuesto en
el exterior a los potenciales viajeros nacionales, lo que valoriza en mayor medida los
destinos internos. Una razón adicional para promover e invertir, consiste en que la reforma
tributaria de 2003 le otorgó al turismo importantes incentivos fiscales, orientados en
particular hacia la nueva hotelería y hacia las actividades ecoturísticas.

La promoción y aseguramiento de un turismo social masivo fomenta la demanda de bienes y


servicios turísticos al interior de la economía, irrigando recursos en las provincias o localida-
des, los que de otra manera se mantendrían en los centros urbanos, sin dinamizar el empleo
y los mercados subnacionales. Este tipo de turismo es una importante fuente de empleo terri-
torial, ya que se caracterizada por la prevalencia de la fuerza de trabajo en su composición, y
es, por tanto, fuente natural de reactivación económica. La construcción de la infraestructura
específica y del capital social básico para el desarrollo de la actividad (carreteras, comunica-
ciones, servicios públicos, saneamiento ambiental, salud, etc.), también funge como semillero
de puestos de trabajo, con la ventaja de que la actividad puede ser atendida directamente con
340
recursos financieros regionales.
Contraloría General de la República

Gráfico 3
Colombia Turismo
Empleo directo actividades sector turismo

Fuente: DANE. Encuesta anual de Servicios. Empresas con 20 o más personas ocupadas.

El empleo directo total generado en hoteles, agencias de viaje y restaurantes en el periodo 2000-
2005, presenta un incremento del 32%. Se observa el mayor número de empleos en el servicio
de restaurantes, donde se aumentó en el período en un 33%, al pasar de 29.048 a 38.623.

La oferta competitiva del producto turístico


341
Desde la esfera de los oferentes directos de los productos turísticos, para desarrollar una
óptima estrategia competitiva es necesario definir conglomerados zonales o de regiones
geográficas delimitadas, en los cuales se pueda concentrar el planteamiento de las estra-
tegias de oferta y de equipamiento, así como la coordinación y ejecución de las acciones
de capacitación, calidad y otras de similar naturaleza. Para la materialización de los logros
competitivos, las estructuras de coordinación territorial deben tener en cuenta los entornos
de producción económica, o mixtos de industrias y servicios. Sería ideal que se ocuparan
sistemáticamente de definir estrategias para conducir a las regiones hacia etapas superiores
de desarrollo, mediante la planificación integral del crecimiento económico, buscando el be-
neficio generalizado, mediante la diferenciación o diversificación de la actividad económica
en la esfera territorial.

En términos de conectividad de las áreas, el conglomerado puede quedar constituido por un


conjunto de lugares que, por localización e interacción, se potencien, generando efectos si-
Comercio exterior

nérgicos, al ser considerados dentro de su conjunto sistémico. Pueden actuar coordinadamente


en función de las estrategias de mejoramiento de la oferta de servicios (mercadeo, capacitación,
infraestructura de servicios y obras, etc.), para alcanzar ventajas competitivas. Es conveniente
seleccionar destinos que ofrezcan la mayor parte de factores requeridos para conformar cade-
nas productivas y de mercadeo completas, para uno o varios productos turísticos concretos,
propios de la región (termalismo, parques, ferias y fiestas, etnoturismo o ecoturismo, etc).

El conglomerado regional debe contar, además, con un entorno empresarial sólido, con
estrategias básicas de calidad, competitividad y mercadeo, concertadas entre prestadores de
los servicios, sector público, trabajadores y comunidad, en función de mercados y productos
definidos. A las administraciones regionales y estatales, además de actuar como integradoras en
el conjunto de las medidas políticas, planes y modelos de desarrollo, les corresponde promover
la planificación concertada del sector. Los agentes públicos y privados deben marchar al
unísono, tanto en la definición del modelo, en su puesta en marcha y en la obtención y
evaluación de los resultados, es decir, en la gestión integral.

La oferta conglomerada constituye los clúster turísticos. En la legislación colombiana (artículo 109
de la Ley 300/96) están consagrados como los círculos metropolitanos turísticos. Estos círculos no
han sido desarrollados, pero es conveniente que en dichos destinos metropolitanos, se dispongan
los factores productivos existentes en el sector y en las regiones, de manera complementaria, para
conformar cadenas productivas y de mercadeo completas. Estas son las acciones que fortalecen y
desarrollan los mercados regionales.

En este punto es útil tener en cuenta que las zonas francas de servicios turísticos se crearon
como un instrumento de promoción de la inversión privada, sobre todo extranjera. Tienen

342 carácter de extraterritorialidad, por lo cual la entrada de mercancías no se considera impor-


tación. Esta situación comporta un régimen impositivo especial. Se pueden introducir toda
clase de bienes, materias primas, insumos, productos semielaborados, máquinas y equipo
extranjero. También se pueden introducir, sin el pago de derechos de importación, vehículos
automotores cuya capacidad no sea inferior a ocho pasajeros.

Además, las empresas establecidas en las zonas francas pueden poseer y negociar, sin res-
tricción, toda clase de divisas. No están obligados a reintegrar al mercado cambiario las
divisas obtenidas por el valor de las ventas de bienes ni por la prestación de servicios. Los
inversionistas están exentos del impuesto de renta y complementarios, correspondientes a los
ingresos que obtengan por las ventas a los mercados externos (turismo receptivo). No están
sometidos a retención en la fuente y no causan impuesto de renta y remesas.

Cabe anotar que, una vez alcanzada la madurez competitiva suficiente para una plena in-
serción benéfica de Colombia en el turismo internacional, hay un paradigma que no debe
Contraloría General de la República

ser replicado, a riesgo de anular los avances consolidados a nivel interno, y es el de hacer
reposar los desarrollos sectoriales en “enclaves” donde sólo se consumen productos importados
(comida, agua, licores, ropa, etc.), donde el personal calificado también es traído del exterior, y
donde la playa es cedida o privatizada a bajo costo a inversionistas externos subsidiados. La
promoción del turismo receptivo no debe ocasionarle detrimento al doméstico ni al mercado
interno, nacional o regional, al promoverse competencias desventajosas para el inversionista
colombiano, ya que estos esfuerzos no se traducen en ampliación de la base de capitalización
nacional, ni en generación de valor agregado propio, ni en incrementos aprovechables de la
productividad. Las zonas francas turísticas deben cumplir a cabalidad su papel de promoción
de la inversión privada.

Consideraciones sobre la política turística

Para potenciar las posibilidades de la actual planeación del turismo (plan sectorial, agenda de
competitividad y Visión 2019) y en aplicación de los parámetros dinámicos del modelo de
desarrollo regional requerido por la Nación en su conjunto, la formulación y ejecución de la
política sectorial podría estar enfocada, en mayor medida, hacia el reconocimiento y
predominio de los logros de la descentralización así como de las actuales potencialidades
regionales para generar oferta y demanda.

Los logros más importantes de una conjugación de políticas fiscales, financieras y de fomento
industrial, en lo relativo a la concepción de unos criterios de política para el turismo regional en
Colombia, serían los siguientes:

1. Se ampliaría la dimensión de la descentralización, sin constreñirla exclusivamente al ám-


bito de la prestación de servicios, ya que se crearían condiciones para proyectarla sistemá- 343
ticamente hacia el área productivo-industrial. De esta manera se potenciarían los resultados del
proceso y se lograría que la descentralización no sólo sea un fin en sí misma, o producto de una
exigencia coyuntural o inmediatista, sino que, a partir de una concepción más integral, no
sólo de racionalidad fiscal y de reasignación de funciones, se convierta en una verdadera
estrategia coherente de desarrollo económico regional y nacional.

2. Se lograría que la reactivación de la demanda agregada no tenga su origen exclusivo en los


recursos fiscales, sino, también, en los que se originen en la actividad productiva privada que se
adelante en las municipalidades.

3. Una evolución positiva de la actividad económica municipal (industrial-comercial-produc-


tiva) mejoraría la dinámica de los impuestos, ya que éstos son muy sensibles al ritmo de tal
actividad. Se ampliaría la base impositiva de mayor incidencia en la vida municipal: ventas,
industria y comercio.
Comercio exterior

4. Se robustecerían los instrumentos de la planeación municipal, al lograr que su programa de


inversiones no sea un conjunto desarticulado de acciones aisladas. Esta planificación se
podría extender paulatinamente hacia agregados nacionales, procurando establecer una
política armónica del desarrollo socioeconómico local, que revierta la profundización de la
brecha entre las regiones.

5. Se conseguiría que el proyecto de descentralización conjugue las ventajas de democra-


tización y participación (Estado Comunitario), con un auténtico desarrollo económico de
las regiones, contribuyendo a desbloquear el atraso de las fuerzas productivas locales, para
garantizar un desarrollo municipal autosostenido. La descentralización puede promover la
modernización de la estructura económica regional y de sus formas de producción. Se estaría
adelantando una política de descentralización o desconcentración industrial, pero implemen-
tada desde la región y no desde los centros metropolitanos. El municipio puede ser conside-
rado como unidad básica del desarrollo, fortaleciendo las regiones, mediante el fomento de
su producción propia.

6. Se daría un paso sustantivo, en dirección al horizonte de reorientar el modelo centralista de


la economía colombiana, mediante enfoques sectoriales-regionales, con fundamento en los
cuales las actividades locales generen región, y a partir de las regiones, Nación. En este
sentido, debe desarrollarse un esfuerzo consciente, para que todas las regiones participen en
el desarrollo de la actividad productiva, con especializaciones no arcaicas, dentro de la
conveniente diversificación. Este esfuerzo por recuperar la dinámica del crecimiento y del
empleo, desde los ámbitos subnacionales, debe fundarse en altos coeficientes de ahorro e
inversión, tanto pública como privada.

Para lograr estos propósitos se deben crear condiciones propicias para la conformación, de-
344
sarrollo y asociatividad de las pequeñas y medianas empresas turísticas, y de las estructuras
empresariales solidarias, como las precooperativas y las cooperativas, con crédito y asistencia
preferenciales. Estas formas de organización empresarial, que son conocidas genéricamente,
como “empresas productivas de interés general”, pueden generar buenos resultados en mate-
ria de empleo, ingreso, riqueza y capital para los mercados internos.
Contraloría General de la República

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347
Propiedad intelectual y patentes

Realidades de la propiedad
intelectual y las patentes
Director DES: Rafael Puerta
Investigadores: Myriam Aponte Mesa
Magali Medina Carreño
Germán Lambuley García

El derecho de autor como derecho de propiedad intelectual reconoce derechos de carácter


moral1 y patrimonial2; adquirió en sus orígenes una forma material ya que se reconocía dentro
del territorio nacional y poco a poco se fue extendiendo. Sin embargo, tomando en cuenta la
universalidad de las obras del intelecto se traspasa el ámbito de lo físico, haciendo necesario
proteger el intercambio cultural de modo que se preservase tanto los derechos morales como
patrimoniales del autor. En 1886, se firmó el Convenio de Berna3 del 9 de septiembre para la
protección de obras literarias y artísticas constituyéndose en punto de partida como una
fuente internacional de protección del derecho de autor.

Partiendo de que la propiedad intelectual (PI) es una disciplina normativa que protege las
creaciones intelectuales provenientes de un esfuerzo, trabajo o destreza humanos, dignos
de reconocimiento jurídico, el derecho de autor4 y los derechos conexos 5, hacen parte de
la misma.

Con respecto a los derechos de autor la protección recae sobre todas las obras literarias y
348 artísticas que puedan reproducirse o divulgarse por cualquier forma o medio conocido o por
conocer, como las obras expresadas por escrito, las conferencias, alocuciones, sermones y
otras obras de la misma naturaleza, las composiciones musicales con letra o sin ella, las obras
dramáticas y dramático-musicales, entre otras.

1 .. Son derechos personalísimos, a través de los cuales se busca salvaguardar el vínculo que se genera entre el autor y su
obra, en tanto ésta constituye la expresión de su personalidad.

2 Son prerrogativas de naturaleza económico - patrimonial, con carácter exclusivo, que permiten a su titular
controlar los distintos actos de explotación de que la obra puede ser objeto.

3 .. Aprobado en Colombia mediante ley 33 de 1987, última modificación se firmó en París en 1971

4 .. Es la protección que le otorga el Estado al creador de las obras literarias o artísticas desde el momento de su
creación y por un tiempo determinado.

5 .. Con esta expresión se conocen en su conjunto, los derechos de los artistas, intérpretes o ejecutantes, productores de
fonogramas y organismos de radiodifusión, en relación con sus interpretaciones o ejecuciones, fonogramas y
emisiones de radiodifusión, respectivamente.
Contraloría General de la República

Entorno jurídico
A la par con el Convenio de Berna, surge la Convención Universal y el Convenio de Roma,
entre otros, con el fin de continuar protegiendo la creación intelectual. Además, existe un
organismo especializado de las Naciones Unidas (ONU), que apoya y agrupa a más de cien
países, y cuya misión conlleva a salvaguardar estos derechos de la propiedad intelectual
identificado como Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) con sede en
Ginebra, Suiza.

A nivel interno existen las normativas de derechos de autor que establecen un sistema com-
puesto por disposiciones amparadas desde la misma Constitución Nacional en los artículos 61
y 71, apoyada a su vez en disposiciones de carácter especificas sobre la materia como normas,
leyes, resoluciones y directivas presidenciales. Estas contienen regímenes legales especiales
que reconocen la protección a los derechos a la creación intelectual y a la vez fomentan la in-
novación por lo que estas leyes abarcan cuatro tipos de propiedades: patentes, marcas comer-
ciales, derecho de autor y conexos, como también la propiedad industrial. En lo que respecta, a
este estudio se enfoca el interés sobre los derechos de autor y conexos, los cuales se encaminan
con la expectativa de contribuir en el desarrollo económico, cultural y social del país.

Es necesario inferir que el derecho de autor “es la rama del derecho que regula los derechos
subjetivos del autor sobre las creaciones que presentan individualidad, resultantes de su
actividad intelectual, que habitualmente son enunciadas como obras literarias, musicales,
teatrales, artísticas, científicas y audiovisuales”6.

De ahí que se considere su desarrollo como el privilegio que reconoce el Estado a través de
leyes especiales en beneficio de los creadores de obras artísticas o literarias para el disfrute
de prerrogativas económicas derivados de la comercialización de sus obras, así como para 349
proteger el respeto por la originalidad e integridad, contenido, de sus obras favoreciendo el
desarrollo cultural, económico y social de los pueblos.

En procura de estimular la sistemática producción de creaciones intelectuales consideradas


valoradas por su utilidad a la sociedad en beneficio de las ciencias y artes, el Estado le con-
cede garantías legales a su autor o sus benefactores 7, para que sea el titular quien habilite o
restrinja sobre su creación, a fin de obtener con ello una retribución económica que le
permita asegurar una forma de vida digna.

6 .. LIPSZYC, Delia “Derechos de autor y derechos conexos, Buenos Aires, Zavalia, UNESCO CERLALC, 1993. Citada
por Juan Pablo Riveros Lara en “Derechos de Autor en Colombia, Bogotá, editorial Hojas e Ideas, pagina 29, 1995.

7 .. Art.61 Constitución Nacional. El Estado protegerá la propiedad intelectual por el tiempo y mediante las forma-
lidades que establezca la Ley.
Propiedad intelectual y patentes

La legislación colombiana protege la propiedad intelectual en sus diferentes modalidades,


dada la importancia como bien de valor económico. El objeto de estas normas es proteger las
obras artísticas, científicas y literarias que pueden ser reproducidas o divulgadas de cualquier
forma, así como amparar los derechos de los artistas, intérpretes, productores de fonogramas y
titulares de programas de computador (software). La protección de los trabajos artísticos y
literarios no depende de su registro y, por lo tanto, la omisión de éste no es obstáculo para
que goce de salvaguarda, ya que la titularidad de la obra se obtiene con la creación de la
misma, más no con su registro 8.

Los derechos de autor están protegidos mediante las leyes 23 de 19829 y 44 de 1993, normativa
a la cual se suma la Decisión 351 de 199310 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena que
contiene el régimen común sobre derecho de autor y derechos conexos.

Los derechos de autor en el contexto internacional


En el contexto internacional, frente a los avances del proceso de globalización con la
internacionalización de los diferentes subsectores de la economía, en especial, de las
telecomunicaciones, se hace más fácil la difusión, transmisión, copia y, en general, los
diferentes mecanismos para transferir los conocimientos, pero también se evidencia que, junto
con ello, el afán de beneficio conduce a desconocer el valor de dicha mercancía a sus autores
dentro y fuera de las fronteras nacionales.

La legislación y normatividad nacional e internacional, reconocen e incorporan la propiedad


intelectual, unido a los problemas del deterioro en los términos de intercambio, la compe-
tencia desleal, el contrabando, la piratería, junto con el subdesarrollo y la violación de los
350
derechos de autor.

Así mismo, han ampliado el mercado y con ello el nivel de competencia siendo posible en
mayor medida la violación de los derechos de autor y la competencia desleal, por lo que en
este aspecto el GATT (actual OMC ó WTO), define las reglas de reconocimiento y protección.

8 .. El registro de la obra se realiza ante la Dirección Nacional de Derechos de Autor, como medio de defensa frente
a las reproducciones no autorizadas, se constituye prueba del derecho. Igualmente el Decreto 460 de 1995 consa-
gra el tema y actualmente se emitió Resolución 00112 de abril de 2008, para el registro de obras, prestaciones y
contratos.

9 .. Ley 23 de 1982 Artículo 2. “Los derechos de autor recaen sobre las obras científicas, literarias y artísticas las
cuales comprenden todas las creaciones del espíritu en el campo científico, literario y artístico, cualquiera que sea
el modo o forma de expresión y cualquiera que sea su destinación…”

10 .. Derechos de autor. Acción normativa conjunta en asuntos relacionados con la propiedad intelectual.
Contraloría General de la República

De manera directa la vinculación entre comercio y propiedad intelectual se establece en la


Ronda del Uruguay (1986) con el fin de negociar la política de aranceles y la liberalización de
mercados a nivel mundial por parte de los países industrializados, con la firma de 117
países, en donde dos de los puntos más importantes de la negociación fueron: La apertura del
mercado monetario y la mayor protección de la propiedad intelectual.

En uno de los documentos de discusión se menciona que: “el esfuerzo intelectual incorporado a las
mercancías constituye parte de su propio valor, de la misma forma que si se tratara de un
insumo material...”11.

Si bien es cierto que la protección de los derechos de propiedad intelectual garantizan la


posibilidad del avance del conocimiento y la inversión en nuevas tecnologías, así como un
incentivo al progreso tecnológico y introducción al mercado de diversidad de productos con
contenido de valor agregado a menor precio, también lo es que dicha protección retrasa los
procesos de cambio técnico y de difusión del conocimiento con beneficio social y comercial
beneficiando, más que a la sociedad, a conglomerados comerciales internacionales específicos.
Por lo anterior, y en términos teóricos, la competencia y el comercio entre naciones, basados
en los supuestos de la movilidad de factores, entre ellos del conocimiento, se rompe generando
fallas en el mercado internacional que le impiden a los países menos desarrollados avanzar en
la incorporación de conocimiento productivo que les permita ampliar su base tecnológica12.

En el contexto global se hace imprescindible, por lo tanto, un acuerdo mundial de compe-


titividad AMC, incorporando así los conceptos de trato especial y diferenciado (tratamiento
nacional), la cláusula de Nación más favorecida y el de protección equilibrada (TN-CNMF-
PE)13, como reglas de reconocimiento y protección que permitan excluir o incorporar sectores
por razones estratégicas de desarrollo, de políticas o acuerdos que restrinjan su avance. Desde
el punto de vista de las dificultades sectoriales a escala internacional se presenta el hecho de 351
la falta de protección, pero de otra parte, el abuso que se haga de esta, lo cual se traduce en
competencia desleal por la sobreprotección impuesta.

11 .. (GATT, 1987c, p.11). Citado en: “El Acuerdo TRIPs y el Comercio Internacional: efectos sobre América Latina
y el Caribe” Correa, Carlos María. en www.lanic.utexas.edu.

12 .. Aquella que consiste en los procesos investigativos, técnicos y productivos de elevada productividad y uso
generalizado que fundamentan negocios exitosos a escala social y de beneficio para una colectividad no solo para la
empresa, y el cual implica más que las instituciones de investigación o la inversión en tecnología, una serie de técnicas
y procesos productivos que después de ser de uso exclusivo y protegido por derechos de propiedad se vuelven
masivos fortaleciendo el despegue del conocimiento aplicado comercialmente en escala ampliada permitiendo a la
industria y demás sectores de la economía encadenamientos dinámicos de procesos productivos basados en técnicas de
elevada productividad y eficiencia.

13 .. Trato nacional (TN) en el sentido de no discriminar entre nacionales y extranjeros; Cláusula de la Nación más
Favorecida (CNMF) en el hecho de que las concesiones o beneficios otorgados a un país miembro por otra nación deben
ser extendidos a los demás miembros, Protección Equilibrada (PE) refiere la utilización de instrumentos de protección de
manera reciproca y homogénea entre países.
Propiedad intelectual y patentes

De igual forma, se hacen necesarios los reconocimientos y protecciones de propiedad inte-


lectual adecuados favoreciendo beneficios empresariales progresivos en escala social. “De
hecho, la concesión de derechos exclusivos constituye una separación del régimen de libre
competencia, lo cual puede tener efectos adversos sobre el acceso a la tecnología, los niveles
de precios de los productos protegidos o el avance tecnológico, y constituirse en una barrera
al comercio. Una vasta jurisprudencia y diversas reglamentaciones existentes en los países
industrializados definen abusos de los derechos de propiedad intelectual que son penalizables
bajo las leyes antimonopolio o las propias leyes de propiedad intelectual.14”

Acuerdos internacionales de propiedad intelectual (PI)

El Acuerdo de Comercio de los Derechos de Propiedad Intelectual ADPIC (TRIPS) de la


OMC, firmado en Marrakech, Marruecos, el 15 de abril de 1994 (vigente a partir del 1º de
enero de 1995), es la base de los acuerdos de la Ronda de Uruguay en los aspectos de
propiedad intelectual, contiene la normatividad, principios, observancia y sanciones a nivel
internacional, enuncia, a su vez, un importante principio adicional basado en el hecho de que
la protección de la propiedad intelectual debe contribuir a la innovación técnica y a la
transferencia de tecnología.

El principal objetivo del Acuerdo con base en su preámbulo es: “reducir las distorsiones del
comercio internacional y los obstáculos al mismo, teniendo en cuenta la necesidad de fomentar
una protección eficaz y adecuada de los derechos de propiedad intelectual y de asegurarse de que
las medidas y procedimientos destinados a hacer respetar dichos derechos no se conviertan a su
vez en obstáculos al comercio legítimo”.

352 La Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) como organismo internacional


encargado de la administración de los acuerdos y de las normas relacionadas con la propiedad
intelectual comprende una estructura organizativa a nivel mundial encargada de resolver las
cuestiones atinentes a la propiedad intelectual incluidos los aspectos relacionados con la
solución de diferencias entre países sobre el tema en cuestión.

Los principales acuerdos llevados a cabo a nivel internacional relacionados con la propiedad
intelectual son los siguientes:

• Convenio de París para Protección de la Propiedad Industrial. (Patentes, dibujos, modelo


industrial, etc.) (1883).

14 .. Correa, Carlos María. “El Acuerdo TRIPs y el Comercio Internacional: efectos sobre América Latina y el Caribe”
en www.lanic.utexas.edu.
Contraloría General de la República

• Convenio de Berna para la Protección de las Obras Literarias y Artísticas. (1971)

• Unión Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales (UPOV) (1961)

• Tratado de la Ley de Marcas Comerciales (TLT por sus siglas en inglés). (1994).

• Protocolo de Madrid sobre reconocimiento internacional de marcas (1989).

• Convenio sobre la Distribución de Señales Portadoras de Programas Transmitidas por Sa-


télite (1974).

• Tratado de Budapest sobre el Reconocimiento Internacional del Depósito de Microorga-


nismos para los Fines del Procedimiento en Materia de Patentes (1977), y enmendado en
(1980).

• Tratado de la OMPI sobre Derecho de Autor (1996).

• Tratado de la OMPI sobre Interpretación o Ejecución y Fonogramas (1996).

• Tratado de Cooperación en Materia de Patentes (1970), y enmendado en (1979).

• Tratado sobre el Derecho de Patentes (2000).

• Arreglo de la Haya sobre el Depósito Internacional de Dibujos y Modelos Industriales


(1999).

Se aprecia, por lo tanto, una diversidad de acuerdos sobre PI que comprende aspectos rela-
cionados principalmente con propiedad industrial y en donde se hace más relevante el tema
de patentes. De esta forma se regula el comercio con alto contenido tecnológico o con valor 353
agregado, al mismo tiempo que los países adquieren compromisos a nivel mundial que se con-
cretan en su normatividad interna, como en el caso de Colombia, constituyéndose la garantía
de protección de PI en un incentivo a las multinacionales para invertir en dichas economías,
dado que este tipo de empresas dispone de ventaja en la realización de actividades de investi-
gación y desarrollo y la rentabilidad de estas actividades se realiza en el mercado mundial.

La propiedad intelectual y los acuerdos de integración

La Comunidad Andina de Naciones y la propiedad intelectual

La propiedad intelectual esta reconocida y protegida en el marco de la Comunidad Andina


de Naciones (CAN) llamada con anterioridad Pacto Andino, el cual había surgido en 1969.
La normatividad de PI proviene de los acuerdos pactados después de 1991 en la cumbre de
Propiedad intelectual y patentes

Cartagena, se concreta en las decisiones que se adoptaron sobre el tema en 1993 tales como
las Decisiones 344, 345 y 351 que serían, a partir de allí, la normativa legal con carácter de
supra-nacionalidad sobre PI de los países de la región.

La CAN se creó en marzo de 1996 como sustitución del Pacto Andino y entra en vigor el 1 de
agosto de 1997, el grupo de países posee una normativa moderna y completa en materia de
Propiedad Intelectual.

Forman parte de ella las siguientes normas comunitarias:

• Decisión 351: Régimen común sobre derechos de autor y derechos conexos.

• Decisión 291: Régimen Común de Tratamiento a los Capitales Extranjeros y sobre Marcas,
Patentes, Licencias y Regalías.

• Decisión 345: Régimen Común de Protección a los Derechos de los Obtentores de Varie-
dades Vegetales

• Decisión 391: Régimen Común sobre Acceso a los Recursos Genéticos.

• Decisión 523: Regional de Biodiversidad para los Países del Trópico Andino.

• Decisión 486: Régimen Común sobre Propiedad Industrial. (Sustituyó la Decisión 344).

• Decisión 486. Régimen Común sobre Propiedad Industrial:


354
Esta decisión entra en vigencia el 1º de diciembre de 2000; el nuevo régimen incorpora as-
pectos sustantivos del ADPIC como el trato nacional, el trato de la nación más favorecida, el
esquema de trazado de circuitos integrados - referidos al tratamiento de los “microchip”- y la
observancia de las medidas en la frontera que redundará en un mayor control de la piratería.

• Decisión 351: Régimen común sobre derechos de autor y derechos conexos:

El derecho de autor.- El autor, según la Decisión 351, es la persona cuyo nombre, seudónimo u
otro signo que la identifique, aparece indicado en la obra. Tiene el derecho de conservar la obra
inédita o divulgarla, reivindicar la paternidad de la obra en cualquier momento y oponerse a
toda deformación, mutilación o modificación que atente contra el decoro de la obra o la
reputación del autor (derecho moral). Tiene también derecho exclusivo de realizar, autorizar y
prohibir la reproducción, comercialización, traducción, arreglo u otra transformación de su
producción (derecho patrimonial).
Contraloría General de la República

La duración de la protección de los derechos reconocidos en esta Decisión no será inferior a la


vida del autor y cincuenta años después de su muerte. Cuando la titularidad de los derechos
corresponda a una persona jurídica, el plazo no será inferior a los 50 años contados a partir de
la realización de la divulgación o publicación de la obra.

Los derechos conexos.- Los derechos conexos, que son los derechos de las personas que
participan no en la creación de obras literarias y artísticas sino en la difusión de las mismas,
han sido también reconocidos y son objeto de protección por parte de la Decisión 351, por un
período no menor de cincuenta años.

• Decisión 345: Régimen Común de Protección a los Derechos de los Obtentores de Varie-
dades Vegetales:

En los países de la CAN, las personas que han creado u obtenido una nueva variedad vegetal,
mediante la aplicación de conocimientos científicos, se benefician del derecho exclusivo de
producción y comercialización de dicha planta por un espacio de quince a veinticinco años.
Ese derecho es reconocido y garantizado por las autoridades competentes de cada uno de
los países miembros de la CAN, que para el efecto otorgan el denominado Certificado de
Obtentor.

• Decisión 391: Régimen Común sobre Acceso a los Recursos Genéticos.

La aprobación de esta Decisión se efectúa en julio de 1996, fecha en la cual el recurso gené-
tico comienza a contar con normatividad, por lo que los beneficios económicos derivados del
uso del rico patrimonio genético de la Subregión Andina comienzan a ser compartidos por
los países de origen y por las comunidades tradicionales responsables de su mejoramiento. 355

El TLC y la propiedad intelectual

Los tratados de libre comercio (TLC) buscan eliminar las barreras para el comercio y la inversión y
garantizar el acceso mutuo de los productos y servicios a los mercados de las partes que los
acuerdan. Las condiciones negociadas y aceptadas establecen un entorno estable y previsible
para los agentes, lo cual, junto con la disminución de costos en los intercambios, debe redundar
en aumentos de la comercialización de productos, con el consiguiente crecimiento de las
economías y la generación de nuevos empleos.

Esta es la justificación teórica proveniente de los grandes polos de desarrollo, en la búsque-


da de nuevos mercados para los productos que las multinacionales requieren colocar sin
limitaciones restrictivas de ninguna naturaleza. No obstante este fundamento, las naciones
desarrolladas conservan medidas proteccionistas como estrategia para proteger su propia
Propiedad intelectual y patentes

producción nacional, sin que tales medidas sean objeto de negociación en los tratados
comerciales con países de menor desarrollo a quienes, en cambio, se les exige amplia apertura
y liberalización de sus mercados, con el desmonte total y gradual de medidas similares que
hayan implementado. Esta inequitativa e incongruente posición incrementa la ventaja
industrial, técnica y tecnológica de las naciones más avanzadas. Por lo tanto, en la práctica,
muchos TLC negociados entre naciones con desarrollos asimétricos, profundizan las
desventajas comerciales de los países más pobres, aumentan las relaciones desiguales e
insolidarias, favorecen el desarrollo de las industrias más fuertes, profundizan la
dependencia comercial y desde el mediano plazo pueden ahondar los problemas económicos
y sociales de las naciones más desfavorecidas15.

Para Colombia y para la estructura actual de sus operaciones de comercio exterior, el TLC con
Estados Unidos reviste la mayor trascendencia en tanto el país del norte representa la mayor
economía del mundo y es destinatario de la mayor parte de nuestras exportaciones, razón
por la que se dedica este capítulo específico a evaluar 16 los derechos de propiedad intelectual en
este TLC17 negociado18.

Para tener elementos orientadores en las funciones del equipo negociador con EE.UU., el
gobierno determinó una matriz de aspiraciones del país19, así como de los intereses de Colombia en
relación con derechos de propiedad intelectual. En tal sentido, los TLC buscan “niveles
razonables de protección sin comprometer la salud de la población ni la posibilidad de contar con
medicamentos y otros productos a precios accesibles para el público”20.

15 .. “El comercio ayuda a combatir la pobreza, pero millones de seres humanos se han perjudicado porque sus
356 beneficios no se distribuyen de manera equitativa entre los países ni al interior de estos”, señala el editorial de la
edición No. 5 de Un País Mejor (UPM), divulgada en diciembre de 2005.

16 .. Las consideraciones sobre la bondad o inconveniencia de lo acordado en el TLC, en materia de DPI, se basarán en
los estudios oficiales, de centros de investigación y ONG que participaron activamente en el período de nego-
ciación y en la evaluación final de lo acordado.

17 .. En adelante, la expresión TLC se referirá exclusivamente al acuerdo comercial definido con EE.UU.

18 .. La importancia aumentó por el vencimiento, y no prórroga, del ATPDEA (“Ley de Promoción Comercial An-
dina y de Erradicación de Drogas”), preferencia unilateral que permitió el acceso libre de aranceles a más de 6.000
partidas de productos colombianos al mercado norteamericano. La urgencia de nuevos acuerdos comerciales, por
su parte, se renovó con la crisis política y comercial con Venezuela, segundo socio colombiano.

19 .. Ver documento “La negociación del TLC de Colombia con los EE.UU”, publicado por el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo en: http://www.tlc.gov.co/econtent/Documentos/tlcsept2005/participacion/cartilla2.pdf, y los
documentos de la matriz en: http://www.tlc.gov.co/eContent/categorydetail.asp?idcategory=693&idcompany=37&
name=Asuntos%20de%20interés%20en%20las%20negociaciones%20del%20TLC.

20 .. Luis Ángel Madrid B en “Negociaciones de propiedad intelectual en el TLC con EEUU: proceso, resultados y
algunos mitos”, publicado por la Universidad Sergio Arboleda en su página de Internet en mayo de 2006.
Contraloría General de la República

Las negociaciones en DPI comprendieron tres ámbitos centrales: (i) derechos de autor (ii)
acceso a los recursos genéticos y (iii) propiedad industrial. Al final, el TLC con EEUU consagró
el capítulo XVI a los acuerdos en materia de derechos de propiedad intelectual.

Adicional a este contenido acordado prácticamente en las condiciones de lo negociado por


Perú, Colombia pudo incorporar cuatro cartas adjuntas y dos de entendimiento respecto de
asuntos no resueltos en la negociación andina, como se relacionan en el texto final del tra-
tado: sobre ciertos productos regulados; sobre patentes y ciertos productos regulados; sobre
ISP; sobre retransmisiones; entendimiento sobre salud pública; entendimiento sobre biodi-
versidad y conocimientos tradicionales; compensación por retrasos irrazonables en la oficina
de patentes; compensación por reducción irrazonable en el plazo efectivo de la patente en el
trámite sanitario; protección de datos de prueba; asuntos nuevos en protección de datos de
prueba; vinculación del registro sanitario con la protección de patentes y la Cláusula Bolar.

De acuerdo con lo expresado por el gobierno nacional21, en el TLC Colombia “logró por primera
vez que en un TLC Estados Unidos reconozca la importancia de la biodiversidad y los conoci-
mientos tradicionales asociados a ella, la soberanía del Estado sobre estos recursos, la necesidad
de contar con el consentimiento previo del Estado para tener acceso al material genético rela-
cionado con la biodiversidad y de distribuir equitativamente con las comunidades los benefi-
cios obtenidos por el uso de los recursos genéticos y de los conocimientos tradicionales”.

Luis Ángel Madrid, experto que actuó como coordinador temático de propiedad intelectual en el
ALCA y en una primera fase del TLC con EEUU, considera que algunas normas de propiedad
industrial finalmente negociadas “que exceden los parámetros de protección dados en la CAN,
muy posiblemente violenten el régimen comunitario”22.

En lo pertinente a derechos de autor, el Gobierno considera que “Colombia mantuvo en lo 357


esencial su legislación y la actualizó con respecto a su aplicación en relación con las nue-
vas tecnologías como el Internet, dejando un adecuado balance entre la protección de los
autores en el entorno digital y el acceso a la cultura, educación e información”. Finalmente,
se destaca haber conservado la discrecionalidad para usar instrumentos como licencias obli-
gatorias o importaciones paralelas. Frente a propiedad industrial, no se concedieron patentes
de segundos usos, ni de métodos terapéuticos, así como tampoco se otorgarán patentes sobre
invenciones animales o de plantas. A cambio el país asumió compromisos de mayor eficien-
cia y transparencia en las oficinas de patentes y de registro sanitario”23.

21 .. http://www.mincomercio.gov.co/eContent/newsdetail.asp?id=5571&idcompany=1

22 .. Ver nota de pie de página No. 10

23 .. Ídem.
Propiedad intelectual y patentes

El comercio a nivel mundial reconoce el valor de la propiedad intelectual como un valor que se
ha incorporado a las mercancías y servicios que se comercian en el marco de la OMC y por
consiguiente ha establecido acuerdos internacionales, como el ADPIC, para la protección y
reconocimiento de los derechos de autor y conexos al igual que de propiedad industrial,
tratados a los cuales Colombia se ha adherido, actualizando su normatividad interna y
adecuándola a la establecida a nivel mundial en este sentido.

El reconocimiento mundial en los acuerdos sobre derechos de propiedad intelectual, obedece en


primer lugar a los procesos de internacionalización y globalización, al igual que a la necesidad
de garantizar beneficios sobre los avances del conocimiento a individuos, empresas
transnacionales, comunidades y países que invierten y han dedicado esfuerzos en dicho tipo de
desarrollos, aspectos en los que Colombia se inscribe, los reconoce y ha establecido la
normatividad e institucionalidad necesaria para dicho propósito.

La Comunidad Andina de Naciones, de la cual Colombia forma parte, se anticipo al ADPIC


en el reconocimiento de los derechos de propiedad intelectual por medio de las decisiones
andinas relacionadas con el tema tales como la 486 (Propiedad Industrial) y la 351 (Derechos
de Autor y Conexos), con lo cual se establece en el marco de este grupo una garantía y un
antecedente a nivel mundial en el reconocimiento de derechos de propiedad intelectual.

En el marco de las negociaciones de los TLC que Colombia adelanta se trata el tema de la
propiedad intelectual donde tiene una posición y ha avanzado en el reconocimiento por sus
contrapartes de aspectos importantes, tales como las obtenciones vegetales, la diversidad y
los conocimientos tradicionales.

No obstante que Colombia ha diseñado los mecanismos para el reconocimiento y adecua-


358 ción de la legislación y normatividad internacional de propiedad intelectual, es claro que
este es un campo de dominio de los países desarrollados y las empresas transnacionales con
poder de negociación y sobre el cual los países de menor desarrollo no tienen influencia o no
pueden unirse para rechazar o no aplicar aspectos de los acuerdos que pongan en riesgo su
crecimiento sectorial y el desarrollo científico y tecnológico.

Dirección nacional de derechos de autor


Esta Dirección es el órgano institucional que se encarga del diseño, dirección, administración y
ejecución de las políticas gubernamentales en materia de derecho de autor y derechos
conexos, así como los derechos morales y patrimoniales.

Desde 1886, a través de la Ley 32 el Gobierno central ha mostrado un avance significativo en


el control de los derechos de autor creando la Oficina de Registro, pero, en aras de no estan-
Contraloría General de la República

carse, esta oficina fue modificada creando la Dirección Nacional de Derecho de Autor (DNDA)
como dependencia del Ministerio de Gobierno en 1982. Mediante el decreto 2041 de 1991, se
crea la Dirección Nacional del Derecho de Autor como Unidad Administrativa Especial, se
establece su estructura orgánica y se determinan sus funciones.

Presupuesto de la Dirección Nacional de Derechos de Autor

Esta oficina, ha presentado un comportamiento ascendente en los gastos, excepto en 2002,


2003 y 2006 que presentaron una disminución respecto al año inmediatamente anterior. En el
siguiente cuadro se observa el comportamiento de los recursos por tipo de gasto.

Cuadro 1
Presupuesto Asignado 2000-2008
(Millones de $ de 2007)
Concepto 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Gastos de personal 1,153.77 1,266.14 1,233.80 1,181.85 1,200.44 1,297.76 1,370.23 1,281.00 1,366.64
Gastos generales 406.87 343.92 325.84 331.67 439.06 531.34 309.59 306.89 298.31
Transferencias 3.37 22.05 22.86 19.97 2.78 74.51 33.44 29.41 30.91
Funcionamiento 1,564.00 1,632.12 1,582.50 1,533.50 1,642.29 1,903.60 1,713.25 1,617.31 1,695.86
Inversión 232.00
Total 1,564.00 1,632.12 1,582.50 1,533.50 1,642.29 1,903.60 1,713.25 1,617.31 1,927.86
Fuente: SIIF

Las variaciones en cada uno de los periodos para los gastos de funcionamiento han sido irre-
gulares, el aumento más significativo se dio en 2005 que alcanzó el 16% comparado con 359
2004. El crecimiento negativo sobresaliente corresponde al año 2007 que fue del 10%, como se
muestra en el Gráfico 1.

Dentro de los gastos de funcionamiento, la mayor participación en el periodo, le corresponde


a los gastos de personal que representan entre el 74 y 81%. Los gastos generales presentan
fluctuaciones periódicas entre los límites de 26 y 16%. Las transferencias permanecieron entre
el 0.2 y 1,82% excepto en el 2005 cuando la participación fue del 4%. Las transferencias, co-
rresponden a la cuota de auditaje y al pago que se efectúa por la afiliación a la OMPI, un com-
portamiento del presupuesto variable en sus asignaciones como se muestra en el Gráfico 2.
Propiedad intelectual y patentes

Gráfico 1
Variaciones porcentuales 2000-2008
Gastos de funcionamiento

Fuente: SIIF.

Gráfico 2
Estructura del presupuesto 2000-2008
Porcentual

360

Fuente: SIIF.
Contraloría General de la República

Delitos contra los derechos de autor y conexos


Como se puede observar en el siguiente cuadro, los derechos patrimoniales fueron los más
vulnerados durante el 2006, cabe anotar que haciendo referencia de estos derechos existieron
4.332 procesos judicializados, se archivaron 826 y las sentencias absolutorias fueron 120, con
respecto a los derechos morales los procesos judicializados fueron 147 (96,61% menos procesos
que los derechos patrimoniales), se archivaron 14 y no existieron sentencias condenatorias.

Cuadro 2
Violación a los derechos morales y patrimoniales de autor
Actuaciones Morales Patrimoniales
Procesos Judicializados 147 4332
Formulación de Imputación 15 1182
Acusación 13 923
Preclusiones 3 665
Archivo 14 826
Principio de Oportunidad 1 26
Preacuerdos o Negociaciones 2 173
Control de legalidad sobre incautación u ocupación de bienes con fines de comiso 9 1245
Solicitud de Medidas de Aseguramiento 3 55
Sentencias Condenatorias 32 329
Sentencias Absolutorias 0 120
Fuente: Fiscalía General de la Nación

Estadística por ciudades

La Fiscalía General de la Nación ha informado que, para 2007, Bogotá es la ciudad con el
índice más alto de incumplimiento en todo lo que tiene que ver con los derechos de autor, las
infracciones llegaron a la cantidad de 1.421.136, seguida por Valledupar con 917.609 y
Bucaramanga con 854.884 (Ver Gráfico 3).
361
Bogotá, por ser la capital, un centro económico - industrial, tener el nivel de demográfico
más alto de Colombia24, los niveles de desempleo25 y subempleo subjetivo26, así como obje-
tivo27, facilita el desarrollo de la piratería; adicionalmente, otro factor que hace que Bogotá
tenga el índice más alto de incumplimiento de los derechos de autor es la parte económica,
ya que con referencia a otras ciudades como Medellín y Cali el costo de desarrollar la copia
de alguno articulo (CD, DVD, libros, etc) resulta entre un 60% y 70% más bajo.

24 .. Según datos de población del DANE, 6´840.116 personas viven en Bogotá, se proyecta que para el 2010 van a
vivir 7´363.782 y 8´380.801 para el 2020

25 .. Tasa de Desempleo, 10,9%, encuesta del DANE

26 .. El subempleo subjetivo se refiere al simple deseo manifestado por el trabajador de mejorar sus ingresos, el
número de horas trabajadas o tener una labor más propia. Tasa de subempleo subjetivo, 30,1%.

27 .. El subempleo objetivo comprende a quienes tienen el deseo y además han hecho alguna gestión para materializar
esa aspiración. Tasa de subempleo objetivo, 12,0%.
Propiedad intelectual y patentes

Gráfico 3
Delitos contra los derechos de autor y conexos 2007 por ciudades

Fuente: Fiscalía General de la Nación.

Estadística por ítem

Con respecto a los ítem más vulnerados la Fiscalía también manifestó que los CD, con una
participación del 27,36% tiene el porcentaje más alto, seguido por los libros en soporte de
papel con un 22,54%, las películas de DVD tienen el 18,69%, entre otros (Ver Gráfico 4).

Gráfico 4

362 Cinco principales items que vulneran el derecho de autor y conexos para el 2007

Fuente: Fiscalía General de la Nación.


Contraloría General de la República

Son varias las razones del por qué los CD´S tiene el índice más alto de piratería: el primero es el
nivel de desempleo (12% para el primer trimestre del 2008), generando por ende incremento del
índice del sub-empleo (el Dane afirma que seis millones 416 mil se desempeñan en lo que
denominan la “economía informal”), el segundo es el económico, ya que el precio de producción
y adquisición es bastante bajo comparado con la producción legal (estas mismas razones se
aplican para todos los ítem).

Con respecto a libros en soporte de papel, se sabe que el daño económico para el sector editorial
asciende a 29.9 millones de dólares discriminados así28:

• Piratería: 8.0 millones de dólares

• Reprografía ilegal29: 11.4 millones de dólares

• Hurto: 3.5 millones de dólares

• Venta de muestras30: 7.0 millones de dólares

Índices de la Piratería

La piratería le ha ganado terreno a las autoridades, no sólo colombianas sino latinoamerica-


nas y mundiales. Un reciente estudio realizado por International Data Corporation 31 (sólo en
el campo del software) la tasa de piratería en Colombia se redujo, pero las pérdidas económi-
cas por piratería aumentaron de 111 millones dólares a 126 millones de dólares en 2006.

363
A pesar de que la tasa mundial de piratería creció en tres puntos de 35 % a 38% (Ver Cuadro
3), en América Latina el índice de piratería pasó del 66% al 65% en el último año. Los paí-
ses con el mayor índice de piratería fueron Venezuela (87%), Paraguay (82%) y Nicaragua
(80%). Los países con menos piratería (aunque no lo parezca) fueron Colombia (58%), Brasil
(59%) y Costa Rica (61%) (Ver Cuadro 3).

28 .. Gonzalo Arboleda Palacio, Ph.D, Presidente Grupo Interamericano de Editores -GIEI.

29 .. Consiste en fotocopiar toda una obra o parte de ella, sin el debido permiso ni la retribución a que tienen
derecho sus legítimos dueños.

30 .. Las editoriales regalan muestras y estas no llegan a las instituciones sino a la venta en los canales comerciales
informales de manera clandestina.

31 .. Es un proveedor de inteligencia de mercado, servicios de asesoramiento y eventos para la tecnología de la


información, las telecomunicaciones y los mercados de tecnología de consumo.
Propiedad intelectual y patentes

Cuadro 3
Piratería en América Latina
Más Piratería Venezuela 87%
Paraguay 82%
Nicaragua 80%
Menos Piratería Costa Rica 61%
Brasil 59%
Colombia 58%
Fuente: International Data Corporation

Limitaciones del derecho de autor


Para mantener el equilibrio entre el interés individual y el social o colectivo, surgieron los
límites y excepciones al derecho patrimonial de los creadores. Encontramos así la limitación
temporal. El derecho patrimonial tiene un término de duración definido en todas las legisla-
ciones, coincidiendo en la mayoría el hecho de conceder protección por la vida del autor y un
lapso variante de años, a partir de su muerte32; en Colombia el periodo es de ochenta años, y
después de este tiempo, la obra y su utilización pasa a ser de dominio público.

Las limitaciones y excepciones al Derecho de Autor han tenido un ajuste significativo con la
Decisión 351 del Acuerdo de Cartagena33 (Ver Cuadro 4).

364

32 .. www.eduteka.org

33 .. La Decisión 351 está por encima de la Ley 23 de 1982 de la República de Colombia


Contraloría General de la República

Cuadro 4
Comparativo Convenio de Berna, Ley 23 de 1982 y Decisión 35134

Convenio de Berna Ley 23 de 1982 Decisión 351


Derecho de cita
Art. No. 10 PÁRRAFO 1) “Son lícitas Art No. 31 “Es permitido citar a un au- Art No. 22 LITERAL a) “Será lícito realizar,
las citas tomadas de una obra que tor transcribiendo los pasajes necesa- sin la autorización del autor y sin el pago
se haya hecho lícitamente accesible rios, siempre que éstos no sean tantos de remuneración alguna, los siguientes
al público, a condición de que se ha- y seguidos querazonablemente puedan actos: Citar en una obra, otras obras pu-
gan conforme a los usos honrados considerarse como una reproducción blicadas, siempre que se indique la fuen-
y en la medida justificada por el fin simulada y sustancial, que redunde en te y el nombre del autor, aCondición que
que se persiga, comprendiéndose las perjuicio del autor de la obra de donde tales citas se hagan conforme a los usos
citas de artículos periodísticos y co- se toman. En cada cita deberá mencio- honrados y en la medida justificada por
lecciones periódicas bajo la forma de narse el nombre del autor de la obra el fin que se persiga”.
revistas de prensa”. citada y el título de dicha obra.Cuando
la inclusión de obras ajenas constituya
la parte principal de la nueva obra, a pe-
tición de parte interesada, los tribunales
fijarán equitativamente y en juicio ver-
bal la cantidad proporcional que corres-
ponda a cada uno de los titulares de las
obras incluidas”.
Ilustración de la enseñanza
Art. No. 10 PÁRRAFO 2) “Se reserva Art. No. 32 “Es permitido utilizar obras li- Art. No. 22 LITERAL b) “Reproducir por
a las legislaciones de los países de la terarias o artísticas o parte de ellas, a títu- medios reprográficos para la enseñanza
Unión y de los Arreglos particulares lo de ilustración en obras destinadas a la o para la realización de exámenes en ins-
existentes o que se establezcan entre enseñanza, por medio de publicaciones, tituciones educativas, en la medida justi-
ellos lo que concierne a la facultad emisiones de radiodifusión o grabaciones ficada por el fin que se persiga, artículos
de utilizar lícitamente, en la medida sonoras o visuales, dentro de los límites lícitamente publicados en periódicos o
justificada por el fin perseguido, las justificados por el fin propuesto, o co- colecciones periódicas, o breves extractos
obras literarias o artísticas a título de municar con propósitos de enseñanza la de obras lícitamente publicadas, a condi-
ilustración de la enseñanza por medio obra radiodifundida para fines escolares, ción que tal utilización se haga conforme
de publicaciones, emisiones de radio o educativos, universitarios y de formación a los usos honrados y que la misma no
grabaciones sonoras o visuales, con tal profesional sin fines de lucro, con la obli- sea objeto de venta u otra transacción a
de que esa utilización sea conforme a gación de mencionar el nombre del autor título oneroso, ni tenga directa o indirec-
los usos honrados”. y el título de las obras así utilizadas”. tamente fines de lucro”. 365
De algunos artículos
Art. No. 10 bis PÁRRAFO 1) “Se reserva a Art. No. 33 “Pueden ser reproducidos Art. No. 22 LITERAL e) “Reproducir y dis-
las legislaciones de los países de la Unión cualquier artículo, fotografía, ilustra- tribuir por la prensa o emitir por radio-
la facultad de permitir la reproducción por ción y comentario relativo a aconteci- difusión o transmisión pública por cable,
la prensa o la radiodifusión o la transmi- miento de actualidad, publicados por artículos de actualidad, de discusión
sión por hilo al público de los artículos de la prensa o difundidos por la radio o económica, política o religiosa publicados
actualidad de discusión económica, polí- la televisión, si ello, no hubiere sido en periódicos o colecciones periódicas, u
tica o religiosa publicados en periódicos expresamente prohibido”. obras radiodifundidas que tengan el mis-
o colecciones periódicas, u obras radiodi- mo carácter, en los casos en que la repro-
fundidas que tengan el mismo carácter, ducción, la radiodifusión o la transmisión
en los casos en que la reproducción, la pública no se hayan reservado
radiodifusión o la expresada transmisión
no se hayan reservado expresamente.
Sin embargo habrá que indicar siempre
claramente la fuente; la sanción al in-
cumplimiento de esta obligación será
determinada por la legislación del país en
el que se reclame la protección”.
Continúa en la página siguiente...
Propiedad intelectual y patentes

...Viene de la página anterior

Derecho de reproducción
Art. No. 9PÁRRAFO 2) “Se reserva a las Art. No. 37 “Es lícita la reproducción, por Art. No. 22 “Reproducción u otra forma
legislaciones de los países de la Unión cualquier medio, de una obra literaria o de utilización, de la obra de otra perso-
la facultad de permitir la reproducción científica, ordenada u obtenida por el na, en un solo ejemplar, exclusivamente
de dichas obras en determinados casos interesado en un solo ejemplar para su para el propio uso de un individuo, en
especiales, con tal que esa reproducción uso privado y sin fines de lucro”. casos tales como la investigación y ele-
no atente a la explotación normal de la sparcimiento personal”.
obra ni cause un perjuicio injustificado
a los intereses legítimos del autor”.
Licencias obligatorias
Art. No. 11 bis PÁRRAFO 2“Correspon- Art. No. 45 “La traducción de una obra Art. No. 22 En ningún caso, las licen-
de a las legislaciones de los países de la al español y la publicación de esa tra- cias legales u obligatorias previstas en
Unión establecer las condiciones para el ducción en el territorio de Colombia, en las legislaciones internas de los Países
ejercicio de los derechos a que se refiere virtud de una licencia concedida por la Miembros, podrán exceder los límites
el párrafo 1) anterior, pero estas condi- autoridad competente, será lícita, inclu- permitidos por el Convenio de Berna
ciones no tendrán más que un resulta- sive sin autorizaciónDel autor, de con- para la protección de las obras literarias
do estrictamente limitado al país que las formidad con las normas contenidas en y artísticas o por la Convención Univer-
haya establecido y no podrán en ningún los artículos siguientes”. sal sobre Derecho de Autor”.
caso atentar al derecho moral del autor,
ni al derecho que le corresponda para
obtener una remuneración equitativa,
fijada, en defecto de acuerdo amistoso,
por la autoridad competente”.
Obras en sitios públicos
Art. No. 39 “Será permitido reprodu- Art. No. 22 “Realizar la reproducción,
cir por medio de pinturas, dibujos, emisión por radiodifusión o transmisión
fotografías o películas cinematográfi- pública por cable, de la imagen de una
cas, las obras que estén colocadas de obra arquitectónica, de una obra de las
modo permanente en vías públicas, bellas artes, de una obra fotográfica o
calles o plazas, y distribuir y comunicar de una obra de artes aplicadas, que se
públicamente dichas reproducciones u encuentre situada en forma permanen-
obras. En lo que se refiere a las obras te en un lugar abierto al público”.
de arquitectura esta disposición sólo es
366
aplicable a su aspecto exterior”.

Internet
La Internet es una herramienta de comunicación y de comercialización de bienes o servicios,
que ha impactado de gran manera el derecho de autor y/o conexo, y uno de los agentes con
mayor participación en esto de la ciberocupación35. En esta área ha existido un aumento del

34 .. Eduteka, tecnologías de información y comunicaciones para enseñanza básica y media, 4 de octubre de


2007.

35 .. Consiste en utilizar nombres de marcas conocidas para crear con ellos nombres de dominio de Internet y
registrarlos con fines de dolo.
Contraloría General de la República

18%36 en el número de demandas interpuestas en 2007 37 en comparación con el año


inmediatamente anterior 38.

La ciberocupación ha suscitado fuertes temores en los propietarios de marcas de todo el mundo,


ya que se vincula dicho problema con las novedades inquietantes que se observan en la esfera
del registro de nombres de dominio de Internet (DNS).

En el ciberespacio se encuentran protegidas las obras literarias 39, los programas de


computación40, las base de datos41, las obras audiovisuales42, las creaciones multimedia43, las
fotografías y el correo electrónico (e-mail) y las obras protegidas por los derechos conexos, como
los derechos de los intérpretes 44 y los productores de fonogramas, mientras las actividades no
protegidas son las noticias de interés general 45, las leyes (leyes propiamente dichas, ordenanzas,
decretos, resoluciones, sentencias judiciales etc.).

Hay que pensar cuándo las obras protegidas son susceptibles de ser usadas en forma libre y
gratuita, y cuándo es necesario obtener una licencia de uso y bajo qué condiciones (la
necesidad que tiene toda la comunidad de acceder al conocimiento, justifica la limitación de
algunos derechos patrimoniales del titular de los derechos de autor). Esta política conciliadora
entre los derechos de interés público y privado alcanza a obras que, bajo ciertas condiciones,
puede la colectividad utilizar libremente, ya sea con fines de crítica, información, interés
cultural, educación, etc.

36 .. Datos obtenidos del Centro de Arbitraje y Mediación de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual.
367
37 .. 2.156 expedientes

38 .. En el 2006 existió un incremento del 48% con respecto a 2005

39 .. Se entiende como obra literaria todas las formas de obras escritas originales, sean de carácter literario, cien-
tífico, técnico o meramente práctico, prescindiendo de su valor y finalidad

40 .. Los programas de ordenador son la estructura principal de Internet y el uso de ellos es indispensable para
ejecutar, reproducir, registrar una gran cantidad de otras obras protegidas.

41 .. Los términos “bancos de datos” y “base de datos” describen los depósitos electrónicos de información.

42 .. Es toda creación expresada mediante una serie de imágenes asociadas, con o sin sonorización incorporada.

43 .. Todo soporte en el que hayan sido almacenados, en lenguaje digital y en número no inferior a dos de diversos
géneros.

44 .. Convenio OMPI sobre Interpretación o Ejecución y Fonogramas

45 .. Las noticias de interés general podrán ser utilizadas, transmitidas o retransmitidas; pero cuando se publiquen en
su versión original será necesario expresar la fuente de ellas.
Propiedad intelectual y patentes

Según la OMPI, las limitaciones al derecho de autor (que a menudo se denominan


“excepciones”) son disposiciones contenidas en las legislaciones que restringen el derecho
exclusivo del titular del derecho en lo que respecta a la explotación de su obra. Las formas
principales que adoptan estas limitaciones son los casos de libre utilización, licencias
obligatorias y licencias legales.

La doctrina del fair use o uso leal de la obra protegida, que comprende la licencia de
reproducción bajo forma de ejemplares o fonogramas o por otros medios con propósitos tales
como crítica, comentario, informe de noticias, enseñanza. Esta doctrina, es la utilizada no
solamente por los países con el sistema jurídico del commonlaw46, sino por otros de tradición
jurídica continental.

Demandas

Desde diciembre de 1999 cuando se inició la Política Uniforme47, y hasta diciembre de 2007,
se interpusieron 22.301 nombres de dominio de Internet48, tanto de carácter genérico49 como
territorial50. Dentro del global de demandas de toda índole las cinco principales áreas de afectación
son: biotecnología y productos farmacéuticos, banca y finanzas, Internet y tecnologías de la
información, comercio al por menor y espectáculos51.

Solamente en 2007, las partes que acudieron a la OMPI para resolver sus diferencias
correspondían a más de un centenar de países, lo cual significa un importante aumento del número
de países demandados (pasaron de 72 en el año 2000 a 96 en 2007), lo que obedece, entre
otras cosas, a la mayor difusión de Internet en las diversas regiones del planeta.

368

46 .. Derecho anglosajón no codificado que deriva su autoridad de los usos y costumbres de tiempos inmemoriales o de
las decisiones y decretos de los tribunales. En inglés se llama también “case law”. Debe distinguirse del “derecho
común” español.

47 .. Procedimiento de resolución de controversias rápido y barato.

48 .. Es un nombre base que agrupa a un conjunto de equipos o dispositivos y que permite proporcionar nombres de
equipo más fácilmente recordables en lugar de una dirección IP numérica. Permiten a cualquier servicio (de red) moverse
a otro lugar diferente en la topología de Internet, que tendrá una dirección IP diferente.

49 .. Los dominios genéricos no son controlados ni gestionados por ningún país, sino por organismos gestores de
Internet e Internacionales (por ejemplo:.com, .name, .net .org, .info, .biz, .aero, etc.).

50 .. Un dominio territorial es un nombre de dominio con una extensión asociada a un país. 51 ..

Opinión del Director General Adjunto de la OMPI.


Contraloría General de la República

La musica y el internet
A nivel mundial unos de los ítem más sensibles en lo que se refiere a evadir el cumplimiento de
los derechos de autor es la música. Como se puede observar en el gráfico 5, desde el 2000 hasta
el 2006, ha existido un decrecimiento (55.155 millones de pesos) en las ventas de la
industria fonográfica.

En este campo, las estadísticas señalan que más de 200 millones de canciones se descargaron
ilegalmente por Internet en el país en 2007, lo cual equivale a 20 millones de CD; esto significa
que la música que se descarga por Internet casi triplica la que se vende de forma legal.

Esta situación provocó acciones de las principales empresas discográficas, las cuales han llegado
a convenios con las sociedades de autores donde estas últimas otorgan licencias para que, me-
diante el uso del formato digital en cuestión, se autorice al usuario el uso personal de la obra.

Gráfico 5
Ventas totales industria fonografica (Millones de pesos)

369

Fuente: Asociación para la Protección de los Derechos Intelectuales sobre Fonogramas y Videogramas Musicales, Apdif.

Retos de los derechos de autor en Internet

En lo referente a Internet el derecho de autor se enfrenta a nuevos retos 52:

• Determinar el ámbito de aplicación objetiva: No sólo se debe responder sí las páginas web
son susceptibles de protección por el derecho de autor sino si los fragmentos individualmen-

52 .. Esther Jiménez Fuentes, Licenciada en Derecho.


Propiedad intelectual y patentes

te considerados pueden considerarse obras derivadas tanto en su aspecto de derecho moral


como patrimonial (esto genera una difusa distinción entre obra original y derivada).

• Presunción de cesión de los derechos patrimoniales: en la creación de obras en colabo-


ración en las que intervienen gran número de autores distribuidos por todo el mundo y
sujetos a distintos ordenamientos jurídicos.

• La ley aplicable a las transmisiones digitales: el carácter mundial de la red hace que en
la transmisión de una obra protegida puedan entrar en juego múltiples ordenamientos
jurídicos.

• Los derechos morales: en el entorno digital pueden verse manipulados por la propia inte-
ractividad del medio y su formato digital.

• Los derechos patrimoniales: deben adaptarse al nuevo medio y tener en cuenta sus espe-
cificidades: el acceso en línea a ficheros digitales en bibliotecas y el tratamiento especial
de la reproducción digital de uso privado.

• La responsabilidad civil: los prestadores de servicios en línea por las actividades fraudu-
lentas de sus usuarios.

• Uso de medidas tecnológicas de los derechohabientes53 para proteger los derechos de autor
de sus obras en Internet.

370
Impacto de los derechos de autor en la economía colombiana
A través del tiempo se ha podido puntualizar que los derechos de autor han aportado al creci-
miento de los países como Alemania, Estados Unidos, Canadá, México, Suecia, Reino Unido,
Hungría y Japón, entre otros.

En un estudio54 reciente realizado por la Dirección Nacional de Derecho de Autor se analizó el


aporte de 98 industrias del derecho de autor incluidas dentro de la clasificación internacional

53 .. Son los herederos de una persona o beneficiarios de las indemnizaciones establecidas en la póliza de seguro.

54 .. Estudio sobre la “Contribución económica de las industrias protegidas por el derecho de autor y los derechos
conexos en Colombia”, se encargó de analizar el período comprendido entre los años 2000 y 2005.
Contraloría General de la República

CIIU: 25 industrias básicas55, 13 industrias relacionadas56, 25 parcialmente cubiertas57 y 35


industrias de soporte58.

El estudio se ocupó de analizar tres variables: La contribución económica de dichas industrias al


PIB, al empleo y al comercio exterior.

Los resultados obtenidos en este estudio fueron:

Participación en el PIB

Durante el período 2002-2005, las IPDA59 tienen una participación promedio en el PIB del
3,3%, cifra similar a la de electricidad y gas, un poco mayor que la extracción de petróleo
crudo y gas natural; y más del doble que la del café y carbón, lo que resulta significativo en un
país con alta participación mundial en estos dos productos.

Las industrias básicas (núcleo) representan un poco más del 55,92% (5.330 millones de pesos) del
total del valor agregado generado por estas actividades económicas, seguidas por las
relacionadas con 23,71% (2.260 millones de pesos), las de soporte con 12,74% (1.214 millones
de pesos) y las parcialmente cubiertas con 7,63% (727 millones de pesos).

Contribución de las industrias protegidas por el derecho de autor al empleo

En 2006, las IPDA generaron 1.097.430 empleos que representaban el 5,8% de la población
ocupada del país y el 12,7% de las 13 grandes ciudades. Las industrial parcialmente cubier-
tas con el 32,11% realizan el mayor aporte en el total generado por las IPDA, las industrias
básicas aportaron el 29,33%, las industrias de soporte el 25,75% y las industrias relacionadas 371
el 12,81% (ver Gráfico 7).

55 .. Todas aquellas que se dedican íntegramente a la creación, producción, representación, exhibición,


comunicación o distribución y venta de materia protegida por el Derecho de Autor (la música, la literatura, el
teatro, el cine, entre otros).

56 .. Aquellas que contribuyen a la producción, fabricación y venta de equipo y cuya labor es la facilitar la
creación, producción y uso de material protegido por Derecho de Autor (fabricación y venta de aparatos como
televisores, computadoras, etc.).

57 .. Aquellas que cubren algunas actividades que se relacionan o vinculan con material protegido por el Derecho de
Autor (como la joyería, la arquitectura, artesanía, etc.).

58 .. Se basan de manera indirecta y marginal con material protegido por el Derecho de Autor, pues dedican sus
esfuerzos igualmente a otro tipo de actividades no relacionadas (telefonía, el transporte y las ventas en general).

59 .. Industrias Protegidas por el Derecho de Autor.

60 .. Industrias Protegidas por el Derecho de Autor.


Propiedad intelectual y patentes

Gráfico 6
Composición del aporte de las industrias

Fuente: Dirección Nacional de Derecho de Autor.

Gráfico 7
Composición empleo total generado en la industria

372

Fuente: Dirección Nacional de Derecho de Autor.

Contribución al comercio exterior

En 2005, las IPDA exportaron 2.138 millones de dólares, que representa el 17,3% de las
exportaciones industriales del país y el 10% de las exportaciones totales.
Contraloría General de la República

La participación de las empresas en la contribución al comercio exterior es así (ver Gráfico 8). -

Industrias de soporte: 0,0% (0 millones de pesos)

- Industrias básicas: 10,89% (232,8 millones de pesos)

- Industrias relacionadas: 20,28% (433,5 millones de pesos)

- Industrias parcialmente cubiertas: 68,83% (1471,5 millones de pesos)

Cabe anotar que las empresas relacionadas con telefonía, transporte y las ventas en general
(industrias de soporte), no generaron aportes.

Gráfico 8
Contribución en exportaciones por industria

373

Fuente: Dirección Nacional de Derecho de Autor.

El Plan Nacional de Desarrollo y la propiedad intelectual


El Plan Nacional de Desarrollo es la base de las políticas gubernamentales, es el instrumento
legal por medio del cual se dan a conocer los objetivos de gobierno, su gestión y permite
evaluar sus resultados. Durante los tres últimos periodos presidenciales, la propiedad
intelectual y los derechos de autor han venido adquiriendo un lugar en los objetivos
planteados para la Nación, así:
Propiedad intelectual y patentes

(1998 - 2002) “Cambio para construir la paz”


Para este periodo la propiedad intelectual sólo tenía un objetivo, el cual se encontraba
ubicado en el punto concerniente a la ciencia y la tecnología como eje de una política de
desarrollo. Allí se manifestaba:

“En apoyo al SNCT61 se propondrán al Congreso paquetes legislativos que desarrollen los
artículos constitucionales sobre ciencia y tecnología y una ley complementaria a la ley 29 de
1990 con provisiones sobre propiedad intelectual, incentivos reales para investigación, la
innovación y el desarrollo tecnológico industrial y para asegurar, mediante un fondo especial
autosostenido, las inversiones en ciencia y tecnología.62”

En aras de cumplir este objetivo el Congreso de la República aprobó dos leyes, la 545 de
1999 y la 565 del 2000, la primera aprueba el Tratado de la OMPI 63 sobre Interpretación o
ejecución y fonogramas, el cual fue adoptado en Ginebra el 20 de diciembre de 1996, y la
segunda aprueba otro Tratado de la OMPI sobre derechos de autor, adoptado en Ginebra el 20
de diciembre de 1996.

(2002-2006) “Hacia un estado comunitario”


Entre los proyectos más relevantes para este cuatrienio se ubicaba la política de competitividad,
la cual se basa en cinco ejes fundamentales, entre los cuales se encontraba la creación de un
sistema equilibrado de derechos a la propiedad.

374 En lo que atañe al sistema de derechos de propiedad intelectual, se deseaban hacer modifi-
caciones, mediante64:

a) proveer las salvaguardas suficientes para garantizar un ambiente de competencia.

b) mejorar la eficiencia y transparencia en los procesos de evacuación de solicitudes.

61 .. Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, se institucionaliza a partir de la promulgación de la Ley 29 de


1990, como instrumento jurídico que buscó condensar algunas de las conclusiones a las que llegó la Misión de
Ciencia y Tecnología; es un sistema abierto, no excluyente, del cual forman parte todos los programas, estrategias
y actividades de ciencia y tecnología, independientemente de la institución pública o privada o de la persona que
los desarrolle.

62 .. Plan Nacional de Desarrollo 1998 - 2002

63 .. Organización Mundial de la Propiedad Intelectual

64 .. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, http://www.presidencia.gov.co/planacio/cap2/cap6.htm#1


Contraloría General de la República

c) corregir los problemas derivados de la dispersión y desarticulación entre las entidades


relacionadas con la protección a la propiedad intelectual.

d) revisar la estructura de tarifas teniendo en cuenta que el grueso de las patentes son
concedidas a empresas extranjeras.

(2006-2010) “Estado comunitario: desarrollo para todos”


Según el último Plan Nacional de Desarrollo, la propiedad intelectual hace su aporte en el capítulo
cuarto (Crecimiento Alto y Sostenido: La Condición para un Desarrollo con Equidad), más
específicamente en los subcapítulos Desarrollo empresarial, innovación y desarrollo tecnológico
(4.2.1)65, Instituciones para el desarrollo productivo (4.2.5) y Programas sectoriales de alto
impacto: apuestas productivas (4.2.6).

En el subcapítulo 4.2.1, la política se fundamenta en cinco ejes, entre estos se encuentran el


fomento de la innovación y el desarrollo tecnológico para la competitividad. Para el gobierno
los avances en tecnologías de la Información y las comunicaciones, así como en biotecnolo-
gía y nuevos materiales, plantean una serie de oportunidades y desafíos a la sociedad y a la
estructura productiva nacionales; por ende, se plantea que es prioritario formular una políti-
ca de propiedad intelectual, que acompañe los procesos generados en el sector productivo y
permita promover la creación intelectual, fortalecer su protección y estimular su uso 66.

La inserción internacional y facilitación del comercio es otro de los ejes de la política del
desarrollo empresarial. En este objetivo se busca el fortalecimiento institucional para el apro-
vechamiento de los acuerdos comerciales internacionales, a través de ajustes normativos que
implicarán reformas en aspectos puntuales del Código de Comercio, el Estatuto Orgánico 375
del Sistema Financiero, el Régimen Aduanero, la Administración del Sistema de Propiedad
Intelectual, el Estatuto de Contratación Pública, el Estatuto de Protección del Consumidor, el
Régimen de Arbitramento Comercial Internacional entre privados y el Régimen de Prestación del
Servicio de Telecomunicaciones que se desarrollarán más adelante.

En el subcapítulo Instituciones para el desarrollo productivo, el Gobierno expresa la nece-


sidad de realizar modificaciones institucionales generando las condiciones necesarias para
fomentar la competitividad, en el marco del proceso de internacionalización de la economía
colombiana67, para aprovechar las oportunidades derivadas del Tratado de Libre Comercio

65 .. Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Estado Comunitario: Desarrollo para Todos.

66 .. Ibíd.

67 .. Ibíd.
Propiedad intelectual y patentes

con Estados Unidos y cumplir con las obligaciones adquiridas en él, se realizarán en un plazo
menor a dos años los ajustes institucionales expuestos a lo largo de ésta sección:
productividad y competitividad.

En línea con lo anterior, se fortalecerán las entidades del Estado que serán claves en la
implementación del tratado, así como de un nuevo esquema en la institucionalidad técnica en
materia de medidas sanitaria y fitosanitaria, estándares y cultura de la calidad y propiedad
intelectual68.

A su vez, el Estado desea brindar servicios profesionales en los programas sectoriales de alto
impacto, a través de asesorías en diseño, arquitectura, publicidad, ingeniería, tecnología, y
servicios médicos, empresariales, contables y legales, entre otros. El comercio transfronterizo
de servicios ha adquirido una participación creciente en el mercado mundial. El desarrollo
del sector de servicios profesionales está sujeto a la capacidad de ofrecer costos más bajos,
capital humano altamente calificado, altos estándares de calidad y eficiencia y un marco
regulatorio consolidado, especialmente en el manejo de la propiedad intelectual 69.

A través del tiempo ha existido un continuo crecimiento en los actos que llevan a controlar
los derechos de autor por parte del gobierno central: mediante el Decreto 2041 de 1991 se
le dio una estructura orgánica a la Dirección Nacional del Derecho de Autor (DNDA) y de-
terminó sus funciones. Se puede observar que las herramientas no están evolucionando a
la misma velocidad que el mercado del derecho de autor lo exige. Prueba de ello es que en
Colombia, en 2006, el 58% del software empaquetado instalado en computadores personales
(PC) es ilegal.

376 El mundo actual se apoya cada vez más en el conocimiento, así como en la información, y
los derechos de autor son un factor indispensable para las decisiones que se tomen cotidiana-
mente en las empresas, ya que en el mercado (cualquiera que sea) surgen nuevos productos,
y lo que se busca es proteger los derechos de personas naturales y/o jurídicas. Por eso, este
conocimiento cumple un rol prioritario en el crecimiento económico, su acumulación es el
motor subterráneo en el desarrollo de un país, para varios economistas los derechos de autor (y de
propiedad intelectual) son “valores secretos”, ya que estos estuvieron, están y estarán apalancado
el crecimiento de las empresas, así como en la Nación, y más en un país tercer mundista o en
vía de desarrollo como lo es Colombia.

Prueba de lo anterior es el alto porcentaje de participación que los derechos de autor ha teni-
do en la economía, que ha oscilado durante los últimos cinco (5) años entre 3,2% y 3,4%.

68 .. Ibíd.

69 .. Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, subcapítulo 4.2.6.


Contraloría General de la República

Cabe anotar que la Dirección Nacional de Derecho de Autor en su política incorpora los
elementos necesarios para crear y fortalecer los derechos de autor a través de la educación,
promoción, y la creatividad en el sector empresarial, público y educativo. Con esto se busca
generar un correcto manejo o administración de los ingresos que pueden generar directa o
indirectamente los derechos de autor en un futuro, lo cual ayudaría a amortiguar las
desaceleraciones en la economía y que por ende genere beneficios sociales, culturales y en
la formación en el empleo.

Con respecto a las nuevas tecnologías, la protección de los derechos de autor es la asignatura
pendiente, no solamente del Estado colombiano sino mundial, donde las grandes compañías no
son las únicas que deben buscar soluciones, también los consumidores deben ser concientes de
que el incumplimiento de la ley (en lo referente con los derechos de autor) es un delito que
afecta a las productoras, las distribuidoras y la cultura. El proceso de tomar conciencia debe
ser parte de la educación que brinde el Estado, el cual debe asumir su papel de salvaguarda
del valor que mueve sus economías de conocimiento.

Algunos estudiosos jurídicos se plantean la conveniencia de crear una nueva rama del derecho
dedicada sólo a las nuevas tecnologías (como se hizo con la creación de Nasdaq), donde el
derecho de autor se vería incluido; a la vez, se podría estudiar la implementación de tres
posibles alternativas de solución, las cuales son:

• Administración individual: cada titular licenciaría su producto mediante una contratación


en línea con los usuarios.

• Administración por sociedades de gestión: Con sistemas electrónicos de gestión de dere-


chos permitiría abandonar el actual sistema de estimación. 377

• Uso de cámaras de compensación que centralizarían el proceso de adquisición de derechos


en un único punto facilitando así la labor de los creadores multimedia.

Registro de obras y recaudo de sociedades de gestión colectiva

Registro de Obras

La DNDA desde 2002 a 200870 otorgó 132.049 registros; las obras literarias con el 37,93%
(50.082 registros) hacen el mayor aporte, seguido por las obras de tipo musical con el 29,46%
(38.899 registros), en cambio los audiovisuales y fonogramas son los dos índices más bajos

70 .. Hasta el 30 de junio de 2008.


Propiedad intelectual y patentes

con unos porcentajes de participación del 1,37 y 4,19 (5.534 y 1.804 registros)
respectivamente (ver Cuadro 5).

Cuadro 5
Registros otorgados por la DNDA
2002 - 2008
Registros 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total
Literarias Inéditas 6.081 5.431 7.130 6.698 8.526 9.947 6.269 50.082
Musical 3.952 3.438 5.662 6.146 7.021 8.224 4.456 38.899
Artísticas 2.082 1.873 1.366 1.420 1.877 2.122 1.366 12.106
Actos y Contratos 1.334 1.424 2.109 2.165 1.701 1.766 746 11.245
Sowftware 812 647 1.223 976 974 1.084 558 6.274
Literarias Editadas 905 689 812 998 981 1.273 447 6.105
Fonogramas 544 617 735 904 790 1.122 822 5.534
Audiovisuales 149 102 279 304 281 434 255 1.804
Total año 15.859 14.221 19.316 19.611 22.151 25.972 14.919 132.049
Fuente: DNDA

En el Cuadro 5 se observa que del total de registros (132.049), los años 2006 y 2007, estu-
vieron por encima de los 22.000 registros (22.151 y 25.972 respectivamente). El año 2007,
con un porcentaje del 19,67, cuenta con el índice más alto de obras registradas; de éstas,
las literarias inéditas con 9.947 hicieron el mayor aporte y las audiovisuales con sólo 434 el
menor.

El año 2003, con 14.221 es la cantidad más baja (no se tiene en cuenta 2008, porque los
valores apenas van hasta el primer semestre), este año solamente alcanza el 10,77% de la
participación, generado principalmente por los bajos valores que tuvieron tanto las obras
378
literarias inéditas como las musicales, las primeras fueron 5.431 (4.516 menos que el 2007), y de
las segundas se obtuvieron 3.438 (4.786 menos que en el 2007), solo entre estos dos tipo de
obras existe una disminución de 9.302 registros en comparación con el 2007 año que ha
obtenido los índices más altos.

El 17 de junio de 2008, la DNDA, a través de un comunicado de prensa, manifestó que ha


completado 300.000 inscripciones en el Registro Nacional de Derecho de Autor durante sus
122 años de existencia; también dio a conocer como ha sido la participación de los tipos de
obras durante este tiempo. En la siguiente grafica se podrá observar una comparación entre
estas participaciones y las generadas en el 2002 y 2008.
Contraloría General de la República

Gráfico 9
Comparación de registros otorgados. Consolidado 122 años vs periodo estudiado (2002-2008)

Fuente: DNDA.

Como se observa en el anterior gráfico, la participación de las obras entre los periodos compa-
rados varía significativamente. Para el periodo comprendido entre 1886 y 2001, los cuatro tipos
de obras registradas que tenían mayor índice de participación en orden descendente fueron:
musical, literarias inéditas, actos y contratos, y literarias editadas. Entre 2002 y 2008 el orden
de las obras fue diferente 71; adicionalmente, las de tipo artísticas tomaron más importancia
ocupando el tercer puesto detrás de las musicales, las de tipo literarias editadas sufren una
dis-
minución en 6,48 puntos porcentuales en la participación, pasando de 11,10 a 4,62. 379

Recaudo de sociedades de gestión colectiva

Para observar el comportamiento del recaudo del periodo comprendido entre 2002 y el 2007, se
toman los valores de tres sociedades SAYCO72, ACINPRO73 y CEDER74, durante estos seis años
el recaudo total fue de 167.997 millones de pesos (ver Cuadro 6), siendo SAYCO la sociedad
que con un 72,42% ha generado el índice de aporte más alto.

71 .. Literarias Inéditas, Musical, Artísticas y Actos y Contratos

72 .. Sociedad de Autores y Compositores de Colombia.

73 .. Asociación Colombiana de Intérpretes y Productores Fonográficos. 74

.. Centro Colombiano de Derechos Reprográficos.


Propiedad intelectual y patentes

Con 38.989 millones de pesos, el 2007 fue el año donde se obtuvieron mayores ingresos
(23,2% de participación del total recaudado) mientras que en el 2002 se obtuvieron 18.466
millones de pesos, siendo este el menor de valor de los seis años.

Cuadro 6
Recaudo de sociedades de gestión colectiva 2002 - 2007 Millones de pesos

2002 2003 2004 2005 2006 2007 Total Participación


Recaudado
SAYCO 11.410 18.545 18.729 21.895 24.636 26.450 121.665 72,42%
ACINPRO 5.054 5.968 6.880 8.325 9.186 10.159 45.572 27,13%
CEDER 17 60 104 206 373 760 0,45%
Total 18.466 26.533 27.673 32.329 36.034 38.989 167.997 100,00%
Participación por año 11,0% 15,8% 16,5% 19,2% 21,4% 23,2%

Fuente: DNDA

Como se observa en el gráfico 10, la tendencia del recaudo es creciente, debido al incremento
en los ingresos que han tenido asociaciones como SAYCO y ACINPRO. Desde el 2002 hasta
el 2007, estos aumentos fueron del 91,81% y del 64,7%, respectivamente, y en lo referente a
CEDER (periodo comparado: 2003 - 2007) este ha sido del 2094%, el notable aumento en el
recaudo de esta asociación se ve reflejado al pasar de 17 millones de pesos a 373 millones
de pesos.

Cuando se compara el total de ingresos que generaron las tres asociaciones durante el perio-
do 2002 - 2007, se nota que ha existido un notable incremento (46,95%, lo cual representa

380 57.455 millones de pesos). Si esta tendencia se mantiene se pueden esperar ingresos superio-
res a los 47.000 millones de pesos para 2009 y de 52.000 millones para 2010.

Registros físicos y en línea

Según las bases de datos de la Dirección Nacional de Derechos de Autor (DNDA)


aproximadamente el 30% de las personas que registran obras se encuentra fuera de Bogotá. El
gobierno nacional en aras de brindar un mejor servicio y una disminución tanto en los gastos
por parte de los usuarios como en el tiempo de tramitación de los registros 75, comenzó a
estudiar la posibilidad de generar el Registro Electrónico de Obras, Actos y Contratos, para
lograr este objetivo la Agenda de Conectividad apoyó a la DNDA con recursos técnicos y
económicos para que fuera posible ofrecer a los ciudadanos este servicio.

75 .. Los tiempos de espera para el usuario pasan de 16 días a 11 días (31% menos tiempo).
Contraloría General de la República

Gráfico 10
Tendencia de los ingresos

Fuente: DNDA.

El diseño de este proyecto contó con la colaboración de la Oficina de Copyright76 de los


Estados Unidos, mediante el aprendizaje en experimentos piloto para habilitar este trámite por
Internet. Finalizado el proyecto el Ministerio de Comunicaciones transfirió a la DNDA los
derechos patrimoniales del aplicativo.

El 26 de abril 2006 se dio inicio a la implementación del registro en línea, colocando a


Colombia como el primer país latinoamericano en la implementación de este sistema y el
segundo después de Estados Unidos. Desde mayo del 2006 hasta marzo del 2008, se han 381
generado un total de 49.898 registros, tanto físicos como en línea, teniendo este último una
participación 20,65%, representado en 10.303 registros.

Durante mayo 2006, sólo se otorgaron 4 registros en línea (ver Cuadro 7), en los ocho pri-
meros meses del año existieron 1.287 siendo el mes de octubre con 395 el que dio el mayor
aporte, comparando el mismo periodo (de mayo a diciembre) con el de 2007, se nota un cre-
cimiento del 338%, ya que se generaron 3.068 registros más. Y comparando los tres primeros
meses del 2007 con el año 2008, se observa claramente que el aumento también es notorio,
el cual pasa de 1.304 a 2.850; el mes de febrero del 2008, con 1.113 ha sido de los veintitrés
meses el que ha generado el valor más alto, lo que consolida este nuevo servicio en una im-
portante vía que los usuarios usan para realizar los trámites ante la entidad (DNDA).

76 .. La palabra “copyright” no tiene una traducción exacta en lengua castellana. En la tradición anglo-americana, los
derechos de autor fueron encapsuladas en el término “copyright” que significa literalmente “derecho de copiar”.
Propiedad intelectual y patentes

Cuadro 7
Cantidad de registros físicos y en línea
Mayo 2006 - Marzo 2008
Año Mes Registro Total
Físico Línea
2006 mayo 1940 4 1944
junio 1836 90 1926
julio 1865 167 2032
agosto 1682 49 1731
septiembre 1697 195 1892
octubre 1559 395 1954
noviembre 1878 242 2120
diciembre 1727 145 1872
2007 enero 1553 305 1858
febrero 1906 660 2566
marzo 2012 339 2351
abril 1766 507 2273
mayo 2291 565 2856
junio 1787 633 2420
julio 1969 742 2711
agosto 1639 361 2000
septiembre 1565 497 2062
octubre 1944 609 2553
noviembre 1453 579 2032
diciembre 1084 369 1453
2008 enero 1482 910 2392
febrero 1575 1113 2688
marzo 1385 827 2212
Total 39595 10303 498

Fuente: DNDA

Los registros tienen una tendencia creciente, pero un comportamiento cíclico; no tienen espe-

382 cíficamente una estabilidad sino que es fluctuante y se determina por tres periodicidades de
estos ciclos: el primero, el de los puntos de decrecimiento, en los meses de marzo, agosto y
diciembre; el segundo, son los puntos más altos generados en el mes de febrero; y el tercero, de
estabilidad en los demás meses.

Propiedad industrial en Colombia

El sistema de propiedad industrial

La propiedad intelectual se divide en dos categorías: la propiedad industrial y el derecho de


autor.

En la propiedad industrial se encuentran las invenciones, patentes, marcas, dibujos y mode-


los industriales e indicaciones geográficas de origen; a través del tiempo tanto las patentes
Contraloría General de la República

como las marcas pasaron de ser mecanismos de diferenciación de productos y servicios, a ser
los activos intangibles de más relevancia con que cuentan las empresas.

Los derechos de propiedad industrial son instrumentos necesarios para que la libre compe-
tencia pueda desarrollarse y también se constituyen en una herramienta necesaria para la
protección de los derechos de los consumidores, ya que el conocimiento que se tiene sobre un
producto o servicio, permite la toma de decisiones frente a la variedad en el mercado.

En Colombia, el control de la propiedad industrial ha sido delegada a la Superintendencia de


Industria y Comercio (SIC), esta entidad debe fortalecer los procesos de desarrollo empresarial
y los niveles de satisfacción del consumidor colombiano, dentro del esquema que plantea la
Constitución Política de Colombia y el contexto económico. La Superintendencia cuenta en
su estructura con las siguientes áreas misionales, hacia las cuales se orienta su labor 77:

• Delegatura de Promoción de la Competencia, área encargada de vigilar el cumplimiento


de las normas que garanticen la libertad de competencia en los mercados.

• Delegatura de Propiedad Industrial cumple la tarea de conceder los derechos de uso de los
signos distintivos y las nuevas creaciones; y promover la transferencia de información
tecnológica.

• Delegatura de Protección del Consumidor, área destinada a vigilar el cumplimiento de


las normas que enmarcan la defensa de los derechos de los consumidores y fomentar el
mejoramiento de la calidad de bienes y servicios.

La Superintendencia de Industria y Comercio aparece incluida en el Plan Nacional de Desa- 383


rrollo 1999 - 2002, en el cual se hace mención a las tres áreas que conciernen a la entidad,
estableciendo la necesidad de proveerla de los recursos suficientes para el cabal cumplimiento de
sus funciones. En el numeral 16.1.1.3 del artículo 4 del PND78 se indica que se adelantará un
programa que “…buscará que la Superintendencia de Industria y Comercio y las demás
entidades con responsabilidades en la materia en cuestión, cuenten con la infraestructura
física y humana necesaria para administrar eficientemente el Sistema Nacional de Calidad, con
énfasis en el cumplimiento de estándares internacionales como mecanismo para ganar
mercados externos y proteger a nuestros consumidores. Se logrará en esa entidad (SIC) y
otras, esquemas institucionales idóneos y adecuadamente dotados de recursos para asegurar la
efectividad de los derechos de los consumidores y el cumplimiento de las normas sobre
competencia desleal y prácticas comerciales restrictivas”.

77 .. www.sic.gov.co.

78 .. Plan Nacional de Desarrollo. Ley 508 de 1999.


Propiedad intelectual y patentes

El Plan propone avanzar en la dotación de recursos para la administración del Sistema de


Propiedad Industrial, poniendo fin al atraso histórico, sacando provecho para el país de las
oportunidades que se abren con el ingreso de Colombia a tratados multilaterales, tales como
el Acuerdo sobre los aspectos de la Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio, AD-
PIC, anexo de la OMC y el Tratado de cooperación en materia de patentes, PCT….”

En el Plan Nacional de Desarrollo 2003 - 2006 “Hacia un Estado Comunitario”, la propiedad


intelectual se menciona en relación con el crecimiento económico sostenible y la generación de
empleo, y en el numeral 6 sobre competitividad y desarrollo, se establece como uno de los
ejes fundamentales “la creación de un sistema equilibrado de derechos a la propiedad
intelectual” específicamente el impulso a una política de derechos de propiedad intelectual
armónica con las políticas industriales, comerciales y sociales del país.

En el Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010 en el capitulo VII el numeral 7,5 correspondiente
a Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) y específicamente respecto del fomento a la innovación
y el desarrollo productivo, establece como objetivo articular el sistema nacional de ciencia y
tecnología. En este sentido, el plan que la innovación es el elemento central del proceso. No
obstante, aunque propone su desarrollo por medio del apoyo al sistema de propiedad intelectual
y al Sistema Nacional de Calidad y determina la formulación de un Conpes denominado
“Bases de un Plan de Acción para el Desarrollo del Sistema de Propiedad Intelectual” aun se
encuentra en borrador.

La SIC puede, dentro de sus acciones, generar estudios de impacto de patentes en el desarrollo
empresarial y social y con ello permitir un diagnóstico de nuestra capacidad de generar con-
diciones de competitividad en el mercado internacional basados en los derechos de propiedad
industrial.
384

Comportamiento de las patentes en Colombia

La patente es un título de propiedad otorgado por el gobierno de un país, que da a su titular


el derecho a impedir temporalmente a otros la fabricación, venta y/o utilización comercial de
la invención protegida. Las patentes son una fuente de información muy alta y completa, las
cuales permiten conocer la actualidad tecnológica, así como las tendencias de las mismas.

En Colombia la presentación y concesión de patentes se vieron afectadas en el 2001, debido


a que el país acogió el Tratado de Cooperación en materia de patentes79. Desde 1994 hasta el

79 .. Conocido generalmente como PCT, un procedimiento único de solicitud de patentes para proteger las inven-
ciones en todos los países miembros (126 en enero de 2005). Al realizarse una única solicitud, se realiza una única
búsqueda internacional válida para todos los países, junto con una Opinión escrita sobre si la invención cumple los
requisitos de novedad, actividad inventiva y aplicabilidad industrial que se exigen para la concesión de la patente.
Contraloría General de la República

2000, se presentaron 1.523 patentes por parte de los residentes y 11.175 por los no residentes,
para un total de 12.698. Desde el 2001 hasta el segundo semestre del 2008, se presentaron
2.785, 3.171 y 8.438 por parte de los residentes, no residentes y de acuerdo PCT,
respectivamente, al comparar los periodos antes (1994 - 2000) y después del PCT (2001-
2007), se denota un crecimiento de 411 patentes (Ver Cuadro 8).

Durante el periodo de estudio (1994 - 2008)80 se concedió el 39,72% de las patentes presentadas
por los residentes, 54,37% de los no residentes, y 1,68% de las solicitadas conforme al PCT, de-
bido a este índice tan bajo, el porcentaje total de patentes concedidas sólo alcanzó el 35,63%.

Cuadro 8
Total patentes
1994 - 2008 (junio 30)
Año Total patentes Total patentes
presentadas concedidas
Residentes No residentes PCT Total Residentes No residentes PCT Total
1994 182 1.011 - 1.193 137 666 - 803
1995 188 1.307 - 1.495 143 402 - 545
1996 231 1.318 - 1.549 98 432 - 530
1997 222 1.724 - 1.946 103 526 - 629
1998 211 1.939 - 2.150 135 495 - 630
1999 227 1.925 - 2.152 168 876 - 1.044
2000 262 1.951 - 2.213 82 1.048 - 1.130
2001 278 637 3 918 73 607 - 680
2002 331 379 331 1.041 135 603 - 738
2003 324 291 1.009 1.624 97 408 - 505
2004 372 351 1.238 1.961 108 419 - 527
2005 358 437 1.501 2.296 132 438 - 570
2006 498 463 1.729 2.690 110 402 7 519
2007 438 393 1.748 2.579 100 292 61 453
2008 186 220 879 1.285 90 186 74 350
Total 4.308 14.346 8.438 27.092 1.711 7.800 142 9.653 385
Fuente: Superintendencia de Industria y Comercio

Patentes presentadas

En aras de brindar un mejor y adecuado manejo en la protección a las invenciones, se di-


señaron tres clasificaciones: Patentes de Invención 81, de Modelo de Utilidad82 y de Diseños

80 .. Hasta el 30 de junio.

81 .. Es un título de propiedad que se otorga a todo nuevo producto o procedimiento que ofrece una nueva manera de
hacer algo, o una nueva solución técnica a un problema. La patente de invención se concede por un término de veinte
(20) años, contados a partir de la fecha de presentación de la solicitud. Se pueden patentar procedimientos, métodos
de fabricación, máquinas, aparatos, sustancias y composiciones.

82 .. Es un título de propiedad que se otorga a toda nueva forma, configuración o disposición de elementos, de
algún artefacto, herramienta u otro objeto o de alguna parte del mismo, que permita un mejor o diferente
funcionamiento, utilización o fabricación del objeto que le incorpore o que le proporcione alguna utilidad, ventaja o
efecto técnico que antes no tenía.
Propiedad intelectual y patentes

Industriales83, dentro del gran total de patentes presentadas, las de los no residentes tiene la
participación más alta con 52,95%, seguidas por las de PCT con el 31,15% y en último lugar la
de residentes con el 31,15%. Como se observa en el Cuadro 9, la modalidad de invención tiene
la cantidad más alta.

Desde 2001, las presentadas por los no residentes comenzaron a disminuir, debido a que,
como se dijo anteriormente, Colombia aceptó el tratado de cooperación de patentes,
generando que las diligenciadas por los no residentes comenzaran a ser presentadas a través
de esta modalidad. Vale la pena aclarar que este tratado no otorga patentes, sino que da
parámetros aceptados a nivel mundial; cuando no se presentan patentes mediante los
parámetros PCT, las patentes sólo serán aplicables a nivel nacional.

Cuadro 9
Patentes presentadas por clase
Año Patente de Invención Modelos de Utilidad Diseño Industrial Total
patentes
Resid No Resid PCT Resid No Resid Resid No Resid Resid No Resid PCT Total
1994 39 867 - 71 23 72 121 182 1.011 - 1.193
1995 60 1.095 - 80 20 48 192 188 1.307 - 1.495
1996 81 1.113 - 82 14 68 191 231 1.318 - 1.549
1997 70 1.522 - 91 13 61 189 222 1.724 - 1.946
1998 56 1.699 - 86 9 69 231 211 1.939 - 2.150
1999 53 1.733 - 95 12 79 180 227 1.925 - 2.152
2000 75 1.694 - 103 22 84 235 262 1.951 - 2.213
2001 65 429 3 162 5 51 203 278 637 3 918
2002 52 198 331 169 9 110 172 331 379 331 1.041
2003 77 123 1.009 156 20 91 148 324 291 1.009 1.624
2004 71 132 1.238 144 9 157 210 372 351 1.238 1.961
2005 91 169 1.501 136 25 131 243 358 437 1.501 2.296
2006 141 133 1.729 220 11 137 319 498 463 1.729 2.690
2007 114 114 1.748 158 12 166 267 438 393 1.748 2.579
2008 55 37 879 79 5 52 178 186 220 879 1.285
Total 1.100 11.058 8.438 1.832 209 1.376 3.079 4.308 14.346 8.438 27.092
% 4,06% 40,82% 31,15% 6,76% 0,77% 5,08% 11,36% 15,90% 52,95% 31,15% 100,00%

386 Fuente: Superintendencia de Industria y Comercio

Patentes concedidas

Durante estos catorce años y medio se han concedido 9.653 patentes de las 27.092 presen-
tadas por diferentes usuarios (ver Cuadro 10). Como se puede observar en el cuadro No. 3, en las
patentes por invención se han otorgado 5.762, lo cual representa el 11,38% de las presentadas
para esta categoría, siendo la cantidad más alta entre los tipos de clasificación, pero a su vez,
es el valor más bajo de los porcentajes de otorgadas. Con respecto a los modelos de utilidad
fueron concedidas 604 lo que constituye el 29,59% y en lo que hace referencia al diseño
industrial se alcanzaron 3.293, logrando el 73,92%.

83 .. Se considera diseño industrial cualquier reunión de líneas o combinación de colores de cualquier forma
bidimensional o tridimensional que se incorpore a un producto para darle una apariencia especial, sin cambiar el
destino o finalidad del mismo y que sirva de patrón para su fabricación.
Contraloría General de la República

Existen varios factores que afectan la dinámica en la concesión de patentes, entre los cuales se
encuentran:

• El tiempo para conceder es muy largo: para que la Superintendencia de Industria y Co-
mercio conceda una patente, aproximadamente transcurren cuatro años; por eso, el por-
centaje de concedidas en los no residentes durante los años comprendidos entre el 2002 y
el 2005 se encontró por encima del 100%, y esto denota el represamiento en el trámite de
las solicitudes (ver Gráfico 11).

• Incumplimiento de documentos: las solicitudes no cumplen con los documentos y/o sopor-
tes solicitados por la Superintendencia, lo cual retrasa o elimina el proceso en gestión

• Incumplimiento de fechas: las partes interesadas no cumplen con los plazos dados por la
Superintendencia.

• Cancelación: en menor proporción las solicitudes son canceladas por parte del beneficiario.

Cuadro 10
Patentes concedidas por clase
Año Patente de Invencion Modelos de Utilidad Diseños Industriales
Resid No Resid PCT Total Resid No Resid Total Resid No Resid Total
1994 95 595 - 690 10 - 10 32 71 103
1995 87 278 - 365 30 7 37 26 117 143
1996 44 326 - 370 34 12 46 20 94 114
1997 58 447 - 505 28 1 29 17 78 95
1998 59 417 - 476 37 2 39 39 76 115
1999 20 570 - 590 28 8 36 120 298 418
2000 21 574 - 595 30 14 44 31 460 491
2001 13 350 - 363 35 13 48 25 244 269
2002 12 360 - 372 39 8 47 84 235 319 387
2003 5 286 - 291 51 9 60 41 113 154
2004 11 283 - 294 40 7 53 57 129 186
2005 7 249 - 256 27 6 33 98 183 281
2006 10 206 7 223 35 19 54 65 177 242
2007 12 149 61 222 26 8 34 62 135 197
2008 15 61 74 150 30 4 34 45 121 166
Total 469 5.151 142 5.762 480 118 604 762 2.531 3.293

Fuente: Superintendencia de Industria y Comercio


Propiedad intelectual y patentes

Gráfico 11
Patentes presentadas vs concedidas (no residentes)

Fuente: Superintendencia de Industria y Comercio.

Con respecto a la clase de patente, los no residentes con 7.800 (ver Cuadro 11) ocupa el primer
lugar en cantidad de patentes otorgadas, ya que de las 14.346 se concedió el 54,37%, en
segundo lugar se ubicaron los residentes con el 39,72% (1.711 de 4.308), y del PCT el 1,68%
(142 de 8.438).

Cuadro 11
388
Total Patentes Concedidas
Residentes No Residentes PCT Total
1994 137 666 - 803
1995 143 402 - 545
1996 98 432 - 530
1997 103 526 - 629
1998 135 495 - 630
1999 168 876 - 1.044
2000 82 1.048 - 1.130
2001 73 607 - 680
2002 135 603 - 738
2003 97 408 - 505
2004 108 419 - 527
2005 132 438 - 570
2006 110 402 7 519
2007 100 292 61 453
2008 90 186 74 350
Total 1.711 7.800 142 9.653
Fuente: Superintendencia de Industria y Comercio
Contraloría General de la República

Propiedad industrial en Colombia, aspecto internacional

Características generales del sistema de propiedad industrial

La propiedad industrial84 es un apoyo de la competitividad empresarial; en el mercado


mundial se han desarrollado patrones de comportamiento y defensa de los elementos de las
ventajas competitivas de las naciones y las empresas dentro de los cuales se encuentra la
propiedad intelectual y sobre lo cual éstas obtienen beneficios extraordinarios por encima
de sus competidores. Sin embargo, ello no se considera competencia desleal dado que
funciona bajo el esquema de que el primero que patenta es el beneficiario de dicha
prerrogativa en el mercado, más cuando ha sido el resultado de un proceso de inversión en
investigación y desarrollo (I&D).

El desarrollo de una innovación es, en muchos casos, independiente de los recursos con los
que cuenta un país o de la demografía, la estructura poblacional, la distribución del ingreso, el
nivel de desarrollo y otra serie de factores que pueden afectar el ritmo de los descubrimientos
tecnológicos. Sin embargo, también es cierto que el avance tecnológico está asociado a una
serie de factores tales como la disponibilidad de recursos para invertir en ciencia y tecnología,
así como los dedicados a I&D que, a nivel de mercado, están concentrados especialmente en las
empresas multinacionales que cuentan con departamentos especializados en el desarrollo de
nuevos productos, procesos productivos y tecnologías de punta y que proveen beneficios
extraordinarios.

En el caso de países con bajo nivel de desarrollo como Colombia, donde el número de pa-
tentes per capita o el absoluto es muy bajo comparado con el de países desarrollados como
Estados Unidos, Japón, Corea o los países de la Unión Europea85, aunado al hecho de que 389
el empresario no tiene incentivo para el desarrollo de la investigación, puesto que el reco-
nocimiento y el beneficio de patentes son casi un monopolio de los países desarrollados.
No obstante, existen ciertos campos en donde se desarrolla investigación básica o aplicada,
donde gracias al proceso de globalización del conocimiento y las necesidades particulares del
cliente, se establece el desarrollo de productos con características especificas y adecuados a
dichos requerimientos como, por ejemplo, la sistematización de procesos productivos y ad-
ministrativos, el desarrollo de productos publicitarios, televisivos, la fabricación de piezas y

84 .. La propiedad industrial se compone de nuevas creaciones (Invenciones, modelos de utilidad, diseños indus-
triales, esquemas de trazado de circuitos integrados y secretos industriales); signos distintivos (Marcas, lemas,
nombres).

85 .. El número de patentes en Colombia en el año 2006 fue de 2,4 por cada millón de habitantes, el mayor
número desde el 2000 en que se registraron 4, es decir menos de 0,1 patentes por millón de habitantes, Brasil
tiene 25,2 y Perú 1,8.
Propiedad intelectual y patentes

partes de equipo y maquinaria, es decir, aspectos que se encuentran fuera de la comercialización


en masa de multinacionales en donde el monopolio es evidente y el número de patentes se
define como una diferencia importante entre países.

Respecto de las patentes en el continente americano, sin tomar en cuenta Estados Unidos por
su elevado número de patentes, se puede observar en la grafica No. 12 que Canadá es el país
que tiene los valores más altos, seguido por Brasil, donde en 2006 los residentes presentaron
3.768 solicitudes de patentes, con una población de 149.340.00086 (aproximadamente) de
personas aptas para realizar estos trámites; Brasil tiene un índice de patentes por habitante de
0,00252%, en Perú es de 0,00018% y en Colombia 0,00024%.

Gráfico 12
Patentes presentadas por residentes 1999 - 2006

390

Fuente: OMPI y Superintendencia de Industria y Comercio.

Si se compara a nivel mundial, durante el periodo comprendido entre 1999 y 2006 Australia
tenía una media de 24.157 patentes solicitadas, Alemania 12.409 y el Reino Unido 11.864. En
comparación con estos países Colombia tiene diferencias de 23.498, 11.750 y 11.206, respec-
tivamente. Estados Unidos tiene un promedio de 179.246; sólo como punto de comparación,
en 2006 Colombia 133, siendo un 99,94% menos que las 204.182 presentadas por los Estados
Unidos.

En la gráfica No. 13 se puede observar que España y Holanda se encuentran por debajo de
Colombia; estos países tienen una media de 448 y 624, respectivamente.

86 .. Instituto Brasilero de Geografía y Estadística IBGE


Contraloría General de la República

Gráfico 13
Patentes presentadas por residentes. Países desarrollados y Colombia

Fuente: OMPI y Superintendencia de Industria y Comercio.

Las patentes garantizan el derecho de usufructo y la explotación comercial del inventor por un
periodo de 20 años, que se constituye en un plazo general, independiente del nivel de desarrollo del
país, del ritmo de avance tecnológico del sector en que se ubique esta innovación así como del
grado de competencia de las empresas ubicadas en la rama especifica, y mucho más alejado de la
necesidad de avance tecnológico del país que concede dicha licencia.

Es de resaltar que el reconocimiento de derechos de propiedad prolongados en el tiempo, 391


dado el ritmo de avance tecnológico en procesos y productos internacionalizados es un factor
negativo que frena aún más el desarrollo de los PMD87, en particular para su base tecnológica,
que no logra despegar con procesos de beneficio general, conocimientos o técnicas que, sin
restricción de patentes, serían de apropiación y aplicación general, elevando la productividad
total de los factores así como el ingreso de los habitantes.

En una economía globalizada el mercado está internacionalizado, la ventaja competitiva y


la inserción en el mercado mundial en los diferentes niveles depende de las acciones estra-
tégicas, sinérgicas y coordinadas del Estado, la empresa, la universidad y de una política
especifica de desarrollo a diferentes niveles y sectores, y de una política pública de incentivos
a los creadores que vaya más allá de los derechos de explotación de patentes que les permita

87 .. Países menos desarrollados


Propiedad intelectual y patentes

efectuar aportes significativos a la competitividad nacional88. Se observa la competitividad


como una serie de articulaciones sinérgicas de los niveles micro, meta, meso, y macro 89, más un
incremento de nivel de la base tecnológica que cuente con productividad dinámica y ventajas
competitivas en el mercado internacional90.

De acuerdo con un estudio de la Universidad Nacional de Colombia 91 para el 2007, en la


cual tomando información de las bases de datos de patentes de la Oficina de Estados Unidos
(USPTO), de la Oficina europea (ESPACENET) y de la Oficina de Propiedad Intelectual (WIPO),
fueron identificadas un total de 711 patentes de las cuales 223 patentes fueron avaladas por
una institución de origen colombiano y/o al menos uno de sus inventores tiene nacionalidad
colombiana, de este último subconjunto, únicamente, siete patentes pertenecen a universida-
des, las restantes (216) están distribuidas en diferentes organizaciones de múltiples sectores.

En el mismo estudio se dice que el gasto colombiano en actividades relacionadas con ciencia,
tecnología e innovación (CT+I) es del 0,35% del PIB, del cual un 0,21% proviene de la inver-
sión pública y un 0,14% de inversión privada. Así mismo, se evidencia un déficit en capital
tecnológico y humano, especialmente en lo referente a la formación científico-técnica; tan
sólo 36% de la población tiene educación básica, 36% educación secundaria, 7% nivel pro-
fesional universitario y el 1% tiene estudios de especialización, maestría o doctorado (DANE
2006)92.

Es función del Estado, por lo tanto, crear el ambiente favorable para el desarrollo tecnoló-
gico93 y de innovación asociado a nuevas inversiones y el desarrollo de la competitividad

88 .. Competitividad en los diferentes niveles parte del individuo en donde la política de educación es un factor
esencial; La competitividad empresarial es aparte de adecuarse a las necesidades del consumidor debe desarrollar
392
nuevos productos y procesos productivos que amplíen el mercado; por último la competitividad del Estado es
aparte de crear condiciones competitivas de nivel mesoeconómico, metaeconoómico, microeconómico y macroeco-
nómico orientadas al mercado global, también facilitar por medio de políticas públicas coordinadas el desarrollo de
empresas con productos exitosos y protegidos por patentes en el mercado internacional.

89 .. El nivel micro corresponde a los elementos internos de cada firma, el meso corresponde a la dinámica propia
de la industria y sus relaciones con los gobiernos locales, finalmente el entorno macro esta compuesto por variables
exógenas en las que solo puede influir el estado.

90 .. El problema del desarrollo tecnológico para un país es el hecho de que su base tecnológica no sea competitiva
internacionalmente reportándole un despegue a ese nivel.

91 .. Sánchez, Jenny Marcela y Otros. “Publicación internacional de patentes por organizaciones e inventores de
origen colombiano”, Cuadernos de Economía, v. XXVI, n. 47, Bogotá, 2007, páginas 247-270.

92 .. Ibid.

93 .. El avance tecnológico es resultado de una acumulación progresiva de conocimiento a nivel mundial y las
patentes, asociadas a la innovación y a las tecnologías de punta son el resultado de este proceso, más sin embargo,
siendo un producto social, sus beneficios y derechos de explotación son individuales, sin existir además relación de
proporcionalidad entre la inversión efectuada y el beneficio obtenido.
Contraloría General de la República

en un marco de perfecta competencia tanto en el mercado interno como en frente al mercado


mundial. Todo proceso caracterizado como competitivo permite generar valor agregado
además de generar beneficios extraordinarios que favorecen la expectativa de beneficios y
seguridad para los empresarios dentro de un contexto institucional y jurídico de garantías y
defensa de la propiedad industrial94.

Dentro de este marco, se tiene que en Colombia, la prontitud con la que se resuelvan sus
procesos y la sistematización y organización de la información y los estudios de los cuales
dispone la SIC será de gran utilidad, en especial para el empresario innovador como un factor que
le permita conocer sobre las características de la oferta y demanda de factores y productos en el
mercado internacional.

Los empresarios competitivos deben ser eficientes a nivel económico y tecnológico, para ello
deben disponer de información sobre la competencia de manera que les permita el desarrollo
de la innovación y generación de nuevas tecnologías que eleven su productividad. Del mis-
mo modo el Estado debe tener una importante base para planear respecto de la asignación
de recursos a empresas exitosas y apoyar en procesos de desarrollo de la base tecnológica a
empresas que generen empleo y abran espacios en el mercado internacional.

Beneficios y ventajas de la propiedad industrial a nivel mundial

En la relación beneficios ventajas de la propiedad industrial es necesario revisar cuánta


inversión se ha efectuado en cada país para el logro de ese conocimiento o tecnología y de
acuerdo con ello limitar el beneficio o el tiempo de disfrute de la patente. De tal manera
que es necesario que las empresas multinacionales comiencen a instalar laboratorios de
investigación y a capacitar mano de obra calificada para generar procesos de innovación y 393
desarrollo en los países en donde se piensan explotar las patentes.

Las patentes de software son perjudiciales cuando se hacen sobre conocimientos de la base
tecnológica, puesto que esta es la que permite la difusión y transferencia lo cual mejora las
aplicaciones y desarrollo de las innovaciones de manera incrementada a todos los niveles de
la sociedad y la economía con el consecuente impacto positivo sobre la productividad.

Demandas y solicitud de patentes, costos de transacción que frenan procesos de cambio


técnico, favorables en países con un alto avance de desarrollo, es perjudicial para países con
una frecuencia lenta de cambio técnico e innovación.

94 .. La Superintendencia de Industria y Comercio es la encargada de la administración y protección de estos


derechos.
Propiedad intelectual y patentes

Cuando se cierra el ciclo de invenciones y aplicaciones en los países con alto nivel de
desarrollo, es necesario que se amplíe la base tecnológica de los países menos desarrollados
para que el beneficio del monopolio no detenga el crecimiento y con ello el escenario de
inversiones productivas junto con la ampliación de la base tecnológica mundial.

Las patentes, incentivan la inversión por la obtención de beneficios extraordinarios pero


cuando dicha capacidad se cierra y comienza un proceso decreciente, la alternativa es invertir
en países menos desarrollados, sin embargo, ello debe ir acompañado con procesos que
eleven el nivel de ingresos y mejoren la distribución de este para fortalecer la estructura y
los patrones de consumo.

Lo anterior pone de manifiesto que los procesos de desarrollo tecnológico, acompañados del
respeto, son importantes para el desarrollo científico y tecnológico y la inversión, pero son
un obstáculo cuando los procesos de cambio de la base tecnológica mundial supera los tiem-
pos de protección por medio de patentes, retrasando así el avance tecnológico. Este proceso
e impacto negativo se hace claro cuando se analizan las crisis financieras mundiales, como
el caso de la crisis ocurrida en Estados Unidos en septiembre de 2008; en ésta, cuando se ob-
serva la baja rentabilidad de las inversiones por la disminución de beneficios de las grandes
empresas, luego de superada una etapa de fusiones y adquisiciones ínterempresariales que
elevan nominalmente el valor de las empresas pero no cambian las estructuras de consumo
de la población ni las de la productividad mundial, se hace evidente la necesidad de ampliar
la base tecnológica mundial.

Desarrollo de ciencia y tecnología y la propiedad intelectual

394 El desarrollo científico y tecnológico es una condición para el avance de la propiedad indus-
trial en lo relacionado con patentes; el cambio tecnológico ha conllevado a la competencia
y la transformación acelerada de los procesos productivos, los esquemas de generación de
valor agregado ya no responden exclusivamente a la producción en masa y la rutinización
de tareas orientadas por economías de escala. En un escenario globalizado el nuevo sistema
de producción se basa en series cortas de productos por pedido que requieren una gran flexi-
bilidad y capacidad de adaptación a las oscilaciones de la demanda inducida.

La acumulación de capital a escala global obedece a los principios de la internacionaliza-


ción de los medios de transporte, comunicación, financieros y al fortalecimiento del capital
intangible como el conocimiento. La valorización tiene lugar gracias a la articulación del
saber socio técnico y la comunicación, con la implantación de tácticas y estrategias que
utilizan saberes especializados, promoviendo el manejo de intangibles, gestionando ideas
formalizadas como algoritmos que, sin embargo, no prescinden de las tareas repetitivas. La
producción no es resultado de la suma de individualidades sino de equipos multidisciplina-
Contraloría General de la República

rios; combinación de categorías y especialidades cuya, aparente horizontalidad enmascara la


asimetría y jerarquización95.

La transformación de nuestras sociedades lleva aparejado un nuevo orden mundial basado en


procesos productivos que se enmarcan en el paso de la sociedad de la fábrica a la de la
sociedad red-telemática, en donde se destaca el crecimiento del capital cognitivo, una de las caras
del capital (financiero industrial…). El desarrollo del capitalismo se desarrolla como dualidad
estructural: volumen de riqueza económica y cognitiva, es decir, en capital económico
monetario y en capital que se interioriza a través de procesos y estructuras psíquicas y mentales
o producción de sentido y significaciones96.

Desde este punto de vista, los intangibles conformados por el capital informacional, el de la
“Spider’s Web” o “Global Web” depende de la interacción sinérgica de conocimientos
estrechamente ligados al lenguaje: analíticos, simbólicos, lógicos y conversacionales. Aplicación
de técnicas basadas en el manejo de códigos y señales en la programación de la producción, en
donde la proporción de costos ha pasado a ser 80% software 20% hardware, en donde lo
inmaterial ha adquirido especial relevancia en los componentes del PIB.

En Colombia, el avance de ciencia y tecnología medido a través de sus principales indicadores


nos muestra un rezago, por lo cual en el Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010, establece
que: “La misión del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, SNCTI, establecida en
la Visión Colombia 2019-II Centenario, es producir, difundir y usar el conocimiento para
contribuir a la transformación productiva y social del país a fin de garantizar un mayor nivel de
competitividad y desarrollo humano sostenible”97.

En este mismo sentido, la Política Nacional de Fomento a la Investigación y a la Innova- 395


ción98, propone potenciar a Colombia como una sociedad del conocimiento, partiendo de la
convicción de que la generación y uso de éste, son dos de las fuerzas dinamizadoras de la
sociedad. Lo anterior es coherente con la Visión 2019 Colombia II Centenario y con los
objetivos del Milenio y articula las políticas sectoriales con el Sistema Nacional de Ciencia,
Tecnología e Innovación (SNCTI).

Para el logro de objetivos en ciencia y tecnología se transforma la visión hacia el manejo de


intangibles, es decir, más que un problema tecnológico de uso de nuevas tecnologías es un

95 .. Quintana, Francisco. Trabajo, Neuromagma y Fisuras. Escenario Neopostfordista. Universidad Autónoma de


Barcelona. Revista Atenea Digital. España. 2003.

96 .. Ibíd.

97 .. Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010. Estado comunitario: Desarrollo para Todos.

98 .. Colciencias. Política Nacional de Fomento a la Investigación y a la Innovación. Febrero de 2008.


Propiedad intelectual y patentes

problema cognitivo el que se debe resolver en el mediano plazo. En este campo y de acuerdo
con algunas de las áreas programáticas del PND 2006 - 2010, se requiere con urgencia: el
desarrollo de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones (NTICs) a todos
los niveles de la sociedad y la economía; el mantenimiento y fortalecimiento de personal
altamente calificado, de centros y grupos de investigación; la relación entre empresas y
universidades en desarrollo de redes de investigación e innovación; el fortalecimiento y con-
solidación de la institucionalidad 99; la regionalización e internacionalización de la C&T; el
fortalecimiento de los incentivos financieros y fiscales; la proyección internacional de la CTI;
la consolidación de la infraestructura científico tecnológica100; y la adecuación de los dere-
chos de propiedad intelectual, en particular los de propiedad industrial, al ritmo de avance
del cambio técnico y las características de la base tecnológica nacional y mundial.

Algunos indicadores muestran la posición del país en su grado de desarrollo científico y


tecnológico. La inversión en actividades de ciencia y tecnología muestra que Colombia aún se
encuentra por debajo del promedio a nivel mundial y el de América Latina y el Caribe 101, con el
0,4% del PIB de 2002 a 2006, como se puede ver en el gráfico No. 14. En relación con la Visión
2019 y el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, se establece que “para lograr un salto científico
y tecnológico se requiere que el país invierta, en el 2010, como mínimo el 1% del PIB en ciencia
tecnología e innovación y que aumente considerablemente la masa critica de investigadores e
innovadores”102.

En capacitación de recurso humano se tiene que Colciencias ha financiado con créditos y


becas anualmente en promedio, de 2002 a 2007, un número de 149 personas, en tanto que
Icetex en promedio 47 personas para el mismo periodo 103.

Sobre el número de personas con alto nivel de calificación el documento de la política na-
396
cional de Fomento a la Investigación y la innovación menciona con base en la información
del OCyT que el país pasó de tener 345 estudiantes de doctorado en programas nacionales en
2000 a 1.532 en 2006. El número de programas de doctorado se duplicó de 43 en 2003 a 84
en 2007. Así mismo destaca que con todo, Colombia está lejos de haber desarrollado la capa-

99 .. El marco normativo básico se encuentra en la Ley 29 de 1990 o Ley Ciencia y Tecnología y bajo estos pará-
metros se han conformados los consejos, las entidades y los diferentes instrumentos de CyT.

100 .. Laboratorios, Centros de información tecnológica, de medición y certificación de calidad, de adopción


transferencia, difusión y adaptación de tecnologías al sistema productivo nacional y a nuevas empresas de base
tecnológica y de tecnologías de punta.

101 .. El promedio de América Latina y el Caribe fue en 2005 de 0,73% del PIB el cual es superado por el de los
países desarrollados, como el caso de Canadá más de 2% y EEUU con más de 2,5%.

102 .. Plan Nacional de Desarrollo 2006- 2010. Estado comunitario: Desarrollo para Todos. Cáp. VII.

103 .. Observatorio de Ciencia y Tecnología (OCyT), 2007.


Contraloría General de la República

Gráfico 14
Evolución de la inversión en actividades de ciencia,
tecnología e innovación como % del PIB, 2002 - 2006.

Fuente: Observatorio de ciencia y tecnología OCyT, 2008.

cidad que requiere. En 2007 se registran 4002 doctores, 9.3 por cada cien mil habitantes. Ese
número corresponde al 50% de los propuestos por la “Misión de Ciencia, Educación y Desa-
rrollo” (Colciencias, 1994), y resulta más preocupante si la edad promedio de los doctores es
de 48 años. Lo anterior, se encuentra por debajo de la meta de 2019 que es formar 25 doctores
por cada cien mil habitantes lo cual conlleva a triplicar el número registrado en 2007.

En relación con un grupo seleccionado de países, Colombia dedica una proporción menor del 397
PIB, por debajo de países como Brasil, Cuba, Paraguay, Chile y Argentina. (Ver gráfico No. 15)

Los datos anteriores muestran que todo lo que dedica el Estado a ciencia y tecnología y a
propender por un recurso humano altamente calificado no es suficiente y que, para salir de su
atraso y alcanzar la paz, logros que se requieren de manera urgente, Colombia y sus dirigentes
no tienen más alternativa que buscar el avance acelerado del desarrollo científico y tecnológico.
De lo contrario, el país estará condenado a enfrentar el próximo milenio sin un proyecto social
consistente, sin herramientas de progreso técnico y sin esperanzas de mejorar la calidad de vida y
el bienestar de su población104.

104 .. ACAC y TECNOS. Bases para la Definición de una Política Científica y Tecnológica con Función Social para
Colombia.
Propiedad intelectual y patentes

Gráfico 15
Inversión en actividades de ciencia, tecnología como % del PIB, 2007

Fuente: Observatorio de ciencia y tecnología OCyT, 2008.

398
Contraloría General de la República

Colombia en el camino
del desarrollo sostenible:
reto para un mundo globalizado
Director DES: Juan José Arango Londoño
Investigadores: Diego Alejandro Chávez Martínez
John Eduard Rojas Rojas

En el marco de un mundo globalizado, surgen nuevos compromisos y desafíos cada vez más
exigentes en materia ambiental, que se plantean a nivel internacional en los Acuerdos Multi-
laterales de Medio Ambiente (AMUMA), así como por la inclusión de este tema en las nego-
ciaciones económicas y sociales, la Contraloría General de la República presenta a partir del
panorama de la situación ambiental mundial, el análisis de la gestión ambiental desarrollada
por el Estado colombiano durante el periodo 2000-2007, evaluando los resultados alcanzados
por las políticas ambientales incluidas en los planes nacionales de desarrollo (PND) y con
base en la situación ambiental actual del país la perspectiva de incorporación en la nueva
dinámica global, tomando como estudio de caso la situación mundial y local del fenómeno
de los biocombustibles.

Situación ambiental mundial


399
La preocupante situación ambiental del mundo, reflejada en el calentamiento global, la
erosión de los suelos, la ocurrencia de inundaciones de dimensiones nunca antes vistas, la
escasez de agua en vastas regiones, el deterioro de la capa de ozono, el deficiente manejo de
los residuos sólidos, la contaminación atmosférica, entre otros, son problemas cada vez más
globales y recurrentes que preocupan tanto a los gobernantes y habitantes de los países en
desarrollo, así como de las naciones desarrolladas.

El reciente Informe sobre el Medio Ambiente Mundial (GEO-4) del Programa de las Naciones
Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)1, sostiene que se siguen presentando problemá-
ticas aun sin abordarse y surgen nuevas como “las zonas muertas o carentes de oxigeno en
los océanos ó la reaparición de viejas enfermedades asociadas a la degradación del medio
ambiente. Según cifras del informe, la población humana es tan grande que la cantidad de re-
cursos para sustentarla supera la disponibilidad de estos; la huella ecológica de la humanidad
(entendida como la demanda de la población terrestre sobre los recursos del medio ambiente)
Medio ambiente . Biocombustibles

es de 21.9 hectáreas por persona, mientras que la capacidad biológica media de la tierra es de
15.7 hectáreas por cada habitante1.

Menciona el informe como avances para atender la preocupante situación ambiental, la


reducción en un 95% de la producción de sustancias químicas que dañan la capa de ozono
durante los últimos 20 años; también registra la creación del tratado para la reducción de
las emisiones de gas efecto invernadero, junto con un comercio innovador y mercados de
compensación de carbono2. Igualmente resalta el incremento del número de zonas terrestres
protegidas, que actualmente alcanzan a cubrir cerca del 12% de la superficie y el diseño de
instrumentos importantes para abordar problemáticas que van desde el manejo de la bio-
diversidad y la desertización, hasta el comercio de residuos peligrosos y organismos vivos
modificados.

Según el Informe, la situación atmosférica es preocupante ya que existe en la actualidad


evidencia “visible e inequívoca” de los efectos del cambio climático y un consenso acerca de
que las actividades humanas han sido decisivas en este cambio: la media de las temperaturas
globales ha aumentado en unos 0,74°C desde 1906. Se prevé que el cálculo más aproximado
de aumento en este siglo oscile entre 1,8°C y 4 °C. Algunos científicos creen que “un aumento
de 2°C en la temperatura media global por encima de los niveles preindustriales es un umbral
a partir del cual la amenaza de un daño grave e irreversible es más verosímil”3.

En el informe de resultados de los Objetivos de Desarrollo del Milenio para el 2007 de las Na-
ciones Unidas, se ratifica la preocupación en torno a la problemática ambiental global, des-
tacando que “el principal contribuyente al cambio climático es el dióxido de carbono (CO2),
que emiten los combustibles fósiles al quemarse” 4 y al respecto señala como “las emisiones
de dióxido de carbono han llegado a los 29.000 millones de toneladas métricas en 2004 y
400
siguen creciendo, según dejan patentes las crecientes concentraciones de CO2 en la atmós-
fera”; se menciona como “en el Asia meridional y en África septentrional, las emisiones se
han duplicado entre 1990 y 2004. Sin embargo, per capita, las regiones en desarrollo siguen
emitiendo menos cantidad de CO2 que las regiones desarrolladas. En el año 2004, las regio-
nes desarrolladas registraron una media de 12 toneladas por persona. En Asia occidental, la
zona que emite más CO2 per cápita de todas las regiones en desarrollo, produce menos de la
mitad de dicha cantidad.

1 .. www.un.org/millenniumgoals

2 .. Ibíd.

3 .. Ibíd.

4 .. www.un.org/millenniumgoals
Contraloría General de la República

Otras estadísticas que muestran la gravedad de la crítica situación ambiental del mundo, son
las cerca de 100.000 especies de flora y fauna que desde 1990 se encuentran amenazadas
o han desaparecido5, asociado en muchas ocasiones a su tráfico ilegal que mueve cerca de
U$ 6.000 millones anuales según la Interpol; igualmente de los grupos de vertebrados prin-
cipales que se han evaluado, más del 30 por ciento de los anfibios, el 23 por ciento de los
mamíferos y el 12 por ciento de las aves se encuentra en peligro y cerca de un 60 por ciento
de los servicios de ecosistemas que se han evaluado están degradados o se han utilizado de
forma insostenible6.

En lo relacionado con la deforestación, durante el periodo 1990 a 2005, se ha perdido un 3% de


su superficie forestal, lo cual se debe, en primer lugar, a la conversión de estas superficies en
zonas de cultivo en los países en desarrollo, que se produce a un ritmo alarmante (13 millones
de hectáreas por año), con el agravante de que el porcentaje de pérdida más rápido se ha
registrado en algunas de las regiones con mayor diversidad biológica, incluyendo el Asia
meridional, Oceanía, América Latina y África subsahariana.

La biodiversidad también se ha visto afectada en todos los rincones de la tierra, el crecimiento


poblacional ha impactado las barreras de arrecifes causando daños irreparables 7, la explotación de
los recursos pesqueros se ha triplicado desde 1961 a 2001, debido a las subvenciones de los
países, lo que ha creado un exceso de la capacidad de pesca, equivalente a un 250% más de lo que
se necesita para capturar la producción sostenible de los océanos8. Según Naciones Unidas, en
respuesta a la pérdida de la biodiversidad global, la comunidad internacional ha estado
fomentando la protección de los entornos marinos y terrestres del planeta.

Además de la pérdida de biodiversidad, el calentamiento global es otro problema que está


en la primera plana de la agenda ambiental global. Entre un 18 y un 25 por ciento anual de
401
las emisiones de gas invernadero se asocian a la deforestación, convirtiéndola en un factor
determinante para el cambio climático: las acciones emprendidas para atender esta situación
se han concentrado en la reforestación, restauración de terrenos degradados y la expansión
natural de los bosques (especialmente en Europa, algunas partes de Norteamérica y Asia
Oriental) lo que ha contribuido al aumento de las áreas forestales en estas regiones, espe-
cialmente en los últimos años lográndose como resultado, el descenso neto en la superficie

5 .. CHERNI, Judith, “Environmental Policy and Management” Group, DEST, South Kensington Campus, Imperial
College London, 2004

6 .. www.unep.org/geo/geo4/. Octubre de 2007.

7 .. CHERNI, Judith, “Environmental Policy and Management” Group, DEST, South Kensington Campus, Imperial
College London, 2004. Pág. 5

8 .. www.unep.org/geo/geo4/. Octubre de 2007.


Medio ambiente . Biocombustibles

forestal durante el periodo de 2000-2005 de unos 7, 3 millones de hectáreas anuales (lo que
implica un descenso en comparación con 8,9 entre 1990 y 2000), sin embargo, cada día se
pierden áreas forestales que alcanzan los 200 kilómetros cuadrados 8.

En cuanto a los recursos hídricos, la disponibilidad de agua potable por año pasó de 17.000
m3 en 1950 a 7.300 m3 en 1990; actualmente las actividades de riego toman un 70% del agua
disponible y para 2025 se prevé que el uso del agua haya aumentado en un 50 por ciento en los
países en desarrollo y en un 18 por ciento en el mundo desarrollado10. En cuanto a la calidad
del recurso, la situación no es menos preocupante, cerca de 3 millones de personas mueren cada
año por enfermedades de origen hídrico en los países en desarrollo, la mayoría menores de cinco
años y se calcula que 2.600 millones de personas carecen de servicios sanitarios adecuados11.

La proporción de áreas protegidas a nivel global ha aumentado de manera constante, y


unos 20 millones de kilómetros cuadrados de tierra y de mar estaban protegidos en 2006.
Sin embargo, no todas las áreas protegidas están administradas y conservadas eficazmente,
siendo sólo una parte de estas áreas (unos 2 millones de kilómetros cuadrados) ecosistemas
marinos, a pesar de su importante papel en la sostenibilidad de las poblaciones de peces y de los
recursos costeros12.

Los cerca de siete millones de kilómetros cuadrados de selva amazónica se encuentran en


peligro inminente, debido a la expansión de actividades agrícolas, ganaderas y de extracción
de maderas y actividades de biopiratería. Se estima que para el año 2050 el 40% de los bos-
ques amazónicos habrán desaparecido, con la consecuencia negativa de que allí se produce
cerca del 20% del agua dulce del mundo y se ubica casi la mitad de la biodiversidad del
planeta13.

402
Otro problema creciente está asociado con la contaminación provocada por la inadecuada
disposición de los residuos peligrosos y no peligrosos. Resultan particularmente preocupantes
los primeros, si se tiene en cuenta la debilidad en los sistemas de control y vigilancia y la
precaria evaluación de los impactos derivados del movimiento y tráfico transfronterizo de
este tipo de desechos. El incremento del costo de tratamiento de los desechos tóxicos en los
países industrializados (hasta unos U$3 mil por tonelada) ha estimulado la exportación de
éstos hacia los países en desarrollo, donde se pueden disponer sin tratamiento alguno (por

9 .. www.un.org/millenniumgoals

10 .. Ibid.

11 .. Ibid.

12 .. www.un.org/millenniumgoals

13 .. En Revista Semana: Un mundo de desastres. Junio 25 de 2007, pág. 89.


Contraloría General de la República

unos 5 dólares la tonelada). En el tráfico transfronterizo de desechos peligrosos, muchas veces se


ha empleado como argumento o pretexto la supuesta utilización de los desechos como “materias
primas” o “material reciclable” en los países de destino14.

La creciente urbanización se ha venido convirtiendo en otro factor de presión sobre el ambiente


y los recursos naturales; el 2007 es el primer año en la historia de la humanidad en el que más de
la mitad de la población total vive en ciudades 15 y se calcula que para el 2025 solamente las
poblaciones costeras llegaran a los seis mil millones.

Finalmente, se pone de presente que frente al aumento sistemático del consumo de energía
global, el cual ha aumentado un 20 por ciento desde 1990, se han logrado algunos progresos
en el desarrollo y empleo de tecnologías de energía más limpia, e igualmente en la generación
de energía procedente de recursos renovables, como la hidráulica y los biocombustibles, la
cual representa más del 12 por ciento de la energía total utilizada. El desarrollo de energías re-
novables modernas que tienen un menor impacto negativo en la salud de las personas o en el
entorno, ha crecido diez veces en las últimas décadas. Sin embargo, estas nuevas tecnologías,
incluyendo las que utilizan el viento, el sol, las olas y la energía geotérmica, siguen constitu-
yendo únicamente el 0,5 por ciento del total de energía que se consume en el mundo16.

En resumen, en el escenario internacional queda la percepción de que, durante los últimos años,
se han presentado retrocesos significativos, tanto en el tema de deterioro de los recursos como
en su priorización en la agenda internacional. El paradigma que había planteado Río, con la
participación de Colombia, retrocede en la Cumbre de Johannesburgo (2002) que, para algunos,
no es Río+10 sino Río-10, donde el comercio primó sobre las percepciones ambientales y las
multinacionales hicieron una activa presencia. Pombo señala que la cumbre de Johanesburgo:

403
“(...) le otorgó al medio ambiente el certificado de membresía que lo identifica como com-
ponente integrante del comercio global. Como tal dejó claro que su manejo se establece con base
en los principios del comercio, bajo prioridades en las que la dimensión territorial está
supeditada a las exigencias de la globalización, y que, en consecuencia, gobiernos y comunidades
deben abrir el paso en los escenarios de negociación internacional a las fuerzas vivas de la
globalización, entre las cuales, el papel destacado lo desempeñan los representantes de los grupos
económicos corporativos”17.

14 .. Energía y medio ambiente en las negociaciones del ALCA. Ramón Pichs Madruga, subdirector del CIEM.
http://www.accionecologica.org

15 .. www.un.org/millenniumgoals

16 .. Ibid.

17 .. POMBO, Diana, Johanesburgo: puerta de entrada a un nuevo paradigma, En: Revista Javeriana, Bogotá D.C.,
Marzo 2003, N° 692, Tomo 139, año publicación 170, ISSN 0120-3088, pág. 14.
Medio ambiente . Biocombustibles

Así como sucedió en Río, este encuentro mundial no está exento de críticas y quizás las más
fuertes provienen de las ONG ambientalistas, quienes objetan su exclusión del proceso de ne-
gociación, por los acuerdos a puerta cerrada y la indiscutible inclinación hacia la negociación
en materia de comercio en una cumbre que pretendía ser sensiblemente social y ambiental.

Se critica el poco compromiso de las grandes potencias con las problemáticas ambientales
más complejas como el cambio climático; la ausencia de metas concretas para la ejecución de
los compromisos del plan de implementación y el hecho de que, en el ámbito de la
gobernabilidad, las Naciones Unidas no ejerzan mayor influencia sobre la OMC.

En tanto la cumbre tuvo un matiz económico considerable, las principales críticas en este
campo se refieren a la ausencia real de compromiso de las potencias con la reducción de la
pobreza y con la eliminación de los subsidios a la agricultura, entre otros, mientras que las
relacionadas con medio ambiente señalan el poco compromiso con la conservación de la
biodiversidad y con el cambio climático.

Lo anterior tuvo como antecedente directo, en septiembre de 2000, la Cumbre del Milenio de
las Naciones Unidas: allí, los líderes del mundo convinieron en establecer objetivos y metas
mensurables, con plazos definidos, para combatir la pobreza, el hambre, las enfermedades, el
analfabetismo, la degradación del ambiente y la discriminación contra la mujer. Estos objetivos
y metas, que constituyeron la esencia del programa mundial, se llaman ahora “Objetivos de
Desarrollo del Milenio”. En la Declaración de la Cumbre se definieron también muchos com-
promisos en materia de derechos humanos, buen gobierno y democracia. Dentro de los ocho
objetivos del Milenio, el objetivo siete busca garantizar la sostenibilidad del medio ambiente,
para ello Naciones Unidas planteó tres metas con sus respectivos indicadores. (Ver Cuadro 1).

404
Este entorno internacional ayudó a justificar los criterios que sirvieron como herramienta
para llevar a cabo la fusión del Ministerio de Medio Ambiente y el Ministerio de Desarrollo
Económico; no obstante genera dudas frente a lo manifestado en los informes del equipo de tareas
sobre la sostenibilidad ambiental del Proyecto Milenio de la Organización de Naciones Unidas
(ONU) donde se señala:

“Para alcanzar la sostenibilidad ambiental, los países deberían reformar y fortalecer las agen-
cias ambientales, y quizás más importante aún, mejorar la disponibilidad de expertos ambien-
tales dentro de las agencias y ministerios de agricultura, energía, transporte y agua potable.
Tal fortalecimiento institucional requiere inversiones, particularmente en recurso humano y
reformar los arreglos institucionales existentes, incluyendo el manejo de sistemas” 18.

18 .. UN MILLENNIUM PROJECT, Environment and Human Well-Being, A practical Estrategy, Report to the Task
Force on Enviromental Sustainability, London: Earthscan, 2005, pág. 95
Contraloría General de la República

Cuadro 1
Metas para garantizar la sostenibilidad ambiental (Objetivo 7 de Desarrollo del
Milenio - 2000)

Objetivo 7 Metas Indicadores


Garantizar la sostenibilidad am- Meta 1: Incorporar los principios del de- 1. Proporción de la superficie cubierta por
biental sarrollo sostenible en las políticas y los bosques (FAO)
programas nacionales e invertir la pérdi-
da de recursos del medio ambiente 2. Relación entre zonas protegidas para
mantener la diversidad biológica y la su-
perficie total (PNUMA-WCMC)

3. Uso de energía (equivalente en kilogra-


mos de petróleo) por 1 dólar del producto
interno bruto (PPA) (OIE, Banco Mundial)

4. Emisiones de dióxido de carbono per cá-


pita (Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático, División
de Estadística de las Naciones Unidas) y con-
sumo de clorofluorocarburos que agotan la
capa de ozono (toneladas de PAO) (PNUMA-
Secretaría del Convenio sobre el Ozono)

5. Proporción de la población que utiliza


combustibles sólidos (OMS)
Meta 2: Reducir a la mitad para el año 1. Proporción de la población con acceso
2015 el porcentaje de personas que ca- sostenible a mejores fuentes de abasteci-
rezcan de acceso sostenible al agua pota- miento de agua, en zonas urbanas y rura-
ble y a servicios básicos de saneamiento les (UNICEF-OMS)

2. Proporción de la población con acceso a


servicios de saneamiento mejorados, en zonas
urbanas y rurales (UNICEF-OMS)
Meta 3: Haber mejorado considera- 1. Proporción de hogares con acceso a te-
blemente, para el año 2020, la vida nencia segura (Naciones-Unidas-Hábitat) 405
de por lo menos 100 millones de
habitantes de tugurios
Fuente: ONU - Cumbre del Milenio. CDMA - DES

La gestión ambiental en Colombia 2000-2007


Guhl19 define lo ambiental como el espacio de interacción entre el mundo natural y el mundo
cultural, como el espacio de relación sociedad-naturaleza. En tanto que la gestión ambiental
se constituye en un proceso dinámico, planificado y continuo que aborda la comprensión y
solución de los desequilibrios que se dan entre la relación demanda-oferta de los bienes y
servicios ambientales. Frente a esta compleja realidad, la gestión ambiental debe ser
entonces

19 .. GUHL, Ernesto, Ciencia, tecnología y Sostenibilidad, En: Innovación y Ciencia, Volumen XI, N° 3 y 4, Asociación
Colombiana para el Avance de la Ciencia, Bogotá D.C.: 2004, pág.13.
Medio ambiente . Biocombustibles

un proceso de continua validación de las etapas que lo conforman, tal como lo planteó en su
momento el Ministerio del Medio Ambiente20.

La gestión ambiental estatal21 está orientada por las políticas públicas formuladas por el
Estado, las cuales deben estar enmarcadas en la Constitución Nacional, la reglamentación
ambiental vigente y los compromisos internacionales suscritos por el país. En consecuencia, todas
las políticas públicas deben propender necesariamente por el logro de un modelo de desarrollo
sostenible, tal como se plantea en la Carta Política22. Este modelo es entendido como “aquel
que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar
social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el
medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus
propias necesidades”23 (Ver gráfico 1)

Gráfico 1
Modelo de desarrollo sostenible

406

20 .. MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE, Políticas Ambientales de Colombia, Bogotá D.C. 1999, pág. 192.

21 .. Dadas las características del estudio no se desconoce que la gestión ambiental es una tarea conjunta y que debe
involucrar todos los actores, no sólo públicos, sino también a la sociedad civil y sector privado.

22 .. Artículo 80. El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.

23 .. COLOMBIA, CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 99 de 1993, artículo 3.


Contraloría General de la República

La consecución de este modelo de desarrollo sostenible está estrechamente relacionado con la


política ambiental estatal, que debe estar destinada a asegurar la sostenibilidad del patrimonio
natural de la Nación, que incluye la conservación, restauración y aprovechamiento sostenible
del mismo. Además, exige la consolidación de una política de Estado que trascienda los
periodos y prioridades de las administraciones públicas de turno.

La gestión del Estado debe incluir la adecuada incorporación de la dimensión ambiental en los
planes de desarrollo, en las políticas sectoriales, así como la existencia de instrumentos que
van desde las normas de control pasando por los instrumentos económicos, los programas de
educación y los instrumentos de apoyo como la información, participación e investigación
ciudadana.

La gestión ambiental en el país se caracterizó inicialmente por una fuerte influencia agro-
pecuaria, ya que el Inderena como máxima autoridad ambiental se encontraba adscrito y
subordinado al Ministerio de Agricultura, que propugnaba por modelos de desarrollo agro-
pecuario, que en muchas ocasiones estaban asociados con altos impactos ambientales.

No obstante lo anterior, la tarea del Inderena señaló el inicio de una gestión enfocada hacia la
protección de los recursos naturales renovables a través de la reglamentación -principal-
mente asociada con el Código de los Recursos Naturales Renovables, Decreto 2811 de 1974- y
formulación de políticas (política forestal y pesquera), apoyándose además en lo planteado y
suscrito por el país en reuniones internacionales como la Cumbre de Estocolmo sobre Medio
Ambiente, efectuada en Suecia en 1972, donde por primera vez la agenda de los problemas
ambientales se enmarcó dentro de la discusión de gobernabilidad local.

También es importante resaltar la creación de las primeras corporaciones autónomas regio- 407
nales a partir de mediados de la década de los cincuenta, las cuales en primera instancia
estuvieron dedicadas a la promoción del desarrollo regional y coordinado de los recursos
naturales en su jurisdicción. Desde 1954, con la creación de la Corporación Autónoma Regio-
nal del Cauca -hoy CVC- hasta 1993, el país contó con dieciocho corporaciones autónomas
regionales que cubrían un 25% de todo el territorio nacional, y que tenían como prioridad
la ejecución de proyectos de inversión en obras de infraestructura y desarrollo agropecuario.
Finalmente, se deben anotar los dos intentos fallidos de reforma del sector de esta época,
asociados con la propuesta de creación de un Ministerio de Medio Ambiente en 1979 y de un
Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente en 1980.

El impulso definitivo a la gestión ambiental en el país estuvo asociado, por una parte, a la
Constitución de 1991, que planteó obligaciones al Estado en cuanto al mantenimiento de
un ambiente sano y a la consecución de un modelo de desarrollo sostenible, además de que
aproximadamente el 15% de los artículos de la Carta mencionan directa o indirectamente
Medio ambiente . Biocombustibles

tópicos relacionados con el medio ambiente, y por otra parte, la promulgación de la Ley 99
de 1993, por medio de la cual se organiza el Sistema Nacional Ambiental (SINA) y se crea
el Ministerio del Ambiente. Esta situación se confirma en lo manifestado por Rodríguez Be-
cerra, quien señala que “en el período 1991-2002 la capacidad de Colombia para proteger el
ambiente aumentó en comparación con casi la totalidad de los países de América Latina y el
Caribe...”24.

El desarrollo alcanzado en el país se vio fortalecido por los lineamientos planteados en la


Cumbre de Río (1992), de los cuales se generaron diferentes agendas y documentos, donde se
vinculó el Estado colombiano, tales como la Agenda XXI, la Declaración de Principios Forestales,
la Convención para el Cambio Climático, la Convención sobre la Diversidad Biológica y la
Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo.

El Sistema Nacional Ambiental (SINA), tal como lo señala el Ministerio25 representó un avance
significativo, pues las políticas y la gestión de este sector eran débiles, no tenía suficiente
representatividad a nivel ejecutivo, no existía claridad en las competencias de las diferentes
entidades de orden nacional, regional y local, se discutía la ambigüedad, anacronismo y ausencia
de cumplimiento de muchas de las normas planteadas y el déficit estructural de recursos
económicos para el sector; las anteriores observaciones se pueden resumir en un escaso
compromiso por parte del Estado Colombiano26, lo que conllevó a que durante buena parte del
siglo XX no hubiese sido posible frenar los avances en el deterioro ambiental del país, ni priorizar
las acciones a desarrollar.

Este esquema de gestión ambiental planteó que existía un actor que formulaba las políticas y
cumplía la función de planeación, (antiguo Ministerio de Medio Ambiente); unos actores que
apoyaban la producción de conocimiento y soportaban los diagnósticos que se tuvieron en
408
cuenta al momento de formular las políticas (institutos de investigación), otros encargados de
ejecutar las políticas a través de programas en escalas mucho más detalladas y que tenían que
cumplir funciones de autoridad ambiental (corporaciones autónomas regionales y unidades
ambientales urbanas) y finalmente un actor encargado del manejo y preservación de eco-

24 .. RODRÍGUEZ, Manuel, “La reforma de la institucionalidad ambiental de Colombia doce años después”, En:
Economía Colombiana, Julio-Agosto de 2003, Edición 297, Bogotá D.C., pág. 46.

25 .. Las Voces del SINA. MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL
VALLE DEL CAUCA, Calí, 2002. Pág. 40. Bogotá.

26 .. El anacronismo era tal que no tenía presentación alguna que el Instituto Nacional de Recursos Naturales Re-
novables (INDERENA), tuviera jurisdicción sobre el 60% del territorio y que el 40% restante fuera responsabilidad
de 18 Corporaciones, que tenían como principal objetivo la realización de obras de infraestructura enfocadas hacia
el desarrollo regional. Ver: Informe al Congreso sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 1998,
Contraloría General de la República, Bogotá, Pág. 25.
Contraloría General de la República

sistemas estratégicos para el país (Unidad de Parques) 27. Así mismo, se iniciaron durante esa
etapa enormes proyectos ambientales como la construcción y operación de la PTAR Salitre en
Bogotá, el Plan Verde y la recuperación de la Ciénaga Grande de Santa Marta por citar
solamente unos ejemplos28.

Se ha expedido un amplio marco normativo en temas de agua y aire, residuos sólidos,


igualmente se estructuró el esquema financiero para la gestión ambiental, donde aparecen
instrumentos tales como la tasa retributiva y por uso, se desarrolló la promoción de los
mecanismos de producción más limpia y de reconversión industrial asociados a la temática de
la capa de ozono. Mención aparte merece el estudio de toda la problemática asociada al cambio
climático y los mecanismos de desarrollo limpio (MDL).

Sin embargo, al evaluar el cuatrienio 1998-2002, se evidencia la débil incorporación e imple-


mentación, por parte de las entidades del SINA, de la Política Ambiental trazada en ese mo-
mento, denominada Proyecto Colectivo Ambiental, debido entre otros factores a la ausencia de
metas claras y concretas, así como de indicadores de gestión y de impacto, a la desarticulación
del sistema, las deficiencias de algunas de las estrategias propuestas para ser concretadas en lo
local. Igualmente, se presentaron debilidades importantes en la incorporación del tema de urba-
nización del país y el precario ordenamiento territorial; sumado a la débil inclusión de políticas
en el campo tributario para incentivar un mejor desempeño ambiental de las empresas.

Bajo este nuevo escenario institucional, el Plan Nacional de Desarrollo para el periodo 2002-
2006 denominado “Hacia un Estado Comunitario”, presentó un componente ambiental, que
se destaca por su dispersión y escasa precisión en los objetivos y metas, estas últimas sólo
aparecieron a principios de 2004 en un documento denominado “Camino Hacia un País de
Propietarios con Desarrollo Sostenible” las cuales son poco claras y terminan por confundirse 409
con las planteadas en la “Declaración del Milenio” 29 de erradicación de pobreza; así mismo
se evidencia una falta de coherencia entre los diferentes planes, proyectos y programas plan-
teados, sumándose la poco acertada interpretación de la relación pobreza y medio ambiente,
señalándose la primera como una causa principal del deterioro y se relativiza la importancia
de los grandes sectores económicos e industriales. Llama la atención la alta dependencia en
el cuatrienio de los recursos de cooperación internacional de los que se seguirá sirviendo

27 .. Algunos autores han llamado a este grupo de entidades SINA Básico, Central o Institucional, señalando
además que existe un Sina Territorial (municipios, departamentos, distritos y resguardos), un Sina Sectorial (Otros
ministerios, otros institutos y órganos de control,) y un Sina Social que incluye a los demás sectores de la sociedad
(empresa privada, ONG, minorías étnicas, academia), por lo que el Sina es Estado, sociedad civil y sector privado.

28 .. Enormes en el entendido del monto de los recursos destinados e independientemente de sus resultados que
merece una discusión que va más allá de este documento.

29 .. Resolución A/55/L.2 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, Septiembre 8 de 2000


Medio ambiente . Biocombustibles

Cuadro 2
El componente ambiental
Gobiernos 1998-2010

Periodo Componente Ambiental Plan Nacional Desarrollos


de Desarrollo
1998-2002 Cambio para construir la paz. Capítulo “Proyecto Colectivo Ambiental”, 2000.
4. Desarrollo y Paz: Instrumentos y prio- Espacio fundamental: Ecorregiones es-
ridades para la construcción de la paz. tratégicas.
Ïtem III. Medio Ambiente. En este Plan, lo La información como elemento básico para
ambiental no es un componente aislado la participación.
sino una dimensión integral e inherente al Programas:
desarrollo. La política ambiental del Plan • Bosques
impulsa la articulación de lo sectorial y • Biodiversidad
lo regional, no sólo como principio de • Agua
sostenibilidad, sino como estrategia para • Calidad de vida urbana
afrontar colectivamente las limitaciones • Producción más limpia
presupuestales y financieras, aportando • Mercados Verdes
ideas de austeridad, frugalidad y ahorro • Procesos productivos endógenos
de los recursos naturales.
2002-2006 Hacia un estado comunitario. Programa B. “Camino hacia un país de propietarios con
Crecimiento económico sostenible y gene- desarrollo sostenible”., 2004
ración de empleo. Punto 8. Sostenibilidad
Ambiental. Con objeto de mantener la base • Política ambiental. Bases para el desarrollo
natural como factor para el desarrollo del sostenible
país, aumentar la producción y oferta de • Política de Agua Potable y Saneamiento
bienes y servicios ambientalmente sanos y Básico Ambiental. La revolución del agua.
la sostenibilidad de la producción nacio- • Política de Desarrollo Territorial. La clave
nal, y de contar con un Sistema Nacional para construir entornos territoriales inno-
Ambiental fortalecido. vadores.
• Política de Vivienda. El camino hacia un
país de propietarios.

2006-2010 Estado Comunitario: Desarrollo para to- Programa 5: Una gestión ambiental y del
410 dosPrograma 5: Una gestión ambiental riesgo que promueva el desarrollo sosteni-
y del riesgo que promueva el desarrollo ble.
sostenibleLa gestión ambiental y del
riesgo en Colombia, deben hacer parte • Planificación ambiental en la gestión te-
de la construcción social del territorio, rritorial.
entendida como la relación que las per- • Gestión integrada del recurso hídrico
sonas establecen con su comunidad y • Conocimiento, conservación y uso sosteni-
con el medio que habitan, relación en la ble de los recursos naturales renovables y de
configuran y reconfiguran los espacios la biodiversidad.
geográficos de la Nación. • Promoción de procesos productivos com-
petitivos y sostenibles.
• Prevención y control de la degradación
ambiental
• Fortalecimiento del SINA para la gobernabilidad
ambiental.
Fuente: Componente Ambiental de los Planes Nacionales de Desarrollo 1998-2007- CGR-CDMA

Colombia, aunque puede afectar el desarrollo y la continuidad de los programas cuando los
recursos no se dispongan de manera constante.
Contraloría General de la República

En los Objetivos del Milenio se planteó la urgente necesidad de fortalecer la institucionalidad


ambiental en los países, sin embargo, el gobierno nacional realizó la fusión del Ministerio del
Medio Ambiente con el Ministerio de Desarrollo Económico, con lo anterior la responsabilidad
de asegurar la sostenibilidad del patrimonio natural, resulta una tarea difícil de cumplir
cuando la máxima autoridad ambiental se redujo a un viceministerio y cuando se realizó la
unificación en una sola cartera de temas tan complejos y sensibles como el ambiental,
saneamiento ambiental, ordenamiento territorial y vivienda, con el agravante de que este
último es la prioridad de la cartera; este proceso careció de un análisis profundo y
técnicamente sustentado, primando infortunadamente, como factor determinante, la
necesidad de reducción del gasto público30.

Para el caso del componente hídrico, se sigue confundiendo el saneamiento ambiental con el
saneamiento básico, a partir de lo cual el MAVDT ha orientado importantes recursos para
apoyar la construcción de acueductos y alcantarillados, a expensas de recursos que deben ser
destinados para la gestión ambiental, es decir, para el manejo integral del agua, En el caso del
tema de vivienda, la política actual está orientada hacia la construcción de vivienda de
interés social, descuidando los aspectos relacionados con la calidad del hábitat, que era una de
las justificaciones del traslado de funciones.

Para el componente de ordenamiento territorial, que si bien pudiera resaltarse como un


elemento acertado de la fusión, al unificar dentro de un solo techo, se ha dejado de lado el
ordenamiento ambiental del territorio, el cual se propone, ante todo, contribuir a garantizar la
funcionalidad y sostenibilidad del sistema natural de soporte de la población y de los
procesos sociales y económicos31.

Posteriormente, y debido a la reelección del Presidente, se da cierto grado de continuidad en


411
las políticas ambientales. En el Plan Nacional de Desarrollo “Estado Comunitario Desarrollo
para todos 2006-2010”, el componente ambiental tuvo una mejor estructuración con res-
pecto al anterior, incluyó criterios y principios claros y desarrolló de manera más amplia el
componente ambiental. Asimismo, se registra una fuerte influencia de la Cumbre del Milenio y
de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible.

Sin embargo, se evidencia la poca importancia que se le asigna a las actividades relacionadas
con la oferta de bienes y servicios ambientales (protección y conservación), frente a la prela-

30 .. Este sector es poco significativo, ya que representa el 1% de las inversiones proyectadas para este cuatrienio.
Informe sobre el Estado del Ambiente y de los Recursos Naturales 2002-2003, Contraloría General de la República,
Bogotá, D.C., Capítulo I, pág. 27

31 .. MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE, Políticas Ambientales de Colombia, Cap. IX, Lineamientos para la política
de ordenamiento ambiental del territorio, Op. cit., pág. 337
Medio ambiente . Biocombustibles

ción de la demanda (consumo), hecho que se ve reflejado en la asignación total de recursos al


programa “Gestión ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible” frente al resto
de programas que están a cargo del MAVDT.

Persisten una serie de temas en los que no se reportaron para el cuatrienio anterior, resultados
medibles ni mecanismos de seguimiento, por lo que no representan continuidad de las metas y la
gestión, sino que evidencian un estancamiento en su implementación, tales como la
redelimitación y ordenación de las reservas forestales de la Ley 2 de 1959, la implementación de
la Política Nacional de Investigación Ambiental, la formulación, validación y adopción del Plan de
Acción del Inventario Nacional de la Biodiversidad, la formulación de una política de Estado
para la ecorregión estratégica del Pacífico colombiano, la definición y reglamentación del
Sistema Nacional de Áreas protegidas (SINAP) y la formulación y ejecución de lineamientos de
Política de Información Ambiental en el marco del Sistema de Información Ambiental para
Colombia (SIAC).

Es preciso mencionar que en este Plan de Desarrollo se incluyeron nuevas metas


cuantificables para ordenamiento forestal y manejo de reservas forestales, humedales,
páramos, manglares, sello ambiental y sustancias agotadoras de la capa de ozono, lo cual se
puede considerar como un avance significativo.

En los planes de desarrollo trazados para el periodo, se establecieron programas prioritarios en


materia de bosques, mercados verdes y producción más limpia, los que han mantenido un nivel
importante de estabilidad y que resultan estratégicos para la inclusión y competitividad del Estado
colombiano en el contexto de un mundo globalizado. A continuación, se presenta el análisis en
torno al cumplimiento de las metas de los programas

412

Programa de bosques
Los bosques ofrecen un conjunto de bienes y servicios ambientales relacionados con la
regulación hídrica, la conservación de los suelos y la diversidad biológica, la mitigación del
cambio climático, producción de madera, productos forestales no madereros, apoyo a los sistemas
agrícolas y oportunidades recreativas32. Teniendo en cuenta el avance del problema de la
deforestación, los PND han hecho énfasis en la estrategia de reforestación de cuencas con un
doble propósito: el establecimiento de plantaciones protectoras, protectoras - productoras, cercas
vivas y sistemas agroforestales; y la rehabilitación de ecosistemas degradados a través del manejo
de la sucesión natural.

32 .. Bosques y política forestal. Informe sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente 2000- 2001. CGR.
Págs. 112- 117.
Contraloría General de la República

Cuadro 3
Bosques en los planes nacionales de desarrollo 1998- 2008

PND Acciones propuestas Metas


1998-2002 • Conservación y uso sostenible de bos- Impulso a proyectos vinculados al Mecanis-
ques, la reforestación, restauración eco- mo de Desarrollo Limpio- MDL de la conven-
lógica y establecimiento de plantaciones ción de Cambio Climático y a la sustitución
que generen beneficios ambientales. de economías ilícitas (MMA. Plan estratégico
• Creación de paquetes tecnológicos para para la restauración y establecimiento de
los diferentes tipos de reforestación, tales bosques en Colombia- Plan Verde. 1998
como la industrial, de protección de aguas
y suelos y para combustibles, entre otras.
• Definición de prioridades regionales de
acuerdo con los centros de consumo, con
el fin de desestimular el uso de maderas
naturales.
• Adecuación normativa y la clarificación
de competencias institucionales que con-
tribuyan a una aplicación más eficiente
del certificado de incentivo forestal- CIF .
2002-2006 • Redelimitación y ordenación de las re- • Ordenación y manejo de (1) millón de has
servas forestales de la ley 2 de 1959 bosques naturales. (Plan Nacional de Desa-
• Actualización de la normatividad forestal. rrollo Forestal).
• Establecimiento de 120.000 has de
plantaciones protectoras en áreas abas-
tecedoras de agua.
2006-2010 • Delimitación y registro de las áreas de • Formular y adoptar los 33 planes de ordena-
reserva forestal. ción forestal que señala la Ley 1021 de 2006.
• Formulación y adopción de los planes • Establecimiento de 120.000 hectareas de
de manejo de las reservas forestales de la reforestación protectora orientada a cuencas
Ley 2 de 1959 y de las reservas forestales abastecedoras de acueductos municipales y
protectoras nacionales. veredales en las zonas de conservación defi-
nidas por los POMCA respectivos, teniendo en
cuenta las directrices del MADVT.
Fuente: CDMA 2008. Basado en PND (1998-2007) 413

En términos generales, se observa que, para el periodo 1998-2001, se reforestaron y maneja-


ron 55.077 hectáreas, en tanto que para el periodo 2001-2007 se alcanzó la cifra de 157.990
hectáreas, llegándose a un total consolidado para el periodo 1998-2007 de 213.067 hectá-
reas33. Esta situación evidencia la precariedad de los logros frente a la crítica situación que
presenta el país, ya que el total de hectáreas reforestadas en los últimos 10 años no alcanza
a compensar la pérdida y modificación de alrededor de 100.000 y 200.000 hectáreas por año
de coberturas forestales a nivel nacional, según los estudios del Instituto de Hidrología, Me-
teorología y Estudios Ambientales de Colombia (IDEAM) y el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi (IGAC).

33 .. Fuente: MMA (2002) Sigob (2007)


Medio ambiente . Biocombustibles

Programa producción más limpia


Si bien la Política Nacional para la Producción más Limpia plantea múltiples estrategias34,
su ejecución, según lo definido en los PND (1988- 2002 hasta el actual PND 2006-2010)
plantea acciones y metas centrados fundamentalmente en la suscripción de convenios de
Producción Más Limpia, desarrollo de Nodos regionales de PML y agendas ambientales,
como se observa en el cuadro 4.

La formulación de la Política Nacional de Producción Limpia como instrumento fundamental


para la generación y adopción de tecnologías y procesos productivos sostenibles, debió haber
partido necesariamente de una evaluación y diagnóstico objetivo, veraz y actualizado de los
sectores (agrícola, industrial, pecuario, manufacturero, de servicios, etc.) y de los diferentes
tipos y modos de producción, los impactos directos e indirectos que se generan; de igual
manera, sustentarse en una revisión y análisis de los instrumentos de política, de comando y
control, así como los económicos y financieros y una identificación de los diferentes actores
públicos y privados y sus responsabilidades. Además, careció de un plan de implementación,
lo que se tradujo en que los diferentes actores y responsables de su ejecución la desconocieran
y que los objetivos y metas trazadas no se alcanzaran, con el agravante de que a la fecha no
se ha efectuado una revisión y ajuste de la misma y tampoco se ha planteado una estrategia
eficaz que permita su adecuada divulgación, conocimiento, apropiación e implementación.

Durante el período 1998-2007 se suscribieron 89 convenios de PML en todo el país, de los


cuales, el 5,6 % son convenios nacionales, el 19,2% son convenios regionales y el 74,2% son
convenios sectoriales. Los convenios nacionales presentan un promedio de avance superior
al 30%, según reportes del año 2003, sin que se haya realizado seguimiento de los mismos
en los últimos años. Los convenios regionales suscritos corresponden, en su mayoría, al sec-
414 tor avícola, siendo la Carder y CVS las corporaciones que mayor número de convenios han
suscrito con los sectores porcícola, avícola y azucarero, los que presentan un avance muy
desigual entre 5 y el 96%.

Sumado a lo anterior es preciso advertir que el país no cuenta con un Plan Estratégico Nacional
de Investigación Ambiental, siendo éste un componente fundamental para implementar
acciones concretas que coadyuven a la producción limpia. De otra parte, las agendas
estratégicas interministeriales no han tenido mayor desarrollo suscribiéndose sólo tres; la
realización de evaluaciones ambientales estratégicas aplicables a nivel sectorial y territorial
ha realizado, no menos preocupante resulta el débil fortalecimiento de las líneas de financiación
para las iniciativas privadas y comunitarias de PML.

34 .. Estrategias: (i)Articulación de la PNPL a las demás políticas gubernamentales, (ii)Establecimiento del sistema
de calidad ambiental, (iii) Fortalecimiento institucional, (iv) Promoción de producción más limpia, (v) Promoción
de la autogestión y la autorregulación, (vi) Formulación e implementación de instrumentos económicos y (vii)
Seguimiento a la política.
Contraloría General de la República

Cuadro 4
Producción más limpia en los Planes Nacionales de Desarrollo 1998-2006

PND Acciones propuestas Metas


1998-2002 • Atención prioritaria: el ordenamiento y ma- • Fortalecimiento de 12 convenios de PML.
nejo ambiental de las áreas minero-energé- • Firma de 3 nuevos convenios PML.
ticas, la infraestructura física y de transporte y • Establecimiento de 2 nodos regionales del
los enclaves productivos más importantes Centro Nacional de PML.
nacionales (MMA- PML, 1998). • Desarrollo de 7 proyectos demostrativos de
• Impulso y consolidación de convenios de tecnologías más Limpias.
PML dirigidos a las empresas (mediana y • Diseño del programa de liderazgo ambiental
PYMES) que deberán contemplar metas es- empresarial.
pecíficas que, una vez acordadas, deberán ser • Expedir 10 guías ambientales sectoriales.
de obligatorio cumplimiento. • Implementar un sistema de indicadores de
• Fortalecer la definición de marcos regu- seguimiento.
latorios, incentivos, instrumentos econó-
micos, multas y mecanismos de control
que contribuyan a prevenir y reducir la
contaminación urbana y rural, en particu-
lar la asociada a sustancias químicas y pe-
ligrosas; y el reciclaje y la reutilización de
subproductos de los procesos industriales y
agropecuarios.
• Adopción de acuerdos de competitividad
sectorial.
2002-2006 • Reglamentación de la calidad de combusti- 30 Convenios de PML suscritos y con segui-
bles para uso comercial y vehicular. miento.
• Adopción de Evaluaciones ambientales es-
tratégicas- EAE.
• Reglamentación sobre los niveles máxi-
mos permisibles para de contaminación del
aire, ruido y manejo de residuos peligrosos y
residuos tóxicos.
• Aplicación de guías ambientales sectoriales.
• Desarrollo de indicadores ambientales sec-
toriales.
2006-2010 • El MAVDT mediante CONPES elaborará Desarrollo de 5 proyectos de PML en uso del 415
lineamientos para orientar la realización de mercurio para la minería de oro.
las evaluaciones Ambientales Estratégicas-
EAE para su aplicación sectorial y territorial,
en especial en los sectores de infraestructu-
ra, transporte, minero- energético, de turis-
mo y salud ambiental.
• Fortalecimiento de líneas de financiación
para las iniciativas privadas y comunitarias
de PML.
• Fortalecimiento de los vínculos entre el
PENMV y la Política Nacional de PML. •
Ajuste, revisión, formalización e imple-
mentación de agendas ambientales inter-
ministeriales e intersectoriales.
• Suscripción de nuevos convenios de
PML con gremios y asociaciones locales y
regionales.

Fuente: DES- CDMA. PND (1998-2006)


Medio ambiente . Biocombustibles

Plan Estratégico de Mercados Verdes


En los PND (1988- 2002 y 2006-2010) se plantearon acciones y metas centradas en el impulso
de herramientas financieras para apoyar a los productores de mercados verdes, la promoción
de la investigación y el desarrollo de un sistema de información en el área, unido a la pro-
moción de mecanismos como el sello ambiental y el reconocimiento empresarial. Entre otros,
donde se incluyen la mayoría de productos y sectores que integran los mercados verdes.

Desde el punto de vista de los mecanismos de desarrollo limpio, entre 2006 y 2007, el
MAVDT, ha aprobado 18 proyectos MDL distribuidos en el sector energético, industrial,
transporte, aguas residuales y forestal.

Aunque el Plan Estratégico Nacional de Mercados Verdes-PENMV (2000) planteó como una
estrategia fundamental realizar la coordinación y articulación de las iniciativas existentes
en el país sobre mercados verdes, no se registran avances en la formulación del Programa
Nacional de Biocomercio Sostenible como parte de la revisión y actualización del Plan Es-
tratégico Nacional de Mercados Verdes (2002), según lo establecido en el PND 2006 -2010.

En el período 2002-2007 se apoyaron 286 PYMES y organizaciones de base comunitaria vincu-


ladas a mercados verdes; sin embargo, el mayor énfasis a nivel regional se ha presentado en la
implementación de ventanillas de mercados verdes y apoyo a proyectos de mercados verdes.

Las ventanillas de mercados verdes, promovidas por las corporaciones autónomas regio-
nales y de desarrollo sostenible, el MAVDT y el Instituto Humboldt, buscan identificar
productos de mercados verdes, divulgar el programa de mercados y la iniciativa de Bioco-
mercio Sostenible35 y brindar apoyo a los empresarios en la formulación e implementación
416
de proyectos sobre el tema.

Lo que la evidencia muestra es que si bien se han adelantado acciones que buscan la pro-
moción de los mercados verdes, sin desconocer los logros alcanzados en materia de creación
de ventanillas, la promoción de los mercados en la producción nacional, sensibilización de
los consumidores mediante la creación del sello verde y el ecoetiquetado, la generación de
información básica y aplicada, así como el impulso de herramientas financieras para apoyar
a los productores, estas iniciativas no han logrado tener un desarrollo armónico, sistemático

35 .. Desde 1999 existe la Iniciativa Biocomercio sostenible de Colombia, creada y promovida por el Instituto de
Investigación de Recursos Biológicos “Alexander Von Humboldt” con el propósito de fomentar el uso sostenib le y
el comercio de los recursos biológicos para el logro del Convenio de Diversidad Biológica en Colombia. Está inte-
grado por 4 categorías: Sistemas productivos sostenibles Ex -situ (Agricultura ecológica, sistemas agroforestales,
Sistemas silvopastoriles, producción pecuaria y aprovechamiento ex situ de la biodiversidad), productos made-
rables y no maderables, y ecoturismo y cuenta con un Observatorio Nacional de Biocomercio -OBIO-, como una
estrategia de socialización y divulgación del biocomercio,
Contraloría General de la República

Cuadro 5
Mercados Verdes en los Planes Nacionales de Desarrollo - 1998-2006

PND Acciones propuestas Metas


1998-2002 • Promover la comercialización de produc-
tos no maderables del bosque; producción
y comercialización de bienes generados en
procesos de agricultura ecológica y sistemas
locales de producción basados en la biodi-
versidad local.
• Desarrollo sostenible de la industria pesque-
ra y acuícola; y aprovechamiento de las rique-
zas naturales y la belleza paisajística como
escenarios para la recreación y el turismo.
• Diseñar una estrategia para el aprovecha-
miento del mecanismo de Desarrollo Limpio
- MDL previsto en el protocolo de Kyoto, del
convenio de Cambio Climático y sus respec-
tivos portafolio de proyectos financiable.
• Diseñar un esquema ( banco verde o fondo
accionario) para financiar soluciones y pro-
yectos de carácter ambiental.
2002-2006 • Puesta en marcha de una estrategia inte- • Establecimiento de 10 PYMES y organizacio-
rinstitucional de asistencia y apoyo financie- nes comunitarias relacionadas con mercados
ro para promover mercados verdes. verdes.
• Investigación y desarrollo de nuevos pro- • Impulso a 3 cadenas productivas para expor-
ductos derivados del aprovechamiento sos- tación: Guadua, plantas medicinales y agricul-
tenible de la biodiversidad. tura ecológica.
• Desarrollo del sistema de inteligencia de
mercados.
• Comercialización de productos originados
en zonas amortiguadoras de PNN.
• Apoyo a ventanillas de mercados verdes.
2006-2010 • EL MAVDT, Minagricultura, Mincomex, • 40 productos certificados con sello ambiental.
Proexport desarrollarán incentivos para • Opciones de compra de certificados de reduc-
apoyar los sistemas agropecuarios sosteni- ción de emisiones de gases efecto invernadero
bles y la certificación ecológica para pro- por un valor de US$ 40 millones. 417
ductores y empresarios.
• Minagricultura en concordancia del PEN-
MV dirigirá la agricultura ecológica para
pequeños y medianos productores.
• Fortalecimiento del Programa Nacional de
Ecoetiquetado mediante normalización de
nuevas categorías y creación de unidades
sectoriales de normalización.
• Fortalecimiento de líneas de financiación
para las iniciativas privadas y comunitarias
de Mercados Verdes.
• Fortalecimiento de los vínculos entre el
PENMV y la Política Nacional PML..
• Implementación del Programa Nacional
de Reconocimiento Ambiental Empresarial.
Medio ambiente . Biocombustibles

que permita contar con una estrategia nacional consolidada que permita implementar de
manera eficaz el Plan Estratégico Nacional de Mercados Verdes; adicionalmente han tenido su
enfoque hacia el mercado nacional.

Otro aspecto que merece ser objeto de análisis es el componente ambiental a nivel de los
diferentes sectores del Estado, el cual sigue estando en deuda: componentes tan importantes
como el vial, minero, y agropecuario, contemplan de manera bastante discreta la dimensión
ambiental. La gran mayoría de las entidades del Estado al desconocer sus responsabilidades y
obligaciones ambientales, no cuentan dentro de sus planes de acción y en las líneas de
gestión de su quehacer misional el componente ambiental, y aquellas pocas que lo hacen,
desarrollan actividades puntuales y desarticuladas, que no responden a procesos de
planificación, implementación y seguimiento.

El gasto ambiental sectorial en el país no se tiene plenamente identificado y contabilizado ya


que se no se asignan recursos específicos para este componente y las partidas que se reportan
están incluidas dentro de rubros totalmente distintos como gastos generales, fortalecimiento
institucional, capacitación, salud ocupacional, entre otros, lo cual dificulta la determina-
ción exacta del gasto ambiental, sumándose el hecho de que, en los grandes proyectos, este
componente no se incluye o está sobreestimado debido a las estimaciones porcentuales del
mismo, sin que se tenga la información sobre las cifras exactas que se ejecutan.

Reflexiones sobre la gestión ambiental en Colombia 2000-2007


El análisis de la ejecución de la política pública ambiental durante el periodo 2000-2007, per-
418 mite evidenciar algunas fallas institucionales y de gestión que no han permitido adecuados
resultados, los que se pueden resumir básicamente en los siguientes puntos:

SINA: integralidad institucional y funcional

Según la ley 99 de 1993, el SINA está constituido en términos funcionales por “las entida-
des del Estado responsables de la política y de la acción ambiental señaladas por la ley, las
organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la problemática am-
biental, las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de producción de
información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental”. Se
advierte una indefinición del sistema, que no ha sido subsanada. En la definición “entidades
del Estado responsables de la política y de la acción ambiental”, se pueden generar diversas
interpretaciones: si la responsabilidad y acción ambiental es una de sus funciones, hay que
incluir a todas las entidades del Estado, pero si se interpreta como su función principal se
Contraloría General de la República

incluiría de manera expresa al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial


(MAVDT), la Unidad de Parques, las corporaciones autónomas regionales (CAR), los
institutos de investigación, las autoridades ambientales urbanas (AAU) y los
establecimientos públicos ambientales.

En relación con las organizaciones comunitarias y No Gubernamentales (ONG´s), en ninguna


parte de la norma quedó claro el papel de estas en términos de funciones y compromisos en el
sistema. Lo anterior permite describir al SINA como un sistema abstracto, ambiguo, poco
consistente y demasiado genérico en su interpretación, lo que después de 15 años de su creación,
no ha sido subsanado y debería priorizarse.

Por otra parte, llama la atención la ausencia de integralidad en el sistema, dado que a los
departamentos, municipios y distritos, que si bien tienen competencias ambientales, pero no
son entes especializados en materia ambiental, se les han otorgado funciones de control y
promoción, adopción y ejecución de políticas y todo tipo de programas y proyectos
ambientales, los que se encuentran en cabeza de diversos ministerios y entidades del nivel
central, lo cual muestra una evidente atomización de funciones.

Así mismo, han existido vacíos en el tratamiento y coordinación de las temáticas con un evi-
dente componente ambiental en el diseño de políticas de población, asentamientos humanos,
colonización y comercio exterior, lo que conlleva a incongruencias en sus desarrollos.

Desarticulación institucional ambiental: un reto para superar

La coordinación y tutela del SINA está en cabeza del MAVDT, actividades que presentan
un alto nivel de complejidad, debido al elevado número de instituciones y a la autonomía 419
de la mayoría de estas; para ejercer dicha coordinación, cuenta con herramientas como la
participación en los consejos directivos de las CARS, la revisión de estatutos, el ejercicio
discrecional preventivo, la aprobación de licencia para mega proyectos, la aplicación de
normatividad ambiental, la apelación de los planes de ordenamiento territorial que aprueben
las corporaciones, la potestad para resolver conflictos de competencias entre los
ecosistemas comunes que comparten las corporaciones y la entrega de estas al ministerio de
informes de gestión, entre otras.

Sin embargo, son pocos los adelantos que se han tenido al respecto, lo que ha impedido un
ejercicio sistemático y consistente; recientemente se han venido generando mecanismos de
interacción entre las autoridades ambientales regionales y el ministerio, concretamente en
materia de licencias ambientales, así como en los tiempos de los instrumentos de planificación
regional; sin que exista una eficaz estrategia de coordinación, que permita a las autoridades
ambientales construir un esquema que responda eficientemente a los desafíos ambientales de
Medio ambiente . Biocombustibles

sus respectivos territorios y del país. Para evitar los problemas de coordinación, se hace ne-
cesario, como lo ha sostenido la Contraloría General de la República (CGR) en sus diferentes
informes, la formulación, adopción e implementación de una política ambiental de Estado.

Autoridades Ambientales Regionales, en la búsqueda


de autonomía e independencia

Las dos principales fortalezas de las corporaciones autónomas regionales deben ser su auto-
nomía y la independencia para la toma de decisiones, las cuales permiten que se adelante una
gestión transparente y objetiva, encaminada a la sostenibilidad ambiental de sus territorios en el
corto, mediano y largo plazo, sin depender de los intereses particulares de los gobiernos de tur-
no, para lo cual estas instituciones deben contar con perfiles altamente técnicos, especializados
y ajenos a prácticas clientelistas. La evaluación adelantada por la CGR en sus diferentes audito-
rias y estudios sectoriales, ha permitido evidenciar que estas premisas fundamentales no se cum-
plen a cabalidad, situación que está ligada en buena medida al carácter político de sus consejos
directivos, los cuales, en la mayoría de los casos, carecen de perfiles técnicos adecuados, lo que
conlleva a que participen profesionales de ramas del saber tan distantes y distintas al quehacer
ambiental las integren, lo que en principio no favorecen la gestión ambiental del país.

Se ha manifestado, de manera reiterada, la necesidad de redelimitar las actuales


jurisdicciones de las CAR, en virtud a que los espacios de planeación ambiental regional
requieren tener una visión ecosistémica y no estar delimitados por consideraciones político-
adminis-
trativas36. Esta situación no ha permitido abordar, de manera integral y eficaz, los problemas de
los ecosistemas, conllevando a la dispersión de recursos.

420
Políticas públicas ambientales eficaces: un reto por lograr

Las políticas ambientales analizadas han mostrado virtudes en los acertados diagnósticos
que han tenido, la definición de acciones ambientales del Estado, y la asignación de recursos
financieros para el sector en cada uno de los periodos de gobierno, a pesar de ir decrecien-
do de manera vertiginosa. Sin desconocer estos aspectos que resultan positivos, es preciso
anotar la evidente ausencia de objetivos y metas claras y cuantificables, lo que no permite
conocer el nivel de cumplimiento de lo proyectado, así mismo la falta de procesos adecuados
de planificación y priorización de los programas y proyectos definidos para la ejecución de
las políticas, es decir, no están debidamente soportados con el diagnostico inicial; así mismo,
los planes también han mostrado serias deficiencias que han sido recurrentes.

36 .. La ley 99 de 1993, en su artículo 23, señala dentro de la naturaleza jurídica de las Corporaciones, que estas
“están integradas por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo
ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica...”
Contraloría General de la República

Reconociendo la continuidad temática de la mayoría de programas identificados en el Plan


Nacional de Desarrollo (PND) entre 1998 y 2007, en torno al agua, biodiversidad, bosques,
producción más limpia, mercados verdes, y fortalecimiento del Sistema Nacional Ambiental
(SINA), se observan debilidades en la inclusión de programas específicos sobre la política
ambiental urbana, y la implementación de la política de mares y costas.

Participación Ciudadana: escenario para construir legitimidad ambiental

La participación de la ciudadanía en la institucionalidad ambiental presenta un gran


componente jurídico, que otorga a los interesados reducidas perspectivas para involucrarse
activamente en ella por vías que no sean la queja y el reclamo; los mecanismos de claro
carácter administrativo presentan fallas desde su diseño que no facilitan la intervención del
ciudadano en las fases de planeación y ejecución institucional. La carencia de información
ambiental de calidad constituye un gran obstáculo para involucrar efectivamente al ciudadano
en la gestión ambiental.

En la estructura del SINA se definieron escenarios para la participación de la ciudadanía,


tales como el Consejo Nacional Ambiental, el Consejo Técnico Asesor37 y los consejos
directivos de la CAR; los dos primeros se destacan por su bajo desarrollo y el poco impacto
de su labor sobre el sector, lo que no ha permitido dar cumplimiento a la finalidad que el
legislador pretendió imprimirle y en cuanto a los consejos directivos, la capacidad de
decisión ciudadana en estos es muy baja en temas estratégicos de planeación de la gestión,
control y vigilancia.

Áreas protegidas, débil gestión frente a su importancia estratégica 421

Para el manejo de los parques nacionales naturales del país se cuenta con una Unidad
Administrativa Especial, con una muy bien definida autonomía administrativa y financiera,
pero sin personería jurídica. Si bien es necesario reconocer que recientemente se le ha dado
un realce a las áreas protegidas, en términos de nuevas zonas (11 nuevas áreas en los últimos 15
años, para un total de 54 áreas en total) y asignación de recursos (básicamente gracias a la
cooperación holandesa), lo cual es coherente con el interés que estas revisten a nivel nacional e
internacional, no es menos cierto que su manejo sigue conservando un talante decididamente
centralista38 y desarticulado con las autoridades regionales.

37 .. Su finalidad es asesorar al MAVDT, respecto a la viabilidad ambiental de los proyectos de interés nacional, de los
sectores público y privado y la formulación de políticas y normas ambientales.

38 .. Justificado en la desconfianza que puede generar su manejo y gestión desde un ámbito regional y los intereses
políticos asociados a su conservación desde lo local.
Medio ambiente . Biocombustibles

Tampoco ha sido posible por parte de las autoridades, reducir los niveles de intervención en
dichas áreas debido principalmente a que en ellas, por las mismas condiciones geográficas y
topográficas que presentan, ven confluir todas las problemáticas del Estado, tales como la ex-
pansión de la frontera agrícola (ocupación de las tierras por particulares), pobreza, extracción
de recursos naturales, presencia de cultivos ilícitos y de problemas sociales, entre otros.

Normatividad ambiental: exceso en su expedición, debilidad en su aplicación

El país cuenta con un número prolijo de normas sobre lo ambiental, que en principio puede
verse como positivo, sin embargo, existe un alto grado de desconocimiento por las mismas
autoridades que deben garantizar su cumplimiento y aún más por los usuarios, lo que termina
generando infracciones y omisiones con las graves consecuencias para el medio ambiente y los
recursos naturales.

Además, existe una sólida reglamentación en los temas de conservación del recurso hídrico y
bosques, pero es escasa en temas como bioprospección y en calidad del aire. Así mismo, existe
una inestabilidad y flexibilidad normativa en virtud de las presiones de los sectores que
jalonan la economía; hoy sigue siendo lógica la necesidad de depurar de la legislación
ambiental las normas, que aunque estén vigentes, no permiten un marco normativo coherente
y armónico para que el Estado pueda desempeñar a cabalidad sus obligaciones ambientales; por
último, se hace necesario compilar la normatividad ambiental existente, tanto nacional, como
regional y local.

Los recursos para la gestión ambiental: una deuda pendiente


422
El Estado colombiano ha destinado recursos para la gestión ambiental, sin que estos no al-
canzan los niveles deseables en virtud de los enormes desafíos que tiene el país en la materia. Los
montos destinados se pueden observar en el siguiente gráfico:
Contraloría General de la República

Gráfico 2
Gasto SINA Nivel Central 2000-2007 (Precios constantes 2007-Millones de $)

Fuente: CDMA-DES.

Si bien en el gráfico se observa un incremento en los recursos, significativo a partir del año
2003, no es menos cierto que este se debe a la fusión del Ministerio de Medio Ambiente con el
Ministerio de Desarrollo Económico, lo cual creó una entidad con funciones ambientales, de
vivienda, desarrollo territorial y saneamiento básico. Si para el año 98 el gasto de SINA
Central era equivalente al 0,41% del PIB, para el año 2007 es del 0,42%, reiterando las
distorsiones debido a las funciones anteriormente descritas.

El gasto ambiental incluye la inversión con los recursos propios que generan las entidades y 423
los aportes del Presupuesto General de la Nación (PGN). Sin embargo, las rentas propias han
estado centralizadas en unas cuantas CAR, que gozan de importantes ingresos provenientes
de la participación en el impuesto predial o de las transferencias del sector eléctrico. Lo an-
terior implica una distribución inequitativa de los fondos destinados a la protección ambien-
tal, lo que afecta principalmente a las corporaciones de desarrollo sostenible, que tienen el
compromiso de administrar y conservar las zonas de mayor patrimonio natural del país, pero
sin capacidad estructural de generar sus propios recursos y sin el suficiente apoyo del PGN.
El gobierno nacional debe ser consciente de la necesidad de garantizar los aportes del Presu-
puesto Nacional para las labores de investigación y de control, ya que los ingresos propios de
las entidades no son suficientes para realizar una gestión ambiental completa.

Los grandes problemas ambientales, nacionales y globales, y la riqueza biológica del país
son una fuente potencial importante para la consecución de recursos. Los proyectos para
su preservación y adecuada explotación son el instrumento más utilizado por la admi-
Medio ambiente . Biocombustibles

nistración pública para el jalonamiento de recursos de financiamiento, ya sean de crédito


externo o de cooperación internacional. Al respecto, el BID ha asignado el 27,27% del total de
donaciones, siguiendo en importancia la Embajada Real de los Países Bajos con el 12%. La
GTZ aunque tiene la menor participación es la agencia que mayor número de programas ha
financiado.

Para la búsqueda y contratación de los recursos se invierten importantes sumas de dinero


con el fin de lograr una formulación integral y acertada de los programas que aseguren su
financiación; sin embargo, una vez se reciben los recursos el programa pierde su importancia
como instrumento de planificación de la gestión institucional, no se ejecuta como se formula y,
además, con los mismos recursos sólo se realizan parte de las obras propuestas. No se cumplen
los objetivos y, por lo tanto, el problema objeto de solución sigue generando mayores costos,
económicos, sociales y ambientales.

El sector debe continuar en la búsqueda de mejorar la eficiencia en el recaudo de los recursos


financieros disponibles como el impuesto predial, las tasas por uso y retributivas, lo cual
permitirá contar con más recursos para mejorar su gestión.

El estado ambiental de Colombia: ¿avance o retroceso?

Resulta difícil afirmar a ciencia cierta si el país ha avanzado hacia el desarrollo sostenible,
porque lo único claro es que la Nación sigue los patrones globales de deterioro del medio
ambiente. Para empezar, el país adolece de una línea base que permita identificar los cam-
bios en calidad y cantidad de los recursos naturales; si bien se ha tratado de implementar los
424 denominados Indicadores Mínimos de Referencia. Aún se sigue sin contar con cifras ciertas
sobre el real estado de los recursos naturales; tampoco se ha logrado determinar y evaluar
la presión que se ejerce sobre el medio ambiente, y su respuesta, lo que dificulta la
efectividad del diseño, seguimiento y generación de indicadores para la efectiva formulación
y evaluación de las políticas públicas.

A ello se agregan diversas limitaciones para su desarrollo, como las diferencias en la es-
cala de trabajo entre los análisis que realiza el IDEAM y las CAR, la desarticulación de las
entidades, lo que ha generado que no se de un adecuado flujo de información, la falta de
interés de las CAR, que se expresa en la escasa participación en las tareas conjuntas que
se han propuesto, la poca continuidad en el proceso, de forma tal que las iniciativas pro-
puestas no han sido implementadas por el Ideam, la incompatibilidad en las plataformas
informáticas y la ausencia de protocolos de captura y estándares para la homologación de
la información. Preocupa el precario avance que registran las corporaciones en los cuatro
instrumentos de soporte de un sistema de información ambiental adecuado: los laborato-
Contraloría General de la República

rios ambientales, la red de estaciones de medición, la red de centros de documentación y la


cartografía básica del país ambiental39.

A pesar de las dificultades anteriormente mencionadas, existen unas estadísticas ambienta-


les básicas del país, que dan cuenta del estado de los recursos naturales. Según el MAVDT,
Colombia es el segundo país del mundo con mayor biodiversidad de plantas, con cerca de 55
mil especies, de las cuales una tercera parte son endémicas 40. En fauna, el país cuenta con
1815 especies de aves, equivalentes a cerca de un 20% del total mundial, lo cual le otorga
el primer lugar; en cuanto a anfibios, ocupa nuevamente el primer lugar con más de 500
especies reportadas; para reptiles ocupa un tercer lugar con 520 especies; y en mamíferos un
cuarto lugar con 456 especies, sin mencionar la exuberante cantidad de peces e insectos 41.
De todas las anteriores, existen cerca de 447 especies colombianas amenazadas e inscritas
en los registros de la Convención Internacional sobre el Comercio de Especies Amenazadas
de Fauna y Flora Silvestre (CITES), que incluye 83 especies de aves amenazadas y mamíferos
como el manatí, la danta y el armadillo que se encuentran en peligro; especies de flora como
las orquídeas y la palma presentan un diagnostico similar.

En los ecosistemas estratégicos, la situación es preocupante: en el caso de los páramos, sólo


el 43% cuentan con planes de manejo, únicamente el 25% de los manglares se encuentran
zonificados, al tiempo que escasamente el 2,2% de las reservas forestales creadas por la Ley
2ª de 1959 se zonificaron, ordenaron y adoptaron planes de manejo durante 2007.

El recurso bosque se encuentra disminuido y año tras año se vive en un proceso continuo
de degradación y pérdida de territorios; las estimaciones de la deforestación en el país va-
rían desde unas 600.000 hectáreas al año (IGAC - ICA-1987) hasta 221.000 (IGAC-2002) ó
91.000 de acuerdo con el Ideam (2002). La participación de algunas actividades en la pérdida
425
de bosques incluye la expansión de la frontera agrícola y colonización (73,3%), producción
maderera (17,7%), consumo de leña (11%), incendios forestales (2%) y cultivos ilícitos (2%).
Entre 1998 y 2007 se reforestaron 213.067 hectáreas, sin embargo, no logran compensar la
pérdida y modificación de coberturas forestales a nivel nacional, ni se presentan avances sig-
nificativos en términos de zonificación de usos del suelo, saneamiento de reservas forestales y
formulación e implementación de planes de ordenación forestal.

39 .. Si en muchas regiones el país no cuenta con un monitoreo permanente sobre los recursos naturales, que
permita conocer su estado y dinámica, ¿con qué criterios se otorgan permisos de aprovechamiento forestal y con-
cesiones de agua?

40 .. Es decir que únicamente se encuentran en Colombia.

41 .. En: http://www.acac.org.co/home/noticias.shtml?x=698839
Medio ambiente . Biocombustibles

En cuanto al recurso hídrico, es conocido que Colombia es uno de los países con mayor abun-
dancia de agua en el mundo, aunque su oferta ha caído de forma dramática 42. Actualmente,
cada colombiano dispone de 4000 mts3 de agua, pero de no tomar las medidas necesarias,
para la década 2020-2030, la situación se tornara cada vez más difícil para los ciudadanos 43
. Para el ámbito territorial, aún se muestra deficiente la gestión del recurso hídrico, eviden-
ciándose en el incumplimiento del artículo 111 de la ley 99 de 1993, que ordena invertir el
1% de los ingresos totales del municipio en la adquisición de predios para la protección de
fuentes de agua que proveen a los municipios 44. Al respecto, es claro que la oferta del re-
curso hídrico de la Nación, nunca se va a fortalecer con la construcción de acueductos, sino
mediante la conservación de las cuencas que les proporcionan el recurso.

La situación de las cuencas hidrográficas, el crecimiento de la población y la ubicación de


corredores industriales en la región andina, ha ejercido presión sobre las principales arterias
fluviales del país, tales como los ríos Bogotá, Cauca, Chicamocha, Sogamoso y Pamplonita,
generando una enorme contaminación química y biológica en la mayor parte de sus tramos.
A esto se suma la inadecuada disposición de las aguas residuales en el país: sólo en menos
de 300 municipios existe algún sistema de tratamiento y de estos solamente cerca de un
10% funciona de manera adecuada. Los pequeños municipios y ciudades intermedias tienen
serias limitaciones y dificultades en la consecución de recursos para su construcción y para
asegurar su operación y mantenimiento; sumado a las deficiencias que se han presentado en
las pocas que se han sido construidas, en lo que tiene que ver con los diseños y escogencias
de sistemas. Finalmente, estudios preliminares sugieren que se requerirían entre U$20 y U$40
por habitante como mínimo para lograr un adecuado tratamiento de las aguas, lo cual deja
entrever el gran desafío que tiene el país en esta materia.

Las autoridades ambientales cuentan con un instrumento importante para promover el ade-
426 cuado uso y el saneamiento de las corrientes hídricas: las tasas retributivas y por uso, aunque
desafortunadamente no han cumplido de manera debida con la obligación de aplicarlas con
oportunidad y rigor: preocupa el escaso recaudo, que no alcanza para cubrir los costos de la
facturación y cobro ni, mucho menos, puede afectar el comportamiento de los usuarios para
que reduzcan la contaminación que producen. A ello se agrega el bajísimo nivel del recaudo
sobre lo facturado. Con excepción de la CDMB y Cornare, los porcentajes de recaudo son
inferiores al 50% y se llega a casos insólitos del 4% de lo facturado.

42 .. Estudio Nacional del Agua, Ideam (versión preliminar). Según este estudio la Nación ocupa el puesto 24, de una
lista de 182 países, y en los años anteriores se ubicaba en los primeros lugares de este listado.

43 .. Ibid, pág. 225

44 .. Aunque si bien en el último Plan Nacional de Desarrollo se amplió la vigencia de este artículo para que los
alcaldes sigan destinando recursos por este concepto, la CGR ha sugerido que se distinga entre quienes han
cumplido con dicho mandato y quienes deben hacerlo por los próximos quince años.
Contraloría General de la República

Mención aparte merece el principal río del país, el Magdalena, que presenta elevados
niveles de Demanda Química de Oxígeno (DQO) y altos contenidos de aceites, grasas fenoles
y, en algunos sectores, mercurio acompañado de una alta contaminación bacteriológica. El
indicador de riesgo potencial de alteración de la calidad del recurso hídrico por materia
orgánica biodegradable en la estación seca - relación carga de DBO e índice de escasez -
muestra para esta cuenca que de los 726 municipios evaluados, aproximadamente un 3% - 22
municipios que albergan el 15,5% de la población del país - presentan vulnerabilidad alta; el
29% -213 municipios con el 22% de la población del país- presenta vulnerabilidad media, y
el 68% restante -491 municipios que cubren el 62% de la población del país -pre-
sentan una vulnerabilidad baja45.

Otra cuenca de gran preocupación es la del río Bogotá, la cual recibe los vertimientos
industriales, agrícolas y domésticos generados en la Sabana de Bogotá, principal corredor
industrial del país. La descarga orgánica en esta cuenca pasó de 342 toneladas DBO/día en la
década de los noventas del siglo pasado a cerca de 516, adicionales a los 79 kilogramos de
plomo y cromo, 5 toneladas de detergente y 1.7 toneladas de sólidos suspendidos diarios, con una
cobertura del tratamiento de sólo el 20% de las aguas vertidas, lo que permite dimensionar la
magnitud del problema.

Para el caso de los ambientes marinos, existen grandes áreas de contaminación industrial y
doméstica cercanas a los centros más poblados y se presentan problemas de conservación de
zonas de manglar y arrecifes coralinos, principalmente en la Bahía de Cartagena, así como la
ya reconocida crisis ambiental de la isla de San Andrés. Los manglares y corales son ecosiste-
mas proveedores de alimento y sustento de muchas familias en ambos litorales, pero al estar
claramente intervenidos se interrumpen las dinámicas de las aguas, se rellenan incluso con
residuos sólidos, como en el caso de Cartagena, y se construyen cimientos de concreto sobre
superficies de coral, en una clara indiferencia hacia quienes viven de estos recursos y hacia 427
el recurso mismo, evidenciando la ausencia de una política de Estado que defienda, desde las
instancias del orden nacional, los bienes de uso público, regule su aprovechamiento sobre
bases de justicia y equidad y garantice la sostenibilidad de esos recursos para que su oferta
ambiental pueda ser aprovechada en la satisfacción de las necesidades de la población.

En cuanto al recurso suelo, existen graves conflictos de uso, que a su vez implican serios
procesos de degradación: más de 40 millones de hectáreas son subutilizadas para actividades
ganaderas; de las tierras aptas para uso agrícola y silvoagrícola (22 millones de hectáreas)
solamente se utilizan 4.8 millones, malgastándose cerca de 17 millones de hectáreas. Si bien
la información estadística sobre este tema no es regular y los datos que ofrece el IGAC y el

45 .. Ideam - Cormagdalena, Estudio Ambiental de la cuenca Magdalena - Cauca y elementos para su ordenamiento
territorial. Tomo 10, 2003. Pág. 9.
Medio ambiente . Biocombustibles

Ideam, se muestran dispares, la información sobre los procesos erosivos, según este último,
afecta a cerca del 48% del país, focalizándose de manera crítica principalmente en departa-
mentos como Atlántico (100%), Guajira (93,8%), Arauca (87,8%) y Casanare (84,8%) 46.

En el tema de residuos sólidos, la disposición de materiales de desecho es insatisfactoria y


constituye una seria amenaza a la salud de los ciudadanos e impacta altamente a los eco-
sistemas. Para diciembre de 2005 en Colombia se están generando aproximadamente 28.800
toneladas de residuos sólidos al día, de los cuales 9.968 (34,6%) se generan en Bogotá, Mede-
llín, Cali y Barranquilla. Las restantes capitales de departamento generan 4.644 toneladas por
día (15,1%) y el resto de municipios del país 14.468 toneladas por día (49,7%)47. En términos
de habitante día, la generación de residuos se ha reducido a 0.54 kilogramos por habitante
día, la cobertura de recolección y transporte en las principales ciudades es superior al 85% y
existen 200 rellenos sanitarios que reciben los residuos sólidos de 500 municipios48.

Si bien Colombia sólo produce menos del 0.1 de los gases generadores del efecto invernadero, no
es menos cierto que la contaminación en las ciudades colombianas debe empezar a ser
considerada de forma prioritaria. Aunque la calidad del aire del país en su conjunto no es
dramática, según un informe del Banco Mundial editado en el año 2004, en las ciudades de
más de 100.000 habitantes se presentan problemas de salud, asociados al material particulado
emitido en su mayoría por el parque automotor (86%) y la industria (8%), seguida por las
termoeléctricas (3%), sectores residenciales y comerciales y transporte aéreo (1%) y
relacionado con enfermedades respiratorias como neumonía, que causan anualmente 6.040
muertes. A ello se agrega la contaminación interna, que genera aproximadamente 1.100
muertes asociadas al uso de la leña y el carbón en actividades domésticas e industrias
artesanales, situación que se agrava por las debilidades recurrentemente diagnosticadas en las
mediciones de calidad del aire en la mayoría de ciudades 49.
428

Los sitios con más presencia de PM. 10 (material particulado de menor tamaño) son las
ciudades de Bogotá y Medellín, así como Nemocón y Ráquira, y los que más polvo presentan
se ubican en Cazucá, Soacha, Sibaté y Zipaquirá, Medellín, Itagüí, Cerrejón y La Jagua de
Ibirico. Otro fenómeno al que debe prestársele atención es a la aparición de la lluvia acida
presente en los municipios de Yumbo, Palmira, Sogamoso, Itagüí, y otros grandes
corredores industriales.

46 .. www.ideam.gov.co/indicadores/suelos2.htm

47 .. Lineas estratégicas 2007-2010 del MAVDT.

48 .. Idem.

49 .. Documento CONPES 3344 de 2005 “Lineamientos para la Formulación de la Política de Prevención y Control de la
Contaminación del Aire.” DNP, Bogotá, 2005.
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Como se deriva del diagnóstico anterior, sin perder de vista los avances que se han logrado en
la dinámica de la gestión ambiental, la situación del país presenta serías deficiencias que
exigen un mayor esfuerzo del Estado colombiano.

Colombia frente a los desafíos de la globalización


La globalización que, en un primer momento, se relacionó con actividades enmarcadas
únicamente en el ámbito económico, tales como el libre flujo de capitales financieros, el
establecimiento de un mercado mundial único, la libre movilidad de industrias
transnacionales asociada a la búsqueda de reducción de los costos de producción -a través de
bajos salarios o innovaciones tecnológicas-, entre otras, ha generado otro tipo de fenómenos de
tipo cultural, social, político, religioso, legales y medio ambientales.

Este último fenómeno se puede abordar desde dos temáticas claramente definidas: en primer
lugar, asociado a las actividades de los actuales procesos de integración económica e inte-
gración comercial y sus impactos sobre el medio ambiente debido a la estrategia de inserción
en los mercados internacionales y la homogenización de los patrones de consumo globales,
buscando la eficiencia de los factores productivos. Con relación a este tema se observan dos
tendencias50: existe una corriente que respalda la liberalización del comercio internacional,
debido a que se generará un aumento de los recursos financieros, lo que, a su vez, permitirá
mayores inversiones en la protección y conservación del medio ambiente. Esta visión rechaza
dentro de sus lineamientos cualquier medida de tipo ambiental que pueda ser interpretada
como una barrera al comercio, es decir, medidas claramente proteccionistas.

La segunda visión tiene como eje central la degradación ambiental debida al aumento en la 429
explotación de recursos naturales, y a una mayor tasa de consumo 51; sugiere que al aumen-
tar la producción y con la creciente desregulación y movilidad de capital, las industrias se
localizarán en los países con una normatividad ambiental más flexible que en sus regiones

50 .. Comercio, Medio Ambiente y Desarrollo, Bogotá, Departamento Nacional de Planeación - Tercer Mundo
Editores. 1998. Pág. 3.

51 .. Un indicador para medir su real dimensión, se puede demostrar revisando las cifras de crecimiento de la
economía mundial que para la primera década del siglo XXI, no obstante la crisis presentada a finales del 2008,
alcanza un promedio anual del 4.0% y el crecimiento del comercio promedio para este mismo periodo alcanza el
10%, básicamente apoyado en economías primarias y extractivas asociadas a los recursos naturales.
Medio ambiente . Biocombustibles

de origen52, lo que conlleva a la generación o acentuación de problemáticas relacionados con las


emisiones atmosféricas, el tráfico de sustancias prohibidas, uso intensivo de la tierra, al que
se asocia el aumento en la utilización de agroquímicos, la ampliación de las áreas de
producción a zonas ambientalmente vulnerables y la disminución de la biodiversidad, entre
otras53. En general, los grados de protección ambiental en los países, no inciden
significativamente en las decisiones de radicación de inversiones directas en comparación
con otros factores tales como gastos de transporte, laborales, o acceso a fuentes de materia
prima; sin embargo, es necesario tener en cuenta que la importancia de esta variable depende
de cada actividad económica en particular.

Este aspecto está estrechamente ligado con las denominadas Evaluaciones de Impacto
Ambiental (EIA) de las políticas económicas 54, las cuales están cada vez más interrelacionadas
internacionalmente; los movimientos financieros y sus crisis en Europa y Estados Unidos
afectan de manera significativa al resto de países del orbe; algunos autores señalan cómo “la
deuda externa creciente, los déficit de comercio cada día más cuantiosos, la inflación, el alza de
las tasas de interés, el ahorro insuficiente, el crecimiento negativo de la inversión y los déficit
presupuestales, fomentan la degradación del medio ambiente, pues dan lugar al estancamiento
económico, más pobreza, anulación de ajustes estructurales y acortamiento del horizonte de
planificación”55.

52 .. Situación evidente actualmente en países como China, India, Brasil, Rusia e Indonesia. En 1984 en la India,
una explosión de gases contaminantes de la planta de Union Carbide, ocasionó la muerte de 15.500 personas,
debido al escaso mantenimiento de la infraestructura física de dicha planta, a la débil normatividad y el escaso
control por parte del estado indio. Para el caso chino, en el corredor industrial ubicado en su zona costera, se han
alcanzado niveles de contaminación de los recursos que superan claramente los límites permitidos. En Beijing,
la situación también es dramática: debido al crecimiento de la industria y la duplicación de su parque automotor
430 en seis años, ha hecho que se le considere actualmente la ciudad más contaminada del mundo. En: The New York
Times, 11 de septiembre de 2005, pág. 2.

53 .. En los planteamientos al interior de la Organización Mundial del Comercio -OMC- sobre medio ambiente y libre
comercio es evidente una confrontación de intereses, en la cual los países en desarrollo presuntamente pretenden utilizar
los recursos naturales como mecanismo para obtener beneficios a través de contrapartidas para acceder a los diferentes
mercados; así mismo, se oponen a que el tema ambiental marque el ritmo de las negociaciones sobre comercio, ya
que según su interpretación, hay un resurgimiento de medidas unilaterales de proteccionismo adoptadas bajo la
apariencia de protección ambiental. Por su parte, los países desarrollados plantean transformar el tema ambiental en
eje transversal de las negociaciones sobre comercio y buscan clarificar temas específicos a ser integrados en el
Sistema multilateral de comercio, tales como la evaluación de los efectos de las medidas ambientales sobre el
acceso a los mercados, la problemática de la exportación de bienes domésticos prohibidos, los problemas derivados
del Acuerdo sobre Derechos de Propiedad Intelectual relativos al Comercio (TRIPS) y su complementariedad con el
Convenio de Diversidad Biológica (CBD).

54 .. Al respecto, los documentos de política ambiental en el país han sido reticientes a incorporar, dentro de sus
análisis, la tendencia hacia la reprimarización (entendida como la incorporación a los mercados mundiales mediante
“commodities” como el petróleo, carbón y productos agrícolas, sin ningún tipo de valor agregado) de sus actividades
productivas, para lograr la inserción del país en los mercados globales.

55 .. Panayoutu, Theodore. “Ecología, medio ambiente y desarrollo”. Ediciones Guernika. 1994.


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Estas evaluaciones en materia de libre comercio, deben exponer de manera amplia e integral
los efectos ambientales relacionados con el comercio y las inversiones, a fin de analizar las
implicaciones ambientales positivas y negativas de la apertura comercial. Para realizar una
evaluación de este tipo, es necesario que se cuente con una información socio ambiental só-
lida y consistente. El país presenta una enorme dificultad para contar con una evaluación de
impacto ambiental de las políticas económicas, principalmente por la falta de ese tipo de in-
formación y de metodologías apropiadas, no obstante que organismos internacionales como
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD), el Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y el Fondo Mundial para la Naturaleza
(WWF), que han trabajado en el desarrollo de metodologías apropiadas, para adaptarlas a las
características y necesidades propias de cada país y que han sido ofrecidos para ser imple-
mentados con los debidos ajustes y adecuaciones a la realidad del país.

Sin este tipo de instrumentos se hace difícil que el Estado pueda tener una política para redu-
cir el impacto del comercio sobre el medio ambiente, lo que se ve acentuado por la ausencia
de una política internacional en la que se exija incorporar un proceso de revisión del impacto
ambiental en todos los acuerdos comerciales que la Nación suscriba o que haya suscrito.

Otra forma de abordar las expresiones de la globalización se relaciona con los problemas am-
bientales que afectan el orbe y el compromiso asumido por parte de los Estados. A partir de la
década de los ochenta se han hecho evidentes las problemáticas que desbordan el ámbito de
lo local y que han generado la necesidad de emprender acciones conjuntas a nivel mundial:
problemáticas como el cambio climático56, el deterioro de la biodiversidad global57, la defo-
restación acelerada, la perdida de la capa de ozono, el elevado crecimiento en muchos casos
poco planificado, de las ciudades, la creciente generación y la inadecuada disposición de
residuos sólidos, entre otros, unido a la agudización de la pobreza en el marco de un
modelo
de desarrollo que genera la degradación del medio ambiente, ha exigido la creación de una 431
Agenda Global Ambiental, reflejada en la firma y acatamiento de los Acuerdos Multilaterales para
Medio Ambiente (AMUMA)58, de los cuales la mayoría de naciones hace parte.

56 .. Este es uno de los temas más relevantes, ya que tiene una amplia interrelación entre lo económico y lo
ambiental, además de no estar ajeno a controversias, debido a las distorsiones que se generan y que se pueden
evidenciar en el mercado de permisos de emisiones de gases de efecto invernadero, que al no poder comprometer
a cada país para que limite sus emisiones, permite que aquellas naciones que si superen dichas cuotas, negocien
sus excedentes y los trasladen a otros países, que de esta forma ajustan de manera ficticia su compromiso con el
medio ambiente.

57 .. Entendido no solo como la pérdida de ecosistemas sino también como el movimiento y pérdida de grandes
recursos genéticos, lo cual está estrechamente ligado con aspectos culturales de cada uno de los países.

58 .. Muchos de estos AMUMA generan inquietudes, puesto que implican para el sector productivo la internalización
de sus costos, lo que va en clara contravía de las dinámicas globales que busca su reducción.
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El Estado colombiano y las negociaciones ambientales internacionales

La importancia de la negociación internacional en materia ambiental después de la primera


cita de Estocolmo en 1972 se expresa inicialmente en la profusión de acuerdos globales
firmados en la década de los 90 que alcanzan los 900, en su mayoría jurídicamente vinculantes
que tocan temas ambientales; y alrededor de 150 que son de carácter específicamente
ambiental. Así mismo, las cuestiones abordadas en dichos acuerdos y sus requisitos sustantivos
y procesales son más rigurosos, más detallados y más amplios, amén del aumento en el
número de Estados signatarios de los mismos.

Esta dinámica se explica, en parte, porque el medio ambiente dejó de ser un tema prioritario del
ámbito académico y científico, que denunciaban de manera aislada el incremento peligroso
de la degradación ambiental, y se tornó en un asunto geopolítico evidente, en medio del cual
se pone en juego la supervivencia de la especie humana sobre el planeta y el desarrollo de las
naciones.

Colombia ha suscrito más de una docena de tratados internacionales, incluyendo los


regionales, en temáticas sobre diversidad biológica, recursos hídricos, bosques, recursos
genéticos, contaminación atmosférica, residuos y sustancias peligrosas, entre otras además
de haber adherido a las declaraciones emanadas de las cumbres de la tierra.

En las negociaciones internacionales además de buscar consensos frente a problemáticas


432 evidentes que afectan a la comunidad mundial y definir líneas de acción, se defienden los
intereses de los países de acuerdo a sus realidades y se propende porque haya una
armonización de las prioridades globales ambientales, los principios y responsabilidades
asignadas, con los objetivos internos de la política del país. Ese escenario exige que se tenga una
Política Ambiental Internacional, debidamente estructurada y sustentada, que brinde la
adecuada capacidad nacional de negociación, con los instrumentos y mecanismos para
garantizar el cumplimiento y seguimiento de los compromisos adquiridos.

Otro aspecto a considerar acerca del desarrollo de las negociaciones es el de la legitimidad de


las posturas oficiales, que no deriva tanto de la legitimidad de sus negociadores (en
cuanto estos son agentes del Estado) como del nivel de participación de la sociedad civil de
cada país en la preparación de los puntos a tratar con miras a lograr unos resultados de
negociación y unos compromisos más acordes con las necesidades y expectativas de los
diferentes actores sociales.
Contraloría General de la República

Marco institucional y capacidad negociadora


del Estado colombiano, un reto para la consolidación de una Política Ambiental
Internacional
La Constitución de 1991 fijó las pautas generales de lo que deben ser las relaciones
internacionales en materia ambiental señalando que el Estado las promoverá con arreglo a lo
más conveniente para el país59.

El Ministerio de Relaciones Exteriores60, es el organismo rector en la materia y le corresponde


proponer, orientar, coordinar y ejecutar la política exterior y administrar el servicio exterior
de la República. En el campo de la negociación internacional en materia ambiental, junto
con el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y las entidades que, de
acuerdo con su naturaleza, tienen que ver con la temática ambiental tal y como lo dispone la
Ley 99 de 1993, deben formular la política internacional ambiental y definir los instru-
mentos y procedimientos de cooperación para la protección de los ecosistemas de las zonas
fronterizas; promover las relaciones con otros países y la cooperación multilateral para la
protección de los recursos naturales y representar al Gobierno Nacional en la ejecución de
tratados y convenios internacionales sobre medio ambiente y recursos naturales renovables.
Así mismos hacer su seguimiento, evaluar sus resultados y velar por su cumplimiento; con-
formar y definir las delegaciones que representen al país en las reuniones internacionales de
carácter bilateral y multilateral; articular las acciones de las diversas entidades del Estado en lo
que concierne a las relaciones internacionales del país, en especial las de índole política,
económica, comercial, social y ambiental; y formular y orientar la política de cooperación
internacional en sus diferentes modalidades.

433
El medio ambiente, por ser un tema que trasciende las fronteras hacia lo regional y lo global,
tiene una dimensión internacional muy importante, y en este ámbito la Cancillería es la
entidad sobre la cual recaen las responsabilidades, en cuanto a la orientación y negociación de
los tratados y demás instrumentos internacionales, con la cooperación de otros organismos
nacionales, para este caso las autoridades ambientales. Dentro de la estructura institucional de
la cancillería, dependiendo del Despacho del Viceministro de Asuntos Multilaterales, se
encuentra la Dirección de Asuntos económicos, sociales y ambientales multilaterales, y dentro
de ésta, la Oficina de Asuntos Ambientales, que es la instancia encargada de cumplir las
funciones del ministerio en materia ambiental.

59 .. “Artículo 226. El Estado promoverá la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y
ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional”.

60 .. Según el decreto 2105 de 2001


Medio ambiente . Biocombustibles

A la Dirección de Asuntos Económicos, Sociales y Ambientales Multilaterales atañen otras


funciones específicas, tales como asesorar en la formulación y ejecución de la política exte-
rior de Colombia, en el desarrollo y ejecución de acciones interinstitucionales con organismos
y entidades estatales y privadas requeridas para la aplicación de la política exterior del país,
realizar estudios relevantes para la formulación de la política exterior del país y articularlos
con los compromisos multilaterales, los acuerdos de cooperación internacional y la agenda
exterior, coordinar los procesos interinstitucionales de elaboración y determinación de la
posición de Colombia en las negociaciones multilaterales, así como coordinar la recopilación,
consolidación y suministro de información que el Gobierno debe remitir a los organismos in-
ternacionales. Igualmente, es la encargada de participar en los procesos de negociación sobre
la celebración de tratados o convenios multilaterales y coordinar los estudios necesarios para
la ratificación o la adhesión a los ya existentes, hacer su seguimiento, evaluar sus resultados
y velar por su cumplimiento.

En acatamiento de dichas funciones, la Oficina de Asuntos Ambientales se desempeña como el


punto focal político de los convenios y tratados ambientales multilaterales y se encarga de
todos los trámites que surgen de éstos; designa los expertos y articula con la autoridad
ambiental los aportes técnicos que han de ser presentados ante los organismos o secretarías de
los convenios.

Si bien el país tiene una estructura institucional con funciones plenamente definidas, des-
afortunadamente la participación en las cumbres de la tierra y en otros escenarios de nego-
ciación, ha presentado serias debilidades en la designación de los representantes, la cual se
ha realizado más con criterios políticos que técnicos, lo que ha conllevado a que no se haya
contado con la asistencia de expertos acordes con la trascendencia e implicaciones de los

434 temas objeto de negociación, en virtud del limitado conocimiento de los temas que tienen
los designados. No se ha logrado que el exhaustivo y denodado trabajo de preparación ade-
lantado por parte de las entidades técnicas se vea reflejado en las decisiones que se toman y
que, posteriormente, se convierten en obligaciones para el país.

La Cancillería, en coordinación con las entidades del Estado, tiene la función de convocar y
organizar los grupos de trabajo donde se examinan las actividades desarrolladas tanto en el
ámbito nacional como internacional y se exponen y discuten los proyectos que se encuentran
a cargo de las entidades, para analizar su grado de avance y su concordancia con los
objetivos y compromisos del país y elaborar los aportes a informes de avance que se deben
presentar, así como la posición del país para las subsiguientes negociaciones y las instrucciones
que deben llevar las delegaciones.

Frente a esta obligación, es preciso advertir que se presenta una seria debilidad ya que en
muchas de las entidades que deben participar, como los ministerios de Cultura, Comercio
Contraloría General de la República

Exterior y Turismo, Protección Social, y Desarrollo, no se aborda el tema con la importancia que
merece, sumado a la falta de recurso humano idóneo, terminando en muchos casos por eludir
la responsabilidad que les compete.

En cuanto al MAVDT, desde su misma conformación como Ministerio del Medio Ambiente
con la Ley 99 de 1993, ha contado con una dependencia encargada de los asuntos interna-
cionales que al comienzo se denominaba Oficina de Cooperación Internacional y dependía
del despacho del viceministro. Esta oficina se encargaba de la gestión en los temas de coope-
ración internacional y negociación. Sin embargo, dado el crucial momento que se vivía tras
la Cumbre de Río, se crearon dos oficinas independientes, una de las cuales, la Oficina de
Asuntos Internacionales pasó a depender directamente del despacho del Ministro.

Hacia 1999 con la nueva reestructuración del Ministerio del Medio Ambiente esta oficina
bajó de nivel jerárquico y pasó a denominarse Grupo de Negociación Internacional lo que, sin
embargo, no afectó su gestión; así se mantuvo hasta la reciente reestructuración que convirtió
al Ministerio del Medio Ambiente en MAVDT y fusionó los grupos de cooperación
internacional y negociación internacional en una sola dependencia. Esta dependencia, además
de contar con una planta mínima de personal, no parece tener en el ministerio la capacidad
que le permita incidir suficientemente en la preparación de las posiciones de Colombia para los
eventos, amén de sus responsabilidades como apoyo técnico.

La relativa importancia política que tuvo hasta tiempos recientes el tema de la negociación
internacional, ha decaído recientemente a raíz de la directiva presidencial N° 11 de septiem-
bre de 2002 que restringe al máximo los viajes de funcionarios del gobierno al exterior. Se ha
dejado de asistir a reuniones internacionales tan importantes como la Comisión de Desarrollo
Sostenible de la ONU o la del Programa de Naciones Unidas para el Hábitat en Nairobi, que 435
constituían oportunidades importantes para obtener recursos para el desarrollo de la política del
gobierno en este tema, por la vía de la cooperación internacional.

Otro fenómeno que se está dando es el de la institucionalidad paralela por cuanto a reuniones
como la del Convenio de Biodiversidad denominada “2010: el reto global de la biodiversidad”
para hacer seguimiento a los compromisos adquiridos en este campo en la cumbre de
Johannesburgo no se envió representación de la Cancillería, ni del MAVDT, privilegiando la
participación del Instituto Alexander Von Humboldt.

En el tema de la coordinación desde el MAVDT con la Cancillería debe decirse que hasta hace
algunos años existía una relación poco orientada a la cooperación necesaria y fijada por ley;
el rigor en el seguimiento de las participaciones y compromisos adquiridos no se cumplía en
la medida en que no era obligatorio para los funcionarios de Cancillería presentar informes
de comisión cuando asistían a reuniones internacionales sobre medio ambiente.
Medio ambiente . Biocombustibles

Hoy en día, aunque existe el comité interinstitucional ya mencionado, liderado por la can-
cillería pero no formalizado mediante ningún acto administrativo, cuyas funciones fueron
descritas anteriormente, debe decirse que el seguimiento a las actividades y proyectos a cargo
de las entidades, se limita a convocar y discutir con ellas las actividades desarrolladas y los
avances logrados si los hay, pero no existe un mecanismo eficaz que permita realmente eva-
luar los resultados obtenidos, y menos aún, efectuar una adecuada supervisión.

Generalmente, estas reuniones obedecieron a los procesos preparatorios para la asistencia a


reuniones de las partes de los diferentes tratados y de presentación de los resultados de la
asistencia a los eventos. La revisión de los cuadros resúmenes de valoración de gestión de la
Cancillería muestra que, en algunos casos, las entidades no cumplen con las tareas que se
asignan en las reuniones y no se obtienen resultados de las mismas. Además, si se considera la
participación colombiana en la Cumbre de Johannesburgo, desprovista de interés político para
una preparación más seria e ignorando las contribuciones que podían aportar a la delegación
del país la comunidad científica, la academia y la sociedad civil, puede concluirse la inutilidad
de dichos procesos preparatorios.

Teniendo en cuenta el panorama anteriormente presentado, se evidencia que una de las


funciones más relevantes del Ministerio de Relaciones Exteriores en materia de negociacio-
nes internacionales no se está cumpliendo en debida forma, pues no existen herramientas
para hacer seguimiento a los compromisos adquiridos en las cumbres de la tierra, carece
de instrumentos tanto operativos como jurídicos para evaluar los resultados y, por ende, el
cumplimiento de tales compromisos se ve diluido entre la falta de capacidad y voluntad de
las entidades y la eficacia de los ministerios de Relaciones Exteriores y Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial para hacerlos cumplir. Igualmente, la Cancillería no ha participado
activamente en la construcción de la política ambiental del país, pues no se han realizado los
436 estudios relevantes que coadyuven a la articulación de la política exterior colombiana y los
compromisos multilaterales con la política ambiental interna.

Sin embargo, deben reconocerse los esfuerzos para mejorar la capacidad colombiana para la
negociación internacional, lo que ha merecido el reconocimiento en los diversos foros en
temas claves como biodiversidad (en el marco de los países megadiversos), cambio climático,
bioseguridad, desechos peligrosos y mares regionales, entre otros, además de la elección de
Colombia en las mesas directivas de distintas instancias multilaterales como respaldo y
reconocimiento a su liderazgo.

El protocolo de Kyoto y el papel del Estado colombiano


El país ha suscrito un significativo número de convenios, protocolos, acuerdos y tratados,
ante la complejidad que reviste la revisión y análisis de la totalidad de los mismos. Para el
Contraloría General de la República

presente documento, por la trascendencia que tiene el tema, se presenta como estudio de
caso un análisis del papel del Estado colombiano en el marco del Protocolo de Kyoto.

El propósito fundamental de este acuerdo es promover el objetivo de la Convención sobre


Cambio Climático y dar cumplimiento al mandato de Berlín que extendió hasta después del
año 2000 el plazo que había fijado la convención a las partes para iniciar acciones sobre los
inventarios de emisiones y de absorción de los gases de efecto invernadero y la formulación de
programas nacionales y regionales tendientes a mitigar el cambio climático. Se adoptó el 11 de
diciembre de 1997 en la tercera conferencia de las partes de la convención y aún no ha entrado
en vigor, pese a los esfuerzos realizados, debido a las condiciones para su adhesión expuestas
por algunos Estados.

El protocolo se fundamenta en el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas y


en la obligación de las partes de cumplir con los compromisos de la convención acerca de la
mejora en la información científica sobre emisiones de gases de efecto invernadero, la
formulación de programas orientados a la mitigación del cambio climático y la adaptación a sus
efectos, así como la cooperación en tecnologías ambientalmente racionales relacionadas con
este, con énfasis en los países en desarrollo.

La posición de Colombia frente al Protocolo es la de considerarlo como un hito en el derecho


internacional ambiental al establecer compromisos de reducción de emisiones de efecto
invernadero a los países desarrollados. Sin embargo, el país también es consciente de los
riesgos que corre el instrumento para su efectiva aplicación, dada la oposición de varios
países industrializados a su ratificación, que propenden además por la adopción de reglas de
operación más flexibles y la reducción de las metas iniciales de emisiones.

Colombia se ha opuesto a las medidas unilaterales en el escenario internacional y a los es- 437
fuerzos solitarios de algunos países, por carecer de la efectividad para frenar las emisiones y
estabilizar las concentraciones de gases efecto invernadero en la atmósfera y en ese sentido
parecería haber encontrado en su membresía del Grupo de los 77+ China, el escenario
adecuado para forjar alianzas y sentar posiciones conjuntas frente al Protocolo. Este grupo,
creado en 1964, tiene por objetivo aglutinar a una serie de países en desarrollo para construir
posiciones conjuntas de negociación en el contexto Norte-Sur y obtener mejores resultados. No
obstante, su conformación por países pobres o en situaciones de conflicto y sus diferencias en
sistemas de gobierno, dificultan la obtención de mejores resultados sin desconocer los logros
en plataformas para programas de fortalecimiento de la capacidad técnica de los países y
transferencia de tecnología.

El país ha mantenido una posición de liderazgo en el marco del grupo de los 77+China,
buscando, con el apoyo de la Unión Europea, que los países renuentes hacia el Protocolo lo
ratifiquen, poniendo siempre de presente el principio de responsabilidades comunes pero di-
Medio ambiente . Biocombustibles

ferenciadas en consideración a que, en cuanto sus emisiones son más bajas en conjunto que las
de países como Estados Unidos, la responsabilidad es menor mientras que los perjuicios al
ambiente y al desarrollo sostenible, son mayores.

Desde la perspectiva económica, para Colombia este protocolo constituye una oportunidad
inigualable de obtener ingresos, protegiendo el medio ambiente y logrando la atención de
los países desarrollados que, en términos de cooperación y conveniencia mutua, pueden
aportar apoyo técnico y financiero para el desarrollo de proyectos de reducción de emi-
siones, de captura de CO2 o de adaptación a los efectos adversos del cambio climático.
Para ello, el Mecanismo de Desarrollo Limpio y el fondo de adaptación del Protocolo, son
piezas fundamentales de la estrategia del país para cumplir con sus compromisos frente al
Protocolo de Kyoto.

Preocupaciones ambientales para la inserción del país en la globalización y el nuevo orden


internacional
Dentro del actual esquema de globalización e integraciones comerciales, la priorización de
políticas públicas y estrategias ambientales enfocadas a proteger la vulnerabilidad de los
recursos naturales expuestos a presiones de los mercados internacionales, se constituyen en
elementos vitales para la inserción del país en los mercados globales y en los diferentes
escenarios del ordenamiento internacional.

Es preciso advertir que para enfrentar los escenarios que presenta un mundo globalizado, el
país debe lograr el cumplimiento y desarrollo de lo estipulado en la Ley 99 de 1993, antes que
crear nueva normatividad ambiental. Así mismo, si bien se han actualizado algunos instru-
438 mentos económicos para la gestión ambiental, como las tasas retributivas para vertimientos
líquidos (Decreto 3100 de 2003) y se han reglamentado finalmente otros como las tasas por
utilización de agua (Decreto 155 de 2004 y Resolución 865 de 2004), la tarea sigue pendiente
en otros temas relacionados (tasas retributivas para emisiones atmosféricas y suelos).

El fortalecimiento del marco normativo y, sobre todo, el cabal cumplimiento de éste, se hace
necesario para garantizar la sostenibilidad ambiental y el avance hacia un real desarrollo
sostenible, unido a políticas públicas eficaces, viables y medibles y a la implementación de
una cultura de la preocupación ambiental integral en el sistema productivo nacional.

Recurso hídrico
Frente al aumento de presiones industriales sobre el recurso, debido a la relocalización de
actividades económicas, es evidente que el país carece de una política para la gestión
integral
Contraloría General de la República

de los recursos y hídricos y por tal razón se hace necesario que el MAVDT actúe de manera
articulada con los demás ministerios y entidades competentes para estructurar una política
que permita garantizar la protección, conservación, recuperación, administración y uso
racional y sostenible del recurso a largo plazo.

Teniendo en cuenta la diversidad de instrumentos de planeación existentes y el complejo


panorama de las entidades responsables y sus funciones en la gestión de los recursos hídricos,
es necesario que dentro de la política se establezcan mecanismos y estrategias eficaces de
articulación y sinergia, que permitan mantener y garantizar la oferta y la calidad del agua
superficial y subterránea.

El desconocimiento de la oferta y la demanda de agua conlleva a que las concesiones para su


uso se otorguen sin tener en cuenta el agotamiento del mismo, lo que conlleva a que no se
garantice la equidad en la distribución y la sostenibilidad del recurso.

La labor de medición sistemática, periódica y técnicamente estandarizada por parte de las


autoridades competentes, es una necesidad y obligación ineludible, para tener información
fiable en tiempo real de la oferta y lograr con base en esta información regular
adecuadamente la demanda.

Recurso bosque
La actividad forestal se desarrolla en sitios cuya marginalidad económica es notoria, y la
explotación de los bosques naturales se hace en forma poco ordenada y sin control, con un
alto componente de ilegalidad dado que no hay una regulación clara respecto a los alcances 439
que pueden tener los diferentes actores del sector. La madera que se obtiene de los bosques
presenta bajos rendimientos por hectárea y deficiencias en su calidad y en el abastecimiento
oportuno a las plantas procesadoras, llegando sólo a un 0,4% de la producción mundial y el
0,01% de las exportaciones61. Los anteriores factores hacen que el país no cuente con una
adecuada y sostenible actividad productiva del recurso forestal, situación que se acompaña de
una deficiente política Forestal de Estado la que no garantiza la continuidad e integralidad de
las acciones en materia de manejo de los bosques naturales, además de la reducida inversión
y destinación de recursos de ley para la reposición de bosques, los procesos de ocupación y
uso de los suelos, y la mermada capacidad de control y vigilancia por parte de las
autoridades ambientales de los permisos de aprovechamiento forestal respecto de la
reposición o manejo efectivo de áreas con bosques.

61 .. Ver: www.agrocadenas.gov.co
Medio ambiente . Biocombustibles

Si bien la producción forestal actual es limitada, existe un aparente potencial productivo que
podría ser aprovechado de manera sostenible, para lo cual se deben tener en cuenta las posi-
bles amenazas que pueden tener las especies maderables tropicales de exportación, como con-
secuencia de una sobre-explotación, aunado a factores propios de su biología, como las tasas
de reproducción y sobrevivencia, factores de dispersión y distribución espacial, entre otras.

El desarrollo del potencial forestal que posiblemente tiene el país se debe llevar a cabo
cumpliendo procesos rigurosos y objetivos de planificación, investigación y regulación, de
tal manera que se eviten impactos negativos sobre los ecosistemas y especialmente de las
poblaciones de las especies maderables tropicales.

Comercio de fauna y flora


El país ocupa uno de los primeros lugares en extracción insostenible de fauna, debido entre
otras razones a que las autoridades ambientales, policiales y demás entidades con competencia
en este tema, no tienen claridad de las cifras de producción, extracción, exportaciones
legales y comercio ilegal de estos bienes, ni de las actividades de promoción y conservación de
especies de flora y fauna.

La gestión para el manejo y conservación de la fauna y flora se desarrolla de manera puntual


y sin articulación, las cifras de inversión son dispersas, no se focalizan ni priorizan debida-
mente los escasos recursos que se destinan para esta área, los proyectos se realizan de manera
desarticulada y el nivel de investigación sobre la biodiversidad regional es insuficiente.

440 La actividad de zoocría en el país ha estado dirigida fundamentalmente hacia la producción


de pieles de reptiles, las autoridades ambientales adolecen de información fiable y actuali-
zada sobre las exportaciones generadas por los zoocriaderos a pesar de ser las entidades que
tienen la función de ejercer la vigilancia, control y monitoreo sobre la actividad.

El comercio de peces ornamentales está basado en la captura indiscriminada de los ejemplares en


su ambiente natural, lo que hace que las poblaciones de las especies aprovechadas estén en
alto grado de vulnerabilidad. Es necesario realizar investigaciones sobre los ciclos de vida y el
estado de las poblaciones naturales, así como estudios de reproducción para establecer
proyectos de cultivo de estas especies. La normatividad nacional y los convenios suscritos por
Colombia como la Convención CITES no se están cumpliendo a cabalidad.

La información sobre cifras de comercio legal de ejemplares y derivados de especies de flora y


fauna presenta seria debilidades, principalmente debido a que las subpartidas arancelarias no
detallan en forma específica los productos de origen en la fauna y flora, sino que compren-
Contraloría General de la República

den de manera general productos y subproductos y el grado de elaboración de los mismos, lo


cual hace difícil estimar el aporte de los productos provenientes de la fauna y flora a la
economía nacional.

Las dificultades más críticas para llevar a cabo un registro adecuado de la información sobre los
productos provenientes de la flora y fauna, radica en factores técnicos como las variaciones
históricas en el tipo de nomenclatura y posiciones arancelarias de los registros de comercio
exterior, en el desarrollo de la demanda y de los precios internacionales por productos o
subproductos derivados de la vida silvestre y en la incidencia de la legislación nacional e
internacional sobre los flujos comerciales.

Se registra un alto comercio ilegal de especies silvestres, que se hace más evidente en las
principales capitales de las regiones sur y norte del país, donde se han incautado el mayor
número de especies de flora especialmente maderables, y fauna, principalmente aves, reptiles
y mamíferos, unido a la escasa y poco detallada información, sobre todo en datos tales como
tráfico ilegal de flora no maderable, fechas y la especificación de los grupos de fauna, que
permitan facilitar la consolidación de los datos de tráfico ilegal para Colombia.

Ante este preocupante panorama se hace prioritario que se formulen e implementen


políticas y marcos normativos que protejan la propiedad genética e impidan la extracción
de los recursos biológicos del país. Se requiere la implementación de puestos de control fijos,
permanentes y móviles a lo largo y ancho del país, que permitan un verdadero control y
seguimiento a la movilización de fauna y flora y un efectivo control en las fronteras, dándole a
este problema la importancia que merece.

441
Mercados verdes
Las estrategias de mercados verdes y biocomercio se enfrentan a las mismas problemáticas de
muchos otros sectores de la economía: la debilidad que presentan la mayoría de las iniciativas
empresariales en aspectos como capacidad de producción, incumplimiento de requisitos legales
para acceder a mercados potenciales, debilidades en el cumplimiento de estándares y normas
de calidad, falta de capital semilla para adecuación de las plantas de procesamiento,
capacitación para identificar canales de comercialización eficientes y ausencia de estudios de
mercado, entre otros.

Ante la falta de un sistema de información básico sobre la biodiversidad del país que permita
determinar con cierto grado de certeza un nivel de sostenibilidad, resulta necesario como cri-
terio de evaluación desde el punto de vista macro, acudir nuevamente a algunos estándares
internacionales. La recomendación según la cual era conveniente proteger, como mínimo,
Medio ambiente . Biocombustibles

el 10% de la representatividad ecosistémica del país antes de 200462, a través del sistema de
áreas protegidas, no se alcanzó; se cuenta con aproximadamente 10,4 millones de hectáreas
protegidas en zona continental lo que representa el 9,1% del total; este porcentaje disminuye
hasta el 6 o 7% si se tienen en cuenta las zonas marinas.

Las acciones desarrolladas por el Estado para asegurar la conservación de la biodiversidad


exigen abordar de manera integral, la investigación, conservación y uso racional, incluir el
desarrollo sostenible del potencial económico de las especies, de manera que se constituya en una
fuente de bienestar, ingreso, desarrollo y empleo, tanto para las comunidades relacionadas con
la fuente de los recursos, en la extracción o la producción, como para los usuarios artesanales
y el sector industrial. Además, debe contribuir al aumento del ingreso nacional y local por
concepto de exportaciones de bienes derivados.

Implementación de tecnologías ambientalmente amigables, un camino para la producción más


limpia
Uno de los campos de acción del Estado colombiano con relación a la Convención de Cambio
Climático, ha sido el de la implementación de mecanismos de producción más limpia,
formulada como política desde 1997 y que involucra a los sectores productivos en el objetivo de
lograr prácticas productivas sostenibles desde el punto de vista de la eficiencia energética, la
prevención y mitigación de cargas contaminantes y la adopción de tecnologías ambientalmente
más eficientes, unido a una mejor gestión ambiental.

Sin embargo, la Política Nacional de Producción más Limpia, adoleció desde su expedición
442 de metas claras y medibles, de un plan de implementación donde se definieran las estrategias
y mecanismos de coordinación e interacción, así como de la asignación de responsabilida-
des concretas a los diferentes actores públicos y privados; así mismo, no se han dado los
lineamientos ni generado las estrategias para dirigir y articular la implementación de las
estrategias planteadas a nivel nacional, regional y local. En términos generales, las entida-
des públicas, especialmente las pertenecientes a los sectores productivos, no conocen de los
compromisos y responsabilidades que tienen frente a las estrategias y actividades planteadas
en la política, igualmente son pocos los sectores productivos involucrados63.

62 .. Cuarto Congreso Mundial de Parques, 1992, Turquía.

63 .. Generalmente son los mismos: panelero, azucarero, avícola, porcícola, minero, curtiembres, caficultor,
palmicultor, plaguicidas, fiquero, arrocero, hortofrutícola, lechero, metalúrgico, entre otros.
Contraloría General de la República

El aspecto regulatorio y normativo es otro factor decisivo en el momento de plantear estrategias


de gestión en el tema. Por un lado existe una amplia legislación que, de una u otra manera, se
varía o modifica frecuentemente, sin que se haga sobre estudios objetivos y sensatos de la real
aplicación de estos marcos normativos, trayendo consigo que no se tengan “reglas de juego”
claras, lo que indudablemente motiva inestabilidad y debilita la credibilidad en las decisiones
que toman las instituciones rectoras y reguladoras, por parte de los diferentes sectores
productivos.

Es pertinente anotar que muchos de los productores no asumen con responsabilidad los
compromisos, en buena parte porque resulta menos oneroso desarrollar las actividades productivas
sin el pleno cumplimiento de las normas establecidas, configurándose un círculo vicioso que
conlleva a que, bajo el amparo de reglas no muy claras y estables, con instituciones debilitadas en
su credibilidad y eficacia, se asuma el tema de la sostenibilidad ambiental en los procesos
productivos como secundario, y sin mayor incidencia en la productividad, siendo visto, en
muchos casos no como un factor de competitividad sino de obstáculo.

Frente a los procesos de negociación en el marco de los diferentes tratados de libre comercio
que el Estado aspira a firmar, la competitividad64 es uno de los aspectos fundamentales que
se debe revisar detenidamente por las implicaciones que trae: es preocupante y por demás
evidente el atraso significativo que la mayoría de sectores productivos del país presentan en
comparación con los homólogos de los demás países con los que se suscribirán los respec-
tivos acuerdos; sin desconocer el esfuerzo de ciertos gremios y sectores por alcanzar unos
mínimos niveles de calidad y productividad, la apertura directa de ciertos renglones de la
economía generan un grave riesgo para la economía nacional, a lo que se suma el cumpli-
miento de los estándares no sólo de calidad sino en términos de requerimientos ambientales
que para algunos países son significativamente más rigurosos que los que actualmente se
manejan en el país65. 443

Los logros de esta política serán posibles en la medida en que se revise y ajuste la misma al
contexto que se presenta en la actualidad, se estructure un plan de implementación riguroso

64 .. Entendiéndose por competitividad la capacidad de una organización pública o privada, lucrativa o no, de
mantener sistemáticamente ventajas comparativas que le permitan alcanzar, sostener y mejorar una determinada
posición en el entorno socioeconómico.

65 .. Nunca ha existido claridad en la existencia de una relación positiva o negativa entre la protección al medio
ambiente y la competitividad. Existe una vertiente que señala que una mayor protección al medio ambiente, hace que
aumenten sus costos de producción, lo que hace que disminuya la competitividad. Otras corrientes sostienen que unas
normas ambientales estrictas, ayudan a disminuir los costos y aumentan su competitividad. Existe una tercera línea
en torno al tema que sugiere que los costos ambientales son irrelevantes y que ni disminuyen ni mejoran la
competitividad.
Medio ambiente . Biocombustibles

en el que se recojan los avances y desarrollos exitosos, unido a un eficaz proceso de divulgación
y articulación entre los diferentes autoridades y entidades competentes.

Por otro lado, es imprescindible llevar a cabo un proceso de concertación y adopción real y
eficaz a nivel nacional, mediante la generación de escenarios de participación, discusión y
decisión donde estén presentes los diferentes actores públicos y privados (a los diferentes sec-
tores productivos representados en sus gremios sin dejar de incluir a quienes no hacen parte de
los mismos) permitiendo que se identifiquen y reconozcan por parte de cada uno sus funciones
y responsabilidades de tal manera que sean abordadas de manera comprometida y eficaz.

Ecoturismo
El turismo actualmente experimenta un auge sin precedentes: para el año 1950 se produjeron
cerca de 25 millones de viajes turísticos internacionales, para el año 2000 esta cifra aumentó a
700 millones de viajes y se espera que para el año 2020 esta cifra llegue a los 1.600 millones
de viajes66. El ecoturismo es aquella forma de turismo especializado y dirigido que se
desarrolla en áreas con un atractivo natural especial y se enmarca dentro de los parámetros
del desarrollo humano sostenible67.

En el país la actividad ecoturística en los parques nacionales se inició hace cerca de dos dé-
cadas, aunque, como se ha venido desarrollando no podría ser calificada de ecoturística, pues
en la mayoría de los casos ha estado más dirigida al turismo de playa y de deportes que a la
educación ambiental y la apreciación de la naturaleza. Además, se ha realizado de manera
desorganizada, fuera de planes de ordenamiento y manejo, sin la aplicación de un sistema
444 de monitoreo permanente y sin ejercicios juiciosos de evaluación de la capacidad de carga,
a pesar de que, en varias áreas, se han detectado indicios de impactos negativos importantes
sobre los ecosistemas protegidos, presumiblemente por sobrecarga de visitantes y la
construcción de instalaciones asociadas con el turismo 68.

66 .. En: Revista Dinero: “Turismo Sostenible, una faceta del desarrollo Sostenible” Abril 13 de 2007, Pág. 109.

67 .. República de Colombia. Ley 300 de 1996 “Ley General de Turismo”. Diario Oficial No. 42.845, de 30 de Julio de
1996

68 .. Al respecto el estudio Evaluación del ordenamiento ecoturístico del Parque Nacional Natural Tayrona realizado
por Arq. Héctor Ceballos-Lascuráin dice: “…el tipo de turismo que se está dando actualmente en el Parque dista
mucho del ideal para un área protegida, presentándose un gran deterioro e impactos ambientales negativos por el
desarrollo de un turismo masivo sin control, a lo que se agrega la falta de reglamentaciones y acciones de control
y manejo del mismo. Mientras que el estudio de Heredia (1995), sobre capacidad de carga del PNN Gorgona, evi-
denció la ocurrencia de deterioro de los suelos a lo largo de varios de los trayectos de senderos en la isla.
Contraloría General de la República

En principio, los servicios que demanda la actividad del ecoturismo (alojamiento, guía e
interpretación de la naturaleza, etc.) en muchos casos se han prestado a través de los mismos
parques, reconociendo el esfuerzo que se ha hecho. Sin embargo, las evaluaciones realizadas en
los planes de manejo que se han venido formulando, evidencian que buena parte de estas
actividades presentan serios problemas producto de la deficiente capacidad e infraestructura
con que se cuenta, sumado a la limitación de contar con el suficiente personal técnicamente
preparado para desempeñar estas actividades.

La estrategia de sostenibilidad financiera presenta al ecoturismo como la principal actividad


generadora de recursos propios para el Sistema de Parques Nacionales, así como un importante
motor del desarrollo local generando empleo y bienestar social 69, en el país se implementó el
manejo y administración de estas actividades a particulares. Sin embargo, estas entregas se
dieron sin la información de la biodiversidad almacenada en los parques, sin las restricciones
sobre el acceso a otros servicios ambientales diferentes al turismo y con una gran
incertidumbre sobre los efectos de intervenirlos. Además, para adjudicarlos en concesión, se
partió de un deficiente cálculo de los ingresos económicos reportados por los parques, lo que
dio lugar a configurar un desequilibrio entre la utilidad de la Nación y la utilidad del
particular. Es decir, se entregaron los parques sin determinar claramente lo que se estaba
cediendo y, como lo señalan las auditorías de la Contraloría General de la República, a
precios ajenos a la realidad económica de los mismos.

No quedaron suficientemente claras las responsabilidades ambientales de los adjudicatarios, ya


que los planes de manejo de los parques no se habían formulado al momento de hacerse las
concesiones. De esta manera, serán los planes los que tengan que ajustarse al concesionario y
no al contrario, lo que pone en alto riesgo la riqueza natural de los parques, por las
consecuencias de las prácticas turísticas que se desarrollen al interior de estos.
445

Consecuentemente, el papel de las comunidades locales se ve necesariamente restringido a la


prestación de servicios accesorios (guía, elaboración de artesanías, etc.), funciones que de por sí
ya cumplían desde antes de las concesiones y en las que, por el contrario, ahora podría ver
reducidas sus utilidades dado que existe un nuevo intermediario entre los turistas clientes y los
productores y vendedores de bienes y servicios que es el concesionario.

La Política Nacional para el Desarrollo de Ecoturismo, no obstante que acomete el nuevo en-
foque, dentro del que se contempla la concesión de los servicios ecoturísticos en los parques
nacionales, presenta serias debilidades, ya que no logra estructurar estrategias de articulación
entre las autoridades ambientales tanto nacionales como regionales. La entidad administra-

69 .. Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales. Bases para una estrategia financiera
del Sistema de Parques Nacionales de Colombia. Santiago de Cali, 2002.
Medio ambiente . Biocombustibles

dora de los parques y el Ministerio de Comercio, igualmente establecen lineamientos genera-


les que no contemplan la diversidad y, a su vez, especificidad de la oferta de las áreas natu-
rales que se pueden involucrar en el contexto del ecoturismo, en materia de investigación se
aborda la de mercados y servicios mas no la relacionada con la oferta natural y su manejo.

De los parques con concesiones, el caso más crítico es, tal vez, el del Tayrona. En esta área
protegida se han detectado preocupantes procesos de deterioro principalmente en sus ecosis-
temas marinos de aguas poco profundas y como consecuencia de la alta afluencia de turistas
que se dedican al turismo de playa, lo cual se demuestra por la poca demanda y muy reducido
desarrollo de actividades en el área terrestre del parque. Sin embargo, a consecuencia de la falta
de recursos humanos, particularmente de técnicos y científicos, no hay suficientes estudios de
evaluación y monitoreo de la infraestructura y condiciones ambientales del parque.

Recursos genéticos y conocimiento tradicional,


en procura de la conservación del patrimonio nacional
La dinámica de globalización de la economía mundial, reflejada en la acelerada disminu-
ción de las barreras a los flujos internacionales de capitales, bienes y servicios, el desarrollo
de procesos tecnológicos e industriales, y la creciente demanda de nuevas materias primas
para la producción, ha suscitado un mayor interés en los recursos genéticos y biológicos,
y en el conocimiento tradicional de las comunidades indígenas, afrodescendientes y cam-
pesinas de los países en desarrollo, que se encuentra asociado a ellos. El tema también ha
sido debatido en escenarios como la Organización Mundial para la Propiedad Intelectual
(OMPI), la Organización Mundial del Comercio (OMC) y la Organización Internacional
del
446 Trabajo (OIT).

Pese a los desarrollos alcanzados en la protección del conocimiento tradicional asociado


a los recursos genéticos, y la especificación de derechos de propiedad sobre estos últimos
y sus derivados, se evidencian dificultades para el consenso. Por una parte, porque las co-
munidades que poseen el conocimiento tradicional, generalmente están conformadas por
minorías heterogéneas, que no cuentan con el debido reconocimiento social y legal ante
el Estado, y que no han alcanzado una posición unificada para defender sus derechos al
aprovechamiento y usufructo del conocimiento tradicional, dentro o fuera de los sistemas
de derechos de propiedad ya establecidos. No menos importante resulta la falta de cono-
cimiento y de capacidad de negociación por parte de los países de origen, proveedores de
los recursos genéticos, frente a los países y organizaciones multinacionales que cuentan
con los recursos financieros y científicos para llevar a cabo procesos de investigación, de-
sarrollo, comercialización y aprovechamiento de los recursos genéticos y del conocimiento
tradicional asociado a ellos.
Contraloría General de la República

Los recursos genéticos son entendidos como el material genético con valor real o potencial 70, en
tanto que por recursos biológicos se entienden los recursos genéticos, los organismos o partes
de ellos, las poblaciones, o cualquier otro tipo de componente biótico de los ecosistemas de
valor o utilidad real o potencial para la humanidad. Por acceso a recursos genéticos se
entiende la obtención y utilización de los recursos genéticos conservados en condiciones ex
situ e in situ, de sus productos derivados o, de ser el caso, de sus componentes intangibles, con
fines de investigación, prospección biológica 71, conservación, aplicación industrial o
aprovechamiento comercial, entre otros72.

Par el caso colombiano, el MAVDT como máxima autoridad para regular el acceso a los
recursos genéticos y biológicos y el componente intangible asociado, ha circunscrito su labor a
la recepción, trámite, otorgamiento, seguimiento y monitoreo de las solicitudes de contratos de
acceso a recursos genéticos presentadas voluntariamente. Las cifras a 2007 registran 24
solicitudes en trámite, 13 archivadas, 2 negadas y 3 aprobadas, sin que se tenga información
acerca del volumen de aprovechamiento actual.

Se han eximido de la solicitud del contrato de acceso las actividades de investigación de los
institutos vinculados y adscritos al MAVDT, lo que ha generado una forma de acceso en la
que, bajo la figura de convenios de investigación o de cooperación económica, se recibe el
apoyo de organismos internacionales en que participan capitales de multinacionales
(farmacéuticas, alimenticia, ingeniería genética, agrícolas, etc) y que generan inquietud
sobre la retribución de los beneficios al país y a las comunidades tradicionales.

En investigación, información y divulgación, el desarrollo ha sido mínimo, en la mayoría de


los casos, y está relacionado con el cumplimiento de compromisos internacionales y no de
iniciativas internas orientadas a mejorar la situación. El MAVDT no ha desarrollado diagnós-
447
ticos, estudios e inventarios sobre el conocimiento y saberes tradicionales relacionados con
el uso de recursos genéticos; solamente se ha abordado tangencialmente.

Respecto a los acuerdos internacionales sobre conocimiento tradicional y recursos genéticos,


la mayoría de ellos expresa, de manera general, el interés de los países involucrados por el
tema. Exceptuando al grupo de la OMPI, ninguno tiene poder decisorio, lo que ha limitado su
alcance. Entre tanto, aumenta el número de casos de biopiratería a nivel mundial, fenómeno
que originó en un primer momento el debate alrededor de los recursos genéticos y sus com-

70 .. Convenio sobre la Diversidad Biológica, 1992. Artículo 2.

71 .. Es la búsqueda sistemática de nuevas fuentes de compuestos químicos, genes, proteínas, microorganismos


y otros productos que poseen un valor económico potencial y que pueden encontrarse en la riqueza biológica
natural.

72 .. Decisión 391 de la Comunidad Andina de Nacionales, CAN.


Medio ambiente . Biocombustibles

ponentes intangibles73 y la normatividad existente no constituye un marco jurídico adecuado


para regular el acceso a los recursos genéticos y su componente intangible (conocimiento
tradicional) y tampoco existe una política que de manera integral aborde el tema. Por otro lado,
la desarticulación entre las entidades competentes conlleva a que se exima a los responsables del
uso de los recursos genéticos y del componente intangible asociado del cumplimiento de las
obligaciones establecidas.

Mecanismos de desarrollo limpio,


una estrategia para la sostenibilidad
Los avances que reporta el MAVDT para el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) son los
memorandos de entendimiento con Canadá y Holanda con miras a adelantar proyectos de
esta índole en el país y el proyecto Jepirachí, parque eólico en La Guajira adelantado por
Empresas Públicas de Medellín con financiación adicional del Fondo Prototipo de Carbono
Mundial (creado para cofinanciar proyectos de reducción de emisiones que, una vez entre en
vigor el protocolo, puedan homologar los créditos como MDL). La conveniencia social de este
proyecto ha sido puesta en duda por algunos congresistas indígenas que consideran que su
autorización vulnera y desconoce los derechos constitucionales de la comunidad Wayuú.

Se oficializó el acuerdo entre el gobierno de Colombia y la Office National des Foréts de


Francia (ONF), gran empresa industrial y comercial de ese país con intensa labor en el
campo forestal en el mundo, para el desarrollo de proyectos en el marco del Protocolo de
Kyoto tendientes a cumplir las obligaciones de los dos países y generar oportunidades de
desarrollo para Colombia.

448
Con respecto a las acciones que se han adelantado hasta el momento, es necesario hacer
algunas apreciaciones: las deficiencias señaladas en el sector forestal colombiano pueden
poner en desigualdad de condiciones al país frente a la fortaleza de empresas como la ONF en
este campo, a riesgo de que tras la obtención de beneficios económicos para el país se pon-
gan en peligro la integridad de la biodiversidad, el equilibrio ecológico y las condiciones de
vida de las comunidades en los territorios donde se adelanten los proyectos forestales 74. Así

73 .. Por sólo citar un ejemplo, es conocido el caso de la jararacá, una especie de serpiente amazónica. La multina-
cional Squibb, empresa farmacéutica, utilizó el veneno de esta víbora para desarrollar el famoso medicamento para
la tensión arterial captopril, vendido a partir de 1975. Aunque está disponible de forma genérica desde 1996, este
fue el producto de mayores ventas para esta multinacional, que ahora hace parte de una nueva empresa llamada
Bristol-Myers Squibb. Se calcula que obtuvo ingresos brutos del orden de U$1.600 millones. En: The New York
Times, 11 de junio de 2006, pág. 4.

74 .. Los modelos de producción a adoptar en los sitios elegidos deben corresponder plenamente a las necesidades
ecológicas, sociales y económicas de estas zonas a fin de garantizar y, en lo posible, mejorar las condiciones de
vida de las comunidades allí existentes.
Contraloría General de la República

mismo, se hace necesario contar con estudios técnicos suficientes que permitan determinar
con exactitud la capacidad ecológica y social de las zonas susceptibles de estos proyectos a fin
de lograr los beneficios esperados.

Se debe tener en cuenta la obligatoriedad de la consulta y la concertación con las


comunidades de las regiones prospectadas para estos proyectos con miras a reconocer sus
puntos de vista al respecto e involucrarlos en los procesos que lleven a la aceptación o no
de los proyectos de acuerdo con lo más conveniente para estas y para el país, atendiendo al
debido respeto a la integridad territorial y cultural de estas comunidades.

Es coveniente adoptar mecanismos financieros (en el marco de lo dispuesto en el Protocolo)


que no impliquen riesgos de detrimento patrimonial, a partir de los estudios y evaluaciones
sobre la creación de sociedades de riesgo compartido para la exportación y creación de
mercados verdes, que demuestren la viabilidad o no de invertir capital del Estado en
actividades como éstas con altos niveles de riesgo e incertidumbre.

Estudio de caso:
los biocombustibles, un desafío en el marco de la globalización
El tema de los biocombustibles es hoy de una obligada consideración y análisis en la agenda de
desarrollo de los países que, a nivel mundial, plantean la necesidad de reducir la dependencia
del petróleo fósil. En este sentido, es abundante la argumentación favorable en torno al fomento
e incremento de la producción de biocombustibles para sustituir el petróleo a partir de la
denominada “agroenergía”.
449
La expectativa por la producción y demanda de los biocombustibles ha sido creciente a nivel
mundial, en la medida en que los gobiernos aumentan la implementación de medidas ambien-
tales y energéticas para encarar el cambio climático y la contaminación atmosférica urbana en
cumplimiento de los compromisos del Protocolo de Kyoto y los problemas de la seguridad ener-
gética. En este escenario, los precios del petróleo, que han subido vertiginosamente desde 2004,
han contribuido fundamentalmente a elevar el interés por el etanol como combustible, convir-
tiendo, el biocombustible en un producto marcadamente más competitivo que la gasolina.

No obstante lo anterior, la generación de energía a partir de la agricultura ha suscitado de-


bates y pronunciamientos sobre las implicaciones que tiene a nivel económico y social y el
mismo impacto sobre los ecosistemas, de manera tal que se presentan serios reparos en torno
a la viabilidad de la producción y utilización de los biocombustibles. De hecho, en el fondo
de estos análisis y discusiones, subyacen dos posiciones encontradas: si bien los biocombus-
tibles constituyen una fuente limpia y renovable de energía y una alternativa para reducir
Medio ambiente . Biocombustibles

la emisión de gases contaminantes y el deterioro del medio ambiente, se argumenta que el


uso de biocombustibles conlleva un impacto negativo expresado en factores económicos y
sociales y de manera especial a nivel medioambiental no deseable.

Este argumento se basa en el planteamiento de tres (3) inquietudes en torno a la viabilidad de


los biocombustibles:

a) El desbalance energético entre las modestas cantidades de energía que eventualmente se


“ahorraría” con su aplicación y los altos contenidos energéticos involucrados en la canasta
de insumos (fertilizantes, pesticidas y maquinaria) que demanda la agricultura intensiva, ge-
neradora de la biomasa utilizada hoy en la producción del etanol y biodiesel, la cual conlleva
a procesos de deforestación, relacionadas con el monocultivo, desertificación, salinización,
pérdida de fertilidad de los suelos, fragmentación y en los casos más extremos, la perdida de
ecosistemas.

b) Los impactos ambientales y la incidencia sobre la seguridad alimentaria, en términos de la


insuficiencia y carestía de los alimentos, desplazamientos eventuales de la producción de
alimentos en zonas de vocación agrícola, y aumento en los precios de los alimentos, el
desplazamiento de comunidades locales, etc.

c) El nivel de reducción de la dependencia del petróleo fósil logrado mediante la utilización de


biocombustibles.

Son escenarios de discusión que se han venido planteando en el concierto internacional,


a los que se debe sumar la expectativa de los denominados biocombustibles de segunda

450 generación.

El desarrollo de los biocombustibles en Colombia: ¿Avance o retroceso?


El desarrollo de los programas de biocombustibles, en el país se aborda desde el avance que ha
tenido el bioetanol, el cual se utiliza en el país desde el 2005, y la perspectiva de
implementación del biodiesel que se inicio desde el 2008.

Bioetanol

El bioetanol se constituye a nivel mundial como la mayor fuente de energía renovable, sien-
do el cultivo de caña de azúcar la principal fuente de materia prima. La producción de etanol,
Contraloría General de la República

alcanza a nivel mundial los 130 millones de toneladas anuales, el 70% proviene de la caña y
el resto de maíz y remolacha. En Colombia, el programa se estructuró en varias fases. (Ver
Cuadro 6).

Cuadro 6
Fases Programa Alcohol Carburante
Año Meta
2005 Mezcla E-10% Suroccidente del país
2006 Mezcla E-10% Región centro
2007 Mezcla E-10% Santander, Norte de Santander, Cesar y Boyacá
2009 Mezcla E-10% Antioquia y Costa Atlántica
2020 Mezcla E-20% totalidad del país
Fuente: Ministerio de Minas y Energía - UPME

En virtud de tal disposición y dado el nivel de desarrollo de la industria azucarera, es la única


que produce bioetanol en el país. En la actualidad se encuentran en funcionamiento cinco
plantas, ubicadas en la región del valle geográfico del río Cauca, que producen 1.050.000
litros de etanol/día. (Ver Cuadro 7)

Cuadro 7
Producción Bioetanol en el país
Ubicación Ingenio Capacidad (Litros/día)
Miranda ( Dpto. Cauca) Incauca 300.000
Palmira (Dpto. Valle) Providencia 250.000
Palmira (Dpto. Valle) Manuelita 250.000
Candelaria (Dpto. Valle) Mayagüez 150.000
La Virginia (Dpto. Risaralda) Risaralda 100.000
Total 1.050.000
451
Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural -2007

Según el estudio efectuado por el Ministerio de Minas y Energía y la UPME en el 200775, para
producir los 339.6 millones de litros/mes necesarios para cubrir los requerimientos de la mez-
cla E-10% de alcohol carburante, se requiere un área equivalente al 18% del área sembrada
de caña en todo el país.

Para dar cumplimiento a las fases proyectadas en el programa de oxigenación de las gaso-
linas y a la meta del 2020 con una mezcla E-20%, se deben implementar otras fuentes de
materia prima, de lo contrario no se alcanzará a cubrir la demanda, lo que puede conllevar
a una situación de déficit. Por otra parte, la mesa nacional de biocombustibles realizó una
evaluación para la identificación, selección y priorización de materias primas para la pro-

75 .. Desarrollo y consolidación de mercado de biocombustibles en Colombia, 2007.


Medio ambiente . Biocombustibles

ducción de biocombustibles76 y como resultado se presentó una propuesta de materias primas


disponibles en el corto, mediano y largo plazo. (Ver Cuadro 8). De acuerdo a los resultados del
citado estudio y teniendo en cuenta los proyectos de investigación que se han efectuado 77,
solo hasta el 2010 se contara con fuentes de biomasa diferentes a la caña.

Cuadro 8
Materias primas para producción de Biocombustibles
Tipo de Corto Plazo Mediano Plazo Largo Plazo
Biocombustible (menor de 2 años) (entre 2 y 5 años) (mayor de 5 años)
Bioetanol Caña de azúcar Maíz Papa
Bioetanol Caña panelera Remolacha Sorgo
Bioetanol Caña miel Yuca Cebada
Bioetanol - - Trigo
Biodiesel Palma de aceite - Maní
Biodiesel - - Higuerilla
Biodiesel - - Grasas animales
Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

El cultivo y la agroindustria de la caña de azúcar, tiene como principales factores


determinantes el tipo de suelo y la disponibilidad de agua. Ante la necesidad de ampliar o
implementar nuevos monocultivos, surgen importantes desafíos en materia ambiental, que
deben ser evaluados objetivamente.

Según las estimaciones hechas por Cenicaña78, se identificó un potencial de 3.898.221 hec-
táreas distribuidas en 15 departamentos; este resultado que puede verse como promisorio,
452 implica ampliar la frontera agrícola en más de 3.6 millones de hectáreas, lo cual conlleva a
una mayor demanda de agua, generando un aumento en la presión sobre las fuentes hídricas
superficiales. Dicha oferta hídrica depende de las precipitaciones, que tienen gran
variabilidad y en muchas regiones no son suficientes para satisfacer las necesidades,
ocasionando que sean las fuentes subterráneas las que soporten ésta demanda, situación que se
evidencia en el valle del rio Cauca, donde se consume cerca del 96% del total de la demanda del
sector agrícola en el país79.

76 .. Tuvo en cuenta aspectos tales como área cosechada, producción y rendimiento, costos de producción.

77 .. El MADR registra la cofinanciación de 25 proyectos de investigación en biocombustibles, por un monto total de


28.000 millones de pesos, de los cuales 3 han finalizado, dos relacionados con el uso y aprovechamiento de la yuca
y uno con residuos de banano.

78 .. Estudio de áreas aptas para este cultivo con destino a Bioetanol, 2007.

79 .. Estudio Sectorial “Aguas subterráneas en Colombia”, Contraloría General de la República, 2008.


Contraloría General de la República

Otro de los impactos ambientales asociados al cultivo, son las emisiones atmosféricas
producidas por las quemas. Según el Ministerio de Agricultura, se estima que el 80% de los
cultivos queman la caña para aumentar la eficiencia en la operación de corte, a pesar de los
beneficios en el proceso productivo, ésta práctica tiene efectos nocivos para el ambiente por las
importantes cantidades de emisiones de CO2 y material particulado que se generan y el
significativo daño que ocasiona sobre el suelo y la edafofauna. Adicionalmente el uso de
herbicidas y fertilizantes, genera cambios en las condiciones agrologicas y se evidencia en
definitiva en la pérdida de la productividad.

La masificación de este tipo de cultivos, al no ser suficientemente rigurosa en las exigencias


ambientales, puede ocasionar la invasión de áreas ambientalmente estratégicas 80, así como la
fragmentación de ecosistemas y por ende la perdida de la biodiversidad, situaciones sobre las
que se hace necesario advertir, máxime si se tiene en cuenta que las zonas identificadas como
potenciales, en diez de los quince departamentos se ubican en las cuencas y zonas de drenaje
de importantes ríos81.

Los beneficios ambientales son argumentos planteados para promover la oxigenación de


la gasolina; sin embargo, en las diferentes etapas de la fabricación del alcohol carburante
se generan residuos y vertimientos82 que, al ser manejados de manera inadecuada, tienen
un alto efecto contaminante, sumado al importante requerimiento energético de las des-
tilerías, abastecido generalmente por combustibles fósiles, impactos que merecen especial
atención.

La generación y disposición final de la vinaza, subproducto obtenido de la destilación,


caracterizado por ser una sustancia ácida y corrosiva, con altas concentraciones de
DBO,DQO, sales K, Na, SO4, bicarbonatos, nitratos y materia orgánica; dados los enormes
453
volúmenes83 que se originan, puede ocasionar un gran problema ambiental afectando de
manera significativa las fuentes de agua y los suelos donde se disponga, generando pasi-
vos ambientales representados en los altos costos de remediación, una vez se finalice la
actividad productiva.

80 .. Zonas de amortiguación, rondas de cuerpos de agua, zonas de recarga de acuíferos e incluso áreas de reserva
natural.

81 .. Magdalena, Cauca, Cesar, Lebrija y Zulia, entre otros.

82 .. Aguas residuales provenientes del lavado de la caña; clarificación del jugo conocidas como cachazas; limpieza
de los evaporadores, calentadores y purgas de calderas; sistemas de enfriamiento y de los servicios sanitarios. En la
fase de fermentación se produce gas carbónico y lodos de levadura concentrada. En la destilación se genera vinaza
con alta carga orgánica y alta temperatura. En el proceso de Rectificación se produce flemaza (mezcla de agua,
alcoholes y esteres de alto peso molecular).

83 .. Se calcula entre 12 a 15 litros de vinaza/litro de alcohol producido


Medio ambiente . Biocombustibles

Sin desconocer la necesidad de buscar fuentes alternas de energía, se hace necesario evaluar
los impactos ambientales que se presentan con la masificación del uso del alcohol carbu-
rante, asociados a la ampliación de la frontera agrícola, la demanda de agua superficial y
especialmente subterránea, la pérdida de la productividad de los suelos, el aumento en el uso
de herbicidas y fertilizantes, la fragmentación de ecosistemas y la pérdida de biodiversidad.

Biodiesel

En el mercado mundial, la producción de aceite de palma se estima en 17 millones de ton/


año, correspondiente a un área sembrada de seis millones de hectáreas, siendo Colombia el
cuarto productor de palma después de Malasia, Indonesia y Nigeria. La producción de
biodiesel es liderada por países europeos con un millón de ton/año; Estados Unidos alcanza las
200 mil toneladas.

Con la Ley 863 de 2003 se dan los primeros inicios al programa Biodiesel en el país; en dicha
norma se establece la exención del impuesto a las ventas a la nuez y almendra de palma,
destinadas a la producción y comercialización de biocombustibles.

Posteriormente, a través de la Ley 939 de 2004, se estimula la producción y


comercialización de biocombustibles de origen vegetal o animal para uso en motores diesel,
mediante exenciones al pago de renta, impuesto a las ventas, impuesto global a los
biocombustibles de origen vegetal o animal con destino a la mezcla con diesel, e igualmente
se le establece al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la obligación de fomentar la
producción de oleaginosas que se requieran como materia prima para la obtención de
biocombustibles para uso en motores diesel.
454
Mediante la Resolución 1289 de 2005 expedida por los ministerios de Ambiente y Minas y
Energía se estableció la obligatoriedad a partir de enero de 2008 de utilizar mezclas con B-5% de
biocombustible para uso en motores diesel. Igualmente mediante el Decreto 2629 de 2007 del
Ministerio de Minas y Energía se fijaron las metas para implementar la mezcla B-10% en enero
de 2010, E-20% y B-20% para enero de 2012 en todo el país; adicionalmente se han
expedido regulaciones sobre los criterios de calidad de los biocombustibles para su uso en
motores diesel. (Ver Cuadro anexo 1).

El mayor potencial de materia prima para la producción de biodiesel se encuentra en el culti-


vo de la palma de aceite, por tener las mayores producciones de aceite por hectárea, así como
una extensa área cultivada y el importante incentivo y apoyo estatal, sin descartarse la opor-

84 .. Higuerilla (Ricinus communis), Inchi (Sacha inchi) y Jatropha (Jatropha curcas), entre otras.
Contraloría General de la República

tunidad y ventajas que pueden presentar otras oleaginosas tropicales 84. Según el Ministerio de
Agricultura en el país existen alrededor de 326 mil hectáreas sembradas85, distribuidas en más
de 2400 plantaciones, con un rendimiento de 20 toneladas/hectárea/año a nivel industrial y un
rendimiento de 4200 litros/hectárea de biodiesel.

Los costos de producción en Colombia son significativamente más altos comparados con
otros países productores, debido al elevado precio de la tierra, la mano de obra calificada
requerida, el suministro de agua y la limitada disponibilidad de semilla de calidad, así mismo
requiere una gran inversión en herbicidas fertilizantes para tener los rendimientos
adecuados, en la medida en que aumenten las áreas sembradas, se incrementa el uso de estos
con las consecuentes afectaciones ambientales.

El estudio efectuado por el Ministerio de Minas y la UPME identificó más de ocho millones
de hectáreas con aptitud para la expansión de cultivos de palma, de las cuales sólo un millón
no tendría restricciones climáticas ni edáficas86 y con adecuada infraestructura, las otras 7
millones de hectáreas presentan restricciones fuertes por la superficialidad y calidad de los
suelos y la falta de infraestructura, ubicadas en los departamentos de Casanare y Vichada.

Según Fedepalma87, el programa de inserción de biodiesel demanda en los próximos 10 años


una cantidad superior a 300 mil tons/año de aceite vegetal, para lo cual se deberá extender en
un 75% el área actualmente sembrada en el 2012 y cuadruplicarla en el 2020 llegando a más
de 750 mil hectáreas.

En cuanto al proceso de obtención del aceite de palma, éste demanda importantes cantidades
de componentes químicos durante las diferentes etapas 88, el país cuenta con una planta para
producir Biodiesel, con una capacidad de 50.000 tons/año en el departamento del Cesar. Se 455
tiene como proyección la construcción de ocho plantas. (Ver Cuadro 9)

85 .. Ubicadas en los departamentos de Magdalena, Cesar, Atlántico, Guajira, Santander, Norte de Santander, Bolívar,
Meta, Cundinamarca, Casanare, Caquetá, Cauca y Nariño.

86 .. Distribuidas en los departamentos de Cesar, Magdalena, Córdoba, Meta, Tolima, Huila y Guajira. 87 ..

Estudio Visión y estrategias de la Palmicultura Colombiana: 2000-2020

88 .. Refinación con sus subprocesos de clarificación, blanqueado, filtrado y desodorización, continúa con la mo-
dificación de los aceites, que incluyen la hidrogenación, interesterificación y cristalización fraccionada, igualmente
se emplea alcohol (metanol o etanol), generándose como subproductos ácidos grasos libres y glicerina..
Medio ambiente . Biocombustibles

Cuadro 9
Plantas de Biodiesel (operación y construcción) - 2007
Región Capacidad (ton/año) Fecha inicio
Norte (Codazzi- Cesar) 50.000 Julio-07
Norte (Sta. Marta- Magdalena) 36.000 Marzo-08
Norte 100.000 Pd
Oriental (Facatativa- C/marca) 100.000 Mayo-08
Oriental (Castilla-Meta) 10.000 Mayo-08
Central (B/meja -Santander) 100.000 Noviembre-08
Oriental (San Carlos de Guaroa- Meta) 100.000 Noviembre-08
Occidental - Tumaco 100.000 Pd
Total 696.000
Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

La biodiversidad frente al uso de los biocombustibles

Uno de los aspectos que debió ser objeto de evaluación y análisis riguroso para dar inicio a los
programas de fomento e implementación de los biocombustibles, es el relacionado con los efectos
que se pueden generar sobre la biodiversidad89.

Cinco años después de haberse expedido la ley que obliga al uso de biocombustibles, dos
años de implementarse el uso del alcohol carburante y un año antes de que entre en vigencia la
norma que exige el uso de la mezcla de biodiesel, se inicia el estudio sobre la sostenibilidad
ambiental de las políticas, planes y programas de biocombustibles en Colombia90, el cual busca
evaluar el impacto de estas sobre la biodiversidad y formular estrategias y lineamientos
integrales de sostenibilidad.

Los avances del estudio demuestran que ciertas zonas91 que se han identificado como poten-
456 ciales para el desarrollo de cultivos de materia prima para biocombustibles, presentan serias
limitantes como la escasa disponibilidad del agua, alta presencia de ecosistemas naturales, y
áreas protegidas que deben ser objeto de conservación, circunstancias que necesariamente
deben sopesarse al viabilizar la potencialidad que se le ha dado, especialmente a la Orinoquia y
el Pacífico como territorios de excepcionales condiciones para el desarrollo de extensos
monocultivos de palma y otras fuentes de biomasa para etanol.

En el marco del estudio se plantean aspectos estructurales que debieron ser evaluados previa-
mente, tales como la definición de criterios ambientales para la identificación y planificación
de áreas para el desarrollo de cultivos potenciales y aquellas que por su sensibilidad ambien-

89 .. Los cuales pueden ser acumulativos, sinérgicos e indirectos

90 .. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Instituto Alexander Von Humboldt 91 ..

Región Caribe, Andes, Orinoquia y Pacífico


Contraloría General de la República

tal deben ser descartadas. Igualmente, se advierte sobre la deficiente planificación ambiental
territorial92 con enfoque ecosistémico a nivel nacional, regional y local para la producción de
materias primas para biocombustibles, lo que conlleva a una presión negativa sobre los
ecosistemas naturales.

De la misma manera se abordan estos interrogantes: Los procesos de sustitución de cultivos


para la generación de materias primas, conllevan a la transformación de los sistemas
productivos diversificados con implicaciones sobre la conservación y uso sostenible de la
agrobiodiversidad y del conocimiento tradicional asociado? ¿Los procesos de sustitución de
cultivos para la generación de materias primas para los biocombustibles implican cambios en la
producción de alimentos de consumo local, regional y nacional? y finalmente ¿La
reconversión productiva para la generación de materias primas, incide sobre la biodiversidad
de los sistemas productivos?. Interrogantes que han debido evaluarse antes de iniciar la
implementación del programa de etanol y biodiesel.

El balance ecológico de los cultivos energéticos es, a menudo, cuestionado al compararse la


energía consumida para producirlos y la que suministran, adicionalmente el rendimiento de la
fotosíntesis de muchos cultivos es bajo y se gasta combustible tradicional en los procesos
agrícolas habituales y en la producción de abonos sintéticos, por lo que el balance en términos
ambientales no resulta tan positivo.

En los procesos de extracción de los aceites se genera un efluente 93 contaminante de alta car-
ga orgánica, el cual es tratado mediante lagunas de oxidación, las cuales necesitan grandes
áreas de terreno para ser construidas; así mismo, se tienen dificultades para la recolección
del aceite remanente, y se genera contaminación de las aguas subterráneas por inadecuada
impermeabilización del terreno, colmatación frecuente y rápida de las lagunas.
457

El seguimiento y evaluación del impacto de los biocombustibles en la calidad del aire: un reto por superar
Uno de los principales argumentos que sustentan el uso de los biocombustibles, es el de
mejorar la calidad del aire, el monitoreo y medición de ésta resulta entonces el mecanismo
fundamental para evaluar los resultados alcanzados y a su vez ajustar los programas.

92 .. Mediante los Planes de Ordenamiento Territorial, Ordenación y Manejo de las Cuencas y los Planes de Gestión
Ambiental Regional de las Autoridades Ambientales.

93 .. Para Colombia, la generación de efluentes es del orden de 0.8 m3/Ton de fruto procesado, llegando hasta 1
m3/Ton. Con una Demanda Química de Oxígeno DQO estimada entre 40 mil y 60 mil ppm, Demanda Bioquímica de
Oxígeno (DBO) entre 20 mil y 40 mil ppm y Sólidos Suspendidos (SS) entre 20 mil y 30 mil ppm. Adicionalmente, los
efluentes son ácidos (pH cercano a 4). Fedepalma
Medio ambiente . Biocombustibles

De acuerdo con el estudio realizado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo


Territorial que sirvió de base para la formulación del documento CONPES 3344 94, el país no
cuenta con estrategias coordinadas y eficientes para prevenir y controlar la contaminación
del aire, las acciones locales y sectoriales se han desarrollado de manera aislada, no han
sido evaluadas, sus logros no están documentados y sus beneficios son difícilmente
comparables entre sí.

Precisa que las instituciones del Sistema Nacional Ambiental, han emprendido acciones de
control de la contaminación, las cuales no han sido objeto de evaluaciones ex-ante, durante su
implementación, ni ex-post, por la débil capacidad técnica para recolectar, administrar y
analizar la información, lo que conlleva a que no se tenga información suficiente y confiable
que permita evaluar la eficiencia, eficacia y equidad social de las acciones emprendidas y de
las que puedan emprender.

El IDEAM95 indica que el monitoreo de la calidad del aire no permite realizar el seguimiento
de fuentes específicas de contaminación, así mismo que no se cuenta con un inventario
nacional de emisiones y por lo tanto con una línea base sobre la cual se pueda efectuar un
riguroso seguimiento.

En el país existen 20 redes de monitoreo de calidad del aire, 7 son automáticas y las restantes
manuales, de las cuales sólo 6 monitorean parámetros meteorológicos, vitales para compren-
der el comportamiento de los diferentes contaminantes en la atmósfera. Las redes presentan
serias debilidades en el proceso de recopilación, organización y análisis de la información.

Concluye en su informe el IDEAM que la debilidad en la información sobre la calidad del

458 aire hace que en el país exista una amplia incertidumbre en torno a los beneficios derivados
de las intervenciones del Gobierno en materia de prevención y control de la calidad del aire.
Recomienda la necesidad de adelantar estudios y proyectos para identificar claramente los
factores locales de contaminación del aire y variables meteorológicas con los escenarios de
cambio climático.

Dadas las consideraciones anteriores, es pertinente advertir sobre la dificultad de cuantificar


el impacto producido por la oxigenación de la gasolina con alcohol carburante y la mezcla
del biodiesel, al no existir información sobre el estado actual de la calidad del aire. Es por lo
tanto indispensable que se generen las herramientas técnicas y administrativas y se establez-
ca la infraestructura de las redes de monitoreo de calidad del aire en los diferentes niveles.

94 .. Lineamientos para la formulación de la Política de Prevención y Control de la Contaminación del Aire, 2005.

95 .. Informe anual sobre el Estado del Medio Ambiente y los Recursos Naturales Renovables en Colombia: Calidad del
Aire, 2007. Ideam.
Contraloría General de la República

El Protocolo de Kyoto creó la posibilidad de cooperación entre países para la mitigación del
cambio climático por medio de proyectos de reducción de emisiones. Al respecto es pertinente
advertir el riesgo que se corre al promocionar cultivos fuente de materia prima para biocom-
bustibles (caña, palma, etc) como sumidero de gases de invernadero para ser vendido como
“Certificados de Reducción de Emisiones” (CERs). Esto puede conllevar a que bajo dicha inter-
pretación, se estimule la siembra de grandes extensiones de monocultivos con las repercusiones
y afectaciones de índole ambiental que a lo largo de este documento se han expuesto.

Es necesario tener en cuenta que este tipo de proyectos exige ciertos requisitos, que en las
condiciones actuales son poco probables de cumplir. En primera instancia no se cuenta con una
línea base de emisiones de gases contaminantes sin la implementación de la alternativa de
reducción, y es poco probable que se disminuyan significativamente las emisiones, dadas las
enormes limitantes que se han expuesto; de otra parte exige mejorar el sistema de fronteras y
requerimientos energéticos para cada una de las áreas de emisión del proceso industrial y los
requerimientos de combustible, respecto a este punto los consumos de energía y sobre todo de
subsidios energéticos son significativamente altos en el cultivo y el proceso agroindustrial.

Finalmente, en lo referente al balance neto de CO2, en el que se tienen en cuenta, por una
parte, las emisiones generadas en la extracción de la materia prima y la producción del
biocombustible y, por otra, la captura que efectúan los cultivos, tiene serios limitantes ya que
la emisión puede resultar más crítica que el beneficio obtenido.

Los biocombustibles y el esfuerzo fiscal

La implementación de los biocombustibles ha demandado un enorme esfuerzo fiscal, represen- 459


tado en la disminución de ingresos por concepto de exenciones tributarias (Ver Cuadro 10), su-
mado a los incentivos que se otorgan a través de las líneas de crédito Agro Ingreso Seguro (AIS)
y del Incentivo para la Capitalización Rural (ICR) para los cultivos fuente de materia prima.

Cuadro 10
Exenciones tributarias para Biocombustibles

Biocombustible Tipo de exención


Alcohol carburante Impuesto Global a la Gasolina (20%)
Sobretasa a la Gasolina (25%)
IVA (16%)
Biodiesel Renta Líquida Materia Prima (10 Años)
Impuesto Global al Diesel (13.5%)
IVA (16%)
Sobretasa (6%)
Fuente: Ministerio de Minas y Energía - UPME
Medio ambiente . Biocombustibles

El Bioetanol reemplaza volumétricamente el 10% de las gasolinas, al estar exento de


impuestos reduce en igual proporción los recaudos tributarios (Ver Cuadro 11). Según el estudio
efectuado por la UPME, el esfuerzo estatal efectuado ascendería a $204.686 millones a precios
constantes de 2007.

Cuadro 11
Exenciones impositivas Bioetanol (2007)
Tipo de exención $/Galón Etanol
Impuesto Global 674.51
IVA 539.61
Sobretasa 2.142.08
Total 3.356.20
Fuente: Ministerio de Minas y Energía - UPME

En el marco de las líneas especiales de crédito AIS y el ICR, el Ministerio de Agricultura otorgó
para bioetanol recursos por un monto de $5.400 millones durante el año 2007.

Con respecto al biodiesel se han establecido exenciones al impuesto global y el IVA (ver Cuadro
12); si se tiene en cuenta que la sobretasa del diesel es menor a la de la gasolina, el total de las
exenciones con respecto al alcohol carburante son menores, no obstante para 2008 se estima
que el esfuerzo por parte del Estado ascienda a $10.541 millones.

Cuadro 12
Exenciones impositivas Biodiesel (2007)
Tipo de exención $/Galón Biodiesel
Impuesto Global 484.45
IVA 574.16
460 Sobretasa * -
Total 1.058.60
Fuente: Unidad de Planeación Minero Energética
*: Mientras el Impuesto Global y el IVA se aplican sobre el ingreso al productor de gasolina y diesel, la sobretasa se aplica sobre el precio de venta al
distribuidor mayorista.

En materia de incentivos el Ministerio de Agricultura, en el marco del programa Agro Ingreso


Seguro, a través del programa especial de fomento y desarrollo agropecuario, ha financiado
proyectos destinados a la reconversión, renovación y siembra de los cultivos de palma de
aceite. Igualmente dentro del ICR se estableció el incentivo a la palma, por estos conceptos se
han otorgado $ 106.500 millones en el periodo 2006-2008.

Según diversos estudios, la sostenibilidad de los combustibles ecológicos, exige subsidios y


apoyo por parte del Estado, sumado a la liberación de los precios de estos en el mediano
plazo, lo que conllevara a un aumento significativo en los precios, que el consumidor final
deberá asumir.
Contraloría General de la República

Conclusiones

Es muy importante, a la hora de juzgar las posibilidades futuras de la implementación de los


biocombustibles, tener en cuenta la Tasa de Retorno Energético (TRE) de los mismos; aparen-
temente las mejores opciones son el bioetanol procedente de la caña de azúcar (ya que para
algún autor su tasa de retorno energético es de 8,3) y el biodiesel procedente de la palma acei-
tera (ya que para algunos autores su tasa de retorno energético oscila entre 6,93 y 10,31).

La disponibilidad de tierras de cultivo según datos de la OCDE también depende de las regiones.
Los 15 países iniciales de la Unión Europea requerirían el 72% de todas sus tierras de cultivo para
suplir sólo el 10% del consumo de combustible para transporte, lo cual resulta prácticamente
inviable. En cambio Brasil, al poder disponer de cultivos energéticos más eficientes y tener un
parque automovilístico mucho menor, podría cubrir el 10% de su consumo de combustible con
sólo un 3% de sus tierras de cultivo. Desde luego, ello no quiere decir en absoluto que esté en
condiciones de cubrir la demanda de biocombustibles de países desarrollados, por ejemplo de
EEUU (de los 600 millones de vehículos que hay en el mundo 200 millones son de EEUU).

Los impactos ambientales de los biocombustibles se podrían resumir en: erosión del suelo,
uso intensivo de agua, pérdida de biodiversidad, contaminación de aguas y contaminación
atmosférica. Los impactos regionales afectan sobre todo a las zonas de selva tropical, provo-
cando la deforestación y el desplazamiento de comunidades autóctonas de sus territorios.

El aumento del precio del petróleo puede parecer un incentivo para la producción de biocom-
bustibles, pero este aumento de precio, a su vez, también hace que los costos de producción
de los biocombustibles se incrementen, ya que tanto en la fase de cultivo agrícola como en
la de producción del biocombustible, se utiliza petróleo, por lo que esos posibles incentivos 461
se verían reducidos e incluso minimizados.

Las expectativas que hay en torno a la producción de bioetanol a partir de materiales


lignocelulósicos (madera, desperdicios forestales, residuos sólidos urbanos etc..) no son
halagadoras por el momento, ya que estudios existentes en España informan de una tasa de
retorno energético bajo (en un rango de 1 a 6).

Sin lugar a dudas, los biocombustibles se validan como una solución local, implementados a
pequeña escala, y no a gran escala como se está pretendiendo. Su desarrollo a gran escala
puede tener impactos ambientales y locales muy negativos, que como se ha expuesto en este
trabajo ya son evidentes.

El hecho crítico es que se quiere seguir consumiendo energía al ritmo actual, y se pretende
que los biocombustibles suplan este gran consumo a medida que va disminuyendo la dispo-
Medio ambiente . Biocombustibles

nibilidad de combustibles fósiles. La solución real sería llevar a cabo políticas que favorezcan
la reducción del consumo, por ejemplo: una eficiente política de transporte público, entre
otras. La biodiversidad, propia de la región del tercer mundo, plantea muchas posibilidades
para el desarrollo de los biocombustibles a partir de nuevas biomasas no convencionales.

Sin desconocer la urgente necesidad de fuentes de energías alternativas, es necesario que de


manera objetiva y responsable se evalúe la viabilidad y sostenibilidad económica, tecnológica,
ambiental y social de los biocombustibles.

La implementación de los programas de biocombustibles tiene importantes implicaciones en


materia ambiental, asociadas a la ampliación de las áreas de cultivo, y por ende, de la
frontera agrícola, con la consecuente posibilidad de afectación de ecosistemas estratégicos,
agroecosistemas, relictos de bosques y zonas de importantes reductos de biodiversidad y de
riqueza natural, presión sobre las fuentes hídricas superficiales, subterráneas y zonas de
recarga, las cuales deben ser evaluadas de manera integral y rigurosa.

La medición de los beneficios derivados del uso de los biocombustibles en la calidad del aire,
presenta serias dificultades, dada la debilidad en el sistema de monitoreo y de información
confiable y oportuna.

El esfuerzo fiscal que se realiza por parte del Estado colombiano para la implementación de los
biocombustibles es de gran trascendencia y su sostenibilidad en el tiempo resulta de gran riesgo
frente a los beneficios que se obtienen.

462
Contraloría General de la República

Bibliografía

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Parte II

En la vía de las transformaciones


del trabajo
Contraloría General de la República

El sistema de pensiones frente a la


informalidad y las nuevas formas de
organización del trabajo
Directora DES: Carolina Cuervo
Investigador: Oscar David Quiroga T.

Las reformas de la década del noventa en el sistema de pensiones y la regulación del mercado de
trabajo definen la estructura de un Sistema General integrado por el Régimen de Prima
Media y el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, de características excluyentes,
que funcionan a la par con varios regímenes exceptuados y especiales, y articulan unas
relaciones laborales flexibles con cambios en las formas de contratación, la jornada de trabajo
y las remuneraciones.

Pero estas reformas incuban una contradicción inherente entre el sistema de pensiones, un
legado de la Economía del Bienestar, que requiere de la calidad del trabajo y la estabilidad
laboral, y el funcionamiento del mercado de trabajo, que bajo la óptica prevalente de la
Economía Política de la Inseguridad1, exige la flexibilidad y la inestabilidad laboral.

En este entorno, mientras se diluyen y recomponen las fronteras entre las nuevas formas de
organización del trabajo formal y la informalidad, se desvanece la posibilidad de cumplir
con los principios de universalidad, solidaridad y sostenibilidad del sistema pensional. En
consecuencia, a pesar de los avances en cobertura y los esfuerzos para lograr la sostenibilidad 467
financiera del sistema, las perspectivas no son claras porque la política pública mantiene un
enfoque fiscalista, el Estado conserva y transforma su papel protagónico, y la deuda social y los
riesgos fiscales con los grupos sociales excluidos se continúan ampliando.

Las alternativas en esta disyuntiva se orientan en dos direcciones: las dirigidas a enfrentar la
precarización del trabajo y su aceleración con la globalización, a través del trabajo decente
impulsado por la OIT, un programa que integra la promoción del empleo de calidad, la am-
pliación de la protección social y el dialogo social, y la flexiguridad , una política que com-

1 .. Los fundamentos de la economía política de la inseguridad, o la economía política de la sociedad de riesgo


mundial, los expone Ulrich Beck en su libro Un Nuevo Mundo Feliz, Editorial Paidos, Barcelona, 2000

2 .. Mette Skipper, Anne. Flexiguridad o cómo la fuerza de trabajo, empleadores y el gobierno de un pequeño país se unen
para adaptarse a las exigencias del mercado en un mundo globalizado. Entrevista con el Ministro del Trabajo de
Dinamarca, Claus Hjort Frederiksen, OIT, página web.
Pensiones

bina la flexibilidad en el empleo y la seguridad social, en la cual el objetivo no es proteger el


empleo sino la empleabilidad; y las encaminadas a fortalecer el sistema general de pensiones,
como la propuesta de una estructura multipilar.

Para analizar la forma en que la informalidad laboral y las nuevas formas de organización
del trabajo formal condicionan la viabilidad de los objetivos del sistema de pensiones, el
escrito presenta la siguiente estructura: inicia con una revisión de la relación entre trabajo
informal y cobertura pensional, sigue con una lectura de los objetivos y resultados de la
estructura pensional, y finaliza, a manera de conclusión, con algunas consideraciones sobre las
perspectivas en un entorno globalizado.

La informalidad laboral y la cobertura pensional


En los años setenta hace crisis el Fordismo como paradigma tecnológico basado en la cadena
de montaje, la empresa monoproducto de integración vertical y la producción en serie, con tra-
bajo poco calificado, destinada al mercado de masas. Entre los nuevos paradigmas que sur-
gen para organizar la producción se destacan el Posfordismo, que implica una ruptura con el
anterior modelo, y tiene como sustento la calidad diversificada, la desintegración vertical, la
especialización flexible y las tecnologías de producción flexible; y el Neofordismo, que se recrea y
desarrolla a partir del modelo en crisis, y cuyo soporte es la producción diversificada en masa3.

Un elemento común en estos nuevos modelos de organización de la producción es la exi-


gencia de un nuevo marco institucional para el mercado de trabajo; ellos propugnan por el
abandono del trabajo estable y con una duración indefinida y están a favor de la flexibilidad
468 y la inestabilidad laboral4.

En este contexto, y en presencia de las altas tasas de desempleo que tenía Colombia a
comienzos de los años noventa, la flexibilidad laboral aparece y se consolida como la alternativa
para solucionar los problemas del paro. La Ley 50 de 1990 es el inicio del reconocimiento legal
de las nuevas formas de organización del trabajo, un proceso que se consolida con la
promulgación de la Ley 789 de 2002.

3 .. Este proceso es considerado como la “segunda ruptura industrial”, al respecto ver Piore, M. y Sabel, Ch., La
segunda ruptura industrial, Trad. Ma. Esther Rabasco y Luis, Toharia, Ed. Alianza. Universidad, Madrid, 1990.

4 .. La flexibilización de las relaciones laborales implica una descentralización del proceso de contratación, es de-
cir, se acaba con la necesidad de unas reglas sociales generales sobre la forma de vincular a los trabajadores a las
empresas y es ahora la empresa el espacio en el cual se definen dichas normas; en el mercado “la flexibilización del
trabajo se convierte en el imperio del corto plazo”. Al respecto ver Krein, José Dari. Tendencias recentes nas relacoes
de emprego no Brasil: 1990 - 2005. Universidade Estadual de Campinas. Tesis de doctorado. Campinas 2007.
Contraloría General de la República

En países como Colombia, a diferencia de las economías desarrollas donde se avanza hacia la
flexibilización del trabajo formal, los cambios se presentan en medio de la preponderancia de la
informalidad laboral. En nuestra economía seis de cada diez empleos tienen el sello de la
informalidad (cuadro 1).

Cuadro 1
Participación de la informalidad en el total de ocupados (%) 1984 a 2008

Año Siete áreas Trece áreas


1992 54,0
1994 52,5
1996 52,3
1998 54,7
2000 60,0
2001 60,5
2002 61,3
2003 60,6
2004 58,6
2005 58,7
2006 58,5
2007 55,9
2008 57,7
Fuente: ODane: EH: 1992 a 2000; ECH: 2001 a 2006, GEIH: 2007 y 2008

El sector informal, como lo señala un reciente estudio del Banco Mundial, tiene la doble con-
dición de vía de escape y mecanismo de exclusión5. Es un sector distinto pero interconectado
con el sector formal que, como lo caracterizaba en la década de los ochenta la Misión del 469
Empleo, tiene dos aspectos centrales. El primero, “ha dejado de ser la opción precaria de su-
pervivencia de ciertos grupos de población y es cada vez más una alternativa para todos. (...)
El sector informal juega el doble papel de puerta de entrada y puerta de salida de la actividad
laboral. En los jóvenes casi el 70% se vincula a actividades informales (...) la mayoría de las
personas activas con más de 50 años son informales (...) la edad productiva plena -de 25 a 50
años- tiende a primar una vinculación como asalariado en el sector moderno”; y el segundo,

5 .. El documento del Banco Mundial sostiene que la informalidad como exclusión ocurre porque la segmentación del
mercado de trabajo no permite que los trabajadores abandonen este patrón de informalidad, por las costosas
regulaciones de entrada que impiden a las empresas pequeñas cruzar a la formalidad, y porque algunas firmas
grandes la optan temporalmente para enfrentar las excesivas cargas fiscales y regulaciones. Así, la informalidad como
escape, o salida al estilo de Hirschman, es una decisión óptima de un grupo poblacional resultado de evaluar los
beneficios netos de mantenerse en esta condición. Perry, Guillermo y otros. Informalidad: escape y exclusión. Estudios
del Banco Mundial sobre América Latina, Banco Mundial, Washington, 2007.
Pensiones

tiene diferencias con el sector formal en las pautas con las cuales se ajusta al ciclo: “el juego de
las cantidades (de empleo, desempleo y participación)” en el sector formal y “calidad del empleo
y el nivel de ingresos” en el sector informal. Así, proseguía la Misión, “la distinta flexibilidad
en precios o cantidades es entonces el rasgo que permite distinguir hoy los dos sectores formal
e informal de la economía. Son sectores distintos pero con interconexiones productivas y
reproductivas6”

Las implicaciones de la informalidad sobre la cobertura pensional son evidentes con la lectura
del cuadro 2, que recoge la afiliación de la población ocupada, formal e informal, en las trece
áreas metropolitanas7. Entre 2001 y 2006 se generaron 1,3 millones de empleos y apenas un
52% se crearon en el sector formal. Este es un aspecto crucial porque, según las estadísticas
de 2008, no se encuentran vinculados al régimen de pensiones 4,2 millones de los ocupados
en el sector informal. Es decir, en el futuro inmediato esta población será una carga para las
finanzas públicas que deberá garantizarles un ingreso de subsistencia para la vejez8.

Cuadro 2
Seguridad Social en Pensiones
Ocupados formales e informales
2001 a 2008 (Cifras en miles)
Año Total Formal Informal
Ocupados Pensiones Ocupados Pensiones
2001 7.137 2.819 2.009 4.318 456
2002 7.431 2.877 2.005 4.553 542
2003 7.667 3.020 2.128 4.647 541
2004 7.749 3.206 2.319 4.543 563
2005 8.130 3.357 2.555 4.773 656
470 2006 8.479 3.520 2.668 4.959 711
2007 8.629 3.801 2.926 4.828 690
2008 8.664 3.665 2.920 4.999 800

Fuente: Dane: ECH 2001 a 2006; GEIH 2007 y 2008

6 .. Informe Final de la Misión de Empleo, “El problema laboral colombiano: diagnóstico, perspectivas y políticas”; En
Revista Economía Colombiana, separata No. 10, Serie Documentos, 1986. Págs. 62 y 64.

7 .. Conviene hacer dos consideraciones. Una relacionada con la cobertura expresada en términos de afiliación y no
de cotización que es la forma de reflejar con mayor precisión esta categoría. El tema de la cobertura se analiza en el
siguiente aparte. La otra, relacionada con los cambios metodológicos en la Encuesta, porque a partir de julio de 2006 la
información corresponde a la Gran Encuesta Integrada de Hogares, un hecho que dificulta y cuestiona cualquier tipo
de comparación.

8 .. Igualmente, en 2008 no cotizan a la seguridad social en pensiones 745 mil personas del mercado formal, lo cual
constituye un factor de desequilibrio en un sistema basado en la contribución de los afiliados.
Contraloría General de la República

Los objetivos y logros de las reformas al sistema de pensiones


La revisión de la evolución del sistema de pensiones se realiza en términos de tres de sus
principios básicos: la universalización de la cobertura, el nuevo principio de la sostenibilidad y
la solidaridad.

La cobertura

La Ley 100 de 1993 tenía como uno de sus objetivos el incremento de la cobertura en pen-
siones pero, a diferencia de lo planteado para el sistema de salud, no se establecieron metas
específicas de cubrimiento. Los resultados del sistema de pensiones en cobertura se pueden
evaluar con dos criterios: el primero, a partir de los aportes del trabajador al sistema, me-
diante indicadores de la población potencialmente cubierta o cobertura de la fuerza laboral
y el segundo, a través de la capacidad del sistema para otorgar una pensión a los adultos
mayores.

Cuadro 3
Afiliados Cotizantes al Sistema General de Pensiones 1997 a 2008

Año ISS AFP* Total


1997 2.746.104 1.296.215 4.042.319
1998 2.348.859 1.516.624 3.865.483
1999 2.381.897 1.776.095 4.157.992
2000 2.145.369 1.916.199 4.061.568
2001 2.009.466 2.111.607 4.121.073
2002 2.113.085 2.243.604 4.356.689 471
2003 2.074.419 2.538.688 4.613.107
2004 1.853.924 2.240.698 4.094.622
2005 1.891.067 2.458.094 4.349.161
2006 1.949.204 2.943.940 4.807.442
2007 1.842.270 3.522.056 5.364.326
2008 1.907.965 3.840.103 5.748.068
Fuente: Asofondos, ISS, Super Financiera
* Entre 1997 y 2003 corresponden a clasificación de afiliados activos

La sostenibilidad

En Colombia las estimaciones del VPN del pasivo pensional generan una especial sensibilidad y
son objeto de constante debate como consecuencia de las metodologías utilizadas y las
definiciones adoptadas.
Pensiones

El cuadro 4 muestra diversos cálculos del pasivo pensional y las diferencias entre las
estimaciones. En 1997 el valor de los pasivos pensionales, netos de cotizaciones, era 194 billones
de pesos de 1997, lo que representaba un 156,5% del PIB; sin embargo, el balance oficial sólo
registraba un valor cercano a 20 billones de pesos, 16,2% del PIB. De otra parte, en 2000, en
momentos en que se impulsaba una nueva reforma pensional, el pasivo fue valorado en 206%
del PIB; pero al mismo tiempo un estudio del Banco Mundial lo estimaba en 192,4%, para citar
sólo algunos ejemplos.

Sin olvidar los problemas en la medición valor presente neto del pasivo pensional, y las
implicaciones de una estimación no adecuada, es preciso reconocer los esfuerzos realizados
para lograr su sostenibilidad fiscal mediante reformas para reducirlo en el largo plazo9.

Cuadro 4
Estimaciones del Pasivo Pensional
1992 a 2008
% del PIB

Año Expomotivos* Marco fiscal de mediano plazo (MFMP) Otras fuentes


2005 2006 2007 2008
1992 30,7
1995 86,0
1997 156,5
2000 206,0 192,4
2002 207,0
2003 145,3
2004 144,3 118,1
2005 101,3 100,8
2006 99,3 99,1
472 2007 94,5
2008 91,9
Fuente: MFMP, Exposiciones de Motivos Proyectos de reforma a pesiones.
* Exposiciones de Motivos de la Ley 100 de 1993 y de las reformas impuestas en 2005
** Comisión de Racionalización del Gasto; Echeverry, Juan Carlos y Banco Mundial

Con la aprobación del acto legislativo en 2005, el gobierno nacional logró reducir de forma
significativa los posibles desequilibrios futuros del sistema de pensiones. De acuerdo con los
cálculos del DNP, el impacto fiscal logrado con las disposiciones de la norma constitucional
ascendió a 19,1% del PIB, considerando un horizonte temporal hasta el año 2050. No
obstante, el ahorro obtenido fue menor al inicialmente previsto en la propuesta del Gobierno, el
cual lo había proyectado en 28% del PIB (cuadro 5).

9 .. La deuda pensional se incorpora en el MFMP como una deuda no explícita porque “no se concibe como una
deuda sino como un compromiso del Estado con algunos grupos de la población”. Ministerio de Hacienda, MFMP, 2008,
pág. 128
Contraloría General de la República

Cuadro 5
Ahorro fiscal del acto legislativo
% del PIB de 2005
Fecha de corte Eliminación Tope de 25 Total
de transición mesada 14 SMLMV
Proyecto radicado por el Gobierno 15 11,9 1,1 28
Conciliación Aprobada 7,3 10,7 1,1 19,1
Fuente: DNP - Elaborado por Minhacienda.

Las distintas reformas adelantadas por el Gobierno lograron una disminución de 40,1% del
PIB en el balance pensional, según los cálculos del Confis. El déficit antes de todas las reformas
era superior a 200% del PIB a precios de 2005. Luego, por efecto de las Leyes 797 y 860 de 2003
el ahorro fue de 43,1%, pero debido a las sentencias C-1056-03 y C754-04, que declararon
inexequible el régimen de transición por vicios de trámite, el ahorro se redujo 22,1% del PIB y el
déficit pensional quedó en 179,0% del PIB. Después, la promulgación del acto legislativo
permitió un ahorro adicional del 19,1% del PIB, con lo cual el déficit pensional llegó a
159,9% del PIB (cuadro 6)

Cuadro 6
Efectos de las Reformas sobre el Balance Pensional Hasta el año 2050
% del PIB

Norma Efecto sobre el pasivo pensional (%)


Déficit pensional en Diciembre de 2002 200,0
Leyes 797/03 y 860/03 -43,1
Sentencias C-1056-03 y C754-04 22,1
Acto Legislativo -19,1 473
Déficit pensional actual 159,9
Fuente: DNP - Elaborado Minhacienda.

Con posterioridad a las reformas, el déficit pensional se redujo en 10,6% del PIB, descendió de
159,9% a 149,4% del PIB, esta vez como resultado de una nueva estimación del gobierno
nacional que proyectó el pasivo pero partir del año 2005, en el mismo horizonte de tiempo de
los anteriores cálculos, es decir, por 50 años hasta el año 2055. En otras palabras, es una
reducción que se genera porque la ventana temporal se corrió 5 años hacia adelante, de 2000-
2050 a 2005-2055.

Las estadísticas oficiales muestran que entre 2000 y 2008, las reformas implementadas redu-
jeron en 115% el pasivo pensional. Pero en el contexto de profusión de mediciones del pasivo
pensional, su valoración en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, (MFMP), despierta inquietu-
Pensiones

des. Su primera estimación fue de 144,3% del PIB para 2004 y luego, en el MFMP de 2006,
este valor se revisó y se estableció en 118,1% del PIB. Con posterioridad, en el MFMP de 2007, el
Gobierno Nacional lo calculó en 100.8% del PIB para 2005 y 99,3% del PIB para 2006 (ver
cuadro 3.2). Pero el seguimiento y análisis de las estimaciones muestran que, aun
considerando las modificaciones metodológicas, ya sea por la depuración de la base o el
cambio de la ventana temporal de estimación, se presenta una reducción en el pasivo de 26%
del PIB que no tiene una explicación precisa.

El Fondo de Garantía de Pensión Mínima (FGPM)

La capitalización a través de un régimen de ahorro individual se caracteriza porque el criterio


preponderante es el interés individual del afiliado. Por esta razón, con el fin de introducir
solidaridad al RAIS, se contempló la creación de una Garantía de Pensión Mínima (GPM) por
parte de la Nación.

En el RAIS la garantía de pensión mínima corresponde a un salario mínimo, previo el


cumplimiento de los requisitos de edad y un cierto número de semanas cotizadas. No obstante,
en este régimen el derecho a la pensión se adquiere cuando, sin importar la edad y las semanas
cotizadas, el capital acumulado en la cuenta de ahorro individual le permite al afiliado obtener
una pensión mensual superior al 110% del salario mínimo.

Para cumplir con este objetivo el artículo 14 de la Ley 797 de 2003 contempló la creación del
Fondo de Garantía de Pensión Mínima, FGPM; por esta vía, quienes no alcanzaran a cumplir la
condición pensional, pero cumplieran los requisitos para acceder a la garantía, el Fondo les
completaría la parte que les hiciera falta para obtener la pensión.
474
No obstante, esta modificación a la GPM que contemplaba en la Ley 100 de 1993, fue de-
clarada inexequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-797/2004. Por
consiguiente, la regulación de la GPM sigue siendo la dispuesta en la Ley 100 de 1993 y en
la actualidad los recursos para el FGPM se encuentran en un limbo como consecuencia del
fallo de la Corte Constitucional: se mantuvo el criterio de la Ley 100 de 1993, pero los fon-
dos de pensiones continúan con su recaudo sin que se haya creado la figura jurídica para
administrarlo.

Mientras estas condiciones se mantengan existe el riesgo de un costo fiscal permanente para el
Estado porque tiene que asumir el pago de este componente previsional. Además, es
preocupante que la GPM, como pasivo contingente explícito, no se registra en las cuentas del
Estado ni se tiene en cuenta en los escenarios del MFMP.
Contraloría General de la República

El subsidio de garantía de pensión mínima ha sido calculado en 0,5% del PIB. Los beneficiarios
de esta garantía serán aquellos trabajadores con salarios inferiores a 1,5 smmv, porque su
nivel de ingreso no es suficiente para acumular los 214 smmv que se necesitan para
pensionarse con 1,1 salarios mínimos en el RAIS (cuadro 7).

La gravedad de la situación se valora al considerar que el 86% de los afiliados ganan menos
de dos salarios mínimos. ¿Cuántas personas estarán en capacidad de lograr este nivel de
ahorro en medio de una inestabilidad laboral y de un mercado que segrega a los mayores de
30 años?

Cuadro 7
AFP Capital Mínimo para Pensión de 1,1 Salarios Mínimos Expresado en número de salarios
mínimos

Edad Hombres Edad Mujeres


62 214,7 57 214,7
63 210,4 58 210,4
64 206,0 59 206,0
65 201,5 60 201,5
66 196,9 61 196,9
67 192,2 62 192,2
68 187,5 63 187,5
Fuente: DNP, 2005

Las perspectivas en un entorno globalizado


La globalización exige la adaptación de los espacios económicos nacionales al funciona- 475
miento del espacio económico internacional. En este entorno se consolida lo que Beck llama la
economía política de la inseguridad, porque la interacción entre los agentes vinculados a un
territorio, como es el caso de los gobiernos y las organizaciones de trabajadores, y los agentes
económicos desvinculados del territorio, el capital, las finanzas y el comercio, conduce a la
generalización de las nuevas formas de organización del trabajo, para racionalizar su uso y
lograr incrementos en la productividad y reducciones en los costos de producción10. Es una
realidad que se expresa en políticas como la flexibilización laboral, la privatización y
reestructuración de empresas públicas y la tercerización del trabajo.

La globalización impone las dinámicas y las características del modelo económico y las de-
cisiones de política económica, lo cual condiciona la evolución del sistema de pensiones. El
auge reformador de este proceso profundiza la contradicción entre el sistema de pensiones,

10 .. Entre ellas el Toyotismo, la Descentralización Productiva y la Especialización Flexible.


Pensiones

que se fundamenta en la calidad del trabajo y la estabilidad laboral, y el mercado de trabajo,


que exige como requisitos la flexibilidad y la inestabilidad laboral.

En consecuencia, la tendencia hacia la precarización del trabajo formal impulsada por sus
nuevas formas de organización, y que se agrava por la existencia de cerca del 60% de
informalidad laboral, aleja la posibilidad de cumplir los principios rectores del sistema
pensional: la universalidad, la solidaridad y la sostenibilidad.

La salida a esta disyuntiva podría encontrarse en el impulso al trabajo decente y la


flexiguridad, pero por sus implicaciones en la productividad y la competitividad, las
condiciones estructurales del mercado de trabajo y sus altos costos fiscales, presenta
dificultades para su implementación en la economía colombiana.

La economía política de la inseguridad

El colapso de la fábrica fordista y los estados soberanos planificadores-administradores-del-


orden, que son el soporte de la modernidad sólida y el capitalismo pesado, marca el inicio, en
términos de Bauman, de la modernidad líquida o capitalismo liviano. De acuerdo con este
nuevo marco conceptual, en “una vida regida por el principio de la flexibilidad, las estrategias y
los planes de vida sólo pueden ser de corto plazo” 11.

En las tesis impulsadas por los Para-postmodernos -Bauman, Beck-, sobre el fin del trabajo, las
trayectorias laborales flexibles y el trabajo líquido, la precariedad se convierte en un valor y la
inestabilidad en un imperativo, así:

476 El empleo de la mano de obra se ha vuelto precario y transitorio y ha sido despojado


de toda perspectiva firme (y menos aún garantizada) de futuro y por tanto se ha vuelto
episódico; cuando prácticamente todas las reglas concernientes al juego de ascensos y
despidos han sido torcidas o alteradas antes de que el juego termine, la lealtad mutua
y el compromiso tienen pocas posibilidades de brotar y echar raíces. A diferencia de la
época del mutuo compromiso a largo plazo, hoy existen pocos incentivos para intere-
sarse de manera seria y crítica por la importancia de los emprendimientos colectivos y
otros asuntos afines que, de todos modos, también tienen un carácter efímero12.

Es una reestructuración productiva que requiere un nuevo marco institucional para el mer-
cado de trabajo, caracterizado por la precariedad, la inestabilidad y la vulnerabilidad. El

11 .. Bauman, Zygmunt, Modernidad Líquida, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 2002, pp.177. 12 ..

Bauman, Zygmunt, ibíd., p.158.


Contraloría General de la República

objetivo es la consolidación de lo que Beck llama la “brasileñización de occidente”: la


flexibilización salarial, el tiempo parcial y el trabajo no permanente. Así, las personas insertas en
la actividad económica son clasificadas en cuatro categorías:

Los “manipuladores de símbolos”, gente que inventa las ideas y los modos de hacerlas
deseables y atractivas para el mercado, constituyen la primera categoría. Los encargados
de la reproducción del trabajo (educadores y diversos funcionarios del Estado
benefactor) pertenecen a la segunda. La tercera categoría comprende a las personas que se
ocupan de brindar servicios personales (las ocupaciones que John O´Neill clasifica como
”comercio de pieles”), que requieren un encuentro cara a cara con los destinatarios del
servicio prestado; los vendedores de productos y los que generan el deseo por esos
productos constituyen el cuerpo central de esta categoría. (…) la cuarta categoría incluye a
las personas que durante el último siglo y medio formaron parte del “sustrato social” del
movimiento del trabajo. Ellos son , en términos de Reich, “trabajadores rutinarios”,
atados a la cadena de montaje o (en plantas más modernas) a redes de computadoras y
dispositivos electrónicos automatizados a la manera de controladores de terminales. En la
actualidad, tienden a ser las piezas más prescindibles, desechables e intercambiables del
sistema económico13.

Por lo tanto, sí se acepta la concepción de Beck según la cual la sociedad laboral se acerca a su
fin, debido a que las personas son sustituidas por tecnologías inteligentes, y se retoma la
posición de Bauman sobre la previsión, plantear la existencia de formas de seguridad social en
la Para-postmodernidad resulta un despropósito. La conclusión es lapidaria:

En un mundo en el que el futuro es, en el mejor de los casos, oscuro y borroso, y muy pro-
bablemente peligroso y lleno de riesgos, fijarse objetivos remotos, sacrificar el interés indivi-
477
dual en pos de acrecentar el poder grupal y sacrificar el presente en nombre de la dicha futura
no resultan una propuesta atractiva ni sensata 14.

La diversidad articulada

Una visión del futuro que no implica el fin de la sociedad del trabajo, la presenta Castells
recogiendo el modelo de producción de los regulacionistas 15. Su argumento es que no existe

13 .. Robert Reich, The Work of Nations, Nueva York, Vintage Books, 1991, citado por Bauman, Zygmunt, Moder-
nidad Líquida, ob.cit., p.p.161 y 167.

14 .. Bauman, Zygmunt, Modernidad Líquida, ob.cit., p.173.

15 .. Castells, Manuel, “Globalización, Tecnología, Trabajo, Empleo y Empresa”, artículo en la página web: http://
www.lafactoriaweb.com/articulos/castells7.htm, mayo 30 de 2006, p.9.
Pensiones

una tendencia hacia la convergencia internacional en las formas de producción y del trabajo. En
la reestructuración productiva a nivel mundial, la tendencia es hacia la diversidad articulada de
las formas de trabajo, y no a la convergencia.

Para Castells, el mercado de capitales, la mano de obra más cualificada y la información y la


tecnología son los sectores que están globalizados 16, pero la mayoría de la fuerza de trabajo y
de las empresas no lo está.

No obstante, la economía está interconectada y depende del sector globalizado porque funciona
como una red. La “unidad de acumulación de capital y acumulación a nivel jurídico, la unidad
operativa real en la economía es una red”17; bien se trate de la empresa-red o las alianzas
estratégicas entre grandes empresas, una red de redes, ellas determinan la dinámica del empleo y
desempleo.

En la explicación de Castells el trabajo se agrupa en dos categorías, el Trabajo Autoprogramable18


y el Trabajo Genérico19, inscritas en el marco de estas redes, en las que existe “un núcleo de trabajo
estable y una amplia periferia de trabajo inestable que se conecta y desconecta a la red según lo van
necesitando las empresas”20 .

El panorama que se vislumbra es de una flexibilidad extrema de la fuerza de trabajo. Los


mercados globalizados impulsan el cambio tecnológico, y aunque para Castells las nuevas
tecnologías no generan pérdida de empleo, el trabajo estándar, entendido como el que se realiza
mediante un contrato indefinido a tiempo completo en una empresa y que tiene una trayectoria
profesional previsible, desaparece21. El trabajo que se impone es el de tiempo parcial, temporal
y autónomo. En esta perspectiva, la estabilidad y la calidad del empleo tienden a desaparecer,

478 y por lo tanto, la previsión social a través de un sistema de pensiones se debilita.

16 .. La globalización entendida como que trabajan en tiempo real a nivel planetario. Castells, Manuel, “Globalización,
Tecnología, Trabajo, Empleo y Empresa”, ob.cit., p. 3

17 .. La gran empresa desaparece y se re-crea a través de pequeñas empresas.

18 .. Se define como “el que desarrolla aquel trabajador que tiene una capacidad instalada de poder redefinir sus
capacidades conforme va cambiando la tecnología y conforme cambia a un nuevo puesto de trabajo”Castells,
Manuel, ibíd., p.9

19 .. Es concebido como el de “la gente que simplemente tiene sus capacidades humanas con un nivel de educación mas
o menos básico; que simplemente recibe instrucciones y ejecuta ordenes y que incluso no le dejan hacer mas que eso.
Este trabajo genérico coexiste con maquinas y coexiste con trabajo genérico en otros países, es por tanto sustituible.
Eso no quiere decir que puedan ser eliminados, pero es simplemente una relación de coste y beneficio” Castells, Manuel,
ibíd., p.10

20 .. Castells, Manuel, ibíd., p.7

21 .. Castells, Manuel, ibíd., p.11


Contraloría General de la República

El trabajo decente y la flexiguridad

En la concepción dominante de la globalización se requiere de un mercado de trabajo


caracterizado por la precariedad, la inestabilidad y la vulnerabilidad, es decir, un entorno
económico regido por los principios de la economía política de la inseguridad de Beck 22.
En Europa la alternativa a este mundo de la modernidad líquida, caracterizada por la libe-
ración de los mercados, la desregulación y la flexibilización, proviene de la concepción de
trabajo decente y la flexiguridad, que combinan la flexibilidad en el empleo y la seguridad
social. Las dos alternativas plantean redefinir la intervención del Estado en el mercado de
trabajo, para lograr impactos favorables sobre la productividad y la competitividad de la
economía.

En el caso del trabajo decente, la estrategia planteada por la OIT para evitar la precarización
del trabajo, se admite la introducción de la flexibilidad al mercado de trabajo pero con el
impulso a los sistemas de protección social, para lograr la creación de puestos productivos y
mejorar la competitividad, con el sustento de la promoción del empleo de calidad, la ampliación
de la protección social y el diálogo social.

El trabajo decente es para la OIT “la ética social de la globalización, el rostro humano (…)
Abarca todas las condiciones sociales y de trabajo dignas a que tiene derecho toda persona y
debe ser respetado y compatible con la mundialización de la economía. Sus características son:
empleos de calidad, respeto de los derechos fundamentales en el trabajo, protección de los
grupos más vulnerables, mejores calificaciones y empleabilidad, y trabajo sin riesgos”23.
Por tanto, el objetivo de la estrategia es reducir el déficit de trabajo decente, que se expresa
en términos de insuficiente oferta de empleo, inadecuada protección social y deficiencias en
el dialogo social24.
479

La propuesta de la OIT supone que para frenar la informalidad, originada porque la economía
no es capaz de crear empleos de calidad, el “empleo se debe convertir en el primer objetivo de
las políticas económicas y sociales, promover marcos macroeconómicos que faciliten el em-
pleo y hacer de los sectores productivos de la economía el principal objetivo de las estrategias
de reducción de la pobreza. La distribución de niveles adecuados de inversión - nacional y

22 .. Es la globalización de la precarización laboral. La globalización se puede hacer de muchas maneras y una de ellas
es globalizando el bienestar.

23 .. OIT, 90a Reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, Ginebra, junio, 2002. p.p. 9 y 10

24 .. Los trabajadores y empleadores de la economía informal están excluidos del dialogo social. Somavia, J, “Memoria
del Director General: Reducir el déficit de trabajo decente, un desafío global”, Informe a la 89a Reunión, Ginebra,
OIT, 2001.
Pensiones

extranjera- entre los sectores de la economía que aumentan la absorción de mano de obra y
mejoran la productividad en la economía rural y urbana”25.

En este sentido, la estrategia de empleo de la Unión Europea se puede definir como una im-
plementación de los principios rectores del trabajo decente, con una ”actuación destinada a
mejorar, al mismo tiempo y de manera deliberada, la flexibilidad de los mercados de trabajo, de
la organización del trabajo y de las relaciones laborales, por un lado, y la seguridad (seguridad
en el empleo y seguridad social), por el otro”, la cual se sintetiza en el concepto de
flexiguridad26.

La flexiguridad se desarrolla a partir del modelo aplicado en Dinamarca y su objetivo de


política es proteger a los trabajadores y no a los trabajos, o en otros términos, se trata de proteger
la empleabilidad y no el empleo. El modelo danés tiene su fundamento en tres pilares: la
flexibilidad de la reglamentación para la contratación y el despido, un sistema fuerte de
protección a los desempleados27 y una política activa del mercado de trabajo para calificar a los
desempleados.

En esta concepción desaparece la seguridad en el empleo, como los empleos no pueden ser
protegidos, el objetivo es proporcionar a los trabajadores la capacidad de formarse para las
nuevas oportunidades de empleo28. Por este camino se garantizaría a los trabajadores la po-
sibilidad de adquirir una pensión al garantiza su vinculación en el mercado de trabajo.

El modelo que se pretende generalizar a la Unión Europea establece unos principios comunes
que permiten “adaptar la legislación laboral para promover la flexibilidad y la seguridad del
empleo y reducir la segmentación del mercado de trabajo”. En este sentido, se recomienda a

480 cada país “construir su propio itinerario de flexiguridad”, para lo cual se requiere que cada
uno determine el punto de partida, la elección de la dirección del itinerario, la determinación

25 .. OIT, Comisión de Empleo y Política Social, 298a Reunión, Cuarto punto del orden del día, Ginebra, marzo
2007, p.p. 1 y 9

26 .. “La flexiguridad puede tener un carácter interior, relacionada con la organización del trabajo y las horas de
trabajo en la oficina (polivalencia y rotación de puestos de trabajo), y exterior, la transición de un puesto de trabajo
a otro y los ajustes del tamaño de personal (trabajos a tiempo parcial, contratos de duración temporal, subcontrata-
ción y trabajadores autónomos independientes”. Wilthagen, Ton, Planificación de los itinerarios de flexiguridad en
la Unión europea, Programa de Investigación sobre flexiguridad Países Bajos, Universidad de Tilburg, 2008, p. 5.

27 .. El desempleado danés recibe un subsidio que oscila entre el 90%, para salarios bajos, y el 50%, para salarios altos,
con un máximo de 2.000 dólares mensuales y hasta por cuatro años.

28 .. Mette Skipper, Anne, “Flexiguridad o cómo la fuerza de trabajo, empleadores y el gobiern o de un pequeño país
se unen para adaptarse a las exigencias del mercado en un mundo globalizado”, entrevista con el Ministro del Trabajo de
Dinamarca, Claus Hjort Frederiksen, OIT, página web.
Contraloría General de la República

de las medidas concretas, las cuestiones prácticas, el establecimiento de un programa de


flexiguridad, llegar a un acuerdo sobre supervisión y evaluación 29.

Pero la implementación de la flexiguridad tiene como gran inconveniente los altos costos
fiscales que implica. A manera de ilustración, se pueden señalar algunas características en
que se apoya el modelo danés: Dinamarca gasta el 4,3% de su PIB en políticas de empleo, el
gasto social es el 30% del PIB y tiene una de las cargas fiscales más elevadas de Europa, el
49,6%30. Por consiguiente, este modelo no resulta viable en países que como Colombia, tiene
altas tasas de desempleo, una baja presión fiscal y déficit fiscal.

Sin embargo, a diferencia de Dinamarca, en nuestro caso de manera unilateral, los distintos
gobiernos han impulsado la flexibilización laboral como la solución a los problemas de
desempleo, pero dejando latente una deuda en la provisión de la seguridad social.

El ingreso seguro para la vejez

En medio de las restricciones fiscales que acompañan a los gobiernos, especialmente en los
países en desarrollo, aparece la sostenibilidad fiscal como un nuevo principio que entra a
condicionar el sistema pensional31. El nuevo objetivo ahora es la consolidación de un sistema que
sea viable financieramente en el largo plazo. Y en Colombia, como se ha vuelto característico
en el diseño de las instituciones fiscales, este principio fue elevado al nivel de norma
constitucional con el Acto Legislativo 01 de 2005.

Aunque las medidas impulsadas redujeron la presión sobre las finanzas públicas y mejoraron
la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, de forma simultánea, la deuda social en
que incurre la Nación32, al no asegurar en el futuro un ingreso seguro para la vejez de gran 481
parte de la población, seguirá aumentando. Este hecho queda en evidencia al considerar los

29 .. Wilthagen, Ton, ibíd., p. 6-15.

30 .. Según los indicadores del World Economic Forum Dinamarca se encuentra entre los países líderes en com-
petitividad a nivel mundial. Tiene una tasa de desempleo del 4,4% y un ingreso per cápita cercano a los 30.000
dólares.

31 .. Como lo señala el Banco Mundial en Colombia, al igual que en la mayoría de los países latinoamericanos, la
reforma al sistema de previsión social se justificó como el camino para ampliar la baja cobertura ante las crecientes
presiones demográficas, y también, como un medio para combatir la corrupción y acabar con la búsqueda de rentas de
grupos organizados de interés. Pero a finales de los noventa, la nueva justificación se encuentra en la necesidad de
reducir la presión fiscal del sistema de pensiones. GILL, Indermit y otros. El futuro de la seguridad social en
América Latina. Washington: Banco Mundial, 2006.

32 .. Como resultado del incremento de las semanas cotizadas de 1000 a 1300, el número de pensionados futuros se
redujo, porque “hay muchos trabajadores que alcanzarían a cotizar 1000 semanas, pero quizás no 1300”. Montenegro,
Armando y Rivas, Rafael, Las Piezas del Rompecabezas, Bogotá, Editorial Taurus, 2005, p. 244.
Pensiones

resultados de varios estudios de consultoría realizados para el Departamento Nacional de


Planeación33.

Las simulaciones se realizan para un horizonte temporal de 50 años, y encuentran que, en un


modelo sin reemplazo, no se pensiona el 40% de los afiliados al sistema. En el caso del RPM,
el 35,9% de las personas no alcanza a cotizar las semanas suficientes para obtener la
pensión, es decir, se logra pensionar el 64,1%. No obstante, como el modelo se corre
utilizando sólo los afiliados cotizantes, el porcentaje de posibles pensionados se encuentra
subestimado. En cuanto al RAIS la situación es más delicada. El porcentaje de personas que se
pensiona es el 27,15%, la población que requerirá los beneficios del FGP es el 13,22%y no
alcanzará un ahorro suficiente para la pensión el 43,15%.

Ante este panorama, la garantía de un ingreso seguro para la vejez para la población
requiere replantear la intervención gubernamental, tanto en las condiciones del mercado de
trabajo, como en el actual modelo de pensiones.

En el ámbito del sistema de pensiones, la respuesta del gobierno se ha dirigido al desarrollo


del Programa de Beneficios Periódicos (BEP), denominados también como pensiones de
“prevención de la pobreza”, y cuyo objetivo es asistir a quienes al llegar a la edad de
pensión no lograron ahorrar o cumplir los requisitos de semanas cotizadas 34. Pero en el
contexto de nuestro sistema pensional mixto y excluyente, y señaladas las limitaciones del
mercado de trabajo, el número de personas que requerirán este apoyo será creciente y
amenaza la sostenibilidad del sistema.

Una alternativa se encuentra en la implementación de un sistema multipilar, tal como los

482 que impulsa el Banco Mundial, con un primer pilar de carácter público que es financiado
con impuestos y se dirige a enfrentar la pobreza de la población vieja; un segundo pilar,
que son las cuentas de ahorro obligatorio administradas por el sector privado; y un tercer
pilar, compuesto por los planes de ahorro voluntario dirigido a personas de altos ingresos. Lo
cual supondría a la vez, tomar la decisión de liquidar el RPM.

33 .. Los estudios de consultoría son contratados por el DNP para la actualización de su modelo de pensiones
DNPensión.

34 .. El pago de un “beneficio” inferior al salario mínimo tiene como argumento que “no es claro porque se debe
suponer que hay un vínculo entre ambos conceptos (salario mínimo y pensión mínima) que prime sobre el vínculo entre
el ahorro y el tamaño de la pensión. El salario mínimo tiene una relación teórica con los gastos mínimos para sostener
una familia con niños pequeños. En cambio, la pensión la reciben por lo general personas que ya no tienen dependientes
a cargo y han acumulado activos durante sus años de trabajo”. Montenegro, Armando y Rivas, Rafael, Las Piezas del
Rompecabezas, ob.cit., p. 244
Contraloría General de la República

Se podría considerar una propuesta como la hecha por la CGR 35, y que consiste en destinar al
RPM los aportes pensionales correspondientes al primer salario mínimo del ingreso de
cualquier trabajador, mientras los ingresos percibidos por encima de este monto los puede
destinar el trabajador al RPM o al RAIS, según elija libremente. De esta manera, se fondearía el
RPM para responder a la población de bajos recursos.

483

35 .. Candelo, Ricardo y García, Manuel, “Pensiones: hacía un manejo responsable de los recursos”, en Boletín
Temático, Contraloría General de la República, Bogotá, 2001.
Empleo decente

Empleo decente y la informalidad


en el mercado laboral colombiano
Directora DES: Carolina Cuervo
Investigador: Gilton J. Sánchez C.

El capitulo anterior nos ubica en el entorno del mercado de trabajo frente a la Globalización,
se revisan algunos conceptos; entre otros, la flexiseguridad, el fordismo, el posfordismo y
el neofordismo, asociándolos a la problemática pensional. Esta sección aborda el tema del
empleo en Colombia desde la perspectiva de calidad con una mirada cuantitativa, para lo
cual se acude al término de trabajo decente utilizado por la Organización Internacional del
Trabajo (OIT). Tener acceso a un empleo digno en el mercado laboral colombiano, no es fácil:
solamente cuatro de cada diez trabajadores acceden a un empleo formal.

El estudio tiene en cuenta las estadísticas de informalidad y subempleo para el periodo 2001 a
2007, que permiten aproximarse al concepto de calidad del empleo. La información se
obtiene mediante la consulta de la Encuesta Continua de Hogares (ECH) y la Gran Encuesta
Integrada de Hogares (GEIH) que se aplica desde julio de 2006. Ambas encuestas tienen en
cuenta la población del Censo de 1993.

Superada la crisis económica de finales de la década de los noventa, gracias al crecimiento


económico del periodo 2003-2007, la tasa de desempleo nacional se redujo en tres puntos
porcentuales y pasó de 14,1% en Diciembre de 2003 a 11,1% en Diciembre de 2007, el des-
484 empleo a Septiembre de 2008 se ubicó en 11% lo que significa un aumento de 0,2 puntos
frente al mismo mes de 2007, cuando la desocupación se situó en 10,8% 1. Según Latino-
barómetro, en dicho lapso “las economías de América Latina y el Caribe pasaron por un
período sumamente favorable, enmarcado en el extraordinario desempeño de la economía
mundial y caracterizado por un crecimiento sólido y muy difundido; de manera que, puede
calificarse como el de mejor desempeño económico y social de América Latina de los últimos
25 años”2.

Sin embargo, el problema que debe ser solucionado es la calidad del empleo generado en
el país. La informalidad medida en el trimestre de abril a junio de cada año, para las trece

1 .. DANE, página web. Indicadores del mercado laboral. Serie mensual 2001-2008. Total Nacional.

2 .. Informe Noviembre de 2007. www.latinobarometro.org


Contraloría General de la República

ciudades3 y áreas metropolitanas, pasó de 60,6% en 2003 al 56,6% en 2007; mientras, el su-
bempleo que a nivel nacional registraba una tasa de 32,7% en 2003 subió al 35% en 2007.

Las altas cifras de subempleo e informalidad y, el desempleo que no logra disminuirse a


un dígito, representan un desperdicio de las capacidades y oportunidades de millones de
personas, sobretodo de jóvenes, y un desaprovechamiento de su potencial para impulsar el
crecimiento y el mejoramiento del nivel de vida de la población. Para ello, se requiere un
crecimiento que corrija la poca equidad en la redistribución de la riqueza, lo cual implica
en la práctica un crecimiento con equidad y la creación de trabajo decente. La generación
de empleo formal es una de las maneras de superar la pobreza sin afectar las finanzas del
Estado y los colombianos necesitan empleos que les garanticen un ingreso seguro con se-
guridad social.

Globalización versus empleo


Para una gran mayoría de mujeres y hombres, la globalización no ha sido capaz de satisfacer
sus aspiraciones sencillas y legítimas de lograr un trabajo decente y un futuro mejor para sus
hijos. Muchos de ellos viven en el limbo de la economía informal, sin derechos reconocidos
y en países pobres subsisten, de forma precaria, al margen de la economía global4.

“La reestructuración productiva, la flexibilización laboral y la irrupción de un modelo


post fordista de producción y acumulación en un entorno cada vez más globalizado
propician el surgimiento de nuevas actividades y formas de trabajo en diversidad de
espacios, la transformación de actividades y formas existentes para dar lugar a una
constelación de relaciones laborales, productivas y sociales que deben ser aprehendi- 485
das en cualquier conceptualización de la informalidad del mundo de hoy” 5.

En cuanto a la tipificación moderna de las formas de informalidad,

“con el avance del proceso de Globalización y la apertura y reforma estructural de los


países en desarrollo bajo el modelo neoliberal del Consenso de Washington, impul-
sado por los organismos multilaterales y gobiernos de países industrializados, se ha

3 .. Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Bucaramanga, Manizales, Pasto, Pereira, Cúcuta, Ibagué, Montería, Cartagena
y Villavicencio.

4 .. OIT, Por una globalización justa: crear oportunidades para todos.

5 .. Garay, Luis Jorge y Rodríguez, Adriana. Colombia: Diálogo pendiente vol. II. Diciembre de 2007, Pág. 45.
Empleo decente

experimentado una recomposición de las formas de informalidad y de su papel en los


procesos de acumulación, crecimiento y empleo en las economías”6.

Informalidad de subsistencia:

Constituida por actividades realizadas con bajos niveles de productividad y en precarias


condiciones laborales, son unidades unifamiliares sin ninguna relación laboral formal, de baja
productividad, bajo ingreso, que no tienen una especialidad definida para el desarrollo de sus
actividades y con la cual no es posible superar la pobreza y la baja productividad. Se llama de
subsistencia porque busca lograr las condiciones para la subsistencia familiar. A este tipo de
informalidad se podría vincular a grupos tales como: trabajadores cuenta propia, servicio
doméstico y trabajadores familiares sin remuneración. En Colombia la agregación de estos sub-
grupos representa alrededor del 60%.

La informalidad de pequeñas empresas tradicionales:

Son unidades económicas que dan sus primeros pasos, tienen escasa productividad y baja
rentabilidad económica, operan preferencialmente en el mercado local, producen bienes de baja
complejidad económica e intensivos en mano de obra.

La informalidad de pequeñas empresas en transición

Estas avanzan hacia su modernización con mejoras en productividad, organización del tra-
bajo y eficiencia administrativa. Gozan de mayor estabilidad, con mercado local e incluso
internacional. En Colombia la suma de los dos tipos de empresas descritos (tradicionales y en
486 transición) alcanzan un 20% aproximadamente.

Empresa formal

Oculta en la informalidad para bajar costos, evade las normas del mercado laboral y contrata fuera
de nómina.

6 .. Ibíd., Pág. 51.


Contraloría General de la República

“Empresas informales que conforman aglomerado cooperativo

Productoras de bienes y servicios para ciertos nichos especializados del mercado internacional
que operan bajo la modalidad de subcontratación o outsourcing7 con empresas nacionales e
internacionales8.

Hay que tener en cuenta que la informalidad no es de carácter único ni homogéneo;


universalmente, es tremendamente heterogénea. Por ello es importante estudiar sus
especificidades para proponer las políticas adecuadas teniendo en cuenta las diferencias que
se presentan entre países.

Trabajo decente
Este aparte aborda el tema del empleo desde la perspectiva de calidad, para lo cual se acude al
término de trabajo decente utilizado por la OIT, que lo define como aquél de índole
productiva, justamente remunerado y ejercido en condiciones de libertad, igualdad, seguridad
y dignidad humana. La generación de empleo formal es una de las maneras de superar la
pobreza sin afectar las finanzas del Estado.

De acuerdo con la OIT, “el trabajo decente resume las aspiraciones de las personas en su
vida laboral, aspiraciones en relación a oportunidades e ingresos; derechos, voz y reconoci-
miento; estabilidad familiar y desarrollo personal; justicia e igualdad de género. Las diversas
dimensiones del trabajo decente son pilares de la paz en las comunidades y en la sociedad.
El trabajo decente refleja las preocupaciones de gobiernos, trabajadores y empleadores, que
dan a la OIT su singular identidad tripartita”9. 487

El tema del empleo constituye uno de los principales mecanismos de inclusión social en el país,
tener acceso a un empleo decente y no a cualquiera otro, implica tener un ingreso justo al igual
que seguridad social. El empleo es la principal fuente de ingresos de los hogares y cuando
pertenece al sector formal, permite acceder a prestaciones sociales y al sistema de previsión
social (salud y pensiones).

7 .. Colombia implantó esta actividad mediante la introducción legal de ciertas figuras jurídicas (Ley 50 y Decreto 468 de
1990): empresas asociativas de trabajo, cooperativas de trabajo asociado, empresas de servicios temporales y
contratación independiente.

8 .. Ídem, Pág. 55.

9 .. www.ilo.org/global. OIT. Trabajo decente para todos, Documento consultado el 28-09-2007.


Empleo decente

Empleo formal e informal


De acuerdo con la metodología de la ECH 10, el sector informal se define en términos de las
características de las unidades de producción (empresas), dentro de las cuales se llevan a cabo
las actividades y no con base en las características de las personas empleadas. Son empresas
formales, las constituidas en sociedad o las que sin cumplir este criterio llevan contabilidad
completa, tienen más de 10 trabajadores y están registradas; mientras que, las unidades de
producción del sector informal presentan los rasgos característicos de las empresas familiares:
no llevan contabilidad, tienen menos de diez trabajadores y no poseen registro mercantil.

Para medir el empleo en el sector informal, el DANE tiene en cuenta los criterios de la OIT
- proyecto Programa Regional del Empleo para América Latina y el Caribe PREALC 78-, el
cual considera trabajando en el sector informal a: 1) Los empleados particulares y obreros
que laboren en establecimientos, negocios o empresas que ocupen hasta diez personas en
todas sus agencias y sucursales, incluyendo al patrono y/o socio; 2) Los trabajadores fami-
liares sin remuneración; 3) Los empleados domésticos; 4) Los trabajadores por cuenta propia,
excepto los independientes profesionales; 5) Los patrones o empleadores en empresas de diez
trabajadores o menos; 6) Se excluyen los obreros o empleados del gobierno.

El último informe del Banco Mundial sobre informalidad (2007) refiere que esta ha suscitado
una atención cada vez mayor como posible barrera al crecimiento económico y al bienes-
tar social, y como una fuerza que corroe la integridad de las sociedades latinoamericanas 11.
Se indica en el informe que los individuos toman la decisión de operar en el sector formal
o el informal basados en los beneficios y costos de cada una de las alternativas. Entre los
principales beneficios de operar informalmente se encuentra la reducción o eliminación del
pago de impuestos y contribuciones a la seguridad social y la evasión de procedimientos
488 administrativos complejos asociados con el pago de impuestos y regulaciones. Entre los prin-
cipales costos de operar informalmente están el riesgo de penalización, el menor acceso a las
instancias judiciales para hacer cumplir los contratos y el limitado acceso a mecanismos de
financiamiento y apoyo, por vía de instancias como el gobierno o la banca, para nuevos
proyectos de inversión.

10 .. La ECH tiene un cobertura de 13 ciudades, su aplicación es mensual, desde 2001 hasta julio de 2006, cuando
entra en vigencia la GEIH.

11 .. Perry, Guillermo; Maloney, William; Arias, Omar; et al. (2007). Informalidad: Escape y exclusión. Resumen
Ejecutivo. Banco Mundial, Washington, D.C., Pág. 1.
Contraloría General de la República

Estadísticas de empleo formal e informal en las trece ciudades


Siguiendo la estadística oficial para el segundo trimestre de 2007, en las trece áreas
metropolitanas incorporadas en la encuesta de hogares, el 56,6% del total de ocupados
pertenecía al sector informal y el 43,4% al formal. La proporción de informalidad descendió
cuatro puntos porcentuales desde 2001 cuando el registro fue de 60,5%.

Gráfico 1
Población informal y formal (porcentajes)
Total 13 áreas
2001-2007 (trimestre abril - junio)

Fuente: DANE, ECH. 2002-2006. 489

En valores absolutos, la cifra de informales en 2007 oscilaba alrededor de 4,9 millones de


personas, frente a 3,7 millones vinculados al sector formal. La mejoría del indicador se
muestra insuficiente ante un problema de alta magnitud y persistencia. El conjunto de
trabajadores informales se encuentra en un entorno de bajos niveles de capital, productividad e
ingresos, con poco acceso a los mercados organizados, al crédito, la tecnología y la
capacitación, se verifica que la informalidad se convierte en un reflejo del subdesarrollo. La baja
productividad del trabajo es generalizada entre las diferentes actividades productivas, pero está
principalmente localizada en el sector informal, “el cual tiene una productividad sustancialmente
menor que la del sector formal: un trabajador formal produce en un día lo que un trabajador
informal produce en 5,5 días de trabajo” 12.

12 .. Informe Nacional de Competitividad 2007, Pág. 44.


Empleo decente

Según el Informe Nacional de Competitividad 2007 y cálculos realizados con base en


Mckinseg Global Institute, se requieren 2,5 trabajadores colombianos formales para alcanzar el
mismo nivel de producto que logra un trabajador norteamericano en un día y se necesitan
más de 14 trabajadores informales para hacer lo que hace un trabajador norteamericano en un
día de trabajo. Según el mismo informe y para diferentes vigencias, Colombia es uno de los
países de América Latina con mayor nivel de informalidad (58%) en la muestra después de
Perú (70%) y Ecuador (66%). Le siguen Brazil 55%, México 54%, Argentina 44% y Chile el país
con menor informalidad 37%.

Empleo por años de escolaridad, ingresos y nivel educativo


El cuadro No.1 registra los años de escolaridad e ingresos para los empleados informales y
formales en las trece áreas. En promedio, entre 2003 y 2007, la diferencia entre los informales y
los formales en de cuatro años de escolaridad. En materia de remuneraciones, una persona
ocupada en el sector informal en 2007 ganaba el 51,6% del salario de una empleada en el
sector formal, frente a 43,7% observado en el 2003.

Cuadro 1
Ingresos laborales (miles de pesos)
y años de escolaridad, total 13 áreas 2001-2007 (trimestre abril-junio
)

Trece áreas Abril-junio


2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Salario Mímino 286,0 309,0 332,0 358,0 381,5 408 433,7
Informales
490 ingresos laborales 318 340 365 420 443 494 614
Años escolaridad 7,9 8,0 8,2 8,4 8,3 8,5 8,5
Formales
ingresos laborales 721 779 834 875 1.024 988 1.190
Años escolaridad 11,8 12,1 12,2 12,4 12,4 12,4 12,5
Dif años esc. Inf y form. 3,9 4,1 4,0 4,0 4,1 3,9 4,0
Rel sal info/ formal 44,1% 43,6% 43,7% 48,0% 43,3% 50,0% 51,6%
Fuente: CGR, DES Sector Social con base en DANE, encuestas de hogares.

Empleo según actividad económica


Al tomar la estadística de las actividades económicas más representativas, se detecta que la
población ocupada informal se localiza principalmente en las ramas de comercio, hoteles y
restaurantes, servicios comunales, sociales y personales e industria manufacturera. Mientras
Contraloría General de la República

que en el primer grupo hay un menor porcentaje de formales, en los otros dos la participación es
mayor, de modo que se verifica la concentración de informales en el comercio y su menor
acceso a ramas de actividad que, al menos de forma intuitiva requieren mayor calificación y
destreza, como la manufactura industrial y los servicios personales.

Cuadro 2
Población ocupada, informal y formal, según ramas de actividad (porcentajes) Total 13 áreas. 2002-2007
(trimestre abril - junio)

Rama de actividad 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Informales 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0


Agricultura, pesca, ganadería, caza y silvicultura 1,6 1,4 1,6 1,6 1,4 0,7
Industria Manufacturera 16,2 16,7 16,4 15,9 15,7 15,3
Construcción 6,3 6,4 6,3 6,7 6,7 6,9
Comercio, hoteles y restaurantes 39,7 40,0 39,1 38,8 37,9 38,7
Transporte, almacenamiento y comunicaciones 8,4 8,3 9,1 9,3 10,3 10,9
Actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler 5,8 6,1 5,9 6,7 6,3 6,3
Servicios, comunales, sociales y personales 21,4 20,3 20,8 20,3 21,0 20,4
Formales 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Agricultura, pesca, ganadería, caza y silvicultura 1,4 1,3 1,3 1,4 1,3 0,9
Industria Manufacturera 23,9 23,1 24,4 23,8 23,4 23,0
Construcción 3,4 3,0 3,2 3,1 4,0 4,0
Comercio, hoteles y restaurantes 14,1 13,3 13,3 13,8 13,7 14,6
Transporte, almacenamiento y comunicaciones 6,6 8,0 7,5 7,4 7,9 7,5
Intermediación financiera 4,7 5,0 4,8 4,3 4,1 4,5
Actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler 9,4 9,3 9,5 10,7 9,7 12,4
Servicios, comunales, sociales y personales 34,8 35,4 34,3 33,5 34,0 31,7
491
Fuente: DANE - Encuesta Continua de Hogares (2001 - 2006) Gran Encuesta Integrada de Hogares (2007)

Empleo y afiliación a la seguridad social


En 2007, de los 8,6 millones ocupados en las 13 áreas, 7,4 millones estaban afiliados al sistema de
salud y 3,7 millones al sistema de pensiones. Del total de quienes estaban afiliados al sistema de
salud, 5,7 millones pertenecían al sistema contributivo y 1,7 millones al sistema subsidiado.

Para abril-junio de 2007, del total de ocupados informales en las trece áreas, el 78,5% estaba en
el sistema de salud y el 14,7% estaba afiliado al sistema de pensiones; mientras que del total
de ocupados formales el 95,1% estaba afiliado al sistema de salud y el 79,3% al de pensiones.
La participación de trabajadores informales afiliados a pensiones aumentó de 10,6% a 14,7%
que, corresponde a 265.000 personas en el mismo lapso de tiempo.
Empleo decente

Cuadro 3
Ocupados informales y formales, por afiliación a la seguridad, según régimen y pensiones Total 13 áreas (En miles)
2001-2007 (trimestre abril-junio)

Concepto Abril-junio Variación


2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Abs. Relativa

Total Ocupados 7.137 7.431 7.667 7.749 8.130 8.479 8.687 1.550 21,7%
Salud 4.990 5.467 5.685 5.892 6.609 6.996 7.444 2.455 49,2%
R. Contributivo 4.283 4.565 4.775 4.944 5.256 5.534 5.735 1.452 33,9%
R. Subsidiado 704 898 908 943 1.353 1.458 1.704 1.000 142,0%
No sabe 3 3 3 5 0 3 5 2 67,1%
Pensiones 2.465 2.547 2.670 2.882 3.210 3.378 3.711 1.246 50,5%

Informal 4.318 4.553 4.647 4.543 4.773 4.959 4.918 601 13,9%
Salud 2.429 2.838 2.932 2.934 3.448 3.670 3.861 1.432 59,0%
R. Contributivo 1.778 2.020 2.103 2.079 2.198 2.335 2.317 539 30,3%
R. Subsidiado 649 815 826 853 1.249 1.332 1.540 891 137,2%
No sabe 2 3 2 3 0 3 4 2 107,6%
Pensiones 456 542 541 563 656 711 721 265 58,0%

Formal 2.819 2.877 3.020 3.206 3.357 3.520 3.769 949 33,7%
Salud 2.561 2.629 2.753 2.958 3.162 3.325 3.584 1.023 39,9%
R. Contributivo 2.505 2.545 2.671 2.865 3.057 3.199 3.418 913 36,5%
R. Subsidiado 55 83 81 91 105 126 164 109 199,2%
No sabe 1 1 1 2 0 0 2 0 13,9%
Pensiones 2.009 2.005 2.128 2.319 2.555 2.668 2.990 981 48,8%
Rel sal info/ formal 44,1% 43,6% 43,7% 48,0% 43,3% 50,0% 51,6%

Fuente: DANE-ECH (2001-2006), GEIH (2007)

492

Subempleo
El mercado laboral colombiano muestra altas tasas de subempleo desde hace años, a pesar
de que el desempleo ha disminuido el subempleo no cede. El comportamiento deseable y
lógico sería que ante el favorable desempeño económico entre 2002 y 2007 y la disminución
de la tasa de desempleo, el subempleo también hubiera disminuido. Sin embargo, esto no
sucedió.

El concepto de subempleo tiene que ver con la calidad del empleo de quienes están ocupados. La
población subempleada está constituida por todas las personas cuya ocupación es inadecuada
cualitativa o cuantitativamente, respecto a determinadas normas u otra ocupación posible,
como: nivel de ingreso, aprovechamiento inadecuado de las calificaciones, utilización
deficiente de las capacidades, utilización y número de horas trabajadas.
Contraloría General de la República

De manera que muchas personas que trabajan pueden estar inconformes con las
características de su empleo y eso los cataloga como un subempleado, el problema es que esta
es una medición muy subjetiva que depende del entrevistado.

El subempleo se determina, entonces, comparando la situación de empleo actual de una


persona con una situación alternativa de empleo, es decir, una situación de empleo que los
trabajadores desean y están disponibles para desempeñar. El DANE clasifica al subempleo en dos
categorías13.

Así que en la metodología actual el elemento propiamente distintivo de los tipos de subem-
pleo es la gestión emprendida por las personas para materializar la aspiración de un mejor
empleo. Si tal gestión efectivamente se ha realizado, la respuesta de la persona alimenta la
construcción del indicador de subempleo objetivo. Y por el contrario, si la persona no traduce
su aspiración en hechos puntuales, es encasillada dentro del subempleo subjetivo.

De acuerdo con la metodología de la ECH adoptada por el DANE en el año 2000, las dos
categorías anteriores de subempleo; a su vez, se subdividen en 1) subempleo por insuficien-
cia de horas 2) situaciones de empleo inadecuado que comprende a las personas que desean
cambiar su situación laboral actual por razones que limitan sus capacidades y su bienestar.
Este se divide en dos categorías: empleo inadecuado por competencias y empleo inadecuado
por ingresos14.

El cuadro No. 5 muestra la evolución del subempleo durante el período 2001-2007.

493

13 .. Subempleo Subjetivo. Se refiere al simple deseo manifestado por el trabajador de mejorar sus ingresos, el
número de horas trabajadas o tener una labor más propia de sus competencias personales.

Subempleo Objetivo. Comprende a quienes tienen el deseo, pero además han hecho una gestión para materializar su
aspiración y están en disposición de efectuar el cambio.

14 .. Subempleo por insuficiencia de horas: Existe cuando las horas de trabajo de una persona ocupada son infe-
riores a la jornada normal de trabajo (48 horas semanales) y está desea trabajar más horas, bien sea en su empleo
actual, consiguiendo un empleo adicional o cambiando su empleo actual por uno con mayor cantidad de horas.

Condiciones de empleo inadecuado por competencias: Esta categoría incluye las personas que trabajan y
desean o buscan cambiar su situación de empleo actual, para utilizar mejor sus calificaciones o competencias
profesionales.

Condiciones de empleo inadecuado por ingresos: El empleo inadecuado relacionado con los ingresos incluye a
las personas ocupadas que desean o buscan cambiar su situación actual de empleo, con el objeto de mejorar sus
ingresos.
Empleo decente

Cuadro 5
Indicadores subempleo (total nacional)
(población en miles)
serie trimestre móvil (abril - junio) 2001-2007

Trimestre Abril-Junio 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

IPEA 18.682 19.495 20.138 20.199 20.198 20.625 20.410


Ocupados 15.940 16.416 17.319 17.344 17.779 18.267 18.134
Tasa de desempleo TD 14,7 15,8 14,0 14,1 12,0 11,4 11,1
Subempleados 4.671 6.768 6.585 6.590 6.555 6.915 7.146

Tasa de subempleo subjetivo 25,0 34,7 32,7 32,6 32,5 33,5 35,0
Insuficiencia de horas 11,6 14,9 12,2 13,4 11,1 11,4 10,6
Empleo inadecuado por competencias 2,9 2,6 2,9 3,3 3,5 7,0 18,0
Empleo inadecuado por ingresos 19,8 28,5 27,3 27,0 27,3 28,9 31,1

Subempleados Subjetivos 4.671 6.768 6.585 6.590 6.555 6.915 7.146


Insuficiencia de horas 2.174 2.909 2.457 2.705 2.252 2.346 2.170
Empleo inadecuado por competencias 538 511 590 660 700 1.448 3.684
Empleo inadecuado por ingresos 3.702 5.549 5.490 5.456 5.509 5.956 6.345

No subempleados 11.268 9.648 10.734 10.755 11.225 11.352 10.988

Fuente: DANE - Encuesta Continua de Hogares (2001 - 2006) Gran Encuesta Integrada de Hogares (2007)

Mientras que en 2001 el subempleo subjetivo era del 25% de la Población Económicamente
Activa (PEA), en 2007 alcanza el 35% que se concreta porque el subempleo por insuficiencia de
horas disminuyó de 11,6% al 10,6%; el subempleo inadecuado por competencias aumentó de
2,9% a 18% (casi 15 puntos) y el inadecuado por ingresos pasó de 19,8% a 31,1% (más de 11
puntos).
494

La tasa de desempleo que en 2001 era del 14,7%, a partir de 2002 comenzó a reducirse,
mientras que la tasa de subempleo subjetivo mantiene un promedio de 33% entre 2002 y
2007, lo que significa que la tercera parte de la población ocupada piensa que su trabajo
no es de buena calidad, o por lo menos considera que tiene capacidades para un mejor
empleo.

Empleo temporal
En la intermediación del mercado laboral, actúan las agencias de colocación o bolsas de em-
pleo que son las que envían al trabajador a la empresa para que sea contratado directamente
por ella la cual es solicitante directa del personal (aunque también suministran personal
temporal, estas empresas son intermediarios y no verdaderos empleadores) y las empresas
Contraloría General de la República

de servicios temporales (EST) que contratan a los trabajadores y los envían en misión a las
empresas, donde ejecutan las labores asignadas.

Según un informe de la Asociación Colombiana de Empresas de Servicios Temporales (Aco-


set), aunque el mercado de trabajo temporal ha evolucionado en los últimos años, en la déca-
da de los noventa fue notorio su crecimiento debido principalmente a la reforma laboral (Ley
50/90) que permitió la flexibilización de la contratación de empleos a través de las EST 15.

En la publicación del Centro de Investigaciones de la Universidad Nacional, Bienestar y


Macroeconomía (2007) se evidencia cómo “en el periodo 1992-2006, las pequeñas, medianas y
grandes empresas industriales reducen paulatinamente los contratos permanentes, ya hay
215.000 menos, reemplazándolos por trabajadores temporales contratados directamente o por
agencias, que en ambos casos se multiplicaron por tres” 16.

Cuadro 6
Empleo industrial por tipo de contratación
Encuesta Anual Manufacturera
Periodo 1992-2006

Año Permanente Directo Agencias Empleo Total


1992 539.807 40.958 53.896 634.661
1993 549.297 37.847 55.421 642.565
1994 550.096 36.709 62.395 649.200
1995 539.184 37.105 67.649 643.938
1996 519.123 35.196 69.076 623.395
1997 512.133 33.347 79.607 625.087
1998 477.333 35.697 75.153 588.183
1999 422.203 36.532 70.216 528.951 495
2000 369.217 80.705 80.928 530.850
2001 345.564 90.713 88.476 524.753
2002 336.238 94.152 97.816 528.206
2003 330.527 97.430 114.810 542.767
2004 324.515 103.623 139.462 567.600
2005 328.568 105.344 151.187 585.099
2006 324.822 112.876 164.144 601.842
Fuente: Ídem

15 .. http://elempleo.co.cr/clientes/laguia_temporal.asp “Agencias de empleo temporal”

16 .. Bonilla González Ricardo, Crecimiento, empleo, seguridad social y pobreza, en: Bien-estar y macroeconomía
Mas allá de la retórica, 2007, Universidad Nacional, Centro de investigaciones para el desarrollo Cid, Pág. 92
Empleo decente

Conclusiones
Ante la incapacidad de la economía para generar los puestos de trabajo en la cantidad y calidad
que demanda la población y al no reflejarse estos en la tasa de desempleo, se manifiesta en
altas tasas de informalidad y subempleo. Al final los trabajadores aceptan empleos que no llenan
sus expectativas pero les permiten subsistir.

Generalmente los grupos más pobres de la población padecen con mayor rigor la informalidad
y con mayor probabilidad sus trabajos no les garantizan la seguridad social.

Es importante el control del Ministerio de la Protección Social en el sector de la intermedia-


ción del mercado laboral para evitar empresas ilegales en el mercado, el cumplimiento de la
legislación laboral y lograr la consolidación de estadísticas: Igualmente seria deseable un limite
al sector de las empresas de servicios temporales y las cooperativas de trabajo asociado.

El modelo económico no esta respondiendo a las expectativas del mercado laboral, no está
creando empleos suficientes de calidad. Los empleos que se generan responden más al mer-
cado nacional, en los sectores de la construcción, servicios, hoteles y restaurantes, servicios
sociales, comunales y personales, sectores donde la institucionalidad laboral es informal.

Bibliografía
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496
Bonilla González Ricardo, Crecimiento, empleo, seguridad social y pobreza, en: Bien-estar y
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Cuaderno de trabajo No. 3 del Observatorio del mercado de trabajo y la seguridad social,
Bogotá, Noviembre de 2002. 41p.

Calidad del empleo: Qué tan satisfechos están los colombianos con su trabajo? Farné, Stefano y
Vergara, Carlos Andrés. Cuaderno de trabajo No. 8 del observatorio del mercado de trabajo y la
seguridad social, Bogotá, Junio de 2007. 23p.

Serie de Políticas Públicas, No. 130, Marzo de 2007


Parte III

En la vía de consolidar las distintas


formas de infraestructura de transporte
de bienes y de la información
Contraloría General de la República

Realidades de la infraestructura
del transporte en Colombia

Directora DES: Victoría Eugenia Virviescas


Investigadores: Javier Alonso Arias
Gloria Azucena Carrillo
Robinson Gómez

La globalización, entendida como la superación de las barreras que impiden la libre circulación
de mercancías, capitales y factores de producción, es un proceso1 que se caracteriza por
marcadas tendencias hacia la internacionalización de la economía y acelerados desarrollos
tecnológicos, que hacen necesario el fortalecimiento de la infraestructura, principalmente de
transporte y telecomunicaciones2

En cuanto a la infraestructura de transporte, ésta juega un papel fundamental para la


eficiente movilización y transferencia de personas y bienes, y por ende se considera un factor
determinante del nivel de competitividad, por el impulso que puede imprimir al desarrollo de las
regiones al permitir la ampliación de sus mercados.

Bajo esta premisa, el Documento Conpes 3439 de 2006 3 reconoce a la infraestructura como
condicionante de la competitividad por el impacto que genera en el desempeño de la activi-
dad empresarial mejorando las condiciones de ingreso y calidad de vida de la población. Sin 499
embargo, la Política Nacional de Competitividad y Productividad condensada en el Conpes
3527 de 2008, exalta que las deficiencias en transporte y energía son unos de los principales
ejes problemáticos que impiden que Colombia sea más competitiva.

1 .. Este proceso ha sido notablemente influenciado por la teoría del Libre Mercado propuesta por Milton Friedman de
la Escuela de Chicago, la cual fue adaptada en países como EEUU e Inglaterra en las administraciones de Reagan y
Tatcher en la década de los ochenta.

2 .. Escalafón de la competitividad de los departamentos en Colombia. Serie Estudios y Perspectivas No. 16. Cepal.
Bogotá. Agosto de 2007.

3 .. Institucionalidad y principios rectores de política para la competitividad y productividad. Pág.2


Infraestructura

El transporte como instrumento de integración y desarrollo


Aunque diversos planteamientos relacionan el desarrollo con la aparición de una infraestructura
de transporte, otros argumentan que esta depende de un área o estructura económica previa
que demande su uso. De acuerdo con esta teoría, para que una región se desarrolle debe
existir demanda extra-regional que obligue la construcción de una red que la satisfaga,
permitiendo el traslado de mercancías y pasajeros entre centros de producción y consumo,
con menores costos y en tiempos razonables de desplazamiento.

La interconexión descrita permite el impulso de actividades complementarias y genera efectos de


expansión interregional, toda vez que permite crecer en forma sostenida, en un escenario de
acceso a la información, movilidad en grandes volúmenes y cadenas de transitabilidad de
bienes, factores y servicios.

Sin embargo, es necesario tener presente que las experiencias observadas indican que la
construcción de redes de transporte no garantizan el progreso de una zona determinada, si
se interconectan regiones que no poseen similares condiciones económicas o que tengan una
actividad comercial de importancia. De no presentarse alguna de estas condiciones, podría
darse un fenómeno de absorción de la región con más bajo nivel de desarrollo, con el con-
secuente reforzamiento de las condiciones de estancamiento del territorio débil en beneficio
de la región líder4.

Con base en este planteamiento y en vista de la negociación de acuerdos comerciales entre


Colombia y diversos países, algunos en ejecución y otros en proceso de negociación, sería
conveniente evaluar las condiciones que garanticen niveles de competitividad y sostenibili-
dad de la industria nacional frente al desafío que representará la producción extranjera. Esta
500 percepción también aplica a nivel interno, ya que no es suficiente la construcción de infraes-
tructura de transporte si no se acompaña de mecanismos que permitan la integración activa
de las regiones aisladas con los centros de producción y/o consumo.

Planeación sectorial orientada al desarrollo


Las propuestas de los Planes de Desarrollo (Cambio para construir la paz 1998-2002, Hacia
un Estado Comunitario 2002-2006 y Estado Comunitario: Desarrollo para todos 2006-2010),
y los ejercicios de planeación de mediano y largo plazo, Visión Colombia II Centenario: 2019

4 .. En: Perspectivas del Transporte Terrestre en Colombia. Contraloría General de la República. Versión preliminar.
Agosto 2002.
Contraloría General de la República

y Agenda Interna, poseen planteamientos similares para el sub-sector transporte, fundamen-


tados en su contribución al sector productivo, al desarrollo y competitividad del país, a la
integración territorial, la cohesión social, y al mejoramiento de la calidad de vida de la po-
blación, especialmente en zonas en situación de conflicto o aisladas geográficamente.

Los principales objetivos y estrategias planteados se orientan a la consolidación de la inter-


modalidad en el transporte, la vinculación del sector privado en la ejecución y financiación
de proyectos, el fortalecimiento de las entidades estatales competentes en la administración,
operación de la infraestructura, y en el seguimiento, vigilancia y control, la implementación
de adecuados esquemas de asignación y mitigación de riesgos, y la promoción y protección
de la competencia. Coinciden también en la necesidad de implementar adecuados y suficien-
tes sistemas de información que permitan conocer en tiempo real el estado físico y financiero
de los proyectos.

Otros temas comunes hacen referencia al fortalecimiento del proceso de descentralización


donde las entidades territoriales asumen los compromisos necesarios para financiar, ejecutar
y administrar la infraestructura de su competencia, y la búsqueda de mecanismos alternati-
vos de financiación promoviendo el mercado de capitales y el mercado financiero doméstico,
diversificando así las fuentes para proyectos que por su naturaleza requieren altas inversio-
nes de capital.

Por modos de transporte, en el carretero, los objetivos planteados se han centrado en el im-
pulso de proyectos estratégicos para el desarrollo del comercio exterior, la solución de pro-
blemas de acceso a puertos y ciudades, así como el aumento en la confiabilidad, seguridad y
eficiencia en la prestación del servicio. Igualmente, en el mantenimiento y rehabilitación de
la red existente, especialmente en el nivel regional, apoyando a las entidades territoriales en
la gestión de la red vial a su cargo. 501

En el modo férreo las propuestas se han orientado a su consolidación como alternativa al


carretero, tanto en el transporte de carga como de pasajeros, incentivando la inversión privada
en la construcción, rehabilitación y mantenimiento de la red y de centros de transferencia, y
la renovación de los equipos para alcanzar la prestación del servicio en condiciones de
mayor calidad y eficiencia. Igualmente, a la rehabilitación y mantenimiento de la red no
concesionada, y al incentivo del transporte de grandes volúmenes de carga especialmente en
recorridos largos, bajo parámetros de eficiencia y confiabilidad.

En transporte fluvial el interés se dirige a la recuperación de la navegabilidad de las principales


arterias fluviales mediante la construcción de muelles, actividades de destronque, dragado,
limpieza de ríos, construcción de obras de defensa, señalización y balizaje, involucrando
también actores privados en la financiación, y dando prioridad a los sectores donde el río es la
única alternativa de transporte.
Infraestructura

Para el transporte aéreo, los planes se concentran en el mejoramiento de los sistemas de


transporte de carga y pasajeros, la realización de inversiones en infraestructura que permitan
cumplir estándares internacionales y garantizar la seguridad aérea, así como la operación y
explotación de los principales aeropuertos del país a cargo de privados o de entidades terri-
toriales. Así mismo, se tiene como objetivo prioritario el fortalecimiento del modo en zonas
apartadas del país, garantizando la prestación del servicio incluso si la operación resulta poco
rentable.

Para el modo marítimo, los planes de desarrollo coinciden en la necesidad de formular pla-
nes de expansión que incluyan iniciativas e inversiones acordes con el desarrollo del sector,
aumentar la capacidad y eficiencia, y mejorar las condiciones operativas de las sociedades
portuarias regionales, evaluando los niveles de competitividad alcanzados tras la consolida-
ción de las concesiones. Con estas iniciativas se pretende solucionar diversas problemáticas
en materia de seguridad y desarrollo tecnológico, la racionalización en el uso de la infraes-
tructura, y la solución de temas críticos como el dragado de los canales de acceso y canales
navegables.

Transversalmente, la planeación sectorial se enfoca en la participación de la Nación en pro-


yectos orientados al mejoramiento de la movilidad y calidad de vida de los habitantes en
las principales ciudades del país, y a la consolidación de mecanismos que permitan el uso
intermodal de las alternativas de transporte, obteniendo economías de escala y aprovecha-
miento de las ventajas comparativas de cada modo, mediante la implementación de centros
de transferencia, terminales interiores, puertos secos y plataformas logísticas.

502 Inversiones en infraestructura


Con base en el ejercicio de planeación, los recursos de inversión sectorial para el período
2000-2006 descritos en la tabla No.1, se distribuyen entre las diferentes modalidades de
transporte en donde predomina la asignación a carreteras con el 63% promedio y sistemas de
transporte masivo con el 17,5%. Los otros modos participan en porcentajes menos
representativos; ferrocarriles con el 9,23%, aeropuertos con el 5,34%, puertos con el 3,31%; y
fluvial con inversiones cercanas al 1%.

Para el año 2000, de la inversión en el sector transporte, el 91% fue de origen público, pro-
porción que para la vigencia 2006 disminuyó al 73%, destinada en su mayoría a los modos
carretero, aéreo y fluvial. La participación de recursos privados pasa del 9% al 27% en el
mismo período concentrándose además de las carreteras, en ferrocarriles y puertos, compor-
tamiento que obedece al desarrollo del esquema de concesiones en estos modos.
Contraloría General de la República

Cuadro 1
Inversión infraestructura sector transporte
Millones de pesos de 2006

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Pública
Carreteras 1.174.145 1.810.950 883.631 825.850 1.042.524 1.107.729 1.556.093
Ferrocarril 17.384 279.276 52.167 120.917 89.516 34.931 8.825
Puertos 3.658 6.686 7.700 7.545 6.835 20.658 22.020
Apto. 140.702 168.706 76.011 76.725 94.501 153.234 120.769
Fluvial 19.168 22.112 4.943 25.343 15.798 32.004 79.911
Masivo 345.420 171.827 307.515 260.877 296.031 378.573 663.958
Mintransporte 2.477 19.491 3.318 11.409 14.293 4.236 16.423
Subtotal 1.702.954 2.479.048 1.335.285 1.328.667 1.559.498 1.731.364 2.467.998

Privada
Carreteras 68.623 158.178 285.449 254.403 569.088 579.937 509.709
Ferrocarril 651 147.369 132.457 197.440 142.982 267.587 48.772
Puertos 11.715 15.972 58.179 37.101 53.230 206.520 155.838
Apto. 5.360 11.667 17.310 9.018 9.242 8.151 9.434
Masivo 77.292 86.503 88.271 8.563 45.553 95.070 168.035
Subtotal 163.642 419.689 581.667 506.524 820.095 1.157.267 891.788
Total 1.866.597 2.898.736 1.916.952 1.835.191 2.379.594 2.888.630 3.359.786
Fuente: DNP

Gráfico 1
Inversión infraestructura sector transporte
Billones de pesos de 2006

503

Fuente: DNP.
Infraestructura

Infraestructura disponible por modos


Las inversiones descritas permiten al país contar con infraestructura para la movilización de
carga y pasajeros a través de diferentes modos de transporte. Para el transporte por carretera,
existen 164.183 km de vías; el 10% de ellas -16.676 km- se clasifica como red primaria o
nacional que conecta los principales centros de producción y consumo, correspondiendo a la
Nación su construcción, mantenimiento y operación, labor que desempeña a través del Invias
y del Inco. El restante 90% corresponde a la red vial secundaria y terciaria, que integra a las
cabeceras municipales entre sí, con sus veredas y corregimientos, y con la red nacional.

La responsabilidad de las entidades territoriales -departamentos y municipios- sobre esta red,


constituye el resultado del proceso de descentralización implementado en el país desde
principios de la década de los noventa, pero que no se ha materializado en su totalidad
debido principalmente a la escasa disponibilidad y asignación de recursos para atender esta
finalidad; como consecuencia el Invias, aún tiene bajo su tutela el 44% de la red vial terciaria,
que debió ser trasladada a los entes municipales.

Esta situación contrasta con lo que acontece en países como Chile y México donde el porcentaje
de red vial nacional es del 10% y 13.5% respectivamente, ya que aunque en Colombia la red
primaria corresponde teóricamente al 10%, si adicionamos los compromisos sobre la red
secundaria y terciaria que no se han podido transferir, la participación se eleva al 27%, valor
que supera ampliamente los referentes. Además Colombia presenta menor porcentaje de vías
primarias pavimentadas, situación que constituye otra desventaja.

Cuadro 2
504 Comparativo redes nacional, federal y primaria
Clasificación Red vial total Red nacional, federal o primaria % del total Pavimentada*

Chile 80.528 8.132 10% 80%


México 356.945 48.319 13,5% 100%
Colombia 164.278 16.771 10% 75%

Fuente: Datos estadísticos de cada país


*Los porcentajes de red pavimentada hacen referencia a la red nacional, federal o primaria.

También es preocupante que en nuestro país no exista precisión sobre la magnitud y estado
de las redes secundaria y terciaria, lo que evidencia deficiencias de información en las enti-
dades competentes, que repercuten en la planeación sectorial y en la asignación de recursos.
Según información del Ministerio de Transporte, la longitud total de la red de carreteras en
nuestro país no ha presentado notorios incrementos, en gran parte debido a que la Política
Pública de Infraestructura de Transporte se ha enfocado al mantenimiento de la red exis-
Contraloría General de la República

tente, más que a su ampliación; es así como entre 2000 y 2007 el número de kilómetros de
carreteras sólo se incrementó en 6465, mientras que en el mismo período Chile los aumentó en
aproximadamente 1000 km llegando a 80 mil y México en 32 mil km, al pasar de 323 mil a 355
mil km.

A pesar del interés en el mantenimiento de la red, el cuadro No.3 muestra el comparativo de los
datos más recientes sobre el estado de la red primaria colombiana no concesionada con los
reportados en el Conpes 3085 de 20006, indicando que la condición de la red afirmada no ha
presentado mayores modificaciones, pero en la pavimentada hay disminución evidente de los
kilómetros en buen estado.

Cuadro 3
Evolución red vial primaria de Colombia 1999 - 2007
Estado red primaria Red Pavimentada Red Afirmada
Bueno Regular Malo Bueno Regular Malo

1999 67% 21% 12% 16% 35% 49%


2007 44,7% 33,9% 21,3% 14,5% 35,2% 50,3%

Fuente: Cálculos CGR con base en COMPES 3085/2000 y anuario estadístico Mintransporte 2008.

Respecto a la infraestructura del sector marítimo, ésta se compone de puertos y muelles


localizados en las costas Caribe y Pacífica, distribuida en zonas portuarias, y administrada
mediante contratos de concesión, homologaciones, licencias y autorizaciones. Durante la vi-
gencia 2007 el modo movilizó 106 millones de toneladas de carga (82% exportaciones y 18%
importaciones), el 90% por los puertos de la costa Atlántica y el resto por los del Pacífico. El
60% de la carga estuvo representada por carbón a granel, seguido de graneles líquidos 17%,
contenedores 9%, granel sólido (diferente al carbón) 8% y carga general 6%. 505

Del total de la carga de comercio exterior movilizada en 2007, el 21% correspondió a los
terminales públicos concesionados a las Sociedades Portuarias Regionales (Buenaventura,
Santa Marta, Barranquilla, Cartagena y Tumaco) y 79% a muelles de uso privado, la mayoría de
ellos especializados en transporte de determinadas mercancías como carbón, cemento,
químicos e hidrocarburos, entre otros7.

5 .. La información para la vigencia 2000 se toma del Anuario Estadístico 2004 el que reporta una extensión de
red vial total de 163.537 km. que incluyen 34.285 km a cargo de Caminos Vecinales, los cuales no figuran en el
Anuario 2008. La extensión de la red vial para la vigencia 2007 según este último informe, se calcula en 164.183
km, dato que se toma como referente.

6 .. Plan de Expansión de la red nacional de carreteras.

7 .. Información consolidada por la oficina Asesora de Planeación Superintendencia de Transporte. Reporte 2007
en página web www.supertransporte.gov.co
Infraestructura

El transporte marítimo, objeto de notables transformaciones a principios de la década del


90 con el proceso de concesión de puertos públicos, ha presentado avances pero en la ac-
tualidad muestra cierto nivel de estancamiento debido, entre otros factores, a la ausencia de
aplicación de estándares de servicio que garanticen su calidad y eficiencia de acuerdo con
referentes internacionales, un esquema rígido de contraprestación, participación activa de los
generadores de carga de los puertos públicos, escasa inversión en equipos de alta tecnología,
planes de expansión que no materializan obligaciones a cargo de los concesionarios y que
han resultado insuficientes frente a las necesidades, altos niveles de congestión, restricciones
de espacio para la maniobrabilidad de la carga, y dificultades de acceso por vías internas y
marítimas.

Según reportes de la Superintendencia de Puertos y Transporte, en la vigencia 2006 en con-


junto las Sociedades Portuarias Regionales utilizaron el 87% de su capacidad instalada, lo
que puede repercutir en eventos de congestión; incluso en los puertos de Barranquilla y Car-
tagena durante 2007, la capacidad se sobre-utilizó en un 20% y 15% respectivamente8.

En lo que tiene que ver con el modo aéreo, la movilización de carga y pasajeros nacionales
(137 mil toneladas y 9,3 millones de pasajeros en 2007) se concentró en los terminales de
Bogotá, Rionegro, Cali, Barranquilla y Cartagena, que constituyen los principales puntos de
origen y destino; igual ocurre con el transporte aéreo internacional (511,3 mil toneladas y
4,9 millones de pasajeros en la misma vigencia)9 que parte de estas mismas plazas,
predominando sin embargo el Aeropuerto El Dorado de Bogotá, catalogado como el primero
de Latinoamérica por movimiento de carga, especialmente hacia los Estados Unidos, y el tercero
por transporte de pasajeros.

En la actualidad los aeropuertos de las ciudades mencionadas son operados mediante con-
506
tratos de concesión suscritos entre 1998 y 2008, bajo diferentes esquemas con los que se
persigue superar las debilidades de las primeras experiencias, relacionadas especialmente
con la ausencia de planes maestros, en los que se definieran previamente las inversiones a
realizar según las necesidades; un esquema de contraprestación fijo que impide una adecuada
rentabilidad a favor del Estado, y poca vinculación del capital privado en el desarrollo de
la infraestructura aeroportuaria. Los restantes aeródromos del país son administrados por la
Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil y entidades territoriales, mostrando
serias limitaciones del servicio por la escasez de recursos para mejorar las condiciones de
operación.

8 .. En: “Comparativo Estados Financieros Sociedades Portuarias Regionales años 2005-2006” y “Audiencia Pública
Rendición de Cuentas - Septiembre 2008”, Delegada de Puertos, Superintendencia de Puertos y Transporte.

9 .. Idem. Anuario Ministerio de Transporte 2008


Contraloría General de la República

La infraestructura férrea del país se compone de 3.464 km, 744 km concesionados -245 en la
red del Atlántico y 499 en la red del Pacífico-, 1.248 km desafectados de la concesión del
Atlántico, 1.322 km inactivos y 150 km de red privada.

Respecto al total del tramo desafectado de la concesión del Atlántico, su mantenimiento y


rehabilitación están bajo responsabilidad del Estado, pero se pretenden entregar en concesión.
A 2009 se encuentra en estructuración el proyecto Sistema Férreo Central y se habla de la
construcción del Tren del Carare. La Contraloría General de la República considera que la red del
Atlántico se convirtió en un “activo privado” dedicado al transporte de carbón, pues este
representa más del 90% de la carga movilizada por este corredor 10.

En cuanto a la red del Pacífico, la concesión ha presentado inconvenientes porque la cantidad de


carga movilizada es inferior a la que se necesita para garantizar el equilibrio financiero del
proyecto, razón por la cual se formalizó recientemente su cesión a favor de nuevos contratistas.
Adicionalmente, en este modo existen problemas por la antigüedad de los equipos, trazados que
dificultan la velocidad en los desplazamientos, y condiciones técnicas como la trocha angosta,
que limitan su operación.

Finalmente, el transporte fluvial en Colombia se distribuye en cuatro cuencas: Magdalena,


Atrato, Orinoco y Amazonas, las cuales poseen en conjunto una extensión de 24.725 km de
los cuales 18.225 km se consideran navegables. A pesar de constituir una alternativa que
implica menores costos, no presenta avances por las dificultades en el mantenimiento de los
canales navegables, escasez de puertos adecuados para la manipulación de la carga y para el
embarque y desembarque de pasajeros, condiciones de seguridad que restringen su uso las 24
horas y equipos obsoletos y de baja capacidad que no garantizan la seguridad a los usuarios
y a la carga.
507

Transporte de carga y pasajeros


Del total de toneladas de carga de comercio exterior movilizadas en 200711 el 19% correspon-
dió a importaciones y el 81% restante a exportaciones. Para el caso de las importaciones, el
transporte marítimo se ha constituido en la principal vía de llegada de los productos ya que
actualmente el 92% de ellos utilizan este modo, seguidos del transporte por carretera por el

10 .. Arias Javier, Carrillo Gloria y Gómez Trejos Robinson. “Desarrollo de las Concesiones Férreas en Colombia”.
Economía Colombina, CGR. No. 322 febrero de 2008

11 .. Según el Anuario Estadístico del Ministerio de Transporte publicado en 2007, las importaciones y exportaciones
pasaron de 75,5 millones de toneladas en la vigencia 2000, a 111,8 millones en el 2007.
Infraestructura

cual se moviliza un 7% y un 1% por el modo aéreo. Este comportamiento es similar en el caso de


las exportaciones, en donde el 96% de la mercancía se transporta a los países de destino por
vía marítima; un 3,7% por carretera y el 0,3% por vía aérea.

En el transporte de carga doméstica el mayor porcentaje de la mercancía utiliza el modo ca-


rretero que participa en promedio con un 68,30% del total, en el período 2000-2006, seguido
por el férreo con el 28,14% (del cual el 99% de la carga corresponde a carbón), el fluvial con
el 2,78%, y el aéreo y cabotaje con porcentajes inferiores al 1%. Las toneladas movilizadas
en el comercio interno pasan de 109 millones en 2000 a 161 millones en 200612.

Los principales orígenes y destinos de la carga de comercio exterior movilizada se concentran


en ciudades como Bogotá, Cali, Medellín, Barranquilla y Bucaramanga, varias de ellas ubi-
cadas a grandes distancias de los puertos marítimos por los cuales se realiza la mayor parte
del intercambio comercial con el resto de países, determinando así la predominancia de los
corredores viales Bogotá-Pacífico, Bogotá-Atlántico, Medellín-Pacífico, Medellín-Atlántico y
Cali-Pacífico.

Cuadro 4
Distancia entre los principales centros de origen, destino y puertos (Km)
Origen/Destino Barranquilla Buenaventura Santa Marta Cartagena

Bogotá 1.008 504 965 1.125


Cali 1.194 165 1.285 1.077
Medellín 749 498 840 632

Fuente: Proexport Colombia

508
La movilización de pasajeros en el período 2000-2007 pasó de 116 millones en 2000 a 189,97
millones en 2007, año en el cual el 97,4% de personas se movilizaron internamente y el
restante 2,6% correspondió a pasajeros internacionales. El modo más utilizado para el trans-
porte de pasajeros en el período evaluado, es el carretero con el 90,6%, seguido por el aéreo
que contribuye con el 7,5%, el fluvial con 1,73%, el marítimo con el 0,06% y el ferroviario
con 0,10%.

12 .. El Anuario 2008 del Ministerio de Transporte no tiene datos disponibles de movimiento de carga por carretera
para las vigencias 2006 y 2007, pese a que el Anuario de 2007 si presentó datos para la vigencia 2006.
Contraloría General de la República

Calidad de la infraestructura en colombia


De acuerdo con la calificación otorgada a la calidad de la infraestructura en Colombia en un
estudio comparativo de 134 países 13, el país se ubica en el puesto 84 con 3,1 puntos, teniendo el
ranking más alto Suiza con 6,8. Para tener una visión comparativa con otros países, la
gráfica No.2 contiene las calificaciones otorgadas a ellos.

Gráfico 2
Calidad de la infraestructura de algunos países

Fuente: World Economic Forum, The Global Competitiveness Report 2008-2009

509
Como se observa, en el contexto latinoamericano la mejor posición la ocupa Chile en el
puesto 29; México se ubica en el 76 y por debajo de la calificación otorgada a Colombia, se
encuentran, Brasil en el puesto 98, Ecuador en el 105, Venezuela lugar 108, Perú en el lugar
113 y Bolivia en el 128. Es necesario aclarar que esta calificación involucra diversos compo-
nentes de la infraestructura, como las telecomunicaciones, el suministro de energía eléctrica
y la calidad de los modos de transporte, razón por la cual y de acuerdo con el objetivo del
estudio, es necesario analizar individualmente los relacionados con estos modos.

Por ejemplo, la gráfica No.3 muestra que la calificación de calidad de los aeropuertos y ferro-
carriles presenta diferencias menos notorias con los países que sirven de referencia, mientras

13 .. World Economic Forum, The Global Competitiveness Report 2008-2009. La mejor calificación posible co-
rresponde a 7 puntos y la peor a 1, dependiendo de la cantidad, eficiencia o estado de subdesarrollo en que se
encuentra.
Infraestructura

que existe una gran brecha en el puntaje de carreteras y puertos, los cuales constituyen nuestros
principales medios para el desarrollo del comercio interno y externo.

Gráfico 3
Calidad de la infraestructura de algunos países de Latinoamérica

Fuente: World Economic Forum, The Global Competitiveness Report 2008-2009

Estudios del Foro Económico Mundial indican que la brecha de calidad por categoría de in-
fraestructura (el indicador incluye calificaciones otorgadas a puertos, aeropuertos, carreteras
510 y electricidad) para el caso colombiano es la tercera en Latinoamérica, superada sólo por la
de Perú y Bolivia, sin embargo, es necesario anotar que en el Índice de Atractivos para Inver-
sión Privada en Infraestructura -IPIAI, ocupamos el tercer lugar como atractores de inversión
privada, aspectos que se deben conjugar para alcanzar una posición más competitiva en el
entorno.

El diagnóstico presentado indica que Colombia cuenta con una infraestructura básica que
una vez acondicionada podría prestar servicios eficientes en la cadena logística, pero que
existen ciertas limitantes que frenan esta posibilidad, como las deficiencias en planeación,
principalmente la ausencia de estudios completos de ingeniería, que hacen que una vez ini-
ciada la ejecución del proyecto sea necesario ajustar el objeto contractual por condiciones
que no fueron previstas con suficiente nivel de detalle en los diseños; las debilidades en los
esquemas contractuales, en donde no existe una clara definición de riesgos y mecanismos
ágiles de solución de conflictos, y las debilidades en el ejercicio de las competencias en ma-
teria de supervisión, inspección, vigilancia y control por parte del Estado.
Contraloría General de la República

Otra limitante es la ausencia de una autoridad regulatoria independiente y con alto


criterio técnico y financiero para el sector transporte responsable de fijar las condiciones de
participación de cada uno de los actores, de acuerdo con el comportamiento de la oferta y la
demanda del mercado de servicios de transporte. La labor de regulación se confiere al
Ministerio de Transporte, quien también se encarga de la formulación de política pública y
planeación sectorial,

El transporte como servicio público


Una vez analizados los principales aspectos relativos a la infraestructura, abordaremos los
relacionados con los servicios, en los que juegan papel fundamental la estructura vehicular
y empresarial disponible, para ofrecer el servicio de transporte en condiciones óptimas. El
parque automotor de carga en Colombia durante la vigencia 2006, estaba conformado por
196.275 vehículos, el 41% correspondía al servicio particular cuya capacidad ofrecida se
concentraba en carros rígidos de dos ejes (47,3%), y tracto-camiones (42,4%); por el contrario
el servicio público que tenía 59%, utilizaba más tracto-camiones (55%) y menos camiones rí-
gidos de dos ejes (33,6%) 14. En el cuadro No.5 se muestra un comparativo de la participación
de las unidades motrices por clase de vehículo en México y Colombia.

Cuadro 5
Comparativo parque automotor Colombia - México
Tipo de vehículo C2 C3 C4 Tracto Camión

Colombia - 2005 82,99% 5,12% 0,11% 11.78%


México -2006 19,72% 19,19% 0,00% 61,09%

Fuente: Anuarios estadísticos transporte México y Colombia. 511

En Colombia el uso de los vehículos se concentra en los camiones sencillos dadas las condi-
ciones topográficas en las que predominan vías con alto nivel de deterioro, sinuosas y con
altas pendientes. Por su parte, el nivel de organización empresarial se caracteriza por ser
incipiente pues el 76,1% del parque automotor es propiedad de personas naturales, el 16,8%
de personas privadas y el 2,55% de empresas de transporte, de las cuales solamente 8 poseen
más de 100 vehículos15. En México predomina el uso del tracto-camión, teniendo en cuenta
el elevado intercambio comercial que se realiza por carretera con los Estados Unidos.

14 .. Documento Conpes 3489 de 2007. Política Nacional de Transporte Público Automotor de Carga. 15

.. Ibid.
Infraestructura

Adicionalmente, cerca del 57% del parque automotor colombiano corresponde a vehículos
con más de 20 años de vida útil con una edad promedio de 24,4 años, cifra muy elevada
respecto a la media latinoamericana que no supera los 15 años y la de países industrializados en
donde la cifra oscila entre los 5 y los 10 años. Por ejemplo en México la edad promedio de la
flota es de 15,5 años y en Estados Unidos de 4,5 años16.

Realidades y perspectivas sectoriales


Hasta ahora hemos presentado un breve diagnóstico de la situación del transporte en Colombia,
contextualización que nos permite identificar algunos temas prioritarios que estructurados,
implementados y/o atendidos en debida forma, ayudarán a cerrar la brecha generadora de
diferencias y desventajas con países que se perciben como competitivos, los cuales
describimos a continuación:

Participación de la inversión privada

Teniendo en cuenta la especial importancia concedida a la participación de inversionis-


tas privados en la ejecución y financiación de proyectos de infraestructura, consideramos
oportuno referir en sentido comparativo con Chile y México, los resultados obtenidos en el
estudio realizado por el Foro Económico Mundial 17, en el que se identificaron las principales
fortalezas y debilidades de los países de la región para atraer la inversión privada y superar
la pobreza en infraestructura, catalogada como el mayor impedimento para que los países
latinoamericanos compitan en mejores condiciones en los mercados globales. Este análisis
evalúa factores relevantes del entorno de cada país, información que se agrupa en el Índice
512
de Atractivos de Inversión Privada en Infraestructura -IPIAI18-, liderado por Chile en la pri-
mera posición con calificación de 5.4; Colombia se ubica en tercer lugar con 4.3 y México en
quinto lugar con calificación de 4.0.

En la mayoría de los factores clave para atraer la inversión, Chile se configura como líder
y México posee condiciones de mayor similitud con Colombia. Las ventajas de nuestros
referentes las constituyen principalmente condiciones como la estabilidad macroeconómica

16 .. Agenda de competitividad en logística 2008-2012. Subsecretaría de Industria y Comercio. Dirección General


de Comercio Interior y Economía Digital. Estados Unidos Mexicanos. Abril de 2008.

17 .. Benchmarking National Attractiveness for Private Investment in Latin American Infrastructure

18 .. Infrastructure Private Investment Attractivennes Index, indicador que otorga calificaciones que varían entre 1,
para la situación menos favorable y 7 para el mejor escenario posible, con datos obtenidos entre 2006 y 2007.
Contraloría General de la República

reflejada en la fortaleza de su sistema bancario, más bajo nivel de inflación y deuda, tasa de
cambio estable; calidad del sistema educativo y cantidad de científicos e ingenieros que
conforman su capital humano.

La evaluación también concede ventajas a los referentes por contar con eficientes y bien
desarrollados esquemas regulatorios para los procesos de asociación público-privada, sin em-
bargo reconoce que existen aspectos a mejorar como los procedimientos de solución de con-
flictos y la notoria pobreza en ética pública en México. Un aspecto que el análisis considera
favorable para Colombia lo constituye la percepción de adecuados mecanismos de solución
de controversias y mayor eficiencia en el proceso de otorgamiento de concesiones.

Una de nuestras mayores desventajas la constituye la percepción de riesgo político influen-


ciada por la situación de conflicto interno, violencia y terrorismo que ha marcado la historia
de nuestro país19 y que se agudizó en la década de los ochenta y noventa. En relación con
la facilidad de acceso a la información, Chile cuenta con desarrollados sistemas electrónicos
de servicios gubernamentales, claridad, apertura a la publicación de estadísticas y oportuna
información, evidenciando alta transparencia que se complementa con esquemas participa-
tivos en la elaboración de las decisiones. Por su parte, Colombia también se destaca por la
percepción de transparencia en la implementación de proyectos que involucran la inversión
privada.

Chile presenta avances notorios en la disponibilidad y desarrollo de mercados financieros que


le han permitido diversificar sus fuentes de financiación para inversión en infraestructura,
con recursos originados en los fondos de pensión que representan el 63% de su PIB; en el
caso colombiano, estos representan apenas el 17,3%. En México, aunque la disponibilidad
de mercados financieros no es muy loable, las condiciones de acceso al crédito constituyen
513
aspecto positivo por la aplicación de tasas de interés relativamente bajas y la existencia de
un mercado de bonos que apunta a ser el más desarrollado de la región.

En el pilar relativo a la experiencia en inversión privada en infraestructura, Chile posee un


importante historial de contratos de concesión de carreteras y aeropuertos a lo que hay que
sumar que del total de los proyectos, solamente el 2% ha sido cancelado. Colombia recibe
baja calificación en este ítem y ocupa el 8º lugar por la escasa diversidad en el tipo de proyec-
tos a financiar. Similar situación presenta México ya que estos proyectos representan solo el

19 .. El concepto de riesgo político a que hace alusión el documento del Foro Económico Mundial incluye diversos
elementos que son tenidos en cuenta por los inversionistas como decisivos en el momento de elegir un país para
invertir: situación de guerra, desorden civil (guerra civil o terrorismo), riesgo de expropiación de las inversiones
y/o la propiedad particularmente si ello no da lugar a compensación alguna, o donde los ingresos provenientes de
la inversión no pueden ser libremente convertidos en otra moneda o transferidos al exterior.
Infraestructura

Gráfico 4
Situación comparativa por pilares IPIAI

Fuente: World Economic Forum, The Global Competitiveness Report 2008-2009

0.8% del PIB en la última década, menos de la mitad del promedio regional -1,8%-, a lo que
hay que sumar que alrededor del 9% de los proyectos fueron cancelados entre 1990 y 2005.

Los dos últimos pilares que reflejan la existencia de canales eficientes de comunicación entre
gobierno, sociedad e inversionistas, y buena disposición para permitir la inversión privada
514 en infraestructura, indican que en el caso chileno existe amplia disponibilidad del gobierno
para negociar con inversionistas privados, alto grado de satisfacción en la privatización de
entidades públicas y buena cultura de pago a cambio de la provisión de servicios públicos. No
obstante, es el único pilar en que es superado por Colombia, por la buena disposición guber-
namental que refleja su posición aperturista hacia la privatización de los servicios públicos y
la participación del capital privado en la financiación de infraestructura, la cual es percibida
con satisfacción por los usuarios. Estos aspectos, unidos a las más bajas tasas de evasión, y
pequeños mercados informales en comparación con los existentes en la región, constituyen
las principales fortalezas de nuestro país para atraer la inversión privada en infraestructura.

Los factores contemplados en la construcción del índice y sus resultados, nos permiten con-
cluir para el caso colombiano que aún queda camino por recorrer y mejorar; principalmente,
en la adopción de un esquema legal y regulatorio aún más eficiente que permita superar
las fallas relacionadas con la ética pública, superar la desventajosa percepción de situación
de riesgo político, fortalecer los mercados financieros diversificando las fuentes de recursos
Contraloría General de la República

destinados a la infraestructura, y aumentar el número de proyectos que involucren la


participación privada para mostrar un llamativo historial que fortalezca la confianza de
nuevos inversionistas.

Diversificación de fuentes de financiación

En el contexto internacional la gestión de iniciativas en infraestructura cuenta


ordinariamente con fuentes derivadas de los recursos del presupuesto público, la inversión
extranjera directa y, más recientemente, del mercado de capitales y de los recursos de ahorro
privado administrado por las Administradoras de Fondos de Pensiones -AFP, que figuran
como una alternativa importante por la tendencia creciente de sus montos y la disponibilidad
de ahorro que representan en el largo plazo.

En el caso colombiano como se mencionó en párrafos anteriores, esta última opción no se ha


constituido como una alternativa real, dada la baja tasa de ahorro local, derivada de la
política laboral en la que predominan bajos volúmenes de aportes y alta informalidad 20. A
ello hay que agregar las restricciones regulatorias, que hacen que estos recursos se destinen en
su mayoría a valores de deuda pública del gobierno nacional central, en atención a límites
legales preestablecidos como se puede observar en la siguiente gráfica. En ella observamos
que el límite establecido a los fondos de pensiones para invertir en deuda pública es del 50% y
que en la práctica esta destinación corresponde al 45%, situación que restringe su
participación en el sector financiero, empresas y sector extranjero.

En el caso chileno, la participación de estos recursos en el sector público corresponde apenas


al 16,4%, y muestran destinaciones superiores para el sector financiero 29,7%, en las empre-
sas 23,2% y en el extranjero 30,4%. 515

A enero de 2009 el portafolio de los Fondos de Pensiones Obligatorias en Colombia estaba


compuesto por Títulos de Deuda Pública en un 48%, Renta Variable Local, 21%; Renta Fija
Local, 18%; Renta Fija Externa,5% y 4%, tanto en Renta Variable Externa como en otras in-
versiones21. Dentro del último ítem, de acuerdo con los reportes de 2008, con el fin de aumen-
tar la rentabilidad y disminuir la volatilidad de los rendimientos, $10.6 billones se invirtieron
en proyectos de infraestructura, de los cuales se destinaron $9 billones al sector energético
y eléctrico y el monto restante en proporciones menos representativas para comunicaciones

20 .. En Chile, el 45% de la población económicamente activa cotiza en una AFP, en Colombia esa proporción
corresponde sólo al 27%.

21 .. Asofondos. Boletín No. 8, enero de 2009


Infraestructura

Gráfico 5
Límites e inversiones observadas de las AFP

Fuente: Sergio Clavijo. ANIF. Feria Financiera de la Infraestructura. Colombia 2008

con $549.000 millones, proyectos viales, $472.000 millones; agua potable, $399.000 millones
y titularizaciones de cartera hipotecaria con $122.000 millones 22.

Dado que los recursos de las AFP son exigibles en el largo plazo23, los proyectos de infraes-
tructura de transporte podrían convertirse en destinatarios de su portafolio, como mecanismo
de cobertura ante la volatilidad del mercado y la necesidad de garantizar una rentabilidad

516 mínima, teniendo en cuenta, además, que la participación en activos de renta fija dentro del
portafolio de los fondos de pensiones obligatorias disminuyó del 92% en 2003 al 68% en
2008.

En cuanto a la inversión extranjera directa como fuente de financiación, esta alcanzó un


monto de US$12.927 millones24 en el período 2002-2007, los cuales se destinaron
principalmente a financiar proyectos de los sectores financiero 30%, manufacturero 25%,
transporte, almacenamiento y comunicaciones 12%, y comercio 11%, siendo necesario adoptar
estrategias para aumentar el atractivo del sector transporte y aumentar las oportunidades para
los inversionistas del exterior en este campo.

22 .. Asofondos. Boletín No. 1, agosto de 2008

23 .. Dada la composición etárea de la población aportante, estos recursos son exigibles en 20 años o más.

24 .. Indicadores de coyuntura económica. Sector Externo. Inversión Extranjera. Página web DNP 2008.
Contraloría General de la República

En el contexto internacional, el mercado de capitales también ha asumido un papel relevante


en la generación de los recursos y ventajas comparativas para el sector transporte, mediante
alternativas como la creación de fondos de inversión en infraestructura; instrumentos que ya
han sido adoptados en países como México y Brasil y que presentan entre otros beneficios, la
diversificación de los riesgos inherentes a un solo proyecto; el otorgamiento de garantías de
crédito parcial, especialmente cuando el proyecto requiere garantía de deuda sub-soberana25
con lo cual mejoran el nivel de acceso de entidades locales a financiación de largo plazo en con-
diciones favorables; y las garantías de riesgo parcial, especialmente para proteger a los concesio-
narios de los riesgos político y regulatorio en países donde hay alto grado de incertidumbre.

En Colombia, se puede afirmar que existe un ambiente adecuado para la consolidación de


este tipo de alternativas teniendo en cuenta que hay disponibilidad de recursos privados dis-
puestos a invertir con tasas variables, hecho que ha sido evidente en la demanda de acciones
colocadas por empresas como Isagen, Banco de Crédito o Ecopetrol, en las cuales la sobre-
demanda se calcula en 6.1, 2.1 y 1.2 veces respectivamente. Las principales barreras que
se han presentado en la consolidación de un mercado de capitales orientado al sector de la
infraestructura ha sido el elevado déficit fiscal, un enorme sector informal, procesos tardíos
de apertura y globalización de mercados de capitales y, problemas de seguridad jurídica.

En cuanto a los recursos del presupuesto público destinados a inversión en infraestruc-


tura, estos alcanzan $12,6 billones en 2000-2006, programados y ejecutados atendiendo
lineamientos tanto del proceso presupuestal como de la dinámica del gasto público. Ellos
contribuyen en buena medida a fortalecer los mecanismos de asociación público-privada,
mediante aportes estatales en los contratos de concesión y el pago de garantías, presentando
una destinación inferior a la requerida en materia de infraestructura en el país, dadas las
condiciones de elevado déficit fiscal, y los recurrentes ajustes a un Presupuesto General de
la Nación con altas inflexibilidades en otros sectores. La forma como se han venido ejecu- 517
tando estos recursos favorecen un esquema de Participación Privada26 en la Construcción de
Infraestructura Pública (PPCI), no obstante, el país requiere realizar los respectivos ajustes
institucionales, normativos y de gestión para avanzar hacia un esquema de alianza público
privada (PPP)27.

El documento Conpes 3538 de agosto de 2008, sugiere acciones y tareas encaminadas al


desarrollo de la tercera etapa del Programa de Apoyo al Proceso de Participación Privada y

25 .. Por ejemplo los Sistemas Integrados de Transporte Masivo, en los cuales las entidades territoriales tienen a su
cargo la financiación del 30% del proyecto.

26 .. El monto de la inversión privada en el período 2000-2006 se estima en $4,5 billones -pesos de 2006 27

.. Por sus siglas en inglés Public Private Partnership.


Infraestructura

Concesión en Infraestructura, iniciado en la década de los 90, mediante el cual se ha contado


con recursos de origen privado que en la mayoría de vigencias superan la apropiación de
recursos públicos, pero que se han destinado en montos importantes a los sectores energéti-
co y de comunicaciones. Respecto al sector transporte, el documento indica que el esquema
de concesión ha permitido el desarrollo de proyectos como la estructuración del Sistema de
Información para el Registro Único Nacional de Tránsito y Transporte RUNT, concesiones
de aeropuertos y vías y el diseño conceptual de plataformas logísticas, la estructuración de
sistemas integrados de transporte masivo y los estudios y diseños de sistemas estratégicos de
transporte público.

Sin embargo, se debe perfeccionar el mecanismo de concesión para disminuir las erogaciones con
cargo al erario público por concepto de ingresos garantizados, sobrecostos y litigios, que
merman su disponibilidad para la ejecución de nuevas obras, agravando, en contraposición, la
situación de déficit fiscal. La construcción, operación y mantenimiento mediante contratos de
concesión se ha asumido en el país como un proceso de aprendizaje desarrollado en tres
etapas, que ha implicado notables costos para el erario público, principalmente en las
primeras experiencias. Según estimaciones del Ministerio de Hacienda y DNP el valor presente
neto de los pasivos contingentes en concesiones viales para el período 2006-2016 suma 2,03
billones y representa 0,7% del PIB28.

Respecto a la logística

No obstante la estratégica posición geográfica de nuestro país, los resultados del Doing
Bussines en Colombia 2008 indican que el transporte terrestre, los trámites aduaneros y las
actividades de manejo en los terminales afectan el tiempo total de las importaciones y ex-
518 portaciones y sus costos. Por ejemplo en la ciudad de Santa Marta el trámite aduanero y la
actividad de manejo en el terminal toman 3 días para las exportaciones, en Buenaventura el
mismo procedimiento demora 7 días por las congestiones que se presentan en las zonas de
inspección.

El transporte terrestre también constituye una de las principales fuentes de variación de los
costos del comercio exterior dado que en él influye la distancia a los puertos29, la calidad de los
caminos y la seguridad en el desplazamiento, llegando a representar entre el 20% y el 70%
de los costos totales.

28 .. En presentación Ministerio de Hacienda y Crédito Público: “Estrategia de Financiamiento 2006 y 2007”. Dirección
General de Crédito Público y Tesoro Nacional.

29 .. Los mayores centros de producción y consumo en Colombia están a una distancia de las costas que es tres
veces la de los principales competidores, adicionalmente la topografía impone altos costos de operación. Logística para
la competitividad en Colombia. Presentación Banco Mundial, Medellín, septiembre 2007.
Contraloría General de la República

A la concentración regional de la actividad productiva del país hay que sumar problemas
relacionados con las labores de control dado el elevado número de organismos que intervienen
en las inspecciones en los puertos - aproximadamente 11-, que desarrollan su labor sin
adecuada coordinación e infraestructura informática que integre la información de
inspecciones con la de la aduana30. Adicionalmente, las mercancías de exportación
inspeccionadas llegan a representar el 30% del total, cifra superior a la práctica internacional
que varía entre el 5% y el 10%. Aunque a la solución de la problemática contribuye la
armonización de las labores de control, el uso de equipos de alta tecnología como el escáner,
la consolidación del transporte multimodal, la implementación de zonas de actividad
logística y de terminales interiores -que representan mecanismos para sumar tareas de valor
agregado en áreas contiguas a los puertos, facilitar la concentración de servicios y
consolidación de cargas-, estas propuestas requieren acciones de orden financiero, regulatorio e
institucional y son aún incipientes representando serias dificultades para que el país aproveche
los beneficios de una economía de mercado en condiciones más favorables.

Vale la pena precisar que el documento Conpes 3528 de 2008 modificatorio del Conpes 3469 de
abril de 200731 recomienda que en futuros contratos de concesión portuaria las entidades
competentes coordinen la adquisición, mantenimiento, actualización tecnológica y labores de
capacitación asociados con un sistema de inspección no intrusivo. Reporta igualmente, que
la adquisición de equipos para esta finalidad fue incorporada en los procesos de modificación
de las concesiones portuarias regionales vigentes.

Algunas de las iniciativas presentadas se enmarcan en el proceso de implementación de la


política nacional de logística, siendo importante resaltar la imperativa necesidad de su de-
sarrollo para mejorar la posición del país -puesto 82 entre 150- en el Índice de Desempeño
Logístico, en el cual obtuvimos una calificación de 2,50 32, siendo superados también en este
aspecto por Chile, ubicado en la posición 32 con 3,25 y México en el puesto 56 con 2,87. En 519
el acápite relacionado con infraestructura, la posición es aún más baja, ocupando el puesto 85
con 2,28, posición inferior a la de Chile ubicada 34 con 3,06 y México, puesto 53 con 2,68. En el
cuadro No.6 podemos observar algunos criterios comparativos que derivan en nuestra
posición menos ventajosa en logística.

30 .. La inspección aduanera y antinarcóticos no siempre es conjunta o se realizan en sitios diferentes, las entidades
tienen horarios de servicios no armonizados y el proceso de inspección física no cuenta con tecnologías adecuadas
generando daños en los productos, pérdidas y reclamos de los propietarios.

31 .. Lineamientos para el control de mercancía y la seguridad en los nodos de transferencia del comercio exterior, en
el que también se definen condiciones para una labor de inspección, vigilancia y control realizada en forma
coordinada.

32 .. El rango de calificación va de 1 asignado al peor desempeño a 5 considerado el mejor.


Infraestructura

Cuadro 6
Situación comparativa en aspectos logísticos
Desempeño % Inspección Tiempo para Tiempo para Costo export Costo import
logístico física exportar importar contenedor 40’ contenedor 40’

Colombia 35 7 4 2.000 2.000


Chile 4 2,8 1 274 274
México 10 3,9 2,4 552 511
Fuente: The logistics performance index and its indicators. World Bank. 2007.

Priorización de proyectos
Según la normatividad vigente 33, para que a un proyecto se le asignen recursos de vigencias
futuras que superen el período de gobierno, debe ser declarado de importancia estratégica
por el Conpes. Adicionalmente, si corresponde a la modificación de un contrato de concesión
vigente que implique mayor aporte estatal, mayor ingreso esperado y/o ampliación del plazo,
requerirá la evaluación fiscal del Confis.

Si la modificación contractual corresponde a prórroga o adición de concesión de obra pública,


esta no podrá superar el 60% del plazo aprobado inicialmente, independientemente del monto
de la inversión, requiriendo concepto previo favorable del Conpes, sin que exista la
posibilidad de prórrogas automáticas.

Con base en estas disposiciones, en julio de 2008 se aprobó el documento Conpes 3535 en
el cual se emite concepto previo favorable para la prórroga o adición a 20 contratos de con-
cesión carretera y uno de concesión férrea, para lo cual el Ministerio de Hacienda y Crédito
520 Público definió los lineamientos principalmente en materia de tasa de descuento, los cuales
deberán ser observados por el Ministerio de Transporte y el Inco, para adelantar las gestiones
tendientes a determinar las condiciones de las adiciones o prórrogas de los contratos de
concesión objeto del Conpes, con el fin de ratificar el concepto previo emitido.

Es necesario anotar que estudios previos34 identifican como proyectos para inversiones
prioritarias en infraestructura, los siguientes corredores viales:

• Tobía Grande - Puerto Salgar, hoy en proceso de estructuración a cargo de la Corporación


Internacional de Fomento con un nuevo trazado bajo el nombre Ruta del Sol.

33 .. Ley 819 de 2003, Artículo 61 Ley 1169 de 2007 y Artículo 28 Ley 1150 de 2007.

34 .. Banco Mundial 2006. Infraestructura logística y de calidad para la competitividad de Colombia. Washington
D.C. Grupo Banco Mundial.
Contraloría General de la República

• Accesos a Buenaventura (Mulaló - Loboguerrero y Buga - Cisneros)

• Vélez - Landázuri - Puerto Araujo

• Acceso a puertos del Caribe (doble calzada Ciénaga - Santa Marta y ampliación de
especificaciones Fundación - Santa Marta).

Por otro lado, de acuerdo con las proyecciones bajo las cuales se llevó a cabo la renegocia-
ción de los contratos de concesión portuaria, estos requieren no sólo la realización de las
inversiones propuestas -US$756 millones-, sino también la implementación de mejoras en
materia logística y de operación que permitan alcanzar mayores índices de eficiencia portua-
ria. En materia férrea la revisión de los actuales contratos de concesión demanda el desarro-
llo de centros de transferencia y asociar su logística a la operación portuaria.

Con base en estas consideraciones, el Departamento Nacional de Planeación viene considerando


la necesidad de establecer 20 nodos claves para transferencia de carga y zonas de actividad
logística - 8 en ciudades interiores, 4 en puertos principales, 6 de intercambio modal y 2 de pasos
de frontera- como se ilustra en la gráfica No.6.

La consolidación de los nodos propuestos contribuye a la implementación de un esquema


de transporte intermodal que permita el uso de los diferentes modos con que cuenta el país,
promoviendo y fortaleciendo el uso de las alternativas férrea y fluvial, las cuales han per-
dido importancia a pesar de ofrecer ventajas económicas, técnicas y ambientales. Al mismo
tiempo favorecen la creación de servicios de valor añadido, estimulan el desarrollo de las lo-
caciones en su área de influencia, y crean beneficios sociales teniendo en cuenta su potencial
como generadores de empleo. 521

El documento Conpes 3535 contempla proyectos de concesión vial de importancia estratégica


con inversiones estimadas en 2,3 billones de pesos corrientes, que por los puntos que conectan
favorecen el desarrollo del comercio exterior entre los que se destacan: i) Girardot - Ibagué - Ca-
jamarca, ii) Fontibón - Facatativá - Los Alpes, iii) Santa Marta - Riohacha - Paraguachón, iv)
Armenia - Pereira - Manizales, v) Cartagena - Barranquilla, vi) Córdoba - Sucre, vii) Malla Vial
del Valle del Cauca y Cauca, viii) Zipaquirá - Palenque, ix) Devinorte (Autopista Norte-Briceño),
x) Devimed (Siberia-Alto del Vino), xi) Bosa - Granada - Girardot, y xii) Medellín - Turbo.

Las intervenciones en la infraestructura requerida para mejorar los procesos de intercambio


incluyen además, iniciativas como la Ruta del Sol con un costo estimado de $5 billones,
Corredores Arteriales Complementarios de Competitividad por $2.5 billones de pesos constantes
de 2008, el Túnel II Centenario por $671 mil millones en pesos corrientes y el Corredor Férreo
Central $1 billón de pesos corrientes.
Infraestructura

Gráfico 6
Localización Nodos Logísticos

522

Fuente: DNP.

Política Nacional Logística

Sobre la base de que el transporte y la logística35 tienen gran impacto sobre la productividad
y la competitividad, por permitir la conectividad y el desarrollo local y regional, el Conpes
3547 de octubre de 2008 define las estrategias de la Política Nacional Logística, con el obje-
tivo de optimizar el Sistema Logístico Nacional y reducir sus costos, partiendo de la identifi-
cación de los principales ejes problemáticos: la debilidad institucional, ausencia o dispersión

35 .. “La Logística puede ser entendida como el factor de articulación entre la infraestructura física y los servicios
asociados a esta”. Conpes 3547 de octubre de 2008. Pág 10.
Contraloría General de la República

de la información, deficiencias en la infraestructura de transporte, multiplicidad de procesos de


comercio exterior, el limitado uso y aprovechamiento de las Tecnologías de la información y las
comunicaciones (TIC) y las deficiencias en la provisión y uso de servicios logísticos y de
transporte.

A partir de ello se define un Plan de Acción que busca formalizar y fortalecer el


funcionamiento del Comité Técnico de apoyo para la Facilitación de la Logística del Comercio y
del Transporte (Comifal), construir indicadores que expliquen el desempeño logístico con base en
la información recolectada en la Encuesta Logística Nacional y la consolidación de los
“Corredores de Comercio Exterior” contemplados en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010,
en la Visión Colombia II Centenario y en la Agenda Interna.

La consolidación de los Corredores se fortalecerá con la promoción de un sistema de plata-


formas logísticas especializadas que se articule con las regiones y dé impulso a las políticas
de desarrollo territorial, de modo que estas se puedan interrelacionar con la infraestructura
de transporte del orden nacional, y con el sistema logístico urbano, para lo cual se deberá
mejorar la movilidad dentro de las ciudades. Igualmente, en los pasos de frontera considera-
dos puntos críticos para el comercio por factores operativos diferentes al mercado, se deberá
desarrollar una infraestructura idónea para los trámites aduaneros, tributarios y de inspec-
ción, que conduzca hacia la homogenización regulatoria de acuerdo con la Iniciativa de la
Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA); para esto se propone la construcción y/o
mejoramiento de los Centros Binacionales para Atención de Frontera o Centros Nacionales
para Atención en Frontera.

En cuanto a los puertos marítimos, el Instituto Nacional de Concesiones (Inco) adelantó la


prórroga de los contratos de concesión con las SPR de Barranquilla, Buenaventura y Santa
523
Marta, bajo la condición de mejorar la infraestructura y equipos de los terminales en pro de
incrementar su competitividad y cumplir con indicadores de eficiencia operacional.

Finalmente, el Conpes 3568 de febrero de 2009 identificó proyectos logísticos adicionales a


los 20 nodos claves, con participación pública y privada que pueden contribuir con el co-
mercio regional y nacional: el Parque Logístico Industrial del Tolima, la Zona Internacional
Logística del Caribe y el Centro Logístico de Bosconia.

Retos en infraestructura frente a la inserción en el comercio internacional

La suscripción de nuevos tratados y la ejecución de los vigentes requieren determinadas


condiciones en la cantidad y calidad de la infraestructura, que garanticen un desempeño
favorable en el proceso de intercambio comercial. Según los datos registrados en el Índice
Infraestructura

Brecha de Calidad en Infraestructura -IQGI36, es evidente que Colombia presenta notorias


necesidades que deben ser superadas para mejorar su condición de ingreso y permanencia en el
contexto económico internacional.

En sentido comparativo, Colombia ocupa el tercer lugar entre los países de Latinoamérica
con un índice de necesidades de 4.9 superado únicamente por Bolivia y Perú. La brecha para
México se califica con 2,7 ubicando a este país en el décimo lugar, Chile ocupa el décimo
segundo -último lugar, en necesidades con su brecha con calificación de apenas 1.4. En la
siguiente gráfica, observamos el comportamiento del índice por los subcomponentes
relacionados con la infraestructura de transporte.

Gráfico 7
Índice Brecha de Calidad en Infraestructura - Transporte

524

Fuente: Infrastructure Quality Gap Index. WEF 2007.

El mayor índice de necesidades de Colombia corresponde a carreteras, modo de transporte


afectado por la presencia de los comúnmente denominados “cuellos de botella” que impactan
negativamente a los principales corredores de comercio exterior. Entre ellos podemos men-
cionar el tramo entre La Gloria - El Difícil, con una extensión de 247 km, nivel de servicio 37

36 .. Infrastructure Quality Gap Index. En Benchmarking National Attractiveness for Private Investment in Latin
American Infrastructure.

37 .. Rangos definidos por el Ministerio de Transporte con base en estándares internacionales; A (el mejor) a F (el
peor).
Contraloría General de la República

actual y esperado D y por el cual se proyecta movilizar 19.126 toneladas para 2010, Lobogue-
rrero-Buenaventura con 67 kilómetros de longitud, nivel de servicio actual D y esperado E, y
proyección de carga de 13.369 toneladas, y Fundación - Ciénaga, con 56 kilómetros de lon-
gitud, niveles de servicio actual y esperado C/D y proyección de carga de 6.229 toneladas 38.

Consideraciones finales
El país necesita eliminar las barreras generadas por las deficiencias en la planeación y es-
tructuración de los proyectos, la debilidad del esquema regulatorio, la escasez de recursos y
la ineficiencia institucional, como condiciones previas para cerrar la brecha en la calidad de
la infraestructura y alcanzar condiciones más favorables para la inserción de nuestro país
en el proceso de internacionalización de la economía. Para tal fin, debe adoptar las medidas
necesarias y realizar ajustes en materia institucional, normativa y de gestión, que optimicen
y hagan más eficiente el uso de los recursos destinados a la financiación de la infraestructura,
dentro del esquema de alianza público - privada que pretende impulsar.

De la misma forma, es necesario mejorar las condiciones en el uso de la infraestructura,


especialmente las relacionadas con la renovación del parque automotor, la coordinación de los
trámites ante las autoridades, los sistemas de información, la integración modal y el uso de
equipos de alta tecnología en las labores de inspección de la carga.

Además, el Estado debe contar con una clara política sectorial de mediano y largo plazo que
contemple líneas de planeación que incluyan el desarrollo complementario de los diferentes
modos de transporte, el mantenimiento de la infraestructura, las condiciones de capacidad
de las vías, la coordinación con los planes de ordenamiento de las entidades territoriales y el 525
cubrimiento de la totalidad de los trazados de los corredores de comercio exterior, de tal manera
que se garantice la calidad de la infraestructura, eficiencia en la prestación del servicio y
adecuados esquemas de distribución de riesgos.

Así mismo, se debe promover la diversificación de las fuentes de financiación que haga fac-
tible mantener niveles de inversión que respondan a las necesidades y desarrollo de la infra-
estructura de transporte, a través de acciones que mejoren la percepción de los inversionistas
con respecto a la estabilidad económica y las condiciones de seguridad regulatoria, política
y financiera.

38 .. En Documentos de Política Pública: Los Aportes de la Academia. Piensa Colombia. Montezuma Enríquez
Ricardo. Universidad Nacional de Colombia - Senado de la República. Módulo 7 Infraestructura: Los retos de
Colombia. 2008.
Infraestructura

No obstante el concepto previo emitido por el Conpes 3535 a la prórroga o adición de al-
gunos proyectos de concesión vial y férrea, sería conveniente la realización de un nuevo
proceso de subasta en el que se evalúe el nuevo esquema de distribución de riesgos y tasa de
descuento, introduciendo condiciones de competencia por el mercado que corrijan las fallas
que puedan presentarse, por ejemplo, situaciones de monopolio por la posición dominante
del concesionario sobre el concedente 39 dadas unas condiciones contractuales preexistentes.

Finalmente, el país debe aprovechar las ventajas de su posición geográfica con costas en el
Atlántico y el Pacífico y la proximidad con el canal de Panamá, que le permiten contar con
atractivos para la relocalización de actividades a nivel local y global, como la ubicación de
puertos pivote.

526

39 .. Esto se da cuando el concesionario por su situación privilegiada controla el mercado y sus agentes provocando
asimetría de la información, y posición de ventaja frente a la negociación con el Estado.
Contraloría General de la República

Las telecomunicaciones
en Colombia y la brecha digital 1

Directora DES: Victoria Eugenia Virviescas


Investigadores: Liseth Oliveros
Robinson Gómez
Oswaldo Cuayal
Sandra Arenas

Este análisis tiene como objeto presentar una descripción general del estado de las tecnolo-
gías de la información y las comunicaciones (TIC) en el país, teniendo como marco de refe-
rencia el concepto de brecha digital, la evolución de los servicios de telecomunicaciones y
una revisión de algunos indicadores que permitan medir ciertos parámetros del sector. Bajo
la premisa de que la utilización de las TIC cataliza el desarrollo económico, cultural y el de
su propio ámbito tecnológico, industrial y de negocios y permite la difusión de heterogéneos
tipos de información, especialmente aquella que promueve la inclusión de las sociedades
locales en una “sociedad del conocimiento” que se pretende global, las telecomunicaciones,
extendidas al concepto de tecnologías de la información y las comunicaciones en constante
evolución conceptual y tecnológica, propician la globalización de las diferentes actividades
humanas, económicas y culturales, salvando las distancias geográficas, para lo cual se re-
quiere “estar conectado”.

Se incluyen varios conceptos clave cuya significación es importante en este análisis, siendo
los más relevantes, globalización, inclusión, tecnologías de la información y las comunica-
ciones -TIC2-, sociedad del conocimiento y conectividad; estos conceptos a su vez involucran 527
otros afines, complementarios o que han sido importantes o previos en el desarrollo de los
primeros, tales como, sociedad de la información respecto de sociedad del conocimiento, e
inclusión respecto de brecha, que en el contexto de las TIC se identifica como brecha digital.
Parece importante, expresar la noción, así fuese elemental, de algunos de ellos.

1 .. El término brecha digital se refiere a la diferencia entre quienes se benefician de las tecnologías de la información y
las comunicaciones y quienes no, bien sea porque no tienen acceso a ellas por falta de capacidad de pago, porque no
tienen acceso a los medios, o porque no saben cómo utilizarlas.

2 .. Las tecnologías de la información y las comunicaciones son todas las herramientas, físicas y lógicas, que
proporcionan la posibilidad de acceder a información a través de diversos servicios de comunicaciones, en búsqueda
de una sociedad equitativa que pueda aprovechar y compartir el conocimiento en los múltiples ámbitos de las
actividades humanas.
Telecomunicaciones y la brecha digital

Según el glosario de la página web de la Comunidad Económica Europea (CEE)., “Se conoce
por globalización el fenómeno de apertura de las economías y las fronteras, como resultado
del incremento de los intercambios comerciales, los movimientos de capitales, la circulación
de las personas y las ideas, la difusión de la información, los conocimientos y las técnicas,
y de un proceso de desregulación. Este proceso, tanto geográfico como sectorial, no es re-
ciente, pero se ha acelerado en los últimos años...”. La globalización3 ha tenido y tiene tanto
detractores como defensores, pero de todas maneras es una tendencia inevitable, lo cual
lleva a cuestionar, no su existencia, sino sus objetivos y medios; tanto lo expresado por la
CEE como por la cita de Kalmanowitz al pie de esta página, son definiciones generales cuyas
implicaciones idealmente parecen convenientes para todo el mundo, pero que no incorporan
el hecho de que, según como evolucione (la globalización), podría aumentar el poder y la
riqueza de unos sectores, regiones y países, y la dependencia y la pobreza de otros, según se
refiere en el siguiente párrafo.

En el informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 2007 “La Glo-
balización en Beneficio de Todos”, se encuentran varias apreciaciones respecto de lo anterior,
v.gr., el administrador del PNUD, expresa que “La globalización ha modificado de manera
decisiva la economía mundial, creando tanto ganadores como perdedores. Reducir las des-
igualdades dentro de los países y entre ellos, y fomentar una globalización más inclusiva es
uno de los retos más importantes de nuestro tiempo.” 4 Asimismo, se informa que si bien las
economías de algunos países en desarrollo están creciendo, “otro grupo de países en desa-
rrollo, mayor en número aunque menor en población, está quedando rezagado, y hoy está
más alejado económicamente que nunca de los países más ricos”. Seguidamente el informe
señala: “También está aumentando la brecha entre los nacionales ricos y pobres, tanto dentro
de los países desarrollados como de los países en desarrollo. El 2% más rico de la población
adulta del mundo posee ahora más de la mitad del total mundial de las economías de los
528 hogares. La mitad más pobre de los adultos posee apenas el 1%. Así pues, los beneficios del
crecimiento mundial se distribuyen de manera sumamente desigual”. Esto significa que el
PNUD identifica la existencia de brechas, es decir, grandes desigualdades en variados ámbitos
necesariamente correlacionados (ingresos, oportunidades de trabajo, calidad de la educación,
riqueza, salud, industrialización, infraestructura de transporte y comunicaciones, etc.) que
muestran que la brecha digital es sólo un aspecto por resolver (Objetivos del Milenio - Na-
ciones Unidas).

3 .. Salomón Kalmanowitz en su ensayo “Oportunidades y riesgos para la globalización en Colombia” define


globalización (según él, definición extrema) como “el proceso de la totalmente libre circulación de mercancías, capitales
y factores de la producción entre los países del mundo”.

4 .. La globalización en beneficio de todos, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe Anual
2007, pg.4.
Contraloría General de la República

Las telecomunicaciones, y por extensión las TIC, como industria en sí mismas y como herra-
mienta e insumo para el desarrollo de las demás actividades humanas que requieren comu-
nicaciones y manejo de información en general, no son ajenas al comportamiento descrito
y muestran la existencia de la denominada brecha digital, con diversidad de profundidades
entre países, entre regiones y entre estratos socioeconómicos. Se encuentran muchas defi-
niciones de brecha digital, y en la propuesta al pie de la primera página de este documento
se resume el espíritu de todas ellas, involucrando de paso otras nociones afines como son la
asequibilidad, la accesibilidad y el analfabetismo tecnológico, que a su vez se corresponden
con acceso universal, servicio universal y habilidades o competencias en el uso de TIC.

Las Naciones Unidas trabajan en varias iniciativas encaminadas al cierre de las distintas
brechas y en pos del desarrollo global y equitativo; entre tales iniciativas son de destacar
los Objetivos de Desarrollo del Milenio -ODM- y la Cumbre Mundial de la Sociedad de la
Información -WSIS-. Mediante la denominada Declaración del Milenio en el año 2000, los
Estados Miembros de las Naciones Unidas adoptaron los ODM, que son las metas del mundo
para, (hacia 2015), reducir visiblemente la pobreza extrema en sus múltiples facetas - ingre-
sos bajos, hambre, enfermedad, exclusión, falta de infraestructura y vivienda - promoviendo
entre tanto, la igualdad de género, los servicios universales de salud y educación, y la soste-
nibilidad ambiental.

El Objetivo No. 8 (Fomentar una alianza mundial para el desarrollo) de las Metas Universales
del Milenio, está enfocado a: “En colaboración con el sector privado, velar porque se puedan
aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologías, en particular, los de las tecnologías de
la información y de las comunicaciones”. El Gobierno colombiano, en cabeza del Ministerio
de Comunicaciones y a través de los programas liderados por el Fondo de Comunicacio-
nes, como Compartel, Computadores para Educar y Agenda de Conectividad, ha buscado
fomentar la ampliación de la cobertura de los diferentes servicios de telecomunicaciones, 529
guardando correspondencia con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, en cumplimiento del
compromiso mundial.

Complementariamente, y en consecuencia de la existencia de la brecha digital, la oferta de


servicio y acceso universales en telecomunicaciones5 para todos en el mundo, son parte de “la
visión de la Cumbre Mundial para una futura Sociedad de la Información donde las TIC estén
disponibles donde quiera, en cualquier momento y para todos” 6.

5 .. La prestación de servicio y acceso universales significa la existencia de los medios y servicios de telecomunicaciones
a una distancia razonable de los usuarios y al alcance de su capacidad de pago, es decir, que sean accesibles y asequibles.
Cada país debe definir el mínimo servicio universal.

6 .. World Information Society Report, ITU, 2006.


Telecomunicaciones y la brecha digital

La Cumbre7 ha identificado la necesidad de implementar mecanismos de seguimiento en el


progreso hacia la construcción de la sociedad de la información, y ha proporcionado indicadores y
metodologías para ello; es así como ha formulado el Índice de Oportunidad Digital (DOI),
diseñado para evaluar el avance en la creación de “oportunidad digital” y disminución de la
brecha; el DOI, particularmente, permite visualizar “cómo la conectividad móvil está
transformando las telecomunicaciones en muchos países en desarrollo, mientras la banda
ancha y el acceso a internet móvil continúan creciendo constantemente”.

Medida de la brecha digital - indicadores


Además del DOI, existen varios indicadores aceptados a nivel mundial que permiten medir
el estado de implementación de TIC de un país, y su grado de desarrollo con base en ellas;
todos ellos, son índices compuestos que incorporan varios indicadores, coincidiendo en algu-
nos y difiriendo en otros. En el cuadro No. 1 se muestran algunos índices de infraestructura
y acceso; puede observarse que tienen indicadores en común, así como hay indicadores que
no forman parte de todos los índices; similarmente sucede con la metodología utilizada para
obtener los indicadores comunes, no necesariamente es la misma, o puede diferenciarse en
alguno de las nociones utilizadas, por ejemplo, el NRI maneja la medida de computadores por
100 habitantes, mientras el ISI emplea el concepto de computadores personales por hogar.

En el cuadro No. 18 se observa que el DAI, de la ITU, presenta ciertas diferencias con el DOI,
también de la Unión Internacional de Telecomunicaciones - ITU, mencionado antes, y que será
el utilizado en este documento para calcular tanto una aproximación de la brecha interna, como
para hacer una estimación del índice nacional.
530

7 .. “...the Summit challenge the world community to build an Information Society that is ‘people-centred, inclusive and
development-oriented‘ and where ‘everyone can create, access, utilize and share information and knowledge‘ (Geneva
Declaration, para 1). Furthermore, the Geneva Declaration contains a commitment to turn the ‘digital divide into a
digital opportunity for all‘ (para 10) and to provide access to Information and Communication Technology (ICT)
infrastructure and services that is ‘universal, ubiquitous, equitable and affordable.‘ World Information Society
Report,ITU, 2006

8 .. Tomada del documento Measuring Digital Opportunity, ITU - International Telecommunications Union -, June 2005,
pg. 3
Contraloría General de la República

Cuadro 1
Indicadores básicos de infraestructura y acceso
Componentes de diferentes índices
Infrastructure and access core indicators DAI NRI ISI Orbicom

Basic core
A-1 Fixed telephone lines per 100 inhabitants X X X
A-2 Mobile cellular subscribers per 100 inhabitants X X X
A-3 Computers per 100 inhabitants X PCs per household X
A-4 Internet subscribers per 100 inhabitants Internet Households Internet Internet
users online users users
A-5 Broadband Internet subscribers per
100 inhabitants X Broadband
households
A-6 International Internet bandwidth
per inhabitant X
A-7 Percentage of population covered
by mobile cellular telephony
A-8 Internet access tariffs
(20 hours per month), in US$, and as a percentage
of per capita income X X
A-9 Mobile cellular tariffs
(100 minutes of use per month), in US$,
and as a percentage of per capita income
A-10 Percentage of localities with public
Internet access centres (PIACs) by number
of inhabitants (rural/urban)
Extended core
A-11 Radio sets per 100 inhabitants X X
A-12 Television sets per 100 inhabitants X Households
with TV

Source: Adapted from information on the indices shown above.


Note: DAI = Digital Access Index (ITU), NRI = Network Readiness Index (World Economic Forum), ISI =
Information Society Index (IDC).
531

La columna izquierda del cuadro No. 1 proporciona un listado de indicadores básicos de infraes-
tructura y cobertura, por lo cual no es extraño que varios de ellos estén incorporados en los diag-
nósticos y metas de los programas nacionales del sector; sin embargo, aunque los índices globales
permiten observar comparativamente los países, no parecen ofrecer una estimación aproximada
del grado de utilización, que es otra gran brecha. Esta falencia, detectada también por las orga-
nizaciones mundiales del sector, trata de ser suplida mediante la formulación de otros índices de
utilización de TIC, que incluyen entre otras cosas indicadores de acceso y uso de TIC por hogar e
individuos, uso en negocios internacionales y en los sectores comercio de bienes de la industria
de TIC, así como de medición del impacto de las TIC en crecimiento económico y beneficios so-
ciales de la provisión de servicios de TIC, como en la educación; no obstante, esto está todavía en
construcción debido a que no hay recopilación suficiente de datos en todos los países9.

9 .. Véase por ejemplo la publicación de las Naciones Unidas, The Global Information Society: A Statistical View,
Abril de 2008.
Telecomunicaciones y la brecha digital

El cuadro No. 310 muestra la clasificación de Colombia según diferentes índices en compa-
ración con los primeros 10 países del DOI, México y Chile; puede verse que el DOI clasifica
a Colombia en el puesto 33, y en los otros índices ocupa un grado similar. pero de allí no es
posible deducir que sólo Bogotá y otras tres o cuatro ciudades son las responsables de ubicar
al país en ese sitio, mientras otras regiones están muy por debajo de esas ciudades en infra-
estructura, utilización y, en general, educación, salud, ingresos y servicios públicos.

Por consiguiente, si bien estos índices permiten estimar la brecha entre países, parece necesario
que incorporen una información adicional que proporcione una estimación de la brecha
interna de los países, esto es, mientras el índice proporciona información sobre los promedios
nacionales, la brecha interna podría ir representada como una medida de dispersión de la
situación interna de los países, y sería también un índice de comparación entre éstos sobre la
equidad en la provisión de los servicios de TIC.

El cuadro No. 2 explica la metodología actual del cálculo del DOI de la ITU.

Cuadro 2
Estructura del DOI

Categoría / Indicador Meta Peso (%)


en la categoría

Oportunidad
/% de población cubierta por telefonía móvil 100 33
/Tarifas de tel. móvil vs. ingreso per cápita (%) 0 33
/Tarifas de acceso a internet vs. ingreso per cápita (%) 0 33

Infraestructura
532 /Proporción de hogares con telefonía fija 100 20
/Suscriptores de tel. móvil por 100 habitantes 100 20
/Proporción de hogares con acceso a internet en casa 100 20
/Suscriptores de internet móvil por 100 habitantes 100 20
/Proporción de hogares con computador 100 20

Utilización
/Usuarios de internet por 100 habitantes 100 33
/Razón de suscriptores de banda ancha fijos
al total de suscriptores de internet 100 33
/Razón de suscriptores de banda ancha
móvil al total de suscriptores de internet móvil 100 33

Nota: El DOI se calcula promediando los subíndices de las tres categorías.


Traducción de: http://www.itu.int/ITU-D/ict/doi/methodology.html

10 .. Extractada de la Tabla 5: Comparison of DOI ranks with other e-indices del documento Measuring Digital
Opportunity, ITU, June 2005, pg. 21, excepto el IDI
Contraloría General de la República

Aunque los indicadores que componen el DOI, como ya se dijo, apuntan sobre todo a la
provisión de infraestructura, serán los utilizados en este documento para visualizar el estado de
las TIC en Colombia, ya que, a su vez, son los básicamente usados en los diagnósticos,
programas y planes de desarrollo nacionales del sector. Si bien el DOI no incluye un indicador
de usuarios de computador, (computadores por 100 habitantes como el NRI u Orbicom, o
computadores por hogar como el ISI), es obvio que el uso de internet implica el uso de
computador, y al menos respecto de Colombia, no se ve gran diferencia en el grado dado
por los distintos índices del cuadro No.3, lo cual sí se observa para otros países como Korea,
Taiwan y Singapur, sin tomar en cuenta las dos columnas de la derecha, que muestran un
nuevo índice más integral, el IDI.

Cuadro 3
Comparación de clasificación del DOI con respecto a otros índices

Country DOI NRI ISI DAI Orbicom IDI 2007 IDI 2002

Sweden 1 4 1 1 1 1 1
Denmark 2 2 2 2 2 3 4
Korea (Rep.) 3 17 13 3 14 2 3
Switzerland 4 7 4 10 6 8 7
Hong Kong 5 5 15 5 7 11 12
Singapore 6 1 9 11 9 15 16
Taiwán 7 12 19 6 25 17
Netherlands 8 13 3 4 4 4 6
Japan 9 6 14 12 15 12 18
United States 10 3 5 8 5 17 11
Chile 25 22 23 24 22 48 45
Mexico 28 33 29 28 27 75 64
Colombia 33 35 30 34 32 70 72

Nota: DOI =Dígital Opportunity Index NRI = Network Readiness Index. ISI = Information Society Index.
DAI = Dígital Access Index. *Overall rank including countries not showun here. **Rank among countries showun here. ***Difference in 533
ranking from DOI.

La ITU ha publicado en los primeros días de marzo del 2009 el documento Measuring the In-
formation Society, The ICT Development Index, ITU 2009, donde se caracteriza un nuevo ICT
Development Index, el cual captura el nivel de avance de las tecnologías de la información y
las comunicaciones de más de 150 países, y compara el progreso hecho entre 2000 y 2007. El
documento expresa que, conjuntamente con el proceso de la Cumbre Mundial de la Sociedad
de la Información se han venido publicando varios índices compuestos, incluyendo los de
la ITU, y presenta el ICT Development Index - IDI, construido sobre aquellos, incorporando
diferentes aspectos y lecciones aprendidas desde los primeros índices. El desarrollo del IDI
particularmente, se ha guiado por previos índices compuestos ITU, entre ellos el DAI, el DOI y
el ICT-OI. El IDI se produjo en respuesta a sugerencias de Estados miembros de ITU, de inte-
grar los diversos índices existentes en uno solo, para tener un rastro de la brecha digital como
Telecomunicaciones y la brecha digital

referencia del desarrollo de la sociedad de la información. (Los datos de IDI en el cuadro 3,


son tomados de Measuring the Information Society, The ICT Development Index, ITU 2009)

Obsérvese que en la clasificación del IDI los países latinoamericanos (Colombia, México y
Chile) están mucho más rezagados que en los otros índices que el IDI integra, y que con otros
criterios adicionales parece poder mostrar las brechas internas que hacen ver tal atraso.
Sorprende ver aquí a Colombia mejor clasificado que México.

Por otra parte, y en el ámbito latinoamericano, cabe mencionar dentro del contexto de la glo-
balización, el avance de los procesos de privatización de los servicios de telecomunicaciones
promovidos desde la década de los años 80, propulsores de la eliminación de los monopolios
estatales en la provisión de servicios públicos; la privatización de las telecomunicaciones en
la región latinoamericana se ha dado en varias fases y épocas. Colombia, por ejemplo, deci-
dió liberalizar el mercado antes que abrirlo a una competencia total como sucedió en países
como México y Chile que privatizaron el sector desde los inicios de esta tendencia.

Desde la fase inicial de la privatización, gran parte de los países de la región participaron en
las negociaciones de comercio de servicios (General Agreement on Trade in Services-GATS) en
la Ronda Uruguay que terminó en febrero de 1997 con 12 de estos países firmando “acuerdos
básicos en telecomunicaciones” (ver cuadro No. 4)11. Hasta el momento no se tienen pruebas
fácticas de cuánto las privatizaciones han aumentado o disminuido la brecha (regional o por
estratos), pero sí es claro que en un mundo globalizado tener o no tener acceso a las TIC es
un nuevo parámetro para determinar el nivel de pobreza y desarrollo de una sociedad, con la
dificultad de que los empresarios privados no ofrecen sus servicios donde no sea rentable.

534

11 .. CEPAL - REGULATEL “Nuevos modelos para el acceso universal de los servicios de telecomunicaciones en
América Latina”.Se pueden identificar tres oleadas de privatizaciones en los países miembros de Regulatel: (i) la
inicial, “pragmática”, que incluye Argentina (1990), Chile (1987), México (1990) y Venezuela (1991), (ii) la segunda, con
Bolivia (1995), Perú (1994) y Cuba (1995); y (iii) la tercera con Brasil (1998), Panamá (1997), El Salvador y
Guatemala (1998), Nicaragua (2001). En Ecuador, Honduras y Paraguay, junto con Colombia, la privatización total está
siendo todavía considerada. Pág 24.Argentina - Mayo de 2007.
Contraloría General de la República

Cuadro 4
Compromisos de 1997 ante la OMG en relación con la participación privada de servicios de telecomunicaciones

País Participación Servicios Servicios Servicios Posición


extranjera fijos móviles vía documento
permitida satélite regulatorio

Colombia 70% TL No. de operadores Sólo satélites Adoptado en su


TLDN y TLDI limitado hasta geoestacionarios. integridad con
bajo monopolio. 1999 Aplican todas las varias
Restricción de restricciones de condiciones.
rutado de tráfico servicios fijos.
Internacional.
Calback prohibido.

Chile 100% Todos excepto PCS, paging y Todos Adoptado en


servicios locales datos móviles su integridad.
de telefonía básica
de voz.

México 49% Todos Todos Todos Adoptado en


Restricción de integridad.
rutado de tráfico
internacional.

Fuente: Regulatel - E3laboró CGR

Modelos internacionales para reducir la brecha digital


Los países latinoamericanos han adoptado diversas estrategias con el fin de promover la
reducción de la brecha digital a través de la expansión del acceso a redes y servicios de
telecomunicaciones básicos. La mayoría ha seguido diversas políticas mediante iniciativas 535
oficiales cuyo objetivo principal ha sido promover el acceso universal de acuerdo con las
condiciones particulares de cada país. Para el año 2007 Regulatel12 de manera conjunta con el
Banco Mundial y la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) presentó un informe
denominado “Nuevos modelos para el acceso universal de los servicios de telecomunicaciones en
América Latina” el cual se realizó con el fin de evaluar los programas de los fondos de acceso
universal de los 19 países miembros, y en el se identificó que las políticas y programas que estos
han seguido se enmarcan generalmente en uno de los siguientes enfoques o en una combinación
de los mismos13:

12 .. Foro Latinoamericano de Entes Reguladores de Telecomunicaciones que cuenta como miembros plenos con:
Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México,
Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Puerto Rico, República Dominicana, Uruguay y Venezuela, y tres entes reguladores
de Europa como miembros observadores: España, Italia y Portugal.

13 .. Íbid- Estudio CEPAL - REGULATEL 2007


Telecomunicaciones y la brecha digital

• Liberalización del mercado con iniciativas regulatorias, incluyendo obligaciones de ac-


ceso universal y regulaciones y condiciones especiales que favorecen proyectos y ope-
raciones en áreas no rentables. Casi todos los países de Regulatel han adoptado medidas
de este enfoque.

• Programas Fondos de Acceso Universal (12 países. 10 de estos fondos funcionan).

• Otros métodos de financiamiento e iniciativas de proyectos por parte de gobiernos nacio-


nales, departamentales, locales, cooperativas, ONGs y otros (13 países)

• Enfoques ordenados y controlados por el Estado, usando subsidios cruzados y otros mé-
todos de financiamiento (3 países).

En el informe se hizo un análisis de brechas que permitió identificar mediante la información


recopilada de los diferentes países unas estimaciones referentes a los servicios de Internet y
servicios de voz, desatacándose para el presente análisis la información de México, Colombia
y Chile que por sus condiciones similares de desarrollo económico, sistemas de gobierno y
adopción de estrategias para la reducción de la brecha serán los países de referencia. (Ver
cuadro No.5).

En el mismo,14 se incluye un análisis de brechas de mercado 15 y brechas de acceso16 con un


comparativo de los diferentes países miembros, se tomaron los datos para los tres países (Ver
cuadro No. 6). De la comparación se observa que Colombia al año 2005 es el que mayor
diferencia de los tres presenta en relación con la brecha de acceso evaluada respecto de la
meta de acceso universal, sin embargo el esfuerzo en recursos a invertir para cubrir el costo

536 de cerrar esa brecha de mercado guarda las proporciones dada las características económicas
y poblacionales de los países.

14 .. Op. cit., Pág. 46

15 .. La brecha de mercado o brecha de eficiencia del mercado se toma como la diferencia entre el nivel actual de
penetración del servicio y la frontera de eficiencia del mercado. Para el estudio mejoras al marco legal, regulatorio e
institucional pueden reducir la brecha de mercado.

16 .. El concepto de brecha de acceso para el citado informe se describe como la diferencia entre la frontera de
eficiencia del mercado y un nivel de penetración del 100 por ciento. Las poblaciones afectadas por la brecha de
acceso están en áreas donde los operadores privados no puede ofrecer servicio de una manera comercialmente
sostenible sin alguna forma de incentivo financiero subsidiado por un Fondo de Servicio Universal (FSU). Los
programas de fondos de servicio universal bien diseñados deben apuntar solamente a la brecha de a cceso, no a la
brecha de mercado.
Contraloría General de la República

Cuadro 5
Compromisos de 1997 ante la OMG en relación con la participación privada de servicios de telecomunicaciones

PAÍS Programas de Financiamiento de Otros Métodos de Financiamiento


Acceso Universal Iniciativas De Proyectos

CHILE Fondo de Desarrollo de Telecomunicaciones (FDT) Política Nacional de Infocentros


creado por la Ley General de Telecomunicaciones, Agenda Digital
Ley 18.168 de 02/10/82 (Titulo IV) , que describe su
administración, objetivos (aumentar la cobertura en
zonas urbanas y rurales de bajos ingresos), tipos de
proyectos (teléfonos públicos, telecentros,
radiodifusión), financiamiento (Tesoro Naciona)
y procedimientos.

MEXICO
No hay fondos de acceso universal Programa de Telefonía Rural Iniciativa
previstos en la legislación; no obstante, el e-Mexico Centros Comunitarios Digitales (CCD)
Fondo de Cobertura Social de Otros programas variados de gobiernos locales, ONG´s
Telecomunicaciones (FCST) se estableció de y fundaciones, incluyendo: Centros de Tecnología
manera temporal para financiar los programas Educativa, Centros de Saber, proyectos Tyldes para
de cobertura social y rural mencionados en la conectar colegios; el proyecto Internet en mi Bilioteca,
Ley de Telecomunicaciones de 1995. El FCST el programa de educación para adultos Plazas
está dirigido por un comité técnico a través de Comunitarias , etc..

la Secretaría de Transporte y Comunicaciones.


COLOMBIA El Fondo de Comunicaciones FCM financia los
proyectos de Compartel. El FCM financia otros
proyectos como la Agenda de Conectividad, el
Programa Comunidad para Emisoras Indígenas, y el
Programa Computadores pasa Educar pero separado
de Compartel.

Fuente: Regulatel - E3laboró CGR

537
Cuadro 6
Resultados Análisis de Brechas para el año 2005
(Valores en US$ Dólares)
País Teléfono Celular Telecentros / Internet
Acceso Frontera Costo Cierre Acceso Frontera Costo Cierre
Actual de Mercado de Brecha Actual de Mercado de Brecha
Colombia 63% 75% 1.308.748.298 66% 72% 3.319.005.652
Chile 72% 85% 920.427.719 71% 75% 1.098.339.401
México 71% 83% 3.647.571.211 70% 75% 5.605.172.056

Fuente: “Nuevos Modelos para el Acceso Universal de los Servicios de Telecomunicaciones en América Latina”. Informe Regulatel/Banco Mundial
(PPIAF)/CEPAL, Mayo, 2007.
Nota: Los valores referenciados en la tabla corresponden a estimaciones comparativas para las diferentes redes y servicios de
telecomunicaciones en los países, realizadas por el equipo de consultores para el informe de Regulatel, se realizan sobre el grado de acceso
geográfico de la red y/o servicio y las brechas restantes respecto de este servicio.
Telecomunicaciones y la brecha digital

El crecimiento en los diferentes servicios desde el año 1995 al 2005 es casi el mismo para la
mayoría de países latinoamericanos, sin embargo, sigue existiendo una brecha regional al
interior de los diferentes países, donde todavía los niveles subnacionales más pobres tienen en
promedio una tercera parte de la penetración del promedio nacional. En este sentido,
Regulatel calculó en su estudio el costo que tendría que asumir cada uno de los países en
análisis para cubrir la totalidad de la población sin acceso a Internet como uno de los pasos
necesarios para reducir la brecha digital en cada uno de ellos; vale la pena aclarar que un
servicio e instrumento básico para garantizar hoy en día la inserción a la sociedad de la
información en un mundo globalizado es precisamente tal acceso.

Para el caso de Colombia se requerirían recursos hasta por 3.319 millones de dólares para
cubrir el 28% de la población que a 2005 estaba por fuera de la frontera de mercado; con
relación a Chile esta inversión ascendería a 1.098 millones de dólares para atender a un 25% de
la población sin acceso a Internet y, para México, cerca de 5.605 millones de dólares para llevar
el servicio al 25% de la población por fuera de la frontera de mercado.

De los compromisos realizados por los tres países ante la Organización Mundial del Comer-
cio (OMC) en 1997, se destacan, la participación extranjera permitida del 100% para Chile y la
adopción integral por parte de Chile y México del documento regulatorio (ver cuadro No. 4).

El cuadro No. 7 muestra el estado de avance de varios de los indicadores que hacen parte del
índice de brecha digital en los tres países comparados, que han aplicado instrumentos seme-
jantes de política pero con diferentes estrategias. En México y Chile, se complementaron los
instrumentos de inversión pública con la gestión empresarial de los operadores mediante la
exigencia de expansión de las coberturas de sus redes en zonas de bajos ingresos establecien-
do para ello ciertas condiciones regulatorias, además de la implementación de otros meca-
538
nismos de financiación de la política (ver cuadro No. 5). En el caso de Colombia el Fondo de
Comunicaciones17 desde la expedición del Documento Conpes 3032 de 1999 y el Decreto 899 de
1999, se constituyó en instrumento fundamental para la ejecución de la inversión pública a
través de los diferentes proyectos de Compartel, Agenda de Conectividad y Computadores
para Educar con el objetivo de aumentar la masificación de las TIC en aquellas poblaciones
con menores ingresos.

En el cuadro No. 7 se observa una comparación, para los tres países, del estado alcanzado en
los indicadores utilizados por la ITU. Sin embargo, la confiabilidad de los valores presenta-
dos depende de las fuentes que la ITU consulta, y es cuestionable; por ejemplo, la población

17 .. El fondo es una unidad adscrita el Ministerio de Comunicaciones, sus recursos provienen de las contribuciones
realizadas por los operadores de telecomunicaciones licenciatarios, y corresponden al 3% de los ingresos netos de
los servicios de telefonía fija, SVA, Trunking, etc, 4% de los ingresos postales netos y 5% de los ingresos brutos de
los servicios de telefonía móvil celular y larga distancia nacional e internacional.
Contraloría General de la República

colombiana se ve sobreestimada: el Departamento Nacional de Estadística (DANE) reporta para el


2005, según el censo de ese año, una población de 42.888.592, lo cual explicaría tal vez por qué
el GDP per cápita de Colombia se ve mucho menor que el de México y Chile, con una diferencia
mucho mayor de lo que se esperaría entre países relativamente comparables. Así las cosas, en la
publicación de sus indicadores, sería recomendable que la ITU expresara la confiabilidad de sus
fuentes de manera que sean contrastables con los datos de los países analizados, y que se encuen-
tran en otros informes. Adicionalmente, las diferencias de datos podrían ser síntoma de que la
información, así sea oficial, emitida por los mismos países, no tiene alta confiabilidad.

Cuadro 7
Comparativo Indicadores TIC

ICT Statistics 2008 Chile México Colombia


Valor Año Valor Año Valor Año
Population 16.802.953 2007 107.801.063 2007 46.741.098 2007
GDP (U$) 163.915.217.125 2007 1.022.812.540.034 2007 171.978.886.488 2007
Fixed telephone lines per 100 inhab. 20,74 2007 18.54 2007 17.19 2007
Mobile cellular subscribers per 100 inhab. 83,66 2007 62.48 2007 73.54 2007
Computers per 100 inhab. 14,11 2005 13,85 2006 7.61 2007
Internet users per 100 inhab. 30.95 2007 22.41 2007 26.22 2007
Broadband Internet subscribers per 100 inhab. 7.86 2007 4,27 2007 2.62 2007
International Internet bandwidth (Mbps) 67.813 2007 18.708 2007 42.692 2007
Radio sets per 100 inhab. 82.10 2002 32,48 1997 53.32 2005
TV sets per 100 inhab. 31.30 2005 27,44 2004 29.07 2007
% population covered by mobile signal 100 2007 99,90 2007 83 2006
GDP Per cápita 9.755.14 9.776.96 3.679.39

Fuente: http://www.itu.int/ITU-D/icteye/DisplayCountry.aspx?countryId=53

Contexto general y evolución de las telecomunicaciones en Colombia


539
El sector de las telecomunicaciones en Colombia ha sufrido grandes transformaciones en la
última década, particularmente desde finales de los noventa y comienzos del nuevo milenio.
El país venía de un fuerte monopolio estatal donde la prestación del servicio de telefonía
fija, conocido como telefonía pública básica conmutada (TPBC), era el servicio de telecomu-
nicaciones por excelencia, y la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (Telecom), era el
más grande operador nacional. La entrada en vigencia de la Ley 72 de 1989, del Decreto Ley
1900 de 1990, de la Constitución Política de 1991,18 la Ley 37 de 1993 y la Ley 142 de 1994,
inician los procesos de apertura y privatización de los servicios de telecomunicaciones en
Colombia, paso que estuvo acompañado a su vez por los compromisos internacionales que el
país venía adquiriendo en materia de universalización del servicio de TPBC y años más tarde
del servicio de Internet, dando origen a la implementación de programas como Compartel y
la Agenda de Conectividad.

18 .. Artículos 365, 366 y 367 de la Constitución Política Nacional.


Telecomunicaciones y la brecha digital

Actualmente se cuenta con una amplia diversidad de operadores públicos y privados de servi-
cios de telecomunicaciones y TIC19 , que día a día vienen diversificando aún más su portafolio
de servicios gracias a la fuerte correlación entre el desarrollo tecnológico propio de los dife-
rentes servicios de comunicaciones y la influencia de éstos en el manejo de la información20
y la comunicación. Estas transformaciones han propiciado que la cobertura de acceso y
servicio universal ya no se focalice en el servicio de TPBC, sino en Internet e incluso en las
telecomunicaciones móviles y de televisión21, bien sea radiodifundida o por suscripción.

Particularmente en los últimos dos años se han visto cambios aún más dinámicos impulsados
por el fenómeno de la convergencia22, permitiendo una gran innovación tanto tecnológica
como comercial para el sector como fue el desarrollo del triple play, estrategia mediante la
cual los operadores, originalmente proveedores de un solo servicio de telecomunicaciones,
ofrecen a sus usuarios servicios empaquetados de voz, datos y video 23, potenciando el merca-
do y aumentando la cobertura en estratos socioeconómicos de ingresos medios.

No obstante estas ventajas, los precios todavía no son asequibles para la mayoría de la
población, especialmente en relación con el servicio de Internet, hecho que se refleja en la baja
cobertura en gran parte del país.

De acuerdo con la encuesta publicada recientemente por el DANE sobre “Indicadores Básicos
de Tecnologías de la Información y la Comunicación” (2 de septiembre de 2008), solamente el
17% de los hogares de las 13 principales ciudades del país tienen acceso a Internet con una

19 .. En telefonía móvil hay tres operadores (Comcel, Tigo y Movistar), para valor agregado e internet la cifra ya
supera los 100 operadores, y para los servicios de telefonía de larga distancia nacional e internacional a partir
del Decreto 2870 de 2007, a diciembre de 2007 se contaba con 45 operadores con título habilitante convergente,
540 con la posibilidad de prestar servicios de TPBCLD, valor agregado, portador, trunking. El Estado sigue haciendo
importante presencia en el mercado de las telecomunicaciones a través de empresas como UNE, ETB, Emcali y
Telebucaramanga, incluso con Colombia Telecomunicaciones (Telefónica - Telecom) que aún tiene una importante
proporción de capital público, entre otras.

20 .. La información constituye una de los principales elementos que dinamiza el desarrollo de las economías, y
que permite que una sociedad i) articule sus tradiciones y costumbres, construyendo un código ético para la
convivencia; ii) difunda los descubrimientos científicos y las nuevas tecnologías, generando encadenamientos
productivos que usan dicho conocimiento; y iii) relaciona los diferentes estamentos de la sociedad, facilitando la
cooperación y contraposición de ideas. En: Revista Economía Colombiana. “La política de la información en Colombia”.
Bogotá, Octubre de 2002, No. 292. Pág 93

21 .. En televisión por suscripción, a pesar de la concentración del mercado en la empresa TELMEX por su adquisición
de los 4 operadores de televisión por cable más grandes del país en el 2007, hay 66 operadores más registrados en el
primer trimestre de 2008.

22 .. En términos generales, la convergencia tecnológica en telecomunicaciones ofrece la posibilidad de prestar


diferentes servicios, que comenzaron prestándose a través de medios independientes, sobre plataformas de red
integradas o híbridas.

23 .. La empresa TELMEX fue la pionera en Colombia de la prestación de esta modalidad de servicio.


Contraloría General de la República

importante concentración en ciudades como Bogotá y Medellín y, aproximadamente el 53% de


los usuarios de estas ciudades acceden a este servicio a través de los café Internet, lo que
significa que la capacidad de pago de las personas determina su posibilidad de acceso a esta
tecnología; las condiciones económicas generales determinan el porcentaje de ingresos que la
población puede destinar al pago de servicios de telecomunicaciones.

El gobierno a tono con las innovaciones tecnológicas del fenómeno de la convergencia en


las telecomunicaciones, expidió a mediados de 2007 el Decreto 2870, conocido justamente
como el “Decreto de Convergencia”, que introduce un importante cambio regulatorio para
el sector mediante la creación de la licencia única de prestación de servicios de teleco-
municaciones y valor agregado 24. No obstante este esfuerzo, los servicios de televisión
abierta y por suscripción, como también la telefonía móvil y los servicios postales, no
están contemplados en tal Decreto, porque la organización institucional y normativa para
los servicios de televisión25 es independiente del marco de acción legal del Ministerio de
Comunicaciones26.

En razón a estas transformaciones los procesos de privatización han significado que la


inversión privada en el sector de las telecomunicaciones tenga especial importancia, dicho
componente ha sido un elemento dinamizador del mercado de las telecomunicaciones en el país,
para el año 2007 la Inversión Extranjera Directa (IED) en este renglón de la economía fue de
USD 2.389 millones, equivalente a un 9% de la IED total en el país, sin embargo, es una cifra
que se ha venido reduciendo desde el año 2006, ya que el 2005 fue el año en que se registró el
mayor volumen de recursos extranjeros invertidos en el sector desde el año 2002, los cuales
fueron del orden de USD 10.240 millones27.

Durante el periodo 2000 - 2007 se observa que la inversión privada en telecomunicaciones


541
adquiere mayor protagonismo, especialmente por las inversiones de las empresas de telefo-
nía móvil celular y la capitalización de empresas estatales, como fue el caso de Colombia
Telecomunicaciones por parte de Telefónica de España en abril de 2006. Para dicho periodo

24 .. Reglamentados básicamente por el Decreto 1900 de 1990

25 .. Los servicios de Televisión en Colombia se encuentran regidos por los artículos 75, 76 y 77 de la Constitución
Política y reglamentados por la Ley 182 de 1995 y la ley 335 de 1996.

26 .. Los servicios de televisión por mandato constitucional están en manos de la Comisión Nacional de Televisión
y los servicios postales se buscan integrar a un mismo marco institucional regulatorio a través de iniciativas legis -
lativas y los otros servicios de telefonía móvil mientras estén vigentes los actuales contratos de concesión se man -
tendrán bajo el actual marco legal vigente para su prestación y operación (Ley 37 de 1993 y Ley 555 de 2000)

27 .. Cifras tomadas del informe de Redición de Cuentas de la Gestión 2007 del Ministerio de Comunicaciones.
Marzo 27 de 2008.
Telecomunicaciones y la brecha digital

Cuadro 8
Inversión pública y privada en comunicaciones

Años 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Total inversión 2.471.955 2.915.848 2.775.669 2.222.081 1.731.883 3.303.988 3.815.572


Inversión privada 1.600.854 1.867.093 1.600.673 985.842 939.719 2.495.459 3.082.839
Inversión pública 871.101 1.048.755 1.174.996 1.236.240 792.165 808.529 732.733
Fuente: DNP. Cifras en Millones de Pesos de 2006

la inversión total fue de $19.236 billones de pesos de 2006, de los cuales el sector privado
participó con el 65% y el sector público con el 35% (ver tabla 8).

La inversión pública que se ha realizado proviene mayoritariamente de los recursos del Fondo
de Comunicaciones que es administrado por el Ministerio de Comunicaciones, recursos
destinados a programas de promoción social de servicios de telecomunicaciones, también
hay recursos que se han invertido en el servicio de televisión a cargo del Estado a través de los
recursos que administra la Comisión Nacional de Televisión - CNTV28, las cifras del cuadro No.8,
contemplan dichas inversiones.

Para los años 2005 y 2006 se observa que la proporción de la inversión privada en el sector
aumentó para estos años representando el 78% del total de la inversión (Gráfica 1), dichas
inversiones están correlacionadas con el aumento de la cobertura en servicios como telefonía
móvil y banda ancha, no obstante el sector privado aún no logra cubrir la mayor parte de
posibles usuarios en los estratos socioeconómicos más bajos y en las zonas más apartadas del
país (brecha de acceso), y para esos estratos es donde la inversión pública cobra gran parte
de su importancia.
542
En el Informe Sectorial de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones (CRT) de
septiembre de 2008 se observa que durante el año 2007, el sector de las telecomunicaciones en
Colombia continuó mostrando una dinámica creciente, orientada principalmente a la
masificación de los servicios de telefonía móvil y de acceso dedicado a Internet. Por su parte
la telefonía móvil es el servicio que llega al mayor número de personas y genera los mayores
ingresos para el Estado29.

28 .. Para el periodo 2000 - 2007 las inversiones hechas en el servicio de televisión a cargo del Estado por parte de la
CNTV suman alrededor de $350.000 millones.

29 .. Según el reporte trimestral del Ministerio de Comunicaciones, en diciembre 31 de 2008 se alcanzó 41.364.753
millones (¡ya casi igual a la población nacional!) de abonados al servicio de telefonía móvil, de los cuales el
86% son prepago; este sector contribuyó con $141 mil millones de pesos al Fondo de Comunicaciones durante el
2008.
Contraloría General de la República

Gráfico 1
Ínversión en Telecomunicaciones 2000-2006

Fuente: DNP_ elaboró CGR

En el 2007, el sector de las comunicaciones alcanzó un crecimiento del 19,53%, sin embargo,
la tendencia para el 2008 es menor que la del año anterior; para el segundo y tercer trimestre
se registró un crecimiento de 9,19% y 4.68% respectivamente (en marzo de 2009 la CRT no
ha publicado aún cifras consolidadas totales para la vigencia 2008); igualmente en 2007 se
observó una participación del sector en el Producto Interno Bruto (PIB) de 2,76%, la más alta
desde el año 2003, generando ingresos para el mismo año del orden de los 19,9 billones de
pesos corrientes, un 13% más que en el 2006. Entre el periodo 2001 a 2007 los ingresos del 543
sector suman un total de 105 billones de pesos de 2007, con una tendencia creciente,
mostrando lo atractivo de los negocios del sector de las comunicaciones en el país, sin
embargo, existe un segmento de la población que no ha podido acceder a los servicios, y menos,
insertarse en la sociedad del conocimiento y el desarrollo de las TIC.

El Estado, en pro de suplir esas diferencias de acceso, ha establecido mecanismos de política


como el Fondo de Comunicaciones,30 que nace con la Ley 142 de 1994, la cual le estableció como
objetivo la promoción de programas de telefonía básica en zonas de bajos ingresos; en el
año de 1999 se expidió el Conpes 3032 donde se formuló el Programa Compartel de
Telefonía

30 .. El Fondo de Comunicaciones es una Unidad Administrativa Especial adscrita al Ministerio de Comunicaciones,


creada mediante Decreto Ley 129 de 1.976 y reestructurado a través de los Decretos 1130 de 1.999 y 2324 de 2000. El
Fondo de Comunicaciones está representado, dirigido y administrado por el Viceministro de Comunicaciones, quien
es su Director, por delegación de funciones del Ministro de Comunicaciones.
Telecomunicaciones y la brecha digital

Social, se expidió el Decreto 899 mediante el cual se fijaron las políticas para el fomento de los
programas de telefonía social, se reglamentaron las funciones del Fondo y se definieron los
conceptos de acceso31 y servicio universal32 que orientarían las acciones de los programas en los
siguientes años.

Posteriormente, se expidió el Conpes 3072 de 2000, estableciendo la Agenda de Conectividad


como primer intento de política de Estado en torno al manejo de la información y de las
tecnologías relacionadas en diferentes sectores de desarrollo. Estas acciones se incorporaron de
igual forma en el Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario - 2002-2006”, y en
el reciente Plan Nacional de Desarrollo “Estado comunitario: Desarrollo para todos - 2006-
2010”, en donde las TIC se convierten en una estrategia fundamental al desarrollo productivo
de los sectores, para lograr los objetivos de:

• Reducción de la pobreza, promoción del Empleo y la Equidad (Infraestructura para el


Desarrollo);

• Crecimiento alto y sostenido; y

• Un mejor estado al servicio de los ciudadanos.

Este último, inmerso en el objetivo de Visión Colombia 2019 y la consolidación del programa de
Gobierno en Línea como estrategia fundamental para fortalecer el funcionamiento del Estado
a través del uso de las TIC.

El Ministerio de Comunicaciones por su parte como cabeza del sector de telecomunicaciones


544 formuló para el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 los siguientes ejes de política en con-
cordancia con las metas establecidas en el mismo:

• Lograr que todos los colombianos estén conectados e informados;

• Consolidar y modernizar institucionalmente al sector de TIC;

31 .. Artículo 2 Decreto 899/99: Acceso universal. Es la facilidad que tiene la población de acceder a servicios de
telecomunicaciones a una distancia aceptable con respecto a los hogares. El significado de distancia aceptable
dependerá de los medios de transporte disponibles al usuario para acceder al servicio telefónico.

32 .. Artículo 3 Decreto 899/99: Servicio universal. Para efectos del presente decreto se entiende por Servicio
Universal como aquel que pretende llevar el acceso generalizado a los hogares de los servicios básicos de
telecomunicaciones, iniciando con el servicio de telefonía y posteriormente integrando otros servicios a medida que
los avances tecnológicos y la disponibilidad de recursos lo permitan.”
Contraloría General de la República

• Contar con una industria de TIC que continúe desarrollándose para ser más competitiva; y

• Promover una televisión y radio públicas de calidad que sean alternativas para los colom-
bianos, sostenibles y financiables33.

En el cuadro 9 se muestran los resultados alcanzados en los dos últimos planes de desarrollo de
los principales indicadores relacionados con la política pública de las TIC y se presentan los
avances al año 2007, en donde se puede observar que las metas propuestas inicialmente ya
podrían considerarse subestimadas frente a la dinámica que ha registrado el sector en los últimos
años y además, no incluyen aspectos que podrían ir más allá de la infraestructura del mismo, tales
como, estrategias que lo vinculen con otros sectores de desarrollo y permitan medir la
evolución de la brecha digital al interior del país.

Cuadro 9
Indicadores metas planes de desarrollo

Indicador 2002 2006 2007 Meta 2010


Usuarios de Internet por cada 100 habitantes 4,5 13,2 27,8 4,7
Computadores por cada 100 habitantes 3,4 5,4 8,4 15,9
Usuarios de banda ancha por cada 100 habitantes 0,8 6,1 26,2 46,5
Densidad de telefonía móvil por cada 100 habitantes 10,5 67,8 77,2 93,6
Fuente: CRT, Ministerio de Comunicaciones, Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, Cartilla de Actualización de Metas PND de enero de 2009,
Departamento Nacional de Planeación.

Desde el punto de vista de las TIC y particularmente en el nivel de acceso de servicios como
el Internet, el cual es el servicio básico para la inserción de cualquier economía y sociedad
en un mundo globalizado, para el año 2007 se observa un rezago de Colombia frente a las 545
economías de América Latina en la penetración de este servicio como lo muestra el Gráfico 2,
donde ocupa un lugar intermedio.

En el estudio realizado por el World Resources Institute en 2007 34 en el cual se presenta a


través de mediciones empíricas del poder de compra agregado y el comportamiento de los
consumidores en diferentes sectores de la economía, entre ellos el de TIC, se observa que el
sector ha crecido rápidamente en las regiones en desarrollo agregando clientes a través de
servicios de Internet y especialmente compañías celulares; la participación de la Base de la

33 .. Rendición de Cuentas de la Gestión 2007. Ministerio de Comunicaciones. Bogotá D.C., Marzo 27 de 2008

34 .. World Resources Institute & International Finance Corporation, “Los Siguientes 4 mil millones”, Washington DC,
2007.
Telecomunicaciones y la brecha digital

Gráfico 2

Penetración de internet en Latinoamérica 2007

Fuente: Internet World Stats. Elaboró CGR

Pirámide (BdP)35 en el mercado total de TIC en los hogares de los países analizados varía entre las
regiones; en Asia la participación es aproximadamente la mitad del mercado total con 51%;
en otras regiones, es más pequeña pero considerable, 36% en Europa Oriental, 28% en África y
26% en América Latina. Para el caso colombiano es del 25,9%, similar al promedio
latinoamericano, mientras que casos como el de México y Brasil alcanzan el 40,3% y 34,5%
respectivamente.

546
El estudio consigna que los modelos de negocios juegan un papel fundamental en los gastos
de TIC36. Por ejemplo, la telefonía prepagada en unidades pequeñas y el acceso a Internet por
cuartos de hora en cyber-cafés, ha ayudado a crear asequibilidad. El crecimiento acelerado
del sector TIC en los países en desarrollo sugiere una demanda importante no cubierta, donde el
acceso a los servicios juega también un papel muy destacado en el gasto familiar en el
sector37 (donde la mayor parte de las comunidades rurales están desatendidas) al igual que
otros factores demográficos.

35 .. Porcentaje de la población que subsiste con ingresos que no llegan a cubrir sus necesidades básicas (Hogares
que subsisten con menos de 3.000 USD/año)

36 .. El gasto promedio en TIC por familia generalmente excede el de agua, y en los segmentos de ingreso más alto
de la BdP, excede en ocasiones el gasto en salud.

37 .. De acuerdo con los resultados del estudio, los niveles de gasto registrados en TIC, deben interpretarse como
un límite inferior de la voluntad de pago por este tipo de servicios.
Contraloría General de la República

Con la información obtenida por el WRI, un indicador significativo es la media del gasto
anual promedio por familia BdP en cada región. Estas cifras son: para África, USD 33.89
(Camerún); para Asia, USD 53.62 (Camboya); para Europa Oriental, USD 55.83 (Belarús) y
USD 87.00 (Kazajistán); y en América Latina, USD 107.40 (Perú). India tiene el mercado BdP
más grande en TIC en Asia, con USD 7.8 mil millones en gasto total de los hogares (53% del
mercado nacional TIC); el gasto promedio TIC por familia BdP es USD 42 al año (no se tienen
datos de gastos disponibles de China). Para el caso colombiano este gasto es de USD 147 por
hogar (equivale al 4,1% del total de los gastos) y el tamaño de mercado es de 11,5%, por su
parte países como Brasil y México tienen gastos de USD 173 y USD 243 pesos por hogar (3,8%
y 4% del total de los gastos del hogar) y mercados del 27,2% y 29,5% respectivamente.

Resultados del Fondo de Comunicaciones


Siendo el Fondo de Comunicaciones el principal instrumento de la política pública en
Colombia, a continuación se presenta una descripción de los avances logrados mediante los
principales programas fomentados por él.

Uno de los principales objetivos del programa Compartel es el de Universalización de Servi-


cios planteado en 1999, buscando asegurar que cualquier asentamiento humano con más de
100 habitantes contara con una solución tecnológica que le permitiera comunicarse con cual-
quier punto de la red conmutada nacional 38. Con este fin el Fondo de Comunicaciones diseñó
un mecanismo público-privado para extender el servicio de telefonía en zonas aisladas en un
horizonte relativamente corto; para ello abrió dos licitaciones (Telefonía Rural Comunitaria
- TRC I y TRC II) para contratar operadores que, a cambio de un aporte presupuestal, se com-
prometan a instalar y operar teléfonos públicos en áreas rurales apartadas que no disponían 547
de otros medios de interconexión, programa que se denominó Telefonía Rural Comunitaria.

En el gráfico 3 se observa una correlación entre la asignación de puntos y las características de


la población beneficiada; puede verse que se ha asignado más soluciones de TRC a zonas de
menor población, que se caracterizan por ser poblaciones dispersas y con clasificación
Sisben 1 y 2, guardando coherencia con las políticas del programa.

38 .. Llevar el servicio a estas comunidades aisladas tiene un impacto económico muy alto porque reduce los
tiempos de transporte de los campesinos para hacer sus llamadas, con lo cual se capitaliza el costo de oportunidad del
tiempo; además, mejora la calidad de vida de esta población al permitir un contacto más inmediato con sus
familiares y relativos; finalmente, el acceso a un servicio de telecomunicaciones aumenta la productividad porque
facilita las labores de mercadeo de sus productos y la logística para proveer insumos.
Telecomunicaciones y la brecha digital

Gráfico 3

Asignación de puntos TRC por Departamento

Fuente: Fondo de Comunicaciones. Cálculos CGR.

La primera fase del programa de TRC cubrió 6.745 localidades con 9.128 líneas, con un promedio
de 1.35 líneas por punto. La segunda fase, se destinó a cubrir las localidades que no fueron
beneficiarias en la primera, y atendió 3.290 localidades más, cada una con una línea.

Cuadro 10
Avances del Programa TRC
548 Proyecto TRC Localidades Retiros Adiciones Total
Fase I 6745 2898 1374 5221
Fase I (Opcionales) 671 370 0 301
Fase II 3290 0 0 3290
Total general 10706 3268 1374 8812
Fuente: Fondo de Comunicaciones. Cálculos CGR.

Los programas de TRC se han visto afectados por la caída de la demanda generada por la pe-
netración de la telefonía móvil; en efecto, la rápida expansión de la cobertura del servicio mó-
vil, los planes prepago y facilidades para la compra de los terminales, dieron acceso al servicio
móvil a un importante número de personas ubicadas en las zonas de servicio de los programas
Compartel, que se tradujo en reducción de puntos activos y caída en los consumos. En efecto,
de los 10.706 puntos TRC inicialmente instalados, en los reportes actuales de tráfico sólo se
registran 6.986. Los restantes 3.268 puntos han salido de operación de mutuo acuerdo entre el
operador y el Fondo de Comunicaciones y otros 1.374 puntos se han relocalizado.
Contraloría General de la República

La telefonía rural comunitaria también ha enfrentado dificultades con la estructura de tarifas y


cargos de acceso. La exclusividad otorgada por licencia a los operadores de larga distancia y la
libertad de los móviles de fijar sus cargos de acceso, vigente hasta hace poco tiempo, se reflejó
en las elevadas tarifas de los usuarios de TRC Compartel, ya que los cargos de acceso y
transporte son componentes de dicha tarifa.

El programa de Telecentros39 fue creado en el año 2000, con el propósito de proveer solu-
ciones comunitarias para el servicio de Internet en las cabeceras municipales que carecían
de este servicio. El programa fue ejecutado en tres fases alcanzando cubrimiento, según el
Ministerio, del 100% de las cabeceras municipales objetivo del programa 40. Se calcula que el
programa ha beneficiado a 5.2 millones de habitantes en el desarrollo de sus 3 fases.

La primera fase41, que inició en octubre de 1999, tenía como meta el montaje y operación de
670 telecentros en cabeceras municipales que carecían de este tipo de servicio y que contaran
con una población inferior a 8.000 habitantes. Estos telecentros tenían una dotación estándar de
dos computadores y un teléfono público. La fase II comenzó en noviembre de 2000 y tuvo como
orientación general atender los núcleos poblados de más de 10.000 habitantes y que no
estuvieron contemplados en la fase I. No obstante, en esta fase se diseñaron varias tipologías de
telecentros de acuerdo con el tamaño de la población atendida.

Esta tipología fue recogida en la fase III, que comenzó actividades en noviembre de 2002 y
que tiene como meta atender las cabeceras y núcleos poblacionales importantes que no fueron
atendidos en las fases previas.

En conjunto, el programa de telecentros estableció como meta el montaje de 1.490 facilidades


de este tipo. La dotación se estimó en 7.570 computadores y 4.900 teléfonos. A diciembre de 549
2005 estaban en operación 1.139 telecentros, es decir el 77% del total de puntos del programa.
Un año después, se registró que la totalidad de las cabeceras municipales del país tenían
accesos comunitarios a Internet. De los informes de Interventoría se desprende que existen
algunos problemas de tipo administrativo y operativo, tales como centros cerrados,
incumplimiento de horarios, inconvenientes con software, mal funcionamiento de los equipos,
etc. A diciembre de 2006, las interventorías encontraron que el servicio de Internet se
encuentra disponible en un 84% del tiempo y el de telefonía en un 75%.

39 .. Esta descripción está basada en los pliegos de Licitación Pública 001 de 2002.

40 .. Conpes 3457 de enero de 2007, “Lineamientos de Política para Reformular el Programa Compartel de
Telecomunicaciones Sociales”, pg. 12.

41 .. La información de este párrafo se ha tomado del Conpes 3457 de 2007, página 12, pero es de aclarar que los
670 puntos citados como Fase I, no coinciden con ningún programa de Telecentros, sino que son los 670 puntos
opcionales del primer contrato ejecutado por Gilat. S. A., programa Compartel I de Telefonía Rural Comunitaria.
Telecomunicaciones y la brecha digital

Cuadro 11
Avances del Programa Telecentros

Fase I Fase II Fase III Total


Telecentros 670 270 550 1.490
Computadores 1.340 1.830 4.400 7.570
Telefonos 670 810 3.427 4.907
Fuente: Fondo de Comunicaciones. Cálculos CGR.

El programa de Internet Social ha permitido llevar el servicio a un segmento de la población


localizada en zonas apartadas. En muchas de estas localidades, en ausencia de un subsidio
estatal, la población continuaría marginada. No obstante, como sucedió con la expansión del
celular y la TRC, la rápida expansión geográfica de la banda ancha a través de distintas plata-
formas tecnológicas ha significado la competencia a los telecentros promovidos por el sector
público. Mientras estos se apegan a las obligaciones de servicio (velocidad y capacidad de los
equipos) y las tarifas exigidas por los contratos, sus competidores, de iniciativa privada y a
su riesgo, ofrecen el servicio mejor y a menor precio, explotando los cambios tecnológicos.

Es conveniente que el Fondo de Comunicaciones continúe con el objetivo de asegurar que las
localidades beneficiarias, que no son viables para el sector privado y que por lo tanto no serán
atendidas por el mercado en ausencia de subsidio, cuenten con el acceso a los servicios de
telecomunicaciones, especialmente de Internet.

Mediante el programa de Conectividad Institucional de Banda Ancha, se busca que las


principales instituciones públicas (instituciones educativas, centros de salud, alcaldías,
guarniciones militares, bibliotecas y centros de gestión agroempresarial) accedan al servicio
de Internet de banda ancha, como herramienta de trabajo.
550
El programa contempla 3 tipos de conectividad (A, B y C). En el primero, se debe instalar
entre 3 y 4 computadores; en el segundo entre 5 y 10; y en el tercero entre 11 y 15. Se
establece una velocidad mínima de 1.024 Kbps de canal de acceso y otras especificaciones
como el factor de reuso.

En la tercera fase de este programa se han propuesto 3.467 puntos, divididos en dos regiones:
norte y sur de Colombia; en el cuadro No. 12 se presentan los resultados obtenidos en el
desarrollo del programa.

Complementariamente, otro programa de TIC promovido por el Fondo de Comunicaciones,


Computadores para Educar, comenzó a operar en el año 2000 y, mediante el reacondiciona-
miento, ensamble y mantenimiento de equipos donados, tenía el propósito de propiciar el
acceso e integración de las TIC en los procesos pedagógicos adelantados en las comunidades
educativas. Durante el período 2001-2007 se han entregado 99.930 computadores a 9.465
Contraloría General de la República

Cuadro 12
Conectividad Institucional de Banda Ancha

Tipo Institución Fase I Fase II Total General


Alcaldía 621 416 1037
Biblioteca 353 353
C. Cultura 1 1
Concejo 100 100
Cpga 57 57
I. Educativa 4823 4732 9555
I. Salud 122 671 793
Icbf 87 87
Inpec 4 4
Sies 17 17
Und. Militar 31 23 54
Total General 5597 6461 12058

Cuadro 13
Programa CPE 2001-2007

Período Computadores Alumnos Docentes Instituciones Recursos


Entregados Beneficiados Beneficiados Beneficiadas Invertidos*
2001-2007 99.330 2.877.225 118.496 9.465 142.278
Fuente: Fondo de Comunicaciones. Cálculos CGR.
* Valores en millones de pesos de 2007

instituciones educativas oficiales para una cobertura del 21,6% del total de instituciones
educativas oficiales existentes en el país, beneficiando a más de 2,8 miles de millones de
estudiantes y más de 118 mil docentes.

551
El Programa Computadores para Educar hace parte de los diferentes planes de desarrollo y de
los objetivos trazados en las políticas del ministerio con el fin de proveer “una infraestruc-
tura para el desarrollo”, suministrando equipos a instituciones educativas de acuerdo con los
lineamientos establecidos, sin embargo, su impacto sobre la disminución de la brecha digital a
través de esta actividad no se ha medido aún, así como tampoco el aporte al potencial
desarrollo de la población objetivo a través de 7 años de vigencia del programa; simultá-
neamente, sin que se observe coordinación, existen otras iniciativas lideradas por entidades
públicas de diferentes niveles gubernamentales42.

Otro de los grandes programas liderados por el Ministerio de Comunicaciones y financiado


con recursos del Fondo es “Agenda de Conectividad”, actualmente centrado en la estrategia

42 .. Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Regalías, Gobernaciones, Alcaldías, Secretarias de


Educación entre otras.
Telecomunicaciones y la brecha digital

de Gobierno en Línea, que en el año 1999 hizo parte del Programa Presidencial de Lucha
contra la Corrupción, por medio de la conformación de una Unidad de Gobierno en Línea
que apoyaría la denominada Unidad de Eficiencia en la reforma de procedimientos y trámites
necesarios para la administración pública. Fue en el año 2000 cuando, mediante la
formulación del Conpes 3072, Gobierno en Línea entró a formar parte de las múltiples y
ambiciosas estrategias contempladas inicialmente en la Agenda de Conectividad,y que
buscaban impulsar el desarrollo social y económico del país con la masificación de las
tecnologías de la información y las comunicaciones, involucrando todas las entidades
gubernamentales y sectores productivos, educativos y culturales.

Particularmente con Gobierno en Línea se buscaba la construcción de un Estado más eficiente,


mediante la adopción de los siguientes principios:

• Gobierno centrado en el ciudadano;

• Visión unificada del Estado;

• Acceso equitativo y multi-canal;

• Gobierno en Línea es más que tecnología;

• Protección de la información del Individuo;

• Credibilidad y confianza en el Gobierno en Línea.

Mediante la Directiva Presidencial No. 02 de 2000 se precisó el desarrollo de tres fases del
programa que inicialmente se desarrolló en las 201 entidades del Estado del nivel central
con la creación de portales de Internet que deberían contener, en la primera fase, una descrip-
552 ción general de la entidad, su normatividad vigente e información general en línea del sector
de influencia de la misma; en la siguiente fase se deberían desarrollar trámites y servicios en
línea, y en la tercera y última fase, la implementación de la contratación en línea.

Con el cambio de gobierno en el 2002 se determinó que este programa no sólo debía cubrir el
nivel central del Estado sino llegar a los diferentes entes territoriales y cumplir con las
mismas fases diseñadas para el primer grupo de entidades. Esta última etapa del programa es lo
que hoy en día se ha denominado Gobierno en Línea Territorial GEL- T, financiado con los
recursos del Fondo de Comunicaciones.

Este programa también incorpora la estrategia de implementación de la Intranet


Gubernamental, que corresponde al montaje de una plataforma tecnológica que debe facilitar el
flujo e intercambio de información, de manera estándar, entre las entidades del Estado con
adecuados niveles de seguridad.
Contraloría General de la República

La estrategia de Gobierno en Línea en el actual Plan de Desarrollo se ha focalizado en tres


ejes de acción43:

a)- Mejores Servicios: ofrecer servicios que realmente respondan a las necesidades de los
ciudadanos y las empresas, mejorar la calidad de servicios que provee el Estado, ahorro
en costos y tiempo para el ciudadano y el empresario, atención unificada al ciudadano
por parte del Estado y simplificar los trámites que los ciudadanos deben realizar ante el
Estado, entre otros.

b)- Transparencia del Estado y participación ciudadana: incrementar la visibilidad de los


asuntos públicos (oferta de información y rendición de cuentas), facilitar el conocimiento
y mejorar la confianza en la gestión del Estado, crear nuevos canales que faciliten la
participación ciudadana y el control a la gestión pública, entre otros.

c)- Eficiencia del Estado: mejorar la calidad, oportunidad y estandarización de la información


para el diseño, planeación, ejecución y evaluación de las políticas públicas. Racionalizar
los recursos del Estado.

Teniendo en cuenta estos parámetros de programa, la Contraloría General de la República


adelantó una prueba para determinar el cumplimiento de los mismos en los portales de los
entes territoriales, es decir, en las entidades que hacen parte del GEL-T, para lo cual se tomó
una muestra aleatoria de 111 municipios de una base de 1098 44, en cuyos portales se verificó
el estado de la información en línea relacionada con: i) información general del municipio
(ubicación, datos geográficos, indicadores, planes de gobierno y de desarrollo, información
actualizada del Alcalde y de los funcionarios de la alcaldía del municipio respectivo); ii) es-
tado de la información presupuestal en línea; iii) estado de la prestación y ofrecimiento de 553
trámites y servicios en línea y iv) estado de la información en línea de los procesos
contractuales del municipio. Los resultados obtenidos se pueden observar de manera
consolidada en el Gráfico 4.

43 .. Tomados del artículo “Sistema Electrónico para la Contratción Pública”, por Maria Isabel Mejía
JaramilloDirectora Programa Agenda de Conectividad, En: Revista RCT - Revista Colombiana de
Telecomunicaciones de CINTEL, No. 48, Edición Junio - Agosto de 2008. Pág 59.

44 .. La prueba se adelantó visitando directamente los portales de Internet de los 111 de la muestra entre el 15 y el 19 de
septiembre de 2008, es necesario anotar que actualmente existen 1103 municipios en el país.
Telecomunicaciones y la brecha digital

Gráfico 4

Resultados Gobierno en Línea Territorial.

Fuente: Portales municipios - Cálculos y elaboración CGR

De los portales de los 111 municipios de la muestra se encontró que el 92% contiene informa-
ción general45 y el 70% de éste, la tiene actualizada; en relación con la información presu-
puestal se determinó que apenas el 18% de los municipios de la muestra tienen información
sobre este aspecto y sólo el 11%, con vigencia a 2008; en cuanto a contratación se observó
que el 33% de los portales web, menos de la mitad, contiene información sobre los procesos
de contratación en el municipio y el 21% la tiene actualizada a 2008; por último los resul-
554 tados en cuanto a trámites son muy deficientes, solamente el 3% de los portales visitados
tienen en línea algún trámite con sus ciudadanos y usuarios de la administración pública.

Los resultados de la prueba realizada por la Contraloría son muy preocupantes, sobre todo
porque el cumplimiento de los objetivos del programa Gobierno en Línea y la inversión de
los recursos en este programa, por lo menos en los portales del nivel territorial, no se están
cumpliendo, lo que significa que el uso de una herramienta como la Internet y la posibilidad de
acercarse al ciudadano a través de este canal de comunicación, e incrementar la transparencia
y eficiencia de la gestión pública, no ha alcanzado los objetivos propuestos, evidenciando
la ausencia de una cultura de rendición de cuentas a la ciudadanía y carencia de voluntad
política para ofrecer administraciones más eficientes. La situación puede ser aún más seria
desde el punto de vista disciplinario, si se tiene en cuenta que ni siquiera con la obligatorie-

45 .. De 9 municipios no se encontró activo portal en Internet o se presentaron problemas con el servidor de la


página respectiva.
Contraloría General de la República

dad impuesta a las entidades del Estado colombiano de publicar 46 todos sus procesos en el
Portal Único de Contratación - PUC (www.contratos.gov.co), los responsables legales de las
administraciones municipales han cumplido con esta exigencia legal.

Son casi diez años de ejecución de Gobierno en Línea y no se observa que a la fecha se
haya logrado un flujo significativo de trámites en línea, tanto entre las instituciones del
Estado, como de éste con sus ciudadanos, situación que muestra el incumplimiento de
buena parte de los propósitos antes expuestos, y contenidos en los hoy llamados ejes de
acción del programa.

En gran parte, estos resultados se deben a que como es característico de la administración


pública colombiana, se han producido iniciativas redundantes en cabeza de diferentes agencias
del Estado, tal es el caso del Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción y la Oficina
de la Agenda de Conectividad que han concentrado esfuerzos en el diseño de los términos
técnicos de los contratos adjudicados a lo largo de los últimos cuatro años para implementar
sistemas de información interconectados y diseñar portales, dejando de lado aspectos
fundamentales como son la información y los procesos que allí se ofrecerían para justificar su
existencia; ninguno de los dos programas se ha responsabilizado en hacer seguimiento y
monitoreo sistemático a la ejecución de este proyecto, al desarrollo de los contenidos de los
portales web, así como a su mantenimiento y actualización, de forma tal que respondan a los
objetivos de la iniciativa de Gobierno en Línea.

555

46 .. Decreto 2434 de julio de 2006, “Por el cual se reglamenta la Ley 80 de 1993, se modifica parcialmente el decreto
2170 de 2002 y se dictan otras disposiciones”, Artículo 1, Publicidad de proyectos de pliegos de condiciones o términos
de referencia.
Integración del mercado de electircidad colombiano

Integración del mercado


de electricidad colombiano
Director DES: Octavio Rafael García Guerrero
Investigador: Hadar Yesid Suárez Gómez

Colombia se encuentra, desde la década de los noventa, avanzando en un proceso de apertura y


expansión de su mercado interno hacia otras economías. Venezuela, Perú, Bolivia y Ecuador,
principalmente, y los bloques económicos formados por y con estos, se constituyen en pilares
fundamentales para avanzar hacia este objetivo; de igual manera, los bloques económicos
existentes en otros continentes, inclusive en la misma América Latina, se tornan en elementos
fundamentales de dicha política.

Para conducir la economía colombiana hacia una senda de crecimiento sostenido, que haga
posible la generación de empleo estable y mejorar el bienestar de la población, las expor-
taciones constituyen el principal factor de su crecimiento. Así mismo, para que las expor-
taciones se incrementen de manera dinámica y jalonen al resto de la economía, se ve como
necesario aumentar y diversificar la oferta exportable, produciendo bienes y servicios que ge-
neren alto valor agregado y que sean competitivos internacionalmente, de manera que acce-
dan y permanezcan en los mercados más exigentes. Al mismo tiempo, se requiere adelantar
acercamientos y acuerdos comerciales que reduzcan las barreras de entrada a los mercados y
permitan la liberación de estos avanzando hacia la libre competencia

556 Entre 2001 y 2008 Colombia exportó un promedio de 20.557 millones de dólares en produc-
tos y servicios. En este periodo, los productos de exportación más destacados de la economía
colombiana son el petróleo y sus derivados que representan un 27,4% de total exportado;
carbón 11,5%; café 5,88% y productos industriales que aportaron 43,3% de los ingresos por
exportaciones.1 Dentro de esto, se observa que las exportaciones se centran en productos poco
dinámicos, principalmente materias primas, los cuales poseen escaso valor agregado. En este
sentido, sectores como el transporte de electricidad representan un aporte marginal en el
balance exportador.

La mayoría de tratadistas coinciden en que la integración económica es un proceso en el


cual se ha identificado la transición por cinco estados: zona de libre comercio, unión adua-
nera, mercado común, unión económica y comunidad económica. Estas etapas involucran

1 .. Datos parciales hasta noviembre de 2008


Contraloría General de la República

el comercio de bienes y servicios, pagos internacionales, problemas monetarios, transporte y


comunicaciones, finanzas y seguros, movilización de personas, etc.2 . Adicionalmente, se ven
implicados ajustes normativos e institucionales como condiciones formales del proceso.

Este proceso trae como ventajas, en el contexto externo, la mejora del poder de negociación y
aumento de la capacidad de atracción de recursos internacionales y de reinversión. En lo
interno trae beneficios como un mayor aprovechamiento de economías de escala en la
producción, la ampliación del mercado efectivo como producto de relaciones entre países y la
menor vulnerabilidad económica, especialmente frente a factores externos 3.

En cuanto a la integración del mercado de electricidad, la compañía ISA S.A., dentro de su


función de administración del mercado mayorista de energía, planteaba en 2003 4 que este
proceso tomaría una senda homóloga a la planteada para mercados nacionales distinguiendo
cinco fases a saber:

• Interconexión internacional de los sistemas eléctricos con comercio de energía a través de


contratos bilaterales.

• Despacho coordinado entre los mercados energéticos nacionales.

• Despacho integrado de mercados nacionales5.

• Integración regional (a nivel de la Comunidad Andina), con un solo operador o adminis-


trador del mercado conjunto.

• Integración supra-regional (se incluye el resto de América Latina). 557

El objetivo de este documento abarca la presentación del estado actual de la integración del
servicio de la electricidad de Colombia en el contexto económico internacional, así como los
logros alcanzados en la participación de empresas nacionales en los negocios asociados a este
servicio.

2 .. VARELA, S.; La participación de las Pequeñas y Medianas Empresas (PyMe´s) en el Área de Libre Comercio de las
Américas (ALCA); Universidad de las Américas Puebla; 2004; página 34

3 .. REYES, E.; Ventajas y fases de la integración económica; Voz al Mundo.com; Abril 23 de 2007

4 .. Memoria del foro: Las Reformas pendientes en el sector energético en Colombia; Universidad Nacional de Colombia
Bogotá, Diciembre 12 de 2003

5 .. Implica que los agentes operadores de mercado seleccionan los recursos a ser despachados con el objetivo de
atender un solo mercado, que es el resultado de la agregación de los mercados nacionales.
Integración del mercado de electircidad colombiano

Desarrollos de la integración eléctrica en la Comunidad Andina


Entre las condiciones esenciales para lograr una integración efectiva de los mercados
energéticos se pueden identificar elementos o aspectos técnicos y normativos. Los
primeros tienen que ver con las redes y su operación, involucrando aspectos como la
optimización económica, la seguridad en los sistemas de transmisión enlazados y la
confiabilidad en el suministro. Los segundos se relacionan con la regulación y la adecuación
de las instituciones atendiendo principios como el libre acceso a las líneas, el trato igualitario
a los agentes involucrados, la adecuada definición de reglas para la resolución de conflictos y
la gestión de la evolución de la integración de los mercados.

Redes

En 1992 se dio comienzo a la operación de la línea de transmisión a 230 kV entre las


subestaciones de Cuestecitas en el departamento colombiano de la Guajira y Bicentenario en
Zulia (Venezuela), que interconecta a estos dos países y que permitió amainar el racionamiento
que sufría Colombia en ese año. La línea, con una capacidad de 150MW, es propiedad de ISA
y los derechos de comercialización de la empresa ISAGEN S.A. Esta se suma a la ya existente
entre las subestaciones San Mateo (Cúcuta) y El Corozo en Venezuela (San Cristobal), que
opera también a 230 KV.

Adicionalmente, desde julio de 2004 se cuenta con una interconexión entre Puerto Carreño en
Colombia y Puerto Nuevo en Venezuela, con una línea de 17km a 115kV, que permite
brindar servicio las 24 horas del día a los casi 17.000 habitantes del municipio fronterizo
colombiano.
558

El 1 de marzo de 2003, la interconexión internacional a 230 kV entre las ciudades de Pasto en


Colombia y la capital de Ecuador, viabilizó la puesta en marcha del esquema de Transacciones
Internacionales de Electricidad (TIE), operando con despachos coordinados entre los dos
mercados.

Posteriormente, a partir de Noviembre de 2007 entró en operación comercial la línea de


transmisión Betania - Altamira - Mocoa - Jamondino - Frontera, que opera a 230 kV y
permitió una ampliación significativa de la capacidad de intercambios de energía con Ecuador.
Esta línea fue construida por la Empresa de Energía de Bogotá S.A. como adjudicataria de la
convocatoria UPME 01 de 2005.

De manera agregada se tiene que Colombia cuenta con interconexiones físicas con Venezuela
y Ecuador, lo cual le permite una capacidad de exportación de energía de 621 MW (336 MW
Contraloría General de la República

hacia Venezuela y 285 MW hacia Ecuador) y de importación de 420MW (205 MW desde


Venezuela y 215 MW desde Ecuador)6.

Institucionalidad

En diciembre de 2002 en la ciudad de Lima, los Ministros de Energía y Minas de Colombia,


Ecuador, Perú y Venezuela junto con la Comisión de la Comunidad Andina adoptaron la
Decisión 536 por la cual se establecía el marco general para la interconexión subregional de
sistemas eléctricos y el intercambio intracomunitario de electricidad.

A su vez, los respectivos organismos reguladores han reglamentado en el ámbito nacional


lo concerniente a modalidades de participación en el mercado internacional, la operación de
los sistemas eléctricos y los agentes involucrados, garantizando un funcionamiento armónico
del esquema de integración energética que facilite las interconexiones y los intercambios de
electricidad. Es así como la Comisión de Regulación de Energía y Gas - (CREG) expidió la re-
gulación de las interconexiones internacionales de Colombia, mediante las resoluciones 025 de
1995, 057 y 116 de 1998, 070 de 1999, 026 de 2001, 001 y 004 de 2003 y 014 y 060 de 2004.

Las condiciones regulatorias involucran tanto a las transacciones internacionales de


electricidad de corto plazo (TIE), con Ecuador, como a los contratos de largo plazo mediante
los cuales operan los intercambios de energía con Venezuela. En este último caso se han
adelantado acciones encaminadas a la integración de la operación de los mercados, para lo cual
se avanza en la armonización regulatoria entre los dos países.

Colombia, por su parte, cuenta con entidades especializadas que desempeñan las funciones
de planeación, regulación, vigilancia, operación del sistema y administración de cuentas, 559
necesarias para un adecuado funcionamiento del mercado. Estas tienen pares en los países
andinos con los cuales el país tiene intercambios energéticos, lo cual implica la posibilidad de
mantener un proceso continuo de armonización regulatoria que viabilice los acuerdos de
integración y realice los ajustes necesarios para su consolidación.

Logros de la integración en los niveles nacional y comunitario


En cuanto al mercado de electricidad7 la integración trae ventajas importantes tales como:

6 .. MME; Memorias al Congreso nacional 2006-2007; pág. 109

7 .. Memoria del foro: Las Reformas pendientes en el sector energético en Colombia; Universidad Nacional de
Colombia Bogotá, Diciembre 12 de 2003
Integración del mercado de electircidad colombiano

• Aprovechamiento de la complementariedad hídrica y la no simultaneidad de cargas.

• Mejora de confiabilidad, seguridad y calidad del servicio; aumento de alternativas de su-


ministro en condiciones de falla.

• Disminución de exigencias de inversión en generación.

• Aumento en la base de demanda para la competencia por la oferta de generación


disponible.

• Disminución del precio final al consumidor, como consecuencia de una mayor oferta.

Cantidades de energía y flujos de recursos

Desde el año 2003, en el cual se iniciaron las transacciones internacionales de electricidad


(TIE) con Ecuador, se ha exportado cerca de 7.500 GW-h obteniéndose recursos por 596
millones de dólares, de los cuales el 47% corresponden a rentas de congestión. (Ver Cuadro No
1). Para el mercado colombiano esto ha traído la ventaja adicional de contar con una
capacidad de oferta adicional que ha utilizado a través de compras de 195,2 GW-h durante el
periodo que llevan en operación estos intercambios.

Los recursos obtenidos por rentas de congestión, que se originan como efecto de la conges-
tión de los enlaces internacionales y la consecuente diferencia de precios que se tienen en los
nodos de frontera, han permitido disminuir las tarifas de los usuarios finales del servicio de
electricidad, al igual que aunar recursos para invertir en ampliación de cobertura y mejora de
560
calidad del mismo, a través del fondo de energía social. Estas rentas representan cerca de la
mitad de las exportaciones a Ecuador.

A pesar de no estar integrados regulatoriamente, es decir, no existir un despacho coordinado


entre los mercados eléctricos nacionales, la interconexión con Venezuela ha permitido que en el
periodo comprendido entre 2001 y 2008, la cantidad de energía transada alcance los 242,4
GW-h. La información detallada se presenta en el cuadro No 2.

La conexión del circuito Cuestecitas - Cuatricentenario se ha realizado, principalmente, para


prestar el servicio de Regulación Secundaria de Frecuencia (AGC) con Venezuela, lo cual
implica realizar negocios de compra y venta de energía en el mercado de corto plazo de la
bolsa de energía colombiana.
Contraloría General de la República

Cuadro 1
Balance comercio con Ecuador

Año Exportación Importación Rentas de congestión


MW-h Miles US$ MW-h Miles US$ Miles US$
2003 1.129.263,5 80.307,7 67.202,7 2.476,0 44.347,7
2004 1.681.088,1 135.109,1 34.974,3 738,0 76.825,7
2005 1.757.881,4 151.733,7 16.028,7 509,8 75.581,0
2006 1.608.628,9 127.104,5 1.070,4 50,0 56.865,0
2007 876.602,3 66.269,4 38.392,6 1.336,0 20.398,6
2008 509.782,2 35.907,5 37.533,3 2.309,4 7.426,0
Total 7.563.246,4 596.431,9 195.202,0 7.419,2 281.444,0
Fuente: XM S.A.; informe TIE 2009

Cuadro 2
Balance comercio con Venezuela
Año Exportación Importación
GW-h Miles US$ GW-h Miles US$
2001 18,70 6.485,4 22,80 5.717,0
2002 6,50 2.208,0 7,70 2.322,9
2003 2,20 5.003,0 8,60 4.568,0
2004 10,50 2.491,4 6,90 1.165,9
2005 19,10 2.789,4 0,60 91,0
2006 26,60 4.973,0 0,10 20,3
2007 10,30 235,6 0,00 0,0
2008 101,82 N.D. 0,00 0,0
Total 195,72 24.185,8 46,70 13.885,0
Fuente: Informes anuales ISAGEN; cifras indexadas a 2007

La compra de energía a EDELCA8 en el periodo analizado fue de $13.885 millones y el total de


venta fue de $20.071 millones, ingresos manejados desde la empresa ISAGEN S.A.
561
La entrada en operación, durante el año 2007, de las líneas San Carlos-Primavera y Primavera-
Cerromatoso a 500 kV aumentó la confiabilidad y seguridad del sistema de transmisión en la
Costa Atlántica. Esto permite atender la demanda del norte del país con recursos del Sistema
Interconectado Nacional (SIN), disminuyendo la necesidad de generación de seguridad, lo cual
aunado a los precios superiores a los del mercado colombiano, explica la disminución de las
importaciones a través de la interconexión con Venezuela.

Así mismo, las exportaciones a ese país mantienen su nivel, dado que las principales fuentes
primarias de generación de energía en Venezuela se ubican geográficamente en la región
oriental del país y en la actualidad no cuenta con la infraestructura necesaria que la inter-

8 .. Electrificación del Caroní C.A.; Venezuela

9 .. CHAIN C.; ROJAS, J.M.; Colombia: Desarrollo Económico Reciente en Infraestructura, Balanceando las necesi-
Integración del mercado de electircidad colombiano

conecte con el occidente.9 Se destaca como en el segundo semestre de 2008 debido a las
dificultades operativas del Sistema Eléctrico Nacional (SEN) de Venezuela, se requirió entregar
energía por 80 MW.

Perspectiva de integración de otros mercados y sistemas eléctricos


De acuerdo con (Manco Z., 2003) el proceso de integración energética requiere superar unas
barreras de índole técnico y otras de tipo legal.

Como se expuso previamente, la integración requiere de una infraestructura adecuada. A


esta condición tecnológica se debe añadir la armonización de los reglamentos técnicos y
operativos así como la estandarización del bien que se pretende transar.

Adicionalmente, se debe adecuar la institucionalidad para que las transacciones y operaciones


se realicen entre entidades y lenguajes complementarios. Para esto se hace necesario el
compromiso de los Estados en el impulso de tratados y convenios que faciliten el proceso de
integración. Aquí se destaca la actuación de comités como la Comisión Intersectorial del Plan
Puebla Panamá y el Comité Andino de Organismos Normativos y Organismos Reguladores,
encargados de promover los ajustes normativos necesarios para avanzar en los procesos de
integración de Centroamérica y la CAN, respectivamente.

En el bloque centroamericano se está en proceso de realizar la armonización regulatoria con


Panamá y se tiene estructurado el proyecto de interconexión de la red de transmisión entre
Colombia y Mesoamérica 10. Esto se desarrolla en el marco del Plan Puebla Panamá, dentro
del
562 cual está el proyecto Siepac11 que consiste en la ejecución del primer sistema de transmisión
eléctrica regional que reforzará la red eléctrica de América Central (Guatemala, El Salvador,
Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá). Este proyecto se centra en la construcción de
1.790 km de líneas a 230kV y del sistema de comunicación mediante fibra óptica requerida
para control e información del mercado eléctrico regional. Esto se espera completar para
2010 con una inversión aproximada de US$395 millones.

dades sociales y productivas de infraestructura; World Bank; 2003; página 7.

10 .. Empresa de Transmisión Eléctrica S.A. (ETESA); Informe Ejecutivo. Status Proyecto Interconexión Eléctrica
Colombia-Panamá; agosto de 2006. http://www.planpuebla-panama.org/

11 .. Sistema de Interconexión Eléctrica para América Central.


Contraloría General de la República

En los planes de expansión del sistema de transmisión nacional de Colombia se han


adelantado los trabajos de diseño, licenciamiento ambiental y la valoración de los
beneficios económicos de la interconexión con el Siepac a través de un primer tramo hacia
Panamá para el cual se tiene prevista una inversión de US$207,2 millones 12.

Por su parte en la visión de largo plazo consignada en el Plan Energético Nacional, se plantea que
para 2010 se incorporan al sistema los 340km que comprenden el tramo de interconexión con
Panamá en corriente directa.13 Así mismo, se propone reforzar a la red colombiana
adecuándose a los requerimientos de los enlaces internacionales.

En abril de 2007 en la primera cumbre Energética Suramericana, se creó el Consejo Energético


Suramericano, mediante el cual se avanza en la elaboración de los lineamientos para la
estrategia energética con miras al logro del Tratado Energético de Suramérica que permita
profundizar la integración de la región en este sector.

Acción empresarial a nivel internacional


Otro punto de vista de la integración energética está en la dimensión empresarial. Las oportunida-
des en el terreno de la colocación de inversiones producto de las necesidades de infraestructura han
permitido que empresas como ISA, Transelca, la Empresa de Energía de Bogotá (EEB), Isagen y EPM,
se posicionen como participantes de gran importancia en los mercados eléctricos regionales.

Se pueden identificar dos formas de participación en los procesos de internacionalización del


sector eléctrico. Una, mediante la cual se aprovechan condiciones de inversión y apertura de los
mercados nacionales a través de la participación en convocatorias para construcción de infra- 563
estructura o compra de empresas existentes. La segunda consiste en atender las convocatorias
nacionales para contribuir, por medio de enlaces internacionales, en los procesos de integración a
través de líneas y subestaciones.

En Bolivia, la empresa ISA ganó la convocatoria de concesión para construir y operar, por 30 años desde
2005, tres líneas de transmisión de energía. El valor de la oferta fue de US$ 87.3 millones e incluye la
construcción y operación de cinco subestaciones y tres líneas eléctricas con una extensión de 604
km.14 En la filial ISA-Bolivia la participación directa de ISA es del 51%; e indirecta de 48,99% por
medio de Transelca y 0,01% a través de Internexa.

12 .. UPME; Plan de expansión de referencia, generación y transmisión 2006-2020; página 151. 13

.. UPME; Plan Energético Nacional 2006-2025, contextos y estrategias; página 120.

14 .. Informe anual ISA, 2003.


Integración del mercado de electircidad colombiano

Por otra parte, en la filial ISA-Perú, ISA cuenta con una participación directa de 28,07%; e
indirecta de 54,86%, a través de la transportadora colombiana Transelca.

En 2002 la EEB entró por primera vez a participar en un negocio internacional con la creación
de la empresa Red de Energía del Perú S.A. (REP), la cual operaría mediante concesión
abarcando aproximadamente el 75% del sistema de transmisión de dicho país. En este
emprendimiento se asoció con ISA y Transelca15 para aprovechar la experiencia y el
conocimiento de la primera sobre la regulación peruana. El grupo ISA es el operador actual
de la empresa REP así como de la filial ISA-Perú.

Posteriormente las empresas ISA y EEB lograron la adquisición del 100% del Consorcio
Transmantaro S.A. que opera la línea de interconexión de los sistemas centro-norte y sur del
Perú, ambos de propiedad de REP.

En un contexto más amplio, se tiene que a nivel Suramérica se constituyó la empresa ISA
Capital Do Brasil en 2006 con una participación del 99,99% de ISA, la cual es la compañía
holding controladora directa de la Companhia de Transmissão de Energia Elétrica Paulista
(CTEEP) que opera el sistema de transmisión eléctrica en el Estado São Paulo. A través de esta
filial, ISA entró al mercado brasilero con la adquisición del 89,40% de las acciones ordinarias
de CTEEP.16

Adicionalmente, en Centroamérica, tras la firma del tratado marco del Mercado Eléctrico de
América Central en 1996, en el que cada Gobierno otorgó el respectivo permiso, autorización
o concesión, para la construcción y explotación del primer sistema de interconexión regional
eléctrico, se constituyó en el año 1998 la Empresa Propietaria de la Línea de Transmisión,

564 S.A.17, de la cual ISA posee el 12,5% de propiedad.

En este proyecto de integración de mercados participan los gobiernos de Costa Rica, Honduras, El
Salvador, Guatemala, Nicaragua y Panamá, cuyo fin es la consolidación del mercado eléctrico
regional en América Central.

15 .. La participación accionaria de la concesión es: EEB, 40%; ISA, 30% y Transelca, 30%. Fuente: EEB; La Empresa de
Energía de Bogotá 1997-2007, Un caso éxitoso de gestión público-privado.

16 .. www.isa.com.co

17 .. La EPR es una sociedad anónima regida por el derecho privado, constituida en Panamá, facultada de acuerdo
al Tratado Marco del Mercado Eléctrico de América Central para desarrollar, diseñar, financiar construir y mantener
un Primer Sistema de Transmisión Regional que interconectará los sistemas eléctricos de los países de la región
centroamericana. (fuente:www.eprsiepac.com)
Contraloría General de la República

Lo anterior permite constatar el rol significativo que ha jugado ISA como inversionista en la
interconexión de los mercados eléctricos de la Comunidad Andina y Centroamérica,
facilitando con esto la consecución de los objetivos en materia de infraestructura para la
integración. Así mismo, junto con la EEB, se ha participado en procesos que permiten la
renovación y ampliación de la infraestructura existente para mejorar el abastecimiento
interno y la confiabilidad de los sistemas de otros países en la esfera latinoamericana.

Negocios y sectores potencializados

La experiencia más inmediata de diversificación de negocios internacionales articulados con el


sector eléctrico la constituye ISA de Colombia, que en el sector de telecomunicaciones
posee las empresas Internexa S.A. habilitadas para prestar servicios de transporte de datos y
valor agregado, así como portador de portadores Internacional.

A nivel andino, a través de su filial Internexa, ISA se encuentra asociada con Transelectric
(operadora del sistema interconectado del Ecuador), para formar la empresa Transnexa
prestando servicios de transmisión de datos mediante onda portadora. Adicionalmente, opera
en forma exclusiva la red de fibra óptica tendida entre Ecuador y Colombia.

Por otra parte, en el sector de gas natural empresas como la EEB que integran un portafolio
energético amplio y una experiencia de gestión internacional de negocios, tienen el potencial
para constituirse en líderes en la integración regional alrededor de este energético.

En suma, se observa que la internacionalización de otros productos y servicios a través de 565


empresas del sector eléctrico se puede adelantar aprovechando los siguientes factores:

• El conocimiento que se tiene de la región y dado el continuo seguimiento de las econo-


mías nacionales de la región.

• Las empresas que ya han adelantado inversiones a nivel regional y de interconexión, in-
tegran otros negocios y actividades de interés de la región.

• La madurez alcanzada en los procesos de integración de la energía eléctrica, que es refe-


rente obligado en procesos de otros energéticos y ramos de la economía.

• Los convenios de integración energética en los cuales se asocian todos los elementos de la
canasta.
Integración del mercado de electircidad colombiano

• La gestión adelantada por los Estados, principalmente a través de los ministerios del ramo
de energía.

Conclusiones
La integración de mercados nacionales es un proceso lento que requiere una gestión laboriosa de
varios años, en el cual se deben superar gran cantidad de dificultades hasta lograr la
maduración del esquema. La visión de mercados integrados en lo energético y el avance en el
sector de electricidad se puede observar en los logros alcanzados a través de los procesos
adelantados por la CAN, el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) y recientemente en
Suramérica.

Los procesos de integración energética y la expansión internacional de las empresas


transportadoras de energía obedecen en gran medida a fenómenos distintos. El primero,
corresponde a las iniciativas de integración económica tales como la CAN y el SICA. El segundo,
es el resultado del provecho que obtienen las empresas de la apertura de mercados y los cambios de
modelos económicos en la región, los cuales promueven las privatizaciones y la inversión en
manos de agentes distintos a los Estados.

No obstante lo anterior se puede concluir, adicionalmente, que son precisamente las empresas
públicas, en conjunto con la gestión de los entes gubernamentales, quienes promueven y de-
terminan la consolidación de los procesos de integración en que se encuentra comprometido el
país. En particular, se destacan los casos de ISA y la EEB que no sólo contribuyen a la integra-
ción en el mercado de electricidad sino que potencian otros servicios a nivel internacional.
566
Es claro que la venta internacional de energía le ha brindado a Colombia beneficios impor-
tantes en términos de ingresos para los agentes, utilización de su infraestructura, impulso a
la inversión y recursos para la disminución de tarifas e inversiones por parte del Estado. Sin
embargo, es la integración de mercados la que verdaderamente haría florecer las mayores
eficiencias y un rango más amplio de beneficios para las economías involucradas.
Contraloría General de la República

Bibliografía
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lanceando las necesidades sociales y productivas de infraestructura; World Bank; 2003.

[2] Empresa de Transmisión Eléctrica S.A. (ETESA); Informe Ejecutivo. Status Proyecto Inter-
conexión Eléctrica Colombia-Panamá; agosto de 2006; http://www.planpuebla-panama.org/

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[9] VARELA, S.; La participación de las Pequeñas y Medianas Empresas (PyMe´s) en el Área
de Libre Comercio de las Américas (ALCA); Universidad de las Américas Puebla; 2004. 567
Parte IV

En la vía de alcanzar la seguridad


y el control militar del territorio
colombiano. Gastos y costos
Contraloría General de la República

Políticas de defensa
y gasto militar
Director DES: Rafael Puerta
Investigadores: Myriam Aponte Mesa
Magali Medina Carreño.
Germán Lambuley García
Jorge Enrique Nieto López

El sector Defensa y Seguridad, está conformado por doce Unidades ejecutoras en el sector
central; once entidades adscritas en el descentralizado; cinco industriales y comerciales, tres de
economía mixta y un ente autónomo.

Cuadro 1
Sector Defensa y Seguridad
Entidades Incluidas
Sector Central Sector Descentralizado
Adscritos Vinculados
Caja Retiro FFMM Empresas industriales y comerciales del Estado
Gestión General MDN Fondo Rotatorio del Ejército Caja Promotora Vivienda Militar
Comando General FFMM Fondo Rotatorio Armada SATENA
Ejército Nacional Fondo Rotatorio Fuerza Aérea INDUMIL
Armada Nacional Hospital Militar DIMAR
Fuerza Aérea Club Militar Empresas Economía Mixta
Instituto de Salud FFMM Instituto Casas Fiscales Ejército Fondo Hotel Tequendama
Superintendencia de Vigilancia Privada Rotatorio Policía- Cesantias Fondo CIAC 569
Comisionado Nacional para la Policía Rotatorio Policía Nacional- COTECMAR
Defensa Civil Gestión General Universidad Militar Nueva Granada
Caja Sueldos de la Policía Ente Autónomo
DAS- Gestión General Fondo Rotatorio DAS
Policía Nacional - Gestión General
Policía Nacional Salud

Política de defensa últimos tres gobiernos (1998-2010)

1998-2002: Cambio para Construir la Paz, (Gobierno Pastrana)

El plan para este cuatrienio en el sector Defensa y Seguridad planteó como principal proble-
ma del Estado colombiano la agresión interna y se enfoca principalmente a la consolidación
de un entorno de seguridad y confianza ciudadana. Estableció como objetivos estratégicos:
Defensa y gasto militar

incrementar los niveles de efectividad de las operaciones de la fuerza pública y neutralizar y


desestabilizar la capacidad de los grupos e individuos al margen de la ley. Para lograr estos
objetivos, buscó fortalecer la capacidad de la inteligencia, telecomunicaciones y movilidad.

Desde que asumió como presidente, Andrés Pastrana tenía un objetivo específico fortalecer las
Fuerzas Militares. Para lograrlo anunció el Plan 10.000 según el cual, durante cada año de su
Gobierno se incorporarían 10.000 soldados profesionales que reemplazarían a los soldados
bachilleres. Igualmente el “Plan Fortaleza” contemplaba la incorporación de 10.000 soldados
regulares cada año entre el 2001 y el 2004, con lo cual se incrementaba en un 43% el número de
soldados que había al iniciar su mandato; la modernización del equipo y el sistema de
telecomunicaciones; aumentó el número de helicópteros y fortaleció el sistema de aviación del
Ejército y la Infantería de Marina.

Otro de los objetivos fijados fue el proceso de paz con los grupos subversivos, para lo que
destinó la mayoría de sus esfuerzos y recursos. No obstante, las guerrillas no le concedieron
ninguna facilidad, incrementando los asesinatos y los secuestros de personajes públicos o de
grupos en masa -mediante la irónicamente denominada “pesca milagrosa”, que nutrió un
lucrativo negocio de rescates-, las voladuras de instalaciones como oleoductos y torres de
energía y las emboscadas a militares y policías.

Fortalecidos por los resultados obtenidos hasta entonces, las FARC optaron por las grandes
demostraciones de fuerza a fin de obtener del Gobierno las máximas ganancias.

Las tortuosas negociaciones con las FARC colapsaron en mayo de 2000, entre otras cosas,
por el anuncio de la guerrilla de la creación de un impuesto revolucionario a los parti-

570 culares con un patrimonio superior al millón de dólares: quien no pagara ese tributo se
exponía a ser secuestrado.

Simultáneamente, la ONG Human Rights Watch, acusaba al Presidente de no hacer nada


para cortar los vínculos entre el Ejército y las AUC, que seguían operando con absoluta
impunidad y compitiendo con la guerrilla en la comisión de atrocidades contra la pobla-
ción civil. No obstante los esfuerzos realizados, el proceso de paz no dio los resultados
esperados, debido a la ausencia de una política de negociación clara y según algunos
analistas en la historia queda la sensación del fortalecimiento de las FARC.

Otro aspecto a destacar del Gobierno Pastrana, en el tema que nos ocupa, es el Plan
Colombia, una estrategia integral de cooperación bilateral, cuyo objetivo general es comba-
tir las drogas ilícitas y el crimen organizado, para así contribuir a la reactivación económica
y la consecución de la paz en Colombia, al tiempo que se fortalece el control sobre la oferta
de drogas ilícitas. Así mismo, el PC1 buscaba fortalecer al Estado y a la sociedad colombia-
Contraloría General de la República

na para la superación de la amenaza narcoterrorista, en un contexto de fortalecimiento de


la democracia y los derechos humanos, a la vez que se mejoran las condiciones sociales y
económicas de los grupos de población más vulnerables al ofrecerles alternativas diferentes
a la producción de drogas ilícitas. Para la ejecución del PC se realizaron inversiones totales
por US$10.732 millones, de las cuales US$6.950 millones (64,8%) del gobierno colombiano,
y US$3.782 millones (35,2%) como aportes del Gobierno de Estados Unidos.

Cuadro 2
Recursos ejecutados en el Plan Colombia 1999-2005

Componente Nación Estados Unidos Total


Fortalecimiento Institucional 2.387 22,2% 465 4,3% 2.852 26,6%
Lucha contra las drogas ilícitas y el crimen organizado 3.378 31,5% 2.787 26,0% 6.165 57,5%
Reactivación Económica y Social 1.185 11,0% 530 4,5% 1.715 16,0%
Total 6.950 64,8% 3.782 35,2% 10.732 100%
Fuente: MDN y Acción Social. Cálculos DNP-DJS

Logros y resultados del Plan Colombia

Lucha contra el problema mundial de las drogas

Con el fin de reducir el cultivo, producción y tráfico de drogas ilícitas, así como la infra-
estructura que le sirve de soporte, y frenar la violencia generada por el crimen organizado,
el gobierno nacional inició un importante proceso de fortalecimiento de la Fuerza Pública,
principalmente en la modernización, reestructuración, profesionalización y capacitación de 571
sus miembros en DD. HH.

Erradicación

La modernización, reestructuración y profesionalización de la Fuerza Pública, combinadas


con el énfasis otorgado a las tareas de erradicación, interdicción y extradición, generaron un
importante cambio en la tendencia del comportamiento de los cultivos y el tráfico de coca
en el país. En la década de los noventa, particularmente desde 1993, Colombia presentó una
tendencia creciente en la cantidad de hectáreas sembradas de coca, la cual se aceleró a partir
de 1995 y presentó su situación más crítica entre 1998 y 1999, cuando los cultivos pasaron
de 101.800 a 160.119 hectáreas, es decir, se incrementaron en un 57%. Este
comportamiento

1 .. Plan Colombia
Defensa y gasto militar

hacía previsible un aumento continuo de los cultivos de coca; sin embargo, tras sólo dos años de
la puesta en marcha del Plan Colombia se logró quebrar dicha tendencia creciente. Así los
cultivos ilícitos pasaron de 163.290 hectáreas en el año 2000 a 85.750 en 2005.

Extradición

Con el apoyo del PC, el gobierno colombiano avanzó en el proceso de recobrar el control del
territorio nacional y generar mecanismos eficientes de defensa de la soberanía nacional.

De la misma manera, se lograron progresos significativos en la lucha contra las


organizaciones terroristas y en la participación de tales grupos en los distintos eslabones del
negocio del narcotráfico.

En este sentido, y bajo la premisa de que el problema mundial de las drogas tiene
características trasnacionales, el gobierno colombiano ha extraditado, entre 1999 y 2005, un
total de 428 personas2.

Resultados del gobierno Pastrana

La mayoría de los análisis respecto a este Gobierno concluyen que tanto para el conflicto
como para lo económico, su resultado no fue muy positivo, aparte de la situación de la
seguridad interior, se observaron tres situaciones preocupantes a final de 2002 según el DANE: 1)
la pobreza, que afectaba al 55,7% de los colombianos; 2) el desempleo, con una tasa media del
15,7% aunque en el campo es casi el doble; y, 3) la deuda externa, que alcanzaba 37.341
millones de dólares el 46,3% del PIB3.
572
No obstante estos indicadores en lo económico, las cifras oficiales 4 presentan como resul-
tados del primer objetivo del PND en el sector defensa 5, el incremento en la destrucción de
laboratorios pasando de 241 en 1999 a 1.534 en el 2001. En cuanto a la erradicación de los
cultivos ilícitos en el 2001 se fumigaron el 88% más que en 1999; se efectuaron capturas
de 490.161 miembros de las autodefensas; se rescataron entre 1999 y 2001, 1.856 personas

2 .. Balance Plan Colombia. 1999 - 2005. DNP. DJS. Septiembre de 2006.

3 .. E. Montes, O. Rubio y J. Ojeda. Deuda externa, inversión y crecimiento en Colombia. Banco de la República.
Bogotá 2002.

4 .. Conpes 3195 de 2001, pág. 81.

5 .. El plan propuso dos objetivos: a) incrementar los niveles de efectividad de las operaciones de la fuerza pública y b)
neutralizar y contrarrestar la capacidad de los grupos e individuos al margen de la ley.
Contraloría General de la República

secuestradas; se incorporaron 33.071 nuevos soldados profesionales y se adquirieron 109


helicópteros y 12 helicópteros de combate.

Recursos en el cuatrienio

Para el logro de estas acciones, el sector contó con recursos en el cuatrienio que ascendieron a
$46.9 billones de pesos 2006, los que representaron en promedio en el periodo el 3,9% del PIB
y el 14,5% del Presupuesto General de la Nación. La Inversión participa en el presupuesto del
cuatrienio en el 6,4% promedio, destinándose el 93,6% restante a funcionamiento en mayor
proporción (47%) a gastos de personal, producto del incremento del pie de fuerza, como se
indicó anteriormente.

2002-2006 Hacia un Estado Comunitario (Primer Gobierno Alvaro Uribe Vélez)

Este Gobierno se caracterizó por fortalecer el sector Defensa y Seguridad, al considerar como
principal desafío para Colombia combatir los homicidios y secuestros, actos terroristas y el
aumento de negocios ilícitos, así como el crecimiento de los grupos armados ilegales, al
aparecer más organizaciones ilegales que se han sumado a las existentes.

En efecto, el nuevo gobierno se encontró con dos grandes realidades: las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia (FARC) duplicaron su pie de fuerza en la última década. El
Ejército de Liberación Nacional (ELN), tuvo una evolución similar en el mismo periodo. Las
autodefensas, que apenas existían hacia diez años, sumaban en ese momento más de diez
mil hombres.

573
En cuanto al narcotráfico, el crecimiento de los cultivos ilícitos, especialmente de coca, con-
tinuaba siendo la principal causa de la expansión de los grupos al margen de la ley.

Por lo anterior, el periodo se centró en la política pública de brindar seguridad democrática,


con los objetivos estratégicos de el control del territorio y Defensa de la Soberanía Nacional; y
el combate al problema de las drogas ilícitas y al crimen organizado.

Para el cumplimiento de los objetivos, se propuso unas metas especialmente encami-


nadas al fortalecimiento de la infraestructura del sector y aumentó su capacidad con 6
nuevos Batallones de Alta Montaña, 9 Brigadas Móviles, 31 Escuadrones de Carabineros,
423 municipios con el Programa “Soldados de mi Pueblo”, fortaleció el pie de fuerza
de la Infantería de Marina, 6.400 auxiliares regulares de Policía, 11 fuerzas especiales
antiterroristas urbanas (AFEAUR) con 84.000 nuevos hombres y el total de los 1.098 mu-
nicipios con presencia de la fuerza pública. El cumplimiento de las metas establecidas se
Defensa y gasto militar

ubicó entre el 85 y 100%, excepto en el programa de disminución de hectáreas con cultivos


ilícitos, que tan sólo alcanzó el 26.6% 6.

Recursos para el cuatrienio

Para el desarrollo de la política de brindar seguridad democrática, tanto el gobierno nacional


como la comunidad, hicieron un esfuerzo para proveer al sector de los recursos suficientes.
Del presupuesto nacional fueron asignados para el cuatrienio $46.2 billones, además de
recursos adicionales provenientes del impuesto para la seguridad democrática, cuyos recaudos
ascendieron a $2.4 billones, un 19% más de lo presupuestado, para un total de apropiación de
$48.6 billones en 2006. En relación con el PIB representó, en promedio, el 4,3% y frente al
Presupuesto General de la Nación el 13,6%.

El aumento de la capacidad operativa de la Fuerza Pública, se debió, en parte, a los apoyos


derivados del impuesto, que se asocian a la ampliación del pie de fuerza, el mejoramiento de la
infraestructura de defensa y seguridad, la mejor dotación de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional, así como a la ampliación de los grupos especiales de seguridad, permitiendo
mejorar los indicadores de seguridad del país.

Cuadro 3

Gobierno Pastrana Gobierno Uribe Incremento


Recursos Cuatrienio 46.9 48.6 1.7 (Billones)
Participación en PIB 3.9 4.3 0,4%
Participación en Presupuesto Nacional 6.4 13.6 7.2%

574
Logros y resultados

Durante el periodo 2002-2006, la Política de Seguridad Democrática presentó indicadores


positivos para la seguridad del país, como lo refleja el siguiente cuadro:

6 .. DNP. Sinergia. Plan Nacional de Desarrollo. Balance de Resultados Agosto 2002 - agosto 2006.
Contraloría General de la República

Cuadro 4
Logros y resultados de la política de consolidación de la seguridad democrática

Indicador Periodos Variación %


2002 2006
Homicidio 28,837 17,479 11,358 -39%
Homicidio colectivo 680 193 487 -72%
Atentados terroristas 1,645 646 999 -61%
Hurto común 61,508 91,332 -29,824 48%
Hurto de automotores 17,303 9,246 8,057 -47%
Desplazamiento forzado 394,545 248,222 146,323 -37%
Desmovilizados individuales 1,412 2,460 -1,048 74%
Aspersión aérea y erradicación manual 130,373 172,024 -41,651 32%
Secuestro extorsivo 1,708 292 1,416 -83%

Fuente: Boletín de resultados en Seguridad Democrática - Departamento Nacional de Planeación

2006-2010 Política de consolidación de la seguridad democrática (Segundo Gobierno Álvaro Uribe Vélez)

En el periodo 2002-2006, el gobierno nacional enfocó sus esfuerzos en lograr el


restablecimiento de las condiciones de seguridad de la población civil, que arrojó resultados
positivos en cuanto al control estatal sobre el territorio nacional y la disminución significativa
de los principales indicadores de criminalidad y violencia.

La reducción del secuestro también ha mostrado un comportamiento positivo a lo largo de los


últimos seis años. Entre 2006 y 2007, el número de secuestros extorsivos disminuyó 22,6%.

Adicionalmente, se destaca la disminución sostenida en el número de atentados terroristas al 575


año. Entre 2006 y 2007, el número de atentados se redujo en 40%.

Por otro lado, gracias a los esfuerzos del Gobierno para consolidar la presencia del Estado en
todo el territorio, el número de desplazados ha venido reduciéndose. Entre 2006 y 2007, el
número de personas víctimas del desplazamiento forzado disminuyó 9,3%.

El gobierno nacional considera de importancia estratégica la consolidación de la Política de


Seguridad Democrática, con el fin de completar el proceso de recuperación del control del
territorio, política determinada en el Conpes 3460 de febrero de 2007.

Entre los objetivos estratégicos para el periodo 2006 -2010, en cuanto a la defensa y segu-
ridad figuran los siguientes: 1. Consolidar el control territorial y restablecer la autoridad del
Estado en todo el territorio nacional. 2. Generar, a través del uso legítimo de la fuerza y la
política social, las condiciones de seguridad y bienestar social que presionen a los grupos
Defensa y gasto militar

armados ilegales a entrar a una verdadera negociación política o a desmantelarse. 3. Rom-


per, en todos los eslabones de la cadena, la libertad y habilidad de los narcotraficantes para
desarrollar su negocio y con ello avanzar hacia la eliminación del narcotráfico en Colombia.
4. Formar una Fuerza Pública moderna, con los más altos estándares éticos y morales, que
cuente con la confianza y el apoyo de la población. 5. Desarrollar la Doctrina de Acción
Integral, a través del esfuerzo combinado de la fuerza legítima, la política social y las acciones
de las demás instituciones del Estado y la sociedad civil.

Un aspecto destacado en este periodo, es la aplicación de la Ley de Justicia y Paz (Ley 975 de
2005), que consiste en el proceso de desmovilización de paramilitares, de amnistía y
sometimiento a la justicia de los grupos armados antinsurgentes en Colombia.

La Ley de Justicia y Paz fue concebida como una alternativa para el logro de la paz nacional
y, especialmente, terminar con el paramilitarismo, y con ella se reguló un procedimiento pe-
nal excepcional que concede una pena alternativa a los inculpados con el fin de superar la
impunidad, revelar la verdad y reparar a las victimas. Sin embargo, por la complejidad de la
ley, fue demandada y se emitió pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional preci-
sando el contenido de la misma y en otros aspectos, declarando su inconstitucionalidad 7. La
efectividad de estas contribuciones se sujetan a la voluntad política en la adopción de medi-
das tendientes a su cumplimiento en lo que respecta a la colaboración con la justicia, a lograr
el goce efectivo de los derechos de las victimas a la verdad, la justicia y la reparación.

Por razones expuestas por el gobierno de Colombia basadas en el incumplimiento de los


compromisos de paz en cuanto a la no entrega de la verdad, de bienes para la reparación y a
que los ex ‘paras’ seguían delinquiendo desde sus lugares de reclusión, se consideró la extra-
dición por parte del Gobierno. Por lo anterior, se infiere debilidad en el sistema penitenciario
576
y carcelario, generando también el riesgo de que las extradiciones debiliten las posibilidades
de avanzar, eficaz y oportunamente, en la lucha contra la impunidad de violaciones graves
de derechos humanos e infracciones del derecho internacional humanitario, a menos de que
se logre estructurar el sistema de cooperación internacional, se garantice y logre la verdad,
las sanciones que de acuerdo a las dos normatividades vigentes correspondan y se llegue a la
real reparación de las víctimas.

El 13 de mayo de 2008, fueron extraditados a los Estados Unidos 14 ex paramilitares, dentro


de ellos varios de los máximos jefes sometidos a la Ley de Justicia y Paz. Esta desición despertó
manifestaciones en contra, entre otras por parte de varias asociaciones de víctimas que se pro-
nunciaron sobre dicha medida argumentando que en los Estados Unidos únicamente serían juz-
gados por el delito de narcotráfico y las víctimas no podrían acceder a la verdad y reparación.

7 .. Sentencia C-370 de 2006


Contraloría General de la República

En este Gobierno continúa el fortalecimiento de la Fuerza Pública (FP) y la inteligencia de


Estado, como herramientas preventivas y ofensivas frente al accionar de los grupos armados al
margen de la ley. Colombia centrará su accionar en una consolidación de las condiciones de
seguridad, para lo cual debe avanzar en la eliminación de las organizaciones del narcotráfico, en
la neutralización del terrorismo, en la desmovilización y reincorporación de los alzados en
armas y en la superación de la situación en materia de DD. HH. y DIH. Igualmente, el país
mantendrá la capacidad de defender la soberanía y la integridad territorial y continuará
garantizando la protección de los derechos y las libertades ciudadanas.

Recursos del cuatrienio

Para lograr estos propósitos, se planteó la asignación de mayores recursos para el sector, para
lo que el Gobierno formula una estrategia de financiación para el sector, que incluye recursos
ordinarios por un monto de $50.3 billones, entre los años 2007 y 2010. Adicionalmente, como
resultado de la Reforma Tributaria de 2006, se crea nuevamente el Impuesto al Patrimonio,
que asciende a $7.5 billones, destinados al sector defensa para un total del presupuesto de
$57.8 billones, representando el 4,7% del PIB en promedio y el 12,5% del PGN.

Los recursos adicionales, estarán dirigidos, en un mayor porcentaje, hacia los programas de
inversión (57%) y un 37% será destinado para atender los gastos relacionados con el
incremento del pie de fuerza militar y policial. El 6% restante se distribuye para gastos de
operación y de apoyo.

El gobierno nacional, considerando la magnitud de los recursos y para aprovechar economías de


escala y generar ahorros, diseñó un esquema que incluye:
577
Proceso financiero: basado en la programación de vigencias futuras para el cuatrienio.

Proceso técnico: Gerencia General de Proyectos por cada una de las Fuerzas. Estará encargada
de liderar los procesos técnicos y tendrá la responsabilidad de centralizar los proyectos y de
remitirlos oportunamente al Viceministerio de Gestión Institucional.

Comité Asesor Técnico: conformado por funcionarios civiles y oficiales de cada una de las
Fuerzas, encargado de conceptuar en torno a los proyectos remitidos por las gerencias
generales de proyectos. Igualmente participarán en éste comité los funcionarios que sean
designados por el Departamento Nacional de Planeación.

Para cerrar el proceso técnico, los proyectos de las diferentes fuerzas serán sometidos a la
aprobación del Acuerdo de Comandantes.
Defensa y gasto militar

Proceso de contratación: una vez aprobadas las vigencias futuras, se iniciarán, por parte de la
Secretaría General del Ministerio de Defensa Nacional, los procesos de contratación.

Adicionalmente, dada la magnitud del esfuerzo que se realizará y la necesidad de que todos
los procesos que tengan lugar sean transparentes hacia afuera, se ha propuesto la creación
por un período de 4 años de una Comisión de Ética y Transparencia, definida por el Ministro de
Defensa Nacional e integrada por personas prestantes y de alta credibilidad. Esta Comisión tendrá
las siguientes funciones: efectuar el seguimiento permanente al uso de los recursos
destinados al sector defensa y seguridad; generar alertas tempranas y sugerir correctivos
cuando así se requiera.

La comisión deberá recibir informes periódicos de gestión cada (2) dos meses. De otra parte, en
aras de garantizar la mayor transparencia en la ejecución de los recursos, la Comisión de
Seguimiento también recibirá informes de auditoría presentados por parte de la Oficina de
Control Interno del Ministerio de Defensa Nacional y contará con el apoyo de los organismos de
control y de ONG´s de reconocida prestancia.

Como se observa en los tres últimos gobiernos, la compleja situación ofrecida por el conflicto
interno armado en Colombia, ha hecho que los gobiernos de turno asuman políticas de
seguridad y defensa coyunturales; así, dichas políticas públicas han terminado por convertirse
en políticas gubernamentales más que en políticas de Estado. En el caso de los dos gobiernos del
Presidente Uribe, se observa la continuidad de la política de seguridad.

Comparativo de Informes al Congreso 2005 y los resultados de Defensa

578 En estudio realizado por la Dirección de Estudios Sectoriales de la Contraloría Delegada de


Defensa, Justicia y Seguridad, se comparó el resultado del Plan Nacional de Desarrollo y el
informe presentado por el gobierno nacional al Congreso en julio de 2005, observándose
algunas inconsistencias que generan incertidumbre acerca de la confiabilidad de las cifras que
maneja el Gobierno, para control y seguimiento de los planes de desarrollo. Tal es el caso de
la diferencia entre el contenido de los cuadros y el texto; algunas actividades que están
incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo no son mencionados en este; algunos logros son
presentados en porcentaje y otros en valores absolutos; la sumatoria de los logros por vigencia,
es diferente a lo presentado en el informe.

De la comparación de los informes al Congreso 2005, y de Defensa, denominado “Logros


y Retos de la Política de Defensa y Seguridad Democrática de Julio 7 de 2005”, se conclu-
ye que algunas actividades se encuentran en uno y no en el otro. Existen actividades del
Plan de Desarrollo que no se mencionan en ninguno de los dos informes; existen diferen-
cias entre los logros presentados en los dos documentos; algunas actividades aparecen
Contraloría General de la República

sin logros en ambos Informes; en Defensa no se mencionan algunos temas establecidos en las
bases del plan.

El gasto militar de colombia en el contexto internacional


La capacidad de la Fuerza Pública 8 para cumplir la misión, se fortaleció en la década de los
noventa, particularmente con el aumento de los contingentes de tropas profesionales y el
incremento y modernización de los equipos de aviación, fuego y transporte.

Actualmente, ha adquirido gran relevancia el debate sobre el gasto militar 9 en nuestro medio10
, debido a los importantes recursos que canaliza, tal como se presentará en el capítulo del
comportamiento presupuestal.

Existen dos corrientes de opinión, por un lado, la que considera inminente aumento en el pie de
fuerza y de presupuesto y, por otro, la que prefiere mayor eficiencia y capacidad técnica, con
menor número de hombres y un mejor uso de los recursos 11.

Considerando que el gasto en defensa es un bien público que debe generar la disuasión
necesaria para preservar la autonomía nacional y la integridad territorial y la defensa, junto
con otros bienes, como la calidad del sistema judicial y la legitimidad del sistema político, influye
sobre la economía, al proveer un ambiente de seguridad y estabilidad.

En cuanto a los efectos directos del gasto en defensa sobre el resto de la economía, su costo de
oportunidad corresponde a tres opciones para su financiamiento:
579

• Aumentar el gasto total, lo que generalmente lleva a niveles menores de consumo privado.

• Reducir el gasto social, lo que empeoraría la calidad y la cobertura de los servicios sociales.

8.. Gasto militar publicado por la Dirección de Estudios Sectoriales Defensa

9.. Según la OTAN, comprende todo el gasto realizado en las fuerzas armadas, incluyendo el funcionamiento de los
departamentos o Ministerios de Defensa y otras agencias comprometidas con proyectos de seguridad y exploración
espacial; y el gasto en fuerzas de policía y Fuerzas Militares auxiliares organizadas en caso de conflicto, cuando se
juzgue que éstas deban ser entrenadas y equipadas para desarrollar actividades militares. Además, contabiliza los
costos de pensiones del personal, tanto civil como militar, y excluye los asuntos relacionados con la defensa y la
seguridad civil, intereses sobre deudas de guerra y el pago de servicios a veteranos.

10 .. En este documento se homologa con gasto en Defensa y Seguridad.

11 .. La inversión en el sector defensa y seguridad 1991-1996. En: La Situación de las Finanzas del Estado 1997, CGR,
Pág. 215.
Defensa y gasto militar

• Disminuir las inversiones dirigidas a aumentar la capacidad productiva nacional, como


los de servicios económicos e infraestructura, disminuyendo así el crecimiento 12.

Debe tenerse en cuenta que en los países en desarrollo los eslabones directos entre el gasto en
defensa y el resto de la economía, son distintos con relación a los países desarrollados. En
Colombia, el gasto se concentra principalmente en personal y la mayor parte del equipo militar
es importado; por ende, hay escasas posibilidades que el gasto en defensa tenga un mayor
efecto positivo sobre el desarrollo.

No obstante, en la medida en que se logre el efecto buscado de paz y seguridad, se reflejará en


un mejor desarrollo nacional, situación que de alguna manera se está observando como
resultado de algunos indicadores positivos en seguridad.

A mediados de la década de 1980 13, el gasto militar mundial en dólares, se aproximaba a


1.000 billones por año; el gasto en hardware militar, rebasó los 290 millones de dólares y el
comercio de armas sumaba más de 48 billones de dólares14.

Gasto militar en América del Sur

Organizaciones reconocidas en el mundo en materia de estudios en defensa y balances de


gastos en este tema han revelado un incremento significativo del gasto en armamento en el
mundo en el 200715.

En el caso de América del Sur el comportamiento en el gasto en defensa y seguridad nacional


creció en 25% del 2007 al 2008, lo que representa un aumento de más de 50.000 millones de
580 dólares frente a los 39.000 millones del año 2007. Paraguay creció en 34%, Brasil 32%, Vene-
zuela 29%, Bolivia 24%, Chile 22%, y en Perú y Ecuador el 19%. Colombia se ubica en unos de
los indicadores más bajos con respecto a este rubro con el 13%, seguido por Argentina y
Uruguay con un 13 y 4%, respectivamente 16.

12 .. LAHERA, Eugenio y ORTÚZAR, Marcelo. Gasto militar y transparencia fiscal. En: http://www.latinnews.com/
big_issues/bi99-02-s.htm

13 .. Krause, k.Armsand the State: Patterns of Military Production and Trade, Cambridge University Press, Cambridge,
1992. Siver, R. World Military and Social expenditure, World Priorities Washington D.C. 1991.

14 .. Krause, 1992, pág 93 y Sivard, 1991, pág 499.

15 .. Instituto Internacional de Investigación para la Paz de Estocolmo (SIPRI). Yearbook 2008.

16 .. Organización sociopolítica Nueva Mayoría - Articulo Record del Gasto Militar en América del Sur
Contraloría General de la República

De los 50.000 millones de dólares que se destinan para defensa en América del Sur, 70,18%
es para personal, 14,23% va a bienes y servicios, 9,81% a inversiones donde están las com-
pras de nuevos armamentos y 5,78% a otros gastos. Los países que más intervienen en este
porcentaje en materia de reequipamiento son Brasil y Venezuela, Argentina participa con un
menor porcentaje en relación con el rubro de personal. Según el informe anual del SIPRI 17
en publicación de junio 10 de 2008, las ventas de armas en el mundo aumentaron un 6% en
el 2007 y también un 45% en los últimos 10 años, siendo Europa del Este el que más está
gastando

Analizando el monto total del gasto sudamericano algo más de la mitad, el 55% que obede-
ce a 27.540 millones de dólares corresponde a Brasil, que por población, territorio y PIB es
aproximadamente la mitad de los 12 países de la región. Colombia ocupa el segundo lugar
con 6.746 millones de dólares, monto que es destinado al combate contra los grupos insur-
gentes como las FARC. En un tercer lugar se encuentra Chile con 5.395 millones de dólares y
cuarto Venezuela con 3.321 millones, los cuales son prioridad para la seguridad nacional.

Otro análisis apunta a la representación de este gasto militar frente al Producto Interno Bruto
(PIB). Colombia es el más alto, destinando el 3,34%, de producto interno bruto; Chile destina
2,91% (que se eleva al 3,73% al incluirse los fondos provenientes de la Ley del Cobre); Ecuador
dedica 2,01%; Brasil 1,70%; Uruguay 1,56%; Paraguay y Bolivia 1,55%; Venezuela 1% y
Argentina sólo 0,87%.

El gasto en defensa sudamericano representa un quinto más grande que los de Japón, Ale-
mania y Rusia, respectivamente; es el doble de India cuyo gasto en defensa es casi igual al de
Brasil; los de Canadá y España son aproximadamente un tercio del de América del Sur.

581

17 .. Instituto Internacional de Investigación para la Paz de Estocolmo (SIPRI).


Defensa y gasto militar

Cuadro 5
Presupuesto de Defensa en America del Sur
Ejercicio fiscal 2007 y previsiones 2008 (en millones de dólares)
Pais Presupuesto defensa % del Presupuesto Nacional
2007 2008 % Variación 2007 2008
Argentina 2,401,152 2,830,467 17.88 5.38 5.54
Brasil 20,788,941 27,540,831 32.48 2.63 3.44
Paraguay 139,792 186,854 33.85 2.93 2.92
Uruguay 399,532 413,807 3.57 7.38 5.9
Mercosur 23,729,417 30,971,959 30.52
Bolivia 208,839 258,672 23.96 2.79 2.41
Colombia 6,004,363 6,764,271 12.66 10.82 9.3
Ecuador 773,000 919,900 19 7.91 8.87
Perú 1,222,361 1,458,217 19.3 6.2 5.85
CAN 8,208,563 9,401,060 14.53
Venezuela 2,573,561 3,321,490 29.07 4.79 5.18
Chile 4,038,904 4,943,651 22.41 10.36 10.12
Total región 39,861,445 50,028,610 25.51
Fuente: Centro de Estudios Unión Nueva Mayoría

Entre 2007 y 2008, el gasto militar de los 12 países que integran la Unión Suramericana
aumentó un 25,51%, una cifra sin precedentes desde el restablecimiento de la democracia en la
región en los años ochenta. Se destaca que todos los países han aumentado sus presupuestos de
defensa, siendo Paraguay -con un 33,48%- quien más aumentó su gasto militar, tendencia que es
seguida por Brasil, con un 32,48%.

De acuerdo con lo anterior, se evidencia que el incremento del gasto militar de América del
Sur es récord en 2008 respecto a 2007 con relación al último cuarto de siglo, el aumento se
582 inscribe en una tendencia mundial en la misma dirección que puede ser acentuada por ten-
siones dentro de la región.

Inversion en los sectores defensa y seguridad 2000-2007


Los gastos de funcionamiento del sector Defensa y Seguridad han sido en promedio, en relación
con el Presupuesto General de la Nación (PGN) durante el periodo 2001 - 2007 en pesos
constantes de este último año, el 14,1%, en tanto que los de inversión han representado el 1% y el
presupuesto total el 15,1%. De otra parte, la inversión representa en promedio el 7% del
presupuesto total asignado al sector, de 1991 a 2007, conservando una tendencia constante en
su participación dentro del PGN.
Contraloría General de la República

Cuadro 6
Presupuesto 2001-2007 Sector Defensa y Seguridad Participación (%) promedio en el PGN
y PIB
Razón Funcionamiento Inversión Total S y D
Vs PGN 14,1% 1,0% 15,1%
Vs PIB 4,0% 0,3% 4,3%
Fuente: SIIF, cálculos DES- DJS/CGR

La tasa de variación anual promedio del presupuesto de inversión del Sector Defensa y Se-
guridad, en términos reales, presenta un crecimiento promedio anual de 10,4%, durante el
periodo 2001-2007, con un comportamiento creciente durante el periodo. (Gráfico 1).

Gráfico 1

Presupuesto de inversión 2001-2007


Sector Defensa y Seguridad $ constantes de 2007

583

Fuente: SIIF, cálculos DES-DJS/CGR.

La inversión tiene un valor acumulado de 6,8 billones de pesos de 2007, durante el periodo
y se concentró en las tres fuerzas y la policía, representando en conjunto éstas el 91% del
total.
Defensa y gasto militar

Cuadro 7
Sector Defensa y Seguridad - Presupuesto 2001-2007 (Millones de $ de 2007)

Entidad Valor
Ejército 2.868.576
Fuerza aérea 1.545.642
Policía Nacional - gestión general 1.044.683
Armada 804.755
Gestión general 199.042
Comando general 93.371
Salud 92.250
Hospital Militar 55.520
Instituto casas fiscales del Ejército 47.632
Policía Nacional - salud 42.463
Demás entidades 54.041
Total 6.847.975
Fuente: SIIF, cálculos DES- DJS/CGR

Respecto a la participación promedio por entidad dentro del presupuesto total de inversión
del sector Defensa y Seguridad se encuentra al Ejército Nacional con el 40%, Fuerza Aérea
23%, Policía Nacional 16%, Armada Nacional 12%, Gestión General del Ministerio de
Defensa con el 3% y con el 1% (Disan, Comando General, Hospital Militar, Policía Nacional
- Salud, Casas Fiscales del Ejército y demás entidades).

Durante el periodo de gobierno Pastrana 1998-2002 se inicia un proceso de ampliación de


la inversión en el sector con los programas destinados al mejoramiento de la movilidad, el
incremento del pie de fuerza, junto a la profesionalización de los soldados, aspectos que con-
tinúan en el periodo 2002 a 2006 con la Política de Seguridad Democrática, y en el segundo
periodo del gobierno Uribe 2006-2010, implementando en el país un proceso de fortaleci-
584
miento de la Fuerza Pública

La inversión en el sector Defensa y Seguridad presenta un comportamiento creciente de 2001 a


2007, con tasas real promedio superiores al 10%. El programa de compra de equipos que re-
presenta el 69% del presupuesto de inversión asignado al sector mostró un crecimiento durante
dicho periodo de 10%. Paralelamente y como resultado de ello se generó un incrementó mayor
en los gastos de mantenimiento de dichos equipos en el 29% siendo éste el segundo rubro den-
tro del total de inversión del sector con un 13% de participación. Por su parte, la construcción de
infraestructura propia del sector que representa el 9,6%, se incrementó en el 15%.
Contraloría General de la República

Cuadro 8
Sector Defensa y Seguridad - Principales Programas de inversión 2001-2007 Participación (%) y variación (%) real ($ Constantes
de 2007)
Rubro Part. Prom Var. Prom.
Adquisición y/ o producción de equipos, materiales, suministros y servicios propios del sector 68,8% 10%
Mantenimiento de equipos, materiales, suministros y servicios propios del sector 13,0% 29%
Construcción de infraestructura propia del sector 9,6% 15%
Adquisición y/ o producción de equipos, materiales, suministros y servicios administrativos 1,7% 44%
Adquisición de infraestructura propia del sector 0,6% 137%
Fuente: SIIF, cálculos DES- DJS/CGR

Los rubros que presentaron los incrementos reales promedio más significativos fueron la
adquisición de infraestructura propia del sector con 44% y la adquisición y/o producción de
equipos, materiales, suministros y servicios administrativos con 137% aunque estos participan
en promedio sólo con el 1,7% y 0,6%, respectivamente, dentro de la inversión total del
periodo de 6,8 billones.

Cuadro 9
Sector Defensa y Seguridad - Principales Programas de inversión 2001-2007 (Millones de $ de 2007
)
Rubro Valor
Adquisición y/ o producción de equipos, materiales, suministros y servicios propios del sector 4.722.420
Mantenimiento de equipos, materiales, suministros y servicios propios del sector 903.058
Construcción de infraestructura propia del sector 644.461
Mejoramiento y mantenimiento de infraestructura propia del sector 322.723
Adquisición y/ o producción de equipos, materiales, suministros y servicios administrativos 122.706
Atención, control y organización institucional para apoyo de la gestión del Estado 38.224
Adquisición de infraestructura propia del sector 37.265
Mejoramiento y mantenimiento de infraestructura administrativa 17.655
Demás programas de inversión 39.462
585
Total Inversión 6.847.975
Fuente: SIIF, cálculos DES- DJS/CGR

Se destacan a nivel de fuerza los siguientes proyectos:

En el Ejército Nacional la inversión se concentra en proyectos como la compra de fusiles,


pertrechos de guerra, munición, la adquisición de (8) helicópteros Black Hawk y (12) de ins-
trucción Bell 206 Ranger, adquisición de equipos de comunicaciones y mantenimiento mayor del
equipo de vuelo.

En la Fuerza Aérea se invirtieron US$ 234 millones para comprar 25 aviones Super Tucano
fabricados por la compañía Embraer en el año 2005, dos aviones de transporte casa 212, y se
destinan recursos para el mantenimiento mayor de aeronaves y en la ampliación y manteni-
miento de pistas y rampas en diferentes bases a nivel nacional.
Defensa y gasto militar

La Armada Nacional concentra su inversión en el mantenimiento mayor de unidades de


superficie y submarinas, la construcción de buques y lanchas a nivel local con la cooperación
de Cotecmar y la dotación de armamento y munición para sus efectivos.

En la Policía se destaca la inversión destinada a la adquisición de equipo automotor,


fortalecimiento de las comunicaciones y de los sistemas.

La inversión del sector se concentra en la adquisición, reparación y mantenimiento de equipos


nuevos y de los existentes, así como en la provisión, dotación y mantenimiento de
armamento y de munición. La fuente de recursos para estas inversiones viene respaldada por el
impuesto para preservar la seguridad democrática decretado en el 2002, junto a los recursos
adicionales establecidos en el Conpes 3460 de 2007, además de los recursos ordinarios de
inversión programados en el presupuesto del sector.

Colombia tiene un gasto en Defensa superior al promedio del 2%18 de Europa y de América
Latina el cual en 2006 fue de 1,4% del PIB; en relación con otros países, comparte ese mayor
gasto con Brasil, Ecuador y Chile, éste último es uno de los países que destina cuantiosos
recursos a la inversión en el sector defensa, tiene en marcha un plan de renovación de material
para sus Fuerzas Armadas y dentro de sus adquisiciones figuran submarinos tipo Escorpena por
valor de 500 millones de dólares cada uno, buques antiaéreos tipo Le Ander, cazabombarderos
F-16 por valor 185 millones de dólares19.

Visión colombia 2019


586 Visión Colombia II Centenario: 2019, es el punto de partida para pensar el país que todos los
colombianos quisiéramos tener, a la vez, para el momento de conmemoración del segundo
centenario de vida política independiente, el 7 de agosto de 2019. El objetivo de toda la visión
del segundo centenario se erige sobre dos principios básicos: 1. Consolidar un modelo político
profundamente democrático, sustentado en los principios de libertad, tolerancia y
fraternidad. 2. Afianzar un modelo socioeconómico sin exclusiones, basado en la igualdad de
oportunidades y con un Estado garante de la equidad social. Estos dos principios, a su vez, se
desarrollan en cuatro grandes objetivos: 1. Una economía que garantice mayor nivel de
bienestar. 2. Una sociedad más igualitaria y solidaria. 3. Una sociedad de ciudadanos libres y
responsables. 4. Un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos.

18 .. Real Instituto Elcano. En www.realinstitutoelcano.org

19 .. Red de Seguridad y Defensa de América Latina (Resdal) en www.resdal.org.ar.


Contraloría General de la República

“Visión Colombia, Segundo Centenario” propone unas metas ambiciosas en paz, justicia
social, infraestructura, calidad de vida, productividad, competitividad, consolidación de la
democracia pluralista, democracia de libertades -no retóricas sino efectivas, por lo que se
constituye en la continuación de la política pública de Seguridad Democrática.

En cuanto a seguridad de la Nación, plantea lograr un país en paz. Para 2019 Colombia habrá
consolidado la paz con la eliminación de las organizaciones del narcotráfico, la neutralización
del terrorismo y la desmovilización y reincorporación de los alzados en armas. Para ello, deberá
fortalecerse la capacidad institucional del Estado para prevenir, con presencia en todo el territorio,
las posibles amenazas.

Las principales metas de esta estrategia se orientan a lograr que, desde 2010, el 100% del
territorio quede libre de cultivos ilícitos, de la producción de estupefacientes y que no haya
familias dedicadas a estos cultivos. Para 2019, se habrán desmovilizado 100% de los grupos
armados al margen de la ley, y se habrá reducido la tasa de homicidios a ocho por cada
100.000 habitantes (en 2004 estaba en 44), situándose en un nivel comparable al de los países
desarrollados. Igualmente, el número de secuestros extorsivos deberá ser inferior a 50 por año
(la última cifra se encuentra en 746).

Cuadro 10
Lograr un país en paz
Meta Situación actual Situación 2010 Situación 2019

(1) Lograr que el 100% del 80.350 hectáreas de coca. 0 hectáreas de coca. 0 hectáreas de coca.
territorio nacional quede
libre de cultivos ilícitos.

(2) Eliminar la producción de 522,4 toneladas de cocaína. 0 toneladas de cocaína. 0 toneladas de cocaína. 587
drogas ilícitas en Colombia.

(3) Lograr un país sin familias 235.086 familias dedicadas a 0 familias dedicadas a culti- 0 familias dedicadas a culti-
dedicadas a cultivos ilícitos. cultivos ilícitos. vos ilícitos. vos ilícitos.

(4) Desmovilización del 13.614 personas(1998-2004). 28.000 personas(2005-2010). 15.000 personas(2011-2019).


100% de los GAML.

(5) Disminuir la tasa de 44 homicidios por 100.000 23 homicidios por 100.000 Ocho homicidios por
homicidios. habitantes. habitantes. 100.000 habitantes.

(6) Disminuir la tasa de 746 secuestros extorsivos 391 secuestros extorsivos 50 secuestros extorsivos
secuestros extorsivos. por año. por año. por año.

Fuente: Presidencia de la República. DNP. Visión Colombia II Centenario: 2019


Defensa y gasto militar

Según estudios realizados por la Dirección de Estudios Sectoriales del Sector Defensa, Justicia y
Seguridad, la proyección del presupuesto requerido por el sector para el cumplimiento de las
metas propuestas hasta 2019, será como se presenta en el siguiente cuadro, considerando que se
mantiene el nivel del conflicto como en la actualidad:

Cuadro 11
Proyección del presupuesto del Sector Defensa y Seguridad (Millones de $)

Año Total % PIB % PGN


2011 14.749.436 4,6% 19,7%
2012 15.254.198 4,7% 19,9%
2013 15.758.961 4,7% 20,0%
2014 16.263.723 4,8% 20,2%
2015 16.768.486 4,9% 20,3%
2016 17.273.249 4,9% 20,5%
2017 17.778.011 5,0% 20,6%
2018 18.282.774 5,0% 20,8%
2019 18.787.537 5,1% 20,9%
Fuente: Cálculos DES- DJS/CGR

Comportamiento presupuestal del sector.


El sector Defensa y Seguridad ha presentado durante los tres últimos gobiernos una tendencia
de crecimiento constante en el gasto militar, como se presenta en el Gráfico 2, debido
principalmente a la necesidad de lograr el fortalecimiento institucional para hacerle frente al
conflicto armado que atraviesa el país.

588 El principal crecimiento se da a partir del año 2001, donde el presupuesto ejecutado por el
sector se ubica por encima de los $10 billones, llegando en 2007, a los $15 billones. Es im-
portante mencionar que mientras el Presupuesto General de la Nación ha aumentado anual-
mente en promedio un 4,9%, el crecimiento del sector ha sido del 9,7%.

La mayor participación en la ejecución corresponde a los gastos de funcionamiento, dentro de


los cuales se destacan los de personal, debido al incremento del pie de fuerza tanto militar como
policial a partir del año 2002. Los gastos de inversión presentan un crecimiento importante
entre los años 2001 a 2003, debido a la incorporación de los recursos extraordinarios
provenientes del impuesto para preservar la Seguridad Democrática.

El siguiente cuadro muestra otro aspecto a destacar en esta evolución histórica de los re-
cursos del sector, su participación dentro del Presupuesto General de la Nación (PGN) y
en el Producto Interno Bruto (PIB). Durante el periodo 1991-2007, este comportamiento es
relativamente ascendente, donde el presupuesto del sector respecto del PGN, (incluyendo
Contraloría General de la República

Gráfico 2

Sector Defensa y Seguridad


Comportamiento Presupuestal 1991-2007
Millones de $ 2007

Fuente: SIIF, cálculos DES-DJS/CGR.

la deuda), pasa del 11% en 1991 a 13,2% en el 2007, destacándose la participación del año
2003 con el 21,8%, explicado principalmente por la incorporación de los nuevos recursos
provenientes del impuesto para preservar la Seguridad Democrática. Con referencia al PIB, el
presupuesto ejecutado por el sector entre 1991 y 2007, pasó de una participación del 1,7% al
4,5%, reflejando una importante variación.
589
Defensa y gasto militar

Gráfico 3

Sector Defensa y Seguridad


Participación en variables macroeconómicas 1991-2007

Fuente: SIIF, cálculos DES-DJS/CGR.

Pie de fuerza
Uno de los factores que se debe tener en cuenta en el análisis del gasto militar, es el compor-
tamiento del pie de fuerza, por cuanto como ya se mencionó, los gastos de personal consti-
590 tuyen la mayor parte de los gastos de funcionamiento.

En los últimos años (1998 a 2007), el pie de fuerza, ha tenido un crecimiento sostenido
excepto en los años 2000 y 2007, respecto al anterior; es así como en 1998, la Fuerza Pública
contaba con 256.167 hombres y pasa en 2007 a 384.831, equivalente a un 50,2% de aumento
(128.664 hombres).

Teniendo en cuenta lo establecido en el Conpes 3460 de 2007- Consolidación de la Política de


Seguridad Democrática - el pie de fuerza para el año 2010, será de 408.169 hombres, al incor-
porar en este cuatrienio (2008-2010) 37.896 hombres. Por lo tanto, el incremento entre 1998 y
2010 es de 59,3%. El Ejército tiene el 44% (177.764) del total del pie de fuerza de la F.P., seguido
por la Policía con 38% (153.994) y por último la Armada y la FAC con 19% (76.411).

El comportamiento del incremento en el pie de fuerza, incide directamente en los gastos


inherentes de personal y especialmente en el pasivo pensional que como se muestra en el
Contraloría General de la República

Gráfico 4

Sector Defensa y Seguridad


Comportamiento Pie de Fuerza
1998-2010

Fuente: Mindefensa

siguiente gráfico ha venido ascendiendo constantemente, constituyéndose en el factor más


representativo en los gastos de funcionamiento y, además, su tasa de crecimiento es superior a
la del presupuesto del sector.

Para el 2007, el pasivo pensional de la Fuerza Pública, asciende a $51.8 Billones, equivalente
al 18% del pasivo pensional de la Nación. 591
Defensa y gasto militar

Gráfico 5

Variación pago de pensiones y presupuesto Sector Defensa 2003 - 2007 (%

Fuente: SIIF, Entidades del Sector y cálculos DES-DJS/CGR

Tratados internacionales en materia de defensa y seguridad para Colombia


El Estado colombiano, a través del tiempo, ha suscrito varios acuerdos y tratados en materia
de Defensa y Seguridad con diferentes países; de esta manera la Nación asume facultades de
Derecho Internacional para concertar tratados y atributos esenciales de la soberanía. Nuestro
592
país ha honrado, el principio de que los tratados concluidos de forma correcta son obliga-
torios para los mandatarios, que deben adherirse a los mismos de buena fe, como una regla
cardinal del Derecho Internacional20.

Por tratarse de un argumento de tratados políticos en materia de defensa, el contenido de


este tema se refiere a la mutua protección en caso de ataques exteriores y a la garantía y res-
peto de un determinado estatus. También pueden referirse a la preservación de las fronteras
existentes. Más recientemente, estos tratados contienen la llamada “cláusula de Nación más
favorecida”, con lo que cada signatario deberá dispensar al otro el mismo tratamiento que se
haya dado ya o se dé en el futuro a una tercera Nación21.

20 .. Tratados, generalidades y conceptos básicos, Economía Internacional - 25 de Mayo de 2007

21 .. www.infomorelos.com
Contraloría General de la República

Colombia ha celebrado e implementado diferentes tratados por los conceptos de: Seguridad
Hemisférica, Armamento, Derechos Humanos y Justicia y sobre el Sistema Hemisférico.

Seguridad Hemisférica

El concepto de seguridad hemisférica es una condición que debe ser provista por el Estado a
sus habitantes junto con el desarrollo para lograr los niveles más altos de bienestar general
ligado a factores determinantes en una sociedad tales como ejercer el control administrativo,
administrar las finanzas públicas, invertir en capital humano, establecer los derechos y de-
beres ciudadanos, proveer servicios e infraestructura a la sociedad, fomentar la creación del
mercado económico, administrar los medios estatales (incluyendo el medio ambiente, recur-
sos naturales y medios culturales), establecer y dirigir las relaciones internacionales22.

Colombia ha suscrito los siguientes tratados23:

• Tratado Interamericano de Asistencia Reciproca (TIAR), 02/09/1947 y ratificación:


09/02/1948

• Tratado Americano de Soluciones Pacificas (Pacto de Bogotá): 30/0/1948 y ratificación:


06/11/1968.

Armamento:

• Tratado por la Proscripción de las Armas Nucleares en América Latina y el Caribe (Tratado
de Tlatelolco), 14/02/1967, ratificación: 04/08/1972
593

• Convención para la prohibición de Armas Químicas, 13/01/1993, ratificación: 05/10/2000.

• Convención sobre la prohibición de minas antipersonales, 03/12/1997, ratificación:


06/09/2000

• Convención sobre el desarrollo, producción y acumulación de armas toxicas y bacterioló-


gicas y su destrucción, 10/04/1972, ratificación: 19/12/1983

• Tratado de Ensayos Nucleares (CTBT), 24/09/1996, no Ratifica.

22 .. Revista Globalización, Competitividad y Gobernabilidad No. 1 - Vol. 1

23 .. Base de datos de la pagina Web de la Oficina de Derecho Internacional de la OEA y Oficina de Asuntos Legales de la
ONU.
Defensa y gasto militar

Derechos humanos y justicia:

• Convención Interamericana sobre Derechos Humanos (Pacto San José de Costa Rica), Fir-
ma: 22/11/1969, ratificación: 28/05/1973

• Convención Interamericana sobre la desaparición forzada de personas 05/08/1994, rati-


ficación: 12/04/2005

• Convención Interamericana para prevenir y sancionar la tortura, 09/12/1985, ratificación


02/12/1998

• Corte Penal Internacional, 10/12/1998, ratificación: 05/08/2002

Sistema hemisférico

La seguridad hemisférica corresponde a un concepto esencial y a un mecanismo de resolución


de disputas y, a su vez, corresponde a una alianza político-estratégica24.

• Carta de la Organización de los Estados Americanos, 30/04/1948, ratificación: 13/12/1951

• Tratado: Antártico, Adhesión: 31/01/1989.

Marco normativo del sector Defensa y Seguridad en Colombia


594
La base normativa que actualmente aplica al sector se describe desde criterios establecidos en
el ámbito Constitucional en el Título VII Capítulo 5 el cual define el perfil de la rama ejecu-
tiva y concomitante se encuentra el carácter de Fuerza Pública que está dado a las Fuerzas
Militares (Armada, Ejército, y Fuerza Aérea) y a la Policía Nacional; son las expresiones más
significativas de lo que es el Poder Ejecutivo, por cuanto en ellas reside la capacidad coactiva
que garantiza el ordenado ejercicio de la autoridad y la dirección del Estado y sus institucio-
nes. De ahí que la naturaleza de las instituciones que conforman la Fuerza Pública adquiera
especial relevancia dentro del aparato de organización administrativo, ya que en ellos repo-
san fundamentalmente la seguridad ciudadana y la defensa del Estado.

24 .. Factores de cambio en el sistema hemisférico de seguridad, Francisco Rojas Aravena Director FLACSO
Contraloría General de la República

No obstante, el principio de organización de las relaciones entre el Estado-aparato y los


gobernados o de la separación de lo civil y lo militar es que el ejercicio de la Fuerza Pública
debe ser el mínimo necesario para mantener las condiciones de libertad que permitan el ejercicio
de los derechos fundamentales.

A las Fuerzas Militares la Carta Política les asigna la finalidad primordial de defender la sobera-
nía nacional, la independencia, la integridad del territorio nacional y el orden constitucional 25,
a la Policía Nacional, definida como un cuerpo armado de naturaleza civil, la misma Carta le
atribuye el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y li-
bertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz26.

La conformación del sector está dada por su naturaleza jurídica y la constitución de las dife-
rentes entidades o instituciones que la conforman y encuentra su razón de ser sobre una base
legal constituida para la ejecución de sus fines y a su vez, estructura su desarrollo funcional
a través de actos administrativos, acuerdos, circulares que permiten delegar una función o
competencia para cumplir con la función para la cual fueron creadas. También es importante
tener en cuenta que el desarrollo normativo obedece a características especiales que tiene el
sector y que ha registrado una constante evolución acorde con el desarrollo de la Política de
Defensa y Seguridad Democrática, documento marco que traza líneas básicas como estrategia
tendiente a proteger los derechos de los colombianos y a restituir el orden público.

La seguridad se encuentra circunscrita a la defensa del Estado frente al accionar de las or-
ganizaciones ilegales ya que la seguridad se configura en aspectos como el fortalecimiento
de la Fuerza Pública, la inversión para mejorar la dotación institucional, la inteligencia y la
táctica quedando reducida a la seguridad militar al no adquirir orientaciones que trasciendan
esferas que afectan a la sociedad. No obstante comprende acciones inherentes a la defensa
595
nacional como medio de mantener el orden público interno, las fronteras, costas y espacio
aéreo y demás acciones inherentes al sistema.

Para continuar con las estrategias propuestas se han venido implementando normas ten-
dientes a regular la adquisición de bienes y servicios destinados a la Defensa y Seguridad
Nacional, mediante la expedición de la Ley 1089 del 31 Agosto de 2.006. Sobre el mismo
tema también se expidió la Ley 1150 de 2007 27, modificatoria de la Ley 80 de 1993 que, en
lo relacionado con modalidades de selección abreviada, establece la contratación de bienes y

25 .. Artículo 217. Constitución Nacional.

26 .. Artículo 218. Constitución Nacional.

27 .. Artículo 2 y artículo 4 Ley 1150 de 2007, mediante la cual se introducen medidas para la eficiencia y trans-
parencia de la Ley 80 de 1993
Defensa y gasto militar

servicios que se requieran para la defensa y seguridad nacional. Así mismo, se exceptúan de
la figura del contrato interadministrativo, la contratación de bienes y servicios en el sector
Defensa y en el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), que necesiten reserva
para su adquisición.

Se expidió el Decreto 066 de 16 de Enero de 2008, que reglamenta la Ley 1150 de 2007 en
cuanto a modalidades de selección y señala disposiciones generales en materia de publicidad y
selección objetiva en los procesos de contratación pública y en su Sección VIII se refiere a los
bienes y servicios para la seguridad y defensa nacional 28. Esta norma fue derogado mediante
el Decreto 2474 de julio 7 de 2008, el cual en su Sección VIII reglamenta los citados bienes y
servicios para la Seguridad y Defensa Nacional (artículo 53), según los efectos previstos en el
Literal i) del numeral 2 del artículo 2 de la ley 1150 de 2007.

Como una de las políticas de largo plazo dentro del Sector Defensa y siguiendo los lineamien-
tos impartidos para el fortalecimiento de las capacidades del mismo 29, el Consejo Nacional de
Política Económica y Social aprobó el documento Conpes 3522 del 09 de Junio de 2008, que
ncluye lineamientos generales para la implementación de acuerdos de cooperación industrial
y social (OFFSETS) Relacionados con adquisiciones en materia de defensa en Colombia, en el
cual se describen 8 items: antecedes, marco conceptual, diagnóstico, lineamientos generales
para la implementación de convenios de cooperación industrial y social (Offsets), objetivos
de la política de cooperación industrial y social relacionados con la adquisición en materia
de defensa, naturaleza jurídica, propiedad intelectual y recomendaciones.

El convenio de cooperación industrial y social, usualmente conocidos como offsets, es una


figura ampliamente utilizada en las transacciones de bienes y sistemas de defensa y com-
prenden el rango de beneficios industriales, económicos, comerciales y/o sociales otorgados
a
596
un país como compensación por la adquisición de bienes y servicios destinados a la defensa
y seguridad nacional.

Se aprobó la organización del Grupo Social y Empresarial del Sector Defensa (GSED),
mediante el documento Conpes 3520 del 9 de junio de 2008, cuyo interés pretende que se
convierta en un gran generador de valor para ayudar a que los habitantes del país convivan
en paz. Esto implica que el Ministerio de Defensa Nacional tendrá un control directo sobre

28 .. Artículo 53 Decreto 066 del 16 de enero de 2008.

29 .. Documento Conpes 3460. Política de Consolidación de Seguridad Democrática. Fortalecimiento de las capa-
cidades del Sector Defensa y Seguridad 2007. pag.19
Contraloría General de la República

las 18 entidades que conforman el sector y que tienen relación con los apoyos logísticos a
la seguridad y bienestar de los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional.

La nueva visión gerencial de las 18 entidades tendrá tres focos estratégicos: 1. Apoyo logístico,
que se encargará de proveer adecuadamente a la Fuerza Pública los bienes y servicios y el de-
sarrollo científico y tecnológico del sector. 2. Apoyo a la seguridad, para promover permanen-
temente el respaldo ciudadano a dicha política. 3. Bienestar, mediante adecuados y oportunos
servicios tales como vivienda, educación, recreación, salud y seguridad social para los miembros
activos y en retiro. Las áreas prioritarias para el desarrollo de las políticas de gestión incluyen
la reinversión de excedentes financieros, especialización de compras, negociación centralizada,
alianzas estratégicas y generación de sinergias, definición de proyectos estratégicos, investiga-
ción y desarrollo, tercerización de servicios y estructura de capital y endeudamiento.

Se creó el Viceministerio del Grupo Empresarial y Social del Sector Defensa, con el propósito
de obtener un criterio más enfocado hacia la gerencia pública activa. El nuevo viceministerio
tendrá como objetivo fortalecer la política corporativa del Grupo dirigida a alinear estra-
tégicamente el trabajo de sus 18 empresas, en la consolidación de la Política de Seguridad
Democrática.

Esta nueva política empresarial le permitirá al GSED formular una estrategia corporativa
dirigida a fortalecer la competitividad de sus empresas y a contribuir de manera eficaz a la paz
y seguridad del país, mediante el suministro oportuno de bienes y servicios.

El GSED contará con un sistema de gobierno corporativo para generar sinergias adminis-
trativas con procesos centralizados y especializados, que produzcan ahorros para la Nación,
proyectos compartidos de investigación y desarrollo tecnológico y mayores ingresos para el 597
sector Defensa.

Los ingresos operacionales del Grupo ascienden a $4 billones, con un portafolio de inversiones
de $3.2 billones. Para 2009 su presupuesto es de $8.6 billones 30.

En desarrollo del tema se consagran normas también relacionadas con el conflicto armado
que actualmente se registra en Colombia y otras que inciden en el desarrollo del sector, entre las
que figuran:

• Ley 898 del 21 de julio de 2004, (Convención Interamericana contra el Terrorismo).

• Ley 913 del 21 de octubre de 2004 (establece el día del Héroe de la Nación).

30 .. Consultado en web.presidencia.gov.co en enero de 2009


Defensa y gasto militar

• Ley 924 del 30 de diciembre de 2004 (restablece Ley 694 de 2001 por 1 año).

• Ley 975 del 25 de julio de 2005 (reincorporación de miembros de grupos armados organizados).

• Ley 987 del 09 de septiembre de 2005 (modifica el régimen salarial y prestacional).

• Ley 1033 del 18 de julio de 2006 (carrera administrativa de empleados no uniformados).

• Ley 1058 del 26 de julio de 2006 (procedimiento especial del Código Penal Militar).

• Ley 1072 del 31 de julio de 2006 (prohibiciones o restricciones del empleo de ciertas armas
convencionales).

• Ley 1081 del 31 de julio de 2006 (beneficios a las familias de los Héroes de la Nación y a los
veteranos de la Fuerza Pública).

• Ley 1092 del 13 de septiembre de 2006 (normas de carrera del personal de oficiales, nivel
ejecutivo, suboficiales y agentes).

• Ley 1097 del 02 de noviembre de 2006 ( regula los gastos reservados).

• Ley 1108 del 27 de diciembre de 2006 (Convención Interamericana contra el Terrorismo).

• Ley 1119 del 27 de diciembre de 2006 (registros y permisos vencidos para controlar el porte
598 y tenencia de las armas de fuego).

• Ley 1121 del 29 de diciembre de 2006 (normas para la prevención, detección, investigación y
sanción de la financiación del terrorismo).

No obstante existir abundante normatividad en el sector, los problemas del conflicto armado se
encuentran latentes y dificultan avanzar en la lucha contra los grupos armados al margen de la ley y
frente a los factores generadores de violencia, en lo que respecta a factores tales como la seguridad,
la modernización de la estructura de seguridad y defensa o el diseño de parámetros para el
desarrollo de la guerra. Se ha dado énfasis al tema de gastos reservados, la adquisición de bienes y
servicios para el sector, una reforma al Código Penal Militar, la lucha contra la financiación del
terrorismo y la regularización del sistema de control de armas.
Contraloría General de la República

Sector Defensa en el Tratado de Libre Comercio


Dentro del proceso de modernización e internacionalización de la economía, los países han
adoptado medidas que están dirigidas hacia procesos de integración comercial. En este
sentido, los tratados tanto bilaterales como multilaterales, que se han adoptado recientemente,
y aquellos que se encuentran en proceso de negociación como el Tratado de Libre Comercio
con Estados Unidos, apuntan hacia los siguientes objetivos:

• Mejorar el bienestar de la población a través del logro de mejores empleos y un mayor


crecimiento económico basado en el aumento del comercio internacional y en un mayor
flujo de inversión nacional y extranjera.

• Ampliar las ventas de los productos y servicios de Colombia en el exterior y propiciar que
sean comprados por un mayor número de países. En particular, ampliar las ventas de pro-
ductos agrícolas en el exterior, teniendo en cuenta que estos deben entrar a los mercados
del mundo con medidas especiales que los pongan en igualdad de condiciones frente a los
demás países que protegen este sector.

• Lograr que los acuerdos sean favorables para la prestación de servicios y propiciar la ex-
portación de los mismos.

• Brindar a los inversionistas un ambiente de negocios más estable y seguro.

• Conseguir que los exportadores colombianos puedan participar en igualdad de condicio-


nes en las compras que realizan los sectores públicos en los demás países.
599
• Buscar reglas precisas en cuanto a las ayudas que los países le dan directamente a sus pro-
ductores, para que haya igualdad de condiciones y no crear distorsiones en el comercio;
tener medidas claras sobre las prácticas restrictivas al comercio que aplican algunos países
y propiciar normas para enfrentar las prácticas anticompetitivas.

• Buscar que la propiedad intelectual tenga niveles razonables de protección (con el fin de
incentivar la producción de bienes, servicios y creaciones artísticas y literarias en Colom-
bia), pero sin comprometer la salud de la población ni la posibilidad de contar con medi-
camentos y otros productos a precios accesibles para el público. Igualmente, se negocian
limitaciones y excepciones a los derechos de propiedad intelectual.

• Generar condiciones para lograr mayores transferencias de nuevas tecnologías de otros


países.
Defensa y gasto militar

• El Tratado de Libre Comercio entre Colombia y Estados Unidos (TLC) presenta dentro de
los temas de negociación el relacionado con las compras públicas; en este campo se trata
de la eliminación de restricciones al acceso de productos, o servicios que se comercian de
manera conjunta en el sector público de los respectivos gobiernos.

• La eliminación de restricciones, además del arancel, se refiere a trato nacional, en el sen-


tido de eliminar normas que impiden a empresas contratistas y beneficiarias de fondos del
Gobierno Federal y del nivel estatal, subcontratar servicios y bienes con empresas loca-
lizadas en el exterior o de aquellas reglas que imponen requisitos específicos a oferentes
nacionales para la provisión de los bienes y servicios que compra el Estado.

El capítulo nueve del TLC, se aplica a la Contratación Pública Cubierta, entendiéndose como tal,
una contratación pública de mercancías, servicios o ambos.

Una Entidad Especial Cubierta es una entidad del Gobierno que: (a) no está sujeta a los requisitos
de la ley de contratación pública (Estatuto de Contratación Pública o cualquier ley que la suceda);
y (b) realiza sus adquisiciones bajo régimen de contratación privado, de manera transparente, de
acuerdo a consideraciones comerciales, y sin ningún control o influencia por parte del
Gobierno.

Esta sección aplica a las siguientes entidades especiales cubiertas del Gobierno de Colombia:

• Ministerio de Defensa Nacional.

• Comando General de las Fuerzas Militares.


600
• Comando Ejército Nacional.

• Comando Armada Nacional.

• Agencia Logística de las Fuerzas Militares.

• Fondo Rotatorio de la Policía Nacional.

• Fondo Rotatorio del Departamento Administrativo de Seguridad.

• Instituto de Casas Fiscales del Ejército.

Dentro del documento, se establecen medidas específicas, tales como:


Contraloría General de la República

• Publicación de medidas para la contratación pública;

• Plazos para presentación de ofertas;

• Información sobre contrataciones públicas futuras;

• Condiciones de participación;

• Contratación directa;

• Tratamientos de ofertas y adjudicación de contratos;

• Integridad en las prácticas de contratación pública;

• Revisión nacional de las impugnaciones de los proveedores;

• Modificaciones y rectificaciones de la cobertura.

Respecto a las adquisiciones de Defensa y Seguridad, el TLC las incluye en las excepciones, así:

“Siempre que tales medidas, (las anteriores), no se apliquen de forma que constituyan un
medio de discriminación arbitraria o injustificable entre las partes cuando existan las mismas
condiciones o una restricción encubierta al comercio entre las partes, ninguna disposición de
este capítulo se interpretará en el sentido de impedir que una parte adopte o mantenga
medidas necesarias para proteger la moral, la seguridad o el orden público”.
601

El uso de medidas restrictivas al comercio se realiza bajo el concepto de que es necesario


proteger la moral pública, la vida humana, animal o vegetal, la propiedad intelectual y las
mercancías y servicios realizados o prestados por personas impedidas, instituciones filantrópicas y
de trabajo penitenciario

De lo anterior se concluye que el TLC contempló las compras de bienes para la Defensa y
Seguridad, excluyéndolas de los procedimientos establecidos para las demás adquisiciones
estatales, en el sentido de que los bienes acogidos a esta excepción, sean los necesarios e
indispensables para la protección de la seguridad y el orden público.

Hubiese sido necesario que los gobiernos de ambos países, definieran de manera concertada
cuales son bienes de Defensa y Seguridad, incluyéndolos en el texto del TLC, por cuanto en el
cuerpo del documento, no se identifican en ninguno de sus apartes.
Defensa y gasto militar

En este Tratado se excluyeron de las normas para la contratación pública, algunos bienes
para el Ministerio de Defensa Nacional, Comando General de las Fuerzas Militares, Ejercito
Nacional, Armada Nacional, Fuerza Aérea Nacional, y Policía Nacional, tales como alimentos,
bebidas y tabaco; textil y confección y Productos de Cuero. Por lo anterior, son estas
adquisiciones solamente las que quedan sujetas a las normas de contratación estatal (Ley 80 de
1993 y decretos reglamentarios), quedando un volumen considerable de bienes y servicios
contratados por el sector defensa y seguridad, fuera de esta norma.

Agregados militares en el exterior


El gobierno nacional desarrolla, a través de su servicio exterior y de sus agregados militares y
de policía, un ejercicio de diplomacia pública.

El nombramiento de un agregado militar es realizado por el Comandante de las Fuerzas


Armadas y la permanecía en las agregadurías es por periodos de un año. Los agregados
militares desarrollan diferentes funciones relacionadas con los asuntos militares y sociales y
pueden ejercer tareas en un mismo ámbito, es decir, cumplir actividades en el campo de
defensa, militar, naval y aéreo en el país que le fue comisionado.

Las principales funciones de un Agregado Militar son31:

• Contribuir al estrechamiento de las relaciones con los países donde estén acreditados y, en
particular, con sus instituciones armadas.

602 • Asesorar y cooperar con el militar colombiano de tránsito o en misión de estudio ante el
país donde se encuentre acreditado.

• Asistir a las ceremonias, visitas y giras, a los cuales haya sido invitado.

• Realizar gestiones ante las dependencias oficiales del país donde estuviere acreditado,
relativas a la asistencia mutua de la Fuerza Armada de ambos países.

• Realizar gestiones ante las dependencias oficiales del país donde estuviere acreditado,
relativas a la asistencia médica recíproca del personal militar de la agregaduría y sus fa-
miliares directos.

31 .. Comando General de las Fuerzas Militares


Contraloría General de la República

• Velar por el prestigio de Colombia, en especial de su institución Armada.

• Ser el órgano regular por intermedio del cual el personal militar en misión en el exterior,
dirigirá sus comunicaciones al Ministerio de la Defensa o al Comando del componente
respectivo.

• Mantener informada a la Dirección de Educación del Estado Mayor Conjunto, sobre el


desempeño académico del personal militar que se encuentra en misión de estudios en el
exterior, de acuerdo a lo contemplado en la directiva que regula el desempeño del personal
militar colombiano en misión de estudios en el exterior.

• Hacer conocer a las autoridades militares competentes del país, cuando un Oficial en mi-
sión en el exterior sea ascendido.

Colombia cuenta con un grupo de agregados militares32 en diferentes países del mundo, con el fin
de desarrollar las funciones antes descritas y ser el intermediario entre los dos países para la
conservación de una buena relación militar, política, económica y social.

Agregadurías extranjeras en Colombia

Actualmente existe relación con 23 países del mundo en materia de agregadurías extranjeras en
Colombia distribuidas de la siguiente manera33:

603

32 .. La diferencia entre el Agregado de Defensa y el Agregado Militar radica en que el primero puede asumir la
representación en el extranjero de las distintas fuerzas, tiene mayor jerarquía, mientras que el agregado militar
guarda relación con el ejército.

33 .. Información suministrada por el Comando General de las Fuerzas Militares.


Defensa y gasto militar

Cuadro 12
Agregadurías extranjeras en Colombia

PAIS AGREGADURIA
Alemania 1 Agregado de Defensa, Militar, Naval y Aéreo (concurrente)
Argentina 1 Agregado de Defensa, Militar, Naval y Aéreo (concurrente)
Brasil 1 Agregado de Defensa, Naval y de Ejército
Canadá 1 Agregado de Defensa
Corea 1 Agregado Militar, Naval y Aéreo
Cuba 1 Agregado Militar, Naval y Aéreo (concurrente)
Chile 1 Agregado Militar, Naval y Aéreo
China 1 Agregado Militar, Naval y Aéreo
El Salvador 1 Agregado de Defensa
España 1 Agregado de Defensa, Militar, Naval y Aéreo
Estados Unidos 1 Agregado de Defensa y Militar
1 Agregado Naval
1 Agregado Aéreo
Fed. De Rusia 1 Agregado Militar, Naval y Aéreo
Francia 1 Agregado de Defensa
Guatemala 1 Agregado Militar, Naval Y Aéreo
Gran Bretaña 1 Agregado de Defensa
Honduras 1 Agregado Militar
Israel 1 Agregado de Defensa
Italia 1 Agregado de Defensa, Militar, Naval y Aéreo (concurrente)
México 1 Agregado Militar y Aéreo
1 Agregado Naval
Paises Bajos 1 Agregado de Defensa (concurrente)
Paraguay 1 Agregado Militar
Perú 1 Agregado Militar
1 Agregado Naval
1 Agregado Aéreo
Venezuela 1 Agregado de Defensa
1 Agregado Militar
1 Agregado Naval
1 Agregado Aéreo

604 Fuente: Oficina Asuntos Internacionales Comando General de las Fuerzas Militares

Agregadurías militares navales y aéreas de Colombia en el exterior

Actualmente nuestros militares están asignados a 23 países, cumpliendo labores de


diplomacia y de mantener las relaciones militares, políticas, económicas y sociales. Todo
esto enmarcado bajo los parámetros establecidos en el Manual para Agregados Militares,
Navales y Aéreos, emitido por el Comando General de las Fuerzas militares.

En el siguiente Cuadro se aprecia la distribución de los militares colombianos en diferentes


países del mundo:
Contraloría General de la República

Cuadro 13
Agregadurías militares navales y aéreas de Colombia en el exterior

Pais Agregadurias
Argentina 1 Agregaduría Militar, Naval y Aérea
Brasil 1 Agregaduria Militar
1 Agregaduria Naval
1 Agregaduria Aérea
Corea Del Sur 1 Agregaduría de Defensa, Militar, Naval y Aéreo
Cuba 1 Agregaduría Militar, Naval y Aéreo
Chile 1 Agregaduría Militar, Naval y Aérea1- Agregaduría de Defensa
China 1 Agregaduría Militar, Naval y Aérea
El Salvador 1 Agregaduria Militar
España 1 Agregaduría Militar y Naval
Estados Unidos 1 Agregaduria Militar
1 Agregaduria Naval
1 Agregaduria Aérea
1 Agregaduría de Defensa
Francia 1 Agregaduría Militar, Naval y Aérea
Guatemala 1 Agregaduría Militar, Naval y Aérea
Honduras 1 Agregaduria Naval
Inglaterra 1 Agregaduría Militar y Aérea
1 Agregaduria Naval
Israel 1 Agregaduría Militar, Naval y Aérea
Italia 1 Agregaduría Militar, Naval y Aérea
México 1 Agregaduría Militar, Naval y Aérea
Panama 1 Agregaduría Militar, Naval y Aérea
Paraguay 1 Agregaduría Militar, Naval y Aérea
Peru 1 Agregaduria Militar
1 Agregaduria Naval
1 Agregaduria Aérea
Portugal 1 Agregaduría Militar, Naval y Aérea
República Dominicana 1 Agregaduria Naval
Rusia 1 Agregaduría Militar, Naval y Aérea
Venezuela 1 Agregaduria Militar
1 Agregaduria Naval
1 Agregaduria Aérea 605
Fuente: Oficina Asuntos Internacionales Comando General de las Fuerzas Militares

Desmovilización
El Programa de Desmovilización fue creado en 1999, para permitir a los miembros de las
organizaciones ilegales desmovilizarse, sin que necesariamente medie un proceso de paz. El
Gobierno ha fortalecido este programa, como parte integral de la Política de Seguridad De-
mocrática.

Según informes del Ministerio de Defensa Nacional, entre 2003 y mayo de 2008, se reincor-
poraron a la vida civil 47.448 personas, así: 31.671 colectivas, de las AUC, (28.751 hombres y
2.920 mujeres); 15.777 individualmente, 9.559 de las FARC, 3.692 de las AUC, 2.088 del ELN y
448 disidentes (13.200 hombres y 2.577 mujeres).
Defensa y gasto militar

Dentro de las razones expuestas para desmovilizarse se encuentran, entre otras, la presión de
las tropas, dificultades para conseguir alimentos y aprovisionamiento, el maltrato por parte
de sus cabecillas, un alto grado de desmoralización y el deseo de iniciar un nuevo tipo de
vida. Un aspecto para destacar es el aumento de la desmovilización de personas con mayor
antigüedad en las filas terroristas, presentándose numerosos casos de individuos que aban-
donan las armas tras 10, 15 y hasta 20 años de permanencia en esos grupos.

A través de la desmovilización, prácticamente han desparecido cuadrillas enteras de los grupos


terroristas, como el frente 47 de las FARC, el frente “Cacique Pipintá” de las autodefensas ilegales
que no se acogió al proceso de paz con el Gobierno, el Ejército Revolucionario Guevarista
“ERG”, y el “Frente William Calvo” del EPL, entre otros.

No obstante, un informe de inteligencia evidencia el nacimiento de bandas criminales emergentes


conformadas por exparas de 18 organizaciones criminales de las cuales ya están plenamente
identificadas 12, financiados por estructuras narcotraficantes y que en su mayoría operan como
brazos armados, dedicados al sicariato, las extorsiones, la protección de cultivos ilícitos y el
tráfico de estupefacientes. Según el estudio, son unos 1500 desmovilizados, en su mayoría de
las autodefensas, los que han vuelto a delinquir.

La política de desmovilización presenta puntos sensibles que deberán tenerse en cuenta34:

1. ¿Formación para la paz o para la guerra? El 77% de los desmovilizados son analfabetas
funcionales. Hasta el momento han recibido preparación en panadería, confección, mercadeo
y cosmetología. Entonces cabe preguntarse: ¿el tipo de formación que están recibiendo está
de acuerdo con realmente a sus intereses, capacidades y necesidades del mercado?
606
2 El difícil ingreso a la vida laboral: aunque el Gobierno impulsa los proyectos productivos
de los desmovilizados, se sigue cuestionando la falta de acompañamiento en la formulación,
desarrollo y seguimiento de esas iniciativas. En el caso del Bloque Cacique Nutibara, por
ejemplo, sólo diez desmovilizados —de los 868 que entregaron las armas— se vincularon al
sector privado. La administración de Medellín tuvo que ofrecerles actividades remuneradas
como operadores de barrido, en limpieza de quebradas y ornato de la ciudad, entre otros.

3. El aumento de la violencia: ante la falta de opciones y por los fracasos productivos, la


población reinsertada es “mano de obra calificada” para ser otra vez reclutada por grupos
armados ilegales, por la delincuencia común o por los carteles de la droga. Si bien la violen-
cia política baja notablemente, la violencia común se generaliza y aumenta. Como indica un

34 .. Revista Hechos del Callejón, edición 2005


Contraloría General de la República

informe de la Fundación Seguridad & Democracia, “el escenario posguerra trae consigo: a)
el exceso de personas desocupadas en las distintas regiones y mano de obra barata; b) miles
de ex soldados desmovilizados y ex guerrilleros entrenados en el empleo de armas, desarrai-
gados de sus lugares de origen y costumbres, organizados en redes acostumbradas a ejercer
poder.

4. El mercado negro de las armas: durante el Gobierno Uribe se han desmovilizado de manera
colectiva 10.587 paramilitares, quienes han entregado 6.636 armas (al 20 de septiembre de
2005). Si se tiene en cuenta35 que en ningún ejército la relación es hombre-arma, en Colom-
bia, faltaría el 36%”. Existiendo la posibilidad de que muchas armas se estén guardando para
ser vendidas en el mercado negro o para ser usadas por la delincuencia común.

5. La participación en política: existe la posibilidad de que los desmovilizados como los pa-
ramilitares36, sigan utilizando la estrategia de penetración y consolidación política ‘atípica’
que les funcionó en el 2002-2003, por lo que “es legítimo que los combatientes desmovili-
zados participen en política siempre que no estén implicados en abusos contra los derechos
humanos y que sus actividades políticas no estén respaldadas por la coerción violenta u otros
delitos”.

6. La sostenibilidad: en la década del noventa se desmovilizaron 4.715 combatientes. Hoy


son más de 18.000. Un estudio de la Fundación Restrepo Barco reveló que un desmovilizado
le cuesta al Estado un millón de pesos mensuales. La política de reinserción ha pasado de
23.000 millones en el 2002 (cuando eran sólo 730 desmovilizados) a 130.000 millones en el
2005 (8.309 reinsertados). Para 2006 se tienen presupuestados181.000 millones de pesos.

7. Mayor énfasis en la reconciliación: es urgente asegurar la pacífica convivencia entre 607


comunidades y reincorporados, como lo demuestra lo ocurrido en Bogotá, adonde llegaron
progresivamente cerca de 5.000 hombres sin un acuerdo previo ni con la administración
distrital ni con la población. Debido es que no se ha hecho un énfasis real en la dimensión
de reconciliación que debe acompañar el proceso37, se requiere mayor pedagogía, diálogo y
concertación.

8. Las responsabilidades municipales: las exigencias presupuestales y sociales también serán


de los municipios y capitales adonde llegará esta población, especialmente Bogotá, Medellín,
Cali, Turbo, Montería y Cúcuta, entre otros. Lo ocurrido en Bogotá es una muestra de ese de-

35 .. Analista en seguridad y defensa, Jairo Libreros

36 .. Claudia López, experta en el tema.

37 .. Darío Villamizar,
Defensa y gasto militar

safío ante la llegada masiva de desmovilizados individuales que el gobierno nacional ubicó en
albergues sin consultar con el Distrito Capital.

9. La necesidad del apoyo internacional: el gobierno nacional es consciente de que los recursos
para garantizar la reinserción saldrán del presupuesto nacional, pero también confía en la
comunidad internacional.

10. El desmantelamiento del fenómeno paramilitar: el gran desafío es que el proceso de


desmovilización y reinserción contribuya a la desarticulación de todas sus estructuras militares,
políticas, económicas y de control social.

Situación de derechos humanos y derecho internacional humanitario en colombia


El propósito de los Derechos Humanos es el de dar protección y defender a los agentes
humanos de la opresión y el abuso que otros cometan en su contra 38. Sin embargo, su respeto
en la cotidianidad de algunos países es un serio reto para los Estados y, por lo tanto, para los
entes internacionales encargados de velar por ellos.

Durante aproximadamente 50 años, Colombia ha vivido un conflicto armado que ha arrojado


una constante y sistemática violación a los Derechos Humanos de sus habitantes,
principalmente aquellos residentes en el sector rural. Tan sólo en el año 2003 se presentaron,
por cuenta de los grupos ilegales, 23.013 homicidios, 3.387 secuestros extorsivos, 121
masacres y cerca de 175.270 nuevas personas desplazadas.39.
608

Colombia ha venido asumiendo la situación de los Derechos Humano y el desarrollo del De-
recho Internacional Humanitario bajo la concepción y el estudio de diferentes organismos
mundiales que se especializan en analizar las situaciones coyunturales o estructurales que
por diversas razones afectan seria y gravemente el goce y ejercicio de los derechos funda-
mentales.

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) anualmente realiza un informe


donde se consignan todos los hechos y sucesos más relevantes en cuanto a la violación de

38 .. IGNATIEFF, Michael. Los derechos humanos como política e idolatría. 2003. Paidós Estado y Sociedad: Buenos
Aires. p. 11]

39 .. [Sin Autor. Derechos Humanos en Colombia: Verdades y Mentiras. 2004 Colección Revelaciones: Bogotá. P. 7]
Contraloría General de la República

los derechos humanos en países donde estos son más vulnerables.

Según el informe elaborado por este organismo, en los primeros nueve meses de 2007 se
habrían producido 13.023 homicidios, se cometieron 21 casos de masacre con 98 victimas.
En cuanto a ejecuciones extrajudiciales se cometieron 243; 231 homicidios intencionales de
personas protegidas y 31 desapariciones forzadas40.

Sin embargo, la magnitud de la población afectada es tal que gran parte de las violaciones no
llegan a ser reconocidas institucionalmente y permanecen en la impunidad; el decreto 128 de
200341 permite al Gobierno dejar en libertad a combatientes de bajo rango que se desmovilicen
y que no tengan procesos judiciales en su contra por delitos no amnistiables, aun cuando hayan
sido responsables de crímenes de lesa humanidad.

La mayoría de los cinco mil paramilitares desmovilizados por negociaciones con el Gobierno, y
los quince mil más que se desmovilizaron voluntariamente, no tienen procesos iniciados en
su contra, por lo cual, y conforme al decreto, aunque es ilegal, tienen derecho a no ser
investigados judicialmente.

Con respecto al Derecho Internacional Humanitario durante el 2006 y 2007, el informe revela
que de 17 masacres contra la población civil, 12 se atribuyen a las FARC contra EP. La
actuación de grupos paramilitares también se hace presente en masacres cometidas contra la
población civil.

La situación que vive Colombia en cuanto al manejo de los derechos humanos y el Dere-
cho Internacional Humanitario muestra que en el año 2007 ha disminuido con respecto al
año inmediatamente anterior42. Entre los aspectos más importantes analizados se encuentran 609
homicidios, masacres, desplazamientos, y las desmovilizaciones individuales, entre otros. El
comportamiento de cada una de estas variables se puede apreciar en el siguiente cuadro
comparativo.

Al revisar publicaciones realizadas por el Ministerio de Defensa se observa que en los últimos 10
años, han disminuido en un 60% las quejas y violaciones de los Derechos Humanos por parte
de la Fuerza Pública.

40 .. El “Observatorio de derechos humanos y del derecho internacional humanitario” de la Vicepresidencia de la


República

41 .. La insignia Derechos Humanos Abril de 2005, www.lainsignia.org

42 .. Informe elaborado por el Observatorio de Derechos Humanos y DHI del Programa Presidencial de Derechos
Humanos.
Defensa y gasto militar

Cuadro 14
Violación de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario en Colombia, 2006 - 2007

Hechos 2006 2007 Variación (%) 2008


Ene-Abr
Homicidios 17.479 17.198 (1.6) 5.410
Masacres 37 26 (30) 8
Homicidios de alcaldes y ex alcaldes 5 1 (80) 3
Homicidio de concejales 23 14 (39) 5
Homicidios de indígenas 45 40 (11) 14
Secuestros 687 521 (24) 179
Personas desplazadas 238.851 184.343 (23) 44.523
Terrorismo 646 387 (40) 107
Ataque a la población civil 4 1 (75) 1
Infraestructuras públicas 544 247 (54) 77
Fuente: Ministerio de Defensa, Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario Vicepresidencia de la República

El Ministerio de Defensa, frente a las denuncias y quejas recibidas, expidió la Directiva 10 de


Junio de 2007, donde busca prevenir los homicidios en personas protegidas y ha desarrollado
programas de capacitación a los miembros de la Fuerzas Militares.

Demandas contra el Estado en materia de derechos humanos

El Estado colombiano ha recibido más de 120 demandas referentes a la violación de los


Derechos Humanos hasta el 2007, convirtiéndose en uno de los países con mayor número de
violaciones.

Masacres como las de El Aro y La Granja en Ituango (Antioquia), Mapiripán (Meta) y Pueblo
610 Bello (Cesar), figuran entre los casos más sonados que encontraron respuesta en tribunales
internacionales después de 10 años de permanecer archivados en los despachos judiciales
internos43.

Las demandas por violación de Derechos Humanos figuran en el grupo de reparación por
responsabilidad extracontractual del Estado. Normalmente se presentan estas demandas ante el
contencioso administrativo, pero adicionalmente algunas ONG han especializado su gestión
ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Es decir, las demandas son a nivel
interno y externo44.

El Estado colombiano en estos momentos enfrenta más de 100 mil demandas con unas pre-
tensiones que alcanzan los 100 billones de pesos. Esto obedece al pago anual de 200 mil

43 .. Diario el País - Cali - Demandas 30-07-07

44 .. Opinión del analista Dionisio Araujo Angulo, Director de la Defensa Judicial de la Nación
Contraloría General de la República

millones de pesos en promedio que ha hecho el Estado Colombiano en el último lustro por
todo tipo de condena45.

611

45 .. Diario el País - Cali - Demandas 30-07-07


Convivencia y seguridad ciudadanas

Convivencia y seguridad ciudadana

Director DES: Rafael Puerta


Investigadores: Gloria Edith Rueda Molina
Marcela Pérez Ochica
Ludy Jeannette Bacca Caicedo
Ricardo Alfonso Ramírez Buitrago

Plan de Desarrollo 1998-2002, “Cambio para Construir la Paz”


El Plan de Desarrollo 1998-2002, “Cambio para Construir la Paz”1, planteó como uno de sus
principales objetivos el diseño de instrumentos y prioridades para la construcción de la paz.
Adicionalmente, en el marco de este objetivo, se determinó la puesta en marcha de programas de
convivencia y seguridad ciudadana con el fin de disminuir la violencia ordinaria concentrada en
mayor medida en las ciudades, que contribuía con más del 60% de los delitos y los costos de la
violencia.

El diseño de estas estrategias obedeció a la situación de criminalidad que acosaba a la población,


especialmente por comportamientos delictivos que afectaban directamente la integridad de las
personas y su patrimonio. Si se observan las estadísticas de delitos denunciados a la Policía
Nacional en el período 1991-1998 (Gráfica 1), el total pasó de 219.000 en 1991 a 222.000 en
1998, reflejando una inflexibilidad en su disminución y la poca efectividad de las políticas en
materia de seguridad para reducir los índices delictuales.

612
Como se observa, los delitos con mayor incidencia en el total son aquellos contra el patri-
monio económico y contra la vida y la integridad personal, es decir, los que vulneran los
principales derechos de los ciudadanos como son su vida y la propiedad privada. Es necesario
anotar que el homicidio presentó una reducción importante en este período, debido principalmente
al desmantelamiento de los grandes carteles del narcotráfico y su sometimiento a la justicia. La
tasa por cada cien mil habitantes pasó de 86 en 1991 a 56 en 1998. Por su parte, el secuestro
presentó un crecimiento considerable durante el período (20%), pasando de 2.626 casos
denunciados en 1991 a 3.129 en 1998.

Este panorama de criminalidad, que afectaba enormemente la convivencia y la seguridad


ciudadana, obligó al Gobierno a poner en marcha programas que posibilitaran la reducción

1 .. Es necesario indicar que tanto la Ley del Plan, presentada en junio de 1999, como el Decreto 955 de 2000
fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional.
Contraloría General de la República

Gráfico 1

Principales modalidades delictivas


1991-1998

Fuente: Policía Nacional - Revista Criminalidad.

de los delitos y mejoraran las condiciones de vida para los ciudadanos. En noviembre de
1998, mediante el Decreto 2404, se creó el Programa Presidencial para la Convivencia, la
Seguridad Ciudadana y la Prevención del Delito, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo,
cuyo objetivo fundamental era promover un cambio en la forma como se abordaba la convi-
vencia y la seguridad de los habitantes del país, por medio de políticas concretas diseñadas
con la colaboración y participación de la Policía Nacional, las autoridades locales, el sector
613
productivo y la comunidad.

El Programa configuró una serie de herramientas y propuestas, desarrolladas básicamente


bajo los principios de conciliación, prevención y reacción, y que tenían como eje fundamen-
tal al Alcalde como primera autoridad de policía a nivel local y la propia Policía Nacional.
Las principales estrategias y resultados de este plan, en el período 1998-2001, fueron:

• La promoción del buen ciudadano, encaminada a crear mecanismos cotidianos y per-


manentes en la búsqueda de un cambio de actitud en los ciudadanos, con el objetivo de
lograr la reconstrucción del tejido social. La meta de esta estrategia era capacitar multipli-
cadores a través de las diferentes alcaldías de municipios con más de 200.000 habitantes.
Los resultados concretos fueron la elaboración de 2.500 cartillas pedagógicas en materia
de seguridad y convivencia, y la capacitación en cuatro municipios (Neiva, Villavicencio,
Ibagué y Tunja), con una inversión aproximada de $900 millones (precios 2007).
Convivencia y seguridad ciudadanas

• Creación de un Sistema Nacional de Información, bajo dos programas específicos: la Sala


de Estrategia Nacional y los Centros de Información Estratégica Policial Seccional (CIEPS).
El primero, era un instrumento del Jefe de Estado y su Consejo de Ministros, en el que se
cualifica la toma de decisiones y la evaluación de políticas en materia de criminalidad. La
meta era reformar la Sala de Crisis de la Casa de Nariño, dotándola de los elementos tec-
nológicos y de comunicaciones necesarios para el logro de los objetivos en materia de se-
guridad ciudadana, orden público y derechos humanos, entre otros. Los logros principales
de este programa fueron la adquisición de equipos de sistemas y la creación del software
necesario para el funcionamiento de la Sala y para ello se invirtieron alrededor de $1.900
millones (precios 2007).

El segundo programa, los CIEPS, buscaban convertirse en una herramienta operativa de las
autoridades civiles y policiales para el diseño de estrategias en materia de combate a la
problemática de convivencia y de seguridad ciudadana. Funcionaba básicamente a partir de un
sistema de información criminal y de delitos menores, que servía a las autoridades locales para
tomar decisiones fundamentalmente preventivas. La meta del programa era dotar a 19
departamentos de Policía con CIEPS, sin embargo, para mayo de 2002 sólo se habían dotado 6, a
un costo aproximado de $1.900 millones (precios 2007).

• La Policía para la Convivencia, contempló tres programas principales: modernización de


la vigilancia pública, Policía Comunitaria y el Plan Nacional contra el Delito. El primero
tenía como objetivo reforzar el servicio de vigilancia pública, mediante circuitos cerra-
dos de televisión, que permitieran combatir la delincuencia y prevenir los problemas que
afectaban el desarrollo urbano. Su meta era dotar con esta tecnología a los principales
centros urbanos del país. Entre 2000 y 2001 se instalaron los sistemas de circuito cerrado
en seis ciudades (Bogotá, Bucaramanga, Ibagué, Manizales, Medellín y Popayán). Para
614 2002 se programó la instalación en otras seis ciudades y ampliar la cobertura en Bogotá.
A septiembre del mismo año se habían destinado $43.000 millones (precios 2007).

El segundo programa, el de Policía Comunitaria, se orientaba a promover esta nueva estrategia


policial en los principales centros urbanos. La meta era implementar esta nueva concepción del
servicio de vigilancia pública en los 38 departamentos de Policía del país.

El Plan Nacional contra el Delito, estaba encaminado hacia la adopción de medidas y la


adquisición de recursos técnicos para modernizar la acción de la Policía Nacional frente a
delitos como el hurto de vehículos, la piratería terrestre, el asalto bancario y el hurto a resi-
dencias, así como para su prevención, modernizando la investigación criminal en la policía
judicial. En relación con el hurto de vehículos, se impulsó un proyecto para implementar
un programa de identificación vehicular electrónica, en coordinación con el Ministerio de
Transporte.
Contraloría General de la República

Con respecto a la piratería terrestre, se reglamentó el alza de $100 adicionales a los incre-
mentos anuales en las tarifas de peajes, los cuales eran destinados por INVIAS a fortalecer
los programas de seguridad vial, tales como el Plan Monitoreo, el Plan Meteoro, el Centro de
Información Estratégica Vial, entre otros. Se recaudaron aproximadamente $24.000 millones
por este concepto. Como resultado importante se puede observar que se registró una dismi-
nución de 1.768 casos (55%) en el delito de piratería terrestre, al pasar de 3.204 en 1998 a
1.436 en 20022.

Frente al delito de asalto bancario, se hicieron esfuerzos para generar normas mínimas de
seguridad para las entidades bancarias. Este delito disminuyó de 560 casos en 1998 a 257 en
2002 (54%)3; probablemente por la utilización de sistemas de vigilancia privada y
mejoramiento tecnológico de la seguridad.

En cuanto al hurto a residencias, no se logró el control de los lugares de venta de artículos


usados, debido a que se hizo difícil demostrar el origen ilícito de los artículos que se co-
mercializan en estos establecimientos. Este delito se incrementó en el cuatrienio al pasar de
13.574 casos en 1998 a 16.093 en 2002 (18%)4.

Para el fortalecimiento de la Policía Judicial se puso en marcha el proyecto de modernización


de la investigación criminal, que hace parte del Plan Colombia, el cual tenía asignados
$23.000 millones (precios 2007).

• Bajo la estrategia de Respeto a la Vida, se plantearon tres programas: Misión para la De-
fensa de la Vida, el cual pretendía desarrollar un estudio detallado sobre la violencia en
cinco ciudades del país, por medio de las universidades locales; sin embargo, no contó con
los recursos necesarios y sólo Bogotá efectuó el estudio con recursos propios. El segundo 615
programa, denominado Política de Control de Armas, se desarrolló bajo dos acciones: la
restricción al porte de armas y un plan de desarme voluntario. Frente a la primera, se autorizó
a los alcaldes de 59 municipios para restringir el porte de armas en ciertos días, y frente a la
segunda no se realizó actividad alguna por falta de recursos.

El tercer programa denominado Plan Nacional para la Desactivación de Escenarios del Cri-
men, se propuso generar medidas para la desactivación de aquellos escenarios que por sus
condiciones eran favorables a la conformación de estructuras armadas delincuenciales. Cons-
taba de ocho componentes: Plan de Desarrollo, sistemas urbanos productivos, casas de justicia,

2 .. Policía Nacional. Revista Criminalidad 2002.

3 .. Ibid.

4 .. Ibid.
Convivencia y seguridad ciudadanas

casas de la juventud, reforma al Código del Menor, planes locales de seguridad, plan de
Comunicaciones y sometimiento a la justicia. Al parecer no se logró la consecución de los
recursos necesarios para aplicar el programa en su totalidad, aunque se avanzó en algunos
de sus componentes, como las casas de justicia5, reforma al código y los planes locales de
seguridad.

• La estrategia llamada “Por un país sin secuestro”, planteó el fortalecimiento de la lucha


contra este delito y contra la extorsión, colocando como meta el desmantelamiento total
de los diferentes eslabones que componen la estructura del secuestro y la extorsión en
Colombia. A partir de allí se lograron avances en la disminución de los niveles de estos
delitos, principalmente con el fortalecimiento de los GAULA y de Fondelibertad con nue-
vos recursos tecnológicos y capacitación en la prevención.

• Como sexta estrategia se buscó el acercamiento del ciudadano a la justicia, a través de


programas como las unidades permanentes de justicia (UPJ) y las casas de justicia. En
el primero, se planteó la creación de centros de retención transitoria en las principales
ciudades del país, con la participación activa de las alcaldías municipales, la Policía Na-
cional, la Fiscalía General de la Nación y el Instituto Nacional de Medicina Legal. No se
logró la obtención de los recursos para poner en marcha este programa, pero se buscó que
las propias alcaldías promovieran el desarrollo del mismo, como en el caso de Medellín,
Bucaramanga y Cartagena que crearon sus propias UPJ´s.

El segundo programa, las casas de justicia, buscaba ofrecer a la ciudadanía una alternativa
que facilitara el acceso a los servicios de justicia, en localidades con alta densidad de po-
blación y altos índices de conflicto. El programa se desarrolló fundamentalmente bajo la
coordinación del Ministerio de Justicia, pero con el apoyo de la Presidencia de la República
616
y la USAID. A noviembre de 2002 se encontraban funcionando 18 casas de justicia a razón
de 2 en Bogotá y Cali y una en las ciudades de Ibagué, Bucaramanga, Cartagena, Pereira,
Chigorodó, Barranquilla, Valledupar, Neiva, Medellín, Mocoa, Riohacha, Pasto, Popayán y
San Andrés.

Aproximadamente 1.2 millones de casos fueron resueltos entre 1995 y 2002, desde que se
estableció la primera Casa de Justicia en 1995. La mayoría de estos casos ha beneficiado a
personas que no poseían la educación ni los recursos económicos necesarios para resolver
disputas a través del sistema judicial formal. USAID buscó expandir este programa altamente
popular y proyectó establecer un total de 40 casas de justicia para finales de 2005 6.

5 .. A noviembre de 2002, existían 18.

6 .. Asistencia de los Estados Unidos a Colombia y a la Región Andina. Testimonio de Adolfo Franco, Sub-Admi-
nistrador para América Latina y el Caribe, 2002. En www.usaid.gov
Contraloría General de la República

• Otra de las estrategias fue la integración de la Policía, la comunidad y las empresas priva-
das de seguridad, con el objetivo de estimular la creación de una alianza entre el policía, el
ciudadano y el vigilante, definiendo claramente el papel de cada uno en la prevención del
delito. La meta principal consistía en la promoción, en el ámbito municipal, del programa
de Red de Apoyo en Comunicaciones de la Policía Nacional; frente a ello, la institución
creó más de 4.000 redes en todo el país.

• La octava estrategia consistió en el acompañamiento, asesoramiento y seguimiento a las


alcaldías municipales, en la elaboración de sus respectivos planes locales de seguridad.
El Plan Nacional de Seguridad y Convivencia, en conjunto con el Ministerio de Justicia,
se propuso el acompañamiento a 10 centros urbanos con altos índices de criminalidad,
en la elaboración de dicho Plan. Para diciembre de 2001 se habían entregado los planes
integrales de Bogotá y Medellín, y el plan local de Cúcuta, y para el 2002 se programó la
entrega de los planes de las demás ciudades incluidas en el programa (Bucaramanga, Cali,
Cartagena, Ibagué, Pereira, Popayán y Valledupar).

• Como novena estrategia, se determinó la creación en todo el territorio nacional de un sis-


tema de manejo de crisis, que buscaba la institucionalización de un sistema organizado,
coordinado y capacitado para el manejo de crisis de tipo nacional y local de alto impacto.
Con respecto a esta estrategia, el Programa Presidencial promovió el desarrollo de tres
seminarios de crisis a nivel nacional, con la colaboración de organismos internacionales
y con la participación de personalidades de alto nivel de instituciones involucradas en el
manejo de una crisis de seguridad nacional. A nivel local se realizaron dos seminarios de
manejo de crisis terroristas (Bogotá y Cartagena).

• Por último, el Programa Presidencial para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, hizo


617
parte de procesos importantes relacionados con reformas legislativas y discusión de do-
cumentos sobre el tema de la seguridad y participó en comités y grupos encargados de las
políticas relativas a estos aspectos.

A pesar del gran avance que alcanzó en materia de seguridad el programa presidencial, son
muchas las falencias y los vacíos que presentó, principalmente por la falta de recursos en
programas que eran de gran impacto. Se observó gran interés en lo relacionado con el mejo-
ramiento tecnológico y de sistemas de información, pero se dejó de lado la capacitación del
personal para el manejo de dichos sistemas y tecnologías. Se enfocaron grandes esfuerzos
en algunas ciudades principales, sin tener en cuenta que muchas de las pequeñas ciudades y
poblaciones menores, presentan altos índices delictivos y requieren mayor presencia estatal,
en cuanto a programas de prevención y control.
Convivencia y seguridad ciudadanas

Según un estudio del DNP7, el programa presidencial, por la vía de la estrategia, no logró
constituirse en una instancia articuladora de la política de convivencia y seguridad ciudadana y
tuvo dificultades en la promoción de un trabajo interinstitucional para la planeación estratégica
y para la ejecución de los diferentes programas. Se señala igualmente que la estrategia resultó
sumamente instrumental, y a través de ella no se logró incorporar del todo, las intenciones de
contribuir a la construcción de ciudadanía como fin esencial de la política pública. Además, el
estudio afirma que esta política no escapó a la lógica de “celos” institucionales, que reside
prácticamente en las dificultades para establecer sinergias y cooperación entre las instituciones
coejecutoras de los programas.

Pese a los esfuerzos y a la implementación de estas herramientas de acción, las cifras de


criminalidad no mostraron una mejora importante y, por el contrario, algunas modalidades
delictivas presentaron crecimientos considerables. El total de delitos denunciados y registrados
por la Policía Nacional, pasó de 221.645 en 1998 a 281.609 en 2002, siendo representativos los
incrementos en el homicidio, el secuestro y en los delitos contra el patrimonio económico.

Con respecto al homicidio, se puede observar en la gráfica que a pesar de haber presentado un
descenso importante en la tasa por cada cien mil habitantes entre 1991 y 1998, vuelve a crecer
en 2002, pasando a 66 homicidios PCMH. Estas cifras indican que las condiciones de seguridad y
de convivencia, no presentaron mejoría a pesar de los esfuerzos institucionales por implementar
políticas encaminadas a disminuir la delincuencia.

El secuestro como delito que atenta contra el derecho fundamental a la libertad individual, se
multiplicó durante el período 1998-2002, tuvo su pico más impactante en el año 2000, cuan-
do alcanzó 4.159 casos denunciados a la Policía Nacional, reduciéndose los siguientes años a
3.000 casos en promedio. La mayoría de estos secuestros obedecieron a la acción delincuen-
618
cial de los grupos armados ilegales (guerrillas y autodefensas) y reflejaban una debilidad del
aparato institucional para defender la libertad de los ciudadanos.

7 .. ESCOBAR, Mariana. “Algunas limitaciones institucionales para la implementación de políticas de convivencia


y seguridad ciudadana en los ámbitos nacional y territorial”, en Revista Planeación y Desarrollo, vol. XXXII, No.
1, enero- marzo de 2001, DNP, p.p. 78-79.
Contraloría General de la República

Gráfico 2

Evolución homicidios en Colombia


1991-2002

Fuente: Policía Nacional - Revista Criminalidad. Cálculos DES-DJS

Gráfico 3
Evolución del secuestro en Colombia
1991-2002

619

Fuente: Policía Nacional - Revista Criminalidad.


Convivencia y seguridad ciudadanas

Además de los costos “visibles”, directos y cuantificables de la violencia, la criminalidad crea una
serie de distorsiones que van en contra del desempeño económico con la consecuente
reproducción del riesgo y el desestímulo de la inversión. La percepción del riesgo-país de
Colombia se incrementó entre los inversionistas extranjeros durante el período 1998-2001, por
percepciones negativas, muchas veces equivocadas, que existían sobre el país en la comunidad
internacional.

Según el Banco de la República, entre enero y junio de 2001 salieron de Colombia un total de
US$1.000 millones, por el incremento de los impuestos, la inseguridad, el aumento del riesgo
para invertir en el país y el deterioro de las perspectivas económicas, agravándose la tendencia
observada desde finales de 1997, con una fuga de capitales por aproximadamente US$1.800
millones al año8. Debido a la recesión y a la ausencia de privatizaciones, los flujos de inversión
extranjera entre 1998 y el 2000 disminuyeron de una cifra superior a los USD$4.000 millones
a una de tan sólo USD$273 millones 9.

La destinación de mayores esfuerzos presupuestales hacia la lucha contra los grupos armados
al margen de la ley y contra el narcotráfico, determinó en cierta medida las debilidades de la
política pública en materia de seguridad ciudadana, ocasionando el aumento de la criminali-
dad y la delincuencia, y su consecuente impacto en el ámbito económico y social del país.

Plan de desarrollo 2003-2006 “Hacia un Estado Comunitario”


El Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 define la seguridad democrática como el ejercicio
de una autoridad efectiva que sigue las reglas, contiene y disuade a los violentos, y está com-
620 prometida con el respeto a los derechos humanos, el pluralismo político y la participación
ciudadana. De esta manera, la seguridad democrática trasciende el concepto tradicional de
seguridad nacional, ligado exclusivamente a la capacidad del Estado para coartar y penalizar a
aquellos individuos que transgreden las normas de convivencia en sociedad. En última
instancia, la estrategia de seguridad democrática busca asegurar la viabilidad de la democracia
y afianzar la legitimidad del Estado10.

8 .. LIBREROS, Daniel. “El Plan Colombia y las Transformaciones en el Modelo Económico”. Universidad Nacional de
Colombia.

9 .. Ministerio de Relaciones Exteriores en www.minrelext.gov.co, consultado en junio de 2002.

10 .. Presidencia de la República, DNP. Bases del Plan Nacional De Desarrollo 2002-2006: Hacia un Estado
Comunitario.
Contraloría General de la República

Dentro del objetivo de brindar seguridad democrática, el Plan Nacional de Desarrollo


contiene, entre otras, las estrategias referentes al control del territorio y defensa de la
soberanía nacional y el combate al problema de las drogas ilícitas y al crimen organizado de las
cuales se analizan algunos programas inherentes al subsector seguridad, tales como: la
desarticulación de las redes de apoyo logístico de los grupos violentos y de su capacidad
armada, fortalecimiento y la profesionalización de la Fuerza Pública (fuerzas militares, Policía
Nacional y organismos de inteligencia) y desarticulación del proceso de producción,
fabricación, comercialización y consumo de drogas.

Comentarios sobre las metas propuestas

En general, ni en la ley ni en el documento de las bases del plan se contemplan actividades ni


metas específicas para llevarlo a cabo y hacer medibles sus resultados, teniendo en cuenta que
las estadísticas presentadas por la Policía Nacional cada año son un parámetro confiable para
establecer metas susceptibles de ser medidas y de seguimiento.

Sin embargo, para realizar la evaluación de los logros obtenidos en el programa referente a
la desarticulación de las redes de apoyo logístico de los grupos violentos y de su capacidad
armada, se tomaron algunas metas relacionadas en el Programa combate al problema de las
drogas ilícitas y al crimen organizado, teniendo en cuenta que se relacionan con este progra-
ma en cuanto a capturas de cabecillas, mandos y miembros de grupos armados ilegales.

En el periodo agosto de 2002 a diciembre de 2006, los informes presentados por el Gobierno
sobre la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, hacen énfasis sólo en los aspectos que re-
gistran resultados positivos y en los que no ocurrió igual, se guardó silencio o se propusieron
nuevas metas, con lo cual se observó que no hubo consistencia ni continuidad en las metas 621
establecidas por el Gobierno.

De acuerdo con lo establecido en la Ley 812 de 2003 del Plan Nacional de Desarrollo 2002-
2006 “Hacia un Estado Comunitario”, los resultados presentados por el gobierno nacional,
revelan avances significativos de las metas establecidas para alcanzar la seguridad democrática.
Los índices de seguridad del país han mejorado para el desarrollo de las estrategias que tienen que
ver directamente con el control del territorio y defensa de la Soberanía Nacional y combate al
problema de drogas ilícitas y al crimen organizado.
Convivencia y seguridad ciudadanas

Resultados 2002-2006

Control del territorio y defensa de la Soberanía Nacional

Desarticulación redes de apoyo y capacidad armada de grupos ilegales

Con respecto a la desarticulación de las redes de apoyo logístico de los grupos violentos y de su
capacidad armada, ni en la Ley ni en el documento de las bases del plan se contemplaron
actividades ni metas específicas para llevarlo a cabo y hacer medibles sus resultados y posible su
seguimiento.

Las metas, en cuanto a la disminución de la capacidad logística como tal y a la capacidad


armada, entendiendo la logística como la parte de la organización militar que atiende al mo-
vimiento y mantenimiento de las tropas en campaña, no fueron establecidas, por cuanto los
aspectos a evaluar deberían ser los relacionados con los decomisos de armas, municiones, ali-
mentos, uniformes, equipos de comunicación, etc. que la Fuerza Pública, en desarrollo de sus
funciones, logra en contra de los grupos armados ilegales y que efectivamente disminuyen su
logística y capacidad armada. Difícilmente se podría evaluar esta estrategia en términos de
disminución de ataques a poblaciones o retenes ilegales en los corredores viales, por cuanto
estas podrían ser decisiones de táctica militar o de resultados operativos de la Fuerza Pública
y no significar necesariamente una disminución de la capacidad logística o armada.

La Policía Nacional presenta los resultados en términos de disminución de las acciones de los
grupos al margen de la ley, así:

622

Cuadro 1
Actividades Policía Nacional para la desarticulación de redes de apoyo y capacidad armada de grupos ilegales y narcotráfico - agosto 2002 a diciembre
2006
Delito 2002 2006 Variación %
Actos terroristas 1.257 644 49
Capturas subversivos 10.903* Na
Capturas guerrilleros 6.644* Na
Guerrilleros dados de baja 11.074* Na
Autodefensas dados de baja 6.724* Na
Acciones subversivas 678 167 75
Fuente: Policía Nacional*. Acumulado Cuatrienio 2002-2006

El DAS, al presentar los resultados referentes a este objetivo de desarticulación de las redes de
apoyo logístico de los grupos violentos y de su capacidad armada menciona que este objetivo
incluye detener, contrarrestar y diezmar su jerarquía, garantizando su imposibilidad para su
Contraloría General de la República

accionar delictivo, incluyendo los procesos administrativos, financieros y logísticos representados


en la organización, distribución de sus integrantes y sus fuentes de financiamiento; así como
armamento, infraestructura física, medios técnicos y tecnológicos.

Además, la reducción de la capacidad logística de las organizaciones armadas se ve reflejada


en la incautación de los elementos que les permiten a estas organizaciones su accionar
terrorista. Estas incautaciones se ven representadas en dinero, drogas, armas, municiones y
explosivos.

Los resultados presentados muestran que la Policía Nacional y el DAS han hecho esfuerzos

Cuadro 2
DAS - incautación de elementos a organizaciones terroristas 2002-2006

Clase de elementos Cantidad Unidad de Medida


Pesos verdaderos 4.165 Millones de $
Pesos falsos 290 Millones de $
Dólares verdaderos 146 Millones de US$
Dólares falsos 19 Millones de US$
Drogas 28.154.072 Kilos
Detonadores 1.228.773 Unidades
Munición 449.979 Unidades
Explosivos 47.122 Kilos
Cordón detonante 14.827 Metros
Granadas 11.045 Unidades
Mecha Lenta 5.759 Metros
Revólveres y pistolas 1.658 Unidades
Minas antipersonales 1.115 Unidades
Fusiles 561 Unidades
Morteros 260 Unidades
Subametralladoras 129 Unidades
Lanzagranadas 84 Unidades 623
Fuente: DAS

importantes en contra de los grupos armados ilegales. Sin embargo, aún es mucho lo que fal-
ta por hacer, si se tienen en cuenta las redes de apoyo y la capacidad armada con que cuentan
estos grupos Por ejemplo, a junio de 2008, las FARC tenían 34 frentes activos que bien, o
no han sido golpeados considerablemente o que se han recuperado con rapidez, algunos de
éstos muy numerosos, con más de 200 hombres. Las columnas móviles siguen siendo más o
menos unas 15 a 16. Perdieron unas, pero formaron otras nuevas, antes tenían cerca de 20
compañías y ahora tienen unas 13.

Otra medida del pulso militar tiene que ver con su capacidad ofensiva. El número de accio-
nes bélicas, sumando combates, emboscadas y hostigamientos de las FARC contra la Fuerza
Pública fue en 2007 de 660, un número menor que en 2002. Sin embargo, al comparar sus
Convivencia y seguridad ciudadanas

acciones militares entre 2006 y 2007, éstas crecieron, pues sumando combates, emboscadas y
hostigamientos, pasaron de 484 a las 660 del último año. Claro está que son acciones de
menor envergadura.”11

El DAS, por su parte, también presentó resultados respecto a la estrategia de captura de miembros
de grupos armados ilegales y delincuencia común con un total de 11.333 capturas.

Cuadro 3
Capturas realizadas por el DAS
2002-2006
Organización Total
FARC 3.053
ELN 640
CAP 2
AUC 584
Otros grupos ilegales 288
Trafico de drogas 744
Delincuencia común 1.914
Otras organizaciones 1.264
Otras capturas 2.844
Total 11.333
Fuente: DAS

En cuanto a la meta de reactivar 163 estaciones de Policía en igual número de municipios,


esta se logró a principios de 2004 mediante la reactivación de 165 y 29 en corregimientos
624 para un total de 194. En el periodo 2003 a 2006 se instalaron 258 estaciones con presencia
de la Policía en 1.099 cabeceras municipales, 266 corregimientos, 66 inspecciones de Poli-
cía, 91 puestos del plan energético vial, 65 veredas y 15 caseríos, equivalentes a 1.619 sitios
geográficos y 8 regiones de Policía, 3 metropolitanas, 33 departamentos, 207 distritos, 1.221
estaciones, 374 subestaciones, 41 puestos de policía y 362 CAI, que corresponden a 2.317
unidades policiales; con cobertura en el 100% de los municipios del país.

En este aspecto es importante que el Gobierno garantice la sostenibilidad y continuidad de la


presencia policial para brindar seguridad a la población en todo el territorio nacional.

Si bien es cierto que esta meta relacionada con el cubrimiento de todas las cabeceras mu-
nicipales del país con el servicio de policía fue cumplida en 2004 y superada en 2006, el
propósito de la entidad es la consolidación del servicio policial. Queda la inquietud referente

11 .. Consultado en www.escuelamilitarsuboficiales.mil.co el 11 de agosto de 2008.


Contraloría General de la República

a las zonas rurales donde la actividad de los grupos armados ilegales es mayor; no se puede
desconocer que para brindar seguridad democrática, estas zonas representan gran parte del
territorio nacional.

En la meta relacionada con la creación de Escuadrones Móviles de Carabineros (EMCAR), se


cumplió la meta en 92% en 2006, por cuanto se conformaron 57 de los 62 propuestos.

Para el fortalecimiento de la Policía Nacional se crearon 11 escuadrones móviles


antidisturbios (ESMAD), con 1.524 efectivos, 10 cuerpos élite de hidrocarburos (CELHI), con
443 uniformados, que cubren 17 líneas de poliductos.

Los GAULA se fortalecieron en 2003, con cuatro grupos en las ciudades de Neiva, Pereira,
Pasto y Aguachica en el Cesar, además en 2006 se creó un cuerpo elite para un total de 15
grupos.

Para diciembre de 2006 se logró y superó la meta de 100.000 policías, por cuanto se llegó a
134.478 efectivos, incluyendo a los alumnos. El crecimiento neto en el pie de fuerza durante
el periodo 2002-2006 fue de 31% (30.199 uniformados). El nivel que mayor crecimiento
registró fue el ejecutivo con 77% (34.576), seguido por el de auxiliares con 35% (6.755). El
nivel de agentes fue el de mayor disminución absoluta con 10.540 (37%), debido a la entrada
del nivel ejecutivo.

Sin tener en cuenta a los alumnos, el personal uniformado disponible a 2006 fue de 129.132
efectivos, con cumplimiento de la meta establecida para el cuatrienio.

625
Cuadro 4
Policía Nacional
Planta de personal uniformado
Grado Planta personal uniformado Variación 02-06
2002 2003 2004 2005 2006 Absoluta %
Oficiales 3,923 3,985 3,996 4,269 4,590 667 17%
Nivel ejecutivo 44,660 55,403 57,190 66,822 79,236 34,576 77%
Suboficiales 2,589 2,361 2,070 1,761 1,519 -1,070 -41%
Agentes 28,169 26,026 23,540 20,480 17,629 -10,540 -37%
Auxiliares 19,403 20,050 20,584 19,576 26,158 6,755 35%
Alumnos 5,535 3,448 10,032 10,327 5,346 -189 -3%
Total 104,279 111,273 117,412 123,235 134,478 30,199 29%
Total sin alumnos 98,744 107,825 107,380 112,908 129,132 30,388 31%
Fuente: Policía Nacional. Cálculos DES-DJS-CGR
Convivencia y seguridad ciudadanas

En cuanto a la meta de cubrimiento de la red vial principal, durante el cuatrienio 2003-2006, en


virtud del Plan de Prevención y Seguridad Vial se crearon 82 grupos UNIR (Unidades de
Intervención y Reacción), logrando presencia en 27 Departamentos con 28 estaciones de policía
de carreteras y 4.662 integrantes.

Fortalecimiento y profesionalización de la Fuerza Pública

Para el logro de este programa y con el propósito de fortalecer y profesionalizar el personal


de la institución, se diseñó el “Plan Anual de Formación, Actualización y Entrenamiento”.
Así, se capacitaron en cursos de formación 104.267 policiales a un costo de $76.894 millones
en el periodo 2002 a 2006. Igualmente, para cursos de entrenamiento, capacitación y actua-
lización se tuvieron en cuenta 93.727 efectivos y se crearon 3 centros de formación.

Para la meta relativa a la reducción de la criminalidad urbana, esta presentó un comporta-


miento irregular, al registrar un incremento en delitos como lesiones personales comunes con
6.448 casos más en 2006 que en 2003, pasando de 40.039 a 46.487 casos, con un aumento de
16%. Igualmente, el hurto común (personas, residencias y comercio) presentó un aumento de
48%, pasando de 61.692 casos reportados en 2003 a 91.276 registrados en el 2006.

La meta que se estableció en las bases del plan referente a la reforma al Código Nacional de
Policía no se cumplió, teniendo en cuenta que continúa vigente el Decreto 1355 de 1970.

Combate al problema de las drogas ilícitas y al crimen organizado

626 El sistema multilateral de control de drogas hace referencia al 5% de la población mundial


que usa drogas de diferente tipo. De este 5%, la mitad usa drogas regularmente y el 0,6%
presenta problemas de adicción. El total de consumidores de drogas en el mundo se estima en
alrededor de los 200 millones de personas, donde el cannabis se clasifica como la droga más
consumida en el mundo, con un estimativo de 162 millones de consumidores en el mundo,
seguida por las anfetaminas y estimulantes con 35 millones de consumidores y la cocaína con
13 millones de personas en el mundo12.

De acuerdo con la información del FMI se estima que el 2% de la economía mundial involucra
el tráfico de drogas; el valor de mercado ilícito a nivel global en 2003 se estimó en US$1313

12 .. Reporte Mundial de Drogas 2006, Oficina de las Naciones Unidas Contra las Drogas y el Delito UNODC.
Contraloría General de la República

billones en la producción; US$94 billones en el mercado mayorista y US$322 billones en el


mercado minorista. La producción potencial a nivel mundial por tipo de droga se estima en:

• Opio 4.850 TM14 con un precio en el mercado detallista de US$64.8 billones.

• Cocaína 687 TM a un valor al minorista de US$70.5 billones.

• Cannabis 98.000 TM a un valor en el mercado minorista de US$13 billones.

En cuanto a los cultivos ilícitos, en el período 2002-2006, el número de hectáreas asperjadas


ascendió a 679.365 y se erradicaron manualmente 63.027. Sin embargo, este método no ha
sido el más eficaz para controlar el negocio del narcotráfico, por cuanto que no obstante el
incremento en las fumigaciones, el área cultivada no se ha reducido en la medida esperada.

De manera consistente con la lucha contra las organizaciones armadas ilegales, la política
contra el narcotráfico “se orientó hacia la desarticulación del proceso de producción,
comercialización y consumo de drogas” 15. La meta propuesta fue incrementar la erradicación
forzosa y voluntaria de cultivos ilícitos para reducir en 80% las hectáreas cultivadas y disminuir la
producción anual de droga en 296 toneladas.

Para el cumplimiento de este programa, la Policía Nacional presentó los siguientes


resultados:

627

Durante el periodo 2003-2006 se lograron incautaciones importantes de drogas ilícitas; sin


embargo, el narcotráfico continúa siendo un delito que no ha podido ser erradicado y las

13 .. ONU, Oficina Contra la Droga y el Delito. COLOMBIA Censo de Cultivos de Coca” Junio de 2005. Billones de
dólares equivale miles de millones.

14 .. TM: Toneladas métricas,

15 .. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Plan de Desarrollo 2003-2006 “Hacia un Estado Comunitario”. Ley 812 de
2003. Página 9.
Convivencia y seguridad ciudadanas

Gráfico 4

Policía Nacional
Incautación de drogas 2003-2006

Fuente: Policía Nacional

cantidades de sustancias ilícitas que llegan a los consumidores, tanto nacionales como
extranjeros, son bastante importantes.

Frente al desarrollo de esta estrategia, el DAS había establecido al principio del mandato
presidencial una serie de indicadores relacionados principalmente con la captura de cabeci-
llas y mandos de organizaciones ilegales, dedicadas a acciones ligadas con el narcotráfico
y a actividades de crimen organizado, incluyendo subversión. Sin embargo, a partir del año
628 2004, los indicadores fueron modificados con el propósito de reflejar la judicialización de
estas organizaciones en conjunto, más que de sus miembros por separado, lo que mostraría
más claramente el combate a estas problemáticas de seguridad.

El DAS estableció dos tipos de indicadores para esta estrategia. Se determinó como labor en el
combate al problema de las drogas ilícitas y al crimen organizado, la realización de
investigaciones judiciales conducentes a la extinción del dominio, para lo cual se estableció una
meta para el cuatrienio de 87 investigaciones en esta materia16, de las cuales a diciembre de 2006,
se había avanzado en 72%, es decir, 63 acciones.

16 .. Al comparar la meta del cuatrienio presentada en el Informe al Congreso 2004, frente al del período 2005, se
observa una diferencia importante por cuanto para 2004 la meta era de 33 Investigaciones y en 2005 la meta del
período cambia a 87 Investigaciones.
Contraloría General de la República

En cuanto al delito de secuestro17 el plan buscó incrementar los costos de comisión de éste,
mediante la desarticulación de las organizaciones responsables y recuperando la confianza
de la ciudadanía y de la comunidad internacional en la lucha del Estado colombiano en este
frente.

En este aspecto los resultados en cuanto a la reducción del número de secuestros son bastante
positivos, teniendo en cuenta que éste delito experimentó una tendencia decreciente durante
todo el cuatrienio. El número de secuestros totales registrados en 2005 fue el nivel más bajo
en los últimos 8 años y representó una disminución de 73,2% con respecto a los 2.986 casos
observados durante 2002. Destacable es la reducción de 84% en el número de casos repor-
tados entre enero y junio de 2006 frente a igual periodo de 2002 18. Sin embargo, el número
de personas que continúan en cautiverio por secuestros extorsivos políticos y económicos es
bastante significativa.

Plan de desarrollo 2006-2010 “Estado Comunitario: Desarrollo para Todos”


El Plan Nacional de Desarrollo se constituye en la carta de navegación del gobierno nacional
durante el periodo comprendido entre 2006 y 2010, en los cuales se propone invertir $228.5
billones.

De acuerdo con la Ley 1151 de 2007 y el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo
Estado Comunitario: desarrollo para todos, el cual forma parte integral de la ley, para las
estrategias relacionadas con la “Política de Seguridad Democrática” se tienen proyectadas
inversiones por $13.6 billones (6% del total). 629

La Política de Seguridad Democrática (PSD) es un pilar fundamental para el logro de los


objetivos del PND por cuanto incluye aspectos fundamentales como la consolidación de esa
política, desplazamiento, derechos humanos y reconciliación.

El documento base plantea la necesidad de consolidar la Política de Seguridad Democrá-

17 .. Secuestro simple. El que arrebate, sustraiga, retenga u oculte a una persona, con propósitos distintos a exigir por
la libertad un provecho o cualquier utilidad, o para que se haga u omita algo, o con fines publicitarios o de carácter
político. Secuestro extorsivo. El que arrebate, sustraiga, retenga u oculte a una persona con el propósito de exigir por su
libertad un provecho o cualquier utilidad, o para que se haga u omita algo, o con fines publicitarios o de carácter
político... (Ley 600 de 200)

18 .. Informe al Congreso 2006, pág. 59.


Convivencia y seguridad ciudadanas

tica, como uno de los elementos primordiales para alcanzar la paz, lo cual depende de la
implementación de una estrategia que, además de poner en práctica nuevos lineamientos
enmarcados dentro del contexto general de la seguridad democrática, articule la acción
institucional, el esfuerzo militar y el apoyo de la población.

Cada uno de estos aspectos o estrategias para la consolidación de la PSD, contempla diferentes
materias, algunas ya incluidas en el anterior plan, así:

• Hacia la consolidación de la Política de Seguridad Democrática;

• Control del territorio y defensa de la Soberanía;

• Combate al problema de las drogas ilícitas y al crimen organizado;

• La convivencia y la seguridad ciudadana: otro pilar para la consolidación de la PSD;

• Desplazamiento forzado, derechos humanos y reconciliación;

• Superación del desplazamiento forzado por la violencia;

• Consolidación de sistemas de información, seguimiento, y evaluación de la política de


atención a la PSD;

630 • Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario;

• Política de reconciliación;

• Fortalecimiento de las condiciones regionales de desarrollo y paz;

• Consolidación de la presencia institucional.

En el documento bases del PND se establece que para conquistar la paz se trabajará en 4
áreas estratégicas:

• Movilidad;

• Pie de fuerza;
Contraloría General de la República

• Inteligencia y

• Capacidades estratégicas básicas.

Igualmente, para la consolidación de la Política de Seguridad Democrática se tienen previstas las


inversiones que muestra el cuadro Nº 5.

Cuadro 5
Inversiones propuestas
Concepto Valor
Fortalecimiento capacidad de la Fuerza Pública $ 5,23 billones
Mantenimiento capacidad de la Fuerza Pública $ 4,27 billones
Proyectos del Frisco $ 473 mm
Familias Guardabosques $ 452 mm
Sistema Integrado de Emergencia y Seguridad $ 188 mm
Otros $ 467 mm
Desplazamiento, DH y reconciliación* ($2.5 billones)19
Total Política de Defensa y Seguridad $ 13.6 billones
Fuente: Bases PND 2006-2010
* No incluye los recursos de otras políticas sectoriales que apuntan a la atención de la población desplazada. No incluye $45,1 billones
que corresponden a los gastos de funcionamiento del sector de defensa y seguridad democrática, Contraloría, Registraduría, Auditoría y
Ministerio Público.

Algunas metas destacables:

• La Política de consolidación de la Seguridad Democrática busca alcanzar un punto de


inflexión en la confrontación para el logro de la paz, mediante las siguientes líneas:
631

1. Mejoramiento de la movilidad;

2. Fortalecimiento de la capacidad del pie de fuerza;

3. Mantenimiento de las capacidades estratégicas;

4. Fortalecimiento de la inteligencia y la contrainteligencia.

19 .. No incluye los recursos de otras políticas sectoriales que apuntan a la atención de la población desplazada. No
incluye $45,1 billones que corresponden a los gastos de funcionamiento del sector de defensa y seguridad
democrática, Contraloría, Registraduría, Auditoría y Ministerio Público.
Convivencia y seguridad ciudadanas

• Redireccionamiento de la política de lucha contra las drogas con el fin de aumentar su


eficacia. Se propone erradicar 640.000 hectáreas por aspersión aérea y 110.000 mediante
erradicación manual. Profundizar los logros en interdicción, extinción de dominio y ex-
tradición. Fortalecer la estrategia de erradicación voluntaria, mediante la continuidad de
los programas ‘Familias Guardabosques’ y ‘Desarrollo Alternativo’.

• Reducir en 70% el número de secuestros (2002: 1.709, hoy 378).

• Fortalecer la política contra el lavado de activos y la extinción de dominio.

• Brindar atención integral a la población en situación de desplazamiento ($4,4 billones).

• Reducir tasa homicidios a 25 por cada 100 mil habitantes (2002: 65,7, hoy 39).

• Avanzar en materia de reconciliación entre víctimas y victimarios, aplicando las estrate-


gias revisadas de reintegración social y económica para la población desmovilizada ($1,5
billones).

Comentarios sobre las metas propuestas

Para abordar el análisis de las bases del Plan de Desarrollo 2006-2010, en general, se observa que
éste no presenta en las metas valores susceptibles de cuantificación y seguimiento, salvo en las
mencionadas.

632 Se señalan gran número de acciones y propósitos sin especificar cantidades, como el caso del
incremento del pie de fuerza y su capacitación (no se señala en qué áreas), donde el Gobierno
no se compromete con cifra alguna, o el número de aeronaves que serán adquiridas o
repotenciadas, lo cual no permite realizar análisis sobre viabilidad y sostenibilidad de la PSD, ni
escenarios y proyecciones de los recursos que se requerirán para llevar a cabo las acciones
propuestas.

Como se observa, para la PDS se destinan $13.6 billones (6%) del total proyectado, que si bien
es una participación baja frente a otros componentes, radica su importancia en ser diseñada
como el soporte sobre el cual se desarrollarán las demás estrategias del Plan, bajo el supuesto
del control del territorio y la total soberanía, para generar confianza en los inversionistas tanto
nacionales como extranjeros.

Debido a la generalidad de las cifras no es posible evaluar la suficiencia de los recursos para
atender las metas, ni su sostenibilidad en el mediano y largo plazo.
Contraloría General de la República

Cuadro 6
Programas y estrategias
Plan de inversiones 2007-2010 (millones de $ de 2006)
Programas y estrategias PND Recursos % partic.
Política de defensa y seguridad democrátca 13.622.671 6
Reducción de la pobreza y promoción de la equidad y el empleo 130.184.096 57
Crecimiento alto y sostenido 69.459.138 30
Gestión ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible 607.717 0
Un mejor estado al servicio de los ciudadanos* 4.087.526 2
Dimensiones especiales del desarrollo 10.599.905 5
Total 228.561.054 100
Fuente: Ley 1151 de 2007. Cálculos CGR- DES-DJS
* En esta estrategia se encuentra incluido el sector Justicia

Teniendo en cuenta las limitaciones expuestas, se presentan algunas observaciones al docu-


mento Bases del Plan Nacional de Desarrollo “Estado comunitario: desarrollo para todos”:

Control del territorio y defensa de la Soberanía

En lo referente al control del territorio y defensa de la soberanía, se incluyen las zonas rurales
como prioridad para ejercer la soberanía por parte de la Fuerza Pública, mediante su fortale-
cimiento, como continuación del incremento logrado en el cuatrienio anterior. Esta estrategia
contempla la formación de cuadros de mando, mejoramiento en el suministro de provisiones,
infraestructura para alojamiento del nuevo personal, mejoramiento de las comunicaciones
y las operaciones conjuntas y definición de roles en cuanto a la doctrina y las operaciones.
Así mismo, contempla la adquisición de aeronaves y helicópteros para fortalecer todas las
operaciones de la Fuerza Pública, sin especificar cantidades ni valores.
633

Respecto al propósito de fortalecer a la Fuerza Pública, la CGR observa que no se exponen las
condiciones para la sostenibilidad presupuestal en el mediano plazo de las acciones propuestas
en aspectos tales como los costos de mantenimiento de equipo aerotáctico que se propone
adquirir, o los recursos adicionales en que se incurrirá por los mayores gastos de personal, que
excederán el cuatrienio en caso de no lograr la neutralización o negociación con los GAML, en
este último no se contemplan recursos para garantizar la desmovilización y reinserción de sus
miembros.

Combate al problema de las drogas ilícitas y al crimen organizado

En la segunda estrategia relativa al combate al problema de las drogas ilícitas y al crimen


organizado, el PND sigue dando preponderancia a la erradicación forzosa de los cultivos ilí-
citos. Si bien es cierto que de acuerdo con los datos arrojados por el SIMCI, el área cultivada
Convivencia y seguridad ciudadanas

disminuyó en 16.321 hectáreas en el cuatrienio 2002-2006, aún existen 80.000 hectáreas de


cultivos ilícitos y la productividad por hectárea prácticamente se ha duplicado en los últimos
años.

Si se tiene en cuenta que, de acuerdo con cifras del Gobierno, “durante el periodo 2002-2005, se
logró la erradicación de 589.804 hectáreas (91% por aspersión aérea y el restante vía erradicación
manual)”20, el área total cultivada sólo se redujo en 16% al pasar de 102.071 hectáreas en 2002
a 85.750 hectáreas en 2005, podría concluirse que la política de erradicación forzosa no está
generando los resultados esperados y los costos económicos y ambientales en los que se incurre,
hacen necesaria la discusión sobre su viabilidad.

En cuanto a la erradicación manual, los problemas de seguridad continúan siendo un obstáculo que
aún no ha podido ser resuelto, pese a los esfuerzos realizados por la Fuerza Pública.

Referente al tema de la extinción de dominio, es necesario mencionar que las metas estable-
cidas en el anterior plan no se cumplieron. Para la meta relacionada con el traspaso al Estado
de 39.000 bienes incautados, de acuerdo con información de la DNE, a 31 de agosto de 2006,
se reportan con extinción de dominio tan sólo 1.099, representados especialmente en rurales
(346), vehículos (282) y sociedades (140), ocasionando que gran cantidad tenga que ser ad-
ministrada por largos periodos incurriendo el Estado en elevados costos de sostenimiento y
destinando cuantiosos recursos en esta actividad. A agosto de 2006, el total de bienes repor-
tados por la entidad fue de 73.477, de los cuales han sido devueltos 12.707, lo cual lleva a la
conclusión que se ha devuelto mucho más que lo que se ha extinguido.

Adicionalmente, la mayoría de los bienes extinguidos no cuenta con avalúo comercial, ni se

634 reporta su estado y, en consecuencia, su avalúo es indeterminado, razón por la cual se hace
difícil realizar un control efectivo.

Pese a los resultados evidenciados, el PND da continuidad a la incautación de bienes como


mecanismo para desestimular el delito de narcotráfico, razón por la cual en opinión de la
CGR, es indispensable revisar estructuralmente la política pública relacionada con la incautación,
analizar su eficacia durante los últimos veinte años y determinar si existe compromiso del
Gobierno en procurar el éxito de la misma.

En cuanto al delito de secuestro, las estadísticas presentan buenos resultados en el cuatrienio


anterior al registrar disminución de 71% al pasar de 2.986 casos en 2002 a 855 en 2007. Las
implicaciones económicas que genera el cautiverio de una persona son muy significativas,

20 .. Bases Plan Nacional de Desarrollo, Estado Comunitario: desarrollo para todos, pág. 44.
Contraloría General de la República

tanto por los costos que asume el Estado en la lucha contra las organizaciones dedicadas a
este delito, como por los recursos que las familias y las empresas asumen para el pago de los
rescates, que terminan siendo el principal aliciente de este flagelo.

Cuando se divulgan las cifras sobre este delito, sólo se hace mención de los secuestros regis-
trados durante la respectiva vigencia y se hace alusión a los incrementos o disminuciones.
Sin embargo, no se analiza en retrospectiva para presentar la situación real de esta problemá-
tica, es decir, se habla sobre los liberados, fugados, rescatados, etc., pero no sobre las perso-
nas que aún permanecen en cautiverio o de las cuales no se conoce situación alguna. El dato
más dramático y preocupante es el saldo de personas con situación desconocida o en cauti-
verio, que en el periodo 1996-2007, ascendió a 8.258. Si a esta cifra se le resta el secuestro
simple (4.155), por cuanto la información reportada por la Policía Nacional no detalla, en la
situación del secuestrado, la modalidad (simple o extorsivo), el saldo de personas en situación
desconocida o en cautiverio por secuestro extorsivo alcanza 4.103 al finalizar 2007.

En el plan no se hace mención alguna sobre gestiones tendientes a lograr la liberación de los
ciudadanos en que aún permanecen secuestrados, cuando algunos de los casos documenta-
dos tienen más de 10 años en cautiverio. Solo se mencionan en dos apartes y sobre el mismo
aspecto así: “optimización de los sistemas de información con miras a la consolidación de
datos confiables y oportunos que permitan conocer la situación actual de las personas se-
cuestradas que permanecen en cautiverio” y “en cuanto a los sistemas de información sobre
personas en cautiverio, la Vicepresidencia de la República, en unión con los familiares de las
víctimas, buscará los mecanismos necesarios para que periódicamente se pueda conocer su
situación”.

De acuerdo con el plan, el problema de las personas secuestradas que continúan en cautiverio
635
se limita al levantamiento y “optimización” de la información sobre los familiares y las víc-
timas con el propósito de conocer periódicamente su situación, sin plantearse expresamente
como objetivo de la política, las acciones dirigidas a lograr el rescate o la promoción del
acuerdo humanitario, pese a ser esta, según el proyecto, una problemática de “alta prioridad”
para el Gobierno.

Es necesario crear conciencia en el sentido de que son seres humanos privados de la libertad a
los cuales se les han violado todos los derechos, son familias incompletas viviendo cada día la
incertidumbre de no saber la suerte de su ser querido.

Para la estrategia de Convivencia y Seguridad Ciudadana, en el proyecto nuevamente se pro-


pone la expedición del Código de Policía, meta que consagraba el anterior PND y que no fue
cumplida, teniendo en cuenta que continúa vigente el Decreto 1355 de 1970.
Convivencia y seguridad ciudadanas

Resultados 2007

Para el subsector seguridad, las entidades misionales que realizan las actividades tendientes a
cumplir con las metas programadas en el PND son la Policía Nacional y el DAS. A
continuación se presentan los resultados correspondientes a 2007 y 2008:

De acuerdo con la información reportada por la Policía Nacional en el periodo julio de 2007 a
mayo de 2008, relacionadas con el control del territorio y defensa de la soberanía, se
cumplieron las siguientes actividades:

Cuadro 7
Control del territorio
Operaciones julio 07- mayo 08

Actividad Resultado
Unidades de Policía rural instaladas 18
Piratería terrestre -13.44%
Operativos de mayor impacto 8
Operativos conjuntos (con Fiscalía y Ejército) 3
Operativos contra bandas criminales 238
Operativos para garantizar la seguridad 5
Operativos contra la guerrilla 8
Operativos contra la delincuencia común 8
Operaciones en cooperación transnacional 7
Fuente: Policía Nacional

En cuanto a la presencia policial en el territorio nacional, esta meta se ha ido cumpliendo


con cubrimiento de la totalidad de las cabeceras municipales en 2004 y para la consolidación
de la Política de Seguridad Democrática, se ha iniciado la instalación de unidades de policía
636 en zonas rurales, que sirven como corredores estratégicos para la movilización de GAML y
narcotráfico, impidiendo estas actividades ilícitas.

En lo relativo al pie de fuerza, la Policía incrementó en 5.128 los efectivos entre julio de 2007 y
julio de 2008, al pasar de 135.826 a 140.414, así:
Contraloría General de la República

Cuadro 8
Pie de fuerza
Categoría Efectivos Variación %
Julio 2007 Julio 2008
Oficiales 4.253 4.747 12
Nivel ejecutivo 78.408 85.583 9
Suboficiales 1.414 1.113 -21
Agentes 16.592 13.933 -16
Auxiliares 26.483 24.598 -7
Alumnos 7.866 10.438 33
Total personal uniformado 135.286 140.414 4
Personal no uniformado 4.879 4.472 -8
Total general 140.165 144.886 3

Fuente: Policía Nacional. Cálculos DES-DJS/CGR

El incremento neto en el pie de fuerza fue de 3%, y tomando sólo el personal uniformado fue
de 4%, el nivel que mayor incremento registró fue el de oficiales con 12%, seguido del
ejecutivo con 9%. Las disminuciones de las categorías de suboficiales y agentes, corresponde a la
entrada en vigencia del nivel ejecutivo.

En lo relativo a la lucha contra el problema de las drogas y el crimen organizado, se obtienen los
siguientes resultados:

Cuadro 9
Operaciones contra el narcotráfico
Julio 07- mayo 08 637
Actividad Resultado
Aspersión cultivos de coca 116.300 hectáreas
Erradicación manual de coca 59.000 hectáreas
Erradicación manual de amapola 379 hectáreas
Incautación cocaína 63.000 kilos
Incautación base coca 19.900 kilos
Incautación basuco 1.517 kilos
Incautación hoja de coca 435.839 kilos
Incautación marihuana 129.600 kilos
Incautación heroína 527 kilos
Incautación drogas sintéticas 22.733 kilos
Incautación insumos sólidos 4.965 toneladas
Incautación insumos líquidos 8.281 toneladas
Capturas nacionales Ley 30/86 44.584
Capturas extranjeros Ley 30/86 145
Operaciones transnacionales 19
Operativos contra secuestro y extorsión 11

Fuente: Policía Nacional


Convivencia y seguridad ciudadanas

Pese a los esfuerzos en esta materia y a los resultados obtenidos, de acuerdo con
informaciones del Departamento de Estado de Estados Unidos, Colombia continúa siendo el
mayor productor de drogas ilegales y fuente del 90 por ciento de la cocaína que llega a
Estados Unidos21. Queda la inquietud sobre la efectividad real de la erradicación de cultivos
en los resultados globales de la problemática de las drogas ilícitas.

Otro factor que ha afectado los resultados de la lucha antinarcóticos es la mayor producti-
vidad que han logrado los narcotraficantes, mediante la tecnificación del cultivo de la coca,
por cuanto han conseguido hasta cinco cosechas por año y aumentar el número de hojas por
planta.

En cuanto a la convivencia y seguridad ciudadana, que es otra de las estrategias para la


consolidación de la Política de Seguridad Democrática, se tienen como parámetro los delitos de
mayor impacto social, así:

Cuadro 10
Delitos de mayor impacto social
Delitos Tasa por 100.000 habitantes Variación
2002 2006 2007 2002-2007 2006-2007
Homicidio común 69.7 37.1 35.1 -34.6 -2.0
Homicidio colectivo (casos) 0.3 0.1 0.1 -0.2 0.0
Lesiones comunes 104.7 107.2 108.6 4.0 1.4
Hurto (residencias, comercio y personas) 148.8 211.8 189.8 40.9 -22.1
Hurto vehículos 73.3 45.6 41.4 -31.9 -4.2
Piratería terrestre 3.5 1.6 1.3 -2.2 -0.3
Hurto entidades financieras 0.6 0.2 0.2 -0.5 -0.1
Fuente: Policía Nacional. Cálculos DES-DJS-CGR
638

En los resultados obtenidos en el periodo 2002-2007, se observan disminuciones importantes de


la mayoría de las tasas de delitos denunciados, especialmente en homicidio común, hurto de
vehículos y en piratería terrestre debido a la ampliación en cobertura de la Policía de Carreteras
y los planes viales implementados.

En cuanto a los delitos que presentaron incrementos significativos en las tasas por cien mil
habitantes, los cuales tienen gran impacto para la ciudadanía, se encuentran el hurto (comercio,
residencias y personas) con 40.9 y las lesiones personales con 4; estos resultados sugieren que
pese a las acciones en contra de estos delitos no han sido suficientes para contrarrestarlos de
manera efectiva.

21 .. Informe Departamento de Estado, USA, marzo de 2008


Contraloría General de la República

Además, se estableció como meta para el cuatrienio reducir la tasa de homicidios a 25 por
cada cien mil habitantes, la tasa para 2007 fue de 35, aún muy superior al promedio de América
Latina que para este mismo año fue de 25; es decir, que para 2010 se espera alcanzar la tasa
promedio de la región registrada tres años antes.

Los países de Iberoamérica tienen una tasa de homicidios tres veces mayor a la de Europa y, al
contrario de lo que ocurre en el viejo continente, los crímenes aumentan cada año. México por
ejemplo, es uno de los que mayor número de homicidios tiene en el mundo, con una tasa de 25
por cada cien mil habitantes, cifra que cada año aumenta. En Iberoamérica hay casi 26
homicidios por cada 100 mil habitantes frente a los casi 9 de Europa.

Para 2006, Colombia ocupó el sexto lugar entre los países que mayores tasas de homicidios
registraron con 37,5, antecedida por El Salvador con 55, Jamaica 49, Guatemala 45,2,
Venezuela (45) y Honduras 42.922.

En lo referente al Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), en el marco del Plan


Nacional de Desarrollo 2007-2010, también enfocó su accionar hacia el objetivo de
“Consolidación de la Seguridad Democrática”.

El DAS ha establecido sus acciones a partir del desmantelamiento de las organizaciones de-
lincuenciales que afectan la estabilidad del Estado, especialmente la desarticulación de las
organizaciones terroristas y del narcotráfico, así como de estructuras organizadas dedicadas
a la corrupción. Tal como lo muestran los resultados para 2007, presentados por el Gobier-
no, el DAS se fijó un número de acciones a desarrollar durante el año que en su mayoría se
alcanzaron.
639
Al respecto se observa que estas modalidades delictivas tienen un comportamiento creciente
pasando de 45.000 delitos en 2003 a 75.000 en 2007.

De manera particular, se observa el alto impacto de los delitos contra la seguridad pública,
dentro de ellos el terrorismo, los cuales crecieron en el período 2003 - 2007, en 28%. Esto re-
fleja que a pesar de los esfuerzos institucionales por desmantelar las organizaciones terroris-

22 .. Consultado en www.elhispanonews.com, el 30 de julio de 2008.


Convivencia y seguridad ciudadanas

Cuadro 11
Acciones estratégicas del DAS en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2007 - 2010
Acciones Estratégicas Resultado Meta Resultado Meta 2007 Avance
2006 2007 2007 cuatrienio meta
2007-2010 cuatrenio
Casos de infraestructura de apoyo a las organizaciones 3 4 6 21 29%
terroristas desmanteladas por información proveniente del DAS
Organizaciones de narcotraficantes y de lavado de activos
desmanteladas por información proveniente del DAS. 6 6 7 26 27%
Grandes organizaciones de corrupción desmanteladas
por información proveniente del DAS. 3 4 4 21 19%
Organizaciones de tráfico de migrantes, desmanteladas por
información proveniente del DAS. 2 3 2 15 13%
Bandas delincuenciales al servicio del narcotráfico,
desmanteladas por información proveniente del DAS. 2 3 1 17 6%
Fuente: DNP

Cuadro 12
Evolución de los delitos de competencia del DAS 2003 - 2007
Título del Código Penal 2003 2004 2005 2006 2007
Contra la seguridad pública 19.277 19.703 23.005 26.583 24.727
Contra el orden económico y social 9.525 11.052 12.072 13.224 18.713
Contra los derechos de autor 7.068 10.514 19.374 18.633 14.790
Contra la fe pública. 4.487 5.357 5.479 7.575 7.470
Contra los recursos naturales y el medio ambiente. 1.506 2.400 3.437 4.833 4.587
Contra la eficaz y recta aplicación de justicia. 1.464 1.562 3.879 3.020 2.494
Contra la administración pública 1.084 1.097 1.172 1.516 1.814
Contra el régimen constitucional legal. 503 350 393 637 314
Contra la existencia y seguridad del Estado. 0 4 2 3 3
Fuente: Revista Criminalidad - Policía Nacional

640 tas y demás actividades que desestabilizan la seguridad ciudadana, no se logran reducciones
importantes acordes con los recursos destinados a la entidad, los cuales ascienden alrededor de
los $280.000 millones anuales.

Para la vigencia 2007, el DAS inició un proceso de reforma como resultado de las
conclusiones del Informe de la Comisión Especial para el DAS, dado a conocer en marzo de
2006, el cual planteó la necesidad de reflexionar sobre el lugar que la entidad ocupa dentro
del modelo de seguridad y defensa nacional, así como sobre su misión23. Ante estas
recomendaciones, el Departamento desarrolló durante el 2007, acciones tendientes a mejorar
sus áreas misionales (inteligencia, policía judicial, control migratorio) y redefinir su papel en
tareas sobre las cuales no debería enfocar esfuerzos (protección).

23 .. Comisión Especial para el DAS. Informe Final. Marzo de 2006.


Contraloría General de la República

Hasta el momento, estas acciones están en ejecución y se encuentran en proceso de


implementación, para lo cual se espera que al terminar el período de Gobierno, el DAS se
consolide como la agencia de inteligencia estratégica del Estado colombiano, permitiendo la
toma de decisiones necesarias para contrarrestar las amenazas a la soberanía y a la
seguridad pública.

Seguridad privada en Colombia


Se puede definir la seguridad ciudadana como la situación ideal de orden, calma y paz, la
cual se logra con la colaboración de todos, pero fundamentalmente por la acción del Estado
como ente regulador y responsable del bienestar general de la población. La seguridad
ciudadana se constituye en un bien público por excelencia, ya que una vez lograda no se puede
excluir a otros de su disfrute.

La seguridad privada surge precisamente en medio de una sociedad en la cual aparecen


nuevos riesgos, generados por factores como los del orden económico (globalización), la
desigualdad social, el terrorismo y los conflictos; y frente a los cuales las instituciones
tradicionalmente encargadas de garantizar la seguridad no alcanzan a prevenir e implementar
medidas de protección adecuadas y suficientes.

De allí el gran surgimiento de los servicios de seguridad y protección, los cuales son ofrecidos por
empresas conformadas generalmente con capital privado y regulados por el Gobierno 24. Los
servicios se ofrecen tanto a personas naturales como jurídicas y están dirigidos de manera
especial a la prevención o disuasión del riesgo.
641
En tal sentido, los principales servicios que se prestan son los de vigilancia con o sin armas o
medios tecnológicos, los de autoprotección (departamentos de seguridad), el transporte de
valores, la capacitación para el personal del sector, los de consultoría y asesoría y, finalmente,
los de comercialización y utilización de equipos tecnológicos de seguridad.

Es importante resaltar que en el ámbito mundial, la proyección del mercado global del sector
de vigilancia y seguridad privada es de US$138 billones 25 y los diferentes servicios que se

24 .. Emilio Velasco Gamboa. Fundamentos de la seguridad privada: una percepción criminológica. Fondo Emilio
Velasco No. 5, Serie de Estudios Sociales, Primera Edición, Abril de 2006.

25 .. Datos de “World Security Services” - Freedonia Group, Aril de 2005 y Noviembre de 2006. Cálculos de la
Oficina de Planeación de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada de Colombia.
Convivencia y seguridad ciudadanas

ofrecen presentan un crecimiento general, mayor al 10% anual, incluyendo el de tecnología26. Las
regiones con mayor participación en el mercado mundial son Estados Unidos y Europa
Occidental. Sin embargo, los de más rápido crecimiento son los de Latinoamérica, Asia (China e
India) y África.

De acuerdo con la Constitución Política de Colombia con las normas establecidas y con los
fallos de la Corte Constitucional27, el Estado tiene la responsabilidad de garantizar la seguridad
de los ciudadanos. Sin embargo, puede delegar esta función a particulares y comunidades
organizadas, lo cual no implica su renuncia al deber que le compete.

En 1993, con la expedición de las leyes 61 y 62, se desarrolló un marco normativo para el
sector y se creó la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, como entidad encar-
gada de ejercer el control y la supervisión a los servicios privados de seguridad. Posterior-
mente, con el Decreto-Ley 356 de 1994 se estableció el Estatuto de Vigilancia y Seguridad
Privada, el cual fue reglamentado con el Decreto 2187 de 2001, que aún sigue vigente.

La Política de Seguridad Democrática del actual gobierno tiene como uno de sus principios el
de la solidaridad entre los ciudadanos y la Fuerza Pública para avanzar en la convivencia y
consolidación de la integración del pueblo colombiano28. De igual manera, en el Plan Nacional
de Desarrollo 2006-2010 “Un Estado Comunitario: desarrollo para todos”, se establece que la
Política de Defensa y Seguridad Democrática requiere del esfuerzo coordinado entre diferentes
entes del Estado y la sociedad civil29.

Este plan también propone fortalecer la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada,


dotándola de personería jurídica y creando una contribución a su favor30, con la que se espe-

642 ra cubrir los gastos de funcionamiento e inversión.

26 .. FRIGO, Edgardo. Seguridad Privada en América Latina: Situación y Perspectivas. Buenos Aires Argentina. Abril
de 2006.

27 .. De acuerdo con la Sentencia C-572 de 1997 de la Corte, este servicio se debe mantener como una función que
le corresponde exclusivamente a las autoridades, quienes, de acuerdo con el régimen establecido por la ley, lo pueden
ofrecer con la colaboración de los particulares.

28 .. Presidencia de la República y Ministerio de la Defensa. Política de Defensa y Seguridad Democrática. Año


2003

29 .. Documento Bases Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 “Un Estado Comunitario: desarrollo para todos”,
Capitulo 2, numeral 2.1.3, DNP. Bogotá, 2006.

30 .. Artículo 76, Ley 1151 de 2007.


Contraloría General de la República

La Política de consolidación de la Seguridad Democrática, en la definición de los objetivos


estratégicos se propone desarrollar una doctrina de acción integral, mediante el esfuerzo
combinado de la fuerza legítima, la política social y las acciones de las demás instituciones del
Estado y la sociedad civil.

De acuerdo con las cifras oficiales suministradas por la Superintendencia, los ingresos ope-
racionales recibidos por el sector durante 2007, alcanzaron los $3.1 billones, equivalentes al
0,71% del PIB, cifra importante si se compara con las de otros sectores de la producción, como
el caso del floricultor que llegó a $2.66 billones de ingresos, durante el mismo período.

En 2007 se encontraban registradas ante la Superintendencia 3.511 empresas o servicios de


vigilancia y seguridad privada, que generan alrededor de 160.000 empleos directos en lo re-
ferente a vigilantes o guardias de seguridad. Al comparar con el número de pie de fuerza de
la Policía Nacional a julio de 2007 (127.420 efectivos)31, la relación que se obtiene es de 1.3
vigilantes privados por cada policía, indicador que corrobora la magnitud de este sector

La situación descrita refleja, en gran parte, la aguda situación de inseguridad que se presenta
actualmente en el país y que obliga a la ciudadanía, a acudir cada vez más a sistemas de
vigilancia distintos a la Policía para protegerse de la ola criminal que aqueja a la gran mayoría
de ciudades en el país.

Seguimiento a las acciones estatales en materia de seguridad privada

Para la Contraloría General de la República este tema es de gran importancia y por ello en el
año 2002 efectuó un primer pronunciamiento 32, en el cual planteó que en el cumplimiento de
su misión, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada fue desbordada, pues pre- 643
sentó debilidades en el desarrollo de mecanismos adecuados para ejercer vigilancia sobre las
empresas privadas de seguridad, representando un alto riesgo para el Estado, al no conocer de
manera cierta, el número de empresas que se dedican a las labores de vigilancia y el tipo de
actividades que éstas realizan.

Se evidenció que fue deficiente la labor de inspección que desarrollaba la entidad sobre los

31 .. Fuente Policía Nacional.

32 .. “La privatización de la Seguridad Ciudadana”, artículo elaborado por Gloria Edith Rueda Molina y Ricardo
Alfonso Ramírez Buitrago, profesionales Dirección de Estudios Sectoriales - Contraloría Delegada para el sector
Defensa, Justicia y Seguridad. Publicado en la edición No. 291 de la Revista Economía Colombiana. Bogotá, Agosto
de 2002.
Convivencia y seguridad ciudadanas

vigilados (Artículo 16, Decreto 2453 de 1993). La falta de procedimientos específicos para la
ejecución de las visitas de inspección, en los cuales se incluyeran aspectos técnicos a valorar,
ocasionaron que la información recolectada no fuera suficiente para poder dar una calificación
fundamentada sobre las empresas vigiladas.

De igual forma, se manifestó que la entidad no efectuaba una cobertura representativa de


las visitas de inspección que se programan a nivel nacional, lo que conlleva un inadecuado
control y posibilita que estas empresas se extralimiten en el desarrollo de sus actividades en las
regiones en las que la Supervigilancia no efectúa visitas periódicas.

En gran parte, el desbordamiento que tuvo la entidad en el cumplimiento de sus funciones


se debió a que los recursos destinados no son suficientes para desarrollar sus actividades y
la planta global de personal era de 216 funcionarios, pero sólo contaba con 166, es decir el
77%33.

Por las razones expuestas, la Contraloría General de la República celebra que el Gobierno
haya elaborado un diagnóstico que permitiera definir la política pública necesaria para el
desarrollo de este importante sector, con la aprobación del documento Conpes 3521 de 2008, en el
cual se reconocen las principales fallas presentadas por la Superintendencia de Vigilancia y
Seguridad Privada.

Adicionalmente, el documento presenta los lineamientos generales para mejorar la capacidad


institucional de la Superintendencia y para fortalecer el desarrollo empresarial en el sector, de
manera que responda a los nuevos desafíos de la globalización.

644 Sin embargo, al analizar el Conpes, se observa que los planteamientos realizados con re-
lación a las actividades que debe efectuar la Superintendencia se encuentra el de “buscar
mecanismos de prestación de estos servicios en segmentos del mercado donde no se presta
adecuadamente en la actualidad, como por ejemplo en cárceles, en espectáculos públicos, o en
la protección a personas que hoy hace el Estado”.

Al respecto, la Contraloría General de la República considera oportuno realizar todos los


estudios necesarios para determinar la pertinencia y viabilidad en términos de capacidad
operativa por parte del sector de vigilancia y seguridad privada, para asumir tan importan-
te compromiso, que en la actualidad es de responsabilidad exclusiva del Estado. De igual
manera, el marco normativo que se elabore debe ser claro y conciso, así como dotar a la

33 .. Contraloría General de la República. Informe de Auditoría, Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada


2000 - 2001.
Contraloría General de la República

Superintendencia de suficientes herramientas para ejercer el control requerido y evitar que la


prestación de estos servicios en algún momento se desborde, pues sólo para asumir la
vigilancia de las cárceles se requeriría reemplazar aproximadamente a 8.500 guardianes 34 que
hoy son funcionarios del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), sin incluir los
nuevos once centros de reclusión que están en construcción.

Dado que en la actualidad no existen empresas de vigilancia privadas especializadas en el


tema, se requeriría de inversiones adicionales en programas de capacitación que eviten la
improvisación y respondan a las necesidades del Sistema Penitenciario y Carcelario en
Colombia, pues como ya lo manifestó la Contraloría son múltiples los problemas que hoy afronta,
entre los cuales se destacan el alto índice de hacinamiento y la violación de los derechos
humanos de los reclusos, en algunos establecimientos carcelarios 35.

645

34 .. Información suministrada por la Asociación de Empleados del INPEC - ASEINPEC. Bogotá, julio de 2008.

35 .. La política Penitenciaria y Carcelaria en Colombia. Artículo elaborado por Alejandro Morales y Marcela Pérez.
Profesionales Dirección de Estudios Sectoriales - Contraloría Delegada para el sector Defensa, Justicia y Seguridad.
Publicado en la edición No. 322 de la Revista Economía Colombiana. Bogotá, de febrero de 2008.
Pensiones de la Fuerza Pública

Análisis al sistema de pensiones


de la Fuerza Pública
Director DES: Rafael Puerta
Investigadores: Myriam Aponte Mesa
Magali Medina Carreño
Alicia Fernández Triana
Germán Lambuley García
Ricardo Ramírez Buitrago

El presente estudio se propone, como objetivo principal, evaluar el impacto generado en las
finanzas públicas por el Régimen Especial de Pensiones de la Fuerza Pública1 (RPFP), y la
proyección de su comportamiento a futuro, debido a la implementación de las políticas de
fortalecimiento del sector defensa en los últimos años, en especial en la incorporación del
nuevo pie de fuerza.

En el capítulo inicial se presenta una reseña histórica y la normatividad aplicable al régimen


pensional de la Fuerza Pública. En el segundo capítulo se hace un comparativo entre los dife-
rentes regímenes pensionales vigentes en Colombia, en términos de las condiciones de acce-
so, factores de cotización y liquidación, y requisitos de los mismos, para establecer las causas
del mayor costo del régimen especial de la Fuerza Pública, en relación con los demás.

En el tercer capitulo se examina la dinámica reciente del sistema y sus características, se hace
un análisis para el período 2002-2007 de las estadísticas relacionadas con el número de pen-
sionados a cargo del sector, los recursos ejecutados para el pago de pensiones, y la evolución
646 del pie de fuerza militar y policial. Igualmente, se hace referencia a algunos elementos de tipo
contable, que reflejan la forma como las entidades del sector reconocen su pasivo pensional y
la manera de financiarlo en el corto y largo plazo.

En este mismo capítulo se desarrolla un ejercicio de análisis al cálculo actuarial del sector,
estableciendo su participación en variables macro como el Presupuesto General de la Nación
(PGN) y el PIB, reflejando su impacto sobre las finanzas públicas y la economía en general.

Se presenta un escenario que determina las futuras obligaciones del pasivo pensional para los
próximos años y se concluye sobre las implicaciones del mismo.

1 .. Comprende las Fuerzas Militares (Ejército Nacional, Armada Nacional y Fuerza Aérea Colombiana) y la Policía
Nacional.
Contraloría General de la República

Marco jurídico

Reseña Histórica

Desde la época de la independencia, no existía en Colombia una estructura jurídica


propiamente dicha que le otorgara derechos a quienes hacían parte de la Fuerza Pública. Fue
en el año 1886, con la expedición de la Constitución Nacional (art. 169), cuando se consagró la
existencia de un Ejercito Nacional y la obligación de respetar sus derechos; con éste soporte y
mediante la ley 7ª del mismo año, se creo el Ministerio de Guerra (actualmente Ministerio de
Defensa Nacional).

Posteriormente se expidieron las leyes 146 y 153 de 1896, disposiciones estas que son
antecedentes de un estatuto sistemático de prestaciones económicas para los militares; con
estas primeras normas se evidencia un esquema que incluía derechos y beneficios al personal
vinculado a las guerras de la independencia y seguridad nacional.

Con la Ley 21 de 1904, se establece la pensión militar, previo cumplimiento de requisitos


para su otorgamiento, con porcentaje de pensión del 100% de los ingresos correspondientes
al grado militar ostentado al momento del retiro. De igual manera con la Ley 71 de 1915 se
aumenta el tiempo de servicio de 20 a 25 años. Siguiendo el orden normativo, se expide la
Ley 75 de 1925, se cambia su denominación a sueldo de retiro para los oficiales del Ejército,
otorgándose en un porcentaje comprendido entre el 50% y 75%, además se crea una caja
especial para el personal militar actualmente conocida como la Caja de Retiro de las Fuerzas
Militares (CREMIL).

En el año 1927, mediante la ley 104, se crea la pensión de retiro para los Suboficiales, finan- 647
ciada con una cotización del 2% del sueldo mensual. Con la Ley 6ª de 1939, se creó la Caja de
Sueldos de Retiro de la Aviación, que reconocía pensiones a los tripulantes de aeronaves
militares. Mediante Decretos 1688 y 1768 de 1942, las Cajas del Ejército y de la Aviación,
tanto de oficiales como de suboficiales se fusionaron, se excluyó a la armada considerando
que tenía un régimen especial con un tratamiento diferente; no obstante, es con la Ley 100 de
1946 que se unifica el Régimen de Prestaciones de todas las Fuerzas y se fusionan con las Cajas
de Sueldos de Retiro (CREMIL y CASUR). Desde aquella época existen como entidades de
previsión para el pago de prestaciones económicas de las Fuerza Pública, la Caja de Retiro de las
Fuerzas Militares y la Caja de Retiro de la Policía Nacional.
Pensiones de la Fuerza Pública

La Ley 4 de 19922, es considerada como el parámetro general de los esquemas saláriales y


prestacionales de la Fuerza Pública, siendo dinamizada por normas que actualizan la
remuneración de los miembros de la Fuerza Pública, en atención a los grados que ocupen al
momento de hacerse acreedores al beneficio (asignación de retiro, pensión de sobrevivencia,
pensión de invalidez y vejez).

Normatividad

La base normativa que actualmente aplica al sector, se describe desde el ámbito Constitucional
en el Título VII Capítulo 5, el cual define el perfil de la Rama Ejecutiva y concomitante se
encuentra el carácter de la Fuerza Pública como expresión más significativa de lo que es el
Poder Ejecutivo, por cuanto en ellas reside la capacidad coactiva que garantiza el ordenado
ejercicio de la autoridad y la dirección del Estado y sus instituciones. De ahí que la naturaleza
de las instituciones que conforman la Fuerza Pública, adquiera especial relevancia dentro del
aparato de organización administrativo, ya que en ellos reposan fundamentalmente la
seguridad ciudadana y la defensa del Estado.

El régimen prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, en virtud del ordenamiento


constitucional, está contenido en normas de carácter especial, dada por la naturaleza propia de
las funciones que desempeñan estos servidores, razón que justifica la aplicación del régimen,
su fuente principal es la Constitución Política (artículos 217 y 218).

Así mismo, la Ley 100 de 1993 en el artículo 279, parágrafo 1°, exceptúa del Sistema Integral
de Seguridad Social, a las Fuerzas Militares, la Policía Nacional, y al personal civil regido por
el Decreto 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la
648 ley. Actualmente se continúa justificando el régimen con el Acto Legislativo 01 de 20053, que
elimina los regímenes especiales a excepción del régimen de la Fuerza Pública.

Sumado a lo anterior encontramos que la justificación del régimen también se ha dado por
reiteradas sentencias de la Corte Constitucional, entre otras: Sentencia C-1143 de 2004: “Esa
diversidad en el tratamiento prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, como lo ha
manifestado la Corte, tiene su fundamento en las riesgosas funciones que desarrollan y que
los exponen en todo momento a situaciones de peligro y, que a su vez, cumplen con la fina-

2 .. Contempló las partidas como base para la asignación de retiro (sueldo básico, prima de actividad, prima de
antigüedad, prima de estado mayor, duodécima parte de la prima de navidad, prima de vuelo, gastos de representación y
subsidio familiar) con una edad entre 30 y 65 años y un tiempo de 15 años de servicio.

3 .. Acto Legislativo 01 del 22 de julio de 2005, se continúa con el régimen de excepción vigente con posterioridad al 31
de julio de 2010.
Contraloría General de la República

lidad constitucional de compensar en parte el desgaste físico y mental que implica ese estado
latente de inseguridad al que se encuentran sometidos quienes hacen parte de la Fuerza Pública
y sus familias”4

Atendiendo a las condiciones y requisitos que se observan para la obtención del derecho,
previo requisitos del RPFP, encontramos las siguientes normas que lo regulan:

• Decreto 2701 de 1988: régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores ofi-
ciales de las entidades descentralizadas, establecimientos públicos o empresas industriales
y comerciales del Estado, adscritos o vinculados al Ministerio de Defensa Nacional.

Los funcionarios que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993,
quedarán cobijados bajo esta norma, tal como se establece en los artículos 15, 28 y 273.
Aquellos que se encontraban vinculados con anterioridad a esta ley, conservan los beneficios
consagrados en el Decreto 2701 de 1988.

• Decretos 1211, 1212 y 1213 de 1990: régimen prestacional para Oficiales, Suboficiales y
Agentes de la Policía Nacional.

• Decreto 1214 de 1990: se reforma el Estatuto y el Régimen Prestacional civil del Ministerio
de Defensa y la Policía Nacional5.

• Decreto 1091 de 1995: régimen prestacional para el nivel ejecutivo6 de la Policía Nacional.

• Ley 447 de 1998: establece pensión vitalicia a favor de parientes de personas fallecidas
durante la prestación del servicio militar obligatorio. 649

• Decreto 1793 de 2000: régimen de carrera y pensional para los Soldados Profesionales.

• Decreto 1795 de 2000: por el cual se regulan temas referentes a la pensión de invalidez de
los miembros de la Fuerza Pública.

4 .. Ver Sentencia Corte Constitucional 1143 de 2.004

5 .. Según la norma se considera personal civil, aquellas personas naturales que prestan sus servicios en el Despacho del
Ministro de Defensa, en la Secretaria General, en las FFMM o en la Policía Nacional. Se excluyen a aquellos que prestan
sus servicios en entidades adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa.

6 .. Nivel creado por la Ley 180 de 1995, en el cual se ordena desarrollar la carrera profesional del nivel ejecutivo,
contemplando la vinculación en éste de suboficiales, agentes y personal no uniformado.
Pensiones de la Fuerza Pública

• Decreto 2192 de 2004: régimen pensional por invalidez para los Soldados Profesionales.

• Ley 923 de 2004: ley marco para la fijación del Régimen de Asignación de Retiro y Pen-
siones de los miembros de la Fuerza Pública, mediante la cual se señalan las normas, ob-
jetivos y criterios, de conformidad con lo establecido en la Constitución Política (artículo
150, numeral 19, literal e), tal y como lo señala la Sentencia C-432 de 2004, que la validó
como una ley marco.

En desarrollo de la misma ley, se expide el Decreto 4433 de 2004, mediante el cual se fija el
régimen pensional y de asignación de retiro de las FFMM y de la Policía Nacional, regula los
derechos a pensiones y prestaciones económicas periódicas de quienes prestan sus servicios
a la Nación como miembros de la Fuerza Pública. Dicho régimen se aplica a los Oficiales,
Suboficiales y Soldados Profesionales de las FFMM; Oficiales, Suboficiales, nivel ejecutivo y
Agentes de la Policía Nacional; alumnos de las escuelas de formación de las FFMM y de la
Policía Nacional.

La norma respeta los derechos adquiridos y conserva las garantías, prerrogativas, servicios y
beneficios de los integrantes de la Fuerza Pública, y propende por mantener el poder
adquisitivo.

De acuerdo con lo expresado normativamente, se valida la existencia del régimen pensional


excepcional de las Fuerza Pública, no resulta igualmente justificable su heterogeneidad ni
su variedad institucional. Se encuentran al interior del sistema cuatro subsistemas (sueldos
de retiro, pensiones de invalidez, pensiones de jubilación y retiro por vejez para el personal
civil del Sector Defensa y Seguridad 7), que se identifican por la disposición hacia un manejo

650 casuístico de las situaciones que dan lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones.

Dado lo anterior, se ha suscitado que el marco legal que sustenta el RPFP, se ve sujeto a
definición por la jurisprudencia, tal como sucedió con la declaratoria de inexequibilidad del
Decreto 2070 de 2003, situación que cuestiona la aparente amplitud e integralidad del sis-
tema que en la práctica debe ser revisado por instancias administrativas y judiciales, lo que
conlleva a que el Estado sea sometido a solventar indemnizaciones y demandas.

7 .. La pensión de jubilación corresponde al personal civil del Ministerio de defensa, los oficiales y suboficiales que se
desempeñan en cargos administrativos.
Contraloría General de la República

Comparación regímenes pensionales


En relación con el sistema pensional, en Colombia existe un régimen contributivo, es decir, se
alimenta de las contribuciones de sus afiliados. Esa es la principal razón por la cual personas
inactivas o dependientes, no forman parte de la población objetivo.

El monto de la cotización está establecido por las normas vigentes y en la actualidad es el


15,5% del ingreso básico mensual del cotizante. Aquellos que tienen contrato de trabajo,
comparten la cotización con el patrono en proporciones así: 3.87% empleado y 11,63%
empleador, mientras los independientes pagan la totalidad de la cotización.

Con anterioridad a la expedición de la Ley 100 de 1993, el sistema pensional en Colombia era
exclusivamente de carácter público, bajo el Régimen de Prima Media8 (ISS, Cajanal, Capre-
com, regímenes especiales en diferentes sectores, etc), pero con la entrada en vigencia de esta
ley (1º de abril de 1994), además del ISS, se crearon seis entes administradores de pensiones
constituidos por fondos privados9, con la permanencia de algunas cajas y fondos públicos
especiales.

El papel de estos fondos privados es el de recaudar estos recursos, que son parte del ahorro de
los cotizantes, así como convertirse en inversionistas institucionales colocando éstos en
acciones, bonos, títulos de deuda pública y otros papeles financieros.

Las Cajas y los Fondos del Régimen de Prima Media son más autocontenidas10 que los fondos
privados, dado que allí las cotizaciones y los rendimientos aplican como un fondo común
que se distribuye entre aquellos que cumplen los requisitos, en función de unas reglas de
liquidación de derechos. 651

Por el contrario, las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), funcionan como un fon-
do de acumulación de reservas con una administración única, pero su distribución depende
de una regla individual11. La sostenibilidad financiera del régimen está en función del manejo
de las reservas y la rentabilidad de las inversiones. Es obligación de todos los fondos recau-

8 .. El Régimen de Prima Media con prestación definida es aquel mediante el cual los afiliados o sus beneficiarios
obtienen una pensión de vejez, de invalidez o de sobrevivientes, o una indemnización, previamente definidas, de
acuerdo con lo previsto en la Ley 100 de 1993.

9 .. Colfondos S.A, Porvenir S.A., Santander, Protección, Horizonte S.A. y Skandia

10 .. Que funciona dentro de grupos cerrados, las reservas corresponden a ese grupo particular y se administran
como una sola organización.

11 .. CID, UN, UNICEF, Observatorio de coyuntura socioeconómica No. 18. Mayo de 2005.
Pensiones de la Fuerza Pública

dar las cotizaciones, constituir las reservas, invertirlas eficientemente y reducir los costos de
administración.

El ISS y las AFP agrupan a todos los trabajadores dependientes del sector privado, a los in-
dependientes y a los funcionarios públicos y con ellos construye sus reservas. Una gran parte
de los empleados del Estado se encuentra afiliado en una serie de cajas y fondos públicos que
constituyen sus propias reservas, dentro de ellos el Régimen Pensional Especial de la Fuerza
Pública.

Dadas las características del Sistema Pensional de la Fuerza Pública, se han mantenido las
decisiones políticas de preservar dicho régimen, lo cual ha llevado a la creación y mante-
nimiento de entidades especializadas para el reconocimiento y pago de los denominados
sueldos de retiro y pensiones de invalidez para los Oficiales, Suboficiales, los Soldados Profe-
sionales de las Fuerzas y grupo profesional de la Policía, así como las pensiones de jubilación,
vejez e invalidez del personal civil vinculado al Ministerio de Defensa Nacional, la Policía
Nacional, establecimientos públicos adscritos y empresas industriales y comerciales del sector
Defensa y Seguridad.

En Colombia no existe un sistema único de pensiones que contenga un mismo marco norma-
tivo, generando inequidad entre los sistemas. Después de la Ley 100 de 1993 y su posterior
reforma (Ley 797 de 2003), se tienen tres sistemas de pensiones: Régimen Solidario de Prima
Media con Prestación Definida (ISS), Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (AFP), y
el Régimen Especial de la Fuerza Pública, cada uno de ellos con reglas diferentes.

El primer sistema y el más importante históricamente ha sido el Régimen de Prima Media ad-

652 ministrado por el ISS12, creado por la Ley 90 de 1946 como Instituto Colombiano de Seguros
Sociales, fue concebido como la primera institución con patrimonio autónomo, encargada de
garantizar un sistema de pensiones bajo la forma de régimen solidario de prima media con
prestación definida, constituyendo un fondo común de naturaleza pública alimentado por los
aportes de patronos, trabajadores y Estado.

El segundo sistema fue creado por la Ley 100 de 1993 bajo la figura del Régimen de Aho-
rro Individual con Solidaridad, organizado como Administradoras de Fondos de Pensiones
(AFP).

El tercer sistema es resultado de las excepciones a la Ley 100 de 1993 y cubre los regímenes
de la Fuerza Pública y la Presidencia de la República. Ninguno es igual y obedece a acuerdos

12 .. Según el Informe Social CGR de 2007 existían cotizantes al ISS 1,8 mill; RAI 2,9 mill a 2.006.
Contraloría General de la República

institucionales diferentes, que en el caso de la Fuerza Pública proviene del trato especial a la
carrera militar y su escalafón, lo cual ha sido establecido desde diferentes visiones, atendiendo a
justificaciones tales como el riesgo propio de la profesión.

Teniendo en cuenta los aspectos mencionados anteriormente, en este capítulo se establecerán los
parámetros característicos del sistema pensional colombiano, que permitan comparar el
régimen especial de la Fuerza Pública con los demás regímenes vigentes.

Las diferencias principales entre los regímenes pensionales se encuentran en las condiciones de
acceso, liquidación, garantías, requisitos y, de otra parte, desde el punto de vista de la
estructura de éstos, su dependencia de la normatividad establecida y de las características de
los beneficiarios a pensión, aspecto en el que intervienen elementos financieros, económicos,
laborales, biométricos 13 y administrativos en conjunto, que interactúan bajo diferentes
escenarios, para definir los resultados esperados por el beneficiario en cuanto al monto de la
pensión final obtenida y a la prontitud en recibirla y, por ende, el lapso por el que puede
disfrutar de dicho beneficio.

De esta forma, se establecen una serie de diferencias en las condiciones para el reconocimiento de
las pensiones en cada régimen, de acuerdo con los siguientes parámetros:

Semanas mínimas de cotización

Para el derecho a pensión se requiere de un tiempo mínimo de cotización que corresponde a


la deducción dirigida al fondo de pensiones, la cual se efectúa en el transcurso del tiempo en

653
Cuadro 1
Comparativo semanas de cotización
Año Tipo de régimen
RPM (ISS) RAI (Fondos) RPFP
2008 1.125 1.150 * 936
2015 1.300 1.325 ** 936
Diferencia con RPFP (2008) 189 214 0
Diferencia con RPFP (2015) 364 389 0
* Se requieren dichas semanas como mínimo para alcanzar un capital que permita obtener una pensión de 110% del SMMLV. ** A
partir del 1 de enero de 2009 se incrementa cada año en 25 semanas hasta alcanzar 1.325

13 .. Expectativas de vida de los pensionados, entre otros.


Pensiones de la Fuerza Pública

que el empleado labora, el cual está medido en años o semanas.

De acuerdo con lo especificado en el cuadro anterior se puede apreciar que el tiempo de ser-
vicio y de cotización, en el caso del RPFP, es a la fecha, inferior en 189 semanas en relación
con el RPM y de 214 semanas frente al RAI, y se irá incrementando en los siguientes años
hasta el 2015, con una diferencia de 364 y 389 semanas (7 años) respectivamente.

Teniendo en cuenta los casos especiales que contiene el RPFP, el tiempo de cotización para
Oficiales y Suboficiales es menor en 345 semanas frente al RPM, e irá incrementándose en
25 semanas anualmente hasta llegar a una diferencia de 520 semanas (10 años) en el 2015.
En comparación con el RAI, la diferencia es de 545 semanas, es decir, (10,5 años) menor en
el RPFP.

Se evidencia la existencia de una pensión temprana por parte del beneficiario del RPFP y un
disfrute por un tiempo mucho mayor que en los demás regímenes, dada la supervivencia del
pensionado y la de sus posibles sobrevivientes. Esto trae consigo un impacto fiscal sobre el
Presupuesto General de la Nación, que verá ampliado el tiempo de sus erogaciones, pero
también reducido el tiempo de cotización en un promedio de 10 años en relación con los
demás regímenes.

Tasa de cotización

La tasa de cotización es el porcentaje que se aplica al ingreso básico 14 del empleado o coti-
zante, y que se toma como base para deducir el aporte al respectivo régimen pensional, dicha
proporción alimenta el fondo pensional; como se mencionó anteriormente, esta tasa equivale
654 al 15,5% de dicho ingreso mensual y se divide para su descuento en: 3,875% el empleado y
11,625% el empleador. La tasa de cotización sobre el ingreso base determina el monto
aportado al fondo respectivo.

Adicionalmente, tanto en el RPM como en el RAI corresponde al empleado que tenga un


ingreso básico mayor a 4 SMMLV ($1.846.000), un aporte adicional de 2% para el Fondo de
Solidaridad Pensional (FSP), es decir que su aporte es del 5,875% y por su parte el empleador
aporta el 11,625%.

En el caso del RAI, además de contar con el aporte sobre el ingreso básico, existe la opción
de realizar pagos adicionales para incrementar el valor de la pensión o para reducir el tiempo

14 .. El ingreso básico, comprende diferentes partidas de acuerdo con los beneficios que disfrute cada empleado
según la ley establecida para cada entidad (factores saláriales como primas, bonificaciones, quinquenios, etc).
Contraloría General de la República

Cuadro 2
Comparativo tasa de cotización
Aportante Tipo de régimen
RPM (ISS) RAI* (Fondos) RPFP
Empleador 11,625% 11,625% 0%
Empleado 3,875% 3,875% 5% **
TOTAL 15,5% 15,5% 5%
Aporte FSP*** 2% 2% 0%
* Existe la opción de realizar aportes adicionales.
** Este porcentaje disminuye en la medida en que aumenta la escala salarial de acuerdo con las partidas señaladas en el artículo 49 del Decreto
1091 de 1995 y el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990.
*** Es un aporte adicional de 2% para salarios mayores a 4 SMMLV dirigido al Fondo de Solidaridad Pensional, el cual aumentará a 3% en el 2008
para pasar a una tasa de 6,875 % dado que el aumento del PIB fue superior al 4% (Art. 20, Ley 100 de 1993).

de cotización, en el caso de que esté financiado durante ese tiempo el valor de la pensión
mínima.

En general, para la asignación de retiro de la Fuerza Pública se tiene como requisito cotizar un
35% del primer sueldo básico, como aporte de afiliación y un aporte mensual del 5%, vigente a
partir del 1º de enero de 2006, sobre las partidas que hacen parte del ingreso básico.

Tanto en el RPM como en el RAI, el valor aportado puede variar dependiendo del número de
SMMLV que represente el Ingreso Base de Cotización (IBC) o dependiendo de si el salario del
trabajador es integral (un salario integral incluye las prestaciones sociales a los trabajadores
que ganan 13 SMMLV o más, exceptuando las vacaciones). El tope máximo de IBC sobre el
cual se acepta cotizar será de 25 SMMLV ($11.537.500 pesos a 2008) y para los trabajadores que
cuentan con un salario integral, el IBC será el 70% de dicho ingreso.

Los aportes correspondientes al 15,5% se distribuyen en el RPM así: un 12,5 % a reservas de 655
vejez y el 3% restante a gastos de administración; en el caso del RAI, se divide un 11% a la
cuenta individual, 1,5% al Fondo de Garantía de Pensión Mínima, y 3% a gastos de
administración; en el caso del RPFP de acuerdo con la normatividad, la cotización efectuada
sobre el sueldo básico del cotizante (5%), será destinado para la capitalización y cubrimiento
de obligaciones de las respectivas cajas (CREMIL y CASUR).

Edad de retiro

La edad de retiro es aquella en la cual el trabajador adquiere el derecho de pensionarse, de


acuerdo con el régimen al que se pertenezca 15.

15 .. Existe en la ley 100 de acuerdo con el artículo 36 una excepción en la edad de jubilación para aquellas
personas que habiendo cumplido a la fecha de entrada en vigencia de la Ley, 35 años mujeres y 40 hombres, la
posibilidad de pensionarse hasta el año 2014 con las condiciones del régimen en que se encontraban.
Pensiones de la Fuerza Pública

Cuadro 3
Comparativo edad de retiro
Género Tipo de régimen
RPM* (ISS) RAI** (Fondos) RPFP***
Hombres 55 55 Cualquier edad
Mujeres 60 60 Cualquier edad
* En el RAI será al 2014 las mujeres 57 años y los hombres 62.
** Con la posibilidad de retirarse a cualquier edad de acuerdo con el capital ahorrado en la cuenta individual, cuando se garantice como mínimo
una pensión superior al 110% del SMMLV.
*** Cualquier edad con el cumplimiento del tiempo mínimo de servicio (18 años).

Al comparar el RPFP con los demás regímenes, se presenta una asimetría, puesto que la edad no
es un requisito en éste, y ello le otorga el privilegio al beneficiario de dicho régimen con
respecto a los otros, de anticiparse en el disfrute de su pensión.

Si se toma en cuenta su ingreso laboral a partir de los 18 años de edad o máximo de 27,
transcurridos 18 años de servicio, tiempo mínimo de cotización al sistema, el personal de la
Fuerza Pública se estará pensionando entre los 36 y 45 años, edades de jubilación que están
significativamente por debajo de las requeridas en los demás regímenes, ampliando los costos
para el sistema en términos presupuestales, por la reducción en el tiempo del pago de aportes
pensionales y la ampliación del periodo de disfrute de la asignación de retiro.

Para la asignación de retiro en el RPFP, el siguiente cuadro ilustra las condiciones para
acceder a este derecho.

Cuadro 4
Condiciones para acceder a la asignación de retiro
656
Oficiales, Suboficiales y Soldados profesionales Fuerza Pública
Nivel Llamamiento Por solicitud propia
a calificar servicios o separación absoluta
Oficiales y suboficiales FFMM 18 años de servicio 50 años de edad en mujeres y 55 hombres
con 20 años de servicio
Soldados profesionales FFMM 20 años de servicio 20 años de servicio
Oficiales, suboficiales y agentes Policía Nacional 18 años de servicio 50 años en mujeres y 55 hombres
con 20 años de servicio
Nivel Ejecutivo Policía Nacional 20 años de servicio 25 años de servicio
Contraloría General de la República

Ingreso base de liquidación (IBL)

El ingreso base de liquidación es aquel que se toma como referencia para establecer el monto de
la pensión a que se tiene derecho, de acuerdo con la tasa de reemplazo16 en el régimen
correspondiente.

Cuadro 5
Comparativo ingreso base de liquidación
RPM RAI RPFP
Promedio salario últimos 10 años. El capital ahorrado más la rentabilidad. Último salario devengado
al tiempo de retiro.
Fuente: Ley 100 de 1993 y Decreto 4433 de 2004

El ingreso base para liquidar las pensiones previstas en la ley 100, para el RPM es el promedio
de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años
anteriores, o su equivalente en número de semanas sobre las cuales efectivamente se cotizó,
actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor. En el
RAI, corresponde al capital ahorrado más la rentabilidad, sobre el cual se liquida una pensión que
como mínimo corresponda al 110% de un SMMLV.

El RPFP, permite que el beneficiario tenga como base de liquidación de la asignación de re-
tiro, el sueldo básico correspondiente al grado que se ostenta al momento del retiro más las
partidas que son factor salarial. Esto evidencia una ventaja significativa para el RPFP frente
a los otros dos regímenes, puesto que no existe promedio en el tiempo para la liquidación.

De las partidas que se tienen como base de liquidación en el RPFP, no todas son contem- 657
pladas en el RPM y en el RAI para ser incluidas en el IBL, como es el caso de la prima de
alimentación, el subsidio familiar (pagado por medio de Cajas de Compensación) o la prima de
actividad, y las que corresponden como consecuencia del grado ostentado en la Fuerza
Pública, lo cual reduce la pensión de dichos regímenes en comparación con el RPFP, y de
acuerdo con los decretos reglamentarios que fijan dichas partidas ello se constituye en una
mayor liquidación de asignación de retiro (pensión).

Como caso ilustrativo al respecto, en el siguiente cuadro se presenta una comparación de sa-
larios mensuales entre tres grados diferentes del Ejército Nacional, lo cual permite percibir el
impacto que tienen los factores salariales que constituyen el IBL para los cotizantes del RPFP.

16 .. La Tasa de reemplazo corresponde al porcentaje que se calcula sobre el ingreso base de liquidación para
obtener el valor final de la pensión
Pensiones de la Fuerza Pública

Estos cálculos implican que independiente del grado militar ostentado al momento del retiro, el
IBL de un retirado de la Fuerza Pública reconoce muchos más factores que los que se
contemplan para las liquidaciones de pensión en el RPM y el RAI.

Cuadro 6
Ejercicio comparativo salario mensual Ejército Nacional ($ 2008)
Grado militar ejército Coronel Sargento primero Soldado profesional
Factores salariales Valor ($) Valor ($) Valor ($)
Sueldo básico 2.505.151 1.044.051 738.400
Prima de actividad 826.700 344.537 0
Prima de antigüedad 450.927 208.810 335.972
Prima de estado mayor 501.030 0 0
Subsidio familiar 1.177.421 490.704 42.975
Duodecima parte prima de navidad 455.102 174.008 44.766
Total salario mensual 5.916.331 2.262.110 1.162.113
Fuente: Decretos 1211 de 1990, 1794 de 2000 y 673 de 2008. Cálculos DES-DJS

Monto de la pensión (tasa de reemplazo -TR-)

La tasa de reemplazo corresponde al porcentaje que se calcula sobre el ingreso base de


liquidación (IBL) para obtener el valor final de la pensión.

Cuadro 7
Montos tasa de reemplazo
RPM* RAI** RPFP
(Asignación de retiro)***
De 45% a 85% Mínimo el 110% del SMMLV De 40% a 95%

658 75% más 3% (por cada 50 semanas 85% más 2% (por cada año
de las 1200 a las 1400) hasta máximo el 85%. adicional a 24 de servicio)
hasta máximo el 95%.
* Según el artículo 40 de la ley 100 de 1993 el 45% corresponde a la pensión de invalidez cuando se hubiesen acreditado 500 semanas
de cotización y cuando su disminución en la capacidad laboral sea igual o superior al 50% e inferior al 66%.
** No existe una tasa de reemplazo especifica, puesto que el monto de la pensión depende de la rentabilidad del capital ahorrado, no
obstante para quienes su capital no permita generarle una rentabilidad suficiente, el sistema le garantiza un monto de pensión mínimo
del 110% del SMMLV.
*** El articulo 15 del Decreto 4433 de 2004, establece la escala de porcentajes para la tasa de reemplazo. Según el artículo 29 del mismo, el 40% se
reconoce a la pensión de sobrevivientes por muerte en actividad, cuando el cotizante miembro de la Fuerza Pública no hubiere completado el tiempo
mínimo requerido para la asignación de retiro.

En el RPM existe un monto diferencial en el valor de la pensión que se calcula con base en el
IBL, el monto mínimo de la pensión va de 45% a un monto máximo de 85% del IBL.

En el RAI, de acuerdo con la ley 100, el capital ahorrado mas la rentabilidad obtenida de-
termina la tasa de reemplazo, sin embargo, de acuerdo con la misma norma, la pensión será
como mínimo el 110% del SMMLV, con el cumplimiento de la edad y tiempo establecidos.
Contraloría General de la República

Una diferencia importante con relación al RPFP es que en el caso del RAI, los rendimientos
sobre el capital son inciertos, dependen del comportamiento de la economía y del riesgo que
enfrente el sector financiero, con el hecho adicional de que el capital debe ser el suficiente
para garantizar una tasa de reemplazo significativa, lo cual depende de los montos del IBC y
del tiempo en el que se haya cotizado.

En el RPFP de acuerdo con la normatividad, se reconoce la asignación de retiro dentro de un


rango mínimo del 50% a un máximo del 95% sobre el IBL, si lo comparamos frente al límite
máximo de 85% en el RPM (Ley 100 de 1993), existe una diferencia a favor del RPFP de 10% en
la tasa de reemplazo máxima.

Cuadro 8
Tasa de reemplazo Oficiales y Suboficiales de la Fuerza Pública
Tasa de reemplazo Años de servicio
62% 18 años
62% más 4% anual hasta 85% Más de 18 a 24 años
85% más 2% anual hasta 95% De 24 años en adelante

Para los soldados profesionales17 que comienzan a pensionarse este año (2008), la TR es 70% del
salario mensual, adicionado éste con el 38,5% de la prima de antigüedad, sin ser inferior a 1,2
SMMLV.

Cuadro 9
Tasa de reemplazo Nivel Ejecutivo Policía Nacional
Tasa de reemplazo Años de servicio
70% 20 años
70% más 4% anual hasta 85% Más de 20 a 24 años 659
85% más 2% anual hasta 95% De 24 años en adelante

Junto a los porcentajes establecidos, además los beneficiarios tendrán derecho a dos mesadas
adicionales, una a mitad de año y otra de Navidad, equivalentes a la totalidad de la asignación
o pensión mensual.

Las asignaciones de retiro y las pensiones (invalidez y sobrevivientes) se incrementan en el


mismo porcentaje en que se aumenten las asignaciones en actividad para cada grado. (Ej:

17 .. Los soldados profesionales cuyo régimen prestacional se establece en el decreto 1794 del 2000, y se les da
derecho a la asignación de retiro mediante la ley 923 de 2004 y el decreto 4433 de 2004, se constituyen en un
grupo significativo de efectivos con derecho a prestaciones sociales las cuales debe reconocer el Estado impactando
directamente las finanzas públicas, según cifras de Mindefensa el número de ellos asciende a 80.111 efectivos a
noviembre de 2007.
Pensiones de la Fuerza Pública

Un Oficial activo que reciba un aumento del 10% a su salario mensual, implica que al Oficial
retirado del mismo grado, se le debe aumentar su asignación de retiro en un 10%).

Se puede observar en el caso del RPFP la inexistencia de un patrón común de liquidación


pensional independiente del grado, lo cual genera heterogeneidad en el sistema.

Financiamiento y responsabilidad de pago

En el RPM contribuyen a la financiación del sistema los aportes de los afiliados, las
transferencias del Gobierno, Fondos de Pensiones Públicas (Fopep, Fonpet), ISS, demás Cajas
de Previsión, Fondos pensionales no declarados insolventes (Caprecom, Capresub,
Foncolpuertos) y las reservas constituidas por las entidades.

En el RAI la financiación del sistema proviene de las cuentas de ahorro individual adminis-
tradas por los fondos, las aseguradoras, los bonos pensionales18, las cuotas partes19, el Fondo
de Solidaridad Pensional20 y, dado el caso, aportes del Gobierno por incumplimiento de los
Fondos Administradores de Pensiones en las condiciones del pago mínimo establecido.

En el caso del RPFP las entidades responsables de la financiación del sistema, por medio de sus
reservas y fondos son: CASUR, CREMIL, Ministerio de Defensa, Policía Nacional; recursos que en
última instancia provienen de los aportes de afiliados y de las transferencias por parte del
Presupuesto General de la Nación.

En este aspecto, en relación con la financiación y en particular el pago anual de pensiones


en el RPFP, se destaca el hecho de que aproximadamente el 95% está a cargo del
Presupuesto
660 Nacional y solo el 5% es cubierto con los aportes de los afiliados y por los rendimientos de
las inversiones realizadas por las Cajas de Retiro.

18 .. Corresponde a los títulos valores que representan las cotizaciones más la rentabilidad obtenida a la que el
empleado tuvo derecho por parte de las empresas o Fondos a los que haya pertenecido antes de su vinculación al
RAI y los cuales serán redimidos al momento de pensionarse.

19 .. La cuota parte de pensión, corresponde al monto con el cual está obligada a participar una entidad en relación
con sus afiliados, que han sido pensionados por otra entidad, con la finalidad de reconocer el tiempo servido y
cotizado a la entidad que reconoce la pensión.

20 .. Alimentados con los recursos adicionales provenientes de los empleados que aportan a dicho fondo y que
corresponden a las personas que cotizan sobre ingresos mayores a 4 SMMLV.
Contraloría General de la República

Modalidades de asignación pensional

Las diferencias entre regímenes que se presentan en relación con la pensión de invalidez
destaca el hecho de que en el RPFP se puede recibir el 100% del IBL, en tanto que bajo el
régimen de ley 100 se recibe como máximo el 95% del IBL.

Para el caso de la pensión de sobrevivientes por muerte del aportante en servicio activo, se
encuentra que el máximo a recibir por parte de los beneficiarios en el RPFP es el 95% del IBL, en
tanto que en los demás regímenes la tasa de reemplazo es del 75% del IBL.

De acuerdo con la modalidad de pensión se definen los requisitos para acceder a ella y su
monto, con las características descritas en el siguiente cuadro:

Cuadro 10
Comparativo Ley 100 (RPM y RAI) frente RPFP en pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes
Tipo de asignación
Régimen Jubilación o Vejez Invalidez Sobrevivientes
Ley 100 (RPM y RAI) Edad 55 mujer y 60 hombre Por grado inhabilidad El 100% por muerte del
Reformada con Ley 797 de 57 mujer y 62 hombre 75-85% - TR 75% IBL pensionado y TR de 45% a
2003, vigente a partir de TR de 75% a 85% >ó= 85% y < 95% - TR 85% 75% del IBL de acuerdo con
2014. IBL> las características de los be-
ó = 95% - TR 95% neficiarios y tiempo de ser-
vicio del cotizante fallecido
en caso de enfermedad o
accidente.

RPFP Edad21 Por grado inhabilidad El 100% de la pensión por


50 mujer 55 hombre > o =75% - TR 50% muerte del jubilado y TR de
TR de 75% a 95% > o =75% y <95% - TR 75% 40% a 95% del IBL de acuer-
>95% - TR 100% do con el tiempo de servicio
y características de los bene- 661
ficiarios y aportante en caso
de ser muerte en combate o
en servicio activo.
Fuente: Ley 100 de 1993, decretos 1211, 1212 y 1213 de 1990 y decreto 4433 de 2004.

Análisis económico del sistema pensional de la Fuerza Pública


Este capitulo contiene el análisis económico relacionado con las características actuales del
sistema pensional de la Fuerza Pública, respecto a la población de pensionados, las ejecucio-
nes presupuestales referidas al pago de asignaciones de retiro, el pie de fuerza, los registros
financieros y el cálculo actuarial.

21 .. La pensión por aportes del personal civil que acredite 20 años de aportes sufragados en cualquier tiempo en
una Entidad de Previsión Social o en el ISS, tiene derecho a una pensión de jubilación en cuanto cumpla 60 años
sí es varón o 55 años sí es mujer.
Pensiones de la Fuerza Pública

Las entidades obligadas al reconocimiento y pago de pensiones del sector Defensa son:

• El Ministerio de Defensa: reconoce y paga las pensiones del personal civil retirado, que
laboró en las diversas unidades, como son: Ejército, Armada, Fuerza Aérea, Comando Ge-
neral y Gabinete.

• La Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL): reconoce y paga las pen-
siones del personal uniformado activo y retirado, así como del personal civil que labora
en la Caja y que se encuentra en régimen de transición .

• La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR): reconoce y paga las pensio-
nes del personal uniformado activo y retirado de la Policía, así como del personal civil que
labora en la Caja y que se encuentra en régimen de transición22.

• La Policía Nacional, reconoce y paga pensiones del personal uniformado pensionado por
invalidez y el personal civil.

• Otras entidades como el Hospital Militar, la Agencia Logística y el Club Militar responden
por las pensiones del personal que labora en dichas entidades.

Situación actual

Población de pensionados

662 Uno de los factores que incide directamente en el crecimiento del presupuesto ejecutado para
el pago de pensiones en el sector Defensa es la población atendida. En el Cuadro 10, se pre-
senta el comportamiento de la población total de pensionados y por cada entidad en el sector
durante el periodo 2002-2007.

Entre el año 2002 y 2007, el número de pensionados pertenecientes al sector, presentó un


incremento total del 27,3%, al pasar de 124.793 a 158.918 pensionados, con una tasa prome-
dio de crecimiento anual del 5%. Dentro del sector, se destaca el aumento del 70% en Min-
defensa, seguido por la Agencia Logística con 30%, Policía en 25%, CASUR 20% y CREMIL
14,5%.

22 .. Consiste en un beneficio, a través del cual la edad, el tiempo y el monto de la pensión de vejez, será la
establecida en el régimen en el cual se encontraban las personas al 1° de abril de 1.994 y serán beneficiarios quienes a
esa fecha cumplían con tener: hombres 40 o más años de edad, mujeres 35 o más y no teniendo la edad, por lo menos
hubieran cotizado 15 años o más.
Contraloría General de la República

Cuadro 11
Población pensionada sector Defensa
2002 - 2007
Entidad 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Casur 57,057 58,166 60,645 63,747 66,458 68,322
Cremil 28,461 29,180 30,208 31,202 32,056 32,588
Mindefensa 20,400 22,872 25,110 28,234 31,529 34,651
Policía 17,871 18,692 19,489 20,476 21,808 22,284
Hospital Militar 790 819 829 827 827 826
Club Militar 144 150 154 159 156 156
Agencia Logística 70 75 81 92 91 91
Total 124,793 129,954 136,516 144,737 152,925 158,918
Fuente: Entidades del sector y Cálculos DES Defensa, Justicia y Seguridad

Para el caso del Ministerio de Defensa se destaca su crecimiento anual, que representa en
promedio 2.850 pensionados, en tanto que CASUR 2.253 y CREMIL 825, esto implica que
anualmente se esta incrementando el gasto anual de pensiones generando un impacto fuerte en
el pasivo pensional y por ende en las finanzas del Estado.

En la siguiente gráfica, presenta de manera más detallada el comportamiento de cada una de las
entidades del sector Defensa, mostrando una línea de tendencia ascendente en el periodo
mencionado.

Gráfico 1
Sector Defensa población pensionada
2002-2007

663

Fuente: Entidades del sector y cálculos Des Defensa, Justicia y Seguridad


Pensiones de la Fuerza Pública

Respecto a la participación de las entidades en la población atendida en el año 2007, es


mayor la correspondiente a CASUR (68.322), Mindefensa (34.651), Cremil (32.588) y Policía
(22.284), que sumadas equivalen al 99% del total de pensionados del sector, como se muestra en
la gráfica 2.

Gráfico 2
Participación por entidad en población pensionada
2007

Fuente: Entidades del sector y cálculos Des Defensa, Justicia y Seguridad

Pago de pensiones
664 El pago de pensiones es una obligación significativa dentro de los gastos del gobierno na-
cional; de acuerdo con cifras del Ministerio de Hacienda los giros para mesadas pensionales
incorporados en el presupuesto de 2008, ascienden a $18,4 billones, con un crecimiento de
18,5% respecto de lo presupuestado en 2007.

El Cuadro 12, discrimina la distribución de los principales rubros en el sector Defensa


específicamente, se debe tener en cuenta que los pagos de pensiones son parte de los gastos
de funcionamiento.
Contraloría General de la República

Cuadro 12
Pago de pensiones frente a gastos del gobierno nacional central 2007 - 2008 Millones de $

2007 2008 Crecimiento


PGN 109.536.813 117.503.171 7,3%
Pensiones Nación 15.527.426 18.400.000 18,5%
Pensiones Nación / PGN 14% 16% 2%
Pensiones Sector Defensa 2.669.626 3.021.151 13,2%
Pensiones Sector Defensa / Pensiones Total Nación 17% 16%
Fuente: Ministerio de Hacienda. Cálculos DES - DJS

Cuadro 13
Distribución del presupuesto del sector Defensa 2002 - 2007 Porcentajes (%)

Año Funcionamiento (sin pensiones) Pensiones Inversión


2002 65 19 16
2003 67 20 13
2004 71 18 11
2005 72 19 9
2006 68 19 13
2007 69 19 12
Fuente: SIIF y Cálculos Des Defensa, Justicia y Seguridad

Los recursos cancelados por concepto de pensiones, resultan representativos dentro del total del
presupuesto asignado al sector Defensa, por cuanto alcanzan en promedio el 20% en cada
vigencia, en tanto que los gastos totales de inversión del sector, no han superado el 16% en el
periodo analizado.

Estas cifras nos muestran que el sector destina una parte muy importante de su presupuesto 665
al pago de pensiones, quedando reducidos los recursos necesarios para el fortalecimiento de
la capacidad operativa, mediante la compra de equipos y tecnologías necesarias para la
defensa y seguridad.

El siguiente cuadro contiene los montos pagados por pensiones en el sector en el periodo
2002 a 2007:
Pensiones de la Fuerza Pública

Cuadro 14
Pagos de pensiones sector Defensa 2002-2007 Millones de $ 2007

Entidad 2002 2003 2004 2005 2006 2007


Casur 882.960 849.259 900.409 1.012.519 1.067.516 1.115.338
Cremil 755.158 742.140 757.168 835.632 866.829 878.976
Mindefensa 284.653 299.299 317.001 341.098 365.827 381.060
Policía 229.417 229.783 247.548 263.785 278.487 279.482
Hospital Militar 11.400 11.868 12.189 12.244 12.252 12.264
Club Militar 1.311 1.368 1.410 1.453 1.435 1.400
Agencia Logística 674 718 794 1.082 1.125 1.106
Total 2.165.574 2.134.435 2.236.520 2.467.813 2.593.470 2.669.626
Fuente: Entidades del sector y Cálculos DES Defensa, Justicia y Seguridad

Como se observa en el cuadro, la entidad con mayor participación en los recursos pagados en
promedio por concepto de pensiones es CASUR la cual de 2002 a 2007 fue de 41%, seguida
por CREMIL 34%, Mindefensa 14% y Policía Nacional 11%. Tal como se mostró anteriormente,
esta participación es coherente con la distribución del número de pensionados del sector, en la
que estas mismas entidades tienen los mayores porcentajes.

Gráfico 3
Evolución pago pensiones sector defensa
(millones de $) valores constantes

666

Fuente: Entidades del sector y cálculos Des Defensa, Justicia y Seguridad


Contraloría General de la República

El crecimiento promedio real del pago anual de pensiones para el sector Defensa fue del 4,3% de
2002 a 2007, con un incremento total de 23% en dicho periodo. Por entidad la mayor tasa de
crecimiento promedio anual del pago en pensiones fue Mindefensa con el 6%, seguida de
CASUR 5% y la Policía 4%.

Gráfico 4
Crecimiento pago de pensiones vs crecimiento presupuesto sector 2003-2007
(tasas de crecimiento)

Fuente: Entidades del sector y cálculos Des Defensa, Justicia y Seguridad

667
Pie de Fuerza Pública
Otro de los factores que se debe tener en cuenta en el análisis del pasivo pensional de la Fuerza
Pública, es el comportamiento del pie de fuerza, por cuanto son parte integral del Régimen
Especial de Pensiones y base para el cálculo actuarial; en la medida en que este aumente
afecta de manera proporcional el valor del pasivo estimado, puesto que se constituyen en la
base de las obligaciones futuras por concepto de pensiones.

Durante el periodo 2002-2007, el pie de Fuerza Pública ha tenido incrementos considerables, al pa-
sar de 231.452 hombres en el 2002 a 373.327 a junio de 2007, es decir, 141.875 nuevos hombres.

De manera individual la fuerza que contribuyó en mayor proporción al crecimiento fue el


Ejército con el 59% (84.005 efectivos), seguido por la Policía con el 36% (50.868 efectivos), la
Armada Nacional 4,3% (6.044 efectivos) y la Fuerza Aérea (958 efectivos).
Pensiones de la Fuerza Pública

La siguiente gráfica muestra las variaciones en el número de efectivos de cada una de las
fuerzas, mostrando claramente que el Ejército y la Policía han registrado el mayor número de
hombres.

Gráfico 5
Pie de fuerza
2002 - junio 2007

Fuente: Ministerio de Defensa Nacional

Los principales incrementos se registraron en el Ejército entre el año 2002 y el 2003 en 42%,
la Armada Nacional 34% entre 2003 y 2004, en tanto que la Policía aumentó en 34% entre
668 2004 y 2005. Esta situación se debió principalmente a los nuevos recursos encaminados al
sector y provenientes del impuesto para preservar la Seguridad Democrática, enmarcado en el
Plan Choque23 que contempló como prioridad el aumento del pie de fuerza.

23 .. Consistía en el aumento del Pie de Fuerza y de unidades tales como brigadas móviles, batallones de alta montaña
y agrupaciones de fuerzas especiales urbanas, específicamente incorporando durante el periodo 2003 - 2006 un
número de 25.000 soldados profesionales y 5.000 soldados regulares. Conjuntamente se organizaron cerca de 600
pelotones de soldados campesinos para cubrir igual número de municipios.
Contraloría General de la República

Análisis de registros financieros en materia de pasivo pensional.


De acuerdo con la normas de la Contaduría General de la Nación las entidades del sector
Defensa deben efectuar los registros contables de provisiones para pensiones 24, cálculos
actuariales25 y amortizaciones26 de las mismas, para el pago de las actuales y futuras pensiones,
bonos y cuotas partes de la Fuerza Pública. Dichas cifras son registradas en el Balance General
de cada entidad del sector al cierre de la vigencia.

Acorde con lo anterior, a finales del 2004, las entidades del sector registraron provisiones
para pensiones por $75.605 millones, en tanto que en el 2005 fueron de $1.8 billones y para
2006 de $4.2 billones, mostrando notables incrementos. Lo anterior se explica por el hecho de
que las entidades del sector iniciaron ajustes contables en las cuentas de provisiones a partir
del año 2005, reflejando desde ese momento la situación real del sector en materia del pasivo
pensional.

El registro del cálculo actuarial de pensiones, también muestra un cambio significativo en


todas las entidades del sector, pasando de $817 mil millones en el año 2004 a $21.9 billones en
2005 y $30.4 billones en 2006.

El cálculo actuarial de futuras pensiones de las entidades del sector Defensa, registró para
2004 $22.632 millones, para 2005 $10.4 billones y en 2006 $11.5 billones, generando un
aumento entre 2005 y 2006 de 10.7%, es decir, que los registros significativos se hicieron a
partir de 2005.

Estos cambios tan significativos en los registros contables referentes al cálculo actuarial, tie-
nen su explicación en el reconocimiento real que las entidades del sector comienzan a efec-
669
tuar con respecto a su pasivo pensional tanto de los actuales pensionados como de aquellos
cotizantes que se pensionarán en el futuro.

24 .. La cuenta 2720 “Provisiones para Pensiones” representa el valor amortizado del cálculo actuarial (Valor pre -
sente obligaciones futuras por concepto de pensiones y cuotas partes de pensiones) por concepto de pensiones, su
amortización se registra con cargo a la cuenta gastos por servicios personales.

25 .. Es una metodología que representa el valor presente de pensiones actuales y futuras, teniendo en cuenta facto-
res como: expectativa de vida, edad, valor de la pensión, y otros de la población cotizante y pensionada. Se registra
en la cuenta 2720 que maneja las subcuentas 272003 y 272005 Cálculo actuarial pensiones actuales y futu ras.

26 .. Cuenta 272004 y 272006 pensiones actuales y futuras por amortizar DB.


Pensiones de la Fuerza Pública

Cálculo actuarial (concepto, composición, evolución,


proyección y relación con variables macroeconómicas)
El cálculo actuarial se deriva de la obligación por parte del Estado de responder con sus
recursos frente al sistema de seguridad social y del sistema pensional en particular, está
reconocido en la Constitución y en sus normas reglamentarias. Dicha responsabilidad lo ha
llevado a reconocer pasivos que generan pagos presentes y futuros.

Para este propósito se requiere de los cálculos técnicos pertinentes, que permitan establecer la
evolución posterior y el impacto de los recursos necesarios para garantizar el pago presente y
futuro a los pensionados del sistema.

En el caso del Régimen Pensional de la Fuerza Pública, dada la excepcionalidad anotada


anteriormente, este ejercicio de cálculo es fundamental para determinar la presión que ejerce el
pasivo pensional sobre el Presupuesto General de la Nación.

Las entidades que deben efectuar los cálculos actuariales son aquellas a las cuales legal y
reglamentariamente, les hayan sido asignadas las funciones de reconocimiento y pago de
pensiones27, independientemente de que financieramente respondan varios entes por dicha
obligación.

Además, la Contaduría General de la Nación, regula claramente la utilización y obligatoriedad


del Catálogo General de Cuentas del Plan General de Contabilidad Pública, sobre este tema,
quedando claro que los estados financieros deben mostrar el valor real del cálculo
actuarial, así como el valor de su amortización.
670
En este sentido, son cuatro las entidades más significativas, pertenecientes al Régimen de
Pensiones de la Fuerza Pública, encargadas del registro de pasivos estimados por dicho
concepto: CREMIL, CASUR, Ministerio de Defensa y Policía Nacional.

En la Circular Externa 024 de 1998 de la Contaduría General de la Nación (CGN) se establece


que: “El pasivo pensional corresponde al valor presente de todas las mesadas futuras (pensio-
nes, bonos pensionales y cuotas partes) que el ente público está obligado a responder a favor
de personas que tengan o vayan a adquirir este derecho, de acuerdo con normas legales o
contractuales”. De igual forma señala: “Este valor debe reconocerse -y ser actualizado- por

27 .. Estas cajas de retiro de acuerdo con la Ley 923 de 2004, se asimilan a las Administradoras del Régimen de Prima
Media pues están encargadas de recibir las cotizaciones de sus afiliados, administrarlas y reconocer las pensiones
(asignación de retiro) y pagarlas.
Contraloría General de la República

lo menos al cierre del período contable (anualmente a 31 de diciembre) con base en estudios
actuariales, preparados en forma consistente y siguiendo el método señalado por la Contaduría
General de la Nación, quien ejerce la inspección, vigilancia y control o por la Oficina de
Obligaciones Pensionales del Ministerio de Hacienda”28

De acuerdo con las normas contables establecidas por la CGN en relación con los plazos de
amortización, disponiendo de un máximo de 30 años a partir del 31 de diciembre de 1994,
el porcentaje amortizado de las reservas actuariales debería incrementarse anualmente, en al
menos 3.33 puntos porcentuales sobre el valor amortizado del año inmediatamente anterior.
La amortización anual debe por tanto, incrementarse en forma racional y sistemática de
manera que, en todo caso, a 31 de diciembre del año 2024 se tenga amortizado el 100% del
respectivo cálculo.

Puesto que en el sector Defensa existía un retraso en la revelación contable del cálculo y
que como en el caso de la Policía Nacional sólo hasta el año 2004 comienza este proceso, el
resultado es un incremento del porcentaje de amortización dado que se redujo el plazo de 30
a 20 años, por ejemplo si se cuenta con un cálculo actuarial de $10 billones y si al año 2004
se habían amortizado $2 billones, el procedimiento para establecer la tasa de amortización es
el siguiente: a) 2/10 = 0,2; b) 1-0,2 = 0,8; c) 0,8/20 = 0,04, es decir, que dicha entidad deberá
amortizar al menos un 4% anual hasta el año 2024, fecha en que deberá haber terminado el
100% del proceso.

Por consiguiente, como en el sector Defensa no se venía aplicando la normatividad, por parte
de las entidades responsables del cálculo y pago de pensiones, fue hasta el 11 de julio de
2005 cuando los estados financieros comenzaron a mostrar el valor del pasivo, con el efecto
directo sobre las finanzas públicas y, por ende, afectando la toma de decisiones macroeco-
671
nómicas.

Ante esta situación y por sugerencia directa de la Contraloría General de la República, se


adelantaron reuniones con el Ministerio de Hacienda, y la Contaduría General de la Nación,
para buscar mecanismos que facilitarán la razonabilidad de los estados financieros del sector
Defensa y los consolidados de la Nación.

Como resultado, se autorizó que se efectuaran los respectivos cálculos actuariales y se ini-
ciara su amortización con corte a junio 30 de 2005, en un plazo de 20 años, es decir, el 5%
anual, si no hubiera efectuado amortización alguna a la fecha mencionada, para cumplir con la
fecha límite de 2024.

28 .. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público está encargado a nivel nacional del seguimiento, actualización,
sistematización y revisión de los cálculos actuariales de los entes del sector público responsables del pasivo
pensional.
Pensiones de la Fuerza Pública

Como conclusión de la situación descrita observamos que los estados financieros del sector a
31 de diciembre de 2006, aún no muestran la cifra real por concepto del pasivo pensional,
afectando el análisis de su verdadera situación financiera, incidiendo directamente en las
finanzas públicas.

Es importante anotar que respecto a la revelación y al reconocimiento del cálculo actuarial en


la información financiera de las entidades del sector se han presentado situaciones no
ajustadas a las normas mencionadas. Sin embargo, se han hecho esfuerzos para subsanar esta
deficiencia como la realización de los cálculos actuariales, que han servido de fuente para el
presente trabajo.

Evolución del cálculo actuarial


La Contaduría General de la Nación lleva el registro del cálculo actuarial de las pensiones
(actuales, futuras y cuotas partes) a nivel nacional a cargo del Estado. Este registro ascendía
en el año 2006 a $296 billones, presentando un aumento respecto de 2005 por $62 billones
(26,5%).

De acuerdo con las notas a los estados contables del Balance Nacional de 2006 a diciembre
31, las cifras más recientes disponibles, la provisión para pensiones y bonos pensionales fue de
$84 billones que correspondía al 79% del total del pasivo estimado. El cálculo actuarial por
amortizar fue de $227 billones, por lo cual se encontraba pendiente de amortizar el 76,5%
del pasivo, en donde las provisiones para el pago por $84 billones alcanzaban el 28% del
pasivo pensional de la Nación.
672

Cuadro 15
Cálculo de pensiones y bonos pensionales a cargo del Estado a 31 de diciembre 2005 - 2006 Billones de $

Cuenta 2005 2006 Var. Absoluta Var. %


Cálculo actuarial de pensiones actuales 176.2 218.6 42.4 24,1%
Cálculo actuarial de pensiones futuras 56.1 76.8 20.7 36,9%
Cálculo actuarial de cuotas partes de pensiones 1.9 1.0 -0,9 -47,4%
Bonos pensionales 12.4 14.4 2,0 16,1%
Cálculo Actuarial de pensiones 246.6 310.8 64.2 26%
Valor amortizado 70.8 84.1 13.3 18,8%
Cálculo actuarial por amortizar 175.8 226.7 50.9 28,9%
Fuente: Contaduría General de la Nación. Balance General de la Nación 2006
Contraloría General de la República

Según las cifras del cálculo actuarial de la Nación, éste representó el 97% del PIB en el 2006, lo
cual muestra que el pasivo pensional del sector público alcanza a representar el valor de la
producción total del país en un año, con la posibilidad de que siga creciendo, aún más si se
toma en cuenta que no todas las entidades públicas han efectuado el cálculo actuarial o que si
lo han hecho pueda que no hayan incluido todos sus componentes.

La probabilidad de crecimiento futuro del cálculo actuarial de la Nación se evidencia así


mismo, en los incrementos que éste ha presentado en los últimos años, en 44% entre 2002
y 2003, 60% de 2004 a 2005 y en 26% de 2005 a 2006, incrementos explicados, como se ha
mencionado, por el hecho de que muchas de las entidades no habían hecho su reconocimien-
to contable en las cuentas del pasivo, puesto que anteriormente lo incluían en las cuentas de
orden29.

Cálculos actuariales Defensa y Seguridad

En este sentido, se encuentra que en el caso del sector Defensa y como resultado de la política de
consolidación de la Seguridad Democrática, el crecimiento planeado del pie de fuerza impactará
directamente su cálculo actuarial y, por ende, su reconocimiento frente a la situación
presupuestal del sector y de la Nación.

Las cifras del cálculo actuarial consolidado del sector se encuentran dispersas para las dife-
rentes entidades en los años en que existe disponibilidad, debido a la heterogeneidad en la
fecha de entrega por parte de éstas, teniéndose básicamente para el sector en conjunto los
años de 2003 y 200630 para las cuatro principales entidades que reconocen y pagan la segu-
ridad social de la Fuerza Pública31 y las cuales responderán en su totalidad por las pensiones
del nuevo personal a incorporar en el periodo 2007-2010, que fue establecido en el Conpes 673
3460 de 2007.

Tal como se dijo anteriormente, en el Balance General Consolidado de la Nación para la vi-
gencia 2006, el cálculo actuarial fue de $296 billones, en el cual el sector Defensa, representa

29 .. Dicho reconocimiento contable se logra por medio de la activa participación de la CGN y la CGR, puesto que el
registro en las cuentas de orden no afectaba los resultados de la entidad y por lo tanto no se determinaba el
impacto presupuestal.

30 .. Aunque las entidades realizan el reporte anual a la Contaduría General de la Nación, los cálculos realizados por
actuarios especializados corresponden a estos años.

31 .. Existen entidades del sector que reconocen y pagan pensiones, tales como Indumil, Hospital Militar, Defensa
Civil, Club militar y los Fondos Rotatorios de las diferentes fuerzas, pero que por su objeto y misión así como por
representar menos del uno por ciento del valor de las pensiones que se pagan no serán tomadas en cuenta en este
cálculo.
Pensiones de la Fuerza Pública

el 18% ($52 billones) una participación considerable del total nacional.

Cuadro 16

Cálculos actuariales sector Defensa 2003 y 2006 Billones de $


Entidad 2003 Partic. % 2006 Partic. % Var. %
03 - 06
Casur 15.4 45% 18.2 35% 18%
Cremil 12.7 37% 16.7 32% 31%
Policía Nacional 2.6 8% 10.1 20% 283%
Mindefensa 3.8 10% 6.7 13% 75%
Total 34.7 100% 51.8 100 49%
Fuente: MDN. Firma Asesorías Actuariales Ltda.

Las cifras de cálculo actuarial correspondientes al sector y que reflejan el comportamiento


creciente de éste se muestran en el siguiente cuadro:

La consolidación del cálculo actuarial del pasivo pensional del año 2003 muestra que este
ascendía a la cifra de $34,7 billones de los cuales CASUR participaba con el 45%, CREMIL
37%, Mindefensa 10%, y la Policía Nacional con el 8%.

Para el año 2006, el cálculo actuarial ascendió a $51,8 billones 32 de los cuales participaban
CASUR con 35%, CREMIL 32%, Policía Nacional 19% y Mindefensa con el 13%.

De la comparación del cálculo actuarial de pasivos 2003-2006, se puede observar un incre-


mento porcentual durante este periodo de 49% en promedio del sector Defensa, con los in-
674 crementos más significativos del pasivo total por parte de la Policía Nacional de 283%33 y de
Mindefensa de 75%. Respecto de CREMIL y CASUR registraron crecimientos de 31% y 18%,
respectivamente, explicado por el reconocimiento extemporáneo que se hizo de éste.

La comparación del cálculo actuarial del sector Defensa con el del sector público general
muestra una tendencia decreciente en su participación en el periodo 2002- 2006, sin embargo,
dicha tendencia se modificará, puesto que la incorporación de nuevos efectivos que se prevé
del año 2007 al 2010, eleva el pie de fuerza en 10%, lo que se refleja proporcionalmente en el
aumento del cálculo actuarial del sector.

32 .. Dicho cálculo asciende a $52 billones agregando los cálculos correspondientes al Hospital Militar, la Agencia
Logística y el Club Militar.

33 .. Este incremento se explica por el hecho de que a partir de ese año la entidad comienza el reconocimiento
contable de dicho pasivo.
Contraloría General de la República

Cuadro 17
Evolución participación sector Defensa en el cálculo actuarial de la Nación 2002 - 2006 Billones $

Año Total Nacional Sector Defensa Part. %


2002 94.5 34.7 37%
2003 135.8 38.2 28%
2004 146.7 44.5 30%
2005 234.4 50.8 22%
2006 296.4 51.8 18%
Fuente: SIIF y Cálculos Des Defensa, Justicia y Seguridad

Proyecciones del cálculo actuarial


Con el propósito de hacer un ejercicio de estimación sobre el crecimiento del pasivo pensional
de la Fuerza Pública en los próximos años y establecer su impacto sobre las finanzas públicas
en especial para determinar su sostenibilidad en el tiempo, se efectúa una proyección a partir
del comportamiento ya establecido.

De acuerdo con las cifras disponibles la proyección efectuada del cálculo será generada por
medio de dos métodos:

• El primero recoge el cálculo del pasivo que por medio de la actualización anual proyecta
éste desde el año 2006 hasta el 2019.

• El segundo haciendo uso del mismo procedimiento anterior, pero adicionando el aumento
correspondiente al Pie de fuerza establecido en el CONPES 3460 de 2007 34, proyectando
el pasivo en el mismo periodo. 675

Con la proyección efectuada por el primer método el pasivo pensional de la Fuerza Pública
será de $63 billones a diciembre de 2010 y de $97 billones en el 2019, en tanto que si toma-
mos en cuenta el crecimiento del pie de fuerza durante el periodo 2007- 2010 el cálculo ac-
tuarial a diciembre de 2010 será de $66,4 billones y para el año 2019 será de $103 billones. De
esta forma, el pasivo pensional de la Fuerza Pública con la incorporación de nuevos efectivos
tendrá un componente de crecimiento del 10% durante el periodo, el cual elevará los costos
en términos fiscales de manera proporcional al crecimiento de la planta de personal.

34 .. El Conpes 3460 establece un crecimiento de la Fuerza Pública de 37.896 efectivos nuevos, es decir, el 9,7% del
pie de fuerza existente a diciembre de 2006, en promedio 9.474 personas adicionales anualmente de 2007 a 2010.
Pensiones de la Fuerza Pública

Relación pasivo pensional con variables macroeconómicas


Una de las principales relaciones para establecer el impacto del pasivo pensional del sector, es
su comparación frente al PIB y el PGN 35. De ello se obtiene en primer lugar, que para el año
2003 el pasivo pensional del sector Defensa representaba el 53% del PGN, en tanto que para el
año 2006 fue del 49%. Como proporción del PIB el pasivo pensional representaba el 16,7% en
el año 2003 y para el 2006 significó el 17% (ver cuadro).

Cuadro 18
Pasivo pensional vs. PGN y PIB - proyección 2006 - 2019 Billones $

Año Calculo actuarial PGN Part. % PGN PIB Part. % PIB


2003 38.2 71.7 53% 228.5 17%
2006 51.8 105.9 49% 299.9 17%
2010 66.4 136.3 49% 366.4 18%
2019 103 210 49% 531.7 19%
Fuente: Minhacienda - Cálculos CGR

Con las proyecciones efectuadas el pasivo pensional de la Fuerza Pública sigue representando en
el 2019 la mitad del PGN, en tanto que con relación al PIB este pasa del 17% al 19% en dicho
periodo, con lo cual se muestra un impacto importante sobre las finanzas públicas y la
economía en general.

Se puede observar, por lo tanto, que el pasivo pensional del sector es altamente significativo
en relación con las principales variables macro y que en este sentido representa un costo alto
para la Nación y la sociedad en su conjunto, más cuando el crecimiento del pie de fuerza ha
676 sido importante y se traduce en que el pasivo pensional del sector de manera individual pa-
sará a representar una quinta parte del producto nacional y cerca de la mitad del Presupuesto
General de la Nación.

Conclusiones
A pesar de la situación particular de Colombia, que vive en medio de un conflicto armado
que demanda recursos de manera creciente para mantener las capacidades operacionales de
la Fuerza Pública, lo que lleva de la mano un tratamiento especial en materia de beneficios
prestacionales, es evidente que las normas que regulan el régimen pensional de la Fuerza

35 .. Producto Interno Bruto y Presupuesto General de la Nación.


Contraloría General de la República

Pública se orientan hacia un tratamiento particular en el reconocimiento de los derechos


adquiridos, cuando lo conveniente es la mayor homogenización posible permitiendo equidad y
eficiencia en el manejo del sistema.

Las ventajas económicas del Régimen Especial de la Fuerza Pública frente al Régimen de Pri-
ma Media y al Régimen Ahorro Individual, determinan el mayor impacto que éste tiene frente
al reconocimiento de las prestaciones en cada una de las variables (edad de retiro, tasa de
cotización, ingreso base de liquidación, entre otros) disminuyendo dichos requisitos para el
disfrute anticipado de los derechos adquiridos sumado a un mayor valor de la asignación en
comparación con un pensionado de los demás regímenes, aumentando los costos del sistema
e impactando en mayor medida sobre las finanzas públicas y la economía en general.

En materia financiera, se presenta la inobservancia de algunos aspectos de la normatividad


respecto de la actualización del cálculo actuarial y el reconocimiento de los pasivos
pensionales del sector, lo cual ha llevado a que en los estados financieros de las diferentes
entidades, no se refleje su situación real significando en algunas ocasiones el no fenecimiento
de la cuenta por parte de la CGR (caso Policía Nacional, auditoria regular vigencia 2006). Lo
anterior implica que hoy exista incertidumbre respecto de la situación financiera del sector en
materia pensional.

De los cálculos actuariales se puede observar un crecimiento sostenido lo cual los coloca
como un pasivo significativo que asume la Nación y que representa para el año 2006 en el
sector Defensa y Seguridad el 18% del pasivo pensional total de la Nación y con respecto al
PIB el 17%.

De continuar con la tendencia creciente del pasivo pensional, afectado por el incremento 677
significativo del pie de fuerza en los últimos años, el impacto sobre las finanzas públicas
igualmente irá en aumento.

Considera la CGR que el Ministerio de Defensa, como cabeza del sector, debe diseñar una
estrategia de financiamiento que haga sostenible el pago de las obligaciones en materia pen-
sional, sin afectar las inversiones necesarias en materia de Defensa y Seguridad Nacional.
Parte V

Algunas realidades básicas


en lo local
Contraloría General de la República

Desempeño macroeconómico
y situación fiscal del gobierno
nacional 2000-2007
Director DES: Nicolai Rosiasco
Investigador: Jorge Espitia. PhD (c)

El crecimiento económico de 2007 fue excepcional, al registrar un incremento de 7,5%


respecto al de 2006. Este crecimiento se sumó al del periodo 2000-2007 que ha sido sostenido
(5,0% promedio anual) y superior al desarrollo potencial en los últimos dos años, con lo cual es
posible afirmar que la economía se situó durante estos años en la parte ascendente del ciclo
(Gráfico 1).

Gráfico 1
Crecimiento y ciclo económico
2000-2007

679

Fuente: DANE. Cálculos propios a partir del Hodrick-Prescott del PIB real 1950-2007.

En tal sentido, el comportamiento de la economía entre 2006 y 2007 fue muy superior al de
muchas economías latinoamericanas como se observa en el Cuadro 1.
Desempeño macroeconómico 2000-2007

Cuadro 1
Crecimiento económico (%)
Crecimiento económico (%) 1990 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Argentina -1.3 -0.8 -4.4 -10.9 8.8 9.0 9.2 8.5 7.5
Bolivia 4.6 2.5 1.7 2.5 2.7 4.2 4.0 4.6 3.9
Brasil -4.2 4.3 1.3 2.7 1.1 5.7 2.9 3.7 4.4
Chile 3.7 4.5 3.5 2.2 4.0 6.0 5.7 4.0 5.9
Colombia 4.3 2.9 1.5 1.9 3.9 4.9 4.7 6.8 7.5
República Dominicana -5.5 8.1 3.6 4.4 -1.9 2.0 9.3 10.7 8.0
Ecuador 3.0 2.8 5.3 4.2 3.6 8.0 6.0 3.9 2.7
El Salvador 4.8 2.2 1.7 2.3 2.3 1.9 3.1 4.2 4.2
México 5.1 6.6 0.0 0.8 1.4 4.2 2.8 4.8 2.9
Nicaragua -0.1 4.1 3.0 0.8 2.5 5.3 4.3 3.7 4.2
Paraguay 2.9 -3.3 2.1 0.0 3.8 4.1 2.9 4.3 5.0
Perú -5.1 3.0 0.2 5.0 4.0 5.1 6.7 7.6 7.0
Uruguay 0.3 -1.4 -3.4 -11.0 2.2 11.8 6.6 7.0 5.2
Venezuela 6.5 3.7 3.4 -8.9 -7.8 18.3 10.3 10.3 8.0
América Central 3.4 2.9 1.9 2.8 3.7 4.1 4.5 5.9 5.4
Sur América -1.5 3.0 0.6 -0.1 2.7 6.9 5.1 5.5 5.6
Mundo 2.9 4.8 2.5 3.1 4.0 5.3 4.8 5.4 5.2
Fuente: World Economic Outlook (October 2007) FMI.

Este comportamiento de la economía colombiana obedeció básicamente a que la demanda


interna superó a la demanda agregada de manera sostenida durante los últimos cuatro años,
presentándose un exceso de demanda cercana a 8,9% del PIB en 2006 y 2007. Dicha brecha
se viene ampliando de manera continua desde el primer trimestre de 2004 (Gráfico 2).

Gráfico 2

Brecha entre la demanda interna y la demanda agregada

680

Fuente: DANE. Cálculos propios a partir del Hodrick-Prescott del PIB real 1950-2007.
Contraloría General de la República

Es importante señalar que el exceso de demanda que se presentó durante el periodo 2004-
2007, tiene grandes diferencias respecto a la registrada durante el periodo anterior a la crisis de
1998-1999 (Cuadro 2).

Cuadro 2
Contribución al crecimiento económico
Concepto 1994 1997-1994 Contribución al 2004 2007-2004 Contribución
Participación Crecimiento crecimiento Participación Crecimiento al crecimiento
Demanda / Oferta Demanda / Oferta
Producto interno bruto 82.7% 11.0% 76.2% 83.0% 20.3% 59.0%
Importaciones totales 17.3% 16.5% 23.8% 17.0% 68.6% 41.0%
Oferta final 100.0% 12.0% 100.0% 100.0% 28.5% 100.0%
Consumo final 66.5% 17.2% 95.2% 68.8% 17.7% 42.6%
Hogares 54.3% 8.7% 39.2% 52.4% 20.2% 37.0%
Gobierno 12.2% 55.2% 56.0% 16.4% 9.7% 5.6%
Formación bruta de capital 21.1% -7.3% -12.8% 15.2% 82.5% 43.9%
Demanda final interna 87.6% 11.3% 82.3% 84.0% 29.4% 86.5%
Exportaciones totales 12.4% 17.1% 17.7% 16.0% 24.0% 13.5%
Demanda final 100.0% 12.0% 100.0% 100.0% 28.5% 100.0%
Fuente: DANE

Entre los elementos diferenciadores se destacan:

1) Durante el periodo 1994-1997 la demanda final creció 12% y el PIB 11%, frente a unos
crecimientos muy superiores en el periodo 2004-2007 de 29% y 20%, respectivamente;

2) Por el lado de la demanda final (demanda interna más exportaciones), la contribución a su


crecimiento, durante el primero y segundo periodo, fue explicado básicamente por la deman-
da interna de 82 y 87%, respectivamente, y las exportaciones de 18% y 13%, respectivamen-
te. En otras palabras, en el último periodo, la demanda interna (consumo privado, consumo 681
público, inversión privada e inversión pública) fue la que contribuyó en mayor medida al
crecimiento de la demanda final;

3) Ello conlleva a escudriñar un poco más al interior de la demanda interna, encontrándose


con que durante el primer periodo la formación bruta de capital fue uno de los elementos que
contrajo la demanda interna (crecimiento negativo de 7,3% durante el periodo 1997-1994),
mientras que el consumo de los hogares y del Gobierno fueron expansivos. El crecimiento del
consumo se situó en 17% durante este primer periodo, el cual se explicó en el consumo de los
hogares (41%), mientras que el restante 59% lo explicó el consumo del Gobierno. En otras
palabras, fue el sector público quien sustentó básicamente el crecimiento de la demanda final
interna durante el periodo 1994-1997.

El tratamiento que la autoridad monetaria dio en su momento fue la de subir la tasa de interés,
con el resultado por todos conocidos para el periodo 1998 y 1999 (Gráfico 2).
Desempeño macroeconómico 2000-2007

4) La oferta final creció 12%, lo cual se explicó a través del PIB (76%) y al crecimiento de las
importaciones durante el periodo (16,5%).

5) Durante este periodo, la tasa representativa de mercado sufrió un proceso de devaluación


continua, que en promedio estuvo alrededor de 11,3%, al pasar de $827 en 1994 a $1.141
por dólar en 1997.

Entre tanto, en el segundo periodo (2004-2007), la situación presentó diferencias destacables.

6.) La demanda interna creció 28,5%. Este crecimiento lo explicó la inversión (51%) y el
consumo (49%). En otras palabras, consumo e inversión actuaron como fuerzas generadoras de
crecimiento económico. A su vez, el crecimiento del consumo se explicó en un 87%, gracias al
consumo de los hogares y en un 13% al consumo del sector público.

7) La oferta final creció 28,5%, lo cual se explicó a través del PIB (59%) y en un 41%, debido al
crecimiento del 69% en las importaciones.

8) Durante este último periodo la tasa representativa de mercado sufrió un proceso fuerte de
revaluación, alrededor de 7,7%, al pasar de $2.626 en 2004 a $2.078 por dólar en 2007.

El crecimiento del consumo de los hogares obedeció en buena medida al buen


comportamiento de la tasa de desempleo, la cual cayó del 17% en el periodo septiembre-
noviembre de 2001 a 10% en igual periodo de 2007, elemento que contribuyó a la reducción de
la pobreza, en la medida en que el 74% de los ingresos de los hogares colombianos
provienen de una relación laboral1 (Cuadro 3).
682
Adicionalmente, hay que decir que el consumo de los hogares, en cuanto al tipo de bienes se
refiere, tiene un matiz importante que añadir. En el primer periodo, la contribución al cre-
cimiento se distribuyó porcentualmente de la siguiente manera: bienes no durables, 41,1%;
semidurables, 17,1%; servicios, 39,5% y durables, 2,3%. En el segundo periodo se presentó
un gran cambio en cuanto a que los bienes durables, que pasaron a explicar el 26,4% del
crecimiento de los hogares. El restante 73,6% se distribuyó así: no durables, 30,7%; semi-
durables, 13,6 y servicios 29,3%. En otras palabras, las familias adquirieron durante este
último periodo una buena proporción de bienes durables, contrario a lo hecho en el periodo
anterior.

1 .. Según la Encuesta de Calidad de Vida del DANE, 2003, se obtiene que la relación ingresos laborales al total de
ingresos, para cada una de las regiones del país es la siguiente: Atlántica, 79,5%; Oriental, 71,4%; Central, 79,1%;
Pacífica, 77,1%; Bogotá D.C., 75,8%; Antioquia, 80,6%; Valle del Cauca, 76,5%; Orinoquía y Amazonas, 74,5%;
para un promedio en el total nacional de 74,1%.
Contraloría General de la República

Cuadro 3
Evolución de la pobreza
Pobreza extrema Pobreza Tasa de desempleo
Ciudad 2002 2006 2002 2006 2002 2006
Bucaramanga 7.6 2.2 40.8 23.0 20.8 12.5
Cartagena 16.0 5.3 51.2 33.1 15.8 13.7
Villavicencio 10.3 3.5 42.3 27.3 16.4 12.0
Bogotá 9.8 3.4 38.3 23.8 18.4 11.1
Medellín 15.9 6.4 52.0 39.5 17.7 13.9
Pereira 7.8 3.7 44.7 30.5 17.7 13.3
Manizales 13.9 7.4 56.6 46.2 18.7 16.4
Cúcuta 14.1 7.6 53.0 40.6 17.7 13.3
Barranquilla 12.7 7.1 50.1 39.5 17.2 11.8
Ibagué 13.4 8.2 43.5 34.2 23.3 20.1
Pasto 7.9 6.0 43.2 34.8 18.2 16.6
Montería 15.9 12.4 52.4 46.4 15.5 15.2
Cali 7.7 6.0 35.3 27.4 16.2 14.1
Fuente: DANE

Si bien este panorama permite señalar que el desempeño económico colombiano ha sido
sólido en los últimos años (FMI. 2007. Colombia 2007. www.imf.org), hay que decir que tal
situación no ha permitido cerrar la brecha respecto a una economía líder como es la de los
Estados Unidos de América, en cuanto al PIB per capita relativo; e incluso permite afirmar
que el ingreso per capita de los colombianos, respecto al de un ciudadano norteamericano es,
hoy en día, inferior al que se tenía en la década de los ochenta y mediados de los noventa.
En 2007, por ejemplo, el ingreso per cápita de Colombia representó el 19,9% de los
estadounidenses, mientras que en 1982 representaba el 22,8% (Cuadro 4).

Cuadro 4
PIB per cápita (PPP) PAIS / PIB per cápita USA (%)
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2006 2007 683
Argentina 53.7 39.7 32.7 38.4 35.8 35.3 37.2 39.2
Bolivia 12.2 8.4 7.6 7.7 6.9 6.7 6.8 6.8
Brasil 34.4 28.9 25.8 26.2 23.2 23.2 23.3 23.8
Chile 22.9 18.1 20.6 27.1 27.1 29.4 29.6 30.7
Colombia 22.7 20.4 20.6 22.0 18.2 18.5 19.1 19.9
República Dominicana 19.4 16.9 15.5 16.7 19.6 20.2 21.7 22.9
Ecuador 15.0 13.3 11.7 11.7 9.6 11.2 11.2 11.2
El Salvador 17.8 14.0 12.9 14.8 13.5 12.9 13.0 13.1
México 34.8 30.6 27.1 25.2 26.5 25.8 26.3 26.5
Nicaragua 21.6 16.6 10.6 9.7 9.4 9.0 9.0 9.1
Paraguay 20.6 17.7 16.3 16.3 12.6 12.3 12.4 12.6
Perú 23.8 19.1 13.7 15.7 14.3 15.3 15.9 16.6
Uruguay 31.0 24.0 25.2 27.9 25.9 26.4 27.7 28.9
Venezuela 30.8 22.9 20.6 20.6 16.7 16.3 17.3 18.1
América Central 18.9 15.0 13.1 13.6 12.7 12.4 12.6 12.9
Sur América 32.3 26.3 23.4 24.8 22.0 22.1 22.5 23.2
Fuente: World Economic Outlook (October 2007) FMI.

Es importante señalar que el buen desempeño económico de 2007 se explicó, en lo


fundamental, de la siguiente manera:
Desempeño macroeconómico 2000-2007

1) La oferta final creció 9,4%, explicado en un 63,3%, gracias al PIB que presentó un
incremento de 7,5%; y en un 36,7%, por las importaciones, las cuales crecieron 16,4%;

2) El crecimiento de la demanda se explicó en un 43,6% vía consumo de los hogares y


consumo público, los cuales se incrementaron a una tasa de 7,3% y 2,9%, respectivamente; y
en un 44% , gracias a la formación bruta de capital fijo, que creció 21% ; y en 12,6%, por las
exportaciones que crecieron 7,5%; y;

3) La explicación del crecimiento de la demanda interna (9,7%) se explicó de manera equitativa


en un 50% cada uno, vía el consumo y la formación bruta de capital. En otras palabras, el
mercado interno explicó en 78% la demanda final (Cuadro 5).

Los elementos macroeconómicos aquí expuestos, se reflejan en la evolución del Presupuesto


General de la Nación, tal como se expone a continuación:

Cuadro 5
Contribución al crecimiento económico 2006-2007
2006 2007-2006 Contribución al crecimiento Contribución al crecimiento
Participación Crecimiento Demanda / Oferta Demanda Interna
Producto Interno Bruto 79.00% 7.53% 63.32%
Importaciones totales 21.00% 16.40% 36.68%
Total oferta final 100.00% 9.39% 100.00%
Consumo final 64.81% 6.30% 43.48% 49.73%
Hogares 49.92% 7.30% 38.82% 44.40%
Gobierno 14.89% 2.94% 4.66% 5.33%
Formación bruta de capital 19.46% 21.21% 43.95% 50.27%
Demanda final interna 84.27% 9.74% 87.42% 100.00%
Exportaciones totales 15.73% 7.51% 12.58%
Total demanda final 100.00% 9.39% 100.00%

684

Evolución del Presupuesto General de la Nación (PGN)


Desde una perspectiva de mediano plazo, hay que señalar que el Presupuesto Nacional pasó
de representar el 16,5% del PIB en 1995 a 29,8% en 2001, el valor más alto del periodo, para
que finalmente en 2007 alcanzara un valor cercano a 27,4% del PIB. La principal causa del
cambio estructural que se observó en dicho comportamiento a partir de 2002 deriva del Acto
Legislativo de 2001, que creó el Sistema General de Participaciones (SGP), mediante el cual
se desligó el crecimiento de la participación de los gobiernos subnacionales de los Ingresos
Corrientes de la Nación, como fue el mandato del Constituyente de 1991 (Gráfico 3).

En este aparte se presenta la dinámica y composición del rubro de fuentes y usos del
Presupuesto Nacional, en el entendido que representa cerca del 93% del Presupuesto General de
la Nación. El análisis se presenta para el periodo comprendido entre el 2000 y 2007.
Contraloría General de la República

Gráfico 3

Evolución del Presupuesto Nacional


(% del PIB)

Fuentes y usos
En el Cuadro 6 se presentan las fuentes y usos del Presupuesto Nacional. Las fuentes co-
rresponden al conjunto de ingresos nacionales, aquí se contabilizan los ingresos corrientes
que corresponde a la suma de los recaudos tributarios y no tributarios; a los ingresos de los
fondos, los ingresos de capital y las variaciones en caja o en el portafolio. A su vez, el rubro
de usos corresponde al conjunto de ítems de gastos del presupuesto: funcionamiento; servicio 685
de la deuda e inversión.

Fuentes

Los ingresos corrientes de la Nación representaron el 56% de las fuentes que financian el
Presupuesto Nacional y alcanzaron un nivel de 16,3% del PIB en 2007.

El 99% de los ingresos corrientes correspondió al recaudo tributario, el cual presentó


una fuerte dinámica dentro del periodo gracias al gran número de reformas tributarias
que han cursado en el Congreso de la República (en promedio, una reforma por año), así
como al buen comportamiento de la economía durante estos últimos años, tal y como se
señaló anteriormente.
Desempeño macroeconómico 2000-2007

La otra gran fuente de financiamiento del presupuesto fueron los recursos de capital (37,5% en
2007). Allí se concentraron los desembolsos del crédito interno, que alcanzaron un valor de
5,7% del PIB en 2007; los desembolsos del crédito externo (0,7% del PIB); otros ingresos de
capital (4,5% del PIB), donde se contabilizan los rendimientos financieros (0,2% del PIB); los
excedentes financieros de las entidades descentralizadas del orden nacional (1,3% del PIB); y
otros recursos de capital, que tuvo un crecimiento de 508%, respecto al de 2006, el cual se
explicó a partir de las utilidades del Banco de la República que representaron el 0,3% del PIB; y
los “recursos por privatizaciones y capitalizaciones que se realizaron a finales del año anterior, y
que han sido desembolsados en el primer semestre de esta vigencia, los cuales suman un poco
más de $5 billones. Dichos recursos corresponden a: $3.250 mil millones (mm) de Ecogas,
1.777 mil millones (mm) de Granbanco-Bancafe y Propal y la Empresa antioqueña de Energía por
$97 mil millones (mm)” (Mensaje Presidencial. Proyecto de Ley de Presupuesto General de la
Nación 2008, página 154).

Cuadro 6
Balance de fuentes y usos (% PIB)
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fuentes 16.5 21.2 21.7 23.6 26.7 24.9 29.8 29.4 28.9 28.0 29.4 30.0 29.1
Ingresos corrientes de la Nación 9.9 10.4 11.2 10.7 10.1 11.5 13.4 13.5 13.8 14.3 15.0 16.1 16.3
1.1.1. Ingresos tributarios 9.7 10.1 10.8 10.6 10.0 11.2 13.2 13.3 13.7 14.3 14.8 16.0 16.2
1.1.1.1. Impuestos directos 4.0 3.8 4.4 4.3 4.2 4.3 5.3 5.8 5.9 6.1 6.2 6.7 7.0
1.1.1.2. Impuestos indirectos 5.7 6.3 6.4 6.2 5.8 6.9 7.8 7.5 7.8 8.2 8.6 9.3 9.1
1.1.2. Ingresos no tributarios 0.2 0.3 0.4 0.1 0.1 0.3 0.2 0.2 0.1 0.1 0.2 0.1 0.1
Otros Ingresos (Fondos) 0.3 0.4 0.3 0.3 0.3 0.2 0.1 0.2 0.1 0.1 0.2 0.2 0.2
Ingresos de capital 4.9 7.6 8.2 9.3 16.4 12.0 14.5 15.1 12.8 12.1 12.7 12.1 10.9
Desembolsos crédito interno 3.0 3.8 5.7 5.5 7.9 6.9 7.4 6.2 5.9 6.4 9.4 7.2 5.7
Desembolsos crédito externo 1.0 1.8 1.6 2.6 3.4 3.3 6.7 2.5 5.6 2.7 2.5 3.1 0.7
Otros ingresos de capital 1.0 2.0 0.9 1.2 5.1 1.9 0.4 6.4 1.3 3.1 0.8 1.8 4.5
1.4.1. Rendimientos financieros 0.2 0.3 0.3 0.3 0.3 0.5 0.3 0.3 0.2 0.2 0.2 0.3 0.2
1.4.2. Excedentes financieros 0.5 0.5 0.5 0.5 0.9 0.7 0.7 0.5 0.7 0.7 0.6 1.0 1.3
ent. Desc. nacionales
1.4.3. Otros ingresos de capital 0.3 1.2 0.1 0.4 3.8 0.8 (0.6) 5.6 0.3 2.2 0.1 0.6 3.0
Variación de caja y portafolio 1.3 2.7 2.0 3.3 (0.2) 1.1 1.9 0.7 2.2 1.3 1.5 1.6 1.7
686 Funcionamiento 10.1 11.5 11.2 12.2 14.5 13.5 14.3 15.1 14.4 15.1 15.5 15.1 14.6
Gastos de personal 2.8 3.1 3.1 3.1 3.4 3.3 3.3 3.3 3.2 3.1 3.0 3.0 3.0
Gastos generales 0.8 0.9 0.8 0.9 0.9 0.8 0.8 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 0.9
Transferencias 6.4 7.5 7.3 8.1 10.2 9.4 10.2 10.8 10.2 10.9 11.5 11.2 10.7
Operación comercial 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
Servicio de la deuda 3.1 5.1 6.0 7.9 9.0 9.0 11.2 11.2 11.9 10.0 10.8 11.7 10.6
Deuda externa 1.5 1.5 1.7 1.8 2.8 2.8 4.1 4.6 5.8 3.3 4.5 3.0 2.1
Amortizaciones 0.9 0.9 1.0 0.9 1.6 1.4 2.3 2.8 3.4 1.6 2.9 1.5 1.0
Intereses 0.6 0.6 0.7 0.9 1.1 1.4 1.8 1.9 2.4 1.7 1.5 1.5 1.1
Deuda interna 1.6 3.5 4.3 6.1 6.2 6.1 7.1 6.5 6.1 6.7 6.3 8.7 8.6
Amortizaciones 0.9 2.2 2.6 3.8 3.8 3.5 4.4 4.0 3.1 3.7 3.3 5.3 5.1
Intereses 0.7 1.4 1.7 2.3 2.4 2.7 2.7 2.6 3.0 3.0 3.0 3.4 3.4
Inversion 3.3 4.6 4.4 3.5 3.2 2.5 4.3 3.2 2.7 3.0 3.0 3.1 3.9
Usos (compromisos) 16.5 21.2 21.7 23.6 26.7 24.9 29.8 29.4 28.9 28.0 29.4 30.0 29.1

Fuente: SIIF, CGR


Contraloría General de la República

Gráfico 4

Distribución de las fuentes del Presupuesto Nacional


2007

Usos

Por el lado de los usos, los rubros que tradicionalmente han tenido un gran peso dentro del
conjunto de gastos son las transferencias y el servicio de la deuda. El peso de este último uso
en el presupuesto se encuentra asociado al porcentaje en que los ingresos corrientes finan-
cian el presupuesto. Las transferencias, por su lado, agrupan las denominadas transferencias
intergubernamentales y las pensiones, entre otros. De ahí, que el peso de estos dos ítems 687
dentro del conjunto de usos representen, cada uno de ellos, cerca del 37%.

A partir de esta composición de fuentes y usos, es fácil determinar que desde el punto de vista
presupuestal, la Nación presenta un resultado corriente y primario deficitario, que puede ser
calificado como estructural por su duración en el tiempo, y que si bien ha venido cayendo
dada la implementación del Acto Legislativo de 2001 y las últimas reformas tributarias desde
2001, aún alcanzan un valor significativo cercano a 9% del PIB en 2007, en cuanto al resul-
tado corriente y de 2,2% del PIB en el resultado primario (Gráfico 6). Adicionalmente hay
una alta probabilidad de mantenerse, si se considera que muchos de los nuevos esfuerzos
tributarios son transitorios, mientras que gran parte de los gastos que se financian de dichos
impuestos, como es el caso del gasto militar del Programa de Seguridad Democrática, se bus-
ca que sean permanentes.
Desempeño macroeconómico 2000-2007

Gráfico 5

Distribución de los usos del Presupuesto Nacional


2007

La sociedad civil, los partidos políticos y centros de análisis de política consideran que la
Política de Seguridad Democrática ha tenido un impacto positivo en el crecimiento económico,
vía el aseguramiento del monopolio de las armas; la lucha contra los grupos al margen de la
ley; la protección a los inversionistas; entre otros, a tal punto que ellos mismos ven la
necesidad de mantenerla como una política de Estado.

Esta situación necesariamente conlleva a la discusión sobre cuán permanentes debe ser el
688 impuesto al patrimonio con una progresividad igual o mayor a la del impuesto de renta para
financiar un gasto tan importante para el Gobierno Nacional como es el gasto en bienes
públicos nacionales, como son los de defensa y seguridad, y justicia, sin disminuir la actual
provisión de bienes meritorios como educación y salud, entre otros.

Por lo tanto, no se ve viable que dicho gasto se mantenga en el actual nivel, buscando dismi-
nuir la provisión de bienes públicos esenciales como la educación, la salud, el agua potable
y/o el saneamiento básico; pues el marco de nuestro Estado Social de Derecho busca que
estos bienes lleguen a todos los ciudadanos independientemente de su lugar de residencia.
Contraloría General de la República

Gráfico 6

Resultado presupuestal primario y corriente


(% del PIB)

Ahora bien, con base en el marco de fuentes y usos del Presupuesto Nacional, se reclasificó el
conjunto de ingresos y gastos bajo la metodología de “por encima y por debajo de la línea” 2,
encontrando que la Nación, durante el ciclo presupuestal de 2007, presentó un resultado
deficitario de 3,6% del PIB (Cuadro 7).

Finalmente, el resultado fiscal, así como las diferentes fuentes de financiamiento utilizadas
para cubrirlo, permiten evaluar el nivel de deuda pública que la Nación alcanzó al cierre del
689
año fiscal.

2 .. La metodología que se aplicó se basó en el convertidor del PGN a plan financiero que se presentó en el Mensaje
Presidencial al proyecto de PGN 2007.
Desempeño macroeconómico 2000-2007

Cuadro 7
Balance fiscal del gobierno nacional central, 2006-2007
$MM %PIB
Concepto 2006 2007 2006 2007
1 . Ingresos totales 56.272 63.889 17,6 17,9
1.1. lngresos corrientes de la Nación 51.564 57.764 16,1 16,2
1.1.1. Ingresos tributarios 51.298 57.382 16,0 16,1
1.1.2. Ingresos no tributarios 266 381 0,1 0,1
1.3. Otros ingresos 528 597 0,2 0,2
1 .4. Ingresos de Capital 4.180 5.528 1,3 1,5
2. Total Gastos 69.862 76.728 21,8 21,5
2.1. Gastos corrientes 63.146 68.580 19,7 19,2
2.1.1. Funcionamiento 48.846 52.816 15,2 14,8
2.1.2. Intereses Comisiones Deuda 14.283 15.748 4,5 4,4
2.1.3. Operación Comercial 18 16 0,0 0,0
2.2. Gastos de Capital 5.155 6.713 1,6 1,9
Préstamo neto 406 280 0,1 0,1
Sistema Financiero 1.154 1.155 0,4 0,3
3. Déficit / Superávit (13.590) (12.839) (4,2) (3,6)
4. Financiamiento 13.590 12.839 4,2 3,6
4.1. Crédito externo neto 5.256 (883) 1,6 (0,2)
4.2. Crédito interno neto 6.443 3.169 2,0 0,9
4.3. Utilidades Banco de la República 793 1.184 0,2 0,3
4.4. Venta de activos fijos 122 2.572 0,0 0,7
4.6. Telefonía celular 5 - 0,0 -
4.7 Deuda Flotante 1.013 (1.486) 0,3 (0,4)
4.8. Ajustes por causación 916 1.150 0,3 0,3
4.9. Recursos de Tesorería (959) 7.132 (0,3) 2,0
Fuente: SIIF, CGR

La deuda del gobierno nacional


Muchos tienden a observar la evolución de la deuda pública únicamente a través del resulta-
do fiscal. El déficit (-) o superávit (+) presupuestario es un buen resumen de la posición fiscal
690 del Gobierno. Éste se calcula como la diferencia entre los ingresos que se reciben menos los
gastos que se hacen. El déficit (-) o superávit (+) fiscal tiene su contrapartida: el
financiamiento, con signo contrario. El financiamiento neto se puede dar mediante la deuda
pública que se vende al público o al Banco Central, quien crea “dinero de alto contenido” o
base monetaria (Siendo Ht su stock nominal al final del período t).

Formalmente, el presupuesto del Gobierno se puede escribir como:

(1)

Donde:

El lado izquierdo de la ecuación es el resultado fiscal [déficit (-) o superávit (+) fiscal] con
signo contrario al lado derecho, el financiamiento.
Contraloría General de la República

D = T -*G Ingresos (T) menos Gastos


Dt : Es el déficit presupuestal convencional en t = t t t 3 4 (G);
expresado en moneda nacional, por ejemplo pesos colombianos [COP].

Et: El tipo de cambio nominal, [COP/USD]5.


Bet: Saldo de la deuda externa, expresado en moneda extranjera, [USD].

Bdt: Saldo de la deuda interna, expresado en moneda nacional, [COP].

Cabe señalar que la ecuación dimensionalmente se encuentra expresa en moneda nacional,


(p.e. pesos colombianos [COP]) 6.

Sin embargo, para efecto de comparaciones internacionales, la ecuación (1) es mejor


expresarla en términos del Producto Interno Bruto (PIB). Dividiendo por el PIB nominal, Yt, y
reorganizando términos se obtiene que la variación del déficit es igual a:

(2)

La ecuación (2) señala que la variación de la deuda pública total, no solo depende del déficit
fiscal (d) sino también de:

• la diferencia entre devaluación nominal y el crecimiento nominal de la economía. Si la 691


devaluación es mayor que el crecimiento de la economía, entonces el segundo término de la
ecuación presiona al alza el saldo de la deuda total vía el saldo de la deuda externa del
período anterior;

3 .. En la mayoría de países la principal fuente de financiamiento del gasto corresponde a los ingresos tributarios.
Adicionalmente, desde el punto de vista macroeconómico, para la obtención del equilibrio fiscal, privado y externo, se
restan los impuestos para obtener el ingreso disponible. Muchos de los cálculos que aquí se presentan tiene como base
los impuestos.

4 .. Dentro de los gastos totales están: los gastos de personales; los gastos generales; las transferencias; la inversión; y, el
pago de intereses de la deuda pública.

5 .. [COP/USD]: Pesos colombianos por dólar de los EE.UU.

6 .. Dos son los documentos base que aquí se utilizan: Laurence Ball y Gregory Mankiw (1995) y Homi Kharas y
Deepak Mishira (2003).
Desempeño macroeconómico 2000-2007

• del crecimiento económico. Si la economía crece en términos nominales, el saldo de la


deuda tiende a disminuir; y, finalmente,

• de la variación de la base monetaria. Si dicha variación es positiva, el saldo de la deuda


disminuye.

La ecuación tiene la limitante de estar expresada en tasas nominales de crecimiento, las


cuales son poco utilizadas por los especialistas. Al expresar la ecuación en tasas reales se
obtiene:

(3)

Así pues, se obtiene que el cambio del saldo de la deuda pública puede descomponerse en7:

1) El déficit convencional (déficit primario más pago de intereses asociados a la deuda);

2) El efecto del crecimiento económico;

3) El movimiento de la tasa de cambio real;


692
4) El efecto de la inflación doméstica; y,

5) El señoriaje.

La descomposición expuesta muestra que el déficit fiscal convencional es tan sólo uno de los
componentes que contribuyen a la acumulación de deuda pública, mostrando elementos ligados
a fundamentales del mercado como son la inflación, el tipo de cambio y el crecimiento
económico8, elementos que tuvieron un comportamiento especial durante 2007.

7 .. No sobra destacar aquí, que el producto de la inflación (p) y la tasa de crecimiento real de la economía puede ser
despreciable cuando la inflación o el crecimiento están muy cerca de cero (0).

8 .. La definición de riesgo de mercado señala: “Es el vínculo con la variación de los precios de mercado; por ejemplo, las
tasas de interés, los tipos de cambio, los precios de los productos básicos, etc., que ese reflejan en el costo del servicio de
la deuda.” FMI y Banco Mundial (2001). “Directrices para la gestión de la deuda pública”, Recuadro 1, pág. 10.
Contraloría General de la República

La deuda bruta del gobierno nacional


El saldo de la deuda bruta del gobierno nacional central, a 31 de diciembre de 2007, ascendió a
$146.714.700 millones (USD$72,820 millones, 41% del PIB) (Cuadro 8).

Cuadro 8
Saldo de la deuda bruta del GCN a 31 de diciembre de 2007
Concepto Deuda interna Deuda externa Total
Millones de pesos 99,061,898 47,652,802 146,714,700
Millones de dólares 49,168 23,652 72,820
% del PIB 28% 13% 41%
Composición (%) 68% 32% 100%
Vida media (Años) 4 9.5 5.8
Duración (Años)* 2.9 5.3 3.7
Cupón promedio en dólares 6.90%
Cupón promedio en pesos 10.60%
Fuente: MHCP. Perfil de la deuda total Bruta del GNC. Fecha de corte: 31 de diciembre de 2007. www.minhacienda.gov.co. La TRM que se
utilizó corresponde a la del 31 de diciembre de 2007: 2014.76 pesos por dólar.
*: La duración total ponderada se calcula sobre la total de deuda externa y el total de TES.

Fuentes de financiamiento

La principal fuente de financiamiento durante 2007 fueron los Títulos de Deuda Pública
Interna (61,8%), seguido por los Bonos Externos (18,8%) y los créditos contratados con el BID,
BIRF y CAF (13,4%). El restante 6,0% correspondió a Títulos de Reducción de Deuda (2,7%) y
bonos Fogafin (1,2%), entre otros (Gráfico 7).

Gráfico 7

Composición del financiamiento


2007
693
Desempeño macroeconómico 2000-2007

Cabe reiterar que el actual nivel de la deuda pública, como su evolución histórica, se asoció al
comportamiento de los ingresos y gastos (total y primario) del GNC. Durante buena parte del
periodo comprendido entre 1990 y 2007, más exactamente entre 1994 y 2005, el gasto pri-
mario creció más que los ingresos, diferencia que se financió básicamente con deuda pública.
Este hecho se refleja o corrobora en el gasto total que corresponde a la suma del gasto pri-
mario y el pago de intereses de la deuda. En otras palabras, la brecha entre el gasto total y el
gasto primario corresponde al pago de intereses. Si esta brecha crece con el tiempo, como se
observa en el gráfico correspondiente a la evolución de ingresos y gastos de la Nación, quiere
decir que el resultado deficitario se financió básicamente con deuda pública (Gráfico 8).

Gráfico 8

Evolución de los ingresos y gastos de GNC


(% del PIB)

694

Evolución del saldo de deuda


Coincidiendo con la evolución del tipo de cambio, en el periodo comprendido entre 1996 y
2003, la devaluación estuvo cercana al 16% y la composición del portafolio de deuda del
GNC no sufrió cambios significativos. La deuda interna representaba, en promedio, el 55%
y el restante 45% correspondía a la deuda externa. En los años subsiguientes, cuando se
presentó una revaluación del peso cercana al 8%, se recompuso el portafolio de deuda de la
Nación, a tal extremo, que en 2007 la deuda interna representó el 68% del total y la externa
el 32% restante.
Contraloría General de la República

Los saldos de deuda bruta del GNC, como proporción del PIB, presentaron una tendencia
creciente hasta el año 2002, cuando alcanzó un valor cercano a 56%, es decir, 40 puntos
porcentuales más que en 1996. A partir de ese año, los niveles de la deuda vienen
descendiendo, a tal punto, que en 2007 representó cerca del 42% del PIB, es decir, catorce
puntos porcentuales menos que el nivel de 2002.

El comportamiento de este indicador estuvo asociado tanto al comportamiento histórico de la


economía colombiana como a la evolución de las variables fiscales. Durante el periodo
1996-2002 el crecimiento real promedio de la economía fue de 1,2% frente a un 5,2% del
periodo 2003-2007. El stock de la deuda del GNC, en moneda nacional, creció durante los
mismos periodos al 38% y 4% promedio anual y el PIB nominal al 12% y 11%. Entre tanto, los
ingresos lo hicieron a tasas promedio del 17% y 16%; el gasto primario 16% y 14% y el total
de gastos 18% y 13%.

De igual manera, haciendo uso de la ecuación 3 (Gráfico 9) se tiene que durante el periodo
1990-1997 el crecimiento nominal de la economía fue superior a la devaluación del tipo de
cambio, lo cual presionó hacia abajo las variaciones del nivel de deuda vía el componente
externo; situación contraria a la que se dio durante el periodo 1998-2003 que llevó a la
deuda externa a pasar del 11% al 25% y el saldo total del 24% al 55%. Finalmente, durante el
siguiente periodo, que va hasta 2007, el crecimiento nominal de la economía se estabilizó y el
tipo de cambio se revaluó, lo cual presionó aún más el descenso de la deuda total del
gobierno nacional hasta alcanzar un valor de 41% del PIB en 2007.

Gráfico 9

Crecimiento de la TRM y el PIB


695
Desempeño macroeconómico 2000-2007

En suma, la fuerte caída que presenta el stock de deuda de la Nación obedece, de un lado, a la
reducción del déficit primario, a la disminución de la presión que ejerce el pago de intereses en
el total de gastos y al buen comportamiento del recaudo tributario; y de otro, al buen
comportamiento que tuvo la economía, a la caída de la inflación y a la apreciación que sufrió el
tipo de cambio (Cuadro 9 y Gráfico 10).

Cuadro 9
Indicadores de la economía colombiana y la deuda pública de la Nación
1990 1994 1998 2002 2006 2007
Inflación 32.37 22.59 16.70 6.99 4.50 5.70
TRM promedio año 502.3 826.6 1,427.0 2,508.0 2,358.0 2,078.4
Crecimiento de la TRM (%) 31.29 5.07 25.06 9.05 1.60 -11.86
Crecimiento nominal PIB 33.7 29.2 15.4 7.9 12.3 11.6
Crecimiento real PIB 5.0 5.1 0.57 1.93 6.5 7.5
Intereses de la deuda / Gasto total 5.8 5.8 12.2 13.7 15.0 12.8
Amortizaciones de la deuda / Gasto total 10.6 17.9 17.8 20.7 21.8 20.7
Saldo deuda interna (% del PIB) 4.1 5.1 11.1 27.3 32.5 27.7
Saldo deuda externa (% del PIB) 12.4 7.2 11.1 25.4 16.4 13.3
Saldo deuda (% del PIB) 16.5 12.3 22.2 52.7 48.9 41.0
Gasto primario (% PIB) PGN 10.6 14.0 16.1 19.0 18.7 19.8
Gasto total (%PIB) PGN 13.2 19.1 24.1 30.3 30.9 30.9
Ingresos corrientes (%PIB) 8.2 10.2 10.8 13.5 16.1 16.3
Ing. corrientes - Gasto primario -2.4 -3.8 -5.3 -5.6 -2.7 -3.5
Ing. Corrientes - Ppto. de gasto -5.0 -8.9 -13.3 -16.9 -14.8 -14.6
Ingresos tributarios (%PIB) 8.2 10.0 10.6 13.3 16.0 16.2
Gasto primario (% PIB) (Caja) 8.5 11.4 13.8 15.9 17.3 16.9
Fuente: DANE, Banco de la República y Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
*: Los valores de las variables fiscales corresponden a las apropiaciones definitivas del Presupuesto General de la Nación (PGN)

Así pues, los saldos en términos absolutos presentaron una fuerte desaceleración, si se le
compara con la tendencia que traía en el primer periodo. Esta tendencia se hace mucho más

696 evidente cuando se observan los saldos como proporción del tamaño de la economía. Este
comportamiento del saldo de la deuda del GNC, como proporción del PIB, si bien es un indi-
cador sencillo, es bastante significativo para señalar que la deuda de la Nación hoy en días
es mucho más sostenible de lo que era en 2002.
Contraloría General de la República

Gráfico 10

697
Sector rural en el entorno de la globalización

Situación actual del sector rural


en el entorno de la globalización
Dierctor DES: Efraín Forero
Investigadores: Javier Rodríguez Corredor
Luis Sigifredo Mora Toquica
Mauricio Llano Rodríguez
Liliana Rodríguez Sánchez
Rolando Castro Falla
Olga Lucia Sánchez Alava
Henry Duarte Serrano
Hernán Alonso Salamanca

La institucionalidad agropecuaria en la presente década, ha sido objeto de importantes cambios,


relacionados con el funcionamiento de las entidades y los mecanismos de acceso a los
recursos asignados al sector.

El primero, corresponde a la liquidación del Instituto Colombiano de Reforma Agraria (In-


cora), el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras (Inat), el Instituto Nacional de Pesca y
Acuicultura (Inpa) y el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural (Fondo DRI), enti-
dades responsables de gran parte de las políticas públicas del sector. Para suplir las funcio-
nes de estas entidades se creó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) 1, con el
objeto misional de contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de los pobladores rurales
y al desarrollo socioeconómico del país, para lo cual se definieron como líneas de acción el
ordenamiento social de la propiedad, la dotación de infraestructura, el desarrollo productivo
social y la ejecución de la política de pesca y acuicultura, las cuales se instituyeron a partir

698 de las responsabilidades misionales de las entidades liquidadas.

En segundo lugar, fue aprobada la Ley 1152 de 2007 o Estatuto de Desarrollo Rural, como
respuesta en buena parte a las limitaciones encontradas en la consolidación del Incoder
como responsable de las políticas de desarrollo rural, dado que estaban determinadas por la
persistencia de políticas e instrumentos que a lo largo de su aplicación se habían mostrado
caducos, ineficientes o insuficientes para cumplir con los objetivos a ellos asignados, y en
muchos casos desarticulados de la nueva visión que hoy se tiene del sector, por lo que resultaba
conveniente proceder a su modernización.

El Estatuto de Desarrollo Rural pretende dar un nuevo giro a la institucionalidad del sector,
haciendo una compilación de principios, objetivos, normas, lineamientos de política, me-

1 .. De acuerdo con el Decreto 1300 de 2003, le asigna la responsabilidad de la política de desarrollo rural, mejorando el
acceso a los factores productivos, fortaleciendo las entidades territoriales y sus comunidades, buscando la interacción
institucional en el medio rural.
Contraloría General de la República

canismos y procedimientos provenientes de la legislación anterior y que en criterio de los


ponentes de la ley se encontraban desarticulados o correspondían al ordenamiento anterior a
la creación del Incoder.

El tercer aspecto se refiere a los mecanismos de acceso a los recursos asignados en la


aplicación de las políticas sectoriales, en particular, las relacionadas con el desarrollo rural,
el financiamiento y la ciencia y tecnología. Estos promueven el acceso a partir de la
demanda, mediante convocatorias abiertas a las que los productores individual o
colectivamente, así como entidades públicas y privadas, acceden con la presentación de
propuestas para la realización de proyectos, de acuerdo a los términos establecidos en cada una
de las convocatorias. A través de este mecanismo se viene financiando la ejecución de
proyectos de construcción de sistemas de riego, compra de tierras con subsidio y programas de
investigación e innovación tecnológica. En este mismo contexto, el Estado ha implementado
un sistema de compensaciones y subsidios asociados al crédito agropecuario, el
almacenamiento de productos agrícolas, la constitución de coberturas de riesgos frente a la
revaluación y el pago de compensaciones a los precios de algunos productos, en los cuales su
pago se hace a partir de la demanda por parte de los beneficiarios.

Desempeño del sector en la presente década


En este aspecto es importante retomar algunas condiciones del periodo anterior, que corres-
ponde al proceso de apertura económica, que llevó a la eliminación de las políticas protec-
cionistas de precios de sustentación de los productos agrícolas, especialmente los cereales, la
reducción de aranceles y la implementación de un nuevo sistema de comercialización en el
que el Estado deja su condición intervencionista, el cual había prevalecido por muchos años, 699
y que de una u otra manera fue el causante de muchas de las ineficiencias que aún afrontan
algunos sectores frente al libre mercado. Esta situación se vio reflejada, en el caso de los
cultivos transitorios, en la reducción de las áreas sembradas, la contracción de los precios y,
necesariamente, en el incremento de las importaciones de productos agrícolas.

Los subsectores como café y pecuario que se habían mostrado sólidos, también entraron en
crisis, con tasas de crecimiento negativas; en general, el sector registró, por segunda vez en el
último cuarto de siglo, una tasa de crecimiento negativa del 2,0%, particularmente acentuada en
el caso de la agricultura no cafetera con -3,9%.

A partir de estas señales y como resultado de la implementación de políticas sectoriales poco


claras y no coherentes con la difícil situación del sector rural del momento, la superficie
cosechada se contrajo en porcentajes significativos de 5,8% en 1991 y 12,4% en 1992, con
escasos registros de mejoría en los años posteriores. Se destaca en esta tendencia el efecto
Sector rural en el entorno de la globalización

sobre los cultivos transitorios o semestrales como algodón, arroz, cebada, fríjol, maíz, soya y
papa. Esta disminución se compensó parcialmente (en lo productivo más no en lo social), con los
incrementos de áreas sembradas en permanentes como: caña de azúcar, banano, plátano, palma
de aceite y frutales.

Al observar la evolución de los diferentes componentes del PIB en un periodo largo, desde
1967 hasta 1994, se encuentra la significativa pérdida de importancia relativa del sector
agropecuario hasta llegar al final del periodo en mención a representar apenas el 13% del PIB
total. Esto, a pesar de eventuales crecimientos gracias a “bonanzas” como la del café de los años
setenta.

Con posterioridad a 1990, punto clave de la política de apertura económica, el sector


agropecuario no tuvo en la década crecimientos significativos. En el período 1990-1996 su
crecimiento anual promedio fue del 2,5%, muy inferior al conjunto de la economía que en esos
mismos años creció 4,1%.

Después de 2000, el sector agropecuario, sin mejorar su participación en el PIB total (inclusive
con disminución hasta de 2 puntos), presenta crecimientos que si bien no dan para posicionarlo
como jalonador de la economía, por lo menos refleja interesantes comportamientos, con
crecimientos de 3,8 y hasta 5,0% (proyectado), para 2003 y 2007 respectivamente2,
atribuible en buena parte al impulso dado a los cultivos de tardío rendimiento. El café, como uno
de los renglones más importantes del sector, mostró un crecimiento de 4,5% y un aporte
importante al crecimiento sectorial de 0,5 puntos que junto con renglones como pollo y cerdo
presentaron importante dinamismo (Cuadro 1).

700

Comportamiento de la producción agrícola


Durante el periodo 2001-2007, la superficie destinada a la producción agrícola muestra un
dinamismo importante, que en el balance da como resultado un aumento de cerca de 520 mil
hectáreas, lo que representa un 13% de incremento, siendo el 2003 el año con el mayor valor en
este indicador (Cuadro 2). Este comportamiento se explica por el aporte que hacen al área
sembrada los cultivos permanentes, que en general se incrementaron más que los transitorios,
los cuales mantuvieron la tendencia de la década anterior.

2 .. El PIB corresponde al cálculo con base 2000 y sin Ilícitos


Contraloría General de la República

Cuadro 1
Producto Interno Bruto por ramas de actividad económica Base 1994 = 100

Ramas de actividad 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007*
Agropecuario, silvicultura y pesca 14,4 14,2 13,9 13,8 13,4 13,0 12,5 8,5
Explotaciones de minas y canteras 4,9 4,5 4,4 4,9 4,8 4,6 4,3 3,1
Electricidad, gas de ciudad y agua 3,1 3,2 3,1 3,1 3,0 3,0 2,9 2,1
Industria manufacturera 14,4 14,4 14,5 14,6 14,9 14,8 15,4 11,8
Construcción 4,0 4,1 4,5 4,9 5,3 5,6 6,0 4,7
Comercio, reparación, restaurantes 10,6 10,7 10,7 10,9 11,2 11,5 11,9 9,1
y hoteles
Transporte, almacenamiento 7,9 8,1 8,1 8,1 8,2 8,2 8,4 6,5
y comunicaciones
Establecimientos financieros, seguros, 17,3 17,4 17,5 17,8 17,8 17,6 16,7 -
inmuebles y servicios a empresas.
Servicios sociales, comunales 20,9 20,8 20,3 19,6 18,9 18,8 18,0 12,9
y personajes.
Servicio de intermediación financiera, 3,9 4,0 3,8 4,1 4,3 4,5 3,9 3,2
medios indirectamente.
Producto interno bruto 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fuente: Dane - Cuentas Nacionales - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural - Dirección de Política Sectorial - Grupo de Sistemas de Información * Datos
preliminares

Cuadro 2
Variación de área cultivada
2001-2007
Año Cultivos transitorios Cultivos permanentes1 Área Total Cultivada.
Hectáreas % variación Hectáreas % variación Hectáreas % de Variación
2001 1.626.321 2.291.485 3.917.806
2002 1.529.226 -5.97 2.612.710 14.01 4.141.936 5.72
2003 1.710.306 11.84 2.826.785 8.19 4.537.091 9.54
2004 1.751.014 2.38 2.717.405 -3.87 4.468.419 -1.51
2005 1.606.752 -8.24 2.778.095 2.23 4.384.847 -1.87 701
2006* 1.550.342 -3.51 2.817.002 1.14 4.367.344 -0.39
2007** 1.554.604 0.27 2.882.906 2.34 4.437.510 1.61
Fuente: Dane - Cuentas Nacionales - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural - Dirección de Política Sectorial - Grupo de Sistemas de Información 1: Sin
forestales

De acuerdo con el SIGOB, el gobierno nacional tenía como meta del cuatrienio 2002-2006 un
total de área cultivada de 4.723.882 hectáreas, de las cuales se reportó por parte del Minis-
terio de agricultura un total de 4.367.344 hectáreas, lo que arroja una diferencia de 356.000
hectáreas que no se lograron en este lapso, a pesar del impulso que presentaron los cultivos
permanentes. Para el año 2007, aunque el área total cultivada creció en un 1,61%, dicho
comportamiento realmente no fue el mejor.

El grupo de cultivos transitorios ha ido en retroceso perdiendo durante este periodo cerca de
80.000 hectáreas; entre los cultivos más afectados se encuentran el arroz, que ha disminuido
Sector rural en el entorno de la globalización

cerca de 45.000 hectáreas, especialmente en el modelo de producción de riego mecanizado;


papa que redujo 16.000 hectáreas, algodón (12.000 hectáreas) y sorgo (30.000 hectáreas),
estos últimos han presentado disminución en las áreas dedicadas a su cultivo a pesar de las
ayudas entregadas por el Gobierno. Dentro de los transitorios que aumentaron su área se tiene
el caso de maíz, que incrementó su área en más de 20.000 hectáreas y ligeros incrementos en
trigo y tabaco con 2.000 y 1.000 hectáreas respectivamente.

Contrario a lo ocurrido con los transitorios, los cultivos permanentes presentaron un


incremento cercano a las 800.000 hectáreas, en el que se destaca el aporte de palma de aceite,
con un aumento sostenido que totalizó para este lapso un área de 190.000 hectáreas.

Dentro de los cultivos tradicionales se destacó café con un aumento de cerca de 70.000
hectáreas. A pesar de la crisis cafetera de la década pasada, se observa una reactivación por lo
menos en cuanto a las áreas dedicadas al cultivo e inversión en su renovación y
mantenimiento. En el caso de los frutales presentaron un notable crecimiento en áreas de
más de 30.000 hectáreas, con un crecimiento del 31% para las especies incluidas en la
apuesta exportadora que incluye, entre otros, aguacate, bananito, feijoa, granadilla, mango,
mora, piña y tomate de árbol.

En el caso del caucho, es de anotar que este cultivo cuenta con importantes apoyos del go-
bierno por cuanto hace parte del programa para la sustitución de cultivos ilícitos, lo cual se
ha reflejado en el aumento de las áreas al pasar de 6.787 hectáreas en 2002 a 25.016 hectá-
reas para 2007, que representa un aumento de alrededor de 19.000 hectáreas. Igualmente
el cacao, que presenta grandes posibilidades de consolidarse como producto de exportación
en este periodo creció en 19.447 hectáreas, que representa un 20% de incremento frente al
2001.
702

En cuanto a la producción agrícola nacional esta presenta un comportamiento similar al de las


áreas sembradas y de los rendimientos de las respectivas especies, dando como resultado que la
producción durante los últimos tres años haya venido presentando una tendencia a la
disminución. De esta manera, los cultivos permanentes ocupan el primer lugar en cuanto a
producción y durante todo el periodo citado, en función de las áreas y de los rendimientos
propios de cada especie.

Los cultivos transitorios han presentado una disminución en su contribución al agregado de


la producción nacional, como directa consecuencia de la disminución del área dedicada a
ellos. En este caso es preocupante el comportamiento de los cultivos transitorios, como arroz
y papa, dado que estos corresponden a alimentos esenciales en la dieta de los colombianos,
donde la reducción de la oferta conlleva necesariamente a incremento de los precios a los
consumidores.
Contraloría General de la República

Producción pecuaria

La producción bovina

La producción bovina ha ocupado grandes extensiones de tierra en conflicto con tierras aptas
para la agricultura, ya que mientras las áreas reconocidas con vocación ganadera por el
estudio IGAC-Corpoica3 son 21,84 millones de hectáreas, en la actualidad, según la Encuesta
Nacional Agropecuaria, la ganadería ocupa 31,4 millones de hectáreas en pastos y 38,8
millones de hectáreas incluyendo las malezas y rastrojos. Esta situación de conflicto de uso se
ha dado por diversas causas, entre ellas, la amenaza de la violencia que ha vivido el país en los
últimos años, la caída en rentabilidad de la agricultura, la falta de infraestructura necesaria, la
concentración de tierras en gran parte por los actores armados y el narcotráfico y la falta de
políticas públicas encaminadas al ordenamiento de producción nacional acorde con las
potencialidades de uso del recurso.

La producción de carne bovina ha mostrado un crecimiento moderado, en los últimos 15 años,


del 1,3% promedio anual, presentando altibajos en las últimas décadas, con un promedio de
2,19%, alcanzando su mayor pico en 1990. Durante la década de los noventa se presentó una
caída en los primeros años y luego una recuperación a partir del 1994, alcanzando apenas un
crecimiento promedio de 0,88%. En lo corrido de esta década el crecimiento promedio ha sido
similar a la anterior con 0,88%. Este resultado ha sido producto del comportamiento del ciclo
ganadero, las irregularidades del crecimiento de la economía, que junto a los procesos de
violencia y la evolución similar del consumo alcanzando actualmente 19,27 kg per cápita, a
pesar del aumento de las exportaciones, han incidido en el estancamiento de esta actividad.

En el caso de la producción lechera ha venido en un proceso de desaceleración, luego de 703


haber tenido un crecimiento importante en las décadas de los ochenta y los noventa. En el
periodo 1980-1989, el crecimiento fue de 6,2%, en la década siguiente fue de 4,65% y en el
periodo 2000 -2007 el crecimiento apenas ha alcanzado 1,48%. Incluso, en 2007 se presentó
una tasa negativa, asociada al estancamiento del consumo per cápita de leche que en los
últimos años ha sido inferior al crecimiento de la producción.

El sector ganadero, adicional a los factores mencionados se considera altamente sensible a la


preferencia de los consumidores hacia productos sustitutos que van en contravía de un
aumento de la demanda, lo cual se constituye en un factor de desestimulo a la actividad dado
que esto se traduce en bajos precios a los productores.

3 .. IGAC, Zonificación Agroecológica de Colombia, 2001


Sector rural en el entorno de la globalización

Producción avícola

La producción de pollo, históricamente, ha experimentando altas tasas de crecimiento en las


últimas décadas, en tanto que la producción de huevo ha presentado algunos altibajos; en lo
corrido de esta década ambos productos han estado por encima del crecimiento de la pobla-
ción, aumentando su oferta y mejorando los niveles de consumo. No obstante, este subsector
presenta una alta dependencia de materias primas importadas, por la baja producción interna
de maíz y soya, productos básicos para la alimentación de las aves y otras especies, situación
que expone a estas actividades al comportamiento de los precios del mercado mundial.

Este subsector ha experimentado un crecimiento significativo; en el periodo 2001-2007 cre-


ció a un promedio anual de 7,38%, muy superior al crecimiento de la economía y jalonando
el crecimiento del sector agropecuario. Esta cifra denota una aceleración con relación al
periodo 1991-2007, donde el crecimiento promedio alcanzado fue de 5,76%. Como resultado
del ritmo de crecimiento de la producción, el consumo per cápita de pollo también ha cre-
cido de manera importante, llegando a superar el consumo de carne bovina. Este aumento
se ha visto favorecido por el sostenimiento de precios competitivos, cambios en los hábitos
de los consumidores y la expansión de los productores hasta los canales de distribución del
producto.

En el caso del huevo, este ha crecido a menor ritmo que el pollo, ha tenido mayores
altibajos y ha sufrido una desaceleración moderada en los últimos años, como consecuencia de
las señales que reciben los productores para expandir o contraer su negocio. En el periodo
1992-2001 el crecimiento promedio fue de 3,43% mientras que desde el 2002, el crecimiento
promedio disminuyó a 2,81%.

704
Producción porcina

La producción de carne de cerdo ha mejorado en cuanto a sus cifras de crecimiento en los


últimos 6 años, mostrando tasas de crecimiento sostenidas, que según la Asociación
Colombiana de Porcicultores, se deben en gran parte al aumento del sacrificio formal y al reporte
de los animales sacrificados. A esta situación también ha contribuido el aumento en el precio de
la carne bovina, que contrastó con una depresión en los precios del cerdo en los dos últimos
años. El consumo de cerdo ha venido aumentando ligeramente en los cinco años alcanzando
4,4 Kg. per cápita en 2007, favorecido también por las importaciones, que han representado
entre 3,7 y 16,6% de la producción nacional, desde el año 1995, cuando se dio un crecimiento
importante en las importaciones a causa de la apertura económica. Esta cifra es baja si se
compara con las de consumo de pollo y de carne bovina, que rondan los 20 Kg. Sin embargo, el
gremio porcicultor estima que el sacrificio informal está alrededor de 44,5% y por ende, el
consumo real de carne estaría cerca de 7,8 Kg per cápita.
Contraloría General de la República

Producción de pesca y acuicultura

La producción de pesca se redujo de 129.463 toneladas en el 20004 a 113.950 toneladas en


el 20065, lo que muestra un decrecimiento promedio anual del 2%. Sin embargo, el 2007
presentó incrementos en la producción pesquera continental, en la cuenca del Magdalena
que reportó 6.060 toneladas en el 2006 y para el 2007 registró 9.880 toneladas, es decir,
un crecimiento del 61%. En contraste, la pesca marítima, principalmente industrial, registra
menos toneladas, debido a eventos climatológicos como huracanes y tormentas en el mar
Caribe y los fenómenos del niño y la niña en el Pacífico. Así mismo, la devaluación del dólar
y los altos precios del combustible, afectaron directamente el número de zarpes y faenas;
reportándose en 2007 un total de 78.205 toneladas de desembarco en el Pacífico y 8.037 en
el mar Caribe, lo que significó una reducción en la producción de 11% respecto al 2006. La
acuicultura nacional, incluido el camarón, ha presentando un fuerte y regular crecimiento,
pasando de 35.532 toneladas en el 2001 a 78.471 toneladas en el 2007, lo que equivale a un
incremento del 120% en seis años, con un crecimiento anual promedio de 15 %.

Producción forestal

Estudios sobre el uso actual de la tierra en Colombia señala en forestal un área de 55.939.533
hectáreas de bosque de las 78.301.484 hectáreas con aptitud forestal. Esto indica que el país
ha sido deforestado en 22.4 millones de hectáreas con la particularidad de que sólo el 0,37%
del área forestal en uso (208.000 hectáreas) corresponde a plantaciones forestales, es decir,
que en su mayoría los bosques naturales han sido degradados a causa de la explotación ile-
gal de maderas, ampliación de frontera agrícola, producción de cultivos ilícitos y la extrema
pobreza.
705
No obstante, las motivaciones ambientales no son las únicas que actualmente promueven
la dinámica del sector forestal comercial en el país. Aspectos de índole social relativos a la
generación de empleo, pero principalmente aquellos de carácter económico, son los que en
últimas parecen prevalecer al momento de impulsar este tipo de políticas, por lo menos en lo
que a su planeación se refiere.

La Corporación Nacional de Investigación y Fomento Forestal (CONIF), por ejemplo, mencio-


na que las perspectivas del sector forestal colombiano se relacionan principalmente con los
mercados, con la evolución previsible de los factores identificados como determinantes de su
desarrollo y con las acciones que se puedan adelantar para actuar sobre ellos (CONIF, 2004,

4 .. Instituto Nacional de pesca y acuicultura - INPA, Informe de gestión 2001

5 .. (CCI-INCODER, 2006)
Sector rural en el entorno de la globalización

59), con el fin de aprovechar plenamente el potencial forestal establecido en 16.154.722


hectáreas (4.515.796 hectáreas con aptitud forestal sin restricción y 11.638.926 hectáreas con
restricciones menores ) como factor de crecimiento y bienestar social.

No obstante, aunque frecuentemente se hace alusión a que Colombia goza de un alto


potencial de desarrollo forestal debido a sus ventajas comparativas, la realidad es que el país
participa marginalmente en el mercado mundial de la madera y sus productos, a diferencia de
casos como Chile y Brasil, que parecen haber aprovechado de manera efectiva las oportunidades
abiertas por la expansión del comercio global.

En efecto, a pesar de que en Colombia el estímulo directo a la reforestación comercial


mediante políticas públicas inició a comienzos de la década de los noventa y con la aprobación
del Plan Nacional de Desarrollo Forestal (PNDF), de la estrategia para su consolidación y la
Política de Estímulo a la Reforestación Comercial en Colombia 2003-2006 se reforzó la
gestión pública tendiente a definir una política de Estado para el desarrollo del sistema
forestal colombiano, la balanza comercial del subsector fue negativa en el periodo 2001-2003,
reflejando distanciamiento de los grandes mercados.

En cuanto al cumplimiento de la Política de Estímulo a la Reforestación Comercial en Colom-


bia: 2003-2006, se encuentra que de las 80.000 nuevas hectáreas de plantaciones comerciales
sostenibles y competitivas previstas para la ampliación de la base forestal durante el periodo
mencionado, según cálculos realizados a partir de los resultados presentados en el sistema
de gestión y seguimiento a las metas del Gobierno (SIGOB), durante el periodo 2003-2006
únicamente se obtuvieron 41.225 nuevas hectáreas en cultivos forestales comerciales equi-
valentes al 51,53%.

706
Por otra parte, aunque en el CONPES 3237 de 2003 se menciona que ésta política se enmarca
en el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006 ‘Hacia un Estado Comunitario’ en particular
en las estrategias de manejo social del campo y de política comercial y promoción de expor-
taciones agrícolas, las meta prevista en el primero de los casos se refiere a 100.000 nuevas
hectáreas en cultivos comerciales forestales, es decir, 20.000 nuevas hectáreas más de las
consideradas en la política de estímulo a la reforestación comercial, con la particularidad de
que en este escenario el cumplimiento de la meta sólo alcanza el 41,23%, es decir, únicamen-
te se alcanzó una reforestación comercial de 41.225 hectáreas de las 100 mil programadas.

En general, los esfuerzos del sector público frente al sector forestal comercial durante los
primeros años del periodo 2000-2007, se orientaron a la investigación forestal principal-
mente a través de convenios entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y CONIF.
Posteriormente, se incluyeron algunos programas de la Federación Nacional de Cafeteros en
su centro de investigación Cenicafé y para los años 2006 y 2007 se realizaron mediante los
Contraloría General de la República

fondos concursales del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) a los que accedió
Conif en alianzas estratégicas con otras organizaciones.

Balanza comercial
La balanza comercial total del país para la presente década sólo ha sido positiva en el año
2000, tornándose deficitaria para las vigencias siguientes tratando de equilibrarse en las
vigencias 2004 y 2005, pero volviendo a incrementarse el déficit en los años posteriores
debido a la situación monetaria y cambiaria del país. Aunque la balanza ha sido positiva
para el sector, sólo en el año 2005 el valor de las exportaciones supera en cuantía al de las
importaciones determinando que la balanza comercial tenga un saldo superior al valor de las
importaciones. Como factor económico positivo se anota que la balanza comercial del sector
agropecuario siempre ha sido favorable frente al total de la balanza comercial del país en el
periodo referenciado, motivado por el alza de precios de algunos productos más no por un
mayor volumen de comercialización.

La balanza comercial colombiana del sector agropecuario y agroindustrial ha reflejado un


incremento nominal en USD$ pagados para el periodo 2000-2007 alrededor del 132,67%
(2000=1.532.804 a 2007=2.033.611, Miles de USD), lo que define que otros sectores de la
economía y la sociedad están demandando más bienes afines para su consumo o uso, debido
a la coyuntura macroeconómica existente en el contexto internacional y nacional.

Dentro de la oferta de productos de exportación, el país cuenta con una variedad de produc-
tos exportables con balanza comercial altamente positiva, donde sobresalen los productos de
agroempresas, como el banano y plátano de exportación, flores, azúcar y aceite de palma, 707
siendo la excepción, entre los grandes exportadores, el café, que cuenta con gran número de
pequeños productores.

Otros productos de economía campesina tienen balanzas comerciales positivas, como panela,
papa y el tabaco, estos dos últimos revirtiendo la tendencia negativa en años recientes, pero
los volúmenes exportados de estos productos son bajos.

Por otro lado, hay un grupo de productos que han revertido su condición de balanza negativa y
en los últimos años han aumentado su acceso al mercado externo y conseguido sobrepasar las
importaciones, siendo este el caso del tabaco, fríjol, leche y carne bovina, entre los cuales, los
que tienen mayores posibilidades de mantenerse en esa situación son los productos ganaderos
y el tabaco, mientras que en fríjol, los precios externos con dólar barato pueden tornarse atrac-
tivos para importar el producto y volver a una balanza comercial negativa, o que por alguna
razón se pierda la participación importante que se tuvo en el mercado venezolano en 2007.
Sector rural en el entorno de la globalización

En el caso del cacao, sólo presentó balanza positiva en los dos primeros años del periodo
estudiado, pero en los últimos años se está presentando un alto índice de contrabando hacia
Venezuela, que no permite mostrar una balanza positiva, bien sea por aumento de las
exportaciones si el producto se comercializa legalmente, o a través de la reducción de
importaciones, si el producto se vende en el interior.

Políticas sectoriales
Las políticas sectoriales encaminadas al desarrollo agropecuario y agroindustrial, se enmar-
can dentro del octavo objetivo del Milenio de “Fomentar una sociedad mundial para el
desarrollo”6: En cumplimiento de este objetivo, Colombia planteo como estrategias “crear
condiciones favorables para la inversión, el crecimiento económico y el desarrollo, 7” y “para
la reducción de la inequidades existentes demandará esfuerzos y apoyos de asistencia técnica
y cooperación internacional que permitan crear alternativas de gestión, mejorar la capaci-
dad institucional y realizar seguimiento continuo al desempeño de la Nación y las entidades
territoriales”.

6.. Para este objetivo se plantearon las siguientes metas universales:

· Desarrollar aún más un sistema comercial y financiero abierto, basado en normas, previsible y no discriminatorio. Ello
incluye el compromiso de lograr una buena gestión de los asuntos públicos y la reducción de la pobreza, en cada país y en el
plano internacional;

· Atender las necesidades especiales de los países menos adelantados. Ello incluye el acceso libre de aranceles y cupos
708 para las exportaciones de los países menos adelantados, el programa mejorado de alivio de la deuda de los países
pobres muy endeudados y la cancelación de la deuda bilateral oficial y la concesión de una asistencia oficial para el
desarrollo más generosa a los países que hayan mostrado su determinación de reducir la pobreza;

· Atender a la necesidades especiales de los países en desarrollo sin litoral y de los pequeños Estados insulares en
desarrollo;

· Encarar de manera general los problemas de la deuda de los países en desarrollo con medidas nacionales e
internacionales a fin de hacer la deuda sostenible a largo plazo;

· En cooperación con los países en desarrollo, elaborar y aplicar estrategias que proporcionen a los jóvenes un trabajo
digno y productivo;

· En cooperación con las empresas farmacéuticas, proporcionar acceso a los medicamentos esenciales en los países en
desarrollo;

· En colaboración con el sector privado, velar por que se puedan aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologías, en
particular, los de las tecnologías de la información y de las comunicaciones.

7 .. Documento Conpes Social No 91 de 2005


Contraloría General de la República

En este contexto las políticas sectoriales de mayor relevancia para el Estado en especial para
los últimos gobiernos están relacionadas con el acceso a la tierra, desarrollo de infraestruc-
tura propia del sector, el crédito y la financiación, la ciencia y la innovación tecnológica, la
sanidad agropecuaria y la implementación de un sistema de compensaciones y ayudas, de las
cuales resaltamos los principales logros, así como, sus deficiencias y debilidades.

Política de tierras

La política de ordenamiento social de la propiedad como se identifica la reforma agraria 8, ha


sido encaminada, a la titulación de baldíos de la Nación tanto a colonos, como a las comuni-
dades indígenas y afrodescendientes9. Igualmente, la compra de tierras para su redistribución,
la extinción de dominio y la entrega de los bienes incautados a los grupos al margen de la
ley, han hecho parte de los esfuerzos del Estado para dotar de tierra a la población rural.

Según evaluaciones realizadas sobre la efectividad de la gestión del Instituto para la Reforma
Agraria (Incora) desde su creación con la Ley 135 en 1961 hasta 2004, con la creación del
INCODER se concluye que “ha sido evidente la ineficiencia tanto del Estado como del mercado en
la orientación y conducción del proceso de reforma agraria”. Efectivamente, durante la vigencia
de la citada ley, por el lado de la distribución de la tierra presentó un aumento en la concentración
de la propiedad, con un índice Gini 0,8510.

Las políticas de tierras, no sólo han influido en los procesos de concentración como tal, tam-
bién han incidido en la profundización de los conflictos de uso del suelo y la sobrevaloración
de la tierra, lo cual no sólo se constituye en un problema de orden social al restringir el acce-
so a la población en condiciones favorables, sino que indirectamente se ha consolidado como
un factor limitante de competitividad, ocasionado por el alto valor que la tierra representa en 709
los costos de producción de las distintas actividades agropecuarias.

Adicionalmente, la violencia que ha llevado a los grupos en conflicto ha utilizar este factor
como elemento de negociación, ha profundizado el fenómeno del desplazamiento, con el
consecuente abandono de las tierras y su apoderamiento por parte de estos, estimandose que

8 .. La definición clásica de reforma agraria, se entiende como el resultado de decisiones políticas que conduce a un
cambio profundo y generalizado en la tenencia de la tierra. Una versión más amplia, según Machado, se trata de un
proceso serio y adecuado de redistribución de la propiedad rural que facilita los procesos de crecimiento y desarrollo con
equidad, convivencia y justicia social.

9 .. Aplicación de la Ley 70 de 1993

10 .. Según Estudios del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA).


Sector rural en el entorno de la globalización

la población desplazada y las victimas del conflicto han abandonado 6,8 millones de
hectáreas11, lo que se constituye en un fenómeno de difícil manejo por parte de las autoridades
y de la Comisión de Justicia y Reparación.

En este contexto, plantear procesos de redistribución y utilización de las tierras en función de


capacidad se constituye en una necesidad de reforma estructural, desde lo político-cultural hasta
lo económico y productivo, dado que el crecimiento de producción agrícola, no puede estar
soportada en la ampliación indefinida de la frontera agrícola, a costa del deterioro de los
recursos naturales y del desplazamiento de los territorios de las comunidades indígenas y
afrodescendientes.

De acuerdo con las estadísticas de adjudicación de tierras (excepto en el periodo 2000 - 2004
en el que hay una depresión notoria en la gráfica 1), siendo especialmente importante en el
año 2006, cuando se asignaron 511.645 hectáreas, lo que corresponde al 18% de la tierra en-
tregada entre 1962 y 2007. Hasta 2007 (no incluido este año) se habían entregado 1.724.974
hectáreas.

Gráfico 1
Número de familias beneficiadas
y área en adquisición de predios de reforma agraria 1962-2007

710

Fuente: Estadísticas sector agropecuario. Minagricultura, 6 de mayo de 2008.

11 .. Acción Social-Proyecto protección de tierras y patrimonio de la población desplazada - PPTP, 2005


Contraloría General de la República

Es conveniente incorporar a este análisis los principios de política agropecuaria que rigen
desde 2002. Para esta administración se estableció como principio fundamental la
descentralización en la ejecución de la política agropecuaria, consolidando la estrategia de
asignación de recursos por demanda concertada a nivel territorial, de forma tal que el sector
privado aseguró el protagonismo que venía ganando en anteriores administraciones frente a un
modelo de desarrollo de mayor apertura comercial.

Bajo esta orientación de política, se posicionan los subsectores con mayor organización
gremial y que se articulan fácilmente como demandantes de recursos en esta estrategia. En
posición opuesta se encuentran los subsectores no insertados en gremios organizados o cuya
organización no satisface los estándares mínimos para alcanzar los beneficios de la política de
demanda de recursos.

Una buena ilustración de este escenario lo constituye la situación generada por el Ministro de
Agricultura y Desarrollo Rural, en torno a la decisión de asignar los terrenos del predio Cari-
magua en Puerto Gaitán, (Meta), al mejor postor del sector, que quisiera explotarlos, discor-
dante ésta con la anterior propuesta de entregarlos a familias de víctimas de la violencia.

En cuanto a la dotación de tierras a comunidades étnicas, en 1988, bajo el auspicio del Pro-
grama de las Naciones Unidas para el Desarrollo (Proyecto Col.87/015: Fortalecimiento Insti-
tucional de la Unidad de Desarrollo Social del DNP) se reconoció la existencia de 81 pueblos
indígenas dispersos por el país, en número de 433.100 habitantes, ubicados en diversas áreas,
cuya extensión total reconocida administrativamente era de 32.987.110 hectáreas.

Entre 1976-1985, se titularon 9,1 millones de hectáreas, mientras que en el periodo 1986-1996,
se titularon 17,7 millones de hectáreas. Por último, desde 1997 hasta 2007 se titularon 3,930 711
millones de hectáreas, mostrando significativas variaciones en los resultados de esta gestión.

Desde 1993 a 1996 el número de resguardos aumentó de 302 a 408, en 1993 cubrían 26 mi-
llones de hectáreas y eran propiedad de 310.000 indígenas y en 1996 cubrían casi 28 millones
de hectáreas y comprendían el 80% de la población indígena y el 25% del territorio nacional.
Para 2007, se alcanzaron 769 resguardos con 32 millones de hectáreas y pertenecientes a
90.932 familias.

Es importante resaltar que cerca del 74% de las tierras entregadas a las comunidades
indígenas corresponden a selvas, sabanas, montañas y zonas vertientes, cuya vocación es
de conservación, lo cual restringe su uso a ciertas actividades.

En el caso de las comunidades negras, a partir de la Ley 70 de 1993, se les han entregado
3.611.397 hectáreas, que beneficiaron a cerca 45 mil familias y cuyos territorios tienen ca-
Sector rural en el entorno de la globalización

racterísticas similares a las de las comunidades indígenas, que en principio su utilización es


de conservación, donde los procesos productivos que allí se desarrollen deben obedecer a
criterios técnicos de manejo y organización, dada su condición de territorios comunales.

La adecuación de tierras
Este aspecto corresponde a uno de factores más limitantes de la producción agropecuaria,
adicional a las deficiencias de infraestructura que presenta el país, en el propósito de ampliar su
participación de los mercados globales.

De acuerdo con evaluaciones del desaparecido Instituto Nacional de Adecuación de Tierras


(INAT) de 1998, en Colombia se tiene un potencial de adecuación de unos 6,6 millones de hectá-
reas de las cuales se tenían acondicionadas para riego y drenaje 842.000, que representa sólo el
12%, de estas el 62% (522.000) corresponden a proyectos del sector privado y el 38% (320.000)
a inversiones del Estado. La Contraloría General de la República (2002) difiere un poco al seña-
lar que 7,4 millones de hectáreas requieren de algún tipo de infraestructura de las cuales sólo
900 mil estaban irrigadas y el 28% (259 mil) se atendieron con inversión pública12.

En el 2000 se contaba con 26 distritos entre mediana y gran escala que cubrían un área de
246.962 ha principalmente en los departamentos del Tolima, Córdoba, Atlántico y Magdalena.
No obstante, según Federriegos (2007) en estas escalas se cuenta con 24 distritos de los cuales
16 son del Estado.

En distritos de pequeña escala, a partir de 1983 se han construido 568 que cubren un área
712 de 39.472 hectáreas y benefician a 25.302 familias de los cuales al 2005 sólo estaban activos
553 con beneficio para 17.000 familias y cubrimiento de 24.500 hectáreas, debido a
problemas de funcionamiento, fallas de estudios y diseños, errores en la construcción y mala
operación; en el 2007 el Incoder reporta la existencia de 517 distritos de pequeña escala cuya
mayor parte se ubican en la región andina en sectores de economía campesina en los cuales se
carece de información sobre volúmenes de agua utilizada en cultivos y su eficiencia sólo
alcanza el 60% debido a fallas de asistencia técnica adecuada13.

Los principales sistemas de producción agropecuaria atendidos bajo distritos de riego de in-
versión del Estado se cuentan el arroz (57%), sorgo (10%), Palma de aceite (7%), soya (6%)

12 .. De acuerdo con un estudio realizado por León y Espinosa en el 2005 y apoyados por algunos pronunciamientos
realizados por la Contraloría General de la República en el 2002 sobre la gestión de los distritos de riego,

13 .. Herrera 2002, citado por León y Espinoza. 2004.


Contraloría General de la República

y pastos (5%), no obstante, la Federación Nacional de Riego (Federriegos 2007) clasifica


después del arroz, al algodón y al maíz, cultivos que han tenido un significativo impulso,
el primero, por la introducción de variedades transgénicas y el segundo, por el auge de la
agrocadena integral a la producción avícola y porcícola la cual también está propiciando la
llegada de maíces modificados genéticamente 14. Respecto a la infraestructura del sector pri-
vado su utilización está dirigida a la producción de caña de azúcar, banano, palma de aceite,
flores y arroz principalmente, sin embargo, se carece de cifras sobre su utilización.

Las cifras sobre adecuación de tierras para la producción vía infraestructura de riego revelan
que en el país se ha estado desaprovechando un gran potencial de área cultivable bajo estas
condiciones, al alcanzar sólo el 12% de cobertura, lo que en últimas deja de manifiesto la
ausencia de una política eficaz del Estado no sólo para ampliar la asistencia de áreas que
requieran adecuación, y la búsqueda de un ordenamiento de sistemas de riego que respondan
a las necesidades de la producción agropecuaria sustentable y del desarrollo rural integral.

El Plan Nacional de Desarrollo PND 2002-2006 finalmente fijó la meta de adecuar 56.767
hectáreas y rehabilitar otras 10.030 con la construcción de distritos de mediana y gran escala, y
mediante minidistritos, adecuar 4.100 hectáreas y rehabilitar 27.036 hectáreas.

Al realizar el balance sobre los resultados, se establece que para el caso de rehabilitación de
distritos y minidistritos son significativamente positivos para el cuatrienio al alcanzar el 140 y
el 85,7%, respectivamente, lo mismo que para la construcción de minidistritos en donde se
alcanzó el 123%. Lo que resulta cuestionado es el resultado de la meta correspondiente a la
construcción de distritos de gran escala, ya que por esta vía no se logró adecuar ningún área
para la producción al cabo de los cuatro años de gobierno lo cual afectó significativamente el
logro total al llegar solo al 43,2%.
713

De acuerdo con cifras del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), para el 2007 el
área adecuada fue de 30.702 hectáreas de las cuales $16.349 millones se hizo con recursos del
Programa Agro Ingreso Seguro (AIS) y $14.293 millones asignados al Incoder.

Para el 2008 se espera que a través del Incoder se atiendan con infraestructura de cons-
trucción 490 hectáreas y se rehabiliten otras 980 hectáreas con apoyo de subsidios de riego
del Fondo Nacional de Tierras (Fonat) para lo cual se cuenta con $10.000 millones; para el
distrito del triángulo del Tolima se proyecta un avance del 37,3% con inversión de $32.041
millones; para Ranchería un avance del 59,3% y una inversión de $113.674 millones; para
Repelón inversión de $4.000 millones; Támesis inversión $2.100 millones y otros distritos
con inversión de $24.693 millones para atender 3.300 hectáreas (Sigob) y para seguimiento

14 .. Contraloria General de la República 2002


Sector rural en el entorno de la globalización

y monitoreo recursos por 700 millones. En general, la inversión proyectada en el 2008 en


construcción, rehabilitación y seguimiento para distritos de riego corresponde a $187.808
millones, superando en proyección ampliamente la cifra invertida en el 2007.

Adicional a la baja cobertura de las tierras con riego, en la utilización de la infraestructura de


riego se tienen una serie de problemáticas relacionadas con el uso excesivo de agua, los
procesos de desertificación de los suelos y el impacto ambiental en las áreas de influencia de los
distritos.

En el primer caso esta situación no sólo afecta la eficiencia económica de la producción


agropecuaria, sino que incide directamente en los procesos de erosión y contaminación de
los suelos y fuentes de agua por el flujo de nutrientes; se estima que las bajas eficiencias van
desde el 20 al 50% por pérdidas en infiltración y evaporación de las masas de agua 15.

En ningún distrito del Estado las aplicaciones de agua se hacen obedeciendo a orientaciones
técnicas y siguiendo parámetros como tipo y requerimientos de cultivo, clima, suelo y uso con-
suntivo (requerimiento en particular de una especie), además, no se le da importancia a la apli-
cación del riego a nivel de finca en donde los agricultores carecen de orientación al respecto.

El uso irracional del recurso agua se manifiesta en situaciones como la del Distrito de Río
Prado donde se aplican entre 20 y 40 mil16 m3 por hectárea, en el Distrito de Río Zulia entre 10
y 20 mil cuando hay otros que aplican solo 2 mil , además, para el caso del Distrito de la
Ramada en la Sabana de Bogotá los productores aplican entre 40 y 60 m3 cuando la
recomendación técnica no va más allá de 20m3/hectárea17.

714 En el caso de la problemática ambiental, se configuran los procesos de degradación de suelos


representada en salinización, compactación, perdida de fertilidad, contaminación, erosión y
desertificación causadas por tecnologías y prácticas de producción inapropiadas por más de 40
años18. Adicionalmente se advierte que muchos distritos se localizan en áreas potencialmente
susceptibles de desertificación, se estima que más del 30% del área de unos 15 distritos
localizados en ecosistemas secos se encuentra en proceso de desertificación y en general el
91,3% del área se vería afectada por estos procesos 19.

15 .. INAT, 2001.

16 .. Consultplan 1998, citado por León y Espinosa, 2004. 17

.. Arguello

18 .. Gómez 2002, citado por León y Espinosa. 2004

19 .. Según estudios de la Universidad Javeriana, 2002.


Contraloría General de la República

La Contraloría General de la República 20, frecuentemente ha hecho serios cuestionamientos al


sistema de gestión de los distritos de riego, caracterizado por la desarticulación y
desconocimiento de procesos, duplicación y limitaciones de acceso a la información, falta de
planeación y coordinación, ausencia de normatividad regulatoria, sobrevaloración y sobrecostos
de obras, deficiencias técnicas, con atención parcial de las demandas regionales, irregulares
administraciones, vicios de contrataciones, ausencia de mantenimiento y readecuación
oportuna y eficaz, inequidad social de los servicios, ausencia de mecanismos de planificación
e implementación de control y protección ambiental, situación que deja de manifiesto una
gran brecha entre los logros y los objetivos de desarrollo mediante la adecuación de tierras
para la producción agropecuaria.

Desarrollo e innovación tecnológica


Corresponde a otro elemento fundamental en el posicionamiento del sector en el contexto de
la globalización, sobre el cual es relevante referirse en tres aspectos: uno relativo a la
asignación de recursos, otro a la institucionalidad responsable del proceso y el tercero a los
resultados y su difusión.

La destinación de recursos a la generación de tecnología, históricamente no ha sido signifi-


cativa con respecto al PIB sectorial, como se aprecia en el Cuadro 3, para el lapso 2001-2007.
La inversión estatal en ciencia y tecnología, representó 0,465% del PIB agropecuario, lo cual
marcó el nivel máximo de inversión para este lapso, pero vemos que para el resto del periodo
el porcentaje de inversión bajó a menos de la mitad con valores por debajo de 0,20% del
PIB, presentando una tasa de crecimiento exponencial de r = -2.7, para el lapso analizado,
confirmando la drástica disminución de este indicador de inversión. 715

Cuadro 3
Inversión pública colombiana en C&T Agr. como % del PIB Agr.
Millones de pesos de 2007
Año PIB1 PIB Agropecuario2 Inversión C&T Inver.C&T
Agropecuaria3 como % de PIB Agr.4
2001 262.473.830 32.575.524 ND ND
2002 264.690.289 32.157.058 149.589 0,465
2003 279.018.772 32.644.262 62.507 0,192
2004 298.470.300 33.149.658 65.056 0,196
2005 314.985.402 35.333.003 49.901 0,141
2006 338.601.429 36.716.119 68.781 0,187
2007 357.421.666 36.899.827 70.936 0,192

Fuente: 1 y 2: DANE-2008; 3: excluyendo al ICA, Minagricultura-2008; 4: Cálculos DES.

20 .. CGR, documento sobre la gestión de los distritos de riego, 2002.


Sector rural en el entorno de la globalización

Sin realizar comparaciones con otros países, vemos que se ha presentado una baja ostensible
por lo menos de la inversión pública en lo referente a ciencia y tecnología agropecuaria, lo
cual es un comportamiento no coherente con la importancia que tiene el sector en nuestra
economía, ya que el valor del PIB sectorial presenta una participación significativa en las
finanzas públicas colombianas que oscila entre el 12% y 10% al cierre del periodo, a pesar de que
ha disminuido sigue siendo importante económicamente, sin mencionar, claro está, las
implicaciones de orden social asociadas al tema rural.

Según datos reportados por el Banco Mundial y tomados del Grupo Consultivo sobre Inves-
tigaciones Agrícolas Internacionales (CGIAR), se encuentra que Colombia está rezagado con
respecto a los referentes internacionales, aún en los establecidos para los países en vía de de-
sarrollo lo cual debería ser tomado en cuenta a la hora de la formulación de la política pública
sectorial, para evitar que el país se vaya quedando atrasado en los contextos internacionales
en momentos como los actuales, donde tanta importancia se le da a la competitividad para
abrirse a nuevos mercados o conservar los actuales, siendo la ciencia y tecnología la que se
convierte en una de las fuentes relevantes para adquirir dicha competitividad (Cuadro 4).

En cuanto a los cambios institucionales, se parte del Instituto Colombiano Agropecuario


(ICA) que desde su creación en 1962, se caracterizó por su forma particular de operación y
definición de sus programas de trabajo en la que hubo muy poca participación de estamentos
regionales y de productores que demandaban investigación. La participación del productor
nacional se canalizó hacia el apoyo de los programas definidos por el instituto, salvo el caso
de los cafeteros21, la gestión investigadora desde entonces, no se orienta a dar respuesta a
las necesidades y problemáticas locales sino a atender los requerimientos del modelo de de-
sarrollo introducido desde los Estados Unidos, su creación origina la desaparición de varias
de las organizaciones de investigación con participación privada que le entregan la misión
716 y sus recursos.

Los esfuerzos que el país realizó principalmente a través del ICA, eje de la investigación y la
transferencia agropecuaria por más de treinta años, no lograron contribuir de manera
significativa a alcanzar los niveles de desarrollo del sector, acordes con los estándares
requeridos por las tendencias mundiales de competitividad, derivado de la adopción de un
modelo tecnológico impositivo y mal copiado, caracterizado por el marcado aislamiento de la
realidad local de los científicos capacitados en contextos muy disímiles al entorno del trópico y
marcados por profundos celos profesionales, encerrados en su conocimiento, que no contribuyó
eficazmente al desarrollo tecnológico agropecuario nacional.

21 .. López y Torres1982
Contraloría General de la República

Cuadro 4
Inversión en C&T como % del PIB Agropecuario

País-Región 1981 2000


África subsahariana 0,84 0,72
Asia y Pacifico 0,36 0,41
China 0,41 0,4
India 0,18 0,34
Asia oriental África septentrional 0,61 0,66
América Latina y Caribe 0,88 1,15
Brasil 1,15 1,81
Países en desarrollo 0,52 0,53
Japón 1,45 3,62
Estados Unidos 1,31 2,65
Países desarrollados 1,41 2,36
Total 0,79 0,8
Fuente: Base de datos de Indicadores de C&T, Asti-CGIAR, 2007.Citado en Informe sobre Desarrollo Mundial 2008-Banco Mundial, 2008.

Con la creación de Corpoica en 1994, se inicia una nueva era del proceso de investigación
que busca rectificar los desaciertos y ajustar los procesos de investigación y transferencia de
tecnología creando un esquema más participativo a organizaciones de cualquier carácter y
la vinculación del productor como parte integral y comprometida con el proceso. Esta cor-
poración mixta de derecho privado, creada con el fin de darle mayor participación al sector
privado al cabo de los 14 años de su creación (1994-2007), si bien ha logrado la participación
de varios gremios de la producción, ésta ha sido muy tímida y caracterizada por una escasa
inversión en investigación aplicada y prácticamente nula para la investigación estratégica,
situación que se evidencia al establecer que más del 95% de la inversión se realiza con fuente
de recursos públicos.

Paralelamente a la consolidación de Corpoica, los gremios cafetero, palmero, azucarero y 717


arrocero, entre otros, también han logrado afianzar procesos de investigación y de generación
de tecnología, a través de los centros nacionales específicos para café, caña y palma y
directamente en el caso de arroz, cacao y cereales. En este sentido los fondos parafiscales 22 que
evidencian mayores inversiones en investigación en el periodo 1999 - 2007 son el Fondo de
Fomento Palmero con $42.711 millones, el Fondo Nacional del Ganado con $39.072 millones,
el Fondo Nacional del Arroz con $29.226 millones, el Fondo de Fomento Algodonero con
$6.763 millones, el Fondo de Fomento Hortifrutícola con $5.769 millones y el Fondo
Nacional del Cacao con $3.030 millones.

22 .. Tal como lo establece el artículo 32 de la Ley 101 de 1993, los fondos parafiscales agropecuarios o pesqueros son
fondos especiales constituidos en las entidades administradoras de los recursos provenientes de contribuciones parafiscales
y los patrimonios formados por éstos.
Sector rural en el entorno de la globalización

Dos aspectos fundamentales que manifiestan los logros de la investigación en Colombia, están
relacionados en primer lugar por los costos de producción y en segundo con el aumento de la
productividad.

El primero relacionado con los costos, a partir de los logros derivados de los desarrollos
tecnológicos (investigación e innovación) en el sector agropecuario, mediante el comporta-
miento de los costos de producción, no es tarea fácil. Por una parte se presentan muchas de-
ficiencias en la información y bases de datos existentes, y de otra, varios de los componentes
en la estructura de costos están influenciados por variables externas que no corresponden
necesariamente a la implementación de un cambio tecnológico. Algunas variables de los
costos, como la mano de obra, el arriendo de la tierra, el empleo de maquinaria, los agro-
químicos, entre otros, tienen significativa influencia de las condiciones del mercado, que no
responde de la misma manera en todos los sistemas agropecuarios ni en las diferentes zonas
de producción.

Si bien, al comparar costos de producción entre niveles de tecnología o manejo tradicional, se


aprecia generalmente que en cultivos tecnificados los costos son más bajos. Según estudios
del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) (Observatorio Agrocadenas) para
el caso de la papa en tres zonas del país, presenta algunas diferencias que sustentan esta
afirmación. Sin embargo, se conocen situaciones donde tipos de explotaciones tradicionales
presentan menores costos, aprovechando el valor relativo y de oportunidad de algunos fac-
tores productivos.

Respecto a la productividad, este factor se constituye en un indicador más ajustado y perti-


nente para establecer los niveles de avance y resultados de la investigación y la innovación
tecnológica comparado con los costos de producción, sin pretender afirmar que se constituye
718
en un indicador de manera absoluta; de hecho, uno de los fines de la investigación es la
búsqueda de mejores rendimientos por área cultivada y, por supuesto, la reducción de cos-
tos para adquirir competitividad. Se conocen varios resultados que sustentan lo señalado:
el arroz total en la década de los 70 registró un rendimiento de 2,73 toneladas /hectárea y
durante los años de 2000 a 2005 estuvo entre 4,79 a 5,10 toneladas /hectárea con algunas
pequeñas variaciones, el maíz total pasó de 1,33 a 2,36 toneladas /hectárea; la caña de azúcar
pasó de 9,80 a 15, 21 toneladas /hectárea.

En Colombia se han logrado avances importantes en desarrollos científicos y tecnológicos


agropecuarios; basta con revisar los resultados en los procesos y productos de Corpoica,
los que se habían obtenido con el ICA y los logros registrados en los centros naciona-
les de investigación. Sin embargo, el proceso de transferencia de tecnología no ha sido
lo suficientemente eficiente y eficaz para obtener mayores niveles de adopción de los
resultados, a lo que se adiciona los escasos procesos de transformación a la producción
Contraloría General de la República

primaria tradicionalmente muy incipientes para dar valor agregado y contribuir en parte a la
competitividad agraria del país.

Sanidad y protección agropecuaria


El énfasis de las acciones realizadas en el tema de sanidad en este periodo se centra en las
expectativas generadas en las negociaciones de los tratados de libre comercio que Colombia
aspira concretar en los próximos años con varios países del mundo.

En este contexto, la sanidad se convierte en un factor de suma importancia para que la


producción agrícola nacional logre incursionar de manera exitosa en los diferentes mercados y
se pueda entrar con competitividad frente a otros rivales del mercado. Garantizar la sanidad
agrícola no solamente con miras a cumplir con las barreras no arancelarias, sino también
para adquirir competitividad, se constituyen en los objetivos que se deben lograr con las
acciones del Estado en este tema.

Los requerimientos sanitarios aplican para los productos agrícolas y pecuarios; en este sen-
tido cada sistema de producción presenta condiciones particulares, asociadas a las especies
explotadas, el clima y el manejo con que se afrontan los distintos problemas de esta índole.
En gran medida se observa que los problemas sanitarios agrícolas han sido recurrentes, la
mayoría de ellos han permanecido en el tiempo en los distintos sistemas de producción.

Dentro de las acciones institucionales del ICA para este periodo, se recuerda que en el año
2002 en alianza con USDA (Secretaria de Agricultura de Estados Unidos), USAID (Coopera-
ción Americana) e IICA, se constituyó el Centro de Excelencia Fitosanitaria (CEF), que realiza 719
énfasis en el análisis de riesgo de enfermedades y lo asocia con los sistemas de información
geográfica (SIG), herramienta valiosa para la elaboración de mapas que reflejen la presencia e
incidencia de problemas sanitarios en el país.

En este mismo año el ICA desarrolló proyectos conducentes a la implementación en Colombia


del Protocolo de Cartagena para el tema relacionado con bioseguridad - biotecnología y
recursos genéticos.

A partir del año 2003 el trabajo desempeñado por el ICA es orientado por la estructura de las
cadenas productivas, y no por cultivos específicos como se venía haciendo, con el fin de
optimizar los recursos.

Durante el año 2005, además del trabajo referente a proyectos de derechos de obtentores de
variedades vegetales, se promulgó la legislación referente al manejo de semillas, mediante
Sector rural en el entorno de la globalización

la publicación de la Resolución ICA 00148 del 18 de enero de 2005 “Por la cual se expiden
normas para la producción, importación, exportación, distribución y comercialización de
semillas para siembra en el país, su control, y se dictan otras disposiciones”, paralelo a esta
acción el ICA trabajó en el fortalecimiento de laboratorios con capacidad diagnóstica, a través de
gestión de recursos asignados por el BID y el Consejo Nacional de Política Económica y Social,
plasmado en el documento CONPES 3375.

De otra parte, en el marco del trabajo adelantado en inocuidad en las cadenas agroalimentarias
agrícolas, se dio la aprobación de la Norma Icontec NTC 5400 de Buenas Prácticas Agrícolas
-(BPA) para frutas, hierbas aromáticas culinarias y hortalizas, cuya implementación además
contribuye a la regulación y certificación de diversos sectores de la producción agrícola nacional.

En este mismo campo de la normatividad para el año 2007 se llevó a cabo la actualización
de la resolución 1023/97 sobre expendios de insumos agropecuarios y en la resolución 0375/04
sobre bioinsumos agrícolas. Se aprobó el manual de BPMIA, además, se expidió la resolución
2668 /07 que estableció el procedimiento de ampliación de uso para productos plaguicidas
químicos, fertilizantes y extractos vegetales con registro anterior en el país, con el fin de
impulsar su uso en cultivos menores.

Con respecto a esta última clase de insumos vegetales, se conformó el Comité de Bioinsumos y
Extractos Vegetales, que se inició bajo el liderazgo del ICA, con el proyecto de norma sobre
inoculantes biológicos en la cual se contemplan parámetros de calidad como número mínimo de
células viables, pureza microbiológica, actividad biológica, pH, densidad, humedad, parámetros
de calidad que deben cumplir los insumos agrícolas elaborados a base de micorrizas, rizobacterias
promotoras de crecimiento vegetal.
720

Con referencia a la apertura de mercados internacionales el Laboratorio Nacional de Insumos


Agropecuarios (Lania), se acreditó para 25 parámetros relacionados con residuos de plaguicidas,
bajo la normatividad ISO 17025.

Para el año 2005 se firmaron protocolos fitosanitarios con seis países y en varios casos se
logró la admisibilidad de frutas y vegetales frescos a EE.UU, Chile, Bolivia, Costa Rica y Panamá;
para el 2006 se realizaron acciones relacionadas para alcanzar la apertura del mercado de algodón
fibra hacia Perú.

La gestión adelantada por el ICA para 2007 en los aspectos de normatividad deja dos hechos
importantes, como son:

• En el área de inocuidad de las cadenas agrícolas, se promulgó la norma técnica colombia-


Contraloría General de la República

na NTC 5522 Buenas Prácticas Agrícolas, trazabilidad en la cadena alimentaria de frutas,


hierbas aromáticas culinarias y hortalizas frescas.

• Se coordinó y lideró el comité interinstitucional sobre límites máximos de residuos de pla-


guicidas, el cual contó con la participación de los ministerios de Agricultura, Protección
Social y Comercio, Industria y Turismo, de la universidad Nacional, de la Andi y Asinfar,
así como del Departamento Nacional de Planeación. Este Comité trabajó en la revisión
de las legislaciones de diferentes países sobre LMRS con el fin de preparar una propuesta
metodológica para el país e impulsó la aceptación oficial de los valores del Codex Alimen-
tarius la cual fue aprobada por los ministerios de Protección Social y Agricultura mediante
la promulgación de la Resolución 2906 de agosto de 2007.

Es de rescatar el aumento en la destinación presupuestal que ha venido realizando el Estado para


los años 2006 y 2007, como parte de la estrategia de conquistar nuevos mercados en el contexto
internacional, los cuales a pesar de las liberaciones de aranceles dejan de lado las barreras no
arancelarias y por el contrario las refuerzan, ya que se han colocado reglamentaciones cada vez
más estrictas con respecto a este tema.

La participación del tema de sanidad dentro del presupuesto dedicado al sector agropecua-
rio, aumentó para las dos últimas vigencias, lo cual es de vital importancia para que el país
empiece a darle la importancia que amerita la sanidad de la producción agropecuaria en el
actual contexto de apertura y globalización de mercados, donde cada vez más se hace énfasis
en la seguridad e inocuidad de los productos para el consumo humano e industrial.

La apertura de mercados en la gran mayoría de los casos está muy en función de la garantía
de la sanidad de los productos que se pretendan comercializar. Colombia, recientemente, a 721
través del CONPES 3375 de 2005, da importancia política al Sistema de Medidas Sanitarias y
Fitosanitarias(SMSF), como herramienta valiosa para el manejo de la sanidad de la producción
agropecuaria no solamente con medidas de control, sino con acciones de prevención para los
problemas fitosanitarios; este es precisamente el enfoque que en la actualidad tienen los SMSF a
nivel mundial.

Hasta aquí, nos referimos a aquellos factores que requieren de la acción directa del Estado, en
proceso de crear condiciones favorables para el desarrollo del libre mercado y de garantizar la
seguridad y la sostenibilidad alimentaria de la Nación.

Adicional a la acción del Estado respecto de la distribución de tierras, la construcción de infraes-


tructura, el desarrollo de nuevas tecnología y garantizar la sanidad e inocuidad de la producción,
se han dispuesto otras herramientas que permitan la inversión y la sostenibilidad de las activida-
des productivas y corresponde a las políticas de financiación y de compensaciones y ayudas.
Sector rural en el entorno de la globalización

La Financiación del sector agropecuario


En la década de los noventa, se creó el Sistema Nacional de Crédito Agropecuario (SNCA) 23,
con el propósito de proveer y mantener un adecuado financiamiento de las actividades del
sector agropecuario, de conformidad con las políticas sectoriales establecidas en los planes y
programas de desarrollo. El está compuesto por tres estamentos: 1) La Comisión Nacional de
Crédito Agropecuario (CNCA), encargada de la administración del SNCA; 2) El Fondo para el
Financiamiento del Sector Agropecuario (FINAGRO), el banco de segundo piso del sector y 3)
Los intermediarios financieros vigilados por la Superintendencia Financiera. Adicionalmente, este
sector cuenta con un esquema de ayudas complementarias al crédito, algunas creadas por ley
como el Fondo Agropecuario de Garantías y el incentivo a la capitalización rural y otras
implementadas como respuesta a situaciones de crisis del sector, como el caso del Programa
Nacional de Reactivación Agropecuaria (PRAN).

Al evaluar la asignación de recursos de crédito Finagro, se observa que la inversión ha tenido


aumentos significativos en la última década al pasar de cerca de 1,8 billones en 1998 a más de
3,8 billones en 2008. Este incremento está asociado a la ampliación en las áreas sembradas en
cultivos permanentes principalmente.

La colocación de crédito es consecuente con el comportamiento de las áreas de siembra y se


refleja igualmente en el valor de créditos otorgados por línea, los cuales se ven incrementados
en la línea de inversión, que corresponden a créditos de largo plazo (cultivos permanentes),
mientras que los créditos de corto plazo, correspondientes a capital de trabajo (cultivos
transitorios) presentan una tendencia decreciente, (Grafica 2).

Estas variaciones son el reflejo de un aparente cambio en la estructura productiva agraria


722
nacional, soportada en la política del gobierno de fomentar lo que se ha denominado la
empresarización del campo. Si bien esta estrategia es una parte de los deberes del Estado y
pareciera ser un enfoque novedoso de la productividad del campo, en esencia se evidencia la
misma política de impulso a los cultivos de plantación, sin que esto coincida con una es-
trategia de desarrollo rural y, por el contrario, se encuentra un permanente detrimento de los
indicadores sociales del país rural.

23 .. Ley 16 de 1990
Contraloría General de la República

Gráfico 2

Créditos otorgados por líneas


(millones de pesos constantes 2008)

Fuente: Estadísticas sector agropecuario. Minagricultura, 6 de mayo de 2008.

Compensaciones e incentivos
Las compensaciones o subsidios han surgido como respuesta del Estado a dificultades de
orden coyuntural que afectan a determinados sectores de la producción agropecuaria y que
tienen su origen en causas como la revaluación, el comportamiento de los precios, problemas
de orden sanitario, los altos costos de producción, estacionalidad de la producción, los fenó- 723
menos climáticos y, en algunos casos, en el mejoramiento de la condiciones de competitividad
y fomento de ciertos sectores.

Los incentivos empleados en el sector son específicos y corresponden al Incentivo a la Capi-


talización Rural (ICR), el precio mínimo de garantía del algodón, incentivo al almacenamien-
to de arroz, la cobertura de riesgos para productos de exportación, el Incentivo a la Cobertura
Cambiaria (ICC) creado para flores y banano, la protección del ingreso para exportadores
agropecuarios, el Apoyo Gubernamental a la Caficultura (AGC), el incentivo sanitario para
banano y flores, el seguro agropecuario contra riesgos climáticos y el Certificado de Incen-
tivo Forestal (CIF).

Las ayudas económicas directas a las actividades agropecuarias se han constituido en un im-
portante mecanismo de política sectorial. En el periodo 2001 - 2007, se entregaron recursos
por valor $ 1,58 billones, llegando a representar el 25% del presupuesto asignado al sector
Sector rural en el entorno de la globalización

en este periodo, siendo significativas en el año 2002 con el 30% con la ayuda gubernamental
cafetera, en el 2005 el 34% con el incentivo a la cobertura cambiaria específica y la
compensación al precio del algodón, en el último año el 30% con las ayudas incluidas en el
programa Agro Ingreso Seguro (AIS).

A través del ICR, en el periodo 2001-2007, se canalizaron $442.492 millones, beneficiando a


48.700 proyectos de inversión, incluidos 21.137 proyectos inscritos en el 2007 como
componente de Agro Ingreso Seguro, los cuales representan el 45% de los recursos
reconocidos a través del ICR en el periodo analizado. El ICR es el incentivo más importante para
el sector por cuanto su creación hizo parte de la Ley 101 de 1993, constituyéndose en la ayuda
de mayor cobertura tanto territorial como de actividades productivas y productores
beneficiados, a pesar de sus resultados en términos de distribución de los recursos.

El segundo subsidio en importancia corresponde a la ayuda gubernamental cafetera o AGC,


creado en el año 2001 con el objeto de complementar el ingreso de los productores mediante el
reconocimiento de un monto adicional al precio del café; con este instrumento se entregaron
$ 354.516 millones.

Le siguen en asignación de recursos la compensación al precio del algodón, que hace parte de
la política de protección del ingreso del sector algodonero definida en el documento Conpes
3401 de 2005, con el objeto de mitigar los impactos negativos de las fluctuaciones del precio
internacional y de la tasa de cambio sobre el precio interno de venta; no obstante, esta com-
pensación se viene reconociendo desde el año 2000 y se otorgaron $194.151 millones.

El Incentivo a la Cobertura Cambiaria (ICC), creado por el Decreto 4390 de 2004 de acuerdo al

724 Documento Conpes 3332 de 2004, benefició sólo a productores de flores y banano de expor-
tación, a quienes se les entregaron recursos por valor de $ 138.959 millones, en la vigencia
2005.

Los incentivos sanitarios para flores y banano, al almacenamiento, el incentivo forestal (CIF), el
apoyo para la panela, la protección ingreso exportadores agropecuarios, las coberturas de
riesgos y el seguro agropecuario contra riesgos climáticos recibieron recursos equivalentes el
14,7% de los entregados y tienen como objetivo mejorar o mantener las condiciones de
ingresos de los productores.

Finalmente, dentro del Programa Agro Ingreso Seguro (AIS) se implementaron los incentivos de
subsidios a la tasa de la línea especial de crédito, la convocatoria para sistemas de riego, el
fondo de capital de riesgo, fortalecimiento sanitario AIS e incentivo a la asistencia técnica. En la
vigencia 2007 se entregaron $157.836 millones de los $350.000 presupuestados y para el 2008
se apropiaron recursos del orden de los $500 mil millones de pesos.
Contraloría General de la República

La política de compensaciones y subsidios, se ha consolidado como un medio oportuno de


atención de conflictos específicos del sector, canalizando recursos significativos a
productores y agroindustriales, que les permiten mitigar el efecto de una situación no
prevista o de difícil manejo por parte de estos. A excepción del ICR y el CIF, los demás
incentivos y subsidios se consideran transitorios. Sin embargo, incentivos como las coberturas
de riesgos, de almacenamiento y de compensación de precios, entre otros, se han tornado
permanentes al persistir, año tras año, los factores que llevaron a su creación, lo cual ya no se
puede considerar como coyuntura, sino que se constituyen factores estructurales de las
actividades productivas, que por experiencia no van a ser solucionados con entrega de estos
aportes selectivos de manera indefinida.

El incentivo a la capitalización rural, el certificado de incentivo forestal y la convocatoria de


riego de AIS, están condicionados a la ejecución de proyectos de inversión, ya sea a través
del sistema financiero o de convocatorias directas, lo cual implica la formulación de un
proyecto de acuerdo a los términos establecidos en cada uno de los casos y deben ser
encaminados a mejorar las condiciones de productividad y de uso adecuado de los recursos
naturales. Este proceso resulta oneroso para los productores de menores condiciones o con
dificultades técnicas que le impiden poder formular proyectos viables, limitando el acceso de
estos como de las regiones con limitaciones técnicas y económicas.

En tanto que los incentivos asociados a la comercialización y venta de los productos, es el


caso de la compensación al precio del algodón, la ayuda gubernamental cafetera, el incentivo
al almacenamiento, las coberturas de riegos, su reconocimiento y pago se realiza a través de
terceros, sin tener la certeza de que las compensaciones entregadas aplican con la intención
de mejorar o mantener el ingreso de los productores focalizados en cada una de las ayudas.
Lo anterior se manifiesta en la carencia de evaluaciones de impacto que permitan valorar los
resultados de las diferentes ayudas en los sectores y regiones beneficiadas de estos auxilios 725
en términos de estabilización de precios, competividad y mantenimiento del empleo.

Las experiencias en el país han demostrado que la utilización de incentivos o subsidios di-
rectos no han sido los mecanismos más convenientes en los propósitos de mejorar la compe-
titividad y de consolidar procesos de reconversión productiva. Tampoco han sido garantes de
distribución equitativa de los recursos canalizados a través de estos, por el contrario, se han
constituido en instrumentos paternalistas que nada aportan a la eliminación de las ineficien-
cias de ciertos sectores, postergando su transformación tecnológica o de actividad.
Sector rural en el entorno de la globalización

Posicionamiento del sector en el mercado global


Los cambios en institucionalidad y política estuvieron asociados en buena medida a las
exigencias internacionales de ajuste a los potenciales acuerdos de comercio bilateral con
Estados Unidos y Europa. Así, la internacionalización de la economía redireccionó la política
sectorial por parte del gobierno nacional buscando una respuesta suficiente a las necesidades
del sector.

Vale destacar que el punto de partida en este propósito de globalización, en el caso colom-
biano, está dado por una serie de factores que se constituyen en limitantes, entre los que se
destacan la escasa competitividad de la mayoría de productos agropecuarios, la producción
generalizada de materias primas sin elaboración que represente valor agregado, la revalua-
ción del peso y las condiciones impuestas por la subsidiaridad de la producción en países
como los EEUU y la Comunidad Europea, así como las restricciones de índole fitosanitario.

La ineficiencia sectorial ha sido estimulada por una serie de herramientas creadas por el
gobierno, con grandes limitaciones de recursos, cuya cobertura no ha alcanzado a la población
menos favorecida y vulnerable, de manera que los productores agropecuarios, en su mayoría, no
están preparados para asumir los retos de una economía globalizada y mucho menos de
responder a las exigencias del mercado internacional.

En el ámbito de la Organización Mundial de Comercio (OMC), Colombia ha realizado y ha


sido partícipe de acuerdos y relaciones comerciales con diferentes naciones a fin de comer-
cializar adecuadamente sus productos. Sin embargo, en ocasiones no se han hecho los exá-
menes rigurosos para dar viabilidad a estos procesos y se presentan inconvenientes como los
requerimientos inequitativos por parte de los países desarrollados para la comercialización de
726 los bienes agropecuarios (subsidios) o situaciones como las definidas en la CAN donde existe
una gran uniformidad de los productos a comercializar por parte de los países miembros.

En aras de incentivar el desarrollo sectorial y mejorar su balanza comercial, Colombia actual-


mente es partícipe en las siguientes asociaciones o bloques comerciales:

• Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI): Colombia tiene acuerdos de alcance


parcial (AAP) con Brasil, Argentina, Paraguay, Uruguay, Costa Rica, Guatemala, El Salva-
dor, Honduras, Nicaragua, Panamá y Cuba.

• Acuerdo de Complementación con Chile.

• Comunidad Andina de Naciones (CAN), vigente con Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú.
Contraloría General de la República

• Acuerdo CAN - MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay).

• Tratado G3. constituido por Colombia, México y Venezuela.

• Asociación de Estados del Caribe (AEC) constituido por 25 Estados miembros y 11 Estados
asociados: Colombia, Panamá, Cuba, República Dominicana y por los miembros asociados
de Anguilla, Bermudas, Islas Caimán, Islas Turcas y Caicos, Islas Vírgenes Británicas, Re-
pública Francesa a título de Guadalupe, Guyana y Martinica, y el Reino de los Países Bajos
a título de Araba y Antillas Holandesas.

• Sistema de Preferencias Generalizadas Andinas (SPG ANDINO), por medio del cual la
Unión Europea otorga a los países andinos preferencias arancelarias a la casi totalidad de
sus exportaciones, libres de impuestos de importación y de cuotas. Este es el más amplio
de los regímenes unilaterales concedidos a Colombia.

También participa en el proceso de negociación, adportas de aprobación, de un Tratado de


Libre Comercio (TLC) con EE.UU., buscando dar continuidad al acuerdo comercial vigente
(ATPA ahora ATPDEA), y la creación del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) que
aún tiene sus reparos por la inequidad de los beneficios a obtener con su implementación.

De igual forma, cuenta con las preferencias comerciales concedidas por Asia-Pacífico, Ca-
nadá.

Adicionalmente, existen acuerdos bilaterales con otros países o regiones como CARICOM
(Área de Libre Comercio del Caribe), Israel, Federación Rusa, India, China, Corea del Sur,
Malasia, Indonesia, Hungría, República Checa, Polonia, Rumania, Argelia, Kenya, Egipto, 727
Marruecos, Costa de Marfil, Asociación Europea de Libre Comercio (AELC / EFTA).

En el proceso de negociación de los distintos acuerdos de comercio, los asuntos de mayor


sensibilidad corresponden a los acuerdos alcanzados en torno al sector agropecuario, a partir de la
incidencia que este pueda tener en el desempeño del sector una vez vigentes los tratados, lo cual
necesariamente generará un ajuste en las actividades productivas.

La forma como cada gremio o subsector productivo viene asumiendo su participación en esta
dinámica, crea estados y condiciones muy particulares entre las que se pueden señalar los
siguientes:

• Los sectores de café y banano, que han logrado consolidar un proceso productivo con
orientación exportadora, satisfaciendo los requerimientos del modelo agroexportador, tie-
nen el reto de innovar mercados y estrategias que le permitan mantener su posición. Los
Sector rural en el entorno de la globalización

principales clientes del sector cafetero han sido, tradicionalmente, Europa, Estados Unidos,
Japón y Alemania. Sin embargo, son estos mercados los de mayor sensibilidad ante los
cambios de consumo e internacionalización, lo cual pone a la caficultura nacional en la
situación de crear estrategias reformadoras.

• Los subsectores relacionados con la producción láctea, la pesca y la acuicultura, la palma


de aceite, los alimentos procesados, las frutas y hortalizas, presentan gran potencial de
exportación. Sin embargo, se requiere consolidar un modelo productivo eficiente y expor-
tador. Buena parte de la problemática planteada por estos subsectores, se refiere a costos
de producción muy por encima sobre sus competidores del mundo.

• En general, las oportunidades que se originan a partir de los acuerdos comerciales para el
sector agropecuario se concretan en la consolidación de las exportaciones de los produc-
tos beneficiarios del sistema de preferencias arancelarias, que beneficia las exportaciones
de flores, tabaco y productos acuícolas; la ampliación de los contingentes de exportación
de azúcar, tabaco y carnes, con volúmenes adicionales a los determinados por la organiza-
ción mundial de comercio y que permitirán incrementar las ventas de estos productos en
los Estados Unidos y Europa buscando, a su vez, diversificar los mercados y los productos
a exportar.

• El tema sanitario, en lo relacionado con los protocolos y su aplicación por parte de las au-
toridades sanitarias de los Estados Unidos y Europa, se constituye en una limitante para
el acceso real de flores, follajes y plantas ornamentales vivas; frutas y hortalizas; cacao
en grano; carne bovina; lácteos y productos de pesca y acuicultura.

728 • La importación de sustitutos a partir de la liberación arancelaria se considera una amena-


za para productos como el azúcar, el aceite de palma, el arroz, los subproductos de trigo
y cacao, los cuales incidirán en los hábitos de consumo de los colombianos.

Aporte del sector a la seguridad alimentaria


El concepto de seguridad alimentaria sobre el que se basa el análisis y para esto se tomará la
propuesta de la Organización Mundial para Agricultura y la Alimentación (FAO) que en 1974, en la
Primera Conferencia Mundial sobre Alimentación, planteó:

“Por seguridad alimentaria se entiende que los alimentos están disponibles, que todas las
personas tienen acceso a ellos, que estos alimentos sonnutricionalmente adecuados en lo que
respecta a su cantidad, calidad y variedad y que son culturalmente aceptables para la
población en cuestión. Sólo si se cumplen todas estas condiciones, cabe considerar que la
Contraloría General de la República

población tenga garantizada la seguridad alimentaria. Nuestro propósito es conseguir una


autodependencia duradera tanto en el plano nacional como a nivel de los hogares. Para ello,
nuestras iniciativas deberán basarse en los principios de la viabilidad económica, la equidad,
la participación amplia y el uso sostenible de los recursos naturales.”

De este concepto se desprende que la seguridad alimentaria debe verse con un enfoque más
amplio, es decir, más allá de establecer el estado nutricional promedio de la población de un
país o una región geográficamente definida, está implícita la capacidad de los individuos de
obtener alimentos que satisfagan en calidad y en cantidad las necesidades nutricionales.

Para esto, en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (CMA), en 1996, se acordó como
objetivo, disminuir a la mitad la población subnutrida del planeta. Sin embargo, en la
evaluación de los 10 años después de la cumbre, la FAO reporta que son mínimos los avances
alcanzados en el propósito24.

Según su informe, a pesar de que algunos países han tenido avances significativos, su gestión
se ve anulada por el retroceso de otros que, además de no aportar al cumplimiento del objetivo,
empeoraron la condición de nutrición de su población. Vale destacar que Colombia se encuentra
entre los países cuyo avance es casi nulo25.

De acuerdo a la definición de la FAO, los alimentos deben estar disponibles, entendiendo la


disponibilidad como el suministro de energía alimentaria (SEA), es decir, alimentos disponi-
bles para el consumo humano, expresados en kilocalorías (kcal) por persona día. A nivel na-
cional, se calcula como los alimentos producidos o importados que quedan para uso humano
una vez deducidos todos los alimentos utilizados con fines no alimentarios (exportaciones,
usos industriales, semillas y desechos). En esta oportunidad sobre el tema alimentario se pre- 729
senta un análisis desde dos punto de partida, uno sobre la oferta de alimentos y un segundo
elemento sobre las condiciones de acceso.

En el primer caso partimos de acuerdo con el DANE, en el sentido de que la canasta básica na-
cional está compuesta por 176 productos, agrupados en alimentos, vivienda, vestuario, salud,
educación, diversión, cultura y esparcimiento, transporte y comunicaciones y otros gastos.

En el grupo de alimentos, se diferencian los de cereales y productos de panadería, tubérculos y


plátano, hortalizas y legumbres, frutas, carnes y derivados, pescado y otras comidas de mar, leche,
huevos y grasas, alimentos varios, grupos que sirven de base para los análisis posteriores.

24 .. FAO. El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo 2006. La erradicación del hambre en el mundo: evaluación de la
situación diez años después de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación

25 .. IDEM
Sector rural en el entorno de la globalización

Disponibilidad de alimentos
La disponibilidad de alimentos en el país tiene dos fuentes esenciales: a la producción nacional
y las importaciones de bienes agrícolas para el consumo, descontando las exportaciones y las
materias primas utilizadas por las industrias.

La producción promedio en el país en los últimos siete años es de 29.2 millones de toneladas
(Cuadro 5), con un crecimiento promedio del 2%, ligeramente superior al crecimiento de la
población que se estima en 1,2%. No obstante, se presentan años como el 2003 y 2004 en los
que se evidencia una relativa disminución de la disponibilidad de alimentos.

En cuanto a la distribución por grupo de alimentos, observamos que el 76% de la oferta


alimentaria corresponde a los grupos de cereales, tubérculos, hortalizas, legumbres, leche y
huevos, en tanto que los grupos de las frutas, las carnes y sus derivados, las grasa y el pes-
cado, la oferta es muy baja, en tanto los edulcorantes (azúcar y panela) presentan una alta
provisión.

Cuadro 5
Oferta de alimentos en Colombia en el periodo 2001- 2007 Toneladas/año

Grupo de alimentos 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Promedio Distrib.
Cereales 5.697.137 5.663.750 6.346.897 6.737.817 6.116.792 6.270.963 6.108.622 6.134.568 21%
Tubérculos 4.816.120 4.130.941 4.473.779 4.589.742 4.331.981 4.521.909 5.461.046 4.617.931 16%
Hortalizas y Legumbres 4.477.800 4.743.922 4.684.149 4.835.901 4.893.786 4.780.496 5.819.120 4.890.739 17%
Frutas 1.836.393 1.323.379 1.439.998 1.447.319 1.355.243 3.169.112 2.968.107 1.934.222 7%
Carnes y derivados 1.482.285 1.483.786 1.514.713 1.606.525 1.672.541 1.820.857 1.892.917 1.639.089 6%
Pescados y otras comidas de mar 126.258 76.188 136.602 149.492 140.456 172.763 153.897 136.522 0%
Leche, huevos 6.304.052 6.513.137 6.561.542 6.596.553 6.843.936 6.980.745 6.926.865 6.675.261 23%
Grasas y aceites animales 637.399 624.156 610.953 625.869 644.909 716.493 649.293 644.153 2%
730 o vegetales
Edulcorantes 2.710.024 2.815.834 2.950.511 3.077.264 3.214.979 1.460.210 1.564.683 2.541.929 9%
Total Oferta 28.087.470 27.375.093 28.719.144 29.666.481 29.214.625 29.893.549 31.544.551 29.214.416 100%
Variaciones -2,5% 4,9% 3,3% -1,5% 2,3% 5,5% - -

Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2008 - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Colombia, 2008.

La disponibilidad de alimentos está determinada por la producción nacional que aporta 86%
del total disponible y las importaciones que contribuyen con el 14% 26, sin embargo, en los
últimos dos años éstas llegaron a representar el 18%, superando los seis millones de
toneladas importadas para suplir los requerimientos alimentarios, con el agravante de que
los alimentos importados corresponden al grupo de los cereales en especial maíz, trigo y arroz;
igualmente son cada vez más frecuentes las importaciones de frutas, hortalizas y tubérculos de
los países vecinos.

26 .. Promedio para el periodo 2001 - 2007


Contraloría General de la República

La producción nacional de alimentos está asociada con el uso eficiente de los factores
productivos como la tierra, la mano de obra rural, los insumos y materias primas; así como
la tecnología utilizada en el sector agropecuario, el acceso a los recursos financieros.
Igualmente, se debe disponer de una política agropecuaria sectorial encaminada a responder
por la disponibilidad de alimentos, así como de políticas complementarias en inversión social y
desarrollo de infraestructura.

En Colombia la producción agrícola, casi en su totalidad, está destinada a suplir las necesi-
dades alimentarias de la población, con excepciones como el café, el caucho, el tabaco, la
utilización de materias primas en biocombustibles y la industria de alimentos concentrados.

Se puede establecer, en principio, una asociación entre el mínimo avance del país en el
cumplimiento de las metas de reducción del hambre, la baja evolución de los sistemas de
producción, el acondicionamiento para la comercialización y el poco interés que se ha tenido en
mejorar el acceso a los factores productivos, los cuales se han presentado en el desarrollo de
este documento.

Sistemas de producción
La producción de alimentos en el país se desarrolla en diversos sistemas desde los tradiciona-
les hasta los más tecnificados en los que participan productores de todas las condiciones, los
cuales están definidos por tradición, por la integración a los principales centros de consumo
y en caso de los medianos y grandes productores por la rentabilidad de las actividades de su
interés.
731
Esta amplia diversidad de productores, de sistemas productivos y de la gran dispersión de las
zonas productoras influye en el comportamiento de los precios de los alimentos, entre otras,
por las siguientes situaciones:

• La producción nacional y en especial los alimentos se realizan principalmente bajo siste-


mas dependientes de las condiciones climáticas, ya que sólo cerca de 850 mil hectáreas
de los 4,4 millones empleadas en la agricultura presentan algún tipo de adecuación. Los
principales sistemas de producción atendidos bajo sistemas de riego son el arroz, palma
de aceite, caña de azúcar, sorgo, soya, las hortalizas, frutales y pastos27.

27 .. Contraloría General de la República 2002


Sector rural en el entorno de la globalización

Esta situación influye en la disponibilidad permanente de los productos presentándose épo-


cas de alta y baja oferta que necesariamente afectan el comportamiento de los precios.

• La financiación de las actividades agrícolas destinadas a la producción de alimentos,


dependen ampliamente del crédito informal, a través de los proveedores de insumos, los
intermediarios de la comercialización y agroindustriales y de la usura, que inciden de
manera importante en los costos de producción de los diferentes productos.

• La diversidad de los sistemas de producción y de productores, la dispersión de la produc-


ción y la informalidad de ciertas actividades han permitido la consolidación de una am-
plía red de intermediarios, sin ninguna regulación, que son quienes imponen los precios
dada la posición dominante que asumen en el mercado.

• La escasa o nula regulación sobre las condiciones de comercialización de los productos


agropecuarios permiten la utilización de sistemas inadecuados de cosechas poscosecha,
transporte y almacenamiento de los productos, lo cual se evidencia en las altas perdidas
de estos, que en productos como los frutales pueden llegar a representar el 30%, afectando
necesariamente las disponibilidad de estos.

Apreciaciones sobre el acceso


A partir del numeral anterior, se puede apreciar que existe una oferta apropiada de alimentos,
que en condiciones ideales de producción, almacenamiento y distribución podrían suplir las
necesidades en términos de calidad y cantidad y teniendo en cuenta los aspectos culturales
732 de la población.

De acuerdo al Cuadro 6, en Colombia cada persona dispondría, en promedio, de 680 kilos


de alimentos al año, lo cual no es suficiente para suplir los requerimientos de energía, pro-
teínas y grasas requeridas en la alimentación ideal de la población. Según la FAO para el
año 2003, la dieta de los colombianos para el periodo 2001-2003 presentó un aporte de
2.580 kilocalorias/día en energía, 60 gramos/persona/día de proteína y 65 gramos/persona/ día
de grasa, indicadores que son bajos respecto a países de la región como Brasil, Argentina y Costa
Rica28.

28 .. FAO, El estado mundial de la agricultura y la alimentación 2007


Contraloría General de la República

Cuadro 6
Disponibilidad por grupos de alimentos por persona Kilos/Persona/Año

Grupo de Alimentos Promedio29


Cereales 145
Tubérculos 109
Hortalizas y Legumbres 115
Frutas 45
Carnes y derivados 39
Pescados y otras comidas de mar 3
Leche, huevos 158
Grasas y aceites animales o vegetales 15
Edulcorantes 60
Totales promedio 689
Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2008. Departamento Administrativo Nacional de Estadística, 2008. Cálculos CGR - CD
Sector Agropecuario, 2008.

En este sentido, la capacidad de la población de acceder a los alimentos, se relaciona con


factores relevantes como el ingreso real y disponible, el precio de los alimentos y los hábitos de
consumo, propios de cada individuo o región. Para el caso colombiano las diferencias son
evidentes, entre otras, por las siguientes condiciones:

• En promedio para los últimos siete años el 58% de la población ocupada devenga un
salario mínimo o menos, lo cual necesariamente incide en la capacidad de compra de las
personas, (cuadro 7).

Cuadro 7
Distribución porcentual de la población ocupada, según ingreso mensual 733
Rangos 2001 2002 2003 2004* 2005 2006 Promedio
Hasta un salario mínimo 55,42% 59,37% 56,93% 58,02% 61,09% 57,67% 58,08%
De más de 1 a 2 28,22% 25,30% 27,60% 26,72% 25,50% 28,75% 27,02%
De más de 2 a 3 7,27% 6,55% 6,29% 6,67% 5,95% 6,01% 6,46%
De más de 3 a 4 3,25% 3,03% 3,70% 2,79% 2,60% 2,50% 2,98%
De más de 4 a 5 1,68% 1,76% 1,60% 1,71% 1,58% 1,78% 1,69%
De más de 5 a 6 1,19% 0,82% 0,83% 1,31% 0,72% 0,79% 0,94%
Más de 6 2,97% 3,19% 3,05% 2,78% 2,55% 2,49% 2,84%
Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadística, 2008
* : Corresponde al segundo trimestre de la ECH

29 .. Promedio de los ultimos siete años


Sector rural en el entorno de la globalización

• La mayor inflación de los alimentos, la cual representó en promedio para los últimos siete
años un 27% más de la inflación total, que influye significativamente en los precios de las
carnes, las hortalizas y las frutas.

• El desempleo, que ha presentado en lo corrido de la década una desocupación del 13,3%,


siendo mayor en las zonas urbanas con el 14,8% y 8,5% para las zonas rurales, que no
sólo afecta las posibilidades de acceso a los alimentos de esta población, sino también su
nivel de desnutrición.

Consideraciones finales
Son evidentes los cambios institucionales en las entidades del sector durante la última década
encaminadas a mejorar la acción del Estado en la atención de las necesidades del sector, en-
tre las cuales sobresale la creación de Incoder. Sin embargo, las dificultades en la integración
de las actividades desarrolladas por entidades liquidadas en el año 2004, condujeron a que en
el 2007, se diera la primera restructuración que el propósito de redireccionar su labor.

Un cambio relevante en el acceso a los programas del Estado se da a partir de su entrega, la cual
parte de la demanda a través de convocatorias abiertas, que en principio generan condiciones
de transparencia, pero igualmente pueden ser excluyentes para ciertos grupos de productores y
regiones.

La producción nacional después de la crisis originada en el proceso de apertura de la dé-


cada pasada, sólo a partir del año 2000 ha dado muestras de recuperación, en especial en
734 las actividades relacionadas con el establecimiento de cultivos de plantación incluidas las
actividades forestales, en particular la palma de aceite. Igualmente, las actividades pecuarias,
acuícolas y pesqueras también han mostrados signos de recuperación. Por el contrario, los
cultivos transitorios mantienen tendencias de decrecimiento.

Las políticas sectoriales están encaminadas a mejorar la productividad de las diferentes


actividades agropecuarias, a través de instrumentos como la adecuación de tierras, la
financiación, las compensaciones y subsidios y los avances en los esquemas de sanidad. Sin
embargo, existen serias deficiencias en factores relacionados con la distribución de tierras, la
investigación y la transferencia de tecnología, que son altamente importantes en el
mejoramiento de la competitividad.

A pesar de existir instrumentos de planificación del sector como la apuesta exportadora, no


se evidencia un desarrollo importante que permita proyectar actividades con destino a la
conquista de mercados con productos no tradicionales, como los frutales y las hortalizas. Lo
Contraloría General de la República

que se observa es un importante crecimiento de los cultivos con potencial en la producción de


biocombustibles, con el propósito de atender la demanda interna de estas nuevas fuentes de
energía.

La disponibilidad de alimentos en el país es adecuada, dado que existe una importante


participación de la producción nacional en suministrar los alimentos requeridos, la cual
presenta una cobertura del 84% de las necesidades, complementado con la importación de
productos deficitarios como los cereales (maíz y trigo), frutas y hortalizas.

La gran deficiencia de la seguridad alimentaria está determinada por la capacidad de acceso


de la población, que a su vez está condicionada por factores de diferente orden relacionados
con el desempleo, los ingresos de la población y el comportamiento de los precios de los
productos.

Las deficiencias en las posibilidades de acceso a los alimentos, se reflejan en los bajos e
inadecuados niveles de nutrición de la población, que nos colocan como uno de los países
con los avances menos significativos de América Latina en la lucha contra el hambre de la
Organización Mundial para la Agricultura y Alimentación (FAO).

735
Sector rural en el entorno de la globalización

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00031-001-0-0utfZz-8
10&a=d&c=iepco3&cl=CL1&d=HASH01afd33bd8ca1589fba166e5.5.3

738
Contraloría General de la República

El Estado demandado
Director DES: Rafael Puerta
Investigadores: Gloria Edith Rueda Molina
Ricardo Alfonso Ramírez Buitrago
Magali Medina Carreño

La problemática de las demandas en contra del Estado ha sido desde hace varios años una
preocupación constante para la Contraloría General de la República, especialmente, las ins-
tauradas en contra de las entidades del sector Defensa, Justicia y Seguridad, teniendo en
cuenta que la mayor ejecución de recursos presupuestales anuales corresponde a este
sector.

En el conjunto de demandas judiciales en contra de la Nación, este sector presenta el mayor


número de pretensiones económicas, alcanzando en promedio en el periodo 2003-2008, el
63% del total de la ejecución presupuestal por concepto de sentencias y conciliaciones.

En general, el accionar de la Fuerza Pública, la actuación de los jueces y demás funcionarios


judiciales, así como los diferentes actos que se producen en el sector, generan gran cantidad
de eventos en los cuales pueden surgir perjuicios o desequilibrios para los particulares que se
relacionan con las instituciones estatales. Estas situaciones dan lugar a demandas que, en la ma-
yoría de los casos, involucran montos considerables, consecuentes con la gravedad de los daños
causados y, así mismo, tienen una alta posibilidad de ser falladas en contra de la Nación.

Se destacan el Ministerio de Defensa Nacional, dentro del cual se encuentran el Ejército Na-
cional, la Armada Nacional y la Fuerza Aérea, y la Policía Nacional como las entidades más 739
demandadas, situación que llama la atención por cuanto esto se debe, probablemente, a la
agudización del conflicto interno armado y a la implementación de la Política de Seguridad
Democrática desde 2002, lo cual ha ocasionado daños antijurídicos por acciones dentro y
fuera del servicio.

El presente análisis busca advertir sobre el riesgo que representa para las finanzas públicas
esta creciente problemática para que se generen alternativas efectivas de solución con el fin de
disminuir dicho riesgo.

Este estudio inicia con una síntesis de la parte normativa tanto de la Jurisdicción Contencio-
so Administrativa como del mecanismo de la conciliación; seguidamente se realiza el análisis
de los aspectos contables que rigen esta materia; luego lo referente a las ejecuciones presu-
puestales, tomando como base la información proveniente del Sistema Integrado de Infor-
mación Financiera (SIIF), del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; además, se
Establece la evolución reciente de las demandas en contra de las entidades del sector Defensa,
Justicia y Seguridad, observando las principales causas y el impacto que pueden llegar a
representar en caso de ser falladas en contra de la Nación; finalmente se presentan algunas
conclusiones desde la perspectiva de la Contraloría General de la República.
Aspectos normativos sobre sentencias y conciliaciones
La Constitución Política que incluye una estructura garantista y protectora de los derechos
fundamentales bajo el amparo del Estado, constituye la necesidad de desarrollar el fortale-
cimiento de la institucionalidad, para obtener la efectiva consecución de los fines esenciales
del Estado.

Las autoridades de la República están instituidas para garantizar a los ciudadanos la vida,
honra y bienes1. De lo anterior se desprende la responsabilidad patrimonial del Estado por los
daños antijurídicos que le sean imputables causados por acción u omisión de las autoridades
públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de tales daños,
que hayan sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo,
aquel deberá repetir contra éste 2.

Acudiendo a lo consagrado en el Código Contencioso Administrativo se determina que me-


diante esta jurisdicción se ventilan las controversias y litigios administrativos originados en
la actividad (actos y hechos) de las entidades públicas y de las personas privadas que cum-
plen funciones públicas. Es así como esta Jurisdicción ha contado con medios de control,
con el objetivo de alcanzar los fines del Estado. Estos medios pueden especificarse en: 1) los
740 que persiguen la protección del ordenamiento jurídico, para el caso la acción de nulidad, 2)
los que persiguen la protección de dicho ordenamiento, y a su vez buscan proteger al titular
de un derecho (acción de nulidad y restablecimiento del derecho). 3) acción de controversias
contractuales. 4) la acción de reparación directa, que pretende el reconocimiento de un
derecho que se considera lesionado por un hecho, una omisión de la administración, o una
operación administrativa.

No obstante, en Colombia existe la tendencia, por parte de la sociedad, a accionar el aparato


judicial mediante la litigiosidad, para que las controversias sean resueltas por un juez, situación
que conlleva a que el órgano judicial presente congestión y morosidad.

1 .. Artículo 2 de la Constitución Política de Colombia

2 .. Artículo 90 de la Constitución
Contraloría General de la República

La Carta Política en su artículo 116 3 permite que los particulares administren justicia en la
condición de conciliadores o de árbitros y hacer uso de una cláusula general de competencia
amplia, en la medida en que lo faculta para definir los términos y las reglas sobre los cuales
los particulares pueden conciliar o actuar como árbitros. Por lo anterior, se colige que el
mecanismo de la conciliación es un instrumento alternativo para resolver conflictos como
una instancia previa de agotamiento de la vía judicial. Con esta opción se pretende mitigar
la congestión judicial, aminorar costos y dilaciones en los trámites de los procesos, facilitar
el acceso de los ciudadanos a la administración de justicia y, a su vez, promover una cultura
de resolución pacífica de los conflictos. Es así como, en nuestro medio dentro de los procesos
judiciales se establece la obligación de realizar una primera audiencia de conciliación y si
esta fracasa el proceso continuará hasta concluir con la sentencia.

En cuanto a los recursos necesarios para cubrir los pagos por sentencias ejecutoriadas en
contra, es deber del Estado, para asegurar las erogaciones generadas por estos conceptos,
apropiar dichas partidas dentro del presupuesto de la vigencia y prever las medidas para el
pago dentro de los plazos establecidos y con la observancia del respeto de los derechos
reconocidos, tal y como lo consagra el artículo 19 del Decreto 111 de 1996.

Mediante la Ley 448 de 1998 se creó el “Fondo de contingencias de las entidades estatales”,
como cuenta especial, sin personería jurídica, administrada por la fiduciaria La Previsora. Su
objeto es atender las obligaciones y garantizar el pago sin comprometer en manera grave
la estabilidad financiera de las entidades. Recibe aportes de las entidades estatales, del presu-
puesto nacional, de los rendimientos financieros que generen sus recursos y la recuperación de
cartera. Sin embargo, es la Dirección de Crédito Público del Ministerio de Hacienda, quien tiene
a su cargo la estimación de los pasivos contingentes de las entidades públicas nacionales.

741
El marco fiscal de mediano plazo del Ministerio de Hacienda para 2009 señala: “El Fondo aún
no opera en el caso de los pasivos contingentes por sentencias y conciliaciones, dado que la
reglamentación para el cálculo de los aportes es aún materia de desarrollo”.

La Procuraduría General de la Nación (PGN), debe llevar los registros actualizados de las
condenas en contra de las entidades estatales, con fines preventivos y de control de gestión;
además, tiene competencias constitucionales y legales para la implementación de estrategias,
planes y programas para fortalecer la defensa judicial y mejorar la gestión jurídica de las
entidades de derecho público.

3 .. Artículo 1 Acto Legislativo 03 de 2002, modificó el Artículo 116 de la Carta Política: “Articulo 1º. El artículo 116 de
la Constitución Política quedará así: (...) Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de admi-
nistrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las
partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley.”
El estado demandado

Igualmente, la Procuraduría General de la Nación, en el ejercicio de la potestad disciplinaria


que le compete, por la función preventiva y correctiva derivada de la imposición de la san-
ción, le corresponde investigar y sancionar con destitución e inhabilidad general de 10 a 20
años para desempeñar cargos públicos, a quien incurra en la conducta omisiva prevista en el
Artículo 48 numeral 24 de la Ley 734 de 2002, que consagra: “... no incluir en el presupuesto
las apropiaciones necesarias y suficientes, cuando exista la posibilidad, para cubrir el déficit
fiscal, servir la deuda pública y atender debidamente el pago de sentencias, créditos judicial-
mente reconocidos, laudos arbitrales, conciliaciones y servicios públicos domiciliarios...”

De otra parte, y con el fin de hacer real la aspiración ética de procurar que los servidores públicos
asuman sus encargos oficiales por el sendero de la responsabilidad y compromiso que simboliza
la actividad estatal, resulta fundamental que se realce al interior de todas las entidades estatales
la importancia de cumplir con el deber legal de instaurar la acción de repetición, cuando el daño
ya ha sido irrogado, máxime cuando el Artículo 11 de la Ley 678 de 2001, mediante la cual se
reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado, mediante
el llamamiento en garantía, establece un corto término de caducidad de dos (2) años, contados
a partir del día siguiente al de la fecha de pago total efectuado por la entidad.

El 9 de julio 2008, se expidió por parte del Ministerio del Interior y de Justicia, el Decreto
2484, por medio del cual se crea la Comisión Intersectorial para la defensa de los intereses
jurídicos del Gobierno. El objeto de la comisión es estudiar la problemática presentada con
ocasión de las controversias judiciales que por su naturaleza o cuantía amenacen con afectar
gravemente los intereses patrimoniales de la Nación y proponer las soluciones jurídicas para
garantizar la adecuada defensa de los intereses de la misma en el marco de los procesos ordi-
narios, constitucionales, administrativos y arbitrales que se adelanten contra ésta.

742
Además de las normas señaladas, el gobierno nacional ha expedido algunas directivas para
el fortalecimiento de la defensa judicial de la Nación, así:

Directiva Presidencial 02 de 2003:

Se establece el procedimiento de conciliación extrajudicial en materia contencioso adminis-


trativa previsto en las leyes 23 de 1991, 446 de 1998 y 640 de 2001. Con tal propósito las
partes, individual o conjuntamente, deberán formular solicitud de conciliación extrajudicial
ante los agentes del Ministerio Público asignados a la Jurisdicción Contencioso Administra-
tiva, con la participación de la Dirección de Defensa Judicial de la Nación del Ministerio del
Interior y de Justicia. En el evento que no se logre un acuerdo, las entidades estatales desti-
natarias de esta Directiva antes de someter su conflicto a la Jurisdicción Contencioso Admi-
nistrativa o al procedimiento arbitral requerirán concepto previo de la Dirección de Defensa
Judicial de la Nación del Ministerio del Interior y de Justicia.
Contraloría General de la República

Documento CONPES 3250 de 2003

En este documento se establecen líneas de acción para el fortalecimiento de la defensa legal


de la Nación y para la valoración de pasivos contingentes. La Ley 812 de 2003, por la cual se
aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, dentro de su objetivo de seguridad demo-
crática se enfoca hacia el fortalecimiento del servicio de justicia y establece: “En desarrollo
del Programa de Renovación de la Administración Pública se adelantará una política única de
defensa judicial de la Nación. Con este fin, se llevarán a cabo estudios para evaluar el origen de
los procesos judiciales en contra de la Nación, las fallas comunes en los diferentes procesos y
en su atención, así como en los procedimientos para adelantar procesos de repetición”.

Igualmente, el CONPES reconoce que esta problemática ha implicado una afectación importante
de los dineros públicos producto del aumento sistemático de sentencias y de los intereses
moratorios por el pago inoportuno de aquellas y la disminución en el uso alternativo de los
mecanismos de solución de conflictos.

El diagnóstico, las líneas de acción y las recomendaciones apuntan a definir los mecanismos que
propendan a resolver la situación planteada. Adicionalmente, el problema será dimensionado al
efectuarse la valoración de los pasivos contingentes a cargo de la Nación como resultado de la
expedición de sentencias o laudos arbitrales en su contra o de conciliaciones en las que se
pacten obligaciones a su cargo.

Directiva Presidencial 01 de 2004:

Las instrucciones se dirigen al cumplimiento a la Ley 819 de 2003, que obliga al gobierno
nacional a presentar un “marco fiscal de mediano plazo” antes del 15 de junio de 2004 que 743
contenga una relación de los pasivos contingentes que pudieran afectar la situación financiera de
la Nación, así como a lo establecido por el documento CONPES 3250 de 2003.

Directiva Presidencial 1 de 2005:

Esta Directiva contiene instrucciones para la ejecución del proyecto de racionalización y


simplificación del ordenamiento jurídico, como una de las reformas transversales del Programa de
Renovación de la Administración Pública.

Directiva Presidencial 2 de 2005:

Instrucciones orientadas a facilitar que el Estado colombiano adelante una estrategia coordinada
para la atención y defensa de los casos que se encuentran ante el Sistema Interamericano de
Derechos Humanos y otras instancias internacionales.
El estado demandado

Aspectos contables de los pasivos contingentes a cargo de la Nación


La función principal de los estados contables de las entidades públicas es brindar informa-
ción confiable, veraz y oportuna a todos los usuarios de los mismos, tales como la ciudada-
nía, el Gobierno y los órganos de control. Allí radica la importancia del registro fidedigno de
los valores por los cuales se encuentra demandado el Estado, tanto para fines informativos,
como para propósitos de apropiación de recursos y reconocimiento de las obligaciones.

De acuerdo con el Plan General de Contabilidad Pública y la circular 034 de 2000, expedidos
por la Contaduría General de la Nación, el registro contable de las demandas en contra de las
entidades públicas debe realizarse dependiendo del estado en que se encuentre el proceso
así:

El primer registro se realiza en la Cuenta de Orden Acreedora - Responsabilidades


Contingentes, código 9120, que representa el valor de las pretensiones por las demandas
instauradas contra la entidad, cuando se notifica la demanda, por cuanto aún no constituye
una deuda cierta sino una contingencia.

Cuando se presenta fallo en contra, en primera instancia, se debe constituir en el pasivo la


Provisión para Contingencias, código 2710, afectando el gasto del periodo y disminuyendo la
Cuenta de Orden del registro inicial.

En el evento de presentarse sentencia ejecutoriada en contra de la entidad, debe constituir-


se el pasivo real en la cuenta Créditos Judiciales, código 2460, disminuyendo la provisión.
744 Finalmente, para efectuar el pago se disminuye el pasivo por Créditos Judiciales y se gira el
valor correspondiente de la cuenta Bancos.

De acuerdo con los datos arrojados por el Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF) del
Ministerio de Hacienda, el sector Defensa, Justicia y Seguridad, tiene gran impacto en la
problemática de las demandas en contra de las entidades públicas. Sin embargo, se continúa
presentando, como lo ha señalado la Contraloría General de la República en ocasiones
anteriores, la falta de coordinación entre la Oficina Jurídica o quien se haya delegado para
manejar los procesos judiciales, y la parte contable de las mismas, por cuanto no todos los
procesos se registran contablemente, lo cual desvirtúa las cifras reflejadas en los balances,
creando incertidumbre sobre la realidad de esta problemática.

La evolución de los saldos contables de las demandas en contra de las entidades del sector
Defensa, Justicia y Seguridad es la siguiente:
Contraloría General de la República

Cuadro 1
Balance Administración Central Nacional - ACN - Sector Defensa, Justicia y Seguridad Saldo cuenta de orden litigios y demandas (9120) -
pretensiones (millones de $)
Entidad 2003 % part 2004 % part 2005 % part 2006 % part 2007 % part
Consejo Superior de la Judicatura 1.075.191 12% 1.508.150 22% 1.997.865 12% 3.221.695 14% 4.116.972 22%
Das 213.343 2% 364.383 5% 479.055 3% 585.994 3% 847.807 4%
Fiscalía 47.550 1% 4.161 0% 2.474.758 14% 3.542.111 16% 5.006.838 26%
Mindefensa 3.210.294 37% 2.484.211 37% 9.058.700 53% 11.437.955 51% 4.725.335 25%
Mininterior 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 941.086 5%
Policía 4.113.939 47% 2.320.167 34% 3.005.056 18% 3.240.066 15% 2.749.066 14%
Policía salud 3.593 0% 4.004 0% 5.828 0% 7.884 0% 104.221 1%
Procuraduría 51.717 1% 51.471 1% 81.062 0% 252.521 1% 508.104 3%
Total sector DJS 8.715.627 100% 6.736.547 100% 17.102.324 100% 22.288.226 100% 18.999.429 100%
Saldo balance ACN 16.581.658 35.787.352 47.412.724 37.437.631 37.039.023
% Participacion sector DJS 53% 19% 36% 60% 51%

Fuente: SIIF- Cálculos DES-DJS-CGR

Como se mencionó, en esta cuenta se registran las pretensiones de los demandantes en contra
de las entidades públicas, que por su cuantía representan un gran riesgo para las finanzas
públicas. Se observa la materialidad de las entidades del sector DJS, con un porcentaje pro-
medio en el periodo superior a 40% y en los dos últimos años ascendió a más de 50%. La
disminución del saldo en el Ministerio de Defensa, corresponde a un ajuste de $7 billones por
mayor valor registrado en 2006, el cual fue evidenciado en la auditoría especial practicada
en 2007.

Si se toma el Presupuesto General de la Nación aprobado para 2008 ($87 billones, sin servicio de
la deuda), el saldo de las pretensiones por demandas en contra de las entidades del sector ($19
billones), representa 22%, cifra similar al total de recursos asignados al sector Defensa y
Seguridad en 2008 ($18,4 billones).

745
Cuadro 2
Balance Administración Central Nacional - ACN - Sector Defensa, Justicia y Seguridad Saldo cuenta provisión para contingencias (2710)
(millones de $)
Entidad 2003 % Part 2004 % Part 2005 % Part 2006 % Part 2007 % Part
Consejo Superior de la Judicatura 2 0% 2.153 1% 2.916 0% 5.217 1% 2.642 0%
Das 255 0% 55 0% 255 0% 1.341 0% 871 0%
Fiscalía 47.550 12% 4.161 1% 71.781 7% 58.868 12% 63.736 8%
Mindefensa 244.357 60% 213.590 71% 856.464 85% 355.465 71% 374.071 48%
Mininterior 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 7.244 1%
Policía 112.104 28% 79.200 26% 81.003 8% 81.004 16% 280.434 36%
Policía Salud 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 2.412 0%
Procuraduría 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 44.076 6%
Total 404.268 100% 299.159 100% 1.012.419 100% 501.895 100% 775.486 100%
Saldo Balance ACN 0 5.596.904 8.712.721 7.178.603 3.084.968
% Participacion Sector DJS 0% 5% 12% 7% 25%
Fuente: SIIF- Cálculos DES-DJS-CGR
El estado demandado

A diferencia de la cuenta anterior, la representatividad del sector DJS en los saldos de esta
cuenta es relativamente bajo en porcentaje, sin embargo, en valores absolutos son cifras
bastante significativas por cuanto alcanzan más de medio billón de pesos, probablemente
debido a que las demandas ya fueron falladas en contra y se constituyó el pasivo en la cuenta
Créditos Judiciales, para efectuar los pagos.

Cuadro 3
Balance Administración Central Nacional - ACN - Sector Defensa, Justicia y Seguridad Saldo cuenta créditos judiciales (2460) - condenas
(millones de $)
Entidad 2003 % Part 2004 % Part 2005 % Part 2006 % Part 2007 % Part
Consejo Superior de la Judicatura 0 0% 0 0% 753 1% 17 0% 5 0%
Das 2 0% 0 0% 11 0% 0 0% 215 0%
Fiscalía 0 0% 2.456 12% 8.796 10% 19.476 19% 27.811 18%
Mindefensa 34.747 66% 17.116 82% 78.304 89% 80.366 80% 109.635 71%
Mininterior 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 14.599 9%
Policía 17.889 34% 1.379 7% 0 0% 0 0% 0 0%
Policía Salud 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 0 0%
Procuraduría 0 0% 0 0% 2 0% 28 0% 1.508 1%
Total 52.638 100% 20.951 100% 87.866 100% 99.887 100% 153.773 100%
Saldo Balance ACN 0 27.569 94.219 106.448 160.547
% Participacion Sector DJS 0 76% 93% 94% 96%
Fuente: SIIF- Cálculos DES-DJS-CGR

Se observa que la representatividad del sector en los saldos de esta cuenta, son bastante sig-
nificativos dentro del total del balance ACN, con porcentajes superiores al 90% en los últimos
tres años. Es de anotar que para 2003, el balance que registra el Sistema SIIF no reporta saldo
alguno; sin embargo, las entidades del sector en sus balances individuales presentaron saldo
por $52.638 millones, lo que denota falta de revelación plena, que es uno de los principios
contables para la presentación de informes. Además, en el balance consolidado no se reportó
la información correspondiente a los demás sectores que conforman la Administración Cen-
746
tral Nacional, lo cual crea incertidumbre sobre su confiabilidad y razonabilidad.

Durante el periodo analizado, en los saldos de las tres cuentas, se observa la mayor participa-
ción del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, por demandas instauradas por fallas de
sus miembros dentro y fuera del servicio, en su mayoría por reparación directa.

Queda la inquietud sobre la confiabilidad de la información registrada en los balances de las


entidades y en el Balance de la Administración Central Nacional que presenta el Sistema SIIF,
por cuanto gran parte de los procesos reportados por las entidades en sus bases de datos, no
registra valor alguno en las pretensiones, ni en los fallos, generando un posible subregistro.
Contraloría General de la República

Aspectos presupuestales
Los recursos que anualmente debe destinar el Estado para cubrir los pagos por concepto de
fallos judiciales en su contra son cuantiosos y su tendencia en los últimos años ha sido
creciente, debido al incremento en el número de demandas y a los intereses de mora causados
por inoportunidad en los pagos.

Es así como, en el periodo 2003 - 2008, se ejecutaron recursos por $1.9 billones (a precios
constantes de 2008), de los cuales $1.2 billones (65%) correspondieron al sector Defensa, Justicia
y Seguridad (DJS). Se observa que el sector ha registrado gran representatividad durante el
periodo con porcentajes de 60% en 2003, 52% para 2004, 64% en 2005, 59% para 2006, 72%
en 2007 y 74% en 2008.

Dentro de este total, las entidades que mayores valores registran son el Ministerio de Defensa con
$415.500 millones (22%), Policía Nacional con $298.000 (16%) y el INPEC con $126.600
millones (6,8%). En el total del sector $1.2 billones, estas tres entidades representan 70%, debido
a demandas especialmente por reparación directa por actos dentro y fuera del servicio. Este
aspecto se analiza en el capítulo de las estadísticas.

Las demandas contra la Nación presentaron tendencia creciente en la ejecución presupuestal,


durante el periodo 2003-2008, por cuanto su valor aumentó en $186.000 millones (84%),
situación muy preocupante porque puede llegar a afectar de manera importante las finanzas
públicas, si se tiene en cuenta que las pretensiones registradas contablemente a diciembre de
2007, sin contar el subregistro mencionado, ascendieron a $37 billones (de los cuales el 51%

747
Cuadro 4
Ejecución presupuestal - sentencias y conciliaciones (Millones De Pesos Constantes 2008)
Entidad 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total % Total % Sector
Ministerio de Defensa 52,634 46,099 43,949 42,015 105,989 124,835 415,521 22.34% 34.43%
Policía Nacional 38,809 23,225 29,843 52,566 74,902 78,638 297,982 16.02% 24.69%
Inpec 7,724 13,383 42,539 32,359 13,336 17,203 126,545 6.80% 10.48%
Caja de Retiro de la Policía 10,037 15,333 14,012 7,530 7,688 14,325 68,926 3.71% 5.71%
Consejo Superior de la Judicatura 1,311 13,089 11,348 11,801 15,431 10,820 63,801 3.43% 5.29%
Fiscalía 1,271 6,131 8,392 14,234 18,736 19,244 68,006 3.66% 5.63%
Caja de Retiro de las FFMM 8,392 8,006 9,275 6,681 7,167 11,510 51,030 2.74% 4.23%
DAS 2,898 582 7,144 2,003 3,821 5,326 21,774 1.17% 1.80%
Mininterior y Justicia 1,945 3,483 6,585 11,174 25,066 13,796 62,048 3.34% 5.14%
Procuraduría 2,291 1,574 762 1,575 4,344 2,759 13,306 0.72% 1.10%
Otras Entidades sector DJS 4,660 1,662 2,633 3,807 4,199 1,075 18,036 0.97% 1.49%
Defensa, Justicia y Seguridad 131,972 132,570 176,482 185,746 280,678 299,530 1,206,978 64.89% 100.00%
Otros Sectores ACN 89,687 122,440 97,610 128,573 107,007 107,815 653,132 35.11%
Total Ejecución ACN 221,659 255,010 274,091 314,319 387,684 407,345 1,860,108 100.00%
% Part. Sector DJS En Total 60% 52% 64% 59% 72% 74% 65%
Fuente: SIIF. Cálculos DES-DJS-CGR
*: Hospital Militar, Fondos Rotatorios (Armada, Ejército, FAC, Policía y DAS), Defensoría del Pueblo, DNE, Club Militar, Agencia Logística de las
FFMM, Defensa Civil, Supervigilancia, Medicina Legal, Disan Militar y Disan Militar.
El estado demandado

corresponde al sector Defensa, Justicia y Seguridad), es decir, aproximadamente 43% del PGN de
2008 ($87 billones, sin servicio de la deuda).

Para evidenciar las grandes sumas por las cuales ha sido condenado el Estado colombiano,
sector Defensa, Justicia y Seguridad, a continuación se presentan algunos ejemplos:

• El Juzgado Primero Administrativo de Quibdó (Chocó), determinó en dos sentencias que el


Ministerio de Defensa deberá pagar más de $1.552 millones a los familiares de dos de las
víctimas de la masacre de Bojayá (Chocó), cometida por las FARC en mayo de 2002. Queda
la preocupación sobre nuevas condenas, teniendo en cuenta que en este ataque fueron
asesinadas 102 personas.

• La Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) condenó al Estado colombiano por


valor cercano a US$1.5, por la masacre de 19 personas en Ituango (Antioquia) realizada
por las AUC en 19974.

• En 2004, la CIDH condenó al Estado colombiano a pagar una indemnización de US$6.5


millones por la masacre de 19 comerciantes en Puerto Boyacá en 1987, atribuida a para-
militares.

• Por la masacre de 6 personas y desaparición de 37 en Pueblo Bello (Antioquia), en enero


de 2005, la CIHD ordenó al Estado colombiano indemnizar a los familiares de las 43 víc-
timas con US$ 2,73 millones.5

• Condena contra el Ministerio de Defensa por $200 millones, para indemnizar a los tres
748 comerciantes que perdieron sus negocios cuando guerrilleros de las FARC atacaron el
municipio de La Calera en 19946 .

• El Consejo de Estado dejó en firme una conciliación por $70 millones, a cargo del Minis-
terio de Defensa, a favor de los familiares de dos soldados muertos en la toma guerrillera
a la población de El Billar (Caquetá) en 1998.

• El Consejo de Estado condenó al Ministerio de Defensa, al Ejército y a la Policía a pagar


solidariamente aproximadamente, $5.000 millones, por la masacre de 7 personas en la

4 .. www.nodo50.org, consultado el 18 de junio de 2008.

5 .. www.acnur.org, consultado el 18 de junio de 2008

6 .. Agencia EFE, consultado el 18 de junio de 2008.


Contraloría General de la República

Gabarra (Norte de Santander), perpetrada en 1999 por paramilitares. Igualmente, el


Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó a la Nación-Ministerio de Defensa pagar
$44.750 millones a 120 personas desplazadas como consecuencia de las acciones de las
AUC en este corregimiento, entre mayo y agosto de 1999 y que dejó por lo menos 27
campesinos muertos.

• La CIDH condenó al Estado colombiano a pagar como daño material a cada una de las
familias afectadas por la masacre de Mapiripán (Meta) en 1997, montos entre US$100.000
y US$350.000 y por daño inmaterial US$100.000 a cada familia.

• El Consejo de Estado condenó al Estado colombiano a pagar $35 millones por la muerte
de un recluso en la cárcel La Modelo de Bogotá, en 1992.

Estadísticas de las entidades

La información suministrada por las entidades del sector, carece de unificación de criterio para
diligenciar las bases de datos referentes a los procesos judiciales que recaen contra cada una, lo
cual dificulta el análisis. Por lo tanto, en este capítulo se presentan las entidades del sector con
mayor representatividad en cuanto a número y cuantía de las demandas, evaluando la situación de
cada una de ellas de acuerdo con la información disponible para el período 2003-2007. En este
grupo se encuentran el Ministerio de Defensa Nacional, la Policía Nacional, el INPEC, el Consejo
Superior de la Judicatura, la Dirección Nacional de Estupefacientes y la Fiscalía General de la
Nación.

Es importante resaltar que la Dirección de la Defensa Judicial de la Nación del Ministerio


del Interior y de Justicia, no está cumpliendo con las funciones establecidas en el Decreto 749
1890 de 1999, artículo 17, numeral 4, que establece: “4. Diseñar y administrar un sistema
de información y un banco de datos sobre los procesos en los cuales interviene la Nación.”
La mencionada Dirección tiene entre sus funciones llevar el inventario de las demandas en
contra de la Nación; sin embargo, solo reporta 178 demandas contra la Nación- Ministerio
del Interior y de Justicia, de las cuales 108 (60%) no reportan valor y 70 con pretensiones por
valor de $862.229 millones, sin remitir la información correspondiente a las demás entidades
que tienen demandas en su contra. Se concluye que el ministerio no cuenta con la informa-
ción sobre la materia, impidiendo tener un control más exacto de las estadísticas.

Queda entonces la incertidumbre sobre la cantidad total de demandas en contra de la Nación


y el valor de las pretensiones de los demandantes, por cuanto el sistema que maneja el Mi-
nisterio del Interior no contiene la información necesaria ni se encuentra actualizado.
El estado demandado

De manera global en el período de estudio, las entidades mencionadas acumulan un aproxi-


mado de 70.000 procesos: por reparación directa, 42.000; por nulidad y restablecimiento del
derecho, 20.000 y por otro tipo de demandas, 8.000 (laboral, contractual, administrativas,
etc.). Este alto volumen de procesos implica la destinación de importantes esfuerzos por parte
de las entidades, con el propósito de ejercer su defensa y de lograr el menor impacto como
consecuencia de los fallos desfavorables que resulten de las decisiones judiciales.

Además, los valores de las pretensiones económicas de los demandantes son igualmente
elevados. Solamente en el caso del Ministerio de Defensa Nacional, el valor reportado por la
entidad como pretensiones para 2007, alcanza los $11 billones. Sin embargo, estos montos
corresponden a valores pretendidos por los demandantes, que en caso de condenas en contra de
la entidad, pueden volverse efectivos al ser obligatorio el pago.

A continuación se hace un análisis por cada una de las entidades mencionadas, teniendo en
cuenta la información disponible y las debilidades que ésta presenta.

Ministerio de Defensa Nacional.

El Ministerio de Defensa Nacional tiene la representación jurídica de las tres Fuerzas Mili-
tares (Ejército, Armada y Fuerza Aérea), por lo que en cabeza de esta entidad recaen todas
las demandas que se interpongan por el accionar de los servidores públicos que conforman
estas unidades. Esto explica ampliamente por qué el ministerio registra un alto nivel de pre-
tensiones económicas, especialmente como resultado de las actividades desarrolladas por sus
miembros.

750 Tomando como base el período 2003 a Julio de 2007, podemos observar que el número de
procesos por los cuales está demandado el ministerio oscila entre 8.000 y 9.000 anuales
(Cuadro 5), siendo los más representativos los relacionados con demandas por reparación
directa, como resultado del daño a terceros en desarrollo de actividades propias de la Fuerza
Pública.

Dentro del total de procesos de cada año, alrededor del 80% corresponden a demandas por
reparación directa, en las cuales están involucradas fallas en el servicio por parte de los
miembros de las Fuerzas Militares, tales como muerte de civiles con armas de fuego oficiales,
muerte de soldados en acciones fuera del servicio, entre otras, y que muy posiblemente des-
embocarán en fallos en contra del Ministerio de Defensa. Para la vigencia 2005, del total de
$14,8 billones, las pretensiones económicas por reparación directa ascendían a $11 billones
aproximadamente.
Contraloría General de la República

Cuadro 5
Ministerio de Defensa Nacional
Estadísticas de demandas y pretensiones 2003 - 2007
Año N° Procesos Monto Pretensiones
(Millones de $ Corrientes)
2003 8.181 3.469.844
2004 8.803 12.885.534
2005 9.871 14.824.210
2006 9.412 11.793.419
2007 (Julio) 9.266 11.777.183
Fuente: Ministerio de Defensa Nacional. Cálculos DES-DJS/CGR

En relación con los pagos que durante el período 2003-2008, efectuó el ministerio, como
consecuencia de mandatos judiciales en firme, éstos se han mantenido en valores cercanos a
los $45.000 millones anuales para las vigencias de 2003 a 2006. Sin embargo, para 2007, este
monto ascendió a $106.000 millones7, que correspondió al 12% del total de gastos de
funcionamiento del ministerio y para 2008 la cifra ascendió a $125.000 millones, es decir
entre 2003 y 2008 el valor pagado se incrementó en casi tres veces.

Policía Nacional

Con respecto a la Policía Nacional, la información suministrada por la entidad no permite


analizar el total de demandas que pesan en su contra y poder determinar el monto aproximado de
las pretensiones de los demandantes, ni el tipo de demanda, en los procesos judiciales. Sin
embargo, de lo reportado para el período 2003 - junio de 2007, es posible extraer los pagos
realizados y los tipos de procesos que fueron fallados en contra de la entidad.

751
La entidad reporta que en el período en mención, se expidieron aproximadamente 1.100 re-
soluciones de pago, dentro de las cuales 80% correspondió a procesos por reparación directa.
Estas resoluciones determinaron desembolsos por valor acumulado de $120.941 millones
(precios 2007), de los cuales el 83% correspondió a capital, es decir al valor de la condena, y el
17% a intereses moratorios (Cuadro 6).

Es necesario indicar que se presentan diferencias entre la información reportada por la enti-
dad y la registrada en el Sistema SIIF del Ministerio de Hacienda; es así como en el periodo
2003-2006, la ejecución presupuestal ascendió a $137.473 millones (SIIF) y los datos de la
Policía suman $103.374 millones, presentando diferencia de $34.099 millones, lo cual sugiere
falta de control en el registro de los procesos.

7 .. Por ejemplo, en 2007 se pagaron $12.905 millones, por sentencia proferida por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, en el caso de la masacre de Mapiripán Vs. Colombia. Fuente SIIF, Minhacienda.
El estado demandado

Cuadro 6
Policía Nacional
Pagos por concepto de sentencias y conciliaciones - Junio de 2007 (Millones de $ 2007)
Año Capital Intereses Total
2003 13.826 7.775 21.601
2004 13.090 2.486 15.576
2005 20.554 3.081 23.635
2006 37.288 5.274 42.562
2007 (Junio) 15.235 2.332 17.567
Total 99.994 20.947 120.941
Fuente: Policía Nacional - Cálculos DES-DJS/CGR

Es importante mencionar que la entidad reporta procesos en los cuales se ha iniciado la


acción de repetición en contra de los funcionarios responsables de las demandas, que
acumularon entre 2005 y junio de 2007, un total de 90 fallos de repetición por valor de $3.800
millones (precios 2007). Sin embargo, esta cifra tan sólo representa el 5% de los pagos que
realizó la Policía por fallos en su contra, en el mismo período.

Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC)

Para el caso del INPEC, el número de demandas que se interponen en su contra tienen relación
directa con la administración de las cárceles del país, con el manejo del personal recluso y con
el cuerpo de guardianes. Las fallas en el servicio también son el elemento principal en las
demandas judiciales y, consecuente con ello, la probabilidad de fallos en contra de la Nación es
alta, pues en la mayoría de los casos se ve involucrada la vida e integridad personal de
reclusos y guardianes.
752
Durante el período de estudio (2003-2007), el número de procesos por año ha oscilado entre
250 y 300, dentro de los cuales las demandas por reparación directa corresponden a 70% y en
su gran mayoría obedecen a muerte y lesiones de internos y de personal del cuerpo de
guardianes. Esta situación implica que los fallos en su gran mayoría llegan a ser adversos
para la entidad, obligando a pagar las cifras demandadas.

De las cifras reportadas por la entidad, entre 2003 y junio de 2007, se han presentado
demandas que acumulan pretensiones económicas por valor de $460.000 millones (precios
constantes 2007).

De acuerdo con la información suministrada por la entidad, el pago efectivo por condenas,
realizado durante el periodo de estudio, ascendió a $93.650 millones (precios constantes 2007). Sin
embargo, un alto porcentaje de este valor, correspondió al pago de intereses moratorios por la
dilación de los desembolsos una vez se profieren los fallos judiciales (Gráfica 1)
Contraloría General de la República

Gráfico 1

Instituto penitenciario y carcelario


Composición pagos por sentencias y conciliaciones 2003 - 2007 (Millones de $ 2007)

Fuente: ENPEC. Cálculos DES-DJS/CGR

Teniendo en cuenta que los valores pagados por intereses moratorios son tan representativos, es
necesario indicar que la falta de una gestión eficaz en el pago oportuno de las sentencias
ejecutoriadas o las conciliaciones a favor de los demandantes, hacen que los costos para las
finanzas públicas, sean mayores.

753
Fiscalía General de la Nación.

La Fiscalía General de la Nación, en desarrollo de sus funciones investigativas y acusadoras,


así como en cumplimiento de su labor de policía judicial, está sujeta a la interposición de
demandas relacionadas principalmente con detenciones injustas, fallas del servicio, incauta-
ción de bienes, demandas laborales y contractuales, entre otras. Como se puede observar en
la Gráfica 2, en el período 2003-2006 se presentaron aproximadamente 5.300 demandas en
contra de la Fiscalía, dentro de las cuales 80% correspondieron a procesos por reparación di-
recta y la mayoría de éstos estaban relacionados con detenciones injustas (3.200 procesos).
El estado demandado

Gráfico 1

Fiscalía General de la Nación


Causa de las demandas
2003 - 2006

Fuente: Fiscalía General de la Nación. Cálculos DES-DJS/CGR

Las detenciones injustas son la principal causa de demandas en contra de la entidad, lo que
conlleva a que se generen igualmente pretensiones económicas importantes a raíz de los
procedimientos irregulares de captura. El acumulado de pretensiones entre 2003 y 2005, a
precios constantes de 2007, alcanza los $2,3 billones, de los cuales el 90% corresponden a
procesos por reparación directa. Para el año 2006, la entidad informa de 2 demandas una por
754 $3 billones y otra por $2 billones, lo que representaría un impacto bastante significativo en
caso de ser falladas en contra de la entidad.

Con respecto a los pagos efectivos que realizó la Fiscalía durante el período 2004-2007 (Junio),
éstos acumulan un total de $34.000 millones (precios 2007).

Consejo Superior de la Judicatura

La información suministrada por el Consejo Superior de la Judicatura es deficiente y sólo permite


establecer un número aproximado de procesos en contra de la entidad y algunos valores de
sentencias pagadas y de valores provisionados ante futuros fallos en contra.

Para los años 2003 y 2004, la entidad reporta un total de 286 sentencias en su contra por un
valor aproximado de $18.000 millones (precios de 2007). Dentro de este total, $7.400 millo-
Contraloría General de la República

nes correspondieron a fallos por procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, $7.800
millones estuvieron representados por pagos en relación con demandas de tipo
administrativo, contractuales y laborales; finalmente $2.800 millones fueron desembolsados
por fallos de reparación directa.

Con respecto a las vigencias de 2005 a 2007, el Consejo presentó información referida a las
provisiones que se realizaron contablemente. Para las tres vigencias el número de demandas
acumuladas fue de 17.000 aproximadamente y en cada uno de los años, el valor provisionado
por la entidad fue alrededor de $3 billones, en su mayoría representados por montos
relacionados con demandas por reparación directa.

Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE)

Los reportes de la DNE, sobre información relativa a los procesos judiciales en su contra y
sobre los valores involucrados en ellos, solamente permiten identificar las pretensiones
económicas y el tipo de demanda y no se sabe a ciencia cierta el total de pagos efectivos por
fallos en firme, ni los conceptos.

Para el período 2003-2007, existe un acumulado de 156 procesos, que corresponden a de-
mandas por reparación directa (124), nulidad y restablecimiento del derecho (27) y otras de-
mandas (5). Estos tienen un monto aproximado de pretensiones de $1 billón (precios 2007),
dentro de los cuales las demandas por reparación directa representan el 90% del total de pre-
tensiones y tienen relación con litigios derivados de la administración de bienes incautados.

En general, a partir de las estadísticas remitidas por las entidades se puede observar que si
bien es cierto la información refleja una situación preocupante en cuanto a los montos in- 755
volucrados en las diferentes demandas en su contra, la debilidad en los reportes y los vacíos
existentes en las bases de datos no permiten establecer con certeza las implicaciones
económicas que sobre las finanzas públicas tienen y pueden llegar a tener las demandas
judiciales en el sector.

A pesar de que los montos pagados efectivamente por las entidades, una vez se profieren los
fallos, son inferiores a las pretensiones de los demandantes en cada año, la realidad es que la
lentitud del sistema judicial y, en algunos casos, la defensa que cada entidad realiza para no
salir perjudicada en los fallos, hace que se acumulen procesos año tras año y exista la
posibilidad de que en cualquier momento sean decididos judicialmente, y necesariamente se
deban apropiar los recursos para responder por los fallos adversos.
El estado demandado

Resultados del proceso auditor


La Contraloría General de la República, en desarrollo de su función constitucional y legal,
realizó control fiscal micro en las entidades que mayores ejecuciones presupuestales por
concepto de sentencias y conciliaciones han registrado en los últimos años. Los resultados más
relevantes se presentan a continuación:

Ministerio de Defensa Nacional8

La gestión del Ministerio de Defensa en lo concerniente a los procedimientos y la gestión en


la defensa judicial de la entidad, el manejo de la información y el pago de las obligaciones
derivadas de las sentencias y conciliaciones no cumple con los principios de eficiencia y
eficacia.

En la gestión de defensa judicial de la entidad se presentan deficiencias, puesto que en nueve


(9) procesos en contra no se evidenció la contestación de la demanda o la misma no se pre-
sentó en la oportunidad legal; en dos (2) procesos no se contestó la adición de la demanda;
en cuatro (4) procesos no hay evidencia de la presentación de los alegatos de conclusión;
en otros dos (2) procesos no se atendieron los requerimientos realizados por el despacho o
no se asistió a una diligencia programada por el mismo y que era de interés de la entidad
demandada.

Se determinó que la gestión de la Dirección de Asuntos Legales evidencia deficiencias, puesto


que no se presenta un control efectivo de la información referente a los procesos judiciales.
Además, la Oficina de Control Interno no ha realizado de forma oportuna las evaluaciones

756 previstas en el tema objeto de la auditoría y no adelanta seguimiento y monitoreo a las ac-
tividades realizadas por la dependencia encargada de la gestión y dirección de la defensa
judicial de la entidad.

La información reportada por la entidad en cuanto a los procesos judiciales en su contra, pre-
senta varias deficiencias; en primer lugar, la cuantía inicialmente reportada por el ministerio
en 11 procesos registraban, las pretensiones más altas, que ascendían a $7.540.683 millones y
cuando se solicitó informe detallado de los mismos, la entidad mediante oficio No.72787 del
31 de octubre de 2007 señala que en algunos procesos judiciales la cuantía fue modificada,
por cuanto al enviar el reporte a cada uno de los apoderados del ministerio, estos detectaron
el error en la digitación, por lo que el valor de la demanda se había aumentado. El ajuste
realizado a las pretensiones arrojó un total de $7.532.881 millones menos, determinándose

8 .. Informe de Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral, Modalidad Especial, Sentencias y Conciliaciones -
Ministerio de Defensa Nacional, diciembre de 2007.
Contraloría General de la República

una cuantía real de los 11 procesos en $7.801 millones, ajuste este que corresponde a más de un
99,89% de la inicialmente reportada; situación que también se evidenció en las cuentas de
orden registradas por la oficina de contabilidad del ministerio.

En segundo lugar, los informes presentan errores en los datos o los mismos son inexactos,
originando poca confiabilidad, situación que es reconocida por el ministerio, por cuanto en el
oficio 72787, el Director de Asuntos Legales, señala que el manejo de información en hoja
Excel es bastante insegura; una circunstancia que refleja lo anterior es que analizados de
manera selectiva los informes enviados a esta comisión se encontró que en tres (3) procesos, el
número de los mismos no coincide con los datos del demandante ni del demandado señalados
por el ministerio.

Se evidenció que el promedio de pago de las sentencias y conciliaciones es de catorce (14)


meses, contados desde la presentación de la cuenta de cobro hasta la fecha en que se expide la
resolución para proceder al pago.

Respecto de la gestión contable, la Jefatura de Contabilidad diseñó un formato para ac-


tualización de los registros pertinentes a sentencias y conciliaciones, el cual fue aprobado
por el Coordinador del Grupo Financiero y oficializado por la Dirección Administrativa en
diciembre de 2006, para la conciliación de registros entre el Grupo Financiero y la Oficina
Jurídica.

En desarrollo de la auditoría, de manera selectiva se analizaron las cuentas 2710 “Pasivo


Estimado”, 2460 “Pasivo Real”, 5314 “Gastos por Litigios y Demandas” y la 9120 “Cuentas
de Orden” (pretensiones de los demandantes). Se estableció que los saldos registrados en las
cuentas indicadas tanto en contabilidad como en la Oficina Jurídica coinciden con los saldos 757
de los balances a 31 de diciembre de 2006 y a 30 de junio de 2007.

Policía Nacional9

Del análisis de los procedimientos establecidos para efectuar los pagos de las sentencias y
conciliaciones proferidas en su contra, se evidenció que los mismos no habían sido formali-
zados, a lo que se añade el hecho que se incremente el monto pagado por concepto de con-
denas con los intereses pagados ante la demora por parte de la entidad entre el momento en
que los beneficiarios completan la documentación y aquel en el que efectivamente se cancela
la obligación. Es así como durante las últimas 3 vigencias fiscales y hasta el 30 de septiembre

9 .. Informe de Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral, Modalidad Especial, Sentencias y Conciliaciones - Policía
Nacional, a 30 Septiembre de 2007.
El estado demandado

de 2007, la PONAL registra una cuantía total de $102.572,7 millones pagados por sentencias, de
los cuales $87.743,4 millones corresponden a capital en condenas ejecutoriadas, esto es, el
85,5%; $448,6 millones, es decir, el 0,4%, por intereses corrientes; $12.386,7 millones por
intereses moratorios, esto es, el 12%, y $1.994 millones por actualización de la moneda, que
corresponden al 1,9%.

En el balance consolidado de la Policía Nacional no se encuentran registradas las sentencias y


conciliaciones ejecutoriadas en contra de la entidad, lo que no permite contar con información
que reúna los requisitos mínimos de los soportes de la información contable, razón por la cual
se presentan deficiencias que ocasionan que las cifras registradas en los estados contables no
apoyen la determinación de los montos de asignaciones presupuestales suficientes y necesarias
para pagar las obligaciones reales.

Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC10

“...la gestión del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) en el reconocimiento,


registro y pago de las obligaciones derivadas de las sentencias y conciliaciones no cumple con
los principios de economía, eficiencia y eficacia, denotando una gestión desfavorable, como
consecuencia de los siguientes hechos:

En los procesos de reparación directa se detectó falta de actuación procesal por parte de los
apoderados del INPEC, evidenciándose debilidades de control y supervisión en las actuaciones de
los profesionales del derecho contratados por la entidad, lo cual constituye un riesgo para la
administración en su gestión misional.

758 La Oficina Jurídica del INPEC no cuenta con información integra, confiable y exacta sobre
los procesos que se adelantan en su contra a nivel nacional debido a las debilidades en la
comunicación entre las diferentes dependencias que la conforman y la desactualización de la base
de datos, lo que refleja que la información sea incompleta e inconsistente; generándose
incertidumbre sobre la realidad de los saldos de las cuentas involucradas en el proceso. Es
como los pasivos contingentes de los estados financieros del INPEC no son registrados de
acuerdo con las normas contables vigentes.

El saldo a junio 30 de 2007 de las cuentas 9905, responsabilidades contingentes, así como su
contrapartida 9120, por $1.2 billones, no reflejan el valor real de las pretensiones
originadas en actos procesales de terceros en contra del INPEC en el momento de la
notificación de la demanda.

10 .. Informe de Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral, Modalidad Especial Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario -Inpec - Sentencias y Conciliaciones, a Junio de 2007
Contraloría General de la República

En el saldo a junio 30 de 2007 de la cuenta 2710005, provisión para contingencias - litigios


y demandas por $3.009 millones, se encontró que no es razonable, debido a que no se está
registrando el valor correspondiente de los procesos en los que se ha emitido fallo de pri-
mera instancia, sino aquellos en los cuales se encuentra la sentencia ejecutoriada. La cuenta
24600201 créditos judiciales - sentencias y conciliaciones, no refleja saldo alguno; aspecto
que muestra la no razonabilidad, por cuanto para esa fecha la central de cuentas le reporta
al Grupo de Contabilidad un listado de los procesos fallados y con cuenta de cobro pendien-
te por demandas de reparación directa, acción contractual y nulidad y restablecimiento del
derecho en cuantía de $3.174, las cuales no se encuentran registradas y tampoco se están
registrando aquellos valores que corresponden a sentencias debidamente ejecutoriadas.

El presupuesto del INPEC para el rubro de sentencias y conciliaciones está siendo afectado
por el hecho de no contar con una base de datos debidamente depurada y conciliada; aspecto
que impide realizar una programación presupuestal adecuada.

Del resultado de la aplicación del control fiscal micro se observa que los problemas de confia-
bilidad en la información de los procesos en contra de las entidades auditadas es muy similar
por cuanto el control es muy deficiente y no se establecen acciones tendientes a realizar un
seguimiento juicioso de las demandas y una defensa efectiva. En la parte contable, excepción
hecha del Ministerio de Defensa, se corrobora lo expresado en anteriores ocasiones por la
CGR, en cuanto a la incertidumbre sobre las cifras reportadas en los estados contables.

Conclusiones
No obstante existir regulación normativa y lineamientos proferidos por el Gobierno y el 759
legislador para que el Estado no sufra daño patrimonial por la acción de sus agentes, e
inclusive se ha renovado la administración pública con el fin de acabar con la congestión
judicial, aminorar los gastos generados por demandas en contra del Estado, no se renuncia a
la acción litigiosa como mejor garantía de los derechos de los ciudadanos.

Si bien se estableció el mecanismo de la conciliación extrajudicial como un instrumento


alternativo de resolución de conflictos, en la práctica se evidencia que el daño antijurídico da
lugar a que contra el Estado se continúen instaurando gran cantidad de demandas,
congestionado el sistema judicial.

Otro aspecto de vital importancia y que deberá ser objeto de un estudio específico, es la
efectividad de la defensa judicial de la Nación, en lo relacionado con el tipo de contratación
de los abogados que representan a las entidades públicas, la oportunidad en el cumplimiento
El estado demandado

de los tiempos procesales que dependen de ellos, la solicitud de pruebas y demás actividades
propias de los procesos.

En materia contable, se hace necesaria la aplicación efectiva de las directrices emanadas de la


Contaduría General de la Nación, con el fin de disponer de estados contables que reflejen la
verdadera dimensión de la problemática, con el propósito de provisionar los recursos
necesarios en caso de condenas.

De acuerdo con los datos del SIIF, el sector que mayores recursos ejecuta por concepto de
sentencias y conciliaciones es el de Defensa, Justicia y Seguridad; surge el interrogante sobre el
hecho de que la mayor causa que motiva las demandas es la reparación directa. Ante tal
situación, se hace necesario fortalecer la capacitación para los miembros de la Fuerza Pública,
los servidores judiciales y demás servidores públicos del sector, a fin de disminuir las fallas en
el servicio y fuera de él y así lograr la reducción de las demandas y de los recursos que
anualmente se deben destinar para cubrir los fallos en contra.

El Ministerio del Interior y de Justicia (Dirección de la Defensa Judicial de la Nación), no ha


cumplido con la función de llevar el inventario de los procesos en contra de la Nación, lo
cual crea incertidumbre respecto a la magnitud de la problemática de las contingencias y del
riesgo sobre las finanzas públicas.

760

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