Libro Completo - Final PDF
Libro Completo - Final PDF
Libro Completo - Final PDF
Coordinación académica
Fernando Jordan Flórez
ISBN
I. Introduccion 15
Las llaves para la lectura del presente ensayo son: el Estado-Nación; los resultados de las políticas públicas de Colombia en el siglo XXI, el entorno de la
Globalización y el capitalismo cognitivo
* .. Abogado de la Universidad de los Andes. Bogotá. Candidato a Doctor en Sociología Jurídica e Instituciones
Políticas. Universidad Externado de Colombia.
La globalización, una realidad que nos desborda a todos.
Colombia se encuentra en una encrucijada un tanto compleja
En la sociedad colombiana, se necesita un cambio de paradigma, para el análisis y la reflexión de las realidades contemporáneas de nuestro Estado.
Bibliografia
Parte I
En la vía de poner al orden del dia las políticas públicas
en la era de la informacion 166
Capítulo 1. Arquitectura de las relaciones internacionales del Estado colombiano
a comienzos del siglo XXI en un escenario globalizado 167
Capítulo 2. Realidades de la ciencia y la tecnología y relaciones con educacion 273
Capítulo 3. Un enfoque conceptual alternativo en comercio exterior, industria y turismo 286
Capítulo 4. Realidades de la propiedad intelectual y las patentes en un escenario globalizado 348
Capítulo 5. Colombia en el camino del desarrollo sostenible: reto para un mundo globalizado 399
Parte II
En la vía de las transformaciones del trabajo 466
Capítulo 6. El sistema de pensiones frente a la informalidad y las nuevas formas
de organización del trabajo en un entorno globalizado 467
Capítulo 7. El empleo decente, la globalización y las nuevas formas
de la organización del trabajo. 484
Parte III
En la vía de consolidar las distintas formas de intraestructura
de transporte de bienes y de la informacion 498
Capítulo 8. Realidades de la infraestructura del transporte en Colombia 499
Capítulo 9. Las telecomunicaciones en Colombia y la brecha digital 527
Capítulo 10. La integracion del mercado de electricidad colombiano 556
Parte IV
En la vía de alcanzar la seguridad y el control militar 7
del territorio colombiano. Gastos y costos 568
Capítulo 11. Politicas de defensa y gasto militar 569
Capítulo 12. Convivencia y seguridad ciudadana 612
Capítulo 13. Analisis al sistema de pensiones de la fuerza publica 646
Parte V
Algunas realidades básicas en lo local 678
Capítulo 14. Desempeño macroeconómico y situación fiscal del gobierno nacional 2000-2007 679
Capítulo 15. Situacion actual del sector rural en el entorno de la globalizacion 698
Capítulo 16. El Estado demandado 739
Presentación
Los profundos cambios de la sociedad, en su cultura, en su visión del mundo y en sus prácti-
cas cotidianas, determinan y exigen la presencia en el escenario de la gestión en el Estado
de una nueva gerencia de lo público, una nueva forma de operación y de relaciones funcio-
nales y, por supuesto, en la gestión del control fiscal, donde la transparencia y la legalidad,
sean la calificación determinante en el manejo de los recursos de todos los colombianos.
Para esos propósitos hemos construido bajo la dirección del doctor Fernando Jordan Flórez esta
reflexión e investigación que hoy publicamos en la seguridad de que constituye un valioso
aporte institucional, para quienes requieran o deseen tener una radiografía de la realidad
colombiana donde brillan los avances de los resultados alcanzados en los últimos años y, al
mismo tiempo, sobrecogen las desigualdades y las tremendas diferencias que aún forman parte
de nuestra convulsionada, violenta y esperanzadora realidad.
Frente al ensayo e ideas que el doctor Jordan Flórez presenta en esta publicación, con su
capacidad de innovación y creatividad en la visión de la sociedad y con las sugestivas
invitaciones a tomar posición sobre la globalización y el nuevo orden mundial en formación,
debo decir que me siento identificado y que comparto plenamente su enfoque.
Esa nueva arquitectura basada en el análisis de gestión y resultados es la razón por la cual la
ley le dio especial importancia a la creación de las direcciones de estudios sectoriales (DES)
de la Contraloría General de la República. Ahí, en ese espacio es donde estas unidades encuentran
su razón de ser y su pertinencia en nuestra vida institucional.
El trabajo de las DES incluye hacer reflexiones críticas que, sin ánimo destructivo, contri-
buyan a evidenciar las realidades y posibles debilidades de las políticas públicas. Para ello,
contratamos los servicios profesionales del doctor Fernando Jordan Flórez para la coordina-
ción académica de una investigación multitemática en las DES y la elaboración de un ensayo,
sobre la realidad del Estado Colombiano en estos primeros años del siglo XXI, teniendo
presente los efectos e incidencias de estar insertos como país en un escenario global.
Le solicite al doctor Jordan Florez que teniendo como base los trabajos que llevan a cabo las
DES se pusiera al frente de la construcción de esta obra y nos produjera el ensayo central,
porque además de su experiencia profesional, académica y empresarial, de sus escritos, libros
y publicaciones, centrados en su capacidad de trabajar en la interdisciplinariedad gracias a su
formación, como abogado de la Universidad de los Andes, su especialización como pionero
en Informática Jurídica, sus estudios de especialización en Telecomunicaciones en la Univer-
sidad Piloto y los de doctorado en Sociología Jurídica e Instituciones Políticas en la Univer-
sidad Externado de Colombia, nos brindaba la garantía metodológica y una nueva visión
objetiva que demanda la coordinación y dirección de una investigación multidisciplinaria y
compleja como la que nos propusimos adelantar y que haría posible presentar una visión
actual del Estado colombiano.
Sus atinados llamados de atención a los correctivos que se deben evaluar y poner en funcio-
namiento y sus conclusiones, me estimulan para continuar en la ruta de servicio y construc- 9
ción de la Colombia del siglo XXI.
Sin duda, los indicadores y el análisis, que a lo largo de los estudios se presentan, a más de ra-
tificar la capacidad y seriedad de los profesionales de la CGR, muestran el avance y bienestar
que se ha logrado en Colombia en los últimos años y de manera constructiva, también señalan
sectores y proyectos que deben ser revalorados y fortalecidos, e invita a otras perspectivas
complementarias para contribuir en lo que nos corresponda como entidad de control.
Hoy presentamos el resultado de este trabajo, que sin ser un documento de los oficiales que la
norma legal nos exige elaborar periódicamente, confiamos que será muy significativo y útil
para la construcción de una nueva visión que nos hemos propuesto aportar a las
actividades de nuestra función y a las distintas instituciones a las que les pueda ser útil
conocer una particular percepción de la realidad del Estado Colombiano, en estos primeros
años del nuevo siglo.
Con el ensayo del doctor Jordan y con los trabajos de los investigadores de las DES de la
CGR se puede estar o no de acuerdo, pero lo que no se puede desconocer es la seriedad y
profesionalismo que arroja el contenido de sus estudios.
A modo de conclusión, debo afirmar que los retos hacia el futuro son inmensos, que el
espacio de trabajo es inagotable y las posibilidades de realización dentro de las reconocidas
limitaciones, son infinitas.
En esa perspectiva, las reivindicaciones sociales por tanto tiempo represadas, exigen una
prioridad en la definición de políticas de fortalecimiento de la inversión social, para el justo y
digno vivir de todos los miembros de la sociedad, en especial para superar la pobreza, la
indigencia, el trabajo precario y la necesidad de educación a todos los niveles, de manera tal
que sea posible alcanzar los mayores estándares de bienestar, de tranquilidad, confianza y
seguridad, en la perspectiva de consolidar la paz permanente que históricamente la sociedad
colombiana a soñado, sin éxito, alcanzar.
Sin un poderoso y contundente avance en lo social para las grandes mayorías de colombia-
nos, todas las estrategias de crecimiento, de desarrollo, de seguridad democrática, que se han
ido logrando, se ponen en peligro y se podrían diluir frente a las fuerzas de la desesperanza y
frustración que desencadenan los desequilibrios y asimetrías sociales, y de la injustificable per-
manencia de la concentración del ingreso y la riqueza que continua existiendo en Colombia.
El énfasis en la inversión social debe ser el eje central de las prioridades, para lograr la
Colombia con equidad que todos anhelamos.
Ello ha sido posible por el apoyo del señor Contralor General de la República, doctor Julio
César Turbay Quintero, quien de la manera más franca y comprometida y con visión de futuro y
en búsqueda de aportar a la institución una perspectiva de las realidades del Estado
colombiano, nos invito a hacer posible una obra de reflexión, como la que en efecto, hemos
podido construir.
Mi reconocimiento, por haber contribuido a esta tarea con tanto respeto por la libertad de
expresión, por haberse involucrado en la definición temática y atender a los requerimientos de
esta coordinación académica, tantas veces como fue necesario y por su estimulo y sugerencias
en las varias reuniones de seguimiento que pudimos realizar.
En los temas del medio ambiente y agropecuario, poniendo énfasis sobre las importancia vital
para el ser humano a nivel planetario sobre todo en los aspectos vinculantes con la realidad
de la globalización.
Y, en el trabajo referido con las demandas al Estado, se acudió a un trabajos liberado en el 2008
que aunque no se refiere a todos los sectores del Gobierno, sino que se cuantifica en el terreno
de la Defensa y la seguridad ciudadana, permite percibir el tamaño del problema y sus
inevitables efectos frente a un potencial inversionista que reclama globalmente, y en todos los
países, seguridad jurídica y transparencia en la gestión del Estado.
El tema del gasto militar se sustentó en el gran conocimiento y documentos de producción acu-
mulados en la DES respectiva, con quien trabajamos intensamente sobre la versión que hoy se
presenta, así como en los temas relacionados con seguridad y pensiones en las Fuerzas Arma-
das. Se incluyen los trabajos producidos por la correspondiente DES a lo largo del año 2008.
Obviamente que esas fronteras no son las mismas que en los centros de estudios especializados
del sector privado o de la academia, ni de los centros de investigación, ni centros de
pensamiento de la política ni de las unidades de estudio de los organismos multilaterales, ni
instituciones del aparato gubernamental.
A la doctora Carmen Vásquez, quien desde el comienzo nos brindó todo su apoyo y entu-
12
siasmo para que este proyecto de investigación y construcción intelectual, fuese una reali-
dad, y a la doctora Lina Sinisterra por su permanente estímulo y solidaridad.
A los Directores de las DES con los cuales interactuamos en múltiples reuniones de trabajo mi
reconocimiento, por su disposición de ánimo y capacidad de trabajar en grupo, y por ejercer
su liderazgo para que dentro del cúmulo de compromisos de las labores de lo cotidiano esta
labor de reflexión conjunta y de aportes intelectuales múltiples, hubiese sido una realidad;
por su participación en los análisis y reflexiones; por su involucramiento en la construcción
misma de los documentos de su respectiva DES y en la revisión y aprobación de los trabajos
que forman parte de esta publicación.
A mis colegas y pares profesionales e investigadores con los que me correspondió interactuar
continuamente, mil gracias por su buena disposición, voluntad de trabajar dentro de la
temática y metodología propuesta y deseo de retomar el papel fundacional de las DES, ya que con
sus aportes y trabajos se ha logrado la construcción de esta obra sobre una particular visión
de la realidad colombiana en el siglo XXI, en un escenario globalizado.
A todas las secretarias y personal administrativo de las DES, de la Oficina de Planeación, del
Despacho del señor Contralor y demás unidades operativas de la CGR, porque con su genti-
leza y paciencia siempre estaban prestas a facilitar todo el apoyo logístico y de coordinación
13
de agendas que fuese necesario.
Un muy especial agradecimiento por el apoyo, construcción intelectual y aportes con su tra-
bajo, como experta de la DES de Defensa, Justicia y Seguridad, a la doctora Myriam Aponte,
quien además de su experiencia en el tema, nos dejó una inmensa huella de fortaleza, ente-
reza personal y calidad humana.
Y finalmente mil gracias a mi esposa y a mis hijos, quienes con paciencia e inclusive con
colaboraciones directas de revisiones y sugerencias, e inmenso amor, me facilitaron todo el
espacio y el tiempo que requiere este tipo de navegación, travesías y construcciones en el
mundo de las tesis, la información y las ideas.
Introducción
La tarea de efectuar un análisis de las realidades del Estado-Nación Colombiano, durante los
primeros años del nuevo siglo recogida en este ensayo, parte de la convicción de reconocer, que el
análisis de los resultados de gestión de las políticas públicas en algunos sectores de la Rama
Ejecutiva del orden nacional, se articula necesariamente a los cambios fundamentales registrados
en el orden mundial y, en particular, con la globalización.
Entre los procesos del nuevo orden en formación se destacan: la globalización, la revolución
de los géneros, las nuevas formás de trabajo, la sociedad de la información y las nuevas
modalidades de telecomunicación que se estructuran y conocen como TICS y la denominada 15
individualización en los términos que explica en su libro sobre el tema el sociólogo alemán
Ulrich Beck1.
Participamos de la opinion de quienes ven en las fronteras de lo nacional un gran limitante para
comprender y tener claridad sobre la estructura y objetivos de las políticas mundiales que
objetivamente pasan a determinar las que a su vez se institucionalizan dentro de esas
fronteras nacionales.
Sólo desbordando esas fronteras y optando por una nueva visión y una métodología critíca se
tendrian mayores probabilidades de encontrar las verdaderas causas u origenes de las desigual-
dades y asimetrias que se expresan en lo local para las sociedades en el mundo y en especial
para los habitantes de los paises que se encuentra en el el llamado sector sur del planeta.
Los analisis y políticas construidas al interior de ese contenedor de las políticas públicas
denominadas nacionales, han mostrado que los diagnosticos, propuestas de soluciones y
discursos se tornan, en las más de las veces, repetitivos y no brindan resultados de admirar ni
permite entende por sí sólo, las reales causas y orígenes de la problemática que nos envuelve ni
permite percibir cual es la situación del país frente a otros de similares condiciones de
desarrollo, y con más veras, frente a los de mejor desarrollo.
A más de lo anterior, estamos convencidos que cuando la visión supera el marco del escenario
nacional, y se abre espacio al cosmopolitismo como método de analisis, se logra otro efecto
muy importante sobre la percepción de la realidad: se logra una mayor claridad sobre el di-
mensionamiento de los problemás y las asimetrias de carácter global, las cuales, en los tiempos
modernos, permiten alcanzar un más alto grado de conciencia de la comunidad , al mismo
tiempo que le causan asombro y perplejidad desde la óptica de la etica social y quizas potencien
la propension a un compromiso con respuestas de políticas públicas de carácter global.
En esa perspectiva, el trabajo que se presenta, apunta a identificar, en algún grado, las rea-
lidades de la posición y niveles de inserción de Colombia en el concierto de las naciones, en
el mundo globalizado y la capacidad de intervenir en la construcción del nuevo orden en
formación.
Fruto de la reflexión efectuada sobre los indicadores nacionales, los de carácter internacional
y de las cifras de resultados que se presentan en cada uno de los estudios sectoriales conteni-
dos en esta publicación nos permite afirmar que en Colombia las políticas públicas, en estos
primeros años del siglo XXI, han logrado una transformación positiva en muchos aspectos
de la realidad del país, sin que aun hayamos podido superar un nivel de cobertura mediano
16 en cuanto a bienes, servicios y oportunidades para la gran mayoría de los colombianos. Otro
tanto se refleja en la comparación con algunos países de similares características.
Los distintos trabajos realizados e incluidos en esta publicación, muestran como las más de
las veces ocurre frente a un análisis de la Sociedad y el Estado, en un periodo de tiempo
dado, que en relación con los desarrollos para construir una mejor realidad para todos sus
miembros, el ejercicio del poder y las acciones de gobernabilidad logran, en algunos casos,
aciertos y buenos resultados, otros regulares e insuficientes, quedando a un lado ostensibles
carencias de políticas y acciones.
Ese es el caso del Estado colombiano, en cuyo análisis evitamos caer en la tendencia nacional
a la crítica negativa y al clásico desconocimiento de las realizaciones positivas de los otros.
Para empezar, debemos señalar que el estudio muestra que se han dado muchos resultados
positivos en diversos escenarios, privilegiándose el de la seguridad democrática y muchos
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
otros que se veran a lo largo de este ensayo. Pero, a pesar de los pausibles logros alcanzados,
aún existe una gran brecha social entre unos y otros colombianos, no solamente entre los
que tienen una forma digna de vivir y los que no la tienen en razón de su pobreza y
exclusión, sino lo que es peor para esta época, entre los que tienen acceso al conocimiento y a
la educación superior y los que no lo tienen.
Esta crisis desencadenó, de manera instantánea sus efectos en toda la red de las economías
nacionales, hasta tal punto de convocar con carácter de emergencia, la reunión de los Esta-
dos más ricos y poderosos del planeta, a fin de tomar decisiones que evitaran su expansión
y futuras repeticiones, pero sobre todo, para proteger sus propias economías, todas afectadas
en mayor o menor proporción. 17
Así las cosas, resulta difícil negar la presencia de la denominada “globalización” en la sociedad
contemporánea que quiérase o no, afecta a cada uno de los Estados -Nación de todos los
continentes con diferentes intensidades.
Son muchos los ejemplos a mencionar, pero dos hechos ocurridos con diferencia de una dé-
cada muestran de manera contundente la existencia de la interconexión que opera en una de
las fases de la denominada globalización, en su estructura y su integración en red: la crisis
financiera de Asia en 1997 y a la que se hizo referencia atrás, madurada en 2008.
Ya el profesor David Held, expresaba en sus análisis del 2002, al reseñar la posición de dife-
rentes tendencias en torno a la globalización, expresa que para los globalistas, “la integra-
ción financiera también trae consigo un efecto de contagio en el sentido de que una crisis
económica en una región como lo demostró la crisis del Este Asiático de 1997-1998, provoca
Planteamiento programático
Por otra parte, en la reunión del grupo de los veinte (20) principales países del mundo, conocido
como el “G-20”, sostenida en Washington D.C., el pasado 15 de noviembre, señala en su
declaración oficial contenida en 10 páginas: “Debemos sentar las bases para una reforma que
tenga por efecto que una crisis global como la actual no pueda repetirse.3”
De ahí la importante y oportuna posición de algunos líderes mundiales, como los Presidentes Lula
del Brasil y Rodríguez Zapatero de España.
18 tiene que hacerse pensando en futuro. Está demostrado que el proteccionismo no resuelve
ningún problema, al revés, los complica aún más.5”
Estos dos acontecimientos a los que hemos hecho mención, confirman la presencia de la
globalización como componente estructural de interconexión en todo el orbe y se ratifica
en cabeza de dos de los más importantes representantes de una concepción contraria a la
neoliberal, (Lula y Rodríguez Zapatero) que, a pesar de esa distancia con el neoliberalismo,
tampoco consideran ni pertinente ni deseable, en aras de la solución de la crisis, y de la es-
tructura en gestación del nuevo orden, regresar a posiciones de filosofía proteccionistas.
4 .. http://www.noticiasdegipuzkoa.com/ediciones/2008/11/09/economia/espana-mundo/d09esp55.1333965.php
5 .. Ibídem. http://www.elmundo.es/elmundo/2008/11/15/espana/1226780278.html
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
La realidad del nuevo orden mundial en formacion, y la crisis del sector financiero hacen
explícitas las tesis de dos corrientes frente a la globalización, aquella que plantea la crisis del
denominado nacionalismo métodológico, el cual hoy por hoy se ha constituido en la mayor
fuente de errores6 y la que sugiere la desnacionalización parcial y la desestabilización de las viejas
jerarquías escalares centradas en el Estado-Nación7.
Sea cualquiera la óptica que se adopte en una y en otra conceptualización, es imposible des-
conocer en la toma de decisiones, que en el estado actual del proceso de globalización las
decisiones incorrectas o correctas tomadas en países altamente interrrelacionados desencade-
nan olas de efectos globales. Por tanto, las alternativas a la solución de las crisis globales no
se encuentran en el retorno al Estado moderno de principios de siglo cuando las soluciones
se buscaban dominantemente en el mercado interno y en el autoabastecimiento.
Cualquiera sean la posición y políticas que el gobierno adopte en lo local para contrarrestar en
lo posible los efectos de esa crisis, no deberia estar distante de esta perspectiva.
Ya no hay marcha atrás en el proceso global y, por tanto, se trata de mejorar la relación de
Colombia con otras naciones para tambien beneficiarse de los logros.
19
En ese escenario, como quiera que Colombia ha logrado algun nivel de internacionalizacion
en sus relaciones, en presente siglo se apresta a consolidar su participacion en lo que se puede
denominar como una primera fase de la moderna globalización. Esto significa buscar, múl-
tiples caminos de acción, mediante acuerdos, tratados, promoción a la inversión nacional en
el extranjero y del capital extranjero en el país, promociones en otros paises y continentes,
y ofreciendo seguriad jurídica, contractual y democrática para el incremento de los negocios
internacionales.
En esa dirección debe trabajarse para superar limitaciones y potenciar la presencia real del
país en el escenario internacional. Esto conduce a promover desde la esfera de lo público, el
Por ello, el trabajo desarrollado apunta a desentrañar algunas realidades de nuestro Estado en
ese escenario globalizado.
En consecuencia, la investigación y el análisis se realizan para los primeros años del siglo
XXI, en un escenario globalizado, a partir de las bases históricas informacionales y
apreciaciones efectuadas en estudios e investigaciones puntuales, y las posibilidades reales
de su actualización y profundización, realizados en la Contraloría General de la República (CGR)
en los principales temás en los que podría actuar en una primera fase, para avanzar en la mayor
integración del país al nuevo orden mundial.
Las llaves para la lectura del presente ensayo son: el Estado-Nación; los resultados de las políticas públicas de Colombia en el siglo XXI,
en el entorno de la Globalización.
Bajo este nuevo enfoque se hizo un especial esfuerzo en identificar la actual arquitectura de
las relaciones internacionales de Colombia, conscientes de que ella engloba las políticas
propias de la Cancillería, las relativas al comercio exterior, así como los acuerdos y la
participación internacional que se expresan en el escenario del medio ambiente, la defensa y
la seguridad nacional.
autor, sobre todo en alta tecnología; las patentes y el estado de desarrollo de la ciencia y la
tecnología.
Se adelantaron en estudios sobre temas acerca del de trabajo y su relación con el empleo
precario y la situación de las pensiones en ese nuevo contexto.
Abordamos el tema del medio ambiente hacia un desarrollo económico sostenible y, por
supuesto, al estado de la situación rural en el entorno de la globalización, con énfasis en la
producción de alimentos y la reflexión necesaria sobre los biocombustibles.
Dado que los mayores niveles de desarrollo del comercio exterior y de la economía local
están directamente relacionados con el estado de la infraestructura de carreteras, puertos y
aeropuertos que se requieren para la potenciacion de esos mercados, nos adentramos en esa
tematica y por supuesto en la capacidad gerencial para ejecutar obras de gran calado en ese
escenario.
Así las cosas, y después de haber reflexionado sobre la transformación que la globalización
desencadena en la seguridad nacional, la soberanía y las fronteras, penetramos en tres temas
absolutamente pertinentes a esa problemática: la política de defensa y gasto militar en este
comienzo de siglo; la problemática relacionada con el aumento del pie de fuerza que se ha
requerido; y la que trata de los efectos en el sistema de pensiones de la fuerza pública.
En cuanto a la línea de base a ser utilizada como referente de algunas reflexiones, afirmacio-
nes o comparaciones que juzgamos conveniente presentar, utilizamos el primer trabajo que
con un objetivo institucional semejante se desarrolló en el año 2002 en la CGR, bajo la direc-
ción académica del profesor Luis Jorge Garay, y que se tituló: “Colombia entre la Exclusión 21
y el Desarrollo“9, estudio que ha merecido las más significativas valoraciones por su seriedad y
contenido en el mundo del pensamiento y la academia y en los centros especializados de
organizaciones nacionales e internacionales.
En este tipo de estudios, que no forman parte de aquellos que ordenan las normás legales a la
CGR, esa diversidad de pensamiento se hace más explícita y no convoca un pensamiento oficial
de la institución, pero tiene origen en sus prácticas cotidianas de estudios de gestión, de
investigaciones especiales y de trabajos de auditoría, sobre las instituciones controladas del
orden nacional.
9 .. Contraloría General de la República. Luis Jorge Garay-Director académico. “Colombia entre la Exclusión y el
Desarrollo”. 2002. Alfaomega colombiana S.A.
Planteamiento programático
El origen de las reflexiones y elaboración de los trabajos que estructuran esta obra, están
obviamente determinados por la visión de sus autores, por la visión de quienes colaboran en su
elaboración y por la visión de las direcciones de estudios sectoriales (DES), de cada
contraloría delegada. Son en ese contexto, una expresión de investigadores y profesionales de
las DES, y no una posición oficial de la CGR sobre cada tema.
Y en lo que respecta a este ensayo, que tiene por objeto presentar el marco de la reflexión
que articula las distintas temáticas de las DES, que surge de la coordinación de los trabajos
por ellas desarrollados y la posición que presento como la versión de mi perspectiva de la
realidad que asumo frente al conjunto de la temática.
Una primera parte, que es esta introducción, pretende ubicar al lector sobre el objeto y el
desarrollo temático contenidos en estos dos tomos y las tres llaves claves que articulan el
objeto de la reflexión que hacemos.
En la tercera, expresamos algunas apreciaciones que surgen de nuestra visión del mundo en
lo que se refiere a la realidad que observamos de nuestro Estado-Nación en los temas que se
22 han trabajado.
Allí, fruto de la reflexión que hemos efectuado sobre los indicadores nacionales, los de
carácter internacional y de las cifras que se presentan en cada uno de los estudios sectoriales
contenidos en esta publicación.
En la cuarta parte, quisimos traer al frente de la reflexión, un esbozo alrededor del estado del arte
sobre el tema dominante de la transformación que está viviendo el Estado y sobre las múltiples
formás que existen para aproximarse al tema de la globalización y sus relaciones con ese proce-
so de cambio que estará presente de manera explícita e implícita en toda nuestra reflexión.
Esta parte la construimos con base en las posiciones de algunos intelectuales que, en nuestro
criterio, marcan la vanguardia en una gran parte de la zona posible del pensamiento
occidental sobre el tema que nos ocupa, desde las fuentes de la academia y de las
universidades más prestigiosas y de actores en la construccion de políticas públicas.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
Para ello preferenciamos por el reconocimiento de su seriedad en los centros del pensa-
miento a los siguientes intelectuales de la Universidad de Chicago, con Saskia Sassen; en
California Universidad de Berkeley, Jurgen Habermás ex director en el Instituto Max Planck
en Alemania; Paris, con Antonio Negri, y Iann Boutang; en España y USA con Manuel
Castells; con Robert Reich ex ministro (secretario) del Trabajo en el gobierno del Presidente
Clinton y profesor en Berkeley; Jeffrey Sachs de la Universidad de Columbia; con la Uni-
versidad de Munich en Alemania con Ulrich Beck y desde Inglaterra en el London School
of Economics con David Held y el profesor Zygmunt Bauman. En Colombia desde la Uni-
versidad Nacional con el Ex rector Víctor Manuel Moncayo; con el profesor Carlos Bernal
de la Universidad Externado de Colombia y Salamanca de España y con otros reconocidos
pensadores nacionales como Armando Montenegro, Rafael Rivas, Luis Jorge Garay, Jorge
Ibañez y Hugo Fazio Vengoa.
En esta parte se hace un esfuerzo de ubicación de temas dentro de los que trabaja la CGR y
que consideramos sensibles a los límites de este trabajo, para establecer la realidad de nuestro
Estado y sus niveles de conexión con el mundo global.
En la sexta, nos referimos a los rasgos más sobresalientes de algunas características gene-
rales de cómo llega Colombia al siglo XXI y cómo evoluciona al año 2007-2008. Lo hace-
mos fundamentalmente sobre la base de indicadores y algunas afirmaciones tomadas de los
diferentes trabajos de las DES, (Direcciones de Estudios Sectoriales) que posteriormente se
desarrollan en detalle en esta obra. 23
En este aspecto, tenemos claro las limitaciones que desde su origen tienen en si mismo los
indicadores en general, pero valoramos en alto grado la posibilidad de que este acervo de
información y datos sea útil y básico para que pueda ser utilizado en otras fases de análisis
que desbordan este trabajo.
De igual manera, pensamos que es positivo el hecho de poder tener acceso a esta informa-
cion, ya que su sólo conocimiento y accesibilidad, permiten configurar una impresión y un
mapa básico de la realidad colombiana, la cual, dependiendo de la formación del receptor
Planteamiento programático
de esa información, puede ser altamente significativa para contribuir a empezar a pensar o
fortalecer el convencimiento sobre la importancia de desbordar en los análisis lo meramente
nacional.
Existe una realidad concreta y objetiva de nuestra sociedad, pero no existe una sola visión sobre ella, ni una sola interpretación, ni
mucho menos una “verdad absoluta” que la reproduzca11.
Todas estas visiones, percepciónes o estudios, están impregnados de componentes con grados
significativos de subjetividad, de voluntariedad, de prevenciones, de intereses o de compro-
24 misos con tesis y visiónes del mundo. (Weltanschauung)
Como nos dice Bauman, “La razon es un atributo permanente y universal de los seres humanos,
pero lo que le resulta abarcable ( y lo que no ) depende de su caja de herramientas particular y
de sus rutinas, y tanto la primera como las segundas tienden a cambiar con el tiempo”12.
Las decisiones del ser humano, y con más fuerza el que actúa en el escenario de la política
y que se expresa, por lo tanto, como hombre público, también están impregnadas de valo-
raciones subjetivas que tienen origen en su marco axiológico, en su visión ideológica, en
Aunque algunos hablen del fin de las ideologías, nosotros creemos que continuan estando
presentes en los escenarios de la multitud de los seres humanos que integran una sociedad,
haciendo presencia en las valoraciones subjetivas de los hombres y como determinante en
los procesos de decisión de los mismos. Es la fuente para la construcción de las esperanzas y
pasiones que desencadenan maravillosas fuerzas y compromisos en los seres humanos.
Y adicionalmente entendemos que, por la misma naturaleza de las concepciones del mundo y de
la forma en que se construyen los marcos axiológicos y los contenidos que estructuran las
ideologías de hoy, estas son distintas a las de los siglos pasados.
Pretender conceptualizar, analizar, entender, o actuar frente a los sucesos contemporáneos, basados en las viejas
visiones, es más que un error.
Dentro de esa perspectiva, la realidad del Estado colombiano en este trabajo, se presenta
desde varias ópticas:
La óptica local, que se integra a partir de las expresiones formales de las instituciones, de los
datos y estadísticas disponibles, de las normas, de la doctrina y de diversas publicaciones.
13 .. Rodolfo Llinas. La Conciencia y el Mito del Yo. 2002. Editorial Norma. pagina
La óptica teórica in genere de algunos reconocidos teóricos e intelectuales, que nos ayudan a
delimitar el marco teórico y la visión del escenario de la reflexión, en este caso, con énfasis de
lo global y del Estado -Nación.
Y finalmente, con la óptica y visión del mundo del coordinador académico de la obra, a la
vez, autor de este ensayo.
La realidad fáctica de la sociedad se hace aprehensible y posible de analizar, entre otros com-
ponentes, con los datos, la información, las estadísticas y series que el mismo Estado elabora
y formaliza, como las que construyen la sociedad civil, las ONG´s y los centros de estudios.
Para ello, la humanidad ha evolucionado hacia los grandes sistemas de informacion, a las
bases y bancos de datos, a las redes, y a la comunicación digital e inhalambrica, en conver-
gencia, obicuidad y movilidad casi que sin limites. No en vano podemos interactuar en la
26 nube, en la 3W e Internet.
Pero para que todas esas facilidades tecnologicas tengan pertinencia y confiabilidad se
requiere que existan los datos, las series, los flujos de ellos, y por supuesto, la adecuacion de
las fuentes a los estándares mundiales. De ahí todos los atributos asociados a los datos y las
exigencias para que en el proceso de comunicación pueda existir informacion.
Colombia, desde hace décadas, viene haciendo esfuerzos en dirección a contar con una base
estadística muy depurada, pero la realidad es que aún persisten diferencias en las cifras y,
sobre todo, en la actualidad de ellas, para trabajar con la mayor certidumbre posible. Un
ejemplo de ello es la no disponibilidad de datos completos sobre el real valor de los pasivos
contingentes en toda la administración pública.
Trabajamos con las series que la CGR ha venido construyendo a lo largo del tiempo, con la
oficialidad de lo que nos proporciona el DANE, y de algunas instituciones de la seriedad de
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
Por otra parte, es una realidad la presencia de esas diversas visiones que existen y se expresan
sobre la realidad de nuestro objeto de estudio y de las posiciones ideológicas de cada
persona que ha participado en la elaboración de los trabajos aportados, en este caso por las
DES de la CGR.
De ahí que la visión sobre la realidad del trabajo que presentamos sea compleja y diversa
como casi siempre lo es en temas relacionados con la sociedad y que la articulación y
convergencia en los objetivos y premisas la hace posible, en alto grado, la métodología
utilizada; y por otro lado, esté presente el conocimiento de los limites que se tiene por el sólo
hecho de ser funcionarios públicos los investigadores de las DES y por las obligaciones que las
normas delimitan en las funciones de los trabajadores del Estado.
Como lo enunció Robert B. Reich, ex ministro de trabajo del presidente Clinton, desde co-
mienzos de los años 90 del siglo pasado: “Estamos pasando por una transformación que mo-
dificará el sentido de la política y la economía en el siglo venidero. No existirán productos ni
tecnologías nacionales, ni siquiera industrias nacionales. Ya no habrá economías nacionales,
al menos tal como concebimos hoy la idea. Lo único que persistirá dentro de las fronteras
nacionales será la población que compone un país. Los bienes fundamentales de una Nación
serán la capacidad y destreza de sus ciudadanos. La principal misión política de una Nación
consistirá en manejarse con las fuerzas centrifugas de la economía mundial que romperán
Planteamiento programático
las ataduras que mantienen unidos a los ciudadanos - concediendo cada vez más prosperidad a los
más capacitados y diestros, mientras los menos competentes quedarán relegados a un más bajo
nivel de vida. A medida que las fronteras dejen de tener sentido en términos económicos,
aquellos individuos que estén en mejores condiciones de prosperar en el mercado mundial serán
inducidos a librarse de las trabas de la adhesión nacional y al proceder de esta manera se
desvincularán de sus colegas menos favorecidos.15”
Estamos en el tránsito hacia una sociedad donde la individualización tiene que ser revalo-
rada y reconceptualizada, de manera tal que no pueda ser aniquilada por lo colectivo, y esté
en el contexto donde se tenga como valor supremo los derechos fundamentales del hombre.
Individualización en términos de Beck, según la interpretación de Scott Lash, “se trata de un
proceso de hacerse individuo, que es distinto del individualismo egoísta que plantea el neoli-
beralismo y también distinto del individualismo ético y altruista de la ilustración.16”
La nueva física, la física moderna, a su vez, es uno de los componentes estructurales que ha
hecho posible la sustancial transformación del capitalismo y de la sociedad contemporánea,
al hacer posible una radical transformación del espacio/tiempo, de las comunicaciones, de
los procesos de registro, almacenamiento y recuperación de información producida a nivel
global, los procesos de toma de decisiones, de monitoreo, auditoría y control de ellas.
Sin duda alguna que la física moderna, la del estado sólido, la biotecnología, la nanotecnología,
la ingeniería genética, la neurofisiología, la ingeniería aeroespacial, entre otras aéreas del
conocimiento, son los vectores que han construido las autopistas sociales de esta nueva sociedad
en conformación.
Sus desarrollos y aplicaciones concretas en la vida diaria de los seres humanos, han hecho
28
posible configurar una nueva realidad, nuevas verdades y nuevas formas de ver la estructura
y composición del mundo, del poder, del derecho y de las relaciones entre los seres humanos
entre si y entre éstos y el medio ambiente.
En esa dirección el Estado colombiano está aún lejano de esa nueva realidad mundial.
15 .. Robert B Reich. El trabajo de las Naciones. Hacia el capitalismo del siglo XXI. Javier Vergara editor
S.A.1993.Pág. 13
16 .. Ulrich Beck. La individualización. Prefacio de Scott Lash. Paidos Ibérica. 2003. Pág. 9
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
Algunas de ellas podrían ser del siguiente talante: ¿Cuáles son las principales transforma-
ciones contemporáneas que ha sufrido la estructura de la organización del conjunto de las
sociedades actuales en sus distintas dimensiones como, por ejemplo, en países de desarrollo
medio como Colombia? Y, si esas transformaciones realmente existen, ¿cómo han afectado
la misión y las funciones reales del Estado y, en especial, sus relaciones con la organización
de la producción y la organización social y con otros Estados en el llamado orden mundial?
En esa perspectiva, y para empezar, tenemos que preguntarnos: ¿cuál es la realidad del Estado
colombiano, en el siglo XXI, en un escenario globalizado?
En lo que lleva de transcurrido este siglo, se empiezan a hacer visibles, en algunos sectores de la
sociedad, signos de comprensión de esa nueva realidad y se ha empezado a actuar de manera
consistente en dirección a interconectarse con el mundo; a realizar nuevos tratados de carácter
comercial; a desencadenar serias políticas de movilidad e interconexión con el sistema mundial
educativo, a fortalecer los niveles de presencia en las redes mundiales financieras y bancarias y a
actuar de una manera proactiva con sus políticas en los organismos multilaterales y
diplomáticos mundiales.
Pero en Colombia, en el escenario político e intelectual, pareciera que no se otorga mayor im-
portancia de vinculación a la discusión teórica de esos aspectos y cesuras contemporáneas y
por ende se tienda a observar parte de la transformaciones en curso como unos componentes
más de la “normalidad”, de lo cotidiano y se actúe frente a ellas, con herramientas, concep-
ciones y métodologías que parecieran no corresponder a las exigencias y posibilidades del
presente sino con categorías, conceptos y herramientas del pasado, tal como opera el “ efecto
Zombi”, el cual consiste en utilizar para la resolución de problemás y toma de decisiones, ca-
tegorías, conceptos , métodos y herramientas que “están vivos y muertos” al mismo tiempo y
29
en consecuencia, no brindan, no producen, los efectos buscados u objetivos pretendidos17.
En ese sentido, todavía nos circunscribimos a actuar como si lo determinante fuese lo local, lo
que acontece en los límites de las fronteras físicas de ese Estado -Nación de la modernidad.
17 .. Este efecto zombi, es explicado y desarrollado en las varias obras del profesor .Beck, que mencionamos a lo
largo de este ensayo.
Planteamiento programático
De ahí que, el índice sobre globalización mundial elaborado por KOF 18, al cual nos referi-
remos más adelante, con mayor detalle en su ranking del año 2008, elaborado con base de
estadísticas de 122 países, Colombia está en la posición 73, teniendo clasificados por enci-
ma, es decir, con mejor posición como un Estado vinculado a la Globalización, a países como
Namibia, Nigeria o Ghana del África, o a Argentina, Brasil, Chile, Uruguay, Perú, Jamaica,
México, Panamá, Costa Rica, Ecuador, Venezuela o El Salvador de América latina.
En nuestro criterio y visión del mundo, la globalización es una realidad indiscutible y con los
otros nuevos componentes, que ya hemos mencionado que hacen presencia de manera
interrelacionada, estructuran un escenario en donde, en términos de Polanyi, son muchas las
expresiones que podrían conformar algo semejante a una segunda gran transformación en la
sociedad actual, con expresiones de una mayor envergadura y profundidad que la que nos
describió Karl Polanyi, y de la cual, Joseph E. Stiglitz afirma que los problemas y perspectivas
contenidos en esa obra, a la fecha no han perdido importancia, “debido a que la transformación
de la civilización europea es análoga a la que enfrentan hoy los países en desarrollo en todo el
mundo, a menudo, parece que Polanyi hablase directamente de asuntos actuales. Sus argumentos
- y preocupaciones- corresponden a los problemas planteados por los manifestantes que se
tomaron las calles de Seattle y Praga en 1999 y 2000 para oponerse a las instituciones financieras
internacionales.19”
Colombia ha logrado un reencuentro con la senda del desarrollo económico y la recuperación de la confianza
ciudadana.
Aceptando que la sociedad, el hombre y la realidad son dinámicos y cambiantes, hay que
tener presente en el análisis de hoy y para el mañana, que estos resultados positivos están
amenazados por la reciente crisis financiera mundial.
18 .. El índice sobre globalización mundial KOF incluye indicadores de los ámbitos económico, social y político. 19 ..
Karl Polanyi. La Gran Transformación. Fondo de cultura económica. Reimpresión 2006. Pág. 9.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
La Colombia de hoy mantiene serias limitaciones, arrastra problemás estructurales del pasado, y aun está distante de las exigencias para
superar las asimetrías existentes.
A pesar de los avances alcanzados frente a la carga histórica de los problemás estructurales
que arrastramos y que continua reproduciéndose, y de las amenazas que se ciernen en el
futuro inmediato, no hay duda que falta mucho por hacer, sobre todo en torno a potenciar
políticas de inclusión social, en la construcción de mecanismos viables que multipliquen las
oportunidades que se necesiten para alcanzar una justa distribución del ingreso, de la
riqueza y la propiedad; en incrementar los escenarios y presupuestos para la investigación y
la innovación en la construcción de bienes y servicios; en formar un recurso humano
altamente calificado y actuar en la gestión pública y privada con transparencia y consistencia
ética entre lo que se dice y lo que se hace.
No hay duda que seguimos enfrentados a grandes asimetrías, problemas y limitaciones de con-
centración de la riqueza y niveles de desigualdad, de altos índices de pobreza, de indigencia, de
corrupción; de deficiencias en la gestión de la administración de justicia, en la rama legislativa
y, sobre todo, en la necesidad de alcanzar una debida claridad de transparencia y modernidad
en el aparato electoral, tan seriamente afectado y cuestionado en el pasado inmediato.
Para los gobiernos de este siglo ha sido un reto atender como eje principal la política de segu-
ridad del país, problema central de la política de los dos últimos presidentes de la República, y
fundamental como seguridad democrática, en los dos últimos periodos gubernamentales.
Ambos gobernantes han tenido que enfrentar, a la vez, los problemas heredados y existentes
al interior del país y manejar los efectos de la política global, lo cual invoca la necesidad de
diferenciar distinciones ya clásicas y tradicionales como lo interno y lo externo, adentro y
afuera, público y privado, como quiera que lo interno y lo externo se entrelazan cada vez 31
más, implicando que las definiciones y acciones políticas de la coordinación local y la
internacionalización del país sean más complejas y sensibles.
Para Colombia el déficit fiscal, el pasivo pensional, el monto de los pasivos contingentes, las
distintas formas de violencia, el narcotráfico y, sobre todo, las barreras para generar una
economía de valor agregado, la carencia de desarrollos en ciencia y tecnología, de patentes y
derechos de autor, entre otros muchos factores, continuan siendo variables que le producen
dolor de cabeza, que reclaman nuevos enfoques y decisiones comprometidas con una nueva
visión cosmopolita, a fin de aliviarles la carga a las nuevas generaciones, y darle mayor
solidez y viabilidad a las instituciones.
En ese escenario de realizaciones, el más grande dolor que llevará mucho tiempo a todas
las generaciones de colombianos para entender y poder llegar verdaderamente a perdonar,
demanda conocer las verdaderas razones que llevan a que en nuestra cultura se exprese
Planteamiento programático
esa salvaje e inmisericorde violencia, que conlleva a que sus actores (narcos, paramilitares,
guerrilla) llegaren a desconocer a los hombres como a sus semejantes de la raza humana y
a cometer crimenes de lesa humanidad, tal nivel de crímenes y atrocidades, que han confi-
gurado sin duda alguna “una especie” de “holocausto”, de exterminación en nuestras tierras:
crímenes de lesa humanidad y de profundas violaciones a los derechos humanos.
En este aspecto somos conscientes como lo plantea el profesor Ulrich Beck, que para poder
lograrlo, debemos reflexionar como ellos lo han hecho en tratándose del Holocausto nazi,
que “el verdadero perdón consiste como ha dicho Jacques Derrida, en perdonar lo imperdo-
nable. Si el perdón sólo perdona lo perdonable, el ideal del perdón desparecerá.20”
Digamos que la visión interna sobre el Estado colombiano en el siglo XXI en un escenario
globalizado sobre los indicadores de más gruesa significación, que más adelante trataremos con
cifras, cuadros y gráficos, es positiva en muchas variables.
En síntesis, a lo largo del trabajo se observa que todavía tenemos escenarios descubiertos y otros
que hay que fortalecer, para poder llegar a una situación que ofrezca a los colombianos un pie de
mayor equidad en lo interno y de semejantes posibilidades frente a nuestros países de estructura
comparable a la nuestra.
32
Empecemos por algunos efectos positivos que mayoritariamente son reconocidos por toda la
población colombiana y que se han alcanzado en el periodo analizado, tales como:
Somos un país de desarrollo medio y de significativas limitaciones para poder tomarle el paso
a las nuevas exigencias del orden mundial. 33
Colombia no logra llegar a estructurar una economía de generación significativa de valor agre-
gado, ni tiene bases científicas, técnicas, ni recurso humano altamente calificado con estudios
de postgrado, que justifiquen un significativo optimismo para lograrlo, en un corto tiempo.
Tenemos urgente necesidad de fortalecer y hacer lo necesario para buscar los más altos niveles de
calidad de acuerdo con los estándares de las mejores universidades del mundo.
Planteamiento programático
Pareciera que Colombia tuviese una vocación más importadora que exportadora de bienes y
servicios.
Como ya se afirmaba desde comienzos del siglo XX, Colombia está acostumbrada a vivir a la
penúltima moda y, en consecuencia, tenemos distancias gigantescas en la esfera de lo cogni-
tivo y lo tecnológico en espacios de la modernidad y la denominada postmodernidad. Lo que
para Colombia se proyecta como el futuro, forma parte del presente de otros países.
Las grandes tareas que tendremos que abordar como sociedad y en total compromiso del
Estado, además de los aspectos anteriormente señalados, deben partir de dar una consen-
suada prioridad a replantear la visión y posición de Colombia frente a su rol, papel o función
en el orden mundial en formación; lograr reales beneficios de la globalización y en lo local,
abordar la conquista de resultados sociales para la gran mayoría de colombianos que los re-
quieren, la reconstrucción de lo político y el fortalecimiento de la democracia.
21 .. Armando Montenegro .Op cit Pág. 113 y Garay Luis Jorge .Op cit Pág. Lxxiii y Juan Camilo Restrepo. Debates
de Coyuntura económica.2008. http://www.kas.de/wf/doc/kas_14192-544-4-30.pdf
24 .. Juan Camilo Restrepo. La política Fiscal del 2008. Coyuntura económica, pag 9 http://www.kas.de/wf/doc/
kas_14192-544-4-30.pdf
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
Eso necesariamente tiene como prerequisito concluir con éxito el proceso frente a los grupos
armados y garantizar a la comunidad nacional e internacional que la institucionalidad
recuperara el dominio y el control de las armas en todo el territorio nacional.
Pero, nuestro mayor reto y objetivo a alcanzar en este siglo consiste en un cambio cultural
con base en la educación, a efectos de lograr que todos los colombianos tomen conciencia
sobre la necesidad de tener una nueva visión del mundo y obren en consecuencia.
No nos cabe duda que ese proceso necesita que lo acompañe una nueva gramática de la
política, puesto que muchos conceptos ya no significan lo mismo que en otras épocas, otros
ya no tienen pertinencia, la nueva generación global tiene otros y conceptualiza con valores
y ponderaciones distintas a las anteriores generaciones, y hay fenómenos nuevos que tene-
mos que aprender y comprender, para acordar como actuar frente a ellos y consensuar para
nombrarlos y ante todo comprender que hay un nuevo proceso en construcción de las reglas
del poder, del derecho y de las formas para comunicarnos y para actuar en la sociedad.
Ese proceso ocurre con la mayoría de las tesis, y “verdades”, con los conceptos, palabras y
estructuras gramaticales, que normalmente en las transformaciones de la sociedad se diluyen
en el tiempo, en una materialidad temporal, en esa actividad sin cesar renovada que los forma
y los afirma25.
La gran mayoría de los pensadores contemporáneos que aún están vivos y que sienten la
necesidad de la evolución cualitativa en el cambio global o la construcción de un nuevo
paradigma afirman, desde sus diferentes ópticas, que las concepciones y reglas del juego que se
utilizaban en el siglo pasado, no son las adecuadas para el presente. Por eso ni son posibles ni
puede haber regreso a ellas.
Desde nuestra óptica, es indispensable que nos adentremos en un proceso que nos permita
lograr consenso en:
Estamos viviendo a nivel global y, por supuesto, en Colombia, un pleno proceso de transición,
en la estructura que articula como un todo, lo político, lo económico y lo social. Procesos que
como suele suceder van permeando toda la estructura y se filtran por todos los intersticios
36 que en su lento fluir van encontrando en la sociedad.
De ahí que la tendencia de las grandes mayorías sea la de pensar o aceptar que las relaciones, los
fenómenos y aconteceres que cada día se dan en lo global y local, son los mismos de la
cotidianidad, lo cual, implícitamente es la aceptación y afirmación en la sociedad de que las
estructuras sólo se ajustan pero que se mantiene en su misma arquitectura y composición; como
si nada más fuese una expresión rutinaria de la evolución.
Nada más ingenuo y equivocado. Son múltiples los ejemplos que la historia nos pone en
frente de nuestra conciencia, para hacernos entender que los procesos sociales son semejantes a
las expresiones de las mismás leyes de la física moderna: se dan en la complejidad, en altos
grados de incertidumbre y riesgos, y se dan saltos y transformaciones en sus múltiples
variables, muchas de las cuales no las podemos comprender ni ver, pero se dan y ahí están y
en su momento se expresan.
En el mundo actual ya no hay regreso a las viejas concepciones. El antiguo juego ya no es posible.
En el mundo actual, los cambios que se estan dando al interior de las relaciones sociales, ha-
cen que conceptos como los del individuo, de la familia, de las relaciones de género, del tra-
bajo, de la otredad, de los valores que se consolidan en la multitud de personas que habitan
el planeta, de las estructuras de poder, de los procesos de decisión, del derecho y la justicia,
y del espacio físico que denominamos lo local, y muchos otros, hayan sufrido profundos e
irreversibles transformaciones, de manera tal que ya no hay regreso a las viejas concepciones
y que hacen que el antiguo juego o estructura de las relaciones sociales de antaño, ya no sean
posibles. Relaciones sociales, formas y conceptos, estan en un nuevo amanecer.
“Entre los intelectuales en general, pero también en algunos círculos de científicos sociales en
particular, impera una especie de reacción de huida frente a un mundo cuyas dislocaciones son
de tal magnitud que hacen inservibles todos los instrumentos teóricos de los que disponemos,
todas las expectativas del futuro que nos han sido trasmitidas, y especialmente todos los medios
clásicos de la política.27”
Compartimos con el profesor Beck, que la globalización significa dos cosas: que se abre un 37
nuevo juego en que las reglas y los conceptos fundamentales del antiguo ya no son reales,
aunque aún haya quien siga jugándolo y, que en cualquier caso, el antiguo juego que tienen
muchos nombres como por ejemplo, Estado nacional, sociedad industrial nacional, capitalismo
nacional, o también, Estado de bienestar nacional, ya no es posible sólo28.
En igual sentido se pronuncia uno de los estudiosos del tema de la globalización en el país, el
profesor de la Universidad Nacional, Hugo Fazio Vengoa, quien afirma:
“Todo esto nos lleva finalmente a concluir que el mundo actual ya no se puede interpretar
con las categorías del pasado y, por ello, urge desarrollar un aparato conceptual y analítico
28 .. Ulrich Beck, Poder y Contrapoder en la era global. Paidos, En castellano.2004, Pág. 27.
Planteamiento programático
que incluya la globalidad no como pretexto o, en el mejor de los casos, como marco descriptivo o
normativo de los asuntos contemporáneos, sino como un factor de causalidad de los problemás
del presente.29”
No podemos concluir esta reflexión en nuestra idea fuerza, sin resaltar, tal como nos lo
pone de manifiesto el profesor del London School, David Held, sobre el hecho de que no de-
bemos exagerar los procesos globales y llegar a creer equivocadamente en el eclipse total del
sistema de Estados o simplemente en la emergencia de una sociedad mundial integrada30.
El argumento aquí presentado no incluye la idea de que la soberanía nacional haya sido
completamente subvertida, ni siquiera en las regiones sembradas con estructuras de poder
divididas y superpuestas. Pero el argumento si supone que en los dominios políticos proliferan
lealtades cruzadas, interpretaciones en conflicto de los derechos y deberes, y estructuras de
autoridad interconectadas que desplazan las nociones de la soberanía como forma de poder
público ilimitado, indivisible y exclusivo.31”
El proceso está en marcha, el cambio se viene dando desde las más bajas capas de la estructura y
no ha concluido.
Por eso mismo no tenemos una idea cierta de cómo sera la nueva forma del Orden mundial.
Las realidades del Estado actual, por supuesto que no sólo se expresan y se refieren a las
políticas y ejecuciones de la rama ejecutiva, sino que también involucran a la administración de
justicia, al legislativo en sus diferentes niveles, a la invesrsion y al gasto social y por ende a
nuestra democracia, temas sobre los cuales se debe abordar en oportunidades futuras, para
identificar su realidad en los términos semejantes a los que hemos planteado.
Somos conscientes de que estos procesos, no se dan de un día para otro, pero nos ratifica la
valiosa presencia de fenómenos que confirman que estamos subsumidos en profundos cam-
bios y algunas nuevas realidades, cuyo nuevo producto final podría llegar a ser mejor para el ser
humano, de lo que clásicamente hemos construido como referentes, para lograr la mejor
sociedad que el hombre haya soñado dentro de una democracia plena.
Colombia aún no tiene las condiciones necesarias para poder pertenecer al club de paises que recibe los beneficios de la globalización.
En tanto que aún mantenemos una economía que no genera bienes y servicios con valor agre-
gado; que los niveles de educación de magister y doctorado apenas llega a 7.1 colombianos
por millón de habitantes; que registramos menos de 150 patentes al años; que mantenemos
un bajo nivel de registro de derechos de autor en obras de alta tecnología; que prácticamente
no existe la cultura de la investigación científica, ni una cultura proactiva para reconocer ni
estimular económica y académicamente la inventiva, la creación y la imaginación de desa-
rrollos tecnológicos y científicos o de bienes de valor agregado; con serias limitaciones de
infraestructura en nuevas tecnologías y procesos; que mantiene muy altos niveles de pobreza
e indigencia y una inequitativa e injusta concentración de la riqueza, el ingreso y la propie-
dad, entre muchas otras limitaciones, hace que Colombia no tenga las condiciones necesarias
para poder pertenecer al club que recibe los beneficios de la globalización.
La realidad local y los indicadores internacionales nos muestran que Colombia esta lejana a
una posición que le permita estar entre quienes pueden sacarle provecho a la globalización. Su
propia realidad la hace débil y perdedora en los intercambios globales.
Acertadamente lo plantea el profesor Stiglitz: “Para gran parte del mundo, la globalización,
al menos tal y como se ha gestionado, es como un pacto con el diablo. Unos pocos se hacen
más ricos, las estadísticas del PIB, si es que sirven para algo, son mejores, pero las formas de 39
vida y los valores básicos están amenazados. En algunas partes del mundo los beneficios son
todavía más tenues y los costes más palpables. La mayor integración en la economía global ha
traído mayor inestabilidad e inseguridad y más desigualdades. Y ha puesto en peligro los valores
fundamentales […] Pero no tiene que ser así. Podemos conseguir que la globalización funcione, y
no sólo para los ricos y poderosos, sino para todos, incluidos los ciudadanos de los países más
pobres. Es una tarea larga y ardua. Pero ya hemos esperado demásiado. Es hora de ponernos manos
a la obra.32”
Esa asimetría sólo se podrá superar, en la medida que cambiemos nuestra visión y reorientamos
nuestros compromisos.
Pero el hecho de la presencia de la globalización que otros han estructurado sin preguntarnos
siquiera si estábamos de acuerdo, ni mucho menos sobre cómo se debe estructurar y cómo
debe operar, no significa que haya sido ni sea la panacea para los colombianos.
Pero siendo un hecho que esta ahí y que nos desborda, nuestra tarea apunta a que tenemos
que trabajar, actuar y aportar para que la globalización funcione positivamente y lo más
simétricamente posible para todos, mientras de manera mancomunada en todos los lugares
del planeta, se avanza en la construccion del nuevo orden mundial en conformacion.
33 .. Zygmunt Bauman. Miedo Líquido. La sociedad contemporánea y sus temores. Paidos.2007.Pág. 127
La complejidad de su realidad se centra en el hecho de que sus bases son aun débiles para
poderse insertar debidamente en el sistema global, mientras que cada día son más profundas y
extendidas las formas con las cuales el nuevo poder, las multinacionales, los organismos
multilaterales y los países del grupo de los 20, definen con mayor fuerza los derroteros del
planeta y sus habitantes.
Esos cambios culturales apuntan de manera preferente a las nuevas generaciones que los
esposos Beck denominan la Generación Global, la cual además de asimilar las fuerzas que
invitan a la migración, viven profundos cambios que hacen posible el transito a nuevas
escalas de valores, nuevos tipos de relaciones sociales y una nueva cultura.
Si se agrega al panorama los cambios estructurales del mundo del trabajo, que están en 41
curso, ello afecta de manera más ostensible a esas nuevas generaciones desencadenando,
por un lado incertidumbre y miedo existencial y, por otro, potenciando en su conciencia la
necesidad de estar incluidos en el mundo del conocimiento, de la formación académica de
estudios de postgrado, de la inventiva, la creatividad y la productividad, posicionamiento
que los jóvenes hacen desde internet, desde el mundo de los avatares, la interconectividad, la
movilidad, la convergencia de servicios, las múltiples funcionalidades y el multilingüismo.
Eso lleva a los esposos Beck a afirmar lo siguiente: ”Quien ignora las múltiples interconexiones
generadas por la producción y el consumo, Internet y la televisión, el turismo y la publicidad,
carece de una clave decisiva para captar las esperanzas y los sueños y los miedos y las
desilusiones, las acciones y las reacciones de la generación global.35”
Esa nueva generación de colombianos que forman parte unos del primer mundo y otros del
tercero, tienen una arquitectura mental y funcional de impresionantes expresiones de capacidad
mental en multiproceso, interoperabilidad y capacidad de reflexión, que les permite navegar
con grandes facilidades en la desterritorializada globalización, y les exige a temprana edad, hacer
presencia en los grupos de consumo de bienes y servicios y oportunidades de trabajo que se
deberían satisfacer en lo local, para evitar la migración o la búsqueda de otras rutas para sus
expectativas, todas centradas, sin duda alguna, en los valores fundamentales de la libertad, la
equidad y la diversidad.
En la sociedad colombiana se necesita un cambio de paradigma, para el análisis y la reflexión de las realidades contemporáneas de
nuestro Estado.
Cuando la educación haya roto sus amarras con las escuelas, filosofías y métodos del siglo
que terminó y culturalmente logremos consolidar una visión nueva, quizás cosmopolita, lo-
graremos a todos los niveles una significativa cobertura y reconocida calidad por su especial
énfasis en la creatividad, la capacidad critica, la innovación, la imaginación y la inventiva y
hagamos que ello sea la constante dominante entre toda la multitud de personas en la socie-
dad, muy seguramente podremos tener una economía que agregue valor y creatividad a sus
35 .. Ulrich Beck y Elizabeth Gernsheim. Generación Global. Paidos Iberoamérica. 2008, Pag 78
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
Al salirnos de las grandes limitaciones de las fronteras de lo local, a todos los niveles y
escalas, a más del asombro que causa poner la visión por encima de ellas, motiva
indiscutiblemente a buscar un cambio de paradigma para analizar y actuar frente a las
expresiones de la sociedad global.
Bástenos a manera de ejemplo, mencionar que si bien en Colombia tenemos serios problemas
expectativas y necesidades de cambios más profundos, en el mundo los problemas se tornan
aun más complejos y muestran que la etiologia de ellos no se encuentra sólo en lo local.
Como afirma el profesor Beck, “En las dos últimás décadas, la producción global ha pasado
de 4 a 23 billones de dólares, mientras que el número de pobres ha aumentado en más del 20
por ciento, los ingresos percibidos a nivel mundial por la 5 parte más pobre de la humanidad
experimentaron un descenso del 4 por ciento al uno por ciento entre 1960 y 1990, y en la
actualidad hay 358 personas que ganan más que la mitad de humanidad junta”.
Y, aunque esto no parezca suscitar demasiada inquietud, tenemos que más de 35 mil niños
mueren cada día en todo el mundo, no por inundaciones u otras catástrofes naturales, sino
por enfermedades de la civilización, que, con los medios adecuados, son relativamente fáciles
de prevenir o remediar (neumonía, disentería, varicela, malaria, tétanos, tos ferina…)36.
El número de niños muertos en dos días es, pues, superior al de los norteamericanos muertos du-
rante toda la guerra del Vietnam (58.000) (Bradshaw y Wallace, 1996, pag, 167 y siguientes) . 43
Y como si fuese de poca monta, miremos alguna información sobre estos temas que nos pone de
presente la publicacion de la Universidad de las Naciones Unidas, en su serie El Estado del
Futuro:
“Cerca de 2 mil millones de personas (el 40% de la población mundia ) viven con US$2 dia-
rios o menos; cerca de 1,6 mil millones de personas no tienen acceso a la electricidad y cerca
de 2.4 miles de millones aún dependen de la biomasa tradicional para cocinar y calentarse;
cerca del 80% de las enfermedades del mundo en desarrollo están relacionadas con el agua,
y como si no tuviesemos sentido de la perplejidad en la actualidad, la brecha de ingresos se
está ampliando en 53 países en los que habita el 80% de la población mundial y, apesar de
36 .. Las cifras están tomadas del informe de la OCDE publicado el verano de 1996 (The Independent, 4 de abril de
1996) citado por Ulrich Beck. La individualización.Paidos Iberica, 2003 pag.107
Planteamiento programático
Dos rutas distintas parten del mismo fenomeno. Algunos tienen una concepción lineal de
continuidad, como si fuese un proceso en evolución el que lleva a la sociedad de la
modernidad a la hipermodernidad, del Estado-Nación hacia un nuevo cosmopolitismo
(Castells, Sassen, Beck, Held, Habermás, Bauman) y otros que lo perciben y conceptualizan
como una discontinuidad, un cambio de paradigma, sobre todo, tratándose de temas como el
poder, el trabajo y la mundialización (Hardt, Negri, Paolo Virno, Moncayo).
Pero las dos corrientes de pensamiento tienen puntos de encuentro tangencial, pertinentes
para nuestra reflexión, relacionados con el Estado-Nación y los conceptos de soberanía,
globalización y fronteras, que permiten entender la realidad del Estado como un sistema abierto
y no excluyente.
En ese sentido debemos decir que compartimos, desde ya, la posición sobre la transforma-
ción de los conceptos de soberanía, autonomía y fronteras del Estado, en la transformación
44 del poder global y la aparición de un nuevo derecho y que la relación que se viene consoli-
dando ahora es del tipo Global-Regional-Local.
La caracterización más clara de este debate la presenta, Saskia Sassen 38 al advertir que se
pueden recoger básicamente en tres posiciones básicas:
c) la que sostiene que el Estado se adapta, que puede verse transformado, pero seguirá siendo un
actor fundamental y que no perderá poder.
37 .. American Council for The United Nations University. Estado del Futuro. 2006. 38
Sin embargo, la profesora Saskia Sassen plantea una cuarta posición (d), en donde parece que ella
se ubica, en lo referente a la relación entre el Estado y la globalización.
Para ella: “El Estado no sólo no excluye lo global, sino que es uno de los dominios
institucionales estratégicos, donde se realizan las labores esenciales para el crecimiento de la
globalización”39.
Nosotros tenemos una perspectiva ecléctica sobre los nuevos procesos que están
transformando la sociedad, en particular sobre el Estado-Nación y el fenómeno de la
globalización de las múltiples expresiones y regulaciones de la economía, globalización de la
ciencia y la tecnología, globalización de la información y las telecomunicaciones, globalización
del sector financiero, globalización de la diversión y la cultura, y en una dimensión más
siniestra como dice Castells, la globalización del crimen organizado.
Reconocemos que los efectos de esas múltiples globalizaciones de la sociedad, están presentes con
sus variados efectos en nuestros países, y comprendemos y aceptamos que ellos forman parte
como una condicion muy importante, para que las sociedades del siglo XXI, puedan avanzar
de manera segura y rápida hacia una sociedad que como dice Bauman, “todos tengamos las
mismas oportunidades en la vida y la misma posibilidad de disfrutar los frutos de nuestros logros
comunes.40”
Hoy continúa el debate sobre el Estado, la globalización y la transformación del Orden Global.
Llevamos más de una década en ese proceso. De ahí que lo importante es entender que no hay
duda de la existencia de esos procesos sociales que afectan de manera sensible la política, el
derecho y las estructuras de poder vigentes en el siglo XX y que existe una clara diversidad 45
de maneras de entender el proceso y de asumir posiciones frente a él.
Consistentes con esta forma de impulsar una visión frente al tema que nos ocupa, y para tener
una perspectiva de las distintas posiciones mencionadas, y de los distintos efectos que con-
llevan, dejemos que sean los propios autores de las tesis quienes expresen su posición. Todos
ellos como se observara, reconocidos mundialmente y siempre vinculados a una Alma Mater
de reputadas universidades de Occidente, sin que ello signifique que no exista otro tanto de
intelectuales en otras civilizaciones, como la oriental, en países como China, India, Japón.
39 .. Ibídem Pág. 63
La globalización es “el proceso según el cual las actividades decisivas en un ámbito de acción
determinado, (la economía, los medios de comunicación, la tecnología, la gestión del medio
ambiente, el crimen organizado) funcionan como una unidad de tiempo real en el conjunto del
planeta. Se trata de un proceso históricamente nuevo (distinto de la internacionalización y de la
existencia de una economía mundial) porque sólo en la última década se ha constituido un
sistema tecnológico (telecomunicaciones, sistemas de información interactivos, transporte de
alta velocidad en un ámbito mundial para personas y mercancías) que hace posible dicha
globalización”41.
Sobre la soberanía, afirma: “Ningún país, ni siquiera los Estados Unidos, puede determinar su
política monetaria, crediticia o fiscal al margen de la evolución de los mercados financieros. La
disciplina de los mercados globales sobre las políticas económicas nacionales significa la pérdida,
definitiva, de la soberanía económica nacional-si bien no la pérdida de la capacidad de
intervención.43)
Entre inclusión y exclusión. El nuevo sistema global que se constituye a partir de redes de
intercambios y flujos de comunicación es, a su vez, extremadamente incluyente y
extremadamente excluyente45.
41 .. Manuel Castells. Hacia El Estado Red. Seminario Internacional: Socieda da Reforma do estado. Sao Paulo 26
a 28. Marzo de 19998, Pág. 2
42 .. Manuel Castells. Globalización, desarrollo y democracia: Chile en el contexto mundial..Fondo de Cultura .2005 43 ..
44 .. Ibídem. Pág.
45 .. Manuel Castells. Globalización, desarrollo y democracia: Chile en el contexto mundial..Fondo de Cultura .2005
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
Es precisamente ese doble carácter de la economía, que funciona mediante flujos globales ar-
ticulados, interactuando con una geografía diversa de instituciones nacionales, regionales y
locales lo que da un papel relevante a las políticas públicas que pueden constreñir, orientar o,
al contrario, dejar enteramente sin control los flujos de capital y las tendencias del mercado.
Lo que es relativamente nuevo, en la mayor parte del mundo, es que la fuerza de los merca-
dos es suficiente para asegurar el funcionamiento y crecimiento de la economía - desde lue-
go, sin control por parte de la sociedad. Los mercados, globalizados e informacionalizados,
ya no necesitan al Estado como fue el caso a lo largo de toda la historia de la humanidad, y
en particular del proceso de industrialización en los dos últimos siglos.
47
Pero de todo ello no se deduce que el Estado es impotente. Existe una amplia gama de inter-
venciones posibles del Estado en los flujos económicos. Lo que no puede hacer es negarlos, tratar
de hacer como si la política económica pudiera encerrarse en el marco nacional.
Y que se hace, quien lo hace, para quien lo hace, y como se hace se convierten en los criterios
relevantes para juzgar la eficacia, la equidad y la solidez de una política económica, hecha de
estrategias más que de decretos”46.
46 .. Manuel Castells. Hacia El Estado Red .Seminario Internacional Sao Paulo 26- 28 de marzo de 19998, pág. 9
http://74.125.95.132/search?q=cache:s2gCAOmNrfAJ:www.planejamento.gov.br/arquivos_down/seges/publicaco-
es/reforma/seminario/CASTELLS.PDF+El+Estado+REd+castells&hl=es&ct=clnk&cd=2&gl=co
Planteamiento programático
“¿Que es lo que se intenta designar con el término de globalización? En este trabajo se trata de
dos dinámicas diferenciadas:
Por otro lado, se encuentran los procesos que no pertenecen necesariamente a la escala glo-
bal y que, sin embargo, forman parte de la globalización. Dichos procesos están inmersos
en territorios y dominios institucionales que en gran parte del mundo, si bien no en todos
los casos se consideran nacionales. Aunque localizados en ámbitos nacionales, o incluso
subnacionales, estos procesos forman parte de la globalización porque incorporan redes o
entidades transfronterizas que conectan múltiples procesos y actores locales o nacionales, o
bien porque se trata de cuestiones o dinámicas que se registran en un número cada vez mayor
de países o ciudades….También quiero señalar que en la actualidad ciertos aspectos específi-
cos de la labor de los Estados nacionales forman parte de la globalización, por ejemplo, las
políticas monetarias y fiscales impuestas por el FMI y por los Estados Unidos como parte de
la constitución de de los mercados financieros internacionales”48.
Atrapados entre las constricciones de los mercados financieros globales y las opciones de
salida del capital productivo móvil, los gobiernos nacionales de todo el planeta se han visto
obligados a adoptar crecientemente estrategias económicas (neoliberales) similares que pro-
muevan la disciplina financiera, la desregulación y la gestión económica prudente51.
47 .. Saskia Sassen. Una sociología de la Globalización. Katz editores. Buenos Aires, 2007. pag14 48 ..
Ibídem, pág. 15
Ibídem, pág. 65
51 .. Ibídem, pág. 68
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
A medida que se intensifica la competencia global, los gobiernos son cada vez más incapaces de
mantener los niveles existentes de protección social y los programás de bienestar social sin
socavar la posición competitiva de los negocios nacionales y sin ahuyentar la muy necesaria
inversión extranjera52.
Como la mayoría de los Estados de hoy dependen en grados diversos de los flujos comerciales y
financieros internacionales para asegurar el crecimiento económico nacional, se han hecho más
visibles, especialmente en los Estados democráticos, los limites y las constricciones de la
autonomía económica nacional y de su soberanía.53”
El discurso del profesor Beck se construye con base en una arquitectura conceptual que tiene
como pilares tres conceptos que se complementan.
Globalismo, es cuando “el mercado mundial desaloja o sustituye al quehacer político; es decir, la
ideología del dominio del mercado mundial o la ideología del liberalismo”54.
Globalidad, que significa lo siguiente: “hace ya bastante tiempo que vivimos en una sociedad
mundial, de manera que la tesis de los espacios cerrados es ficticia. No hay ningún país o
grupo que pueda vivir al margen de los demás 55.
La globalidad quiere decir que se rompe la unidad del Estado nacional y de la sociedad na-
cional y se establecen unas relaciones nuevas de poder y de competitividad, unos conflictos
y entrecruzamiento entre, por una parte, unidades y actores del mismo Estado nacional y, por
la otra, actores identidades, espacios, situaciones y procesos sociales transnacionales.56” 49
Globalización, significa los procesos en virtud de los cuales los Estados nacionales soberanos se
entremezclan e imbrican mediante actores trasnacionales y sus respectivas probabilidades de
poder, orientaciones, identidades y entramados varios57.
52 .. Ibídem, pág. 69
53 .. Ibídem, pág. 59
55 .. Ibídem, pág. 28
56 .. Ibídem, pág. 43
A partir de esta temática, el profesor Beck traza su camino teórico que lo seguirá
acompañando hasta hoy, desarrollando su tesis más interesante y pertinente para nuestro
escenario, que reclama una nueva visión hacia el nuevo paradigma.
La mirada cosmopolita quiere decir que: “en un mundo de crisis globales y de peligros
derivados de la civilización, pierden su obligatoriedad las viejas diferenciaciones entre dentro y
fuera, nacional e internacional, nosotros y los otros, siendo preciso un nuevo realismo, de
carácter cosmopolita, para poder sobrevivir.59”
Dentro de una perspectiva distinta pero relacionada con el mismo tema, y dentro del respeto al
derecho a la diversidad, traemos a colación la escuela italiana, con el profesor Antonio Negri,
quien en sus clases en el College International de Philosophie, en París, afirmó en su tercer
taller, en el año 2004-2005 que: “La globalización hace saltar, de manera radical, el conjunto
de viejos criterios de medida. Puesto que estos últimos están unidos no sólo a dimensiones
espaciales, sino también a disposiciones temporales, se pone en marcha un verdadero
encadenamiento de disoluciones conceptuales”60.
Además dijo: “En este taller, como habrán comprendido, nos gustaría precisamente discutir
sobre el tema de la transformación de los conceptos políticos de la modernidad, una vez
50 admitido el carácter irreversible del proceso de globalización en la dimensión productiva,
política, institucional y cultural de la posmodernidad. Cuando hablamos de irreversibilidad,
entendemos objetivamente la imposibilidad de reinstaurar el panorama y las condiciones de
la producción fordista y del mercado keynesiano…Con la globalización, pues, la crisis del
Estado- Nación y los conceptos conexos de pueblo y de soberanía, se vuelve irreversible.61”
“La hipermodernidad ha sido una calificación que muchos teóricos, sociologos y políticos,
-pienso básicamente en los universitarios alemanes como Ulrich Beck- han intentado atribuir
“…la globalización pone en cuestión los presupuestos esenciales del derecho internacional
clásico: la soberanía de los Estados y las nítidas distinciones entre política interior y exterior.
Determinados actores no estatales como las empresas transnacionales y los bancos privados
-influyentes a nivel internacional-socavan la soberanía formal de los Estados nacionales. En
nuestros días, cada una de las treinta mayores empresas que operan en el mundo realizan un
movimiento económico anual superior al Producto Nacional Bruto de noventa países repre- 51
sentados en la ONU.65”
“El mundo global y, en medio suyo, las grandes corporaciones transnacionales han vencido
la autoridad y la jurisdicción de los Estados-Nación; sin embargo, la derrota no significa su
fin, siguen existiendo y siendo necesarios para la construcción de los intereses colectivos
62 .. Ibidem, pag 24
Jurgen Habermás. La inclusión del otro. Paidos. 1999, paginas, 82 y 83. 65 .. Ibidem.
Pág. 157.
Planteamiento programático
del capital, pero a partir de una reformulación profunda de su quehacer, que los redefine
como forma social o abstracción real de la sociedad capitalista. No estamos ante el panorama
caótico que algunos imaginan, ni mucho menos frente a sus sustitución por un superestado
imperial”66.
“En ese contexto, la redefinición de la forma-Estado ha supuesto el abandono de los rasgos que
la caracterizaron en la época superada y que prevaleció durante casi todo el siglo XX. En
concreto, el Estado nacional ha dejado de ser planificador e interventor y ha asumido una
posición que ha sido calificada como neoliberal, pero que nada tiene que ver con un regreso a la
forma estatal decimonónica, sino en estricto sentido a una reorientación fundamental de su
quehacer”67.
“Tras haber despojado al Estado de buena parte de los poderes que detentaba en el pasado, la
globalización coloca un gran signo de interrogación en el casillero de los beneficios que los
cónyuges podrían obtener aun en su “matrimonio por conveniencia”. Hay una razón en especial
que ha hecho que la unión ortodoxa entre el Estado y la Nación perdiera gran parte de su pasado
atractivo68.
“Al “delegar” muchas de sus funciones más exigentes (las economías y culturas, y cada vez
también las sociales y biopolíticas) a las fuerzas “desreguladas” del mercado, el Estado puede
hacer un uso muy limitado y apenas ocasional del enorme potencial de movilización por el
que las naciones solían ser una compañía bienvenida, y por cierto indispensable, del Estado
que luchaba por legitimarse. La mayoría de las funciones restantes son llevadas a cabo por
52 unidades profesionales especialmente escogidas, que operan en la seguridad que les proveen
la restricción del acceso y el secreto oficial.69”
Para el profesor Bauman: “Hasta ahora, la nuestra ha sido una globalización totalmente
negativa: descontrolada y no complementada ni compensada por una fuerza homónima de signo
<positivo>,que hoy por hoy sigue siendo una posibilidad que se antoja bastante distante y, según
algunos pronósticos, puede que incluso sea ya del todo vana.
Para él, la << globalización negativa>> es la globalización altamente selectiva del comercio
68 .. Zygmunt Bauman. La sociedd sitiada, Fondo de cultura Económica de Argentina .2004,pag 20. 69 ..
“Tras haberse filtrado y escapado por la grieta de una sociedad obligada a abrirse por la presión
de la globalización negativa, el poder y la politica se desvian cada vez más el uno de la otra
siguiendo direcciones opuestas. El problema al que el presente siglo tendrá que hacer frente con
toda seguridad como su reto principal es el de reunir de nuevo el poder y la politica, y la tarea
que más probablemente dominará el orden de prioridades de la centuria será la de hallar un
modo de llevar a cabo tal hazaña.
La reunion de esos dos compañeros hoy separados dentro del domicilio del Estado-Nacion es,
quiza, la menos prometedora de las posibles respuestas al mencionado reto. En un planeta
negativamente globalizado, los problemas más fundamentales- los auténticos metaproblemas que
condicionan las posibilidades y los modos de afrontar todos los demás problemas - son globales
y, como tales, no admiten soluciones locales.
En este escenario, nada más conveniente que oír la concepción que sobre el tema del Estado
Nación y la globalización, nos presenta el hoy Premio Nobel de Economía, quien fue asesor
económico del gobierno de Bill Clinton y economista jefe y Vicepresidente del Banco Mun- 53
dial, Joseph Stiglitz, profesor de universidades como Oxford, Yale y Stanford, quien tiene la
particularidad de haber sido uno de los actores claves, desde el escenario mismo de la
globalización en los años 80 y 90s del siglo pasado.
“El Estado-Nación, que constituyó el núcleo central del poder político y (en gran medida)
económico durante el último siglo y medio, en la actualidad se encuentra atenazado, por una
parte, por las fuerzas de la economía global y, por otra, por las exigencias políticas de la de-
volución del poder. La globalización-la integración más estrecha de los países del mundo- ha
dado lugar a la necesidad de más acción colectiva, para que la población y los paises actúen
unidos con el fin de resolver problemas comunes. Existen demasiados problemas-comercio,
capital, medio ambiente-que sólo pueden abordarse desde una perspectiva global. Pero aun-
70 .. Zygmunt Bauman. Miedo Liquido. La Sociedad contempoiranea y sus temores. Paidos Iberica . 2007. Pag 125. 71 ..
que el Estado-Nación se ha visto debilitado, todavía tienen que crearse a escala internacional las
instituciones globales democráticas que puedan ocuparse de manera eficaz de los problemás que
la globalización ha generado”72.
“Cada vez es más frecuente que la capacidad de un Estado para controlar las acciones de
individuos o compañías también se vea limitado por los acuerdos internacionales que chocan con
los derechos de los estados soberanos para tomar decisiones.73”
“La mayoría de nosotros siempre vivirá de manera local: en nuestras comunidades, esta-
dos o países. Pero la globalización significa que, al mismo tiempo, formamos parte de una
comunidad global… Lo mismo pasa a escala global: podemos vivir de manera local, pero
cada vez tendremos que pensar en términos más globales, considerarnos como parte de una
comunidad global. Esto conllevará algo más que tratar a los otros con respeto. Conllevará a
pensar en lo justo: por ejemplo, ¿cómo sería un régimen de comercio justo? Conllevará que
seamos capaces de ponernos en el lugar de los otros: ¿qué consideraríamos justo o correcto
si estuviéramos en su posición? Y conllevará a reflexionar con cuidado acerca de cuándo
necesitamos imponer reglas y normativas para que el sistema global funcione y cuándo de-
beríamos respetar la soberanía nacional, permitiendo que cada uno tome las decisiones que
considere adecuadas.74”
“Se impone un cambio de mentalidad si queremos que cambie el modo en que se gestiona la
globalización.75”
De manera general, los estudios del tema lo presentan en una dimension diferente: unos
como la sociedad de la informacion, otros como el postmodernismo, otros como el
postformismo, otros como la sociedad del riesgo, otro como la sociedad del conocimiento y
otros como el capitalismo cognitivo.
Ibídem, Pág. 47
74 .. Ibídem, Pág. 50
75 .. Ibídem. Pág. 50
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
En nuestra perspectiva, los desarrollos teoricos sobre esa tematica y en particular sobre las
caracterizaciones presentadas, apuntan a mostrar que se surten entre ellas varios niveles de
interconexion e imbricaciones muy útiles para desbrozar el mapa de las relaciones de todo
tipo que van caracterizando la nueva fase de la economia.
En esa direccion, el profesor Boutang nos identifica rasgos principales del capitalismo
cognitivo; algunos de ellos se refieren a temás como los siguientes 76:
• Virtualizacion de la economía.
• El modelo de división del trabajo ya no es como el que conocimos en el siglo que terminó.
Se da una reduccion del trabajo complejo a procesos simples y recobra una fundamental
55
importancia la separacion manual de la concepcion intelectual.
• La complejidad creciente de los mercados no se puede dominar sin recurrir a las econo-
mias del conocimiento.
• Las redes en sus múltiples expresiones -netware- se torna en algo realmente nuevo en la
actual estructura.
Vistas estas perspectivas, desde varias de las corrientes doctrinarias contemporáneas, no nos cabe
duda de que es una necesidad y una variable inevitable para efectos del análisis, las
investigaciones y la definición de las políticas públicas del presente siglo, observar las nuevas
realidades de los Estados -Nación en el mundo y en particular del nuestro: El Estado- Nación
colombiano, en un escenario irreversiblemente globalizado.
El trabajo de reflexión y análisis que sobre las realidades del Estado colombiano, realizamos
56 en la CGR, se efectuó de manera un tanto lejana de los planteamientos teóricos que esta-
mos esbozando, toda vez, que aún domina y máximo en la CGR, por su carácter funcional e
institucional del Estado, una visión propia del nacionalismo metodológico; pero mi función
coordinadora, mis sugerencias, la bibliografía y documentos compartidos, criticas y posiciones,
apuntaron a presentar esta temática teórica en la metodología de evaluación de gestión y
resultados y en las reflexiones sectoriales que se desarrollaron.
La nueva gobernabilidad o gobernanza de la transformación del Estado, requiere una nueva visión de sus actores
Por toda esta nueva realidad y diversidad, sobre la cual se han realizado múltiples estudios e
investigaciones, no tengo ninguna duda y mucho menos en un escenario de coordinación
académica, que la nueva gobernabilidad o gobernanza de la transformación del Estado,
requiere una nueva visión de sus actores.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
Este proceso es normal que ocurra en la civilización, a medida que el conocimiento científico y la
práctica concreta de las personas van construyendo y poniendo a disposición de la sociedad
nuevos conceptos, nuevas métodologías, nuevas visiones del mundo que hacen posible
comprender el por qué de la nueva realidad.
Si ello no se apropia, como una exigencia natural de la evolución y como expresión grata de
la complejidad que nos mantiene en un continuo proceso de enfrentar y resolver problemas,
podemos continuar viviendo dentro del denominado efecto “Zombi”77, el cual contribuye
a explicar la razón, a pesar de tantos esfuerzos realizados y buena fe en los tomadores de
decisiones, los resultados de las políticas públicas parecieran indicar que el tiempo pasa y los
problemas de fondo se mantienen inmutables. Un ejemplo de esa inmutabilidad, lo constitu-
ye, los excluyentes e injustos grados de concentración de la riqueza y el ingreso en nuestro
país, los cuales a pesar de los cambios propios de la segunda modernidad y de los avances de
la post modernidad en todos los escenarios sociales, no han hecho posible que ese indicador
cambie hacia una sociedad con menos asimetrías en los ingresos y la riqueza.
Por otra parte, es importante conocer que hoy se plantea una nueva mirada cosmopolita que
quiere decir que “en un mundo de crisis globales y de peligros derivados de la civilización,
pierden su obligatoriedad las viejas diferencias entre dentro y afuera, nacional e
internacional, nosotros y los otros, siendo preciso un nuevo realismo de carácter cosmopolita
para poder sobrevivir”78.
“De ninguna manera se disolverán sino que se reinterpretarán, perderán su antiguo significado
y cobrarán uno nuevo en el espacio transnacional.80“
Puesto que no existen o no están en vigor ni el antiguo orden del Estado nacional ni un
nuevo orden del Estado mundial, ni un orden cosmopolita, lo único que hay son
estrategias
77 .. Se habla del efecto zombi, como una analogía con su concepto que trata de seres vivos y muertos al mismo
tiempo. “Vivos” pues toman decisiones sobre problemás presentes y concretos, y muertos porque esas decisiones se
construyen y adoptan, con base en una caja de herramientas y métodologías del pasado. Esta figura esta descrita en
varias de las obras del profesor Beck.
Una nueva visión, sin perder de vista que las concepciones dominantemente economicistas de
los grandes cambios, tienden a concluir en más de lo mismo, ratificando altos grados de
ineficiencia e ineficacia por su concepción limitada al nacionalismo métodológico y sin tener en
cuenta que hoy por hoy se vive dentro de una profunda transformación creativa del
denominado orden mundial.
La nueva visión debe partir, a su vez, de una nueva comprensión de los procesos sociales, del
poder y del derecho, empezando por entender que no es posible ver a la sociedad como un
“pueblo” que organizado en un Estado-Nación lo que requiere fundamentalmente son
cambios en lo económico.
La gran transformación debe partir por comprender la nueva realidad del mundo en el cual
estamos estructuralmente vinculados.
Una visión que comprenda que se está dando una transformación creativa del orden mundial
<legítimo>, por otro que no tendrá como elemento dominante el actual Estado-Nación que
sólo existe en la conciencia y la formación académica del pasado. Nos referimos a las
construcciones conceptuales y teóricas con las cuales se manejó el siglo XX.
58
Propugnamos por una visión que en todos los escenarios privilegie la inherente integración
conceptual de lo económico, lo político y lo social.
• El Estado -Nación ha sido despojado de gran parte de los poderes que tenía en el pasado;
• La globalización nos confronta con el hecho de que los problemas importantes de gran
calado, ya no pueden solucionarse dentro del marco de un Estado nacional;
• Los problemas más fundamentales son globales y, como tales, no admiten soluciones locales;
• El Estado no sólo no excluye lo global, sino que es uno de los dominios institucionales es-
tratégicos, donde se realizan las labores esenciales para el crecimiento de la globalización;
La gran mayoría de ellos tienen como eje central de la reflexión, la problemática del Estado
colombiano, dentro de los límites del llamado Estado-Nación.
Nuestra visión invoca la necesidad de romper el “encierro” y adoptar una visión que nos
permita observar,conocer y actuar, más allá de los límites de las fronteras de la “nación”, de
lo “nacional”.
Planteamiento programático
Por algunas acciones del actual de los dos úiltimos gobiernos, pareciera que quisieramos de-
jar de operar bajo la presencia dominante de una especie de autismo político colectivo.
Un alto grado y cantidad de los problemas, hechos o realidades que se viven en Colombia
son generados en escenarios externos, como expresión de un nuevo poder constituyente del
orden mundial, que tiende a hacerse explícito a través del fenómeno de la globalización.
En lo que lleva de transcurrido este siglo, en Colombia se empiezan a hacer visibles algunos
signos de comprensión de esa nueva realidad, de manera específica en la internacionaliza-
ción del problema de la guerra en la que nos debatimos, en la lucha contra el terrorismo y en
la búsqueda de nuevos acuerdos de comercio exterior, de movilidad en el mundo académico,
de priorización de la ciencia y la tecnología y en la formación de magísteres y doctorados.
El artículo 227 de la Constitución Política, que trata sobre la Integración Internacional empezó a
mostrar niveles de comprensión del nuevo fenómeno mundial, cuando expreso que: “El Estado
promoverá la integración económica, social y política con las demás naciones y especialmente,
con los países de América Latina y del Caribe, mediante la celebración de tratados que sobre las
bases de equidad, igualdad y reciprocidad, creen organismos supranacionales, inclusive para
conformar una comunidad latinoamericana de naciones. La ley podrá establecer elecciones
directas para la constitución del Parlamento Andino y del Parlamento Latinoamericano.”
82 .. Mary Nancy Varela. Arquitectura de las Relaciones internacionales en un escenario globalizado.CGR. 2008
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
De todos modos, así se quiera reconocer de manera explícita o no, el hecho es que el Orden
Mundial ya estaba en proceso de cambio y continua en él y que Colombia está subsumida al
interior de unas nuevas relaciones sociales.
En efecto, la sociedad de hoy se caracteriza por unos profundos cambios de todo orden.
Ellos han surgido como expresión de una serie de transformaciones radicales en la
organización social de los procesos productivos y de generar riqueza, en la manera como
los hombres se relacionan en la sociedad y en las nuevas y poderosas posibilidades que
aportan la ciencia y la tecnología.
Como lo venimos enunciando, una de las características del Estado colombiano, ha sido su
insularidad, sin embargo, una de las más importantes decisiones de la política de los dos
últimos mandatarios de Colombia ha sido su compromiso para alcanzar los mayores
niveles
Planteamiento programático
Varios son los testimonios de esa voluntad y compromiso: el mayor número de tratados
celebrados con otras naciones, el apoyo a la internacionalización del comercio exterior, a la
transformación de Bogotá en una ciudad global tal como nos clasifica la afamada revista
Foreing Policy84, y la importancia que empieza a expresarse sobre la ciencia y la
investigación con la nueva ley sobre el cambio positivo del régimen jurídico de Colciencias.
Más adelante, volveremos sobre estos puntos. Pero, por ahora, y como ejemplo de ello,
observemos lo siguiente:
Colombia apenas tiene sedes diplomáticas en 49 países, mientras México las tiene en más de
120 países.
Según el índice KOF estamos en la posición 73 entre 122 países del mundo en su nivel de
globalización.
O sea, de la muestra de países seleccionada para el indicador, hay setenta y dos (72) países
mucho mejor estructurados que Colombia, para actuar y beneficiarse de la globalización.
Cuadro 1
Tratados suscritos en el siglo XXI por la República de Colombia
Año Tratados
2000 13
2001 17
2002 49
2003 53
2004 50
2005 50
2006 51
2007 57
2008 64
Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores
A continuación se muestran los tratados de libre comercio suscritos por el país, dentro de los
cuales sobresale el TLC con Estados Unidos, que ha quedado pendiente de seguir su trámite
a nivel internacional, después de que el triunfo demócrata en las elecciones legislativas de
noviembre de 2006 en Estados Unidos produjo la congelación del TLC con Colombia.
Cuadro 2
Estado TLCs, Bits y Capítulos de Inversión
Se han firmado también acuerdos de cooperación técnica con CARICOM Comunidad del Caribe
y del Mercado Común.
Planteamiento programático
Colombia está comprometida con el Programa de las Naciones Unidas sobre el Medio
Ambiente por medio de convenios efectuados entre el organismo mundial y el Ministerio de
Relaciones Exteriores. Estos compromisos atañen fundamentalmente a la Dirección de Asuntos
Económicos, Sociales y Ambientales Multilaterales de este ministerio.
Se han firmado también los siguientes tratados: Convenio de Cartagena para la protección del
medio marino; Foro de las Naciones Unidas sobre los bosques; convenio sobre diversidad
biológica, Protocolo de Cartagena sobre seguridad en la biotecnología: Organización
Internacional de Maderas Tropicales; Convención de Basilea sobre el control de los movimientos
transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación; Convención Marco de Naciones
Unidas sobre cambio climático; Convención relativa a los humedales de importancia internacional
(Convención Ramsar); Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de
fauna y flora silvestres (Convención Cites); y el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias
que agotan la capa de ozono, entre otros.”*Fuente: Ministerio de relaciones Exteriores.2008.
CGR.DES de Gestión.
64 En relación con el comercio exterior, invitamos a tener presentes los siguientes gráficos que
a continuación se incluyen, que muestran claramente el panorama al cual nos estamos refi-
riendo, en lo que hace alusión a sus políticas y convenios de integración
La política de este siglo comenzó con la siguiente premisa en su comercio exterior: Colombia debe
internacionalizarse. Y hemos caminado en esa dirección.
85 .. Diego Alejandro Chaves Martínez, John Eduard Rojas y la dirección de Juan José Arango. Colombia en el
camino del desarrollo sostenible: reto para un mundo globalizado.CGR.2008
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
Gráfico 1
Número de TLC firmados
Para el año 2002, mientras que Chile y México ya tenían suscritos más de 10 acuerdos
comerciales, Colombia sólo tenía dos. CAN y G-2 con México.
65
Planteamiento programático
Gráfico 2
Panorama de la integración en 2002
66
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
Gráfico 3
Panorama de la integración en 2006-2007
67
Gráfico 4
Agenda de negociaciones 2007-2008
68
Se observa que estamos dando pasos importantes para avanzar hacia el fortalecimiento de
esa primera fase de globalización (interconexión) que ya muchos países en el orbe han
transitado.
Lo importante consiste en poseer una clara comprensión de los procesos en curso de la so-
ciedad y de la llamada economía de mercado o capitalismo, a efecto de que los términos de la
conectividad buscada, sean los más eficientes y eficaces en la red a la que el país se vincula,
y en términos pertinentes para las grandes mayorías de la población colombiana.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
De acuerdo con el último informe del Banco Mundial sobre una nueva geografía económica,
relacionado con el desarrollo mundial al año 2009, nuestros niveles de integración con el
mundo, permiten visualizar algunos indicadores muy pertinentes para nuestra reflexión 86:
comenzando por la visualización y ponderación que se tiene en ese organismo multilateral de
importancia mundial, sobre la situación de integración internacional que ha logrado cada uno
de los países del mundo.
Cuadro 3
National Integration
Economy Colombia
• Colombia le exige Visa para visitar a nuestro país a ciudadanos de 64 países del mundo.
69
• De 192 países a los colombianos nos exigen visa 150 países del mundo.
• Nuestro tráfico internacional de voz, medido en minutos por persona entre el año 2000 y
2006 fue de 68.2 minutos.
• El uso de banda ancha en Internet tuvo un uso de bits por persona de 560.2, mientras que
en Chile fue de 779.6, en Finlandia 4.311,2 y en Venezuela 50.2
El Estado colombiano, como todos los Estados del planeta, invoca por sí mismo toda una
historia, una etiología y unas realidades concretas, que de manera inherente a su propia
existencia, determinan las expresiones de su institucionalidad actual y permiten explicar
realidades sociológicas, políticas y económicas de su presente.
Para nuestro análisis, partimos del criterio de que “la problemática del Estado está determinada
en primera instancia, por un hecho simple: que haya un orden mundial. Este orden se expresa
como una formación jurídica.87”
Para ello, será necesario llegar a comprender cuál es la constitución del orden que se está
formando hoy. Ello nos convoca a comprender profundas transformaciones que están surgiendo
a nivel mundial, del Estado-Nación, del concepto de soberanía, el nuevo papel del trabajo, de las
formas de organización y creación de la riqueza en la globalización. Las nuevas formas de poder,
el papel de las multinacionales, de los organismos multilaterales en esa estructura y, a la vez,
tratar de identificar las características del nuevo derecho que emerge como forma de expresión de
ese nuevo orden.
De ahí la importancia de iniciar teniendo presente un claro mapa de navegación sobre las
bases del orden constitucional vigente para la institucionalidad del Estado colombiano y
del orden de constitución global de hoy, a efectos de tratar de establecer el nivel de invo-
lucramiento o de conectividad que se tiene con el mundo externo y, con base en ello, tratar
70 de reflexionar sobre el orden que está en proceso de formación a nivel global y como su
estructura, reglas y procedimientos determinan un nuevo escenario de lo local, lo regional y lo
global y de las nuevas realidades del poder, del derecho y de la organización social.
Ese orden mundial que hoy existe es el escenario en el cual se vienen dando profundas
transformaciones en todos los ordenes de la sociedad.
El cubrimiento institucional que la CGR ejerce sobre las instituciones de la rama Ejecutiva del
nivel nacional, permite acercarse al propósito central.
Para ello escogimos, como ya lo anotamos, algunos sectores que nos parecieron indicativos
para auscultar la existencia de algunos indicadores claves en nuestro cometido y que exis-
Nos referimos a la oferta de políticas públicas comprometidas en los planes nacionales de de-
sarrollo de los periodos 1998 a 2002 y de 2002 a 2006 y del correspondiente al periodo 2006
al 2010, complementada con los informes al Congreso de la República, en el denominado com-
promiso de Colombia con los objetivos de Naciones Unidas con metas al año 2015 y en la pro-
puesta lanzada por el actual gobierno, en términos de la Visión Colombia para el año 2019.
Como venimos afirmando, este Estado de hoy ya no es el mismo Estado que había existido en
Colombia, ni formalmente es el mismo que ha existido desde1886 hasta la Constituyente de
1991.
88 .. Armando Montenegro y Rafael Rivas. Las piezas del rompecabezas. Taurus, 2005, pág. 311
Este aspecto ya lo plantean, inclusive, algunos de nuestros tratadistas en derecho público, así sea
dentro de una visión ortodoxa de la sociedad, como cuando se afirma que: “A partir de 1991,
existe en Colombia una nueva concepción jurídica prevista desde la Carta Fundamental. Una
nueva concepción del Estado, de sus principios, de sus fines, de sus funciones y de su
estructura90”. (Ibáñez Najar (2006).
Con esa reforma, la concepción funcional del Estado se adecuó a algunas de las exigencias
propias de las nuevas demandas y formas de operación de la economía de mercado, a la
denominada filosofía neoliberal, a las nuevas transformaciones sociales que sobre la base de las
nuevas tecnologías y desarrollos científicos venían transformando las bases de la misma
organización social, y a los incipientes efectos de las transformaciones del poder, del derecho y
de la política que empezaba a insinuarse con el derrumbe del régimen soviético y la
consolidación de un orden unipolar, tal como lo plantea la economista de la DES de Gestión
Pública, Mary Nancy Varela91.
Sin duda, con esa reforma se quitaron barreras y se amplió el espectro para ajustarse, en un
mundo bajo la égida de una concepción dominante a nivel global, de la desregulación, la
reducción del Estado, la privatización de las empresas del Estado, la transformación del trabajo y
la precarización del empleo, la eliminación de subsidios, la apertura del mercado y la
transformación de una organización disciplinada, a una de control.
72
Como lo sintetiza el profesor Moncayo92, “La Carta de 1991, con las modificaciones que se le
han hecho, a lo largo de más de 10 años de su vigencia introdujo cambios que implican:
91 .. Mary Nancy, Varela Arquitectura de las relaciones Internacionales del Estado Colombiano. En el siglo XXI, en un
escenario globalizado. CGR.2008
• La reorganización de las competencias del órgano legislativo, con la ampliación del cam-
po de las leyes orgánicas o estatutarias, para trazar grandes directrices, igualmente flexi-
bles, a la acción ejecutiva;
Como dice el profesor y constitucionalista colombiano, Carlos Bernal Pulido: es de tal signifi-
cancia el cambio constitucional efectuado, que “En la misma época en que se han expedido las
constituciones hoy vigentes, en su mayoría muy generosas en consagración de derechos socia-
les, los gobiernos de turno han adoptado las irreversibles directivas neoliberales de reducción
Planteamiento programático
Desde el punto de vista de su organización política, Colombia al igual que toda la América
Latina de hoy en día y de la mayoría de los países del mundo, avanza en su proceso de
consolidación de su Democracia, pero sobre la base de una profundización del
hiperpresidencialismo, del mayor nivel de desprestigio de todas las épocas de su clase política y
de la Rama legislativa y de una administración de Justicia que trata de avanzar con muchas
dificultades y algunas deficiencias en su modernidad y capacidad de gestión, a más de contar
con una muy precaria estructura de partidos políticos y un deficiente sistema de gestión electoral
y de unas muy ostensibles carencias normativas.
Pero hay una realidad formal que de manera muy especial queremos resaltar entre esas espe-
ciales particularidades de nuestro Estado y de nuestra particular institucionalidad. Nos refe-
rimos a la posición constitucional, y a la normatividad vigente en la Carta Fundamental de
93 .. Carlos Bernal Pulido,. Democracia y Globalización en América Latina, pag 226. El derecho en el contexto de la
globalización. Editor. Gonzalo Ramírez. Editor. Universidad Externado de Colombia. 2007
derechos relacionada con los nuevos poderes del orden mundial y que hoy es asumida como
fuentes de una legitimidad supra constitucional, que de manera incipiente pero muy
importante denotan la conciencia sobre la presencia de una transformación de algunos
componentes esenciales en la antigua filosofía política, de la doctrina y de la jurisprudencia
occidental sobre el denominado Estado-Nación, y el concepto asociado de soberanía.
Tenemos normas explicitas y posiciones jurisprudenciales que, finalmente, lo que han hecho
es tratar a toda costa de mantenerse fieles a históricos postulados y concepciones, que
parecieran insinuar que en el mundo, los conceptos y estructuras no cambian, no pierden su
inicial significado.
En lo que respecta al Estado Social de derecho, para su comprensión y marco de acción, dice la
Corte Constitucional de Colombia, en su Sentencia No. C-449/92 lo siguiente:
3.” La nueva Constitución Política definió a Colombia como un Estado social de derecho en su
artículo primero. Se trata de una definición ontológica del Estado, de suerte que el concepto Es-
tado social de derecho no es una cualidad accesoria del Estado sino parte de su esencia misma.
La concepción clásica del Estado de derecho no desaparece, pues, sino que viene a armo- 75
nizarse con la condición social del mismo, al encontrar en la dignidad de la persona el punto de
fusión. Así, a la seguridad jurídica que proporciona la legalidad se le aúna la efectividad de los
derechos humanos que se desprende del concepto de lo social.
El respeto por los derechos humanos, de un lado, y el acatamiento de unos principios rectores
de la actuación estatal, por otro lado, constituyen las consecuencias prácticas de la filosofía
del Estado social de derecho.
En este sentido el concepto de Estado social de derecho se desarrolla en tres principios orgánicos:
legalidad; independencia y colaboración de las ramás del poder público para el cumplimiento
de los fines esenciales del Estado; y criterios de excelencia.
123 constitucionales). El artículo 3º de la Carta afirma que todos los poderes constituidos de
la República se ejercen en los términos consagrados en la Constitución, de suerte que el único
soberano es el pueblo. Ello constituye una diferencia respecto del régimen del siglo XIX, en el
cual el poder legislativo era soberano. Hoy en día entonces, el propio Congreso se encuentra,
como los demás órganos del Estado, sujeto a los límites que la Carta le establece.
Surge, pues, una interdependencia de las distintas ramas y órganos del poder, lo cual implica
incluso un control recíproco entre ellos. No se trata por tanto de una fragmentación del poder
del Estado sino de una articulación a través de la integración de varias fuerzas. Un nexo sis-
temático vincula entonces los fines esenciales del Estado y su organización. Como ya lo tiene
establecido la reciente jurisprudencia de la Corte Constitucional en su primera sentencia en
Sala Plena, “la visión de una rígida separación de los poderes debe ser superada en la con-
cepción que concilia el ejercicio de funciones separadas -que no pertenecen a un órgano sino
al Estado- con la colaboración armónica para la realización de sus fines, que no son otros
que los del servicio a la comunidad”. Todo ello sin perjuicio de la constatación según la cual
las ramas y órganos del Estado, al lado de sus funciones primigenias, desempeñan algunas
funciones típicas de otras ramas y órganos. Se rompe así la matriz órgano-función, como ya lo
había establecido la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia desde 198595.
76
95 .. Sentencia 28 de Febrero de 1985. Corte Suporema de Justicia . Ponente Manuel Gaona Cruz.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
“La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, celeridad, imparcialidad y pu-
blicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
La eficacia -como término genérico que condensa todos los demás principios precitados-, es, en
palabras de Luciano Parejo Alfonso96, “la traducción en el ámbito jurídico-administrativo de los
deberes constitucionales positivos en que se concreta el valor superior de la igualdad derivado
directamente de la nota o atributo de ‘socialidad’ del Estado. Esta comprobación conduce
directamente a la afirmación de un doble alcance del principio:
a) De un lado, la administración sólo puede ser eficaz cuando satisfaga su fin, el interés general.
b) Pero, de otro lado, el valor eficacia implica una condición de calidad, en el sentido de
economicidad, utilidad y, en suma, de bondad de la actuación en su resultado”97.
Por otra parte es justamente el principio de la eficacia el que permite evaluar el uso que el
agente le ha dado a una facultad discrecional.
Así, en un Estado social de derecho las normas le confieren al funcionario un poder reglado en el
que se le deja un margen de maniobra o de discrecionalidad al servidor público para que en
forma eficaz procure la satisfacción del interés general.
Como unidad de medida de la eficacia del Estado, el Constituyente introdujo el control de ges-
tión y de resultado, en los artículos 256.4, 264, 267, 268.2, 277.5 y 343 constitucionales.”
77
La concepción de la soberanía en Colombia y su cercania
con las más modernas concepciones teoricas.
En su artículo 3º consagra que: “La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual
emana el poder público.” Y en su artículo 9o establece que: “Las relaciones exteriores del
Estado se fundamentan en la soberanía nacional…”
96 .. Alfonso. vid. Parejo, Luciano. Estado Social y Administración Pública. Editorial Civitas S.A. Madrid, 1.982. Pág.
143.
97 .. Ibídem, pag.145.
Planteamiento programático
Al respecto la Corte Constitucional, en sentencia del Magistrado Ciro Angarita Barón estableció
que: Sentencia No. C-574/92
“La idea de soberanía nacional no puede ser entendida hoy bajo los estrictos y precisos lími-
tes concebidos por la teoría constitucional clásica. La interconexión económica y cultural, el
surgimiento de problemas nacionales cuya solución sólo es posible en el ámbito planetario
y la consolidación de una axiología internacional, han puesto en evidencia la imposibilidad
de hacer practicable la idea decimonónica de soberanía nacional. En su lugar, ha sido ne-
cesario adoptar una concepción más flexible y más adecuada a los tiempos que corren, que
proteja el núcleo de libertad estatal propio de la autodeterminación, sin que ello implique
un desconocimiento de reglas y de principios de aceptación universal. Sólo de esta manera
puede lograrse el respeto de una moral internacional mínima que mejore la convivencia y
el entendimiento y que garantice el futuro inexorablemente común e interdependiente de la
humanidad. La paz mundial y la subsistencia planetaria están en juego.”
La soberanía es uno de los conceptos sobre los cuales hoy existe un gran consenso en el mundo
intelectual y académico, sobre el proceso de re-conceptualización que ha sufrido y que forma
parte fundamental de la caja de herramientas epistemológicas que permiten entender con más
claridad la crisis del Estado-Nación.
Para David Held, ¨la operación de los estados en un sistema internacional cada vez más
complejo limita su autonomìa ( en ciertas esferas de forma radical) y menoscaba progresi-
vamente su soberanía. Todas las concepciones que interpretan la soberanìa como una forma
de poder público ilimitado e indivisible-materializado canónicamente en los Estados-nación
individuales- resultan obsoletas. La soberanìa tiene que ser concebida hoy en dìa como una
facultad dividida entre múltiples agencias-nacionales, regionales e internacionales- y limita-
78
da por la naturaleza misma de esa pluralidad.¨
En relacion con este tema, el Ex ministro de Relaciones Exteriores de Colombia, Julio Lon-
dono Paredes, ha planteado en la evolucion del concepto de soberanía, como este “es uno
de los aspectos en los que más dramaticamente se ha percibido el fundamental cambio de la
politica exterior contemporánea, después de la caida del sistema socialista y del surgi-
miento del unipolarismo, ha sido en el de la transformacion del tradicional concepto de
soerania nacional.”
99 .. Universidad de los Andes. Facultad de Derecho. Revista de Derecho Público. Bogotá.Diciembre de 2001.Vol
13, Pág 9.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
Cómo llega colombia al siglo XXI y cómo evoluciona al año 2007 Indicadores locales
Conscientes de que en la época actual de la sociedad mundial, el Estado-Nación de todas las
denominadas repúblicas que forman parte de las Naciones Unidas, están involucradas en un
proceso de transformación que desborda su propia institucionalidad y que empieza a señalar la
crisis de los mismos conceptos propios de una gramática política clásica y ortodoxa, la cual
acostumbra a usarse en la estructura discursiva de los actores y analistas sociales. Avanzaremos
sobre ello, en unas iniciales reflexiones, dentro del objetivo central que nos convoca en esta
publicación.
En los albores del presente siglo la realidad de la sociedad colombiana denotaba altos grados
de conflictividad, de desorden, pesimismo, dolores y afectaciones morales y sicológicas pro-
pias de una sociedad que si bien se define formalmente como un Estado social de derecho,
ha estado lejos de llegar a serlo, a más de que opera con una estructura económica exclu-
yente100 y con vergonzosa concentración del ingreso y la riqueza, con serias deficiencias en
la gestión de las tres grandes ramas del poder público, de la organización fiscalizadora o de
control y de la organización electoral, y como una Nación sumida en un baño de sangre y
de terror desencadenados por la guerrilla, las llamadas autodefensas y por los ejércitos de los
narcotraficantes.
Y como si fuese poco, con serias violaciones en los derechos humanos y una profunda crisis de
las organizaciones políticas y de liderazgo en todos los órdenes de la sociedad.
En ese contexto, los gobiernos del presente siglo han ejercido el poder, privilegiando el tema
de la seguridad, y se ha centrado la temática, en los dos periodos del Presidente Uribe, en 79
la seguridad democrática.
En lo que hace referencia a indicadores clásicos que usa la sociedad contemporánea para
establecer los parámetros de los efectos de sus políticas públicas, queremos hacer referencia a
aquellos que encontramos en nuestra línea base de comparación al 2002, y otros que
consideramos de igual importancia.
El punto de referencia de cómo se llega al nuevo siglo se señala en cada aspecto temático
identificando el indicador correspondiente al año 2000 o 2002.
La óptica que permitiría visualizar un escenario más completo sobre este tema, nos invita
a tener presente las realidades complementarias del Producto Interno Bruto per cápita y la
estructura del gasto no sólo a nivel del país sino en las principales ciudades capitales.
En ese mismo sentido, el análisis de la Visión Colombia II Centenario al referirse adonde estamos
en lo social, reconoce de manera explícita que Colombia es uno de los países con mayor
disparidad de ingresos en América Latina y el mundo”102.
Esa tremenda desigualdad se refleja en el indicador GINI, que más adelante presentaremos en
detalle. Colombia entre 135 paises ocupa la posicion 122. Es decir, de una gran
desigualdad.
Las cifras, las series y las proyecciones muestran que hemos recuperado posiciones y confian-
za, pero de igual manera que seguimos retrasados y en niveles medios con relación a otros
países de nuestro mismo continente, y en algunos casos, como veremos, en posiciones y gra-
80
dos que por lo menos hacen sentir lo que nuestros mayores denominaban “dolor de patria” y
hoy parafraseamos como, injustas asimetrías, atraso y subdesarrollo.
101 .. Armando Montenegro y Rafael Rivas. Las piezas del rompecabezas. Taurus, 2005,
102 .. Presidencia de la República de Colombia. Visión Colombia II Centenario. 2005, pag 44.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
El cuadro 4 resulta interesante, para una visión de conjunto sobre la geografía del país y sus
accesos en la globalización:
Cuadro 4
Reporte Desarrollo Mundial 2009
Geografía y Acceso
Arable land forest land Airports Ports Rail Road National
Land with and density density average
Surface (% of land) (% of land) Coastline boundaries paved nunway terminals (rail km per) (rail km per) Distance to
Location area (Kms) Area Area Kms (Kms) (Number) (number) 100 km2) (100kms) capital city
(kms)
Economy 2007 2007 2007 2007 2007 2007 2007 2007 2000-06a 2000-06a 2000
Colombia 400N / 7200 1.141.750 1,8 54,7 3,208 6,309 101 7 0,3 456
81
• Tenemos 1.141.750 Km2, de los cuales 1,8% es tierra cultivada y 54,7% está arborizada.
• Tenemos una extensión de 3.208 kilómetros sobre costa y 6.309 kilómetros de fronteras.
• Como acceso, 101 aeropuertos con pistas pavimentadas y 7 puertos.
103 .. http://siteresources.worldbank.org/INTWDR2009/Resources/42310061225840759068/WDR09_22_SWDIweb.pdf.
104 .. Victoria E. Virviescas. Gloria Azucena Carrillo, José Robinson Gómez, Javier Arias. Realidades de la infraestructura
del Estado colombiano en el escenario de la globalización. CGR.2008 citado de 10 World Economic Forum, The Global
Competitiveness Report 2007-2008. La mejor calificación posible corresponde a 7 puntos y la peor a 1, dependiendo de
la cantidad, eficiencia o estado de subdesarrollo en que se encuentra.
Planteamiento programático
Gráfico 5
Competitividad de la infraestructura en América Latina 2007
Para el año 2005 la población urbana correspondía al 72,7 % y una densidad por Km2 de 41
personas. Con una extensión total de territorio muy similar a Colombia, en Perú la población
urbana es del 72,6 y una densidad por Km2 de 21 personas y en South África de 59,3, y una
densidad por Km2 de 39 personas. En las demás variables tiene un comportamiento similar.
En síntesis crecen los flujos humanos hacia las ciudades y la parte rural está en desventaja
Cuadro 5
Urbanización y densidad de población
Economy Colombia
Cuadro 6
Indicadores claves del desarrollo
Economy Colombia
Millons 2007 46
Population average annual % growth 2000-07 1,4
Population Desity people sq. Km. 2007 42
Population age Composition (%) ages 0-14 2007 29
GN1a $ billons 2007 149.9
GN1a $ per capita 2007 3,25
PPP GN1a $ billons 2007 306.2
PPP GN1a Capita 2007 6,54
Life expectancy at birth Gross Domestic produc per capita % grewth 2006-07 62
birth male years 2006 69
birth female years 2006 76
Adult literacy rate % ages 15 and older 2005 93
carbon dioxide emissions per capita metric tons 2004 12
Promedio anual de crecimiento de la Población en el periodo 2000-2007: 1.4 que es el mismo que
han tenido en ese periodo países como Brasil, India, El Salvador, Turkmenistán.
Superamos a Chile que fue de 1. 1, a China de 0.6, Finlandia de 0.3 y Francia 0.7.
Los años de expectativa de vida para mujeres está en 76 años y la de hombres en 69. Ese
índice corresponde de igual manera a países como Brasil, Bulgaria y Rumania. Nota: en el
informe que se cita están analizados muchos más indicadores para el desarrollo, que por
espacio no traemos a colación.
Como lo explica el economista Jorge Espita PhD (c) de la CGR en su estudio sobre el desempeño
macroeconómico y situación fiscal del país:
“El crecimiento económico de 2007 fue excepcional, al registrar un incremento de 7,5% respec-
to al de 2006. Este crecimiento se aunó al del periodo 2000-2007 que ha sido sostenido (5,0%
promedio anual) y superior al desarrollo potencial en los últimos dos años, con lo cual es posi-
ble afirmar que la economía se situó durante estos años en la parte ascendente del ciclo”.
En tal sentido, el comportamiento de la economía entre 2006 y 2007 fue muy superior al de
muchas economías latinoamericanas como se observa en el siguiente Cuadro:
Cuadro 7
Crecimiento económico (%)
Crecimiento económico (%) 1990 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Argentina -1.3 -0.8 -4.4 -10.9 8.8 9.0 9.2 8,5 7,5
Bolivia 4.6 2.5 1.7 2.5 2.7 4.2 4.0 4,6 3,9
Brasil -4.2 4.3 1.3 2.7 1.1 5.7 2.9 3,7 4,4
Chile 3.7 4.5 3.5 2.2 4.0 6.0 5.7 4,0 5,9
Colombia 4.3 2.9 1.5 1.9 3.9 4.9 4.7 6,8 7,5
República Dominicana -5.5 8.1 3.6 4.4 -1.9 2.0 9.3 10,7 8,0
Ecuador 3.0 2.8 5.3 4.2 3.6 8.0 6.0 3,9 2,7
El Salvador 4.8 2.2 1.7 2.3 2.3 1.9 3.1 4,2 4,2
México 5.1 6.6 0.0 0.8 1.4 4.2 2.8 4,8 2,9
Nicaragua -0.1 4.1 3.0 0.8 2.5 5.3 4.3 3,7 4,2
Paraguay 2.9 -3.3 2.1 0.0 3.8 4.1 2.9 4,3 5,0
84 Perú -5.1 3.0 0.2 5.0 4.0 5.1 6.7 7,6 7,0
Uruguay 0,3 -1,4 -3,4 -11,0 2,2 11,8 6,6 7,0 5,2
Venezuela 6,5 3,7 3,4 -8,9 -7,8 18,3 10,3 10,3 8,0
América Central 3,4 2,9 1,9 2,8 3,7 4,1 4,5 5,9 5,4
Sur América -1.5 3.0 0.6 -0.1 2.7 6.9 5.1 7,0 5,6
Mundo 2.9 4.8 2.5 3.1 4.0 5.3 4.8 5,4 5,2
Fuente: World Economic Outlook (October 2007) FMI
107 .. Jorge Espitia. Desempeño macroeconómico y situación fiscal del gobierno nacional 2000-2007.CGR.Delegada de
Economía y Finanzas .2008
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
La Pobreza absoluta.
Como dice el profesor Beck, “la exclusión es el termino sociológico que mejor designa <la
trampa> de la pobreza escondida en el corazón de la sociedad moderna: sin hogar no hay
trabajo, sin trabajo no hay hogar, sin trabajo ni hogar no hay democracia” 111.
Gráfico 6
Índice de Pobreza Nacional (1997-2005). % de personas.
85
109 .. Luis Guillermo Plata Páez. Ministro de Industria y Comercio .Bogotá Junio 18 de 2008
110 .. Misión para el diseño de una estrategia para la reducción de la pobreza y la desigualdad.
111 .. Ulrich Beck y Elizabeth Beck Gernsheim. La Individualización. Paidos y Sociedad.2003.Pag 107
Planteamiento programático
Indigencia112.
“(iii) La gravedad del problema de la indigencia113 no ha podido ser superada, dada su persis-
tencia en niveles por encima del 20% de la población 20 en las últimas dos décadas y media
-a excepción de los años 1996-1998, pero, de cualquier forma, a niveles superiores al 18%.”
Al año 2006, el problema se mantiene en los términos planteados por el Profesor Garay para el
año 2002, ya que el indicador continua por encima del 20%, a pesar de que entre el 2005 y el
2006 se logró disminuir en 4% puntos.
Cuadro 8
Indigencia / porcentaje
2005 2006
Argentina * 9,1 7,2
Bolivia ** 37,1 34,7
Brasil 10,6 9
Colombia 24,2 20,2
Costa Rica 7 7,2
Ecuador 21,2 16,1
México 11,7 8,7
Perú 17,4 16,1
Venezuela 15,9 9,9
* Información de zona urbana
** Datos 2002 y 2007 respectivamente
86 Fuente: CEPAL
Para el 2002 el desempleo estaba en un total de 16%. A septiembre del año 2008114 el
desempleo se redujo en 4,6 % para llegar al 11,2%.
114 .. Ibídem.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
Gráfico 7
Tasa de desempleo
Queremos llamar la atención en este punto, sobre la necesidad de tener presente la sustan-
cial transformación que en el trabajo se ha dado como consecuencia del nuevo orden, como
bien lo ha planteado el economista Oscar David Quiroga de la DES social de la CGR, en su 87
reflexión sobre las pensiones cuando dijo: “Las condiciones y características señaladas del
mercado de trabajo están en la base de la explicación y los futuros desafíos del sistema de
pensiones, ante un entorno globalizado y de una nueva concepción del trabajo” 116.
Como lo explica el profesor Moncayo: “En efecto el medio de trabajo o de producción deja
de ser el instrumento que transmite la actividad del trabajador al objeto, para convertirse en
máquina o mejor en el sistema automático de máquinas, como fuerza motriz que se pone ella
116 .. Oscar David Quiroga, El sistema de pensiones frente a la informalidad y las nuevas formas de organización del
trabajo en un entorno globalizado. CGR.2008 pág. 3
Planteamiento programático
misma en movimiento y que releva el trabajo vivo al simple papel de vigilante de la acción
trasmitida por la máquina a la materia del trabajo. Ya no cuenta el arte y la habilidad del
trabajador que animaba la herramienta, pues en lo sucesivo la virtuosa es la máquina, que obra
como si estuviese dotada de “alma” y requiere consumir materias instrumentales para funcionar,
así el obrero necesita de consumos alimentarios…El conjunto del proceso de producción ya no
está subordinado a la habilidad del obrero, sino que se ha convertido en una aplicación
tecnológica de la ciencia…El trabajo en su forma inmediata deja de ser la fuente principal de la
riqueza y el tiempo de trabajo su medida”117.
117 .. Víctor Manuel Moncayo, El Leviatán derrotado. Norma. Páginas 104 y 105 118
Gráfico 8
Población informal y formal (porcentajes)
Total 13 áreas
2001-2007 (trimestre abril-junio)
89
Hoy se necesita una nueva reconceptualizacion del trabajo y su forma de medición, ya que
existe una prevalencia del trabajo inmaterial y la información es el nuevo objeto principal
del trabajo.
En esa direccion el profesor Beck, ha trabajado intensamente sobre el tema y plantea que las
consecuencias involuntarias de la utopia neoliberal del libre mercado es lo que el denomina
como la brasileñizacion de Occidente. Al respecto se refiere a que en un pais semiindustrializa-
do como Brasil, los trabajadores dependientes con empleo a tiempo completo representan sólo
una minoria respecto a la gran masa de los economicamente activos. La mayoria vive en unas
condiciones laborales precarias.Abundan los vendedores ambulantes, los pequeños comercian-
tes y los pequeños artesanos, que se ofrecen como asistentes domesticos de toda suerte, a los
<<nómadas laborales>> que se mueven dentro de los campos de actividad más variados 123.
“3.- La creciente tasa de paro (desempleo) no se puede seguir achacando a crisis económicas
cíclicas, sino a los éxitos de un capitalismo tecnologicamente avanzado. Esto significa tam-
bien que ha fracasado el viejo instrumental económico-político y que todo trabajo remune-
4.- La economía política de la inseguridad describe con ello un efecto dominó. Lo que en los
buenos tiempos se complementaba y reforzaba de manera reciproca ( pleno empleo, pensiones
más seguras, elevados ingresos fiscales, márgenes de maniobra de la politica estatal) se ve ahora en
reciproco peligro: el trabajo se torna precario; los cimientos del Estado asistencial se vienen abajo;
las biografías personales se tornan frágiles; la pobreza de la vejez se programa anticipadamente;
de las arcas vacías municipales no se puede sacar dinero para financiar el volumen cada vez más
hinchado de la asistencia publica.”
123 .. Ulrich Beck. Un nuevo mundo feliz. La precariedad del trabajo en la era de la globalizacion. Paidos Iberíca. 2000.
Pag 9.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
5.- Por su parte, las estrategias ortodoxas pasan a la defensiva. Por doquier se reclama
<<flexibilidad>> , o, con otras palabras, que los empresarios pueden despedir más fácilmente a sus
trabajadores. <<Flexibilidad>> significa tambien que el Estado y la economía traspasan los
riesgos a los individuos. Los contratos actuales son, en su mayoría de corta duracion y más
fácilmente rescindibles ( o <<renovables>>, como dicen). Por ultimo, esto significa también:
“Confórmate, pues tus conocimientos y diplomas ya no sirven, y nadie te puede decir lo que tienes
que aprender para poder ser útil en el futuro”.124
Como bien lo señala el Ex-rector de la Universidad Nacional, Víctor Manuel Moncayo: “El
trabajo inmaterial es hegemónico en forma tendencial. Esto significa que si bien no es
mayoritario desde el punto de vista cuantitativo, ya que el trabajo material y asalariado
subsiste e incluso puede ser o seguir siendo significativo en términos numéricos, el trabajo
inmaterial le imprime el sentido y la forma misma a todas las demás modalidades del trabajo
coexistentes subordinándolas.125”
El aumento es muy significativo, al pasar de un nivel menor de los USD $2000 dólares en el año
2002 a los $3.602 dólares corrientes en el año 2007.
125 .. Víctor Manuel Moncayo. Viejas y Nuevas exclusiones en la educación superior colombiana.2007 126
.. Bitácora, Op cit.
Planteamiento programático
Gráfico 9
PIB per cápita en Colombia USD corrientes
Cuadro 9
PIB per cápita
Pais 2002 2003 2004 2.005 2006
Comercio exterior
Es uno de los sectores donde mayor esfuerzo de internacionalizacion se ha logrado, pero aún
podemos decir que la apertura sigue operando hacia adentro, porque importamos más de lo
que exportamos y los resultados de los tratados concluidos y otros ad portas de lograrlo,
muestren sus reales y positivos efectos para Colombia.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
Importaciones y exportaciones
Es significativo observar que independientemente del volumen de carga que ello signifique,
el hecho es que desde el año 2000 hemos podido ir creciendo en el valor total de las
exportaciones año tras año y hemos tenido capacidad de importar en la misma tendencia.
Así retomamos la senda del desarrollo, aunque como ya lo hemos dicho varias veces, somos
conscientes que esta realidad hay que superarla, como se observa claramente en el estudio de
la DES de Infraestructura.
Cuadro 10
PIB per cápita
Años PIB Exportaciones Importaciones
Fuente: DANE. Procesamiento para CGR, según reporte del 15 de octubre de 2008
“Mientras las importaciones aumentaron de 12,47% del PIB en 2000 a 15,94% en 2007,
la participación de las exportaciones en relación con la producción se mantuvo constante
93
durante el período de análisis, al pasar de 14,04% a 14,5%. Esto significa que en Colombia,
la apertura comercial viene operando “hacia adentro” en mayor medida que hacia el exte-
rior. Un buen indicador de vinculación efectiva a la globalización económica consiste en la
participación de las exportaciones dentro de la producción interna, índice que en Colombia
no viene proyectándose con la dinámica esperada, al mantenerse dentro de márgenes cer-
canos al 14%. Además, como se observa en el cuadro, entre 2000 y 2007, el conjunto del
comercio internacional de bienes y servicios representó porcentajes cercanos al 30% del
PIB. Según lo citado recientemente por Salomón Kalmanovitz127, los llamados “dragones
asiáticos” muestran un índice de comercio exterior sobre PIB de 78%, más del doble del
nivel logrado por Colombia.128”
127 .. Salomón Kalmanovitz. Oportunidades y riesgos de la globalización para Colombia. Página 15.
128 .. Germán Vargas Alvarado. Comercio Exterior: hacia una política de diversificación de productos y de mer-
cados CGR. .2008.
Planteamiento programático
Cabe destacar que la porción más significativa del comercio exterior colombiano se realiza
con los Estados Unidos. Dicho país se ha consolidado como el principal destino de las ventas
externas, con una participación del 40,46% del valor exportado, en el período acumulado
que va de 2000 a 2007. En el mismo término, las exportaciones hacia Venezuela, en valor,
representaron el 11,55% del total. Lo que significa que entre Estados Unidos y Venezuela
adquieren algo más de la mitad de las ventas externas de Colombia. Si se incluye a Ecuador
en la consideración, tenemos que entre 2000 y 2007 sólo tres países compraron el 57,35%
de la oferta exportadora del país. Además, los ocho destinos principales concentran casi el
70% de las ventas externas de la Nación, con la desventaja adicional de que, en este último
grupo, aparecen sólo tres países no americanos (Alemania, Bélgica y Japón) que compran, en
conjunto, apenas el 5,17% de la oferta exportable colombiana.129”
Cuadro 11
Millones de dólares FOB
Países 2000 - 2007 (acumulado) Porcentaje (%)
Estados Unidos 57.837 40.46
Venezuela 16.510 11.55
Ecuador 7.634 5.34
Perú 4.155 2.91
México 3.378 2.36
Alemania 2.977 2.08
Bélgica 2.320 1.62
Japón 2.104 1.47
Resto de países 46.037 32.21
Total 142.952 100.00
94
Fuente: DANE. www.dane.gov.co.exportaciones por paises
130 .. http://w3.bsa.org/colombia/press/newsreleases/eiustudy2008.cfm
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
Aunque se haya perdido una posición en los índices de competitividad global en las TI, como lo
indica la información de la afamada publicación inglesa “The Economist”, es una realidad que el
sector viene siendo uno de los más dinámicos de la economía nacional. Las cifras de la
inversión así lo señalan.
Son muy importantes los avances en conectividad, portabilidad, convergencia, y acciones para
lograr que los usuarios tengan acceso a una real banda ancha en sus comunicaciones e
incrementar sustancialmente el número de usuarios con acceso a Internet.
En inversión en el sector, como porcentaje del PIB hemos sido los primeros, entre este grupo de
países latinoamericanos, en el año 2008, según el siguiente grafico:
Gráfico 11
Inversión en telecomunicaciones % PIB 2008
El crecimiento es altamente significativo entre junio del 2002 y junio del 2007. Pasamos de
96 a 1.596.000 usuarios a 10.097.000 en el 2007.
Gráfico 12
Evolución de usuarios de internet en Colombia en Miles
Gráfico 13
Penetración de internet en Latinoamérica 2007
97
Entre 20 países ocupamos el 7º lugar. La distancia es muy grande con Chile y Argentina y
aún estamos por debajo de países similares como Perú.
Este índice muestra dos cosas importantes: que hemos recuperado en alto grado el tiempo
perdido y el ritmo para llegar al nivel que el país requiere y que el esfuerzo ha sido muy
significativo para haber podido superar a México y a Brasil.
Planteamiento programático
En síntesis de lo que hemos reseñado podemos decir que en términos de las políticas
requeridas en la infraestructura de Telecomunicaciones, Colombia ha logrado importantes
avances y que en infraestructura de acceso a nuestra geografía como base indispensable para la
dinámica del comercio hay mucho por hacer, lo que exige mayor dinamismo y definición
política para alcanzar el punto indicado de acuerdo a las estimaciones del potencial volumen
para manejo de toneladas de bienes.
98 Cuadro 12
El comportamiento logístico, índices e indicadores 2007
Desempeño logístico % Inspección Tiempo para Tiempo para Costo export Costo impot
Física Exportar Importar contenedor 40 contenedor 40
133 .. Victoria E. Virviescas. Gloria Azucena Carrillo, José Robinson Gómez, Javier Arias. Op cit. CGR. 2008.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
En la actualidad la actividad científica es realizada por personas que han recibido formación
avanzada (maestría o doctorado), pero principalmente por quienes han alcanzado este último
estadio: la formación doctoral.
Es notorio el esfuerzo realizado en los últimos años en la formación local (doméstica) a nivel de
maestría. El número de graduados en programás nacionales de maestría ha crecido un 47%
entre 2002 y 2005. En contraste, los graduados en programas nacionales de doctorado en 2002
fueron 44 y en 2005 apenas 60 (cuadro 14) 134.
Cuadro 13
El comportamiento logístico, índices e indicadores 2007
Nivel de formación 2002 2003 2004 2005 2006
Cuadro 14
Tasa de graduados de doctorado por millon de habitantes en Colombia135
2002-2006
Nivel de formación 2002 2003 2004 2005 2006
En 2000 el número de investigadores por cada mil personas de la PEA era en Colombia 0,34; 99
mientras que en Argentina eran 2,64; en Bolivia 1,89; y en El Salvador 0,46 136. En 2006 el
número de investigadores por cada mil personas de la PEA era en Colombia 0,53.
Obsérvese que apenas hemos superado el nivel que tenía un país como El Salvador en 2000 y
aún nos encontramos lejos del nivel mostrado por Bolivia o Argentina en este mismo año
134 .. Carlos Mosquera, Realidades de la ciencia y la tecnología y sus relaciones con la educación. CGR.2008.
136 .. Universidad Nacional de Colombia, “La reforma académica que requiere la Universidad Nacional de Colombia”,
Bogotá (Rectoría): 2004, p. 17.
137 .. http://cec.uniandes.edu.co/pdf/hernando_jose_gomez.pdf
Planteamiento programático
Gráfico 14
Investigadores por millón de habitantes 2005 (*2004)
Cuadro 15
Porcentaje de investigación por sector de ocupación 2004 (%)
País Gobierno Empresas Educ. Superior Org. Priv. sin ánimo de lucro
Esta durisima realidad, no sólo involucra un panorama inexplicable de no atencion por los
gobiernos colombianos, sino el distanciamiento de esa necesidad y demanda de niveles
superiores de conocimiento y habilidades en el sector productivo y en la dinámica de nuevos
productos y servicios, innovación e inventiva, sino la mínima participacion del sector privado
en este tema.
Al observar los datos de UNESCO se observa que estamos en contravía de la tendencia mun-
dial, en donde el mayor interés y el mayor aporte está en cabeza de la inversión privada.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
En primera instancia, revisaremos lo relacionado con los derechos de autor y luego con las
patentes. Este tema es de singular importancia en la actual sociedad. Son de tal magnitud sus
implicaciones, que este fue uno de los aspectos más difíciles en la negociación del TLC con los
Estados Unidos de América.
Cuadro 16
Registros otorgados por la DNDA
(2002 - 2008)
Años
Registros 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total
Literarias inéditas 6,081 5,431 7,130 6,698 8,526 9,947 6,269 50,82
Musical 3,952 3,438 5,662 6,146 7,021 8,224 4,456 38,833
Artísticas 2,082 1,873 1,566 1,42 1,877 2,122 1,366 12,106
Actos y contratos 1,334 1,424 2,109 2,165 1,701 1,766 746 11,245
Software 812 647 1,223 976 975 1,084 558 6,274
Literarias editadas 905 689 812 998 981 1,273 447 6,105
Fonogramas 544 617 735 904 790 1,122 822 5,534
Audiovisuales 149 102 279 304 281 434 255 1,804
Total año 15,859 14,221 19,316 19,611 22,151 25,972 14,919 132,049
101
Fuente: DNDA
Se observa que en el área de las obras denominadas del dominio literario correspondiente, los
programas de computador Software sólo se registraron 6.274.
En este aspecto, es a todas luces muy positiva la decisión del gobierno nacional de poner en
la vanguardia entre los sectores de la economía la denominada industria del software,
siempre y cuando se tengan presentes los cambios sustanciales que hoy se han dado en esta
industria intensiva en conocimiento y que requiere trabajar interdisciplinariamente en la
frontera de las disciplinas 138.
138 .. Jordan Florez, Fernando. Realidades en la frontera de las disciplinas. Servigraphic. 2005
Planteamiento programático
Registro de patentes
Desde 1994 al año 2008 tan sólo se concedieron 1.711 patentes para residentes. Esto significa un
promedio de 114 patentes por año.
Para que veamos la distancia enorme que nos separa con otros países observemos que en
Alemania se concedieron en el año 2006 la cantidad de 12.576 patentes.
El estudio de Germán Lambuley García, nos informa que “el número de patentes en Colom-
bia en el año 2006 fue de 2.4 por cada millón de habitantes, el mayor número desde el 2000
en el que se registraron 4”
Cuadro 17
Total Patentes
(1994-2008)
Total patentes
Presentadas Concedidas
Año Residentes No Residentes PCT Total Residentes No Residentes PCT Total
Si se compara a nivel mundial, durante el periodo comprendido entre 1999 y el 2006, Aus-
tralia tenía una media de 24.157 patentes solicitadas, Alemania 12.049 y el Reino Unido
11.860; en comparación con estos países Colombia tiene diferencias de 23.498, 11.750 y
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
11.206, respectivamente. Estados Unidos tiene un promedio de 179.246. Sólo como punto de
comparación en el 2006 Colombia 133, siendo un 9,94 % menos que las 204.182 presentadas
por los Estados Unidos139.
Gráfico 15
Patentes presentadas por residentes países desarrollados y Colombia
Con relación a la actividad de la Oficina de Patentes y Marcas de los Estados Unidos, donde 103
hoy se registra el flujo del denominado proceso de patentamiento más elevado a escala mundial,
el conjunto de los países de América Latina y el Caribe llega sólo a la quinta parte del número
de patentes solicitadas por Corea 140.
Interesante para tener como punto de referencia de una fuente grande de posibilidades de
patentabilidad en Colombia, son las patentes de plantas. Como dice la CEPAL: Las patentes de
plantas solicitadas a la OMPI muestran una creciente presencia de América Latina, (Morales
2001) que en los últimos años llega a representar más del 10% del total mundial. En 1994 sólo
aparecen Argentina141 y Chile, mientras que en 1999 ya figuraban Brasil, Colombia, Bolivia,
Ecuador, México y Paraguay”
Se está muy lejos de avanzar a un nivel superior de desarrollo, ya que sin generación de altos
valores de intangibles en derechos de autor y patentes, es imposible producir bienes de valor
agregado. Y esta realidad es un efecto de contar con muy limitados niveles de educación en
Postgrados a niveles de doctorado y magister.
Existe una gran distancia y una brecha urgente de cerrar para poder insertarnos en la sociedad
de la información, o sociedad del conocimiento o en la denominada era del capitalismo cog-
nitivo. La gran debilidad en este sector está en la infrasestructura de la academia y los centros
de investigación especializados para estas competencias y en el desarrollo metodológico de
calidad. A más de ello es imposible desarrollarlo frente a un sector financiero y de creito, ab-
solutamente distante y desconocedor de prácticas internacionales ya desarrolladas con éxito
para lograr fortalecer el sector, tal como ha ocurrido en India, Irlanda y Uruguay.
Colombia está muy lejos de la inventiva y creatividad que se requiere para mejorar la
productividad y estimular la producción de intangibles, ya que el sistema educativo no está
orientado a privilegiar la capacidad creativa y la imaginación.
No hay que perder de vista que esta situación está íntimamente relacionada con la definición de
prioridades en las políticas públicas, en su apoyo a la educación en nivel de postgrado a la
Universidad Pública y en estímulos al sector privado de la educación.
El punto esta, como lo venimos diciendo, en que se debe acompañar a los indicadores de
cubrimiento en la educacion, para fortalecer la calidad, pero no basada sólo en
competencias, sino en capacidad creativa, inventiva, originalidad, capacidad crítica y pasión
por las nuevas ideas.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
El problema que comentamos es de tal envergadura que resulta inexplicable que se haya
mantenido como una constante a lo largo de más de 180 años de nuestra historia.
No podemos dejar de mencionar las premonitorias palabras del prócer Camilo Torres, en su
histórico memorial de agravios, que dirigió a la Junta de Sevilla en el año 1809, cuando dijo:
“En cuanto a la ilustración, la América no tiene la vanidad de creerse superior ni aun igual a
las provincias de España. Gracias a un gobierno despótico, enemigo de las luces, ella no podía
esperar hacer rápidos progresos en los conocimientos humanos, cuando no se trataba de otra
cosa que de poner trabas al entendimiento. La imprenta, el vehículo de las luces y el conductor
más seguro que las puede difundir, ha estado más severamente prohibido en América que en
ninguna otra parte. Nuestros estudios de filosofía se han reducido a una jerga metafísica, por
los autores más oscuros y más despreciables que se conocen. De aquí nuestra vergonzosa ig-
norancia en las ricas preciosidades que nos rodean y en su aplicación a los usos más comunes
de la vida. No ha muchos años que ha visto este reino, con asombro de la razón, suprimirse las
cátedras de derecho natural, y de gentes, porque su estudio se creyó perjudicial.142”
Colombia ha mejorado en algo esa posición descrita por el prócer hace ya 200 años. Desde ese
entonces venimos arrastrando históricamente una de las causas de nuestro subdesarrollo y de la
violencia. Pero al mirar hoy el crecimiento del recurso humano en Colombia con cifras
insignificantes de magister y doctorado y con mínima producción en derechos de autor y
patentes, nos genera unos sentimientos entrecruzados de perplejidad y desesperanza, con una
realidad que comparativamente con Chile, Brasil y México, no tienen explicación digna para las
nuevas generaciones.
“Las políticas ambientales analizadas han mostrado virtudes en los acertados diagnósticos
que ha tenido la definición de acciones ambientales del Estado, y la asignación de recursos
financieros para el sector en cada uno de los periodos de gobierno, a pesar de ir decreciendo
de manera vertiginosa, sin desconocer estos aspectos que resultan positivos, es preciso anotar
la evidente ausencia de objetivos y metas claras y cuantificables, lo que no permite conocer
el nivel de cumplimiento de lo proyectado. Así mismo, la falta de procesos adecuados de
143 .. Diego Alejandro Chaves Martínez, John Eduard Rojas, con la dirección de Juan José Arango. Colombia en el
camino del desarrollo sostenible: reto para un mundo globalizado. CGR. 2008.
Planteamiento programático
Colombia es el segundo país del mundo con mayor biodiversidad de plantas, con cerca de 55 mil
especies, de las cuales una tercera parte son endémicas145. En fauna, el país cuenta con 1815
especies de aves, equivalentes a cerca de un 20% del total mundial, lo cual le otorga el primer
lugar a Colombia; en cuanto a anfibios, ocupa nuevamente el primer lugar con más de 500
especies reportadas, en réptiles un tercer lugar con 520 especies y en mamíferos un cuarto lugar
con 456 especies, sin mencionar la exuberante cantidad de peces e insectos146. De todas las
anteriores, existen cerca de 447 especies colombianas amenazadas e inscritas en los registros
de la Convención Internacional sobre el Comercio de Especies Amenazadas de Fauna y Flora
Silvestre (CITES), que incluye 83 especies de aves amenazadas y mamíferos como el manatí, la
danta y el armadillo que se encuentran en peligro; especies de flora como las orquídeas y la palma
presentan un diagnóstico similar.
Para el caso de los ecosistemas estratégicos, la situación es preocupante: en el caso de los pá-
ramos, sólo el 43% cuentan con planes de manejo, únicamente el 25% de los manglares se en-
cuentran zonificados, al tiempo que escasamente el 2,2% de las reservas forestales creadas por
la Ley 2ª de 1959 se zonificaron, ordenaron y adoptaron planes de manejo durante el 2007.
El recurso bosque se encuentra disminuido y año tras año se vive en un proceso continuo de
degradación y pérdida de territorios; las estimaciones de la deforestación en el país varían
desde unas 600.000 hectáreas al año (IGAC - ICA-1987) hasta 221.000 (IGAC-2002) ó 91.000 de
acuerdo con el IDEAM (2002).
106 En cuanto al recurso hídrico, es conocido que Colombia es uno de los países con mayor abun-
dancia de agua en el mundo, aunque su oferta ha caído de forma dramática 147. Actualmente
cada colombiano dispone de 4000 mts3 de agua, pero de no tomar las medidas necesarias, para
la década 2020-2030, la situación se tornará cada vez más difícil para los ciudadanos148.
147 .. Estudio Nacional del Agua, IDEAM (versión preliminar). Según este estudio la Nación ocupa el puesto 24, de una
lista de 182 países, y en los años anteriores se ubicaba en los primeros lugares de este listado.
generando una enorme contaminación química y biológica en la mayor parte de sus tramos. A
esto se suma la inadecuada disposición de las aguas residuales en el país: sólo en menos de
300 municipios existe algún sistema de tratamiento y de estos solamente cerca de un 10%
funciona de manera adecuada Las autoridades ambientales cuentan con un instrumento
importante para promover el adecuado uso y el saneamiento de las corrientes hídricas: las
tasas retributiva y por uso, aunque desafortunadamente no han cumplido de manera debida
con la obligación de aplicarlas con oportunidad y rigor: preocupa el escaso recaudo que no
alcanza para cubrir los costos de la facturación y cobro, ni mucho menos puede afectar el
comportamiento de los usuarios para que reduzcan la contaminación que producen; a ello se
agrega el bajísimo nivel de recaudo sobre lo facturado.
En cuanto al recurso suelo, existen graves conflictos de uso, que a su vez implican serios
procesos de degradación: más de 40 millones de hectáreas son subutilizadas para actividades
ganaderas; de las tierras aptas para uso agrícola y silvoagrícola (22 millones de hectáreas)
solamente se utilizan 4.8 millones, malgastándose cerca de 17 millones de hectáreas.
El grupo de expertos de la DES del sector agropecuaria de la CGR, nos permite observar los
resultados de la gestión en el sector, en el periodo que hemos delimitado, así:
Cuadro 18
Variación del área cultivada
2001-2007
Año Cultivos transitorios Cultivos permanentes (1) Área Total Cultivada
Hectáreas % variación Hectáreas % variación Hectáreas % de Variación
De acuerdo con el SIGOB, el gobierno nacional tenía como meta del cuatrienio 2002-2006 un
total de área cultivada de 4.723.882 hectáreas, de las cuales se reportó por parte del Minis-
terio de Agricultura un total de 4.367.344 hectáreas. Esto arroja una diferencia de 356.000
hectáreas que no se lograron en este lapso, a pesar del impulso que presentaron los cultivos
permanentes. Para el año 2007, aunque el área total cultivada creció en un 1,61%, dicho
comportamiento, realmente, no fue el mejor.
Según evaluaciones realizadas sobre la efectividad de la gestión del Instituto para la Reforma
Agraria (INCORA) desde su creación con la Ley 135 en 1961 hasta 2004, cuando se creó el
INCODER se concluye que “ha sido evidente la ineficiencia tanto del Estado como del mercado en
la orientación y conducción del proceso de reforma agraria”.
Disponibilidad de alimentos
108
La disponibilidad de alimentos en el país tiene dos fuentes esenciales: una corresponde a la
producción nacional y las importaciones de bienes agrícolas para el consumo, descontando las
exportaciones y las materias primas utilizadas por las industrias.
La producción promedio en el país en los últimos siete años es de 29.2 millones de toneladas
(Cuadro 19), con un crecimiento promedio del 2%, ligeramente superior al crecimiento de la
población que se estima en 1,2%.
149 .. La definición clásica de reforma agraria, se entiende esta como el resultado de decisiones políticas que conduce a
un cambio profundo y generalizado en la tenencia de la tierra. Una versión más amplia, según Machado, se trata de un
proceso serio y adecuado de redistribución de la propiedad rural que facilita los procesos de crecimiento y desarrollo con
equidad, convivencia y justicia social.
Cuadro 19
Oferta de alimentos en Colombia en el periodo 2001-2007 (Toneladas/año)
Grupo de alimentos 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Promedio Distribución
Cereales 5.697.137 5.663.750 6.346.897 6.737.817 6.116.792 6.270.963 6.108.622 6.134.568 21%
Tubérculos 4.816.120 4.130.941 4.473.779 4.589.742 4.331.981 4.521.909 5.461.046 4.617.931 16%
Hortalizas y Legumbres 4.477.800 4.743.922 4.684.149 4.835.901 4.893.786 4.780.496 5.819.120 4.890.739 17%
Frutas 1.836.393 1.323.379 1.439.998 1.447.319 1.355.243 3.169.112 2.968.107 1.934.222 7%
Carnes y derivados 1.482.285 1.483.786 1.514.713 1.606.525 1.672.541 1.820.857 1.892.917 1.639.089 6%
Pescados y otras comidas de mar 126.258 76.188 136.602 149.492 140.456 172.763 153.897 136.522 0%
Leche, huevos 6.304.052 6.513.137 6.561.542 6.596.553 6.843.936 6.980.745 6.926.865 6.675.261 23%
Grasas y aceites animales o vegetales 637.399 624.156 610.953 625.869 644.909 716.493 649.293 644.153 2%
Edulcorantes 2.710.024 2.815.834 2.950.511 3.077.264 3.214.979 1.460.210 1.564.683 2.541.929 9%
Total Oferta 28.087.470 27.375.093 28.719.144 29.666.481 29.214.625 29.893.549 31.544.551 29.214.416 100%
Variaciones -2,50% 4,90% 3,30% -1,50% 2,30% 5,50%
La disponibilidad de alimentos está determinada por la producción nacional que aporta 86% del
total disponible y las importaciones que contribuyen con el 14% 152, sin embargo, en los
últimos dos años estás llegaron a representar el 18%, superando las seis millones de
toneladas importadas para suplir los requerimientos alimentarios, con el agravante de que
los alimentos importados corresponden al grupo de los cereales en especial maíz, trigo y
arroz. Igualmente, son cada vez más frecuentes las importaciones de frutas, hortalizas y
tubérculos de los países vecinos. La producción nacional de alimentos está asociada con el uso
eficiente de los factores productivos como la tierra, la mano de obra rural, los insumos y
materias primás; así como la tecnología utilizada en el sector agropecuario, y el acceso a los
recursos financieros. Igualmente, se debe disponer de una la política agropecuaria sectorial
encaminada a responder por la disponibilidad de alimentos, así como de políticas
complementarias en inversión social y desarrollo de infraestructura.
109
El Estado demandado153
El estudio sólo se realizó para el sector Defensa, Justicia y Seguridad (DJS), ya que no fue
posible obtener los datos de la oficina correspondiente del Ministerio del Interior.
La participación del sector Defensa, Justicia y Seguridad en el 2003, 2006 y 2007 ha significado
un promedio mayor al 50% del total del saldo de cuenta de orden de litigios y demandas de la
administración central.
La evolución de los saldos contables de las demandas en contra de las entidades del sector
Defensa, Justicia y Seguridad es la siguiente:
Cuadro 20
Balance Administración Central Nacional (ACN) Sector Defensa, Justicia Seguridad
(DJS)
Saldo cuenta de orden litigios y demandas (9120) pretensiones (Millones de pesos)
ENTIDAD 2003 % PART 2004 % PART 2005 % PART 2006 % PART 2007 % PART
Consejo Superior de
la Judicatura 1,075,191 12% 1,508,150 22% 1,997,865 12% 3,221,695 14% 4.116.972 12%
DAS 213,343 2% 364,383 5% 479,055 3% 585,994 3% 847.807 4%
Fiscalia 47,55 1% 4,161 0% 2,474,758 14% 3,542,111 16% 5.006.888 26%
Mindefensa 3,210,294 37% 2,484,211 37% 9,058,700 53% 11,437,955 51% 4.725.335 25%
Mininterior 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 941.086 5%
Policía 4,113,939 47% 2,320,167 34% 3,005,056 18% 5,240,066 15% 2.749.066 14%
Policía Salud 3,593 0% 4,004 0% 5,828 0% 7884 0% 104.221 1%
Procuraduría 51,717 1% 51,471 1% 81,062 0% 252,521 1% 508.104 3%
Total sector D 15 8.715.627 100% 6.736.547 100% 17.102.324 100% 22.288.226 100% 18.999.429 100%
Saldo balance ACN 16.581.658 35.787.352 47.422.724 37.437.631 17.039.023
Participac. Sector D15 53% 19% 36% 60% 51%
Si se toma el Presupuesto General de la Nación aprobado para 2008 ($87 billones, sin servicio de la
deuda), el saldo de las pretensiones por demandas en contra de las entidades del sector ($19
billones), representa 22%, cifra similar al total de recursos asignados al sector Defensa y
Seguridad en 2008 ($18,4 billones).”
Cuadro 21
Balance Administracion Central Nacional - ACN
Sector defensa, justicia y seguridad
Saldo cuenta provision para contingencias (2710)
(Millones de $)
Entidad 2003 %part 2004 %part 2005 %part 2006 %part 2007 %part
Consejo Superior de la Judicatura 2 0% 2,153 1% 2,916 0% 5,217 1% 2,642 0%
Das 255 0% 55 0% 255 0% 1,341 0% 871 0%
Fiscalia 47,55 12% 4,161 1% 71,781 7% 58,868 12% 63736 8%
Mindefensa 244,357 60% 213,59 71% 856,464 85% 355,465 71% 374,071 48%
Mininterior 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 7,244 1%
Policia 112,104 28% 79,2 26% 81,003 8% 81,004 16% 280,434 36%
Policia Salud 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 2,412 0%
Procuraduria 0 0 0 0% 0 0% 0 0% 44,076 6%
Total 404,268 100 299,159 100% 1.012.419 100% 501,895 100% 775,486 100%
Saldo balance ACN 0 5.596.904 8.712.721 7.178.603 3.084.968
%Participacion sector DJS 0% 5% 12% 7% 25%
Fuente: SIIF-Cálculos DES-DJS-CGR.
Como lo explicó Daniel Kaufman, director de programás mundiales en el Instituto del Banco
Mundial154, en entrevista al diario El Espectador.com de Uruguay, el pasado 17 de julio del
2007:
“Las seis dimensiones que se utilizan para poder medir los resultados en la manera de gobernar
para el logro de un desarrollo económico, son las siguientes:
111
El primero: rendición de cuentas y voz democrática, que mide el grado en que los ciudadanos de
un país pueden participar en elecciones de gobierno así como la libertad de expresión, la libertad
de asociación y la libertad de prensa.
El cuarto la calidad del marco regulatorio, mide la capacidad del Gobierno para formular y
aplicar políticas y reglamentaciones para promover el desarrollo del sector privado.
Como se observa en el Reporte del Banco Mundial155, Colombia mejoró sustancialmente en cinco
de los seis indicadores.
Cuadro 22
Indicadores de gobernalidad para Colombia
2002-2006
112
2002 2006
El indicador de estabilidad política, aunque ha mejorado, muestra una percepción aún crítica
para el Estado colombiano.
Colombia retomó la senda del desarrollo en la economía de mercado y ha logrado, por razones
internas y efectos de los desarrollo mundiales, crecer en todos los años del nuevo siglo y
volver a poner de manera positiva algunos indicadores y de disminuir otros que son parte de
los componentes estructurales de nuestro Estado que hacen muy difícil lograr saltos
cualitativos significativos.
Según los datos del Banco Mundial para el análisis comparativo entre 1996 y el año 2007
sobre los niveles de gobernabilidad en Colombia, es un hecho importante que se muestre que
hemos mejorado en los seis componentes de los indicadores de gobernabilidad, pero como ya lo
hemos mencionado, los niveles de concentración de la riqueza, de pobreza, de miseria, de
trabajo precario, aún continúan siendo profundamente injustos y excluyentes e inexplicables
en el concierto de sociedades semejantes a la nuestra.
Todavía falta mucho por hacer. Sobre la base de que sigamos en una ruta que continúe arro-
jando indicadores positivos, es de la mayor urgencia tener presente que Colombia sólo tiene
sedes diplomáticas en 49 países de 192 y nuestra presencia en el área del pacifico es muy
débil. Mientras que países como México tienen sedes diplomáticas en más de 135 países.
Con un índice GINI general para toda la economía de 54, después de haber sido disminui-
do en 4 puntos desde el 2002 hasta hoy y con un 0,85, según FIDA, para el agro, Colombia
continúa siendo un país con una concentración del ingreso, de la riqueza y de la propiedad 113
de la tierra tremendamente injusta, desigual y excluyente. Este ha sido un problema que por
muchas décadas ha estado presente en la estructura de nuestra sociedad.
En pobreza, nuestro índice actual, después de haber logrado recuperar 14 puntos desde el
2002 hasta hoy, corresponde al 44 % de colombianos y un 22,2 % en indigencia. Esto, por
si sólo, muestra una injustica social y una situación de calidad de vida muy mala para una
gran mayoría de colombianos.
Estamos lejos de la sociedad de los países del denominado primer mundo. Hemos iniciado
acciones para tratar de alcanzarlo algún día, pero la realidad es que no tenemos una eco-
Planteamiento programático
nomía de valor agregado. No tenemos recurso humano para crear ciencia y tecnología y, en
consecuencia, no producimos riqueza con el conocimiento, ni derechos de autor, ni patentes, de
manera significativa.
En Logística, estamos en un rango medio. De 82 entre 150 países con calificación de 2.5 y en
infraestructura en el puesto 85 con calificación de 2.28.
De 22 millones de hectáreas posibles de ser usadas para la producción agraria sólo se usan
4.8 millones. Si se logra la paz en Colombia, el espacio físico para generar riqueza se haría
una realidad.
En fin, son muchas las limitaciones actuales y el reto sigue siendo grande.
El problema es muy complejo porque las grandes limitaciones son consecuencia de problemas
de la estructura de nuestra organización social. Es decir, son problemas estructurales que
demandan o exigen mucho más nivel de creatividad, de inventiva, de nuevas políticas
consistentes con la realidad globalizada del mundo actual para poder corregir tan tremendas
diferencias de justicia socia
114
Estos indicadores, unos en mayor grado que otros, tienen una importancia significativa a la
hora de tomar decisiones en los distintos escenarios en los cuales Colombia o los colombia-
nos quisieran involucrarse, y desde allí desencadenar factores de riqueza y bienestar.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
En ese orden de ideas, hemos investigado en torno a la visión de los agentes globales sobre
nuestra realidad, la cual, obviamente, se enmarca dentro de las mismas consideraciones
presentadas someramente en el capitulo segundo, sobre las afectaciones y subjetividades
presentes en cuanto conlleva hablar de “realidad”.
Pero no sobra señalar que compartimos la visión del Profesor Ulrich Beck, en cuanto que: “la
concepción de que los índices empíricos presuponen la distinción << nacional-internacio-
nal>> o sea, sigue la lógica de la mirada nacional. De esta manera se pasa sistemáticamente por
alto lo más especifico: la transnacionalización de la producción, de los flujos de capital, de las
formás de vida, etc.”156.
Aun, conscientes de ello, es esta una visión que hoy existe en el exterior sobre la realidad de
Colombia y en consecuencia, debemos tenerla presente.
El índice sobre globalización mundial elaborado por KOF incluye la evaluación de indicadores de
los ámbitos económico, social y político.
Este año, KOF incluye 122 países que evalúa no sólo durante los últimos 12 meses, sino de
forma sostenida desde 1970 a la fecha. Sus conclusiones ofrecen una visión de largo plazo.
156 .. Ulrich Beck. Poder y Contrapoder en la era global. Paidos, 2004. Pág. 48
En lo económico, los expertos de KOF consideran los flujos de inversión recibidos del
extranjero, capital interno, desarrollo de los servicios y la percepción del mercado, además de
la evolución del comercio.
En un total de 122 países, las posiciones que ocupaba Colombia en el 2008, son:
Este indicador nos permite observar, sobre todo desde la perspectiva de país, que estamos en una
posición intermedia y muy modesta.
Colombia está en la posición 73, teniendo clasificados por encima de ella a Namibia, Nigeria o
Ghana del África, o a Argentina, Brasil, Chile, Uruguay, Perú, Jamaica, México, Panamá, Costa
Rica, Ecuador, Venezuela o El Salvador en América Latina.
No nos cabe duda que con las políticas públicas adoptadas en los dos últimos años en este
116
aspecto, la posición de Colombia debe mejorar significativamente.
• Datos en el flujo actual de: comercio (porcentaje del PIB), inversión extranjera directa
(porcentaje del PIB), portafolio de inversión (porcentaje del PIB), pagos de la renta de los
extranjeros (porcentaje del PIB).
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
• Datos sobre contacto personal: tráfico telefónico saliente, transferencias (porcentaje del
PIB), turismo internacional, población extranjera (porcentaje del total de la población),
correspondencia internacional (enviada y recibida).
• Datos en flujos de información: servidores de internet y usuarios, Tv por cable, radio ( por
cada 100.000 personas), periódicos y revistas de comercio.
• Datos sobre proximidad cultural: número de restaurantes Mc Donals ( por cada 100.000
habitantes) libros exportados e importados (relacionado con el PIB).
Foreing Policy es una publicación periódica, fundada por Samuel Huntington y Warren
Manshel, publicada por el grupo State Group, una división del periódico Washington Post. Su
misión es explicar como trabaja el mundo, en particular, sobre las políticas económicas
globales y sus ideas159.
El “Índice de Globalización 2007”, realizado por Foreign Policy y A.T. Kearney, mide la
integración económica, tecnológica, política y personal de los países, y su resultado proporciona
una evaluación de la magnitud de apertura y conectividad a nivel global.
158 .. http://www.foreignpolicy.com/story/cms.php?story_id=4030
Cuadro 23
Indice KOF de Globalización
2008
Country Globalizzation Index Country Economic Global Country Social Globalization Country Political Global Total
118 77 Guyana Rep. 51 77 Argentina 54,98 77 Sur Africa 43,99 77 Venezuela 51,85
78 Dominicana 51 78 Zamba 54,5 78 Paraguay 43,33 78 Rep. Domi 49,77
79 Guatemala 51 79 Mail 53,96 79 Tailandia 43,10 79 Toggo 49,25
80 Bolivia 51 80 Japón 53,84 80 Filipinas 40,42 80 Gebon 49,94
81 India 51 81 Mauricio 53,80 81 Sirilanca 40,17 81 Arabia Sa. 48,10
82 Gebon Trinidad y 50 82 Ginea 52,68 82 Peru 39,45 82 Jamaica 46,53
83 Tobago 50 83 Guatemala 52,67 83 Malawi 39,28 83 Nituania 46,13
84 Zamba 49 84 Albania 52,17 84 Zimbague 38,17 84 Kubai 45,07
85 Fiji 49 85 Ghana 51,99 85 Botswana 37,16 85 Madagasc 44,62
86 Siri Lanca 48 86 Egipto 51,61 86 Brasil 36,82 86 Colombia 44,52
Fuente: DNDA
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
El índice incluye doce variables principales, las cuales son desagregadas en cuatro categorías:
(i) integración económica: comercio e inversión extranjera directa; (ii) contactos personales:
viajes, remesas y transferencias personales; (iii) conectividad tecnológica: usuarios de
Internet, servidores seguros y alojamientos de Internet; (iv) compromiso político:
participación en organismos internacionales, Naciones Unidas, ratificación de tratados y
cooperación internacional.
Colombia está en la posición número 50, ascendió cuatro (4) posiciones. Entre las doce
variables que se clasifican, nuestras mejores posiciones las tenemos en inversión extranjera
directa, y en la dimensión económica. Los más deficientes puntajes los tenemos en comercio
exterior y turismo.
Cuadro 24
México Colombia
2007 Girankings 49 50
Change From 2006 -7 50
Economic 50 22
Personal 45 56
Technological 41 51
Policial 37 56
Trade 49 68
FDI 48 11
Telephone 27 42
Travel 44 61
Remitances and Personal Transfer 35 42 119
Internet User 41 51
Internet Hosts 34 44
Secure Servers 43 47
International Organizations 13 42
U.N. Peacekeeping 50 62
Treaties 1 40
Government Transfers 69 44
2006 GIRankings 42 54
Fuente: OCyT, Indicadores... Colombia 2007, pp. 24-25.
Planteamiento programático
Cuadro 25
Clasificación económica por región y por ingresos 2009
Argentina UMC
Betze UMC
Bolivia LMC
Brasil UMC
Chile UMC
COLOMBIA LMC
Costa Rica UMC
Cuba UMC
Dominica UMC
Dominican Repúblic LMC
Ecuador LMC
El Salvador LMC
Granada UMC
Guatemala LMC
Guyana LMC
Haiti UC
Honduras LMC
Jamaica LMC
México UMC
Nicaragua LMC
Panamá UMC
Paraguay LMC
Peru LMC
120
160
Colombia está clasificada como un país de ingreso medio en la región .
Colombia en el año 2008 ocupó el puesto 68 entre 179 países161, o sea que se ha mejorado,
aunque no deja de ser abrumador que el indicador del país más transparente del mundo
esté en 9.4 y el de Colombia en 3.8 y que entre el 2007 y el 2008 no se hayan presentado
variaciones.
160 .. http://siteresources.worldbank.org/INTWDR2009/Resources/42310061225840759068/WDR09_22_SWDIweb.
pdf pág. 351.
161 .. http://www.transparency.org/news_room/in_focus/2007/cpi2007/cpi_2007_table
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
Colombia viene haciendo un esfuerzo institucional desde los organismos de control y desde
la Presidencia de la República, para enfrentar este problema social. Lo importante a señalar es
que ya se han logrado varios ejemplos para mostrar lo positivo de las acciones tomadas162.
Cuadro 26
Resultados de tranparencia para el 2008
Rank Country 2007 CPI Score Surveys Used Confidence Range
Colombia está clasificada como un país de Desarrollo Humano medio. Y para todos los efectos
estamos en la posición No 75.
162 .. http://www.anticorrupcion.gov.co/entidad/docs_politica/libro_preside.pdf
“El índice de Desarrollo Humano (IDH) es un indicador compuesto que mide el avance promedio
de un país en función de tres dimensiones básicas del desarrollo humano a saber: vida larga y
saludable, acceso a conocimientos y nivel de vida digno. Estas dimensiones básicas de miden
respectivamente, según esperanza de vida al nacer, tasa de alfabetización de adultos y tasa bruta
combinada de matriculación en enseñanza primaria, secundaria y terciaria y producto interno
bruto (PIB) per cápita en paridad del poder adquisitivo en dólares de Estados Unidos (PPA en
US$). El índice se construye con indicadores disponibles en todo el mundo y utiliza una
métodología a la vez simple y transparente.
Cifras totales. Las cifras totales correspondientes a las clasificaciones descritas anteriormente
se presentan al final de los cuadros si se trata de una información significativa desde el punto
de vista analítico y si se dispone de información suficiente. Las cifras que representan el total
de la respectiva clasificación (como para la población) se identifican con una T. Todas las
demás cifras mundiales son promedios ponderados; por lo general, las cifras totales corres-
pondientes a una agrupación de países se presentan sólo cuando se dispone de información
sobre al menos la mitad de los países y estos representan, como mínimo 2/3 partes de la pon-
deración disponible en esa clasificación. La oficina encargada del Informe sobre Desarrollo
Humano no suple los datos que faltan para llegar a la cifra total, por consiguiente, a menos
122
que se especifique otra cosa, las cifras totales de cada clasificación representan sólo a los
países para los que se tienen datos, corresponden al año o periodo especificados y se refieren
únicamente a datos de las fuentes primarias citadas.”
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
Cuadro 27
Indice de Desarrollo Humano
Valor indice del Esperanza Tasa de alfabetrización Tasa bruta combinada PIB Percápita Indice de Índice de Índice de Índice
desarrollo humano de vida al nacer de adultos (% de personas de matriculación (PPA en U) esperanza educación del PIB
(años) de15 años y mayores) en primaria, de vida
secundaria y terciaria.
En el Índice de Desarrollo Humano, Colombia tiene 0.791 y en relación con el país mejor
clasificado, que tiene como indicador 0.968, la distancia es grande.
Cuadro 28
Tendencias del Índice de Desarrollo Humano
Clasificación según el ID-H 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
Se observa que nos movíamos en un paralelo con Brasil, quien ya nos despegó.
Cuadro 29
Pobreza humana y de ingresos: países de desarrollo
Desarrollo humano medio
Probabilidad al nacer de no sobrevivir hasta los 40 Años a, + (% de la cohorte) 2000 - 2005 9,2 12,0 7,3 9,2
Tasa de analfabetismo de adultos b, + (% de personas de 15 años y mayores) 1995 - 2000 11,4 7 7,2
Población que no utiliza una fuente de agua mejorada+ (%) 2004 10 3 seg 17 7
CDM Niños con peso inferior a la media para su edad (% menor de 5 años) 1996-2005 d 6 5 7
CDM Población bajo el umbral de pobreza de ingresos (%) US$ 2 al día 1990-2005 d 21,2 40,3 17,8
• Lo preocupante del indicador es la población bajo el umbral de la pobreza: 7.5% con igre-
sos menores de $ 1 un dólar y 17.8 % con menos de $ 2 dólares al dia.
• Es decir, tenemos un 25.3 % de la poblacion colombiana que vive con menos de $ 2 dó-
lares diarios.
124
Cuadro 30
Tendencias demográficas
Clasificación según el ID-H
Desarrollo humano alto Desarrollo humano medio
Islandia Noruega Brasil Dominica Santa Lucía Kazajistan Venezuela Colombia
Población total (millones) 1975 0,2 4.0 108.1 0,1 0,1 14.1 12,7 25.3
2005 0.3 4,6 186,8 0,1 0,2 15,2 26,7 44,9
2015 0.3 4,9 210 0,1 0,2 16,3 31,3 50,7
Tasa anual de crecimiento demografico 1975-2005 1,0 0,5 1,8 () 1,3 0,2 2,5 1,9
2005-2015 0,8 0,6 1,2 -0,1 1,1 0,7 1,6 1,2
Población urbana (% del total) 1975 86,7 68,2 61,7 55,3 25,2 52,6 75,8 6,0
2005 92,8 77,4 84,2 72,9 27,6 57,3 93,4 72,7
2015 93,6 78,6 88,2 76,4 29,0 60,3 95,9 75,7
Población menor de 15 años (% del total) 2005 22,1 19,6 27,8 27,9 24,2 31,3 30,3
2015 20,0 17,7 25,4 25,4 24,9 27,9 25,4
poblacion menor de 15 años (% del total) 2005 11,7 14,7 6,1 7,2 8 5 5,1
2015 14,2 17 7,7 7,3 7,5 6,6 6,8
poblacion de 65 años y mayor( % del total) 1970-1975 2,8 2,2 4,7 5,7 3,5 4,9 5
Tasa de fecundidad total 2000-2005 2 1,8 2,3 2,2 2 2,7 2,5
Este indicador nos da un tanto de tranquilidad al observar que la tasa anual de crecimiento
demografico decrece, asi como la tasa de fecundidad total.
125
Indicadores de paz en la globalidad 2008 - Índice GPI 164
El cuadro que se elaboró para el Índice GPI (Global Peace Index Rankings), analiza 140 países en
el año 2008 y 121 en el 2007, como años de comparación.
Colombia ocupa el lugar 130 para el año 2008, con un índice de 2,757 entre un total de
140 países en el Ranking. Dinamarca ocupa el segundo puesto con un indicador de 1,333.
Cuadro 31
Indicadores de paz en la globalildad 2008 - Índice GPI
País Posición Promedio
126
La metodología que se utiliza es la siguiente: Veinticuatro son los indicadores que fueron
identificados como pertinentes por el panel de expertos que construyen el índice. Se efectúan
mediciones sobre el conflicto local e internacional.
• Nueve son los indicadores básicos, tales como gasto militar como porcentaje del presu-
puesto nacional; número de militares por cada 100.000 habitantes, etc.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
Análisis comparativo de sesenta y siete de los indicadores de paz, entre Argentina, Brasil, Chile,
Colombia y México 2008.
En la medida en que el sistema permite escoger los países que se quiera para hacer el analisis
comparativo, nos inclinamos por Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México.
El sistema nos permite manejar 67 indicadores sobre una gran gama de variables pertinentes
para efectuar una análisis comparativo de gran calado. A pesar de que ese no es uno de nues-
tros objetivos en este ensayo, presentamos los indicadores y la referencia de la ip de origen para
que los interesados puedan acudir al sitio y efectuar los análisis que consideren del caso.
Cuadro 32
Análisis comparativo de 67 indicadores
Overall peace index AR BR CL CO MX
Rank 56 90 19 130 93
Score 1,895 2,168 1,576 2,757 2,191
Indicator Information AR BR CL CO MX
Level of distrust in other citizens 3 3 3 4 3
Number of internal security officers and police 100,000 people 2 3 1 2 2
Number of homicides per 100,000 people 3 5 1 5 4
Number of jailed population per 100,000 people 1,669 1,953 2,226 1,635 1,981
Ease of access to weapons of minor destruction 2 4 3 4 4
Level of organised conflict (internal) 1 1 1 4 2
Likelihood of violent demonstrations 3,5 3,2,5 2 3
Level of violent crime 3 4 2 4 4
Political instability 2,25 1,25 1 2,25 1,875
Respect for human rights 1 4 2 5 4
Volume of transfers of major conventional weapons, as recipient (Imports) 127
per 100,000 people 1,193 1,033 1,537 1,064 1,029
Potential for terriorist acts 1 1 1 5 2,5
Number of deaths from organised conflict (internal) 1 1 1 3 1
Military expenditure as a percentage of GDP 1,297 1,479 2,036 2,229 1,13
Number of armed services personnel per 100,000 people 1,145 1,136 1,335 1,385 1,158
UN Deployments 2006-07 (percentage of total forces) 4,655 4,897 4,763 5 5
Non-UN Deployments 2006-07 (percentage of total forces) 1,01 1 1,007 1,029 1
Aggregate number of heavy weapons per 100,000 people 1,053 1,019 1,147 1,014 1,019
Volume of transfers of major conventional weapons as supplier (exports)
per 100,000 people 1,001 1,013 1,002 1 1
Military capability/sophistication 3 3 3 3 3
Number of displaced people as a percentage of the population 1,001 1 1,003 1,027 1,001
Relations with neighbouring countries 3 1 1 3 2
Number of external and internal conflicts fought: 2000-05 2 2 1 2 1
Estimated number of deaths from organised conflict (external 1 1 1 1 1
Continua en la página siguiente...
Planteamiento programático
128 Adult literacy rate (% of pop over 15) 97.2% 88.6% 95.7% 92.8% 91.6%
Cultura AR BR CL CO MX
Hostility to foreigners/private property 2 1 1 2 1
Importance of religion in national life 3 3 3 3 3
Willingness to fight 2 2 4 4 3
material well-being AR BR CL CO MX
Nominal GDP (US$PPP bn) 469,5 1696,2 214,3 290,9 1268,8
Nominal GDP (US$bn) 214,3 1072,1 145,8 136 840
GOP per capita 5498 5740 8875 2938 7820
Life expectancy 51,3 5,7 54,9 58,6 46,1
Unemployment % 10.6% 8.9% 6% 12.7% 3.2%
Infant mortality per 1,000 live births 15 31 8 17,2 22
Total Population (millions) 39 186,8 16,4 46,3 107,5
Other AR BR CL CO MX
Number of paramilitary personnel per 100,000 people 80,2 206,5 231,2 311,4 28,6
Fuente: Metodología y fuentes de datos de -GPI-165.
Indicador de los estados fallidos en el 2008 del Foreign Policy 167. Concepto de Estado fallido
Es un concepto y un índice muy discutido, pero no por ello deja de aparecer en las
publicaciones anuales de las instituciones mencionadas. En consecuencia, lo tenemos presente,
pues es indudable que el forma parte de esa visión que queremos precisar de los
observadores externos a Colombia.
El Indicador.
Colombia continúa apareciendo en el indicador de Estados fallidos que presenta Foreign Po- 129
licy en el 2008. Es la cuarta publicación que hace Foreign Policy. En este caso se analizaron
177 Estados en relación a su vulnerabilidad en los conflictos de violencia interna y deterioro
social. Los 60 Estados más vulnerables fueron los incluidos en el ranking. Entre 60 Estados
clasificados Colombia quedó en la posición 37. Nuestro peor indicador, al nivel de CHAD
con indicador 9.2 muestra a Colombia con 9.2 en personas desplazadas. IRAQ está en coefi-
ciente 9.0.
167 .. http://www.foreignpolicy.com/story/cms.php?story_id=4350&page=2.
Planteamiento programático
Cuadro 33
Indicadores de inestabilidad
RANK 1 4 5 7 9 14 37
TOTAL 114,2 110,9 110,6 105,4 103,8 99,3 89
Country Somalia Chad Irak Afghanistan Pakistan Haiti Colombia
Indicators Of Instability Demographic Pressures 9,8 9,1 9,0 9,1 8,0 8,5 6,8
Refuges And Displaced Persons 9,3 9,2 9,0 8,9 8,6 4,2 9,2
Group Grievance 95,0 97,0 98,0 95,0 95,0 80,0 74,0
Human Flight 83,0 78,0 93,0 70,0 81,0 80,0 84,0
Uneven Development 75,0 91,0 85,0 81,0 88,0 82,0 84,0
Economy 94,0 83,0 78,0 85,0 62,0 83,0 2,3
Delegitimization Of State 100,0 97,0 94,0 92,0 95,0 90,0 79,0
Public Services 100,0 94,0 85,0 83,0 71,0 88,0 60,0
Human Rights 99,0 95,0 96,0 84,0 95,0 89,0 72,0
Security Apparatus 100,0 98,0 98,0 96,0 96,0 89,0 78,0
Faction A Lizet Elites 100,0 98,0 98,0 88,0 98,0 89,0 83,0
External Intervention 100,0 95,0 100,0 100,0 91,0 96,0 76,0
Los 12 indicadores que se utilizan para estructurar el Índice son los siguientes:
Indicadores sociales
Indicadores económicos
Indicadores políticos
Según estudios de la CIA a 2008168 entre 135 países Colombia ocupa la posición 122. Con
datos de 2005 como lo advierte la publicación169.
PNUD afirma al respecto: El GINI de Colombia era de 0,553 para 2005, lo que significa que es un
país con alta desigualdad170.
El Coeficiente de GINI es una medida de la desigualdad ideada por el estadístico italiano Co-
rrado GINI. Normalmente se utiliza para medir la desigualdad en los ingresos, pero puede utili-
zarse para medir cualquier forma de distribución desigual. El coeficiente de GINI es un número
entre 0 y 1, en donde 0 se corresponde con la perfecta igualdad (todos tienen los mismos ingre-
sos) y 1 se corresponde con la perfecta desigualdad (una persona tiene todos los ingresos y los
demás ninguno). El índice de GINI es el coeficiente de GINI expresado en porcentaje, y es igual
al coeficiente de GINI multiplicado por 100. Aunque el coeficiente de GINI se utiliza sobre todo
para medir la desigualdad en los ingresos, también puede utilizarse para medir la desigualdad
en la riqueza. Este uso requiere que nadie disponga de una riqueza neta negativa171. 131
“(i) El grado de concentración del ingreso172 es uno de los mayores de América Latina, quizás
el segundo en una región de por sí caracterizada por la desigualdad, habiéndose mantenido
168 .. http://aquevedo.wordpress.com/2008/09/30/desigualdad-del-ingreso-en-el-mundo-por-paises-informe-pnud-2/.
169 .. Tomado del World Factbook de la CIA en actualizada hasta Diciembre de 2008 https://www.cia.gov/library/
publications/the-world-factbook/fields/2172.html. Cuadro adaptado en el orden descendente por Esteban Jordan,
Dic.2008.
170 .. http://odm.pnud.org.co/odm1.htm
171 .. http://es.wikipedia.org/wiki/Coeficiente_Gini
casi invariable durante más de dos décadas y media -ya que el coeficiente de GINI ha oscilado
entre 0,54 en 1978 y 0,57 en la actualidad- y con una marcada agudización desde mediados de
los noventa, entre otros factores, por la caída del ritmo de crecimiento económico y el desajuste
fiscal y financiero -de un promedio anual del 4,5% en el período 1990-1995 a un 0,7% entre 1997
y 2001.”
Según Montenegro y Rivas, para el 2002 con la serie del INP el coeficiente fue de 0.578 y para
el 2003 de 0.558173, empezándose a mostrar una ligera mejoría. A marzo de 2006 el
coeficiente se calculó en 0.54174.
Gráfico 16
Distribución del ingreso (GINI) (1997-2005)
(0=distribución equitativa: 1=alta concentración de ingreso)
132
175 .. Luis Guillermo Plata Páez. Ministro de Industria y Comercio .Bogotá Junio 18 de 2008.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
El esfuerzo para reducir en unos puntos la desigualdad y la concentración del ingreso en Co-
lombia merecen un reconocimiento, pero consistentes con nuestra vocación cosmopolita, la si-
tuación actual sobre expresa su tremenda carga de desigualdad si lo miramos comparativamen-
te fuera de las fronteras nacionales. La dura realidad de nuestra sociedad frente al concierto de
los países en la distribución de la riqueza: entre 135 países Colombia ocupa la posición 122.
De todos ellos sólo 50 países corresponden a datos del año 2005 o posterior.
Cuadro 34
COEFICIENTE DE GINI*
Los dos primeros dígitos significan el coeficiente de GINI organizado de menor a mayor.
Los cuatro dígitos entre paréntesis corresponden al año que se toma como referente del dato
aportado, en ese sentido la clasificación no es homogénea, en tanto que no se refiere a un
comparativo de un mismo año. Tan sólo sirve para aproximarnos al tema.
Sobre este punto, la Visión Colombia II Centenario, además de reconocer el hecho dramático
de esta realidad afirma lo siguiente: “Este aumento en la desigualdad del ingreso se puede
atribuir a diferentes factores, algunos ya señalados: la concentración de la riqueza; la crisis
económica y su fuerte influencia sobre la población más pobre; la mala focalización del gas-
to publico y los cambios tecnológicos que han orientado la demanda por trabajo hacia mano
de obra más calificada. Las condiciones de pobreza se relacionan, además, con la situación
Planteamiento programático
de otras variables muy importantes para el desarrollo social de las naciones, como la salud, la
educación y el empleo”176.
• ORBICOM.
• IDI.
Cuadro 35
Comparación de Clasificación del DOI con respecto a otros índices
Country DOI NRI ISI DAI ORBICOM IDI 2007 IDI 2002
134 Sweden 1 4 1 1 1 1 1
Denmark 2 2 2 2 2 3 4
Korea (Rep.) 3 17 13 3 14 2 3
Switzerland 4 7 4 10 6 8 7
Hong Kong 5 5 15 5 7 11 12
Singapore 6 1 9 11 9 15 16
Taiwan 7 12 19 6 25 17
Netherlands 8 13 3 4 4 4 6
Japan 9 6 14 12 15 12 18
United States 10 3 5 8 5 173 11
Chile 25 22 23 24 22 48 45
México 28 33 29 28 27 75 64
Colombia 33 35 30 34 32 70 72
Todavía estamos en posición menos positiva que Chile y México entre otros países
Latinoamericanos.
Gráfico 17
Penetración de Internet en Latinoamérica 2007.
Cuadro 36
Internet Growth and Population Statistics
Este índice muestra un proceso muy interesante y positivo a nivel interno. Del 2005 al 2008
prácticamente se ha triplicado el número de usuarios.
178 .. http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL/EXTAPRENDIZAJE/EXTWBIGOVANTCORINSPA/
0,,contentMDK:21839774~pagePK:64168445~piPK:64168309~theSitePK:1745286,00.htmlGovernance Matters VII:
Indicadores de Gobernabilidad para 1996-2007. Por D. Kaufmann, A. Kraay, y M. Mástruzzi o Junio 2008
Planteamiento programático
Los indicadores agregados combinan los puntos de vista de un gran número de personas que
respondieron a encuestas en países industrializados y en desarrollo, incluyendo a expertos,
ciudadanos y miembros del sector privado. Las fuentes de datos individuales subyacentes
fueron extraídas de una diversa variedad de institutos de encuestas, institutos de
investigación, organizaciones no gubernamentales y organizaciones internacionales.
Los seis indicadores agregados y las fuentes subyacentes de datos pueden verse de forma
interactiva en la página web de los Indicadores de Buen Gobierno 179.
Mide la percepción de la habilidad del Gobierno para formular e implementar políticas y re-
gulaciones que están en el ambiente como requeridas para promover el desarrollo del sector
136 privado.
179 .. Documentación sobre la más reciente actualización de los Indicadores de Buen Gobierno puede en-
contrarse en “ Governance Matters VII: Indicadores de Buen Gobierno para 1996-2007” (en inglés). Más do-
cumentación e investigación basada en los indicadores está disponible en la página de Recursos de este si-
tio web o en www.worldbank.org/wbi/governance/esp. La explicación métodológica esta en :http://web.
worldbank .org /WBSITE /EXTERNAL /BANCOMUNDIAL /EXTAPRENDIZAJE /EXTWBIGOVANTCORINSPA /
0,,contentMDK:20816333~menuPK:2224400~pagePK:64168445~piPK:64168309~theSitePK:1745286,00.html.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
Gráfico 18
Voice and accountability (2007).
Cuadro 37
Voice and Accountability, Comparison across selected countries
Lo relevante es que en ese escenario el Banco Mundial nos identifica como un país que está
haciendo esfuerzos pertinentes para promover el desarrollo del sector privado, pero no en la
intensidad y cantidad que lo han hecho y lo continúan haciendo otros países de América
Latina en el grado necesario para, por lo menos, igualar el estado en el cual hoy nuestros
países vecinos nos llevan ventaja. En este siglo, Colombia carga en sus espaldas, deficiencias
heredadas de otras épocas.
Planteamiento programático
Mide la probabilidad de que el Gobierno pueda ser desestabilizado, su gusto a satisfacción por
la violencia y la inconstitucionalidad, incluida la motivación a la violencia y al terrorismo.
Gráfico 19
Political stability (2007).
Cuadro 38
Political Stability, Comparison across selected countries
La situación de Colombia con respecto a los otros seis países de comparación es dramática,
a pesar de los esfuerzos de la política de seguridad democrática y de los significativos
avances logrados en estos dos últimos periodos presidenciales. La situación real y
sicológica, de seguridad y confianza es significativamente mayor y mejor internamente
que la que existió en el 2002, pero no ha sido suficiente en todos los componentes o variables
que integran este indicador.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
Mide la percepción sobre la calidad de los servicios públicos, la calidad de los servicios por
civiles y hasta qué punto es independiente de las presiones políticas, la calidad de la
formulación e implementación de las políticas públicas, y la credibilidad de la ciudadanía sobre
el cumplimiento y pertinencia de ello.
Gráfico 20
Government effectiveness (2007)
139
Planteamiento programático
Gráfico 21
Political stability (2007)
Comparativamente, entre los años 2007 y 2008, Colombia mejora significativamente, pasando
del primer percentil al segundo de rojo a amarrillo
140
Esto significa que Colombia ha mejorado en cuanto a la calidad de los servicios públicos, la
calidad de los servicios por civiles, la calidad de la formulación e implementación de las polí-
ticas públicas, y la credibilidad de la ciudadanía sobre el cumplimiento y pertinencia de ella.
Gráfico 22
Government effectiveness.
Cuadro 39
Government Effectiveness, Comparison across selected countries
Calidad regulatoria
Mide la percepción de la habilidad del Gobierno para formular e implementar políticas y re-
gulaciones que están en el ambiente como requeridas para promover el desarrollo del sector
privado.
Planteamiento programático
Gráfico 23
Regulatory quality.
Cuadro 40
Regulatory Quality, Comparison across selected countries
Nuestra posición es aceptable, aunque lejos de Chile y por debajo de Costa Rica y México
Estado de derecho
Mide la percepción del reconocimiento de los distintos agentes, la confianza y obrar de acuer-
do con las reglas de la sociedad, y en particular la calidad del cumplimiento de los contratos,
los derechos de propiedad, la policía, las cortes y la probabilidad de crimen y violencia.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
Gráfico 24
Rule of law.
Cuadro 41
Rule of Law, Comparison across selected countries
El índice es preocupante, en tanto se refiere a nuestra solidez como Estado de Derecho, pero
nos ubica en un nivel intermedio de confianza sustancialmente mejor que el que existía a
comienzos del nuevo siglo.
Otro tipo de indicadores que nos permiten complementar nuestra visión sobre la forma en la cual
perciben afuera nuestra realidad en el mundo globalizado está relacionado con la existencia de
las denominadas “Global Cities”, o ciudades globales.
Planteamiento programático
El hecho significativo que queremos resaltar es que de acuerdo con los criterios de la método-
logía planteada por la publicación Foreign Policy, Bogotá aparece en la clasificación mundial
por ellos publicada. Y ese suceso de por si resulta muy significativo para nuestro tema.
Cuadro 42
Dimensión
Ranking City Business Activity Human Information Cultural Political
Capital Exchange Experience Engagement
43 Bogotá 46 26 51 34 25
Figuramos en el indicador mundial, pero con muy bajo índice en la disponibilidad y formación
del capital humano.
Pero lo más significativo es que para poder contar en el territorio nacional, con jugadores glo-
bales, nada más indispensable que contar con ciudades que proporcionen todas las facilidades
operativas que están a disposición del primer mundo, y que se pueden tener en cualquier ciudad
144 que se proponga disponer de esa infraestructura y servicios requeridos.
En los últimos años (1998 a 2007) el pie de fuerza ha tenido un crecimiento sostenido excepto
en los años 2000 y 2007, respecto al anterior; es así como en 1998 la Fuerza Pública contaba
con 256.167 hombres y pasa en 2007 a 384.831, equivalente a un 50,2% de aumento (128.664
hombres)183.
Gráfico 25
Sector Defensa y Seguridad.
Comportamiento de pie de fuerza 1998-2010
145
“El sector Defensa y Seguridad ha presentado durante los tres últimos gobiernos una ten-
dencia de crecimiento constante en el gasto militar, debido principalmente a la necesidad de
lograr el fortalecimiento institucional para hacerle frente al conflicto armado que atraviesa
el país.
182 .. Held David y Anthony McGrew. Transformaciones Globales. Oxford. 1999. Pág. 75. 183
El principal crecimiento se da a partir del año 2001, donde el presupuesto ejecutado por el
sector se ubica por encima de $10 billones, llegando en 2007, a los $15 billones. Es importante
mencionar que mientras el Presupuesto General de la Nación ha aumentado anualmente en
promedio 4,9 %, el crecimiento del sector ha sido del 9,7%.
Gráfico 26
Sector Defensa y Seguridad. Comportamiento presupuestal 1991-2007. Millones de $ 2007
Ahora, consistente con nuestra metodología, esta política del gasto y el aumento del pie de
fuerza en el contexto latinoamericano.
146
La experta de la Dirección de Estudios Sectoriales de Defensa, Justicia y Seguridad, Myriam
Aponte, afirma sobre esta perspectiva:
Actualmente, ha adquirido gran relevancia el debate sobre el gasto militar en nuestro medio,
debido a los importantes recursos que canaliza tal como se presentara en el capítulo del
comportamiento presupuestal.
*Según la OTAN comprende todo el gasto realizado en las fuerzas armadas, incluyendo el funcionamiento de los
departamentos o Ministerios de Defensa y otras agencias comprometidas con proyectos de seguridad y explora-
ción especial: y el gasto en fuerza de policía y Fuerzas Militares.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
De los $50,000 millones de dólares que se destinan para la Defensa en América del Sur,
70.18% es para personal, 14,23 % va a bienes y servicios, 9,81% a inversiones donde están las
compras de nuevos armamentos y 5.78 % a otros gastos.
Los países que más intervienen en este proceso en materia de requerimientos son Brasil y
Venezuela; Argentina participa con un menor porcentaje con relación al rubro de personal.
Según el informe anual SIPRI, en publicación de junio 10 de 2008, las ventas de armas en el
mundo, aumentaron un 6% en el 2007 y también un 45 % en los últimos 10 años. Siendo
Europa del Este el que más está gastando.
Analizando el monto total del gasto suramericano, algo más de la mitad, el 55 % que obedece a
$27.540 millones de dólares, corresponde al Brasil que, por poblacion, territorio y PIB es
aproximadamente la mitad de los 12 paises de la region.
Colombia ocupa el segundo lugar con $ 6.746 millones de dólares monto que es destinado 147
al combate contra los grupos insurgentes como las FARC. En un tercer lugar se encuentra
Chile con $4.034 millones de dólares y cuarto Venezuela con $ 3.321 millones, los cuales son
prioridad para la seguridad nacional.
Planteamiento programático
Cuadro 43
Presupuesto de Defensa de América del Sur. Millones de dólares
Pais Presupuesto Defensa % del Presupuesto Nacional
2,007 2,008 % Variación 2007 2008
Entre el 2007 y 2008, el gasto militar de los 12 países que integran la Unión Suramericana
aumento en un 25,51 %, una cifra sin precedentes desde el restablecimiento de la democracia en la
región en los años ochenta”.
Vistas todas estas variables económicas sociales y políticas en el orden local, nacional y en
los indicadores globales, queremos referirnos a un nuevo estándar mundial, que se torna,
148 hoy más que nunca, en especial para apreciar las fortalezas, debilidades y posibilidades de
desarrollo del país, así como para determinar nuevas metas y estructuras del presupuesto para
el inmediato futuro.
Como lo explico David Held, desde el siglo pasado (1999) “el surgimiento de un sistema de
comercio global y el desarrollo de redes globales de producción han convertido la
competitividad en un nuevo estándar de la eficiencia económica nacional y corporativa y han
fomentado la reorganización del Estado y de los sectores privados para maximizar la ventaja
competitiva nacional en el contexto de un orden económico global.184”
De acuerdo con el informe del CPC de 2008185, la competitividad, según el Foro Económico
Mundial, el Institute for Management Development y el Instituto Mexicano para la
Competitividad, significa lo siguiente:
Colombia ocupa el sexto lugar, superado por Chile, Panamá, Costa Rica, México y Brasil.
Colombia no muestra avances en los últimos años. Dice el mencionado informe: 149
185 .. CPC.2008.www.compite.ws
Y dentro de una gran seriedad y transparencia se pregunta: ¿Cuáles son los factores que han
impedido que Colombia obtenga mejores resultados en los indicadores de competitividad?“ En
el indicador global del FEM, en 2008, Colombia perdió 25 posiciones en ”estabilidad
macroeconómica” y, 18 posiciones en “eficiencia del mercado laboral”.
En el ranking de competitividad del IMD, entre 2007 y 2008, Colombia cayó del puesto 38 al
41 entre 55 países. El retroceso de Colombia en este indicador está en buena parte explicado
por la caída en algunas categorías como la “inversión internacional “y el “comercio interna-
150 cional”. La pérdida de competitividad en estas categorías esencialmente refleja la menor in-
versión de colombianos en el exterior y la ampliación del déficit en la cuenta corriente. Esta
última ha tenido una tendencia creciente en los últimos años. La inversión de colombianos en
el exterior es una variable altamente volátil, y de hecho, tanto esta categoría como la de
comercio internacional presentan la mayor varianza histórica (para el conjunto de países)
dentro de los diferentes componentes del índice calculado por el IMD. Otras variables en las
cuales Colombia resulta mal calificada, simplemente confirman el atraso del país en esas
áreas, como es el caso de la infraestructura. 187”
En conjunto se puede afirmar que, aunque el país presentó avances en algunas áreas, en
general en el último año los índices de competitividad no mejoraron, con la excepción del
Doing Business.
151
Planteamiento programático
Cuadro 45
Colombia. Global competitiveness
1 World Economic Forum
2 Global Competitiveness Index rankings and 2007 - 2008 comparison
3 Country/Economy GCI 2008-2009 rank GCI 2008-2009 score GCI 2008-2009 rank GCI 2007-2008 rank
(among 2007 countries)
77 Colombia 74 405 73 69
Fuente: OCyT, Indicadores... Colombia 2007, pp. 24-25.
152
Frente a esta realidad concreta, el Gobierno estableció este año y se aprobó el CONPES 3527
que presenta la política nacional de competitividad y, además, definió los 15 planes de acción que
considera prioritarios para poder superar nuestro estancamiento en productividad frente a los
países de América Latina y el mundo. Ello son:
4. Formalización empresarial;
5. Formalización laboral;
En el Doing Business del año 2009, se estableció la clasificación de cada país analizado entre un
total de 181 países. Al interior de cada índice de un específico país se establecieron los
componentes temáticos incluidos en el índice
153
Cuadro 46
Tópico Doing Business 2009 Doing Business 2003 Cambio dentro del ranking
Doing Business 53 66 13
Permisos de construcción 54 52 8
Personal empleado 80 88 8
Registro de propiedad 78 74 -4
Protección de la inversión 59 51 -8
Pago de impuestos 24 19 -5
Comercio a través de la fronteras 141 159 -28
Cumplimiento de contratos 95 112 15
Cerrar un negocio 30 28 -2
Nota: Doing Business 2006 rankings han sido re calculados para reflejar cambios en la metodología y la adición de tres nuevos países.
Planteamiento programático
Cuadro 47
Los diez mayores reformadores en 2006/07
Economía Egipto Croacia Ghana Macedonia Georgia Colombia Arabia Kenia China Bulgaria
ERY Saudita
Gráfico 27
Los factores más problemáticos para hacer negocios
154
Fuente: The global Competitiveness Report 2008-2009 © 2008 World Economic Forum.
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
Como se observa de esta serie de ponderaciones en la esfera de las variables que hacen posible
que los negocios en general y, en particular, los de carácter internacional, sean más o menos
viables y seguros, todavia tenemos mucho trabajo organizacional, normativo y cultural por
realizar.
A pesar de lo obvio no deja de ser pertinente recordar que existe una directa relación entre los
factores requeridos para hacer negocios en un lugar determinado, las decisiones sobre
montos y oportunidades de la inversión extranjera, el desarrollo económico del lugar y en las
variables de seguridad e inversión social.
De igual manera, entendemos que todas las transformaciones mencionadas realmente existen
y están en pleno proceso de expresión y desarrollo y han afectado la misión y las funciones
reales del Estado y, en especial, sus relaciones con la organización de la producción y la or- 155
ganización social y con otros Estados, en el llamado orden mundial.
Sin embargo, el hecho de que no se haya producido ese cambio de visión requerido, hace
que a esas nuevas formas, se pretenda o se den respuestas determinadas por la visión
actual y, en consecuencia, en unos casos se actúa como se hacía en el pasado, en otros
se añoran capacidades y liderazgos en el proceso de toma de decisiones que en alguna
época existieron y que muy difícilmente se repetirán y, en otras, se actúa pero no se logra
el objetivo.
Planteamiento programático
Entre los componentes que van apareciendo en las transformaciones que en su conjunto van
formando parte del nuevo orden, podemos mencionar las siguientes:
La democracia está buscando como insertarse en ese profundo cambio de la economía, del
poder y del derecho para lograr ser la zona de garantías y respeto real, a las nuevas reglas
y procedimientos que se requirieren, para poder estar presente y operar como una democra-
cia absoluta, una democracia que corresponda a esa nueva cultura global en formación. La
actual democracia presente en el mundo, ha mostrado serias debilidades e incapacidad para
156 dar las respuestas necesarias en el tiempo, pertinente a las necesidades de la multitud de
ciudadanos que tienen mayores niveles de cultura, de conectividad, acceso a la información
y capacidad de procesar en multiproceso todos esos datos y conciencia de su capacidad de
participar en un universo de decisiones, sin que medien intermediarios.
La nueva generación global encarna el cambio cultural y las más significativas de las nuevas
expresiones que son distintas de las económicas en el mundo globalizado. Ella posee
capacidades asombrosas de multiproceso, de penetración a las distintas capas que conforman la
realidad, multilingüismo, nueva escala de valores y formas de expresión que reclaman y
requieren participar en la construcción de esa nueva visión, porque, quiérase o no, su propia
vida está amarrada a las nuevas estructuras del orden en conformación.
Por supuesto que además se están surtiendo muchos más cambios y expresiones fundamentales en
las formas organizativas del sector financiero, de los trabajadores y los consumidores, de la
política, y de los sistemás de control.
No quisiera concluir este ensayo sin traer a colación dos anotaciones que reafirman la importancia
del tema de este ensayo, una del profesor Castells, y otra final de David Held.
Planteamiento programático
La del profesor Castells, en un reciente análisis que efectuó sobre la globalización, el desa-
rrollo y democracia en Chile visto ese país en el contexto mundial, expresa lo siguiente:
158 Y por su parte del profesor Held, expresa: ¨el argumento de este libro sugiere no sólo que
las decisiones, rutinarias y extraordinarias, adoptadas por los representantes de las nacio-
nes y los Estados -Nación afectan profundamete a los ciudadanos de otros Estados -Nación
- que con toda probabildad no tienen oportunidad alguna de manifestar su consentimiento
o desacuerdo- sino también que el orden internacional está estructurado por agencias y
fuerzas sobre las cuales los ciudadanos ejercen, en el mejor de los casos, un mínimo control
y respecto de las cuales tienen un exiguo espacio para expresar su (dis) conformidad… Si se
emprende con seriedad la labor de pensar por fuera de los límites de los marcos endógenos
y exógenos de análisis político, se deberan reexaminar varios conceptos básicos del pensa-
miento contemporáneo y resultará fundamental reconsiderar su relevancia en relación con
las esferas entrelazadas de la vida nacional e internacional. La tarea exige, en pocas palabras,
una revaluación de las bases conceptuales e institucionales de la democracia.
•••
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
Si este documento contribuye y estimula a que sus lectores se sientan invitados a seguir
profundizando en la necesidad de identificar la realidad de nuestra sociedad con una nueva
visión y actitud hacia la búsqueda y aportes para una nueva gramática que permita ponernos
más cerca del Estado colombiano en el Siglo XXI, en un escenario globalizado, y que nos
enriquezca la creatividad y la inventiva para aportar a desbrozar el camino y seguir viviendo
con pasión por una más justa, diversa y libre existencia en una sociedad abierta, veremos
compensado nuestro esfuerzo colectivo, con creces y satisfacción profesional.
Nuestra apuesta con el inmediato futuro, a pesar del riesgo e incertidumbre que marcan la época
actual, la hacemos sobre la base de la alta probabilidad de lograr una visión sólida en lo local y
en lo regional, de una organización cosmopolita de la sociedad y de la democracia, de alcanzar
el logro de una nueva gramática de la politica, y un compromiso de participación proactiva en
los sucesos globales que van determinando la conformación del nuevo orden mundial.
Nuestro optimismo surge del presente mismo, el cual nos permite mantener la pasión propia
como seres sintientes que somos y nos invita a ejercer el derecho a soñar en nuevos y mejores
días por vivir en nuestra condición de seres humanos habitantes con derechos y obligaciones
no sólo dentro de un territorio sino de todo el planeta, que pertenece a la especie humana.
159
Planteamiento programático
160
Realidades del Estado Colombiano en el siglo XXI en un escenario globalizado
Bibliografia
Bauman Zygmunt.
Miedo Líquido. La sociedad contemporánea y sus temores. Paidos. 2007.
La sociedad sitia, De. Fondo de cultura Económica de Argentina. 2004
Beck Ulrich,
La mirada Cosmopolita do la Guerra es la Paz. Paidos. 2005
Poder y contrapoder en la era global. Paidos. 2004
Que es la Globalización. Paidos. 1998
CEPAL
Globalización y Desarrollo. 2002
Planteamiento programático
Castells Manuel
Globalización, Desarrollo y democracia: Chile en el contexto mundial..2006
Habermás Jünger.
Más allá del Estado nacional.Trotta.1997
La inclusión del otro. Paidos.1996
La Constelación Nacional. Paidos.2002
Held David
La democracia y el Orden Globla.Paidos Iberica.1997
Transformaciones Globales.Oxford.1999
Negri Antonio
La Fábrica de Porcelana. Paidos Iberoamerica..2008
Reich Robert B
El trabajo de las Naciones. Vergara Editores S.A 1993
Sachs Jeffrey
Economía para un planeta abarratado. Ramdom House Mondadori .2008
Searle John R
Mente, Lenguaje y Sociedad. Alianza ensayo. 2004
Saskia Sassen
Una sociología de la Globalización. Katz. 2007.
Stiglitz Josep
Cómo hacer que funcione la globalización.Taurus.2006 163
http://siteresources.worldbank.org/INTWDR2009/Resources/4231006-1225840759068/
WDR09_22_SWDIweb.pdf
http://www.elmundo.es/elmundo/2008/11/15/internacional/1226777042.html
Planteamiento programático
http://www.noticiasdegipuzkoa.com/ediciones/2008/11/09/economia/espana-mundo/
d09esp55.1333965.php
http://www.elmundo.es/elmundo/2008/11/15/espana/1226780278.html
Dane. www.dane.gov.co
http://globalization.kof.ethz.ch/static/pdf/rankings_2008.pdf
http://www.foreignpolicy.com/story/cms.php?story_id=4030
http://www.foreignpolicy.com/story/cms.php?story_id=4350&page=1
http://www.foreignpolicy.com/story/cms.php?story_id=4350&page=2http://web.worldbank.
org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL/EXTAPRENDIZAJE/EXTWBIGOVANTCOR
INSPA/
164
Parte I
Actores como los Estados-Nación, las instituciones internacionales en conjunto con las Orga-
nizaciones No Gubernamentales, las empresas transnacionales y la opinión pública interna-
cional inmersos en la economía, la demografía, la tecnología y la cultura crean una realidad
geopolítica y configuran unas fronteras de orden internacional, supranacional, transnacional 167
y sus variaciones, de manera que también aparecen nuevos protagonistas, novedosos patrones
de relaciones, recientes elementos de estabilidad o de transformación y una fresca dinámica
de interrelación entre la globalización, conflicto, integración y cooperación. Se requiere,
entonces, de la solidaridad, la colaboración de todas las naciones o multilateraledad y la aplicación
del derecho internacional.
En este contexto, dentro del amplio espectro de la agenda mundial se encuentran la protección al
medio ambiente, la defensa de los derechos humanos, la lucha contra el narcotráfico, el libre
comercio internacional, la integración económica regional y la seguridad energética.
Con esta motivación, el presente documento pretende describir el manejo que se le ha dado a
las relaciones de Colombia con el resto del mundo mediante la conectividad y participación del
Estado colombiano a través de los tratados, los acuerdos y acciones concretas de carácter políti-
co, económico, de cooperación y de defensa, frente al proceso de globalización y bajo la óptica
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado
de la equidad y del control fiscal, enmarcada esta perspectiva dentro del contexto de nuestras
funciones constitucionales de realizar control en los procesos de evaluación de la gestión. Es
decir, comparar la oferta de la política pública a la comunidad y los resultados de la gestión.
Para comprender y explicar los procesos internacionales y su dinámica han surgido teorías
como el idealismo, el realismo, la interdependencia, el neorrealismo y la sociedad interna-
cional, y otras más que parten de diferente óptica. En consecuencia, se ha creado una nueva
conceptualización con la Escuela de Munich y su visión cosmopolita; la inglesa, con su mi-
rada globalizante; o la nueva Escuela Italiana con su visión planetaria del biopoder.
Hay escuelas económicas que hablan en términos de la economía digital 1 que corresponde
a la era de la inteligencia en red, en oposición a la antigua economía donde el flujo de infor-
mación era físico, es decir, dinero en efectivo, cheques, facturas, conocimiento de embarque,
informes, reuniones personales, llamadas telefónicas, documentos, fotografías y otros.
El estudio de las relaciones internacionales exige por el cambio en su naturaleza, una nueva
perspectiva enfocada hacia la organización espacial como un fenómeno pluridimensional
debido a la intensificación de la globalización en todo el planeta.
168
La globalización obedece a un proceso, especialmente económico, que consiste en la integración
de las distintas economías nacionales en un único mercado capitalista2 y según algunas escuelas
de visión economisiísta, ya que este fenómeno es múltiple y complejo e incide en lo social, el
poder, la economía y la política. Se define también como un sistema de producción en el que
una fracción mayor del valor y la riqueza es generada y distribuida más eficientemente por un
conjunto de redes privadas relacionadas entre sí y dirigidas por las empresas trasnacionales,
estructuras concentradas de oferta, en donde se aprovechan las ventajas de la integración
financiera3.
2 .. Ministerio de Relaciones Exteriores, Academia Diplomática San Carlos. Entorno económico internacional y
acuerdos comerciales. Edgar Vieira Posada, 1999.
3 .. Íbidem.
Contraloría General de la República
Soros señala que “vivimos en una economía global que se caracteriza no sólo por el libre
comercio de bienes y servicios, sino aún más por el libre movimiento del capital. Los precios
de las acciones y las tasas de interés de diversos países están íntimamente interrelacionadas
y los mercados financieros globales ejercen una tremenda influencia en las condiciones eco-
nómicas. Dado el papel decisivo que el capital financiero internacional juega en el futuro de
países individuales, no es inapropiado hablar de sistema capitalista global”4.
Diferentes fuentes señalan que los importantes desarrollos de las industrias de transporte, de
comunicación y de información, relativizan las fronteras pre -existentes, a través de la com-
presión del espacio-tiempo, es decir, el tiempo remplaza al espacio. En consecuencia, cada
169
vez se experimenta más velocidad y más simultaneidad, además de que lugares distintos se
ubican en el mismo plano.
Frente a este fenómeno es deseable una globalización más humana que garantice mediante
la cohesión social y el desarrollo económico un sistema internacional más seguro y justo que
favorezca la gobernabilidad y consolide la democracia, para que los países mejoren la inser-
ción en la comunidad internacional y la capacidad negociadora en defensa de los intereses
nacionales y de mejoramiento de las condiciones de vida de los ciudadanos. En especial,
cuando en América Latina se perciben democracias imperfectas que requieren más institucio-
nalidad, mayor gobernabilidad y más contenido social. Se necesita entonces de la solidari-
dad, la colaboración de todas las naciones y la implementación del Derecho Internacional.
Joseph Pique, al respecto, señala: “Aunque pueda parecer paradójico, la globalización ayu-
da a todos los países en pie de igualdad, puesto que ayuda a diluir el poder que ciertos
países, o bloques de ellos, hayan podido tener en el pasado, neutralizando así esquemas de
dependencia que tan nocivos han sido históricamente. Con la internacionalización de las
economías y el progreso de la tecnología, las distancias geográficas se acortan, los mercados
se amplían, las posibilidades de elección aumentan en consecuencia y las relaciones cautivas,
por lo tanto, se debilitan. En el fondo, la globalización nos hace más libres puesto que permite
elegir con absoluta independencia a nuestros socios comerciales, financieros e, incluso,
tecnológicos”6.
Se conforman, de este modo, estructuras multiestatales que pueden permitir una mayor
gobernabilidad regional y mundial, dada la mayor dependencia de los Estados, las relaciones
exteriores para el comercio, la defensa, la cultura y la migración. Esto ocasiona que se diluya la
identidad nacional y se busque el bien común de todos los Estados siguiendo los principios
de justicia, libertad, democracia, Estado de Derecho, armonía, respeto e igualdad de derechos.
Estas transformaciones en las relaciones internacionales generan una percepción denominada
formación social globalizada7, que da cuenta de articulaciones históricas de los espacios
nacionales con lugares distantes y donde lo nacional / internacional es visto como una
dimensión espacial transnacional.
De manera que el mundo en el siglo pasado entregó a la década actual un nuevo orden
económico, antecedido por el surgimiento del fenómeno llamado Guerra Fría que ocurrió
después de la Segunda Guerra Mundial, la caída del llamado “Campo Socialista” en la última
década del siglo XX y la hegemonía del sistema capitalista donde Estados Unidos asumió la
unipolaridad en el orden militar, con su victoria en el Golfo Pérsico en 1991.
170
No sobra señalar que la diversidad de culturas dificulta lograr acuerdos sobre asuntos como
las guerras, la pobreza, los derechos humanos, el concepto de persona humana, la noción de
libertad y los ideales de igualdad. En otras palabras, la organización por bloques se perfila
como la nueva pauta en el orden mundial cotidiano, que actúa dentro de un contexto actual
de política denominado la tercera vía, que es intermedio entre el liberalismo absoluto del
mercado estadounidense y del comunismo soviético.
6 .. PIQUÉ Joseph, “España 1989-1998: del desastre a la plena integración europea”, Economía Exterior No. 8,
Madrid, primavera de 199, p. 26.
7 .. Hugo Fabio Vengoa. “Globalización y relaciones internacionales en el entramado de un naciente tiempo glo-
bal”. Análisis político # 56 enero- abril 2006. IEPRI . Instituto de Relaciones Internacionales., p.51-71.
Contraloría General de la República
En marzo de 2002 el presidente George W. Bush pidió la autorización del legislativo para que
las ayudas antinarcóticos que Colombia ya había recibido por medio del Plan Colombia pu-
dieran utilizarse en la lucha contra el terrorismo. Los objetivos y estrategias de los gobiernos
de Colombia y Estados Unidos se dirigían a una aplicación más enérgica de la “guerra contra
las drogas” en el plano interno y una alineación con Washington en su “guerra contra el
terrorismo” en el ámbito internacional, luego Estados Unidos era un aliado indispensable.
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado
Cuadro 1
Cambio para construir la paz (1998 - 2002) Diplomacia por la Paz
- Agenda por la paz: Creación del Fondo Paz con recursos nacionales y de cooperación internacional (inversiones en el campo
social, en el sector agropecuario y en la infraestructura). Alternativa de lucha guerrillera y de los cultivos ilícitos. - Interlocución con
los organismos políticos y financieros internacionales y con los países amigos, a fin de avanzar en la presentación de
la política de paz y del Plan Colombia.
- Política de Fronteras: Defensa soberanía territorial, caracterización de fronteras terrestres y fronteras marítimas.
Dinamizar y reestructurar las Comisiones de Vecindad y optimizar su funcionamiento. Desarrollo del Tratado de
cooperación amazónica.
- Problema Mundial de Droga. Generar la reducción progresiva y sistemática de las causas y manifestaciones del
problema de las drogas
- Control internacional de armas: Trámite de Convención de Ottawa sobre prohibición minas antipersonales.
Foro de las Naciones Unidas contra la proliferación y el tráfico ilícito de armas. Trámite de la Convención
interamericana contra la fabricación y tráfico ilícito de armas de fuego, explosivos y municiones. Trámite
convención sobre prohibición de armas químicas. Interacción con la OPAQ Organización para la prohibición de armas
químicas, con sede en La Haya.
- Fortalecimiento del multilaterismo en los distintos foros y escenarios para fomentar un sistema de relacio-
nes internacionales más participativo, democrático y de responsabilidades compartidas. Las prioridades para
esta estrategia son: la diplomacia por la paz, los derechos humanos, las drogas ilícitas y el tema ambiental
Continua en la página siguiente...
Contraloría General de la República
- Política de derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario: Fortalecimiento del enfoque multilateral,
contribución en el diseño y seguimiento de esta política integral, coordinación interinstitucional para
el desarrollo de compromisos, dando respuesta a los Organismos Internacionales, fortalecimiento de la interlocución
con los organismos internacionales, gubernamentales y no gubernamentales. Diseño de una política exterior sobre
aplicación del derecho internacional humanitario, avances en materia de delincuencia transnacional organizada y el
Estatuto de la Corte Internacional.
- Política de Medio Ambiente: Inicio de la segunda fase del desarrollo del Programa 21 acordado en Río de Janeiro
en 1992.
- Reforma de la organización de las Naciones Unidas: fortalecimiento de la Asamblea general como máximo órgano
político de la organización, y orientación del papel de las Naciones Unidas en el siglo próximo.
- Reforma del Consejo de seguridad en la Asamblea General.
- Búsqueda de cohesión y unidad del grupo de los países No alineados frente a los temas de la Agenda Multilateral. -
Protección, promoción y asistencia a connacionales en el exterior.
- Proyecto para mejorar el funcionamiento de la administración y gestión pública de la Chancillería, los sistemas de
información externa e interna y el equipo humano para que pueda actuar como un aparato estratégico del Estado
para la formulación y desarrollo de la política exterior a largo plazo.
173
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado
Cuadro 2
Hacia un Estado comunitario (2002-2006)
La Dimensión Internacional
OBJETIVOS ESTRATEGIAS
1. Brindar Seguridad democrática - Prioridad a asuntos en los que la comunidad internacional tiene un papel prepon-
derante: como el problema mundial de droga y sus delitos relacionados, el terroris-
mo, la problemática ambiental y la protección de los derechos humanos.
- Participación activa en los foros multilaterales en los temas de la Agenda Global, en
temas de defensa, profundización de la democracia, DD HH, Derecho Interna-
cional Humanitario, lucha contra el terrorismo, las drogas y delitos relacionados,
conservación del medio ambiente, erradicación de la pobreza y lucha contra el
hambre y la exclusión social.
- Promoción de la democracia según la Carta Democrática Interamericana dentro del
marco de la OEA (Organización de los Estados Americanos), fortalecimiento del Sistema
Interamericano de Derechos Humanos, Ampliación del papel de la OEA en la Cumbre de
las Américas y fortalecimiento del Mecanismo de Evaluación Multilateral en la lucha contra
las drogas.
2. Impulsar el crecimiento eco- - Incremento y profundización de las relaciones con los países vecinos, Estados
nómico sostenible y la genera- Unidos, Unión Europea y la Región Asia Pacífico promoviendo los intereses econó-
ción de empleo micos y comerciales y la cooperación hacia los programas prioritarios del Gobierno.
- Dinamización de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) en sus aspectos
económico, político y social y construcción de una política multilateral común. Planificación
de las Comisiones de Vecindad de Colombia con Brasil, Ecuador, Panamá, Perú y Venezuela.
- A través de la Comisión de Vecindad con Jamaica dinamizar la proyección hacia el Gran
Caribe.
- Incrementar las relaciones comerciales con Estados unidos, aprovechamiento de los
beneficios del la ATPDEA (Ley de preferencias Arancelarias Andinas y de Erradicación de
Drogas, contribución en la negociación del Acuerdo de Libre Comercio de las Américas
(ALCA), apoyo a negociación bilateral de libre comercio y promoción de la adopción del
Estatus de Protección Temporal (TPS).
174 - Construir una Agenda Integral con Europa para materializar los objetivos del
PND. Iniciar negociaciones para la asociación entre la Comunidad Andina y la Unión
Europea.
- Promoción de intereses económicos y comerciales CON LA Región Asia Pacífi-
co, atraer la inversión y avanzar en los proyectos de cooperación tecnológica y
agrícola.
- Inserción de Colombia en la Cuenca del Pacífico e ingreso a la Cooperación Económica
de Asia Pacífico (APEC).
- Promoción del comercio, la inversión y el apoyo a los proyectos y programas
prioritarios ante las Agencias y Organos Multilaterales.
3. Construir equidad social - Política Integral relacionada con las comunidades colombianas en el exterior, que
incluye asistencia, acuerdos de migración laboral y seguridad social y facilitar el
ingreso de remesas de colombianos en el exterior. Mejoramiento de la situación laboral,
económica y social de indocumentados en el exterior.
175
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado
Cuadro 3
Estado comunitario: desarrollo para todos (2006-2010) Política Exterior y Migratoria
OBJETIVOS ESTRATEGIAS
1. Consolidar las relaciones - Comisiones de Vecindad y Comisiones Mixtas
bilaterales e impulsar procesos
de integración y desarrollo
integral en las fronteras
- Nuevos acuerdos y Procesos Integración
- Plan Fronteras y Comisión Intersectorial de Integración y Desarrollo Fronterizo
2. Defender y promover los - Nueva Agenda Multilateral
intereses nacionales en el
escenario multilateral
- Foros Multilaterales ONU, OEA, NOAL, Grupo de los 77 y China y Grupo del Río
El Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario” establece dentro de sus estrategias
el logro del crecimiento económico y la búsqueda de acceso permanente a los mercados
internacionales mediante la suscripción de acuerdos de libre comercio.
Desde el Gobierno anterior la política colombiana ha estado sujeta a los lineamientos básicos
de la política interna, de mantener la legitimidad, lograr una mayor cooperación internacio-
nal y prepararse para disminuir los riesgos de la internacionalización, defender mejor los
intereses de Colombia y apoyarse más para la formulación de política exterior en institucio- 177
nes reconocidas.
De acuerdo con Marta Ardila 8 los retos que presenta la política exterior colombiana se
relacionan con el plano teórico conceptual interméstico, y los vinculados con sus acciones.
En general, las entidades gubernamentales poco consultan a la sociedad civil, de manera
que se requiere más participación de los empresarios, las organizaciones no- gubernamentales
y los académicos.
Según los tratadistas del tema, el actual sistema internacional y sus retos requieren de la
participación de la sociedad civil o de actores no estatales en lo referente a la globalización y
la creciente interdependencia, la vinculación e interacción entre lo interno y lo externo, los
nuevos temas de agenda y la nueva manera de abordar los tópicos de la agenda
internacional y el surgimiento de nuevas problemáticas frente a las cuales la actuación del
Estado resulta insuficiente.
El gobierno nacional se ha propuesto consolidar la democracia como sistema que rija las
relaciones del Estado con sus ciudadanos y le da gran prioridad a las relaciones internacionales
con los Estados democráticos. Igualmente, dentro de otros aspectos que interesan al país,
están la atención de la seguridad interna, la generación de soluciones para la reducción de la
pobreza y el subdesarrollo y las políticas de sostenibilidad ambiental.
Todo lo anterior lo proyecta y ejecuta dentro del concepto de la economía de mercado con la
intervención, cuando sea del caso y de manera excepcional, por parte del Estado. La lucha
antiterrorista se convierte en una clara señal del mantenimiento del orden institucional que
brinde garantías para la llegada del capital extranjero.
La política exterior, entonces, resulta como un vehículo de estos postulados internos, todos
dirigidos al crecimiento económico conducente a mejorar las condiciones de vida de los co-
8 .. MARTHA ARDILA, Tendencias internacionales: política exterior colombiana y ¿nuevos actores?. Cuadernos de
Estudios Latinoamericanos No. 1, enero junio de 2007, IAED, febrero de 2007.
Contraloría General de la República
Dentro de los objetivos estratégicos más recurrentes y establecidos en varios de los planes
estratégicos del Ministerio de Relaciones Exteriores10 para la década del 2000 se encuentran los
aquí señalados:
9 .. Este concepto técnico se refiere a la estrecha relación entre lo acontecido en el ámbito nacional y el internacional.
10 .. Plan Estratégico Sector de Relaciones Exteriores 2003 - 2006 y Plan de Acción y metas 2006-2010 del Mi-
nisterio de Relaciones Exteriores.
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado
drogas ilícitas y sus delitos relacionados como el desvío de precursores químicos, el lavado de
activos y el tráfico ilícito de armas, municiones y explosivos así como por otras actividades
criminales como el secuestro y la extorsión. Estos flagelos comprometen el desarrollo
económico y social de la Nación, vulneran el Estado Social de Derecho, debilitan la
institucionalidad democrática y afectan a la población civil.
De ahí que de los rasgos de la política internacional, dentro de los problemas más
importantes de la política exterior colombiana, sobresalen el de la securitización, la
bilateralidad, la gubernamentalidad, la clientelización y la fragmentación 11, de acuerdo con el
estudio del grupo de investigadores del CIPE, éstos se han recibido del siglo pasado y no se ha
logrado su solución. Para ilustrar, analistas como Bedjaoui señalan que el orden internacional
existente no siempre puede enfrentar con legitimidad los intereses de los estados más
12
poderosos . En otras palabras, el proceso de globalización y las relaciones internacionales se
están tornando más complejas y sus componentes son cada vez más diversos y más lógicos
superando la racionalidad y control logrado por el Estado.
El cambio del tiempo y del espacio en la actualidad intensifica las relaciones políticas, econó-
micas y culturales, y estructura un contexto internacional indefinido, incierto y fragmentado,
que agregado a la tecnología y la transformación de las reglas económicas y de la agenda
termina superando las capacidades del Estado en la representación adecuada de los intereses
nacionales. Los fenómenos internos y el escenario internacional exigen a Colombia ade-
lantar procesos de integración regional en términos de mercados y culturas, desarrollar sus
fronteras, prepararse para un incremento de flujos financieros y para un mayor intercambio
de bienes y servicios en razón de que se cree que el intensificar las relaciones diplomáticas
fortalece los beneficios comerciales, de inversión y cooperación con diversos países y zonas
económicas e impulsa el aprovechamiento de preferencias arancelarias para los productores
180 colombianos.
Por lo tanto, las relaciones internacionales de Colombia en el siglo XXI, según los pocos
diagnósticos realizados, entre otros el elaborado por “Visión Colombia 2019”, están concen-
tradas en combatir el comercio ilegal de drogas, en mejorar la imagen de Colombia ante la
comunidad internacional, en luchar contra el terrorismo, en expandir el comercio de los pro-
ductos colombianos en el mercado mundial y en los asuntos del medio ambiente. En efecto,
se internacionalizaron problemas como la lucha guerrillera, las drogas ilícitas y los derechos
humanos que se han constituido en una crisis interna con incidencia político-económica que
11 .. CIPE Centro de investigaciones y Proyectos Especiales. Bernardo Vela Obregozo y otros, Leonardo Carvajal,
Martha Ardila . Universidad Externado de Colombia. 1ra edición, julio 2008.
12 .. BEDJAOUI Mohammed, La visión de las culturas no occidentales sobre la legitimidad del derecho internacional
contemporáneo. Anuario de Derecho Internacional, Vol..XI, 1995. p.26.
Contraloría General de la República
La política exterior colombiana durante la mayor parte del siglo XX estuvo orientada hacia el
fortalecimiento de las relaciones con Estados Unidos y en el siglo XXI se continúa en la misma
dirección. Pierre Gilhodes (2002), señala que las relaciones con los Estados Unidos son “el centro
de la política exterior colombiana” por ser este país nuestro primer socio comercial, unido a
Colombia por vínculos y acuerdos bilaterales comerciales, militares, de policía, justicia y
multilaterales. Este creciente enfoque de securitización se plantea como una de las
debilidades de la política exterior colombiana dado que no propicia la construcción de
alianzas en el ámbito multilateral ni la diversificación de la agenda mundial y se ha dado “un
desdibujamiento de las fronteras existentes entre la política doméstica y la internacional” (Ardila,
Cardona & Tickner, 2002).
El CIPE señala otros retos relacionados con la valoración de los recursos naturales; el impacto
positivo que puedan entregar las migraciones internacionales sobre el desarrollo; mantener
el interés de los donantes de cooperación internacional, propiciar que la relación de securiti-
181
zación con Estados Unidos logre una visión pluralista y una estrategia de cooperación que
fortalezca a la sociedad y al Estado mismo; identificar prioridades y oportunidades en ciencia y
tecnología; impulsar y diversificar en forma coherente las relaciones con la Unión Europea y
activar su participación en los organismos transpacíficos (PECC, PBEC y FOCALAE); per-
sistir en el ingreso al Foro de Cooperación Económica de Asia - Pacífico (APEC) y considerar
como una ventaja la estabilidad macroeconómica para lograr una inserción equitativa.
La política exterior del presente siglo se ha diseñado con base en situaciones puntuales y
coyunturales sin revisar las perspectivas de largo plazo, ni consultar los diversos actores del
Estado y de la sociedad civil en la formulación y evaluación de la política exterior. Según
algunos críticos13 esta política se caracteriza por ser en su mayor parte de Gobierno (no de Es-
tado), no revisa los intereses nacionales, no tiene en cuenta la sociedad civil, se ha ceñido a
13 .. Ardila 2002.
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado
De ahí que, en los últimos años, la normatividad y las políticas de las relaciones exteriores co-
lombianas se mantengan en cabeza de la Presidencia y la Cancillería, pero también se articulan
con la participación del Ministerio de Defensa Nacional, del Ministerio del Medio Ambiente, Vi-
vienda y Desarrollo Territorial y, sobre todo, del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
De acuerdo con el numeral 2o. del artículo 189 de la Constitución Política, el Presidente de
la República, en su carácter de Jefe del Estado, es el encargado de dirigir las relaciones
internacionales, lo cual incluye la facultad de celebrar con otros Estados o entidades de
derecho internacional, tratados o convenios que se deberán someter a aprobación del
Congreso de la República.
Los tratados internacionales son objeto de una doble regulación jurídica, pues debe existir,
por un lado, una normativa en el ámbito internacional, y por el otro, las normas internas de
14 .. Colombia y su política exterior en el siglo XXI p.Xiii “Colombia y su mundo externo, dinámicas y tendencias.
FESCOL, junio de 2005. Martha Ardila, Diego Cardona y Socorro Ramírez
Contraloría General de la República
los sujetos del Derecho Internacional, partes de los mismos, conforme a su ordenamiento
jurídico interno, cada país plantea un procedimiento propio para la celebración, negociación,
aprobación, ratificación, etc., de dichos tratados.
Los tratados son instrumentos a través de los cuales los Estados y las organizaciones
internacionales contraen obligaciones y establecen reglas para desarrollar sus relaciones
políticas y comerciales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1-A de la Convención de
Viena de 1969.
La dogmática define los tratados como una manifestación de voluntades concordantes, im-
putables a dos o más sujetos de derecho internacional, y destinada a producir efectos jurídi-
cos en conformidad con las normas del derecho internacional (Reuter 1999: 98) y como un
convenio entre Estados u organizaciones internacionales expresado fundamentalmente en el
pacta sunt Servanda (Solari 1999: 34)15.
Por efecto de los diferentes tratados y las acciones a realizar en cada sector, el Ministerio de
Relaciones Exteriores se relaciona con diferentes entidades y ministerios del sector público,
pero en especial con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, Ministerio de Defensa y el Ministerio de Cultura. Es así como
buena parte de los tratados firmados obedecen a objetivos de seguridad democrática, de
cooperación internacional, culturales y de educación.
Cuadro 4
2000 13
2001 17
2002 49
2003 53
2004 50
2005 50
2006 51
2007 57
2008 64
Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores.
184
Se observa que el número de tratados suscritos por Colombia ha ido en ascenso, de 13 en el
2000 se pasa a 64, que da cuenta de la importante actividad de integración internacional que ha
realizado el país durante el siglo XXI.
A continuación se muestran los tratados de libre comercio adelantados por el país, dentro de
los cuales se resalta el suscrito con Estados Unidos que ha quedado pendiente de seguir su
trámite en el congreso estadounidense, después de que el triunfo demócrata en las elecciones
legislativas de noviembre de 2006 en Estados Unidos se congeló.
Contraloría General de la República
Cuadro 5
Estado TLCs, BITs y Capítulos de Inversión
Colombia está comprometida con el Programa de las Naciones Unidas sobre el Medio
Ambiente por medio de convenios efectuados entre el organismo mundial y el Ministerio de
Relaciones Exteriores. Estos compromisos atañen fundamentalmente a la Dirección de Asuntos
Económicos, Sociales y Ambientales Multilaterales de este ministerio.
En cuanto a los convenios de medio ambiente figura la Convención de las Naciones Unidas
de Lucha Contra la Desertificación (UNDC). En el marco de las actividades que realiza la Can- 185
cillería ante esta Convención, coordina la participación del país en las reuniones regionales de
los países de América Latina y el Caribe parte de la UNCCD. La última de ellas tuvo lugar en
Ciudad de Panamá (Panamá) del 17 al 21 de julio de 2006.
Se han firmado también los siguientes tratados: Convenio de Cartagena para la Protección
del Medio Marino, Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques, Convenio sobre Diversidad
Biológica, Protocolo de Cartagena sobre Seguridad en la Biotecnología, Organización Inter-
nacional de Maderas Tropicales, Convención de Basilea sobre el Control de los Movimientos
Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su eliminación, Contención Marco de Naciones
Unidas sobre Cambio Climático, Convención Relativa a los Humedales de Importancia In-
ternacional (Convención Ramsar), Convención sobre el Comercio Internacional de Especies
Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (Convención Cites) y el Protocolo de Montreal rela-
tivo a las sustancias que agotan la capa de ozono, entre otros. En el anexo 1 se puede obser-
var una relación de los tratados adelantados por Colombia en cuanto a Medio Ambiente.
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado
Cumbres Internacionales
Es de señalar que Colombia ha tenido participación en las acciones de foros tan reconocidos
como la Organización de las Naciones Unidas (ONU), que aborda temas relativos a la seguri-
dad para conseguir mejoras en todos los aspectos del desarrollo humano. Las últimas confe-
rencias de alto nivel sobre asuntos de desarrollo, casi siempre cumbres, son la continuación
de una serie que comenzó en los años 70, y han abierto nuevas vías en muchos campos16.
El país ha tenido representación en las Cumbres de las Naciones Unidas que han versado
sobre distintos temas que reciben atención mundial, como la primera Cumbre Mundial a fa-
vor de la Infancia (1990), la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Cumbre de la
Tierra, Río de Janeiro, 1992), la Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Viena, 1993),
la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo (El Cairo, 1994), la Cumbre
Mundial para el Desarrollo Social (Copenhague, 1995), la Cuarta Conferencia Mundial sobre
la Mujer (Beijing, 1995) y la Conferencia sobre Financiación para el Desarrollo (Monterrey,
186 México, 2002).
En 2000 se desarrolló la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, para este mismo año se
celebró también la sesión especial de la Asamblea General, Mujer 2000: género, equidad
desarrollo y paz para el siglo XXI, donde se reafirmaron los compromisos de Beijing y se hizo
énfasis en darle mayor importancia a los temas de género en las acciones y acuerdos de las
Naciones Unidas.
La Cumbre del Milenio (Nueva York, 2000) reunió a los líderes mundiales en un evento de
solidaridad ejemplar para conseguir objetivos de desarrollo de largo alcance antes de 2015,
que enfatizó la necesidad de crear unas fuertes alianzas con la sociedad civil para alcanzar
las metas. La característica particular de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Informa-
16 .. Fuente: http://www.itu.int/wsis/basic/faqs.asp?lang=es.
Contraloría General de la República
ción es su organización en dos fases: la Cumbre de Ginebra de 2003, que puso los cimientos
con la Declaración de Principios y el Plan de Acción, y la Cumbre de Túnez, que se celebró en
2005, en la que se analizaron y evaluaron los adelantos conseguidos en la aplicación del Plan
de Acción y se elaboró una agenda con los objetivos a alcanzar hasta 2015. Para el 2002 se
desarrolló la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible.
La Cumbre del Grupo de Río, el Consenso de Cusco, señala que el aumento y la agudización de
la pobreza y el estancamiento económico prolongado constituyen una amenaza para la gober-
nabilidad democrática y el deterioro de la estabilidad de sus instituciones y de la paz social.
Las cumbres de las Naciones Unidas sientan las bases para el libre intercambio de opiniones.
Los lugares en los cuales se celebran conferencias de las Naciones Unidas se designan como
territorio de las Naciones Unidas y están gobernados por las normas y reglamentos del
organismo internacional. El gobierno huésped debe ofrecer acceso a todos los delegados y a
los participantes acreditados, así como a los representantes de los medios de comunicación,
para que éstos gocen de todos los derechos y libertades reconocidos internacionalmente, con
independencia del sitio en el cual se celebre la conferencia.
Cumbre de las Américas: al proceso de las Cumbres pertenecen los 34 países miembros de
la Organización de Estados Americanos (OEA). Uno de los objetivos fundamentales fue la
reorganización de las relaciones interamericanas. La institucionalización, permitió también el
diseño de normas para la acción colectiva de los países, cuya implementación es monitoreada
por el principal foro político del hemisferio, la Organización de los Estados Americanos.
Aunque puede establecerse una distinción muy categórica, se reserva en principio el nombre
de congresos para aquellas reuniones en las que participan los Jefes de Estado, quedando el de
conferencias para aquellas que participan otros representantes cualesquiera de los Estados17.
17 .. Fuente: Sara Vázquez, Modesto. Derecho internacional público. México: Porrúa, 2004. ISBN 970-07-4542-2
(Pág. 59).
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado
Para el 2004 se realizó la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre los países menos
adelantados en la que participaron 193 Estados y varias organizaciones de la sociedad civil.
Aspectos fiscales
La competencia fiscal entre países, los conflictos sobre la base imponible y los tratados de
doble imposición crean un dilema al que se enfrenta una pequeña economía abierta que
pretende promover la inversión privada y financiar la infraestructura social. En este aspecto
surge el control parafiscal y la necesidad de establecer un sistema de cooperación fiscal a
escala mundial que vele por los intereses de las economías en desarrollo.
Ante todo el Acuerdo de Asociación entre la Comunidad Andina y la Unión Europea. Las
relaciones políticas con la UE se sitúan en tres niveles: en el marco del diálogo y de la
concertación con los grupos de países latinoamericanos, concretamente con el Grupo de Río;
en el marco del Acuerdo Unión Europea / Comunidad Andina; y en el ámbito bilateral Unión
Europea / Colombia.
En cuanto al éxito del proceso de integración de la Unión Europea, que inicialmente sólo
tenía una orientación económica, fue seguida por una integración política. Este es un gran
ejemplo, basado en un proceso federal donde los estados miembros reconocen las institu-
ciones comunes, comparten y delegan competencias a estos órganos comunitarios. Son de
mencionar, a su vez, los principios claves de integración, a saber: progresividad (adecuar el
ordenamiento jurídico y la estructura productiva), reciprocidad (las competencias delegadas
al organismo supranacional deben ser las mismas de todos los estados integrantes), igualdad
(reciprocidad y correspondencia en condiciones de igualdad), solidaridad (alcanzar objetivos
comunes al conjunto).
Otro tema importante fue el de propiedad intelectual, que afecta directamente al mercado de
medicamentos. Los datos de prueba se protegerán durante 5 años para medicamentos y 10
para agroquímicos. Habrá un período de gracia de 5 años para solicitar el registro sanitario
luego de que este permiso se conceda en EU.
Colombia ha conformado grupos como el Grupo Andino, el Grupo de los Tres, ha organizado
las relaciones con Centroamérica y el Caribe, con Estados Unidos, con Europa y con la
Cuenca del Pacífico.
Contraloría General de la República
Via multilateral
La Organización Mundial de Comercio (OMC) busca alcanzar los objetivos establecidos en
la Agenda de Desarrollo de Doha (ADD), de manera que lo importante de las negociaciones
sea el desarrollo, reconociendo la necesidad de los países pobres de explotar las posibilida-
des del sistema comercial multilateral. En esta agenda sobresalen temas como el acceso al
mercado de productos industriales de los países en desarrollo, la apertura de los mercados
agrícolas, la liberalización de los servicios con condiciones especiales para los países más
pobres, facilitar los intercambios protegiendo a los países en desarrollo contra las prácti-
191
cas discriminatorias, y reforzar las capacidades de los países pobres para aprovechar las
ventajas de la apertura comercial.
El Anexo No. 2 presenta los tratados suscritos por Colombia con varias organizaciones in-
ternacionales. Así, cuenta con relaciones multilaterales con la Misión de la Unión Europea,
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado
Es miembro del Grupo de los Tres, del Grupo de los 11, Grupo de los 24, Grupo de los 77, de la
Agencia Internacional de Energía Atómica, de la Organización Internacional de Aviación Civil,
Organización Internacional del Trabajo, Organización Marítima Internacional, Comité Olímpico
Internacional, Organización Internacional para la Migración, Unión Internacional de
Telecomunicaciones, Movimiento de los No Alineados, Organización Mundial de la Salud y
Organización Mundial de la Propiedad Intelectual.
Firma con la OEA-CICAD (Comisión Interamericana para el control del Abuso de Drogas) un
convenio para estudiar los efectos de las fumigaciones aéreas con glifosato sobre la salud
humana y el medio ambiente.
En 1945 se creó El Fondo Monetario Internacional para promover una economía mundial
sólida. El primer acuerdo de facilidades extendidas que firmó Colombia con el FMI fue en
1999, con vencimiento a tres años y que contemplaba un préstamo de contingencias por
2.700 millones de dólares. Para 2003 se firmó un segundo acuerdo, en la modalidad Stand By
por dos años y por 2.200 millones. Su vigencia se prorrogó desde finales de 2004 hasta el 15 de
abril de 2005. Colombia cumplió con todos los objetivos de este acuerdo, incluyendo déficit
fiscal, reservas internacionales e inflación.
El tercer acuerdo fue aprobado por el directorio del FMI en abril de 2005, vigente por 18
meses, hasta noviembre de 2006. Se trata de otro acuerdo Stand By, por una cuantía de 600
millones de dólares, que representan el 35% de la cuota anual de Colombia en el FMI. Son
recursos de reserva, que se utilizan únicamente en caso de que el país afronte dificultades
para cumplir con sus compromisos internacionales.
El FMI y la OMC son organismos internacionales con 143 miembros en común. El interés
principal del FMI se centra en el sistema monetario y financiero internacional y el de la OMC en
el sistema de comercio internacional, pero ambos organismos colaboran entre sí para garantizar
un sistema sólido de comercio y pagos internacionales.
Actualmente Colombia cuenta con 23 proyectos con financiamiento del Banco Mundial que 193
se encuentran en ejecución y once donaciones. Entre ellos figuran los siguientes:
- US$30 millones para el programa de paz y desarrollo que se implementa en cinco regiones y
109 municipios donde el conflicto es intenso, con el objeto de incrementar los activos de la
población vulnerable para reducir el riesgo de desplazamiento y el restablecimiento
económico y social de 20.000 familias actualmente desplazadas.
templa la consolidación y expansión del Programa Familias en Acción y extenderlo a 400 mil
familias en pobreza extrema o de zonas afectadas por la violencia. También busca mejorar el
sistema de monitoreo y evaluación del sector de protección social. US$ 90 mil para la elabo-
ración de un estudio sobre desmovilización y reintegración social y económica de ex-comba-
tientes, con el fin de ofrecerle al gobierno un análisis del programa a la luz de la experiencia
internacional, así como entregarle información y recomendaciones para ajustar el programa
y así incrementar el éxito en su implementación. US$ 250 millones para desarrollar sistemas
de transporte rápido de alta calidad y sostenibles en ciudades grandes y medianas de Colom-
bia para mejorar la movilidad entre los corredores de transporte colectivo más estratégicos,
así como incrementar el acceso a los pobres a través de la integración de tarifas 19.
Colombia recibe colaboración del BID en múltiples proyectos y por diferentes medios de
financiación y donaciones. En efecto, esta institución ha establecido estrategias de desarrollo
dirigidas a nuestro país en temas de desarrollo urbano y rural, salud, educación,
modernización del estado, transporte, comercio, medio ambiente y otros 20.
Los países fundadores son Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica y
como país extra regional se encuentra Colombia, entre otros. Es la institución financiera
más
19 .. http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL
20 .. http://www.iadb.org
21 .. http://www.caf.com
Contraloría General de la República
Colombia es miembro de la OMC desde el 30 de abril de 1995. Participa activamente dentro del
Comité de Comercio y Medio Ambiente, y ha firmado todos los tratados importantes concluidos
sobre el medio ambiente en los últimos años.
El país ha participado en forma activa en los foros multilaterales en temas de defensa, pro-
fundización democrática, derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario, lucha 195
contra terrorismo, problema de drogas, medio ambiente, erradicación de la pobreza y lucha
contra el hambre y la exclusión social. Igualmente, ante agencias y órganos multilaterales ha
promocionado el comercio, la inversión y el apoyo a proyectos y programas del Gobierno.
Se han desarrollado las Cumbres de las Américas, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social
(Copenhague, 1995); la Cumbre del Milenio de Naciones Unidas (Nueva York, 2000); la Con-
ferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo (Monterrey, 2002); la Cumbre
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio es un programa con ocho objetivos, 18 metas y un
seguimiento de 48 indicadores generales. Tiene seis ejes aplicables según el estado de desarrollo
de cada país: a) reducción de la pobreza extrema, el hambre y la desnutrición, b) mejora
sustancial en los indicadores de la salud infantil, materna y de enfermedades endémicas, donde
actúa la salud pública. c) ampliación de la cobertura en la educación básica y reducción del
analfabetismo, d) recuperación del medio ambiente y reducción del CO2, e) creación de
mejores oportunidades de empleo para jóvenes y mujeres y f) puesta en marcha de una política
de integración al desarrollo.
196
Dentro de las metas establecidas se menciona la de desarrollar un sistema comercial y finan-
ciero abierto, basado en normas, previsible y no discriminatorio. Ello incluye el compromiso de
lograr una buena gestión de los asuntos públicos y la reducción de la pobreza, en cada país
y en el plano internacional.
Atender las necesidades especiales de los países menos adelantados. Ello incluye el acceso libre
de aranceles y cupos para las exportaciones de los países menos adelantados, el programa
mejorado de alivio de la deuda de los países pobres muy endeudados y la cancelación de la
deuda bilateral oficial y la concesión de una asistencia oficial para el desarrollo más generosa a
los países que hayan mostrado su determinación de reducir la pobreza.
La financiación de los objetivos de desarrollo del Milenio (ODM), será una responsabilidad
compartida entre el gobierno central y los gobiernos departamentales y municipales, con el
apoyo de las empresas privadas, las agencias internacionales y la sociedad civil.
Las estrategias planteadas para el cumplimiento de las metas, deberán ser incluidas en los
planes nacionales de desarrollo y se promoverá su inclusión en los planes territoriales, de tal
forma que se asegure la inversión del presupuesto nacional y territorial en el cumplimiento
de los objetivos. Los ministerios sectoriales deberán contemplar entre sus programas priori-
tarios y en la cofinanciación con iniciativas regionales, aquellos relacionados con el logro
de los objetivos y metas planteados. Buena parte de los programas actualmente existentes
apuntan a dicho propósito y deberán ser consolidados y fortalecidos, además de introducir
mejoras en la eficiencia, eficacia, acceso y calidad de dichos programas.
Como alternativas complementarias, los gobiernos nacional y territoriales deberán analizar sus
requerimientos de financiamiento externo en concordancia con las normas vigentes en
términos de capacidad de endeudamiento y saneamiento fiscal.
Según el Informe de Naciones Unidas de 2005, en América Latina sólo Chile alcanzó la
primera meta. La política de liberalización y la reducción de la injerencia económica del Estado,
no ha creado bienestar; es importante armonizar las políticas macroeconómicas y sociales y
orientarlas a los objetivos integrales del desarrollo humano.
En Colombia22 los efectos de la recesión de 1999 y el impacto de la lucha guerrillera han di-
ficultado el proceso de iniciación de reducción de la pobreza y requiere un gran esfuerzo con 197
un alto componente de equidad entre grupos sociales y regiones para los 10 siguientes años,
en donde los procesos participativos son los instrumentos para construir la gobernabilidad.
El Sistema de Naciones Unidas a partir de 2006 acuerda con el país un nuevo ciclo de
cooperación por parte de las 22 agencias, fondos y programas presentes en Colombia.
El octavo objetivo pretende que los países desarrollados movilicen recursos, condonen com-
promisos de deuda externa (meta 15), transfieran tecnologías, fomenten la financiación más
favorable con una asistencia oficial de desarrollo AOD (meta 13) y un acceso amplio y equi-
tativo de sus mercados a los productos de los países en desarrollo (metas 12 y 13).
22 .. Informe de Colombia, Objetivos de Desarrollo del Milenio, HACIA UNA COLOMBIA EQUITATIVA E
INCLUYENTE, Departamento Nacional de Planeación, CEPAL, PNUD. En el 2005, el Consejo Nacional de Política
Económica y Social, Conpes, aprobó el documento “Metas y estrategias de Colombia para el logro de los Objetivo de
Desarrollo del Milenio 2015.
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado
La OAD son flujos financieros, concesiones o préstamos dirigidos al sector oficial de los países
en desarrollo, acompañados algunas veces de cooperación técnica para promover el desarrollo
económico y social. Para 2002 la OAD neta de todos los donantes alcanzaba 441 millones de
dólares, equivalente a 10 dólares per cápita, el Ingreso Nacional Bruto (INB) de 0,17% en la
década del 90 se incrementó a 0,56% en el 2002. Para 2002 Estado Unidos dona el 69% del
total de los recursos y la proporción de compromisos condicionados aumentó e igualmente lo
destinado a la lucha contra las drogas, a la lucha guerrillera y a la construcción de paz.
Colombia requiere asumir los problemas relacionados con el control a las drogas tanto en su
oferta como en su demanda, mediante la adhesión a instrumentos internacionales y la
consolidación de unidades de inteligencia financiera.
CEPAL
La Comisión Económica para América Latina (CEPAL) fue establecida por la Resolución
106 (VI) del Consejo Económico y Social, del 25 de febrero de 1948, y comenzó a funcionar
ese mismo año. En su Resolución 1984/67, del 27 de julio de 1984, el Consejo decidió que la
Comisión pasara a llamarse Comisión Económica para América Latina y el Caribe.
Es una de las cinco comisiones regionales de las Naciones Unidas y su sede está en Santiago
de Chile. Se fundó para contribuir al desarrollo económico de América Latina, coordinar las
acciones encaminadas a su promoción y reforzar las relaciones económicas de los países
198 entre sí y con las demás naciones del mundo. Posteriormente, su labor se amplió a los países
del Caribe y se incorporó el objetivo de promover el desarrollo social.
Tiene dos sedes subregionales, una para la subregión de América Central, ubicada en México
D. F. y la otra para la subregión del Caribe, situada en Puerto España, establecidas en junio de
1951 y diciembre de 1966, respectivamente. Además, tiene oficinas nacionales en Buenos Aires,
Brasilia, Montevideo y Bogotá y una oficina de enlace en Washington, D. C.
SELA
Los objetivos principales del SELA son: promover un sistema de consulta y coordinación para
concertar posiciones y estrategias comunes de América Latina y el Caribe, en materia
económica, ante países, grupos de naciones, foros y organismos internacionales, así como
impulsar la cooperación y la integración entre países de la subregión.
ALADI
A su amparo, por expresa atribución concedida a sus órganos, los países miembros pueden,
sin necesidad de otro texto legal autorizante interno, aprobar acuerdos de muy diversa
naturaleza.
• Preferencia arancelaria regional que se aplica a productos originarios de los países miem-
bros frente a los aranceles vigentes para terceros países;
199
• Acuerdos de alcance regional (comunes a la totalidad de los países miembros);
• Acuerdos de alcance parcial, con la participación de dos o más países del área.
Tanto los acuerdos regionales como los de alcance parcial (Artículos 6 a 9) pueden abarcar
materias diversas como desgravación arancelaria y promoción del comercio; complementación
económica; comercio agropecuario; cooperación financiera, tributaria, aduanera, sanitaria;
preservación del medio ambiente; cooperación científica y tecnológica; promoción del turismo;
normas técnicas; y muchos otros campos previstos a título expreso o no en el TM 80 (Artículos
10 a 14).
ALADI da cabida en su estructura jurídica a los más vigorosos acuerdos subregionales, pluri-
laterales y bilaterales de integración que surgen en forma creciente en el continente (Comu-
nidad Andina de Naciones, Grupo de los Tres, Mercosur). En consecuencia, le corresponde,
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado
CAN
El 26 de mayo de 1969 los países sudamericanos del área andina suscribieron el Acuerdo de
Cartagena, también conocido como Pacto Andino, con el propósito de establecer una unión
aduanera en un plazo de diez años. A lo largo de tres décadas, el proceso de integración
andino atravesó por distintas etapas. De una concepción básicamente cerrada de integración
hacia adentro, acorde con el modelo de sustitución de importaciones, se reorientó hacia un
200 esquema de regionalismo abierto.
Las reformas institucionales le dieron al proceso una dirección política y crearon la Comu-
nidad Andina (CAN) y el Sistema Andino de Integración (SAI). Las reformas programáticas
ampliaron el campo de la integración más allá de lo puramente comercial y económico.
A partir del 1 de agosto de 1997 inició sus funciones la Comunidad Andina con una
Secretaría General de carácter ejecutivo, cuya sede está en Lima (Perú). Se formalizó también
el establecimiento del Consejo Presidencial Andino y del Consejo Andino de Ministros de
Relaciones Exteriores como nuevos órganos de orientación y dirección política. La Comisión
comparte su facultad legislativa con el Consejo de Cancilleres y está facultada a celebrar
reuniones ampliadas con ministros sectoriales.
Entre los actuales desarrollos, vale la pena mencionar que la Unión Europea y la Comunidad
Andina completaron, el 26 de julio de 2005, en Bruselas, la segunda reunión del Grupo de
Trabajo encargado de llevar a cabo el proceso de Valoración Conjunta de la Integración
Económica en la Subregión Andina. Las dos partes reiteraron la voluntad compartida de
buscar la negociación de un acuerdo de asociación que incluya una zona de libre comercio a
partir del análisis y resultados del presente proceso de valoración que se inició en Lima al
comienzo del pasado mes de abril.
CAN-MERCOSUR
La firma del Acuerdo de Complementación para la conformación de una zona de libre co-
mercio se dio el 16 de diciembre de 2003. Su entrada en vigor fue fijada para el 1 de julio
de 2004. Suscribieron el acuerdo Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay (Estados miembros
del Mercosur), Colombia, Ecuador y Venezuela (Países miembros de la CAN). Bolivia y Perú
tienen acuerdos de libre comercio con el Mercosur desde el 17 de diciembre de 1996 en el
caso del primero (ACE Nº 36) y desde el 25 de agosto de 2003 en el caso del segundo país
andino (ACE Nº 58).
La integración suramericana cuenta con una población de 361 millones de personas que
representan el 6 % del agregado mundial, la posesión del 3,71% de las reservas de gas natural
del mundo, el 8,61% de las reservas del petróleo crudo y el 20% de agua dulce del planeta.
Los cinco países andinos junto con Brasil son considerados megadiversos. La región
sudamericana presenta crecimiento lento y volátil, la participación en el comercio mundial ha
disminuido y las posiciones competitivas se han debilitado 25.
De acuerdo con la Declaración del Cuzco, los niveles y ámbitos de acción conjunta de la
Comunidad Sudamericana se establecerán e implementarán progresivamente, para promover la
convergencia y sobre la base de la institucionalidad existente, evitar la duplicación y
superposición de esfuerzos y sin que implique gastos financieros adicionales.
En materia económica sobresalen los temas de la seguridad jurídica para la inversión extran-
jera y la promoción de los TLCs. En este último caso, el gobierno nacional ha advertido tanto
el grado de importancia selectiva con los países a suscribir, como también la modalidad de
ser multilateral o bilateral. Considera que estos tratados son un imperativo mundial median-
te los cuales se han de asegurar las cláusulas del comportamiento comercial con los mercados
202 vinculados, así existan pro tempore mecanismos como la APTDEA (extensión de preferen-
cias arancelarias por parte del Congreso de los Estados Unidos, el 28 de febrero de 2008).
La Unión Europea, con una población de 455 millones de personas, está compuesta por:
Alemania, Francia, Reino Unido, Italia, España, Polonia, Países Bajos, Portugal, Grecia,
Bélgica, República Checa, Hungría, Suecia, Austria, Bulgaria, Dinamarca, Eslovaquia, Finlandia,
Irlanda, Lituania, Letonia, Eslovenia, Estonia, Chipre, Luxemburgo y Malta.
25 .. http://www.comunidadsudamericana.com
Contraloría General de la República
NAFTA, con una población de 425 millones de personas, compuesta por: Estados Unidos,
México y Canadá.
Multinacionales
Colombia tiene una amplia base de recursos minerales y agrícolas, una fuerza laboral califi-
204 cada, una economía manufacturera y de consumo moderna y un sistema político democrá-
tico. Más de cuatrocientas compañías multinacionales en Colombia están expandiendo sus
negocios, a pesar de las dificultades causadas por la lucha guerrillera. De las 139 compañías
que aparecen en la bolsa de valores colombiana, 109 son compañías de inversión y
compañías de financiamiento y 30 son compañías de financiamiento solamente. El volumen
de comercio es aproximadamente de US$2 millones diarios, con una capitalización cercana a
los US$17 billones.
A pesar de sus problemas, Colombia se ubica de manera sólida entre los países que es-
tán comprometidos con la implementación de las mejores prácticas internacionales para
fortalecer las bases de su economía de mercado, para reactivar la economía, aumentar la
confianza pública en el mercado de capitales y atraer inversionistas nacionales y extranje-
ros. El Gobierno actual, con la aprobación del Congreso, adelanta la aplicación de nuevas
estrategias para avanzar en las reformas estructurales en el plano económico y la estabilidad
macroeconómica. La reforma incluye un proyecto para mejorar el régimen de informes
financieros corporativos28.
La tradicional noción de comercio exterior por países ha sido reemplazada, en buena parte,
por el nuevo elemento de comercio realizado por compañías multinacionales o trasnacionales
distribuidas por el mundo gracias a la globalización financiera; el comercio intra empresarial
de las sociedades transnacionales representa una tercera parte del comercio mundial total y
las exportaciones de las transnacionales a no fíliales suyas representan otra tercera parte, co-
rrespondiendo el tercio restante al comercio entre empresas nacionales distintas de las trans-
nacionales. Según Henry Kissinger: “El sistema internacional del siglo XXI incluirá al menos
seis grandes potencias: Los Estados Unidos, Europa, China, Japón, Rusia y probablemente, la
India, así como multitud de países de tamaño medio y más pequeños”29.
El anexo nos permite observar el comportamiento del comercio de Colombia frente al contexto
mundial a partir del año 2000 hasta el presente.
Seguridad democrática
La política de defensa y seguridad democrática que ha implementado el Gobierno del Presi-
dente Uribe ha sido el tema central sobre el cual ha girado la política exterior de Colombia en
los últimos años, por esto, ha establecido como prioridad la protección contra el terrorismo
y ha diseñado acciones de cooperación internacional. Muestra de la internacionalización
de esta posición son la Resolución 1373 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, 205
la aceptación de las recomendaciones del Comité contra el Terrorismo, el intercambio de
informaciones sobre actividades de redes terroristas y el pronto cumplimiento de órdenes de
captura de la INTERPOL30.
El anexo No.3 presenta los convenios que ha adelantado Colombia para atender el tema de lucha
contra las drogas. De igual manera el anexo No. 4 ilustra los tratados firmados con diferentes
organismos multilaterales por el país para efectos de atender el problema del terrorismo.
28 .. Informes ROSC Colombia, Ecuador y Chile . (REPORT ON THE OBSERVANCE OF STANDARDS AND CODES) M.
Zubaidur Rahman, Luis Schwartz, Banco Mundial. Contabilidad y auditoría. Julio 25 de 2003, Colombia.
29 .. Documento, curso de capacitación academia diplomática de San Carlos. Henry Kissinger, Político Estadounidense,
nacido en Alemania de una familia judía y considerado uno de los más prestigiosos analistas en política exterior del
mundo.
En relación con los asuntos de vecindad Ecuador inició demanda contra nuestro país ante la
Corte Internacional de Justicia por las fumigaciones en zona fronteriza. Los convenios
suscritos por Colombia para atender este tema se registran en el Anexo No. 5.
Cooperación Internacional
El Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario 2002 - 2006” establece como una
prioridad en el capítulo “política exterior y cooperación internacional”, la creación y puesta
en marcha del Sistema Nacional de Cooperación Internacional, como mecanismo de articulación
de la cooperación pública y privada que recibe y otorga el país.
Desde 2007 Colombia se desempeña como uno de los puntos de contacto (National Contact
206 Point) en América Latina del Séptimo Programa Marco para el fomento de la ciencia y la
tecnología en la Unión Europea.
Fuentes de Cooperación: En el cuadro No. 7 se observa que el país que entrega mayor
cooperación es Estados Unidos. Así mismo, en el cuadro No. 8 se muestra que la mayor parte de
estos recursos se dirigen a la paz y desarrollo regional, al desarrollo social, a la infraestructura
y al desarrollo urbano y empresarial.
Cuadro 7
Fuentes de la cooperación bilateraL 2002-2006
País donante US $ Miles % Participación
Cuadro 8 207
Usos de la cooperación bilateral 2002-2006
Área temática % Participación
En 2005 se han conseguido recursos por US$230 millones y se han firmado acuerdos por
US$138,5 millones para cooperación regular dentro de los que se destacan los nuevos proyec-
tos de España, Japón, USAID (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional) y
Unión Europea. Con esto, en el cuatrienio se han conseguido en total US$437,2 millones. Igual-
mente importante ha sido la consecución de recursos a través de la Mesa de Cooperación31.
Cuadro 9
Pago de cuotas a organismos internacionales
Año No. organismos y Valor total de las cuotas
foros multilaterales (millones de pesos)
2000 85 23.222
2001 88 23.379
2002 67 31.768
2003 88 30.724
2004 88 30.724
2005 88 36.607
2006 88 58.600
2007 90 32.073
2008 88 36.791
Fuente: Informes de Gestión del Ministerio de Relaciones Exteriores.
En el cuadro anterior se observa la importante contribución realizada por el país a los diferentes
organismos internacionales. Vale la pena señalar que el pago oportuno de estas cuotas permite
a Colombia una mejor posición y facilita su intervención y una mejor representación del país.
208 El Ministerio de Relaciones Exteriores adelanta un estudio sobre los beneficios obtenidos.
Migración
Este es uno de los problemas centrales del mundo contemporáneo, producto de la inmigra-
ción se han formado comunidades transnacionales y se han relativizado las fronteras lo que
ha ocasionado cambios y retos en lo referente a seguridad y fomento del desarrollo.
Se derivan de este fenómeno no sólo la política de los refugiados sino también asuntos de
política exterior debido al impacto social, económico y cultural. En la práctica se observa
que dado un incremento en los flujos migratorios (conocido a pesar de las dificultades para
cuantificarlo) se han incrementado las restricciones de las políticas migratorias.
32 .. Informe de la Comisión Mundial sobre las migraciones internacionales. “Las migraciones en un mundo in-
terdependiente: nuevas orientaciones para actuar” 2005.
La migración ha tenido efectos sobre la economía y la sociedad. Las remesas se han constituido
en el segundo rubro de la cuenta corriente colombiana después del petróleo. En 2007 entraron
4.600 millones de dólares que estimulan la actividad económica, mejoran las condiciones de
vida de las familias receptoras financian proyectos de inversión productiva. Sin embargo, la
salida de mano de obra calificada implica un deterioro del capital humano nacional.
Misiones diplomáticas
“En general, la diplomacia colombiana se caracteriza por adaptarse en forma lenta a la incor-
poración de nuevos valores y concepciones respecto al papel que debería cumplir la política
exterior. Particularmente, la política en materia de reconocimiento y establecimiento de re-
laciones diplomáticas con nuevos Estados carece de cualquier contenido conceptual, ya que
en Colombia no se tiene una comprensión clara de la dinámica de los Estados. En efecto, la
conformación político-territorial del globo no es estática, por el contrario sufre constantes
modificaciones que obedecen a un sinnúmero de factores que van variando según la época.
Este proceso constante de cambios políticos y de variaciones en las concepciones sobre re-
laciones internacionales exige a su vez replanteamientos continuos en la política exterior de
los Estados, para amoldarse a las nuevas realidades. En Colombia tampoco existe un régimen
normativo superior al que se podría referir en la formulación de una política en materia de
reconocimiento y establecimiento de relaciones con nuevos Estados.”35 En algunas regiones
del mundo el país tiene una sub representación o está ausente.
210
35 .. REVISTA HISTORIA CRÍTICA (selección de artículos de los números 17 - 28) Publicación del Departamento de
Historia - Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de los Andes. La política exterior colombiana en relación con la
formación de nuevos estados en Europa Centro-Oriental John Simon Gabriel Ramjas.
36 .. Op. Cit.
Contraloría General de la República
Cuadro 10
Representaciones diplomáticas de Colombia en el exterior
Alemania Canadá Santo Domingo
Austria Chile Uruguay
Polonia Costa Rica Venezuela
Bélgica Cuba Corea
Portugal Ecuador India
España El Salvador Israel
Rusia Estados Unidos de América Japón
Francia Guatemala Líbano
Gran Bretaña Honduras Malasia 211
Italia Jamaica Egipto
Noruega México Kenia
Suecia Nicaragua Sudáfrica
Suiza Panamá Australia
Santa Sede Paraguay Noruega
Argentina Perú China
Bolivia República Dominicana Países Bajos
Brasil
Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores.
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado
Cuadro 11
Representaciones diplomáticas del exterior en Colombia
Alemania Bolivia Japón
Austria Brasil Israel
Bélgica Canadá Líbano
España Chile Marruecos
Francia Costa Rica México
Países Bajos China Palestina
Polonia Cuba Paraguay
Portugal Egipto República Argelina
República Checa Corea Democrática Popular
Rumania El Salvador República Checa
Gran Bretaña Guatemala Perú
Italia Honduras República Dominicana
Noruega India Federación Rusa
Nunciatura Apostólica Indonesia República Oriental del Uruguay
Suiza Jamaica Soberanía Orden Militar de Malta
Suecia Irán República Bolivariana de Venezuela
Argentina
Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores.
212 Cuadro 12
Representaciones diplomáticas en Colombia
con Agregado Militar
Alemania Francia
España Gran Bretaña
Italia Países Bajos
Rusia Argentina
Australia Bolivia
Brasil Canadá
Corea Chile
China Ecuador
España Estados Unidos de América
Guatemala Honduras
México Panamá
Perú República Dominicana
Venezuela
Fuente: Informes de Gestión del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Contraloría General de la República
Cuadro 13
Misiones del exterior en Colombia con Agregado Militar
Alemania
España
Italia
Rusia
Francia
Gran Bretaña
Países Bajos
En cuanto a las misiones del exterior en Colombia con Agregado Militar, vale la pena resaltar que
son muy pocas las que existen en el país.
Cuadro 14
Consulados de Colombia en el exterior
País Consulado
Alemania Berlín
Frankfurt
Argentina Buenos Aires
Aruba Oranjestad
Australia Canberra, Sydney
Austria Viena
Bélgica Bruselas
Bolivia La Paz
Brasil Brasilia
Manaos
Sao Paulo
Tabatinga 213
Canadá Montreal
Ottawa
Toronto
Corea Seúl
Costa Rica San José
Cuba La Habana
Chile Santiago
República Popular China Beijing
Hong Kong
Ecuador Esmeraldas
Guayaquil
Nueva Loja (Lago Agrio)
Quito
Santo Domingo de los Colorados
Tulcán
Continúa en la página siguiente...
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado
Los anteriores cuadros nos permiten observar las diferentes formas de representación diplomá-
tica en las distintas áreas geográficas. Esta es una muestra más de la constante tendencia de la
política exterior de Colombia a relacionarse siempre con las mismas áreas geográficas dejando
de lado el ampliar su campo de acción a otros países como los de la Cuenca Pacífica. 215
de América Latina y del Caribe. De igual forma, contempla en su artículo 9 que las relaciones
exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la
autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho
internacional aceptados por Colombia.
El artículo 189 le otorga al Presidente de la República atribuciones para dirigir las relaciones
internacionales, nombrar a los agentes diplomáticos y consulares, recibir a los agentes
respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o
convenios que se someterán a la aprobación del Congreso. El presidente cuenta con un
cuerpo consultivo, la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, cuya composición será
determinada por la ley.
Es de resaltar que la C. N., en su artículo 227, ordena al Estado promover la integración eco-
nómica, social y política con las demás naciones y, especialmente, con los países de América
Latina y del Caribe mediante la celebración de tratados que, sobre bases de equidad, igualdad
y reciprocidad, creen organismos supranacionales, inclusive para conformar una comunidad
latinoamericana de naciones. Así mismo señala que la ley podrá establecer elecciones direc-
tas para la constitución del Parlamento Andino y del Parlamento Latinoamericano.
Así mismo, le otorga al Congreso de la República, mediante el artículo 150 de la C. N., nu-
meral 14, la aprobación o improbación de los tratados que el Gobierno celebre con otros
Estados o con entidades de derecho internacional. Mediante dichos tratados el Estado, sobre
bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional; podrá transferir parcialmente de-
terminadas atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto promover o
consolidar la integración económica con otros Estados. Aunque de acuerdo con el Art. 224
216 de la C. N. el Presidente de la República podrá dar aplicación provisional a los tratados de na-
turaleza económica y comercial acordados en el ámbito de organismos internacionales, que
así lo dispongan. En este caso, tan pronto como un tratado entre en vigor provisionalmente,
deberá enviarse al Congreso para su aprobación. Si el Congreso no lo aprueba, se suspenderá la
aplicación del tratado.
En cuanto a los límites de Colombia, el artículo 101 de la C.N. establece que son los defi-
nidos en los tratados internacionales aprobados por el Congreso, debidamente ratificados
por el Presidente de la República, y los definidos por los laudos arbitrales en que sea parte
la Nación.
En el ordenamiento jurídico se ubican los diferentes tratados y las enmiendas, los acuerdos
que formulan los objetivos o metas perseguidos y los principios que deben aplicar las
instituciones; es de mencionar que la mayor parte de los tratados y acuerdos de diferente
orden se han suscrito a partir del año 2000.
Contraloría General de la República
El eficiente desarrollo de la institucionalidad de la Unión Europea nos enseña que para lo-
grar la verdadera integración, las instituciones deben contar una arquitectura sustentada en
tareas y metas por perseguir, una política regional y social acompañadas de una autonomía
financiera, debe contarse con una estructura base que represente los intereses de los miem-
bros (Gobernaciones o regiones), el interés de común (Estado Social de Derecho), los intereses
de los pueblos de los miembros (Congreso), el principio de una comunidad de derecho (Cor-
tes). Es fundamental también el principio democrático. Luego el concepto interméstico se
mantiene presente en todo momento y es necesaria una adecuada nacionalidad que sirva de
base para la institucionalidad que requiere Colombia para participar y alcanzar logros en el
entorno internacional.
Dentro de los diferentes puntos de vista se encuentra que la Escuela Económica Neoclásica
señala que la CAN no es viable porque significa incorporar pobreza, mientras que la
percepción de la Escuela del Institucionalismo Económico muestra que existe una relación
muy estrecha entre las instituciones de una sociedad y sus procesos económicos. En este
contexto, al revisar los beneficios de la globalización frente a los costos para países como el
nuestro, encontramos que si no existe una institucionalidad clara y consistente, las políticas de
economía de mercado sin restricciones que han propiciado la reducción de las funciones del
Estado al arbitraje de la libre competencia, a mantener la moral pública, a establecer la
certeza de los derechos de propiedad, a garantizar el cumplimiento de los contratos dejan de
lado el constitucionalismo social.
A nivel de integraciones, como la CAN, Bernardo Vela 38 señala como precarios estos proce-
sos, debido a la insuficiencia legítima de las instituciones andinas, teniendo en cuenta que
el éxito, por ejemplo, de la Unión Europea se fundamentó en la cesión del ejercicio de las
competencias soberanas a favor de la Unión, dado que esto permite establecer instituciones
comunitarias independientes y políticas regionales sólidas y coherentes. Sin embargo, es cla- 217
ro que, dentro de los procesos de integración latinoamericanos, sólo el de la CAN es el más
desarrollado debido a su institucionalización.
Esta es una institución de carácter permanente con jurisdicción sobre personas naturales ma-
yores de 18 años, sean agentes o no del Estado. Mediante sus funciones judiciales determina la
responsabilidad de quienes hayan cometido crímenes de genocidio, lesa humanidad, de guerra
y de agresión. Cuando los Estados no persigan, juzguen y castiguen a los responsables de estos
38 .. Ver “La Encrucijada del Proceso andino de integración” en OASIS 2006/2007. CIPE No. 12
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado
Desde julio 17 de 1998 se adoptó por parte de las Naciones Unidas el texto del Estatuto de
Roma y Colombia lo suscribió el 10 de diciembre del mismo año, unido a 119 países, entró así
en vigencia la Corte Penal Internacional. El gobierno colombiano en su ratificación39 hizo uso
del artículo 124 que dice: “un Estado al hacerse parte del Estatuto puede declarar que duran-
te un período de siete años contados a partir de que el Estatuto entra en vigor, no aceptará la
competencia de la Corte sobre la categoría de crímenes a que se hace referencia en el artículo
8 (crímenes de guerra) cuando se denuncie la comisión de uno de esos crímenes por sus na-
cionales o en su territorio…dicha declaración puede ser retirada en cualquier momento”.
Esta circunstancia otorgaba inmunidad a personas civiles o militares que cometiesen crímenes
de guerra en la lucha guerrillera.
La Ley 742 de junio 5 de 2002 aprueba el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional y
mediante el Decreto 2764 de 2002 fue promulgado. Tanto la Ley como el protocolo fueron
declarados exequibles por la Corte Constitucional mediante Sentencia C- 578-02 del 30 de
julio de 2002.
218 en el dominio de la diversidad de temas que toca esta dimensión. Dada su alta relación con
la economía y la confluencia de sectores y políticas diversas.
Al revisar los recursos asignados para la ejecución del servicio exterior y de la diplomacia
colombiana mediante el Ministerio de Relaciones Exteriores y su Fondo Rotatorio, se encuentra
que la participación en el Presupuesto General de la Nación ha venido decreciendo a través del
período. En el siguiente cuadro se observa que de una participación dentro del PGN de 0,42% en
el 2000 baja a 0,24% en el 2008.
Cuadro 15
(en millones de pesos)
Año Total ejecución Ejecución Ministerio Ejecución Fondo Total Sector Participación
Presupuesto General Relaciones Exteriores Rotatorio del Relaciones
de la Nación Ministerio de Internacionales
Relaciones Exteriores
La política exterior no puede ser ajena a los requerimientos del desarrollo económico y social
de la población. Deben manejarse también los temas de la salud, la infancia, la pobreza extre-
ma, las víctimas del conflicto, la educación, el estímulo a la pequeña y mediana industria.
Para efectos de la inserción existen instrumentos internos y externos que pueden aumentar o
disminuir la competitividad. Internos tales como el estado de la economía, el régimen fiscal y de
incentivo a las inversiones extranjeras, la promoción o no del desarrollo científico tecnológico,
y de la capacidad de innovación, la preservación apropiada del medio ambiente o las
posiciones y políticas respecto al lucha guerrillera colombiano.
219
Las de orden externo se refieren a la promoción y negociación internacional de acuerdos pro-
totipo, propios de la diplomacia multilateral, tales como convenios, convenciones, posiciones
en foros internacionales que exigen la mejor calidad de gestión durante todo el proceso desde
su negociación hasta el seguimiento a su ejecución y aprovechamiento de estos instrumentos,
dada la alta incidencia en el éxito de la inserción internacional a corto, mediano y largo plazo.
Se conoce también de las grandes dificultades de coordinación entre las diferentes entidades
relacionadas en los diversos temas de la competencia.
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado
• Unión europea.
• NAFTA (Estados Unidos, Méjico y Canadá).
• Japón y los Tigres Asiáticos (Taiwán, Corea del Sur, Singapur, Indonesia, Malasia y
Filipinas).
ACTORES INTERNACIONALES
Servicios. Este Grupo pretende que se reduzcan o eliminen los obstáculos comerciales a
la prestación de servicios por personas naturales en un lugar diferente al de su país de
origen. Grupo informal integrado por Argentina, Brasil, Chile, China, Colombia,
Egipto, Guatemala, India, Marruecos, México, Pakistán, Perú, República Dominicana,
Tailandia y Uruguay.
Turismo: Este Grupo propende por la reducción o eliminación de los obstáculos comer-
ciales para la prestación de servicios de turismo, y por la adopción de disciplinas para
222 la expedición de advertencias a los viajeros. Grupo informal integrado por Ecuador,
Colombia, Marruecos, Mauricio, Panamá, Perú y Tailandia.
AAP AG No. 2 Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Cuba, Ecuador, Paraguay, Perú,
Uruguay y Venezuela (Cooperación Agropecuaria), Cooperación Científica y Tecnológica y
Salvaguardia.
AAP CE No. 56 Argentina Bolivia Brasil Colombia Ecuador Paraguay Perú Uruguay Vene-
zuela (Complementación económica, Cooperación Económica y Comercial e Inversiones)
AAP CE No. 59 Argentina Brasil Colombia Ecuador Paraguay Uruguay Venezuela (Comercio
de Servicios Doble Tributación Inversiones Medidas Antidumping y Compensatorias
Medidas Sanitarias y Fitosanitarias Normas Técnicas Promoción comercial Propiedad
Intelectual Salvaguardia Solución de Controversias Transporte)
224 AAP/A14TM/ Nº 4 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Paraguay Perú Uru-
guay Venezuela (Cooperación Económica y Comercial Turismo)
AR Nº 1 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Cuba Ecuador México Paraguay Perú
Uruguay Venezuela (Salvaguardia)
AR Nº 2 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Cuba Ecuador México Paraguay Perú
Uruguay Venezuela (Salvaguardia)
AR Nº 3 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Cuba Ecuador México Paraguay Perú
Uruguay Venezuela (Salvaguardia)
AR Nº 4 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Cuba Ecuador México Paraguay Perú
Uruguay Venezuela (Salvaguardia) 225
AR Nº 7 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Cuba Ecuador México Paraguay Perú
Uruguay Venezuela (Propiedad Intelectual)
AR Nº 8 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Cuba Ecuador México Paraguay Perú
Uruguay Venezuela (Normas Técnicas Obstáculos Técnicos al Comercio)
AR.CEYC Nº 7 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Cuba Ecuador México Paraguay
Perú Uruguay Venezuela (Entrada Temporal de Personas de Negocio)
AR.CYT Nº 6 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Cuba Ecuador México Paraguay
Perú Uruguay Venezuela (Cooperación Científica y Tecnológica)
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado
226 • AEC (Asociación de Estados del Caribe) Convenio suscrito en julio de 1994 en Cartage-
na de Indias, esta conformada por 36 estados, de los cuales 25 son estados miembros y 11
son miembros asociados. Colombia, Panamá, Cuba, República Dominicana y por los
miembros asociados de Anguilla, Bermudas, Islas Caimán, Islas Turcas y Caicos, Islas
Vírgenes Británicas, República Francesa a título de: Guadalupe, Guayana y Martinica, y el
Reino de los Países Bajos a título de: Aruba y Antillas Holandesas.
• CARICOM (Comunidad del Caribe) programa de liberalización del comercio que entró
en vigencia a partir del primero de enero de 1995, respeta la diferencia en los niveles
de desarrollo relativo de los países miembros del acuerdo, Colombia es el de mayor de-
sarrollo económico relativo. Los 12 países miembros de CARICOM que participan como
signatarios son: Trinidad y Tobago, Jamaica, Barbados, Guyana, Antigua y Barbuda,
Monserrat, San Cristóbal Belice, Dominica, Granada y Nieves, Santa Lucía, San Vicente
y las Granadinas.
Contraloría General de la República
• Cumbre Iberoamericana
• ALCA (Área de Libre Comercio de las Américas) Acuerdo de América latina constituido
por 34 países democráticos. Tiene como fin ofrecer estabilidad jurídica con normas
claras y transparentes que favorecerán los flujos de comercio e inversión eliminando
las barreras arancelarias que existen entre estos países para integrar mediante un sólo
acuerdo de Libre Comercio las economías del hemisferio
• Consejo Económico Cuenca del Pacífico PBEC (Club del Pacífico). Incluye entre sus
miembros a más de 1000 empresas de las 20 economías miembros, a saber: Australia,
Canadá, Chile, China, Colombia, Ecuador, Hong Kong, Indonesia, Japón, Corea, Mala-
sia, Mexico, Nueva Zelanda, Perú, Filipinas, Rusia, Singapur, Taipei Chino, Tailandia y
los Estados Unidos. Su propósito es el de incrementar el mutuo conocimiento, el flujo
de negocios e inversión, la cooperación económica, la transferencia de la tecnología y
el turismo, entre otros.
• Tratado G3: Hoy en día G “ con México. Tratado de Libre comercio con México y Ve-
nezuela, se firmó en junio de 1994 y entró en vigor el 1 de enero de 1995. Busca un
acceso amplio y seguro a los respectivos mercados, a través de la eliminación gradual
de aranceles, reconociendo los sectores sensibles de cada país. Establece disciplinas 227
para asegurar que la aplicación de las medidas internas de protección a la salud y
la vida humana, animal y vegetal, del ambiente y del consumidor, no se conviertan
en obstáculos innecesarios al comercio. Igualmente fija disciplinas para evitar las
prácticas desleales de comercio y contiene un mecanismo ágil para la solución de las
controversias que puedan suscitarse en la relación comercial entre los países. Se formó
una zona de libre comercio entre México, Colombia y Venezuela de 145 millones de
habitantes. Este Tratado incluye una importante apertura de mercados para los bienes
y servicios mexicanos y establece reglas claras y transparentes en materia de comercio
e inversión, otorgando certidumbre a los agentes económicos. Además, se permite la
adhesión a terceros países de América Latina y el Caribe. Representa oportunidades
para aumentar y diversificar las exportaciones, producción, generar empleos produc-
tivos, bien remunerados, economías de escala vía alianzas comerciales, de inversión,
mayor competitividad, crecimiento que se traducen en un mayor bienestar.
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado
• TLC Colombia - Estados Unidos. Desde el mes de marzo de 2003, se llevan a cabo las
negociaciones de un Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos y los cuatro
países andinos beneficiarios de la Ley APTDEA, es decir, Colombia, Ecuador, Perú y
Bolivia. Colombia y Perú iniciaron el proceso de negociación el segundo semestre de
2004, Estados unidos y Colombia firmaron el 22 de noviembre de 2006, el 28 de junio
de 2007 se firmó un modificatorio, aprobado en Comisiones segunda de Senado y
Cámara en agosto 29 de 2007. Se encuentra a la espera de la acción congresional de
Estados Unidos.
• SGP PLUS: Reducción de 100% de aranceles a casi 90% de las exportaciones hacia la
Unión Europea.
• TLC - Colombia EFTA Asociación Europea de Libre Comercio (AELC/EFTA por sus
siglas en inglés): Suiza, Noruega, Islandia y Liechtenstein.(Colombia ha iniciado nego-
ciaciones)
Iniciaron negociaciones para la firma de un TLC que les permita mejorar las
condiciones de acceso a sus respectivos mercados, aprovechar las complementariedades de
sus economías y promover las inversiones mutuas, para lograr mayores niveles de
desarrollo que beneficien a la población.
• SGP Andino (Sistema Generalizado de Preferencias para los países andinos), Unión
Europea (Preferencias arancelarias a la casi totalidad de sus exportaciones, libre de
impuestos de importación y de cuotas. Este es el más amplio de los regímenes unila-
terales concedidos a Colombia)
• ATPA (Andean Trade preferente Act) , Estados Unidos (Programa unilateral de preferen-
cias arancelarias concedido por Estados Unidos en el año de 1992 a los países andinos
(Colombia, Bolivia, Ecuador y Perú), Estados Unidos permite el ingreso sin arancel a al-
gunos artículos, que sean cultivados, producidos o manufacturados en el pais y que cum-
plan con los requisitos establecidos. Algunos de los sectores beneficiados son el químico,
agrícola, metalmecánico, plástico, artesanías, maderas y muebles y papel y litografía.)
Contraloría General de la República
• Asia - Pacífico
• Canadá
ACUERDOS BILATERALES
Firma con:
• Israel
• Federación Rusa
• India, China
• Corea del Sur
• Malasia
• Indonesia
• Hungría
• República Checa
• Polonia, Rumania 229
• Argelia
• Kenya
• Egipto
• Marruecos
• Costa de Marfil
Fuente: Elaborado en la DES de la Contraloría Delegada para la Gestión Pública e Instituciones Financieras.
El mundo de hoy ofrece nuevas y múltiples oportunidades que deben ser aprovechadas pero
también entraña amenazas de carácter global que atentan contra la estructura misma de las
sociedades nacionales y la gobernabilidad democrática de los Estados, lo que significa que
Colombia debe prepararse para sortear este nuevo contexto de la mejor manera posible.
Si bien el Gobierno y el pueblo realizan esfuerzos para resolver en alguna forma la realidad
colombiana, es fundamental también el compromiso firme y decidido de la comunidad interna-
cional para colaborar en la resolución de los diferentes problemas ya mencionados. La política
exterior colombiana no puede ignorar este contexto. Por ello, además de los propósitos tradicio-
nales que caracterizan la gestión internacional de un país en desarrollo, debe servir de apoyo y
complemento a los esfuerzos internos dirigidos a atender los desafíos de la realidad nacional.
Adicionalmente, no es fácil encontrar cifras exactas sobre el tema de desplazados, sin embargo,
se estima en general que más de dos millones de personas migraron de sus lugares de origen
debido a la lucha guerrillera o a las operaciones de fumigación de cultivos de coca, creando así
un alto contingente de refugiados y de desplazados que llegan, entre otros, a Panamá, Ecuador
y Perú. Luego, al enlazarse los factores internos y externos mediante el conflicto colombiano,
resultan implicaciones para los países vecinos en cuanto a su posición política frente a la pers-
pectiva bilateral, el plan regional y las relaciones con Estados Unidos. Igualmente se observan
las necesidades de cooperación en el tema de seguridad en el plan regional.
Esta es una respuesta a la necesidad que tiene el país de prepararse para aprovechar los
resultados de los diferentes tratados de integración que ha suscrito o que se encuentran en
proceso de negociación por parte de Colombia. Esto coadyuva para revisar las necesidades de
reconversión que requieren algunos sectores productivos para lograr competitividad dentro de un
nuevo marco comercial.
231
El CONPES 3297 presenta la metodología para la definición, preparación y ejecución de
la agenda interna cuyo objetivo central es definir las medidas necesarias para aprovechar
eficientemente las oportunidades que ofrecen los acuerdos comerciales, la adecuación
institucional a los compromisos adquiridos en dichos acuerdos y acompañar a los sectores
productivos y a las regiones en el proceso de implementación de la misma.
Consideraciones
Colombia no se puede abstraer del proceso de globalización e internacionalización que se
vive desde décadas atrás. En consecuencia, desde el punto de vista de las relaciones inter-
nacionales y de acuerdo con los aspectos de política exterior mostrados para el siglo XXI a
través del presente documento se observa que el interés primordial es lograr la inserción de
nuestro país en el nuevo orden mundial. Esto obliga, tanto al sector público como al pri-
vado, a prepararse para enfrentar los nuevos retos y aprovechar lo positivo de este proceso
mundial, no sólo desde los aspectos de mejoramiento de productividad y competitividad sino
también en las diferentes instancias del control, específicamente desde el control fiscal que
por Constitución Nacional obliga a la Contraloría General de la República. En este sentido, es
fundamental lograr un desarrollo del control por evaluación de resultados y de los mecanis-
mos necesarios que permitan un efectivo control fiscal dentro de este ámbito internacional
La política internacional del siglo XXI se encuentra reflejada particularmente en los tres úl-
timos planes de desarrollo, las acciones adelantadas por las entidades que conforman el sec-
tor de Relaciones Exteriores relacionadas en sus diferentes informes de gestión presentados
anualmente al Congreso de la República, y se puede advertir también mediante los objetos
establecidos de los diferentes tratados y convenios internacionales que ha suscrito el país y
que por cierto, su número se ve notablemente en aumento, situación que muestra el dinamis-
mo de la política exterior en esta última década, caracterizada por la globalización.
Por último, es fundamental señalar que la crisis financiera actual incidirá en grandes propor-
ciones en el desarrollo de las relaciones internacionales de nuestro país, en especial cuando
países como Estados Unidos y muchos de los europeas viven hoy en día procesos de recesión.
Contraloría General de la República
Anexo 1
Tratados sobre medio ambiente
Entidad País Titulo del conve- Objeto /finalidad Fecha de Inicio/ venci- Nº de Ley/ Entidad Ejecutora
Firmante nio, lugar y fecha miento para Colombia contrato/ Responsable
de celebracion acto admi-
nistrativo
día mes año
MINISTERIO DE Suiza Convenio que Establecer la Organización 4 5 1980 Ley 46 de Superintendencia
RELACIONES establece la Organi- Mundial de la Propiedad 1979 de Industria y
EXTERIORES zación Mundial Intelectual (OMPI) Comercio y Direc-
de la Propiedad ción Nacional de
Intelectual Derecho de Autor
MINISTERIO DE Francia Convenio de París La protección de la Propie- 3 9 1996 Ley 178 de Superintendencia
RELACIONES para la Protección dad Industrial la cual tiene 1994 de Industria y
EXTERIORES de la Propiedad por objeto las patentes de Comercio
Industrial. París, invención, los modelos de
1883. utilidad, los dibujos o mode-
los industriales, las marcas
de fábrica o de comercio,
las marcas de servicio, el
nombre comercial, las indi-
caciones de procedencia o
denominaciones de origen,
así como la represión de la
competencia desleal.
MINISTERIO DE Suiza Convenio de Berna Protección de los derechos 7 3 1988 Ley 33 de Dirección Nacional
RELACIONES para la protección de los autores sobre sus 1987 de Derecho de
EXTERIORES de las Obras Lite- obras literarias y artísticas Autor
rarias y Artísticas.
Berna, 1886.
MINISTERIO DE Suiza Convención de Protección de los derechos 17 9 1976 Ley 48 de Dirección Nacional
RELACIONES Roma sobre la de los artistas intérpre- 1975 de Derecho de
EXTERIORES protección de los tes o ejecutantes, de los Autor
artistas intérpretes productores de fonogramas
o ejecutantes y de los organismos de
radiodifusión
MINISTERIO DE Suiza Tratado de la OMPI Desarrollar y mantener la 6 3 2002 Ley 565 de Dirección Nacional 233
RELACIONES sobre Derecho protección de los derechos 2000 de Derecho de
EXTERIORES de Autor (WCT), de los autores sobre sus Autor
Ginebra, 1996. obras literarias y artísticas
de la manera más eficaz y
uniforme posible
MINISTERIO DE Suiza Tratado de la OMPI Desarrollar y mantener la 20 5 2002 Ley 545 de Dirección Nacional
RELACIONES sobre Interpreta- protección de los derechos 1999 de Derecho de
EXTERIORES ción o Ejecución de los artistas intérpre- Autor
y Fonogramas tes o ejecutantes y los
(WPPT), Ginebra, productores de fonogramas
1996 de la manera más eficaz y
uniforme posible
MINISTERIO DE Suiza Convenio para la Proteger a los productores 16 5 1994 Ley 23 de Dirección Nacional
RELACIONES protección de los de fonogramas que sean 1992 de Derecho de
EXTERIORES productores de nacionales de los otros Autor
fonogramas contra Estados contratantes contra
la reproducción no la producción de copias
autorizada de sus sin el consentimiento del
fonogramas productor
MINISTERIO DE Washington, Tratado de Coope- Permite solicitar protección 28 2 2001 Ley 463 de Superintendencia
RELACIONES D.C., Estados ración en materia por patente para una 1998 de Industria y
EXTERIORES Unidos de Patentes (PCT) invención simultáneamente Comercio
en varios países, aunque
cada país determina de
manera independiente si la
concede o no.
MINISTERIO DE Marrakech Acuerdo sobre los Este es el Anexo IC del 16 12 1994 Ley 170 de Superintendencia
RELACIONES aspectos de los Acuerdo mediante el cual 1994 de Industria y
EXTERIORES derechos de pro- se creo la Organización Comercio
piedad intelectual Mundial de la Propiedad
relacionados con el Intelectual. Este Acuerdo
comercio (Acuerdo agrupó todas las áreas de
sobre los ADPIC) la Propiedad Intelectual y
legisló sobre ellas.
MINISTERIO DE Suiza Convenio Inter- Reconocer y garantizar un 13 9 1996 Ley 243 de Instituto Colombia-
RELACIONES nacional para la derecho al obtentor de una 1995 no Agropecuario
EXTERIORES Protección de variedad vegetal nueva o a
las Obtenciones su causahabiente. Constituir
Vegetales. Acta de la Unión (UPOV)
1978. Ginebra.
MINISTERIO DE Suiza Constitución de la Mantener y ampliar la 25 8 1914 Ley 252 de Ministerio de
RELACIONES Unión Internacional cooperación interna- 1995 Comunicaciones
EXTERIORES de Telecomunica- cional entre todos sus
ciones Estados Miembros para el
mejoramiento y el empleo
racional de toda clase de
telecomunicaciones
MINISTERIO DE Suiza Convenio de la Funcionamiento de la Unión 25 8 1914 Ley 252 de Ministerio de
RELACIONES Unión Internacional 1995 Comunicaciones
EXTERIORES de Telecomunica-
ciones
MINISTERIO DE Viena Constitución de la La ONUDI tiene como finali- 30 Julio 1985 Ley 46 de Ministerio de
RELACIONES Organización de las dad mejorar las condiciones 1980 Comercio, Industria
EXTERIORES Naciones Unidas de vida de la población y y Turismo
para el Desarrollo promover la prosperidad
Industrial, Viena 8 en el mundo ofreciendo
de abril de 1979 soluciones concretas para
el desarrollo industrial
234 sostenible en los países en
desarrollo y los países en
transición. Colabora con los
gobiernos, las asociaciones
empresariales y el sector
industrial privado para
crear la capacidad industrial
necesaria para encarar los
problemas de la mundia-
lización de la industria y
generalizar sus beneficios.
MINISTERIO DE Lima Constitución de OLADE es un organismo 8 Marzo 1976 Ley 6 de Ministerio de Minas
RELACIONES la Organización de integración energé- 1976 y Energía
EXTERIORES Latinoamericana tica de los 26 países de
de Energía, Lima 2 Latinoamérica y el Caribe,
de Noviembre de cuyos objetivos básicos son
1976 la integración, preservación
nacional, aprovechamiento,
comercialización y defensa
de los recursos energéticos
de la región
MINISTERIO DE Uruguay Tratado de Crea la Asociación Latinoa- 20 agos- 1981 ley 45 de Ministerio de
RELACIONES Montevideo mericana de Integración, to 1981 Comercio, Industria
EXTERIORES pretende fortalecer la y Turismo, y Minis-
integración económica terio de Relaciones
regional. Exteriores
MINISTERIO DE COLOMBIA Convenio Consti- La Corporación tiene por 9 dic. 1970 Ley 103 de Ministerio de
RELACIONES tutivo de la Corpo- objeto impulsar el proceso 1968 Hacienda y Crédito
EXTERIORES ración Andina de de integración subregional. Público
Fomento, Bogotá 7 Al efecto, dentro de un
de febrero de 1968 sentido de especialización
racional y una equitativa
distribución de las inversio-
nes dentro del área, toman-
do en cuenta la necesidad
de una acción eficaz en
favor de los países de menor
desarrollo relativo, y con la
adecuada coordinación con
el organismo encargado de
la integración subregional,
impulsar el aprovechamien-
to de las oportunidades y
recursos que ofrezca su
área de acción, mediante
la creación de empresas de
producción o de servicios y
la ampliación, moderniza-
ción o conversión de las
existentes.
MINISTERIO DE Estados Convenio sobre Que la Aviación Civil se 4 Abril 1947 Ley 12 de Unidad Adminis-
RELACIONES Unidos Aviación Civil Inter- desarrolle de manera 1947 trativa Especial de
EXTERIORES nacional, Chicago, segura, ordenada y que los Aeronaútica Civil
7 de Diciembre de servicios internacionales de
1944 transporte aéreo se presten
sobre la base de igualdad de
oportunidades
MINISTERIO DE Estados Convenio sobre Que la Aviación Civil se 4 Abril 1988 Unidad Adminis-
RELACIONES Unidos Aviación Civil Inter- desarrolle de manera trativa Especial de
EXTERIORES nacional, Chicago, segura, ordenada y que los Aeronaútica Civil
7 de Diciembre de servicios internacionales de
MINISTERIO DE Washington Acuerdo sobre Creado para la unificación 7 octu- año Ley 15 de Ministerio de
RELACIONES le Programa de normas para la conserva- bre 2004 2004 Agricultura
EXTERIORES Internacional para ción de delfines
la conservación de
Delfines
MINISTERIO DE Filadelfia Convenio constitu- Creado para fomentar los 16 febre- 03/ ley 49 de Ministerio de la
RELACIONES tivo de la Organiza- derechos laborales interna- ro 04/ 1919 Protección Social
EXTERIORES ción internacional cionalmente reconocidos 1905
del Trabajo
MINISTERIO DE Londres Convenio Consti- Creado con el objetivo ex- 2 enero 2004 ley 874 de DIMAR
RELACIONES tutivo de la Orga- clusivo de elaborar medidas enero 2 de
EXTERIORES nización Marítima relativas a la seguridad 2004
Internacional marítima.
OPS Constitución de 1 01/10/1947
la Organización
Panamericana de la
Salud 1 de octubre
de 1947
OPS Organización La Organización Paname- 22 Enero 22/ Ley 24 de Ministerio de la
Panamericana de ricana de la Salud es la 01/ 1959 Protección Social
la Salud como Or- Oficina Regional de la OMS 1964
ganismo Regional para las Américas y el orga-
de la Organización nismo de salud del Sistema
Mundial de la Salud Interamericano, siendo los
24 de mayo de Ministros de Salud de los
1949 países los miembros de sus
cuerpos directivos.
237
La misión de la OPS/OMS
en América es “Liderar
esfuerzos colaborativos
y estratégicos entre los
Estados miembros y otros
aliados, para promover la
equidad en salud, combatir
la enfermedad y mejorar
la calidad y prolongar la
duración de la vida de la
población de las Américas”.
Cabe señalar que la visión
de OPS/OMS en Colombia es
“Ser el organismo líder de
Cooperación Técnica de sa-
lud en el país promoviendo
y apoyando los esfuerzos
del Gobierno y demás
entidades en Colombia,
para el mejoramiento de la
salud de la población y de
las zonas fronterizas, con un
enfoque de equidad, para
los logros de los objetivos
del milenio”.
OMS Constitución de la La Organización Mundial de 14 Mayo 1959 Ley 19 de Ministerio de la
Organización Mun- la Salud, es el organismo de 1959 Protección Social
dial de la Salud 22 las Naciones Unidas espe-
de Julio de 1946 cializado en salud, creado
el 7 de abril de 1948, cuyo
objetivo principal es que
todos los pueblos puedan
gozar del grado máximo de
salud que se pueda lograr,
entendiéndose por ésta de
un acuerdo con la Consti-
tución de la OMS, como un
estado de completo bien-
estar físico y mental. Cabe
señalar que 193 Estados
son actualmente miembros
238 de la Organización.
La OMS actúa como
autoridad directiva y
coordinadora de sanidad
internacional y ayuda a
los gobiernos fortalecer
los servicios de salubridad,
proporciona ayuda técnica
adecuada y en los casos
de emergencia presta la
cooperación que se necesite.
Entre sus prioridades
actuales podemos relacionar
la de lograr los objetivos
del milenio en materia de
salud, mejorar la seguridad
sanitaria mundial, prevenir
la enfermedad.
OIM COLOMBIA Convenio que Establecer relaciones básicas 20 12 1958 Ley 13 de Ministerio de Rela-
establece la “Cons- de Cooperación entre el 1961 ciones Exteriores
titución del Comité Organismo Internacional y
Intergubernamental el Estado Colombiano.
para las Migra-
ciones Europeas
- CIME”, antigua
designación de la
Organización Inter-
nacional para las
Migraciones- OIM.
Ginebra, Octubre
19 de 1953.
OIM COLOMBIA Acuerdo sobre Privilegios e Inmunidades del 14 5 1981 Ley 50 de Ministerio de Rela-
Comité Intergubernamental para las Migraciones, 1988 ciones Exteriores
firmado en 1981
CONVENCIÓN Conservar y proteger los 18 10 1998 Ley 357 de 1997
RELATIVA A LOS humedales de importancia
HUMEDALES DE internacional, su flora y su
IMPORTANCIA fauna, de las progresivas
INTERNACIONAL intrusiones y perdidas de
ESPECIALMENTE los mismos, mediante la
COMO HABITAT DE armonización de políticas
AVES ACUÁTICAS, nacionales previsoras con
RAMSAR, 2 de una acción internacional
febrero de 1971 coordinada.
CONVENIO INTER- Protección de Especies 28 11 1981 Ley 15 de Ministerio de
NACIONAL PARA Amenazadas de Fauna y 1981 Ambiente, Vivienda
LA PROTECCIÓN DE Flora Silvestre. y Desarrollo
ESPECIES AMENA- Territorial
ZADAS DE FAUNA Y
FLORA SILVESTRES,
CITES Washington
D. C., 3 de marzo
de 1973
CONVENCION Conservar la diversidad 26 2 1995 Ley 165 de Ministerio de
SOBRE DIVERSIDAD biológica, promover la 1994 Ambiente, Vivienda
BIOLOGICA Río de utilización sostenible de sus y Desarrollo
Janeiro, 5 de junio componentes y fomentar la Territorial
de 1992 participación justa y equi-
tativa en los beneficios que
239
se deriven de la utilización
de los recursos genéticos,
así como la transferencia
apropiada de tecnología,
teniendo en cuenta los de-
rechos existentes sobre esos
recursos y esas tecnologías.
ENMIENDA DE
COPENHAGUE
Copenhague, 25 de
noviembre de 1992
ENMIENDA DE
MONTREAL
Montreal, 17 de
septiembre de 1997
ENMIENDA DE
BEIJING
Beijing, 3 de di-
ciembre de 1999
CONVENIO DE Establecer obligaciones de 31 3 1997 Ley 253 de Ministerio de
BASILEA SOBRE EL los Estados partes con miras 1996 Ambiente, Vivienda
CONTROL DE LOS a: a) reducir los movimientos y Desarrollo
MOVIMIENTOS transfronterizos de desechos Territorial
sometidos al Convenio de
TRANSFRONTE-
Basilea a un mínimo compa-
RIZO DE LOS DESE-
tible con la gestión eficiente
CHOS PELIGROSOS y ambientalmente racional de
Y SU ELIMINACION esos desechos; b) reducir al
Basilea, 22 de mínimo la cantidad y toxici-
marzo 1989 dad de los desechos peligrosos
generados y garantizar su ma-
nejo ambientalmente racional
(Incluidas las operaciones de
eliminación y recuperación) 241
tan cerca como sea posible
de la fuente de generación;
c) asistir a los países en
desarrollo en el manejo am-
bientalmente racional de los
desechos peligrosos y de otro
tipo que generen.
243
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado
Anexo 2
Tratados con organizaciones internacionales
Organización Titulo del convenio, Objeto / finalidad Fecha de entrada Nº de ley/contrato/ Entidad
lugar y fecha de en vigor acto administrativo ejecutora
celebracion responsable
día mes año
NACIONES Convención de Promover la cooperación inter- 4 Octubre 2004 Aprobada mediante Ministerio del
UNIDAS Naciones Unidas nacional para prevenir y combatir la Ley 800 del 13 de Interior y de
contra la Delin- más eficazmente la delincuencia marzo de 2003 Justicia.
cuencia Organizada organizada transnacional
Transnacional Nueva Fiscalía General
York, 15 de diciembre de la Nación.
de 2000
NACIONES Protocolo para a) Prevenir y combatir la Trata 4 Octubre 2004 Aprobada mediante Ministerio del
UNIDAS prevenir, reprimir y de Personas, prestando especial la Ley 800 del 13 de Interior y de
sancionar la Trata atención a las mujeres y los marzo de 2003 Justicia.
de Personas, espe- niños;
cialmente mujeres y b) Proteger y ayudar a las Fiscalía General
niños, que comple- víctimas de dicha trata, respe- de la Nación.
menta la Convención tando plenamente sus derechos
de Naciones Unidas humanos, y;
contra la Delin- c) Promover la cooperación entre
cuencia Organizada los Estados Parte para lograr
Transnacional. esos fines.
OEA Convención Intera- Promover y facilitar la coopera- 19 Febrero 1999 Programa
mericana contra la ción internacional para combatir Presidencial de
Corrupción. (Caracas, la corrupción, en especial, para Lucha Contra la
Venezuela, 29 de adoptar las medidas apropiadas Corrupción
marzo de 1996) contra las personas que cometan
actos de corrupción en el ejerci-
cio de sus funciones públicas o
específicamente vinculados con
dicho ejercicio; así como de los
bienes producto de estos actos.
OACI Convención sobre Se aplica a las infracciones co- 4 Octubre 1973 Aprobada por la Ley Aeronáutica Civil
las infracciones y metidas y a los actos ejecutados 14 de 1972. Entró en
ciertos otros actos por una persona a bordo de vigor el 4 de octubre
cometidos a bordo cualquier aeronave matricula- de 1973.
OACI Convención para la Se aplica a toda persona que a 3 Agosto 1973 Aprobada por la Ley 14 Aeronáutica Civil
represión del apo- bordo de una aeronave en vuelo, de 1972. Entró en vigor
deramiento ilícito de ilícitamente, mediante violencia, el 3 de agosto de1973
aeronaves. (La Haya, amenaza de violencia o cualquier
16 de diciembre de otra forma de intimidación se
1970) apodere de tal aeronave. Se
aplica solamente si el lugar de
despegue o el de aterrizaje real
de la aeronave se encuentra fue-
ra de los territorios del estado de
su matricula, ya se trate de una
aeronave en vuelo internacional
o interno.
OEA Convención para Se aplica a toda persona que 15 Noviem- 1996 Aprobada por la Ley DAS-INTERPOL
prevenir y sancionar cometa un delito de común bre 195 de 1995-Entró en
los actos de terro- trascendencia internacional, el vigor el 15 de noviem-
rismo configurados secuestro, el homicidio y otros bre de 1996.
en delitos contra atentados contra la vida y la
las personas y la integridad de las personas.
extorsión conexa
cuando estos tengan
trascendencia
internacional.
(Washington, D. C.
Estados Unidos, 2 de
febrero de 1971)
OACI Convención para la Se aplica a toda persona que ilí- 3 Enero 1975 Aprobada por la Ley 4 Aeronáutica Civil
represión de actos cita e internacionalmente realice de 1974. Entró en vigor
ilícitos contra la un acto de violencia que atente el 3 de enero de 1975
seguridad de la avia- contra las personas a bordo o
ción civil. (Montreal, contra la aeronave como tal,
23 de septiembre de bien sea causando un daño que
1971) incapacite el funcionamiento de
la aeronave, que coloque o haga
colocar un artefacto o sustancia
capaz de destruir o causar daños
a la aeronave.
ONU Convención sobre Se aplica a toda persona que 15 Febrero 1996 Aprobada por la Ley DAS-INTERPOL
la prevención y el secuestre, cometa homicidio 169 de 1994. Entró en
castigo de delitos o atente contra la integridad vigor el 15 de febrero
contra las personas física de una persona interna- de 1996. 245
internacionalmente cionalmente protegida. Se aplica
protegidas, inclusive también a quienes comentan un
los agentes diplo- acto violento contra la residencia,
máticos (Nueva York, los locales oficiales o los medios
14 de diciembre de de transporte de una persona
1973) internacionalmente protegida.
OACI Protocolo para la Se aplica a toda persona que 14 Enero 2004 Aprobado por la Ley Aeronáutica Civil
Represión de actos cometa un acto de violencia con 764 de julio 31 de
ilícitos de violencia una sustancia, artefacto o arma 2002. Entró en vigor el
en los aeropuer- contra una persona en un aero- 13 de febrero de 2004.
tos que presten puerto que preste servicio a la
servicio a la aviación aviación civil internacional, que
civil internacional, cause o pueda causar lesiones
complementario graves o la muerte. También se
del Convenio para aplica a toda acción que pueda
la represión de ser considerada como violenta y
actos ilícitos contra ponga en peligro la seguridad del
la seguridad de la aeropuerto que presta el servicio
aviación civil de 1971 a la aviación civil internacional.
(Montreal, 24 de
febrero de 1988).
ONU Convención interna- Se aplica a todas las personas 14 Abril 2005 Decreto 3969 del 8 de Ministerio de
cional contra la toma que se apodere de otra o la noviembre de 2005 Justicia y del
de rehenes detenga, y amenace, con matarla, Derecho
(Nueva York, 17 de herirla o mantenerla detenida
diciembre de 1979). con el fin de obligar a intercero
a una acción u omisión como
condición para la liberación del
rehén.
ONU Convenio internacio- Se aplica para sancionar a 14 Sep- 2004 Aprobado por la Ley Ministerio de
nal para la represión quienes cometan, participen, tiembre 804 del 01 de abril de Defensa
de los atentados organicen o intenten cometer 2003. Entró en vigor el
terroristas cometidos actos de terrorismo con artefac- 14 de octubre de 2004.
con bombas (Nueva tos explosivos u otro artefacto
York, 15 de diciembre mortífero, en lugares de uso
de 1997). público, una instalación pública
o de gobierno, una red de trans-
porte público o una instalación
de infraestructura.
246
Contraloría General de la República
Anexo 3
Tratados de lucha contra las drogas
País Titulo del convenio, lugar Fecha de entrada en Nº de ley/contrato/ Entidad ejecutora
y fecha de celebración vigor para Colombia acto administrativo responsable
día mes año
ARGENTINA *Convenio entre el Gobierno de la República 28 Abril 1988 Sin requerimiento de ley Coordinación Cancillería. Inter-
Argentina y el Gobierno de la República de por ser desarrollado sobre vienen todas las autoridades
Colombia sobre Cooperación en Materia de un proyecto de ley incorpo- involucradas en la lucha contra
Prevención del Uso Indebido de Estupefa- rado en la ley interna. la oferta y demanda de drogas
cientes y Sustancias Psicotrópicas. en el país.
ARGENTINA *Protocolo Complementario del Convenio 12 Octubre 2000 Sin requerimiento de ley Coordinación Cancillería. Inter-
sobre Cooperación en materia de Preven- por ser desarrollado sobre vienen todas las autoridades
ción del Uso Indebido de Estupefacientes y un proyecto de ley incorpo- involucradas en la lucha contra
Sustancias Psicotrópicas entre la República rado en la ley interna. la oferta y demanda de drogas
Argentina y la República de Colombia. en el país.
ARGENTINA Acuerdo de Asistencia Judicial en Materia 3 Abril 1997 Ley 492 21 de enero de Coordinación Ministerio de
Penal entre la República de Colombia y la 1999 Justicia.
República de Argentina
BOLIVIA Convenio entre la República de Colombia 12 Marzo 2001 Coordina Cancillería. Inter-
y la República de Bolivia sobre Coopera- vienen todas las autoridades
ción para el Control del Tráfico Ilícito de involucradas en la lucha contra
Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas y la oferta y demanda de drogas
Delitos Conexos, Prevención del Consumo, en el país.
Rehabilitación y Desarrollo Alternativo.
BRASIL Acuerdo de Asistencia Recíproca para la 12 Mayo 1981 Coordina Cancillería. Inter-
Prevención, Control y Represión del Uso y vienen todas las autoridades
Tráfico Ilícito de Sustancias Estupefacientes involucradas en la lucha contra
y Psicotrópicas. la oferta y demanda de drogas
en el país.
BRASIL Acuerdo de Cooperación entre el Gobierno 9 Sep- 1999 Coordina Cancillería. Inter-
de la República de Colombia y el Gobierno tiembre vienen todas las autoridades
de la República Federativa de Brasil para Im- involucradas en la lucha contra
pedir el Desvío de Precursores y Sustancias la oferta y demanda de drogas
Químicas Esenciales para el Procesamiento en el país.
de Estupefacientes y Sustancias Psicotró-
picas.
BRASIL Acuerdo sobre Cooperación Judicial 3 Sep- 1991 Sin requerimiento de ley Coordina Cancillería. Inter-
Complementario al Acuerdo Bilateral de tiembre por ser desarrollado sobre vienen todas las autoridades 247
Asistencia Reciproca para la Prevención, Uso un proyecto de ley incorpo- involucradas en la lucha contra
y Tráfico de Ilícitos de Sustancias Estupefa- rado en la ley interna. la oferta y demanda de drogas
cientes y Psicotrópicas entre el Gobierno de en el país.
la República de Colombia y el Gobierno de la
República Federativa de Brasil
CANADÁ Memorando de Entendimiento sobre Coope- 14 Enero 2000 Ministerio de Justicia, Minis-
ración para Combatir el Problema Mundial terio de Protección Social.
de las Drogas. Coordina Cancillería.
CHILE Acuerdo sobre Cooperación Mutua para la 10 Marzo 1997 Coordina Cancillería. Inter-
Prevención del Uso Indebido y Control del vienen todas las autoridades
Tráfico Ilícito de Estupefacientes. involucradas en la lucha contra
la oferta y demanda de drogas
en el país.
CUBA Acuerdo de Cooperación entre el Gobierno 19 Febrero 2003 Coordina Cancillería. Inter-
de la República de Colombia y el Gobierno vienen todas las autoridades
de la República de Cuba para la Prevención, involucradas en la lucha contra
el Control y la Represión del Tráfico Ilícito la oferta y demanda de drogas
de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópi- en el país.
cas y Delitos Conexos.
248 GO)
GUATEMALA Convenio entre el Gobierno de la República No ha entrado en vigor. Coordina Cancillería.
de Guatemala y entre el Gobierno de la
República de Colombia sobre Coopera-
ción para el Control de Tráfico Ilícito de
Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas
y Delitos Conexos, Prevención al Consumo,
Tratamiento y Rehabilitación y Desarrollo
Alternativo.
HONDURAS Acuerdo Administrativo para la Prevención, 4 Marzo 1980 Coordina Cancillería. Inter-
el Control y la Represión del Uso y Tráfico vienen todas las autoridades
Ilícitos de Sustancias Estupefacientes y involucradas en la lucha contra
Psicotrópicas. la oferta y demanda de drogas
en el país.
JAMAICA Acuerdo entre el Gobierno de la República 15 Enero 1999 Coordina Cancillería. Inter-
de Colombia y el Gobierno de Jamaica para vienen todas las autoridades
la Cooperación en la Lucha Contra el Tráfico involucradas en la lucha contra
Ilícito de Estupefacientes y Sustancias la oferta y demanda de drogas
Psicotrópicas. en el país.
MÉXICO Acuerdo entre el Gobierno de la República 7 Diciem- 1998 Sin requerimiento de ley Coordina Cancillería. Inter-
de Colombia y el Gobierno de los Estados bre por ser desarrollado sobre vienen todas las autoridades
Unidos Mexicanos para el Intercambio de un proyecto de ley incorpo- involucradas en la lucha contra
Información Judicializada. rado en la ley interna. la oferta y demanda de drogas
en el país.
MÉXICO Acuerdo de Cooperación en Materia de 27 Junio 1997 Coordina Cancillería. Inter-
Lucha contra el Tráfico Ilícito de Estupefa- vienen todas las autoridades
cientes y Sustancias Psicotrópicas entre el involucradas en la lucha contra
Gobierno de la República de Colombia y el la oferta y demanda de drogas
Gobierno de Los Estados Unidos Mexicanos. en el país.
NICARAGUA Acuerdo entre la República de Nicaragua y 7 Agosto 1991 Coordina Cancillería. Inter-
la República de Colombia sobre Prevención, vienen todas las autoridades
Control y Represión del Uso Indebido y Trá- involucradas en la lucha contra
fico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias la oferta y demanda de drogas
Psicotrópicas y sus Precursores y Productos en el país.
Químicos.
PARAGUAY Acuerdo sobre Cooperación para la Lucha 31 Julio 1997 Coordina Cancillería. Inter-
contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y vienen todas las autoridades
Sustancias Psicotrópicas entre el Gobierno involucradas en la lucha contra
de la República de Colombia y el Gobierno la oferta y demanda de drogas
de la República de Paraguay. en el país.
PARAGUAY Acuerdo sobre Cooperación para la 31 julio 1997 Sin requerimiento de ley por ser desarrollado sobre un
Prevención, Control y Represión del lavado proyecto de ley incorporado en la ley interna.
de Activos
PERÚ Convenio Administrativo para la Prevención, 30 Marzo 1979 Coordina Cancillería. Inter-
el Control y la Represión del Uso y Tráfico vienen todas las autoridades
Ilícitos de Sustancias Estupefacientes y involucradas en la lucha contra
Psicotrópicas. la oferta y demanda de drogas
en el país.
PERÚ Acuerdo sobre Cooperación en Materia 24 Diciem- 1998 Sin requerimiento de ley por ser desarrollado sobre un
de Desarrollo Alternativo, Prevención del bre proyecto de ley incorporado en la ley interna.
Consumo, Rehabilitación y Control del Tra-
fico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias
Psicotrópicas y sus Delitos Conexos.
PERÚ Acuerdo entre el Gobierno de la República 11 Octubre 2002 Sin requerimiento de ley Ministerio de Defensa Nacio-
de Colombia y el Gobierno del Perú para por ser desarrollado sobre nal. Fuerza Aérea Colombiana
Combatir el Tráfico de Aeronaves presunta- un proyecto de ley incorpo-
mente Comprometidas en el Tráfico Ilícito rado en la ley interna.
de Estupefacientes y Delitos Conexos. 249
REPUBLICA Acuerdo de Cooperación para la Prevención, 27 Junio 1998 Sin requerimiento de ley Coordina Cancillería. Inter-
DOMINICANA Control y Represión del Lavado de Activos por ser desarrollado sobre vienen todas las autoridades
Derivados de Cualquier Actividad Ilícita en- un proyecto de ley incorpo- involucradas en la lucha contra
tre el Gobierno de la República de Colombia rado en la ley interna. la oferta y demanda de drogas
y el Gobierno de República Dominicana en el país.
REPUBLICA Convenio Administrativo para la Prevención, 3 No- 1980
DOMINICANA el Control y la Represión del Uso y Tráfico viembre
Ilícitos de Sustancias Estupefacientes y
Psicotrópicas.
RUSIA Convenio entre la República de Colombia y 5 Mayo 1999 Coordina Cancillería.
el Gobierno de la Federación de Rusia sobre
Cooperación en la Lucha Contra el Tráfico
Ilícito de Estupefacientes y Sustancias
Psicotrópicas y Delitos Conexos.
Anexo 4
Tratados contra el terrorismo
País Titulo del convenio, Objeto /finalidad Fecha de entrada en Nº de ley/ Entidad ejecutora
lugar y fecha vigor para colombia contrato/acto responsable
de celebracion administrativo
día mes año
Organización para Tratado sobre la no La proscripción de armas 13 12 1971 Ley 45 de 1971 Ministerio de Relaciones
la Prohibición de - proliferación de Armas nucleares en América Exteriores y Ministerio
las Armas Nuclea- Nucleares en América Latina y el Caribe y la uti- de Minas y Energía
res en América Latina y el Caribe (Trata- lización y desarrollo de la (INGEOMINAS)
Latina (OPANAL) do de Tlatelolco) energía nuclear con fines
pacíficos.
Organismo Estatuto de creación Creación del Organismo Internacional de Energía Atómica Ministerio de Relaciones
Internacional de del Organismo de Exteriores y Ministerio
Energía Atómica Internacional de Energía de Minas y Energía
(OIEA) atómica
Organismo Convención sobre la Asegurar la notificación 28 3 2003 Ley 702 del 21 de Ministerio de Minas y
Internacional de pronta notificación de oportuna en caso de Noviembre de 2001 Energía
Energía Atómica accidentes nucleares accidentes nucleares, para
(OIEA) evitar los daños al medio
ambiente, causados por las
precipitaciones radioactivas
de materiales nucleares
y la manipulación de los
mismos.
Organismo Convención sobre Promover la cooperación internacional y la ayuda en casos Ministerio de Minas y
Internacional de asistencia en caso de de accidentes nucleares Energía
Energía Atómica accidentes nucleares
(OIEA)
Organismo Convención sobre la Asegurar la protección de 27 4l 2003 Aprobado por la Ministerio de Minas y
Internacional de Protección Física de los los materiales nucleares Ley 728 de 2001. Energía
Energía Atómica Materiales Nucleares utilizados con fines pacífi-
(OIEA) (Viena, 3 de marzo de cos, cuando sean objeto de
1980) transporte nuclear inter-
nacional, y a los materiales
nucleares que se encuentre
en el territorio de un país
o a bordo de buques o
aeronaves 251
Organismo Tratado de No Prolifera- Desarme general y com- 30 4 1986 Ley 114 de 1985 Ministerio de Relaciones
Internacional de ción de armas nucleares pleto, no - proliferación en Exteriores y Ministerio
Energía Atómica (TNP) materia de armas nucleares de Minas y Energía
(OIEA) y Cooperación en el uso
pacífico de la energía
nuclear.
Organización para Convención sobre la Pro- Desarme general y comple- 4 6 2000 Ley 525 de 1999 Autoridad Nacional
la prohibición de hibición del Desarrollo, la to y no - proliferación en para la Prohibición de
las Armas Quími- Producción, el Almace- materia de armas químicas las Armas Químicas,
cas, OPAQ namiento y el Empleo de y cooperación en vigilancia, ANPROAQ.
Armas Químicas y sobre control y desarrollo de
su destrucción - París, 13 sustancias químicas
de enero de 1993.
ESTADOS UNIDOS, Convención sobre Desarme general y 19 9 1983 Ley 10 de 1980 No está especificada
REINO UNIDO, Prohibición del completo y no Prolifera-
RUSIA Desarrollo, Producción ción en materia de armas
y Almacenamiento de biológicas
Armas Bacteriológi- cas
(Biológicas) y Toxícas
y sobre su Destrucción
- Washington, Londres
y Moscú - 10 de abril
de 1972.
ONU Convención de 1980 Prohibir o restringir el uso y desarrollo de ciertas ar- 6 de septiembre de Ministerio de Defensa,
sobre Prohibiciones mas convencionales, a través de sus cuatro Protocolos, 2000. Colombia es Observatorio de Minas,
o Restricciones del a saber: 1. Protocolo sobre fragmentos no localizables. Parte de la Conven- Ministerio de Relaciones
Empleo de ciertas Armas 2. Protocolo sobre prohibiciones o restricciones al ción y sus primeros Exteriores
Convencionales que empleo de minas, armas trampa y otros artefactos. 3. cuatro Protocolos.
puedan considerarse Protocolo sobre prohibiciones o restricciones del em- No ha accedido al
Excesivamente Nocivas o pleo de armas incendiarias. 4. Protocolo sobre armas quinto Protocolo.
de Efectos Indiscrimina- láser cegadoras. 5. Restos Explosivos de Guerra
dos. - Naciones Unidas,
10 de octubre de 1980.
ONU Convención sobre la Prohibir el uso, fabricación, 1 3 2001 Ley 554 de 2000. La Comisión Nacional
Prohibición del Empleo, transferencia, exportación Intersectorial de Acción
Almacenamiento, Pro- o trafico de las minas Contra las Minas Anti-
ducción y Transferencia Antipersonal. personales -CINAMA-
de Minas Anti - perso-
nales y sobre su Des-
trucción (comúnmente
denominada Convención
de Ottawa)
OEA Convención Interameri- Impedir, combatir y 5 3 2003 Ley 737/02 Ministerio de Relaciones
cana contra la Fabrica- prevenir el Trafico Ilícito Exteriores, Ministerio
ción y el Tráfico Ilícito de de armas de Fuego, muni- de Defensa Nacional,
Armas de Fuego, Muni- ciones y explosivos y otros Ministerio del Interior
ciones, Explosivos y otros materiales relacionados. y Justicia, Ministerio
Materiales Relacionados de Comercio, Industria
-CIFTA-, Washington, 14 y Turismo, DAS, DIAN
de noviembre de 1997 y Fiscalía General de la
Nación.
ONU Tratado de Prohibición Prohibición Completa de Ensayos Nucleares y la verificación de la misma No está especificada
252 Completa de los Ensayos
Nucleares TPCE
Anexo 5
Tratados sobre defensa de la soberanía nacional
VENEZUELA -Laudo en la cuestion de límites entre la Se define la frontera terrestre en todas sus Ley 59 del 16 de noviembre de 1894.
republica de colombia y la republica de partes, desde Castilletes hasta la vaguada Canje de las ratificaciones del 21 de abril
venezuela. Madrid, 16 de marzo de 1891. del río Negro, frente a la piedra del Cocuy. de 1898.
-Sentencia del concejo federal suizo. Reconoce como definitivos los tratados de
Berna, 24 de marzo de 1922. las Comisiones Demarcadoras de 1901 y de 253
la Comisión de Expertos Suizos.
-Tratado sobre demarcacion de fronteras -Se reconoce a perpetuidad y recíproca- Ley 8 del 21 de agosto de 1941.Canje
y navegacion de los rios comunes entre mente, el derecho de libre navegación por de Notas de ratificaciones del 12 de
colombia y venezuela. Cucuta, abril 5 los ríos comunes. septiembre de 1941.
de 1941.
NICARAGUA Tratado sobre cuestiones territoriales La República de Colombia reconoce la Ley 93 de 1928. Acta de Canje de ratifi-
entre colombia y nicaragua, esguerra- soberanía y pleno dominio de la República caciones del 5 de mayo de 1930.
barcenas. Managua, marzo 24 de 1928 de Nicaragua sobre la Costa de Mosquitos
comprendida entre el cabo de Gracias a
Dios y el río San Juan, y sobre las islas
Mangle Grande y Mangle Chico, en el Océa-
no Atlántico. La República de Nicaragua
reconoce la soberanía y pleno dominio de
la República de Colombia sobre las islas de
San Andrés, Providencia, Santa Catalina y
todas las demás islas, islotes y cayos que
hacen parte de dicho Archipiélago de San
Andrés, ”que no se extienden al occidente
del meridiano 82° de Greenwich.”
ECUADOR Convenio sobre delimitacion de areas Definición del límite entre sus respectivas Ley 32 de noviembre 5 de 1975. Canje de
marinas y submarinas y cooperacion ma- áreas marinas y submarinas, el que esta ratificaciones del 23 de agosto de 1975
ritima entre las republicas de colombia y constituido por el paralelo geográfico que
del ecuador. Quito, agosto 23 de 1975 corta el punto en que la frontera interna-
cional terrestre ecuatoriano-colombiana
llega al mar.
HONDURAS Tratado sobre delimitacion maritima Delimitación de la frontera marítima entre Ley 539 de diciembre 13 de 1999. Canje
entre la republica de colombia y la la República de Colombia y la República de de ratificaciones del 20 de diciembre
republica de honduras. San andrés, isla, Honduras. de 1999.
agosto 2 de 1986
PANAMA Tratado sobre delimitacion de areas Determinar del límite entre sus respectivas Ley de Colombia número 4 de enero 21 de
marinas y submarinas y asuntos conexos áreas marinas y submarinas, cualquiera 1977. Canje de las ratificaciones del 30 de
entre la republica de colombia y la que fuere el régimen jurídico establecido noviembre de 1977.
republica de panama. Bogotá, 23 de o que se estableciere en el Mar Caribe y en
noviembre de 1976 el Océano Pacífico, por las líneas medias
cuyos puntos sean todos equidistantes de
los puntos más próximos de las líneas de
base desde donde se mide la anchura del
mar territorial de cada estado.
ESTADOS UNIDOS Tratado entre el gobierno de la republica Estados Unidos reconoce la soberanía de Ley 52 de 1973. Canje de las ratificacio-
DE AMERICA de colombia y el gobierno de los estados Colombia, sobre los Cayos de Quitasueño, nes firmado el 17 de septiembre de 1981
unidos de america relativo a la situacion Roncador y Serrana. Colombia autoriza las
de quitasueño, roncador y serrana. labores de pesca en el área, por parte de los
Bogota, septiembre 8 de 1972. Estados Unidos.
COSTA RICA Tratado sobre delimitacion de areas Delimitación de sus áreas Marinas y Sub- Aprobado por la ley 8 de 1975 del Con-
marinas y submarinas y cooperacion marinas en el Mar Caribe. greso de la República de Colombia.
maritima entre la republica de costa rica
y la republica de colombia. (Mar caribe).
Fernandez faccio. San josé, el 17 de
marzo de 1977
- Tratado sobre delimitacion de areas Delimitación de áreas Marinas y Submari- Ley de Colombia N° 54 de junio 6 de
marinas y submarinas y cooperacion nas en el Océano Pacífico 1985.Canje de notas del 20 de febrero
maritima entre la republica de costa rica de 2001.
y la republica de colombia, adicional al
firmado en la ciudad de san jose, el 17 de
marzo de 1977. Bogota, abril 6 de 1984
REPÚBLICA DOMI- Acuerdo sobre delimitacion de areas Delimitación de las áreas marinas y Ley 38 de diciembre 12 de 1978.Acta de
NICANA marinas y submarinas y cooperacion ma- submarinas correspondientes a cada uno Canje de ratificaciones del 15 de febrero
ritima entre la republica de colombia y de los dos países. Se establece una zona de 1979.
254 la republica dominicana. Santo domingo, de investigación Científica y explotación
13 de enero de 1978. pesquera común.
HAITI Acuerdo sobre delimitacion de fronteras La delimitación de las Áreas Marinas y Ley colombiana N° 24 de octubre 6 de
maritimas entre la republica de colombia y la Submarinas de la República de Colombia, y 1978. Acta de Canje de ratificaciones del 16
republica de haiti. Port-au prince, 17 de la Zona Marítima Económica Exclusiva y la de febrero de 1979.
febrero de 1978 Plataforma Continental de la República de
Haití, está determinada por una línea media
cuyos puntos son equidistantes de los
puntos más próximos de las líneas de base
a partir de las cuales se mide la anchura del
mar territorial de cada Estado.
JAMAICA Tratado sobre delimitacion maritima entre la De terminación de la frontera marítima entre la Ley 90 de diciembre 10 de 1993.Acta de
republica de colombia y jamaica. Kingston. República de Colombia y Jamaica, mediante Canje de ratificaciones del 14 de marzo
Noviembre 12 de 1993. líneas geodésicas. Se establece un “Área de de 1994.
Régimen Común” y se conforma una Comisión
Conjunta.
ORGANIZACIÓN Tratado antartico. Washington, diciembre El Tratado promueve la libertad y coope- Ley 67 de 1988
DEL TRATADO 1 de 1959 ración internacional para la investigación
ANTÁRTICO (45 científica y las investigaciones, en la
países) Antártida. El área que cobija este Tratado
se utilizará exclusivamente para fines
pacíficos, prohibiéndose toda medida de
carácter militar, tal como el establecimiento
de bases y fortificaciones, la realización de
maniobras, así como el ensayo de todo tipo
de armas.
ORGANIZACIÓN -Tratado de cooperacion amazonica. El Tratado prevé la colaboración entre Ley 74 de 1979
DEL TRATADO DE Brasilia, 3 de julio de 1978. los países miembros para promover la
COOPERACIÓN investigación científica tecnológica y el
AMAZÓNICA intercambio de información; la utilización
- OTCA - (Brasil, racional de los recursos naturales; la
Bolivia, Colombia, libertad de la navegación en los ríos
Ecuador, Perú, amazónicos; la protección de la navega-
Guyana, Suriname, ción y del comercio; la preservación del
Venezuela) patrimonio cultural; los cuidados con la
salud; la creación y operación de centros
de investigación; el establecimiento de una
adecuada infraestructura de transporte y
comunicación; el incremento del turismo y
el comercio fronterizo.
-Protocolo de enmienda del tratado de cooperación amazónica, suscrito el 14 de Ley 690 de septiembre de 2001.
diciembre de 1998 en caracas venezuela.
COMISION PER- Declaración de santiago, suscrita por La Comisión es un organismo regional Ley 7 de 1980
MANENTE DEL PA- chile, perú y ecuador el 18 de agosto de marítimo, así como una opción estratégica,
CIFICO SUR (CHILE, 1952. Colombia adhirió el 9 de agosto política y operativa en el pacífico sudeste,
PERÚ, ECUADOR, de 1979 para consolidar la presencia de los países
COLOMBIA) ribereños
COMISIÓN INTE- Convención de 1949 entre estados uni- La CIAT es el organismo responsable de la Ley 579 del 8 de mayo de 2000. Senten-
RAMERICANA DEL dos y la república de costa rica. Colombia conservación y ordenación de las pesque- cia C-1710 del 12 de diciembre de 2000,
ATÚN TROPICAL adhirió el 10 de octubre de 2007 rías de atunes y otras especies en el Océano depositó el instrumento de adhesión
(16 países) Pacífico Oriental ante el Departamento de Estado el 10 de
octubre de 2007
255
Arquitectura de las relaciones internacionales del estado
Anexo 6
Convenios de cooperación internacional
PORTUGAL Convenio de Cooperación Científica y Técnica. Lisboa (28 Obtener un mejor conocimiento mutuo en planes
de Mayo de 1988) de desarrollo científico y tecnológico a mediano
y largo plazo, a fin de favorecer la cooperación
científica y técnica entre los dos países
REINO UNIDO Documento de Entendimiento sobre Cooperación Técni- Establecer un plan general que facilite el desa-
ca (11 de Mayo de 1966) rrollo de la colaboración en el campo técnico
RUSIA Convenio entre la República de Colombia y el Gobierno de la Fortalecer y desarrollar la cooperación económi-
Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas sobre Cooperación ca-comercial y científica-técnica sobre la base de
Económica- Comercial y Científica-Técnica, Moscú el 12 de igualdad y beneficio
diciembre de 1975.
SUECIA Acuerdo de Cooperación económica, industrial y técnica ( 14 Estimular y facilitar la cooperación económica,
de febrero de 1984) industrial y técnica entre instituciones, organi-
zaciones, empresas y otras partes interesadas
de los respectivos países de acuerdo con las
disposiciones legales vigentes en cada país.
SUIZA Acuerdo de Cooperación Técnica y Científica ( 1 de Ejecución de programas y proyectos de coopera-
febrero de 1967) ción en los dominios de la ciencia y de la técnica
Acuerdo de Cooperación Técnica y Científica relativo
a las Facilidades otorgadas al Cuerpo Suizo de Ayuda
Humanitaria en caso de Catástrofe. Bogotá, 18 de marzo
de 2003.
UNFPA FONDO DE POBLACION DEL PRO- Acuerdo Básico de Cooperación entre el Gobierno de Enunciar las condiciones básicas en las cuales
GRAMA DE NACIONES UNIDAS Colombia y el Programa de las Naciones Unidas para el el PNUD y sus organismos prestarán asistencia
Desarrollo (PNUD), suscrito en Bogotá el 29 de Mayo al gobierno para llevar a cabo sus proyectos de
de 1974. desarrollo
UNICEF FONDO DE LAS NACIONES UNI- Acuerdo entre el Fondo Internacional de Socorro a la Infancia Contribuir técnica y financieramente al desarro-
DAS PARA LA INFANCIA de Naciones Unidas y el Gobierno de Colombia. Acuerdo llo de programas en beneficio de la niñez.
Básico de Cooperación entre Colombia y Contribuir técnica y financieramente al desarro-
UNICEF. Nueva York 15 de marzo de 1950 llo de programas en beneficio de la niñez y los
grupos más vulnerables de áreas desprotegidas
del territorio nacional
OMS/ OPS Convenio Básico que rige las relaciones entre el gobier- Trabajar por la conservación de un ambiente
ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD no Colombiano y la OMS, firmado en 1954. saludable. Cooperar entre los países miembros,
consolidar una cultura de salud que le dé bienes-
tar a toda la población.
UE/CAN Convenio de Financiación entre la Unión Europea y la El objetivo general del proyecto es contribuir a la
Comunidad Andina de Naciones. reducción de la vulnerabilidad de las personas y
257
Firmado en Lima el 16 de Septiembre de 2003. bienes expuestos a los peligros y riesgos natura-
les y promover el desarrollo sostenible.
PMA Acuerdo Básico entre el gobierno de la República de Adelantar proyectos que promuevan el desarrollo
PROGRAMA MUNDIAL DE ALIMENTOS Colombia y el Programa Mundial de Alimentos Naciones económico y social de los colombianos.
Unidas/FAO, Sobre la Asistencia del Programa Mundial
de Alimentos.
Se firmó en Santafé de Bogotá el 29 de Abril de 1969.
UNION EUROPEA Convenio marco relativo a la ejecución de la ayuda La Cooperación de la Unión Europea está enfo-
financiera y técnica de la Unión Europea/Colombia en cada al desarrollo de las directrices y políticas del
virtud del reglamento ALA. proceso de paz de Colombia.
Firmado en Bruselas el 17 de octubre de 2000 y en
Bogotá el 11 de diciembre de 2001.
FAO Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia Brindar asistencia técnica y contribuir al mejo-
ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES y la FAO para el establecimiento de una representación ramiento de la agricultura elevando los niveles
UNIDAS PARA LA AGRICULTURA Y LA de la FAO en Colombia, Bogotá 15 de marzo de 1977. nutricionales y de vida de la población.
ALIMENTACIÓN Apoyo a la seguridad alimentaria y reducción de
la pobreza.
UNESCO Acuerdo Cooperación entre el Gobierno de Colombia y la Hacer efectiva la cooperación internacional con-
ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNI- UNESCO relativo al Centro Regional para el Fomento del Libro virtiendo el CERLALC, en una entidad que cumpla
DAS PARA LA EDUCACIÓN, LA CIENCIA Y en América Latina. Suscrito en París, el 1 de agosto de 1984. las disposiciones del Acuerdo.
LA CULTURA Ley 65 de noviembre 20 de 1986.
JAMAICA Convenio Marco de Cooperación Técnica y Científica, Impulsar la cooperación científica y técnica
suscrito en Bogotá, 20 de abril de 1994. encaminada a establecer lazos entre las comuni-
Ley 460 agosto/98. Exequible Sentencia C254/99 de dades científicas y técnicas.
Corte constitucional.
TRINIDAD Y TOBAGO Convenio de Cooperación Técnica y Científica. Impulsar la cooperación científica y técnica
Puerto España 17 de agosto de 1995 aprobado por Ley encaminada a establecer lazos entre las comuni-
327 /1996. dades científicas y técnicas.
SURINAME Acuerdo de Cooperación Económica, Científica y Técnica, Desarrollar y ampliar las relaciones bilaterales.
suscrito en Paramaribo el 11 de noviembre de 1993. Ley
280 mayo 23 de 1996.
Sentencia C-682 del 5 de diciembre l996.
GUYANA Acuerdo de Cooperación Económica, Científica y Técnica. Desarrollar y ampliar las relaciones bilaterales.
Suscrito en Bogotá, 3 de mayo de 1982. Ley 59 de 1983
SANTA LUCIA Convenio de Cooperación Técnica y Científica, suscrito Promoción y puesta en marcha de programas de
en Castries, el 14 de agosto de 1981. Ley 5 de 1983. cooperación técnica y científica
BARBADOS Convenio de Cooperación Técnica y Científica, suscrito Promoción y puesta en marcha de programas de
en Bridgetown, el 20 de noviembre de 1984. Ley 18 de cooperación técnica y científica
1986.
DOMINICA Convenio Básico de Cooperación Científica y Técnica, Promoción y puesta en marcha de programas de
Roseau, 13 de agosto de 1981. Ley 32 de 1982. cooperación técnica y científica
CARICOM Acuerdo sobre Comercio y Cooperación Económica y Fortalecer las relaciones comerciales y eco-
COMUNIDAD DEL CARIBE Técnica. Suscrito en Cartagena, 24 de julio de 1994. nómicas y de cooperación técnica entre las
Decreto No. 2891 del 30 de diciembre de 1994. partes, mediante el desarrollo de actividades de
cooperación técnica y científica.
ASOCIACIÓN DE ESTADOS DEL CARIBE Convenio Constitutivo de la AEC. Suscrito en Cartagena, Fortalecer la cooperación y las relaciones
AEC 24 de julio de 1994. Ley 216 noviembre 8 de 1995,Sen- culturales, políticas, sociales, científicas y
tencia C331/96. tecnológicas.
ARGENTINA Convenio Básico sobre colaboración en la investigación Fomento de la investigación científica y el
científica y en el desarrollo tecnológico. Bogotá, 26 de desarrollo tecnológico.
febrero de 1972. Acuerdo complementario al anterior
Convenio celebrado el 22 de febrero de 1994. Tiene
vigencia de dos años y se prorroga por
BOLIVIA Convenio de Cooperación Técnica, Científica y Tecnoló- Fomentar la cooperación técnica y científica
gica suscrito el 10 de noviembre de 1998. Ley 631/200. principalmente en los campos de la industria,
Sentencia C-053 de septiembre 6/2001. La Corte Consti- la minería, la agropecuaria, y el desarrollo
tucional, mediante Sentencia C-953 del 6 de septiembre económico.
de 2001, declaró exequible la Ley 631.
259
BRASIL Acuerdo Básico de Cooperación Técnica suscrito en Promover y estimular el progreso técnico - cien-
Bogotá, 13 de diciembre de 1972. tífico y el desarrollo económico y social.
Acuerdo de Cooperación Científica y Tecnológica suscri- Capacitación y transmisión de conocimiento en
to en Bogotá 12 de marzo de 1981. el cultivo de caucho.
Convenio Complementario para la Implementación del Capacitación y transmisión de conocimiento en
Proyecto Capacitación Integral. el manejo del reciclaje.
Transmisión de conocimiento.
CHILE Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica Convenio Básico de Cooperación Técnica y Cien-
suscrito en Bogotá el 16 de julio de 1991. tífica suscrito en Bogotá el 16 de julio de 1991.
ECUADOR Convenio de Cooperación Técnica y Científica, suscrito el Fomentar programas de cooperación técnica y
20 de octubre de 1999. científica para el desarrollo económico y social.
Aprobado por Ley 641/ de enero 5 de 2001. Sentencia
de exequibilidad C862/01 de la Corte Constitucional en agosto
de 2001.
PARAGUAY Convenio de Cooperación Técnica y Científica para el Desarrollo de los programas de cooperación
Desarrollo, suscrito Bogotá, 15 de noviembre de 1980
PERU Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica Desarrollo de los programas de cooperación
suscrito en Lima el 12 de diciembre de 1997. Ley 31/ 98.
Sentencia C1439/2000.
URUGUAY Acuerdo Básico de Cooperación Técnica y Científica Estimular la cooperación a nivel científico, cultu-
suscrito en Bogotá, el 31 de enero de 1989. ral, educativo, administrativo y tecnológico
VENEZUELA Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica Desarrollo de los programas de cooperación
suscrito en Bogotá el 4 de abril de 1989. técnica y científica
Aprobado por Ley 42 de 1990
GRECIA Convenio Marco de Cooperación Económica, Científica y Promover el desarrollo de la cooperación
Tecnológica. Atenas, 16 de Diciembre de 1994. económica, científica y tecnológica, estimulando
Ley 370 de 1997. los agentes económicos, con el fin de promover
los intercambios comerciales e inversión y otras
formas de cooperación.
REPÚBLICA CHECA Acuerdo Básico de Cooperación Económica, Científica Fomentar y facilitar el desarrollo de la coopera-
y Técnica. Bogotá, 13 de Julio de 1971. Aprobación ción científica y técnica para impulsar objetivos
presidencial: 4 de septiembre de 1971. de desarrollo económico y social de ambos
países, celebración de acuerdos adicionales entre
las entidades y organizaciones para el fomento
de actividades.
INDONESIA Acuerdo para la Cooperación Económica y Técnica. Desarrollar y Promover una cooperación mutua-
Yakarta, 13 de octubre de 1999. Se declaró exequible mente provechosa en los campos económico y
con ley 673 del 2001. técnico con base en los principios de igualdad y
beneficio mutuo.
REPUBLICA DE COSTA DE MARFIL Acuerdo de Cooperación Técnica y Científica, Abidján, 10 Fomentar y facilitar la cooperación técnica prin-
de agosto de 1984 cipalmente en los campos de la medicina tropi-
cal, veterinaria, agronomía, ingeniería; Manejo de
suelos, aguas y bosques, turismo, conservación
de la fauna y flora así como disciplinas similares
fijadas por
REPÚBLCIA ISLÁMICA DE IRAN Memorando de Entendimiento mutuo, relativo al Memorando de Entendimiento mutuo, relativo
desarrollo de la Cooperación Bilateral entre la República al desarrollo de la Cooperación Bilateral entre la
de Colombia y la República Islámica de Irán. Bogotá, 6 República de Colombia y la República Islámica de
de julio de 1999. Irán. Bogotá, 6 de julio de 1999.
REPUBLICA ARABE DE EGIPTO Fortalecer los lazos entre los dos países desarrollando y Fortalecer los lazos entre los dos países
estableciendo los fundamentos que deberán regir las ac- desarrollando y estableciendo los fundamentos
tividades en materia de cooperación científica y técnica. que deberán regir las actividades en materia de
cooperación científica y técnica.
AUSTRALIA 1-Convenio Básico de Cooperación Universitaria de Fomentar el desarrollo de la investigación, la
Internacional, Canberra, 19 de Enero de 1998. formación académica y la difusión cultural.
2- Memorando de Entendimiento sobre Cooperación, Fortalecer los lazos de amistad existentes entre
260 Bogotá, 7 de febrero de 1992. los dos países, facilitar y promover la coopera-
ción mutua, en beneficio de los dos países.
MARRUECOS Acuerdo de Cooperación Técnica y Científica del 19 de
octubre de 1992.
Anexo 7
Exportaciones de Colombia
(Montos expresados en miles de dólares)
Copartícipe 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007 2008/ 2M
Afganistán 45 - - 41 81 12 96 18 14
Albania - 2 4 707 125 25 8 129 66
Alemania 434.167 416.905 331.743 265.004 265.163 339.056 360.322 552.540 111.311
Armenia - - 23 - - 16 43 70 -
Aruba 13.014 10.948 7.698 12.842 43.129 135.498 228.903 14.703 7.129
Bosnia Herzegovina - - 2 22 13 - 9 13 -
Burkina Faso 18 - - - 75 - 179 944 49
Andorra 199 204 172 101 336 108 - 2.475 519
Angola 353 272 33 51 327 1.103 562 767 43
Anguilla 229 318 265 222 335 402 43 273 -
Antigua y Barbuda 273 196 603 3.751 2.708 1.366 1.933 11.200 420
Antillas Holandesas 52.601 26.832 22.431 22.374 60.602 32.623 38.235 27.640 3.989
Arabia Saudita 6.835 4.127 4.922 3.468 2.474 4.236 4.364 4.839 430
Argelia - 1.224 299 4.632 3.445 1.184 1.228 1.322 -
Argentina 55.899 37.098 13.102 19.147 38.153 47.268 50.972 73.904 23.401
Australia 9.818 13.581 12.974 13.190 21.507 17.164 16.242 17.067 3.512
Austria 4.307 3.426 3.482 3.044 3.157 4.029 5.357 4.359 693
Azerbaiján 42 10 - - 7 - - - -
Bahamas 26.318 9.004 47.132 38.929 44.227 70.464 15.774 2.769 140
Bahreim 5 28 547 458 205 663 368 536 198
Bangladesh 1 5 878 13 752 4.935 776 641 -
Barbados 1.912 3.020 1.830 2.463 1.939 3.258 36.509 32.889 28.015
Bélgica 224.057 210.404 241.066 227.889 290.329 368.165 369.083 389.153 91.362
Belice 1.001 352 1.153 1.266 1.020 537 967 817 92
Bermudas 188 367 122 155 226 223 3.285 213 29
Martinica 2.405 2.463 2.227 2.292 3.320 3.276 2.841 4.350 343
Mauricio 8 26 - - - 19 414 186 -
Mauritania - - 2.674 5.246 - - 24 37 -
México 230.474 261.342 306.584 359.997 525.454 610.638 581.360 495.108 90.030
Micronesia Est.F.de - - - - 13 - 6 - -
Midway, Islas - - - - - - - - -
Moldavia 0 27 16 3 - 27 - 103 0
Mongolia - - 39 6 13 2 40 - 77
Mónaco - 465 374 95 5 - 154.920 155.256 -
Montserrat, Isla - 7 253 - - - - - -
Mozambique - 31 48 175 178 212 4 436 144
Namibia - - - - 14 - 0 - -
Nauru - - - - - - - - 16
Navidad, Isla - 40 - - - - - - -
Nepal - 12 32 - - 8 - 1 -
Nicaragua 5.427 6.304 5.026 6.226 6.237 11.130 9.650 10.241 1.485
Níger - 34 - - - - 104 - 2
Nigeria 1.170 1.337 3.184 8.595 1.871 2.054 3.951 1.485 311
Niue, Isla - - - 1 13 - 6 - -
Norfolk, Isla - - - - - - 54 40 -
Noruega 9.210 9.274 10.056 11.469 15.992 18.769 19.373 27.838 3.116
Nueva Caledonia - 18 109 - 51 165 - 153 -
Papúa-Nueva Guinea 178 59 - - - 8 - 2 -
Nueva Zelanda 2.538 1.543 2.196 2.568 3.084 3.913 4.402 5.055 1.553
Vanuatu - 2 - - 6 - 97 1 -
Omán - 59 14 4 4 91 36 96 18
Pacífico, Islas del - - - 78 - - - - -
Países Bajos 115.169 114.302 128.839 301.600 386.199 439.669 513.258 836.149 100.080
264 Pakistán 24 359 222 872 2.122 2.733 7.816 2.543 176
República Dominicana 102.143 102.839 165.559 342.812 436.891 584.304 585.221 624.135 125.623
Reunión - - 160 148 85 146 293 391 -
Zimbabwe - - - - - - 36 - -
Rumania 1.810 8.467 5.579 2.038 3.115 4.830 3.565 4.303 876
Rwanda 7 - 21 11 5 33 15 45 27
Rusia 53.687 51.928 41.303 35.960 55.132 73.873 54.487 74.030 13.110
Salomón, Islas 1 - - - - 2 - - -
Sahara Occidental - 347 - - - - - - -
Samoa - 9 8 - - - - 5 5
Samoa Norteame- 7 - - - - 90 - 632 -
ricana
S.Cristóbal y Nieves 652 486 205 - 52 67 118 971 -
San Marino - 32 31 - - - - - -
San Pedro y Miquelón - - 74 3 - - - - -
S.Vicente y Granadin 399 480 363 1.197 1.093 1.388 1.972 2.388 593
Santa Helena - - - - - - - - -
Santa Lucía 1.812 1.936 1.141 1.418 1.683 3.259 3.594 5.168 1.022
Sto.Tomé y Príncipe - 17 74 - 81 84 2 - -
Senegal 545 1.063 772 2.338 967 854 844 467 107
Seychelles - - - - 7 - - - -
Sierra Leona - 30 - - - - - - -
Singapur 8.481 9.243 7.176 10.882 27.296 23.293 15.010 70.794 54.242
Siria, Rep.Arabe de 4.396 2.340 6.095 6.648 5.750 1.832 12.814 10.280 267
Somalia - - - - - - - - -
Sri Lanka 14.290 673 3.054 1.725 12.288 16.194 9.945 1.250 136
Sudáfrica, Rep.de 2.047 6.689 4.238 15.101 33.726 27.063 62.971 118.362 3.148
Sudán 7 77 25 - 23 158 - 69 5
Suecia 47.839 32.732 29.721 26.991 30.012 42.473 49.277 49.783 11.597
Suiza 12.361 50.580 165.455 129.043 152.096 139.927 560.376 884.606 190.948 265
Surinam 3.298 3.005 3.699 5.219 5.672 9.134 9.160 15.838 1.839
Swasilandia - - - 1 44 78 28 5 -
Tadjikistán - - - - - - - - -
Tailandia 6.701 7.370 7.195 8.253 11.024 11.602 13.889 14.841 4.322
Tanzania, R.Unida de 3.284 - - 6 84 407 335 416 266
Terr.Antártico Brit - - - - - - - - -
T.Brit.Océano Indico - - 0 - 17 46 - - 2
Togo - 44 23 66 1.052 11 25 229 85
Tokelau - - 4 1 - - - - -
Tonga - - - - - - - - 0
Trinidad y Tobago 195.441 171.370 57.295 98.558 70.838 197.741 206.553 342.257 141.052
Túnez 135 257 6.605 3.198 1.585 688 792 56 -
Turcas y Caicos,Isl. 146 682 119 239 473 720 2.483 1.854 248
Turkmenistán - - - - - 3 - - -
Turquía 1.335 215 5.903 55.728 65.060 115.011 127.412 132.280 22.392
Tuvalu - 5 70 - - - - - -
Ucrania 2.265 1.632 1.537 2.234 3.063 4.741 6.455 4.671 714
Uganda 1.380 - 33 25 - 6 118 76 78
Uruguay 9.239 10.406 5.387 4.386 5.497 6.824 5.544 9.073 4.061
Uzbekistán - - 6 3 - - - - 198
Venezuela 1.307.591 1.737.388 1.122.152 696.165 1.626.831 2.097.373 2.698.581 5.232.042 928.152
Vietnam 45 100 16 265 175 306 396 467 300
Vírgenes,Isl.(Brit.) 146 344 1.282 814 224 1.102 5.922 1.744 338
Vírgenes,Isl.(EUA) 7.379 147 27 21 126 59 496 9.380 228
Fuente: http://nt5000.aladi.org/sii/menupagsinternas/marcossii.htm.
266
Contraloría General de la República
Anexo 8
Importaciones de Colombia
Montos expresados en miles de dólares CIF
COPARTÍCIPE 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Afganistán 20 307 1,039 190 491 19 441 84
Albania 44 91 23 3 166 406 939 582
Alemania 488,85 560,004 508,249 620,096 674,799 770,134 928,118 1,198,093
Armenia 25 51 6 13 23 24 104 275
Aruba 14,713 11,722 1,365 3,894 2,019 17,206 71,428 106,751
Bosnia Herzegovina 65 559 126 116 565 505 93 37
Burkina Faso 15,35 15,335 18,637 14,554 3,746 4 194 -
Andorra 7 17 2 - 18 2 56 89
Angola - 5 13 23 2 0 33,52 12
Anguilla - 24 16 2 9 3 10 46
Antigua y Barbuda 126 49 329 - 5 682 21 233
Antillas Holandesas 1,619 3,023 3,778 2,525 7,727 2,741 7,204 11,468
Arabia Saudita 1,109 612 1,055 3,396 1,29 4,779 3,13 1,972
Argelia 33 74 44 - 0 1 2 355
Argentina 147,777 202,266 210,982 256,222 320,456 409,786 583,598 709,613
Australia 16,098 20,009 21,33 47,847 30,316 22,147 24,354 27,114
Austria 27,078 28,382 33,525 42,068 47,179 58,563 104,409 107,128
Azerbaiján 44 11 - 0 287 - - 0
Bahamas 9 123 100 326 0 33 3 546
Bahreim 4,386 2,402 2,606 873 1,477 192 3,051 2,181
Bangladesh 362 301 358 227 412 480 1,005 2,346
Barbados 56 179 451 109 293 14,967 135 64
Bélgica 72,724 74,791 81,622 88,324 94,133 93,032 123,371 131,07
Belice 23 2 5 95 1 4 0 6,566
Bermudas 193 17 53 1,204 485 - - -
Lesotho 0 - 1 0 0 0 - - 269
Letonia 21 1 1,841 15,398 8,732 9,29 1,983 10,64
Líbano 9 418 480 265 105 61 64 235
Liberia - 39 7 - 6 15 - 936
Libia 2,456 - - 9,093 10,015 4,767 3,944 -
Liechtenstein 210 308 260 436 739 990 1,392 1,527
Lituania 737 2,044 5,405 4,525 897 751 4,159 25,489
Luxemburgo 511 1,284 718 1,334 2,068 2,797 1,982 3,061
Macao 238 318 138 86 62 97 133 171
Macedonia 49 9 - - 4 11 2 191
Madagascar 263 20 2 174 8 177 17 17
Malasia 35,392 33,21 34,865 61,616 63,584 74,427 139,357 160,242
Malawi 60 4 0 - 0 - - 126
Maldivas 0 4 3 2 1 - - 1
Malí 3 - 83 - 26 354 42 86
Omán 4 2 63 46 56 13 338 8
Pacífico, Islas del - 26 16 3 14 - - -
Países Bajos 89,869 85,3 79,514 131,073 126,522 166,672 288,252 299,731
Pakistán 14,355 12,606 9,575 7,349 11,572 20,532 33,995 43,683
Pala, Islas 36 1 - 70 0 0 1 -
Terr.Aut. Palestina - 8 - 0 1 - - 16
Panamá 20,825 58,694 41,154 47,064 64,078 62,107 91,369 138,177
Paraguay 2,545 45,06 70,545 66,315 66,873 10,648 15,004 20,12
Perú 144,715 159,237 160,266 192,161 259,926 349,01 516,108 606,237
Pitcairn, Isla 4 3 0 14 5 879 3 38
Polinesia Francesa 6 61 - - - - - -
Polonia 9,986 12,495 12,03 15,395 23,73 20,661 30,195 30,752
Portugal 4,375 6,148 7,705 5,999 5,929 6,781 35,605 12,61
Puerto Rico 23,952 28,584 30,922 31,757 27,029 27,225 39,106 61,305
Sudáfrica, Rep.de 29,675 26,571 39,648 50,053 53,36 41,853 36,421 38,879 271
Sudán 120 173 84 48 9 94 20 47
Suecia 89,035 133,577 63,395 78,066 88,358 107,664 136,231 136,343
Suiza 129,114 158,736 147,652 189,8 215,165 207,422 246,376 338,144
Surinam - 16 2 27 3 3 738 69
Swasilandia 1 4 1 4 11 160 132 87
Tadjikistán 0 - 1 - - - 1 -
Tailandia 33,219 44,948 51,82 46,314 71,512 89,573 128,399 202,908
Tanzania, R.Unida de 15 183 102 48 4 42 48 137
Djibouti - - 77 3 298 623 228 166
Terr.Antártico Brit - - - - - - - -
T.Brit.Océano Indico 10 22 6 26 46 - - 10
Togo 10,809 6,335 87 413 - - - -
Tokelau 6 - 36 1 - 1 0 -
Tonga - - - - - - - -
Trinidad y Tobago 25,371 33,972 24,688 32,48 38,937 177,189 93,377 309,749
Túnez 76 305 154 232 474 314 469 580
Turcas y Caicos,Isl. 7 5 1 - - - 78 0
Turkmenistán 9 0 0 0 2 0 - -
Turquía 7,125 11,854 10,75 11,861 14,354 19,648 23,744 35,382
Tuvalu - 16 - - - - - 4
Ucrania 22,051 21,222 14,869 26,284 54,817 56,893 49,646 55,145
Uganda 247 147 221 191 169 155 173 37
Uruguay 11,997 22,383 22,6 22,772 27,516 27,353 31,299 39,418
Uzbekistán - - 8 16 - 106 84 113
Venezuela 944,948 792,629 787,979 724,858 1,080,109 1,216,646 1,495,257 1,362,419
Vietnam 6,686 5,371 4,857 5,029 9,495 12,103 26,231 42,366
Vírgenes,Isl.(Brit.) 7 2,18 47 7,793 835 1,804 2,077 23,278
Vírgenes,Isl.(EUA) 579 290 212 61 861 313 1,077 558
Fiji 123 23 0 6 51 - - 277
Wake, Isla - - - - - - - -
Wallis y Futuna, Isl 0 - - 0 - - - -
Yemen - - - - - - - 0
Yugoslavia 111 268 173 524 367 61 792 1,3
Zaire 1 6 - 14 - - - 0
Zambia 29 44 - - - 2 - -
[ No Declarados ] 431,772 274,969 588,789 304,169 460,875 765,113 799,632 1,170,483
Total 11,732,661 12,698,777 12,678,451 13,721,853 16,605,146 21,122,715 26,054,976 33,028,294
/ nM : Información parcial cubriendo n meses
Fuente: http://nt5000.aladi.org/sii/menupagsinternas/marcossii.htm.
272
Contraloría General de la República
La educación superior
en Colombia y su relación
con la ciencia y la tecnología
Directora DES: Catalina Cuervo
Investigador: Carlos Alberto Mosquera
En clave lingüística actual se sostiene que el sector de la ciencia y la tecnología (CyT) constituye
la espina dorsal de los sistemas nacionales de innovación, en los cuales la educación superior o,
como se dice hoy más apropiadamente, la educación terciaria 1, juega un papel primordial como
oferente de recurso humano calificado para el trabajo científico y de conocimiento científico y
tecnológico.
Si bien algunos indicadores de CyT han mejorado entre nosotros más rápidamente que en el resto
de AL, veremos que otros indicadores de CyT en Colombia o, como se dice actualmente, los
indicadores relativos a la capacidad de innovación, los más, siguen mostrando un notable rezago
con respecto a otros países de AL, para no hablar de la brecha que nos separa de las naciones
más avanzadas.
Es notorio el esfuerzo realizado en los últimos años en la formación local (doméstica) a nivel de
maestría. El número de graduados en programas nacionales de maestría ha crecido un 47%
entre 2002 y 2005. En contraste, los graduados en programas nacionales de doctorado en 2002
fueron 44 y en 2005 apenas 60 (cuadro 1).
Cuadro 1
Graduados en programas nacionales de maestría y doctorado en Colombia 2002-
2006
Nivel de formación 2002 2003 2004 2005 2006
Cuadro 2
Programas nacionales de maestría por área de la ciencia
274 en Colombia 2002-2006
Àrea de la ciencia 2002 2003 2004 2005 2006
Cuadro 3
Programas nacionales de doctorado por área de la ciencia en Colombia 2002-2006
Uno de los indicadores más utilizados para estimar la capacidad de innovación de los países es
la tasa de graduados de doctorado por millón de habitantes. En 1999, según el Banco
Mundial, teníamos 0,4 graduados de doctorado por millón de habitantes. En este mismo año
Brasil tenía 31, Argentina 11, México 7, la Unión Europea 235, Alemania 294, Estados Unidos
152, Corea del Sur 1062. En 2002 superamos la tasa que exhibía México en 1999, pero la tasa ha
descendido (Cuadro 4).
Cuadro 4
Programas nacionales de doctorado por área de la ciencia en Colombia 2002-2006
2002 2003 2004 2005 2006
Fuente: Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología (OCyT), Indicadores ..., p. 22; y DANE. Cálculo: CGR (CDSS-DES).
Otro indicador utilizado para valorar y comparar la capacidad de innovación de los países es
el número de investigadores por cada mil personas de la población económicamente activa
(PEA). En 2000 el número de investigadores por cada mil personas de la PEA era en Colombia
0,34, mientras que en Argentina eran 2,64, en Bolivia 1,89, y en El Salvador 0,463. En 2006 el
número de investigadores por cada mil personas de la PEA era en Colombia 0,53 (cuadro 5).
Obsérvese que apenas hemos superado el nivel que tenía un país como El Salvador en 2000 y
aún nos encontramos lejos del nivel mostrado por Bolivia o Argentina en este mismo año.
2 .. Banco Mundial, Tertiary Education in Colombia. Paving the Way for Reform, Washington, D.C.: 2003, p. 29.
3 .. Universidad Nacional de Colombia, “La reforma académica que requiere la Universidad Nacional de Colombia”,
Bogotá (Rectoría): 2004, p. 17.
La educación superior en Colombia
Cuadro 5
Tasa de investigadores por cada mil personas de la población económicamente activa (PEA) en
Colombia 2002-2006
2002 2003 2004 2005 2006
En 1994 la Misión Ciencia, Educación y Desarrollo indicaba que los investigadores colombianos
sólo publicaban el 1% de los artículos científicos producidos en AL y que Brasil, el Cono Sur y
México producían aproximadamente el 87%. Aunque esta última cifra prácticamente no ha va-
riado (88,7% en 2006), la participación colombiana en el total sí ha mejorado: 2,5% (cuadro 6).
276 Cuadro 6
Artículos publicados en revistas del SCI Expanded
en países de AL y porcentaje de participación en su producción 2002-2006
País 2002 2003 2004 2005 2006 Total país % de participación
Gasto en CyT
En 1994 la Misión Ciencia, Educación y Desarrollo sostenía que las naciones que 20 años
atrás se encontraban en una situación similar a la de Colombia y que, en el momento en que
ella escribía (1994), habían triplicado su ingreso per cápita, alcanzando un nivel similar al
de los países industrializados, habían decidido, a través de un plan concertado a largo plazo,
acelerar su desarrollo comprometiendo estratégicamente los sistemas político y económico
con el incremento de la inversión y la consolidación de los sistemas educativo y de CyT, gra-
cias a lo cual alcanzaron los niveles de países desarrollados en menos de 25 años7.
Dicha transformación implicó no sólo una estrategia para el crecimiento económico sino
grandes aumentos en la inversión en ciencia y tecnología, hasta alcanzar del 2 al 4% del
Producto Interno Bruto (PIB), suma que aproximadamente invertían los países desarrolla-
dos. La Misión señalaba que el país invertía en ese entonces menos del 0,4% de su PIB en 277
investigación científica y tecnológica, y que en la década siguiente debíamos aproximarnos al
2% del mismo8.
Doce años después (2006) debemos constatar que apenas hemos superado el 0,4% del PIB que se
gastaba en CyT en 1994 y que no hemos alcanzado el 0,6% propuesto en el Plan de Desarrollo
2002-2006 (cuadro 7), para no hablar de lo distantes que estamos del 2% que proponía la Misión
Ciencia, Educación y Desarrollo una década atrás.
6 .. El SCI Expanded (Science Citation Index Expanded) es una base multidisciplinaria de revistas publicadas en
ciencias básicas, tecnología y medicina. Indexa revistas de 150 especialidades.
8 .. Ibídem.
La educación superior en Colombia
Cuadro 7
Evolución de la inversión en actividades de ciencia,
tecnología e innovación como porcentaje del PIB 2002-2006
2002 2003 2004 2005 2006
En 2004 nos encontrábamos por debajo del porcentaje promedio de AL y el Caribe: 0,72%. Y
para acentuar más el contraste, tengamos en cuenta, por ejemplo, que Brasil invertía 1,3%,
Canadá 2%, Chile 0,7%, Estados Unidos 2,7% 9.
En 2001 el gasto en CyT por habitante en Colombia fue de US$5,8, en Argentina de US$35 y
en Perú de US$29,610. En 2002 el gasto en CyT por habitante en Colombia fue de US$6,3 y en
2006 de US$13,711. Aún estamos lejos del gasto por habitante que mostraban Perú o
Argentina en 2001.
9 .. OCyT, o. c., p. 16. En el caso de Chile y Estados Unidos dicho porcentaje comprende solamente el gasto en I+D
(investigación y desarrollo).
12 .. “A través de la educación, la innovación y las TIC, y en un ambiente favorable a la creación de riqueza, un país
puede generar, adoptar y difundir conocimiento, y aplicar dicho conocimiento al proceso productivo, lo cual aumenta
los niveles de productividad y mejora la competitividad del país”. Consejo Privado de Competitividad. Informe
Nacional de Competitividad 2007, Bogotá: 2007, p. 43.
Contraloría General de la República
Gráfico 1
Matrícula y cobertura en la educación terciaria en Colombia 2000-2008
Con todo, el acceso a la educación terciaria en Colombia sigue siendo altamente restrictivo
y en esta medida fuente de exclusión social, de reproducción cultural de la desigualdad y
de deslegitimación de las instituciones democráticas. El país continúa exhibiendo una co-
bertura inferior a la de la mayoría de los países latinoamericanos, para no hablar de la bre-
cha que nos separa de los países más avanzados. En 2003 Argentina se aproximaba a una
cobertura del 60% (en virtud de lo cual puede hablarse de universalización de la educación
terciaria en este país), Panamá tenía el 51%, Chile el 47%, Costa Rica el 44%, Venezuela el
43%, Uruguay el 41%, Bolivia el 38%, Perú y Cuba el 34% 13. En 1997 el promedio de los 279
países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) llegaba al
54% de la cohorte de edad respectiva14.
13 .. Datos extraídos de: Consejo Nacional de Rectores y Asociación Colombiana de Universidades (ASCUN), Políticas
y estrategias para la educación superior de Colombia 2006-2010, Bogotá: 2007, p. 27.
14 .. Banco Mundial, o. c., p. 21. Según esta publicación, en 1997 Estados Unidos alcanzaba una cobertura del 81%,
Francia del 51%, Finlandia del 74%, Corea del Sur del 68%, el Reino Unido del 52%, todos países de la OECD.
15 .. Ricardo Lucio y Mariana Serrano, La educación superior [en Colombia]. Tendencias y políticas estatales, Bogotá:
Universidad Nacional de Colombia, 1992, p. 117.
La educación superior en Colombia
matrícula total), mientras que el sector público contaba con 294.000 (el 33,5% de la matrícula
total)16. Nueve años después, en 2008, el sector privado tenía enrolados 678.670 estudiantes
(el 45,2% de la matrícula total), mientras que el sector público tenía 823.457 (el 54,8% de
la matrícula total) (Gráfico 2). Este viraje resulta tanto más dramático cuanto que, según
afirmaba el Banco Mundial en 2003, “en una escala internacional, el sistema colombiano de
educación terciaria figura entre los países con la más alta incidencia de provisión privada”
(tan sólo superado en América Latina por República Dominicana y El Salvador)17.
Gráfico 2
Evolución de las matrículas pública y privada en la educación terciaria en Colombia 2000-2008
Gráfico 3
Evolución de la educación técnica, tecnológica y universitaria
en la educación terciaria pregraduada en Colombia 2000-2008
18 .. Banco Mundial, o. c., p. 29. Indica el Banco a continuación que el enrolamiento de la universidad privada en
“especializaciones” era en ese año del 77%.
La educación superior en Colombia
Gráfico 4
Composición de la educación posgraduada en Colombia 2000-2008
282
La oferta institucional y la matrícula permanecen altamente concentradas en las principales
áreas urbanas, en un país caracterizado por una amplia distribución geográfica de la pobla-
ción. Sin embargo, dicha concentración ha disminuido y esto significa que en esta medida
han mejorado las oportunidades de acceso para la juventud que anteriormente se veía exclui-
da de la participación laboral y social calificada en virtud de su origen geográfico. En 2002
las siguientes cinco regiones concentraban el 75,4% de la matrícula, así: Bogotá (39,7%), An-
tioquia (14,6%), Valle del Cauca (8,2%), Atlántico (6,7%) y Santander (6,3%). En 2006 estas
cinco regiones reunían el 65,7% de la matrícula, así: Bogotá (34,5%), Antioquia (13%), Valle
del Cauca (7,5%), Atlántico (5,7%) y Santander (5%). Con todo, las disparidades regionales en
el enrolamiento en la educación terciaria siguen siendo muy marcadas.
Cabe indicar que uno de los resultados más llamativos de la evolución reciente de la edu-
cación terciaria colombiana consiste en que el aumento de la matrícula pública (está por
establecer en qué proporción lo han hecho las diferentes modalidades: técnica, tecnológica y
Contraloría General de la República
Gráfico 5
Aportes de la Nación a las Universidades Públicas como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) 2000-2008
Fuente: MEN (Informes de ejecución presupuestal 2000-2007) y DANE20. Cálculo: CGR (CDSS-DES).
Según lo expuesto, parecen estar en vías de realización cuando menos dos de las
recomendaciones de política pública hechas por el Banco Mundial desde 2003 para la
educación terciaria en Colombia:
a. La expansión del enrolamiento en “niveles estratégicos de la educación terciaria”: los nive- 283
les técnico y tecnológico. Como hemos visto, tal expansión ha acontecido especialmente en el
nivel técnico. Habría que examinar si esta expansión ha tenido lugar en la forma propuesta por
el Banco: mediante el mejoramiento y la relevancia de las instituciones correspondientes, lo que
presupone -dice el Banco- procedimientos de acreditación adecuados para estos niveles y el
desarrollo de nexos más estrechos con el sector productivo21.
19 .. En precios de 2007, los aportes de la nación a las universidades públicas se han mantenido prácticamente en
el mismo nivel entre 2000 ($1.512 miles de millones) y 2007 ($1.526 miles de millones), con la excepción de 2003
($1.600 miles de millones) y 2004 ($1.632 miles de millones). El drástico descenso de tales aportes en 2005 ($1.479
miles de millones), cuando se alcanzó un nivel considerablemente inferior al de 2000, fue absorbido casi todo por
la Universidad Nacional de Colombia. Con la excepción de la Universidad del Pacífico, de la Universidad Distrital y
de la Universidad Francisco de Paula Santander, que conocieron ligeros incrementos en sus aportes con respecto a
los del año anterior, todas las demás universidades también sufrieron mengua de ellos en 2005.
20 .. No se incluye el dato de 2001 dadas las inconsistencias del informe de ejecución presupuestal 2001. 21 ..
Conclusiones
La breve aproximación de esta diagnosis sobre las viejas y nuevas realidades de la educación
superior y su relación con la ciencia y la tecnología, evidencia que la educación terciaria y el
sistema de ciencia y tecnología o de competitividad colombianos están rezagados frente a los
estándares establecidos por las naciones más avanzadas.
Diríamos que hay dos hechos determinantes o explicativos inmediatos del rezago en que se
encuentra el sector de CyT en Colombia: 1. la baja inversión (privada y pública) en CyT, y
2. la aún escasa orientación de la educación terciaria colombiana hacia la actividad científica
y tecnológica.
284 Acaso la ausencia de una política pública de educación terciaria y de una capacidad es-
tatal orientadas hacia la provisión de ciertos bienes públicos, generados por la educación
superior y necesarios en la sociedad moderna, y entre los cuales se halla justamente la
formación de la capacidad endógena en CyT, explique la baja producción científica de la
universidad colombiana.
No hay duda de que el sistema colombiano de educación superior está situado desde hace
cinco décadas en un contexto de “opción social”, donde no existen propósitos globales y las
23 .. “El Índice de Economía del Conocimiento (KEI por sus siglas en inglés) se calcula sobre cuatro elementos
esenciales: i) inversión de largo plazo en educación y en formación de capacidades laborales; ii) efectividad del sis-
tema de innovación de empresas, universidades, centros de investigación públicos y privados, y centros de análisis
y discusión de políticas públicas; iii) nivel de desarrollo de la infraestructura de información y telecomunicaciones;
y iv) marco institucional y régimen de incentivos económicos”. Consejo Privado de Competitividad, o. c., p. 58.
Contraloría General de la República
285
24 .. En su estudio comparado de las formas de integración de los sistemas nacionales de educación superior, B.
Clark, en su obra El sistema de educación superior. Una visión comparativa de la organización académica (México:
Universidad Autónoma Metropolitana, 1991, pp. 200-201), emplea el concepto de “opción social” acuñado por
Edward Banfield (Political Influence, Nueva York: Free Press, 1961), quien lo define así: “Una ‘opción social’ es el
subproducto accidental de dos o más autores (...) que carecen de intenciones comunes y que toman sus decisiones
competitivamente o bien sin tomar en cuenta al otro. En un proceso de opción social, cada autor busca satisfacer sus
propios objetivos; el agregado de todas las acciones -la situación producida por el conjunto de las accionesconstituye
una consecuencia para el grupo, pero es una consecuencia que no ha sido planeada como una ‘solución’ a un ‘problema’.
Se trata de una ‘resultante’, más que de una ‘solución”.
Comercio exterior
Un enfoque conceptual
alternativo en comercio exterior,
industria y turismo
Directora DES: Victoria Eugenia Virviescas
Investigador:Germán Vargas Alvarado
Comercio exterior
Como punto de partida para identificar las realidades del Estado colombiano frente a la
globalización, en materia de comercio exterior y de capacidad productiva, se definirá un marco
conceptual alternativo a la concepción neoliberal de las aperturas comerciales:
Dada esa premisa, la implantación generalizada del modelo de libre comercio, en los últimos
veinticinco años, se justificó sobre la base de la teoría de la ventaja comparativa, la que con-
sidera que la competencia libre y sin restricciones lleva a los países a especializarse en las
actividades que mejor pueden desempeñar. El axioma teórico neoclásico asume que la acti-
vidad comercial internacional es un juego de suma positiva, en el que todos ganan siempre.
Sin embargo, el comercio entre países asimétricos puede aumentar las brechas de desarrollo,
ya que las ventajas tecnológicas con que cuentan los países desarrollados siguen acumulán-
dose con el mismo sentido de desigualdad. En la realidad, el mayor beneficio de las aperturas
comerciales lo obtienen los productos de complejidad tecnológica, en cuya producción tienen
gran superioridad los países industrializados1. En un marco de ilimitada liberación comercial
1 .. Cepal. Asimetrías y cooperación en el área de libre comercio de las Américas. Serie “Informes y estudios especiales”,
# 13, página 17.
Contraloría General de la República
En las naciones subdesarrolladas, las actividades con ventaja comparativa (que son las de índo-
le tradicional, primaria y arcaica) están centradas en la producción de bienes atrasados tecno-
lógicamente, los que enfrentan serias limitaciones en los mercados externos, ya que carecen de
demanda sostenible, siendo las de complejidad tecnológica las que generan el valor agregado
de la economía mundial y las que definen las pautas del comercio internacional. Así, dentro del
postulado teórico neoclásico de la división internacional del trabajo, en los mercados globali-
zados los países de economías atrasadas quedan en desventaja frente a los industrializados 3.
3 .. Cepal. Asimetrías y cooperación en el área de libre comercio de las Américas. Serie “Informes y estudios espe-
ciales”, # 13, página 22: “Las economías más pequeñas se ven afectadas además por otros problemas (relativos a la
liberación del comercio). De hecho, las limitaciones de tamaño representan una desventaja. En primer término no
permiten mayores economías de escala, lo que eleva el costo de producción y los coloca en una posición desfavora-
ble en términos de competitividad…Las actividades del sector privado también se ven afectadas, porque el reducido
mercado interno dificulta la adecuada explotación de las economías de escala y las externalidades…Los mercados
externos ofrecen la oportunidad de explotar las economías de escala y de alcance, pero a expensas de una mayor
especialización en una reducida gama de sectores y productos, lo que acentúa la vulnerabilidad…Las exportaciones
de las economías más pequeñas suelen estar concentradas en muy escasos productos y mercados.”
4 .. Cepal. Asimetrías y cooperación en el área de libre comercio de las Américas. Serie “Informes y estudios es-
peciales”, # 13, página 17: “La reasignación de los patrones de producción y consumo, resultado que se espera
obtener con la liberación hemisférica del comercio, dependerá de… la capacidad de los países de promover la
competitividad y hacer frente a la volatilidad de la cuenta de capitales, influyendo en el beneficio que los países
deriven de la liberalización hemisférica del comercio.”
Comercio exterior
pleo, en los países atrasados, que son las consecuencias lógicas del intercambio no simétrico,
surjan estructuras productivas altamente competitivas. Pero, al final, sólo emergen una serie de
actividades de ensamble de insumos importados que carecen de la capacidad para aprovechar
las posibilidades y las ventajas reales de la economía y que, por lo general, resultan en
situación de desventaja con respecto a las de los países que elaboran los bienes complejos y
captan el conocimiento tecnológico5.
El mencionado debilitamiento entre los nexos de la producción interna de los países rezagados
industrialmente y su aporte al comercio internacional, comporta una reducción de los encade-
namientos productivos y tecnológicos de los sectores exportadores. Esta consecuencia ha sido
particularmente intensa en el caso de las actividades manufactureras, ya que la subcontratación
5 .. Cepal. Asimetrías y cooperación en el área de libre comercio de las Américas. Serie “Informes y estudios especia-
les”, # 13, página 14: Contrariamente a lo expuesto en la doctrina neoliberal: “Hasta mediados de los años ochenta…
se consideraba que los patrones de especialización económica de los países en desarrollo (alto nivel de dependencia
de productos básicos con baja elasticidad-ingreso de la demanda) y la consiguiente vulnerabilidad de la balanza de
pagos constituían obstáculos para la convergencia en materia de ingresos (entre los países). Para corregir las asime-
288
trías era preciso hacer cambios en el orden económico internacional y esfuerzos para promover la industrialización
mediante la sustitución de importaciones y la promoción de las exportaciones…El trato asimétrico de los países en
desarrollo se aplicó a través de exenciones a las normas y disciplinas generales, de una forma que permitiera proteger
los mercados y otorgar subsidios a las industrias, a fin de fortalecer y diversificar la base industrial.”
6 .. Cepal. Asimetrías y cooperación en el área de libre comercio de las Américas. Serie “Informes y estudios espe-
ciales”, # 13, página 15: “A partir de mediados de la década de 1980, surgió un paradigma alternativo, según el cual el
objetivo básico de las relaciones comerciales era brindar “un campo de juego nivelado” para el efi ciente y libre
funcionamiento de las fuerzas de mercado…La práctica de “nivelar el campo de juego” puede empeorar también
las asimetrías. Si en virtud de las normas acordadas se elimina la autonomía para adoptar estrategias activas de
desarrollo productivo, se debilitarán los encadenamientos entre la exportación y el crecimiento del PIB, y podría
llevar a los demás países a especializarse en sectores de ventajas comparativas estáticas pero de poco dinamismo en el
comercio mundial. Tal sería el caso si se impusieran restricciones a las políticas que fomentan la innovación y el
desarrollo tecnológico y fortalecen la base exportadora. Además, las disciplinas relativas a la propiedad intelectual,
tales como las disposiciones sobre protección de patentes, podían aumentar los costos de las tecnologías extranje-
ras, inhibir el desarrollo de nuevas tecnologías y desacelerar los procesos nacionales de aprendizaje y (desacelerar) el
cierre de la brecha tecnológica con las economías más avanzadas…De esta manera, a menos que se tome debida
cuenta de las asimetrías, las normas comunes (dentro del paradigma neoliberal) pueden terminar por limitar la
promoción de nuevas ventajas comparativas, lo que es de vital importancia para los países de América Latina y el
Caribe a fin de fortalecer la relación entre las exportaciones y el crecimiento económico.”
Contraloría General de la República
externa de las empresas transnacionales que se han ubicado en los países subdesarrollados,
para su vinculación rentable en el libre comercio, ha contribuido a marchitar los encadena-
mientos internos. Muchos de los sectores internacionalizados tienen componentes de enclave,
al importar sus insumos, contribuyendo muy poco a generar valor agregado en aquellos países
relegados en los que se han localizado actividades destinadas al comercio exterior.
Aunque la mayor dinámica relativa de las importaciones (apertura hacia adentro) puede con-
tribuir a impulsar el aparato productivo de los países de economías atrasadas, así como al sur-
gimiento de nuevos sectores de exportación, sin embargo, por estar los avances fundados en la
mayor incorporación de insumos importados sin desarrollar la base productiva, se profundiza
la reducción de los encadenamientos internos entre la actividad exportadora y el conjunto de
la actividad productiva, siendo la creciente maquila el caso extremo de esta situación7.
Los países abiertos al cambio tecnológico se vienen sumando con beneficios al proceso de
globalización. Pero, en un medio tecnológico asimétrico, los cambios cualitativos pueden
desplazar la producción de los países que se vinculan a la internacionalización con plantas
productivas sustentadas en tecnologías obsoletas 8.
7 .. Cepal. Asimetrías y cooperación en el área de libre comercio de las Américas. Serie “Informes y estudios espe-
289
ciales”, # 13, página 20: “El desempeño exportador de América Latina y el Caribe de los años noventa sugiere que los
fuertes encadenamientos entre el crecimiento del PIB y las exportaciones y el aumento de la competitividad, sobre
todo en los segmentos dinámicos del comercio mundial, no se obtienen automáticamente con una mayor
apertura. Ello implica que, a menos que los países emprendan un esfuerzo coherente para estimular los encadena -
mientos entre los sectores exportadores y las actividades económicas internas, aumentando así el valor agregado
(es decir, el PIB) de las exportaciones y fomentar las ventajas comparativas dinámicas, basadas en los conocimien -
tos, los encadenamientos entre exportaciones y PIB serán débiles y las exportaciones tenderán a concentrarse en
productos para los cuales la demanda es menos dinámica y más vulnerable en el comercio mundial.”
8 .. Cepal. Asimetrías y cooperación en el área de libre comercio de las Américas. Serie “Informes y estudios es-
peciales”, # 13, página 20: “En el caso de los países de América Latina y el Caribe, la participación activa en un
mercado hemisférico exige acelerar el ritmo de innovación, incluida la transferencia de tecnología, desarrollar
nuevos sectores productivos y apoyar los proceso de aprendizaje. Ello exige formular estrategias para promover
nuevas empresas y actividades, reestructurar sectores que no son competitivos y apoyar a las pequeñas y medianas
empresas para ayudar a fortalecer los vínculos entre las exportaciones y los sectores productivos y así participar en
nuevos flujos de comercio de manera competitiva. Para formar una capacidad de oferta exportadora competitiva
es preciso crear encadenamientos entre las actividades que tienen éxito en los mercados internacionales y el resto
del sistema productivo. Una orientación exportadora más fuerte, sobre todo basada en la promoción de las expor-
taciones con alta densidad de conocimientos o que suponen un alto nivel de valor agregado, es crucial para que la
capacidad exportadora se traduzca en mayor crecimiento económico.”
Comercio exterior
La pérdida del mercado interno en las economías menos desarrolladas, por el desborde de las
importaciones, comporta restricciones para el crecimiento dinámico, ya que la ampliación de
la capacidad instalada es condición necesaria para el crecimiento, interno y externo, y ésta
no se da de manera natural. La conformación de exportaciones competitivas y de mercados
internos amplios son condiciones necesarias para alcanzar niveles sostenibles de crecimiento.
9 .. Cepal. Asimetrías y cooperación en el área de libre comercio de las Américas. Serie “Informes y estudios espe-
ciales”, # 13, página 20: “En particular es necesario mantener los márgenes de autonomía para adoptar políticas
orientadas hacia una economía abierta, a fin mejorar la competitividad. Ello incluye esquemas relativos a la propie-
dad intelectual que promuevan la transferencia de tecnología, el uso de incentivos para apoyar la diversificación de
la oferta exportadora y mecanismos para aumentar el contenido nacional de las exportaciones.”. “Parte importante
del éxito de la integración de los países de Asia oriental a los flujos de comercio mundiales estribó en el poder
discrecional para usar una gama de medidas de política e incentivos dirigidos a sectores e industrias específicos en
los que se logró formar una capacidad de oferta exportadora competitiva. La integración estratégica no sólo estuvo
limitada al comercio, sino que también incluyó políticas para promover la transferencia de tecnología.”
Contraloría General de la República
Los mecanismos de protección del mercado interno frente a la competencia externa, cuando no se
combinan decididamente con acciones tendientes a modernizar el aparato productivo,
distorsionan los precios relativos al incrementar en forma artificial la rentabilidad de los sectores
sustitutos de las importaciones, frente a la de los sectores potencialmente exportadores, generando
sesgos antiglobalizadores, lo cual es contraproducente, si se tiene en cuenta que la tendencia a la
globalización está definiendo el presente y el futuro de la economía mundial, así como el de de
las economías nacionales.
Además, las unidades productivas no se ven incentivadas para generar mejoras tecnológicas
destinadas al logro de mayores niveles de eficiencia, calidad y variedad en la producción. La
excesiva protección arancelaria de la producción interna debilita la capacidad de desarrollo
tecnológico de las industrias nacionales y, por lo tanto, su capacidad de integración competi-
tiva a los mercados mundiales. El fortalecimiento del mercado interno debe acompañarse de
la modernización productiva y del incremento de las exportaciones de valor agregado. En la
actual fase del desarrollo las economías cerradas carecen de futuro promisorio.
10 .. PNUD. “La globalización en beneficio de todos”. Informe 2007. Página 2: “La globalización ha modificado
de manera decisiva la economía mundial, creando tanto ganadores como perdedores. Reducir las desigualdades
dentro de los países y entre ellos, y fomentar una globalización más inclusiva es uno de los retos más importantes
de nuestro tiempo.” Kemal Dervis, Administrador del PNUD.
Contraloría General de la República
Los países atrasados han perdido presencia en el funcionamiento global del sistema eco-
nómico, reforzando las tendencias inequitativas de la mundialización. Se requiere, además
de lo ya logrado en la órbita de la expansión comercial y financiera, que la globalización
sea incluyente. Un proceso de expansión económica en el que ganan sólo los aventajados
y pierden los débiles, es un juego de suma cero12. Es necesario transformarlo, para que los
beneficios sean distribuidos con equidad, dentro del objetivo de construir sociedades cada
vez mejores.
11 .. Ocampo, José Antonio. Citado por Salomón Kalmanovitz en “Oportunidades y riesgos de la globalización para
Colombia”: “A nivel mundial, en la última década, el comercio se expandió a un ritmo anual de 7%, dos y media veces
más que el crecimiento de la producción.
12 .. PNUD. “La globalización en beneficio de todos”. Informe 2007. Página 2: “La globalización también está
aumentando la brecha entre los nacionales ricos y pobres, tanto de los países desarrollados como de los países en
desarrollo. El 2% más rico de la población adulta del mundo posee ahora más de la mitad del total mundial de las
economías de los hogares. La mitad más pobre de los adultos posee apenas el 1%. Así pues, los beneficios del
crecimiento mundial se distribuyen de manera sumamente desigual.”
Comercio exterior
Cuadro 1
Exportaciones e importaciones en relación con el Producto Interno Bruto (PIB) - 2000 - 2007 Millones de pesos corrientes
Mientras las importaciones aumentaron de 12,47% del PIB en 2000 a 15,94% en 2007, la par-
ticipación de las exportaciones en relación con la producción se mantuvo constante durante el
período de análisis, al pasar de 14,04% a 14,5%. Esto significa que en Colombia, la apertura
comercial viene operando “hacia adentro” en mayor medida que hacia el exterior. Un buen
indicador de vinculación efectiva a la globalización económica consiste en la participación de
las exportaciones dentro de la producción interna, índice que en Colombia no viene proyec-
tándose con la dinámica esperada, al mantenerse dentro de márgenes cercanos al 14%. Ade-
más, como se observa en la tabla, entre 2000 y 2007, el conjunto del comercio internacional
de bienes y servicios representó porcentajes cercanos al 30% del PIB. Según lo citado recien-
temente por Salomón Kalmanovitz13, los llamados “dragones asiáticos” muestran un índice de
comercio exterior sobre PIB de 78%, más del doble del nivel logrado por Colombia.
Las metas del comercio exterior colombiano en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Plan Estratégico
Sectorial
En el Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010 “Hacia un Estado Comunitario: desarrollo para
todos” dentro de la estrategia 4 (Crecimiento alto y sostenido: condición para un desarrollo con
equidad), consagra en materia de comercio exterior: “La integración económica y comercial
continuará a través de la firma de nuevos acuerdos (países andinos, Centroamérica, Europa,
Canadá, Japón y países asiáticos) y la profundización de los vigentes. El aprovechamiento de
estos tratados comerciales dependerá en buena medida del desarrollo de aduanas eficientes; la
promoción de la complementariedad, el mejoramiento continuo y la competencia; la protección a
la propiedad intelectual.”
1. De acuerdo con los lineamientos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2002 - 2006
(“Hacia un Estado Comunitario”), el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo continuó
con la ejecución del Plan Estratégico Exportador 1999 - 2009, programa que regía la polí-
tica de exportaciones, la cual tiene dentro de sus objetivos sustantivos la meta de aumentar
y diversificar la oferta exportable de bienes y servicios en función de la demanda mundial.
Dentro de las estrategias para el cumplimiento de tal objetivo se encuentra la de adelantar
negociaciones comerciales con criterio estratégico, como en el caso de los países andinos,
México, Mercosur, Centroamérica y el Caribe, Estados Unidos, Unión Europea y Asia.
295
2. Sin embargo, teniendo en cuenta los parámetros del Plan Nacional de Desarrollo 2006 -
2010, la Visión País 2019 y el Marco de Gasto de Mediano Plazo, el sector comercio, industria y
turismo definió el Plan Estratégico Sectorial 2007 - 2010, estableciendo la “Repotenciación de
Exportaciones” como uno de sus ejes temáticos de mayor importancia. Para el desarrollo de dicho
eje se establecieron las siguientes metas:
a) Negociar y firmar acuerdos comerciales con Canadá, Efta (Islandia, Noruega, Suiza y
Liechtenstein) y Unión Europea;
1. Acuerdo de Promoción Comercial (TLC) Colombia - Estados Unidos. Aprobado por el Congreso
de la República de Colombia mediante leyes 1143 y 1166 de 2007. Pasó favorablemente la revisión de
constitucionalidad. El Congreso de Estados Unidos aún no lo ha aprobado.
2. Acuerdo de Complementación Económica ACE 24, con Chile. Fue aprobado mediante la
Ley 1189 de 2007, e ingresó en 2008 a la Corte Constitucional para el examen correspondiente.
Los nuevos aspectos incluidos en relación con el contenido del Acuerdo de 1993, son los
siguientes:
296
- Se cualificó el espacio económico entre los dos países para transformarlo en una zona de
libre comercio, profundizando el grado de integración económica existente. El comercio de
bienes quedará liberado completamente en 2012.
- Se introdujeron normas precisas sobre facilitación del comercio bilateral, para garantizar
que los procesos aduaneros sean adelantados con óptima eficiencia. En esta dirección,
también se enriqueció el régimen para la aplicación de medidas de salvaguardia comercial
entre los países.
- En cuanto a las inversiones, se consagró el acatamiento efectivo del principio de “trato nacional”
en lo concerniente a la participación en los sistemas de compras públicas de ambos países, y se
estableció un régimen completo de solución de controversias entre los inversionistas y los
Estados, el cual se extiende al arbitraje internacional y a la jurisdicción nacional del país donde se
radique la inversión.
Contraloría General de la República
- Se incorporó un régimen completo sobre compras estatales y se ampliaron, para las empresas
públicas de ambos países, las oportunidades de participar en los sistemas de contratación
pública, ya que el nivel de exclusión establecido en este aspecto es mínimo en relación con el
del anterior Acuerdo de Complementación.
Se destaca como factor de importancia la oportunidad que se abre con este acuerdo para las
pequeñas y medianas empresas, en particular para productos de la industria de textiles y
confecciones, metalmecánica, editorial e industria gráfica, plástico y caucho.
Fue aprobado por el Congreso de la República de Colombia mediante la Ley 1241 de 2008.
Obtuvo sanción presidencial y pasó a la Corte Constitucional.
de mayor valor agregado tiene, por tanto, mayor opción de realización, en las nuevas
condiciones, en este mercado.
En relación con las pequeñas y medianas empresas (mipymes), se logró que la Comisión del
Tratado tenga entre sus obligaciones la revisión periódica del impacto sobre las empresas del
sector, así como la definición de acciones que les permitan lograr el mejor aprovechamiento de
los términos acordados.
La suscripción de dichos instrumentos está prevista para noviembre de 2008. Luego se dará
paso al trámite legislativo en los respectivos Congresos, y después pasará a la revisión de
constitucionalidad.
5. Tratado de libre comercio con Efta (Suiza, Noruega, Islandia y Liechtenstein). Las ex-
portaciones colombianas hacia la zona Efta están concentradas en bienes primarios. Por ello,
entre los logros de mayor importancia figura la ampliación de un mercado con potencialidad
para acoger exportaciones de valor agregado. Tan pronto entre en vigencia el Tratado, el
298 100% de las exportaciones colombianas de bienes industriales quedarán libres de aranceles
de manera inmediata. En el acceso al mercado de productos agrícolas se consolidó el Sistema
Generalizado de Preferencias en niveles de casi el 100%. Por su parte, Colombia desgravará el
87.5% de las importaciones industriales de Efta, las cuales están conformadas por bienes de
capital, maquinaria e insumos.
Teniendo en cuenta la magnitud del compromiso asumido por el Estado colombiano en cabeza del
MCIT, en materia de negociaciones comerciales con miras a profundizar la inserción del país en los
procesos de globalización, puede afirmarse que la gestión gubernamental muestra avances
significativos, ya que al inicio de la década Colombia contaba con dos acuerdos comerciales, el de
la CAN y el G3 (Colombia, México, Venezuela). Actualmente suman ocho.
Queda pendiente el propósito de alcanzar acuerdos con la Unión Europea (se viene avanzando
en la negociación), con China, Japón y los países asiáticos en general, así como con otros
países de nuestra área comercial, como México y la zona caribeña.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que si bien es altamente favorable para la economía
nacional la ampliación del portafolio de zonas y países compradores de la oferta exportable,
Comercio exterior
Cuadro 2
Colombia - Balanza comercial FOB - 1980 - 2007 (períodos acumulados) Millones de dólares
300 de 9.275 millones de dólares entre 1993 y 2007, período del auge aperturista, en el cual se
esperaba el resultado contrario.
Cuadro 3
Colombia - Balanza comercial - 1993 - 2007 Millones de dólares FOB
Cuadro 4
Colombia - Balanza comercial - 2000 - 2007
Toneladas métricas
Años Exportaciones Importaciones Balanza (E - I)
2000 67.050 13.144.486 -13.077.436
2001 67.857 13.327.524 -13.259.667
2002 61.715 13.949.527 -13.887.812
2003 78.424 14.184.343 -14.105.919
2004 79.466 15.482.586 -15.403.120
2005 82.311 16.816.659 -16.734.348
2006 88.099 19.323.863 -19.235.764
2007 96.975 21.150.683 -21.053.708
Fuente: Dane. Procesamiento para CGR, según reporte del 6 de octubre de 2008.
Cuadro 5
Colombia - Importaciones y exportaciones totales - 2000 - 2007 Millones de dólares
Dentro del sesgo con que Colombia se viene vinculando a la globalización comercial, se
observa que entre 2000 y 2007 el valor de las importaciones colombianas en dólares
prácticamente se triplicó (+279.8%), al pasar de 11.757 millones a 32.897 millones de dólares,
en tanto que, en el mismo período, el de las exportaciones se multiplicó sólo por 2.2 (+227.9%),
al evolucionar desde 13.158 millones hasta 29.991 millones de dólares.
Comercio exterior
Cuadro 6
Colombia - Exportaciones en valor (Millones de dólares FOB) y cantidades (toneladas) 2000 - 2007
También se eliminó por seis meses el arancel que aplica para la importación de materias
primas no producidas en el país y que se utilizan para la industria, con el objeto de mejorar la
competitividad de las empresas. Igualmente, se establecieron algunos contingentes para la
importación de calzado y confecciones provenientes de China, para reducir el contrabando y
mejorar las ventas de los empresarios en el mercado nacional15.
En el caso de los subsidios a las exportaciones y las alzas de aranceles para textiles y calzado, se
considera que tales actuaciones inhiben el proceso de transformación productiva requerido para
competir en los mercados internacionales. Esas medidas fomentan lo que se llama “caza de
rentas”16, y generan sobre el crecimiento un efecto contrario al deseado, ya que al introducir
exenciones y tratamientos especiales al sistema impositivo y arancelario, se envían señales
negativas para la competitividad, la cual debe ser construida mediante transformaciones
estructurales y no sólo con acciones de coyuntura.
Cuadro 7
Exportaciones de bienes industriales y no industriales
Clasificación Industrial Internacional Uniforme (CIIU), revisión 3 - 2000 - 2007 Millones de dólares FOB
Cuadro 8
Exportaciones de bienes industriales y no industriales
Clasificación Industrial Internacional Uniforme (CIIU), revisión 3 - 2000 - 2007 Volumen en toneladas
Los datos de las exportaciones, organizados según las grandes categorías de clasificación
industrial internacional, ponen en evidencia las limitaciones que ha afrontado Colombia para
lograr su diversificación. Durante el período de análisis se concentraron mayoritariamente en
bienes no industriales (de escaso procesamiento interno para su envío al exterior), categoría
cuya participación se ha mantenido por encima del cincuenta por ciento del valor exportado,
en dólares, alcanzando el 56,34% para el acumulado 2000 - 2007. Si la consideración se ex-
tiende a los volúmenes exportados, la situación de las ventas externas de Colombia se torna
304 más desventajosa, ya que las exportaciones de bienes no industriales alcanzaron el 83,19%
del total vendido durante el período analizado, sin que en ninguno de los años considerados
dicho porcentaje mostrara guarismos inferiores al 80%. Entre 2000 y 2007, sólo el 16,81% de las
exportaciones nacionales estuvieron representadas por bienes industriales.
Cuadro 9
Exportaciones según intensidad tecnológica incorporada - 2000 - 2007 Clasificación CUCI
Millones de dólares
Cuadro 10
Importaciones de bienes industriales y no industriales
Clasificación Industrial Internacional Uniforme (CIIU), revisión 3 - 2000 - 2007 Millones de dólares
Cuadro 11
Importaciones según uso o destino económico
Clasificación según uso o destino económico (Cuode) - 2000 - 2007 Millones de dólares CIF
La reciente revaluación, que abarató las importaciones, ha debido aprovecharse para incre-
mentar sustancialmente el aprovisionamiento de bienes de capital, con el fin de desarrollar
y fortalecer el aparato productivo nacional, mediante compras masivas de maquinaria y
equipos, para apoyar la ciencia, la tecnología, la investigación en innovación y para el
desarrollo de otros renglones exportadores. Esto no ocurrió durante el período analizado, ya
que el porcentaje de las importaciones de bienes de capital, en relación con las importaciones
totales, se mantuvo bordeando el 35%, cuando se esperaba un incremento notable en dicho
porcentaje. El año que registró la mayor participación de este rubro dentro de la canasta de
compras internacionales fue 2005, con el 36,2%. El promedio acumulado para 2000 - 2007
fue del 34,74%.
Cuadro 12
Colombia - Exportaciones por principales países de destino - 2000 - 2007 (acumulado)
Millones de dólares FOB
Países 2000 - 2007 (acumulado) Porcentaje (%)
Estados Unidos 57.837 40.46
Venezuela 16.510 11.55
Ecuador 7.634 5.34
Perú 4.155 2.91
México 3.378 2.36
Alemania 2.977 2.08
Bélgica 2.320 1.62
Japón 2.104 1.47
Resto de países 46.037 32.21
Total 142.952 100.00
Fuente: Dane. www.dane.gov.co. Exportaciones por países.
Contraloría General de la República
Cabe destacar que la porción más significativa del comercio exterior colombiano se realiza
con los Estados Unidos. Dicho país se ha consolidado como el principal destino de las ventas
externas, con una participación del 40,46% del valor exportado, en el período acumulado
que va de 2000 a 2007. En el mismo término, las exportaciones hacia Venezuela, en valor,
representaron el 11,55% del total. Lo que significa que entre Estados Unidos y Venezuela
adquieren algo más de la mitad de las ventas externas de Colombia. Si se incluye a Ecuador
en la consideración, tenemos que entre 2000 y 2007 sólo tres países compraron el 57,35%
de la oferta exportadora del país. Además, los ocho destinos principales concentran casi el
70% de las ventas externas de la nación, con la desventaja adicional de que, en este último
grupo, aparecen sólo tres países no americanos (Alemania, Bélgica y Japón) que compran, en
conjunto, apenas el 5,17% de la oferta exportable colombiana.
Cabe acotar que, como se desarrollará más adelante, las exportaciones tradicionales están
centralizadas en Estados Unidos y las industriales en Venezuela y Ecuador. En particular,
Venezuela es el destino de una diversificada gama de bienes industriales como química básica,
medicamentos, fertilizantes, plástico, textiles, confecciones, productos metalmecánicos,
vehículos, autopartes, cerámicas, etc. Así, las exportaciones hacia Venezuela son muy
importantes, no sólo por la cantidad y los valores transados, sino esencialmente por la
diversificación sectorial, el valor agregado y el empleo que generan en Colombia.
18 .. La Asociación Nacional de Exportadores (Analdex) alerta sobre la alta concentración exportadora colombiana.
Javier Díaz, El Tiempo, 8 de julio de 2008.
Comercio exterior
Cuadro 13
Colombia - Exportaciones con destino a los Estados Unidos
Doce productos principales (subpartidas arancelarias)
Año 2000
Productos Valor (millones de dólares)
Total 6.524
Aceites crudos de petróleo 3.622
Café sin tostar 359
Pigmentos dispersos en medios no acuosos 319
Fueloils 283
Las demás flores y capullos frescos 206
Preparaciones con contenido de aceite de petróleo 170
Hullas térmicas 168
Bananos frescos 157
Rosas frescas 150
Pantalones para hombre 74
Los demás claveles frescos 73
Esmeraldas sin ensartar ni montar 49
Los demás productos 893
Fuente: Dane. Procesamiento para CGR, según remisión del 6 de octubre de 2008.
Cuadro 14
308
Colombia - Exportaciones con destino a los Estados Unidos
Doce productos principales (subpartidas arancelarias)
Año 2007
Productos Valor (millones de dólares)
Total 10.373
Aceites crudos de petróleo 4.458
Hullas térmicas 1.104
Fueloils 801
Los demás cafés sin tostar 606
Las demás flores y capullos frescos 351
Rosas frescas 268
Aceites livianos de petróleo y sus preparaciones 156
Desperdicios y desechos de oro 146
Ferroníquel 132
Bananos frescos 121
Oro en las demás formas en bruto 101
Esmeraldas sin ensartar ni montar 89
Los demás productos 2.039
Fuente: Dane. Procesamiento para CGR, según remisión del 6 de octubre de 2008.
Contraloría General de la República
Colombia, en su relación comercial con Estados Unidos, es proveedor neto de productos pri-
marios (petróleo crudo, ferroníquel, esmeraldas en bruto, oro en bruto, piedras preciosas en
bruto, café sin tostar, flores frescas, bananos frescos), y muy marginalmente de manufactu-
ras. En 2000, la única manufactura que aparece en la lista de los doce principales productos
exportados hacia dicha Nación corresponde a la denominación “pantalones para hombre”,
con un peso del 1% sobre el valor total exportado. En 2007, en el listado de las subparti-
das arancelarias exportadas hacia el mercado estadounidense, no quedó registrada ninguna
manufactura, sólo materias primas, las mismas de siempre. Colombia, como expresión de
su atraso productivo, no ha adicionado nuevos productos a su portafolio de exportación
a Estados Unidos, razón por la cual ingresa con gran desventaja relativa en el proceso de
liberación comercial entre las dos naciones, por el previsible desbalance frente a las nuevas
exportaciones norteamericanas.
Cuadro 15
Colombia - Exportaciones tradicionales y no tradicionales con destino a los Estados Unidos Volumen en toneladas métricas
2000 – 2007
Con visión de conjunto sobre el universo comercial con Estados Unidos, en el cuadro se
observa que las exportaciones nacionales hacia dicho país, acumuladas para el período de
análisis, estuvieron representadas en un 90,25% por productos tradicionales, es decir que se
19 .. “Durante los últimos cinco años, las exportaciones a través del sistema de preferencias no superan el 20% de las
exportaciones totales a Estados Unidos. La situación se agrava cuando se analiza a nivel de producto, ya que de los 5.528
productos sobre los cuales Estados Unidos otorga preferencias, sólo catorce representan el 80% las exportaciones
colombianas hacia ese país, durante los últimos cinco años. Los demás productos tienen participaciones inferiores al
1% del total de productos exportados con preferencia.”. Departamento Nacional de Planeación. Efectos de un acuerdo
bilateral de libre comercio con Estados Unidos. 2003.
Comercio exterior
Cuadro 16
Colombia - Exportaciones tradicionales y no tradicionales con destino a la Unión Europea Volumen en toneladas métricas
2000 - 2007
Cuadro 17
Colombia - Exportaciones tradicionales y no tradicionales con destino a la Comunidad Andina de Naciones (CAN) 1 - Volumen en toneladas métricas
2000 - 2007
Contrariamente a lo observado en la relación comercial con los Estados Unidos y con Europa,
entre 2000 y 2007 el 64,13% de lo exportado a los países de la CAN estuvo constituido por
bienes no tradicionales, los que incorporan procesamiento industrial y encadenamientos
productivos, generando impactos benéficos para el desarrollo interno de Colombia, en materia
de crecimiento y empleo. Este buen desempeño ha sido sustentado principalmente por el
dinamismo demostrado por las exportaciones industriales hacia Venezuela.
En esta dirección, también sería de gran utilidad que la política de acuerdos comerciales,
bilaterales o multilaterales, no le signifique a Colombia restricción en el comercio con los
países andinos, ya que esta comunidad es su primera compradora de bienes manufacturados,
con elevado componente de valor añadido. En este sentido, cabe valorar la afinidad existente
entre la economía colombiana y las de la región, por la oportunidad que representa para
configurar cadenas de producción, con potencialidad en cuanto a la generación de valor
agregado industrial y empleo regional.
El cuadro anterior devela que la producción colombiana de bienes transables está notoria-
mente concentrada en tres departamentos: Bogotá - Cundinamarca, Antioquia y Valle del
Cauca, los que generan el 67% de la oferta exportable. Dado que el 95% del comercio exterior
del país se realiza a través de los puertos marítimos 20, es claro que la localización regional de
la actividad productiva no se corresponde con la necesidad de construir ventajas competiti-
vas, destinadas a lograr una mejor vinculación a los mercados globales, por los sobrecostos de
transporte que ocasiona, en lo relativo al despacho de mercancías hacia el exterior.
Cuadro 19
Colombia - Importaciones procedentes de los Estados Unidos Quince principales productos - Año 2000
Productos Valor (millones de dólares)
Total 3.878
Maíz duro amarillo 171
Helicópteros de peso superior a dos mil kilogramos 147
Cloruro de vinilo 139
Aparatos de radiotelefonía o radiotelegrafía 108
Los demás trigos 79
Estireno 68
Propileno 44
Las demás partes de aviones 44
Partes de hornos industriales 33
Las demás turbinas de vapor 33
Unidades de proceso 29
Volquetes automotores 28
Pasta química de madera de coníferas 26
Los demás aviones y aeronaves 25
Las demás máquinas para procesamiento de datos 25
Los demás productos 2.879
Fuente: Dane. Procesamiento para CGR, según remisión del 6 de octubre de 2008.
Cuadro 20
Colombia - Importaciones procedentes de los Estados Unidos
312 Quince principales productos - Año 2007
Productos Valor (millones de dólares)
Total 8.569
Maíz duro amarillo 615
Propileno 231
Los demás trigos 225
Gasoils 204
Cloruro de vinilo 197
Las demás partes de aviones o helicópteros 170
Estireno 142
Las demás máquinas para procesamiento de datos 116
Las demás habas, incluso quebrantadas 99
Tortas de la extracción de aceite de soya 96
Polietileno de densidad superior a 0.94 86
Aviones y demás aeronaves de peso superior a quince mil kilos 84
Aceites base para lubricantes 80
Aceites crudos de petróleo 76
Propulsores a reacción 65
Los demás productos 6.082
Fuente: Dane. Procesamiento para CGR, según remisión del 6 de octubre de 2008.
Contraloría General de la República
La Comisión del Congreso norteamericano que evaluó el TLC, concluyó que el tratado
aumentará en 1.100 millones de dólares anuales las exportaciones de Estados Unidos ha-
cia Colombia, en tanto que las colombianas hacia el mercado del Norte se incrementarán
en 487 millones de dólares. De igual manera, la desgravación arancelaria otorgada por
Colombia, que en un 76% operará inmediatamente, comportará que los productores nor-
teamericanos dejarán de pagar 1.000 millones de dólares en impuestos de nacionalización
en Colombia23. La insuficiente preparación colombiana para afrontar los retos del comercio
bilateral podría llevar a que, al entrar en operación el TLC, se profundice el desequilibrio
de la balanza comercial.
313
22 .. “Tras un año de vigencia el TLC de América Central con Estados Unidos, este arrojó resultados contrarios a los
prometidos. Estados Unidos aumentó sus exportaciones hacia los cuatro países del bloque centroamericano firmantes
del tratado, pero estos no mejoraron sus ventas en igual proporción. Mientras que los países centroamericanos
incrementaron sus exportaciones hacia los Estados Unidos en 1.43%, este último país les vendió 18% más. Con Salvador
y Guatemala, Estados Unidos pasó del déficit al superávit y El Salvador aumentó las importaciones de Estados Unidos
desde 1.854 millones de dólares en 2005 hasta 2.156 millones en 2006. El sector textil centroamericano que tenía
centradas sus expectativas en el tratado con los Estados Unidos vio que el resultado se tradujo en la maquila, y las
exportaciones de este sector han caído un 7.66%. También fue negativo el balance del sector agrícola cuyas
exportaciones hacia Estados Unidos cayeron 3.7% por ciento, al paso que las importaciones subieron en el mismo
período 16.6%”. Beethoven Herrera, Portafolio.
Cuadro 21
Colombia - Importaciones por principales países de procedencia - 2000 y 2007 Millones de dólares
Cuadro 22
Colombia - Balanza comercial por países - 2000 y 2007 Miles de dólares FOB
Los cuadros muestran el ascenso en la participación de México y Brasil, entre 2000 y 2007,
en las compras externas de Colombia, al pasar en conjunto del 9,01% al 16,62%. En gene-
ral, el comercio colombiano con los países latinoamericanos, excepto los de la Comunidad
Andina, viene perdiendo dinámica. El déficit comercial con México en 2007 llegó a 2.452
millones de dólares. Al amparo de la desgravación y de la expansión de cuotas, pactada en
el TLC del G3, Colombia viene generando crecientes desbalances comerciales con México,
ya que le entregó mercados de gran importancia. Los factores de compensación para Co-
lombia han sido nulos, en términos de diversificación productiva interna, aumento de la
productividad, expansión de las oportunidades de empleo. De igual manera, las importa-
Contraloría General de la República
ciones provenientes del Brasil se multiplicaron casi por cinco, al pasar de 510 millones de
dólares a 2.394 millones dólares, entre 2000 y 2007. De ahí la importancia de Mercosur en la
agenda de negociaciones.
Una política comercial debe abarcar normas sobre la competencia, con el objetivo de que los
países con los cuales se suscriben acuerdos cuenten con disposiciones similares en dicha
materia. Para los países que tienen un nivel similar de desarrollo, esta convergencia puede
facilitar las relaciones de negocio. Una buena política de competencia, orientada al desarrollo,
puede promover mejoras productivas y la creación de empresas locales que contribuyan
positivamente al desarrollo económico.
1. Actualmente, Colombia cuenta con un régimen de inversiones abierto. Desde 2005, los
inversionistas cuentan con la posibilidad de suscribir contratos con el Gobierno, para ga-
rantizar la estabilidad del régimen jurídico. De acuerdo con la legislación colombiana sobre
inversiones, el Gobierno puede limitar las inversiones extranjeras en cualquier sector, pero
no ha ejercido esa atribución. 315
5. Las reformas realizadas han reducido el costo y simplificado los trámites para la creación de
nuevas empresas.
Entre los principales factores que pueden obstaculizar el acceso efectivo a los mercados, están
los requisitos obligatorios exigidos por los gobiernos (reglamentos técnicos); los requisitos de
sanidad e inocuidad para animales, vegetales y alimentos (medidas sanitarias y fitosanitarias);
y los estándares y características demandadas por los consumidores (normas técnicas).
Para subsanar estas dificultades, en octubre de 2006 el Consejo Nacional de Política Económica y
Social aprobó la Política Nacional de Calidad, destinada a garantizar la coordinación a todo nivel
mediante la creación del Subsistema Nacional de Calidad, como parte del Sistema Nacional de
Competitividad; y a proveer información completa a los exportadores sobre los reglamentos
técnicos de Colombia y de otros países.
La Política Nacional de Calidad también busca asegurar que los certificados emitidos en el país
sean aceptados internacionalmente. Igualmente, garantizar la credibilidad en la exactitud de las
mediciones realizadas en Colombia.
Contraloría General de la República
Mediante el Decreto 4051 de octubre de 2007, el Gobierno reglamentó las nuevas zonas
francas o económicas especiales, con las que busca profundizar el estímulo a la inversión
y la generación de empleo en el país. Los montos mínimos fueron establecidos teniendo en
cuenta la realidad económica de los negocios industriales en las áreas de bienes y servicios
así como el entorno económico y social buscando al tiempo la vigilancia de los recursos
públicos y el efectivo control aduanero. También se definieron dos tipos de zonas francas:
las de carácter permanente, donde el operador administra la zona en la cual las empresas
instaladas desarrollan sus actividades industriales o comerciales. Y las zonas francas uniem-
presariales que, de acuerdo con su categoría, tienen requerimientos especiales propios de
cada negocio para adecuar a la realidad las condiciones mínimas de empleo e inversión. Uno
de los beneficios que presenta el decreto es que una empresa existente puede convertirse en
zona franca uniempresarial, cuando tenga un patrimonio líquido no inferior a treinta y dos
millones de dólares, realice inversiones por ciento cincuenta millones y doble su patrimonio
líquido gravable.
Actualmente Colombia cuenta con 34 zonas francas aprobadas a partir del nuevo régimen:
once permanentes, veinte uniempresariales y tres ampliadas.
318 Dado el nuevo contexto internacional, es probable que la meta física de exportación (valores
exportados), fijada en el Plan Estratégico Sectorial, consistente en escalar las exportaciones
a 40.000 millones de dólares en 2010, no se llegue a cumplir.
Se requieren acciones estatales de largo aliento, sobre todo en presencia del naciente ciclo rece-
sivo mundial. Una política de apertura hacia nuevos mercados no es suficiente, por sí sola, para
lograr el efecto de dinamizar las exportaciones, si no se acometen las transformaciones estraté-
gicas requeridas para alcanzar la categoría de país moderno con una producción diversificada
que garantice una integración, completa y benéfica, a las dinámicas aperturistas.
Para atender las dificultades que afronta el desempeño comercial colombiano en el escenario de
la globalización, es importante proporcionarle al país una producción exportable amplia y
cualificada, cuya ventaja competitiva no radique en la sobreoferta de mano de obra barata
(destinada, por lo general, a la producción de bienes tradicionales) ni en las ventajas
comparativas ni en las meras modificaciones normativas de los regímenes comerciales o
aduaneros. Cuanto más desarrollada se torna la división internacional del trabajo, mayor
complejidad se debe alcanzar en las actividades productivas y en la gama los bienes
generados para el intercambio en los mercados globales.
Para neutralizar la excesiva dependencia nacional con respecto a los mercados norteame-
ricano y venezolano, es aconsejable que Colombia concrete posibilidades complementarias
de entendimiento comercial, y que busque decididamente la suscripción de acuerdos con
un amplio portafolio de compradores, integrado principalmente por países y regiones que
demanden bienes industriales, como sustento de la transformación productiva requerida.
Es extenso el espectro de países y zonas que deberían incluirse dentro de las prioridades de
una agenda de negociaciones, para la venta de bienes primarios y de productos manufactu-
rados, tales como Panamá, Caricom, Japón, China, India, Corea, Polonia, Rusia, Tailandia,
Singapur, Malasia, etc.
Los avances logrados, durante el período estudiado, en esta materia, son destacables pero 319
insuficientes. Es decir, que la búsqueda de nuevos acuerdos y tratados comerciales debería
desarrollarse en un contexto que le permita al país, también, ocuparse de generar una nueva
oferta exportable cualificada. La especialización exportadora del país sigue siendo deficiente,
porque no atiende los rubros dinámicos de la globalización.
Por lo expuesto, una política comercial, para garantizar su efectividad, no debe restringirse a
la simple liberación comercial (eliminación de las protecciones internas), al establecimiento
de instrumentos de promoción de exportaciones y a la suscripción creciente de acuerdos. Ade-
más de facilitar la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos, y de ampliar el
portafolio de clientes, la política comercial debe proporcionar el incremento de la capacidad
del sistema productivo interno para participar de manera verdaderamente competitiva en los
mercados ampliados. Por lo tanto, la política comercial tiene dos grandes dimensiones, una
relativa a la negociación y suscripción de acuerdos comerciales y una de promoción del de-
sarrollo productivo doméstico. Esta última no ha recibido la atención debida.
Comercio exterior
Para el logro de dicho objetivo, y dentro del marco conceptual estructural esbozado al principio
de este documento, debe tenerse en cuenta que el escenario en que se viene desplegando la
actual globalización se funda en el incremento de la competencia, y esta genera un marco
propicio para el desarrollo de los procesos simultáneos de globalización y regionalización, los que
se han venido materializando en la economía mundial.
Se hace necesario profundizar la unión de fuerzas de los países andinos y entre estos y
Mercosur, ya que ello permitiría desarrollar estrategias con mercados más grandes, en un
escenario de economías de escala, por la reducción de costos y aranceles comerciales.
Mercosur se propuso adoptar la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos,
arancel externo y política comercial comunes en relación con terceros Estados y una posición
coordinada en foros económicos comerciales regionales e internacionales.
Para formar oferta exportadora competitiva es preciso crear encadenamientos entre las
actividades destinadas a atender los mercados internacionales y el resto del sistema
productivo. Una orientación exportadora más fuerte, basada en las exportaciones con alta
densidad de conocimientos o que supongan un alto nivel de valor agregado, es crucial para
que la capacidad exportadora se traduzca en mayor crecimiento económico. Es en este aspecto
en el que puede jugar un papel muy benéfico la integración productiva regional.
de procesos a partir de los cuales los gobiernos locales y el sector privado deben trabajar
conjuntamente para hacer del crecimiento y de la generación de empleo una prioridad local y
la base del desarrollo en los ámbitos regionales y nacionales. Una sólida inserción en la
economía mundial está en función de la orientación del desarrollo local.
Industria
Cuadro 23
Producción industrial según niveles de complejidad tecnológica - 2006 (Clasificación CIIU a un dígito)
Valores en millones de pesos
321
La información del cuadro confirma que la estructura productiva nacional se orienta hacia el
cubrimiento de bienes de baja y mediana complejidad. Los de mayor desarrollo tecnológico no
alcanzan a atender ni la décima parte de la producción industrial. Esta circunstancia se
replica, naturalmente, en la actividad exportadora.
Cuadro 24
Producción según grupos industriales - 2006 (Clasificación CIIU a tres
dígitos)
Valores en millones de pesos
Descripción del grupo industrial Valor y participación porcentual (%)
Total 126.694.526 (100.00%)
Carne de pescado 3.946.678 (3.12%)
Productos lácteos 4.339.890 (3.43%)
Productos de molinería 6.421.530 (5.07%)
Productos de café 3.213.630 (2.54%)
Otros productos alimenticios 3.695.436 (2.92%)
Bebidas 7.048.310 (5.56%)
Prendas de vestir, excepto de piel 4.519.598 (3.57%)
Papel y cartón y sus productos 5.421.026 (4.28%)
Productos de la refinación del petróleo 14.888.045 (11.75%)
Sustancias químicas básicas 5.818.170 (4.59%)
Otros productos químicos 10.098.726 (7.97%)
Productos de plástico 5.605.929 (4.42%)
Productos minerales no metálicos 5.457.633 (4.31%)
Industrias básicas de hierro y acero 6.749.588 (5.33%)
Vehículos automotores y sus partes 4.435.593 (3.50%)
Resto de la producción industrial 35.034.744 (27.65%)
Fuente: Dane. Encuesta Manufacturera. Cálculos del autor.
Cuadro 25
El PIB industrial en relación con el PIB nacional 2000 - 2007 Valores en millones de pesos corrientes
Esta situación se generalizó para el sector de las industrias en los países de América Latina,
ya que los procesos de liberación comercial y desgravación arancelaria, como secuela inicial,
inherente a las falencias de preparación para la reconversión productiva, originaron una fase
desindustrializadora en la actividad productiva, circunstancia que se consolidó progresiva-
Contraloría General de la República
mente y aún se mantiene. La Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desa-
rrollo (Unctad), en su informe de 2003, manifestó que “el estancamiento y declive del sector
industrial ha sido la norma en los países de América Latina, los que han experimentado una
caída gradual tanto de las inversiones, como del valor añadido industrial dentro del PIB”.
Dicho estudio subraya que la rápida apertura a la competencia internacional favoreció a los
transformadores, en detrimento de las economías proveedoras de bienes primarios. También
recalca que en los países latinoamericanos se registró, además, una fuerte caída de la produc-
tividad en sectores tradicionales intensivos en mano de obra, contrariamente a lo expuesto por
el axioma de las ventajas comparativas. “La experiencia no confirma la lógica según la cual
la estrategia de crecimiento basada en la sustitución de importaciones, se podía reemplazar
por otra de desarrollo hacia afuera, impulsada por la acción de la libre competencia, abriendo
los mercados al comercio exterior y al capital extranjero”, constata la Unctad. Señala que la
productividad general del sector industrial disminuyó, o se mantuvo estancada en la mayoría
de los países de la región, y que los desarrollos en este campo se sustentaron esencialmente en
medidas de flexibilización laboral, es decir, de reducción del ingreso de los asalariados24.
Cuadro 26
Sector industrial - Producción y empleo
2000 - 2006
Años Producción Empleos Empleos Empleos
(millones $) remunerados permanentes temporales
2000 61.036.605 (100) 449.922(100) 369.217 (100) 80.705 (100)
2001 68.196.510 436.277 345.564 90.713
2002 74.947.634 430.390 336.238 94.152
2003 87.329.292 427.957 330.527 97.430
2004 100.110.386 428.138 324.515 103.623
2005 108.340.147 433.389 327.150 106.239
2006 126.694.526 (208) 440.458(98) 333.124 (90) 107.334 (133) 323
Fuente: Dane. Encuesta Manufacturera. Procesamiento para CGR.
24 .. Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (Unctad). Informe 2003.
Comercio exterior
Cuadro 27
Sector industrial - Producción y empleo según áreas metropolitanas
2000
Áreas Producción Empleos Empleos Número de
metropolitanas (millones $) permanentes temporales establecimientos
Total nacional 61.036.605 (100%) 369.217 (100%) 80.705 (100%) 7.246 (100%)
Bogotá-Soacha 13.993.499 (23%) 121.579 (33%) 19.895 (25%) 2.334 (32%)
Medellín-Aburrá 9.686.899 (16%) 85.077 (23%) 15.303 (19%) 1.412 (19%)
Cali-Yumbo 6.417.854 (11%) 34.572 (9%) 11.848 (15%) 688 (10%)
B/quilla-Soledad 3.312.494 (5%) 19.327 (5%) 4.598 (6%) 383 (5%)
B/manga-Girón 1.082.005 (2%) 6.967 (2%) 3.041 (4%) 361 (5%)
Resto país 26.543.854 (43%) 101.745 (28%) 26.020 (32%) 2.068 (29%)
Fuente: Dane. Encuesta Manufacturera. Procesamiento para CGR, según reporte del 28 de octubre de 2008.
Cuadro 28
Sector industrial - Producción y empleo según áreas metropolitanas
2006
Áreas Producción Empleos Empleos Número de
metropolitanas (millones $) permanentes temporales establecimientos
Total nacional 126.694.526 (100%) 333.124 (100%) 107.334 (100%) 7.369 (100%)
Bogotá-Soacha 36.119.892 (29%) 138.864 (42%) 38.127 (36%) 2.999 (41%)
Medellín-Aburrá 19.133.511 (14%) 71.463 (21%) 23.033 (21%) 1.267 (17%)
Cali-Yumbo 13.717.538 (11%) 36.759 (11%) 13.329 (12%) 889 (12%)
B/quilla-Soledad 7.248.584 (6%) 15.526 (5%) 2.361 (2%) 334 (5%)
B/manga-Girón 2.633.092 (2%) 5.445 (2%) 3.927 (4%) 304 (4%)
Resto país 47.841.909 (38%) 65.067 (19%) 26.557 (25%) 1.576 (21%)
Fuente: Dane. Encuesta Manufacturera. Procesamiento para CGR, según reporte del 28 de octubre de 2008.
Colombia no ha explorado las potencialidades del desarrollo regional para optimizar los
resultados de su aparato productivo, hecho que se traduce en la ausencia de políticas
destinadas a lograr una apropiada localización y distribución de la actividad económica, tal
que garantice óptimos niveles de empleo y de aprovechamiento de los factores productivos en
las áreas subnacionales (departamentos, municipios, áreas metropolitanas, etc.).
Bajo esta circunstancia, el desarrollo regional, impulsado por una óptima distribución terri-
torial de la base productiva, se constituye en fuente de competitividad de la economía, y la
concreción de una descentralización para el desarrollo permite transitar hacia la regionali-
zación articulada de la política de crecimiento económico y hacia la formación de políticas
territoriales en el área productivo-industrial. Es así como un enfoque avanzado del desarrollo
en las regiones, se constituye en semillero de auténtica competitividad de la economía na-
cional, lo cual es condición indispensable para que los acuerdos comerciales internacionales
se tornen en instrumentos benéficos para el avance del país en su conjunto.
Cuadro 29
Sector industrial - Producción y empleo según escala de personal ocupado
2000
Escala de Producción Empleos Empleos Número de
personal (millones $) permanentes temporales establecimientos
Total 61.036.605 (100%) 369.217 (100%) 80.705 (100%) 7.246 (100%)
Hasta 99 trabaj. 12.982.238 (21%) 121.932 (33%) 29.421 (36%) 6.051 (84%)
100 - 500 trabaj. 23.735.710 (39%) 147.983 (40%) 28.633 (36%) 1.016 (14%)
501 o más trabaj. 24.318.657 (40%) 99.302 (27%) 22.651 (28%) 179 (2%)
Fuente: Dane. EAM. Reporte para la CGR del 28 de octubre de 2008.
Comercio exterior
Cuadro 30
Sector industrial - Producción y empleo según escala de personal ocupado
2006
Escala de Producción Empleos Empleos Número de
personal (millones $) permanentes temporales establecimientos
Total 126.694.526 (100%) 333.124 (100%) 107.334 (100%) 7.369 (100%)
Hasta 99 24.263.137 (19%) 107.879 (32%) 36.628 (34%) 5.982 (81%)
100 - 500 47.497.768 (38%) 136.508 (41%) 42.081 (39%) 1.190 (16%)
501 o más 54.933.621 (43%) 88.737 (27%) 28.625 (27%) 197 (3%)
Fuente: Dane. EAM. Reporte para la CGR del 28 de octubre de 2008.
El cuadro muestra que las unidades productivas que cuentan con hasta 99 trabajadores, en
2006 representaron el 81% del universo empresarial industrial, y generaron el 19% de la
producción sectorial y el 33% del empleo remunerado. En 2000 personificaron el 84% de las
empresas del sector, con el 21% de la producción y el 34% del empleo.
El nuevo enfoque comportó una redistribución significativa en los papeles de los sectores
público y privado. El Estado abandonó su rol de intervención directa en las ejecutorias de
la actividad manufacturera de la economía nacional, asumiendo la responsabilidad de la re-
gulación en los diversos ámbitos sectoriales. La política industrial se transformó, así, en una
estrategia de desarrollo empresarial tendiente a facilitar la inserción del sector productivo
privado en los mercados internacionales, reduciendo la acción estatal al desarrollo de progra-
mas de mejoramiento del entorno, de implementación de reformas legales tendientes hacia la
flexibilización de los mercados, y a la oferta de servicios de apoyo, como la capacitación y el
entrenamiento al empresariado. Adicionalmente, el Estado se desprendió de toda opción de
Contraloría General de la República
Cumplimiento de las metas industriales contempladas en el Plan Estratégico del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. 2006 -
200725
Conclusión: Avanzar hacia una política estatal activa de transformación productiva, como pauta para lograr una
inserción competitiva
de la economía colombiana en el modelo de liberación comercial
Dado que el país no ha podido construir una economía dinámica que garantice autonomía y
estabilidad frente a circunstancias externas o coyunturales, las dificultades que enfrentó el
sector externo, durante el período de análisis, estuvieron significativamente asociadas con el
fenómeno de apreciación de la moneda nacional frente al dólar, ya que la revaluación redujo el
precio de los productos extranjeros y encareció el de los fabricados localmente, haciendo más
barato importar que producir internamente, ocasionando detrimento a la actividad productiva
nacional por el incremento relativo de las importaciones.
Para lograr un verdadero desarrollo nacional, es indispensable acometer profundas trans- 329
formaciones productivas, creando o consolidando sectores industriales que favorezcan un
mayor enlace de actividades al interior de la economía. El hecho de que una porción sustantiva
del consumo intermedio para la actividad exportadora pueda generarse internamente,
mediante la promoción de encadenamientos productivos, comporta demandas domésticas
adicionales de bienes, servicios y mano de obra, permitiendo que las políticas de liberación
comercial auspicien el fortalecimiento general de la economía y de la industria y no sólo del
componente asociado a las actividades de comercio exterior.
Colombia debería contar con una política industrial moderna y activa de desarrollo estratégico
del sector productivo, encauzada hacia el logro de una verdadera transformación industrial,
en cuanto a la diversificación y mejoramiento de la canasta exportadora. En este marco, la
oferta de bienes y servicios, para ser competitiva en mercados internacionales, debe conglo-
merarse de manera efectiva. La competitividad no es asunto de unidades productivas aisladas.
En los mercados globales no es posible competir a partir de esquemas de dispersión produc-
tiva. En esta dirección, es imprescindible promover el desarrollo efectivo y generalizado de
conglomerados industriales que faciliten el encadenamiento de las diversas actividades del
mercado interno, para generar valor añadido, empleo y economías de escala, como fuentes de
la verdadera competitividad. Dentro de este cometido, los sectores industriales o encadena-
mientos productivos de mayor contenido de conocimiento y desarrollo tecnológico deben ser
Contraloría General de la República
Como una externalidad muy importante cabe mencionar que, al cualificarse el empleo te-
rritorial de los recursos, la región fortalece su capacidad de crear capital social básico, en
la forma de infraestructura de servicios y obras, y de apoyar la conformación de una base
económica local. Ésta, en sentido amplio, estará conformada por el conjunto de actividades
productivas que buscan satisfacer y desarrollar el mercado interno, pero que, básicamente,
están destinadas a la provisión de otros mercados, sean regionales, nacionales o internacio-
nales. De esta manera, las economías subnacionales originan ingresos netos nuevos, los que
331
les permitirán invertir en la generación de empleo y en la reducción de las demandas por
transferencias sobre la tributación nacional, contribuyendo a la sanidad fiscal del país.
En síntesis: para la implementación exitosa de una política y unas metas industriales que
cumplan tal cometido, y buscando que el consumo intermedio para la actividad exporta-
dora pueda ser generado dentro de la economía nacional, se requiere: a) Promover deci-
didamente la conformación y afianzamiento de las cadenas productivas y clústeres indus-
triales nacionales; b) Impulsar una política de integración y asociatividad de las pequeñas
y medianas empresas, ya que su actual tamaño impide la aplicación exitosa de una política
de incrementos efectivos en la productividad; y c) Fomentar acciones de articulación re-
26 .. Clúster industrial es una agrupación o alianza de empresas manufactureras, que tiene por objeto optimizar
la organización y encadenamiento de los diversos procesos de una rama de actividad económica, para generar la
producción en las mejores condiciones de eficiencia, eficacia y economía posibles.
Comercio exterior
Para que estos propósitos estratégicos alcancen cabal cumplimiento, dentro de la planeación
del desarrollo nacional, sin desconocer el rol determinante del sector privado en el
cumplimiento de los propósitos sectoriales fundamentales, la política pública industrial no se
puede reducir a la formulación de postulados generales de carácter indicativo, o al apoyo y
acompañamiento de los empresarios, como único pilar de la estrategia productiva, sin
procurar la participación directa y protagónica del Estado en las ejecutorias tendientes a
modernizar el aparato productivo nacional. Las políticas de conglomeración y asociatividad
empresarial no dejarán de ser enunciado de buenos propósitos, si el Estado no asume
responsabilidad y compromisos directos en su concreción.
Es muy importante que el Estado acepte una participación activa en la dinamización de la eco-
nomía y de su componente productivo, avance condicionado a acciones directas para orientar
el gasto público, elevar el ahorro y la inversión, crear empleo en la fuente directa, mejorar la
distribución del ingreso, ampliando la demanda efectiva y los mercados internos. Igualmente,
el logro de altas tasas de crecimiento generadas por una economía moderna y competitiva está
condicionado a la presencia activa del Estado para estimular la tecnología, inducir la promo-
ción industrial y garantizar una plena utilización de la capacidad instalada.
Turismo
exploran las potencialidades del turismo para dinamizar las economías subnacionales. Se
desarrolla la tesis de que Colombia debe promover el turismo interno, generador de valor
agregado nacional y de expansión de los mercados domésticos, lo cual favorecerá, además,
una relación armónica entre la Nación y los entes subnacionales, a partir de la cual el sector
público, en sus diversos niveles territoriales, jugará un papel sustantivo en la creación de
condiciones óptimas para el desempeño productivo.
Dentro del enfoque descrito, el desarrollo regional consiste en la capacidad de los entes
subnacionales para estructurar y consolidar su base económica, entendida ésta como el conjunto
de actividades productivas que generan crecimiento de la producción, del empleo y del
ingreso subnacionales. Así, el desarrollo en los entes territoriales, articulado a los objetivos de
la Nación en su conjunto, origina avances colaterales como:
g) sostenibilidad ambiental.
El Gobierno parte de considerar que Colombia posee una gran diversidad turística y cuenta
con ventajas comparativas que le permiten ofrecer gran variedad de productos. También
tiene en cuenta que, sin embargo, el turismo es uno de los sectores que muestra altos grados de
informalidad en su desempeño, así como estándares de calidad que lo hacen poco competitivo
internacionalmente. Adolece, además, de una gran dispersión en la oferta de servicios, lo que
impide alcanzar niveles de productividad satisfactorios.
La planeación sectorial debe suplir estas falencias para desarrollar productos competitivos en
relación con lo ofrecido por los mercados internacionales. En el marco de la ejecución del
Plan Nacional de Desarrollo se busca que la industria turística se transforme en motor de
desarrollo de las regiones y en fuente de empleo y divisas.
Cuadro 31
Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010
Metas Cuatrienio
Desarrollo empresarial, innovacion y desarrollo tecnológico Línea de base Meta cuatrienio
Tasa de ocupación hotelera (Total hoteles) 49% 55%
Ingresos de divisas por turismo (US $ millones) 4.388 4.879
Visitantes extranjeros (Millones) 3.2 5.2
334 Fuente: PND
Las políticas de turismo se encuentran en los lineamientos del plan sectorial, con el fin de
lograr que el turismo sea motor de desarrollo regional. Para alcanzar este propósito se im-
plementarán siete estrategias que mencionamos a continuación; igualmente, se ejecutarán
proyectos a nivel nacional y regional, y se efectuará el programa de control de la erosión
de playas.
En esta dirección, mediante el plan sectorial 2008 - 2010, el cual hace parte del Plan Nacional de
Desarrollo, se desarrollarán siete estrategias:
Gráfico 1
Colombia Turismo
Ocupación Hotelera
335
Fuente: COTELCO.
Comercio exterior
Se considera que las ventajas comparativas con que cuenta el país, a pesar de su diversidad,
no son suficientes para competir con éxito en los mercados internacionales. A partir de las
fortalezas naturales de que se dispone, para lograr un adecuado desarrollo del sector se requie-
re construir ventajas competitivas. Esto comporta definir estrategias de desarrollo mediante la
potenciación de sus atributos naturales y el desarrollo de las cualidades competitivas.
Se pretende que en 2015 el sector sea competitivo a nivel internacional, para lo cual se
requiere trabajar en aspectos fundamentales como la creación y adecuación de la oferta
turística, la promoción de esa oferta y el fortalecimiento de la imagen del país como destino
turístico atractivo. Para el logro de dicha meta se plantean, como estrategias centrales, la
atracción de turistas extranjeros de alto nivel, el posicionamiento de Colombia como país
multidestino, y la especialización de los destinos turísticos, para potenciar la oferta. El Gobierno
orientó a todos los departamentos para que incluyeran el turismo en sus “apuestas” productivas,
dentro de la agenda nacional de competitividad. Las propuestas deberían cubrir temas referentes a
administración pública, desarrollo empresarial, formación de capital humano, infraestructura,
inversión y financiamiento.
336
En el marco de largo plazo, y dentro del direccionamiento estratégico del sector, consagrado en el
plan de desarrollo sectorial, en 2020 Colombia alcanzará estos resultados:
a) Habrá posicionado la actividad turística como una de las de mayor importancia para el
desarrollo económico del país;
f) Se habrá concentrado en atraer turistas de altos ingresos, para lo cual habrá fortalecido su
capacidad de investigación de mercados y de promoción;
h) Existirá un trabajo mancomunado entre los sectores público y privado y los diferentes
prestadores de servicios, todos los cuales se identificarán como una cadena de valor amplia,
como fuente de competitividad.
Para ajustarlas a las nuevas realidades, las autoridades sectoriales también revisarán las demás 337
figuras creadas para el fortalecimiento regional del turismo, tales como las zonas de desarrollo
turístico prioritario, las zonas francas turísticas y los círculos metropolitanos. Para lograr mayor
eficiencia en la implantación de los programas regionales, se trabajará con las alcaldías, bus-
cando que existan claras directrices territoriales desde los planes de ordenamiento territorial.
Para asegurar la eficiencia y eficacia de las actividades previstas, es esencial que los diferentes
esfuerzos interinstitucionales se articulen en pos de la consecución de los objetivos comunes. En
esta dirección el Gobierno considera que la conformación de un Consejo Superior de Turismo
permitirá la toma de decisiones coherentes y la articulación de las acciones de todos los actores
que intervienen en la gestión sectorial.
Comercio exterior
La Ley 300 de 1996 (estatuto general del turismo), señala la descentralización regional en
turismo como uno de los pilares básicos de desarrollo del sector. Queda definida, básicamente,
como un proceso de asistencia técnica de la Nación hacia las regiones, mediante el cual se
transmiten conocimientos acumulados y metodologías, en materia de planeación,
investigación de mercados y diseño de productos turísticos.
El siguiente análisis de la política y las metas turísticas actuales, parte de considerar que la
338 fortaleza económica y la condición competitiva de una Nación están definidas, en un nivel
muy significativo, por el grado de desarrollo de su mercado interior y por la implementación
de una descentralización orientada hacia la conformación de base económica (productivo-
industrial) en las regiones. La óptima disposición interna de los factores de la producción y de
la capacidad instalada nacional y territorial, para generar empleo productivo, valor agregado
y riqueza social, definen el grado de desarrollo económico del país. La dinamización de la
demanda interna es fuente y determinante del desarrollo económico de las naciones y de las
regiones.
Sin embargo, la planeación sectorial en el PND aparece orientada, en gran proporción, hacia el
fortalecimiento del turismo receptivo (llegada de viajeros internacionales de gran capacidad de
gasto).
Gráfico 2
Colombia Turismo
Entrada de viajeros extranjeros 2000-2006
Fuente: DAS.
339
Dicha modalidad de llegada se vierte, casi en su totalidad, hacia los grandes destinos y hacia
los centros urbanos (Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Santa Marta, Cartagena, San An-
drés), siendo los negocios y la participación en convenciones el motivo principal del viajero.
La llegada o arribo de turistas de negocios, en general, puede depender más del grado de la
actividad económica general, que de una promoción deliberada de los atractivos turísticos o
de la calidad-precio de los servicios. Ahora, el turismo de lujo hacia el interior atrae inversión
externa proveniente de las grandes cadenas hoteleras internacionales, la que tradicional-
Comercio exterior
mente no se dirige hacia la obtención de efectos favorables sobre el crecimiento del mercado
interno, por lo cual puede ocasionar impactos negativos en la balanza cambiaria del sector.
Se considera que al turismo interno, por sus ventajas para impulsar el desarrollo de los mer-
cados subnacionales, debe asignársele, dentro de la política general del sector, un rol más es-
tratégico, como paso intermedio para el logro de una inserción verdaderamente competitiva
del turismo colombiano en los ámbitos receptivos. En el contexto de una estrategia global de
promoción sectorial, sin descuidar los tópicos relativos al mercado internacional, sino como
parte de su proyección, es ineludible privilegiar un gran esfuerzo de inversión en turismo
doméstico, mediante políticas efectivas de estímulo y atención a la demanda interna.
Otro hecho a favor del turismo doméstico reside en la cuasi-cuarentena que se ha impuesto en
el exterior a los potenciales viajeros nacionales, lo que valoriza en mayor medida los
destinos internos. Una razón adicional para promover e invertir, consiste en que la reforma
tributaria de 2003 le otorgó al turismo importantes incentivos fiscales, orientados en
particular hacia la nueva hotelería y hacia las actividades ecoturísticas.
Gráfico 3
Colombia Turismo
Empleo directo actividades sector turismo
Fuente: DANE. Encuesta anual de Servicios. Empresas con 20 o más personas ocupadas.
El empleo directo total generado en hoteles, agencias de viaje y restaurantes en el periodo 2000-
2005, presenta un incremento del 32%. Se observa el mayor número de empleos en el servicio
de restaurantes, donde se aumentó en el período en un 33%, al pasar de 29.048 a 38.623.
El conglomerado regional debe contar, además, con un entorno empresarial sólido, con
estrategias básicas de calidad, competitividad y mercadeo, concertadas entre prestadores de
los servicios, sector público, trabajadores y comunidad, en función de mercados y productos
definidos. A las administraciones regionales y estatales, además de actuar como integradoras en
el conjunto de las medidas políticas, planes y modelos de desarrollo, les corresponde promover
la planificación concertada del sector. Los agentes públicos y privados deben marchar al
unísono, tanto en la definición del modelo, en su puesta en marcha y en la obtención y
evaluación de los resultados, es decir, en la gestión integral.
La oferta conglomerada constituye los clúster turísticos. En la legislación colombiana (artículo 109
de la Ley 300/96) están consagrados como los círculos metropolitanos turísticos. Estos círculos no
han sido desarrollados, pero es conveniente que en dichos destinos metropolitanos, se dispongan
los factores productivos existentes en el sector y en las regiones, de manera complementaria, para
conformar cadenas productivas y de mercadeo completas. Estas son las acciones que fortalecen y
desarrollan los mercados regionales.
En este punto es útil tener en cuenta que las zonas francas de servicios turísticos se crearon
como un instrumento de promoción de la inversión privada, sobre todo extranjera. Tienen
Además, las empresas establecidas en las zonas francas pueden poseer y negociar, sin res-
tricción, toda clase de divisas. No están obligados a reintegrar al mercado cambiario las
divisas obtenidas por el valor de las ventas de bienes ni por la prestación de servicios. Los
inversionistas están exentos del impuesto de renta y complementarios, correspondientes a los
ingresos que obtengan por las ventas a los mercados externos (turismo receptivo). No están
sometidos a retención en la fuente y no causan impuesto de renta y remesas.
Cabe anotar que, una vez alcanzada la madurez competitiva suficiente para una plena in-
serción benéfica de Colombia en el turismo internacional, hay un paradigma que no debe
Contraloría General de la República
ser replicado, a riesgo de anular los avances consolidados a nivel interno, y es el de hacer
reposar los desarrollos sectoriales en “enclaves” donde sólo se consumen productos importados
(comida, agua, licores, ropa, etc.), donde el personal calificado también es traído del exterior, y
donde la playa es cedida o privatizada a bajo costo a inversionistas externos subsidiados. La
promoción del turismo receptivo no debe ocasionarle detrimento al doméstico ni al mercado
interno, nacional o regional, al promoverse competencias desventajosas para el inversionista
colombiano, ya que estos esfuerzos no se traducen en ampliación de la base de capitalización
nacional, ni en generación de valor agregado propio, ni en incrementos aprovechables de la
productividad. Las zonas francas turísticas deben cumplir a cabalidad su papel de promoción
de la inversión privada.
Para potenciar las posibilidades de la actual planeación del turismo (plan sectorial, agenda de
competitividad y Visión 2019) y en aplicación de los parámetros dinámicos del modelo de
desarrollo regional requerido por la Nación en su conjunto, la formulación y ejecución de la
política sectorial podría estar enfocada, en mayor medida, hacia el reconocimiento y
predominio de los logros de la descentralización así como de las actuales potencialidades
regionales para generar oferta y demanda.
Los logros más importantes de una conjugación de políticas fiscales, financieras y de fomento
industrial, en lo relativo a la concepción de unos criterios de política para el turismo regional en
Colombia, serían los siguientes:
Para lograr estos propósitos se deben crear condiciones propicias para la conformación, de-
344
sarrollo y asociatividad de las pequeñas y medianas empresas turísticas, y de las estructuras
empresariales solidarias, como las precooperativas y las cooperativas, con crédito y asistencia
preferenciales. Estas formas de organización empresarial, que son conocidas genéricamente,
como “empresas productivas de interés general”, pueden generar buenos resultados en mate-
ria de empleo, ingreso, riqueza y capital para los mercados internos.
Contraloría General de la República
Bibliografía
Comisión Económica para América Latina (Cepal). “Asimetrías y cooperación en el Área de 345
Libre Comercio de las Américas”. Serie: Informes y estudios especiales # 13.
Comisión Económica para América Latina (Cepal). “La transformación productiva 20 años
después: viejos problemas nuevas oportunidades”. 2008.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (Pnud). “La globalización en beneficio de
todos”. Informe anual 2008.
Revista Semana (separata). “Hacia una Colombia más competitiva”. Taller con Michael Porter.
Memorias. Cartagena, 2005.
Anderson, Perry; Betto, Frei. “¿Qué es el neoliberalismo?”. Editorial Tiempo Presente, Bogotá,
1998.
Córdova, Arnaldo. “La globalización y el Estado”. UNAM, Revista Nexos 233, mayo de
1997.
Giraldo Isaza, Fabio (compilador). “Pánico en la globalización”. Colección Pez en la Red, Bogotá,
2002. Contiene ensayos de Joseph Stiglitz, Edgar Morin, Manuel Castells,
Zygmunt Bauman, Josep Ramanena, Joaquín Estefanía, Adela Cortina, David Held, Urich
Beck, Vaclav Havel y Cornelius Castoriadis.
346
Kalmanovitz, Salomón. “Oportunidades y riesgos de la globalización en Colombia”.
Ocampo, José Antonio. “Una apuesta al futuro económico de Colombia”. Libros de Cambio,
Bogotá, 2001.
Patiño Santa, Jaime. “Apertura económica y justicia”. Hojas de papel editores. Bogotá, 1992.
Vargas Alvarado, Germán. “El tratado de libre comercio con Estados Unidos: factores críticos de
éxito”. Publicado en la Revista Economía Colombiana de la Contraloría General de la República,
edición 299 de noviembre - diciembre de 2003.
Villamizar García-Herreros, Helena. “El TLC y los mitos del libre comercio”. Revista La Esquina
regional. www/laesquinaregional.com.
347
Propiedad intelectual y patentes
Realidades de la propiedad
intelectual y las patentes
Director DES: Rafael Puerta
Investigadores: Myriam Aponte Mesa
Magali Medina Carreño
Germán Lambuley García
Partiendo de que la propiedad intelectual (PI) es una disciplina normativa que protege las
creaciones intelectuales provenientes de un esfuerzo, trabajo o destreza humanos, dignos
de reconocimiento jurídico, el derecho de autor4 y los derechos conexos 5, hacen parte de
la misma.
Con respecto a los derechos de autor la protección recae sobre todas las obras literarias y
348 artísticas que puedan reproducirse o divulgarse por cualquier forma o medio conocido o por
conocer, como las obras expresadas por escrito, las conferencias, alocuciones, sermones y
otras obras de la misma naturaleza, las composiciones musicales con letra o sin ella, las obras
dramáticas y dramático-musicales, entre otras.
1 .. Son derechos personalísimos, a través de los cuales se busca salvaguardar el vínculo que se genera entre el autor y su
obra, en tanto ésta constituye la expresión de su personalidad.
2 Son prerrogativas de naturaleza económico - patrimonial, con carácter exclusivo, que permiten a su titular
controlar los distintos actos de explotación de que la obra puede ser objeto.
3 .. Aprobado en Colombia mediante ley 33 de 1987, última modificación se firmó en París en 1971
4 .. Es la protección que le otorga el Estado al creador de las obras literarias o artísticas desde el momento de su
creación y por un tiempo determinado.
5 .. Con esta expresión se conocen en su conjunto, los derechos de los artistas, intérpretes o ejecutantes, productores de
fonogramas y organismos de radiodifusión, en relación con sus interpretaciones o ejecuciones, fonogramas y
emisiones de radiodifusión, respectivamente.
Contraloría General de la República
Entorno jurídico
A la par con el Convenio de Berna, surge la Convención Universal y el Convenio de Roma,
entre otros, con el fin de continuar protegiendo la creación intelectual. Además, existe un
organismo especializado de las Naciones Unidas (ONU), que apoya y agrupa a más de cien
países, y cuya misión conlleva a salvaguardar estos derechos de la propiedad intelectual
identificado como Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) con sede en
Ginebra, Suiza.
A nivel interno existen las normativas de derechos de autor que establecen un sistema com-
puesto por disposiciones amparadas desde la misma Constitución Nacional en los artículos 61
y 71, apoyada a su vez en disposiciones de carácter especificas sobre la materia como normas,
leyes, resoluciones y directivas presidenciales. Estas contienen regímenes legales especiales
que reconocen la protección a los derechos a la creación intelectual y a la vez fomentan la in-
novación por lo que estas leyes abarcan cuatro tipos de propiedades: patentes, marcas comer-
ciales, derecho de autor y conexos, como también la propiedad industrial. En lo que respecta, a
este estudio se enfoca el interés sobre los derechos de autor y conexos, los cuales se encaminan
con la expectativa de contribuir en el desarrollo económico, cultural y social del país.
Es necesario inferir que el derecho de autor “es la rama del derecho que regula los derechos
subjetivos del autor sobre las creaciones que presentan individualidad, resultantes de su
actividad intelectual, que habitualmente son enunciadas como obras literarias, musicales,
teatrales, artísticas, científicas y audiovisuales”6.
De ahí que se considere su desarrollo como el privilegio que reconoce el Estado a través de
leyes especiales en beneficio de los creadores de obras artísticas o literarias para el disfrute
de prerrogativas económicas derivados de la comercialización de sus obras, así como para 349
proteger el respeto por la originalidad e integridad, contenido, de sus obras favoreciendo el
desarrollo cultural, económico y social de los pueblos.
6 .. LIPSZYC, Delia “Derechos de autor y derechos conexos, Buenos Aires, Zavalia, UNESCO CERLALC, 1993. Citada
por Juan Pablo Riveros Lara en “Derechos de Autor en Colombia, Bogotá, editorial Hojas e Ideas, pagina 29, 1995.
7 .. Art.61 Constitución Nacional. El Estado protegerá la propiedad intelectual por el tiempo y mediante las forma-
lidades que establezca la Ley.
Propiedad intelectual y patentes
Los derechos de autor están protegidos mediante las leyes 23 de 19829 y 44 de 1993, normativa
a la cual se suma la Decisión 351 de 199310 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena que
contiene el régimen común sobre derecho de autor y derechos conexos.
Así mismo, han ampliado el mercado y con ello el nivel de competencia siendo posible en
mayor medida la violación de los derechos de autor y la competencia desleal, por lo que en
este aspecto el GATT (actual OMC ó WTO), define las reglas de reconocimiento y protección.
8 .. El registro de la obra se realiza ante la Dirección Nacional de Derechos de Autor, como medio de defensa frente
a las reproducciones no autorizadas, se constituye prueba del derecho. Igualmente el Decreto 460 de 1995 consa-
gra el tema y actualmente se emitió Resolución 00112 de abril de 2008, para el registro de obras, prestaciones y
contratos.
9 .. Ley 23 de 1982 Artículo 2. “Los derechos de autor recaen sobre las obras científicas, literarias y artísticas las
cuales comprenden todas las creaciones del espíritu en el campo científico, literario y artístico, cualquiera que sea
el modo o forma de expresión y cualquiera que sea su destinación…”
10 .. Derechos de autor. Acción normativa conjunta en asuntos relacionados con la propiedad intelectual.
Contraloría General de la República
En uno de los documentos de discusión se menciona que: “el esfuerzo intelectual incorporado a las
mercancías constituye parte de su propio valor, de la misma forma que si se tratara de un
insumo material...”11.
11 .. (GATT, 1987c, p.11). Citado en: “El Acuerdo TRIPs y el Comercio Internacional: efectos sobre América Latina
y el Caribe” Correa, Carlos María. en www.lanic.utexas.edu.
12 .. Aquella que consiste en los procesos investigativos, técnicos y productivos de elevada productividad y uso
generalizado que fundamentan negocios exitosos a escala social y de beneficio para una colectividad no solo para la
empresa, y el cual implica más que las instituciones de investigación o la inversión en tecnología, una serie de técnicas
y procesos productivos que después de ser de uso exclusivo y protegido por derechos de propiedad se vuelven
masivos fortaleciendo el despegue del conocimiento aplicado comercialmente en escala ampliada permitiendo a la
industria y demás sectores de la economía encadenamientos dinámicos de procesos productivos basados en técnicas de
elevada productividad y eficiencia.
13 .. Trato nacional (TN) en el sentido de no discriminar entre nacionales y extranjeros; Cláusula de la Nación más
Favorecida (CNMF) en el hecho de que las concesiones o beneficios otorgados a un país miembro por otra nación deben
ser extendidos a los demás miembros, Protección Equilibrada (PE) refiere la utilización de instrumentos de protección de
manera reciproca y homogénea entre países.
Propiedad intelectual y patentes
El principal objetivo del Acuerdo con base en su preámbulo es: “reducir las distorsiones del
comercio internacional y los obstáculos al mismo, teniendo en cuenta la necesidad de fomentar
una protección eficaz y adecuada de los derechos de propiedad intelectual y de asegurarse de que
las medidas y procedimientos destinados a hacer respetar dichos derechos no se conviertan a su
vez en obstáculos al comercio legítimo”.
Los principales acuerdos llevados a cabo a nivel internacional relacionados con la propiedad
intelectual son los siguientes:
14 .. Correa, Carlos María. “El Acuerdo TRIPs y el Comercio Internacional: efectos sobre América Latina y el Caribe”
en www.lanic.utexas.edu.
Contraloría General de la República
• Tratado de la Ley de Marcas Comerciales (TLT por sus siglas en inglés). (1994).
Se aprecia, por lo tanto, una diversidad de acuerdos sobre PI que comprende aspectos rela-
cionados principalmente con propiedad industrial y en donde se hace más relevante el tema
de patentes. De esta forma se regula el comercio con alto contenido tecnológico o con valor 353
agregado, al mismo tiempo que los países adquieren compromisos a nivel mundial que se con-
cretan en su normatividad interna, como en el caso de Colombia, constituyéndose la garantía
de protección de PI en un incentivo a las multinacionales para invertir en dichas economías,
dado que este tipo de empresas dispone de ventaja en la realización de actividades de investi-
gación y desarrollo y la rentabilidad de estas actividades se realiza en el mercado mundial.
Cartagena, se concreta en las decisiones que se adoptaron sobre el tema en 1993 tales como
las Decisiones 344, 345 y 351 que serían, a partir de allí, la normativa legal con carácter de
supra-nacionalidad sobre PI de los países de la región.
La CAN se creó en marzo de 1996 como sustitución del Pacto Andino y entra en vigor el 1 de
agosto de 1997, el grupo de países posee una normativa moderna y completa en materia de
Propiedad Intelectual.
• Decisión 291: Régimen Común de Tratamiento a los Capitales Extranjeros y sobre Marcas,
Patentes, Licencias y Regalías.
• Decisión 345: Régimen Común de Protección a los Derechos de los Obtentores de Varie-
dades Vegetales
• Decisión 523: Regional de Biodiversidad para los Países del Trópico Andino.
• Decisión 486: Régimen Común sobre Propiedad Industrial. (Sustituyó la Decisión 344).
El derecho de autor.- El autor, según la Decisión 351, es la persona cuyo nombre, seudónimo u
otro signo que la identifique, aparece indicado en la obra. Tiene el derecho de conservar la obra
inédita o divulgarla, reivindicar la paternidad de la obra en cualquier momento y oponerse a
toda deformación, mutilación o modificación que atente contra el decoro de la obra o la
reputación del autor (derecho moral). Tiene también derecho exclusivo de realizar, autorizar y
prohibir la reproducción, comercialización, traducción, arreglo u otra transformación de su
producción (derecho patrimonial).
Contraloría General de la República
Los derechos conexos.- Los derechos conexos, que son los derechos de las personas que
participan no en la creación de obras literarias y artísticas sino en la difusión de las mismas,
han sido también reconocidos y son objeto de protección por parte de la Decisión 351, por un
período no menor de cincuenta años.
• Decisión 345: Régimen Común de Protección a los Derechos de los Obtentores de Varie-
dades Vegetales:
En los países de la CAN, las personas que han creado u obtenido una nueva variedad vegetal,
mediante la aplicación de conocimientos científicos, se benefician del derecho exclusivo de
producción y comercialización de dicha planta por un espacio de quince a veinticinco años.
Ese derecho es reconocido y garantizado por las autoridades competentes de cada uno de
los países miembros de la CAN, que para el efecto otorgan el denominado Certificado de
Obtentor.
La aprobación de esta Decisión se efectúa en julio de 1996, fecha en la cual el recurso gené-
tico comienza a contar con normatividad, por lo que los beneficios económicos derivados del
uso del rico patrimonio genético de la Subregión Andina comienzan a ser compartidos por
los países de origen y por las comunidades tradicionales responsables de su mejoramiento. 355
Los tratados de libre comercio (TLC) buscan eliminar las barreras para el comercio y la inversión y
garantizar el acceso mutuo de los productos y servicios a los mercados de las partes que los
acuerdan. Las condiciones negociadas y aceptadas establecen un entorno estable y previsible
para los agentes, lo cual, junto con la disminución de costos en los intercambios, debe redundar
en aumentos de la comercialización de productos, con el consiguiente crecimiento de las
economías y la generación de nuevos empleos.
producción nacional, sin que tales medidas sean objeto de negociación en los tratados
comerciales con países de menor desarrollo a quienes, en cambio, se les exige amplia apertura
y liberalización de sus mercados, con el desmonte total y gradual de medidas similares que
hayan implementado. Esta inequitativa e incongruente posición incrementa la ventaja
industrial, técnica y tecnológica de las naciones más avanzadas. Por lo tanto, en la práctica,
muchos TLC negociados entre naciones con desarrollos asimétricos, profundizan las
desventajas comerciales de los países más pobres, aumentan las relaciones desiguales e
insolidarias, favorecen el desarrollo de las industrias más fuertes, profundizan la
dependencia comercial y desde el mediano plazo pueden ahondar los problemas económicos
y sociales de las naciones más desfavorecidas15.
Para Colombia y para la estructura actual de sus operaciones de comercio exterior, el TLC con
Estados Unidos reviste la mayor trascendencia en tanto el país del norte representa la mayor
economía del mundo y es destinatario de la mayor parte de nuestras exportaciones, razón
por la que se dedica este capítulo específico a evaluar 16 los derechos de propiedad intelectual en
este TLC17 negociado18.
Para tener elementos orientadores en las funciones del equipo negociador con EE.UU., el
gobierno determinó una matriz de aspiraciones del país19, así como de los intereses de Colombia en
relación con derechos de propiedad intelectual. En tal sentido, los TLC buscan “niveles
razonables de protección sin comprometer la salud de la población ni la posibilidad de contar con
medicamentos y otros productos a precios accesibles para el público”20.
15 .. “El comercio ayuda a combatir la pobreza, pero millones de seres humanos se han perjudicado porque sus
356 beneficios no se distribuyen de manera equitativa entre los países ni al interior de estos”, señala el editorial de la
edición No. 5 de Un País Mejor (UPM), divulgada en diciembre de 2005.
16 .. Las consideraciones sobre la bondad o inconveniencia de lo acordado en el TLC, en materia de DPI, se basarán en
los estudios oficiales, de centros de investigación y ONG que participaron activamente en el período de nego-
ciación y en la evaluación final de lo acordado.
17 .. En adelante, la expresión TLC se referirá exclusivamente al acuerdo comercial definido con EE.UU.
18 .. La importancia aumentó por el vencimiento, y no prórroga, del ATPDEA (“Ley de Promoción Comercial An-
dina y de Erradicación de Drogas”), preferencia unilateral que permitió el acceso libre de aranceles a más de 6.000
partidas de productos colombianos al mercado norteamericano. La urgencia de nuevos acuerdos comerciales, por
su parte, se renovó con la crisis política y comercial con Venezuela, segundo socio colombiano.
19 .. Ver documento “La negociación del TLC de Colombia con los EE.UU”, publicado por el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo en: http://www.tlc.gov.co/econtent/Documentos/tlcsept2005/participacion/cartilla2.pdf, y los
documentos de la matriz en: http://www.tlc.gov.co/eContent/categorydetail.asp?idcategory=693&idcompany=37&
name=Asuntos%20de%20interés%20en%20las%20negociaciones%20del%20TLC.
20 .. Luis Ángel Madrid B en “Negociaciones de propiedad intelectual en el TLC con EEUU: proceso, resultados y
algunos mitos”, publicado por la Universidad Sergio Arboleda en su página de Internet en mayo de 2006.
Contraloría General de la República
Las negociaciones en DPI comprendieron tres ámbitos centrales: (i) derechos de autor (ii)
acceso a los recursos genéticos y (iii) propiedad industrial. Al final, el TLC con EEUU consagró
el capítulo XVI a los acuerdos en materia de derechos de propiedad intelectual.
De acuerdo con lo expresado por el gobierno nacional21, en el TLC Colombia “logró por primera
vez que en un TLC Estados Unidos reconozca la importancia de la biodiversidad y los conoci-
mientos tradicionales asociados a ella, la soberanía del Estado sobre estos recursos, la necesidad
de contar con el consentimiento previo del Estado para tener acceso al material genético rela-
cionado con la biodiversidad y de distribuir equitativamente con las comunidades los benefi-
cios obtenidos por el uso de los recursos genéticos y de los conocimientos tradicionales”.
Luis Ángel Madrid, experto que actuó como coordinador temático de propiedad intelectual en el
ALCA y en una primera fase del TLC con EEUU, considera que algunas normas de propiedad
industrial finalmente negociadas “que exceden los parámetros de protección dados en la CAN,
muy posiblemente violenten el régimen comunitario”22.
21 .. http://www.mincomercio.gov.co/eContent/newsdetail.asp?id=5571&idcompany=1
23 .. Ídem.
Propiedad intelectual y patentes
El comercio a nivel mundial reconoce el valor de la propiedad intelectual como un valor que se
ha incorporado a las mercancías y servicios que se comercian en el marco de la OMC y por
consiguiente ha establecido acuerdos internacionales, como el ADPIC, para la protección y
reconocimiento de los derechos de autor y conexos al igual que de propiedad industrial,
tratados a los cuales Colombia se ha adherido, actualizando su normatividad interna y
adecuándola a la establecida a nivel mundial en este sentido.
En el marco de las negociaciones de los TLC que Colombia adelanta se trata el tema de la
propiedad intelectual donde tiene una posición y ha avanzado en el reconocimiento por sus
contrapartes de aspectos importantes, tales como las obtenciones vegetales, la diversidad y
los conocimientos tradicionales.
carse, esta oficina fue modificada creando la Dirección Nacional de Derecho de Autor (DNDA)
como dependencia del Ministerio de Gobierno en 1982. Mediante el decreto 2041 de 1991, se
crea la Dirección Nacional del Derecho de Autor como Unidad Administrativa Especial, se
establece su estructura orgánica y se determinan sus funciones.
Cuadro 1
Presupuesto Asignado 2000-2008
(Millones de $ de 2007)
Concepto 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Gastos de personal 1,153.77 1,266.14 1,233.80 1,181.85 1,200.44 1,297.76 1,370.23 1,281.00 1,366.64
Gastos generales 406.87 343.92 325.84 331.67 439.06 531.34 309.59 306.89 298.31
Transferencias 3.37 22.05 22.86 19.97 2.78 74.51 33.44 29.41 30.91
Funcionamiento 1,564.00 1,632.12 1,582.50 1,533.50 1,642.29 1,903.60 1,713.25 1,617.31 1,695.86
Inversión 232.00
Total 1,564.00 1,632.12 1,582.50 1,533.50 1,642.29 1,903.60 1,713.25 1,617.31 1,927.86
Fuente: SIIF
Las variaciones en cada uno de los periodos para los gastos de funcionamiento han sido irre-
gulares, el aumento más significativo se dio en 2005 que alcanzó el 16% comparado con 359
2004. El crecimiento negativo sobresaliente corresponde al año 2007 que fue del 10%, como se
muestra en el Gráfico 1.
Gráfico 1
Variaciones porcentuales 2000-2008
Gastos de funcionamiento
Fuente: SIIF.
Gráfico 2
Estructura del presupuesto 2000-2008
Porcentual
360
Fuente: SIIF.
Contraloría General de la República
Cuadro 2
Violación a los derechos morales y patrimoniales de autor
Actuaciones Morales Patrimoniales
Procesos Judicializados 147 4332
Formulación de Imputación 15 1182
Acusación 13 923
Preclusiones 3 665
Archivo 14 826
Principio de Oportunidad 1 26
Preacuerdos o Negociaciones 2 173
Control de legalidad sobre incautación u ocupación de bienes con fines de comiso 9 1245
Solicitud de Medidas de Aseguramiento 3 55
Sentencias Condenatorias 32 329
Sentencias Absolutorias 0 120
Fuente: Fiscalía General de la Nación
La Fiscalía General de la Nación ha informado que, para 2007, Bogotá es la ciudad con el
índice más alto de incumplimiento en todo lo que tiene que ver con los derechos de autor, las
infracciones llegaron a la cantidad de 1.421.136, seguida por Valledupar con 917.609 y
Bucaramanga con 854.884 (Ver Gráfico 3).
361
Bogotá, por ser la capital, un centro económico - industrial, tener el nivel de demográfico
más alto de Colombia24, los niveles de desempleo25 y subempleo subjetivo26, así como obje-
tivo27, facilita el desarrollo de la piratería; adicionalmente, otro factor que hace que Bogotá
tenga el índice más alto de incumplimiento de los derechos de autor es la parte económica,
ya que con referencia a otras ciudades como Medellín y Cali el costo de desarrollar la copia
de alguno articulo (CD, DVD, libros, etc) resulta entre un 60% y 70% más bajo.
24 .. Según datos de población del DANE, 6´840.116 personas viven en Bogotá, se proyecta que para el 2010 van a
vivir 7´363.782 y 8´380.801 para el 2020
26 .. El subempleo subjetivo se refiere al simple deseo manifestado por el trabajador de mejorar sus ingresos, el
número de horas trabajadas o tener una labor más propia. Tasa de subempleo subjetivo, 30,1%.
27 .. El subempleo objetivo comprende a quienes tienen el deseo y además han hecho alguna gestión para materializar
esa aspiración. Tasa de subempleo objetivo, 12,0%.
Propiedad intelectual y patentes
Gráfico 3
Delitos contra los derechos de autor y conexos 2007 por ciudades
Con respecto a los ítem más vulnerados la Fiscalía también manifestó que los CD, con una
participación del 27,36% tiene el porcentaje más alto, seguido por los libros en soporte de
papel con un 22,54%, las películas de DVD tienen el 18,69%, entre otros (Ver Gráfico 4).
Gráfico 4
362 Cinco principales items que vulneran el derecho de autor y conexos para el 2007
Son varias las razones del por qué los CD´S tiene el índice más alto de piratería: el primero es el
nivel de desempleo (12% para el primer trimestre del 2008), generando por ende incremento del
índice del sub-empleo (el Dane afirma que seis millones 416 mil se desempeñan en lo que
denominan la “economía informal”), el segundo es el económico, ya que el precio de producción
y adquisición es bastante bajo comparado con la producción legal (estas mismas razones se
aplican para todos los ítem).
Con respecto a libros en soporte de papel, se sabe que el daño económico para el sector editorial
asciende a 29.9 millones de dólares discriminados así28:
Índices de la Piratería
363
A pesar de que la tasa mundial de piratería creció en tres puntos de 35 % a 38% (Ver Cuadro
3), en América Latina el índice de piratería pasó del 66% al 65% en el último año. Los paí-
ses con el mayor índice de piratería fueron Venezuela (87%), Paraguay (82%) y Nicaragua
(80%). Los países con menos piratería (aunque no lo parezca) fueron Colombia (58%), Brasil
(59%) y Costa Rica (61%) (Ver Cuadro 3).
29 .. Consiste en fotocopiar toda una obra o parte de ella, sin el debido permiso ni la retribución a que tienen
derecho sus legítimos dueños.
30 .. Las editoriales regalan muestras y estas no llegan a las instituciones sino a la venta en los canales comerciales
informales de manera clandestina.
Cuadro 3
Piratería en América Latina
Más Piratería Venezuela 87%
Paraguay 82%
Nicaragua 80%
Menos Piratería Costa Rica 61%
Brasil 59%
Colombia 58%
Fuente: International Data Corporation
Las limitaciones y excepciones al Derecho de Autor han tenido un ajuste significativo con la
Decisión 351 del Acuerdo de Cartagena33 (Ver Cuadro 4).
364
32 .. www.eduteka.org
Cuadro 4
Comparativo Convenio de Berna, Ley 23 de 1982 y Decisión 35134
Derecho de reproducción
Art. No. 9PÁRRAFO 2) “Se reserva a las Art. No. 37 “Es lícita la reproducción, por Art. No. 22 “Reproducción u otra forma
legislaciones de los países de la Unión cualquier medio, de una obra literaria o de utilización, de la obra de otra perso-
la facultad de permitir la reproducción científica, ordenada u obtenida por el na, en un solo ejemplar, exclusivamente
de dichas obras en determinados casos interesado en un solo ejemplar para su para el propio uso de un individuo, en
especiales, con tal que esa reproducción uso privado y sin fines de lucro”. casos tales como la investigación y ele-
no atente a la explotación normal de la sparcimiento personal”.
obra ni cause un perjuicio injustificado
a los intereses legítimos del autor”.
Licencias obligatorias
Art. No. 11 bis PÁRRAFO 2“Correspon- Art. No. 45 “La traducción de una obra Art. No. 22 En ningún caso, las licen-
de a las legislaciones de los países de la al español y la publicación de esa tra- cias legales u obligatorias previstas en
Unión establecer las condiciones para el ducción en el territorio de Colombia, en las legislaciones internas de los Países
ejercicio de los derechos a que se refiere virtud de una licencia concedida por la Miembros, podrán exceder los límites
el párrafo 1) anterior, pero estas condi- autoridad competente, será lícita, inclu- permitidos por el Convenio de Berna
ciones no tendrán más que un resulta- sive sin autorizaciónDel autor, de con- para la protección de las obras literarias
do estrictamente limitado al país que las formidad con las normas contenidas en y artísticas o por la Convención Univer-
haya establecido y no podrán en ningún los artículos siguientes”. sal sobre Derecho de Autor”.
caso atentar al derecho moral del autor,
ni al derecho que le corresponda para
obtener una remuneración equitativa,
fijada, en defecto de acuerdo amistoso,
por la autoridad competente”.
Obras en sitios públicos
Art. No. 39 “Será permitido reprodu- Art. No. 22 “Realizar la reproducción,
cir por medio de pinturas, dibujos, emisión por radiodifusión o transmisión
fotografías o películas cinematográfi- pública por cable, de la imagen de una
cas, las obras que estén colocadas de obra arquitectónica, de una obra de las
modo permanente en vías públicas, bellas artes, de una obra fotográfica o
calles o plazas, y distribuir y comunicar de una obra de artes aplicadas, que se
públicamente dichas reproducciones u encuentre situada en forma permanen-
obras. En lo que se refiere a las obras te en un lugar abierto al público”.
de arquitectura esta disposición sólo es
366
aplicable a su aspecto exterior”.
Internet
La Internet es una herramienta de comunicación y de comercialización de bienes o servicios,
que ha impactado de gran manera el derecho de autor y/o conexo, y uno de los agentes con
mayor participación en esto de la ciberocupación35. En esta área ha existido un aumento del
35 .. Consiste en utilizar nombres de marcas conocidas para crear con ellos nombres de dominio de Internet y
registrarlos con fines de dolo.
Contraloría General de la República
Hay que pensar cuándo las obras protegidas son susceptibles de ser usadas en forma libre y
gratuita, y cuándo es necesario obtener una licencia de uso y bajo qué condiciones (la
necesidad que tiene toda la comunidad de acceder al conocimiento, justifica la limitación de
algunos derechos patrimoniales del titular de los derechos de autor). Esta política conciliadora
entre los derechos de interés público y privado alcanza a obras que, bajo ciertas condiciones,
puede la colectividad utilizar libremente, ya sea con fines de crítica, información, interés
cultural, educación, etc.
36 .. Datos obtenidos del Centro de Arbitraje y Mediación de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual.
367
37 .. 2.156 expedientes
39 .. Se entiende como obra literaria todas las formas de obras escritas originales, sean de carácter literario, cien-
tífico, técnico o meramente práctico, prescindiendo de su valor y finalidad
40 .. Los programas de ordenador son la estructura principal de Internet y el uso de ellos es indispensable para
ejecutar, reproducir, registrar una gran cantidad de otras obras protegidas.
41 .. Los términos “bancos de datos” y “base de datos” describen los depósitos electrónicos de información.
42 .. Es toda creación expresada mediante una serie de imágenes asociadas, con o sin sonorización incorporada.
43 .. Todo soporte en el que hayan sido almacenados, en lenguaje digital y en número no inferior a dos de diversos
géneros.
45 .. Las noticias de interés general podrán ser utilizadas, transmitidas o retransmitidas; pero cuando se publiquen en
su versión original será necesario expresar la fuente de ellas.
Propiedad intelectual y patentes
La doctrina del fair use o uso leal de la obra protegida, que comprende la licencia de
reproducción bajo forma de ejemplares o fonogramas o por otros medios con propósitos tales
como crítica, comentario, informe de noticias, enseñanza. Esta doctrina, es la utilizada no
solamente por los países con el sistema jurídico del commonlaw46, sino por otros de tradición
jurídica continental.
Demandas
Desde diciembre de 1999 cuando se inició la Política Uniforme47, y hasta diciembre de 2007,
se interpusieron 22.301 nombres de dominio de Internet48, tanto de carácter genérico49 como
territorial50. Dentro del global de demandas de toda índole las cinco principales áreas de afectación
son: biotecnología y productos farmacéuticos, banca y finanzas, Internet y tecnologías de la
información, comercio al por menor y espectáculos51.
Solamente en 2007, las partes que acudieron a la OMPI para resolver sus diferencias
correspondían a más de un centenar de países, lo cual significa un importante aumento del número
de países demandados (pasaron de 72 en el año 2000 a 96 en 2007), lo que obedece, entre
otras cosas, a la mayor difusión de Internet en las diversas regiones del planeta.
368
46 .. Derecho anglosajón no codificado que deriva su autoridad de los usos y costumbres de tiempos inmemoriales o de
las decisiones y decretos de los tribunales. En inglés se llama también “case law”. Debe distinguirse del “derecho
común” español.
48 .. Es un nombre base que agrupa a un conjunto de equipos o dispositivos y que permite proporcionar nombres de
equipo más fácilmente recordables en lugar de una dirección IP numérica. Permiten a cualquier servicio (de red) moverse
a otro lugar diferente en la topología de Internet, que tendrá una dirección IP diferente.
49 .. Los dominios genéricos no son controlados ni gestionados por ningún país, sino por organismos gestores de
Internet e Internacionales (por ejemplo:.com, .name, .net .org, .info, .biz, .aero, etc.).
La musica y el internet
A nivel mundial unos de los ítem más sensibles en lo que se refiere a evadir el cumplimiento de
los derechos de autor es la música. Como se puede observar en el gráfico 5, desde el 2000 hasta
el 2006, ha existido un decrecimiento (55.155 millones de pesos) en las ventas de la
industria fonográfica.
En este campo, las estadísticas señalan que más de 200 millones de canciones se descargaron
ilegalmente por Internet en el país en 2007, lo cual equivale a 20 millones de CD; esto significa
que la música que se descarga por Internet casi triplica la que se vende de forma legal.
Esta situación provocó acciones de las principales empresas discográficas, las cuales han llegado
a convenios con las sociedades de autores donde estas últimas otorgan licencias para que, me-
diante el uso del formato digital en cuestión, se autorice al usuario el uso personal de la obra.
Gráfico 5
Ventas totales industria fonografica (Millones de pesos)
369
Fuente: Asociación para la Protección de los Derechos Intelectuales sobre Fonogramas y Videogramas Musicales, Apdif.
• Determinar el ámbito de aplicación objetiva: No sólo se debe responder sí las páginas web
son susceptibles de protección por el derecho de autor sino si los fragmentos individualmen-
• La ley aplicable a las transmisiones digitales: el carácter mundial de la red hace que en
la transmisión de una obra protegida puedan entrar en juego múltiples ordenamientos
jurídicos.
• Los derechos morales: en el entorno digital pueden verse manipulados por la propia inte-
ractividad del medio y su formato digital.
• Los derechos patrimoniales: deben adaptarse al nuevo medio y tener en cuenta sus espe-
cificidades: el acceso en línea a ficheros digitales en bibliotecas y el tratamiento especial
de la reproducción digital de uso privado.
• La responsabilidad civil: los prestadores de servicios en línea por las actividades fraudu-
lentas de sus usuarios.
• Uso de medidas tecnológicas de los derechohabientes53 para proteger los derechos de autor
de sus obras en Internet.
370
Impacto de los derechos de autor en la economía colombiana
A través del tiempo se ha podido puntualizar que los derechos de autor han aportado al creci-
miento de los países como Alemania, Estados Unidos, Canadá, México, Suecia, Reino Unido,
Hungría y Japón, entre otros.
53 .. Son los herederos de una persona o beneficiarios de las indemnizaciones establecidas en la póliza de seguro.
54 .. Estudio sobre la “Contribución económica de las industrias protegidas por el derecho de autor y los derechos
conexos en Colombia”, se encargó de analizar el período comprendido entre los años 2000 y 2005.
Contraloría General de la República
Participación en el PIB
Durante el período 2002-2005, las IPDA59 tienen una participación promedio en el PIB del
3,3%, cifra similar a la de electricidad y gas, un poco mayor que la extracción de petróleo
crudo y gas natural; y más del doble que la del café y carbón, lo que resulta significativo en un
país con alta participación mundial en estos dos productos.
Las industrias básicas (núcleo) representan un poco más del 55,92% (5.330 millones de pesos) del
total del valor agregado generado por estas actividades económicas, seguidas por las
relacionadas con 23,71% (2.260 millones de pesos), las de soporte con 12,74% (1.214 millones
de pesos) y las parcialmente cubiertas con 7,63% (727 millones de pesos).
En 2006, las IPDA generaron 1.097.430 empleos que representaban el 5,8% de la población
ocupada del país y el 12,7% de las 13 grandes ciudades. Las industrial parcialmente cubier-
tas con el 32,11% realizan el mayor aporte en el total generado por las IPDA, las industrias
básicas aportaron el 29,33%, las industrias de soporte el 25,75% y las industrias relacionadas 371
el 12,81% (ver Gráfico 7).
56 .. Aquellas que contribuyen a la producción, fabricación y venta de equipo y cuya labor es la facilitar la
creación, producción y uso de material protegido por Derecho de Autor (fabricación y venta de aparatos como
televisores, computadoras, etc.).
57 .. Aquellas que cubren algunas actividades que se relacionan o vinculan con material protegido por el Derecho de
Autor (como la joyería, la arquitectura, artesanía, etc.).
58 .. Se basan de manera indirecta y marginal con material protegido por el Derecho de Autor, pues dedican sus
esfuerzos igualmente a otro tipo de actividades no relacionadas (telefonía, el transporte y las ventas en general).
Gráfico 6
Composición del aporte de las industrias
Gráfico 7
Composición empleo total generado en la industria
372
En 2005, las IPDA exportaron 2.138 millones de dólares, que representa el 17,3% de las
exportaciones industriales del país y el 10% de las exportaciones totales.
Contraloría General de la República
La participación de las empresas en la contribución al comercio exterior es así (ver Gráfico 8). -
Cabe anotar que las empresas relacionadas con telefonía, transporte y las ventas en general
(industrias de soporte), no generaron aportes.
Gráfico 8
Contribución en exportaciones por industria
373
“En apoyo al SNCT61 se propondrán al Congreso paquetes legislativos que desarrollen los
artículos constitucionales sobre ciencia y tecnología y una ley complementaria a la ley 29 de
1990 con provisiones sobre propiedad intelectual, incentivos reales para investigación, la
innovación y el desarrollo tecnológico industrial y para asegurar, mediante un fondo especial
autosostenido, las inversiones en ciencia y tecnología.62”
En aras de cumplir este objetivo el Congreso de la República aprobó dos leyes, la 545 de
1999 y la 565 del 2000, la primera aprueba el Tratado de la OMPI 63 sobre Interpretación o
ejecución y fonogramas, el cual fue adoptado en Ginebra el 20 de diciembre de 1996, y la
segunda aprueba otro Tratado de la OMPI sobre derechos de autor, adoptado en Ginebra el 20
de diciembre de 1996.
374 En lo que atañe al sistema de derechos de propiedad intelectual, se deseaban hacer modifi-
caciones, mediante64:
d) revisar la estructura de tarifas teniendo en cuenta que el grueso de las patentes son
concedidas a empresas extranjeras.
La inserción internacional y facilitación del comercio es otro de los ejes de la política del
desarrollo empresarial. En este objetivo se busca el fortalecimiento institucional para el apro-
vechamiento de los acuerdos comerciales internacionales, a través de ajustes normativos que
implicarán reformas en aspectos puntuales del Código de Comercio, el Estatuto Orgánico 375
del Sistema Financiero, el Régimen Aduanero, la Administración del Sistema de Propiedad
Intelectual, el Estatuto de Contratación Pública, el Estatuto de Protección del Consumidor, el
Régimen de Arbitramento Comercial Internacional entre privados y el Régimen de Prestación del
Servicio de Telecomunicaciones que se desarrollarán más adelante.
66 .. Ibíd.
67 .. Ibíd.
Propiedad intelectual y patentes
con Estados Unidos y cumplir con las obligaciones adquiridas en él, se realizarán en un plazo
menor a dos años los ajustes institucionales expuestos a lo largo de ésta sección:
productividad y competitividad.
En línea con lo anterior, se fortalecerán las entidades del Estado que serán claves en la
implementación del tratado, así como de un nuevo esquema en la institucionalidad técnica en
materia de medidas sanitaria y fitosanitaria, estándares y cultura de la calidad y propiedad
intelectual68.
A su vez, el Estado desea brindar servicios profesionales en los programas sectoriales de alto
impacto, a través de asesorías en diseño, arquitectura, publicidad, ingeniería, tecnología, y
servicios médicos, empresariales, contables y legales, entre otros. El comercio transfronterizo
de servicios ha adquirido una participación creciente en el mercado mundial. El desarrollo
del sector de servicios profesionales está sujeto a la capacidad de ofrecer costos más bajos,
capital humano altamente calificado, altos estándares de calidad y eficiencia y un marco
regulatorio consolidado, especialmente en el manejo de la propiedad intelectual 69.
A través del tiempo ha existido un continuo crecimiento en los actos que llevan a controlar
los derechos de autor por parte del gobierno central: mediante el Decreto 2041 de 1991 se
le dio una estructura orgánica a la Dirección Nacional del Derecho de Autor (DNDA) y de-
terminó sus funciones. Se puede observar que las herramientas no están evolucionando a
la misma velocidad que el mercado del derecho de autor lo exige. Prueba de ello es que en
Colombia, en 2006, el 58% del software empaquetado instalado en computadores personales
(PC) es ilegal.
376 El mundo actual se apoya cada vez más en el conocimiento, así como en la información, y
los derechos de autor son un factor indispensable para las decisiones que se tomen cotidiana-
mente en las empresas, ya que en el mercado (cualquiera que sea) surgen nuevos productos,
y lo que se busca es proteger los derechos de personas naturales y/o jurídicas. Por eso, este
conocimiento cumple un rol prioritario en el crecimiento económico, su acumulación es el
motor subterráneo en el desarrollo de un país, para varios economistas los derechos de autor (y de
propiedad intelectual) son “valores secretos”, ya que estos estuvieron, están y estarán apalancado
el crecimiento de las empresas, así como en la Nación, y más en un país tercer mundista o en
vía de desarrollo como lo es Colombia.
Prueba de lo anterior es el alto porcentaje de participación que los derechos de autor ha teni-
do en la economía, que ha oscilado durante los últimos cinco (5) años entre 3,2% y 3,4%.
68 .. Ibíd.
Cabe anotar que la Dirección Nacional de Derecho de Autor en su política incorpora los
elementos necesarios para crear y fortalecer los derechos de autor a través de la educación,
promoción, y la creatividad en el sector empresarial, público y educativo. Con esto se busca
generar un correcto manejo o administración de los ingresos que pueden generar directa o
indirectamente los derechos de autor en un futuro, lo cual ayudaría a amortiguar las
desaceleraciones en la economía y que por ende genere beneficios sociales, culturales y en
la formación en el empleo.
Con respecto a las nuevas tecnologías, la protección de los derechos de autor es la asignatura
pendiente, no solamente del Estado colombiano sino mundial, donde las grandes compañías no
son las únicas que deben buscar soluciones, también los consumidores deben ser concientes de
que el incumplimiento de la ley (en lo referente con los derechos de autor) es un delito que
afecta a las productoras, las distribuidoras y la cultura. El proceso de tomar conciencia debe
ser parte de la educación que brinde el Estado, el cual debe asumir su papel de salvaguarda
del valor que mueve sus economías de conocimiento.
Algunos estudiosos jurídicos se plantean la conveniencia de crear una nueva rama del derecho
dedicada sólo a las nuevas tecnologías (como se hizo con la creación de Nasdaq), donde el
derecho de autor se vería incluido; a la vez, se podría estudiar la implementación de tres
posibles alternativas de solución, las cuales son:
Registro de Obras
La DNDA desde 2002 a 200870 otorgó 132.049 registros; las obras literarias con el 37,93%
(50.082 registros) hacen el mayor aporte, seguido por las obras de tipo musical con el 29,46%
(38.899 registros), en cambio los audiovisuales y fonogramas son los dos índices más bajos
con unos porcentajes de participación del 1,37 y 4,19 (5.534 y 1.804 registros)
respectivamente (ver Cuadro 5).
Cuadro 5
Registros otorgados por la DNDA
2002 - 2008
Registros 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total
Literarias Inéditas 6.081 5.431 7.130 6.698 8.526 9.947 6.269 50.082
Musical 3.952 3.438 5.662 6.146 7.021 8.224 4.456 38.899
Artísticas 2.082 1.873 1.366 1.420 1.877 2.122 1.366 12.106
Actos y Contratos 1.334 1.424 2.109 2.165 1.701 1.766 746 11.245
Sowftware 812 647 1.223 976 974 1.084 558 6.274
Literarias Editadas 905 689 812 998 981 1.273 447 6.105
Fonogramas 544 617 735 904 790 1.122 822 5.534
Audiovisuales 149 102 279 304 281 434 255 1.804
Total año 15.859 14.221 19.316 19.611 22.151 25.972 14.919 132.049
Fuente: DNDA
En el Cuadro 5 se observa que del total de registros (132.049), los años 2006 y 2007, estu-
vieron por encima de los 22.000 registros (22.151 y 25.972 respectivamente). El año 2007,
con un porcentaje del 19,67, cuenta con el índice más alto de obras registradas; de éstas,
las literarias inéditas con 9.947 hicieron el mayor aporte y las audiovisuales con sólo 434 el
menor.
El año 2003, con 14.221 es la cantidad más baja (no se tiene en cuenta 2008, porque los
valores apenas van hasta el primer semestre), este año solamente alcanza el 10,77% de la
participación, generado principalmente por los bajos valores que tuvieron tanto las obras
378
literarias inéditas como las musicales, las primeras fueron 5.431 (4.516 menos que el 2007), y de
las segundas se obtuvieron 3.438 (4.786 menos que en el 2007), solo entre estos dos tipo de
obras existe una disminución de 9.302 registros en comparación con el 2007 año que ha
obtenido los índices más altos.
Gráfico 9
Comparación de registros otorgados. Consolidado 122 años vs periodo estudiado (2002-2008)
Fuente: DNDA.
Como se observa en el anterior gráfico, la participación de las obras entre los periodos compa-
rados varía significativamente. Para el periodo comprendido entre 1886 y 2001, los cuatro tipos
de obras registradas que tenían mayor índice de participación en orden descendente fueron:
musical, literarias inéditas, actos y contratos, y literarias editadas. Entre 2002 y 2008 el orden
de las obras fue diferente 71; adicionalmente, las de tipo artísticas tomaron más importancia
ocupando el tercer puesto detrás de las musicales, las de tipo literarias editadas sufren una
dis-
minución en 6,48 puntos porcentuales en la participación, pasando de 11,10 a 4,62. 379
Para observar el comportamiento del recaudo del periodo comprendido entre 2002 y el 2007, se
toman los valores de tres sociedades SAYCO72, ACINPRO73 y CEDER74, durante estos seis años
el recaudo total fue de 167.997 millones de pesos (ver Cuadro 6), siendo SAYCO la sociedad
que con un 72,42% ha generado el índice de aporte más alto.
Con 38.989 millones de pesos, el 2007 fue el año donde se obtuvieron mayores ingresos
(23,2% de participación del total recaudado) mientras que en el 2002 se obtuvieron 18.466
millones de pesos, siendo este el menor de valor de los seis años.
Cuadro 6
Recaudo de sociedades de gestión colectiva 2002 - 2007 Millones de pesos
Fuente: DNDA
Como se observa en el gráfico 10, la tendencia del recaudo es creciente, debido al incremento
en los ingresos que han tenido asociaciones como SAYCO y ACINPRO. Desde el 2002 hasta
el 2007, estos aumentos fueron del 91,81% y del 64,7%, respectivamente, y en lo referente a
CEDER (periodo comparado: 2003 - 2007) este ha sido del 2094%, el notable aumento en el
recaudo de esta asociación se ve reflejado al pasar de 17 millones de pesos a 373 millones
de pesos.
Cuando se compara el total de ingresos que generaron las tres asociaciones durante el perio-
do 2002 - 2007, se nota que ha existido un notable incremento (46,95%, lo cual representa
380 57.455 millones de pesos). Si esta tendencia se mantiene se pueden esperar ingresos superio-
res a los 47.000 millones de pesos para 2009 y de 52.000 millones para 2010.
75 .. Los tiempos de espera para el usuario pasan de 16 días a 11 días (31% menos tiempo).
Contraloría General de la República
Gráfico 10
Tendencia de los ingresos
Fuente: DNDA.
Durante mayo 2006, sólo se otorgaron 4 registros en línea (ver Cuadro 7), en los ocho pri-
meros meses del año existieron 1.287 siendo el mes de octubre con 395 el que dio el mayor
aporte, comparando el mismo periodo (de mayo a diciembre) con el de 2007, se nota un cre-
cimiento del 338%, ya que se generaron 3.068 registros más. Y comparando los tres primeros
meses del 2007 con el año 2008, se observa claramente que el aumento también es notorio,
el cual pasa de 1.304 a 2.850; el mes de febrero del 2008, con 1.113 ha sido de los veintitrés
meses el que ha generado el valor más alto, lo que consolida este nuevo servicio en una im-
portante vía que los usuarios usan para realizar los trámites ante la entidad (DNDA).
76 .. La palabra “copyright” no tiene una traducción exacta en lengua castellana. En la tradición anglo-americana, los
derechos de autor fueron encapsuladas en el término “copyright” que significa literalmente “derecho de copiar”.
Propiedad intelectual y patentes
Cuadro 7
Cantidad de registros físicos y en línea
Mayo 2006 - Marzo 2008
Año Mes Registro Total
Físico Línea
2006 mayo 1940 4 1944
junio 1836 90 1926
julio 1865 167 2032
agosto 1682 49 1731
septiembre 1697 195 1892
octubre 1559 395 1954
noviembre 1878 242 2120
diciembre 1727 145 1872
2007 enero 1553 305 1858
febrero 1906 660 2566
marzo 2012 339 2351
abril 1766 507 2273
mayo 2291 565 2856
junio 1787 633 2420
julio 1969 742 2711
agosto 1639 361 2000
septiembre 1565 497 2062
octubre 1944 609 2553
noviembre 1453 579 2032
diciembre 1084 369 1453
2008 enero 1482 910 2392
febrero 1575 1113 2688
marzo 1385 827 2212
Total 39595 10303 498
Fuente: DNDA
Los registros tienen una tendencia creciente, pero un comportamiento cíclico; no tienen espe-
382 cíficamente una estabilidad sino que es fluctuante y se determina por tres periodicidades de
estos ciclos: el primero, el de los puntos de decrecimiento, en los meses de marzo, agosto y
diciembre; el segundo, son los puntos más altos generados en el mes de febrero; y el tercero, de
estabilidad en los demás meses.
como las marcas pasaron de ser mecanismos de diferenciación de productos y servicios, a ser
los activos intangibles de más relevancia con que cuentan las empresas.
Los derechos de propiedad industrial son instrumentos necesarios para que la libre compe-
tencia pueda desarrollarse y también se constituyen en una herramienta necesaria para la
protección de los derechos de los consumidores, ya que el conocimiento que se tiene sobre un
producto o servicio, permite la toma de decisiones frente a la variedad en el mercado.
• Delegatura de Propiedad Industrial cumple la tarea de conceder los derechos de uso de los
signos distintivos y las nuevas creaciones; y promover la transferencia de información
tecnológica.
77 .. www.sic.gov.co.
En el Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010 en el capitulo VII el numeral 7,5 correspondiente
a Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) y específicamente respecto del fomento a la innovación
y el desarrollo productivo, establece como objetivo articular el sistema nacional de ciencia y
tecnología. En este sentido, el plan que la innovación es el elemento central del proceso. No
obstante, aunque propone su desarrollo por medio del apoyo al sistema de propiedad intelectual
y al Sistema Nacional de Calidad y determina la formulación de un Conpes denominado
“Bases de un Plan de Acción para el Desarrollo del Sistema de Propiedad Intelectual” aun se
encuentra en borrador.
La SIC puede, dentro de sus acciones, generar estudios de impacto de patentes en el desarrollo
empresarial y social y con ello permitir un diagnóstico de nuestra capacidad de generar con-
diciones de competitividad en el mercado internacional basados en los derechos de propiedad
industrial.
384
79 .. Conocido generalmente como PCT, un procedimiento único de solicitud de patentes para proteger las inven-
ciones en todos los países miembros (126 en enero de 2005). Al realizarse una única solicitud, se realiza una única
búsqueda internacional válida para todos los países, junto con una Opinión escrita sobre si la invención cumple los
requisitos de novedad, actividad inventiva y aplicabilidad industrial que se exigen para la concesión de la patente.
Contraloría General de la República
2000, se presentaron 1.523 patentes por parte de los residentes y 11.175 por los no residentes,
para un total de 12.698. Desde el 2001 hasta el segundo semestre del 2008, se presentaron
2.785, 3.171 y 8.438 por parte de los residentes, no residentes y de acuerdo PCT,
respectivamente, al comparar los periodos antes (1994 - 2000) y después del PCT (2001-
2007), se denota un crecimiento de 411 patentes (Ver Cuadro 8).
Durante el periodo de estudio (1994 - 2008)80 se concedió el 39,72% de las patentes presentadas
por los residentes, 54,37% de los no residentes, y 1,68% de las solicitadas conforme al PCT, de-
bido a este índice tan bajo, el porcentaje total de patentes concedidas sólo alcanzó el 35,63%.
Cuadro 8
Total patentes
1994 - 2008 (junio 30)
Año Total patentes Total patentes
presentadas concedidas
Residentes No residentes PCT Total Residentes No residentes PCT Total
1994 182 1.011 - 1.193 137 666 - 803
1995 188 1.307 - 1.495 143 402 - 545
1996 231 1.318 - 1.549 98 432 - 530
1997 222 1.724 - 1.946 103 526 - 629
1998 211 1.939 - 2.150 135 495 - 630
1999 227 1.925 - 2.152 168 876 - 1.044
2000 262 1.951 - 2.213 82 1.048 - 1.130
2001 278 637 3 918 73 607 - 680
2002 331 379 331 1.041 135 603 - 738
2003 324 291 1.009 1.624 97 408 - 505
2004 372 351 1.238 1.961 108 419 - 527
2005 358 437 1.501 2.296 132 438 - 570
2006 498 463 1.729 2.690 110 402 7 519
2007 438 393 1.748 2.579 100 292 61 453
2008 186 220 879 1.285 90 186 74 350
Total 4.308 14.346 8.438 27.092 1.711 7.800 142 9.653 385
Fuente: Superintendencia de Industria y Comercio
Patentes presentadas
80 .. Hasta el 30 de junio.
81 .. Es un título de propiedad que se otorga a todo nuevo producto o procedimiento que ofrece una nueva manera de
hacer algo, o una nueva solución técnica a un problema. La patente de invención se concede por un término de veinte
(20) años, contados a partir de la fecha de presentación de la solicitud. Se pueden patentar procedimientos, métodos
de fabricación, máquinas, aparatos, sustancias y composiciones.
82 .. Es un título de propiedad que se otorga a toda nueva forma, configuración o disposición de elementos, de
algún artefacto, herramienta u otro objeto o de alguna parte del mismo, que permita un mejor o diferente
funcionamiento, utilización o fabricación del objeto que le incorpore o que le proporcione alguna utilidad, ventaja o
efecto técnico que antes no tenía.
Propiedad intelectual y patentes
Industriales83, dentro del gran total de patentes presentadas, las de los no residentes tiene la
participación más alta con 52,95%, seguidas por las de PCT con el 31,15% y en último lugar la
de residentes con el 31,15%. Como se observa en el Cuadro 9, la modalidad de invención tiene
la cantidad más alta.
Desde 2001, las presentadas por los no residentes comenzaron a disminuir, debido a que,
como se dijo anteriormente, Colombia aceptó el tratado de cooperación de patentes,
generando que las diligenciadas por los no residentes comenzaran a ser presentadas a través
de esta modalidad. Vale la pena aclarar que este tratado no otorga patentes, sino que da
parámetros aceptados a nivel mundial; cuando no se presentan patentes mediante los
parámetros PCT, las patentes sólo serán aplicables a nivel nacional.
Cuadro 9
Patentes presentadas por clase
Año Patente de Invención Modelos de Utilidad Diseño Industrial Total
patentes
Resid No Resid PCT Resid No Resid Resid No Resid Resid No Resid PCT Total
1994 39 867 - 71 23 72 121 182 1.011 - 1.193
1995 60 1.095 - 80 20 48 192 188 1.307 - 1.495
1996 81 1.113 - 82 14 68 191 231 1.318 - 1.549
1997 70 1.522 - 91 13 61 189 222 1.724 - 1.946
1998 56 1.699 - 86 9 69 231 211 1.939 - 2.150
1999 53 1.733 - 95 12 79 180 227 1.925 - 2.152
2000 75 1.694 - 103 22 84 235 262 1.951 - 2.213
2001 65 429 3 162 5 51 203 278 637 3 918
2002 52 198 331 169 9 110 172 331 379 331 1.041
2003 77 123 1.009 156 20 91 148 324 291 1.009 1.624
2004 71 132 1.238 144 9 157 210 372 351 1.238 1.961
2005 91 169 1.501 136 25 131 243 358 437 1.501 2.296
2006 141 133 1.729 220 11 137 319 498 463 1.729 2.690
2007 114 114 1.748 158 12 166 267 438 393 1.748 2.579
2008 55 37 879 79 5 52 178 186 220 879 1.285
Total 1.100 11.058 8.438 1.832 209 1.376 3.079 4.308 14.346 8.438 27.092
% 4,06% 40,82% 31,15% 6,76% 0,77% 5,08% 11,36% 15,90% 52,95% 31,15% 100,00%
Patentes concedidas
Durante estos catorce años y medio se han concedido 9.653 patentes de las 27.092 presen-
tadas por diferentes usuarios (ver Cuadro 10). Como se puede observar en el cuadro No. 3, en las
patentes por invención se han otorgado 5.762, lo cual representa el 11,38% de las presentadas
para esta categoría, siendo la cantidad más alta entre los tipos de clasificación, pero a su vez,
es el valor más bajo de los porcentajes de otorgadas. Con respecto a los modelos de utilidad
fueron concedidas 604 lo que constituye el 29,59% y en lo que hace referencia al diseño
industrial se alcanzaron 3.293, logrando el 73,92%.
83 .. Se considera diseño industrial cualquier reunión de líneas o combinación de colores de cualquier forma
bidimensional o tridimensional que se incorpore a un producto para darle una apariencia especial, sin cambiar el
destino o finalidad del mismo y que sirva de patrón para su fabricación.
Contraloría General de la República
Existen varios factores que afectan la dinámica en la concesión de patentes, entre los cuales se
encuentran:
• El tiempo para conceder es muy largo: para que la Superintendencia de Industria y Co-
mercio conceda una patente, aproximadamente transcurren cuatro años; por eso, el por-
centaje de concedidas en los no residentes durante los años comprendidos entre el 2002 y
el 2005 se encontró por encima del 100%, y esto denota el represamiento en el trámite de
las solicitudes (ver Gráfico 11).
• Incumplimiento de documentos: las solicitudes no cumplen con los documentos y/o sopor-
tes solicitados por la Superintendencia, lo cual retrasa o elimina el proceso en gestión
• Incumplimiento de fechas: las partes interesadas no cumplen con los plazos dados por la
Superintendencia.
• Cancelación: en menor proporción las solicitudes son canceladas por parte del beneficiario.
Cuadro 10
Patentes concedidas por clase
Año Patente de Invencion Modelos de Utilidad Diseños Industriales
Resid No Resid PCT Total Resid No Resid Total Resid No Resid Total
1994 95 595 - 690 10 - 10 32 71 103
1995 87 278 - 365 30 7 37 26 117 143
1996 44 326 - 370 34 12 46 20 94 114
1997 58 447 - 505 28 1 29 17 78 95
1998 59 417 - 476 37 2 39 39 76 115
1999 20 570 - 590 28 8 36 120 298 418
2000 21 574 - 595 30 14 44 31 460 491
2001 13 350 - 363 35 13 48 25 244 269
2002 12 360 - 372 39 8 47 84 235 319 387
2003 5 286 - 291 51 9 60 41 113 154
2004 11 283 - 294 40 7 53 57 129 186
2005 7 249 - 256 27 6 33 98 183 281
2006 10 206 7 223 35 19 54 65 177 242
2007 12 149 61 222 26 8 34 62 135 197
2008 15 61 74 150 30 4 34 45 121 166
Total 469 5.151 142 5.762 480 118 604 762 2.531 3.293
Gráfico 11
Patentes presentadas vs concedidas (no residentes)
Con respecto a la clase de patente, los no residentes con 7.800 (ver Cuadro 11) ocupa el primer
lugar en cantidad de patentes otorgadas, ya que de las 14.346 se concedió el 54,37%, en
segundo lugar se ubicaron los residentes con el 39,72% (1.711 de 4.308), y del PCT el 1,68%
(142 de 8.438).
Cuadro 11
388
Total Patentes Concedidas
Residentes No Residentes PCT Total
1994 137 666 - 803
1995 143 402 - 545
1996 98 432 - 530
1997 103 526 - 629
1998 135 495 - 630
1999 168 876 - 1.044
2000 82 1.048 - 1.130
2001 73 607 - 680
2002 135 603 - 738
2003 97 408 - 505
2004 108 419 - 527
2005 132 438 - 570
2006 110 402 7 519
2007 100 292 61 453
2008 90 186 74 350
Total 1.711 7.800 142 9.653
Fuente: Superintendencia de Industria y Comercio
Contraloría General de la República
El desarrollo de una innovación es, en muchos casos, independiente de los recursos con los
que cuenta un país o de la demografía, la estructura poblacional, la distribución del ingreso, el
nivel de desarrollo y otra serie de factores que pueden afectar el ritmo de los descubrimientos
tecnológicos. Sin embargo, también es cierto que el avance tecnológico está asociado a una
serie de factores tales como la disponibilidad de recursos para invertir en ciencia y tecnología,
así como los dedicados a I&D que, a nivel de mercado, están concentrados especialmente en las
empresas multinacionales que cuentan con departamentos especializados en el desarrollo de
nuevos productos, procesos productivos y tecnologías de punta y que proveen beneficios
extraordinarios.
En el caso de países con bajo nivel de desarrollo como Colombia, donde el número de pa-
tentes per capita o el absoluto es muy bajo comparado con el de países desarrollados como
Estados Unidos, Japón, Corea o los países de la Unión Europea85, aunado al hecho de que 389
el empresario no tiene incentivo para el desarrollo de la investigación, puesto que el reco-
nocimiento y el beneficio de patentes son casi un monopolio de los países desarrollados.
No obstante, existen ciertos campos en donde se desarrolla investigación básica o aplicada,
donde gracias al proceso de globalización del conocimiento y las necesidades particulares del
cliente, se establece el desarrollo de productos con características especificas y adecuados a
dichos requerimientos como, por ejemplo, la sistematización de procesos productivos y ad-
ministrativos, el desarrollo de productos publicitarios, televisivos, la fabricación de piezas y
84 .. La propiedad industrial se compone de nuevas creaciones (Invenciones, modelos de utilidad, diseños indus-
triales, esquemas de trazado de circuitos integrados y secretos industriales); signos distintivos (Marcas, lemas,
nombres).
85 .. El número de patentes en Colombia en el año 2006 fue de 2,4 por cada millón de habitantes, el mayor
número desde el 2000 en que se registraron 4, es decir menos de 0,1 patentes por millón de habitantes, Brasil
tiene 25,2 y Perú 1,8.
Propiedad intelectual y patentes
Respecto de las patentes en el continente americano, sin tomar en cuenta Estados Unidos por
su elevado número de patentes, se puede observar en la grafica No. 12 que Canadá es el país
que tiene los valores más altos, seguido por Brasil, donde en 2006 los residentes presentaron
3.768 solicitudes de patentes, con una población de 149.340.00086 (aproximadamente) de
personas aptas para realizar estos trámites; Brasil tiene un índice de patentes por habitante de
0,00252%, en Perú es de 0,00018% y en Colombia 0,00024%.
Gráfico 12
Patentes presentadas por residentes 1999 - 2006
390
Si se compara a nivel mundial, durante el periodo comprendido entre 1999 y 2006 Australia
tenía una media de 24.157 patentes solicitadas, Alemania 12.409 y el Reino Unido 11.864. En
comparación con estos países Colombia tiene diferencias de 23.498, 11.750 y 11.206, respec-
tivamente. Estados Unidos tiene un promedio de 179.246; sólo como punto de comparación,
en 2006 Colombia 133, siendo un 99,94% menos que las 204.182 presentadas por los Estados
Unidos.
En la gráfica No. 13 se puede observar que España y Holanda se encuentran por debajo de
Colombia; estos países tienen una media de 448 y 624, respectivamente.
Gráfico 13
Patentes presentadas por residentes. Países desarrollados y Colombia
Las patentes garantizan el derecho de usufructo y la explotación comercial del inventor por un
periodo de 20 años, que se constituye en un plazo general, independiente del nivel de desarrollo del
país, del ritmo de avance tecnológico del sector en que se ubique esta innovación así como del
grado de competencia de las empresas ubicadas en la rama especifica, y mucho más alejado de la
necesidad de avance tecnológico del país que concede dicha licencia.
En el mismo estudio se dice que el gasto colombiano en actividades relacionadas con ciencia,
tecnología e innovación (CT+I) es del 0,35% del PIB, del cual un 0,21% proviene de la inver-
sión pública y un 0,14% de inversión privada. Así mismo, se evidencia un déficit en capital
tecnológico y humano, especialmente en lo referente a la formación científico-técnica; tan
sólo 36% de la población tiene educación básica, 36% educación secundaria, 7% nivel pro-
fesional universitario y el 1% tiene estudios de especialización, maestría o doctorado (DANE
2006)92.
Es función del Estado, por lo tanto, crear el ambiente favorable para el desarrollo tecnoló-
gico93 y de innovación asociado a nuevas inversiones y el desarrollo de la competitividad
88 .. Competitividad en los diferentes niveles parte del individuo en donde la política de educación es un factor
esencial; La competitividad empresarial es aparte de adecuarse a las necesidades del consumidor debe desarrollar
392
nuevos productos y procesos productivos que amplíen el mercado; por último la competitividad del Estado es
aparte de crear condiciones competitivas de nivel mesoeconómico, metaeconoómico, microeconómico y macroeco-
nómico orientadas al mercado global, también facilitar por medio de políticas públicas coordinadas el desarrollo de
empresas con productos exitosos y protegidos por patentes en el mercado internacional.
89 .. El nivel micro corresponde a los elementos internos de cada firma, el meso corresponde a la dinámica propia
de la industria y sus relaciones con los gobiernos locales, finalmente el entorno macro esta compuesto por variables
exógenas en las que solo puede influir el estado.
90 .. El problema del desarrollo tecnológico para un país es el hecho de que su base tecnológica no sea competitiva
internacionalmente reportándole un despegue a ese nivel.
91 .. Sánchez, Jenny Marcela y Otros. “Publicación internacional de patentes por organizaciones e inventores de
origen colombiano”, Cuadernos de Economía, v. XXVI, n. 47, Bogotá, 2007, páginas 247-270.
92 .. Ibid.
93 .. El avance tecnológico es resultado de una acumulación progresiva de conocimiento a nivel mundial y las
patentes, asociadas a la innovación y a las tecnologías de punta son el resultado de este proceso, más sin embargo,
siendo un producto social, sus beneficios y derechos de explotación son individuales, sin existir además relación de
proporcionalidad entre la inversión efectuada y el beneficio obtenido.
Contraloría General de la República
Dentro de este marco, se tiene que en Colombia, la prontitud con la que se resuelvan sus
procesos y la sistematización y organización de la información y los estudios de los cuales
dispone la SIC será de gran utilidad, en especial para el empresario innovador como un factor que
le permita conocer sobre las características de la oferta y demanda de factores y productos en el
mercado internacional.
Los empresarios competitivos deben ser eficientes a nivel económico y tecnológico, para ello
deben disponer de información sobre la competencia de manera que les permita el desarrollo
de la innovación y generación de nuevas tecnologías que eleven su productividad. Del mis-
mo modo el Estado debe tener una importante base para planear respecto de la asignación
de recursos a empresas exitosas y apoyar en procesos de desarrollo de la base tecnológica a
empresas que generen empleo y abran espacios en el mercado internacional.
Las patentes de software son perjudiciales cuando se hacen sobre conocimientos de la base
tecnológica, puesto que esta es la que permite la difusión y transferencia lo cual mejora las
aplicaciones y desarrollo de las innovaciones de manera incrementada a todos los niveles de
la sociedad y la economía con el consecuente impacto positivo sobre la productividad.
Cuando se cierra el ciclo de invenciones y aplicaciones en los países con alto nivel de
desarrollo, es necesario que se amplíe la base tecnológica de los países menos desarrollados
para que el beneficio del monopolio no detenga el crecimiento y con ello el escenario de
inversiones productivas junto con la ampliación de la base tecnológica mundial.
Lo anterior pone de manifiesto que los procesos de desarrollo tecnológico, acompañados del
respeto, son importantes para el desarrollo científico y tecnológico y la inversión, pero son
un obstáculo cuando los procesos de cambio de la base tecnológica mundial supera los tiem-
pos de protección por medio de patentes, retrasando así el avance tecnológico. Este proceso
e impacto negativo se hace claro cuando se analizan las crisis financieras mundiales, como
el caso de la crisis ocurrida en Estados Unidos en septiembre de 2008; en ésta, cuando se ob-
serva la baja rentabilidad de las inversiones por la disminución de beneficios de las grandes
empresas, luego de superada una etapa de fusiones y adquisiciones ínterempresariales que
elevan nominalmente el valor de las empresas pero no cambian las estructuras de consumo
de la población ni las de la productividad mundial, se hace evidente la necesidad de ampliar
la base tecnológica mundial.
394 El desarrollo científico y tecnológico es una condición para el avance de la propiedad indus-
trial en lo relacionado con patentes; el cambio tecnológico ha conllevado a la competencia
y la transformación acelerada de los procesos productivos, los esquemas de generación de
valor agregado ya no responden exclusivamente a la producción en masa y la rutinización
de tareas orientadas por economías de escala. En un escenario globalizado el nuevo sistema
de producción se basa en series cortas de productos por pedido que requieren una gran flexi-
bilidad y capacidad de adaptación a las oscilaciones de la demanda inducida.
Desde este punto de vista, los intangibles conformados por el capital informacional, el de la
“Spider’s Web” o “Global Web” depende de la interacción sinérgica de conocimientos
estrechamente ligados al lenguaje: analíticos, simbólicos, lógicos y conversacionales. Aplicación
de técnicas basadas en el manejo de códigos y señales en la programación de la producción, en
donde la proporción de costos ha pasado a ser 80% software 20% hardware, en donde lo
inmaterial ha adquirido especial relevancia en los componentes del PIB.
96 .. Ibíd.
97 .. Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010. Estado comunitario: Desarrollo para Todos.
problema cognitivo el que se debe resolver en el mediano plazo. En este campo y de acuerdo
con algunas de las áreas programáticas del PND 2006 - 2010, se requiere con urgencia: el
desarrollo de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones (NTICs) a todos
los niveles de la sociedad y la economía; el mantenimiento y fortalecimiento de personal
altamente calificado, de centros y grupos de investigación; la relación entre empresas y
universidades en desarrollo de redes de investigación e innovación; el fortalecimiento y con-
solidación de la institucionalidad 99; la regionalización e internacionalización de la C&T; el
fortalecimiento de los incentivos financieros y fiscales; la proyección internacional de la CTI;
la consolidación de la infraestructura científico tecnológica100; y la adecuación de los dere-
chos de propiedad intelectual, en particular los de propiedad industrial, al ritmo de avance
del cambio técnico y las características de la base tecnológica nacional y mundial.
Sobre el número de personas con alto nivel de calificación el documento de la política na-
396
cional de Fomento a la Investigación y la innovación menciona con base en la información
del OCyT que el país pasó de tener 345 estudiantes de doctorado en programas nacionales en
2000 a 1.532 en 2006. El número de programas de doctorado se duplicó de 43 en 2003 a 84
en 2007. Así mismo destaca que con todo, Colombia está lejos de haber desarrollado la capa-
99 .. El marco normativo básico se encuentra en la Ley 29 de 1990 o Ley Ciencia y Tecnología y bajo estos pará-
metros se han conformados los consejos, las entidades y los diferentes instrumentos de CyT.
101 .. El promedio de América Latina y el Caribe fue en 2005 de 0,73% del PIB el cual es superado por el de los
países desarrollados, como el caso de Canadá más de 2% y EEUU con más de 2,5%.
102 .. Plan Nacional de Desarrollo 2006- 2010. Estado comunitario: Desarrollo para Todos. Cáp. VII.
Gráfico 14
Evolución de la inversión en actividades de ciencia,
tecnología e innovación como % del PIB, 2002 - 2006.
cidad que requiere. En 2007 se registran 4002 doctores, 9.3 por cada cien mil habitantes. Ese
número corresponde al 50% de los propuestos por la “Misión de Ciencia, Educación y Desa-
rrollo” (Colciencias, 1994), y resulta más preocupante si la edad promedio de los doctores es
de 48 años. Lo anterior, se encuentra por debajo de la meta de 2019 que es formar 25 doctores
por cada cien mil habitantes lo cual conlleva a triplicar el número registrado en 2007.
En relación con un grupo seleccionado de países, Colombia dedica una proporción menor del 397
PIB, por debajo de países como Brasil, Cuba, Paraguay, Chile y Argentina. (Ver gráfico No. 15)
Los datos anteriores muestran que todo lo que dedica el Estado a ciencia y tecnología y a
propender por un recurso humano altamente calificado no es suficiente y que, para salir de su
atraso y alcanzar la paz, logros que se requieren de manera urgente, Colombia y sus dirigentes
no tienen más alternativa que buscar el avance acelerado del desarrollo científico y tecnológico.
De lo contrario, el país estará condenado a enfrentar el próximo milenio sin un proyecto social
consistente, sin herramientas de progreso técnico y sin esperanzas de mejorar la calidad de vida y
el bienestar de su población104.
104 .. ACAC y TECNOS. Bases para la Definición de una Política Científica y Tecnológica con Función Social para
Colombia.
Propiedad intelectual y patentes
Gráfico 15
Inversión en actividades de ciencia, tecnología como % del PIB, 2007
398
Contraloría General de la República
Colombia en el camino
del desarrollo sostenible:
reto para un mundo globalizado
Director DES: Juan José Arango Londoño
Investigadores: Diego Alejandro Chávez Martínez
John Eduard Rojas Rojas
En el marco de un mundo globalizado, surgen nuevos compromisos y desafíos cada vez más
exigentes en materia ambiental, que se plantean a nivel internacional en los Acuerdos Multi-
laterales de Medio Ambiente (AMUMA), así como por la inclusión de este tema en las nego-
ciaciones económicas y sociales, la Contraloría General de la República presenta a partir del
panorama de la situación ambiental mundial, el análisis de la gestión ambiental desarrollada
por el Estado colombiano durante el periodo 2000-2007, evaluando los resultados alcanzados
por las políticas ambientales incluidas en los planes nacionales de desarrollo (PND) y con
base en la situación ambiental actual del país la perspectiva de incorporación en la nueva
dinámica global, tomando como estudio de caso la situación mundial y local del fenómeno
de los biocombustibles.
El reciente Informe sobre el Medio Ambiente Mundial (GEO-4) del Programa de las Naciones
Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)1, sostiene que se siguen presentando problemá-
ticas aun sin abordarse y surgen nuevas como “las zonas muertas o carentes de oxigeno en
los océanos ó la reaparición de viejas enfermedades asociadas a la degradación del medio
ambiente. Según cifras del informe, la población humana es tan grande que la cantidad de re-
cursos para sustentarla supera la disponibilidad de estos; la huella ecológica de la humanidad
(entendida como la demanda de la población terrestre sobre los recursos del medio ambiente)
Medio ambiente . Biocombustibles
es de 21.9 hectáreas por persona, mientras que la capacidad biológica media de la tierra es de
15.7 hectáreas por cada habitante1.
En el informe de resultados de los Objetivos de Desarrollo del Milenio para el 2007 de las Na-
ciones Unidas, se ratifica la preocupación en torno a la problemática ambiental global, des-
tacando que “el principal contribuyente al cambio climático es el dióxido de carbono (CO2),
que emiten los combustibles fósiles al quemarse” 4 y al respecto señala como “las emisiones
de dióxido de carbono han llegado a los 29.000 millones de toneladas métricas en 2004 y
400
siguen creciendo, según dejan patentes las crecientes concentraciones de CO2 en la atmós-
fera”; se menciona como “en el Asia meridional y en África septentrional, las emisiones se
han duplicado entre 1990 y 2004. Sin embargo, per capita, las regiones en desarrollo siguen
emitiendo menos cantidad de CO2 que las regiones desarrolladas. En el año 2004, las regio-
nes desarrolladas registraron una media de 12 toneladas por persona. En Asia occidental, la
zona que emite más CO2 per cápita de todas las regiones en desarrollo, produce menos de la
mitad de dicha cantidad.
1 .. www.un.org/millenniumgoals
2 .. Ibíd.
3 .. Ibíd.
4 .. www.un.org/millenniumgoals
Contraloría General de la República
Otras estadísticas que muestran la gravedad de la crítica situación ambiental del mundo, son
las cerca de 100.000 especies de flora y fauna que desde 1990 se encuentran amenazadas
o han desaparecido5, asociado en muchas ocasiones a su tráfico ilegal que mueve cerca de
U$ 6.000 millones anuales según la Interpol; igualmente de los grupos de vertebrados prin-
cipales que se han evaluado, más del 30 por ciento de los anfibios, el 23 por ciento de los
mamíferos y el 12 por ciento de las aves se encuentra en peligro y cerca de un 60 por ciento
de los servicios de ecosistemas que se han evaluado están degradados o se han utilizado de
forma insostenible6.
5 .. CHERNI, Judith, “Environmental Policy and Management” Group, DEST, South Kensington Campus, Imperial
College London, 2004
7 .. CHERNI, Judith, “Environmental Policy and Management” Group, DEST, South Kensington Campus, Imperial
College London, 2004. Pág. 5
forestal durante el periodo de 2000-2005 de unos 7, 3 millones de hectáreas anuales (lo que
implica un descenso en comparación con 8,9 entre 1990 y 2000), sin embargo, cada día se
pierden áreas forestales que alcanzan los 200 kilómetros cuadrados 8.
En cuanto a los recursos hídricos, la disponibilidad de agua potable por año pasó de 17.000
m3 en 1950 a 7.300 m3 en 1990; actualmente las actividades de riego toman un 70% del agua
disponible y para 2025 se prevé que el uso del agua haya aumentado en un 50 por ciento en los
países en desarrollo y en un 18 por ciento en el mundo desarrollado10. En cuanto a la calidad
del recurso, la situación no es menos preocupante, cerca de 3 millones de personas mueren cada
año por enfermedades de origen hídrico en los países en desarrollo, la mayoría menores de cinco
años y se calcula que 2.600 millones de personas carecen de servicios sanitarios adecuados11.
402
Otro problema creciente está asociado con la contaminación provocada por la inadecuada
disposición de los residuos peligrosos y no peligrosos. Resultan particularmente preocupantes
los primeros, si se tiene en cuenta la debilidad en los sistemas de control y vigilancia y la
precaria evaluación de los impactos derivados del movimiento y tráfico transfronterizo de
este tipo de desechos. El incremento del costo de tratamiento de los desechos tóxicos en los
países industrializados (hasta unos U$3 mil por tonelada) ha estimulado la exportación de
éstos hacia los países en desarrollo, donde se pueden disponer sin tratamiento alguno (por
9 .. www.un.org/millenniumgoals
10 .. Ibid.
11 .. Ibid.
12 .. www.un.org/millenniumgoals
Finalmente, se pone de presente que frente al aumento sistemático del consumo de energía
global, el cual ha aumentado un 20 por ciento desde 1990, se han logrado algunos progresos
en el desarrollo y empleo de tecnologías de energía más limpia, e igualmente en la generación
de energía procedente de recursos renovables, como la hidráulica y los biocombustibles, la
cual representa más del 12 por ciento de la energía total utilizada. El desarrollo de energías re-
novables modernas que tienen un menor impacto negativo en la salud de las personas o en el
entorno, ha crecido diez veces en las últimas décadas. Sin embargo, estas nuevas tecnologías,
incluyendo las que utilizan el viento, el sol, las olas y la energía geotérmica, siguen constitu-
yendo únicamente el 0,5 por ciento del total de energía que se consume en el mundo16.
En resumen, en el escenario internacional queda la percepción de que, durante los últimos años,
se han presentado retrocesos significativos, tanto en el tema de deterioro de los recursos como
en su priorización en la agenda internacional. El paradigma que había planteado Río, con la
participación de Colombia, retrocede en la Cumbre de Johannesburgo (2002) que, para algunos,
no es Río+10 sino Río-10, donde el comercio primó sobre las percepciones ambientales y las
multinacionales hicieron una activa presencia. Pombo señala que la cumbre de Johanesburgo:
403
“(...) le otorgó al medio ambiente el certificado de membresía que lo identifica como com-
ponente integrante del comercio global. Como tal dejó claro que su manejo se establece con base
en los principios del comercio, bajo prioridades en las que la dimensión territorial está
supeditada a las exigencias de la globalización, y que, en consecuencia, gobiernos y comunidades
deben abrir el paso en los escenarios de negociación internacional a las fuerzas vivas de la
globalización, entre las cuales, el papel destacado lo desempeñan los representantes de los grupos
económicos corporativos”17.
14 .. Energía y medio ambiente en las negociaciones del ALCA. Ramón Pichs Madruga, subdirector del CIEM.
http://www.accionecologica.org
15 .. www.un.org/millenniumgoals
16 .. Ibid.
17 .. POMBO, Diana, Johanesburgo: puerta de entrada a un nuevo paradigma, En: Revista Javeriana, Bogotá D.C.,
Marzo 2003, N° 692, Tomo 139, año publicación 170, ISSN 0120-3088, pág. 14.
Medio ambiente . Biocombustibles
Así como sucedió en Río, este encuentro mundial no está exento de críticas y quizás las más
fuertes provienen de las ONG ambientalistas, quienes objetan su exclusión del proceso de ne-
gociación, por los acuerdos a puerta cerrada y la indiscutible inclinación hacia la negociación
en materia de comercio en una cumbre que pretendía ser sensiblemente social y ambiental.
Se critica el poco compromiso de las grandes potencias con las problemáticas ambientales
más complejas como el cambio climático; la ausencia de metas concretas para la ejecución de
los compromisos del plan de implementación y el hecho de que, en el ámbito de la
gobernabilidad, las Naciones Unidas no ejerzan mayor influencia sobre la OMC.
En tanto la cumbre tuvo un matiz económico considerable, las principales críticas en este
campo se refieren a la ausencia real de compromiso de las potencias con la reducción de la
pobreza y con la eliminación de los subsidios a la agricultura, entre otros, mientras que las
relacionadas con medio ambiente señalan el poco compromiso con la conservación de la
biodiversidad y con el cambio climático.
Lo anterior tuvo como antecedente directo, en septiembre de 2000, la Cumbre del Milenio de
las Naciones Unidas: allí, los líderes del mundo convinieron en establecer objetivos y metas
mensurables, con plazos definidos, para combatir la pobreza, el hambre, las enfermedades, el
analfabetismo, la degradación del ambiente y la discriminación contra la mujer. Estos objetivos
y metas, que constituyeron la esencia del programa mundial, se llaman ahora “Objetivos de
Desarrollo del Milenio”. En la Declaración de la Cumbre se definieron también muchos com-
promisos en materia de derechos humanos, buen gobierno y democracia. Dentro de los ocho
objetivos del Milenio, el objetivo siete busca garantizar la sostenibilidad del medio ambiente,
para ello Naciones Unidas planteó tres metas con sus respectivos indicadores. (Ver Cuadro 1).
404
Este entorno internacional ayudó a justificar los criterios que sirvieron como herramienta
para llevar a cabo la fusión del Ministerio de Medio Ambiente y el Ministerio de Desarrollo
Económico; no obstante genera dudas frente a lo manifestado en los informes del equipo de tareas
sobre la sostenibilidad ambiental del Proyecto Milenio de la Organización de Naciones Unidas
(ONU) donde se señala:
“Para alcanzar la sostenibilidad ambiental, los países deberían reformar y fortalecer las agen-
cias ambientales, y quizás más importante aún, mejorar la disponibilidad de expertos ambien-
tales dentro de las agencias y ministerios de agricultura, energía, transporte y agua potable.
Tal fortalecimiento institucional requiere inversiones, particularmente en recurso humano y
reformar los arreglos institucionales existentes, incluyendo el manejo de sistemas” 18.
18 .. UN MILLENNIUM PROJECT, Environment and Human Well-Being, A practical Estrategy, Report to the Task
Force on Enviromental Sustainability, London: Earthscan, 2005, pág. 95
Contraloría General de la República
Cuadro 1
Metas para garantizar la sostenibilidad ambiental (Objetivo 7 de Desarrollo del
Milenio - 2000)
19 .. GUHL, Ernesto, Ciencia, tecnología y Sostenibilidad, En: Innovación y Ciencia, Volumen XI, N° 3 y 4, Asociación
Colombiana para el Avance de la Ciencia, Bogotá D.C.: 2004, pág.13.
Medio ambiente . Biocombustibles
un proceso de continua validación de las etapas que lo conforman, tal como lo planteó en su
momento el Ministerio del Medio Ambiente20.
La gestión ambiental estatal21 está orientada por las políticas públicas formuladas por el
Estado, las cuales deben estar enmarcadas en la Constitución Nacional, la reglamentación
ambiental vigente y los compromisos internacionales suscritos por el país. En consecuencia, todas
las políticas públicas deben propender necesariamente por el logro de un modelo de desarrollo
sostenible, tal como se plantea en la Carta Política22. Este modelo es entendido como “aquel
que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar
social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el
medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus
propias necesidades”23 (Ver gráfico 1)
Gráfico 1
Modelo de desarrollo sostenible
406
20 .. MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE, Políticas Ambientales de Colombia, Bogotá D.C. 1999, pág. 192.
21 .. Dadas las características del estudio no se desconoce que la gestión ambiental es una tarea conjunta y que debe
involucrar todos los actores, no sólo públicos, sino también a la sociedad civil y sector privado.
22 .. Artículo 80. El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.
La gestión del Estado debe incluir la adecuada incorporación de la dimensión ambiental en los
planes de desarrollo, en las políticas sectoriales, así como la existencia de instrumentos que
van desde las normas de control pasando por los instrumentos económicos, los programas de
educación y los instrumentos de apoyo como la información, participación e investigación
ciudadana.
La gestión ambiental en el país se caracterizó inicialmente por una fuerte influencia agro-
pecuaria, ya que el Inderena como máxima autoridad ambiental se encontraba adscrito y
subordinado al Ministerio de Agricultura, que propugnaba por modelos de desarrollo agro-
pecuario, que en muchas ocasiones estaban asociados con altos impactos ambientales.
No obstante lo anterior, la tarea del Inderena señaló el inicio de una gestión enfocada hacia la
protección de los recursos naturales renovables a través de la reglamentación -principal-
mente asociada con el Código de los Recursos Naturales Renovables, Decreto 2811 de 1974- y
formulación de políticas (política forestal y pesquera), apoyándose además en lo planteado y
suscrito por el país en reuniones internacionales como la Cumbre de Estocolmo sobre Medio
Ambiente, efectuada en Suecia en 1972, donde por primera vez la agenda de los problemas
ambientales se enmarcó dentro de la discusión de gobernabilidad local.
También es importante resaltar la creación de las primeras corporaciones autónomas regio- 407
nales a partir de mediados de la década de los cincuenta, las cuales en primera instancia
estuvieron dedicadas a la promoción del desarrollo regional y coordinado de los recursos
naturales en su jurisdicción. Desde 1954, con la creación de la Corporación Autónoma Regio-
nal del Cauca -hoy CVC- hasta 1993, el país contó con dieciocho corporaciones autónomas
regionales que cubrían un 25% de todo el territorio nacional, y que tenían como prioridad
la ejecución de proyectos de inversión en obras de infraestructura y desarrollo agropecuario.
Finalmente, se deben anotar los dos intentos fallidos de reforma del sector de esta época,
asociados con la propuesta de creación de un Ministerio de Medio Ambiente en 1979 y de un
Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente en 1980.
El impulso definitivo a la gestión ambiental en el país estuvo asociado, por una parte, a la
Constitución de 1991, que planteó obligaciones al Estado en cuanto al mantenimiento de
un ambiente sano y a la consecución de un modelo de desarrollo sostenible, además de que
aproximadamente el 15% de los artículos de la Carta mencionan directa o indirectamente
Medio ambiente . Biocombustibles
tópicos relacionados con el medio ambiente, y por otra parte, la promulgación de la Ley 99
de 1993, por medio de la cual se organiza el Sistema Nacional Ambiental (SINA) y se crea
el Ministerio del Ambiente. Esta situación se confirma en lo manifestado por Rodríguez Be-
cerra, quien señala que “en el período 1991-2002 la capacidad de Colombia para proteger el
ambiente aumentó en comparación con casi la totalidad de los países de América Latina y el
Caribe...”24.
El Sistema Nacional Ambiental (SINA), tal como lo señala el Ministerio25 representó un avance
significativo, pues las políticas y la gestión de este sector eran débiles, no tenía suficiente
representatividad a nivel ejecutivo, no existía claridad en las competencias de las diferentes
entidades de orden nacional, regional y local, se discutía la ambigüedad, anacronismo y ausencia
de cumplimiento de muchas de las normas planteadas y el déficit estructural de recursos
económicos para el sector; las anteriores observaciones se pueden resumir en un escaso
compromiso por parte del Estado Colombiano26, lo que conllevó a que durante buena parte del
siglo XX no hubiese sido posible frenar los avances en el deterioro ambiental del país, ni priorizar
las acciones a desarrollar.
Este esquema de gestión ambiental planteó que existía un actor que formulaba las políticas y
cumplía la función de planeación, (antiguo Ministerio de Medio Ambiente); unos actores que
apoyaban la producción de conocimiento y soportaban los diagnósticos que se tuvieron en
408
cuenta al momento de formular las políticas (institutos de investigación), otros encargados de
ejecutar las políticas a través de programas en escalas mucho más detalladas y que tenían que
cumplir funciones de autoridad ambiental (corporaciones autónomas regionales y unidades
ambientales urbanas) y finalmente un actor encargado del manejo y preservación de eco-
24 .. RODRÍGUEZ, Manuel, “La reforma de la institucionalidad ambiental de Colombia doce años después”, En:
Economía Colombiana, Julio-Agosto de 2003, Edición 297, Bogotá D.C., pág. 46.
25 .. Las Voces del SINA. MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL
VALLE DEL CAUCA, Calí, 2002. Pág. 40. Bogotá.
26 .. El anacronismo era tal que no tenía presentación alguna que el Instituto Nacional de Recursos Naturales Re-
novables (INDERENA), tuviera jurisdicción sobre el 60% del territorio y que el 40% restante fuera responsabilidad
de 18 Corporaciones, que tenían como principal objetivo la realización de obras de infraestructura enfocadas hacia
el desarrollo regional. Ver: Informe al Congreso sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 1998,
Contraloría General de la República, Bogotá, Pág. 25.
Contraloría General de la República
sistemas estratégicos para el país (Unidad de Parques) 27. Así mismo, se iniciaron durante esa
etapa enormes proyectos ambientales como la construcción y operación de la PTAR Salitre en
Bogotá, el Plan Verde y la recuperación de la Ciénaga Grande de Santa Marta por citar
solamente unos ejemplos28.
Bajo este nuevo escenario institucional, el Plan Nacional de Desarrollo para el periodo 2002-
2006 denominado “Hacia un Estado Comunitario”, presentó un componente ambiental, que
se destaca por su dispersión y escasa precisión en los objetivos y metas, estas últimas sólo
aparecieron a principios de 2004 en un documento denominado “Camino Hacia un País de
Propietarios con Desarrollo Sostenible” las cuales son poco claras y terminan por confundirse 409
con las planteadas en la “Declaración del Milenio” 29 de erradicación de pobreza; así mismo
se evidencia una falta de coherencia entre los diferentes planes, proyectos y programas plan-
teados, sumándose la poco acertada interpretación de la relación pobreza y medio ambiente,
señalándose la primera como una causa principal del deterioro y se relativiza la importancia
de los grandes sectores económicos e industriales. Llama la atención la alta dependencia en
el cuatrienio de los recursos de cooperación internacional de los que se seguirá sirviendo
27 .. Algunos autores han llamado a este grupo de entidades SINA Básico, Central o Institucional, señalando
además que existe un Sina Territorial (municipios, departamentos, distritos y resguardos), un Sina Sectorial (Otros
ministerios, otros institutos y órganos de control,) y un Sina Social que incluye a los demás sectores de la sociedad
(empresa privada, ONG, minorías étnicas, academia), por lo que el Sina es Estado, sociedad civil y sector privado.
28 .. Enormes en el entendido del monto de los recursos destinados e independientemente de sus resultados que
merece una discusión que va más allá de este documento.
Cuadro 2
El componente ambiental
Gobiernos 1998-2010
2006-2010 Estado Comunitario: Desarrollo para to- Programa 5: Una gestión ambiental y del
410 dosPrograma 5: Una gestión ambiental riesgo que promueva el desarrollo sosteni-
y del riesgo que promueva el desarrollo ble.
sostenibleLa gestión ambiental y del
riesgo en Colombia, deben hacer parte • Planificación ambiental en la gestión te-
de la construcción social del territorio, rritorial.
entendida como la relación que las per- • Gestión integrada del recurso hídrico
sonas establecen con su comunidad y • Conocimiento, conservación y uso sosteni-
con el medio que habitan, relación en la ble de los recursos naturales renovables y de
configuran y reconfiguran los espacios la biodiversidad.
geográficos de la Nación. • Promoción de procesos productivos com-
petitivos y sostenibles.
• Prevención y control de la degradación
ambiental
• Fortalecimiento del SINA para la gobernabilidad
ambiental.
Fuente: Componente Ambiental de los Planes Nacionales de Desarrollo 1998-2007- CGR-CDMA
Colombia, aunque puede afectar el desarrollo y la continuidad de los programas cuando los
recursos no se dispongan de manera constante.
Contraloría General de la República
Para el caso del componente hídrico, se sigue confundiendo el saneamiento ambiental con el
saneamiento básico, a partir de lo cual el MAVDT ha orientado importantes recursos para
apoyar la construcción de acueductos y alcantarillados, a expensas de recursos que deben ser
destinados para la gestión ambiental, es decir, para el manejo integral del agua, En el caso del
tema de vivienda, la política actual está orientada hacia la construcción de vivienda de
interés social, descuidando los aspectos relacionados con la calidad del hábitat, que era una de
las justificaciones del traslado de funciones.
Sin embargo, se evidencia la poca importancia que se le asigna a las actividades relacionadas
con la oferta de bienes y servicios ambientales (protección y conservación), frente a la prela-
30 .. Este sector es poco significativo, ya que representa el 1% de las inversiones proyectadas para este cuatrienio.
Informe sobre el Estado del Ambiente y de los Recursos Naturales 2002-2003, Contraloría General de la República,
Bogotá, D.C., Capítulo I, pág. 27
31 .. MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE, Políticas Ambientales de Colombia, Cap. IX, Lineamientos para la política
de ordenamiento ambiental del territorio, Op. cit., pág. 337
Medio ambiente . Biocombustibles
Persisten una serie de temas en los que no se reportaron para el cuatrienio anterior, resultados
medibles ni mecanismos de seguimiento, por lo que no representan continuidad de las metas y la
gestión, sino que evidencian un estancamiento en su implementación, tales como la
redelimitación y ordenación de las reservas forestales de la Ley 2 de 1959, la implementación de
la Política Nacional de Investigación Ambiental, la formulación, validación y adopción del Plan de
Acción del Inventario Nacional de la Biodiversidad, la formulación de una política de Estado
para la ecorregión estratégica del Pacífico colombiano, la definición y reglamentación del
Sistema Nacional de Áreas protegidas (SINAP) y la formulación y ejecución de lineamientos de
Política de Información Ambiental en el marco del Sistema de Información Ambiental para
Colombia (SIAC).
412
Programa de bosques
Los bosques ofrecen un conjunto de bienes y servicios ambientales relacionados con la
regulación hídrica, la conservación de los suelos y la diversidad biológica, la mitigación del
cambio climático, producción de madera, productos forestales no madereros, apoyo a los sistemas
agrícolas y oportunidades recreativas32. Teniendo en cuenta el avance del problema de la
deforestación, los PND han hecho énfasis en la estrategia de reforestación de cuencas con un
doble propósito: el establecimiento de plantaciones protectoras, protectoras - productoras, cercas
vivas y sistemas agroforestales; y la rehabilitación de ecosistemas degradados a través del manejo
de la sucesión natural.
32 .. Bosques y política forestal. Informe sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente 2000- 2001. CGR.
Págs. 112- 117.
Contraloría General de la República
Cuadro 3
Bosques en los planes nacionales de desarrollo 1998- 2008
Sumado a lo anterior es preciso advertir que el país no cuenta con un Plan Estratégico Nacional
de Investigación Ambiental, siendo éste un componente fundamental para implementar
acciones concretas que coadyuven a la producción limpia. De otra parte, las agendas
estratégicas interministeriales no han tenido mayor desarrollo suscribiéndose sólo tres; la
realización de evaluaciones ambientales estratégicas aplicables a nivel sectorial y territorial
ha realizado, no menos preocupante resulta el débil fortalecimiento de las líneas de financiación
para las iniciativas privadas y comunitarias de PML.
34 .. Estrategias: (i)Articulación de la PNPL a las demás políticas gubernamentales, (ii)Establecimiento del sistema
de calidad ambiental, (iii) Fortalecimiento institucional, (iv) Promoción de producción más limpia, (v) Promoción
de la autogestión y la autorregulación, (vi) Formulación e implementación de instrumentos económicos y (vii)
Seguimiento a la política.
Contraloría General de la República
Cuadro 4
Producción más limpia en los Planes Nacionales de Desarrollo 1998-2006
Desde el punto de vista de los mecanismos de desarrollo limpio, entre 2006 y 2007, el
MAVDT, ha aprobado 18 proyectos MDL distribuidos en el sector energético, industrial,
transporte, aguas residuales y forestal.
Aunque el Plan Estratégico Nacional de Mercados Verdes-PENMV (2000) planteó como una
estrategia fundamental realizar la coordinación y articulación de las iniciativas existentes
en el país sobre mercados verdes, no se registran avances en la formulación del Programa
Nacional de Biocomercio Sostenible como parte de la revisión y actualización del Plan Es-
tratégico Nacional de Mercados Verdes (2002), según lo establecido en el PND 2006 -2010.
Las ventanillas de mercados verdes, promovidas por las corporaciones autónomas regio-
nales y de desarrollo sostenible, el MAVDT y el Instituto Humboldt, buscan identificar
productos de mercados verdes, divulgar el programa de mercados y la iniciativa de Bioco-
mercio Sostenible35 y brindar apoyo a los empresarios en la formulación e implementación
416
de proyectos sobre el tema.
Lo que la evidencia muestra es que si bien se han adelantado acciones que buscan la pro-
moción de los mercados verdes, sin desconocer los logros alcanzados en materia de creación
de ventanillas, la promoción de los mercados en la producción nacional, sensibilización de
los consumidores mediante la creación del sello verde y el ecoetiquetado, la generación de
información básica y aplicada, así como el impulso de herramientas financieras para apoyar
a los productores, estas iniciativas no han logrado tener un desarrollo armónico, sistemático
35 .. Desde 1999 existe la Iniciativa Biocomercio sostenible de Colombia, creada y promovida por el Instituto de
Investigación de Recursos Biológicos “Alexander Von Humboldt” con el propósito de fomentar el uso sostenib le y
el comercio de los recursos biológicos para el logro del Convenio de Diversidad Biológica en Colombia. Está inte-
grado por 4 categorías: Sistemas productivos sostenibles Ex -situ (Agricultura ecológica, sistemas agroforestales,
Sistemas silvopastoriles, producción pecuaria y aprovechamiento ex situ de la biodiversidad), productos made-
rables y no maderables, y ecoturismo y cuenta con un Observatorio Nacional de Biocomercio -OBIO-, como una
estrategia de socialización y divulgación del biocomercio,
Contraloría General de la República
Cuadro 5
Mercados Verdes en los Planes Nacionales de Desarrollo - 1998-2006
que permita contar con una estrategia nacional consolidada que permita implementar de
manera eficaz el Plan Estratégico Nacional de Mercados Verdes; adicionalmente han tenido su
enfoque hacia el mercado nacional.
Otro aspecto que merece ser objeto de análisis es el componente ambiental a nivel de los
diferentes sectores del Estado, el cual sigue estando en deuda: componentes tan importantes
como el vial, minero, y agropecuario, contemplan de manera bastante discreta la dimensión
ambiental. La gran mayoría de las entidades del Estado al desconocer sus responsabilidades y
obligaciones ambientales, no cuentan dentro de sus planes de acción y en las líneas de
gestión de su quehacer misional el componente ambiental, y aquellas pocas que lo hacen,
desarrollan actividades puntuales y desarticuladas, que no responden a procesos de
planificación, implementación y seguimiento.
Según la ley 99 de 1993, el SINA está constituido en términos funcionales por “las entida-
des del Estado responsables de la política y de la acción ambiental señaladas por la ley, las
organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la problemática am-
biental, las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de producción de
información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental”. Se
advierte una indefinición del sistema, que no ha sido subsanada. En la definición “entidades
del Estado responsables de la política y de la acción ambiental”, se pueden generar diversas
interpretaciones: si la responsabilidad y acción ambiental es una de sus funciones, hay que
incluir a todas las entidades del Estado, pero si se interpreta como su función principal se
Contraloría General de la República
Por otra parte, llama la atención la ausencia de integralidad en el sistema, dado que a los
departamentos, municipios y distritos, que si bien tienen competencias ambientales, pero no
son entes especializados en materia ambiental, se les han otorgado funciones de control y
promoción, adopción y ejecución de políticas y todo tipo de programas y proyectos
ambientales, los que se encuentran en cabeza de diversos ministerios y entidades del nivel
central, lo cual muestra una evidente atomización de funciones.
Así mismo, han existido vacíos en el tratamiento y coordinación de las temáticas con un evi-
dente componente ambiental en el diseño de políticas de población, asentamientos humanos,
colonización y comercio exterior, lo que conlleva a incongruencias en sus desarrollos.
La coordinación y tutela del SINA está en cabeza del MAVDT, actividades que presentan
un alto nivel de complejidad, debido al elevado número de instituciones y a la autonomía 419
de la mayoría de estas; para ejercer dicha coordinación, cuenta con herramientas como la
participación en los consejos directivos de las CARS, la revisión de estatutos, el ejercicio
discrecional preventivo, la aprobación de licencia para mega proyectos, la aplicación de
normatividad ambiental, la apelación de los planes de ordenamiento territorial que aprueben
las corporaciones, la potestad para resolver conflictos de competencias entre los
ecosistemas comunes que comparten las corporaciones y la entrega de estas al ministerio de
informes de gestión, entre otras.
Sin embargo, son pocos los adelantos que se han tenido al respecto, lo que ha impedido un
ejercicio sistemático y consistente; recientemente se han venido generando mecanismos de
interacción entre las autoridades ambientales regionales y el ministerio, concretamente en
materia de licencias ambientales, así como en los tiempos de los instrumentos de planificación
regional; sin que exista una eficaz estrategia de coordinación, que permita a las autoridades
ambientales construir un esquema que responda eficientemente a los desafíos ambientales de
Medio ambiente . Biocombustibles
sus respectivos territorios y del país. Para evitar los problemas de coordinación, se hace ne-
cesario, como lo ha sostenido la Contraloría General de la República (CGR) en sus diferentes
informes, la formulación, adopción e implementación de una política ambiental de Estado.
Las dos principales fortalezas de las corporaciones autónomas regionales deben ser su auto-
nomía y la independencia para la toma de decisiones, las cuales permiten que se adelante una
gestión transparente y objetiva, encaminada a la sostenibilidad ambiental de sus territorios en el
corto, mediano y largo plazo, sin depender de los intereses particulares de los gobiernos de tur-
no, para lo cual estas instituciones deben contar con perfiles altamente técnicos, especializados
y ajenos a prácticas clientelistas. La evaluación adelantada por la CGR en sus diferentes audito-
rias y estudios sectoriales, ha permitido evidenciar que estas premisas fundamentales no se cum-
plen a cabalidad, situación que está ligada en buena medida al carácter político de sus consejos
directivos, los cuales, en la mayoría de los casos, carecen de perfiles técnicos adecuados, lo que
conlleva a que participen profesionales de ramas del saber tan distantes y distintas al quehacer
ambiental las integren, lo que en principio no favorecen la gestión ambiental del país.
420
Políticas públicas ambientales eficaces: un reto por lograr
Las políticas ambientales analizadas han mostrado virtudes en los acertados diagnósticos
que han tenido, la definición de acciones ambientales del Estado, y la asignación de recursos
financieros para el sector en cada uno de los periodos de gobierno, a pesar de ir decrecien-
do de manera vertiginosa. Sin desconocer estos aspectos que resultan positivos, es preciso
anotar la evidente ausencia de objetivos y metas claras y cuantificables, lo que no permite
conocer el nivel de cumplimiento de lo proyectado, así mismo la falta de procesos adecuados
de planificación y priorización de los programas y proyectos definidos para la ejecución de
las políticas, es decir, no están debidamente soportados con el diagnostico inicial; así mismo,
los planes también han mostrado serias deficiencias que han sido recurrentes.
36 .. La ley 99 de 1993, en su artículo 23, señala dentro de la naturaleza jurídica de las Corporaciones, que estas
“están integradas por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo
ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica...”
Contraloría General de la República
Para el manejo de los parques nacionales naturales del país se cuenta con una Unidad
Administrativa Especial, con una muy bien definida autonomía administrativa y financiera,
pero sin personería jurídica. Si bien es necesario reconocer que recientemente se le ha dado
un realce a las áreas protegidas, en términos de nuevas zonas (11 nuevas áreas en los últimos 15
años, para un total de 54 áreas en total) y asignación de recursos (básicamente gracias a la
cooperación holandesa), lo cual es coherente con el interés que estas revisten a nivel nacional e
internacional, no es menos cierto que su manejo sigue conservando un talante decididamente
centralista38 y desarticulado con las autoridades regionales.
37 .. Su finalidad es asesorar al MAVDT, respecto a la viabilidad ambiental de los proyectos de interés nacional, de los
sectores público y privado y la formulación de políticas y normas ambientales.
38 .. Justificado en la desconfianza que puede generar su manejo y gestión desde un ámbito regional y los intereses
políticos asociados a su conservación desde lo local.
Medio ambiente . Biocombustibles
Tampoco ha sido posible por parte de las autoridades, reducir los niveles de intervención en
dichas áreas debido principalmente a que en ellas, por las mismas condiciones geográficas y
topográficas que presentan, ven confluir todas las problemáticas del Estado, tales como la ex-
pansión de la frontera agrícola (ocupación de las tierras por particulares), pobreza, extracción
de recursos naturales, presencia de cultivos ilícitos y de problemas sociales, entre otros.
El país cuenta con un número prolijo de normas sobre lo ambiental, que en principio puede
verse como positivo, sin embargo, existe un alto grado de desconocimiento por las mismas
autoridades que deben garantizar su cumplimiento y aún más por los usuarios, lo que termina
generando infracciones y omisiones con las graves consecuencias para el medio ambiente y los
recursos naturales.
Además, existe una sólida reglamentación en los temas de conservación del recurso hídrico y
bosques, pero es escasa en temas como bioprospección y en calidad del aire. Así mismo, existe
una inestabilidad y flexibilidad normativa en virtud de las presiones de los sectores que
jalonan la economía; hoy sigue siendo lógica la necesidad de depurar de la legislación
ambiental las normas, que aunque estén vigentes, no permiten un marco normativo coherente
y armónico para que el Estado pueda desempeñar a cabalidad sus obligaciones ambientales; por
último, se hace necesario compilar la normatividad ambiental existente, tanto nacional, como
regional y local.
Gráfico 2
Gasto SINA Nivel Central 2000-2007 (Precios constantes 2007-Millones de $)
Fuente: CDMA-DES.
Si bien en el gráfico se observa un incremento en los recursos, significativo a partir del año
2003, no es menos cierto que este se debe a la fusión del Ministerio de Medio Ambiente con el
Ministerio de Desarrollo Económico, lo cual creó una entidad con funciones ambientales, de
vivienda, desarrollo territorial y saneamiento básico. Si para el año 98 el gasto de SINA
Central era equivalente al 0,41% del PIB, para el año 2007 es del 0,42%, reiterando las
distorsiones debido a las funciones anteriormente descritas.
El gasto ambiental incluye la inversión con los recursos propios que generan las entidades y 423
los aportes del Presupuesto General de la Nación (PGN). Sin embargo, las rentas propias han
estado centralizadas en unas cuantas CAR, que gozan de importantes ingresos provenientes
de la participación en el impuesto predial o de las transferencias del sector eléctrico. Lo an-
terior implica una distribución inequitativa de los fondos destinados a la protección ambien-
tal, lo que afecta principalmente a las corporaciones de desarrollo sostenible, que tienen el
compromiso de administrar y conservar las zonas de mayor patrimonio natural del país, pero
sin capacidad estructural de generar sus propios recursos y sin el suficiente apoyo del PGN.
El gobierno nacional debe ser consciente de la necesidad de garantizar los aportes del Presu-
puesto Nacional para las labores de investigación y de control, ya que los ingresos propios de
las entidades no son suficientes para realizar una gestión ambiental completa.
Los grandes problemas ambientales, nacionales y globales, y la riqueza biológica del país
son una fuente potencial importante para la consecución de recursos. Los proyectos para
su preservación y adecuada explotación son el instrumento más utilizado por la admi-
Medio ambiente . Biocombustibles
Resulta difícil afirmar a ciencia cierta si el país ha avanzado hacia el desarrollo sostenible,
porque lo único claro es que la Nación sigue los patrones globales de deterioro del medio
ambiente. Para empezar, el país adolece de una línea base que permita identificar los cam-
bios en calidad y cantidad de los recursos naturales; si bien se ha tratado de implementar los
424 denominados Indicadores Mínimos de Referencia. Aún se sigue sin contar con cifras ciertas
sobre el real estado de los recursos naturales; tampoco se ha logrado determinar y evaluar
la presión que se ejerce sobre el medio ambiente, y su respuesta, lo que dificulta la
efectividad del diseño, seguimiento y generación de indicadores para la efectiva formulación
y evaluación de las políticas públicas.
A ello se agregan diversas limitaciones para su desarrollo, como las diferencias en la es-
cala de trabajo entre los análisis que realiza el IDEAM y las CAR, la desarticulación de las
entidades, lo que ha generado que no se de un adecuado flujo de información, la falta de
interés de las CAR, que se expresa en la escasa participación en las tareas conjuntas que
se han propuesto, la poca continuidad en el proceso, de forma tal que las iniciativas pro-
puestas no han sido implementadas por el Ideam, la incompatibilidad en las plataformas
informáticas y la ausencia de protocolos de captura y estándares para la homologación de
la información. Preocupa el precario avance que registran las corporaciones en los cuatro
instrumentos de soporte de un sistema de información ambiental adecuado: los laborato-
Contraloría General de la República
El recurso bosque se encuentra disminuido y año tras año se vive en un proceso continuo
de degradación y pérdida de territorios; las estimaciones de la deforestación en el país va-
rían desde unas 600.000 hectáreas al año (IGAC - ICA-1987) hasta 221.000 (IGAC-2002) ó
91.000 de acuerdo con el Ideam (2002). La participación de algunas actividades en la pérdida
425
de bosques incluye la expansión de la frontera agrícola y colonización (73,3%), producción
maderera (17,7%), consumo de leña (11%), incendios forestales (2%) y cultivos ilícitos (2%).
Entre 1998 y 2007 se reforestaron 213.067 hectáreas, sin embargo, no logran compensar la
pérdida y modificación de coberturas forestales a nivel nacional, ni se presentan avances sig-
nificativos en términos de zonificación de usos del suelo, saneamiento de reservas forestales y
formulación e implementación de planes de ordenación forestal.
39 .. Si en muchas regiones el país no cuenta con un monitoreo permanente sobre los recursos naturales, que
permita conocer su estado y dinámica, ¿con qué criterios se otorgan permisos de aprovechamiento forestal y con-
cesiones de agua?
41 .. En: http://www.acac.org.co/home/noticias.shtml?x=698839
Medio ambiente . Biocombustibles
En cuanto al recurso hídrico, es conocido que Colombia es uno de los países con mayor abun-
dancia de agua en el mundo, aunque su oferta ha caído de forma dramática 42. Actualmente,
cada colombiano dispone de 4000 mts3 de agua, pero de no tomar las medidas necesarias,
para la década 2020-2030, la situación se tornara cada vez más difícil para los ciudadanos 43
. Para el ámbito territorial, aún se muestra deficiente la gestión del recurso hídrico, eviden-
ciándose en el incumplimiento del artículo 111 de la ley 99 de 1993, que ordena invertir el
1% de los ingresos totales del municipio en la adquisición de predios para la protección de
fuentes de agua que proveen a los municipios 44. Al respecto, es claro que la oferta del re-
curso hídrico de la Nación, nunca se va a fortalecer con la construcción de acueductos, sino
mediante la conservación de las cuencas que les proporcionan el recurso.
Las autoridades ambientales cuentan con un instrumento importante para promover el ade-
426 cuado uso y el saneamiento de las corrientes hídricas: las tasas retributivas y por uso, aunque
desafortunadamente no han cumplido de manera debida con la obligación de aplicarlas con
oportunidad y rigor: preocupa el escaso recaudo, que no alcanza para cubrir los costos de la
facturación y cobro ni, mucho menos, puede afectar el comportamiento de los usuarios para
que reduzcan la contaminación que producen. A ello se agrega el bajísimo nivel del recaudo
sobre lo facturado. Con excepción de la CDMB y Cornare, los porcentajes de recaudo son
inferiores al 50% y se llega a casos insólitos del 4% de lo facturado.
42 .. Estudio Nacional del Agua, Ideam (versión preliminar). Según este estudio la Nación ocupa el puesto 24, de una
lista de 182 países, y en los años anteriores se ubicaba en los primeros lugares de este listado.
44 .. Aunque si bien en el último Plan Nacional de Desarrollo se amplió la vigencia de este artículo para que los
alcaldes sigan destinando recursos por este concepto, la CGR ha sugerido que se distinga entre quienes han
cumplido con dicho mandato y quienes deben hacerlo por los próximos quince años.
Contraloría General de la República
Mención aparte merece el principal río del país, el Magdalena, que presenta elevados
niveles de Demanda Química de Oxígeno (DQO) y altos contenidos de aceites, grasas fenoles
y, en algunos sectores, mercurio acompañado de una alta contaminación bacteriológica. El
indicador de riesgo potencial de alteración de la calidad del recurso hídrico por materia
orgánica biodegradable en la estación seca - relación carga de DBO e índice de escasez -
muestra para esta cuenca que de los 726 municipios evaluados, aproximadamente un 3% - 22
municipios que albergan el 15,5% de la población del país - presentan vulnerabilidad alta; el
29% -213 municipios con el 22% de la población del país- presenta vulnerabilidad media, y
el 68% restante -491 municipios que cubren el 62% de la población del país -pre-
sentan una vulnerabilidad baja45.
Otra cuenca de gran preocupación es la del río Bogotá, la cual recibe los vertimientos
industriales, agrícolas y domésticos generados en la Sabana de Bogotá, principal corredor
industrial del país. La descarga orgánica en esta cuenca pasó de 342 toneladas DBO/día en la
década de los noventas del siglo pasado a cerca de 516, adicionales a los 79 kilogramos de
plomo y cromo, 5 toneladas de detergente y 1.7 toneladas de sólidos suspendidos diarios, con una
cobertura del tratamiento de sólo el 20% de las aguas vertidas, lo que permite dimensionar la
magnitud del problema.
Para el caso de los ambientes marinos, existen grandes áreas de contaminación industrial y
doméstica cercanas a los centros más poblados y se presentan problemas de conservación de
zonas de manglar y arrecifes coralinos, principalmente en la Bahía de Cartagena, así como la
ya reconocida crisis ambiental de la isla de San Andrés. Los manglares y corales son ecosiste-
mas proveedores de alimento y sustento de muchas familias en ambos litorales, pero al estar
claramente intervenidos se interrumpen las dinámicas de las aguas, se rellenan incluso con
residuos sólidos, como en el caso de Cartagena, y se construyen cimientos de concreto sobre
superficies de coral, en una clara indiferencia hacia quienes viven de estos recursos y hacia 427
el recurso mismo, evidenciando la ausencia de una política de Estado que defienda, desde las
instancias del orden nacional, los bienes de uso público, regule su aprovechamiento sobre
bases de justicia y equidad y garantice la sostenibilidad de esos recursos para que su oferta
ambiental pueda ser aprovechada en la satisfacción de las necesidades de la población.
En cuanto al recurso suelo, existen graves conflictos de uso, que a su vez implican serios
procesos de degradación: más de 40 millones de hectáreas son subutilizadas para actividades
ganaderas; de las tierras aptas para uso agrícola y silvoagrícola (22 millones de hectáreas)
solamente se utilizan 4.8 millones, malgastándose cerca de 17 millones de hectáreas. Si bien
la información estadística sobre este tema no es regular y los datos que ofrece el IGAC y el
45 .. Ideam - Cormagdalena, Estudio Ambiental de la cuenca Magdalena - Cauca y elementos para su ordenamiento
territorial. Tomo 10, 2003. Pág. 9.
Medio ambiente . Biocombustibles
Ideam, se muestran dispares, la información sobre los procesos erosivos, según este último,
afecta a cerca del 48% del país, focalizándose de manera crítica principalmente en departa-
mentos como Atlántico (100%), Guajira (93,8%), Arauca (87,8%) y Casanare (84,8%) 46.
Si bien Colombia sólo produce menos del 0.1 de los gases generadores del efecto invernadero, no
es menos cierto que la contaminación en las ciudades colombianas debe empezar a ser
considerada de forma prioritaria. Aunque la calidad del aire del país en su conjunto no es
dramática, según un informe del Banco Mundial editado en el año 2004, en las ciudades de
más de 100.000 habitantes se presentan problemas de salud, asociados al material particulado
emitido en su mayoría por el parque automotor (86%) y la industria (8%), seguida por las
termoeléctricas (3%), sectores residenciales y comerciales y transporte aéreo (1%) y
relacionado con enfermedades respiratorias como neumonía, que causan anualmente 6.040
muertes. A ello se agrega la contaminación interna, que genera aproximadamente 1.100
muertes asociadas al uso de la leña y el carbón en actividades domésticas e industrias
artesanales, situación que se agrava por las debilidades recurrentemente diagnosticadas en las
mediciones de calidad del aire en la mayoría de ciudades 49.
428
Los sitios con más presencia de PM. 10 (material particulado de menor tamaño) son las
ciudades de Bogotá y Medellín, así como Nemocón y Ráquira, y los que más polvo presentan
se ubican en Cazucá, Soacha, Sibaté y Zipaquirá, Medellín, Itagüí, Cerrejón y La Jagua de
Ibirico. Otro fenómeno al que debe prestársele atención es a la aparición de la lluvia acida
presente en los municipios de Yumbo, Palmira, Sogamoso, Itagüí, y otros grandes
corredores industriales.
46 .. www.ideam.gov.co/indicadores/suelos2.htm
48 .. Idem.
49 .. Documento CONPES 3344 de 2005 “Lineamientos para la Formulación de la Política de Prevención y Control de la
Contaminación del Aire.” DNP, Bogotá, 2005.
Contraloría General de la República
Como se deriva del diagnóstico anterior, sin perder de vista los avances que se han logrado en
la dinámica de la gestión ambiental, la situación del país presenta serías deficiencias que
exigen un mayor esfuerzo del Estado colombiano.
Este último fenómeno se puede abordar desde dos temáticas claramente definidas: en primer
lugar, asociado a las actividades de los actuales procesos de integración económica e inte-
gración comercial y sus impactos sobre el medio ambiente debido a la estrategia de inserción
en los mercados internacionales y la homogenización de los patrones de consumo globales,
buscando la eficiencia de los factores productivos. Con relación a este tema se observan dos
tendencias50: existe una corriente que respalda la liberalización del comercio internacional,
debido a que se generará un aumento de los recursos financieros, lo que, a su vez, permitirá
mayores inversiones en la protección y conservación del medio ambiente. Esta visión rechaza
dentro de sus lineamientos cualquier medida de tipo ambiental que pueda ser interpretada
como una barrera al comercio, es decir, medidas claramente proteccionistas.
La segunda visión tiene como eje central la degradación ambiental debida al aumento en la 429
explotación de recursos naturales, y a una mayor tasa de consumo 51; sugiere que al aumen-
tar la producción y con la creciente desregulación y movilidad de capital, las industrias se
localizarán en los países con una normatividad ambiental más flexible que en sus regiones
50 .. Comercio, Medio Ambiente y Desarrollo, Bogotá, Departamento Nacional de Planeación - Tercer Mundo
Editores. 1998. Pág. 3.
51 .. Un indicador para medir su real dimensión, se puede demostrar revisando las cifras de crecimiento de la
economía mundial que para la primera década del siglo XXI, no obstante la crisis presentada a finales del 2008,
alcanza un promedio anual del 4.0% y el crecimiento del comercio promedio para este mismo periodo alcanza el
10%, básicamente apoyado en economías primarias y extractivas asociadas a los recursos naturales.
Medio ambiente . Biocombustibles
Este aspecto está estrechamente ligado con las denominadas Evaluaciones de Impacto
Ambiental (EIA) de las políticas económicas 54, las cuales están cada vez más interrelacionadas
internacionalmente; los movimientos financieros y sus crisis en Europa y Estados Unidos
afectan de manera significativa al resto de países del orbe; algunos autores señalan cómo “la
deuda externa creciente, los déficit de comercio cada día más cuantiosos, la inflación, el alza de
las tasas de interés, el ahorro insuficiente, el crecimiento negativo de la inversión y los déficit
presupuestales, fomentan la degradación del medio ambiente, pues dan lugar al estancamiento
económico, más pobreza, anulación de ajustes estructurales y acortamiento del horizonte de
planificación”55.
52 .. Situación evidente actualmente en países como China, India, Brasil, Rusia e Indonesia. En 1984 en la India,
una explosión de gases contaminantes de la planta de Union Carbide, ocasionó la muerte de 15.500 personas,
debido al escaso mantenimiento de la infraestructura física de dicha planta, a la débil normatividad y el escaso
control por parte del estado indio. Para el caso chino, en el corredor industrial ubicado en su zona costera, se han
alcanzado niveles de contaminación de los recursos que superan claramente los límites permitidos. En Beijing,
la situación también es dramática: debido al crecimiento de la industria y la duplicación de su parque automotor
430 en seis años, ha hecho que se le considere actualmente la ciudad más contaminada del mundo. En: The New York
Times, 11 de septiembre de 2005, pág. 2.
53 .. En los planteamientos al interior de la Organización Mundial del Comercio -OMC- sobre medio ambiente y libre
comercio es evidente una confrontación de intereses, en la cual los países en desarrollo presuntamente pretenden utilizar
los recursos naturales como mecanismo para obtener beneficios a través de contrapartidas para acceder a los diferentes
mercados; así mismo, se oponen a que el tema ambiental marque el ritmo de las negociaciones sobre comercio, ya
que según su interpretación, hay un resurgimiento de medidas unilaterales de proteccionismo adoptadas bajo la
apariencia de protección ambiental. Por su parte, los países desarrollados plantean transformar el tema ambiental en
eje transversal de las negociaciones sobre comercio y buscan clarificar temas específicos a ser integrados en el
Sistema multilateral de comercio, tales como la evaluación de los efectos de las medidas ambientales sobre el
acceso a los mercados, la problemática de la exportación de bienes domésticos prohibidos, los problemas derivados
del Acuerdo sobre Derechos de Propiedad Intelectual relativos al Comercio (TRIPS) y su complementariedad con el
Convenio de Diversidad Biológica (CBD).
54 .. Al respecto, los documentos de política ambiental en el país han sido reticientes a incorporar, dentro de sus
análisis, la tendencia hacia la reprimarización (entendida como la incorporación a los mercados mundiales mediante
“commodities” como el petróleo, carbón y productos agrícolas, sin ningún tipo de valor agregado) de sus actividades
productivas, para lograr la inserción del país en los mercados globales.
Estas evaluaciones en materia de libre comercio, deben exponer de manera amplia e integral
los efectos ambientales relacionados con el comercio y las inversiones, a fin de analizar las
implicaciones ambientales positivas y negativas de la apertura comercial. Para realizar una
evaluación de este tipo, es necesario que se cuente con una información socio ambiental só-
lida y consistente. El país presenta una enorme dificultad para contar con una evaluación de
impacto ambiental de las políticas económicas, principalmente por la falta de ese tipo de in-
formación y de metodologías apropiadas, no obstante que organismos internacionales como
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD), el Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y el Fondo Mundial para la Naturaleza
(WWF), que han trabajado en el desarrollo de metodologías apropiadas, para adaptarlas a las
características y necesidades propias de cada país y que han sido ofrecidos para ser imple-
mentados con los debidos ajustes y adecuaciones a la realidad del país.
Sin este tipo de instrumentos se hace difícil que el Estado pueda tener una política para redu-
cir el impacto del comercio sobre el medio ambiente, lo que se ve acentuado por la ausencia
de una política internacional en la que se exija incorporar un proceso de revisión del impacto
ambiental en todos los acuerdos comerciales que la Nación suscriba o que haya suscrito.
Otra forma de abordar las expresiones de la globalización se relaciona con los problemas am-
bientales que afectan el orbe y el compromiso asumido por parte de los Estados. A partir de la
década de los ochenta se han hecho evidentes las problemáticas que desbordan el ámbito de
lo local y que han generado la necesidad de emprender acciones conjuntas a nivel mundial:
problemáticas como el cambio climático56, el deterioro de la biodiversidad global57, la defo-
restación acelerada, la perdida de la capa de ozono, el elevado crecimiento en muchos casos
poco planificado, de las ciudades, la creciente generación y la inadecuada disposición de
residuos sólidos, entre otros, unido a la agudización de la pobreza en el marco de un
modelo
de desarrollo que genera la degradación del medio ambiente, ha exigido la creación de una 431
Agenda Global Ambiental, reflejada en la firma y acatamiento de los Acuerdos Multilaterales para
Medio Ambiente (AMUMA)58, de los cuales la mayoría de naciones hace parte.
56 .. Este es uno de los temas más relevantes, ya que tiene una amplia interrelación entre lo económico y lo
ambiental, además de no estar ajeno a controversias, debido a las distorsiones que se generan y que se pueden
evidenciar en el mercado de permisos de emisiones de gases de efecto invernadero, que al no poder comprometer
a cada país para que limite sus emisiones, permite que aquellas naciones que si superen dichas cuotas, negocien
sus excedentes y los trasladen a otros países, que de esta forma ajustan de manera ficticia su compromiso con el
medio ambiente.
57 .. Entendido no solo como la pérdida de ecosistemas sino también como el movimiento y pérdida de grandes
recursos genéticos, lo cual está estrechamente ligado con aspectos culturales de cada uno de los países.
58 .. Muchos de estos AMUMA generan inquietudes, puesto que implican para el sector productivo la internalización
de sus costos, lo que va en clara contravía de las dinámicas globales que busca su reducción.
Medio ambiente . Biocombustibles
Esta dinámica se explica, en parte, porque el medio ambiente dejó de ser un tema prioritario del
ámbito académico y científico, que denunciaban de manera aislada el incremento peligroso
de la degradación ambiental, y se tornó en un asunto geopolítico evidente, en medio del cual
se pone en juego la supervivencia de la especie humana sobre el planeta y el desarrollo de las
naciones.
433
El medio ambiente, por ser un tema que trasciende las fronteras hacia lo regional y lo global,
tiene una dimensión internacional muy importante, y en este ámbito la Cancillería es la
entidad sobre la cual recaen las responsabilidades, en cuanto a la orientación y negociación de
los tratados y demás instrumentos internacionales, con la cooperación de otros organismos
nacionales, para este caso las autoridades ambientales. Dentro de la estructura institucional de
la cancillería, dependiendo del Despacho del Viceministro de Asuntos Multilaterales, se
encuentra la Dirección de Asuntos económicos, sociales y ambientales multilaterales, y dentro
de ésta, la Oficina de Asuntos Ambientales, que es la instancia encargada de cumplir las
funciones del ministerio en materia ambiental.
59 .. “Artículo 226. El Estado promoverá la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y
ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional”.
Si bien el país tiene una estructura institucional con funciones plenamente definidas, des-
afortunadamente la participación en las cumbres de la tierra y en otros escenarios de nego-
ciación, ha presentado serias debilidades en la designación de los representantes, la cual se
ha realizado más con criterios políticos que técnicos, lo que ha conllevado a que no se haya
contado con la asistencia de expertos acordes con la trascendencia e implicaciones de los
434 temas objeto de negociación, en virtud del limitado conocimiento de los temas que tienen
los designados. No se ha logrado que el exhaustivo y denodado trabajo de preparación ade-
lantado por parte de las entidades técnicas se vea reflejado en las decisiones que se toman y
que, posteriormente, se convierten en obligaciones para el país.
La Cancillería, en coordinación con las entidades del Estado, tiene la función de convocar y
organizar los grupos de trabajo donde se examinan las actividades desarrolladas tanto en el
ámbito nacional como internacional y se exponen y discuten los proyectos que se encuentran
a cargo de las entidades, para analizar su grado de avance y su concordancia con los
objetivos y compromisos del país y elaborar los aportes a informes de avance que se deben
presentar, así como la posición del país para las subsiguientes negociaciones y las instrucciones
que deben llevar las delegaciones.
Frente a esta obligación, es preciso advertir que se presenta una seria debilidad ya que en
muchas de las entidades que deben participar, como los ministerios de Cultura, Comercio
Contraloría General de la República
Exterior y Turismo, Protección Social, y Desarrollo, no se aborda el tema con la importancia que
merece, sumado a la falta de recurso humano idóneo, terminando en muchos casos por eludir
la responsabilidad que les compete.
En cuanto al MAVDT, desde su misma conformación como Ministerio del Medio Ambiente
con la Ley 99 de 1993, ha contado con una dependencia encargada de los asuntos interna-
cionales que al comienzo se denominaba Oficina de Cooperación Internacional y dependía
del despacho del viceministro. Esta oficina se encargaba de la gestión en los temas de coope-
ración internacional y negociación. Sin embargo, dado el crucial momento que se vivía tras
la Cumbre de Río, se crearon dos oficinas independientes, una de las cuales, la Oficina de
Asuntos Internacionales pasó a depender directamente del despacho del Ministro.
Hacia 1999 con la nueva reestructuración del Ministerio del Medio Ambiente esta oficina
bajó de nivel jerárquico y pasó a denominarse Grupo de Negociación Internacional lo que, sin
embargo, no afectó su gestión; así se mantuvo hasta la reciente reestructuración que convirtió
al Ministerio del Medio Ambiente en MAVDT y fusionó los grupos de cooperación
internacional y negociación internacional en una sola dependencia. Esta dependencia, además
de contar con una planta mínima de personal, no parece tener en el ministerio la capacidad
que le permita incidir suficientemente en la preparación de las posiciones de Colombia para los
eventos, amén de sus responsabilidades como apoyo técnico.
La relativa importancia política que tuvo hasta tiempos recientes el tema de la negociación
internacional, ha decaído recientemente a raíz de la directiva presidencial N° 11 de septiem-
bre de 2002 que restringe al máximo los viajes de funcionarios del gobierno al exterior. Se ha
dejado de asistir a reuniones internacionales tan importantes como la Comisión de Desarrollo
Sostenible de la ONU o la del Programa de Naciones Unidas para el Hábitat en Nairobi, que 435
constituían oportunidades importantes para obtener recursos para el desarrollo de la política del
gobierno en este tema, por la vía de la cooperación internacional.
Otro fenómeno que se está dando es el de la institucionalidad paralela por cuanto a reuniones
como la del Convenio de Biodiversidad denominada “2010: el reto global de la biodiversidad”
para hacer seguimiento a los compromisos adquiridos en este campo en la cumbre de
Johannesburgo no se envió representación de la Cancillería, ni del MAVDT, privilegiando la
participación del Instituto Alexander Von Humboldt.
En el tema de la coordinación desde el MAVDT con la Cancillería debe decirse que hasta hace
algunos años existía una relación poco orientada a la cooperación necesaria y fijada por ley;
el rigor en el seguimiento de las participaciones y compromisos adquiridos no se cumplía en
la medida en que no era obligatorio para los funcionarios de Cancillería presentar informes
de comisión cuando asistían a reuniones internacionales sobre medio ambiente.
Medio ambiente . Biocombustibles
Hoy en día, aunque existe el comité interinstitucional ya mencionado, liderado por la can-
cillería pero no formalizado mediante ningún acto administrativo, cuyas funciones fueron
descritas anteriormente, debe decirse que el seguimiento a las actividades y proyectos a cargo
de las entidades, se limita a convocar y discutir con ellas las actividades desarrolladas y los
avances logrados si los hay, pero no existe un mecanismo eficaz que permita realmente eva-
luar los resultados obtenidos, y menos aún, efectuar una adecuada supervisión.
Sin embargo, deben reconocerse los esfuerzos para mejorar la capacidad colombiana para la
negociación internacional, lo que ha merecido el reconocimiento en los diversos foros en
temas claves como biodiversidad (en el marco de los países megadiversos), cambio climático,
bioseguridad, desechos peligrosos y mares regionales, entre otros, además de la elección de
Colombia en las mesas directivas de distintas instancias multilaterales como respaldo y
reconocimiento a su liderazgo.
presente documento, por la trascendencia que tiene el tema, se presenta como estudio de
caso un análisis del papel del Estado colombiano en el marco del Protocolo de Kyoto.
Colombia se ha opuesto a las medidas unilaterales en el escenario internacional y a los es- 437
fuerzos solitarios de algunos países, por carecer de la efectividad para frenar las emisiones y
estabilizar las concentraciones de gases efecto invernadero en la atmósfera y en ese sentido
parecería haber encontrado en su membresía del Grupo de los 77+ China, el escenario
adecuado para forjar alianzas y sentar posiciones conjuntas frente al Protocolo. Este grupo,
creado en 1964, tiene por objetivo aglutinar a una serie de países en desarrollo para construir
posiciones conjuntas de negociación en el contexto Norte-Sur y obtener mejores resultados. No
obstante, su conformación por países pobres o en situaciones de conflicto y sus diferencias en
sistemas de gobierno, dificultan la obtención de mejores resultados sin desconocer los logros
en plataformas para programas de fortalecimiento de la capacidad técnica de los países y
transferencia de tecnología.
El país ha mantenido una posición de liderazgo en el marco del grupo de los 77+China,
buscando, con el apoyo de la Unión Europea, que los países renuentes hacia el Protocolo lo
ratifiquen, poniendo siempre de presente el principio de responsabilidades comunes pero di-
Medio ambiente . Biocombustibles
ferenciadas en consideración a que, en cuanto sus emisiones son más bajas en conjunto que las
de países como Estados Unidos, la responsabilidad es menor mientras que los perjuicios al
ambiente y al desarrollo sostenible, son mayores.
Desde la perspectiva económica, para Colombia este protocolo constituye una oportunidad
inigualable de obtener ingresos, protegiendo el medio ambiente y logrando la atención de
los países desarrollados que, en términos de cooperación y conveniencia mutua, pueden
aportar apoyo técnico y financiero para el desarrollo de proyectos de reducción de emi-
siones, de captura de CO2 o de adaptación a los efectos adversos del cambio climático.
Para ello, el Mecanismo de Desarrollo Limpio y el fondo de adaptación del Protocolo, son
piezas fundamentales de la estrategia del país para cumplir con sus compromisos frente al
Protocolo de Kyoto.
Es preciso advertir que para enfrentar los escenarios que presenta un mundo globalizado, el
país debe lograr el cumplimiento y desarrollo de lo estipulado en la Ley 99 de 1993, antes que
crear nueva normatividad ambiental. Así mismo, si bien se han actualizado algunos instru-
438 mentos económicos para la gestión ambiental, como las tasas retributivas para vertimientos
líquidos (Decreto 3100 de 2003) y se han reglamentado finalmente otros como las tasas por
utilización de agua (Decreto 155 de 2004 y Resolución 865 de 2004), la tarea sigue pendiente
en otros temas relacionados (tasas retributivas para emisiones atmosféricas y suelos).
El fortalecimiento del marco normativo y, sobre todo, el cabal cumplimiento de éste, se hace
necesario para garantizar la sostenibilidad ambiental y el avance hacia un real desarrollo
sostenible, unido a políticas públicas eficaces, viables y medibles y a la implementación de
una cultura de la preocupación ambiental integral en el sistema productivo nacional.
Recurso hídrico
Frente al aumento de presiones industriales sobre el recurso, debido a la relocalización de
actividades económicas, es evidente que el país carece de una política para la gestión
integral
Contraloría General de la República
de los recursos y hídricos y por tal razón se hace necesario que el MAVDT actúe de manera
articulada con los demás ministerios y entidades competentes para estructurar una política
que permita garantizar la protección, conservación, recuperación, administración y uso
racional y sostenible del recurso a largo plazo.
Recurso bosque
La actividad forestal se desarrolla en sitios cuya marginalidad económica es notoria, y la
explotación de los bosques naturales se hace en forma poco ordenada y sin control, con un
alto componente de ilegalidad dado que no hay una regulación clara respecto a los alcances 439
que pueden tener los diferentes actores del sector. La madera que se obtiene de los bosques
presenta bajos rendimientos por hectárea y deficiencias en su calidad y en el abastecimiento
oportuno a las plantas procesadoras, llegando sólo a un 0,4% de la producción mundial y el
0,01% de las exportaciones61. Los anteriores factores hacen que el país no cuente con una
adecuada y sostenible actividad productiva del recurso forestal, situación que se acompaña de
una deficiente política Forestal de Estado la que no garantiza la continuidad e integralidad de
las acciones en materia de manejo de los bosques naturales, además de la reducida inversión
y destinación de recursos de ley para la reposición de bosques, los procesos de ocupación y
uso de los suelos, y la mermada capacidad de control y vigilancia por parte de las
autoridades ambientales de los permisos de aprovechamiento forestal respecto de la
reposición o manejo efectivo de áreas con bosques.
61 .. Ver: www.agrocadenas.gov.co
Medio ambiente . Biocombustibles
Si bien la producción forestal actual es limitada, existe un aparente potencial productivo que
podría ser aprovechado de manera sostenible, para lo cual se deben tener en cuenta las posi-
bles amenazas que pueden tener las especies maderables tropicales de exportación, como con-
secuencia de una sobre-explotación, aunado a factores propios de su biología, como las tasas
de reproducción y sobrevivencia, factores de dispersión y distribución espacial, entre otras.
El desarrollo del potencial forestal que posiblemente tiene el país se debe llevar a cabo
cumpliendo procesos rigurosos y objetivos de planificación, investigación y regulación, de
tal manera que se eviten impactos negativos sobre los ecosistemas y especialmente de las
poblaciones de las especies maderables tropicales.
Las dificultades más críticas para llevar a cabo un registro adecuado de la información sobre los
productos provenientes de la flora y fauna, radica en factores técnicos como las variaciones
históricas en el tipo de nomenclatura y posiciones arancelarias de los registros de comercio
exterior, en el desarrollo de la demanda y de los precios internacionales por productos o
subproductos derivados de la vida silvestre y en la incidencia de la legislación nacional e
internacional sobre los flujos comerciales.
Se registra un alto comercio ilegal de especies silvestres, que se hace más evidente en las
principales capitales de las regiones sur y norte del país, donde se han incautado el mayor
número de especies de flora especialmente maderables, y fauna, principalmente aves, reptiles
y mamíferos, unido a la escasa y poco detallada información, sobre todo en datos tales como
tráfico ilegal de flora no maderable, fechas y la especificación de los grupos de fauna, que
permitan facilitar la consolidación de los datos de tráfico ilegal para Colombia.
441
Mercados verdes
Las estrategias de mercados verdes y biocomercio se enfrentan a las mismas problemáticas de
muchos otros sectores de la economía: la debilidad que presentan la mayoría de las iniciativas
empresariales en aspectos como capacidad de producción, incumplimiento de requisitos legales
para acceder a mercados potenciales, debilidades en el cumplimiento de estándares y normas
de calidad, falta de capital semilla para adecuación de las plantas de procesamiento,
capacitación para identificar canales de comercialización eficientes y ausencia de estudios de
mercado, entre otros.
Ante la falta de un sistema de información básico sobre la biodiversidad del país que permita
determinar con cierto grado de certeza un nivel de sostenibilidad, resulta necesario como cri-
terio de evaluación desde el punto de vista macro, acudir nuevamente a algunos estándares
internacionales. La recomendación según la cual era conveniente proteger, como mínimo,
Medio ambiente . Biocombustibles
el 10% de la representatividad ecosistémica del país antes de 200462, a través del sistema de
áreas protegidas, no se alcanzó; se cuenta con aproximadamente 10,4 millones de hectáreas
protegidas en zona continental lo que representa el 9,1% del total; este porcentaje disminuye
hasta el 6 o 7% si se tienen en cuenta las zonas marinas.
Sin embargo, la Política Nacional de Producción más Limpia, adoleció desde su expedición
442 de metas claras y medibles, de un plan de implementación donde se definieran las estrategias
y mecanismos de coordinación e interacción, así como de la asignación de responsabilida-
des concretas a los diferentes actores públicos y privados; así mismo, no se han dado los
lineamientos ni generado las estrategias para dirigir y articular la implementación de las
estrategias planteadas a nivel nacional, regional y local. En términos generales, las entida-
des públicas, especialmente las pertenecientes a los sectores productivos, no conocen de los
compromisos y responsabilidades que tienen frente a las estrategias y actividades planteadas
en la política, igualmente son pocos los sectores productivos involucrados63.
63 .. Generalmente son los mismos: panelero, azucarero, avícola, porcícola, minero, curtiembres, caficultor,
palmicultor, plaguicidas, fiquero, arrocero, hortofrutícola, lechero, metalúrgico, entre otros.
Contraloría General de la República
Es pertinente anotar que muchos de los productores no asumen con responsabilidad los
compromisos, en buena parte porque resulta menos oneroso desarrollar las actividades productivas
sin el pleno cumplimiento de las normas establecidas, configurándose un círculo vicioso que
conlleva a que, bajo el amparo de reglas no muy claras y estables, con instituciones debilitadas en
su credibilidad y eficacia, se asuma el tema de la sostenibilidad ambiental en los procesos
productivos como secundario, y sin mayor incidencia en la productividad, siendo visto, en
muchos casos no como un factor de competitividad sino de obstáculo.
Frente a los procesos de negociación en el marco de los diferentes tratados de libre comercio
que el Estado aspira a firmar, la competitividad64 es uno de los aspectos fundamentales que
se debe revisar detenidamente por las implicaciones que trae: es preocupante y por demás
evidente el atraso significativo que la mayoría de sectores productivos del país presentan en
comparación con los homólogos de los demás países con los que se suscribirán los respec-
tivos acuerdos; sin desconocer el esfuerzo de ciertos gremios y sectores por alcanzar unos
mínimos niveles de calidad y productividad, la apertura directa de ciertos renglones de la
economía generan un grave riesgo para la economía nacional, a lo que se suma el cumpli-
miento de los estándares no sólo de calidad sino en términos de requerimientos ambientales
que para algunos países son significativamente más rigurosos que los que actualmente se
manejan en el país65. 443
Los logros de esta política serán posibles en la medida en que se revise y ajuste la misma al
contexto que se presenta en la actualidad, se estructure un plan de implementación riguroso
64 .. Entendiéndose por competitividad la capacidad de una organización pública o privada, lucrativa o no, de
mantener sistemáticamente ventajas comparativas que le permitan alcanzar, sostener y mejorar una determinada
posición en el entorno socioeconómico.
65 .. Nunca ha existido claridad en la existencia de una relación positiva o negativa entre la protección al medio
ambiente y la competitividad. Existe una vertiente que señala que una mayor protección al medio ambiente, hace que
aumenten sus costos de producción, lo que hace que disminuya la competitividad. Otras corrientes sostienen que unas
normas ambientales estrictas, ayudan a disminuir los costos y aumentan su competitividad. Existe una tercera línea
en torno al tema que sugiere que los costos ambientales son irrelevantes y que ni disminuyen ni mejoran la
competitividad.
Medio ambiente . Biocombustibles
en el que se recojan los avances y desarrollos exitosos, unido a un eficaz proceso de divulgación
y articulación entre los diferentes autoridades y entidades competentes.
Por otro lado, es imprescindible llevar a cabo un proceso de concertación y adopción real y
eficaz a nivel nacional, mediante la generación de escenarios de participación, discusión y
decisión donde estén presentes los diferentes actores públicos y privados (a los diferentes sec-
tores productivos representados en sus gremios sin dejar de incluir a quienes no hacen parte de
los mismos) permitiendo que se identifiquen y reconozcan por parte de cada uno sus funciones
y responsabilidades de tal manera que sean abordadas de manera comprometida y eficaz.
Ecoturismo
El turismo actualmente experimenta un auge sin precedentes: para el año 1950 se produjeron
cerca de 25 millones de viajes turísticos internacionales, para el año 2000 esta cifra aumentó a
700 millones de viajes y se espera que para el año 2020 esta cifra llegue a los 1.600 millones
de viajes66. El ecoturismo es aquella forma de turismo especializado y dirigido que se
desarrolla en áreas con un atractivo natural especial y se enmarca dentro de los parámetros
del desarrollo humano sostenible67.
En el país la actividad ecoturística en los parques nacionales se inició hace cerca de dos dé-
cadas, aunque, como se ha venido desarrollando no podría ser calificada de ecoturística, pues
en la mayoría de los casos ha estado más dirigida al turismo de playa y de deportes que a la
educación ambiental y la apreciación de la naturaleza. Además, se ha realizado de manera
desorganizada, fuera de planes de ordenamiento y manejo, sin la aplicación de un sistema
444 de monitoreo permanente y sin ejercicios juiciosos de evaluación de la capacidad de carga,
a pesar de que, en varias áreas, se han detectado indicios de impactos negativos importantes
sobre los ecosistemas protegidos, presumiblemente por sobrecarga de visitantes y la
construcción de instalaciones asociadas con el turismo 68.
66 .. En: Revista Dinero: “Turismo Sostenible, una faceta del desarrollo Sostenible” Abril 13 de 2007, Pág. 109.
67 .. República de Colombia. Ley 300 de 1996 “Ley General de Turismo”. Diario Oficial No. 42.845, de 30 de Julio de
1996
68 .. Al respecto el estudio Evaluación del ordenamiento ecoturístico del Parque Nacional Natural Tayrona realizado
por Arq. Héctor Ceballos-Lascuráin dice: “…el tipo de turismo que se está dando actualmente en el Parque dista
mucho del ideal para un área protegida, presentándose un gran deterioro e impactos ambientales negativos por el
desarrollo de un turismo masivo sin control, a lo que se agrega la falta de reglamentaciones y acciones de control
y manejo del mismo. Mientras que el estudio de Heredia (1995), sobre capacidad de carga del PNN Gorgona, evi-
denció la ocurrencia de deterioro de los suelos a lo largo de varios de los trayectos de senderos en la isla.
Contraloría General de la República
En principio, los servicios que demanda la actividad del ecoturismo (alojamiento, guía e
interpretación de la naturaleza, etc.) en muchos casos se han prestado a través de los mismos
parques, reconociendo el esfuerzo que se ha hecho. Sin embargo, las evaluaciones realizadas en
los planes de manejo que se han venido formulando, evidencian que buena parte de estas
actividades presentan serios problemas producto de la deficiente capacidad e infraestructura
con que se cuenta, sumado a la limitación de contar con el suficiente personal técnicamente
preparado para desempeñar estas actividades.
La Política Nacional para el Desarrollo de Ecoturismo, no obstante que acomete el nuevo en-
foque, dentro del que se contempla la concesión de los servicios ecoturísticos en los parques
nacionales, presenta serias debilidades, ya que no logra estructurar estrategias de articulación
entre las autoridades ambientales tanto nacionales como regionales. La entidad administra-
69 .. Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales. Bases para una estrategia financiera
del Sistema de Parques Nacionales de Colombia. Santiago de Cali, 2002.
Medio ambiente . Biocombustibles
De los parques con concesiones, el caso más crítico es, tal vez, el del Tayrona. En esta área
protegida se han detectado preocupantes procesos de deterioro principalmente en sus ecosis-
temas marinos de aguas poco profundas y como consecuencia de la alta afluencia de turistas
que se dedican al turismo de playa, lo cual se demuestra por la poca demanda y muy reducido
desarrollo de actividades en el área terrestre del parque. Sin embargo, a consecuencia de la falta
de recursos humanos, particularmente de técnicos y científicos, no hay suficientes estudios de
evaluación y monitoreo de la infraestructura y condiciones ambientales del parque.
Los recursos genéticos son entendidos como el material genético con valor real o potencial 70, en
tanto que por recursos biológicos se entienden los recursos genéticos, los organismos o partes
de ellos, las poblaciones, o cualquier otro tipo de componente biótico de los ecosistemas de
valor o utilidad real o potencial para la humanidad. Por acceso a recursos genéticos se
entiende la obtención y utilización de los recursos genéticos conservados en condiciones ex
situ e in situ, de sus productos derivados o, de ser el caso, de sus componentes intangibles, con
fines de investigación, prospección biológica 71, conservación, aplicación industrial o
aprovechamiento comercial, entre otros72.
Par el caso colombiano, el MAVDT como máxima autoridad para regular el acceso a los
recursos genéticos y biológicos y el componente intangible asociado, ha circunscrito su labor a
la recepción, trámite, otorgamiento, seguimiento y monitoreo de las solicitudes de contratos de
acceso a recursos genéticos presentadas voluntariamente. Las cifras a 2007 registran 24
solicitudes en trámite, 13 archivadas, 2 negadas y 3 aprobadas, sin que se tenga información
acerca del volumen de aprovechamiento actual.
Se han eximido de la solicitud del contrato de acceso las actividades de investigación de los
institutos vinculados y adscritos al MAVDT, lo que ha generado una forma de acceso en la
que, bajo la figura de convenios de investigación o de cooperación económica, se recibe el
apoyo de organismos internacionales en que participan capitales de multinacionales
(farmacéuticas, alimenticia, ingeniería genética, agrícolas, etc) y que generan inquietud
sobre la retribución de los beneficios al país y a las comunidades tradicionales.
448
Con respecto a las acciones que se han adelantado hasta el momento, es necesario hacer
algunas apreciaciones: las deficiencias señaladas en el sector forestal colombiano pueden
poner en desigualdad de condiciones al país frente a la fortaleza de empresas como la ONF en
este campo, a riesgo de que tras la obtención de beneficios económicos para el país se pon-
gan en peligro la integridad de la biodiversidad, el equilibrio ecológico y las condiciones de
vida de las comunidades en los territorios donde se adelanten los proyectos forestales 74. Así
73 .. Por sólo citar un ejemplo, es conocido el caso de la jararacá, una especie de serpiente amazónica. La multina-
cional Squibb, empresa farmacéutica, utilizó el veneno de esta víbora para desarrollar el famoso medicamento para
la tensión arterial captopril, vendido a partir de 1975. Aunque está disponible de forma genérica desde 1996, este
fue el producto de mayores ventas para esta multinacional, que ahora hace parte de una nueva empresa llamada
Bristol-Myers Squibb. Se calcula que obtuvo ingresos brutos del orden de U$1.600 millones. En: The New York
Times, 11 de junio de 2006, pág. 4.
74 .. Los modelos de producción a adoptar en los sitios elegidos deben corresponder plenamente a las necesidades
ecológicas, sociales y económicas de estas zonas a fin de garantizar y, en lo posible, mejorar las condiciones de
vida de las comunidades allí existentes.
Contraloría General de la República
mismo, se hace necesario contar con estudios técnicos suficientes que permitan determinar
con exactitud la capacidad ecológica y social de las zonas susceptibles de estos proyectos a fin
de lograr los beneficios esperados.
Estudio de caso:
los biocombustibles, un desafío en el marco de la globalización
El tema de los biocombustibles es hoy de una obligada consideración y análisis en la agenda de
desarrollo de los países que, a nivel mundial, plantean la necesidad de reducir la dependencia
del petróleo fósil. En este sentido, es abundante la argumentación favorable en torno al fomento
e incremento de la producción de biocombustibles para sustituir el petróleo a partir de la
denominada “agroenergía”.
449
La expectativa por la producción y demanda de los biocombustibles ha sido creciente a nivel
mundial, en la medida en que los gobiernos aumentan la implementación de medidas ambien-
tales y energéticas para encarar el cambio climático y la contaminación atmosférica urbana en
cumplimiento de los compromisos del Protocolo de Kyoto y los problemas de la seguridad ener-
gética. En este escenario, los precios del petróleo, que han subido vertiginosamente desde 2004,
han contribuido fundamentalmente a elevar el interés por el etanol como combustible, convir-
tiendo, el biocombustible en un producto marcadamente más competitivo que la gasolina.
450 generación.
Bioetanol
El bioetanol se constituye a nivel mundial como la mayor fuente de energía renovable, sien-
do el cultivo de caña de azúcar la principal fuente de materia prima. La producción de etanol,
Contraloría General de la República
alcanza a nivel mundial los 130 millones de toneladas anuales, el 70% proviene de la caña y
el resto de maíz y remolacha. En Colombia, el programa se estructuró en varias fases. (Ver
Cuadro 6).
Cuadro 6
Fases Programa Alcohol Carburante
Año Meta
2005 Mezcla E-10% Suroccidente del país
2006 Mezcla E-10% Región centro
2007 Mezcla E-10% Santander, Norte de Santander, Cesar y Boyacá
2009 Mezcla E-10% Antioquia y Costa Atlántica
2020 Mezcla E-20% totalidad del país
Fuente: Ministerio de Minas y Energía - UPME
Cuadro 7
Producción Bioetanol en el país
Ubicación Ingenio Capacidad (Litros/día)
Miranda ( Dpto. Cauca) Incauca 300.000
Palmira (Dpto. Valle) Providencia 250.000
Palmira (Dpto. Valle) Manuelita 250.000
Candelaria (Dpto. Valle) Mayagüez 150.000
La Virginia (Dpto. Risaralda) Risaralda 100.000
Total 1.050.000
451
Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural -2007
Según el estudio efectuado por el Ministerio de Minas y Energía y la UPME en el 200775, para
producir los 339.6 millones de litros/mes necesarios para cubrir los requerimientos de la mez-
cla E-10% de alcohol carburante, se requiere un área equivalente al 18% del área sembrada
de caña en todo el país.
Para dar cumplimiento a las fases proyectadas en el programa de oxigenación de las gaso-
linas y a la meta del 2020 con una mezcla E-20%, se deben implementar otras fuentes de
materia prima, de lo contrario no se alcanzará a cubrir la demanda, lo que puede conllevar
a una situación de déficit. Por otra parte, la mesa nacional de biocombustibles realizó una
evaluación para la identificación, selección y priorización de materias primas para la pro-
Cuadro 8
Materias primas para producción de Biocombustibles
Tipo de Corto Plazo Mediano Plazo Largo Plazo
Biocombustible (menor de 2 años) (entre 2 y 5 años) (mayor de 5 años)
Bioetanol Caña de azúcar Maíz Papa
Bioetanol Caña panelera Remolacha Sorgo
Bioetanol Caña miel Yuca Cebada
Bioetanol - - Trigo
Biodiesel Palma de aceite - Maní
Biodiesel - - Higuerilla
Biodiesel - - Grasas animales
Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Según las estimaciones hechas por Cenicaña78, se identificó un potencial de 3.898.221 hec-
táreas distribuidas en 15 departamentos; este resultado que puede verse como promisorio,
452 implica ampliar la frontera agrícola en más de 3.6 millones de hectáreas, lo cual conlleva a
una mayor demanda de agua, generando un aumento en la presión sobre las fuentes hídricas
superficiales. Dicha oferta hídrica depende de las precipitaciones, que tienen gran
variabilidad y en muchas regiones no son suficientes para satisfacer las necesidades,
ocasionando que sean las fuentes subterráneas las que soporten ésta demanda, situación que se
evidencia en el valle del rio Cauca, donde se consume cerca del 96% del total de la demanda del
sector agrícola en el país79.
76 .. Tuvo en cuenta aspectos tales como área cosechada, producción y rendimiento, costos de producción.
78 .. Estudio de áreas aptas para este cultivo con destino a Bioetanol, 2007.
Otro de los impactos ambientales asociados al cultivo, son las emisiones atmosféricas
producidas por las quemas. Según el Ministerio de Agricultura, se estima que el 80% de los
cultivos queman la caña para aumentar la eficiencia en la operación de corte, a pesar de los
beneficios en el proceso productivo, ésta práctica tiene efectos nocivos para el ambiente por las
importantes cantidades de emisiones de CO2 y material particulado que se generan y el
significativo daño que ocasiona sobre el suelo y la edafofauna. Adicionalmente el uso de
herbicidas y fertilizantes, genera cambios en las condiciones agrologicas y se evidencia en
definitiva en la pérdida de la productividad.
80 .. Zonas de amortiguación, rondas de cuerpos de agua, zonas de recarga de acuíferos e incluso áreas de reserva
natural.
82 .. Aguas residuales provenientes del lavado de la caña; clarificación del jugo conocidas como cachazas; limpieza
de los evaporadores, calentadores y purgas de calderas; sistemas de enfriamiento y de los servicios sanitarios. En la
fase de fermentación se produce gas carbónico y lodos de levadura concentrada. En la destilación se genera vinaza
con alta carga orgánica y alta temperatura. En el proceso de Rectificación se produce flemaza (mezcla de agua,
alcoholes y esteres de alto peso molecular).
Sin desconocer la necesidad de buscar fuentes alternas de energía, se hace necesario evaluar
los impactos ambientales que se presentan con la masificación del uso del alcohol carbu-
rante, asociados a la ampliación de la frontera agrícola, la demanda de agua superficial y
especialmente subterránea, la pérdida de la productividad de los suelos, el aumento en el uso
de herbicidas y fertilizantes, la fragmentación de ecosistemas y la pérdida de biodiversidad.
Biodiesel
Con la Ley 863 de 2003 se dan los primeros inicios al programa Biodiesel en el país; en dicha
norma se establece la exención del impuesto a las ventas a la nuez y almendra de palma,
destinadas a la producción y comercialización de biocombustibles.
84 .. Higuerilla (Ricinus communis), Inchi (Sacha inchi) y Jatropha (Jatropha curcas), entre otras.
Contraloría General de la República
tunidad y ventajas que pueden presentar otras oleaginosas tropicales 84. Según el Ministerio de
Agricultura en el país existen alrededor de 326 mil hectáreas sembradas85, distribuidas en más
de 2400 plantaciones, con un rendimiento de 20 toneladas/hectárea/año a nivel industrial y un
rendimiento de 4200 litros/hectárea de biodiesel.
Los costos de producción en Colombia son significativamente más altos comparados con
otros países productores, debido al elevado precio de la tierra, la mano de obra calificada
requerida, el suministro de agua y la limitada disponibilidad de semilla de calidad, así mismo
requiere una gran inversión en herbicidas fertilizantes para tener los rendimientos
adecuados, en la medida en que aumenten las áreas sembradas, se incrementa el uso de estos
con las consecuentes afectaciones ambientales.
El estudio efectuado por el Ministerio de Minas y la UPME identificó más de ocho millones
de hectáreas con aptitud para la expansión de cultivos de palma, de las cuales sólo un millón
no tendría restricciones climáticas ni edáficas86 y con adecuada infraestructura, las otras 7
millones de hectáreas presentan restricciones fuertes por la superficialidad y calidad de los
suelos y la falta de infraestructura, ubicadas en los departamentos de Casanare y Vichada.
En cuanto al proceso de obtención del aceite de palma, éste demanda importantes cantidades
de componentes químicos durante las diferentes etapas 88, el país cuenta con una planta para
producir Biodiesel, con una capacidad de 50.000 tons/año en el departamento del Cesar. Se 455
tiene como proyección la construcción de ocho plantas. (Ver Cuadro 9)
85 .. Ubicadas en los departamentos de Magdalena, Cesar, Atlántico, Guajira, Santander, Norte de Santander, Bolívar,
Meta, Cundinamarca, Casanare, Caquetá, Cauca y Nariño.
86 .. Distribuidas en los departamentos de Cesar, Magdalena, Córdoba, Meta, Tolima, Huila y Guajira. 87 ..
88 .. Refinación con sus subprocesos de clarificación, blanqueado, filtrado y desodorización, continúa con la mo-
dificación de los aceites, que incluyen la hidrogenación, interesterificación y cristalización fraccionada, igualmente
se emplea alcohol (metanol o etanol), generándose como subproductos ácidos grasos libres y glicerina..
Medio ambiente . Biocombustibles
Cuadro 9
Plantas de Biodiesel (operación y construcción) - 2007
Región Capacidad (ton/año) Fecha inicio
Norte (Codazzi- Cesar) 50.000 Julio-07
Norte (Sta. Marta- Magdalena) 36.000 Marzo-08
Norte 100.000 Pd
Oriental (Facatativa- C/marca) 100.000 Mayo-08
Oriental (Castilla-Meta) 10.000 Mayo-08
Central (B/meja -Santander) 100.000 Noviembre-08
Oriental (San Carlos de Guaroa- Meta) 100.000 Noviembre-08
Occidental - Tumaco 100.000 Pd
Total 696.000
Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Uno de los aspectos que debió ser objeto de evaluación y análisis riguroso para dar inicio a los
programas de fomento e implementación de los biocombustibles, es el relacionado con los efectos
que se pueden generar sobre la biodiversidad89.
Cinco años después de haberse expedido la ley que obliga al uso de biocombustibles, dos
años de implementarse el uso del alcohol carburante y un año antes de que entre en vigencia la
norma que exige el uso de la mezcla de biodiesel, se inicia el estudio sobre la sostenibilidad
ambiental de las políticas, planes y programas de biocombustibles en Colombia90, el cual busca
evaluar el impacto de estas sobre la biodiversidad y formular estrategias y lineamientos
integrales de sostenibilidad.
Los avances del estudio demuestran que ciertas zonas91 que se han identificado como poten-
456 ciales para el desarrollo de cultivos de materia prima para biocombustibles, presentan serias
limitantes como la escasa disponibilidad del agua, alta presencia de ecosistemas naturales, y
áreas protegidas que deben ser objeto de conservación, circunstancias que necesariamente
deben sopesarse al viabilizar la potencialidad que se le ha dado, especialmente a la Orinoquia y
el Pacífico como territorios de excepcionales condiciones para el desarrollo de extensos
monocultivos de palma y otras fuentes de biomasa para etanol.
En el marco del estudio se plantean aspectos estructurales que debieron ser evaluados previa-
mente, tales como la definición de criterios ambientales para la identificación y planificación
de áreas para el desarrollo de cultivos potenciales y aquellas que por su sensibilidad ambien-
tal deben ser descartadas. Igualmente, se advierte sobre la deficiente planificación ambiental
territorial92 con enfoque ecosistémico a nivel nacional, regional y local para la producción de
materias primas para biocombustibles, lo que conlleva a una presión negativa sobre los
ecosistemas naturales.
En los procesos de extracción de los aceites se genera un efluente 93 contaminante de alta car-
ga orgánica, el cual es tratado mediante lagunas de oxidación, las cuales necesitan grandes
áreas de terreno para ser construidas; así mismo, se tienen dificultades para la recolección
del aceite remanente, y se genera contaminación de las aguas subterráneas por inadecuada
impermeabilización del terreno, colmatación frecuente y rápida de las lagunas.
457
El seguimiento y evaluación del impacto de los biocombustibles en la calidad del aire: un reto por superar
Uno de los principales argumentos que sustentan el uso de los biocombustibles, es el de
mejorar la calidad del aire, el monitoreo y medición de ésta resulta entonces el mecanismo
fundamental para evaluar los resultados alcanzados y a su vez ajustar los programas.
92 .. Mediante los Planes de Ordenamiento Territorial, Ordenación y Manejo de las Cuencas y los Planes de Gestión
Ambiental Regional de las Autoridades Ambientales.
93 .. Para Colombia, la generación de efluentes es del orden de 0.8 m3/Ton de fruto procesado, llegando hasta 1
m3/Ton. Con una Demanda Química de Oxígeno DQO estimada entre 40 mil y 60 mil ppm, Demanda Bioquímica de
Oxígeno (DBO) entre 20 mil y 40 mil ppm y Sólidos Suspendidos (SS) entre 20 mil y 30 mil ppm. Adicionalmente, los
efluentes son ácidos (pH cercano a 4). Fedepalma
Medio ambiente . Biocombustibles
Precisa que las instituciones del Sistema Nacional Ambiental, han emprendido acciones de
control de la contaminación, las cuales no han sido objeto de evaluaciones ex-ante, durante su
implementación, ni ex-post, por la débil capacidad técnica para recolectar, administrar y
analizar la información, lo que conlleva a que no se tenga información suficiente y confiable
que permita evaluar la eficiencia, eficacia y equidad social de las acciones emprendidas y de
las que puedan emprender.
El IDEAM95 indica que el monitoreo de la calidad del aire no permite realizar el seguimiento
de fuentes específicas de contaminación, así mismo que no se cuenta con un inventario
nacional de emisiones y por lo tanto con una línea base sobre la cual se pueda efectuar un
riguroso seguimiento.
En el país existen 20 redes de monitoreo de calidad del aire, 7 son automáticas y las restantes
manuales, de las cuales sólo 6 monitorean parámetros meteorológicos, vitales para compren-
der el comportamiento de los diferentes contaminantes en la atmósfera. Las redes presentan
serias debilidades en el proceso de recopilación, organización y análisis de la información.
458 aire hace que en el país exista una amplia incertidumbre en torno a los beneficios derivados
de las intervenciones del Gobierno en materia de prevención y control de la calidad del aire.
Recomienda la necesidad de adelantar estudios y proyectos para identificar claramente los
factores locales de contaminación del aire y variables meteorológicas con los escenarios de
cambio climático.
94 .. Lineamientos para la formulación de la Política de Prevención y Control de la Contaminación del Aire, 2005.
95 .. Informe anual sobre el Estado del Medio Ambiente y los Recursos Naturales Renovables en Colombia: Calidad del
Aire, 2007. Ideam.
Contraloría General de la República
El Protocolo de Kyoto creó la posibilidad de cooperación entre países para la mitigación del
cambio climático por medio de proyectos de reducción de emisiones. Al respecto es pertinente
advertir el riesgo que se corre al promocionar cultivos fuente de materia prima para biocom-
bustibles (caña, palma, etc) como sumidero de gases de invernadero para ser vendido como
“Certificados de Reducción de Emisiones” (CERs). Esto puede conllevar a que bajo dicha inter-
pretación, se estimule la siembra de grandes extensiones de monocultivos con las repercusiones
y afectaciones de índole ambiental que a lo largo de este documento se han expuesto.
Es necesario tener en cuenta que este tipo de proyectos exige ciertos requisitos, que en las
condiciones actuales son poco probables de cumplir. En primera instancia no se cuenta con una
línea base de emisiones de gases contaminantes sin la implementación de la alternativa de
reducción, y es poco probable que se disminuyan significativamente las emisiones, dadas las
enormes limitantes que se han expuesto; de otra parte exige mejorar el sistema de fronteras y
requerimientos energéticos para cada una de las áreas de emisión del proceso industrial y los
requerimientos de combustible, respecto a este punto los consumos de energía y sobre todo de
subsidios energéticos son significativamente altos en el cultivo y el proceso agroindustrial.
Finalmente, en lo referente al balance neto de CO2, en el que se tienen en cuenta, por una
parte, las emisiones generadas en la extracción de la materia prima y la producción del
biocombustible y, por otra, la captura que efectúan los cultivos, tiene serios limitantes ya que
la emisión puede resultar más crítica que el beneficio obtenido.
Cuadro 10
Exenciones tributarias para Biocombustibles
Cuadro 11
Exenciones impositivas Bioetanol (2007)
Tipo de exención $/Galón Etanol
Impuesto Global 674.51
IVA 539.61
Sobretasa 2.142.08
Total 3.356.20
Fuente: Ministerio de Minas y Energía - UPME
En el marco de las líneas especiales de crédito AIS y el ICR, el Ministerio de Agricultura otorgó
para bioetanol recursos por un monto de $5.400 millones durante el año 2007.
Con respecto al biodiesel se han establecido exenciones al impuesto global y el IVA (ver Cuadro
12); si se tiene en cuenta que la sobretasa del diesel es menor a la de la gasolina, el total de las
exenciones con respecto al alcohol carburante son menores, no obstante para 2008 se estima
que el esfuerzo por parte del Estado ascienda a $10.541 millones.
Cuadro 12
Exenciones impositivas Biodiesel (2007)
Tipo de exención $/Galón Biodiesel
Impuesto Global 484.45
IVA 574.16
460 Sobretasa * -
Total 1.058.60
Fuente: Unidad de Planeación Minero Energética
*: Mientras el Impuesto Global y el IVA se aplican sobre el ingreso al productor de gasolina y diesel, la sobretasa se aplica sobre el precio de venta al
distribuidor mayorista.
Conclusiones
La disponibilidad de tierras de cultivo según datos de la OCDE también depende de las regiones.
Los 15 países iniciales de la Unión Europea requerirían el 72% de todas sus tierras de cultivo para
suplir sólo el 10% del consumo de combustible para transporte, lo cual resulta prácticamente
inviable. En cambio Brasil, al poder disponer de cultivos energéticos más eficientes y tener un
parque automovilístico mucho menor, podría cubrir el 10% de su consumo de combustible con
sólo un 3% de sus tierras de cultivo. Desde luego, ello no quiere decir en absoluto que esté en
condiciones de cubrir la demanda de biocombustibles de países desarrollados, por ejemplo de
EEUU (de los 600 millones de vehículos que hay en el mundo 200 millones son de EEUU).
Los impactos ambientales de los biocombustibles se podrían resumir en: erosión del suelo,
uso intensivo de agua, pérdida de biodiversidad, contaminación de aguas y contaminación
atmosférica. Los impactos regionales afectan sobre todo a las zonas de selva tropical, provo-
cando la deforestación y el desplazamiento de comunidades autóctonas de sus territorios.
El aumento del precio del petróleo puede parecer un incentivo para la producción de biocom-
bustibles, pero este aumento de precio, a su vez, también hace que los costos de producción
de los biocombustibles se incrementen, ya que tanto en la fase de cultivo agrícola como en
la de producción del biocombustible, se utiliza petróleo, por lo que esos posibles incentivos 461
se verían reducidos e incluso minimizados.
Sin lugar a dudas, los biocombustibles se validan como una solución local, implementados a
pequeña escala, y no a gran escala como se está pretendiendo. Su desarrollo a gran escala
puede tener impactos ambientales y locales muy negativos, que como se ha expuesto en este
trabajo ya son evidentes.
El hecho crítico es que se quiere seguir consumiendo energía al ritmo actual, y se pretende
que los biocombustibles suplan este gran consumo a medida que va disminuyendo la dispo-
Medio ambiente . Biocombustibles
nibilidad de combustibles fósiles. La solución real sería llevar a cabo políticas que favorezcan
la reducción del consumo, por ejemplo: una eficiente política de transporte público, entre
otras. La biodiversidad, propia de la región del tercer mundo, plantea muchas posibilidades
para el desarrollo de los biocombustibles a partir de nuevas biomasas no convencionales.
La medición de los beneficios derivados del uso de los biocombustibles en la calidad del aire,
presenta serias dificultades, dada la debilidad en el sistema de monitoreo y de información
confiable y oportuna.
El esfuerzo fiscal que se realiza por parte del Estado colombiano para la implementación de los
biocombustibles es de gran trascendencia y su sostenibilidad en el tiempo resulta de gran riesgo
frente a los beneficios que se obtienen.
462
Contraloría General de la República
Bibliografía
Ministerio de Minas y Energía - UPME, Bogotá, 2007. Desarrollo y consolidación del mercado de
biocombustibles en Colombia.
Departamento Nacional de Planeación, Bogotá, 2007. Documento Conpes 3477, “Estrategia para
el desarrollo competitivo del sector Palmero Colombiano”,
IDEAM, Informe anual sobre el estado del medio Ambiente y los recursos naturales renovables en
Colombia: Calidad del Aire, Bogotá, 2007.
Producción de etanol a partir de yuca mediante Bioreactor de tanque agitado con control de
variables. Universidad Autónoma de Bucaramanga, 2003.
463
Instituto Bolivariano de Comercio Exterior-IBCE; Publicación No. 163, Santa Cruz de la Sie-
rra, junio de 2008.
Mariana Ballenilla. Biocombustibles: Mito o realidad. UMH, junio 2007, pág. 30.
Marcela Sánchez, Especial para washingtonpost.com Friday, february 23, 2007; 12:00 AM ,
artículo: América Latina-¿El Golfo Pérsico en Biocombustibles?.
Medio ambiente . Biocombustibles
Raúl Zibechi; Estados Unidos y Brasil: la nueva alianza etanol; tomado de Agrocombustibles,
Biodiversidad y Nuestro Futuro Energético, edición No.3, 6 de marzo de 2007, Programa de
las Américas.
Pablo Ramos, “La trampa de los biocombustibles”, Agencia Periodística del Mercosur; 27 de
febrero de 2007.
Oficina Comercial de España en Nueva Delhi, Informe “El sector de los biocombustibles en
India”; octubre 01 de 2008.
Nina Holland, Stella Sermino y Helen Paul, El desarrollo de los biocombustibles en Europa: Se
requieren respuestas desde del Sur, 30-01-07.
Martín Varsavsky, “Cuanto más lo pienso, más estoy en contra de los Biocombustibles”; enero
de 2007.
Intermón Oxfam: Otra verdad incómoda: Cómo las políticas de biocombustibles agravan la
pobreza y aceleran el cambio climático.
30ª. Conferencia Regional de la FAO para América Latina y el Caribe; Brasilia, Brasil 14 al 18 de
abril de 2008).
Las reformas de la década del noventa en el sistema de pensiones y la regulación del mercado de
trabajo definen la estructura de un Sistema General integrado por el Régimen de Prima
Media y el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, de características excluyentes,
que funcionan a la par con varios regímenes exceptuados y especiales, y articulan unas
relaciones laborales flexibles con cambios en las formas de contratación, la jornada de trabajo
y las remuneraciones.
Pero estas reformas incuban una contradicción inherente entre el sistema de pensiones, un
legado de la Economía del Bienestar, que requiere de la calidad del trabajo y la estabilidad
laboral, y el funcionamiento del mercado de trabajo, que bajo la óptica prevalente de la
Economía Política de la Inseguridad1, exige la flexibilidad y la inestabilidad laboral.
En este entorno, mientras se diluyen y recomponen las fronteras entre las nuevas formas de
organización del trabajo formal y la informalidad, se desvanece la posibilidad de cumplir
con los principios de universalidad, solidaridad y sostenibilidad del sistema pensional. En
consecuencia, a pesar de los avances en cobertura y los esfuerzos para lograr la sostenibilidad 467
financiera del sistema, las perspectivas no son claras porque la política pública mantiene un
enfoque fiscalista, el Estado conserva y transforma su papel protagónico, y la deuda social y los
riesgos fiscales con los grupos sociales excluidos se continúan ampliando.
Las alternativas en esta disyuntiva se orientan en dos direcciones: las dirigidas a enfrentar la
precarización del trabajo y su aceleración con la globalización, a través del trabajo decente
impulsado por la OIT, un programa que integra la promoción del empleo de calidad, la am-
pliación de la protección social y el dialogo social, y la flexiguridad , una política que com-
2 .. Mette Skipper, Anne. Flexiguridad o cómo la fuerza de trabajo, empleadores y el gobierno de un pequeño país se unen
para adaptarse a las exigencias del mercado en un mundo globalizado. Entrevista con el Ministro del Trabajo de
Dinamarca, Claus Hjort Frederiksen, OIT, página web.
Pensiones
Para analizar la forma en que la informalidad laboral y las nuevas formas de organización
del trabajo formal condicionan la viabilidad de los objetivos del sistema de pensiones, el
escrito presenta la siguiente estructura: inicia con una revisión de la relación entre trabajo
informal y cobertura pensional, sigue con una lectura de los objetivos y resultados de la
estructura pensional, y finaliza, a manera de conclusión, con algunas consideraciones sobre las
perspectivas en un entorno globalizado.
En este contexto, y en presencia de las altas tasas de desempleo que tenía Colombia a
comienzos de los años noventa, la flexibilidad laboral aparece y se consolida como la alternativa
para solucionar los problemas del paro. La Ley 50 de 1990 es el inicio del reconocimiento legal
de las nuevas formas de organización del trabajo, un proceso que se consolida con la
promulgación de la Ley 789 de 2002.
3 .. Este proceso es considerado como la “segunda ruptura industrial”, al respecto ver Piore, M. y Sabel, Ch., La
segunda ruptura industrial, Trad. Ma. Esther Rabasco y Luis, Toharia, Ed. Alianza. Universidad, Madrid, 1990.
4 .. La flexibilización de las relaciones laborales implica una descentralización del proceso de contratación, es de-
cir, se acaba con la necesidad de unas reglas sociales generales sobre la forma de vincular a los trabajadores a las
empresas y es ahora la empresa el espacio en el cual se definen dichas normas; en el mercado “la flexibilización del
trabajo se convierte en el imperio del corto plazo”. Al respecto ver Krein, José Dari. Tendencias recentes nas relacoes
de emprego no Brasil: 1990 - 2005. Universidade Estadual de Campinas. Tesis de doctorado. Campinas 2007.
Contraloría General de la República
En países como Colombia, a diferencia de las economías desarrollas donde se avanza hacia la
flexibilización del trabajo formal, los cambios se presentan en medio de la preponderancia de la
informalidad laboral. En nuestra economía seis de cada diez empleos tienen el sello de la
informalidad (cuadro 1).
Cuadro 1
Participación de la informalidad en el total de ocupados (%) 1984 a 2008
El sector informal, como lo señala un reciente estudio del Banco Mundial, tiene la doble con-
dición de vía de escape y mecanismo de exclusión5. Es un sector distinto pero interconectado
con el sector formal que, como lo caracterizaba en la década de los ochenta la Misión del 469
Empleo, tiene dos aspectos centrales. El primero, “ha dejado de ser la opción precaria de su-
pervivencia de ciertos grupos de población y es cada vez más una alternativa para todos. (...)
El sector informal juega el doble papel de puerta de entrada y puerta de salida de la actividad
laboral. En los jóvenes casi el 70% se vincula a actividades informales (...) la mayoría de las
personas activas con más de 50 años son informales (...) la edad productiva plena -de 25 a 50
años- tiende a primar una vinculación como asalariado en el sector moderno”; y el segundo,
5 .. El documento del Banco Mundial sostiene que la informalidad como exclusión ocurre porque la segmentación del
mercado de trabajo no permite que los trabajadores abandonen este patrón de informalidad, por las costosas
regulaciones de entrada que impiden a las empresas pequeñas cruzar a la formalidad, y porque algunas firmas
grandes la optan temporalmente para enfrentar las excesivas cargas fiscales y regulaciones. Así, la informalidad como
escape, o salida al estilo de Hirschman, es una decisión óptima de un grupo poblacional resultado de evaluar los
beneficios netos de mantenerse en esta condición. Perry, Guillermo y otros. Informalidad: escape y exclusión. Estudios
del Banco Mundial sobre América Latina, Banco Mundial, Washington, 2007.
Pensiones
tiene diferencias con el sector formal en las pautas con las cuales se ajusta al ciclo: “el juego de
las cantidades (de empleo, desempleo y participación)” en el sector formal y “calidad del empleo
y el nivel de ingresos” en el sector informal. Así, proseguía la Misión, “la distinta flexibilidad
en precios o cantidades es entonces el rasgo que permite distinguir hoy los dos sectores formal
e informal de la economía. Son sectores distintos pero con interconexiones productivas y
reproductivas6”
Las implicaciones de la informalidad sobre la cobertura pensional son evidentes con la lectura
del cuadro 2, que recoge la afiliación de la población ocupada, formal e informal, en las trece
áreas metropolitanas7. Entre 2001 y 2006 se generaron 1,3 millones de empleos y apenas un
52% se crearon en el sector formal. Este es un aspecto crucial porque, según las estadísticas
de 2008, no se encuentran vinculados al régimen de pensiones 4,2 millones de los ocupados
en el sector informal. Es decir, en el futuro inmediato esta población será una carga para las
finanzas públicas que deberá garantizarles un ingreso de subsistencia para la vejez8.
Cuadro 2
Seguridad Social en Pensiones
Ocupados formales e informales
2001 a 2008 (Cifras en miles)
Año Total Formal Informal
Ocupados Pensiones Ocupados Pensiones
2001 7.137 2.819 2.009 4.318 456
2002 7.431 2.877 2.005 4.553 542
2003 7.667 3.020 2.128 4.647 541
2004 7.749 3.206 2.319 4.543 563
2005 8.130 3.357 2.555 4.773 656
470 2006 8.479 3.520 2.668 4.959 711
2007 8.629 3.801 2.926 4.828 690
2008 8.664 3.665 2.920 4.999 800
6 .. Informe Final de la Misión de Empleo, “El problema laboral colombiano: diagnóstico, perspectivas y políticas”; En
Revista Economía Colombiana, separata No. 10, Serie Documentos, 1986. Págs. 62 y 64.
7 .. Conviene hacer dos consideraciones. Una relacionada con la cobertura expresada en términos de afiliación y no
de cotización que es la forma de reflejar con mayor precisión esta categoría. El tema de la cobertura se analiza en el
siguiente aparte. La otra, relacionada con los cambios metodológicos en la Encuesta, porque a partir de julio de 2006 la
información corresponde a la Gran Encuesta Integrada de Hogares, un hecho que dificulta y cuestiona cualquier tipo
de comparación.
8 .. Igualmente, en 2008 no cotizan a la seguridad social en pensiones 745 mil personas del mercado formal, lo cual
constituye un factor de desequilibrio en un sistema basado en la contribución de los afiliados.
Contraloría General de la República
La cobertura
La Ley 100 de 1993 tenía como uno de sus objetivos el incremento de la cobertura en pen-
siones pero, a diferencia de lo planteado para el sistema de salud, no se establecieron metas
específicas de cubrimiento. Los resultados del sistema de pensiones en cobertura se pueden
evaluar con dos criterios: el primero, a partir de los aportes del trabajador al sistema, me-
diante indicadores de la población potencialmente cubierta o cobertura de la fuerza laboral
y el segundo, a través de la capacidad del sistema para otorgar una pensión a los adultos
mayores.
Cuadro 3
Afiliados Cotizantes al Sistema General de Pensiones 1997 a 2008
La sostenibilidad
En Colombia las estimaciones del VPN del pasivo pensional generan una especial sensibilidad y
son objeto de constante debate como consecuencia de las metodologías utilizadas y las
definiciones adoptadas.
Pensiones
El cuadro 4 muestra diversos cálculos del pasivo pensional y las diferencias entre las
estimaciones. En 1997 el valor de los pasivos pensionales, netos de cotizaciones, era 194 billones
de pesos de 1997, lo que representaba un 156,5% del PIB; sin embargo, el balance oficial sólo
registraba un valor cercano a 20 billones de pesos, 16,2% del PIB. De otra parte, en 2000, en
momentos en que se impulsaba una nueva reforma pensional, el pasivo fue valorado en 206%
del PIB; pero al mismo tiempo un estudio del Banco Mundial lo estimaba en 192,4%, para citar
sólo algunos ejemplos.
Sin olvidar los problemas en la medición valor presente neto del pasivo pensional, y las
implicaciones de una estimación no adecuada, es preciso reconocer los esfuerzos realizados
para lograr su sostenibilidad fiscal mediante reformas para reducirlo en el largo plazo9.
Cuadro 4
Estimaciones del Pasivo Pensional
1992 a 2008
% del PIB
Con la aprobación del acto legislativo en 2005, el gobierno nacional logró reducir de forma
significativa los posibles desequilibrios futuros del sistema de pensiones. De acuerdo con los
cálculos del DNP, el impacto fiscal logrado con las disposiciones de la norma constitucional
ascendió a 19,1% del PIB, considerando un horizonte temporal hasta el año 2050. No
obstante, el ahorro obtenido fue menor al inicialmente previsto en la propuesta del Gobierno, el
cual lo había proyectado en 28% del PIB (cuadro 5).
9 .. La deuda pensional se incorpora en el MFMP como una deuda no explícita porque “no se concibe como una
deuda sino como un compromiso del Estado con algunos grupos de la población”. Ministerio de Hacienda, MFMP, 2008,
pág. 128
Contraloría General de la República
Cuadro 5
Ahorro fiscal del acto legislativo
% del PIB de 2005
Fecha de corte Eliminación Tope de 25 Total
de transición mesada 14 SMLMV
Proyecto radicado por el Gobierno 15 11,9 1,1 28
Conciliación Aprobada 7,3 10,7 1,1 19,1
Fuente: DNP - Elaborado por Minhacienda.
Las distintas reformas adelantadas por el Gobierno lograron una disminución de 40,1% del
PIB en el balance pensional, según los cálculos del Confis. El déficit antes de todas las reformas
era superior a 200% del PIB a precios de 2005. Luego, por efecto de las Leyes 797 y 860 de 2003
el ahorro fue de 43,1%, pero debido a las sentencias C-1056-03 y C754-04, que declararon
inexequible el régimen de transición por vicios de trámite, el ahorro se redujo 22,1% del PIB y el
déficit pensional quedó en 179,0% del PIB. Después, la promulgación del acto legislativo
permitió un ahorro adicional del 19,1% del PIB, con lo cual el déficit pensional llegó a
159,9% del PIB (cuadro 6)
Cuadro 6
Efectos de las Reformas sobre el Balance Pensional Hasta el año 2050
% del PIB
Con posterioridad a las reformas, el déficit pensional se redujo en 10,6% del PIB, descendió de
159,9% a 149,4% del PIB, esta vez como resultado de una nueva estimación del gobierno
nacional que proyectó el pasivo pero partir del año 2005, en el mismo horizonte de tiempo de
los anteriores cálculos, es decir, por 50 años hasta el año 2055. En otras palabras, es una
reducción que se genera porque la ventana temporal se corrió 5 años hacia adelante, de 2000-
2050 a 2005-2055.
Las estadísticas oficiales muestran que entre 2000 y 2008, las reformas implementadas redu-
jeron en 115% el pasivo pensional. Pero en el contexto de profusión de mediciones del pasivo
pensional, su valoración en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, (MFMP), despierta inquietu-
Pensiones
des. Su primera estimación fue de 144,3% del PIB para 2004 y luego, en el MFMP de 2006,
este valor se revisó y se estableció en 118,1% del PIB. Con posterioridad, en el MFMP de 2007, el
Gobierno Nacional lo calculó en 100.8% del PIB para 2005 y 99,3% del PIB para 2006 (ver
cuadro 3.2). Pero el seguimiento y análisis de las estimaciones muestran que, aun
considerando las modificaciones metodológicas, ya sea por la depuración de la base o el
cambio de la ventana temporal de estimación, se presenta una reducción en el pasivo de 26%
del PIB que no tiene una explicación precisa.
Para cumplir con este objetivo el artículo 14 de la Ley 797 de 2003 contempló la creación del
Fondo de Garantía de Pensión Mínima, FGPM; por esta vía, quienes no alcanzaran a cumplir la
condición pensional, pero cumplieran los requisitos para acceder a la garantía, el Fondo les
completaría la parte que les hiciera falta para obtener la pensión.
474
No obstante, esta modificación a la GPM que contemplaba en la Ley 100 de 1993, fue de-
clarada inexequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-797/2004. Por
consiguiente, la regulación de la GPM sigue siendo la dispuesta en la Ley 100 de 1993 y en
la actualidad los recursos para el FGPM se encuentran en un limbo como consecuencia del
fallo de la Corte Constitucional: se mantuvo el criterio de la Ley 100 de 1993, pero los fon-
dos de pensiones continúan con su recaudo sin que se haya creado la figura jurídica para
administrarlo.
Mientras estas condiciones se mantengan existe el riesgo de un costo fiscal permanente para el
Estado porque tiene que asumir el pago de este componente previsional. Además, es
preocupante que la GPM, como pasivo contingente explícito, no se registra en las cuentas del
Estado ni se tiene en cuenta en los escenarios del MFMP.
Contraloría General de la República
El subsidio de garantía de pensión mínima ha sido calculado en 0,5% del PIB. Los beneficiarios
de esta garantía serán aquellos trabajadores con salarios inferiores a 1,5 smmv, porque su
nivel de ingreso no es suficiente para acumular los 214 smmv que se necesitan para
pensionarse con 1,1 salarios mínimos en el RAIS (cuadro 7).
La gravedad de la situación se valora al considerar que el 86% de los afiliados ganan menos
de dos salarios mínimos. ¿Cuántas personas estarán en capacidad de lograr este nivel de
ahorro en medio de una inestabilidad laboral y de un mercado que segrega a los mayores de
30 años?
Cuadro 7
AFP Capital Mínimo para Pensión de 1,1 Salarios Mínimos Expresado en número de salarios
mínimos
La globalización impone las dinámicas y las características del modelo económico y las de-
cisiones de política económica, lo cual condiciona la evolución del sistema de pensiones. El
auge reformador de este proceso profundiza la contradicción entre el sistema de pensiones,
En consecuencia, la tendencia hacia la precarización del trabajo formal impulsada por sus
nuevas formas de organización, y que se agrava por la existencia de cerca del 60% de
informalidad laboral, aleja la posibilidad de cumplir los principios rectores del sistema
pensional: la universalidad, la solidaridad y la sostenibilidad.
En las tesis impulsadas por los Para-postmodernos -Bauman, Beck-, sobre el fin del trabajo, las
trayectorias laborales flexibles y el trabajo líquido, la precariedad se convierte en un valor y la
inestabilidad en un imperativo, así:
Es una reestructuración productiva que requiere un nuevo marco institucional para el mer-
cado de trabajo, caracterizado por la precariedad, la inestabilidad y la vulnerabilidad. El
11 .. Bauman, Zygmunt, Modernidad Líquida, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 2002, pp.177. 12 ..
Los “manipuladores de símbolos”, gente que inventa las ideas y los modos de hacerlas
deseables y atractivas para el mercado, constituyen la primera categoría. Los encargados
de la reproducción del trabajo (educadores y diversos funcionarios del Estado
benefactor) pertenecen a la segunda. La tercera categoría comprende a las personas que se
ocupan de brindar servicios personales (las ocupaciones que John O´Neill clasifica como
”comercio de pieles”), que requieren un encuentro cara a cara con los destinatarios del
servicio prestado; los vendedores de productos y los que generan el deseo por esos
productos constituyen el cuerpo central de esta categoría. (…) la cuarta categoría incluye a
las personas que durante el último siglo y medio formaron parte del “sustrato social” del
movimiento del trabajo. Ellos son , en términos de Reich, “trabajadores rutinarios”,
atados a la cadena de montaje o (en plantas más modernas) a redes de computadoras y
dispositivos electrónicos automatizados a la manera de controladores de terminales. En la
actualidad, tienden a ser las piezas más prescindibles, desechables e intercambiables del
sistema económico13.
Por lo tanto, sí se acepta la concepción de Beck según la cual la sociedad laboral se acerca a su
fin, debido a que las personas son sustituidas por tecnologías inteligentes, y se retoma la
posición de Bauman sobre la previsión, plantear la existencia de formas de seguridad social en
la Para-postmodernidad resulta un despropósito. La conclusión es lapidaria:
En un mundo en el que el futuro es, en el mejor de los casos, oscuro y borroso, y muy pro-
bablemente peligroso y lleno de riesgos, fijarse objetivos remotos, sacrificar el interés indivi-
477
dual en pos de acrecentar el poder grupal y sacrificar el presente en nombre de la dicha futura
no resultan una propuesta atractiva ni sensata 14.
La diversidad articulada
Una visión del futuro que no implica el fin de la sociedad del trabajo, la presenta Castells
recogiendo el modelo de producción de los regulacionistas 15. Su argumento es que no existe
13 .. Robert Reich, The Work of Nations, Nueva York, Vintage Books, 1991, citado por Bauman, Zygmunt, Moder-
nidad Líquida, ob.cit., p.p.161 y 167.
15 .. Castells, Manuel, “Globalización, Tecnología, Trabajo, Empleo y Empresa”, artículo en la página web: http://
www.lafactoriaweb.com/articulos/castells7.htm, mayo 30 de 2006, p.9.
Pensiones
una tendencia hacia la convergencia internacional en las formas de producción y del trabajo. En
la reestructuración productiva a nivel mundial, la tendencia es hacia la diversidad articulada de
las formas de trabajo, y no a la convergencia.
No obstante, la economía está interconectada y depende del sector globalizado porque funciona
como una red. La “unidad de acumulación de capital y acumulación a nivel jurídico, la unidad
operativa real en la economía es una red”17; bien se trate de la empresa-red o las alianzas
estratégicas entre grandes empresas, una red de redes, ellas determinan la dinámica del empleo y
desempleo.
16 .. La globalización entendida como que trabajan en tiempo real a nivel planetario. Castells, Manuel, “Globalización,
Tecnología, Trabajo, Empleo y Empresa”, ob.cit., p. 3
18 .. Se define como “el que desarrolla aquel trabajador que tiene una capacidad instalada de poder redefinir sus
capacidades conforme va cambiando la tecnología y conforme cambia a un nuevo puesto de trabajo”Castells,
Manuel, ibíd., p.9
19 .. Es concebido como el de “la gente que simplemente tiene sus capacidades humanas con un nivel de educación mas
o menos básico; que simplemente recibe instrucciones y ejecuta ordenes y que incluso no le dejan hacer mas que eso.
Este trabajo genérico coexiste con maquinas y coexiste con trabajo genérico en otros países, es por tanto sustituible.
Eso no quiere decir que puedan ser eliminados, pero es simplemente una relación de coste y beneficio” Castells, Manuel,
ibíd., p.10
En el caso del trabajo decente, la estrategia planteada por la OIT para evitar la precarización
del trabajo, se admite la introducción de la flexibilidad al mercado de trabajo pero con el
impulso a los sistemas de protección social, para lograr la creación de puestos productivos y
mejorar la competitividad, con el sustento de la promoción del empleo de calidad, la ampliación
de la protección social y el diálogo social.
El trabajo decente es para la OIT “la ética social de la globalización, el rostro humano (…)
Abarca todas las condiciones sociales y de trabajo dignas a que tiene derecho toda persona y
debe ser respetado y compatible con la mundialización de la economía. Sus características son:
empleos de calidad, respeto de los derechos fundamentales en el trabajo, protección de los
grupos más vulnerables, mejores calificaciones y empleabilidad, y trabajo sin riesgos”23.
Por tanto, el objetivo de la estrategia es reducir el déficit de trabajo decente, que se expresa
en términos de insuficiente oferta de empleo, inadecuada protección social y deficiencias en
el dialogo social24.
479
La propuesta de la OIT supone que para frenar la informalidad, originada porque la economía
no es capaz de crear empleos de calidad, el “empleo se debe convertir en el primer objetivo de
las políticas económicas y sociales, promover marcos macroeconómicos que faciliten el em-
pleo y hacer de los sectores productivos de la economía el principal objetivo de las estrategias
de reducción de la pobreza. La distribución de niveles adecuados de inversión - nacional y
22 .. Es la globalización de la precarización laboral. La globalización se puede hacer de muchas maneras y una de ellas
es globalizando el bienestar.
23 .. OIT, 90a Reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, Ginebra, junio, 2002. p.p. 9 y 10
24 .. Los trabajadores y empleadores de la economía informal están excluidos del dialogo social. Somavia, J, “Memoria
del Director General: Reducir el déficit de trabajo decente, un desafío global”, Informe a la 89a Reunión, Ginebra,
OIT, 2001.
Pensiones
extranjera- entre los sectores de la economía que aumentan la absorción de mano de obra y
mejoran la productividad en la economía rural y urbana”25.
En este sentido, la estrategia de empleo de la Unión Europea se puede definir como una im-
plementación de los principios rectores del trabajo decente, con una ”actuación destinada a
mejorar, al mismo tiempo y de manera deliberada, la flexibilidad de los mercados de trabajo, de
la organización del trabajo y de las relaciones laborales, por un lado, y la seguridad (seguridad
en el empleo y seguridad social), por el otro”, la cual se sintetiza en el concepto de
flexiguridad26.
En esta concepción desaparece la seguridad en el empleo, como los empleos no pueden ser
protegidos, el objetivo es proporcionar a los trabajadores la capacidad de formarse para las
nuevas oportunidades de empleo28. Por este camino se garantizaría a los trabajadores la po-
sibilidad de adquirir una pensión al garantiza su vinculación en el mercado de trabajo.
El modelo que se pretende generalizar a la Unión Europea establece unos principios comunes
que permiten “adaptar la legislación laboral para promover la flexibilidad y la seguridad del
empleo y reducir la segmentación del mercado de trabajo”. En este sentido, se recomienda a
480 cada país “construir su propio itinerario de flexiguridad”, para lo cual se requiere que cada
uno determine el punto de partida, la elección de la dirección del itinerario, la determinación
25 .. OIT, Comisión de Empleo y Política Social, 298a Reunión, Cuarto punto del orden del día, Ginebra, marzo
2007, p.p. 1 y 9
26 .. “La flexiguridad puede tener un carácter interior, relacionada con la organización del trabajo y las horas de
trabajo en la oficina (polivalencia y rotación de puestos de trabajo), y exterior, la transición de un puesto de trabajo
a otro y los ajustes del tamaño de personal (trabajos a tiempo parcial, contratos de duración temporal, subcontrata-
ción y trabajadores autónomos independientes”. Wilthagen, Ton, Planificación de los itinerarios de flexiguridad en
la Unión europea, Programa de Investigación sobre flexiguridad Países Bajos, Universidad de Tilburg, 2008, p. 5.
27 .. El desempleado danés recibe un subsidio que oscila entre el 90%, para salarios bajos, y el 50%, para salarios altos,
con un máximo de 2.000 dólares mensuales y hasta por cuatro años.
28 .. Mette Skipper, Anne, “Flexiguridad o cómo la fuerza de trabajo, empleadores y el gobiern o de un pequeño país
se unen para adaptarse a las exigencias del mercado en un mundo globalizado”, entrevista con el Ministro del Trabajo de
Dinamarca, Claus Hjort Frederiksen, OIT, página web.
Contraloría General de la República
Pero la implementación de la flexiguridad tiene como gran inconveniente los altos costos
fiscales que implica. A manera de ilustración, se pueden señalar algunas características en
que se apoya el modelo danés: Dinamarca gasta el 4,3% de su PIB en políticas de empleo, el
gasto social es el 30% del PIB y tiene una de las cargas fiscales más elevadas de Europa, el
49,6%30. Por consiguiente, este modelo no resulta viable en países que como Colombia, tiene
altas tasas de desempleo, una baja presión fiscal y déficit fiscal.
Sin embargo, a diferencia de Dinamarca, en nuestro caso de manera unilateral, los distintos
gobiernos han impulsado la flexibilización laboral como la solución a los problemas de
desempleo, pero dejando latente una deuda en la provisión de la seguridad social.
En medio de las restricciones fiscales que acompañan a los gobiernos, especialmente en los
países en desarrollo, aparece la sostenibilidad fiscal como un nuevo principio que entra a
condicionar el sistema pensional31. El nuevo objetivo ahora es la consolidación de un sistema que
sea viable financieramente en el largo plazo. Y en Colombia, como se ha vuelto característico
en el diseño de las instituciones fiscales, este principio fue elevado al nivel de norma
constitucional con el Acto Legislativo 01 de 2005.
Aunque las medidas impulsadas redujeron la presión sobre las finanzas públicas y mejoraron
la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, de forma simultánea, la deuda social en
que incurre la Nación32, al no asegurar en el futuro un ingreso seguro para la vejez de gran 481
parte de la población, seguirá aumentando. Este hecho queda en evidencia al considerar los
30 .. Según los indicadores del World Economic Forum Dinamarca se encuentra entre los países líderes en com-
petitividad a nivel mundial. Tiene una tasa de desempleo del 4,4% y un ingreso per cápita cercano a los 30.000
dólares.
31 .. Como lo señala el Banco Mundial en Colombia, al igual que en la mayoría de los países latinoamericanos, la
reforma al sistema de previsión social se justificó como el camino para ampliar la baja cobertura ante las crecientes
presiones demográficas, y también, como un medio para combatir la corrupción y acabar con la búsqueda de rentas de
grupos organizados de interés. Pero a finales de los noventa, la nueva justificación se encuentra en la necesidad de
reducir la presión fiscal del sistema de pensiones. GILL, Indermit y otros. El futuro de la seguridad social en
América Latina. Washington: Banco Mundial, 2006.
32 .. Como resultado del incremento de las semanas cotizadas de 1000 a 1300, el número de pensionados futuros se
redujo, porque “hay muchos trabajadores que alcanzarían a cotizar 1000 semanas, pero quizás no 1300”. Montenegro,
Armando y Rivas, Rafael, Las Piezas del Rompecabezas, Bogotá, Editorial Taurus, 2005, p. 244.
Pensiones
Ante este panorama, la garantía de un ingreso seguro para la vejez para la población
requiere replantear la intervención gubernamental, tanto en las condiciones del mercado de
trabajo, como en el actual modelo de pensiones.
482 que impulsa el Banco Mundial, con un primer pilar de carácter público que es financiado
con impuestos y se dirige a enfrentar la pobreza de la población vieja; un segundo pilar,
que son las cuentas de ahorro obligatorio administradas por el sector privado; y un tercer
pilar, compuesto por los planes de ahorro voluntario dirigido a personas de altos ingresos. Lo
cual supondría a la vez, tomar la decisión de liquidar el RPM.
33 .. Los estudios de consultoría son contratados por el DNP para la actualización de su modelo de pensiones
DNPensión.
34 .. El pago de un “beneficio” inferior al salario mínimo tiene como argumento que “no es claro porque se debe
suponer que hay un vínculo entre ambos conceptos (salario mínimo y pensión mínima) que prime sobre el vínculo entre
el ahorro y el tamaño de la pensión. El salario mínimo tiene una relación teórica con los gastos mínimos para sostener
una familia con niños pequeños. En cambio, la pensión la reciben por lo general personas que ya no tienen dependientes
a cargo y han acumulado activos durante sus años de trabajo”. Montenegro, Armando y Rivas, Rafael, Las Piezas del
Rompecabezas, ob.cit., p. 244
Contraloría General de la República
Se podría considerar una propuesta como la hecha por la CGR 35, y que consiste en destinar al
RPM los aportes pensionales correspondientes al primer salario mínimo del ingreso de
cualquier trabajador, mientras los ingresos percibidos por encima de este monto los puede
destinar el trabajador al RPM o al RAIS, según elija libremente. De esta manera, se fondearía el
RPM para responder a la población de bajos recursos.
483
35 .. Candelo, Ricardo y García, Manuel, “Pensiones: hacía un manejo responsable de los recursos”, en Boletín
Temático, Contraloría General de la República, Bogotá, 2001.
Empleo decente
El capitulo anterior nos ubica en el entorno del mercado de trabajo frente a la Globalización,
se revisan algunos conceptos; entre otros, la flexiseguridad, el fordismo, el posfordismo y
el neofordismo, asociándolos a la problemática pensional. Esta sección aborda el tema del
empleo en Colombia desde la perspectiva de calidad con una mirada cuantitativa, para lo
cual se acude al término de trabajo decente utilizado por la Organización Internacional del
Trabajo (OIT). Tener acceso a un empleo digno en el mercado laboral colombiano, no es fácil:
solamente cuatro de cada diez trabajadores acceden a un empleo formal.
El estudio tiene en cuenta las estadísticas de informalidad y subempleo para el periodo 2001 a
2007, que permiten aproximarse al concepto de calidad del empleo. La información se
obtiene mediante la consulta de la Encuesta Continua de Hogares (ECH) y la Gran Encuesta
Integrada de Hogares (GEIH) que se aplica desde julio de 2006. Ambas encuestas tienen en
cuenta la población del Censo de 1993.
Sin embargo, el problema que debe ser solucionado es la calidad del empleo generado en
el país. La informalidad medida en el trimestre de abril a junio de cada año, para las trece
1 .. DANE, página web. Indicadores del mercado laboral. Serie mensual 2001-2008. Total Nacional.
ciudades3 y áreas metropolitanas, pasó de 60,6% en 2003 al 56,6% en 2007; mientras, el su-
bempleo que a nivel nacional registraba una tasa de 32,7% en 2003 subió al 35% en 2007.
3 .. Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Bucaramanga, Manizales, Pasto, Pereira, Cúcuta, Ibagué, Montería, Cartagena
y Villavicencio.
5 .. Garay, Luis Jorge y Rodríguez, Adriana. Colombia: Diálogo pendiente vol. II. Diciembre de 2007, Pág. 45.
Empleo decente
Informalidad de subsistencia:
Son unidades económicas que dan sus primeros pasos, tienen escasa productividad y baja
rentabilidad económica, operan preferencialmente en el mercado local, producen bienes de baja
complejidad económica e intensivos en mano de obra.
Estas avanzan hacia su modernización con mejoras en productividad, organización del tra-
bajo y eficiencia administrativa. Gozan de mayor estabilidad, con mercado local e incluso
internacional. En Colombia la suma de los dos tipos de empresas descritos (tradicionales y en
486 transición) alcanzan un 20% aproximadamente.
Empresa formal
Oculta en la informalidad para bajar costos, evade las normas del mercado laboral y contrata fuera
de nómina.
Productoras de bienes y servicios para ciertos nichos especializados del mercado internacional
que operan bajo la modalidad de subcontratación o outsourcing7 con empresas nacionales e
internacionales8.
Trabajo decente
Este aparte aborda el tema del empleo desde la perspectiva de calidad, para lo cual se acude al
término de trabajo decente utilizado por la OIT, que lo define como aquél de índole
productiva, justamente remunerado y ejercido en condiciones de libertad, igualdad, seguridad
y dignidad humana. La generación de empleo formal es una de las maneras de superar la
pobreza sin afectar las finanzas del Estado.
De acuerdo con la OIT, “el trabajo decente resume las aspiraciones de las personas en su
vida laboral, aspiraciones en relación a oportunidades e ingresos; derechos, voz y reconoci-
miento; estabilidad familiar y desarrollo personal; justicia e igualdad de género. Las diversas
dimensiones del trabajo decente son pilares de la paz en las comunidades y en la sociedad.
El trabajo decente refleja las preocupaciones de gobiernos, trabajadores y empleadores, que
dan a la OIT su singular identidad tripartita”9. 487
El tema del empleo constituye uno de los principales mecanismos de inclusión social en el país,
tener acceso a un empleo decente y no a cualquiera otro, implica tener un ingreso justo al igual
que seguridad social. El empleo es la principal fuente de ingresos de los hogares y cuando
pertenece al sector formal, permite acceder a prestaciones sociales y al sistema de previsión
social (salud y pensiones).
7 .. Colombia implantó esta actividad mediante la introducción legal de ciertas figuras jurídicas (Ley 50 y Decreto 468 de
1990): empresas asociativas de trabajo, cooperativas de trabajo asociado, empresas de servicios temporales y
contratación independiente.
Para medir el empleo en el sector informal, el DANE tiene en cuenta los criterios de la OIT
- proyecto Programa Regional del Empleo para América Latina y el Caribe PREALC 78-, el
cual considera trabajando en el sector informal a: 1) Los empleados particulares y obreros
que laboren en establecimientos, negocios o empresas que ocupen hasta diez personas en
todas sus agencias y sucursales, incluyendo al patrono y/o socio; 2) Los trabajadores fami-
liares sin remuneración; 3) Los empleados domésticos; 4) Los trabajadores por cuenta propia,
excepto los independientes profesionales; 5) Los patrones o empleadores en empresas de diez
trabajadores o menos; 6) Se excluyen los obreros o empleados del gobierno.
El último informe del Banco Mundial sobre informalidad (2007) refiere que esta ha suscitado
una atención cada vez mayor como posible barrera al crecimiento económico y al bienes-
tar social, y como una fuerza que corroe la integridad de las sociedades latinoamericanas 11.
Se indica en el informe que los individuos toman la decisión de operar en el sector formal
o el informal basados en los beneficios y costos de cada una de las alternativas. Entre los
principales beneficios de operar informalmente se encuentra la reducción o eliminación del
pago de impuestos y contribuciones a la seguridad social y la evasión de procedimientos
488 administrativos complejos asociados con el pago de impuestos y regulaciones. Entre los prin-
cipales costos de operar informalmente están el riesgo de penalización, el menor acceso a las
instancias judiciales para hacer cumplir los contratos y el limitado acceso a mecanismos de
financiamiento y apoyo, por vía de instancias como el gobierno o la banca, para nuevos
proyectos de inversión.
10 .. La ECH tiene un cobertura de 13 ciudades, su aplicación es mensual, desde 2001 hasta julio de 2006, cuando
entra en vigencia la GEIH.
11 .. Perry, Guillermo; Maloney, William; Arias, Omar; et al. (2007). Informalidad: Escape y exclusión. Resumen
Ejecutivo. Banco Mundial, Washington, D.C., Pág. 1.
Contraloría General de la República
Gráfico 1
Población informal y formal (porcentajes)
Total 13 áreas
2001-2007 (trimestre abril - junio)
Cuadro 1
Ingresos laborales (miles de pesos)
y años de escolaridad, total 13 áreas 2001-2007 (trimestre abril-junio
)
que en el primer grupo hay un menor porcentaje de formales, en los otros dos la participación es
mayor, de modo que se verifica la concentración de informales en el comercio y su menor
acceso a ramas de actividad que, al menos de forma intuitiva requieren mayor calificación y
destreza, como la manufactura industrial y los servicios personales.
Cuadro 2
Población ocupada, informal y formal, según ramas de actividad (porcentajes) Total 13 áreas. 2002-2007
(trimestre abril - junio)
Para abril-junio de 2007, del total de ocupados informales en las trece áreas, el 78,5% estaba en
el sistema de salud y el 14,7% estaba afiliado al sistema de pensiones; mientras que del total
de ocupados formales el 95,1% estaba afiliado al sistema de salud y el 79,3% al de pensiones.
La participación de trabajadores informales afiliados a pensiones aumentó de 10,6% a 14,7%
que, corresponde a 265.000 personas en el mismo lapso de tiempo.
Empleo decente
Cuadro 3
Ocupados informales y formales, por afiliación a la seguridad, según régimen y pensiones Total 13 áreas (En miles)
2001-2007 (trimestre abril-junio)
Total Ocupados 7.137 7.431 7.667 7.749 8.130 8.479 8.687 1.550 21,7%
Salud 4.990 5.467 5.685 5.892 6.609 6.996 7.444 2.455 49,2%
R. Contributivo 4.283 4.565 4.775 4.944 5.256 5.534 5.735 1.452 33,9%
R. Subsidiado 704 898 908 943 1.353 1.458 1.704 1.000 142,0%
No sabe 3 3 3 5 0 3 5 2 67,1%
Pensiones 2.465 2.547 2.670 2.882 3.210 3.378 3.711 1.246 50,5%
Informal 4.318 4.553 4.647 4.543 4.773 4.959 4.918 601 13,9%
Salud 2.429 2.838 2.932 2.934 3.448 3.670 3.861 1.432 59,0%
R. Contributivo 1.778 2.020 2.103 2.079 2.198 2.335 2.317 539 30,3%
R. Subsidiado 649 815 826 853 1.249 1.332 1.540 891 137,2%
No sabe 2 3 2 3 0 3 4 2 107,6%
Pensiones 456 542 541 563 656 711 721 265 58,0%
Formal 2.819 2.877 3.020 3.206 3.357 3.520 3.769 949 33,7%
Salud 2.561 2.629 2.753 2.958 3.162 3.325 3.584 1.023 39,9%
R. Contributivo 2.505 2.545 2.671 2.865 3.057 3.199 3.418 913 36,5%
R. Subsidiado 55 83 81 91 105 126 164 109 199,2%
No sabe 1 1 1 2 0 0 2 0 13,9%
Pensiones 2.009 2.005 2.128 2.319 2.555 2.668 2.990 981 48,8%
Rel sal info/ formal 44,1% 43,6% 43,7% 48,0% 43,3% 50,0% 51,6%
492
Subempleo
El mercado laboral colombiano muestra altas tasas de subempleo desde hace años, a pesar
de que el desempleo ha disminuido el subempleo no cede. El comportamiento deseable y
lógico sería que ante el favorable desempeño económico entre 2002 y 2007 y la disminución
de la tasa de desempleo, el subempleo también hubiera disminuido. Sin embargo, esto no
sucedió.
El concepto de subempleo tiene que ver con la calidad del empleo de quienes están ocupados. La
población subempleada está constituida por todas las personas cuya ocupación es inadecuada
cualitativa o cuantitativamente, respecto a determinadas normas u otra ocupación posible,
como: nivel de ingreso, aprovechamiento inadecuado de las calificaciones, utilización
deficiente de las capacidades, utilización y número de horas trabajadas.
Contraloría General de la República
De manera que muchas personas que trabajan pueden estar inconformes con las
características de su empleo y eso los cataloga como un subempleado, el problema es que esta
es una medición muy subjetiva que depende del entrevistado.
Así que en la metodología actual el elemento propiamente distintivo de los tipos de subem-
pleo es la gestión emprendida por las personas para materializar la aspiración de un mejor
empleo. Si tal gestión efectivamente se ha realizado, la respuesta de la persona alimenta la
construcción del indicador de subempleo objetivo. Y por el contrario, si la persona no traduce
su aspiración en hechos puntuales, es encasillada dentro del subempleo subjetivo.
De acuerdo con la metodología de la ECH adoptada por el DANE en el año 2000, las dos
categorías anteriores de subempleo; a su vez, se subdividen en 1) subempleo por insuficien-
cia de horas 2) situaciones de empleo inadecuado que comprende a las personas que desean
cambiar su situación laboral actual por razones que limitan sus capacidades y su bienestar.
Este se divide en dos categorías: empleo inadecuado por competencias y empleo inadecuado
por ingresos14.
493
13 .. Subempleo Subjetivo. Se refiere al simple deseo manifestado por el trabajador de mejorar sus ingresos, el
número de horas trabajadas o tener una labor más propia de sus competencias personales.
Subempleo Objetivo. Comprende a quienes tienen el deseo, pero además han hecho una gestión para materializar su
aspiración y están en disposición de efectuar el cambio.
14 .. Subempleo por insuficiencia de horas: Existe cuando las horas de trabajo de una persona ocupada son infe-
riores a la jornada normal de trabajo (48 horas semanales) y está desea trabajar más horas, bien sea en su empleo
actual, consiguiendo un empleo adicional o cambiando su empleo actual por uno con mayor cantidad de horas.
Condiciones de empleo inadecuado por competencias: Esta categoría incluye las personas que trabajan y
desean o buscan cambiar su situación de empleo actual, para utilizar mejor sus calificaciones o competencias
profesionales.
Condiciones de empleo inadecuado por ingresos: El empleo inadecuado relacionado con los ingresos incluye a
las personas ocupadas que desean o buscan cambiar su situación actual de empleo, con el objeto de mejorar sus
ingresos.
Empleo decente
Cuadro 5
Indicadores subempleo (total nacional)
(población en miles)
serie trimestre móvil (abril - junio) 2001-2007
Tasa de subempleo subjetivo 25,0 34,7 32,7 32,6 32,5 33,5 35,0
Insuficiencia de horas 11,6 14,9 12,2 13,4 11,1 11,4 10,6
Empleo inadecuado por competencias 2,9 2,6 2,9 3,3 3,5 7,0 18,0
Empleo inadecuado por ingresos 19,8 28,5 27,3 27,0 27,3 28,9 31,1
Fuente: DANE - Encuesta Continua de Hogares (2001 - 2006) Gran Encuesta Integrada de Hogares (2007)
Mientras que en 2001 el subempleo subjetivo era del 25% de la Población Económicamente
Activa (PEA), en 2007 alcanza el 35% que se concreta porque el subempleo por insuficiencia de
horas disminuyó de 11,6% al 10,6%; el subempleo inadecuado por competencias aumentó de
2,9% a 18% (casi 15 puntos) y el inadecuado por ingresos pasó de 19,8% a 31,1% (más de 11
puntos).
494
La tasa de desempleo que en 2001 era del 14,7%, a partir de 2002 comenzó a reducirse,
mientras que la tasa de subempleo subjetivo mantiene un promedio de 33% entre 2002 y
2007, lo que significa que la tercera parte de la población ocupada piensa que su trabajo
no es de buena calidad, o por lo menos considera que tiene capacidades para un mejor
empleo.
Empleo temporal
En la intermediación del mercado laboral, actúan las agencias de colocación o bolsas de em-
pleo que son las que envían al trabajador a la empresa para que sea contratado directamente
por ella la cual es solicitante directa del personal (aunque también suministran personal
temporal, estas empresas son intermediarios y no verdaderos empleadores) y las empresas
Contraloría General de la República
de servicios temporales (EST) que contratan a los trabajadores y los envían en misión a las
empresas, donde ejecutan las labores asignadas.
Cuadro 6
Empleo industrial por tipo de contratación
Encuesta Anual Manufacturera
Periodo 1992-2006
16 .. Bonilla González Ricardo, Crecimiento, empleo, seguridad social y pobreza, en: Bien-estar y macroeconomía
Mas allá de la retórica, 2007, Universidad Nacional, Centro de investigaciones para el desarrollo Cid, Pág. 92
Empleo decente
Conclusiones
Ante la incapacidad de la economía para generar los puestos de trabajo en la cantidad y calidad
que demanda la población y al no reflejarse estos en la tasa de desempleo, se manifiesta en
altas tasas de informalidad y subempleo. Al final los trabajadores aceptan empleos que no llenan
sus expectativas pero les permiten subsistir.
Generalmente los grupos más pobres de la población padecen con mayor rigor la informalidad
y con mayor probabilidad sus trabajos no les garantizan la seguridad social.
El modelo económico no esta respondiendo a las expectativas del mercado laboral, no está
creando empleos suficientes de calidad. Los empleos que se generan responden más al mer-
cado nacional, en los sectores de la construcción, servicios, hoteles y restaurantes, servicios
sociales, comunales y personales, sectores donde la institucionalidad laboral es informal.
Bibliografía
Banco de la República, Nota Editorial, “El subempleo en Colombia”, Agosto de 2002. Pág. 5
a la 23.
496
Bonilla González Ricardo, Crecimiento, empleo, seguridad social y pobreza, en: Bien-estar y
macroeconomía Mas allá de la retórica, 2007, Universidad Nacional, Centro de investigaciones
para el desarrollo Cid.
CAF, Oportunidades en América Latina. Hacia una mejor política social, noviembre de 2007,
capítulo 5: empleo para una mejor calidad de vida.
Garay Luis Jorge, Rodríguez Adriana. Colombia: Diálogo pendiente Vol II.
Perry, G.; W. Maloney; O. Arias; et al. (2007). Informalidad: Escape y exclusión. Banco Mundial,
Washington, D.C.
Revista Economía Colombiana No, 287 de Diciembre de 2001. “ El subempleo, una cara no tan
oculta del problema laboral” Liria Adriana Rodríguez C. Pág. 99 al 109.
497
Seminario Latinonoamericano sobre medición estadística del sector informal, Cartagena de
Indias, Junio 9 al 12 de 1998.
Calidad del empleo: Qué tan satisfechos están los colombianos con su trabajo? Farné, Stefano y
Vergara, Carlos Andrés. Cuaderno de trabajo No. 8 del observatorio del mercado de trabajo y la
seguridad social, Bogotá, Junio de 2007. 23p.
Realidades de la infraestructura
del transporte en Colombia
La globalización, entendida como la superación de las barreras que impiden la libre circulación
de mercancías, capitales y factores de producción, es un proceso1 que se caracteriza por
marcadas tendencias hacia la internacionalización de la economía y acelerados desarrollos
tecnológicos, que hacen necesario el fortalecimiento de la infraestructura, principalmente de
transporte y telecomunicaciones2
Bajo esta premisa, el Documento Conpes 3439 de 2006 3 reconoce a la infraestructura como
condicionante de la competitividad por el impacto que genera en el desempeño de la activi-
dad empresarial mejorando las condiciones de ingreso y calidad de vida de la población. Sin 499
embargo, la Política Nacional de Competitividad y Productividad condensada en el Conpes
3527 de 2008, exalta que las deficiencias en transporte y energía son unos de los principales
ejes problemáticos que impiden que Colombia sea más competitiva.
1 .. Este proceso ha sido notablemente influenciado por la teoría del Libre Mercado propuesta por Milton Friedman de
la Escuela de Chicago, la cual fue adaptada en países como EEUU e Inglaterra en las administraciones de Reagan y
Tatcher en la década de los ochenta.
2 .. Escalafón de la competitividad de los departamentos en Colombia. Serie Estudios y Perspectivas No. 16. Cepal.
Bogotá. Agosto de 2007.
Sin embargo, es necesario tener presente que las experiencias observadas indican que la
construcción de redes de transporte no garantizan el progreso de una zona determinada, si
se interconectan regiones que no poseen similares condiciones económicas o que tengan una
actividad comercial de importancia. De no presentarse alguna de estas condiciones, podría
darse un fenómeno de absorción de la región con más bajo nivel de desarrollo, con el con-
secuente reforzamiento de las condiciones de estancamiento del territorio débil en beneficio
de la región líder4.
4 .. En: Perspectivas del Transporte Terrestre en Colombia. Contraloría General de la República. Versión preliminar.
Agosto 2002.
Contraloría General de la República
Por modos de transporte, en el carretero, los objetivos planteados se han centrado en el im-
pulso de proyectos estratégicos para el desarrollo del comercio exterior, la solución de pro-
blemas de acceso a puertos y ciudades, así como el aumento en la confiabilidad, seguridad y
eficiencia en la prestación del servicio. Igualmente, en el mantenimiento y rehabilitación de
la red existente, especialmente en el nivel regional, apoyando a las entidades territoriales en
la gestión de la red vial a su cargo. 501
Para el modo marítimo, los planes de desarrollo coinciden en la necesidad de formular pla-
nes de expansión que incluyan iniciativas e inversiones acordes con el desarrollo del sector,
aumentar la capacidad y eficiencia, y mejorar las condiciones operativas de las sociedades
portuarias regionales, evaluando los niveles de competitividad alcanzados tras la consolida-
ción de las concesiones. Con estas iniciativas se pretende solucionar diversas problemáticas
en materia de seguridad y desarrollo tecnológico, la racionalización en el uso de la infraes-
tructura, y la solución de temas críticos como el dragado de los canales de acceso y canales
navegables.
Para el año 2000, de la inversión en el sector transporte, el 91% fue de origen público, pro-
porción que para la vigencia 2006 disminuyó al 73%, destinada en su mayoría a los modos
carretero, aéreo y fluvial. La participación de recursos privados pasa del 9% al 27% en el
mismo período concentrándose además de las carreteras, en ferrocarriles y puertos, compor-
tamiento que obedece al desarrollo del esquema de concesiones en estos modos.
Contraloría General de la República
Cuadro 1
Inversión infraestructura sector transporte
Millones de pesos de 2006
Pública
Carreteras 1.174.145 1.810.950 883.631 825.850 1.042.524 1.107.729 1.556.093
Ferrocarril 17.384 279.276 52.167 120.917 89.516 34.931 8.825
Puertos 3.658 6.686 7.700 7.545 6.835 20.658 22.020
Apto. 140.702 168.706 76.011 76.725 94.501 153.234 120.769
Fluvial 19.168 22.112 4.943 25.343 15.798 32.004 79.911
Masivo 345.420 171.827 307.515 260.877 296.031 378.573 663.958
Mintransporte 2.477 19.491 3.318 11.409 14.293 4.236 16.423
Subtotal 1.702.954 2.479.048 1.335.285 1.328.667 1.559.498 1.731.364 2.467.998
Privada
Carreteras 68.623 158.178 285.449 254.403 569.088 579.937 509.709
Ferrocarril 651 147.369 132.457 197.440 142.982 267.587 48.772
Puertos 11.715 15.972 58.179 37.101 53.230 206.520 155.838
Apto. 5.360 11.667 17.310 9.018 9.242 8.151 9.434
Masivo 77.292 86.503 88.271 8.563 45.553 95.070 168.035
Subtotal 163.642 419.689 581.667 506.524 820.095 1.157.267 891.788
Total 1.866.597 2.898.736 1.916.952 1.835.191 2.379.594 2.888.630 3.359.786
Fuente: DNP
Gráfico 1
Inversión infraestructura sector transporte
Billones de pesos de 2006
503
Fuente: DNP.
Infraestructura
Esta situación contrasta con lo que acontece en países como Chile y México donde el porcentaje
de red vial nacional es del 10% y 13.5% respectivamente, ya que aunque en Colombia la red
primaria corresponde teóricamente al 10%, si adicionamos los compromisos sobre la red
secundaria y terciaria que no se han podido transferir, la participación se eleva al 27%, valor
que supera ampliamente los referentes. Además Colombia presenta menor porcentaje de vías
primarias pavimentadas, situación que constituye otra desventaja.
Cuadro 2
504 Comparativo redes nacional, federal y primaria
Clasificación Red vial total Red nacional, federal o primaria % del total Pavimentada*
También es preocupante que en nuestro país no exista precisión sobre la magnitud y estado
de las redes secundaria y terciaria, lo que evidencia deficiencias de información en las enti-
dades competentes, que repercuten en la planeación sectorial y en la asignación de recursos.
Según información del Ministerio de Transporte, la longitud total de la red de carreteras en
nuestro país no ha presentado notorios incrementos, en gran parte debido a que la Política
Pública de Infraestructura de Transporte se ha enfocado al mantenimiento de la red exis-
Contraloría General de la República
tente, más que a su ampliación; es así como entre 2000 y 2007 el número de kilómetros de
carreteras sólo se incrementó en 6465, mientras que en el mismo período Chile los aumentó en
aproximadamente 1000 km llegando a 80 mil y México en 32 mil km, al pasar de 323 mil a 355
mil km.
A pesar del interés en el mantenimiento de la red, el cuadro No.3 muestra el comparativo de los
datos más recientes sobre el estado de la red primaria colombiana no concesionada con los
reportados en el Conpes 3085 de 20006, indicando que la condición de la red afirmada no ha
presentado mayores modificaciones, pero en la pavimentada hay disminución evidente de los
kilómetros en buen estado.
Cuadro 3
Evolución red vial primaria de Colombia 1999 - 2007
Estado red primaria Red Pavimentada Red Afirmada
Bueno Regular Malo Bueno Regular Malo
Fuente: Cálculos CGR con base en COMPES 3085/2000 y anuario estadístico Mintransporte 2008.
Del total de la carga de comercio exterior movilizada en 2007, el 21% correspondió a los
terminales públicos concesionados a las Sociedades Portuarias Regionales (Buenaventura,
Santa Marta, Barranquilla, Cartagena y Tumaco) y 79% a muelles de uso privado, la mayoría de
ellos especializados en transporte de determinadas mercancías como carbón, cemento,
químicos e hidrocarburos, entre otros7.
5 .. La información para la vigencia 2000 se toma del Anuario Estadístico 2004 el que reporta una extensión de
red vial total de 163.537 km. que incluyen 34.285 km a cargo de Caminos Vecinales, los cuales no figuran en el
Anuario 2008. La extensión de la red vial para la vigencia 2007 según este último informe, se calcula en 164.183
km, dato que se toma como referente.
7 .. Información consolidada por la oficina Asesora de Planeación Superintendencia de Transporte. Reporte 2007
en página web www.supertransporte.gov.co
Infraestructura
En lo que tiene que ver con el modo aéreo, la movilización de carga y pasajeros nacionales
(137 mil toneladas y 9,3 millones de pasajeros en 2007) se concentró en los terminales de
Bogotá, Rionegro, Cali, Barranquilla y Cartagena, que constituyen los principales puntos de
origen y destino; igual ocurre con el transporte aéreo internacional (511,3 mil toneladas y
4,9 millones de pasajeros en la misma vigencia)9 que parte de estas mismas plazas,
predominando sin embargo el Aeropuerto El Dorado de Bogotá, catalogado como el primero
de Latinoamérica por movimiento de carga, especialmente hacia los Estados Unidos, y el tercero
por transporte de pasajeros.
En la actualidad los aeropuertos de las ciudades mencionadas son operados mediante con-
506
tratos de concesión suscritos entre 1998 y 2008, bajo diferentes esquemas con los que se
persigue superar las debilidades de las primeras experiencias, relacionadas especialmente
con la ausencia de planes maestros, en los que se definieran previamente las inversiones a
realizar según las necesidades; un esquema de contraprestación fijo que impide una adecuada
rentabilidad a favor del Estado, y poca vinculación del capital privado en el desarrollo de
la infraestructura aeroportuaria. Los restantes aeródromos del país son administrados por la
Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil y entidades territoriales, mostrando
serias limitaciones del servicio por la escasez de recursos para mejorar las condiciones de
operación.
8 .. En: “Comparativo Estados Financieros Sociedades Portuarias Regionales años 2005-2006” y “Audiencia Pública
Rendición de Cuentas - Septiembre 2008”, Delegada de Puertos, Superintendencia de Puertos y Transporte.
La infraestructura férrea del país se compone de 3.464 km, 744 km concesionados -245 en la
red del Atlántico y 499 en la red del Pacífico-, 1.248 km desafectados de la concesión del
Atlántico, 1.322 km inactivos y 150 km de red privada.
10 .. Arias Javier, Carrillo Gloria y Gómez Trejos Robinson. “Desarrollo de las Concesiones Férreas en Colombia”.
Economía Colombina, CGR. No. 322 febrero de 2008
11 .. Según el Anuario Estadístico del Ministerio de Transporte publicado en 2007, las importaciones y exportaciones
pasaron de 75,5 millones de toneladas en la vigencia 2000, a 111,8 millones en el 2007.
Infraestructura
Cuadro 4
Distancia entre los principales centros de origen, destino y puertos (Km)
Origen/Destino Barranquilla Buenaventura Santa Marta Cartagena
508
La movilización de pasajeros en el período 2000-2007 pasó de 116 millones en 2000 a 189,97
millones en 2007, año en el cual el 97,4% de personas se movilizaron internamente y el
restante 2,6% correspondió a pasajeros internacionales. El modo más utilizado para el trans-
porte de pasajeros en el período evaluado, es el carretero con el 90,6%, seguido por el aéreo
que contribuye con el 7,5%, el fluvial con 1,73%, el marítimo con el 0,06% y el ferroviario
con 0,10%.
12 .. El Anuario 2008 del Ministerio de Transporte no tiene datos disponibles de movimiento de carga por carretera
para las vigencias 2006 y 2007, pese a que el Anuario de 2007 si presentó datos para la vigencia 2006.
Contraloría General de la República
Gráfico 2
Calidad de la infraestructura de algunos países
509
Como se observa, en el contexto latinoamericano la mejor posición la ocupa Chile en el
puesto 29; México se ubica en el 76 y por debajo de la calificación otorgada a Colombia, se
encuentran, Brasil en el puesto 98, Ecuador en el 105, Venezuela lugar 108, Perú en el lugar
113 y Bolivia en el 128. Es necesario aclarar que esta calificación involucra diversos compo-
nentes de la infraestructura, como las telecomunicaciones, el suministro de energía eléctrica
y la calidad de los modos de transporte, razón por la cual y de acuerdo con el objetivo del
estudio, es necesario analizar individualmente los relacionados con estos modos.
Por ejemplo, la gráfica No.3 muestra que la calificación de calidad de los aeropuertos y ferro-
carriles presenta diferencias menos notorias con los países que sirven de referencia, mientras
13 .. World Economic Forum, The Global Competitiveness Report 2008-2009. La mejor calificación posible co-
rresponde a 7 puntos y la peor a 1, dependiendo de la cantidad, eficiencia o estado de subdesarrollo en que se
encuentra.
Infraestructura
que existe una gran brecha en el puntaje de carreteras y puertos, los cuales constituyen nuestros
principales medios para el desarrollo del comercio interno y externo.
Gráfico 3
Calidad de la infraestructura de algunos países de Latinoamérica
Estudios del Foro Económico Mundial indican que la brecha de calidad por categoría de in-
fraestructura (el indicador incluye calificaciones otorgadas a puertos, aeropuertos, carreteras
510 y electricidad) para el caso colombiano es la tercera en Latinoamérica, superada sólo por la
de Perú y Bolivia, sin embargo, es necesario anotar que en el Índice de Atractivos para Inver-
sión Privada en Infraestructura -IPIAI, ocupamos el tercer lugar como atractores de inversión
privada, aspectos que se deben conjugar para alcanzar una posición más competitiva en el
entorno.
El diagnóstico presentado indica que Colombia cuenta con una infraestructura básica que
una vez acondicionada podría prestar servicios eficientes en la cadena logística, pero que
existen ciertas limitantes que frenan esta posibilidad, como las deficiencias en planeación,
principalmente la ausencia de estudios completos de ingeniería, que hacen que una vez ini-
ciada la ejecución del proyecto sea necesario ajustar el objeto contractual por condiciones
que no fueron previstas con suficiente nivel de detalle en los diseños; las debilidades en los
esquemas contractuales, en donde no existe una clara definición de riesgos y mecanismos
ágiles de solución de conflictos, y las debilidades en el ejercicio de las competencias en ma-
teria de supervisión, inspección, vigilancia y control por parte del Estado.
Contraloría General de la República
Cuadro 5
Comparativo parque automotor Colombia - México
Tipo de vehículo C2 C3 C4 Tracto Camión
En Colombia el uso de los vehículos se concentra en los camiones sencillos dadas las condi-
ciones topográficas en las que predominan vías con alto nivel de deterioro, sinuosas y con
altas pendientes. Por su parte, el nivel de organización empresarial se caracteriza por ser
incipiente pues el 76,1% del parque automotor es propiedad de personas naturales, el 16,8%
de personas privadas y el 2,55% de empresas de transporte, de las cuales solamente 8 poseen
más de 100 vehículos15. En México predomina el uso del tracto-camión, teniendo en cuenta
el elevado intercambio comercial que se realiza por carretera con los Estados Unidos.
14 .. Documento Conpes 3489 de 2007. Política Nacional de Transporte Público Automotor de Carga. 15
.. Ibid.
Infraestructura
Adicionalmente, cerca del 57% del parque automotor colombiano corresponde a vehículos
con más de 20 años de vida útil con una edad promedio de 24,4 años, cifra muy elevada
respecto a la media latinoamericana que no supera los 15 años y la de países industrializados en
donde la cifra oscila entre los 5 y los 10 años. Por ejemplo en México la edad promedio de la
flota es de 15,5 años y en Estados Unidos de 4,5 años16.
En la mayoría de los factores clave para atraer la inversión, Chile se configura como líder
y México posee condiciones de mayor similitud con Colombia. Las ventajas de nuestros
referentes las constituyen principalmente condiciones como la estabilidad macroeconómica
18 .. Infrastructure Private Investment Attractivennes Index, indicador que otorga calificaciones que varían entre 1,
para la situación menos favorable y 7 para el mejor escenario posible, con datos obtenidos entre 2006 y 2007.
Contraloría General de la República
reflejada en la fortaleza de su sistema bancario, más bajo nivel de inflación y deuda, tasa de
cambio estable; calidad del sistema educativo y cantidad de científicos e ingenieros que
conforman su capital humano.
La evaluación también concede ventajas a los referentes por contar con eficientes y bien
desarrollados esquemas regulatorios para los procesos de asociación público-privada, sin em-
bargo reconoce que existen aspectos a mejorar como los procedimientos de solución de con-
flictos y la notoria pobreza en ética pública en México. Un aspecto que el análisis considera
favorable para Colombia lo constituye la percepción de adecuados mecanismos de solución
de controversias y mayor eficiencia en el proceso de otorgamiento de concesiones.
19 .. El concepto de riesgo político a que hace alusión el documento del Foro Económico Mundial incluye diversos
elementos que son tenidos en cuenta por los inversionistas como decisivos en el momento de elegir un país para
invertir: situación de guerra, desorden civil (guerra civil o terrorismo), riesgo de expropiación de las inversiones
y/o la propiedad particularmente si ello no da lugar a compensación alguna, o donde los ingresos provenientes de
la inversión no pueden ser libremente convertidos en otra moneda o transferidos al exterior.
Infraestructura
Gráfico 4
Situación comparativa por pilares IPIAI
0.8% del PIB en la última década, menos de la mitad del promedio regional -1,8%-, a lo que
hay que sumar que alrededor del 9% de los proyectos fueron cancelados entre 1990 y 2005.
Los dos últimos pilares que reflejan la existencia de canales eficientes de comunicación entre
gobierno, sociedad e inversionistas, y buena disposición para permitir la inversión privada
514 en infraestructura, indican que en el caso chileno existe amplia disponibilidad del gobierno
para negociar con inversionistas privados, alto grado de satisfacción en la privatización de
entidades públicas y buena cultura de pago a cambio de la provisión de servicios públicos. No
obstante, es el único pilar en que es superado por Colombia, por la buena disposición guber-
namental que refleja su posición aperturista hacia la privatización de los servicios públicos y
la participación del capital privado en la financiación de infraestructura, la cual es percibida
con satisfacción por los usuarios. Estos aspectos, unidos a las más bajas tasas de evasión, y
pequeños mercados informales en comparación con los existentes en la región, constituyen
las principales fortalezas de nuestro país para atraer la inversión privada en infraestructura.
Los factores contemplados en la construcción del índice y sus resultados, nos permiten con-
cluir para el caso colombiano que aún queda camino por recorrer y mejorar; principalmente,
en la adopción de un esquema legal y regulatorio aún más eficiente que permita superar
las fallas relacionadas con la ética pública, superar la desventajosa percepción de situación
de riesgo político, fortalecer los mercados financieros diversificando las fuentes de recursos
Contraloría General de la República
20 .. En Chile, el 45% de la población económicamente activa cotiza en una AFP, en Colombia esa proporción
corresponde sólo al 27%.
Gráfico 5
Límites e inversiones observadas de las AFP
con $549.000 millones, proyectos viales, $472.000 millones; agua potable, $399.000 millones
y titularizaciones de cartera hipotecaria con $122.000 millones 22.
Dado que los recursos de las AFP son exigibles en el largo plazo23, los proyectos de infraes-
tructura de transporte podrían convertirse en destinatarios de su portafolio, como mecanismo
de cobertura ante la volatilidad del mercado y la necesidad de garantizar una rentabilidad
516 mínima, teniendo en cuenta, además, que la participación en activos de renta fija dentro del
portafolio de los fondos de pensiones obligatorias disminuyó del 92% en 2003 al 68% en
2008.
23 .. Dada la composición etárea de la población aportante, estos recursos son exigibles en 20 años o más.
24 .. Indicadores de coyuntura económica. Sector Externo. Inversión Extranjera. Página web DNP 2008.
Contraloría General de la República
25 .. Por ejemplo los Sistemas Integrados de Transporte Masivo, en los cuales las entidades territoriales tienen a su
cargo la financiación del 30% del proyecto.
26 .. El monto de la inversión privada en el período 2000-2006 se estima en $4,5 billones -pesos de 2006 27
Sin embargo, se debe perfeccionar el mecanismo de concesión para disminuir las erogaciones con
cargo al erario público por concepto de ingresos garantizados, sobrecostos y litigios, que
merman su disponibilidad para la ejecución de nuevas obras, agravando, en contraposición, la
situación de déficit fiscal. La construcción, operación y mantenimiento mediante contratos de
concesión se ha asumido en el país como un proceso de aprendizaje desarrollado en tres
etapas, que ha implicado notables costos para el erario público, principalmente en las
primeras experiencias. Según estimaciones del Ministerio de Hacienda y DNP el valor presente
neto de los pasivos contingentes en concesiones viales para el período 2006-2016 suma 2,03
billones y representa 0,7% del PIB28.
Respecto a la logística
No obstante la estratégica posición geográfica de nuestro país, los resultados del Doing
Bussines en Colombia 2008 indican que el transporte terrestre, los trámites aduaneros y las
actividades de manejo en los terminales afectan el tiempo total de las importaciones y ex-
518 portaciones y sus costos. Por ejemplo en la ciudad de Santa Marta el trámite aduanero y la
actividad de manejo en el terminal toman 3 días para las exportaciones, en Buenaventura el
mismo procedimiento demora 7 días por las congestiones que se presentan en las zonas de
inspección.
El transporte terrestre también constituye una de las principales fuentes de variación de los
costos del comercio exterior dado que en él influye la distancia a los puertos29, la calidad de los
caminos y la seguridad en el desplazamiento, llegando a representar entre el 20% y el 70%
de los costos totales.
28 .. En presentación Ministerio de Hacienda y Crédito Público: “Estrategia de Financiamiento 2006 y 2007”. Dirección
General de Crédito Público y Tesoro Nacional.
29 .. Los mayores centros de producción y consumo en Colombia están a una distancia de las costas que es tres
veces la de los principales competidores, adicionalmente la topografía impone altos costos de operación. Logística para
la competitividad en Colombia. Presentación Banco Mundial, Medellín, septiembre 2007.
Contraloría General de la República
A la concentración regional de la actividad productiva del país hay que sumar problemas
relacionados con las labores de control dado el elevado número de organismos que intervienen
en las inspecciones en los puertos - aproximadamente 11-, que desarrollan su labor sin
adecuada coordinación e infraestructura informática que integre la información de
inspecciones con la de la aduana30. Adicionalmente, las mercancías de exportación
inspeccionadas llegan a representar el 30% del total, cifra superior a la práctica internacional
que varía entre el 5% y el 10%. Aunque a la solución de la problemática contribuye la
armonización de las labores de control, el uso de equipos de alta tecnología como el escáner,
la consolidación del transporte multimodal, la implementación de zonas de actividad
logística y de terminales interiores -que representan mecanismos para sumar tareas de valor
agregado en áreas contiguas a los puertos, facilitar la concentración de servicios y
consolidación de cargas-, estas propuestas requieren acciones de orden financiero, regulatorio e
institucional y son aún incipientes representando serias dificultades para que el país aproveche
los beneficios de una economía de mercado en condiciones más favorables.
Vale la pena precisar que el documento Conpes 3528 de 2008 modificatorio del Conpes 3469 de
abril de 200731 recomienda que en futuros contratos de concesión portuaria las entidades
competentes coordinen la adquisición, mantenimiento, actualización tecnológica y labores de
capacitación asociados con un sistema de inspección no intrusivo. Reporta igualmente, que
la adquisición de equipos para esta finalidad fue incorporada en los procesos de modificación
de las concesiones portuarias regionales vigentes.
30 .. La inspección aduanera y antinarcóticos no siempre es conjunta o se realizan en sitios diferentes, las entidades
tienen horarios de servicios no armonizados y el proceso de inspección física no cuenta con tecnologías adecuadas
generando daños en los productos, pérdidas y reclamos de los propietarios.
31 .. Lineamientos para el control de mercancía y la seguridad en los nodos de transferencia del comercio exterior, en
el que también se definen condiciones para una labor de inspección, vigilancia y control realizada en forma
coordinada.
Cuadro 6
Situación comparativa en aspectos logísticos
Desempeño % Inspección Tiempo para Tiempo para Costo export Costo import
logístico física exportar importar contenedor 40’ contenedor 40’
Priorización de proyectos
Según la normatividad vigente 33, para que a un proyecto se le asignen recursos de vigencias
futuras que superen el período de gobierno, debe ser declarado de importancia estratégica
por el Conpes. Adicionalmente, si corresponde a la modificación de un contrato de concesión
vigente que implique mayor aporte estatal, mayor ingreso esperado y/o ampliación del plazo,
requerirá la evaluación fiscal del Confis.
Con base en estas disposiciones, en julio de 2008 se aprobó el documento Conpes 3535 en
el cual se emite concepto previo favorable para la prórroga o adición a 20 contratos de con-
cesión carretera y uno de concesión férrea, para lo cual el Ministerio de Hacienda y Crédito
520 Público definió los lineamientos principalmente en materia de tasa de descuento, los cuales
deberán ser observados por el Ministerio de Transporte y el Inco, para adelantar las gestiones
tendientes a determinar las condiciones de las adiciones o prórrogas de los contratos de
concesión objeto del Conpes, con el fin de ratificar el concepto previo emitido.
Es necesario anotar que estudios previos34 identifican como proyectos para inversiones
prioritarias en infraestructura, los siguientes corredores viales:
33 .. Ley 819 de 2003, Artículo 61 Ley 1169 de 2007 y Artículo 28 Ley 1150 de 2007.
34 .. Banco Mundial 2006. Infraestructura logística y de calidad para la competitividad de Colombia. Washington
D.C. Grupo Banco Mundial.
Contraloría General de la República
• Acceso a puertos del Caribe (doble calzada Ciénaga - Santa Marta y ampliación de
especificaciones Fundación - Santa Marta).
Por otro lado, de acuerdo con las proyecciones bajo las cuales se llevó a cabo la renegocia-
ción de los contratos de concesión portuaria, estos requieren no sólo la realización de las
inversiones propuestas -US$756 millones-, sino también la implementación de mejoras en
materia logística y de operación que permitan alcanzar mayores índices de eficiencia portua-
ria. En materia férrea la revisión de los actuales contratos de concesión demanda el desarro-
llo de centros de transferencia y asociar su logística a la operación portuaria.
Gráfico 6
Localización Nodos Logísticos
522
Fuente: DNP.
Sobre la base de que el transporte y la logística35 tienen gran impacto sobre la productividad
y la competitividad, por permitir la conectividad y el desarrollo local y regional, el Conpes
3547 de octubre de 2008 define las estrategias de la Política Nacional Logística, con el obje-
tivo de optimizar el Sistema Logístico Nacional y reducir sus costos, partiendo de la identifi-
cación de los principales ejes problemáticos: la debilidad institucional, ausencia o dispersión
35 .. “La Logística puede ser entendida como el factor de articulación entre la infraestructura física y los servicios
asociados a esta”. Conpes 3547 de octubre de 2008. Pág 10.
Contraloría General de la República
En sentido comparativo, Colombia ocupa el tercer lugar entre los países de Latinoamérica
con un índice de necesidades de 4.9 superado únicamente por Bolivia y Perú. La brecha para
México se califica con 2,7 ubicando a este país en el décimo lugar, Chile ocupa el décimo
segundo -último lugar, en necesidades con su brecha con calificación de apenas 1.4. En la
siguiente gráfica, observamos el comportamiento del índice por los subcomponentes
relacionados con la infraestructura de transporte.
Gráfico 7
Índice Brecha de Calidad en Infraestructura - Transporte
524
36 .. Infrastructure Quality Gap Index. En Benchmarking National Attractiveness for Private Investment in Latin
American Infrastructure.
37 .. Rangos definidos por el Ministerio de Transporte con base en estándares internacionales; A (el mejor) a F (el
peor).
Contraloría General de la República
actual y esperado D y por el cual se proyecta movilizar 19.126 toneladas para 2010, Lobogue-
rrero-Buenaventura con 67 kilómetros de longitud, nivel de servicio actual D y esperado E, y
proyección de carga de 13.369 toneladas, y Fundación - Ciénaga, con 56 kilómetros de lon-
gitud, niveles de servicio actual y esperado C/D y proyección de carga de 6.229 toneladas 38.
Consideraciones finales
El país necesita eliminar las barreras generadas por las deficiencias en la planeación y es-
tructuración de los proyectos, la debilidad del esquema regulatorio, la escasez de recursos y
la ineficiencia institucional, como condiciones previas para cerrar la brecha en la calidad de
la infraestructura y alcanzar condiciones más favorables para la inserción de nuestro país
en el proceso de internacionalización de la economía. Para tal fin, debe adoptar las medidas
necesarias y realizar ajustes en materia institucional, normativa y de gestión, que optimicen
y hagan más eficiente el uso de los recursos destinados a la financiación de la infraestructura,
dentro del esquema de alianza público - privada que pretende impulsar.
Además, el Estado debe contar con una clara política sectorial de mediano y largo plazo que
contemple líneas de planeación que incluyan el desarrollo complementario de los diferentes
modos de transporte, el mantenimiento de la infraestructura, las condiciones de capacidad
de las vías, la coordinación con los planes de ordenamiento de las entidades territoriales y el 525
cubrimiento de la totalidad de los trazados de los corredores de comercio exterior, de tal manera
que se garantice la calidad de la infraestructura, eficiencia en la prestación del servicio y
adecuados esquemas de distribución de riesgos.
Así mismo, se debe promover la diversificación de las fuentes de financiación que haga fac-
tible mantener niveles de inversión que respondan a las necesidades y desarrollo de la infra-
estructura de transporte, a través de acciones que mejoren la percepción de los inversionistas
con respecto a la estabilidad económica y las condiciones de seguridad regulatoria, política
y financiera.
38 .. En Documentos de Política Pública: Los Aportes de la Academia. Piensa Colombia. Montezuma Enríquez
Ricardo. Universidad Nacional de Colombia - Senado de la República. Módulo 7 Infraestructura: Los retos de
Colombia. 2008.
Infraestructura
No obstante el concepto previo emitido por el Conpes 3535 a la prórroga o adición de al-
gunos proyectos de concesión vial y férrea, sería conveniente la realización de un nuevo
proceso de subasta en el que se evalúe el nuevo esquema de distribución de riesgos y tasa de
descuento, introduciendo condiciones de competencia por el mercado que corrijan las fallas
que puedan presentarse, por ejemplo, situaciones de monopolio por la posición dominante
del concesionario sobre el concedente 39 dadas unas condiciones contractuales preexistentes.
Finalmente, el país debe aprovechar las ventajas de su posición geográfica con costas en el
Atlántico y el Pacífico y la proximidad con el canal de Panamá, que le permiten contar con
atractivos para la relocalización de actividades a nivel local y global, como la ubicación de
puertos pivote.
526
39 .. Esto se da cuando el concesionario por su situación privilegiada controla el mercado y sus agentes provocando
asimetría de la información, y posición de ventaja frente a la negociación con el Estado.
Contraloría General de la República
Las telecomunicaciones
en Colombia y la brecha digital 1
Este análisis tiene como objeto presentar una descripción general del estado de las tecnolo-
gías de la información y las comunicaciones (TIC) en el país, teniendo como marco de refe-
rencia el concepto de brecha digital, la evolución de los servicios de telecomunicaciones y
una revisión de algunos indicadores que permitan medir ciertos parámetros del sector. Bajo
la premisa de que la utilización de las TIC cataliza el desarrollo económico, cultural y el de
su propio ámbito tecnológico, industrial y de negocios y permite la difusión de heterogéneos
tipos de información, especialmente aquella que promueve la inclusión de las sociedades
locales en una “sociedad del conocimiento” que se pretende global, las telecomunicaciones,
extendidas al concepto de tecnologías de la información y las comunicaciones en constante
evolución conceptual y tecnológica, propician la globalización de las diferentes actividades
humanas, económicas y culturales, salvando las distancias geográficas, para lo cual se re-
quiere “estar conectado”.
Se incluyen varios conceptos clave cuya significación es importante en este análisis, siendo
los más relevantes, globalización, inclusión, tecnologías de la información y las comunica-
ciones -TIC2-, sociedad del conocimiento y conectividad; estos conceptos a su vez involucran 527
otros afines, complementarios o que han sido importantes o previos en el desarrollo de los
primeros, tales como, sociedad de la información respecto de sociedad del conocimiento, e
inclusión respecto de brecha, que en el contexto de las TIC se identifica como brecha digital.
Parece importante, expresar la noción, así fuese elemental, de algunos de ellos.
1 .. El término brecha digital se refiere a la diferencia entre quienes se benefician de las tecnologías de la información y
las comunicaciones y quienes no, bien sea porque no tienen acceso a ellas por falta de capacidad de pago, porque no
tienen acceso a los medios, o porque no saben cómo utilizarlas.
2 .. Las tecnologías de la información y las comunicaciones son todas las herramientas, físicas y lógicas, que
proporcionan la posibilidad de acceder a información a través de diversos servicios de comunicaciones, en búsqueda
de una sociedad equitativa que pueda aprovechar y compartir el conocimiento en los múltiples ámbitos de las
actividades humanas.
Telecomunicaciones y la brecha digital
Según el glosario de la página web de la Comunidad Económica Europea (CEE)., “Se conoce
por globalización el fenómeno de apertura de las economías y las fronteras, como resultado
del incremento de los intercambios comerciales, los movimientos de capitales, la circulación
de las personas y las ideas, la difusión de la información, los conocimientos y las técnicas,
y de un proceso de desregulación. Este proceso, tanto geográfico como sectorial, no es re-
ciente, pero se ha acelerado en los últimos años...”. La globalización3 ha tenido y tiene tanto
detractores como defensores, pero de todas maneras es una tendencia inevitable, lo cual
lleva a cuestionar, no su existencia, sino sus objetivos y medios; tanto lo expresado por la
CEE como por la cita de Kalmanowitz al pie de esta página, son definiciones generales cuyas
implicaciones idealmente parecen convenientes para todo el mundo, pero que no incorporan
el hecho de que, según como evolucione (la globalización), podría aumentar el poder y la
riqueza de unos sectores, regiones y países, y la dependencia y la pobreza de otros, según se
refiere en el siguiente párrafo.
En el informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 2007 “La Glo-
balización en Beneficio de Todos”, se encuentran varias apreciaciones respecto de lo anterior,
v.gr., el administrador del PNUD, expresa que “La globalización ha modificado de manera
decisiva la economía mundial, creando tanto ganadores como perdedores. Reducir las des-
igualdades dentro de los países y entre ellos, y fomentar una globalización más inclusiva es
uno de los retos más importantes de nuestro tiempo.” 4 Asimismo, se informa que si bien las
economías de algunos países en desarrollo están creciendo, “otro grupo de países en desa-
rrollo, mayor en número aunque menor en población, está quedando rezagado, y hoy está
más alejado económicamente que nunca de los países más ricos”. Seguidamente el informe
señala: “También está aumentando la brecha entre los nacionales ricos y pobres, tanto dentro
de los países desarrollados como de los países en desarrollo. El 2% más rico de la población
adulta del mundo posee ahora más de la mitad del total mundial de las economías de los
528 hogares. La mitad más pobre de los adultos posee apenas el 1%. Así pues, los beneficios del
crecimiento mundial se distribuyen de manera sumamente desigual”. Esto significa que el
PNUD identifica la existencia de brechas, es decir, grandes desigualdades en variados ámbitos
necesariamente correlacionados (ingresos, oportunidades de trabajo, calidad de la educación,
riqueza, salud, industrialización, infraestructura de transporte y comunicaciones, etc.) que
muestran que la brecha digital es sólo un aspecto por resolver (Objetivos del Milenio - Na-
ciones Unidas).
4 .. La globalización en beneficio de todos, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe Anual
2007, pg.4.
Contraloría General de la República
Las telecomunicaciones, y por extensión las TIC, como industria en sí mismas y como herra-
mienta e insumo para el desarrollo de las demás actividades humanas que requieren comu-
nicaciones y manejo de información en general, no son ajenas al comportamiento descrito
y muestran la existencia de la denominada brecha digital, con diversidad de profundidades
entre países, entre regiones y entre estratos socioeconómicos. Se encuentran muchas defi-
niciones de brecha digital, y en la propuesta al pie de la primera página de este documento
se resume el espíritu de todas ellas, involucrando de paso otras nociones afines como son la
asequibilidad, la accesibilidad y el analfabetismo tecnológico, que a su vez se corresponden
con acceso universal, servicio universal y habilidades o competencias en el uso de TIC.
Las Naciones Unidas trabajan en varias iniciativas encaminadas al cierre de las distintas
brechas y en pos del desarrollo global y equitativo; entre tales iniciativas son de destacar
los Objetivos de Desarrollo del Milenio -ODM- y la Cumbre Mundial de la Sociedad de la
Información -WSIS-. Mediante la denominada Declaración del Milenio en el año 2000, los
Estados Miembros de las Naciones Unidas adoptaron los ODM, que son las metas del mundo
para, (hacia 2015), reducir visiblemente la pobreza extrema en sus múltiples facetas - ingre-
sos bajos, hambre, enfermedad, exclusión, falta de infraestructura y vivienda - promoviendo
entre tanto, la igualdad de género, los servicios universales de salud y educación, y la soste-
nibilidad ambiental.
El Objetivo No. 8 (Fomentar una alianza mundial para el desarrollo) de las Metas Universales
del Milenio, está enfocado a: “En colaboración con el sector privado, velar porque se puedan
aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologías, en particular, los de las tecnologías de
la información y de las comunicaciones”. El Gobierno colombiano, en cabeza del Ministerio
de Comunicaciones y a través de los programas liderados por el Fondo de Comunicacio-
nes, como Compartel, Computadores para Educar y Agenda de Conectividad, ha buscado
fomentar la ampliación de la cobertura de los diferentes servicios de telecomunicaciones, 529
guardando correspondencia con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, en cumplimiento del
compromiso mundial.
5 .. La prestación de servicio y acceso universales significa la existencia de los medios y servicios de telecomunicaciones
a una distancia razonable de los usuarios y al alcance de su capacidad de pago, es decir, que sean accesibles y asequibles.
Cada país debe definir el mínimo servicio universal.
En el cuadro No. 18 se observa que el DAI, de la ITU, presenta ciertas diferencias con el DOI,
también de la Unión Internacional de Telecomunicaciones - ITU, mencionado antes, y que será
el utilizado en este documento para calcular tanto una aproximación de la brecha interna, como
para hacer una estimación del índice nacional.
530
7 .. “...the Summit challenge the world community to build an Information Society that is ‘people-centred, inclusive and
development-oriented‘ and where ‘everyone can create, access, utilize and share information and knowledge‘ (Geneva
Declaration, para 1). Furthermore, the Geneva Declaration contains a commitment to turn the ‘digital divide into a
digital opportunity for all‘ (para 10) and to provide access to Information and Communication Technology (ICT)
infrastructure and services that is ‘universal, ubiquitous, equitable and affordable.‘ World Information Society
Report,ITU, 2006
8 .. Tomada del documento Measuring Digital Opportunity, ITU - International Telecommunications Union -, June 2005,
pg. 3
Contraloría General de la República
Cuadro 1
Indicadores básicos de infraestructura y acceso
Componentes de diferentes índices
Infrastructure and access core indicators DAI NRI ISI Orbicom
Basic core
A-1 Fixed telephone lines per 100 inhabitants X X X
A-2 Mobile cellular subscribers per 100 inhabitants X X X
A-3 Computers per 100 inhabitants X PCs per household X
A-4 Internet subscribers per 100 inhabitants Internet Households Internet Internet
users online users users
A-5 Broadband Internet subscribers per
100 inhabitants X Broadband
households
A-6 International Internet bandwidth
per inhabitant X
A-7 Percentage of population covered
by mobile cellular telephony
A-8 Internet access tariffs
(20 hours per month), in US$, and as a percentage
of per capita income X X
A-9 Mobile cellular tariffs
(100 minutes of use per month), in US$,
and as a percentage of per capita income
A-10 Percentage of localities with public
Internet access centres (PIACs) by number
of inhabitants (rural/urban)
Extended core
A-11 Radio sets per 100 inhabitants X X
A-12 Television sets per 100 inhabitants X Households
with TV
La columna izquierda del cuadro No. 1 proporciona un listado de indicadores básicos de infraes-
tructura y cobertura, por lo cual no es extraño que varios de ellos estén incorporados en los diag-
nósticos y metas de los programas nacionales del sector; sin embargo, aunque los índices globales
permiten observar comparativamente los países, no parecen ofrecer una estimación aproximada
del grado de utilización, que es otra gran brecha. Esta falencia, detectada también por las orga-
nizaciones mundiales del sector, trata de ser suplida mediante la formulación de otros índices de
utilización de TIC, que incluyen entre otras cosas indicadores de acceso y uso de TIC por hogar e
individuos, uso en negocios internacionales y en los sectores comercio de bienes de la industria
de TIC, así como de medición del impacto de las TIC en crecimiento económico y beneficios so-
ciales de la provisión de servicios de TIC, como en la educación; no obstante, esto está todavía en
construcción debido a que no hay recopilación suficiente de datos en todos los países9.
9 .. Véase por ejemplo la publicación de las Naciones Unidas, The Global Information Society: A Statistical View,
Abril de 2008.
Telecomunicaciones y la brecha digital
El cuadro No. 310 muestra la clasificación de Colombia según diferentes índices en compa-
ración con los primeros 10 países del DOI, México y Chile; puede verse que el DOI clasifica
a Colombia en el puesto 33, y en los otros índices ocupa un grado similar. pero de allí no es
posible deducir que sólo Bogotá y otras tres o cuatro ciudades son las responsables de ubicar
al país en ese sitio, mientras otras regiones están muy por debajo de esas ciudades en infra-
estructura, utilización y, en general, educación, salud, ingresos y servicios públicos.
Por consiguiente, si bien estos índices permiten estimar la brecha entre países, parece necesario
que incorporen una información adicional que proporcione una estimación de la brecha
interna de los países, esto es, mientras el índice proporciona información sobre los promedios
nacionales, la brecha interna podría ir representada como una medida de dispersión de la
situación interna de los países, y sería también un índice de comparación entre éstos sobre la
equidad en la provisión de los servicios de TIC.
El cuadro No. 2 explica la metodología actual del cálculo del DOI de la ITU.
Cuadro 2
Estructura del DOI
Oportunidad
/% de población cubierta por telefonía móvil 100 33
/Tarifas de tel. móvil vs. ingreso per cápita (%) 0 33
/Tarifas de acceso a internet vs. ingreso per cápita (%) 0 33
Infraestructura
532 /Proporción de hogares con telefonía fija 100 20
/Suscriptores de tel. móvil por 100 habitantes 100 20
/Proporción de hogares con acceso a internet en casa 100 20
/Suscriptores de internet móvil por 100 habitantes 100 20
/Proporción de hogares con computador 100 20
Utilización
/Usuarios de internet por 100 habitantes 100 33
/Razón de suscriptores de banda ancha fijos
al total de suscriptores de internet 100 33
/Razón de suscriptores de banda ancha
móvil al total de suscriptores de internet móvil 100 33
10 .. Extractada de la Tabla 5: Comparison of DOI ranks with other e-indices del documento Measuring Digital
Opportunity, ITU, June 2005, pg. 21, excepto el IDI
Contraloría General de la República
Aunque los indicadores que componen el DOI, como ya se dijo, apuntan sobre todo a la
provisión de infraestructura, serán los utilizados en este documento para visualizar el estado de
las TIC en Colombia, ya que, a su vez, son los básicamente usados en los diagnósticos,
programas y planes de desarrollo nacionales del sector. Si bien el DOI no incluye un indicador
de usuarios de computador, (computadores por 100 habitantes como el NRI u Orbicom, o
computadores por hogar como el ISI), es obvio que el uso de internet implica el uso de
computador, y al menos respecto de Colombia, no se ve gran diferencia en el grado dado
por los distintos índices del cuadro No.3, lo cual sí se observa para otros países como Korea,
Taiwan y Singapur, sin tomar en cuenta las dos columnas de la derecha, que muestran un
nuevo índice más integral, el IDI.
Cuadro 3
Comparación de clasificación del DOI con respecto a otros índices
Country DOI NRI ISI DAI Orbicom IDI 2007 IDI 2002
Sweden 1 4 1 1 1 1 1
Denmark 2 2 2 2 2 3 4
Korea (Rep.) 3 17 13 3 14 2 3
Switzerland 4 7 4 10 6 8 7
Hong Kong 5 5 15 5 7 11 12
Singapore 6 1 9 11 9 15 16
Taiwán 7 12 19 6 25 17
Netherlands 8 13 3 4 4 4 6
Japan 9 6 14 12 15 12 18
United States 10 3 5 8 5 17 11
Chile 25 22 23 24 22 48 45
Mexico 28 33 29 28 27 75 64
Colombia 33 35 30 34 32 70 72
Nota: DOI =Dígital Opportunity Index NRI = Network Readiness Index. ISI = Information Society Index.
DAI = Dígital Access Index. *Overall rank including countries not showun here. **Rank among countries showun here. ***Difference in 533
ranking from DOI.
La ITU ha publicado en los primeros días de marzo del 2009 el documento Measuring the In-
formation Society, The ICT Development Index, ITU 2009, donde se caracteriza un nuevo ICT
Development Index, el cual captura el nivel de avance de las tecnologías de la información y
las comunicaciones de más de 150 países, y compara el progreso hecho entre 2000 y 2007. El
documento expresa que, conjuntamente con el proceso de la Cumbre Mundial de la Sociedad
de la Información se han venido publicando varios índices compuestos, incluyendo los de
la ITU, y presenta el ICT Development Index - IDI, construido sobre aquellos, incorporando
diferentes aspectos y lecciones aprendidas desde los primeros índices. El desarrollo del IDI
particularmente, se ha guiado por previos índices compuestos ITU, entre ellos el DAI, el DOI y
el ICT-OI. El IDI se produjo en respuesta a sugerencias de Estados miembros de ITU, de inte-
grar los diversos índices existentes en uno solo, para tener un rastro de la brecha digital como
Telecomunicaciones y la brecha digital
Obsérvese que en la clasificación del IDI los países latinoamericanos (Colombia, México y
Chile) están mucho más rezagados que en los otros índices que el IDI integra, y que con otros
criterios adicionales parece poder mostrar las brechas internas que hacen ver tal atraso.
Sorprende ver aquí a Colombia mejor clasificado que México.
Por otra parte, y en el ámbito latinoamericano, cabe mencionar dentro del contexto de la glo-
balización, el avance de los procesos de privatización de los servicios de telecomunicaciones
promovidos desde la década de los años 80, propulsores de la eliminación de los monopolios
estatales en la provisión de servicios públicos; la privatización de las telecomunicaciones en
la región latinoamericana se ha dado en varias fases y épocas. Colombia, por ejemplo, deci-
dió liberalizar el mercado antes que abrirlo a una competencia total como sucedió en países
como México y Chile que privatizaron el sector desde los inicios de esta tendencia.
Desde la fase inicial de la privatización, gran parte de los países de la región participaron en
las negociaciones de comercio de servicios (General Agreement on Trade in Services-GATS) en
la Ronda Uruguay que terminó en febrero de 1997 con 12 de estos países firmando “acuerdos
básicos en telecomunicaciones” (ver cuadro No. 4)11. Hasta el momento no se tienen pruebas
fácticas de cuánto las privatizaciones han aumentado o disminuido la brecha (regional o por
estratos), pero sí es claro que en un mundo globalizado tener o no tener acceso a las TIC es
un nuevo parámetro para determinar el nivel de pobreza y desarrollo de una sociedad, con la
dificultad de que los empresarios privados no ofrecen sus servicios donde no sea rentable.
534
11 .. CEPAL - REGULATEL “Nuevos modelos para el acceso universal de los servicios de telecomunicaciones en
América Latina”.Se pueden identificar tres oleadas de privatizaciones en los países miembros de Regulatel: (i) la
inicial, “pragmática”, que incluye Argentina (1990), Chile (1987), México (1990) y Venezuela (1991), (ii) la segunda, con
Bolivia (1995), Perú (1994) y Cuba (1995); y (iii) la tercera con Brasil (1998), Panamá (1997), El Salvador y
Guatemala (1998), Nicaragua (2001). En Ecuador, Honduras y Paraguay, junto con Colombia, la privatización total está
siendo todavía considerada. Pág 24.Argentina - Mayo de 2007.
Contraloría General de la República
Cuadro 4
Compromisos de 1997 ante la OMG en relación con la participación privada de servicios de telecomunicaciones
12 .. Foro Latinoamericano de Entes Reguladores de Telecomunicaciones que cuenta como miembros plenos con:
Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México,
Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Puerto Rico, República Dominicana, Uruguay y Venezuela, y tres entes reguladores
de Europa como miembros observadores: España, Italia y Portugal.
• Enfoques ordenados y controlados por el Estado, usando subsidios cruzados y otros mé-
todos de financiamiento (3 países).
536 de cerrar esa brecha de mercado guarda las proporciones dada las características económicas
y poblacionales de los países.
15 .. La brecha de mercado o brecha de eficiencia del mercado se toma como la diferencia entre el nivel actual de
penetración del servicio y la frontera de eficiencia del mercado. Para el estudio mejoras al marco legal, regulatorio e
institucional pueden reducir la brecha de mercado.
16 .. El concepto de brecha de acceso para el citado informe se describe como la diferencia entre la frontera de
eficiencia del mercado y un nivel de penetración del 100 por ciento. Las poblaciones afectadas por la brecha de
acceso están en áreas donde los operadores privados no puede ofrecer servicio de una manera comercialmente
sostenible sin alguna forma de incentivo financiero subsidiado por un Fondo de Servicio Universal (FSU). Los
programas de fondos de servicio universal bien diseñados deben apuntar solamente a la brecha de a cceso, no a la
brecha de mercado.
Contraloría General de la República
Cuadro 5
Compromisos de 1997 ante la OMG en relación con la participación privada de servicios de telecomunicaciones
MEXICO
No hay fondos de acceso universal Programa de Telefonía Rural Iniciativa
previstos en la legislación; no obstante, el e-Mexico Centros Comunitarios Digitales (CCD)
Fondo de Cobertura Social de Otros programas variados de gobiernos locales, ONG´s
Telecomunicaciones (FCST) se estableció de y fundaciones, incluyendo: Centros de Tecnología
manera temporal para financiar los programas Educativa, Centros de Saber, proyectos Tyldes para
de cobertura social y rural mencionados en la conectar colegios; el proyecto Internet en mi Bilioteca,
Ley de Telecomunicaciones de 1995. El FCST el programa de educación para adultos Plazas
está dirigido por un comité técnico a través de Comunitarias , etc..
537
Cuadro 6
Resultados Análisis de Brechas para el año 2005
(Valores en US$ Dólares)
País Teléfono Celular Telecentros / Internet
Acceso Frontera Costo Cierre Acceso Frontera Costo Cierre
Actual de Mercado de Brecha Actual de Mercado de Brecha
Colombia 63% 75% 1.308.748.298 66% 72% 3.319.005.652
Chile 72% 85% 920.427.719 71% 75% 1.098.339.401
México 71% 83% 3.647.571.211 70% 75% 5.605.172.056
Fuente: “Nuevos Modelos para el Acceso Universal de los Servicios de Telecomunicaciones en América Latina”. Informe Regulatel/Banco Mundial
(PPIAF)/CEPAL, Mayo, 2007.
Nota: Los valores referenciados en la tabla corresponden a estimaciones comparativas para las diferentes redes y servicios de
telecomunicaciones en los países, realizadas por el equipo de consultores para el informe de Regulatel, se realizan sobre el grado de acceso
geográfico de la red y/o servicio y las brechas restantes respecto de este servicio.
Telecomunicaciones y la brecha digital
El crecimiento en los diferentes servicios desde el año 1995 al 2005 es casi el mismo para la
mayoría de países latinoamericanos, sin embargo, sigue existiendo una brecha regional al
interior de los diferentes países, donde todavía los niveles subnacionales más pobres tienen en
promedio una tercera parte de la penetración del promedio nacional. En este sentido,
Regulatel calculó en su estudio el costo que tendría que asumir cada uno de los países en
análisis para cubrir la totalidad de la población sin acceso a Internet como uno de los pasos
necesarios para reducir la brecha digital en cada uno de ellos; vale la pena aclarar que un
servicio e instrumento básico para garantizar hoy en día la inserción a la sociedad de la
información en un mundo globalizado es precisamente tal acceso.
Para el caso de Colombia se requerirían recursos hasta por 3.319 millones de dólares para
cubrir el 28% de la población que a 2005 estaba por fuera de la frontera de mercado; con
relación a Chile esta inversión ascendería a 1.098 millones de dólares para atender a un 25% de
la población sin acceso a Internet y, para México, cerca de 5.605 millones de dólares para llevar
el servicio al 25% de la población por fuera de la frontera de mercado.
De los compromisos realizados por los tres países ante la Organización Mundial del Comer-
cio (OMC) en 1997, se destacan, la participación extranjera permitida del 100% para Chile y la
adopción integral por parte de Chile y México del documento regulatorio (ver cuadro No. 4).
El cuadro No. 7 muestra el estado de avance de varios de los indicadores que hacen parte del
índice de brecha digital en los tres países comparados, que han aplicado instrumentos seme-
jantes de política pero con diferentes estrategias. En México y Chile, se complementaron los
instrumentos de inversión pública con la gestión empresarial de los operadores mediante la
exigencia de expansión de las coberturas de sus redes en zonas de bajos ingresos establecien-
do para ello ciertas condiciones regulatorias, además de la implementación de otros meca-
538
nismos de financiación de la política (ver cuadro No. 5). En el caso de Colombia el Fondo de
Comunicaciones17 desde la expedición del Documento Conpes 3032 de 1999 y el Decreto 899 de
1999, se constituyó en instrumento fundamental para la ejecución de la inversión pública a
través de los diferentes proyectos de Compartel, Agenda de Conectividad y Computadores
para Educar con el objetivo de aumentar la masificación de las TIC en aquellas poblaciones
con menores ingresos.
En el cuadro No. 7 se observa una comparación, para los tres países, del estado alcanzado en
los indicadores utilizados por la ITU. Sin embargo, la confiabilidad de los valores presenta-
dos depende de las fuentes que la ITU consulta, y es cuestionable; por ejemplo, la población
17 .. El fondo es una unidad adscrita el Ministerio de Comunicaciones, sus recursos provienen de las contribuciones
realizadas por los operadores de telecomunicaciones licenciatarios, y corresponden al 3% de los ingresos netos de
los servicios de telefonía fija, SVA, Trunking, etc, 4% de los ingresos postales netos y 5% de los ingresos brutos de
los servicios de telefonía móvil celular y larga distancia nacional e internacional.
Contraloría General de la República
Cuadro 7
Comparativo Indicadores TIC
Fuente: http://www.itu.int/ITU-D/icteye/DisplayCountry.aspx?countryId=53
Actualmente se cuenta con una amplia diversidad de operadores públicos y privados de servi-
cios de telecomunicaciones y TIC19 , que día a día vienen diversificando aún más su portafolio
de servicios gracias a la fuerte correlación entre el desarrollo tecnológico propio de los dife-
rentes servicios de comunicaciones y la influencia de éstos en el manejo de la información20
y la comunicación. Estas transformaciones han propiciado que la cobertura de acceso y
servicio universal ya no se focalice en el servicio de TPBC, sino en Internet e incluso en las
telecomunicaciones móviles y de televisión21, bien sea radiodifundida o por suscripción.
Particularmente en los últimos dos años se han visto cambios aún más dinámicos impulsados
por el fenómeno de la convergencia22, permitiendo una gran innovación tanto tecnológica
como comercial para el sector como fue el desarrollo del triple play, estrategia mediante la
cual los operadores, originalmente proveedores de un solo servicio de telecomunicaciones,
ofrecen a sus usuarios servicios empaquetados de voz, datos y video 23, potenciando el merca-
do y aumentando la cobertura en estratos socioeconómicos de ingresos medios.
No obstante estas ventajas, los precios todavía no son asequibles para la mayoría de la
población, especialmente en relación con el servicio de Internet, hecho que se refleja en la baja
cobertura en gran parte del país.
De acuerdo con la encuesta publicada recientemente por el DANE sobre “Indicadores Básicos
de Tecnologías de la Información y la Comunicación” (2 de septiembre de 2008), solamente el
17% de los hogares de las 13 principales ciudades del país tienen acceso a Internet con una
19 .. En telefonía móvil hay tres operadores (Comcel, Tigo y Movistar), para valor agregado e internet la cifra ya
supera los 100 operadores, y para los servicios de telefonía de larga distancia nacional e internacional a partir
del Decreto 2870 de 2007, a diciembre de 2007 se contaba con 45 operadores con título habilitante convergente,
540 con la posibilidad de prestar servicios de TPBCLD, valor agregado, portador, trunking. El Estado sigue haciendo
importante presencia en el mercado de las telecomunicaciones a través de empresas como UNE, ETB, Emcali y
Telebucaramanga, incluso con Colombia Telecomunicaciones (Telefónica - Telecom) que aún tiene una importante
proporción de capital público, entre otras.
20 .. La información constituye una de los principales elementos que dinamiza el desarrollo de las economías, y
que permite que una sociedad i) articule sus tradiciones y costumbres, construyendo un código ético para la
convivencia; ii) difunda los descubrimientos científicos y las nuevas tecnologías, generando encadenamientos
productivos que usan dicho conocimiento; y iii) relaciona los diferentes estamentos de la sociedad, facilitando la
cooperación y contraposición de ideas. En: Revista Economía Colombiana. “La política de la información en Colombia”.
Bogotá, Octubre de 2002, No. 292. Pág 93
21 .. En televisión por suscripción, a pesar de la concentración del mercado en la empresa TELMEX por su adquisición
de los 4 operadores de televisión por cable más grandes del país en el 2007, hay 66 operadores más registrados en el
primer trimestre de 2008.
25 .. Los servicios de Televisión en Colombia se encuentran regidos por los artículos 75, 76 y 77 de la Constitución
Política y reglamentados por la Ley 182 de 1995 y la ley 335 de 1996.
26 .. Los servicios de televisión por mandato constitucional están en manos de la Comisión Nacional de Televisión
y los servicios postales se buscan integrar a un mismo marco institucional regulatorio a través de iniciativas legis -
lativas y los otros servicios de telefonía móvil mientras estén vigentes los actuales contratos de concesión se man -
tendrán bajo el actual marco legal vigente para su prestación y operación (Ley 37 de 1993 y Ley 555 de 2000)
27 .. Cifras tomadas del informe de Redición de Cuentas de la Gestión 2007 del Ministerio de Comunicaciones.
Marzo 27 de 2008.
Telecomunicaciones y la brecha digital
Cuadro 8
Inversión pública y privada en comunicaciones
la inversión total fue de $19.236 billones de pesos de 2006, de los cuales el sector privado
participó con el 65% y el sector público con el 35% (ver tabla 8).
La inversión pública que se ha realizado proviene mayoritariamente de los recursos del Fondo
de Comunicaciones que es administrado por el Ministerio de Comunicaciones, recursos
destinados a programas de promoción social de servicios de telecomunicaciones, también
hay recursos que se han invertido en el servicio de televisión a cargo del Estado a través de los
recursos que administra la Comisión Nacional de Televisión - CNTV28, las cifras del cuadro No.8,
contemplan dichas inversiones.
Para los años 2005 y 2006 se observa que la proporción de la inversión privada en el sector
aumentó para estos años representando el 78% del total de la inversión (Gráfica 1), dichas
inversiones están correlacionadas con el aumento de la cobertura en servicios como telefonía
móvil y banda ancha, no obstante el sector privado aún no logra cubrir la mayor parte de
posibles usuarios en los estratos socioeconómicos más bajos y en las zonas más apartadas del
país (brecha de acceso), y para esos estratos es donde la inversión pública cobra gran parte
de su importancia.
542
En el Informe Sectorial de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones (CRT) de
septiembre de 2008 se observa que durante el año 2007, el sector de las telecomunicaciones en
Colombia continuó mostrando una dinámica creciente, orientada principalmente a la
masificación de los servicios de telefonía móvil y de acceso dedicado a Internet. Por su parte
la telefonía móvil es el servicio que llega al mayor número de personas y genera los mayores
ingresos para el Estado29.
28 .. Para el periodo 2000 - 2007 las inversiones hechas en el servicio de televisión a cargo del Estado por parte de la
CNTV suman alrededor de $350.000 millones.
29 .. Según el reporte trimestral del Ministerio de Comunicaciones, en diciembre 31 de 2008 se alcanzó 41.364.753
millones (¡ya casi igual a la población nacional!) de abonados al servicio de telefonía móvil, de los cuales el
86% son prepago; este sector contribuyó con $141 mil millones de pesos al Fondo de Comunicaciones durante el
2008.
Contraloría General de la República
Gráfico 1
Ínversión en Telecomunicaciones 2000-2006
En el 2007, el sector de las comunicaciones alcanzó un crecimiento del 19,53%, sin embargo,
la tendencia para el 2008 es menor que la del año anterior; para el segundo y tercer trimestre
se registró un crecimiento de 9,19% y 4.68% respectivamente (en marzo de 2009 la CRT no
ha publicado aún cifras consolidadas totales para la vigencia 2008); igualmente en 2007 se
observó una participación del sector en el Producto Interno Bruto (PIB) de 2,76%, la más alta
desde el año 2003, generando ingresos para el mismo año del orden de los 19,9 billones de
pesos corrientes, un 13% más que en el 2006. Entre el periodo 2001 a 2007 los ingresos del 543
sector suman un total de 105 billones de pesos de 2007, con una tendencia creciente,
mostrando lo atractivo de los negocios del sector de las comunicaciones en el país, sin
embargo, existe un segmento de la población que no ha podido acceder a los servicios, y menos,
insertarse en la sociedad del conocimiento y el desarrollo de las TIC.
Social, se expidió el Decreto 899 mediante el cual se fijaron las políticas para el fomento de los
programas de telefonía social, se reglamentaron las funciones del Fondo y se definieron los
conceptos de acceso31 y servicio universal32 que orientarían las acciones de los programas en los
siguientes años.
Este último, inmerso en el objetivo de Visión Colombia 2019 y la consolidación del programa de
Gobierno en Línea como estrategia fundamental para fortalecer el funcionamiento del Estado
a través del uso de las TIC.
31 .. Artículo 2 Decreto 899/99: Acceso universal. Es la facilidad que tiene la población de acceder a servicios de
telecomunicaciones a una distancia aceptable con respecto a los hogares. El significado de distancia aceptable
dependerá de los medios de transporte disponibles al usuario para acceder al servicio telefónico.
32 .. Artículo 3 Decreto 899/99: Servicio universal. Para efectos del presente decreto se entiende por Servicio
Universal como aquel que pretende llevar el acceso generalizado a los hogares de los servicios básicos de
telecomunicaciones, iniciando con el servicio de telefonía y posteriormente integrando otros servicios a medida que
los avances tecnológicos y la disponibilidad de recursos lo permitan.”
Contraloría General de la República
• Contar con una industria de TIC que continúe desarrollándose para ser más competitiva; y
• Promover una televisión y radio públicas de calidad que sean alternativas para los colom-
bianos, sostenibles y financiables33.
En el cuadro 9 se muestran los resultados alcanzados en los dos últimos planes de desarrollo de
los principales indicadores relacionados con la política pública de las TIC y se presentan los
avances al año 2007, en donde se puede observar que las metas propuestas inicialmente ya
podrían considerarse subestimadas frente a la dinámica que ha registrado el sector en los últimos
años y además, no incluyen aspectos que podrían ir más allá de la infraestructura del mismo, tales
como, estrategias que lo vinculen con otros sectores de desarrollo y permitan medir la
evolución de la brecha digital al interior del país.
Cuadro 9
Indicadores metas planes de desarrollo
Desde el punto de vista de las TIC y particularmente en el nivel de acceso de servicios como
el Internet, el cual es el servicio básico para la inserción de cualquier economía y sociedad
en un mundo globalizado, para el año 2007 se observa un rezago de Colombia frente a las 545
economías de América Latina en la penetración de este servicio como lo muestra el Gráfico 2,
donde ocupa un lugar intermedio.
33 .. Rendición de Cuentas de la Gestión 2007. Ministerio de Comunicaciones. Bogotá D.C., Marzo 27 de 2008
34 .. World Resources Institute & International Finance Corporation, “Los Siguientes 4 mil millones”, Washington DC,
2007.
Telecomunicaciones y la brecha digital
Gráfico 2
Pirámide (BdP)35 en el mercado total de TIC en los hogares de los países analizados varía entre las
regiones; en Asia la participación es aproximadamente la mitad del mercado total con 51%;
en otras regiones, es más pequeña pero considerable, 36% en Europa Oriental, 28% en África y
26% en América Latina. Para el caso colombiano es del 25,9%, similar al promedio
latinoamericano, mientras que casos como el de México y Brasil alcanzan el 40,3% y 34,5%
respectivamente.
546
El estudio consigna que los modelos de negocios juegan un papel fundamental en los gastos
de TIC36. Por ejemplo, la telefonía prepagada en unidades pequeñas y el acceso a Internet por
cuartos de hora en cyber-cafés, ha ayudado a crear asequibilidad. El crecimiento acelerado
del sector TIC en los países en desarrollo sugiere una demanda importante no cubierta, donde el
acceso a los servicios juega también un papel muy destacado en el gasto familiar en el
sector37 (donde la mayor parte de las comunidades rurales están desatendidas) al igual que
otros factores demográficos.
35 .. Porcentaje de la población que subsiste con ingresos que no llegan a cubrir sus necesidades básicas (Hogares
que subsisten con menos de 3.000 USD/año)
36 .. El gasto promedio en TIC por familia generalmente excede el de agua, y en los segmentos de ingreso más alto
de la BdP, excede en ocasiones el gasto en salud.
37 .. De acuerdo con los resultados del estudio, los niveles de gasto registrados en TIC, deben interpretarse como
un límite inferior de la voluntad de pago por este tipo de servicios.
Contraloría General de la República
Con la información obtenida por el WRI, un indicador significativo es la media del gasto
anual promedio por familia BdP en cada región. Estas cifras son: para África, USD 33.89
(Camerún); para Asia, USD 53.62 (Camboya); para Europa Oriental, USD 55.83 (Belarús) y
USD 87.00 (Kazajistán); y en América Latina, USD 107.40 (Perú). India tiene el mercado BdP
más grande en TIC en Asia, con USD 7.8 mil millones en gasto total de los hogares (53% del
mercado nacional TIC); el gasto promedio TIC por familia BdP es USD 42 al año (no se tienen
datos de gastos disponibles de China). Para el caso colombiano este gasto es de USD 147 por
hogar (equivale al 4,1% del total de los gastos) y el tamaño de mercado es de 11,5%, por su
parte países como Brasil y México tienen gastos de USD 173 y USD 243 pesos por hogar (3,8%
y 4% del total de los gastos del hogar) y mercados del 27,2% y 29,5% respectivamente.
38 .. Llevar el servicio a estas comunidades aisladas tiene un impacto económico muy alto porque reduce los
tiempos de transporte de los campesinos para hacer sus llamadas, con lo cual se capitaliza el costo de oportunidad del
tiempo; además, mejora la calidad de vida de esta población al permitir un contacto más inmediato con sus
familiares y relativos; finalmente, el acceso a un servicio de telecomunicaciones aumenta la productividad porque
facilita las labores de mercadeo de sus productos y la logística para proveer insumos.
Telecomunicaciones y la brecha digital
Gráfico 3
La primera fase del programa de TRC cubrió 6.745 localidades con 9.128 líneas, con un promedio
de 1.35 líneas por punto. La segunda fase, se destinó a cubrir las localidades que no fueron
beneficiarias en la primera, y atendió 3.290 localidades más, cada una con una línea.
Cuadro 10
Avances del Programa TRC
548 Proyecto TRC Localidades Retiros Adiciones Total
Fase I 6745 2898 1374 5221
Fase I (Opcionales) 671 370 0 301
Fase II 3290 0 0 3290
Total general 10706 3268 1374 8812
Fuente: Fondo de Comunicaciones. Cálculos CGR.
Los programas de TRC se han visto afectados por la caída de la demanda generada por la pe-
netración de la telefonía móvil; en efecto, la rápida expansión de la cobertura del servicio mó-
vil, los planes prepago y facilidades para la compra de los terminales, dieron acceso al servicio
móvil a un importante número de personas ubicadas en las zonas de servicio de los programas
Compartel, que se tradujo en reducción de puntos activos y caída en los consumos. En efecto,
de los 10.706 puntos TRC inicialmente instalados, en los reportes actuales de tráfico sólo se
registran 6.986. Los restantes 3.268 puntos han salido de operación de mutuo acuerdo entre el
operador y el Fondo de Comunicaciones y otros 1.374 puntos se han relocalizado.
Contraloría General de la República
El programa de Telecentros39 fue creado en el año 2000, con el propósito de proveer solu-
ciones comunitarias para el servicio de Internet en las cabeceras municipales que carecían
de este servicio. El programa fue ejecutado en tres fases alcanzando cubrimiento, según el
Ministerio, del 100% de las cabeceras municipales objetivo del programa 40. Se calcula que el
programa ha beneficiado a 5.2 millones de habitantes en el desarrollo de sus 3 fases.
La primera fase41, que inició en octubre de 1999, tenía como meta el montaje y operación de
670 telecentros en cabeceras municipales que carecían de este tipo de servicio y que contaran
con una población inferior a 8.000 habitantes. Estos telecentros tenían una dotación estándar de
dos computadores y un teléfono público. La fase II comenzó en noviembre de 2000 y tuvo como
orientación general atender los núcleos poblados de más de 10.000 habitantes y que no
estuvieron contemplados en la fase I. No obstante, en esta fase se diseñaron varias tipologías de
telecentros de acuerdo con el tamaño de la población atendida.
Esta tipología fue recogida en la fase III, que comenzó actividades en noviembre de 2002 y
que tiene como meta atender las cabeceras y núcleos poblacionales importantes que no fueron
atendidos en las fases previas.
39 .. Esta descripción está basada en los pliegos de Licitación Pública 001 de 2002.
40 .. Conpes 3457 de enero de 2007, “Lineamientos de Política para Reformular el Programa Compartel de
Telecomunicaciones Sociales”, pg. 12.
41 .. La información de este párrafo se ha tomado del Conpes 3457 de 2007, página 12, pero es de aclarar que los
670 puntos citados como Fase I, no coinciden con ningún programa de Telecentros, sino que son los 670 puntos
opcionales del primer contrato ejecutado por Gilat. S. A., programa Compartel I de Telefonía Rural Comunitaria.
Telecomunicaciones y la brecha digital
Cuadro 11
Avances del Programa Telecentros
Es conveniente que el Fondo de Comunicaciones continúe con el objetivo de asegurar que las
localidades beneficiarias, que no son viables para el sector privado y que por lo tanto no serán
atendidas por el mercado en ausencia de subsidio, cuenten con el acceso a los servicios de
telecomunicaciones, especialmente de Internet.
En la tercera fase de este programa se han propuesto 3.467 puntos, divididos en dos regiones:
norte y sur de Colombia; en el cuadro No. 12 se presentan los resultados obtenidos en el
desarrollo del programa.
Cuadro 12
Conectividad Institucional de Banda Ancha
Cuadro 13
Programa CPE 2001-2007
instituciones educativas oficiales para una cobertura del 21,6% del total de instituciones
educativas oficiales existentes en el país, beneficiando a más de 2,8 miles de millones de
estudiantes y más de 118 mil docentes.
551
El Programa Computadores para Educar hace parte de los diferentes planes de desarrollo y de
los objetivos trazados en las políticas del ministerio con el fin de proveer “una infraestruc-
tura para el desarrollo”, suministrando equipos a instituciones educativas de acuerdo con los
lineamientos establecidos, sin embargo, su impacto sobre la disminución de la brecha digital a
través de esta actividad no se ha medido aún, así como tampoco el aporte al potencial
desarrollo de la población objetivo a través de 7 años de vigencia del programa; simultá-
neamente, sin que se observe coordinación, existen otras iniciativas lideradas por entidades
públicas de diferentes niveles gubernamentales42.
de Gobierno en Línea, que en el año 1999 hizo parte del Programa Presidencial de Lucha
contra la Corrupción, por medio de la conformación de una Unidad de Gobierno en Línea
que apoyaría la denominada Unidad de Eficiencia en la reforma de procedimientos y trámites
necesarios para la administración pública. Fue en el año 2000 cuando, mediante la
formulación del Conpes 3072, Gobierno en Línea entró a formar parte de las múltiples y
ambiciosas estrategias contempladas inicialmente en la Agenda de Conectividad,y que
buscaban impulsar el desarrollo social y económico del país con la masificación de las
tecnologías de la información y las comunicaciones, involucrando todas las entidades
gubernamentales y sectores productivos, educativos y culturales.
Mediante la Directiva Presidencial No. 02 de 2000 se precisó el desarrollo de tres fases del
programa que inicialmente se desarrolló en las 201 entidades del Estado del nivel central
con la creación de portales de Internet que deberían contener, en la primera fase, una descrip-
552 ción general de la entidad, su normatividad vigente e información general en línea del sector
de influencia de la misma; en la siguiente fase se deberían desarrollar trámites y servicios en
línea, y en la tercera y última fase, la implementación de la contratación en línea.
Con el cambio de gobierno en el 2002 se determinó que este programa no sólo debía cubrir el
nivel central del Estado sino llegar a los diferentes entes territoriales y cumplir con las
mismas fases diseñadas para el primer grupo de entidades. Esta última etapa del programa es lo
que hoy en día se ha denominado Gobierno en Línea Territorial GEL- T, financiado con los
recursos del Fondo de Comunicaciones.
a)- Mejores Servicios: ofrecer servicios que realmente respondan a las necesidades de los
ciudadanos y las empresas, mejorar la calidad de servicios que provee el Estado, ahorro
en costos y tiempo para el ciudadano y el empresario, atención unificada al ciudadano
por parte del Estado y simplificar los trámites que los ciudadanos deben realizar ante el
Estado, entre otros.
43 .. Tomados del artículo “Sistema Electrónico para la Contratción Pública”, por Maria Isabel Mejía
JaramilloDirectora Programa Agenda de Conectividad, En: Revista RCT - Revista Colombiana de
Telecomunicaciones de CINTEL, No. 48, Edición Junio - Agosto de 2008. Pág 59.
44 .. La prueba se adelantó visitando directamente los portales de Internet de los 111 de la muestra entre el 15 y el 19 de
septiembre de 2008, es necesario anotar que actualmente existen 1103 municipios en el país.
Telecomunicaciones y la brecha digital
Gráfico 4
De los portales de los 111 municipios de la muestra se encontró que el 92% contiene informa-
ción general45 y el 70% de éste, la tiene actualizada; en relación con la información presu-
puestal se determinó que apenas el 18% de los municipios de la muestra tienen información
sobre este aspecto y sólo el 11%, con vigencia a 2008; en cuanto a contratación se observó
que el 33% de los portales web, menos de la mitad, contiene información sobre los procesos
de contratación en el municipio y el 21% la tiene actualizada a 2008; por último los resul-
554 tados en cuanto a trámites son muy deficientes, solamente el 3% de los portales visitados
tienen en línea algún trámite con sus ciudadanos y usuarios de la administración pública.
Los resultados de la prueba realizada por la Contraloría son muy preocupantes, sobre todo
porque el cumplimiento de los objetivos del programa Gobierno en Línea y la inversión de
los recursos en este programa, por lo menos en los portales del nivel territorial, no se están
cumpliendo, lo que significa que el uso de una herramienta como la Internet y la posibilidad de
acercarse al ciudadano a través de este canal de comunicación, e incrementar la transparencia
y eficiencia de la gestión pública, no ha alcanzado los objetivos propuestos, evidenciando
la ausencia de una cultura de rendición de cuentas a la ciudadanía y carencia de voluntad
política para ofrecer administraciones más eficientes. La situación puede ser aún más seria
desde el punto de vista disciplinario, si se tiene en cuenta que ni siquiera con la obligatorie-
dad impuesta a las entidades del Estado colombiano de publicar 46 todos sus procesos en el
Portal Único de Contratación - PUC (www.contratos.gov.co), los responsables legales de las
administraciones municipales han cumplido con esta exigencia legal.
Son casi diez años de ejecución de Gobierno en Línea y no se observa que a la fecha se
haya logrado un flujo significativo de trámites en línea, tanto entre las instituciones del
Estado, como de éste con sus ciudadanos, situación que muestra el incumplimiento de
buena parte de los propósitos antes expuestos, y contenidos en los hoy llamados ejes de
acción del programa.
555
46 .. Decreto 2434 de julio de 2006, “Por el cual se reglamenta la Ley 80 de 1993, se modifica parcialmente el decreto
2170 de 2002 y se dictan otras disposiciones”, Artículo 1, Publicidad de proyectos de pliegos de condiciones o términos
de referencia.
Integración del mercado de electircidad colombiano
Para conducir la economía colombiana hacia una senda de crecimiento sostenido, que haga
posible la generación de empleo estable y mejorar el bienestar de la población, las expor-
taciones constituyen el principal factor de su crecimiento. Así mismo, para que las expor-
taciones se incrementen de manera dinámica y jalonen al resto de la economía, se ve como
necesario aumentar y diversificar la oferta exportable, produciendo bienes y servicios que ge-
neren alto valor agregado y que sean competitivos internacionalmente, de manera que acce-
dan y permanezcan en los mercados más exigentes. Al mismo tiempo, se requiere adelantar
acercamientos y acuerdos comerciales que reduzcan las barreras de entrada a los mercados y
permitan la liberación de estos avanzando hacia la libre competencia
556 Entre 2001 y 2008 Colombia exportó un promedio de 20.557 millones de dólares en produc-
tos y servicios. En este periodo, los productos de exportación más destacados de la economía
colombiana son el petróleo y sus derivados que representan un 27,4% de total exportado;
carbón 11,5%; café 5,88% y productos industriales que aportaron 43,3% de los ingresos por
exportaciones.1 Dentro de esto, se observa que las exportaciones se centran en productos poco
dinámicos, principalmente materias primas, los cuales poseen escaso valor agregado. En este
sentido, sectores como el transporte de electricidad representan un aporte marginal en el
balance exportador.
Este proceso trae como ventajas, en el contexto externo, la mejora del poder de negociación y
aumento de la capacidad de atracción de recursos internacionales y de reinversión. En lo
interno trae beneficios como un mayor aprovechamiento de economías de escala en la
producción, la ampliación del mercado efectivo como producto de relaciones entre países y la
menor vulnerabilidad económica, especialmente frente a factores externos 3.
El objetivo de este documento abarca la presentación del estado actual de la integración del
servicio de la electricidad de Colombia en el contexto económico internacional, así como los
logros alcanzados en la participación de empresas nacionales en los negocios asociados a este
servicio.
2 .. VARELA, S.; La participación de las Pequeñas y Medianas Empresas (PyMe´s) en el Área de Libre Comercio de las
Américas (ALCA); Universidad de las Américas Puebla; 2004; página 34
3 .. REYES, E.; Ventajas y fases de la integración económica; Voz al Mundo.com; Abril 23 de 2007
4 .. Memoria del foro: Las Reformas pendientes en el sector energético en Colombia; Universidad Nacional de Colombia
Bogotá, Diciembre 12 de 2003
5 .. Implica que los agentes operadores de mercado seleccionan los recursos a ser despachados con el objetivo de
atender un solo mercado, que es el resultado de la agregación de los mercados nacionales.
Integración del mercado de electircidad colombiano
Redes
Adicionalmente, desde julio de 2004 se cuenta con una interconexión entre Puerto Carreño en
Colombia y Puerto Nuevo en Venezuela, con una línea de 17km a 115kV, que permite
brindar servicio las 24 horas del día a los casi 17.000 habitantes del municipio fronterizo
colombiano.
558
De manera agregada se tiene que Colombia cuenta con interconexiones físicas con Venezuela
y Ecuador, lo cual le permite una capacidad de exportación de energía de 621 MW (336 MW
Contraloría General de la República
Institucionalidad
Colombia, por su parte, cuenta con entidades especializadas que desempeñan las funciones
de planeación, regulación, vigilancia, operación del sistema y administración de cuentas, 559
necesarias para un adecuado funcionamiento del mercado. Estas tienen pares en los países
andinos con los cuales el país tiene intercambios energéticos, lo cual implica la posibilidad de
mantener un proceso continuo de armonización regulatoria que viabilice los acuerdos de
integración y realice los ajustes necesarios para su consolidación.
7 .. Memoria del foro: Las Reformas pendientes en el sector energético en Colombia; Universidad Nacional de
Colombia Bogotá, Diciembre 12 de 2003
Integración del mercado de electircidad colombiano
• Disminución del precio final al consumidor, como consecuencia de una mayor oferta.
Los recursos obtenidos por rentas de congestión, que se originan como efecto de la conges-
tión de los enlaces internacionales y la consecuente diferencia de precios que se tienen en los
nodos de frontera, han permitido disminuir las tarifas de los usuarios finales del servicio de
electricidad, al igual que aunar recursos para invertir en ampliación de cobertura y mejora de
560
calidad del mismo, a través del fondo de energía social. Estas rentas representan cerca de la
mitad de las exportaciones a Ecuador.
Cuadro 1
Balance comercio con Ecuador
Cuadro 2
Balance comercio con Venezuela
Año Exportación Importación
GW-h Miles US$ GW-h Miles US$
2001 18,70 6.485,4 22,80 5.717,0
2002 6,50 2.208,0 7,70 2.322,9
2003 2,20 5.003,0 8,60 4.568,0
2004 10,50 2.491,4 6,90 1.165,9
2005 19,10 2.789,4 0,60 91,0
2006 26,60 4.973,0 0,10 20,3
2007 10,30 235,6 0,00 0,0
2008 101,82 N.D. 0,00 0,0
Total 195,72 24.185,8 46,70 13.885,0
Fuente: Informes anuales ISAGEN; cifras indexadas a 2007
Así mismo, las exportaciones a ese país mantienen su nivel, dado que las principales fuentes
primarias de generación de energía en Venezuela se ubican geográficamente en la región
oriental del país y en la actualidad no cuenta con la infraestructura necesaria que la inter-
9 .. CHAIN C.; ROJAS, J.M.; Colombia: Desarrollo Económico Reciente en Infraestructura, Balanceando las necesi-
Integración del mercado de electircidad colombiano
conecte con el occidente.9 Se destaca como en el segundo semestre de 2008 debido a las
dificultades operativas del Sistema Eléctrico Nacional (SEN) de Venezuela, se requirió entregar
energía por 80 MW.
10 .. Empresa de Transmisión Eléctrica S.A. (ETESA); Informe Ejecutivo. Status Proyecto Interconexión Eléctrica
Colombia-Panamá; agosto de 2006. http://www.planpuebla-panama.org/
Por su parte en la visión de largo plazo consignada en el Plan Energético Nacional, se plantea que
para 2010 se incorporan al sistema los 340km que comprenden el tramo de interconexión con
Panamá en corriente directa.13 Así mismo, se propone reforzar a la red colombiana
adecuándose a los requerimientos de los enlaces internacionales.
En Bolivia, la empresa ISA ganó la convocatoria de concesión para construir y operar, por 30 años desde
2005, tres líneas de transmisión de energía. El valor de la oferta fue de US$ 87.3 millones e incluye la
construcción y operación de cinco subestaciones y tres líneas eléctricas con una extensión de 604
km.14 En la filial ISA-Bolivia la participación directa de ISA es del 51%; e indirecta de 48,99% por
medio de Transelca y 0,01% a través de Internexa.
Por otra parte, en la filial ISA-Perú, ISA cuenta con una participación directa de 28,07%; e
indirecta de 54,86%, a través de la transportadora colombiana Transelca.
En 2002 la EEB entró por primera vez a participar en un negocio internacional con la creación
de la empresa Red de Energía del Perú S.A. (REP), la cual operaría mediante concesión
abarcando aproximadamente el 75% del sistema de transmisión de dicho país. En este
emprendimiento se asoció con ISA y Transelca15 para aprovechar la experiencia y el
conocimiento de la primera sobre la regulación peruana. El grupo ISA es el operador actual
de la empresa REP así como de la filial ISA-Perú.
Posteriormente las empresas ISA y EEB lograron la adquisición del 100% del Consorcio
Transmantaro S.A. que opera la línea de interconexión de los sistemas centro-norte y sur del
Perú, ambos de propiedad de REP.
En un contexto más amplio, se tiene que a nivel Suramérica se constituyó la empresa ISA
Capital Do Brasil en 2006 con una participación del 99,99% de ISA, la cual es la compañía
holding controladora directa de la Companhia de Transmissão de Energia Elétrica Paulista
(CTEEP) que opera el sistema de transmisión eléctrica en el Estado São Paulo. A través de esta
filial, ISA entró al mercado brasilero con la adquisición del 89,40% de las acciones ordinarias
de CTEEP.16
Adicionalmente, en Centroamérica, tras la firma del tratado marco del Mercado Eléctrico de
América Central en 1996, en el que cada Gobierno otorgó el respectivo permiso, autorización
o concesión, para la construcción y explotación del primer sistema de interconexión regional
eléctrico, se constituyó en el año 1998 la Empresa Propietaria de la Línea de Transmisión,
En este proyecto de integración de mercados participan los gobiernos de Costa Rica, Honduras, El
Salvador, Guatemala, Nicaragua y Panamá, cuyo fin es la consolidación del mercado eléctrico
regional en América Central.
15 .. La participación accionaria de la concesión es: EEB, 40%; ISA, 30% y Transelca, 30%. Fuente: EEB; La Empresa de
Energía de Bogotá 1997-2007, Un caso éxitoso de gestión público-privado.
16 .. www.isa.com.co
17 .. La EPR es una sociedad anónima regida por el derecho privado, constituida en Panamá, facultada de acuerdo
al Tratado Marco del Mercado Eléctrico de América Central para desarrollar, diseñar, financiar construir y mantener
un Primer Sistema de Transmisión Regional que interconectará los sistemas eléctricos de los países de la región
centroamericana. (fuente:www.eprsiepac.com)
Contraloría General de la República
Lo anterior permite constatar el rol significativo que ha jugado ISA como inversionista en la
interconexión de los mercados eléctricos de la Comunidad Andina y Centroamérica,
facilitando con esto la consecución de los objetivos en materia de infraestructura para la
integración. Así mismo, junto con la EEB, se ha participado en procesos que permiten la
renovación y ampliación de la infraestructura existente para mejorar el abastecimiento
interno y la confiabilidad de los sistemas de otros países en la esfera latinoamericana.
A nivel andino, a través de su filial Internexa, ISA se encuentra asociada con Transelectric
(operadora del sistema interconectado del Ecuador), para formar la empresa Transnexa
prestando servicios de transmisión de datos mediante onda portadora. Adicionalmente, opera
en forma exclusiva la red de fibra óptica tendida entre Ecuador y Colombia.
Por otra parte, en el sector de gas natural empresas como la EEB que integran un portafolio
energético amplio y una experiencia de gestión internacional de negocios, tienen el potencial
para constituirse en líderes en la integración regional alrededor de este energético.
• Las empresas que ya han adelantado inversiones a nivel regional y de interconexión, in-
tegran otros negocios y actividades de interés de la región.
• Los convenios de integración energética en los cuales se asocian todos los elementos de la
canasta.
Integración del mercado de electircidad colombiano
• La gestión adelantada por los Estados, principalmente a través de los ministerios del ramo
de energía.
Conclusiones
La integración de mercados nacionales es un proceso lento que requiere una gestión laboriosa de
varios años, en el cual se deben superar gran cantidad de dificultades hasta lograr la
maduración del esquema. La visión de mercados integrados en lo energético y el avance en el
sector de electricidad se puede observar en los logros alcanzados a través de los procesos
adelantados por la CAN, el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) y recientemente en
Suramérica.
No obstante lo anterior se puede concluir, adicionalmente, que son precisamente las empresas
públicas, en conjunto con la gestión de los entes gubernamentales, quienes promueven y de-
terminan la consolidación de los procesos de integración en que se encuentra comprometido el
país. En particular, se destacan los casos de ISA y la EEB que no sólo contribuyen a la integra-
ción en el mercado de electricidad sino que potencian otros servicios a nivel internacional.
566
Es claro que la venta internacional de energía le ha brindado a Colombia beneficios impor-
tantes en términos de ingresos para los agentes, utilización de su infraestructura, impulso a
la inversión y recursos para la disminución de tarifas e inversiones por parte del Estado. Sin
embargo, es la integración de mercados la que verdaderamente haría florecer las mayores
eficiencias y un rango más amplio de beneficios para las economías involucradas.
Contraloría General de la República
Bibliografía
[1] CHAIN C.; ROJAS, J.M.; Colombia: Desarrollo Económico reciente en Infraestructura, Ba-
lanceando las necesidades sociales y productivas de infraestructura; World Bank; 2003.
[2] Empresa de Transmisión Eléctrica S.A. (ETESA); Informe Ejecutivo. Status Proyecto Inter-
conexión Eléctrica Colombia-Panamá; agosto de 2006; http://www.planpuebla-panama.org/
[3] MANCO Z.; Las políticas energéticas en la Comunidad Andina; Consejo Consultivo Laboral
Andino; 2003.
[5] REYES, E.; Ventajas y fases de la integración económica; Voz al Mundo.com; Abril 23 de
2007.
[7] UPME; Plan de expansión de referencia, generación y transmisión 2006-2020; 2006. [8]
[9] VARELA, S.; La participación de las Pequeñas y Medianas Empresas (PyMe´s) en el Área
de Libre Comercio de las Américas (ALCA); Universidad de las Américas Puebla; 2004. 567
Parte IV
Políticas de defensa
y gasto militar
Director DES: Rafael Puerta
Investigadores: Myriam Aponte Mesa
Magali Medina Carreño.
Germán Lambuley García
Jorge Enrique Nieto López
El sector Defensa y Seguridad, está conformado por doce Unidades ejecutoras en el sector
central; once entidades adscritas en el descentralizado; cinco industriales y comerciales, tres de
economía mixta y un ente autónomo.
Cuadro 1
Sector Defensa y Seguridad
Entidades Incluidas
Sector Central Sector Descentralizado
Adscritos Vinculados
Caja Retiro FFMM Empresas industriales y comerciales del Estado
Gestión General MDN Fondo Rotatorio del Ejército Caja Promotora Vivienda Militar
Comando General FFMM Fondo Rotatorio Armada SATENA
Ejército Nacional Fondo Rotatorio Fuerza Aérea INDUMIL
Armada Nacional Hospital Militar DIMAR
Fuerza Aérea Club Militar Empresas Economía Mixta
Instituto de Salud FFMM Instituto Casas Fiscales Ejército Fondo Hotel Tequendama
Superintendencia de Vigilancia Privada Rotatorio Policía- Cesantias Fondo CIAC 569
Comisionado Nacional para la Policía Rotatorio Policía Nacional- COTECMAR
Defensa Civil Gestión General Universidad Militar Nueva Granada
Caja Sueldos de la Policía Ente Autónomo
DAS- Gestión General Fondo Rotatorio DAS
Policía Nacional - Gestión General
Policía Nacional Salud
El plan para este cuatrienio en el sector Defensa y Seguridad planteó como principal proble-
ma del Estado colombiano la agresión interna y se enfoca principalmente a la consolidación
de un entorno de seguridad y confianza ciudadana. Estableció como objetivos estratégicos:
Defensa y gasto militar
Desde que asumió como presidente, Andrés Pastrana tenía un objetivo específico fortalecer las
Fuerzas Militares. Para lograrlo anunció el Plan 10.000 según el cual, durante cada año de su
Gobierno se incorporarían 10.000 soldados profesionales que reemplazarían a los soldados
bachilleres. Igualmente el “Plan Fortaleza” contemplaba la incorporación de 10.000 soldados
regulares cada año entre el 2001 y el 2004, con lo cual se incrementaba en un 43% el número de
soldados que había al iniciar su mandato; la modernización del equipo y el sistema de
telecomunicaciones; aumentó el número de helicópteros y fortaleció el sistema de aviación del
Ejército y la Infantería de Marina.
Otro de los objetivos fijados fue el proceso de paz con los grupos subversivos, para lo que
destinó la mayoría de sus esfuerzos y recursos. No obstante, las guerrillas no le concedieron
ninguna facilidad, incrementando los asesinatos y los secuestros de personajes públicos o de
grupos en masa -mediante la irónicamente denominada “pesca milagrosa”, que nutrió un
lucrativo negocio de rescates-, las voladuras de instalaciones como oleoductos y torres de
energía y las emboscadas a militares y policías.
Fortalecidos por los resultados obtenidos hasta entonces, las FARC optaron por las grandes
demostraciones de fuerza a fin de obtener del Gobierno las máximas ganancias.
Las tortuosas negociaciones con las FARC colapsaron en mayo de 2000, entre otras cosas,
por el anuncio de la guerrilla de la creación de un impuesto revolucionario a los parti-
570 culares con un patrimonio superior al millón de dólares: quien no pagara ese tributo se
exponía a ser secuestrado.
Otro aspecto a destacar del Gobierno Pastrana, en el tema que nos ocupa, es el Plan
Colombia, una estrategia integral de cooperación bilateral, cuyo objetivo general es comba-
tir las drogas ilícitas y el crimen organizado, para así contribuir a la reactivación económica
y la consecución de la paz en Colombia, al tiempo que se fortalece el control sobre la oferta
de drogas ilícitas. Así mismo, el PC1 buscaba fortalecer al Estado y a la sociedad colombia-
Contraloría General de la República
Cuadro 2
Recursos ejecutados en el Plan Colombia 1999-2005
Con el fin de reducir el cultivo, producción y tráfico de drogas ilícitas, así como la infra-
estructura que le sirve de soporte, y frenar la violencia generada por el crimen organizado,
el gobierno nacional inició un importante proceso de fortalecimiento de la Fuerza Pública,
principalmente en la modernización, reestructuración, profesionalización y capacitación de 571
sus miembros en DD. HH.
Erradicación
1 .. Plan Colombia
Defensa y gasto militar
hacía previsible un aumento continuo de los cultivos de coca; sin embargo, tras sólo dos años de
la puesta en marcha del Plan Colombia se logró quebrar dicha tendencia creciente. Así los
cultivos ilícitos pasaron de 163.290 hectáreas en el año 2000 a 85.750 en 2005.
Extradición
Con el apoyo del PC, el gobierno colombiano avanzó en el proceso de recobrar el control del
territorio nacional y generar mecanismos eficientes de defensa de la soberanía nacional.
En este sentido, y bajo la premisa de que el problema mundial de las drogas tiene
características trasnacionales, el gobierno colombiano ha extraditado, entre 1999 y 2005, un
total de 428 personas2.
La mayoría de los análisis respecto a este Gobierno concluyen que tanto para el conflicto
como para lo económico, su resultado no fue muy positivo, aparte de la situación de la
seguridad interior, se observaron tres situaciones preocupantes a final de 2002 según el DANE: 1)
la pobreza, que afectaba al 55,7% de los colombianos; 2) el desempleo, con una tasa media del
15,7% aunque en el campo es casi el doble; y, 3) la deuda externa, que alcanzaba 37.341
millones de dólares el 46,3% del PIB3.
572
No obstante estos indicadores en lo económico, las cifras oficiales 4 presentan como resul-
tados del primer objetivo del PND en el sector defensa 5, el incremento en la destrucción de
laboratorios pasando de 241 en 1999 a 1.534 en el 2001. En cuanto a la erradicación de los
cultivos ilícitos en el 2001 se fumigaron el 88% más que en 1999; se efectuaron capturas
de 490.161 miembros de las autodefensas; se rescataron entre 1999 y 2001, 1.856 personas
3 .. E. Montes, O. Rubio y J. Ojeda. Deuda externa, inversión y crecimiento en Colombia. Banco de la República.
Bogotá 2002.
5 .. El plan propuso dos objetivos: a) incrementar los niveles de efectividad de las operaciones de la fuerza pública y b)
neutralizar y contrarrestar la capacidad de los grupos e individuos al margen de la ley.
Contraloría General de la República
Recursos en el cuatrienio
Para el logro de estas acciones, el sector contó con recursos en el cuatrienio que ascendieron a
$46.9 billones de pesos 2006, los que representaron en promedio en el periodo el 3,9% del PIB
y el 14,5% del Presupuesto General de la Nación. La Inversión participa en el presupuesto del
cuatrienio en el 6,4% promedio, destinándose el 93,6% restante a funcionamiento en mayor
proporción (47%) a gastos de personal, producto del incremento del pie de fuerza, como se
indicó anteriormente.
Este Gobierno se caracterizó por fortalecer el sector Defensa y Seguridad, al considerar como
principal desafío para Colombia combatir los homicidios y secuestros, actos terroristas y el
aumento de negocios ilícitos, así como el crecimiento de los grupos armados ilegales, al
aparecer más organizaciones ilegales que se han sumado a las existentes.
En efecto, el nuevo gobierno se encontró con dos grandes realidades: las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia (FARC) duplicaron su pie de fuerza en la última década. El
Ejército de Liberación Nacional (ELN), tuvo una evolución similar en el mismo periodo. Las
autodefensas, que apenas existían hacia diez años, sumaban en ese momento más de diez
mil hombres.
573
En cuanto al narcotráfico, el crecimiento de los cultivos ilícitos, especialmente de coca, con-
tinuaba siendo la principal causa de la expansión de los grupos al margen de la ley.
Cuadro 3
574
Logros y resultados
6 .. DNP. Sinergia. Plan Nacional de Desarrollo. Balance de Resultados Agosto 2002 - agosto 2006.
Contraloría General de la República
Cuadro 4
Logros y resultados de la política de consolidación de la seguridad democrática
2006-2010 Política de consolidación de la seguridad democrática (Segundo Gobierno Álvaro Uribe Vélez)
Por otro lado, gracias a los esfuerzos del Gobierno para consolidar la presencia del Estado en
todo el territorio, el número de desplazados ha venido reduciéndose. Entre 2006 y 2007, el
número de personas víctimas del desplazamiento forzado disminuyó 9,3%.
Entre los objetivos estratégicos para el periodo 2006 -2010, en cuanto a la defensa y segu-
ridad figuran los siguientes: 1. Consolidar el control territorial y restablecer la autoridad del
Estado en todo el territorio nacional. 2. Generar, a través del uso legítimo de la fuerza y la
política social, las condiciones de seguridad y bienestar social que presionen a los grupos
Defensa y gasto militar
Un aspecto destacado en este periodo, es la aplicación de la Ley de Justicia y Paz (Ley 975 de
2005), que consiste en el proceso de desmovilización de paramilitares, de amnistía y
sometimiento a la justicia de los grupos armados antinsurgentes en Colombia.
La Ley de Justicia y Paz fue concebida como una alternativa para el logro de la paz nacional
y, especialmente, terminar con el paramilitarismo, y con ella se reguló un procedimiento pe-
nal excepcional que concede una pena alternativa a los inculpados con el fin de superar la
impunidad, revelar la verdad y reparar a las victimas. Sin embargo, por la complejidad de la
ley, fue demandada y se emitió pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional preci-
sando el contenido de la misma y en otros aspectos, declarando su inconstitucionalidad 7. La
efectividad de estas contribuciones se sujetan a la voluntad política en la adopción de medi-
das tendientes a su cumplimiento en lo que respecta a la colaboración con la justicia, a lograr
el goce efectivo de los derechos de las victimas a la verdad, la justicia y la reparación.
Para lograr estos propósitos, se planteó la asignación de mayores recursos para el sector, para
lo que el Gobierno formula una estrategia de financiación para el sector, que incluye recursos
ordinarios por un monto de $50.3 billones, entre los años 2007 y 2010. Adicionalmente, como
resultado de la Reforma Tributaria de 2006, se crea nuevamente el Impuesto al Patrimonio,
que asciende a $7.5 billones, destinados al sector defensa para un total del presupuesto de
$57.8 billones, representando el 4,7% del PIB en promedio y el 12,5% del PGN.
Los recursos adicionales, estarán dirigidos, en un mayor porcentaje, hacia los programas de
inversión (57%) y un 37% será destinado para atender los gastos relacionados con el
incremento del pie de fuerza militar y policial. El 6% restante se distribuye para gastos de
operación y de apoyo.
Proceso técnico: Gerencia General de Proyectos por cada una de las Fuerzas. Estará encargada
de liderar los procesos técnicos y tendrá la responsabilidad de centralizar los proyectos y de
remitirlos oportunamente al Viceministerio de Gestión Institucional.
Comité Asesor Técnico: conformado por funcionarios civiles y oficiales de cada una de las
Fuerzas, encargado de conceptuar en torno a los proyectos remitidos por las gerencias
generales de proyectos. Igualmente participarán en éste comité los funcionarios que sean
designados por el Departamento Nacional de Planeación.
Para cerrar el proceso técnico, los proyectos de las diferentes fuerzas serán sometidos a la
aprobación del Acuerdo de Comandantes.
Defensa y gasto militar
Proceso de contratación: una vez aprobadas las vigencias futuras, se iniciarán, por parte de la
Secretaría General del Ministerio de Defensa Nacional, los procesos de contratación.
Adicionalmente, dada la magnitud del esfuerzo que se realizará y la necesidad de que todos
los procesos que tengan lugar sean transparentes hacia afuera, se ha propuesto la creación
por un período de 4 años de una Comisión de Ética y Transparencia, definida por el Ministro de
Defensa Nacional e integrada por personas prestantes y de alta credibilidad. Esta Comisión tendrá
las siguientes funciones: efectuar el seguimiento permanente al uso de los recursos
destinados al sector defensa y seguridad; generar alertas tempranas y sugerir correctivos
cuando así se requiera.
La comisión deberá recibir informes periódicos de gestión cada (2) dos meses. De otra parte, en
aras de garantizar la mayor transparencia en la ejecución de los recursos, la Comisión de
Seguimiento también recibirá informes de auditoría presentados por parte de la Oficina de
Control Interno del Ministerio de Defensa Nacional y contará con el apoyo de los organismos de
control y de ONG´s de reconocida prestancia.
Como se observa en los tres últimos gobiernos, la compleja situación ofrecida por el conflicto
interno armado en Colombia, ha hecho que los gobiernos de turno asuman políticas de
seguridad y defensa coyunturales; así, dichas políticas públicas han terminado por convertirse
en políticas gubernamentales más que en políticas de Estado. En el caso de los dos gobiernos del
Presidente Uribe, se observa la continuidad de la política de seguridad.
sin logros en ambos Informes; en Defensa no se mencionan algunos temas establecidos en las
bases del plan.
Actualmente, ha adquirido gran relevancia el debate sobre el gasto militar 9 en nuestro medio10
, debido a los importantes recursos que canaliza, tal como se presentará en el capítulo del
comportamiento presupuestal.
Existen dos corrientes de opinión, por un lado, la que considera inminente aumento en el pie de
fuerza y de presupuesto y, por otro, la que prefiere mayor eficiencia y capacidad técnica, con
menor número de hombres y un mejor uso de los recursos 11.
Considerando que el gasto en defensa es un bien público que debe generar la disuasión
necesaria para preservar la autonomía nacional y la integridad territorial y la defensa, junto
con otros bienes, como la calidad del sistema judicial y la legitimidad del sistema político, influye
sobre la economía, al proveer un ambiente de seguridad y estabilidad.
En cuanto a los efectos directos del gasto en defensa sobre el resto de la economía, su costo de
oportunidad corresponde a tres opciones para su financiamiento:
579
• Aumentar el gasto total, lo que generalmente lleva a niveles menores de consumo privado.
• Reducir el gasto social, lo que empeoraría la calidad y la cobertura de los servicios sociales.
9.. Según la OTAN, comprende todo el gasto realizado en las fuerzas armadas, incluyendo el funcionamiento de los
departamentos o Ministerios de Defensa y otras agencias comprometidas con proyectos de seguridad y exploración
espacial; y el gasto en fuerzas de policía y Fuerzas Militares auxiliares organizadas en caso de conflicto, cuando se
juzgue que éstas deban ser entrenadas y equipadas para desarrollar actividades militares. Además, contabiliza los
costos de pensiones del personal, tanto civil como militar, y excluye los asuntos relacionados con la defensa y la
seguridad civil, intereses sobre deudas de guerra y el pago de servicios a veteranos.
11 .. La inversión en el sector defensa y seguridad 1991-1996. En: La Situación de las Finanzas del Estado 1997, CGR,
Pág. 215.
Defensa y gasto militar
Debe tenerse en cuenta que en los países en desarrollo los eslabones directos entre el gasto en
defensa y el resto de la economía, son distintos con relación a los países desarrollados. En
Colombia, el gasto se concentra principalmente en personal y la mayor parte del equipo militar
es importado; por ende, hay escasas posibilidades que el gasto en defensa tenga un mayor
efecto positivo sobre el desarrollo.
12 .. LAHERA, Eugenio y ORTÚZAR, Marcelo. Gasto militar y transparencia fiscal. En: http://www.latinnews.com/
big_issues/bi99-02-s.htm
13 .. Krause, k.Armsand the State: Patterns of Military Production and Trade, Cambridge University Press, Cambridge,
1992. Siver, R. World Military and Social expenditure, World Priorities Washington D.C. 1991.
16 .. Organización sociopolítica Nueva Mayoría - Articulo Record del Gasto Militar en América del Sur
Contraloría General de la República
De los 50.000 millones de dólares que se destinan para defensa en América del Sur, 70,18%
es para personal, 14,23% va a bienes y servicios, 9,81% a inversiones donde están las com-
pras de nuevos armamentos y 5,78% a otros gastos. Los países que más intervienen en este
porcentaje en materia de reequipamiento son Brasil y Venezuela, Argentina participa con un
menor porcentaje en relación con el rubro de personal. Según el informe anual del SIPRI 17
en publicación de junio 10 de 2008, las ventas de armas en el mundo aumentaron un 6% en
el 2007 y también un 45% en los últimos 10 años, siendo Europa del Este el que más está
gastando
Analizando el monto total del gasto sudamericano algo más de la mitad, el 55% que obede-
ce a 27.540 millones de dólares corresponde a Brasil, que por población, territorio y PIB es
aproximadamente la mitad de los 12 países de la región. Colombia ocupa el segundo lugar
con 6.746 millones de dólares, monto que es destinado al combate contra los grupos insur-
gentes como las FARC. En un tercer lugar se encuentra Chile con 5.395 millones de dólares y
cuarto Venezuela con 3.321 millones, los cuales son prioridad para la seguridad nacional.
Otro análisis apunta a la representación de este gasto militar frente al Producto Interno Bruto
(PIB). Colombia es el más alto, destinando el 3,34%, de producto interno bruto; Chile destina
2,91% (que se eleva al 3,73% al incluirse los fondos provenientes de la Ley del Cobre); Ecuador
dedica 2,01%; Brasil 1,70%; Uruguay 1,56%; Paraguay y Bolivia 1,55%; Venezuela 1% y
Argentina sólo 0,87%.
El gasto en defensa sudamericano representa un quinto más grande que los de Japón, Ale-
mania y Rusia, respectivamente; es el doble de India cuyo gasto en defensa es casi igual al de
Brasil; los de Canadá y España son aproximadamente un tercio del de América del Sur.
581
Cuadro 5
Presupuesto de Defensa en America del Sur
Ejercicio fiscal 2007 y previsiones 2008 (en millones de dólares)
Pais Presupuesto defensa % del Presupuesto Nacional
2007 2008 % Variación 2007 2008
Argentina 2,401,152 2,830,467 17.88 5.38 5.54
Brasil 20,788,941 27,540,831 32.48 2.63 3.44
Paraguay 139,792 186,854 33.85 2.93 2.92
Uruguay 399,532 413,807 3.57 7.38 5.9
Mercosur 23,729,417 30,971,959 30.52
Bolivia 208,839 258,672 23.96 2.79 2.41
Colombia 6,004,363 6,764,271 12.66 10.82 9.3
Ecuador 773,000 919,900 19 7.91 8.87
Perú 1,222,361 1,458,217 19.3 6.2 5.85
CAN 8,208,563 9,401,060 14.53
Venezuela 2,573,561 3,321,490 29.07 4.79 5.18
Chile 4,038,904 4,943,651 22.41 10.36 10.12
Total región 39,861,445 50,028,610 25.51
Fuente: Centro de Estudios Unión Nueva Mayoría
Entre 2007 y 2008, el gasto militar de los 12 países que integran la Unión Suramericana
aumentó un 25,51%, una cifra sin precedentes desde el restablecimiento de la democracia en la
región en los años ochenta. Se destaca que todos los países han aumentado sus presupuestos de
defensa, siendo Paraguay -con un 33,48%- quien más aumentó su gasto militar, tendencia que es
seguida por Brasil, con un 32,48%.
De acuerdo con lo anterior, se evidencia que el incremento del gasto militar de América del
Sur es récord en 2008 respecto a 2007 con relación al último cuarto de siglo, el aumento se
582 inscribe en una tendencia mundial en la misma dirección que puede ser acentuada por ten-
siones dentro de la región.
Cuadro 6
Presupuesto 2001-2007 Sector Defensa y Seguridad Participación (%) promedio en el PGN
y PIB
Razón Funcionamiento Inversión Total S y D
Vs PGN 14,1% 1,0% 15,1%
Vs PIB 4,0% 0,3% 4,3%
Fuente: SIIF, cálculos DES- DJS/CGR
La tasa de variación anual promedio del presupuesto de inversión del Sector Defensa y Se-
guridad, en términos reales, presenta un crecimiento promedio anual de 10,4%, durante el
periodo 2001-2007, con un comportamiento creciente durante el periodo. (Gráfico 1).
Gráfico 1
583
La inversión tiene un valor acumulado de 6,8 billones de pesos de 2007, durante el periodo
y se concentró en las tres fuerzas y la policía, representando en conjunto éstas el 91% del
total.
Defensa y gasto militar
Cuadro 7
Sector Defensa y Seguridad - Presupuesto 2001-2007 (Millones de $ de 2007)
Entidad Valor
Ejército 2.868.576
Fuerza aérea 1.545.642
Policía Nacional - gestión general 1.044.683
Armada 804.755
Gestión general 199.042
Comando general 93.371
Salud 92.250
Hospital Militar 55.520
Instituto casas fiscales del Ejército 47.632
Policía Nacional - salud 42.463
Demás entidades 54.041
Total 6.847.975
Fuente: SIIF, cálculos DES- DJS/CGR
Respecto a la participación promedio por entidad dentro del presupuesto total de inversión
del sector Defensa y Seguridad se encuentra al Ejército Nacional con el 40%, Fuerza Aérea
23%, Policía Nacional 16%, Armada Nacional 12%, Gestión General del Ministerio de
Defensa con el 3% y con el 1% (Disan, Comando General, Hospital Militar, Policía Nacional
- Salud, Casas Fiscales del Ejército y demás entidades).
Cuadro 8
Sector Defensa y Seguridad - Principales Programas de inversión 2001-2007 Participación (%) y variación (%) real ($ Constantes
de 2007)
Rubro Part. Prom Var. Prom.
Adquisición y/ o producción de equipos, materiales, suministros y servicios propios del sector 68,8% 10%
Mantenimiento de equipos, materiales, suministros y servicios propios del sector 13,0% 29%
Construcción de infraestructura propia del sector 9,6% 15%
Adquisición y/ o producción de equipos, materiales, suministros y servicios administrativos 1,7% 44%
Adquisición de infraestructura propia del sector 0,6% 137%
Fuente: SIIF, cálculos DES- DJS/CGR
Los rubros que presentaron los incrementos reales promedio más significativos fueron la
adquisición de infraestructura propia del sector con 44% y la adquisición y/o producción de
equipos, materiales, suministros y servicios administrativos con 137% aunque estos participan
en promedio sólo con el 1,7% y 0,6%, respectivamente, dentro de la inversión total del
periodo de 6,8 billones.
Cuadro 9
Sector Defensa y Seguridad - Principales Programas de inversión 2001-2007 (Millones de $ de 2007
)
Rubro Valor
Adquisición y/ o producción de equipos, materiales, suministros y servicios propios del sector 4.722.420
Mantenimiento de equipos, materiales, suministros y servicios propios del sector 903.058
Construcción de infraestructura propia del sector 644.461
Mejoramiento y mantenimiento de infraestructura propia del sector 322.723
Adquisición y/ o producción de equipos, materiales, suministros y servicios administrativos 122.706
Atención, control y organización institucional para apoyo de la gestión del Estado 38.224
Adquisición de infraestructura propia del sector 37.265
Mejoramiento y mantenimiento de infraestructura administrativa 17.655
Demás programas de inversión 39.462
585
Total Inversión 6.847.975
Fuente: SIIF, cálculos DES- DJS/CGR
En la Fuerza Aérea se invirtieron US$ 234 millones para comprar 25 aviones Super Tucano
fabricados por la compañía Embraer en el año 2005, dos aviones de transporte casa 212, y se
destinan recursos para el mantenimiento mayor de aeronaves y en la ampliación y manteni-
miento de pistas y rampas en diferentes bases a nivel nacional.
Defensa y gasto militar
Colombia tiene un gasto en Defensa superior al promedio del 2%18 de Europa y de América
Latina el cual en 2006 fue de 1,4% del PIB; en relación con otros países, comparte ese mayor
gasto con Brasil, Ecuador y Chile, éste último es uno de los países que destina cuantiosos
recursos a la inversión en el sector defensa, tiene en marcha un plan de renovación de material
para sus Fuerzas Armadas y dentro de sus adquisiciones figuran submarinos tipo Escorpena por
valor de 500 millones de dólares cada uno, buques antiaéreos tipo Le Ander, cazabombarderos
F-16 por valor 185 millones de dólares19.
“Visión Colombia, Segundo Centenario” propone unas metas ambiciosas en paz, justicia
social, infraestructura, calidad de vida, productividad, competitividad, consolidación de la
democracia pluralista, democracia de libertades -no retóricas sino efectivas, por lo que se
constituye en la continuación de la política pública de Seguridad Democrática.
En cuanto a seguridad de la Nación, plantea lograr un país en paz. Para 2019 Colombia habrá
consolidado la paz con la eliminación de las organizaciones del narcotráfico, la neutralización
del terrorismo y la desmovilización y reincorporación de los alzados en armas. Para ello, deberá
fortalecerse la capacidad institucional del Estado para prevenir, con presencia en todo el territorio,
las posibles amenazas.
Las principales metas de esta estrategia se orientan a lograr que, desde 2010, el 100% del
territorio quede libre de cultivos ilícitos, de la producción de estupefacientes y que no haya
familias dedicadas a estos cultivos. Para 2019, se habrán desmovilizado 100% de los grupos
armados al margen de la ley, y se habrá reducido la tasa de homicidios a ocho por cada
100.000 habitantes (en 2004 estaba en 44), situándose en un nivel comparable al de los países
desarrollados. Igualmente, el número de secuestros extorsivos deberá ser inferior a 50 por año
(la última cifra se encuentra en 746).
Cuadro 10
Lograr un país en paz
Meta Situación actual Situación 2010 Situación 2019
(1) Lograr que el 100% del 80.350 hectáreas de coca. 0 hectáreas de coca. 0 hectáreas de coca.
territorio nacional quede
libre de cultivos ilícitos.
(2) Eliminar la producción de 522,4 toneladas de cocaína. 0 toneladas de cocaína. 0 toneladas de cocaína. 587
drogas ilícitas en Colombia.
(3) Lograr un país sin familias 235.086 familias dedicadas a 0 familias dedicadas a culti- 0 familias dedicadas a culti-
dedicadas a cultivos ilícitos. cultivos ilícitos. vos ilícitos. vos ilícitos.
(5) Disminuir la tasa de 44 homicidios por 100.000 23 homicidios por 100.000 Ocho homicidios por
homicidios. habitantes. habitantes. 100.000 habitantes.
(6) Disminuir la tasa de 746 secuestros extorsivos 391 secuestros extorsivos 50 secuestros extorsivos
secuestros extorsivos. por año. por año. por año.
Según estudios realizados por la Dirección de Estudios Sectoriales del Sector Defensa, Justicia y
Seguridad, la proyección del presupuesto requerido por el sector para el cumplimiento de las
metas propuestas hasta 2019, será como se presenta en el siguiente cuadro, considerando que se
mantiene el nivel del conflicto como en la actualidad:
Cuadro 11
Proyección del presupuesto del Sector Defensa y Seguridad (Millones de $)
588 El principal crecimiento se da a partir del año 2001, donde el presupuesto ejecutado por el
sector se ubica por encima de los $10 billones, llegando en 2007, a los $15 billones. Es im-
portante mencionar que mientras el Presupuesto General de la Nación ha aumentado anual-
mente en promedio un 4,9%, el crecimiento del sector ha sido del 9,7%.
El siguiente cuadro muestra otro aspecto a destacar en esta evolución histórica de los re-
cursos del sector, su participación dentro del Presupuesto General de la Nación (PGN) y
en el Producto Interno Bruto (PIB). Durante el periodo 1991-2007, este comportamiento es
relativamente ascendente, donde el presupuesto del sector respecto del PGN, (incluyendo
Contraloría General de la República
Gráfico 2
la deuda), pasa del 11% en 1991 a 13,2% en el 2007, destacándose la participación del año
2003 con el 21,8%, explicado principalmente por la incorporación de los nuevos recursos
provenientes del impuesto para preservar la Seguridad Democrática. Con referencia al PIB, el
presupuesto ejecutado por el sector entre 1991 y 2007, pasó de una participación del 1,7% al
4,5%, reflejando una importante variación.
589
Defensa y gasto militar
Gráfico 3
Pie de fuerza
Uno de los factores que se debe tener en cuenta en el análisis del gasto militar, es el compor-
tamiento del pie de fuerza, por cuanto como ya se mencionó, los gastos de personal consti-
590 tuyen la mayor parte de los gastos de funcionamiento.
En los últimos años (1998 a 2007), el pie de fuerza, ha tenido un crecimiento sostenido
excepto en los años 2000 y 2007, respecto al anterior; es así como en 1998, la Fuerza Pública
contaba con 256.167 hombres y pasa en 2007 a 384.831, equivalente a un 50,2% de aumento
(128.664 hombres).
Gráfico 4
Fuente: Mindefensa
Para el 2007, el pasivo pensional de la Fuerza Pública, asciende a $51.8 Billones, equivalente
al 18% del pasivo pensional de la Nación. 591
Defensa y gasto militar
Gráfico 5
21 .. www.infomorelos.com
Contraloría General de la República
Colombia ha celebrado e implementado diferentes tratados por los conceptos de: Seguridad
Hemisférica, Armamento, Derechos Humanos y Justicia y sobre el Sistema Hemisférico.
Seguridad Hemisférica
El concepto de seguridad hemisférica es una condición que debe ser provista por el Estado a
sus habitantes junto con el desarrollo para lograr los niveles más altos de bienestar general
ligado a factores determinantes en una sociedad tales como ejercer el control administrativo,
administrar las finanzas públicas, invertir en capital humano, establecer los derechos y de-
beres ciudadanos, proveer servicios e infraestructura a la sociedad, fomentar la creación del
mercado económico, administrar los medios estatales (incluyendo el medio ambiente, recur-
sos naturales y medios culturales), establecer y dirigir las relaciones internacionales22.
Armamento:
• Tratado por la Proscripción de las Armas Nucleares en América Latina y el Caribe (Tratado
de Tlatelolco), 14/02/1967, ratificación: 04/08/1972
593
23 .. Base de datos de la pagina Web de la Oficina de Derecho Internacional de la OEA y Oficina de Asuntos Legales de la
ONU.
Defensa y gasto militar
• Convención Interamericana sobre Derechos Humanos (Pacto San José de Costa Rica), Fir-
ma: 22/11/1969, ratificación: 28/05/1973
Sistema hemisférico
24 .. Factores de cambio en el sistema hemisférico de seguridad, Francisco Rojas Aravena Director FLACSO
Contraloría General de la República
A las Fuerzas Militares la Carta Política les asigna la finalidad primordial de defender la sobera-
nía nacional, la independencia, la integridad del territorio nacional y el orden constitucional 25,
a la Policía Nacional, definida como un cuerpo armado de naturaleza civil, la misma Carta le
atribuye el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y li-
bertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz26.
La conformación del sector está dada por su naturaleza jurídica y la constitución de las dife-
rentes entidades o instituciones que la conforman y encuentra su razón de ser sobre una base
legal constituida para la ejecución de sus fines y a su vez, estructura su desarrollo funcional
a través de actos administrativos, acuerdos, circulares que permiten delegar una función o
competencia para cumplir con la función para la cual fueron creadas. También es importante
tener en cuenta que el desarrollo normativo obedece a características especiales que tiene el
sector y que ha registrado una constante evolución acorde con el desarrollo de la Política de
Defensa y Seguridad Democrática, documento marco que traza líneas básicas como estrategia
tendiente a proteger los derechos de los colombianos y a restituir el orden público.
La seguridad se encuentra circunscrita a la defensa del Estado frente al accionar de las or-
ganizaciones ilegales ya que la seguridad se configura en aspectos como el fortalecimiento
de la Fuerza Pública, la inversión para mejorar la dotación institucional, la inteligencia y la
táctica quedando reducida a la seguridad militar al no adquirir orientaciones que trasciendan
esferas que afectan a la sociedad. No obstante comprende acciones inherentes a la defensa
595
nacional como medio de mantener el orden público interno, las fronteras, costas y espacio
aéreo y demás acciones inherentes al sistema.
Para continuar con las estrategias propuestas se han venido implementando normas ten-
dientes a regular la adquisición de bienes y servicios destinados a la Defensa y Seguridad
Nacional, mediante la expedición de la Ley 1089 del 31 Agosto de 2.006. Sobre el mismo
tema también se expidió la Ley 1150 de 2007 27, modificatoria de la Ley 80 de 1993 que, en
lo relacionado con modalidades de selección abreviada, establece la contratación de bienes y
27 .. Artículo 2 y artículo 4 Ley 1150 de 2007, mediante la cual se introducen medidas para la eficiencia y trans-
parencia de la Ley 80 de 1993
Defensa y gasto militar
servicios que se requieran para la defensa y seguridad nacional. Así mismo, se exceptúan de
la figura del contrato interadministrativo, la contratación de bienes y servicios en el sector
Defensa y en el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), que necesiten reserva
para su adquisición.
Se expidió el Decreto 066 de 16 de Enero de 2008, que reglamenta la Ley 1150 de 2007 en
cuanto a modalidades de selección y señala disposiciones generales en materia de publicidad y
selección objetiva en los procesos de contratación pública y en su Sección VIII se refiere a los
bienes y servicios para la seguridad y defensa nacional 28. Esta norma fue derogado mediante
el Decreto 2474 de julio 7 de 2008, el cual en su Sección VIII reglamenta los citados bienes y
servicios para la Seguridad y Defensa Nacional (artículo 53), según los efectos previstos en el
Literal i) del numeral 2 del artículo 2 de la ley 1150 de 2007.
Como una de las políticas de largo plazo dentro del Sector Defensa y siguiendo los lineamien-
tos impartidos para el fortalecimiento de las capacidades del mismo 29, el Consejo Nacional de
Política Económica y Social aprobó el documento Conpes 3522 del 09 de Junio de 2008, que
ncluye lineamientos generales para la implementación de acuerdos de cooperación industrial
y social (OFFSETS) Relacionados con adquisiciones en materia de defensa en Colombia, en el
cual se describen 8 items: antecedes, marco conceptual, diagnóstico, lineamientos generales
para la implementación de convenios de cooperación industrial y social (Offsets), objetivos
de la política de cooperación industrial y social relacionados con la adquisición en materia
de defensa, naturaleza jurídica, propiedad intelectual y recomendaciones.
Se aprobó la organización del Grupo Social y Empresarial del Sector Defensa (GSED),
mediante el documento Conpes 3520 del 9 de junio de 2008, cuyo interés pretende que se
convierta en un gran generador de valor para ayudar a que los habitantes del país convivan
en paz. Esto implica que el Ministerio de Defensa Nacional tendrá un control directo sobre
29 .. Documento Conpes 3460. Política de Consolidación de Seguridad Democrática. Fortalecimiento de las capa-
cidades del Sector Defensa y Seguridad 2007. pag.19
Contraloría General de la República
las 18 entidades que conforman el sector y que tienen relación con los apoyos logísticos a
la seguridad y bienestar de los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional.
La nueva visión gerencial de las 18 entidades tendrá tres focos estratégicos: 1. Apoyo logístico,
que se encargará de proveer adecuadamente a la Fuerza Pública los bienes y servicios y el de-
sarrollo científico y tecnológico del sector. 2. Apoyo a la seguridad, para promover permanen-
temente el respaldo ciudadano a dicha política. 3. Bienestar, mediante adecuados y oportunos
servicios tales como vivienda, educación, recreación, salud y seguridad social para los miembros
activos y en retiro. Las áreas prioritarias para el desarrollo de las políticas de gestión incluyen
la reinversión de excedentes financieros, especialización de compras, negociación centralizada,
alianzas estratégicas y generación de sinergias, definición de proyectos estratégicos, investiga-
ción y desarrollo, tercerización de servicios y estructura de capital y endeudamiento.
Se creó el Viceministerio del Grupo Empresarial y Social del Sector Defensa, con el propósito
de obtener un criterio más enfocado hacia la gerencia pública activa. El nuevo viceministerio
tendrá como objetivo fortalecer la política corporativa del Grupo dirigida a alinear estra-
tégicamente el trabajo de sus 18 empresas, en la consolidación de la Política de Seguridad
Democrática.
Esta nueva política empresarial le permitirá al GSED formular una estrategia corporativa
dirigida a fortalecer la competitividad de sus empresas y a contribuir de manera eficaz a la paz
y seguridad del país, mediante el suministro oportuno de bienes y servicios.
El GSED contará con un sistema de gobierno corporativo para generar sinergias adminis-
trativas con procesos centralizados y especializados, que produzcan ahorros para la Nación,
proyectos compartidos de investigación y desarrollo tecnológico y mayores ingresos para el 597
sector Defensa.
Los ingresos operacionales del Grupo ascienden a $4 billones, con un portafolio de inversiones
de $3.2 billones. Para 2009 su presupuesto es de $8.6 billones 30.
En desarrollo del tema se consagran normas también relacionadas con el conflicto armado
que actualmente se registra en Colombia y otras que inciden en el desarrollo del sector, entre las
que figuran:
• Ley 913 del 21 de octubre de 2004 (establece el día del Héroe de la Nación).
• Ley 924 del 30 de diciembre de 2004 (restablece Ley 694 de 2001 por 1 año).
• Ley 975 del 25 de julio de 2005 (reincorporación de miembros de grupos armados organizados).
• Ley 1058 del 26 de julio de 2006 (procedimiento especial del Código Penal Militar).
• Ley 1072 del 31 de julio de 2006 (prohibiciones o restricciones del empleo de ciertas armas
convencionales).
• Ley 1081 del 31 de julio de 2006 (beneficios a las familias de los Héroes de la Nación y a los
veteranos de la Fuerza Pública).
• Ley 1092 del 13 de septiembre de 2006 (normas de carrera del personal de oficiales, nivel
ejecutivo, suboficiales y agentes).
• Ley 1119 del 27 de diciembre de 2006 (registros y permisos vencidos para controlar el porte
598 y tenencia de las armas de fuego).
• Ley 1121 del 29 de diciembre de 2006 (normas para la prevención, detección, investigación y
sanción de la financiación del terrorismo).
No obstante existir abundante normatividad en el sector, los problemas del conflicto armado se
encuentran latentes y dificultan avanzar en la lucha contra los grupos armados al margen de la ley y
frente a los factores generadores de violencia, en lo que respecta a factores tales como la seguridad,
la modernización de la estructura de seguridad y defensa o el diseño de parámetros para el
desarrollo de la guerra. Se ha dado énfasis al tema de gastos reservados, la adquisición de bienes y
servicios para el sector, una reforma al Código Penal Militar, la lucha contra la financiación del
terrorismo y la regularización del sistema de control de armas.
Contraloría General de la República
• Ampliar las ventas de los productos y servicios de Colombia en el exterior y propiciar que
sean comprados por un mayor número de países. En particular, ampliar las ventas de pro-
ductos agrícolas en el exterior, teniendo en cuenta que estos deben entrar a los mercados
del mundo con medidas especiales que los pongan en igualdad de condiciones frente a los
demás países que protegen este sector.
• Lograr que los acuerdos sean favorables para la prestación de servicios y propiciar la ex-
portación de los mismos.
• Buscar que la propiedad intelectual tenga niveles razonables de protección (con el fin de
incentivar la producción de bienes, servicios y creaciones artísticas y literarias en Colom-
bia), pero sin comprometer la salud de la población ni la posibilidad de contar con medi-
camentos y otros productos a precios accesibles para el público. Igualmente, se negocian
limitaciones y excepciones a los derechos de propiedad intelectual.
• El Tratado de Libre Comercio entre Colombia y Estados Unidos (TLC) presenta dentro de
los temas de negociación el relacionado con las compras públicas; en este campo se trata
de la eliminación de restricciones al acceso de productos, o servicios que se comercian de
manera conjunta en el sector público de los respectivos gobiernos.
El capítulo nueve del TLC, se aplica a la Contratación Pública Cubierta, entendiéndose como tal,
una contratación pública de mercancías, servicios o ambos.
Una Entidad Especial Cubierta es una entidad del Gobierno que: (a) no está sujeta a los requisitos
de la ley de contratación pública (Estatuto de Contratación Pública o cualquier ley que la suceda);
y (b) realiza sus adquisiciones bajo régimen de contratación privado, de manera transparente, de
acuerdo a consideraciones comerciales, y sin ningún control o influencia por parte del
Gobierno.
Esta sección aplica a las siguientes entidades especiales cubiertas del Gobierno de Colombia:
• Condiciones de participación;
• Contratación directa;
Respecto a las adquisiciones de Defensa y Seguridad, el TLC las incluye en las excepciones, así:
“Siempre que tales medidas, (las anteriores), no se apliquen de forma que constituyan un
medio de discriminación arbitraria o injustificable entre las partes cuando existan las mismas
condiciones o una restricción encubierta al comercio entre las partes, ninguna disposición de
este capítulo se interpretará en el sentido de impedir que una parte adopte o mantenga
medidas necesarias para proteger la moral, la seguridad o el orden público”.
601
De lo anterior se concluye que el TLC contempló las compras de bienes para la Defensa y
Seguridad, excluyéndolas de los procedimientos establecidos para las demás adquisiciones
estatales, en el sentido de que los bienes acogidos a esta excepción, sean los necesarios e
indispensables para la protección de la seguridad y el orden público.
Hubiese sido necesario que los gobiernos de ambos países, definieran de manera concertada
cuales son bienes de Defensa y Seguridad, incluyéndolos en el texto del TLC, por cuanto en el
cuerpo del documento, no se identifican en ninguno de sus apartes.
Defensa y gasto militar
En este Tratado se excluyeron de las normas para la contratación pública, algunos bienes
para el Ministerio de Defensa Nacional, Comando General de las Fuerzas Militares, Ejercito
Nacional, Armada Nacional, Fuerza Aérea Nacional, y Policía Nacional, tales como alimentos,
bebidas y tabaco; textil y confección y Productos de Cuero. Por lo anterior, son estas
adquisiciones solamente las que quedan sujetas a las normas de contratación estatal (Ley 80 de
1993 y decretos reglamentarios), quedando un volumen considerable de bienes y servicios
contratados por el sector defensa y seguridad, fuera de esta norma.
• Contribuir al estrechamiento de las relaciones con los países donde estén acreditados y, en
particular, con sus instituciones armadas.
602 • Asesorar y cooperar con el militar colombiano de tránsito o en misión de estudio ante el
país donde se encuentre acreditado.
• Asistir a las ceremonias, visitas y giras, a los cuales haya sido invitado.
• Realizar gestiones ante las dependencias oficiales del país donde estuviere acreditado,
relativas a la asistencia mutua de la Fuerza Armada de ambos países.
• Realizar gestiones ante las dependencias oficiales del país donde estuviere acreditado,
relativas a la asistencia médica recíproca del personal militar de la agregaduría y sus fa-
miliares directos.
• Ser el órgano regular por intermedio del cual el personal militar en misión en el exterior,
dirigirá sus comunicaciones al Ministerio de la Defensa o al Comando del componente
respectivo.
• Hacer conocer a las autoridades militares competentes del país, cuando un Oficial en mi-
sión en el exterior sea ascendido.
Colombia cuenta con un grupo de agregados militares32 en diferentes países del mundo, con el fin
de desarrollar las funciones antes descritas y ser el intermediario entre los dos países para la
conservación de una buena relación militar, política, económica y social.
Actualmente existe relación con 23 países del mundo en materia de agregadurías extranjeras en
Colombia distribuidas de la siguiente manera33:
603
32 .. La diferencia entre el Agregado de Defensa y el Agregado Militar radica en que el primero puede asumir la
representación en el extranjero de las distintas fuerzas, tiene mayor jerarquía, mientras que el agregado militar
guarda relación con el ejército.
Cuadro 12
Agregadurías extranjeras en Colombia
PAIS AGREGADURIA
Alemania 1 Agregado de Defensa, Militar, Naval y Aéreo (concurrente)
Argentina 1 Agregado de Defensa, Militar, Naval y Aéreo (concurrente)
Brasil 1 Agregado de Defensa, Naval y de Ejército
Canadá 1 Agregado de Defensa
Corea 1 Agregado Militar, Naval y Aéreo
Cuba 1 Agregado Militar, Naval y Aéreo (concurrente)
Chile 1 Agregado Militar, Naval y Aéreo
China 1 Agregado Militar, Naval y Aéreo
El Salvador 1 Agregado de Defensa
España 1 Agregado de Defensa, Militar, Naval y Aéreo
Estados Unidos 1 Agregado de Defensa y Militar
1 Agregado Naval
1 Agregado Aéreo
Fed. De Rusia 1 Agregado Militar, Naval y Aéreo
Francia 1 Agregado de Defensa
Guatemala 1 Agregado Militar, Naval Y Aéreo
Gran Bretaña 1 Agregado de Defensa
Honduras 1 Agregado Militar
Israel 1 Agregado de Defensa
Italia 1 Agregado de Defensa, Militar, Naval y Aéreo (concurrente)
México 1 Agregado Militar y Aéreo
1 Agregado Naval
Paises Bajos 1 Agregado de Defensa (concurrente)
Paraguay 1 Agregado Militar
Perú 1 Agregado Militar
1 Agregado Naval
1 Agregado Aéreo
Venezuela 1 Agregado de Defensa
1 Agregado Militar
1 Agregado Naval
1 Agregado Aéreo
604 Fuente: Oficina Asuntos Internacionales Comando General de las Fuerzas Militares
Cuadro 13
Agregadurías militares navales y aéreas de Colombia en el exterior
Pais Agregadurias
Argentina 1 Agregaduría Militar, Naval y Aérea
Brasil 1 Agregaduria Militar
1 Agregaduria Naval
1 Agregaduria Aérea
Corea Del Sur 1 Agregaduría de Defensa, Militar, Naval y Aéreo
Cuba 1 Agregaduría Militar, Naval y Aéreo
Chile 1 Agregaduría Militar, Naval y Aérea1- Agregaduría de Defensa
China 1 Agregaduría Militar, Naval y Aérea
El Salvador 1 Agregaduria Militar
España 1 Agregaduría Militar y Naval
Estados Unidos 1 Agregaduria Militar
1 Agregaduria Naval
1 Agregaduria Aérea
1 Agregaduría de Defensa
Francia 1 Agregaduría Militar, Naval y Aérea
Guatemala 1 Agregaduría Militar, Naval y Aérea
Honduras 1 Agregaduria Naval
Inglaterra 1 Agregaduría Militar y Aérea
1 Agregaduria Naval
Israel 1 Agregaduría Militar, Naval y Aérea
Italia 1 Agregaduría Militar, Naval y Aérea
México 1 Agregaduría Militar, Naval y Aérea
Panama 1 Agregaduría Militar, Naval y Aérea
Paraguay 1 Agregaduría Militar, Naval y Aérea
Peru 1 Agregaduria Militar
1 Agregaduria Naval
1 Agregaduria Aérea
Portugal 1 Agregaduría Militar, Naval y Aérea
República Dominicana 1 Agregaduria Naval
Rusia 1 Agregaduría Militar, Naval y Aérea
Venezuela 1 Agregaduria Militar
1 Agregaduria Naval
1 Agregaduria Aérea 605
Fuente: Oficina Asuntos Internacionales Comando General de las Fuerzas Militares
Desmovilización
El Programa de Desmovilización fue creado en 1999, para permitir a los miembros de las
organizaciones ilegales desmovilizarse, sin que necesariamente medie un proceso de paz. El
Gobierno ha fortalecido este programa, como parte integral de la Política de Seguridad De-
mocrática.
Según informes del Ministerio de Defensa Nacional, entre 2003 y mayo de 2008, se reincor-
poraron a la vida civil 47.448 personas, así: 31.671 colectivas, de las AUC, (28.751 hombres y
2.920 mujeres); 15.777 individualmente, 9.559 de las FARC, 3.692 de las AUC, 2.088 del ELN y
448 disidentes (13.200 hombres y 2.577 mujeres).
Defensa y gasto militar
Dentro de las razones expuestas para desmovilizarse se encuentran, entre otras, la presión de
las tropas, dificultades para conseguir alimentos y aprovisionamiento, el maltrato por parte
de sus cabecillas, un alto grado de desmoralización y el deseo de iniciar un nuevo tipo de
vida. Un aspecto para destacar es el aumento de la desmovilización de personas con mayor
antigüedad en las filas terroristas, presentándose numerosos casos de individuos que aban-
donan las armas tras 10, 15 y hasta 20 años de permanencia en esos grupos.
1. ¿Formación para la paz o para la guerra? El 77% de los desmovilizados son analfabetas
funcionales. Hasta el momento han recibido preparación en panadería, confección, mercadeo
y cosmetología. Entonces cabe preguntarse: ¿el tipo de formación que están recibiendo está
de acuerdo con realmente a sus intereses, capacidades y necesidades del mercado?
606
2 El difícil ingreso a la vida laboral: aunque el Gobierno impulsa los proyectos productivos
de los desmovilizados, se sigue cuestionando la falta de acompañamiento en la formulación,
desarrollo y seguimiento de esas iniciativas. En el caso del Bloque Cacique Nutibara, por
ejemplo, sólo diez desmovilizados —de los 868 que entregaron las armas— se vincularon al
sector privado. La administración de Medellín tuvo que ofrecerles actividades remuneradas
como operadores de barrido, en limpieza de quebradas y ornato de la ciudad, entre otros.
informe de la Fundación Seguridad & Democracia, “el escenario posguerra trae consigo: a)
el exceso de personas desocupadas en las distintas regiones y mano de obra barata; b) miles
de ex soldados desmovilizados y ex guerrilleros entrenados en el empleo de armas, desarrai-
gados de sus lugares de origen y costumbres, organizados en redes acostumbradas a ejercer
poder.
4. El mercado negro de las armas: durante el Gobierno Uribe se han desmovilizado de manera
colectiva 10.587 paramilitares, quienes han entregado 6.636 armas (al 20 de septiembre de
2005). Si se tiene en cuenta35 que en ningún ejército la relación es hombre-arma, en Colom-
bia, faltaría el 36%”. Existiendo la posibilidad de que muchas armas se estén guardando para
ser vendidas en el mercado negro o para ser usadas por la delincuencia común.
5. La participación en política: existe la posibilidad de que los desmovilizados como los pa-
ramilitares36, sigan utilizando la estrategia de penetración y consolidación política ‘atípica’
que les funcionó en el 2002-2003, por lo que “es legítimo que los combatientes desmovili-
zados participen en política siempre que no estén implicados en abusos contra los derechos
humanos y que sus actividades políticas no estén respaldadas por la coerción violenta u otros
delitos”.
37 .. Darío Villamizar,
Defensa y gasto militar
safío ante la llegada masiva de desmovilizados individuales que el gobierno nacional ubicó en
albergues sin consultar con el Distrito Capital.
9. La necesidad del apoyo internacional: el gobierno nacional es consciente de que los recursos
para garantizar la reinserción saldrán del presupuesto nacional, pero también confía en la
comunidad internacional.
Colombia ha venido asumiendo la situación de los Derechos Humano y el desarrollo del De-
recho Internacional Humanitario bajo la concepción y el estudio de diferentes organismos
mundiales que se especializan en analizar las situaciones coyunturales o estructurales que
por diversas razones afectan seria y gravemente el goce y ejercicio de los derechos funda-
mentales.
38 .. IGNATIEFF, Michael. Los derechos humanos como política e idolatría. 2003. Paidós Estado y Sociedad: Buenos
Aires. p. 11]
39 .. [Sin Autor. Derechos Humanos en Colombia: Verdades y Mentiras. 2004 Colección Revelaciones: Bogotá. P. 7]
Contraloría General de la República
Según el informe elaborado por este organismo, en los primeros nueve meses de 2007 se
habrían producido 13.023 homicidios, se cometieron 21 casos de masacre con 98 victimas.
En cuanto a ejecuciones extrajudiciales se cometieron 243; 231 homicidios intencionales de
personas protegidas y 31 desapariciones forzadas40.
Sin embargo, la magnitud de la población afectada es tal que gran parte de las violaciones no
llegan a ser reconocidas institucionalmente y permanecen en la impunidad; el decreto 128 de
200341 permite al Gobierno dejar en libertad a combatientes de bajo rango que se desmovilicen
y que no tengan procesos judiciales en su contra por delitos no amnistiables, aun cuando hayan
sido responsables de crímenes de lesa humanidad.
La mayoría de los cinco mil paramilitares desmovilizados por negociaciones con el Gobierno, y
los quince mil más que se desmovilizaron voluntariamente, no tienen procesos iniciados en
su contra, por lo cual, y conforme al decreto, aunque es ilegal, tienen derecho a no ser
investigados judicialmente.
Con respecto al Derecho Internacional Humanitario durante el 2006 y 2007, el informe revela
que de 17 masacres contra la población civil, 12 se atribuyen a las FARC contra EP. La
actuación de grupos paramilitares también se hace presente en masacres cometidas contra la
población civil.
La situación que vive Colombia en cuanto al manejo de los derechos humanos y el Dere-
cho Internacional Humanitario muestra que en el año 2007 ha disminuido con respecto al
año inmediatamente anterior42. Entre los aspectos más importantes analizados se encuentran 609
homicidios, masacres, desplazamientos, y las desmovilizaciones individuales, entre otros. El
comportamiento de cada una de estas variables se puede apreciar en el siguiente cuadro
comparativo.
Al revisar publicaciones realizadas por el Ministerio de Defensa se observa que en los últimos 10
años, han disminuido en un 60% las quejas y violaciones de los Derechos Humanos por parte
de la Fuerza Pública.
42 .. Informe elaborado por el Observatorio de Derechos Humanos y DHI del Programa Presidencial de Derechos
Humanos.
Defensa y gasto militar
Cuadro 14
Violación de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario en Colombia, 2006 - 2007
Masacres como las de El Aro y La Granja en Ituango (Antioquia), Mapiripán (Meta) y Pueblo
610 Bello (Cesar), figuran entre los casos más sonados que encontraron respuesta en tribunales
internacionales después de 10 años de permanecer archivados en los despachos judiciales
internos43.
Las demandas por violación de Derechos Humanos figuran en el grupo de reparación por
responsabilidad extracontractual del Estado. Normalmente se presentan estas demandas ante el
contencioso administrativo, pero adicionalmente algunas ONG han especializado su gestión
ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Es decir, las demandas son a nivel
interno y externo44.
El Estado colombiano en estos momentos enfrenta más de 100 mil demandas con unas pre-
tensiones que alcanzan los 100 billones de pesos. Esto obedece al pago anual de 200 mil
44 .. Opinión del analista Dionisio Araujo Angulo, Director de la Defensa Judicial de la Nación
Contraloría General de la República
millones de pesos en promedio que ha hecho el Estado Colombiano en el último lustro por
todo tipo de condena45.
611
612
Como se observa, los delitos con mayor incidencia en el total son aquellos contra el patri-
monio económico y contra la vida y la integridad personal, es decir, los que vulneran los
principales derechos de los ciudadanos como son su vida y la propiedad privada. Es necesario
anotar que el homicidio presentó una reducción importante en este período, debido principalmente
al desmantelamiento de los grandes carteles del narcotráfico y su sometimiento a la justicia. La
tasa por cada cien mil habitantes pasó de 86 en 1991 a 56 en 1998. Por su parte, el secuestro
presentó un crecimiento considerable durante el período (20%), pasando de 2.626 casos
denunciados en 1991 a 3.129 en 1998.
1 .. Es necesario indicar que tanto la Ley del Plan, presentada en junio de 1999, como el Decreto 955 de 2000
fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional.
Contraloría General de la República
Gráfico 1
de los delitos y mejoraran las condiciones de vida para los ciudadanos. En noviembre de
1998, mediante el Decreto 2404, se creó el Programa Presidencial para la Convivencia, la
Seguridad Ciudadana y la Prevención del Delito, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo,
cuyo objetivo fundamental era promover un cambio en la forma como se abordaba la convi-
vencia y la seguridad de los habitantes del país, por medio de políticas concretas diseñadas
con la colaboración y participación de la Policía Nacional, las autoridades locales, el sector
613
productivo y la comunidad.
El segundo programa, los CIEPS, buscaban convertirse en una herramienta operativa de las
autoridades civiles y policiales para el diseño de estrategias en materia de combate a la
problemática de convivencia y de seguridad ciudadana. Funcionaba básicamente a partir de un
sistema de información criminal y de delitos menores, que servía a las autoridades locales para
tomar decisiones fundamentalmente preventivas. La meta del programa era dotar a 19
departamentos de Policía con CIEPS, sin embargo, para mayo de 2002 sólo se habían dotado 6, a
un costo aproximado de $1.900 millones (precios 2007).
Con respecto a la piratería terrestre, se reglamentó el alza de $100 adicionales a los incre-
mentos anuales en las tarifas de peajes, los cuales eran destinados por INVIAS a fortalecer
los programas de seguridad vial, tales como el Plan Monitoreo, el Plan Meteoro, el Centro de
Información Estratégica Vial, entre otros. Se recaudaron aproximadamente $24.000 millones
por este concepto. Como resultado importante se puede observar que se registró una dismi-
nución de 1.768 casos (55%) en el delito de piratería terrestre, al pasar de 3.204 en 1998 a
1.436 en 20022.
Frente al delito de asalto bancario, se hicieron esfuerzos para generar normas mínimas de
seguridad para las entidades bancarias. Este delito disminuyó de 560 casos en 1998 a 257 en
2002 (54%)3; probablemente por la utilización de sistemas de vigilancia privada y
mejoramiento tecnológico de la seguridad.
• Bajo la estrategia de Respeto a la Vida, se plantearon tres programas: Misión para la De-
fensa de la Vida, el cual pretendía desarrollar un estudio detallado sobre la violencia en
cinco ciudades del país, por medio de las universidades locales; sin embargo, no contó con
los recursos necesarios y sólo Bogotá efectuó el estudio con recursos propios. El segundo 615
programa, denominado Política de Control de Armas, se desarrolló bajo dos acciones: la
restricción al porte de armas y un plan de desarme voluntario. Frente a la primera, se autorizó
a los alcaldes de 59 municipios para restringir el porte de armas en ciertos días, y frente a la
segunda no se realizó actividad alguna por falta de recursos.
El tercer programa denominado Plan Nacional para la Desactivación de Escenarios del Cri-
men, se propuso generar medidas para la desactivación de aquellos escenarios que por sus
condiciones eran favorables a la conformación de estructuras armadas delincuenciales. Cons-
taba de ocho componentes: Plan de Desarrollo, sistemas urbanos productivos, casas de justicia,
3 .. Ibid.
4 .. Ibid.
Convivencia y seguridad ciudadanas
casas de la juventud, reforma al Código del Menor, planes locales de seguridad, plan de
Comunicaciones y sometimiento a la justicia. Al parecer no se logró la consecución de los
recursos necesarios para aplicar el programa en su totalidad, aunque se avanzó en algunos
de sus componentes, como las casas de justicia5, reforma al código y los planes locales de
seguridad.
El segundo programa, las casas de justicia, buscaba ofrecer a la ciudadanía una alternativa
que facilitara el acceso a los servicios de justicia, en localidades con alta densidad de po-
blación y altos índices de conflicto. El programa se desarrolló fundamentalmente bajo la
coordinación del Ministerio de Justicia, pero con el apoyo de la Presidencia de la República
616
y la USAID. A noviembre de 2002 se encontraban funcionando 18 casas de justicia a razón
de 2 en Bogotá y Cali y una en las ciudades de Ibagué, Bucaramanga, Cartagena, Pereira,
Chigorodó, Barranquilla, Valledupar, Neiva, Medellín, Mocoa, Riohacha, Pasto, Popayán y
San Andrés.
Aproximadamente 1.2 millones de casos fueron resueltos entre 1995 y 2002, desde que se
estableció la primera Casa de Justicia en 1995. La mayoría de estos casos ha beneficiado a
personas que no poseían la educación ni los recursos económicos necesarios para resolver
disputas a través del sistema judicial formal. USAID buscó expandir este programa altamente
popular y proyectó establecer un total de 40 casas de justicia para finales de 2005 6.
6 .. Asistencia de los Estados Unidos a Colombia y a la Región Andina. Testimonio de Adolfo Franco, Sub-Admi-
nistrador para América Latina y el Caribe, 2002. En www.usaid.gov
Contraloría General de la República
• Otra de las estrategias fue la integración de la Policía, la comunidad y las empresas priva-
das de seguridad, con el objetivo de estimular la creación de una alianza entre el policía, el
ciudadano y el vigilante, definiendo claramente el papel de cada uno en la prevención del
delito. La meta principal consistía en la promoción, en el ámbito municipal, del programa
de Red de Apoyo en Comunicaciones de la Policía Nacional; frente a ello, la institución
creó más de 4.000 redes en todo el país.
A pesar del gran avance que alcanzó en materia de seguridad el programa presidencial, son
muchas las falencias y los vacíos que presentó, principalmente por la falta de recursos en
programas que eran de gran impacto. Se observó gran interés en lo relacionado con el mejo-
ramiento tecnológico y de sistemas de información, pero se dejó de lado la capacitación del
personal para el manejo de dichos sistemas y tecnologías. Se enfocaron grandes esfuerzos
en algunas ciudades principales, sin tener en cuenta que muchas de las pequeñas ciudades y
poblaciones menores, presentan altos índices delictivos y requieren mayor presencia estatal,
en cuanto a programas de prevención y control.
Convivencia y seguridad ciudadanas
Según un estudio del DNP7, el programa presidencial, por la vía de la estrategia, no logró
constituirse en una instancia articuladora de la política de convivencia y seguridad ciudadana y
tuvo dificultades en la promoción de un trabajo interinstitucional para la planeación estratégica
y para la ejecución de los diferentes programas. Se señala igualmente que la estrategia resultó
sumamente instrumental, y a través de ella no se logró incorporar del todo, las intenciones de
contribuir a la construcción de ciudadanía como fin esencial de la política pública. Además, el
estudio afirma que esta política no escapó a la lógica de “celos” institucionales, que reside
prácticamente en las dificultades para establecer sinergias y cooperación entre las instituciones
coejecutoras de los programas.
Con respecto al homicidio, se puede observar en la gráfica que a pesar de haber presentado un
descenso importante en la tasa por cada cien mil habitantes entre 1991 y 1998, vuelve a crecer
en 2002, pasando a 66 homicidios PCMH. Estas cifras indican que las condiciones de seguridad y
de convivencia, no presentaron mejoría a pesar de los esfuerzos institucionales por implementar
políticas encaminadas a disminuir la delincuencia.
El secuestro como delito que atenta contra el derecho fundamental a la libertad individual, se
multiplicó durante el período 1998-2002, tuvo su pico más impactante en el año 2000, cuan-
do alcanzó 4.159 casos denunciados a la Policía Nacional, reduciéndose los siguientes años a
3.000 casos en promedio. La mayoría de estos secuestros obedecieron a la acción delincuen-
618
cial de los grupos armados ilegales (guerrillas y autodefensas) y reflejaban una debilidad del
aparato institucional para defender la libertad de los ciudadanos.
Gráfico 2
Gráfico 3
Evolución del secuestro en Colombia
1991-2002
619
Además de los costos “visibles”, directos y cuantificables de la violencia, la criminalidad crea una
serie de distorsiones que van en contra del desempeño económico con la consecuente
reproducción del riesgo y el desestímulo de la inversión. La percepción del riesgo-país de
Colombia se incrementó entre los inversionistas extranjeros durante el período 1998-2001, por
percepciones negativas, muchas veces equivocadas, que existían sobre el país en la comunidad
internacional.
Según el Banco de la República, entre enero y junio de 2001 salieron de Colombia un total de
US$1.000 millones, por el incremento de los impuestos, la inseguridad, el aumento del riesgo
para invertir en el país y el deterioro de las perspectivas económicas, agravándose la tendencia
observada desde finales de 1997, con una fuga de capitales por aproximadamente US$1.800
millones al año8. Debido a la recesión y a la ausencia de privatizaciones, los flujos de inversión
extranjera entre 1998 y el 2000 disminuyeron de una cifra superior a los USD$4.000 millones
a una de tan sólo USD$273 millones 9.
La destinación de mayores esfuerzos presupuestales hacia la lucha contra los grupos armados
al margen de la ley y contra el narcotráfico, determinó en cierta medida las debilidades de la
política pública en materia de seguridad ciudadana, ocasionando el aumento de la criminali-
dad y la delincuencia, y su consecuente impacto en el ámbito económico y social del país.
8 .. LIBREROS, Daniel. “El Plan Colombia y las Transformaciones en el Modelo Económico”. Universidad Nacional de
Colombia.
10 .. Presidencia de la República, DNP. Bases del Plan Nacional De Desarrollo 2002-2006: Hacia un Estado
Comunitario.
Contraloría General de la República
Sin embargo, para realizar la evaluación de los logros obtenidos en el programa referente a
la desarticulación de las redes de apoyo logístico de los grupos violentos y de su capacidad
armada, se tomaron algunas metas relacionadas en el Programa combate al problema de las
drogas ilícitas y al crimen organizado, teniendo en cuenta que se relacionan con este progra-
ma en cuanto a capturas de cabecillas, mandos y miembros de grupos armados ilegales.
En el periodo agosto de 2002 a diciembre de 2006, los informes presentados por el Gobierno
sobre la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, hacen énfasis sólo en los aspectos que re-
gistran resultados positivos y en los que no ocurrió igual, se guardó silencio o se propusieron
nuevas metas, con lo cual se observó que no hubo consistencia ni continuidad en las metas 621
establecidas por el Gobierno.
De acuerdo con lo establecido en la Ley 812 de 2003 del Plan Nacional de Desarrollo 2002-
2006 “Hacia un Estado Comunitario”, los resultados presentados por el gobierno nacional,
revelan avances significativos de las metas establecidas para alcanzar la seguridad democrática.
Los índices de seguridad del país han mejorado para el desarrollo de las estrategias que tienen que
ver directamente con el control del territorio y defensa de la Soberanía Nacional y combate al
problema de drogas ilícitas y al crimen organizado.
Convivencia y seguridad ciudadanas
Resultados 2002-2006
Con respecto a la desarticulación de las redes de apoyo logístico de los grupos violentos y de su
capacidad armada, ni en la Ley ni en el documento de las bases del plan se contemplaron
actividades ni metas específicas para llevarlo a cabo y hacer medibles sus resultados y posible su
seguimiento.
La Policía Nacional presenta los resultados en términos de disminución de las acciones de los
grupos al margen de la ley, así:
622
Cuadro 1
Actividades Policía Nacional para la desarticulación de redes de apoyo y capacidad armada de grupos ilegales y narcotráfico - agosto 2002 a diciembre
2006
Delito 2002 2006 Variación %
Actos terroristas 1.257 644 49
Capturas subversivos 10.903* Na
Capturas guerrilleros 6.644* Na
Guerrilleros dados de baja 11.074* Na
Autodefensas dados de baja 6.724* Na
Acciones subversivas 678 167 75
Fuente: Policía Nacional*. Acumulado Cuatrienio 2002-2006
El DAS, al presentar los resultados referentes a este objetivo de desarticulación de las redes de
apoyo logístico de los grupos violentos y de su capacidad armada menciona que este objetivo
incluye detener, contrarrestar y diezmar su jerarquía, garantizando su imposibilidad para su
Contraloría General de la República
Los resultados presentados muestran que la Policía Nacional y el DAS han hecho esfuerzos
Cuadro 2
DAS - incautación de elementos a organizaciones terroristas 2002-2006
importantes en contra de los grupos armados ilegales. Sin embargo, aún es mucho lo que fal-
ta por hacer, si se tienen en cuenta las redes de apoyo y la capacidad armada con que cuentan
estos grupos Por ejemplo, a junio de 2008, las FARC tenían 34 frentes activos que bien, o
no han sido golpeados considerablemente o que se han recuperado con rapidez, algunos de
éstos muy numerosos, con más de 200 hombres. Las columnas móviles siguen siendo más o
menos unas 15 a 16. Perdieron unas, pero formaron otras nuevas, antes tenían cerca de 20
compañías y ahora tienen unas 13.
Otra medida del pulso militar tiene que ver con su capacidad ofensiva. El número de accio-
nes bélicas, sumando combates, emboscadas y hostigamientos de las FARC contra la Fuerza
Pública fue en 2007 de 660, un número menor que en 2002. Sin embargo, al comparar sus
Convivencia y seguridad ciudadanas
acciones militares entre 2006 y 2007, éstas crecieron, pues sumando combates, emboscadas y
hostigamientos, pasaron de 484 a las 660 del último año. Claro está que son acciones de
menor envergadura.”11
El DAS, por su parte, también presentó resultados respecto a la estrategia de captura de miembros
de grupos armados ilegales y delincuencia común con un total de 11.333 capturas.
Cuadro 3
Capturas realizadas por el DAS
2002-2006
Organización Total
FARC 3.053
ELN 640
CAP 2
AUC 584
Otros grupos ilegales 288
Trafico de drogas 744
Delincuencia común 1.914
Otras organizaciones 1.264
Otras capturas 2.844
Total 11.333
Fuente: DAS
Si bien es cierto que esta meta relacionada con el cubrimiento de todas las cabeceras mu-
nicipales del país con el servicio de policía fue cumplida en 2004 y superada en 2006, el
propósito de la entidad es la consolidación del servicio policial. Queda la inquietud referente
a las zonas rurales donde la actividad de los grupos armados ilegales es mayor; no se puede
desconocer que para brindar seguridad democrática, estas zonas representan gran parte del
territorio nacional.
Los GAULA se fortalecieron en 2003, con cuatro grupos en las ciudades de Neiva, Pereira,
Pasto y Aguachica en el Cesar, además en 2006 se creó un cuerpo elite para un total de 15
grupos.
Para diciembre de 2006 se logró y superó la meta de 100.000 policías, por cuanto se llegó a
134.478 efectivos, incluyendo a los alumnos. El crecimiento neto en el pie de fuerza durante
el periodo 2002-2006 fue de 31% (30.199 uniformados). El nivel que mayor crecimiento
registró fue el ejecutivo con 77% (34.576), seguido por el de auxiliares con 35% (6.755). El
nivel de agentes fue el de mayor disminución absoluta con 10.540 (37%), debido a la entrada
del nivel ejecutivo.
Sin tener en cuenta a los alumnos, el personal uniformado disponible a 2006 fue de 129.132
efectivos, con cumplimiento de la meta establecida para el cuatrienio.
625
Cuadro 4
Policía Nacional
Planta de personal uniformado
Grado Planta personal uniformado Variación 02-06
2002 2003 2004 2005 2006 Absoluta %
Oficiales 3,923 3,985 3,996 4,269 4,590 667 17%
Nivel ejecutivo 44,660 55,403 57,190 66,822 79,236 34,576 77%
Suboficiales 2,589 2,361 2,070 1,761 1,519 -1,070 -41%
Agentes 28,169 26,026 23,540 20,480 17,629 -10,540 -37%
Auxiliares 19,403 20,050 20,584 19,576 26,158 6,755 35%
Alumnos 5,535 3,448 10,032 10,327 5,346 -189 -3%
Total 104,279 111,273 117,412 123,235 134,478 30,199 29%
Total sin alumnos 98,744 107,825 107,380 112,908 129,132 30,388 31%
Fuente: Policía Nacional. Cálculos DES-DJS-CGR
Convivencia y seguridad ciudadanas
La meta que se estableció en las bases del plan referente a la reforma al Código Nacional de
Policía no se cumplió, teniendo en cuenta que continúa vigente el Decreto 1355 de 1970.
De acuerdo con la información del FMI se estima que el 2% de la economía mundial involucra
el tráfico de drogas; el valor de mercado ilícito a nivel global en 2003 se estimó en US$1313
12 .. Reporte Mundial de Drogas 2006, Oficina de las Naciones Unidas Contra las Drogas y el Delito UNODC.
Contraloría General de la República
De manera consistente con la lucha contra las organizaciones armadas ilegales, la política
contra el narcotráfico “se orientó hacia la desarticulación del proceso de producción,
comercialización y consumo de drogas” 15. La meta propuesta fue incrementar la erradicación
forzosa y voluntaria de cultivos ilícitos para reducir en 80% las hectáreas cultivadas y disminuir la
producción anual de droga en 296 toneladas.
627
13 .. ONU, Oficina Contra la Droga y el Delito. COLOMBIA Censo de Cultivos de Coca” Junio de 2005. Billones de
dólares equivale miles de millones.
15 .. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Plan de Desarrollo 2003-2006 “Hacia un Estado Comunitario”. Ley 812 de
2003. Página 9.
Convivencia y seguridad ciudadanas
Gráfico 4
Policía Nacional
Incautación de drogas 2003-2006
cantidades de sustancias ilícitas que llegan a los consumidores, tanto nacionales como
extranjeros, son bastante importantes.
Frente al desarrollo de esta estrategia, el DAS había establecido al principio del mandato
presidencial una serie de indicadores relacionados principalmente con la captura de cabeci-
llas y mandos de organizaciones ilegales, dedicadas a acciones ligadas con el narcotráfico
y a actividades de crimen organizado, incluyendo subversión. Sin embargo, a partir del año
628 2004, los indicadores fueron modificados con el propósito de reflejar la judicialización de
estas organizaciones en conjunto, más que de sus miembros por separado, lo que mostraría
más claramente el combate a estas problemáticas de seguridad.
El DAS estableció dos tipos de indicadores para esta estrategia. Se determinó como labor en el
combate al problema de las drogas ilícitas y al crimen organizado, la realización de
investigaciones judiciales conducentes a la extinción del dominio, para lo cual se estableció una
meta para el cuatrienio de 87 investigaciones en esta materia16, de las cuales a diciembre de 2006,
se había avanzado en 72%, es decir, 63 acciones.
16 .. Al comparar la meta del cuatrienio presentada en el Informe al Congreso 2004, frente al del período 2005, se
observa una diferencia importante por cuanto para 2004 la meta era de 33 Investigaciones y en 2005 la meta del
período cambia a 87 Investigaciones.
Contraloría General de la República
En cuanto al delito de secuestro17 el plan buscó incrementar los costos de comisión de éste,
mediante la desarticulación de las organizaciones responsables y recuperando la confianza
de la ciudadanía y de la comunidad internacional en la lucha del Estado colombiano en este
frente.
En este aspecto los resultados en cuanto a la reducción del número de secuestros son bastante
positivos, teniendo en cuenta que éste delito experimentó una tendencia decreciente durante
todo el cuatrienio. El número de secuestros totales registrados en 2005 fue el nivel más bajo
en los últimos 8 años y representó una disminución de 73,2% con respecto a los 2.986 casos
observados durante 2002. Destacable es la reducción de 84% en el número de casos repor-
tados entre enero y junio de 2006 frente a igual periodo de 2002 18. Sin embargo, el número
de personas que continúan en cautiverio por secuestros extorsivos políticos y económicos es
bastante significativa.
De acuerdo con la Ley 1151 de 2007 y el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo
Estado Comunitario: desarrollo para todos, el cual forma parte integral de la ley, para las
estrategias relacionadas con la “Política de Seguridad Democrática” se tienen proyectadas
inversiones por $13.6 billones (6% del total). 629
17 .. Secuestro simple. El que arrebate, sustraiga, retenga u oculte a una persona, con propósitos distintos a exigir por
la libertad un provecho o cualquier utilidad, o para que se haga u omita algo, o con fines publicitarios o de carácter
político. Secuestro extorsivo. El que arrebate, sustraiga, retenga u oculte a una persona con el propósito de exigir por su
libertad un provecho o cualquier utilidad, o para que se haga u omita algo, o con fines publicitarios o de carácter
político... (Ley 600 de 200)
tica, como uno de los elementos primordiales para alcanzar la paz, lo cual depende de la
implementación de una estrategia que, además de poner en práctica nuevos lineamientos
enmarcados dentro del contexto general de la seguridad democrática, articule la acción
institucional, el esfuerzo militar y el apoyo de la población.
Cada uno de estos aspectos o estrategias para la consolidación de la PSD, contempla diferentes
materias, algunas ya incluidas en el anterior plan, así:
• Política de reconciliación;
En el documento bases del PND se establece que para conquistar la paz se trabajará en 4
áreas estratégicas:
• Movilidad;
• Pie de fuerza;
Contraloría General de la República
• Inteligencia y
Cuadro 5
Inversiones propuestas
Concepto Valor
Fortalecimiento capacidad de la Fuerza Pública $ 5,23 billones
Mantenimiento capacidad de la Fuerza Pública $ 4,27 billones
Proyectos del Frisco $ 473 mm
Familias Guardabosques $ 452 mm
Sistema Integrado de Emergencia y Seguridad $ 188 mm
Otros $ 467 mm
Desplazamiento, DH y reconciliación* ($2.5 billones)19
Total Política de Defensa y Seguridad $ 13.6 billones
Fuente: Bases PND 2006-2010
* No incluye los recursos de otras políticas sectoriales que apuntan a la atención de la población desplazada. No incluye $45,1 billones
que corresponden a los gastos de funcionamiento del sector de defensa y seguridad democrática, Contraloría, Registraduría, Auditoría y
Ministerio Público.
1. Mejoramiento de la movilidad;
19 .. No incluye los recursos de otras políticas sectoriales que apuntan a la atención de la población desplazada. No
incluye $45,1 billones que corresponden a los gastos de funcionamiento del sector de defensa y seguridad
democrática, Contraloría, Registraduría, Auditoría y Ministerio Público.
Convivencia y seguridad ciudadanas
• Reducir tasa homicidios a 25 por cada 100 mil habitantes (2002: 65,7, hoy 39).
Para abordar el análisis de las bases del Plan de Desarrollo 2006-2010, en general, se observa que
éste no presenta en las metas valores susceptibles de cuantificación y seguimiento, salvo en las
mencionadas.
632 Se señalan gran número de acciones y propósitos sin especificar cantidades, como el caso del
incremento del pie de fuerza y su capacitación (no se señala en qué áreas), donde el Gobierno
no se compromete con cifra alguna, o el número de aeronaves que serán adquiridas o
repotenciadas, lo cual no permite realizar análisis sobre viabilidad y sostenibilidad de la PSD, ni
escenarios y proyecciones de los recursos que se requerirán para llevar a cabo las acciones
propuestas.
Como se observa, para la PDS se destinan $13.6 billones (6%) del total proyectado, que si bien
es una participación baja frente a otros componentes, radica su importancia en ser diseñada
como el soporte sobre el cual se desarrollarán las demás estrategias del Plan, bajo el supuesto
del control del territorio y la total soberanía, para generar confianza en los inversionistas tanto
nacionales como extranjeros.
Debido a la generalidad de las cifras no es posible evaluar la suficiencia de los recursos para
atender las metas, ni su sostenibilidad en el mediano y largo plazo.
Contraloría General de la República
Cuadro 6
Programas y estrategias
Plan de inversiones 2007-2010 (millones de $ de 2006)
Programas y estrategias PND Recursos % partic.
Política de defensa y seguridad democrátca 13.622.671 6
Reducción de la pobreza y promoción de la equidad y el empleo 130.184.096 57
Crecimiento alto y sostenido 69.459.138 30
Gestión ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible 607.717 0
Un mejor estado al servicio de los ciudadanos* 4.087.526 2
Dimensiones especiales del desarrollo 10.599.905 5
Total 228.561.054 100
Fuente: Ley 1151 de 2007. Cálculos CGR- DES-DJS
* En esta estrategia se encuentra incluido el sector Justicia
En lo referente al control del territorio y defensa de la soberanía, se incluyen las zonas rurales
como prioridad para ejercer la soberanía por parte de la Fuerza Pública, mediante su fortale-
cimiento, como continuación del incremento logrado en el cuatrienio anterior. Esta estrategia
contempla la formación de cuadros de mando, mejoramiento en el suministro de provisiones,
infraestructura para alojamiento del nuevo personal, mejoramiento de las comunicaciones
y las operaciones conjuntas y definición de roles en cuanto a la doctrina y las operaciones.
Así mismo, contempla la adquisición de aeronaves y helicópteros para fortalecer todas las
operaciones de la Fuerza Pública, sin especificar cantidades ni valores.
633
Respecto al propósito de fortalecer a la Fuerza Pública, la CGR observa que no se exponen las
condiciones para la sostenibilidad presupuestal en el mediano plazo de las acciones propuestas
en aspectos tales como los costos de mantenimiento de equipo aerotáctico que se propone
adquirir, o los recursos adicionales en que se incurrirá por los mayores gastos de personal, que
excederán el cuatrienio en caso de no lograr la neutralización o negociación con los GAML, en
este último no se contemplan recursos para garantizar la desmovilización y reinserción de sus
miembros.
Si se tiene en cuenta que, de acuerdo con cifras del Gobierno, “durante el periodo 2002-2005, se
logró la erradicación de 589.804 hectáreas (91% por aspersión aérea y el restante vía erradicación
manual)”20, el área total cultivada sólo se redujo en 16% al pasar de 102.071 hectáreas en 2002
a 85.750 hectáreas en 2005, podría concluirse que la política de erradicación forzosa no está
generando los resultados esperados y los costos económicos y ambientales en los que se incurre,
hacen necesaria la discusión sobre su viabilidad.
En cuanto a la erradicación manual, los problemas de seguridad continúan siendo un obstáculo que
aún no ha podido ser resuelto, pese a los esfuerzos realizados por la Fuerza Pública.
Referente al tema de la extinción de dominio, es necesario mencionar que las metas estable-
cidas en el anterior plan no se cumplieron. Para la meta relacionada con el traspaso al Estado
de 39.000 bienes incautados, de acuerdo con información de la DNE, a 31 de agosto de 2006,
se reportan con extinción de dominio tan sólo 1.099, representados especialmente en rurales
(346), vehículos (282) y sociedades (140), ocasionando que gran cantidad tenga que ser ad-
ministrada por largos periodos incurriendo el Estado en elevados costos de sostenimiento y
destinando cuantiosos recursos en esta actividad. A agosto de 2006, el total de bienes repor-
tados por la entidad fue de 73.477, de los cuales han sido devueltos 12.707, lo cual lleva a la
conclusión que se ha devuelto mucho más que lo que se ha extinguido.
634 reporta su estado y, en consecuencia, su avalúo es indeterminado, razón por la cual se hace
difícil realizar un control efectivo.
20 .. Bases Plan Nacional de Desarrollo, Estado Comunitario: desarrollo para todos, pág. 44.
Contraloría General de la República
tanto por los costos que asume el Estado en la lucha contra las organizaciones dedicadas a
este delito, como por los recursos que las familias y las empresas asumen para el pago de los
rescates, que terminan siendo el principal aliciente de este flagelo.
Cuando se divulgan las cifras sobre este delito, sólo se hace mención de los secuestros regis-
trados durante la respectiva vigencia y se hace alusión a los incrementos o disminuciones.
Sin embargo, no se analiza en retrospectiva para presentar la situación real de esta problemá-
tica, es decir, se habla sobre los liberados, fugados, rescatados, etc., pero no sobre las perso-
nas que aún permanecen en cautiverio o de las cuales no se conoce situación alguna. El dato
más dramático y preocupante es el saldo de personas con situación desconocida o en cauti-
verio, que en el periodo 1996-2007, ascendió a 8.258. Si a esta cifra se le resta el secuestro
simple (4.155), por cuanto la información reportada por la Policía Nacional no detalla, en la
situación del secuestrado, la modalidad (simple o extorsivo), el saldo de personas en situación
desconocida o en cautiverio por secuestro extorsivo alcanza 4.103 al finalizar 2007.
En el plan no se hace mención alguna sobre gestiones tendientes a lograr la liberación de los
ciudadanos en que aún permanecen secuestrados, cuando algunos de los casos documenta-
dos tienen más de 10 años en cautiverio. Solo se mencionan en dos apartes y sobre el mismo
aspecto así: “optimización de los sistemas de información con miras a la consolidación de
datos confiables y oportunos que permitan conocer la situación actual de las personas se-
cuestradas que permanecen en cautiverio” y “en cuanto a los sistemas de información sobre
personas en cautiverio, la Vicepresidencia de la República, en unión con los familiares de las
víctimas, buscará los mecanismos necesarios para que periódicamente se pueda conocer su
situación”.
De acuerdo con el plan, el problema de las personas secuestradas que continúan en cautiverio
635
se limita al levantamiento y “optimización” de la información sobre los familiares y las víc-
timas con el propósito de conocer periódicamente su situación, sin plantearse expresamente
como objetivo de la política, las acciones dirigidas a lograr el rescate o la promoción del
acuerdo humanitario, pese a ser esta, según el proyecto, una problemática de “alta prioridad”
para el Gobierno.
Es necesario crear conciencia en el sentido de que son seres humanos privados de la libertad a
los cuales se les han violado todos los derechos, son familias incompletas viviendo cada día la
incertidumbre de no saber la suerte de su ser querido.
Resultados 2007
Para el subsector seguridad, las entidades misionales que realizan las actividades tendientes a
cumplir con las metas programadas en el PND son la Policía Nacional y el DAS. A
continuación se presentan los resultados correspondientes a 2007 y 2008:
De acuerdo con la información reportada por la Policía Nacional en el periodo julio de 2007 a
mayo de 2008, relacionadas con el control del territorio y defensa de la soberanía, se
cumplieron las siguientes actividades:
Cuadro 7
Control del territorio
Operaciones julio 07- mayo 08
Actividad Resultado
Unidades de Policía rural instaladas 18
Piratería terrestre -13.44%
Operativos de mayor impacto 8
Operativos conjuntos (con Fiscalía y Ejército) 3
Operativos contra bandas criminales 238
Operativos para garantizar la seguridad 5
Operativos contra la guerrilla 8
Operativos contra la delincuencia común 8
Operaciones en cooperación transnacional 7
Fuente: Policía Nacional
En lo relativo al pie de fuerza, la Policía incrementó en 5.128 los efectivos entre julio de 2007 y
julio de 2008, al pasar de 135.826 a 140.414, así:
Contraloría General de la República
Cuadro 8
Pie de fuerza
Categoría Efectivos Variación %
Julio 2007 Julio 2008
Oficiales 4.253 4.747 12
Nivel ejecutivo 78.408 85.583 9
Suboficiales 1.414 1.113 -21
Agentes 16.592 13.933 -16
Auxiliares 26.483 24.598 -7
Alumnos 7.866 10.438 33
Total personal uniformado 135.286 140.414 4
Personal no uniformado 4.879 4.472 -8
Total general 140.165 144.886 3
El incremento neto en el pie de fuerza fue de 3%, y tomando sólo el personal uniformado fue
de 4%, el nivel que mayor incremento registró fue el de oficiales con 12%, seguido del
ejecutivo con 9%. Las disminuciones de las categorías de suboficiales y agentes, corresponde a la
entrada en vigencia del nivel ejecutivo.
En lo relativo a la lucha contra el problema de las drogas y el crimen organizado, se obtienen los
siguientes resultados:
Cuadro 9
Operaciones contra el narcotráfico
Julio 07- mayo 08 637
Actividad Resultado
Aspersión cultivos de coca 116.300 hectáreas
Erradicación manual de coca 59.000 hectáreas
Erradicación manual de amapola 379 hectáreas
Incautación cocaína 63.000 kilos
Incautación base coca 19.900 kilos
Incautación basuco 1.517 kilos
Incautación hoja de coca 435.839 kilos
Incautación marihuana 129.600 kilos
Incautación heroína 527 kilos
Incautación drogas sintéticas 22.733 kilos
Incautación insumos sólidos 4.965 toneladas
Incautación insumos líquidos 8.281 toneladas
Capturas nacionales Ley 30/86 44.584
Capturas extranjeros Ley 30/86 145
Operaciones transnacionales 19
Operativos contra secuestro y extorsión 11
Pese a los esfuerzos en esta materia y a los resultados obtenidos, de acuerdo con
informaciones del Departamento de Estado de Estados Unidos, Colombia continúa siendo el
mayor productor de drogas ilegales y fuente del 90 por ciento de la cocaína que llega a
Estados Unidos21. Queda la inquietud sobre la efectividad real de la erradicación de cultivos
en los resultados globales de la problemática de las drogas ilícitas.
Otro factor que ha afectado los resultados de la lucha antinarcóticos es la mayor producti-
vidad que han logrado los narcotraficantes, mediante la tecnificación del cultivo de la coca,
por cuanto han conseguido hasta cinco cosechas por año y aumentar el número de hojas por
planta.
Cuadro 10
Delitos de mayor impacto social
Delitos Tasa por 100.000 habitantes Variación
2002 2006 2007 2002-2007 2006-2007
Homicidio común 69.7 37.1 35.1 -34.6 -2.0
Homicidio colectivo (casos) 0.3 0.1 0.1 -0.2 0.0
Lesiones comunes 104.7 107.2 108.6 4.0 1.4
Hurto (residencias, comercio y personas) 148.8 211.8 189.8 40.9 -22.1
Hurto vehículos 73.3 45.6 41.4 -31.9 -4.2
Piratería terrestre 3.5 1.6 1.3 -2.2 -0.3
Hurto entidades financieras 0.6 0.2 0.2 -0.5 -0.1
Fuente: Policía Nacional. Cálculos DES-DJS-CGR
638
En cuanto a los delitos que presentaron incrementos significativos en las tasas por cien mil
habitantes, los cuales tienen gran impacto para la ciudadanía, se encuentran el hurto (comercio,
residencias y personas) con 40.9 y las lesiones personales con 4; estos resultados sugieren que
pese a las acciones en contra de estos delitos no han sido suficientes para contrarrestarlos de
manera efectiva.
Además, se estableció como meta para el cuatrienio reducir la tasa de homicidios a 25 por
cada cien mil habitantes, la tasa para 2007 fue de 35, aún muy superior al promedio de América
Latina que para este mismo año fue de 25; es decir, que para 2010 se espera alcanzar la tasa
promedio de la región registrada tres años antes.
Los países de Iberoamérica tienen una tasa de homicidios tres veces mayor a la de Europa y, al
contrario de lo que ocurre en el viejo continente, los crímenes aumentan cada año. México por
ejemplo, es uno de los que mayor número de homicidios tiene en el mundo, con una tasa de 25
por cada cien mil habitantes, cifra que cada año aumenta. En Iberoamérica hay casi 26
homicidios por cada 100 mil habitantes frente a los casi 9 de Europa.
Para 2006, Colombia ocupó el sexto lugar entre los países que mayores tasas de homicidios
registraron con 37,5, antecedida por El Salvador con 55, Jamaica 49, Guatemala 45,2,
Venezuela (45) y Honduras 42.922.
El DAS ha establecido sus acciones a partir del desmantelamiento de las organizaciones de-
lincuenciales que afectan la estabilidad del Estado, especialmente la desarticulación de las
organizaciones terroristas y del narcotráfico, así como de estructuras organizadas dedicadas
a la corrupción. Tal como lo muestran los resultados para 2007, presentados por el Gobier-
no, el DAS se fijó un número de acciones a desarrollar durante el año que en su mayoría se
alcanzaron.
639
Al respecto se observa que estas modalidades delictivas tienen un comportamiento creciente
pasando de 45.000 delitos en 2003 a 75.000 en 2007.
De manera particular, se observa el alto impacto de los delitos contra la seguridad pública,
dentro de ellos el terrorismo, los cuales crecieron en el período 2003 - 2007, en 28%. Esto re-
fleja que a pesar de los esfuerzos institucionales por desmantelar las organizaciones terroris-
Cuadro 11
Acciones estratégicas del DAS en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2007 - 2010
Acciones Estratégicas Resultado Meta Resultado Meta 2007 Avance
2006 2007 2007 cuatrienio meta
2007-2010 cuatrenio
Casos de infraestructura de apoyo a las organizaciones 3 4 6 21 29%
terroristas desmanteladas por información proveniente del DAS
Organizaciones de narcotraficantes y de lavado de activos
desmanteladas por información proveniente del DAS. 6 6 7 26 27%
Grandes organizaciones de corrupción desmanteladas
por información proveniente del DAS. 3 4 4 21 19%
Organizaciones de tráfico de migrantes, desmanteladas por
información proveniente del DAS. 2 3 2 15 13%
Bandas delincuenciales al servicio del narcotráfico,
desmanteladas por información proveniente del DAS. 2 3 1 17 6%
Fuente: DNP
Cuadro 12
Evolución de los delitos de competencia del DAS 2003 - 2007
Título del Código Penal 2003 2004 2005 2006 2007
Contra la seguridad pública 19.277 19.703 23.005 26.583 24.727
Contra el orden económico y social 9.525 11.052 12.072 13.224 18.713
Contra los derechos de autor 7.068 10.514 19.374 18.633 14.790
Contra la fe pública. 4.487 5.357 5.479 7.575 7.470
Contra los recursos naturales y el medio ambiente. 1.506 2.400 3.437 4.833 4.587
Contra la eficaz y recta aplicación de justicia. 1.464 1.562 3.879 3.020 2.494
Contra la administración pública 1.084 1.097 1.172 1.516 1.814
Contra el régimen constitucional legal. 503 350 393 637 314
Contra la existencia y seguridad del Estado. 0 4 2 3 3
Fuente: Revista Criminalidad - Policía Nacional
640 tas y demás actividades que desestabilizan la seguridad ciudadana, no se logran reducciones
importantes acordes con los recursos destinados a la entidad, los cuales ascienden alrededor de
los $280.000 millones anuales.
Para la vigencia 2007, el DAS inició un proceso de reforma como resultado de las
conclusiones del Informe de la Comisión Especial para el DAS, dado a conocer en marzo de
2006, el cual planteó la necesidad de reflexionar sobre el lugar que la entidad ocupa dentro
del modelo de seguridad y defensa nacional, así como sobre su misión23. Ante estas
recomendaciones, el Departamento desarrolló durante el 2007, acciones tendientes a mejorar
sus áreas misionales (inteligencia, policía judicial, control migratorio) y redefinir su papel en
tareas sobre las cuales no debería enfocar esfuerzos (protección).
De allí el gran surgimiento de los servicios de seguridad y protección, los cuales son ofrecidos por
empresas conformadas generalmente con capital privado y regulados por el Gobierno 24. Los
servicios se ofrecen tanto a personas naturales como jurídicas y están dirigidos de manera
especial a la prevención o disuasión del riesgo.
641
En tal sentido, los principales servicios que se prestan son los de vigilancia con o sin armas o
medios tecnológicos, los de autoprotección (departamentos de seguridad), el transporte de
valores, la capacitación para el personal del sector, los de consultoría y asesoría y, finalmente,
los de comercialización y utilización de equipos tecnológicos de seguridad.
Es importante resaltar que en el ámbito mundial, la proyección del mercado global del sector
de vigilancia y seguridad privada es de US$138 billones 25 y los diferentes servicios que se
24 .. Emilio Velasco Gamboa. Fundamentos de la seguridad privada: una percepción criminológica. Fondo Emilio
Velasco No. 5, Serie de Estudios Sociales, Primera Edición, Abril de 2006.
25 .. Datos de “World Security Services” - Freedonia Group, Aril de 2005 y Noviembre de 2006. Cálculos de la
Oficina de Planeación de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada de Colombia.
Convivencia y seguridad ciudadanas
ofrecen presentan un crecimiento general, mayor al 10% anual, incluyendo el de tecnología26. Las
regiones con mayor participación en el mercado mundial son Estados Unidos y Europa
Occidental. Sin embargo, los de más rápido crecimiento son los de Latinoamérica, Asia (China e
India) y África.
De acuerdo con la Constitución Política de Colombia con las normas establecidas y con los
fallos de la Corte Constitucional27, el Estado tiene la responsabilidad de garantizar la seguridad
de los ciudadanos. Sin embargo, puede delegar esta función a particulares y comunidades
organizadas, lo cual no implica su renuncia al deber que le compete.
En 1993, con la expedición de las leyes 61 y 62, se desarrolló un marco normativo para el
sector y se creó la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, como entidad encar-
gada de ejercer el control y la supervisión a los servicios privados de seguridad. Posterior-
mente, con el Decreto-Ley 356 de 1994 se estableció el Estatuto de Vigilancia y Seguridad
Privada, el cual fue reglamentado con el Decreto 2187 de 2001, que aún sigue vigente.
La Política de Seguridad Democrática del actual gobierno tiene como uno de sus principios el
de la solidaridad entre los ciudadanos y la Fuerza Pública para avanzar en la convivencia y
consolidación de la integración del pueblo colombiano28. De igual manera, en el Plan Nacional
de Desarrollo 2006-2010 “Un Estado Comunitario: desarrollo para todos”, se establece que la
Política de Defensa y Seguridad Democrática requiere del esfuerzo coordinado entre diferentes
entes del Estado y la sociedad civil29.
26 .. FRIGO, Edgardo. Seguridad Privada en América Latina: Situación y Perspectivas. Buenos Aires Argentina. Abril
de 2006.
27 .. De acuerdo con la Sentencia C-572 de 1997 de la Corte, este servicio se debe mantener como una función que
le corresponde exclusivamente a las autoridades, quienes, de acuerdo con el régimen establecido por la ley, lo pueden
ofrecer con la colaboración de los particulares.
29 .. Documento Bases Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 “Un Estado Comunitario: desarrollo para todos”,
Capitulo 2, numeral 2.1.3, DNP. Bogotá, 2006.
De acuerdo con las cifras oficiales suministradas por la Superintendencia, los ingresos ope-
racionales recibidos por el sector durante 2007, alcanzaron los $3.1 billones, equivalentes al
0,71% del PIB, cifra importante si se compara con las de otros sectores de la producción, como
el caso del floricultor que llegó a $2.66 billones de ingresos, durante el mismo período.
La situación descrita refleja, en gran parte, la aguda situación de inseguridad que se presenta
actualmente en el país y que obliga a la ciudadanía, a acudir cada vez más a sistemas de
vigilancia distintos a la Policía para protegerse de la ola criminal que aqueja a la gran mayoría
de ciudades en el país.
Para la Contraloría General de la República este tema es de gran importancia y por ello en el
año 2002 efectuó un primer pronunciamiento 32, en el cual planteó que en el cumplimiento de
su misión, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada fue desbordada, pues pre- 643
sentó debilidades en el desarrollo de mecanismos adecuados para ejercer vigilancia sobre las
empresas privadas de seguridad, representando un alto riesgo para el Estado, al no conocer de
manera cierta, el número de empresas que se dedican a las labores de vigilancia y el tipo de
actividades que éstas realizan.
Se evidenció que fue deficiente la labor de inspección que desarrollaba la entidad sobre los
32 .. “La privatización de la Seguridad Ciudadana”, artículo elaborado por Gloria Edith Rueda Molina y Ricardo
Alfonso Ramírez Buitrago, profesionales Dirección de Estudios Sectoriales - Contraloría Delegada para el sector
Defensa, Justicia y Seguridad. Publicado en la edición No. 291 de la Revista Economía Colombiana. Bogotá, Agosto
de 2002.
Convivencia y seguridad ciudadanas
vigilados (Artículo 16, Decreto 2453 de 1993). La falta de procedimientos específicos para la
ejecución de las visitas de inspección, en los cuales se incluyeran aspectos técnicos a valorar,
ocasionaron que la información recolectada no fuera suficiente para poder dar una calificación
fundamentada sobre las empresas vigiladas.
Por las razones expuestas, la Contraloría General de la República celebra que el Gobierno
haya elaborado un diagnóstico que permitiera definir la política pública necesaria para el
desarrollo de este importante sector, con la aprobación del documento Conpes 3521 de 2008, en el
cual se reconocen las principales fallas presentadas por la Superintendencia de Vigilancia y
Seguridad Privada.
644 Sin embargo, al analizar el Conpes, se observa que los planteamientos realizados con re-
lación a las actividades que debe efectuar la Superintendencia se encuentra el de “buscar
mecanismos de prestación de estos servicios en segmentos del mercado donde no se presta
adecuadamente en la actualidad, como por ejemplo en cárceles, en espectáculos públicos, o en
la protección a personas que hoy hace el Estado”.
645
34 .. Información suministrada por la Asociación de Empleados del INPEC - ASEINPEC. Bogotá, julio de 2008.
35 .. La política Penitenciaria y Carcelaria en Colombia. Artículo elaborado por Alejandro Morales y Marcela Pérez.
Profesionales Dirección de Estudios Sectoriales - Contraloría Delegada para el sector Defensa, Justicia y Seguridad.
Publicado en la edición No. 322 de la Revista Economía Colombiana. Bogotá, de febrero de 2008.
Pensiones de la Fuerza Pública
El presente estudio se propone, como objetivo principal, evaluar el impacto generado en las
finanzas públicas por el Régimen Especial de Pensiones de la Fuerza Pública1 (RPFP), y la
proyección de su comportamiento a futuro, debido a la implementación de las políticas de
fortalecimiento del sector defensa en los últimos años, en especial en la incorporación del
nuevo pie de fuerza.
En el tercer capitulo se examina la dinámica reciente del sistema y sus características, se hace
un análisis para el período 2002-2007 de las estadísticas relacionadas con el número de pen-
sionados a cargo del sector, los recursos ejecutados para el pago de pensiones, y la evolución
646 del pie de fuerza militar y policial. Igualmente, se hace referencia a algunos elementos de tipo
contable, que reflejan la forma como las entidades del sector reconocen su pasivo pensional y
la manera de financiarlo en el corto y largo plazo.
En este mismo capítulo se desarrolla un ejercicio de análisis al cálculo actuarial del sector,
estableciendo su participación en variables macro como el Presupuesto General de la Nación
(PGN) y el PIB, reflejando su impacto sobre las finanzas públicas y la economía en general.
Se presenta un escenario que determina las futuras obligaciones del pasivo pensional para los
próximos años y se concluye sobre las implicaciones del mismo.
1 .. Comprende las Fuerzas Militares (Ejército Nacional, Armada Nacional y Fuerza Aérea Colombiana) y la Policía
Nacional.
Contraloría General de la República
Marco jurídico
Reseña Histórica
Posteriormente se expidieron las leyes 146 y 153 de 1896, disposiciones estas que son
antecedentes de un estatuto sistemático de prestaciones económicas para los militares; con
estas primeras normas se evidencia un esquema que incluía derechos y beneficios al personal
vinculado a las guerras de la independencia y seguridad nacional.
En el año 1927, mediante la ley 104, se crea la pensión de retiro para los Suboficiales, finan- 647
ciada con una cotización del 2% del sueldo mensual. Con la Ley 6ª de 1939, se creó la Caja de
Sueldos de Retiro de la Aviación, que reconocía pensiones a los tripulantes de aeronaves
militares. Mediante Decretos 1688 y 1768 de 1942, las Cajas del Ejército y de la Aviación,
tanto de oficiales como de suboficiales se fusionaron, se excluyó a la armada considerando
que tenía un régimen especial con un tratamiento diferente; no obstante, es con la Ley 100 de
1946 que se unifica el Régimen de Prestaciones de todas las Fuerzas y se fusionan con las Cajas
de Sueldos de Retiro (CREMIL y CASUR). Desde aquella época existen como entidades de
previsión para el pago de prestaciones económicas de las Fuerza Pública, la Caja de Retiro de las
Fuerzas Militares y la Caja de Retiro de la Policía Nacional.
Pensiones de la Fuerza Pública
Normatividad
La base normativa que actualmente aplica al sector, se describe desde el ámbito Constitucional
en el Título VII Capítulo 5, el cual define el perfil de la Rama Ejecutiva y concomitante se
encuentra el carácter de la Fuerza Pública como expresión más significativa de lo que es el
Poder Ejecutivo, por cuanto en ellas reside la capacidad coactiva que garantiza el ordenado
ejercicio de la autoridad y la dirección del Estado y sus instituciones. De ahí que la naturaleza
de las instituciones que conforman la Fuerza Pública, adquiera especial relevancia dentro del
aparato de organización administrativo, ya que en ellos reposan fundamentalmente la
seguridad ciudadana y la defensa del Estado.
Así mismo, la Ley 100 de 1993 en el artículo 279, parágrafo 1°, exceptúa del Sistema Integral
de Seguridad Social, a las Fuerzas Militares, la Policía Nacional, y al personal civil regido por
el Decreto 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la
648 ley. Actualmente se continúa justificando el régimen con el Acto Legislativo 01 de 20053, que
elimina los regímenes especiales a excepción del régimen de la Fuerza Pública.
Sumado a lo anterior encontramos que la justificación del régimen también se ha dado por
reiteradas sentencias de la Corte Constitucional, entre otras: Sentencia C-1143 de 2004: “Esa
diversidad en el tratamiento prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, como lo ha
manifestado la Corte, tiene su fundamento en las riesgosas funciones que desarrollan y que
los exponen en todo momento a situaciones de peligro y, que a su vez, cumplen con la fina-
2 .. Contempló las partidas como base para la asignación de retiro (sueldo básico, prima de actividad, prima de
antigüedad, prima de estado mayor, duodécima parte de la prima de navidad, prima de vuelo, gastos de representación y
subsidio familiar) con una edad entre 30 y 65 años y un tiempo de 15 años de servicio.
3 .. Acto Legislativo 01 del 22 de julio de 2005, se continúa con el régimen de excepción vigente con posterioridad al 31
de julio de 2010.
Contraloría General de la República
lidad constitucional de compensar en parte el desgaste físico y mental que implica ese estado
latente de inseguridad al que se encuentran sometidos quienes hacen parte de la Fuerza Pública
y sus familias”4
Atendiendo a las condiciones y requisitos que se observan para la obtención del derecho,
previo requisitos del RPFP, encontramos las siguientes normas que lo regulan:
• Decreto 2701 de 1988: régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores ofi-
ciales de las entidades descentralizadas, establecimientos públicos o empresas industriales
y comerciales del Estado, adscritos o vinculados al Ministerio de Defensa Nacional.
Los funcionarios que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993,
quedarán cobijados bajo esta norma, tal como se establece en los artículos 15, 28 y 273.
Aquellos que se encontraban vinculados con anterioridad a esta ley, conservan los beneficios
consagrados en el Decreto 2701 de 1988.
• Decretos 1211, 1212 y 1213 de 1990: régimen prestacional para Oficiales, Suboficiales y
Agentes de la Policía Nacional.
• Decreto 1214 de 1990: se reforma el Estatuto y el Régimen Prestacional civil del Ministerio
de Defensa y la Policía Nacional5.
• Decreto 1091 de 1995: régimen prestacional para el nivel ejecutivo6 de la Policía Nacional.
• Ley 447 de 1998: establece pensión vitalicia a favor de parientes de personas fallecidas
durante la prestación del servicio militar obligatorio. 649
• Decreto 1793 de 2000: régimen de carrera y pensional para los Soldados Profesionales.
• Decreto 1795 de 2000: por el cual se regulan temas referentes a la pensión de invalidez de
los miembros de la Fuerza Pública.
5 .. Según la norma se considera personal civil, aquellas personas naturales que prestan sus servicios en el Despacho del
Ministro de Defensa, en la Secretaria General, en las FFMM o en la Policía Nacional. Se excluyen a aquellos que prestan
sus servicios en entidades adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa.
6 .. Nivel creado por la Ley 180 de 1995, en el cual se ordena desarrollar la carrera profesional del nivel ejecutivo,
contemplando la vinculación en éste de suboficiales, agentes y personal no uniformado.
Pensiones de la Fuerza Pública
• Decreto 2192 de 2004: régimen pensional por invalidez para los Soldados Profesionales.
• Ley 923 de 2004: ley marco para la fijación del Régimen de Asignación de Retiro y Pen-
siones de los miembros de la Fuerza Pública, mediante la cual se señalan las normas, ob-
jetivos y criterios, de conformidad con lo establecido en la Constitución Política (artículo
150, numeral 19, literal e), tal y como lo señala la Sentencia C-432 de 2004, que la validó
como una ley marco.
En desarrollo de la misma ley, se expide el Decreto 4433 de 2004, mediante el cual se fija el
régimen pensional y de asignación de retiro de las FFMM y de la Policía Nacional, regula los
derechos a pensiones y prestaciones económicas periódicas de quienes prestan sus servicios
a la Nación como miembros de la Fuerza Pública. Dicho régimen se aplica a los Oficiales,
Suboficiales y Soldados Profesionales de las FFMM; Oficiales, Suboficiales, nivel ejecutivo y
Agentes de la Policía Nacional; alumnos de las escuelas de formación de las FFMM y de la
Policía Nacional.
La norma respeta los derechos adquiridos y conserva las garantías, prerrogativas, servicios y
beneficios de los integrantes de la Fuerza Pública, y propende por mantener el poder
adquisitivo.
650 casuístico de las situaciones que dan lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones.
Dado lo anterior, se ha suscitado que el marco legal que sustenta el RPFP, se ve sujeto a
definición por la jurisprudencia, tal como sucedió con la declaratoria de inexequibilidad del
Decreto 2070 de 2003, situación que cuestiona la aparente amplitud e integralidad del sis-
tema que en la práctica debe ser revisado por instancias administrativas y judiciales, lo que
conlleva a que el Estado sea sometido a solventar indemnizaciones y demandas.
7 .. La pensión de jubilación corresponde al personal civil del Ministerio de defensa, los oficiales y suboficiales que se
desempeñan en cargos administrativos.
Contraloría General de la República
Con anterioridad a la expedición de la Ley 100 de 1993, el sistema pensional en Colombia era
exclusivamente de carácter público, bajo el Régimen de Prima Media8 (ISS, Cajanal, Capre-
com, regímenes especiales en diferentes sectores, etc), pero con la entrada en vigencia de esta
ley (1º de abril de 1994), además del ISS, se crearon seis entes administradores de pensiones
constituidos por fondos privados9, con la permanencia de algunas cajas y fondos públicos
especiales.
El papel de estos fondos privados es el de recaudar estos recursos, que son parte del ahorro de
los cotizantes, así como convertirse en inversionistas institucionales colocando éstos en
acciones, bonos, títulos de deuda pública y otros papeles financieros.
Las Cajas y los Fondos del Régimen de Prima Media son más autocontenidas10 que los fondos
privados, dado que allí las cotizaciones y los rendimientos aplican como un fondo común
que se distribuye entre aquellos que cumplen los requisitos, en función de unas reglas de
liquidación de derechos. 651
Por el contrario, las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), funcionan como un fon-
do de acumulación de reservas con una administración única, pero su distribución depende
de una regla individual11. La sostenibilidad financiera del régimen está en función del manejo
de las reservas y la rentabilidad de las inversiones. Es obligación de todos los fondos recau-
8 .. El Régimen de Prima Media con prestación definida es aquel mediante el cual los afiliados o sus beneficiarios
obtienen una pensión de vejez, de invalidez o de sobrevivientes, o una indemnización, previamente definidas, de
acuerdo con lo previsto en la Ley 100 de 1993.
10 .. Que funciona dentro de grupos cerrados, las reservas corresponden a ese grupo particular y se administran
como una sola organización.
11 .. CID, UN, UNICEF, Observatorio de coyuntura socioeconómica No. 18. Mayo de 2005.
Pensiones de la Fuerza Pública
dar las cotizaciones, constituir las reservas, invertirlas eficientemente y reducir los costos de
administración.
El ISS y las AFP agrupan a todos los trabajadores dependientes del sector privado, a los in-
dependientes y a los funcionarios públicos y con ellos construye sus reservas. Una gran parte
de los empleados del Estado se encuentra afiliado en una serie de cajas y fondos públicos que
constituyen sus propias reservas, dentro de ellos el Régimen Pensional Especial de la Fuerza
Pública.
Dadas las características del Sistema Pensional de la Fuerza Pública, se han mantenido las
decisiones políticas de preservar dicho régimen, lo cual ha llevado a la creación y mante-
nimiento de entidades especializadas para el reconocimiento y pago de los denominados
sueldos de retiro y pensiones de invalidez para los Oficiales, Suboficiales, los Soldados Profe-
sionales de las Fuerzas y grupo profesional de la Policía, así como las pensiones de jubilación,
vejez e invalidez del personal civil vinculado al Ministerio de Defensa Nacional, la Policía
Nacional, establecimientos públicos adscritos y empresas industriales y comerciales del sector
Defensa y Seguridad.
En Colombia no existe un sistema único de pensiones que contenga un mismo marco norma-
tivo, generando inequidad entre los sistemas. Después de la Ley 100 de 1993 y su posterior
reforma (Ley 797 de 2003), se tienen tres sistemas de pensiones: Régimen Solidario de Prima
Media con Prestación Definida (ISS), Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (AFP), y
el Régimen Especial de la Fuerza Pública, cada uno de ellos con reglas diferentes.
El primer sistema y el más importante históricamente ha sido el Régimen de Prima Media ad-
652 ministrado por el ISS12, creado por la Ley 90 de 1946 como Instituto Colombiano de Seguros
Sociales, fue concebido como la primera institución con patrimonio autónomo, encargada de
garantizar un sistema de pensiones bajo la forma de régimen solidario de prima media con
prestación definida, constituyendo un fondo común de naturaleza pública alimentado por los
aportes de patronos, trabajadores y Estado.
El segundo sistema fue creado por la Ley 100 de 1993 bajo la figura del Régimen de Aho-
rro Individual con Solidaridad, organizado como Administradoras de Fondos de Pensiones
(AFP).
El tercer sistema es resultado de las excepciones a la Ley 100 de 1993 y cubre los regímenes
de la Fuerza Pública y la Presidencia de la República. Ninguno es igual y obedece a acuerdos
12 .. Según el Informe Social CGR de 2007 existían cotizantes al ISS 1,8 mill; RAI 2,9 mill a 2.006.
Contraloría General de la República
institucionales diferentes, que en el caso de la Fuerza Pública proviene del trato especial a la
carrera militar y su escalafón, lo cual ha sido establecido desde diferentes visiones, atendiendo a
justificaciones tales como el riesgo propio de la profesión.
Teniendo en cuenta los aspectos mencionados anteriormente, en este capítulo se establecerán los
parámetros característicos del sistema pensional colombiano, que permitan comparar el
régimen especial de la Fuerza Pública con los demás regímenes vigentes.
Las diferencias principales entre los regímenes pensionales se encuentran en las condiciones de
acceso, liquidación, garantías, requisitos y, de otra parte, desde el punto de vista de la
estructura de éstos, su dependencia de la normatividad establecida y de las características de
los beneficiarios a pensión, aspecto en el que intervienen elementos financieros, económicos,
laborales, biométricos 13 y administrativos en conjunto, que interactúan bajo diferentes
escenarios, para definir los resultados esperados por el beneficiario en cuanto al monto de la
pensión final obtenida y a la prontitud en recibirla y, por ende, el lapso por el que puede
disfrutar de dicho beneficio.
De esta forma, se establecen una serie de diferencias en las condiciones para el reconocimiento de
las pensiones en cada régimen, de acuerdo con los siguientes parámetros:
653
Cuadro 1
Comparativo semanas de cotización
Año Tipo de régimen
RPM (ISS) RAI (Fondos) RPFP
2008 1.125 1.150 * 936
2015 1.300 1.325 ** 936
Diferencia con RPFP (2008) 189 214 0
Diferencia con RPFP (2015) 364 389 0
* Se requieren dichas semanas como mínimo para alcanzar un capital que permita obtener una pensión de 110% del SMMLV. ** A
partir del 1 de enero de 2009 se incrementa cada año en 25 semanas hasta alcanzar 1.325
De acuerdo con lo especificado en el cuadro anterior se puede apreciar que el tiempo de ser-
vicio y de cotización, en el caso del RPFP, es a la fecha, inferior en 189 semanas en relación
con el RPM y de 214 semanas frente al RAI, y se irá incrementando en los siguientes años
hasta el 2015, con una diferencia de 364 y 389 semanas (7 años) respectivamente.
Teniendo en cuenta los casos especiales que contiene el RPFP, el tiempo de cotización para
Oficiales y Suboficiales es menor en 345 semanas frente al RPM, e irá incrementándose en
25 semanas anualmente hasta llegar a una diferencia de 520 semanas (10 años) en el 2015.
En comparación con el RAI, la diferencia es de 545 semanas, es decir, (10,5 años) menor en
el RPFP.
Se evidencia la existencia de una pensión temprana por parte del beneficiario del RPFP y un
disfrute por un tiempo mucho mayor que en los demás regímenes, dada la supervivencia del
pensionado y la de sus posibles sobrevivientes. Esto trae consigo un impacto fiscal sobre el
Presupuesto General de la Nación, que verá ampliado el tiempo de sus erogaciones, pero
también reducido el tiempo de cotización en un promedio de 10 años en relación con los
demás regímenes.
Tasa de cotización
La tasa de cotización es el porcentaje que se aplica al ingreso básico 14 del empleado o coti-
zante, y que se toma como base para deducir el aporte al respectivo régimen pensional, dicha
proporción alimenta el fondo pensional; como se mencionó anteriormente, esta tasa equivale
654 al 15,5% de dicho ingreso mensual y se divide para su descuento en: 3,875% el empleado y
11,625% el empleador. La tasa de cotización sobre el ingreso base determina el monto
aportado al fondo respectivo.
En el caso del RAI, además de contar con el aporte sobre el ingreso básico, existe la opción
de realizar pagos adicionales para incrementar el valor de la pensión o para reducir el tiempo
14 .. El ingreso básico, comprende diferentes partidas de acuerdo con los beneficios que disfrute cada empleado
según la ley establecida para cada entidad (factores saláriales como primas, bonificaciones, quinquenios, etc).
Contraloría General de la República
Cuadro 2
Comparativo tasa de cotización
Aportante Tipo de régimen
RPM (ISS) RAI* (Fondos) RPFP
Empleador 11,625% 11,625% 0%
Empleado 3,875% 3,875% 5% **
TOTAL 15,5% 15,5% 5%
Aporte FSP*** 2% 2% 0%
* Existe la opción de realizar aportes adicionales.
** Este porcentaje disminuye en la medida en que aumenta la escala salarial de acuerdo con las partidas señaladas en el artículo 49 del Decreto
1091 de 1995 y el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990.
*** Es un aporte adicional de 2% para salarios mayores a 4 SMMLV dirigido al Fondo de Solidaridad Pensional, el cual aumentará a 3% en el 2008
para pasar a una tasa de 6,875 % dado que el aumento del PIB fue superior al 4% (Art. 20, Ley 100 de 1993).
de cotización, en el caso de que esté financiado durante ese tiempo el valor de la pensión
mínima.
En general, para la asignación de retiro de la Fuerza Pública se tiene como requisito cotizar un
35% del primer sueldo básico, como aporte de afiliación y un aporte mensual del 5%, vigente a
partir del 1º de enero de 2006, sobre las partidas que hacen parte del ingreso básico.
Tanto en el RPM como en el RAI, el valor aportado puede variar dependiendo del número de
SMMLV que represente el Ingreso Base de Cotización (IBC) o dependiendo de si el salario del
trabajador es integral (un salario integral incluye las prestaciones sociales a los trabajadores
que ganan 13 SMMLV o más, exceptuando las vacaciones). El tope máximo de IBC sobre el
cual se acepta cotizar será de 25 SMMLV ($11.537.500 pesos a 2008) y para los trabajadores que
cuentan con un salario integral, el IBC será el 70% de dicho ingreso.
Los aportes correspondientes al 15,5% se distribuyen en el RPM así: un 12,5 % a reservas de 655
vejez y el 3% restante a gastos de administración; en el caso del RAI, se divide un 11% a la
cuenta individual, 1,5% al Fondo de Garantía de Pensión Mínima, y 3% a gastos de
administración; en el caso del RPFP de acuerdo con la normatividad, la cotización efectuada
sobre el sueldo básico del cotizante (5%), será destinado para la capitalización y cubrimiento
de obligaciones de las respectivas cajas (CREMIL y CASUR).
Edad de retiro
15 .. Existe en la ley 100 de acuerdo con el artículo 36 una excepción en la edad de jubilación para aquellas
personas que habiendo cumplido a la fecha de entrada en vigencia de la Ley, 35 años mujeres y 40 hombres, la
posibilidad de pensionarse hasta el año 2014 con las condiciones del régimen en que se encontraban.
Pensiones de la Fuerza Pública
Cuadro 3
Comparativo edad de retiro
Género Tipo de régimen
RPM* (ISS) RAI** (Fondos) RPFP***
Hombres 55 55 Cualquier edad
Mujeres 60 60 Cualquier edad
* En el RAI será al 2014 las mujeres 57 años y los hombres 62.
** Con la posibilidad de retirarse a cualquier edad de acuerdo con el capital ahorrado en la cuenta individual, cuando se garantice como mínimo
una pensión superior al 110% del SMMLV.
*** Cualquier edad con el cumplimiento del tiempo mínimo de servicio (18 años).
Al comparar el RPFP con los demás regímenes, se presenta una asimetría, puesto que la edad no
es un requisito en éste, y ello le otorga el privilegio al beneficiario de dicho régimen con
respecto a los otros, de anticiparse en el disfrute de su pensión.
Si se toma en cuenta su ingreso laboral a partir de los 18 años de edad o máximo de 27,
transcurridos 18 años de servicio, tiempo mínimo de cotización al sistema, el personal de la
Fuerza Pública se estará pensionando entre los 36 y 45 años, edades de jubilación que están
significativamente por debajo de las requeridas en los demás regímenes, ampliando los costos
para el sistema en términos presupuestales, por la reducción en el tiempo del pago de aportes
pensionales y la ampliación del periodo de disfrute de la asignación de retiro.
Para la asignación de retiro en el RPFP, el siguiente cuadro ilustra las condiciones para
acceder a este derecho.
Cuadro 4
Condiciones para acceder a la asignación de retiro
656
Oficiales, Suboficiales y Soldados profesionales Fuerza Pública
Nivel Llamamiento Por solicitud propia
a calificar servicios o separación absoluta
Oficiales y suboficiales FFMM 18 años de servicio 50 años de edad en mujeres y 55 hombres
con 20 años de servicio
Soldados profesionales FFMM 20 años de servicio 20 años de servicio
Oficiales, suboficiales y agentes Policía Nacional 18 años de servicio 50 años en mujeres y 55 hombres
con 20 años de servicio
Nivel Ejecutivo Policía Nacional 20 años de servicio 25 años de servicio
Contraloría General de la República
El ingreso base de liquidación es aquel que se toma como referencia para establecer el monto de
la pensión a que se tiene derecho, de acuerdo con la tasa de reemplazo16 en el régimen
correspondiente.
Cuadro 5
Comparativo ingreso base de liquidación
RPM RAI RPFP
Promedio salario últimos 10 años. El capital ahorrado más la rentabilidad. Último salario devengado
al tiempo de retiro.
Fuente: Ley 100 de 1993 y Decreto 4433 de 2004
El ingreso base para liquidar las pensiones previstas en la ley 100, para el RPM es el promedio
de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años
anteriores, o su equivalente en número de semanas sobre las cuales efectivamente se cotizó,
actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor. En el
RAI, corresponde al capital ahorrado más la rentabilidad, sobre el cual se liquida una pensión que
como mínimo corresponda al 110% de un SMMLV.
El RPFP, permite que el beneficiario tenga como base de liquidación de la asignación de re-
tiro, el sueldo básico correspondiente al grado que se ostenta al momento del retiro más las
partidas que son factor salarial. Esto evidencia una ventaja significativa para el RPFP frente
a los otros dos regímenes, puesto que no existe promedio en el tiempo para la liquidación.
De las partidas que se tienen como base de liquidación en el RPFP, no todas son contem- 657
pladas en el RPM y en el RAI para ser incluidas en el IBL, como es el caso de la prima de
alimentación, el subsidio familiar (pagado por medio de Cajas de Compensación) o la prima de
actividad, y las que corresponden como consecuencia del grado ostentado en la Fuerza
Pública, lo cual reduce la pensión de dichos regímenes en comparación con el RPFP, y de
acuerdo con los decretos reglamentarios que fijan dichas partidas ello se constituye en una
mayor liquidación de asignación de retiro (pensión).
Como caso ilustrativo al respecto, en el siguiente cuadro se presenta una comparación de sa-
larios mensuales entre tres grados diferentes del Ejército Nacional, lo cual permite percibir el
impacto que tienen los factores salariales que constituyen el IBL para los cotizantes del RPFP.
16 .. La Tasa de reemplazo corresponde al porcentaje que se calcula sobre el ingreso base de liquidación para
obtener el valor final de la pensión
Pensiones de la Fuerza Pública
Estos cálculos implican que independiente del grado militar ostentado al momento del retiro, el
IBL de un retirado de la Fuerza Pública reconoce muchos más factores que los que se
contemplan para las liquidaciones de pensión en el RPM y el RAI.
Cuadro 6
Ejercicio comparativo salario mensual Ejército Nacional ($ 2008)
Grado militar ejército Coronel Sargento primero Soldado profesional
Factores salariales Valor ($) Valor ($) Valor ($)
Sueldo básico 2.505.151 1.044.051 738.400
Prima de actividad 826.700 344.537 0
Prima de antigüedad 450.927 208.810 335.972
Prima de estado mayor 501.030 0 0
Subsidio familiar 1.177.421 490.704 42.975
Duodecima parte prima de navidad 455.102 174.008 44.766
Total salario mensual 5.916.331 2.262.110 1.162.113
Fuente: Decretos 1211 de 1990, 1794 de 2000 y 673 de 2008. Cálculos DES-DJS
Cuadro 7
Montos tasa de reemplazo
RPM* RAI** RPFP
(Asignación de retiro)***
De 45% a 85% Mínimo el 110% del SMMLV De 40% a 95%
658 75% más 3% (por cada 50 semanas 85% más 2% (por cada año
de las 1200 a las 1400) hasta máximo el 85%. adicional a 24 de servicio)
hasta máximo el 95%.
* Según el artículo 40 de la ley 100 de 1993 el 45% corresponde a la pensión de invalidez cuando se hubiesen acreditado 500 semanas
de cotización y cuando su disminución en la capacidad laboral sea igual o superior al 50% e inferior al 66%.
** No existe una tasa de reemplazo especifica, puesto que el monto de la pensión depende de la rentabilidad del capital ahorrado, no
obstante para quienes su capital no permita generarle una rentabilidad suficiente, el sistema le garantiza un monto de pensión mínimo
del 110% del SMMLV.
*** El articulo 15 del Decreto 4433 de 2004, establece la escala de porcentajes para la tasa de reemplazo. Según el artículo 29 del mismo, el 40% se
reconoce a la pensión de sobrevivientes por muerte en actividad, cuando el cotizante miembro de la Fuerza Pública no hubiere completado el tiempo
mínimo requerido para la asignación de retiro.
En el RPM existe un monto diferencial en el valor de la pensión que se calcula con base en el
IBL, el monto mínimo de la pensión va de 45% a un monto máximo de 85% del IBL.
En el RAI, de acuerdo con la ley 100, el capital ahorrado mas la rentabilidad obtenida de-
termina la tasa de reemplazo, sin embargo, de acuerdo con la misma norma, la pensión será
como mínimo el 110% del SMMLV, con el cumplimiento de la edad y tiempo establecidos.
Contraloría General de la República
Una diferencia importante con relación al RPFP es que en el caso del RAI, los rendimientos
sobre el capital son inciertos, dependen del comportamiento de la economía y del riesgo que
enfrente el sector financiero, con el hecho adicional de que el capital debe ser el suficiente
para garantizar una tasa de reemplazo significativa, lo cual depende de los montos del IBC y
del tiempo en el que se haya cotizado.
Cuadro 8
Tasa de reemplazo Oficiales y Suboficiales de la Fuerza Pública
Tasa de reemplazo Años de servicio
62% 18 años
62% más 4% anual hasta 85% Más de 18 a 24 años
85% más 2% anual hasta 95% De 24 años en adelante
Para los soldados profesionales17 que comienzan a pensionarse este año (2008), la TR es 70% del
salario mensual, adicionado éste con el 38,5% de la prima de antigüedad, sin ser inferior a 1,2
SMMLV.
Cuadro 9
Tasa de reemplazo Nivel Ejecutivo Policía Nacional
Tasa de reemplazo Años de servicio
70% 20 años
70% más 4% anual hasta 85% Más de 20 a 24 años 659
85% más 2% anual hasta 95% De 24 años en adelante
Junto a los porcentajes establecidos, además los beneficiarios tendrán derecho a dos mesadas
adicionales, una a mitad de año y otra de Navidad, equivalentes a la totalidad de la asignación
o pensión mensual.
17 .. Los soldados profesionales cuyo régimen prestacional se establece en el decreto 1794 del 2000, y se les da
derecho a la asignación de retiro mediante la ley 923 de 2004 y el decreto 4433 de 2004, se constituyen en un
grupo significativo de efectivos con derecho a prestaciones sociales las cuales debe reconocer el Estado impactando
directamente las finanzas públicas, según cifras de Mindefensa el número de ellos asciende a 80.111 efectivos a
noviembre de 2007.
Pensiones de la Fuerza Pública
Un Oficial activo que reciba un aumento del 10% a su salario mensual, implica que al Oficial
retirado del mismo grado, se le debe aumentar su asignación de retiro en un 10%).
En el RPM contribuyen a la financiación del sistema los aportes de los afiliados, las
transferencias del Gobierno, Fondos de Pensiones Públicas (Fopep, Fonpet), ISS, demás Cajas
de Previsión, Fondos pensionales no declarados insolventes (Caprecom, Capresub,
Foncolpuertos) y las reservas constituidas por las entidades.
En el RAI la financiación del sistema proviene de las cuentas de ahorro individual adminis-
tradas por los fondos, las aseguradoras, los bonos pensionales18, las cuotas partes19, el Fondo
de Solidaridad Pensional20 y, dado el caso, aportes del Gobierno por incumplimiento de los
Fondos Administradores de Pensiones en las condiciones del pago mínimo establecido.
En el caso del RPFP las entidades responsables de la financiación del sistema, por medio de sus
reservas y fondos son: CASUR, CREMIL, Ministerio de Defensa, Policía Nacional; recursos que en
última instancia provienen de los aportes de afiliados y de las transferencias por parte del
Presupuesto General de la Nación.
18 .. Corresponde a los títulos valores que representan las cotizaciones más la rentabilidad obtenida a la que el
empleado tuvo derecho por parte de las empresas o Fondos a los que haya pertenecido antes de su vinculación al
RAI y los cuales serán redimidos al momento de pensionarse.
19 .. La cuota parte de pensión, corresponde al monto con el cual está obligada a participar una entidad en relación
con sus afiliados, que han sido pensionados por otra entidad, con la finalidad de reconocer el tiempo servido y
cotizado a la entidad que reconoce la pensión.
20 .. Alimentados con los recursos adicionales provenientes de los empleados que aportan a dicho fondo y que
corresponden a las personas que cotizan sobre ingresos mayores a 4 SMMLV.
Contraloría General de la República
Las diferencias entre regímenes que se presentan en relación con la pensión de invalidez
destaca el hecho de que en el RPFP se puede recibir el 100% del IBL, en tanto que bajo el
régimen de ley 100 se recibe como máximo el 95% del IBL.
Para el caso de la pensión de sobrevivientes por muerte del aportante en servicio activo, se
encuentra que el máximo a recibir por parte de los beneficiarios en el RPFP es el 95% del IBL, en
tanto que en los demás regímenes la tasa de reemplazo es del 75% del IBL.
De acuerdo con la modalidad de pensión se definen los requisitos para acceder a ella y su
monto, con las características descritas en el siguiente cuadro:
Cuadro 10
Comparativo Ley 100 (RPM y RAI) frente RPFP en pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes
Tipo de asignación
Régimen Jubilación o Vejez Invalidez Sobrevivientes
Ley 100 (RPM y RAI) Edad 55 mujer y 60 hombre Por grado inhabilidad El 100% por muerte del
Reformada con Ley 797 de 57 mujer y 62 hombre 75-85% - TR 75% IBL pensionado y TR de 45% a
2003, vigente a partir de TR de 75% a 85% >ó= 85% y < 95% - TR 85% 75% del IBL de acuerdo con
2014. IBL> las características de los be-
ó = 95% - TR 95% neficiarios y tiempo de ser-
vicio del cotizante fallecido
en caso de enfermedad o
accidente.
21 .. La pensión por aportes del personal civil que acredite 20 años de aportes sufragados en cualquier tiempo en
una Entidad de Previsión Social o en el ISS, tiene derecho a una pensión de jubilación en cuanto cumpla 60 años
sí es varón o 55 años sí es mujer.
Pensiones de la Fuerza Pública
Las entidades obligadas al reconocimiento y pago de pensiones del sector Defensa son:
• El Ministerio de Defensa: reconoce y paga las pensiones del personal civil retirado, que
laboró en las diversas unidades, como son: Ejército, Armada, Fuerza Aérea, Comando Ge-
neral y Gabinete.
• La Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL): reconoce y paga las pen-
siones del personal uniformado activo y retirado, así como del personal civil que labora
en la Caja y que se encuentra en régimen de transición .
• La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR): reconoce y paga las pensio-
nes del personal uniformado activo y retirado de la Policía, así como del personal civil que
labora en la Caja y que se encuentra en régimen de transición22.
• La Policía Nacional, reconoce y paga pensiones del personal uniformado pensionado por
invalidez y el personal civil.
• Otras entidades como el Hospital Militar, la Agencia Logística y el Club Militar responden
por las pensiones del personal que labora en dichas entidades.
Situación actual
Población de pensionados
662 Uno de los factores que incide directamente en el crecimiento del presupuesto ejecutado para
el pago de pensiones en el sector Defensa es la población atendida. En el Cuadro 10, se pre-
senta el comportamiento de la población total de pensionados y por cada entidad en el sector
durante el periodo 2002-2007.
22 .. Consiste en un beneficio, a través del cual la edad, el tiempo y el monto de la pensión de vejez, será la
establecida en el régimen en el cual se encontraban las personas al 1° de abril de 1.994 y serán beneficiarios quienes a
esa fecha cumplían con tener: hombres 40 o más años de edad, mujeres 35 o más y no teniendo la edad, por lo menos
hubieran cotizado 15 años o más.
Contraloría General de la República
Cuadro 11
Población pensionada sector Defensa
2002 - 2007
Entidad 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Casur 57,057 58,166 60,645 63,747 66,458 68,322
Cremil 28,461 29,180 30,208 31,202 32,056 32,588
Mindefensa 20,400 22,872 25,110 28,234 31,529 34,651
Policía 17,871 18,692 19,489 20,476 21,808 22,284
Hospital Militar 790 819 829 827 827 826
Club Militar 144 150 154 159 156 156
Agencia Logística 70 75 81 92 91 91
Total 124,793 129,954 136,516 144,737 152,925 158,918
Fuente: Entidades del sector y Cálculos DES Defensa, Justicia y Seguridad
Para el caso del Ministerio de Defensa se destaca su crecimiento anual, que representa en
promedio 2.850 pensionados, en tanto que CASUR 2.253 y CREMIL 825, esto implica que
anualmente se esta incrementando el gasto anual de pensiones generando un impacto fuerte en
el pasivo pensional y por ende en las finanzas del Estado.
En la siguiente gráfica, presenta de manera más detallada el comportamiento de cada una de las
entidades del sector Defensa, mostrando una línea de tendencia ascendente en el periodo
mencionado.
Gráfico 1
Sector Defensa población pensionada
2002-2007
663
Gráfico 2
Participación por entidad en población pensionada
2007
Pago de pensiones
664 El pago de pensiones es una obligación significativa dentro de los gastos del gobierno na-
cional; de acuerdo con cifras del Ministerio de Hacienda los giros para mesadas pensionales
incorporados en el presupuesto de 2008, ascienden a $18,4 billones, con un crecimiento de
18,5% respecto de lo presupuestado en 2007.
Cuadro 12
Pago de pensiones frente a gastos del gobierno nacional central 2007 - 2008 Millones de $
Cuadro 13
Distribución del presupuesto del sector Defensa 2002 - 2007 Porcentajes (%)
Los recursos cancelados por concepto de pensiones, resultan representativos dentro del total del
presupuesto asignado al sector Defensa, por cuanto alcanzan en promedio el 20% en cada
vigencia, en tanto que los gastos totales de inversión del sector, no han superado el 16% en el
periodo analizado.
Estas cifras nos muestran que el sector destina una parte muy importante de su presupuesto 665
al pago de pensiones, quedando reducidos los recursos necesarios para el fortalecimiento de
la capacidad operativa, mediante la compra de equipos y tecnologías necesarias para la
defensa y seguridad.
El siguiente cuadro contiene los montos pagados por pensiones en el sector en el periodo
2002 a 2007:
Pensiones de la Fuerza Pública
Cuadro 14
Pagos de pensiones sector Defensa 2002-2007 Millones de $ 2007
Como se observa en el cuadro, la entidad con mayor participación en los recursos pagados en
promedio por concepto de pensiones es CASUR la cual de 2002 a 2007 fue de 41%, seguida
por CREMIL 34%, Mindefensa 14% y Policía Nacional 11%. Tal como se mostró anteriormente,
esta participación es coherente con la distribución del número de pensionados del sector, en la
que estas mismas entidades tienen los mayores porcentajes.
Gráfico 3
Evolución pago pensiones sector defensa
(millones de $) valores constantes
666
El crecimiento promedio real del pago anual de pensiones para el sector Defensa fue del 4,3% de
2002 a 2007, con un incremento total de 23% en dicho periodo. Por entidad la mayor tasa de
crecimiento promedio anual del pago en pensiones fue Mindefensa con el 6%, seguida de
CASUR 5% y la Policía 4%.
Gráfico 4
Crecimiento pago de pensiones vs crecimiento presupuesto sector 2003-2007
(tasas de crecimiento)
667
Pie de Fuerza Pública
Otro de los factores que se debe tener en cuenta en el análisis del pasivo pensional de la Fuerza
Pública, es el comportamiento del pie de fuerza, por cuanto son parte integral del Régimen
Especial de Pensiones y base para el cálculo actuarial; en la medida en que este aumente
afecta de manera proporcional el valor del pasivo estimado, puesto que se constituyen en la
base de las obligaciones futuras por concepto de pensiones.
Durante el periodo 2002-2007, el pie de Fuerza Pública ha tenido incrementos considerables, al pa-
sar de 231.452 hombres en el 2002 a 373.327 a junio de 2007, es decir, 141.875 nuevos hombres.
La siguiente gráfica muestra las variaciones en el número de efectivos de cada una de las
fuerzas, mostrando claramente que el Ejército y la Policía han registrado el mayor número de
hombres.
Gráfico 5
Pie de fuerza
2002 - junio 2007
Los principales incrementos se registraron en el Ejército entre el año 2002 y el 2003 en 42%,
la Armada Nacional 34% entre 2003 y 2004, en tanto que la Policía aumentó en 34% entre
668 2004 y 2005. Esta situación se debió principalmente a los nuevos recursos encaminados al
sector y provenientes del impuesto para preservar la Seguridad Democrática, enmarcado en el
Plan Choque23 que contempló como prioridad el aumento del pie de fuerza.
23 .. Consistía en el aumento del Pie de Fuerza y de unidades tales como brigadas móviles, batallones de alta montaña
y agrupaciones de fuerzas especiales urbanas, específicamente incorporando durante el periodo 2003 - 2006 un
número de 25.000 soldados profesionales y 5.000 soldados regulares. Conjuntamente se organizaron cerca de 600
pelotones de soldados campesinos para cubrir igual número de municipios.
Contraloría General de la República
Acorde con lo anterior, a finales del 2004, las entidades del sector registraron provisiones
para pensiones por $75.605 millones, en tanto que en el 2005 fueron de $1.8 billones y para
2006 de $4.2 billones, mostrando notables incrementos. Lo anterior se explica por el hecho de
que las entidades del sector iniciaron ajustes contables en las cuentas de provisiones a partir
del año 2005, reflejando desde ese momento la situación real del sector en materia del pasivo
pensional.
El cálculo actuarial de futuras pensiones de las entidades del sector Defensa, registró para
2004 $22.632 millones, para 2005 $10.4 billones y en 2006 $11.5 billones, generando un
aumento entre 2005 y 2006 de 10.7%, es decir, que los registros significativos se hicieron a
partir de 2005.
Estos cambios tan significativos en los registros contables referentes al cálculo actuarial, tie-
nen su explicación en el reconocimiento real que las entidades del sector comienzan a efec-
669
tuar con respecto a su pasivo pensional tanto de los actuales pensionados como de aquellos
cotizantes que se pensionarán en el futuro.
24 .. La cuenta 2720 “Provisiones para Pensiones” representa el valor amortizado del cálculo actuarial (Valor pre -
sente obligaciones futuras por concepto de pensiones y cuotas partes de pensiones) por concepto de pensiones, su
amortización se registra con cargo a la cuenta gastos por servicios personales.
25 .. Es una metodología que representa el valor presente de pensiones actuales y futuras, teniendo en cuenta facto-
res como: expectativa de vida, edad, valor de la pensión, y otros de la población cotizante y pensionada. Se registra
en la cuenta 2720 que maneja las subcuentas 272003 y 272005 Cálculo actuarial pensiones actuales y futu ras.
Para este propósito se requiere de los cálculos técnicos pertinentes, que permitan establecer la
evolución posterior y el impacto de los recursos necesarios para garantizar el pago presente y
futuro a los pensionados del sistema.
Las entidades que deben efectuar los cálculos actuariales son aquellas a las cuales legal y
reglamentariamente, les hayan sido asignadas las funciones de reconocimiento y pago de
pensiones27, independientemente de que financieramente respondan varios entes por dicha
obligación.
27 .. Estas cajas de retiro de acuerdo con la Ley 923 de 2004, se asimilan a las Administradoras del Régimen de Prima
Media pues están encargadas de recibir las cotizaciones de sus afiliados, administrarlas y reconocer las pensiones
(asignación de retiro) y pagarlas.
Contraloría General de la República
lo menos al cierre del período contable (anualmente a 31 de diciembre) con base en estudios
actuariales, preparados en forma consistente y siguiendo el método señalado por la Contaduría
General de la Nación, quien ejerce la inspección, vigilancia y control o por la Oficina de
Obligaciones Pensionales del Ministerio de Hacienda”28
De acuerdo con las normas contables establecidas por la CGN en relación con los plazos de
amortización, disponiendo de un máximo de 30 años a partir del 31 de diciembre de 1994,
el porcentaje amortizado de las reservas actuariales debería incrementarse anualmente, en al
menos 3.33 puntos porcentuales sobre el valor amortizado del año inmediatamente anterior.
La amortización anual debe por tanto, incrementarse en forma racional y sistemática de
manera que, en todo caso, a 31 de diciembre del año 2024 se tenga amortizado el 100% del
respectivo cálculo.
Puesto que en el sector Defensa existía un retraso en la revelación contable del cálculo y
que como en el caso de la Policía Nacional sólo hasta el año 2004 comienza este proceso, el
resultado es un incremento del porcentaje de amortización dado que se redujo el plazo de 30
a 20 años, por ejemplo si se cuenta con un cálculo actuarial de $10 billones y si al año 2004
se habían amortizado $2 billones, el procedimiento para establecer la tasa de amortización es
el siguiente: a) 2/10 = 0,2; b) 1-0,2 = 0,8; c) 0,8/20 = 0,04, es decir, que dicha entidad deberá
amortizar al menos un 4% anual hasta el año 2024, fecha en que deberá haber terminado el
100% del proceso.
Por consiguiente, como en el sector Defensa no se venía aplicando la normatividad, por parte
de las entidades responsables del cálculo y pago de pensiones, fue hasta el 11 de julio de
2005 cuando los estados financieros comenzaron a mostrar el valor del pasivo, con el efecto
directo sobre las finanzas públicas y, por ende, afectando la toma de decisiones macroeco-
671
nómicas.
Como resultado, se autorizó que se efectuaran los respectivos cálculos actuariales y se ini-
ciara su amortización con corte a junio 30 de 2005, en un plazo de 20 años, es decir, el 5%
anual, si no hubiera efectuado amortización alguna a la fecha mencionada, para cumplir con la
fecha límite de 2024.
28 .. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público está encargado a nivel nacional del seguimiento, actualización,
sistematización y revisión de los cálculos actuariales de los entes del sector público responsables del pasivo
pensional.
Pensiones de la Fuerza Pública
Como conclusión de la situación descrita observamos que los estados financieros del sector a
31 de diciembre de 2006, aún no muestran la cifra real por concepto del pasivo pensional,
afectando el análisis de su verdadera situación financiera, incidiendo directamente en las
finanzas públicas.
De acuerdo con las notas a los estados contables del Balance Nacional de 2006 a diciembre
31, las cifras más recientes disponibles, la provisión para pensiones y bonos pensionales fue de
$84 billones que correspondía al 79% del total del pasivo estimado. El cálculo actuarial por
amortizar fue de $227 billones, por lo cual se encontraba pendiente de amortizar el 76,5%
del pasivo, en donde las provisiones para el pago por $84 billones alcanzaban el 28% del
pasivo pensional de la Nación.
672
Cuadro 15
Cálculo de pensiones y bonos pensionales a cargo del Estado a 31 de diciembre 2005 - 2006 Billones de $
Según las cifras del cálculo actuarial de la Nación, éste representó el 97% del PIB en el 2006, lo
cual muestra que el pasivo pensional del sector público alcanza a representar el valor de la
producción total del país en un año, con la posibilidad de que siga creciendo, aún más si se
toma en cuenta que no todas las entidades públicas han efectuado el cálculo actuarial o que si
lo han hecho pueda que no hayan incluido todos sus componentes.
En este sentido, se encuentra que en el caso del sector Defensa y como resultado de la política de
consolidación de la Seguridad Democrática, el crecimiento planeado del pie de fuerza impactará
directamente su cálculo actuarial y, por ende, su reconocimiento frente a la situación
presupuestal del sector y de la Nación.
Las cifras del cálculo actuarial consolidado del sector se encuentran dispersas para las dife-
rentes entidades en los años en que existe disponibilidad, debido a la heterogeneidad en la
fecha de entrega por parte de éstas, teniéndose básicamente para el sector en conjunto los
años de 2003 y 200630 para las cuatro principales entidades que reconocen y pagan la segu-
ridad social de la Fuerza Pública31 y las cuales responderán en su totalidad por las pensiones
del nuevo personal a incorporar en el periodo 2007-2010, que fue establecido en el Conpes 673
3460 de 2007.
Tal como se dijo anteriormente, en el Balance General Consolidado de la Nación para la vi-
gencia 2006, el cálculo actuarial fue de $296 billones, en el cual el sector Defensa, representa
29 .. Dicho reconocimiento contable se logra por medio de la activa participación de la CGN y la CGR, puesto que el
registro en las cuentas de orden no afectaba los resultados de la entidad y por lo tanto no se determinaba el
impacto presupuestal.
30 .. Aunque las entidades realizan el reporte anual a la Contaduría General de la Nación, los cálculos realizados por
actuarios especializados corresponden a estos años.
31 .. Existen entidades del sector que reconocen y pagan pensiones, tales como Indumil, Hospital Militar, Defensa
Civil, Club militar y los Fondos Rotatorios de las diferentes fuerzas, pero que por su objeto y misión así como por
representar menos del uno por ciento del valor de las pensiones que se pagan no serán tomadas en cuenta en este
cálculo.
Pensiones de la Fuerza Pública
Cuadro 16
La consolidación del cálculo actuarial del pasivo pensional del año 2003 muestra que este
ascendía a la cifra de $34,7 billones de los cuales CASUR participaba con el 45%, CREMIL
37%, Mindefensa 10%, y la Policía Nacional con el 8%.
Para el año 2006, el cálculo actuarial ascendió a $51,8 billones 32 de los cuales participaban
CASUR con 35%, CREMIL 32%, Policía Nacional 19% y Mindefensa con el 13%.
La comparación del cálculo actuarial del sector Defensa con el del sector público general
muestra una tendencia decreciente en su participación en el periodo 2002- 2006, sin embargo,
dicha tendencia se modificará, puesto que la incorporación de nuevos efectivos que se prevé
del año 2007 al 2010, eleva el pie de fuerza en 10%, lo que se refleja proporcionalmente en el
aumento del cálculo actuarial del sector.
32 .. Dicho cálculo asciende a $52 billones agregando los cálculos correspondientes al Hospital Militar, la Agencia
Logística y el Club Militar.
33 .. Este incremento se explica por el hecho de que a partir de ese año la entidad comienza el reconocimiento
contable de dicho pasivo.
Contraloría General de la República
Cuadro 17
Evolución participación sector Defensa en el cálculo actuarial de la Nación 2002 - 2006 Billones $
De acuerdo con las cifras disponibles la proyección efectuada del cálculo será generada por
medio de dos métodos:
• El primero recoge el cálculo del pasivo que por medio de la actualización anual proyecta
éste desde el año 2006 hasta el 2019.
• El segundo haciendo uso del mismo procedimiento anterior, pero adicionando el aumento
correspondiente al Pie de fuerza establecido en el CONPES 3460 de 2007 34, proyectando
el pasivo en el mismo periodo. 675
Con la proyección efectuada por el primer método el pasivo pensional de la Fuerza Pública
será de $63 billones a diciembre de 2010 y de $97 billones en el 2019, en tanto que si toma-
mos en cuenta el crecimiento del pie de fuerza durante el periodo 2007- 2010 el cálculo ac-
tuarial a diciembre de 2010 será de $66,4 billones y para el año 2019 será de $103 billones. De
esta forma, el pasivo pensional de la Fuerza Pública con la incorporación de nuevos efectivos
tendrá un componente de crecimiento del 10% durante el periodo, el cual elevará los costos
en términos fiscales de manera proporcional al crecimiento de la planta de personal.
34 .. El Conpes 3460 establece un crecimiento de la Fuerza Pública de 37.896 efectivos nuevos, es decir, el 9,7% del
pie de fuerza existente a diciembre de 2006, en promedio 9.474 personas adicionales anualmente de 2007 a 2010.
Pensiones de la Fuerza Pública
Cuadro 18
Pasivo pensional vs. PGN y PIB - proyección 2006 - 2019 Billones $
Con las proyecciones efectuadas el pasivo pensional de la Fuerza Pública sigue representando en
el 2019 la mitad del PGN, en tanto que con relación al PIB este pasa del 17% al 19% en dicho
periodo, con lo cual se muestra un impacto importante sobre las finanzas públicas y la
economía en general.
Se puede observar, por lo tanto, que el pasivo pensional del sector es altamente significativo
en relación con las principales variables macro y que en este sentido representa un costo alto
para la Nación y la sociedad en su conjunto, más cuando el crecimiento del pie de fuerza ha
676 sido importante y se traduce en que el pasivo pensional del sector de manera individual pa-
sará a representar una quinta parte del producto nacional y cerca de la mitad del Presupuesto
General de la Nación.
Conclusiones
A pesar de la situación particular de Colombia, que vive en medio de un conflicto armado
que demanda recursos de manera creciente para mantener las capacidades operacionales de
la Fuerza Pública, lo que lleva de la mano un tratamiento especial en materia de beneficios
prestacionales, es evidente que las normas que regulan el régimen pensional de la Fuerza
Las ventajas económicas del Régimen Especial de la Fuerza Pública frente al Régimen de Pri-
ma Media y al Régimen Ahorro Individual, determinan el mayor impacto que éste tiene frente
al reconocimiento de las prestaciones en cada una de las variables (edad de retiro, tasa de
cotización, ingreso base de liquidación, entre otros) disminuyendo dichos requisitos para el
disfrute anticipado de los derechos adquiridos sumado a un mayor valor de la asignación en
comparación con un pensionado de los demás regímenes, aumentando los costos del sistema
e impactando en mayor medida sobre las finanzas públicas y la economía en general.
De los cálculos actuariales se puede observar un crecimiento sostenido lo cual los coloca
como un pasivo significativo que asume la Nación y que representa para el año 2006 en el
sector Defensa y Seguridad el 18% del pasivo pensional total de la Nación y con respecto al
PIB el 17%.
De continuar con la tendencia creciente del pasivo pensional, afectado por el incremento 677
significativo del pie de fuerza en los últimos años, el impacto sobre las finanzas públicas
igualmente irá en aumento.
Considera la CGR que el Ministerio de Defensa, como cabeza del sector, debe diseñar una
estrategia de financiamiento que haga sostenible el pago de las obligaciones en materia pen-
sional, sin afectar las inversiones necesarias en materia de Defensa y Seguridad Nacional.
Parte V
Desempeño macroeconómico
y situación fiscal del gobierno
nacional 2000-2007
Director DES: Nicolai Rosiasco
Investigador: Jorge Espitia. PhD (c)
Gráfico 1
Crecimiento y ciclo económico
2000-2007
679
Fuente: DANE. Cálculos propios a partir del Hodrick-Prescott del PIB real 1950-2007.
En tal sentido, el comportamiento de la economía entre 2006 y 2007 fue muy superior al de
muchas economías latinoamericanas como se observa en el Cuadro 1.
Desempeño macroeconómico 2000-2007
Cuadro 1
Crecimiento económico (%)
Crecimiento económico (%) 1990 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Argentina -1.3 -0.8 -4.4 -10.9 8.8 9.0 9.2 8.5 7.5
Bolivia 4.6 2.5 1.7 2.5 2.7 4.2 4.0 4.6 3.9
Brasil -4.2 4.3 1.3 2.7 1.1 5.7 2.9 3.7 4.4
Chile 3.7 4.5 3.5 2.2 4.0 6.0 5.7 4.0 5.9
Colombia 4.3 2.9 1.5 1.9 3.9 4.9 4.7 6.8 7.5
República Dominicana -5.5 8.1 3.6 4.4 -1.9 2.0 9.3 10.7 8.0
Ecuador 3.0 2.8 5.3 4.2 3.6 8.0 6.0 3.9 2.7
El Salvador 4.8 2.2 1.7 2.3 2.3 1.9 3.1 4.2 4.2
México 5.1 6.6 0.0 0.8 1.4 4.2 2.8 4.8 2.9
Nicaragua -0.1 4.1 3.0 0.8 2.5 5.3 4.3 3.7 4.2
Paraguay 2.9 -3.3 2.1 0.0 3.8 4.1 2.9 4.3 5.0
Perú -5.1 3.0 0.2 5.0 4.0 5.1 6.7 7.6 7.0
Uruguay 0.3 -1.4 -3.4 -11.0 2.2 11.8 6.6 7.0 5.2
Venezuela 6.5 3.7 3.4 -8.9 -7.8 18.3 10.3 10.3 8.0
América Central 3.4 2.9 1.9 2.8 3.7 4.1 4.5 5.9 5.4
Sur América -1.5 3.0 0.6 -0.1 2.7 6.9 5.1 5.5 5.6
Mundo 2.9 4.8 2.5 3.1 4.0 5.3 4.8 5.4 5.2
Fuente: World Economic Outlook (October 2007) FMI.
Gráfico 2
680
Fuente: DANE. Cálculos propios a partir del Hodrick-Prescott del PIB real 1950-2007.
Contraloría General de la República
Es importante señalar que el exceso de demanda que se presentó durante el periodo 2004-
2007, tiene grandes diferencias respecto a la registrada durante el periodo anterior a la crisis de
1998-1999 (Cuadro 2).
Cuadro 2
Contribución al crecimiento económico
Concepto 1994 1997-1994 Contribución al 2004 2007-2004 Contribución
Participación Crecimiento crecimiento Participación Crecimiento al crecimiento
Demanda / Oferta Demanda / Oferta
Producto interno bruto 82.7% 11.0% 76.2% 83.0% 20.3% 59.0%
Importaciones totales 17.3% 16.5% 23.8% 17.0% 68.6% 41.0%
Oferta final 100.0% 12.0% 100.0% 100.0% 28.5% 100.0%
Consumo final 66.5% 17.2% 95.2% 68.8% 17.7% 42.6%
Hogares 54.3% 8.7% 39.2% 52.4% 20.2% 37.0%
Gobierno 12.2% 55.2% 56.0% 16.4% 9.7% 5.6%
Formación bruta de capital 21.1% -7.3% -12.8% 15.2% 82.5% 43.9%
Demanda final interna 87.6% 11.3% 82.3% 84.0% 29.4% 86.5%
Exportaciones totales 12.4% 17.1% 17.7% 16.0% 24.0% 13.5%
Demanda final 100.0% 12.0% 100.0% 100.0% 28.5% 100.0%
Fuente: DANE
1) Durante el periodo 1994-1997 la demanda final creció 12% y el PIB 11%, frente a unos
crecimientos muy superiores en el periodo 2004-2007 de 29% y 20%, respectivamente;
El tratamiento que la autoridad monetaria dio en su momento fue la de subir la tasa de interés,
con el resultado por todos conocidos para el periodo 1998 y 1999 (Gráfico 2).
Desempeño macroeconómico 2000-2007
4) La oferta final creció 12%, lo cual se explicó a través del PIB (76%) y al crecimiento de las
importaciones durante el periodo (16,5%).
6.) La demanda interna creció 28,5%. Este crecimiento lo explicó la inversión (51%) y el
consumo (49%). En otras palabras, consumo e inversión actuaron como fuerzas generadoras de
crecimiento económico. A su vez, el crecimiento del consumo se explicó en un 87%, gracias al
consumo de los hogares y en un 13% al consumo del sector público.
7) La oferta final creció 28,5%, lo cual se explicó a través del PIB (59%) y en un 41%, debido al
crecimiento del 69% en las importaciones.
8) Durante este último periodo la tasa representativa de mercado sufrió un proceso fuerte de
revaluación, alrededor de 7,7%, al pasar de $2.626 en 2004 a $2.078 por dólar en 2007.
1 .. Según la Encuesta de Calidad de Vida del DANE, 2003, se obtiene que la relación ingresos laborales al total de
ingresos, para cada una de las regiones del país es la siguiente: Atlántica, 79,5%; Oriental, 71,4%; Central, 79,1%;
Pacífica, 77,1%; Bogotá D.C., 75,8%; Antioquia, 80,6%; Valle del Cauca, 76,5%; Orinoquía y Amazonas, 74,5%;
para un promedio en el total nacional de 74,1%.
Contraloría General de la República
Cuadro 3
Evolución de la pobreza
Pobreza extrema Pobreza Tasa de desempleo
Ciudad 2002 2006 2002 2006 2002 2006
Bucaramanga 7.6 2.2 40.8 23.0 20.8 12.5
Cartagena 16.0 5.3 51.2 33.1 15.8 13.7
Villavicencio 10.3 3.5 42.3 27.3 16.4 12.0
Bogotá 9.8 3.4 38.3 23.8 18.4 11.1
Medellín 15.9 6.4 52.0 39.5 17.7 13.9
Pereira 7.8 3.7 44.7 30.5 17.7 13.3
Manizales 13.9 7.4 56.6 46.2 18.7 16.4
Cúcuta 14.1 7.6 53.0 40.6 17.7 13.3
Barranquilla 12.7 7.1 50.1 39.5 17.2 11.8
Ibagué 13.4 8.2 43.5 34.2 23.3 20.1
Pasto 7.9 6.0 43.2 34.8 18.2 16.6
Montería 15.9 12.4 52.4 46.4 15.5 15.2
Cali 7.7 6.0 35.3 27.4 16.2 14.1
Fuente: DANE
Si bien este panorama permite señalar que el desempeño económico colombiano ha sido
sólido en los últimos años (FMI. 2007. Colombia 2007. www.imf.org), hay que decir que tal
situación no ha permitido cerrar la brecha respecto a una economía líder como es la de los
Estados Unidos de América, en cuanto al PIB per capita relativo; e incluso permite afirmar
que el ingreso per capita de los colombianos, respecto al de un ciudadano norteamericano es,
hoy en día, inferior al que se tenía en la década de los ochenta y mediados de los noventa.
En 2007, por ejemplo, el ingreso per cápita de Colombia representó el 19,9% de los
estadounidenses, mientras que en 1982 representaba el 22,8% (Cuadro 4).
Cuadro 4
PIB per cápita (PPP) PAIS / PIB per cápita USA (%)
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2006 2007 683
Argentina 53.7 39.7 32.7 38.4 35.8 35.3 37.2 39.2
Bolivia 12.2 8.4 7.6 7.7 6.9 6.7 6.8 6.8
Brasil 34.4 28.9 25.8 26.2 23.2 23.2 23.3 23.8
Chile 22.9 18.1 20.6 27.1 27.1 29.4 29.6 30.7
Colombia 22.7 20.4 20.6 22.0 18.2 18.5 19.1 19.9
República Dominicana 19.4 16.9 15.5 16.7 19.6 20.2 21.7 22.9
Ecuador 15.0 13.3 11.7 11.7 9.6 11.2 11.2 11.2
El Salvador 17.8 14.0 12.9 14.8 13.5 12.9 13.0 13.1
México 34.8 30.6 27.1 25.2 26.5 25.8 26.3 26.5
Nicaragua 21.6 16.6 10.6 9.7 9.4 9.0 9.0 9.1
Paraguay 20.6 17.7 16.3 16.3 12.6 12.3 12.4 12.6
Perú 23.8 19.1 13.7 15.7 14.3 15.3 15.9 16.6
Uruguay 31.0 24.0 25.2 27.9 25.9 26.4 27.7 28.9
Venezuela 30.8 22.9 20.6 20.6 16.7 16.3 17.3 18.1
América Central 18.9 15.0 13.1 13.6 12.7 12.4 12.6 12.9
Sur América 32.3 26.3 23.4 24.8 22.0 22.1 22.5 23.2
Fuente: World Economic Outlook (October 2007) FMI.
1) La oferta final creció 9,4%, explicado en un 63,3%, gracias al PIB que presentó un
incremento de 7,5%; y en un 36,7%, por las importaciones, las cuales crecieron 16,4%;
Cuadro 5
Contribución al crecimiento económico 2006-2007
2006 2007-2006 Contribución al crecimiento Contribución al crecimiento
Participación Crecimiento Demanda / Oferta Demanda Interna
Producto Interno Bruto 79.00% 7.53% 63.32%
Importaciones totales 21.00% 16.40% 36.68%
Total oferta final 100.00% 9.39% 100.00%
Consumo final 64.81% 6.30% 43.48% 49.73%
Hogares 49.92% 7.30% 38.82% 44.40%
Gobierno 14.89% 2.94% 4.66% 5.33%
Formación bruta de capital 19.46% 21.21% 43.95% 50.27%
Demanda final interna 84.27% 9.74% 87.42% 100.00%
Exportaciones totales 15.73% 7.51% 12.58%
Total demanda final 100.00% 9.39% 100.00%
684
En este aparte se presenta la dinámica y composición del rubro de fuentes y usos del
Presupuesto Nacional, en el entendido que representa cerca del 93% del Presupuesto General de
la Nación. El análisis se presenta para el periodo comprendido entre el 2000 y 2007.
Contraloría General de la República
Gráfico 3
Fuentes y usos
En el Cuadro 6 se presentan las fuentes y usos del Presupuesto Nacional. Las fuentes co-
rresponden al conjunto de ingresos nacionales, aquí se contabilizan los ingresos corrientes
que corresponde a la suma de los recaudos tributarios y no tributarios; a los ingresos de los
fondos, los ingresos de capital y las variaciones en caja o en el portafolio. A su vez, el rubro
de usos corresponde al conjunto de ítems de gastos del presupuesto: funcionamiento; servicio 685
de la deuda e inversión.
Fuentes
Los ingresos corrientes de la Nación representaron el 56% de las fuentes que financian el
Presupuesto Nacional y alcanzaron un nivel de 16,3% del PIB en 2007.
La otra gran fuente de financiamiento del presupuesto fueron los recursos de capital (37,5% en
2007). Allí se concentraron los desembolsos del crédito interno, que alcanzaron un valor de
5,7% del PIB en 2007; los desembolsos del crédito externo (0,7% del PIB); otros ingresos de
capital (4,5% del PIB), donde se contabilizan los rendimientos financieros (0,2% del PIB); los
excedentes financieros de las entidades descentralizadas del orden nacional (1,3% del PIB); y
otros recursos de capital, que tuvo un crecimiento de 508%, respecto al de 2006, el cual se
explicó a partir de las utilidades del Banco de la República que representaron el 0,3% del PIB; y
los “recursos por privatizaciones y capitalizaciones que se realizaron a finales del año anterior, y
que han sido desembolsados en el primer semestre de esta vigencia, los cuales suman un poco
más de $5 billones. Dichos recursos corresponden a: $3.250 mil millones (mm) de Ecogas,
1.777 mil millones (mm) de Granbanco-Bancafe y Propal y la Empresa antioqueña de Energía por
$97 mil millones (mm)” (Mensaje Presidencial. Proyecto de Ley de Presupuesto General de la
Nación 2008, página 154).
Cuadro 6
Balance de fuentes y usos (% PIB)
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fuentes 16.5 21.2 21.7 23.6 26.7 24.9 29.8 29.4 28.9 28.0 29.4 30.0 29.1
Ingresos corrientes de la Nación 9.9 10.4 11.2 10.7 10.1 11.5 13.4 13.5 13.8 14.3 15.0 16.1 16.3
1.1.1. Ingresos tributarios 9.7 10.1 10.8 10.6 10.0 11.2 13.2 13.3 13.7 14.3 14.8 16.0 16.2
1.1.1.1. Impuestos directos 4.0 3.8 4.4 4.3 4.2 4.3 5.3 5.8 5.9 6.1 6.2 6.7 7.0
1.1.1.2. Impuestos indirectos 5.7 6.3 6.4 6.2 5.8 6.9 7.8 7.5 7.8 8.2 8.6 9.3 9.1
1.1.2. Ingresos no tributarios 0.2 0.3 0.4 0.1 0.1 0.3 0.2 0.2 0.1 0.1 0.2 0.1 0.1
Otros Ingresos (Fondos) 0.3 0.4 0.3 0.3 0.3 0.2 0.1 0.2 0.1 0.1 0.2 0.2 0.2
Ingresos de capital 4.9 7.6 8.2 9.3 16.4 12.0 14.5 15.1 12.8 12.1 12.7 12.1 10.9
Desembolsos crédito interno 3.0 3.8 5.7 5.5 7.9 6.9 7.4 6.2 5.9 6.4 9.4 7.2 5.7
Desembolsos crédito externo 1.0 1.8 1.6 2.6 3.4 3.3 6.7 2.5 5.6 2.7 2.5 3.1 0.7
Otros ingresos de capital 1.0 2.0 0.9 1.2 5.1 1.9 0.4 6.4 1.3 3.1 0.8 1.8 4.5
1.4.1. Rendimientos financieros 0.2 0.3 0.3 0.3 0.3 0.5 0.3 0.3 0.2 0.2 0.2 0.3 0.2
1.4.2. Excedentes financieros 0.5 0.5 0.5 0.5 0.9 0.7 0.7 0.5 0.7 0.7 0.6 1.0 1.3
ent. Desc. nacionales
1.4.3. Otros ingresos de capital 0.3 1.2 0.1 0.4 3.8 0.8 (0.6) 5.6 0.3 2.2 0.1 0.6 3.0
Variación de caja y portafolio 1.3 2.7 2.0 3.3 (0.2) 1.1 1.9 0.7 2.2 1.3 1.5 1.6 1.7
686 Funcionamiento 10.1 11.5 11.2 12.2 14.5 13.5 14.3 15.1 14.4 15.1 15.5 15.1 14.6
Gastos de personal 2.8 3.1 3.1 3.1 3.4 3.3 3.3 3.3 3.2 3.1 3.0 3.0 3.0
Gastos generales 0.8 0.9 0.8 0.9 0.9 0.8 0.8 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 0.9
Transferencias 6.4 7.5 7.3 8.1 10.2 9.4 10.2 10.8 10.2 10.9 11.5 11.2 10.7
Operación comercial 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
Servicio de la deuda 3.1 5.1 6.0 7.9 9.0 9.0 11.2 11.2 11.9 10.0 10.8 11.7 10.6
Deuda externa 1.5 1.5 1.7 1.8 2.8 2.8 4.1 4.6 5.8 3.3 4.5 3.0 2.1
Amortizaciones 0.9 0.9 1.0 0.9 1.6 1.4 2.3 2.8 3.4 1.6 2.9 1.5 1.0
Intereses 0.6 0.6 0.7 0.9 1.1 1.4 1.8 1.9 2.4 1.7 1.5 1.5 1.1
Deuda interna 1.6 3.5 4.3 6.1 6.2 6.1 7.1 6.5 6.1 6.7 6.3 8.7 8.6
Amortizaciones 0.9 2.2 2.6 3.8 3.8 3.5 4.4 4.0 3.1 3.7 3.3 5.3 5.1
Intereses 0.7 1.4 1.7 2.3 2.4 2.7 2.7 2.6 3.0 3.0 3.0 3.4 3.4
Inversion 3.3 4.6 4.4 3.5 3.2 2.5 4.3 3.2 2.7 3.0 3.0 3.1 3.9
Usos (compromisos) 16.5 21.2 21.7 23.6 26.7 24.9 29.8 29.4 28.9 28.0 29.4 30.0 29.1
Gráfico 4
Usos
Por el lado de los usos, los rubros que tradicionalmente han tenido un gran peso dentro del
conjunto de gastos son las transferencias y el servicio de la deuda. El peso de este último uso
en el presupuesto se encuentra asociado al porcentaje en que los ingresos corrientes finan-
cian el presupuesto. Las transferencias, por su lado, agrupan las denominadas transferencias
intergubernamentales y las pensiones, entre otros. De ahí, que el peso de estos dos ítems 687
dentro del conjunto de usos representen, cada uno de ellos, cerca del 37%.
A partir de esta composición de fuentes y usos, es fácil determinar que desde el punto de vista
presupuestal, la Nación presenta un resultado corriente y primario deficitario, que puede ser
calificado como estructural por su duración en el tiempo, y que si bien ha venido cayendo
dada la implementación del Acto Legislativo de 2001 y las últimas reformas tributarias desde
2001, aún alcanzan un valor significativo cercano a 9% del PIB en 2007, en cuanto al resul-
tado corriente y de 2,2% del PIB en el resultado primario (Gráfico 6). Adicionalmente hay
una alta probabilidad de mantenerse, si se considera que muchos de los nuevos esfuerzos
tributarios son transitorios, mientras que gran parte de los gastos que se financian de dichos
impuestos, como es el caso del gasto militar del Programa de Seguridad Democrática, se bus-
ca que sean permanentes.
Desempeño macroeconómico 2000-2007
Gráfico 5
La sociedad civil, los partidos políticos y centros de análisis de política consideran que la
Política de Seguridad Democrática ha tenido un impacto positivo en el crecimiento económico,
vía el aseguramiento del monopolio de las armas; la lucha contra los grupos al margen de la
ley; la protección a los inversionistas; entre otros, a tal punto que ellos mismos ven la
necesidad de mantenerla como una política de Estado.
Esta situación necesariamente conlleva a la discusión sobre cuán permanentes debe ser el
688 impuesto al patrimonio con una progresividad igual o mayor a la del impuesto de renta para
financiar un gasto tan importante para el Gobierno Nacional como es el gasto en bienes
públicos nacionales, como son los de defensa y seguridad, y justicia, sin disminuir la actual
provisión de bienes meritorios como educación y salud, entre otros.
Por lo tanto, no se ve viable que dicho gasto se mantenga en el actual nivel, buscando dismi-
nuir la provisión de bienes públicos esenciales como la educación, la salud, el agua potable
y/o el saneamiento básico; pues el marco de nuestro Estado Social de Derecho busca que
estos bienes lleguen a todos los ciudadanos independientemente de su lugar de residencia.
Contraloría General de la República
Gráfico 6
Ahora bien, con base en el marco de fuentes y usos del Presupuesto Nacional, se reclasificó el
conjunto de ingresos y gastos bajo la metodología de “por encima y por debajo de la línea” 2,
encontrando que la Nación, durante el ciclo presupuestal de 2007, presentó un resultado
deficitario de 3,6% del PIB (Cuadro 7).
Finalmente, el resultado fiscal, así como las diferentes fuentes de financiamiento utilizadas
para cubrirlo, permiten evaluar el nivel de deuda pública que la Nación alcanzó al cierre del
689
año fiscal.
2 .. La metodología que se aplicó se basó en el convertidor del PGN a plan financiero que se presentó en el Mensaje
Presidencial al proyecto de PGN 2007.
Desempeño macroeconómico 2000-2007
Cuadro 7
Balance fiscal del gobierno nacional central, 2006-2007
$MM %PIB
Concepto 2006 2007 2006 2007
1 . Ingresos totales 56.272 63.889 17,6 17,9
1.1. lngresos corrientes de la Nación 51.564 57.764 16,1 16,2
1.1.1. Ingresos tributarios 51.298 57.382 16,0 16,1
1.1.2. Ingresos no tributarios 266 381 0,1 0,1
1.3. Otros ingresos 528 597 0,2 0,2
1 .4. Ingresos de Capital 4.180 5.528 1,3 1,5
2. Total Gastos 69.862 76.728 21,8 21,5
2.1. Gastos corrientes 63.146 68.580 19,7 19,2
2.1.1. Funcionamiento 48.846 52.816 15,2 14,8
2.1.2. Intereses Comisiones Deuda 14.283 15.748 4,5 4,4
2.1.3. Operación Comercial 18 16 0,0 0,0
2.2. Gastos de Capital 5.155 6.713 1,6 1,9
Préstamo neto 406 280 0,1 0,1
Sistema Financiero 1.154 1.155 0,4 0,3
3. Déficit / Superávit (13.590) (12.839) (4,2) (3,6)
4. Financiamiento 13.590 12.839 4,2 3,6
4.1. Crédito externo neto 5.256 (883) 1,6 (0,2)
4.2. Crédito interno neto 6.443 3.169 2,0 0,9
4.3. Utilidades Banco de la República 793 1.184 0,2 0,3
4.4. Venta de activos fijos 122 2.572 0,0 0,7
4.6. Telefonía celular 5 - 0,0 -
4.7 Deuda Flotante 1.013 (1.486) 0,3 (0,4)
4.8. Ajustes por causación 916 1.150 0,3 0,3
4.9. Recursos de Tesorería (959) 7.132 (0,3) 2,0
Fuente: SIIF, CGR
(1)
Donde:
El lado izquierdo de la ecuación es el resultado fiscal [déficit (-) o superávit (+) fiscal] con
signo contrario al lado derecho, el financiamiento.
Contraloría General de la República
(2)
La ecuación (2) señala que la variación de la deuda pública total, no solo depende del déficit
fiscal (d) sino también de:
3 .. En la mayoría de países la principal fuente de financiamiento del gasto corresponde a los ingresos tributarios.
Adicionalmente, desde el punto de vista macroeconómico, para la obtención del equilibrio fiscal, privado y externo, se
restan los impuestos para obtener el ingreso disponible. Muchos de los cálculos que aquí se presentan tiene como base
los impuestos.
4 .. Dentro de los gastos totales están: los gastos de personales; los gastos generales; las transferencias; la inversión; y, el
pago de intereses de la deuda pública.
6 .. Dos son los documentos base que aquí se utilizan: Laurence Ball y Gregory Mankiw (1995) y Homi Kharas y
Deepak Mishira (2003).
Desempeño macroeconómico 2000-2007
(3)
Así pues, se obtiene que el cambio del saldo de la deuda pública puede descomponerse en7:
5) El señoriaje.
La descomposición expuesta muestra que el déficit fiscal convencional es tan sólo uno de los
componentes que contribuyen a la acumulación de deuda pública, mostrando elementos ligados
a fundamentales del mercado como son la inflación, el tipo de cambio y el crecimiento
económico8, elementos que tuvieron un comportamiento especial durante 2007.
7 .. No sobra destacar aquí, que el producto de la inflación (p) y la tasa de crecimiento real de la economía puede ser
despreciable cuando la inflación o el crecimiento están muy cerca de cero (0).
8 .. La definición de riesgo de mercado señala: “Es el vínculo con la variación de los precios de mercado; por ejemplo, las
tasas de interés, los tipos de cambio, los precios de los productos básicos, etc., que ese reflejan en el costo del servicio de
la deuda.” FMI y Banco Mundial (2001). “Directrices para la gestión de la deuda pública”, Recuadro 1, pág. 10.
Contraloría General de la República
Cuadro 8
Saldo de la deuda bruta del GCN a 31 de diciembre de 2007
Concepto Deuda interna Deuda externa Total
Millones de pesos 99,061,898 47,652,802 146,714,700
Millones de dólares 49,168 23,652 72,820
% del PIB 28% 13% 41%
Composición (%) 68% 32% 100%
Vida media (Años) 4 9.5 5.8
Duración (Años)* 2.9 5.3 3.7
Cupón promedio en dólares 6.90%
Cupón promedio en pesos 10.60%
Fuente: MHCP. Perfil de la deuda total Bruta del GNC. Fecha de corte: 31 de diciembre de 2007. www.minhacienda.gov.co. La TRM que se
utilizó corresponde a la del 31 de diciembre de 2007: 2014.76 pesos por dólar.
*: La duración total ponderada se calcula sobre la total de deuda externa y el total de TES.
Fuentes de financiamiento
La principal fuente de financiamiento durante 2007 fueron los Títulos de Deuda Pública
Interna (61,8%), seguido por los Bonos Externos (18,8%) y los créditos contratados con el BID,
BIRF y CAF (13,4%). El restante 6,0% correspondió a Títulos de Reducción de Deuda (2,7%) y
bonos Fogafin (1,2%), entre otros (Gráfico 7).
Gráfico 7
Cabe reiterar que el actual nivel de la deuda pública, como su evolución histórica, se asoció al
comportamiento de los ingresos y gastos (total y primario) del GNC. Durante buena parte del
periodo comprendido entre 1990 y 2007, más exactamente entre 1994 y 2005, el gasto pri-
mario creció más que los ingresos, diferencia que se financió básicamente con deuda pública.
Este hecho se refleja o corrobora en el gasto total que corresponde a la suma del gasto pri-
mario y el pago de intereses de la deuda. En otras palabras, la brecha entre el gasto total y el
gasto primario corresponde al pago de intereses. Si esta brecha crece con el tiempo, como se
observa en el gráfico correspondiente a la evolución de ingresos y gastos de la Nación, quiere
decir que el resultado deficitario se financió básicamente con deuda pública (Gráfico 8).
Gráfico 8
694
Los saldos de deuda bruta del GNC, como proporción del PIB, presentaron una tendencia
creciente hasta el año 2002, cuando alcanzó un valor cercano a 56%, es decir, 40 puntos
porcentuales más que en 1996. A partir de ese año, los niveles de la deuda vienen
descendiendo, a tal punto, que en 2007 representó cerca del 42% del PIB, es decir, catorce
puntos porcentuales menos que el nivel de 2002.
De igual manera, haciendo uso de la ecuación 3 (Gráfico 9) se tiene que durante el periodo
1990-1997 el crecimiento nominal de la economía fue superior a la devaluación del tipo de
cambio, lo cual presionó hacia abajo las variaciones del nivel de deuda vía el componente
externo; situación contraria a la que se dio durante el periodo 1998-2003 que llevó a la
deuda externa a pasar del 11% al 25% y el saldo total del 24% al 55%. Finalmente, durante el
siguiente periodo, que va hasta 2007, el crecimiento nominal de la economía se estabilizó y el
tipo de cambio se revaluó, lo cual presionó aún más el descenso de la deuda total del
gobierno nacional hasta alcanzar un valor de 41% del PIB en 2007.
Gráfico 9
En suma, la fuerte caída que presenta el stock de deuda de la Nación obedece, de un lado, a la
reducción del déficit primario, a la disminución de la presión que ejerce el pago de intereses en
el total de gastos y al buen comportamiento del recaudo tributario; y de otro, al buen
comportamiento que tuvo la economía, a la caída de la inflación y a la apreciación que sufrió el
tipo de cambio (Cuadro 9 y Gráfico 10).
Cuadro 9
Indicadores de la economía colombiana y la deuda pública de la Nación
1990 1994 1998 2002 2006 2007
Inflación 32.37 22.59 16.70 6.99 4.50 5.70
TRM promedio año 502.3 826.6 1,427.0 2,508.0 2,358.0 2,078.4
Crecimiento de la TRM (%) 31.29 5.07 25.06 9.05 1.60 -11.86
Crecimiento nominal PIB 33.7 29.2 15.4 7.9 12.3 11.6
Crecimiento real PIB 5.0 5.1 0.57 1.93 6.5 7.5
Intereses de la deuda / Gasto total 5.8 5.8 12.2 13.7 15.0 12.8
Amortizaciones de la deuda / Gasto total 10.6 17.9 17.8 20.7 21.8 20.7
Saldo deuda interna (% del PIB) 4.1 5.1 11.1 27.3 32.5 27.7
Saldo deuda externa (% del PIB) 12.4 7.2 11.1 25.4 16.4 13.3
Saldo deuda (% del PIB) 16.5 12.3 22.2 52.7 48.9 41.0
Gasto primario (% PIB) PGN 10.6 14.0 16.1 19.0 18.7 19.8
Gasto total (%PIB) PGN 13.2 19.1 24.1 30.3 30.9 30.9
Ingresos corrientes (%PIB) 8.2 10.2 10.8 13.5 16.1 16.3
Ing. corrientes - Gasto primario -2.4 -3.8 -5.3 -5.6 -2.7 -3.5
Ing. Corrientes - Ppto. de gasto -5.0 -8.9 -13.3 -16.9 -14.8 -14.6
Ingresos tributarios (%PIB) 8.2 10.0 10.6 13.3 16.0 16.2
Gasto primario (% PIB) (Caja) 8.5 11.4 13.8 15.9 17.3 16.9
Fuente: DANE, Banco de la República y Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
*: Los valores de las variables fiscales corresponden a las apropiaciones definitivas del Presupuesto General de la Nación (PGN)
Así pues, los saldos en términos absolutos presentaron una fuerte desaceleración, si se le
compara con la tendencia que traía en el primer periodo. Esta tendencia se hace mucho más
696 evidente cuando se observan los saldos como proporción del tamaño de la economía. Este
comportamiento del saldo de la deuda del GNC, como proporción del PIB, si bien es un indi-
cador sencillo, es bastante significativo para señalar que la deuda de la Nación hoy en días
es mucho más sostenible de lo que era en 2002.
Contraloría General de la República
Gráfico 10
697
Sector rural en el entorno de la globalización
En segundo lugar, fue aprobada la Ley 1152 de 2007 o Estatuto de Desarrollo Rural, como
respuesta en buena parte a las limitaciones encontradas en la consolidación del Incoder
como responsable de las políticas de desarrollo rural, dado que estaban determinadas por la
persistencia de políticas e instrumentos que a lo largo de su aplicación se habían mostrado
caducos, ineficientes o insuficientes para cumplir con los objetivos a ellos asignados, y en
muchos casos desarticulados de la nueva visión que hoy se tiene del sector, por lo que resultaba
conveniente proceder a su modernización.
El Estatuto de Desarrollo Rural pretende dar un nuevo giro a la institucionalidad del sector,
haciendo una compilación de principios, objetivos, normas, lineamientos de política, me-
1 .. De acuerdo con el Decreto 1300 de 2003, le asigna la responsabilidad de la política de desarrollo rural, mejorando el
acceso a los factores productivos, fortaleciendo las entidades territoriales y sus comunidades, buscando la interacción
institucional en el medio rural.
Contraloría General de la República
Los subsectores como café y pecuario que se habían mostrado sólidos, también entraron en
crisis, con tasas de crecimiento negativas; en general, el sector registró, por segunda vez en el
último cuarto de siglo, una tasa de crecimiento negativa del 2,0%, particularmente acentuada en
el caso de la agricultura no cafetera con -3,9%.
sobre los cultivos transitorios o semestrales como algodón, arroz, cebada, fríjol, maíz, soya y
papa. Esta disminución se compensó parcialmente (en lo productivo más no en lo social), con los
incrementos de áreas sembradas en permanentes como: caña de azúcar, banano, plátano, palma
de aceite y frutales.
Al observar la evolución de los diferentes componentes del PIB en un periodo largo, desde
1967 hasta 1994, se encuentra la significativa pérdida de importancia relativa del sector
agropecuario hasta llegar al final del periodo en mención a representar apenas el 13% del PIB
total. Esto, a pesar de eventuales crecimientos gracias a “bonanzas” como la del café de los años
setenta.
Después de 2000, el sector agropecuario, sin mejorar su participación en el PIB total (inclusive
con disminución hasta de 2 puntos), presenta crecimientos que si bien no dan para posicionarlo
como jalonador de la economía, por lo menos refleja interesantes comportamientos, con
crecimientos de 3,8 y hasta 5,0% (proyectado), para 2003 y 2007 respectivamente2,
atribuible en buena parte al impulso dado a los cultivos de tardío rendimiento. El café, como uno
de los renglones más importantes del sector, mostró un crecimiento de 4,5% y un aporte
importante al crecimiento sectorial de 0,5 puntos que junto con renglones como pollo y cerdo
presentaron importante dinamismo (Cuadro 1).
700
Cuadro 1
Producto Interno Bruto por ramas de actividad económica Base 1994 = 100
Ramas de actividad 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007*
Agropecuario, silvicultura y pesca 14,4 14,2 13,9 13,8 13,4 13,0 12,5 8,5
Explotaciones de minas y canteras 4,9 4,5 4,4 4,9 4,8 4,6 4,3 3,1
Electricidad, gas de ciudad y agua 3,1 3,2 3,1 3,1 3,0 3,0 2,9 2,1
Industria manufacturera 14,4 14,4 14,5 14,6 14,9 14,8 15,4 11,8
Construcción 4,0 4,1 4,5 4,9 5,3 5,6 6,0 4,7
Comercio, reparación, restaurantes 10,6 10,7 10,7 10,9 11,2 11,5 11,9 9,1
y hoteles
Transporte, almacenamiento 7,9 8,1 8,1 8,1 8,2 8,2 8,4 6,5
y comunicaciones
Establecimientos financieros, seguros, 17,3 17,4 17,5 17,8 17,8 17,6 16,7 -
inmuebles y servicios a empresas.
Servicios sociales, comunales 20,9 20,8 20,3 19,6 18,9 18,8 18,0 12,9
y personajes.
Servicio de intermediación financiera, 3,9 4,0 3,8 4,1 4,3 4,5 3,9 3,2
medios indirectamente.
Producto interno bruto 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fuente: Dane - Cuentas Nacionales - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural - Dirección de Política Sectorial - Grupo de Sistemas de Información * Datos
preliminares
Cuadro 2
Variación de área cultivada
2001-2007
Año Cultivos transitorios Cultivos permanentes1 Área Total Cultivada.
Hectáreas % variación Hectáreas % variación Hectáreas % de Variación
2001 1.626.321 2.291.485 3.917.806
2002 1.529.226 -5.97 2.612.710 14.01 4.141.936 5.72
2003 1.710.306 11.84 2.826.785 8.19 4.537.091 9.54
2004 1.751.014 2.38 2.717.405 -3.87 4.468.419 -1.51
2005 1.606.752 -8.24 2.778.095 2.23 4.384.847 -1.87 701
2006* 1.550.342 -3.51 2.817.002 1.14 4.367.344 -0.39
2007** 1.554.604 0.27 2.882.906 2.34 4.437.510 1.61
Fuente: Dane - Cuentas Nacionales - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural - Dirección de Política Sectorial - Grupo de Sistemas de Información 1: Sin
forestales
De acuerdo con el SIGOB, el gobierno nacional tenía como meta del cuatrienio 2002-2006 un
total de área cultivada de 4.723.882 hectáreas, de las cuales se reportó por parte del Minis-
terio de agricultura un total de 4.367.344 hectáreas, lo que arroja una diferencia de 356.000
hectáreas que no se lograron en este lapso, a pesar del impulso que presentaron los cultivos
permanentes. Para el año 2007, aunque el área total cultivada creció en un 1,61%, dicho
comportamiento realmente no fue el mejor.
El grupo de cultivos transitorios ha ido en retroceso perdiendo durante este periodo cerca de
80.000 hectáreas; entre los cultivos más afectados se encuentran el arroz, que ha disminuido
Sector rural en el entorno de la globalización
Dentro de los cultivos tradicionales se destacó café con un aumento de cerca de 70.000
hectáreas. A pesar de la crisis cafetera de la década pasada, se observa una reactivación por lo
menos en cuanto a las áreas dedicadas al cultivo e inversión en su renovación y
mantenimiento. En el caso de los frutales presentaron un notable crecimiento en áreas de
más de 30.000 hectáreas, con un crecimiento del 31% para las especies incluidas en la
apuesta exportadora que incluye, entre otros, aguacate, bananito, feijoa, granadilla, mango,
mora, piña y tomate de árbol.
En el caso del caucho, es de anotar que este cultivo cuenta con importantes apoyos del go-
bierno por cuanto hace parte del programa para la sustitución de cultivos ilícitos, lo cual se
ha reflejado en el aumento de las áreas al pasar de 6.787 hectáreas en 2002 a 25.016 hectá-
reas para 2007, que representa un aumento de alrededor de 19.000 hectáreas. Igualmente
el cacao, que presenta grandes posibilidades de consolidarse como producto de exportación
en este periodo creció en 19.447 hectáreas, que representa un 20% de incremento frente al
2001.
702
Producción pecuaria
La producción bovina
La producción bovina ha ocupado grandes extensiones de tierra en conflicto con tierras aptas
para la agricultura, ya que mientras las áreas reconocidas con vocación ganadera por el
estudio IGAC-Corpoica3 son 21,84 millones de hectáreas, en la actualidad, según la Encuesta
Nacional Agropecuaria, la ganadería ocupa 31,4 millones de hectáreas en pastos y 38,8
millones de hectáreas incluyendo las malezas y rastrojos. Esta situación de conflicto de uso se
ha dado por diversas causas, entre ellas, la amenaza de la violencia que ha vivido el país en los
últimos años, la caída en rentabilidad de la agricultura, la falta de infraestructura necesaria, la
concentración de tierras en gran parte por los actores armados y el narcotráfico y la falta de
políticas públicas encaminadas al ordenamiento de producción nacional acorde con las
potencialidades de uso del recurso.
Producción avícola
En el caso del huevo, este ha crecido a menor ritmo que el pollo, ha tenido mayores
altibajos y ha sufrido una desaceleración moderada en los últimos años, como consecuencia de
las señales que reciben los productores para expandir o contraer su negocio. En el periodo
1992-2001 el crecimiento promedio fue de 3,43% mientras que desde el 2002, el crecimiento
promedio disminuyó a 2,81%.
704
Producción porcina
Producción forestal
Estudios sobre el uso actual de la tierra en Colombia señala en forestal un área de 55.939.533
hectáreas de bosque de las 78.301.484 hectáreas con aptitud forestal. Esto indica que el país
ha sido deforestado en 22.4 millones de hectáreas con la particularidad de que sólo el 0,37%
del área forestal en uso (208.000 hectáreas) corresponde a plantaciones forestales, es decir,
que en su mayoría los bosques naturales han sido degradados a causa de la explotación ile-
gal de maderas, ampliación de frontera agrícola, producción de cultivos ilícitos y la extrema
pobreza.
705
No obstante, las motivaciones ambientales no son las únicas que actualmente promueven
la dinámica del sector forestal comercial en el país. Aspectos de índole social relativos a la
generación de empleo, pero principalmente aquellos de carácter económico, son los que en
últimas parecen prevalecer al momento de impulsar este tipo de políticas, por lo menos en lo
que a su planeación se refiere.
5 .. (CCI-INCODER, 2006)
Sector rural en el entorno de la globalización
706
Por otra parte, aunque en el CONPES 3237 de 2003 se menciona que ésta política se enmarca
en el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006 ‘Hacia un Estado Comunitario’ en particular
en las estrategias de manejo social del campo y de política comercial y promoción de expor-
taciones agrícolas, las meta prevista en el primero de los casos se refiere a 100.000 nuevas
hectáreas en cultivos comerciales forestales, es decir, 20.000 nuevas hectáreas más de las
consideradas en la política de estímulo a la reforestación comercial, con la particularidad de
que en este escenario el cumplimiento de la meta sólo alcanza el 41,23%, es decir, únicamen-
te se alcanzó una reforestación comercial de 41.225 hectáreas de las 100 mil programadas.
En general, los esfuerzos del sector público frente al sector forestal comercial durante los
primeros años del periodo 2000-2007, se orientaron a la investigación forestal principal-
mente a través de convenios entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y CONIF.
Posteriormente, se incluyeron algunos programas de la Federación Nacional de Cafeteros en
su centro de investigación Cenicafé y para los años 2006 y 2007 se realizaron mediante los
Contraloría General de la República
fondos concursales del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) a los que accedió
Conif en alianzas estratégicas con otras organizaciones.
Balanza comercial
La balanza comercial total del país para la presente década sólo ha sido positiva en el año
2000, tornándose deficitaria para las vigencias siguientes tratando de equilibrarse en las
vigencias 2004 y 2005, pero volviendo a incrementarse el déficit en los años posteriores
debido a la situación monetaria y cambiaria del país. Aunque la balanza ha sido positiva
para el sector, sólo en el año 2005 el valor de las exportaciones supera en cuantía al de las
importaciones determinando que la balanza comercial tenga un saldo superior al valor de las
importaciones. Como factor económico positivo se anota que la balanza comercial del sector
agropecuario siempre ha sido favorable frente al total de la balanza comercial del país en el
periodo referenciado, motivado por el alza de precios de algunos productos más no por un
mayor volumen de comercialización.
Dentro de la oferta de productos de exportación, el país cuenta con una variedad de produc-
tos exportables con balanza comercial altamente positiva, donde sobresalen los productos de
agroempresas, como el banano y plátano de exportación, flores, azúcar y aceite de palma, 707
siendo la excepción, entre los grandes exportadores, el café, que cuenta con gran número de
pequeños productores.
Otros productos de economía campesina tienen balanzas comerciales positivas, como panela,
papa y el tabaco, estos dos últimos revirtiendo la tendencia negativa en años recientes, pero
los volúmenes exportados de estos productos son bajos.
Por otro lado, hay un grupo de productos que han revertido su condición de balanza negativa y
en los últimos años han aumentado su acceso al mercado externo y conseguido sobrepasar las
importaciones, siendo este el caso del tabaco, fríjol, leche y carne bovina, entre los cuales, los
que tienen mayores posibilidades de mantenerse en esa situación son los productos ganaderos
y el tabaco, mientras que en fríjol, los precios externos con dólar barato pueden tornarse atrac-
tivos para importar el producto y volver a una balanza comercial negativa, o que por alguna
razón se pierda la participación importante que se tuvo en el mercado venezolano en 2007.
Sector rural en el entorno de la globalización
En el caso del cacao, sólo presentó balanza positiva en los dos primeros años del periodo
estudiado, pero en los últimos años se está presentando un alto índice de contrabando hacia
Venezuela, que no permite mostrar una balanza positiva, bien sea por aumento de las
exportaciones si el producto se comercializa legalmente, o a través de la reducción de
importaciones, si el producto se vende en el interior.
Políticas sectoriales
Las políticas sectoriales encaminadas al desarrollo agropecuario y agroindustrial, se enmar-
can dentro del octavo objetivo del Milenio de “Fomentar una sociedad mundial para el
desarrollo”6: En cumplimiento de este objetivo, Colombia planteo como estrategias “crear
condiciones favorables para la inversión, el crecimiento económico y el desarrollo, 7” y “para
la reducción de la inequidades existentes demandará esfuerzos y apoyos de asistencia técnica
y cooperación internacional que permitan crear alternativas de gestión, mejorar la capaci-
dad institucional y realizar seguimiento continuo al desempeño de la Nación y las entidades
territoriales”.
· Desarrollar aún más un sistema comercial y financiero abierto, basado en normas, previsible y no discriminatorio. Ello
incluye el compromiso de lograr una buena gestión de los asuntos públicos y la reducción de la pobreza, en cada país y en el
plano internacional;
· Atender las necesidades especiales de los países menos adelantados. Ello incluye el acceso libre de aranceles y cupos
708 para las exportaciones de los países menos adelantados, el programa mejorado de alivio de la deuda de los países
pobres muy endeudados y la cancelación de la deuda bilateral oficial y la concesión de una asistencia oficial para el
desarrollo más generosa a los países que hayan mostrado su determinación de reducir la pobreza;
· Atender a la necesidades especiales de los países en desarrollo sin litoral y de los pequeños Estados insulares en
desarrollo;
· Encarar de manera general los problemas de la deuda de los países en desarrollo con medidas nacionales e
internacionales a fin de hacer la deuda sostenible a largo plazo;
· En cooperación con los países en desarrollo, elaborar y aplicar estrategias que proporcionen a los jóvenes un trabajo
digno y productivo;
· En cooperación con las empresas farmacéuticas, proporcionar acceso a los medicamentos esenciales en los países en
desarrollo;
· En colaboración con el sector privado, velar por que se puedan aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologías, en
particular, los de las tecnologías de la información y de las comunicaciones.
En este contexto las políticas sectoriales de mayor relevancia para el Estado en especial para
los últimos gobiernos están relacionadas con el acceso a la tierra, desarrollo de infraestruc-
tura propia del sector, el crédito y la financiación, la ciencia y la innovación tecnológica, la
sanidad agropecuaria y la implementación de un sistema de compensaciones y ayudas, de las
cuales resaltamos los principales logros, así como, sus deficiencias y debilidades.
Política de tierras
Según evaluaciones realizadas sobre la efectividad de la gestión del Instituto para la Reforma
Agraria (Incora) desde su creación con la Ley 135 en 1961 hasta 2004, con la creación del
INCODER se concluye que “ha sido evidente la ineficiencia tanto del Estado como del mercado en
la orientación y conducción del proceso de reforma agraria”. Efectivamente, durante la vigencia
de la citada ley, por el lado de la distribución de la tierra presentó un aumento en la concentración
de la propiedad, con un índice Gini 0,8510.
Las políticas de tierras, no sólo han influido en los procesos de concentración como tal, tam-
bién han incidido en la profundización de los conflictos de uso del suelo y la sobrevaloración
de la tierra, lo cual no sólo se constituye en un problema de orden social al restringir el acce-
so a la población en condiciones favorables, sino que indirectamente se ha consolidado como
un factor limitante de competitividad, ocasionado por el alto valor que la tierra representa en 709
los costos de producción de las distintas actividades agropecuarias.
Adicionalmente, la violencia que ha llevado a los grupos en conflicto ha utilizar este factor
como elemento de negociación, ha profundizado el fenómeno del desplazamiento, con el
consecuente abandono de las tierras y su apoderamiento por parte de estos, estimandose que
8 .. La definición clásica de reforma agraria, se entiende como el resultado de decisiones políticas que conduce a un
cambio profundo y generalizado en la tenencia de la tierra. Una versión más amplia, según Machado, se trata de un
proceso serio y adecuado de redistribución de la propiedad rural que facilita los procesos de crecimiento y desarrollo con
equidad, convivencia y justicia social.
la población desplazada y las victimas del conflicto han abandonado 6,8 millones de
hectáreas11, lo que se constituye en un fenómeno de difícil manejo por parte de las autoridades
y de la Comisión de Justicia y Reparación.
De acuerdo con las estadísticas de adjudicación de tierras (excepto en el periodo 2000 - 2004
en el que hay una depresión notoria en la gráfica 1), siendo especialmente importante en el
año 2006, cuando se asignaron 511.645 hectáreas, lo que corresponde al 18% de la tierra en-
tregada entre 1962 y 2007. Hasta 2007 (no incluido este año) se habían entregado 1.724.974
hectáreas.
Gráfico 1
Número de familias beneficiadas
y área en adquisición de predios de reforma agraria 1962-2007
710
Es conveniente incorporar a este análisis los principios de política agropecuaria que rigen
desde 2002. Para esta administración se estableció como principio fundamental la
descentralización en la ejecución de la política agropecuaria, consolidando la estrategia de
asignación de recursos por demanda concertada a nivel territorial, de forma tal que el sector
privado aseguró el protagonismo que venía ganando en anteriores administraciones frente a un
modelo de desarrollo de mayor apertura comercial.
Bajo esta orientación de política, se posicionan los subsectores con mayor organización
gremial y que se articulan fácilmente como demandantes de recursos en esta estrategia. En
posición opuesta se encuentran los subsectores no insertados en gremios organizados o cuya
organización no satisface los estándares mínimos para alcanzar los beneficios de la política de
demanda de recursos.
Una buena ilustración de este escenario lo constituye la situación generada por el Ministro de
Agricultura y Desarrollo Rural, en torno a la decisión de asignar los terrenos del predio Cari-
magua en Puerto Gaitán, (Meta), al mejor postor del sector, que quisiera explotarlos, discor-
dante ésta con la anterior propuesta de entregarlos a familias de víctimas de la violencia.
En cuanto a la dotación de tierras a comunidades étnicas, en 1988, bajo el auspicio del Pro-
grama de las Naciones Unidas para el Desarrollo (Proyecto Col.87/015: Fortalecimiento Insti-
tucional de la Unidad de Desarrollo Social del DNP) se reconoció la existencia de 81 pueblos
indígenas dispersos por el país, en número de 433.100 habitantes, ubicados en diversas áreas,
cuya extensión total reconocida administrativamente era de 32.987.110 hectáreas.
Entre 1976-1985, se titularon 9,1 millones de hectáreas, mientras que en el periodo 1986-1996,
se titularon 17,7 millones de hectáreas. Por último, desde 1997 hasta 2007 se titularon 3,930 711
millones de hectáreas, mostrando significativas variaciones en los resultados de esta gestión.
Desde 1993 a 1996 el número de resguardos aumentó de 302 a 408, en 1993 cubrían 26 mi-
llones de hectáreas y eran propiedad de 310.000 indígenas y en 1996 cubrían casi 28 millones
de hectáreas y comprendían el 80% de la población indígena y el 25% del territorio nacional.
Para 2007, se alcanzaron 769 resguardos con 32 millones de hectáreas y pertenecientes a
90.932 familias.
Es importante resaltar que cerca del 74% de las tierras entregadas a las comunidades
indígenas corresponden a selvas, sabanas, montañas y zonas vertientes, cuya vocación es
de conservación, lo cual restringe su uso a ciertas actividades.
En el caso de las comunidades negras, a partir de la Ley 70 de 1993, se les han entregado
3.611.397 hectáreas, que beneficiaron a cerca 45 mil familias y cuyos territorios tienen ca-
Sector rural en el entorno de la globalización
La adecuación de tierras
Este aspecto corresponde a uno de factores más limitantes de la producción agropecuaria,
adicional a las deficiencias de infraestructura que presenta el país, en el propósito de ampliar su
participación de los mercados globales.
En el 2000 se contaba con 26 distritos entre mediana y gran escala que cubrían un área de
246.962 ha principalmente en los departamentos del Tolima, Córdoba, Atlántico y Magdalena.
No obstante, según Federriegos (2007) en estas escalas se cuenta con 24 distritos de los cuales
16 son del Estado.
En distritos de pequeña escala, a partir de 1983 se han construido 568 que cubren un área
712 de 39.472 hectáreas y benefician a 25.302 familias de los cuales al 2005 sólo estaban activos
553 con beneficio para 17.000 familias y cubrimiento de 24.500 hectáreas, debido a
problemas de funcionamiento, fallas de estudios y diseños, errores en la construcción y mala
operación; en el 2007 el Incoder reporta la existencia de 517 distritos de pequeña escala cuya
mayor parte se ubican en la región andina en sectores de economía campesina en los cuales se
carece de información sobre volúmenes de agua utilizada en cultivos y su eficiencia sólo
alcanza el 60% debido a fallas de asistencia técnica adecuada13.
Los principales sistemas de producción agropecuaria atendidos bajo distritos de riego de in-
versión del Estado se cuentan el arroz (57%), sorgo (10%), Palma de aceite (7%), soya (6%)
12 .. De acuerdo con un estudio realizado por León y Espinosa en el 2005 y apoyados por algunos pronunciamientos
realizados por la Contraloría General de la República en el 2002 sobre la gestión de los distritos de riego,
Las cifras sobre adecuación de tierras para la producción vía infraestructura de riego revelan
que en el país se ha estado desaprovechando un gran potencial de área cultivable bajo estas
condiciones, al alcanzar sólo el 12% de cobertura, lo que en últimas deja de manifiesto la
ausencia de una política eficaz del Estado no sólo para ampliar la asistencia de áreas que
requieran adecuación, y la búsqueda de un ordenamiento de sistemas de riego que respondan
a las necesidades de la producción agropecuaria sustentable y del desarrollo rural integral.
El Plan Nacional de Desarrollo PND 2002-2006 finalmente fijó la meta de adecuar 56.767
hectáreas y rehabilitar otras 10.030 con la construcción de distritos de mediana y gran escala, y
mediante minidistritos, adecuar 4.100 hectáreas y rehabilitar 27.036 hectáreas.
Al realizar el balance sobre los resultados, se establece que para el caso de rehabilitación de
distritos y minidistritos son significativamente positivos para el cuatrienio al alcanzar el 140 y
el 85,7%, respectivamente, lo mismo que para la construcción de minidistritos en donde se
alcanzó el 123%. Lo que resulta cuestionado es el resultado de la meta correspondiente a la
construcción de distritos de gran escala, ya que por esta vía no se logró adecuar ningún área
para la producción al cabo de los cuatro años de gobierno lo cual afectó significativamente el
logro total al llegar solo al 43,2%.
713
De acuerdo con cifras del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), para el 2007 el
área adecuada fue de 30.702 hectáreas de las cuales $16.349 millones se hizo con recursos del
Programa Agro Ingreso Seguro (AIS) y $14.293 millones asignados al Incoder.
Para el 2008 se espera que a través del Incoder se atiendan con infraestructura de cons-
trucción 490 hectáreas y se rehabiliten otras 980 hectáreas con apoyo de subsidios de riego
del Fondo Nacional de Tierras (Fonat) para lo cual se cuenta con $10.000 millones; para el
distrito del triángulo del Tolima se proyecta un avance del 37,3% con inversión de $32.041
millones; para Ranchería un avance del 59,3% y una inversión de $113.674 millones; para
Repelón inversión de $4.000 millones; Támesis inversión $2.100 millones y otros distritos
con inversión de $24.693 millones para atender 3.300 hectáreas (Sigob) y para seguimiento
En ningún distrito del Estado las aplicaciones de agua se hacen obedeciendo a orientaciones
técnicas y siguiendo parámetros como tipo y requerimientos de cultivo, clima, suelo y uso con-
suntivo (requerimiento en particular de una especie), además, no se le da importancia a la apli-
cación del riego a nivel de finca en donde los agricultores carecen de orientación al respecto.
El uso irracional del recurso agua se manifiesta en situaciones como la del Distrito de Río
Prado donde se aplican entre 20 y 40 mil16 m3 por hectárea, en el Distrito de Río Zulia entre 10
y 20 mil cuando hay otros que aplican solo 2 mil , además, para el caso del Distrito de la
Ramada en la Sabana de Bogotá los productores aplican entre 40 y 60 m3 cuando la
recomendación técnica no va más allá de 20m3/hectárea17.
15 .. INAT, 2001.
.. Arguello
Cuadro 3
Inversión pública colombiana en C&T Agr. como % del PIB Agr.
Millones de pesos de 2007
Año PIB1 PIB Agropecuario2 Inversión C&T Inver.C&T
Agropecuaria3 como % de PIB Agr.4
2001 262.473.830 32.575.524 ND ND
2002 264.690.289 32.157.058 149.589 0,465
2003 279.018.772 32.644.262 62.507 0,192
2004 298.470.300 33.149.658 65.056 0,196
2005 314.985.402 35.333.003 49.901 0,141
2006 338.601.429 36.716.119 68.781 0,187
2007 357.421.666 36.899.827 70.936 0,192
Sin realizar comparaciones con otros países, vemos que se ha presentado una baja ostensible
por lo menos de la inversión pública en lo referente a ciencia y tecnología agropecuaria, lo
cual es un comportamiento no coherente con la importancia que tiene el sector en nuestra
economía, ya que el valor del PIB sectorial presenta una participación significativa en las
finanzas públicas colombianas que oscila entre el 12% y 10% al cierre del periodo, a pesar de que
ha disminuido sigue siendo importante económicamente, sin mencionar, claro está, las
implicaciones de orden social asociadas al tema rural.
Según datos reportados por el Banco Mundial y tomados del Grupo Consultivo sobre Inves-
tigaciones Agrícolas Internacionales (CGIAR), se encuentra que Colombia está rezagado con
respecto a los referentes internacionales, aún en los establecidos para los países en vía de de-
sarrollo lo cual debería ser tomado en cuenta a la hora de la formulación de la política pública
sectorial, para evitar que el país se vaya quedando atrasado en los contextos internacionales
en momentos como los actuales, donde tanta importancia se le da a la competitividad para
abrirse a nuevos mercados o conservar los actuales, siendo la ciencia y tecnología la que se
convierte en una de las fuentes relevantes para adquirir dicha competitividad (Cuadro 4).
Los esfuerzos que el país realizó principalmente a través del ICA, eje de la investigación y la
transferencia agropecuaria por más de treinta años, no lograron contribuir de manera
significativa a alcanzar los niveles de desarrollo del sector, acordes con los estándares
requeridos por las tendencias mundiales de competitividad, derivado de la adopción de un
modelo tecnológico impositivo y mal copiado, caracterizado por el marcado aislamiento de la
realidad local de los científicos capacitados en contextos muy disímiles al entorno del trópico y
marcados por profundos celos profesionales, encerrados en su conocimiento, que no contribuyó
eficazmente al desarrollo tecnológico agropecuario nacional.
21 .. López y Torres1982
Contraloría General de la República
Cuadro 4
Inversión en C&T como % del PIB Agropecuario
Con la creación de Corpoica en 1994, se inicia una nueva era del proceso de investigación
que busca rectificar los desaciertos y ajustar los procesos de investigación y transferencia de
tecnología creando un esquema más participativo a organizaciones de cualquier carácter y
la vinculación del productor como parte integral y comprometida con el proceso. Esta cor-
poración mixta de derecho privado, creada con el fin de darle mayor participación al sector
privado al cabo de los 14 años de su creación (1994-2007), si bien ha logrado la participación
de varios gremios de la producción, ésta ha sido muy tímida y caracterizada por una escasa
inversión en investigación aplicada y prácticamente nula para la investigación estratégica,
situación que se evidencia al establecer que más del 95% de la inversión se realiza con fuente
de recursos públicos.
22 .. Tal como lo establece el artículo 32 de la Ley 101 de 1993, los fondos parafiscales agropecuarios o pesqueros son
fondos especiales constituidos en las entidades administradoras de los recursos provenientes de contribuciones parafiscales
y los patrimonios formados por éstos.
Sector rural en el entorno de la globalización
Dos aspectos fundamentales que manifiestan los logros de la investigación en Colombia, están
relacionados en primer lugar por los costos de producción y en segundo con el aumento de la
productividad.
El primero relacionado con los costos, a partir de los logros derivados de los desarrollos
tecnológicos (investigación e innovación) en el sector agropecuario, mediante el comporta-
miento de los costos de producción, no es tarea fácil. Por una parte se presentan muchas de-
ficiencias en la información y bases de datos existentes, y de otra, varios de los componentes
en la estructura de costos están influenciados por variables externas que no corresponden
necesariamente a la implementación de un cambio tecnológico. Algunas variables de los
costos, como la mano de obra, el arriendo de la tierra, el empleo de maquinaria, los agro-
químicos, entre otros, tienen significativa influencia de las condiciones del mercado, que no
responde de la misma manera en todos los sistemas agropecuarios ni en las diferentes zonas
de producción.
primaria tradicionalmente muy incipientes para dar valor agregado y contribuir en parte a la
competitividad agraria del país.
Los requerimientos sanitarios aplican para los productos agrícolas y pecuarios; en este sen-
tido cada sistema de producción presenta condiciones particulares, asociadas a las especies
explotadas, el clima y el manejo con que se afrontan los distintos problemas de esta índole.
En gran medida se observa que los problemas sanitarios agrícolas han sido recurrentes, la
mayoría de ellos han permanecido en el tiempo en los distintos sistemas de producción.
Dentro de las acciones institucionales del ICA para este periodo, se recuerda que en el año
2002 en alianza con USDA (Secretaria de Agricultura de Estados Unidos), USAID (Coopera-
ción Americana) e IICA, se constituyó el Centro de Excelencia Fitosanitaria (CEF), que realiza 719
énfasis en el análisis de riesgo de enfermedades y lo asocia con los sistemas de información
geográfica (SIG), herramienta valiosa para la elaboración de mapas que reflejen la presencia e
incidencia de problemas sanitarios en el país.
A partir del año 2003 el trabajo desempeñado por el ICA es orientado por la estructura de las
cadenas productivas, y no por cultivos específicos como se venía haciendo, con el fin de
optimizar los recursos.
Durante el año 2005, además del trabajo referente a proyectos de derechos de obtentores de
variedades vegetales, se promulgó la legislación referente al manejo de semillas, mediante
Sector rural en el entorno de la globalización
la publicación de la Resolución ICA 00148 del 18 de enero de 2005 “Por la cual se expiden
normas para la producción, importación, exportación, distribución y comercialización de
semillas para siembra en el país, su control, y se dictan otras disposiciones”, paralelo a esta
acción el ICA trabajó en el fortalecimiento de laboratorios con capacidad diagnóstica, a través de
gestión de recursos asignados por el BID y el Consejo Nacional de Política Económica y Social,
plasmado en el documento CONPES 3375.
De otra parte, en el marco del trabajo adelantado en inocuidad en las cadenas agroalimentarias
agrícolas, se dio la aprobación de la Norma Icontec NTC 5400 de Buenas Prácticas Agrícolas
-(BPA) para frutas, hierbas aromáticas culinarias y hortalizas, cuya implementación además
contribuye a la regulación y certificación de diversos sectores de la producción agrícola nacional.
En este mismo campo de la normatividad para el año 2007 se llevó a cabo la actualización
de la resolución 1023/97 sobre expendios de insumos agropecuarios y en la resolución 0375/04
sobre bioinsumos agrícolas. Se aprobó el manual de BPMIA, además, se expidió la resolución
2668 /07 que estableció el procedimiento de ampliación de uso para productos plaguicidas
químicos, fertilizantes y extractos vegetales con registro anterior en el país, con el fin de
impulsar su uso en cultivos menores.
Con respecto a esta última clase de insumos vegetales, se conformó el Comité de Bioinsumos y
Extractos Vegetales, que se inició bajo el liderazgo del ICA, con el proyecto de norma sobre
inoculantes biológicos en la cual se contemplan parámetros de calidad como número mínimo de
células viables, pureza microbiológica, actividad biológica, pH, densidad, humedad, parámetros
de calidad que deben cumplir los insumos agrícolas elaborados a base de micorrizas, rizobacterias
promotoras de crecimiento vegetal.
720
Para el año 2005 se firmaron protocolos fitosanitarios con seis países y en varios casos se
logró la admisibilidad de frutas y vegetales frescos a EE.UU, Chile, Bolivia, Costa Rica y Panamá;
para el 2006 se realizaron acciones relacionadas para alcanzar la apertura del mercado de algodón
fibra hacia Perú.
La gestión adelantada por el ICA para 2007 en los aspectos de normatividad deja dos hechos
importantes, como son:
La participación del tema de sanidad dentro del presupuesto dedicado al sector agropecua-
rio, aumentó para las dos últimas vigencias, lo cual es de vital importancia para que el país
empiece a darle la importancia que amerita la sanidad de la producción agropecuaria en el
actual contexto de apertura y globalización de mercados, donde cada vez más se hace énfasis
en la seguridad e inocuidad de los productos para el consumo humano e industrial.
La apertura de mercados en la gran mayoría de los casos está muy en función de la garantía
de la sanidad de los productos que se pretendan comercializar. Colombia, recientemente, a 721
través del CONPES 3375 de 2005, da importancia política al Sistema de Medidas Sanitarias y
Fitosanitarias(SMSF), como herramienta valiosa para el manejo de la sanidad de la producción
agropecuaria no solamente con medidas de control, sino con acciones de prevención para los
problemas fitosanitarios; este es precisamente el enfoque que en la actualidad tienen los SMSF a
nivel mundial.
Hasta aquí, nos referimos a aquellos factores que requieren de la acción directa del Estado, en
proceso de crear condiciones favorables para el desarrollo del libre mercado y de garantizar la
seguridad y la sostenibilidad alimentaria de la Nación.
23 .. Ley 16 de 1990
Contraloría General de la República
Gráfico 2
Compensaciones e incentivos
Las compensaciones o subsidios han surgido como respuesta del Estado a dificultades de
orden coyuntural que afectan a determinados sectores de la producción agropecuaria y que
tienen su origen en causas como la revaluación, el comportamiento de los precios, problemas
de orden sanitario, los altos costos de producción, estacionalidad de la producción, los fenó- 723
menos climáticos y, en algunos casos, en el mejoramiento de la condiciones de competitividad
y fomento de ciertos sectores.
Las ayudas económicas directas a las actividades agropecuarias se han constituido en un im-
portante mecanismo de política sectorial. En el periodo 2001 - 2007, se entregaron recursos
por valor $ 1,58 billones, llegando a representar el 25% del presupuesto asignado al sector
Sector rural en el entorno de la globalización
en este periodo, siendo significativas en el año 2002 con el 30% con la ayuda gubernamental
cafetera, en el 2005 el 34% con el incentivo a la cobertura cambiaria específica y la
compensación al precio del algodón, en el último año el 30% con las ayudas incluidas en el
programa Agro Ingreso Seguro (AIS).
Le siguen en asignación de recursos la compensación al precio del algodón, que hace parte de
la política de protección del ingreso del sector algodonero definida en el documento Conpes
3401 de 2005, con el objeto de mitigar los impactos negativos de las fluctuaciones del precio
internacional y de la tasa de cambio sobre el precio interno de venta; no obstante, esta com-
pensación se viene reconociendo desde el año 2000 y se otorgaron $194.151 millones.
El Incentivo a la Cobertura Cambiaria (ICC), creado por el Decreto 4390 de 2004 de acuerdo al
724 Documento Conpes 3332 de 2004, benefició sólo a productores de flores y banano de expor-
tación, a quienes se les entregaron recursos por valor de $ 138.959 millones, en la vigencia
2005.
Los incentivos sanitarios para flores y banano, al almacenamiento, el incentivo forestal (CIF), el
apoyo para la panela, la protección ingreso exportadores agropecuarios, las coberturas de
riesgos y el seguro agropecuario contra riesgos climáticos recibieron recursos equivalentes el
14,7% de los entregados y tienen como objetivo mejorar o mantener las condiciones de
ingresos de los productores.
Finalmente, dentro del Programa Agro Ingreso Seguro (AIS) se implementaron los incentivos de
subsidios a la tasa de la línea especial de crédito, la convocatoria para sistemas de riego, el
fondo de capital de riesgo, fortalecimiento sanitario AIS e incentivo a la asistencia técnica. En la
vigencia 2007 se entregaron $157.836 millones de los $350.000 presupuestados y para el 2008
se apropiaron recursos del orden de los $500 mil millones de pesos.
Contraloría General de la República
Las experiencias en el país han demostrado que la utilización de incentivos o subsidios di-
rectos no han sido los mecanismos más convenientes en los propósitos de mejorar la compe-
titividad y de consolidar procesos de reconversión productiva. Tampoco han sido garantes de
distribución equitativa de los recursos canalizados a través de estos, por el contrario, se han
constituido en instrumentos paternalistas que nada aportan a la eliminación de las ineficien-
cias de ciertos sectores, postergando su transformación tecnológica o de actividad.
Sector rural en el entorno de la globalización
Vale destacar que el punto de partida en este propósito de globalización, en el caso colom-
biano, está dado por una serie de factores que se constituyen en limitantes, entre los que se
destacan la escasa competitividad de la mayoría de productos agropecuarios, la producción
generalizada de materias primas sin elaboración que represente valor agregado, la revalua-
ción del peso y las condiciones impuestas por la subsidiaridad de la producción en países
como los EEUU y la Comunidad Europea, así como las restricciones de índole fitosanitario.
La ineficiencia sectorial ha sido estimulada por una serie de herramientas creadas por el
gobierno, con grandes limitaciones de recursos, cuya cobertura no ha alcanzado a la población
menos favorecida y vulnerable, de manera que los productores agropecuarios, en su mayoría, no
están preparados para asumir los retos de una economía globalizada y mucho menos de
responder a las exigencias del mercado internacional.
• Comunidad Andina de Naciones (CAN), vigente con Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú.
Contraloría General de la República
• Asociación de Estados del Caribe (AEC) constituido por 25 Estados miembros y 11 Estados
asociados: Colombia, Panamá, Cuba, República Dominicana y por los miembros asociados
de Anguilla, Bermudas, Islas Caimán, Islas Turcas y Caicos, Islas Vírgenes Británicas, Re-
pública Francesa a título de Guadalupe, Guyana y Martinica, y el Reino de los Países Bajos
a título de Araba y Antillas Holandesas.
• Sistema de Preferencias Generalizadas Andinas (SPG ANDINO), por medio del cual la
Unión Europea otorga a los países andinos preferencias arancelarias a la casi totalidad de
sus exportaciones, libres de impuestos de importación y de cuotas. Este es el más amplio
de los regímenes unilaterales concedidos a Colombia.
De igual forma, cuenta con las preferencias comerciales concedidas por Asia-Pacífico, Ca-
nadá.
Adicionalmente, existen acuerdos bilaterales con otros países o regiones como CARICOM
(Área de Libre Comercio del Caribe), Israel, Federación Rusa, India, China, Corea del Sur,
Malasia, Indonesia, Hungría, República Checa, Polonia, Rumania, Argelia, Kenya, Egipto, 727
Marruecos, Costa de Marfil, Asociación Europea de Libre Comercio (AELC / EFTA).
La forma como cada gremio o subsector productivo viene asumiendo su participación en esta
dinámica, crea estados y condiciones muy particulares entre las que se pueden señalar los
siguientes:
• Los sectores de café y banano, que han logrado consolidar un proceso productivo con
orientación exportadora, satisfaciendo los requerimientos del modelo agroexportador, tie-
nen el reto de innovar mercados y estrategias que le permitan mantener su posición. Los
Sector rural en el entorno de la globalización
principales clientes del sector cafetero han sido, tradicionalmente, Europa, Estados Unidos,
Japón y Alemania. Sin embargo, son estos mercados los de mayor sensibilidad ante los
cambios de consumo e internacionalización, lo cual pone a la caficultura nacional en la
situación de crear estrategias reformadoras.
• En general, las oportunidades que se originan a partir de los acuerdos comerciales para el
sector agropecuario se concretan en la consolidación de las exportaciones de los produc-
tos beneficiarios del sistema de preferencias arancelarias, que beneficia las exportaciones
de flores, tabaco y productos acuícolas; la ampliación de los contingentes de exportación
de azúcar, tabaco y carnes, con volúmenes adicionales a los determinados por la organiza-
ción mundial de comercio y que permitirán incrementar las ventas de estos productos en
los Estados Unidos y Europa buscando, a su vez, diversificar los mercados y los productos
a exportar.
• El tema sanitario, en lo relacionado con los protocolos y su aplicación por parte de las au-
toridades sanitarias de los Estados Unidos y Europa, se constituye en una limitante para
el acceso real de flores, follajes y plantas ornamentales vivas; frutas y hortalizas; cacao
en grano; carne bovina; lácteos y productos de pesca y acuicultura.
“Por seguridad alimentaria se entiende que los alimentos están disponibles, que todas las
personas tienen acceso a ellos, que estos alimentos sonnutricionalmente adecuados en lo que
respecta a su cantidad, calidad y variedad y que son culturalmente aceptables para la
población en cuestión. Sólo si se cumplen todas estas condiciones, cabe considerar que la
Contraloría General de la República
De este concepto se desprende que la seguridad alimentaria debe verse con un enfoque más
amplio, es decir, más allá de establecer el estado nutricional promedio de la población de un
país o una región geográficamente definida, está implícita la capacidad de los individuos de
obtener alimentos que satisfagan en calidad y en cantidad las necesidades nutricionales.
Para esto, en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (CMA), en 1996, se acordó como
objetivo, disminuir a la mitad la población subnutrida del planeta. Sin embargo, en la
evaluación de los 10 años después de la cumbre, la FAO reporta que son mínimos los avances
alcanzados en el propósito24.
Según su informe, a pesar de que algunos países han tenido avances significativos, su gestión
se ve anulada por el retroceso de otros que, además de no aportar al cumplimiento del objetivo,
empeoraron la condición de nutrición de su población. Vale destacar que Colombia se encuentra
entre los países cuyo avance es casi nulo25.
En el primer caso partimos de acuerdo con el DANE, en el sentido de que la canasta básica na-
cional está compuesta por 176 productos, agrupados en alimentos, vivienda, vestuario, salud,
educación, diversión, cultura y esparcimiento, transporte y comunicaciones y otros gastos.
24 .. FAO. El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo 2006. La erradicación del hambre en el mundo: evaluación de la
situación diez años después de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación
25 .. IDEM
Sector rural en el entorno de la globalización
Disponibilidad de alimentos
La disponibilidad de alimentos en el país tiene dos fuentes esenciales: a la producción nacional
y las importaciones de bienes agrícolas para el consumo, descontando las exportaciones y las
materias primas utilizadas por las industrias.
La producción promedio en el país en los últimos siete años es de 29.2 millones de toneladas
(Cuadro 5), con un crecimiento promedio del 2%, ligeramente superior al crecimiento de la
población que se estima en 1,2%. No obstante, se presentan años como el 2003 y 2004 en los
que se evidencia una relativa disminución de la disponibilidad de alimentos.
Cuadro 5
Oferta de alimentos en Colombia en el periodo 2001- 2007 Toneladas/año
Grupo de alimentos 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Promedio Distrib.
Cereales 5.697.137 5.663.750 6.346.897 6.737.817 6.116.792 6.270.963 6.108.622 6.134.568 21%
Tubérculos 4.816.120 4.130.941 4.473.779 4.589.742 4.331.981 4.521.909 5.461.046 4.617.931 16%
Hortalizas y Legumbres 4.477.800 4.743.922 4.684.149 4.835.901 4.893.786 4.780.496 5.819.120 4.890.739 17%
Frutas 1.836.393 1.323.379 1.439.998 1.447.319 1.355.243 3.169.112 2.968.107 1.934.222 7%
Carnes y derivados 1.482.285 1.483.786 1.514.713 1.606.525 1.672.541 1.820.857 1.892.917 1.639.089 6%
Pescados y otras comidas de mar 126.258 76.188 136.602 149.492 140.456 172.763 153.897 136.522 0%
Leche, huevos 6.304.052 6.513.137 6.561.542 6.596.553 6.843.936 6.980.745 6.926.865 6.675.261 23%
Grasas y aceites animales 637.399 624.156 610.953 625.869 644.909 716.493 649.293 644.153 2%
730 o vegetales
Edulcorantes 2.710.024 2.815.834 2.950.511 3.077.264 3.214.979 1.460.210 1.564.683 2.541.929 9%
Total Oferta 28.087.470 27.375.093 28.719.144 29.666.481 29.214.625 29.893.549 31.544.551 29.214.416 100%
Variaciones -2,5% 4,9% 3,3% -1,5% 2,3% 5,5% - -
Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2008 - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Colombia, 2008.
La disponibilidad de alimentos está determinada por la producción nacional que aporta 86%
del total disponible y las importaciones que contribuyen con el 14% 26, sin embargo, en los
últimos dos años éstas llegaron a representar el 18%, superando los seis millones de
toneladas importadas para suplir los requerimientos alimentarios, con el agravante de que
los alimentos importados corresponden al grupo de los cereales en especial maíz, trigo y arroz;
igualmente son cada vez más frecuentes las importaciones de frutas, hortalizas y tubérculos de
los países vecinos.
La producción nacional de alimentos está asociada con el uso eficiente de los factores
productivos como la tierra, la mano de obra rural, los insumos y materias primas; así como
la tecnología utilizada en el sector agropecuario, el acceso a los recursos financieros.
Igualmente, se debe disponer de una política agropecuaria sectorial encaminada a responder
por la disponibilidad de alimentos, así como de políticas complementarias en inversión social y
desarrollo de infraestructura.
En Colombia la producción agrícola, casi en su totalidad, está destinada a suplir las necesi-
dades alimentarias de la población, con excepciones como el café, el caucho, el tabaco, la
utilización de materias primas en biocombustibles y la industria de alimentos concentrados.
Se puede establecer, en principio, una asociación entre el mínimo avance del país en el
cumplimiento de las metas de reducción del hambre, la baja evolución de los sistemas de
producción, el acondicionamiento para la comercialización y el poco interés que se ha tenido en
mejorar el acceso a los factores productivos, los cuales se han presentado en el desarrollo de
este documento.
Sistemas de producción
La producción de alimentos en el país se desarrolla en diversos sistemas desde los tradiciona-
les hasta los más tecnificados en los que participan productores de todas las condiciones, los
cuales están definidos por tradición, por la integración a los principales centros de consumo
y en caso de los medianos y grandes productores por la rentabilidad de las actividades de su
interés.
731
Esta amplia diversidad de productores, de sistemas productivos y de la gran dispersión de las
zonas productoras influye en el comportamiento de los precios de los alimentos, entre otras,
por las siguientes situaciones:
Cuadro 6
Disponibilidad por grupos de alimentos por persona Kilos/Persona/Año
• En promedio para los últimos siete años el 58% de la población ocupada devenga un
salario mínimo o menos, lo cual necesariamente incide en la capacidad de compra de las
personas, (cuadro 7).
Cuadro 7
Distribución porcentual de la población ocupada, según ingreso mensual 733
Rangos 2001 2002 2003 2004* 2005 2006 Promedio
Hasta un salario mínimo 55,42% 59,37% 56,93% 58,02% 61,09% 57,67% 58,08%
De más de 1 a 2 28,22% 25,30% 27,60% 26,72% 25,50% 28,75% 27,02%
De más de 2 a 3 7,27% 6,55% 6,29% 6,67% 5,95% 6,01% 6,46%
De más de 3 a 4 3,25% 3,03% 3,70% 2,79% 2,60% 2,50% 2,98%
De más de 4 a 5 1,68% 1,76% 1,60% 1,71% 1,58% 1,78% 1,69%
De más de 5 a 6 1,19% 0,82% 0,83% 1,31% 0,72% 0,79% 0,94%
Más de 6 2,97% 3,19% 3,05% 2,78% 2,55% 2,49% 2,84%
Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadística, 2008
* : Corresponde al segundo trimestre de la ECH
• La mayor inflación de los alimentos, la cual representó en promedio para los últimos siete
años un 27% más de la inflación total, que influye significativamente en los precios de las
carnes, las hortalizas y las frutas.
Consideraciones finales
Son evidentes los cambios institucionales en las entidades del sector durante la última década
encaminadas a mejorar la acción del Estado en la atención de las necesidades del sector, en-
tre las cuales sobresale la creación de Incoder. Sin embargo, las dificultades en la integración
de las actividades desarrolladas por entidades liquidadas en el año 2004, condujeron a que en
el 2007, se diera la primera restructuración que el propósito de redireccionar su labor.
Un cambio relevante en el acceso a los programas del Estado se da a partir de su entrega, la cual
parte de la demanda a través de convocatorias abiertas, que en principio generan condiciones
de transparencia, pero igualmente pueden ser excluyentes para ciertos grupos de productores y
regiones.
Las deficiencias en las posibilidades de acceso a los alimentos, se reflejan en los bajos e
inadecuados niveles de nutrición de la población, que nos colocan como uno de los países
con los avances menos significativos de América Latina en la lucha contra el hambre de la
Organización Mundial para la Agricultura y Alimentación (FAO).
735
Sector rural en el entorno de la globalización
Referencias bibliograficas
Aldana, Camilo. Sector Forestal Colombiano: Fuente de vida, trabajo y bienestar, 2004. CONIF.
Bogotá D.C.
Decreto 663 de 1993. Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF). PARTE IX. Sistemas
Especiales de Crédito. Capitulo 1, Sistema Nacional de Crédito Agropecuario. Artículo 219.
Decreto 1300 de 2003. Por el cual se crea el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - Incoder
Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC y Corpoica. Uso Adecuado y Conflictos de Uso de
las Tierras en Colombia. 2002.
Instituto Nacional de Adecuación de Tierras (INAT), 2001. Sugerencia para la reglamentación art
43 de la Ley 99/93. Subdirección de adecuación de tierras, Bogotá
LEGIS. La Ley Forestal: la discusión y sus secuelas. Periódico Ámbito Jurídico. Edición del 6-9
de febrero de 2006.
León Sicard, Tomas y Espinoza Alzate Juan Antonio. Consideraciones ambientales del sector
agropecuario y el medio rural, 2004. Consultoría Ministerio de Agricultura y Desarrollo Ru-
ral, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y Banco Mundial, Bogotá
D.C.
RANGEL, Orlando. Sí a la reforestación pero sin Ley Forestal. En: UN Periódico. Universidad
Nacional de Colombia. Marzo 9 de 2008.
Sector rural en el entorno de la globalización
http://sala.clacso.org.ar/gsdl/cgi-bin/library?e=d-000-00---0iepco3-
iepco3%2ciepco2%2ciepco-01-0-0--0prompt-10---4------0-1l--1-es-Zz-1---20-about---
00031-001-0-0utfZz-8
10&a=d&c=iepco3&cl=CL1&d=HASH01afd33bd8ca1589fba166e5.5.3
738
Contraloría General de la República
El Estado demandado
Director DES: Rafael Puerta
Investigadores: Gloria Edith Rueda Molina
Ricardo Alfonso Ramírez Buitrago
Magali Medina Carreño
La problemática de las demandas en contra del Estado ha sido desde hace varios años una
preocupación constante para la Contraloría General de la República, especialmente, las ins-
tauradas en contra de las entidades del sector Defensa, Justicia y Seguridad, teniendo en
cuenta que la mayor ejecución de recursos presupuestales anuales corresponde a este
sector.
Se destacan el Ministerio de Defensa Nacional, dentro del cual se encuentran el Ejército Na-
cional, la Armada Nacional y la Fuerza Aérea, y la Policía Nacional como las entidades más 739
demandadas, situación que llama la atención por cuanto esto se debe, probablemente, a la
agudización del conflicto interno armado y a la implementación de la Política de Seguridad
Democrática desde 2002, lo cual ha ocasionado daños antijurídicos por acciones dentro y
fuera del servicio.
El presente análisis busca advertir sobre el riesgo que representa para las finanzas públicas
esta creciente problemática para que se generen alternativas efectivas de solución con el fin de
disminuir dicho riesgo.
Este estudio inicia con una síntesis de la parte normativa tanto de la Jurisdicción Contencio-
so Administrativa como del mecanismo de la conciliación; seguidamente se realiza el análisis
de los aspectos contables que rigen esta materia; luego lo referente a las ejecuciones presu-
puestales, tomando como base la información proveniente del Sistema Integrado de Infor-
mación Financiera (SIIF), del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; además, se
Establece la evolución reciente de las demandas en contra de las entidades del sector Defensa,
Justicia y Seguridad, observando las principales causas y el impacto que pueden llegar a
representar en caso de ser falladas en contra de la Nación; finalmente se presentan algunas
conclusiones desde la perspectiva de la Contraloría General de la República.
Aspectos normativos sobre sentencias y conciliaciones
La Constitución Política que incluye una estructura garantista y protectora de los derechos
fundamentales bajo el amparo del Estado, constituye la necesidad de desarrollar el fortale-
cimiento de la institucionalidad, para obtener la efectiva consecución de los fines esenciales
del Estado.
Las autoridades de la República están instituidas para garantizar a los ciudadanos la vida,
honra y bienes1. De lo anterior se desprende la responsabilidad patrimonial del Estado por los
daños antijurídicos que le sean imputables causados por acción u omisión de las autoridades
públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de tales daños,
que hayan sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo,
aquel deberá repetir contra éste 2.
2 .. Artículo 90 de la Constitución
Contraloría General de la República
La Carta Política en su artículo 116 3 permite que los particulares administren justicia en la
condición de conciliadores o de árbitros y hacer uso de una cláusula general de competencia
amplia, en la medida en que lo faculta para definir los términos y las reglas sobre los cuales
los particulares pueden conciliar o actuar como árbitros. Por lo anterior, se colige que el
mecanismo de la conciliación es un instrumento alternativo para resolver conflictos como
una instancia previa de agotamiento de la vía judicial. Con esta opción se pretende mitigar
la congestión judicial, aminorar costos y dilaciones en los trámites de los procesos, facilitar
el acceso de los ciudadanos a la administración de justicia y, a su vez, promover una cultura
de resolución pacífica de los conflictos. Es así como, en nuestro medio dentro de los procesos
judiciales se establece la obligación de realizar una primera audiencia de conciliación y si
esta fracasa el proceso continuará hasta concluir con la sentencia.
En cuanto a los recursos necesarios para cubrir los pagos por sentencias ejecutoriadas en
contra, es deber del Estado, para asegurar las erogaciones generadas por estos conceptos,
apropiar dichas partidas dentro del presupuesto de la vigencia y prever las medidas para el
pago dentro de los plazos establecidos y con la observancia del respeto de los derechos
reconocidos, tal y como lo consagra el artículo 19 del Decreto 111 de 1996.
Mediante la Ley 448 de 1998 se creó el “Fondo de contingencias de las entidades estatales”,
como cuenta especial, sin personería jurídica, administrada por la fiduciaria La Previsora. Su
objeto es atender las obligaciones y garantizar el pago sin comprometer en manera grave
la estabilidad financiera de las entidades. Recibe aportes de las entidades estatales, del presu-
puesto nacional, de los rendimientos financieros que generen sus recursos y la recuperación de
cartera. Sin embargo, es la Dirección de Crédito Público del Ministerio de Hacienda, quien tiene
a su cargo la estimación de los pasivos contingentes de las entidades públicas nacionales.
741
El marco fiscal de mediano plazo del Ministerio de Hacienda para 2009 señala: “El Fondo aún
no opera en el caso de los pasivos contingentes por sentencias y conciliaciones, dado que la
reglamentación para el cálculo de los aportes es aún materia de desarrollo”.
La Procuraduría General de la Nación (PGN), debe llevar los registros actualizados de las
condenas en contra de las entidades estatales, con fines preventivos y de control de gestión;
además, tiene competencias constitucionales y legales para la implementación de estrategias,
planes y programas para fortalecer la defensa judicial y mejorar la gestión jurídica de las
entidades de derecho público.
3 .. Artículo 1 Acto Legislativo 03 de 2002, modificó el Artículo 116 de la Carta Política: “Articulo 1º. El artículo 116 de
la Constitución Política quedará así: (...) Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de admi-
nistrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las
partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley.”
El estado demandado
De otra parte, y con el fin de hacer real la aspiración ética de procurar que los servidores públicos
asuman sus encargos oficiales por el sendero de la responsabilidad y compromiso que simboliza
la actividad estatal, resulta fundamental que se realce al interior de todas las entidades estatales
la importancia de cumplir con el deber legal de instaurar la acción de repetición, cuando el daño
ya ha sido irrogado, máxime cuando el Artículo 11 de la Ley 678 de 2001, mediante la cual se
reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado, mediante
el llamamiento en garantía, establece un corto término de caducidad de dos (2) años, contados
a partir del día siguiente al de la fecha de pago total efectuado por la entidad.
El 9 de julio 2008, se expidió por parte del Ministerio del Interior y de Justicia, el Decreto
2484, por medio del cual se crea la Comisión Intersectorial para la defensa de los intereses
jurídicos del Gobierno. El objeto de la comisión es estudiar la problemática presentada con
ocasión de las controversias judiciales que por su naturaleza o cuantía amenacen con afectar
gravemente los intereses patrimoniales de la Nación y proponer las soluciones jurídicas para
garantizar la adecuada defensa de los intereses de la misma en el marco de los procesos ordi-
narios, constitucionales, administrativos y arbitrales que se adelanten contra ésta.
742
Además de las normas señaladas, el gobierno nacional ha expedido algunas directivas para
el fortalecimiento de la defensa judicial de la Nación, así:
Igualmente, el CONPES reconoce que esta problemática ha implicado una afectación importante
de los dineros públicos producto del aumento sistemático de sentencias y de los intereses
moratorios por el pago inoportuno de aquellas y la disminución en el uso alternativo de los
mecanismos de solución de conflictos.
El diagnóstico, las líneas de acción y las recomendaciones apuntan a definir los mecanismos que
propendan a resolver la situación planteada. Adicionalmente, el problema será dimensionado al
efectuarse la valoración de los pasivos contingentes a cargo de la Nación como resultado de la
expedición de sentencias o laudos arbitrales en su contra o de conciliaciones en las que se
pacten obligaciones a su cargo.
Las instrucciones se dirigen al cumplimiento a la Ley 819 de 2003, que obliga al gobierno
nacional a presentar un “marco fiscal de mediano plazo” antes del 15 de junio de 2004 que 743
contenga una relación de los pasivos contingentes que pudieran afectar la situación financiera de
la Nación, así como a lo establecido por el documento CONPES 3250 de 2003.
Instrucciones orientadas a facilitar que el Estado colombiano adelante una estrategia coordinada
para la atención y defensa de los casos que se encuentran ante el Sistema Interamericano de
Derechos Humanos y otras instancias internacionales.
El estado demandado
De acuerdo con el Plan General de Contabilidad Pública y la circular 034 de 2000, expedidos
por la Contaduría General de la Nación, el registro contable de las demandas en contra de las
entidades públicas debe realizarse dependiendo del estado en que se encuentre el proceso
así:
De acuerdo con los datos arrojados por el Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF) del
Ministerio de Hacienda, el sector Defensa, Justicia y Seguridad, tiene gran impacto en la
problemática de las demandas en contra de las entidades públicas. Sin embargo, se continúa
presentando, como lo ha señalado la Contraloría General de la República en ocasiones
anteriores, la falta de coordinación entre la Oficina Jurídica o quien se haya delegado para
manejar los procesos judiciales, y la parte contable de las mismas, por cuanto no todos los
procesos se registran contablemente, lo cual desvirtúa las cifras reflejadas en los balances,
creando incertidumbre sobre la realidad de esta problemática.
La evolución de los saldos contables de las demandas en contra de las entidades del sector
Defensa, Justicia y Seguridad es la siguiente:
Contraloría General de la República
Cuadro 1
Balance Administración Central Nacional - ACN - Sector Defensa, Justicia y Seguridad Saldo cuenta de orden litigios y demandas (9120) -
pretensiones (millones de $)
Entidad 2003 % part 2004 % part 2005 % part 2006 % part 2007 % part
Consejo Superior de la Judicatura 1.075.191 12% 1.508.150 22% 1.997.865 12% 3.221.695 14% 4.116.972 22%
Das 213.343 2% 364.383 5% 479.055 3% 585.994 3% 847.807 4%
Fiscalía 47.550 1% 4.161 0% 2.474.758 14% 3.542.111 16% 5.006.838 26%
Mindefensa 3.210.294 37% 2.484.211 37% 9.058.700 53% 11.437.955 51% 4.725.335 25%
Mininterior 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 941.086 5%
Policía 4.113.939 47% 2.320.167 34% 3.005.056 18% 3.240.066 15% 2.749.066 14%
Policía salud 3.593 0% 4.004 0% 5.828 0% 7.884 0% 104.221 1%
Procuraduría 51.717 1% 51.471 1% 81.062 0% 252.521 1% 508.104 3%
Total sector DJS 8.715.627 100% 6.736.547 100% 17.102.324 100% 22.288.226 100% 18.999.429 100%
Saldo balance ACN 16.581.658 35.787.352 47.412.724 37.437.631 37.039.023
% Participacion sector DJS 53% 19% 36% 60% 51%
Como se mencionó, en esta cuenta se registran las pretensiones de los demandantes en contra
de las entidades públicas, que por su cuantía representan un gran riesgo para las finanzas
públicas. Se observa la materialidad de las entidades del sector DJS, con un porcentaje pro-
medio en el periodo superior a 40% y en los dos últimos años ascendió a más de 50%. La
disminución del saldo en el Ministerio de Defensa, corresponde a un ajuste de $7 billones por
mayor valor registrado en 2006, el cual fue evidenciado en la auditoría especial practicada
en 2007.
Si se toma el Presupuesto General de la Nación aprobado para 2008 ($87 billones, sin servicio de
la deuda), el saldo de las pretensiones por demandas en contra de las entidades del sector ($19
billones), representa 22%, cifra similar al total de recursos asignados al sector Defensa y
Seguridad en 2008 ($18,4 billones).
745
Cuadro 2
Balance Administración Central Nacional - ACN - Sector Defensa, Justicia y Seguridad Saldo cuenta provisión para contingencias (2710)
(millones de $)
Entidad 2003 % Part 2004 % Part 2005 % Part 2006 % Part 2007 % Part
Consejo Superior de la Judicatura 2 0% 2.153 1% 2.916 0% 5.217 1% 2.642 0%
Das 255 0% 55 0% 255 0% 1.341 0% 871 0%
Fiscalía 47.550 12% 4.161 1% 71.781 7% 58.868 12% 63.736 8%
Mindefensa 244.357 60% 213.590 71% 856.464 85% 355.465 71% 374.071 48%
Mininterior 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 7.244 1%
Policía 112.104 28% 79.200 26% 81.003 8% 81.004 16% 280.434 36%
Policía Salud 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 2.412 0%
Procuraduría 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 44.076 6%
Total 404.268 100% 299.159 100% 1.012.419 100% 501.895 100% 775.486 100%
Saldo Balance ACN 0 5.596.904 8.712.721 7.178.603 3.084.968
% Participacion Sector DJS 0% 5% 12% 7% 25%
Fuente: SIIF- Cálculos DES-DJS-CGR
El estado demandado
A diferencia de la cuenta anterior, la representatividad del sector DJS en los saldos de esta
cuenta es relativamente bajo en porcentaje, sin embargo, en valores absolutos son cifras
bastante significativas por cuanto alcanzan más de medio billón de pesos, probablemente
debido a que las demandas ya fueron falladas en contra y se constituyó el pasivo en la cuenta
Créditos Judiciales, para efectuar los pagos.
Cuadro 3
Balance Administración Central Nacional - ACN - Sector Defensa, Justicia y Seguridad Saldo cuenta créditos judiciales (2460) - condenas
(millones de $)
Entidad 2003 % Part 2004 % Part 2005 % Part 2006 % Part 2007 % Part
Consejo Superior de la Judicatura 0 0% 0 0% 753 1% 17 0% 5 0%
Das 2 0% 0 0% 11 0% 0 0% 215 0%
Fiscalía 0 0% 2.456 12% 8.796 10% 19.476 19% 27.811 18%
Mindefensa 34.747 66% 17.116 82% 78.304 89% 80.366 80% 109.635 71%
Mininterior 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 14.599 9%
Policía 17.889 34% 1.379 7% 0 0% 0 0% 0 0%
Policía Salud 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 0 0%
Procuraduría 0 0% 0 0% 2 0% 28 0% 1.508 1%
Total 52.638 100% 20.951 100% 87.866 100% 99.887 100% 153.773 100%
Saldo Balance ACN 0 27.569 94.219 106.448 160.547
% Participacion Sector DJS 0 76% 93% 94% 96%
Fuente: SIIF- Cálculos DES-DJS-CGR
Se observa que la representatividad del sector en los saldos de esta cuenta, son bastante sig-
nificativos dentro del total del balance ACN, con porcentajes superiores al 90% en los últimos
tres años. Es de anotar que para 2003, el balance que registra el Sistema SIIF no reporta saldo
alguno; sin embargo, las entidades del sector en sus balances individuales presentaron saldo
por $52.638 millones, lo que denota falta de revelación plena, que es uno de los principios
contables para la presentación de informes. Además, en el balance consolidado no se reportó
la información correspondiente a los demás sectores que conforman la Administración Cen-
746
tral Nacional, lo cual crea incertidumbre sobre su confiabilidad y razonabilidad.
Durante el periodo analizado, en los saldos de las tres cuentas, se observa la mayor participa-
ción del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, por demandas instauradas por fallas de
sus miembros dentro y fuera del servicio, en su mayoría por reparación directa.
Aspectos presupuestales
Los recursos que anualmente debe destinar el Estado para cubrir los pagos por concepto de
fallos judiciales en su contra son cuantiosos y su tendencia en los últimos años ha sido
creciente, debido al incremento en el número de demandas y a los intereses de mora causados
por inoportunidad en los pagos.
Es así como, en el periodo 2003 - 2008, se ejecutaron recursos por $1.9 billones (a precios
constantes de 2008), de los cuales $1.2 billones (65%) correspondieron al sector Defensa, Justicia
y Seguridad (DJS). Se observa que el sector ha registrado gran representatividad durante el
periodo con porcentajes de 60% en 2003, 52% para 2004, 64% en 2005, 59% para 2006, 72%
en 2007 y 74% en 2008.
Dentro de este total, las entidades que mayores valores registran son el Ministerio de Defensa con
$415.500 millones (22%), Policía Nacional con $298.000 (16%) y el INPEC con $126.600
millones (6,8%). En el total del sector $1.2 billones, estas tres entidades representan 70%, debido
a demandas especialmente por reparación directa por actos dentro y fuera del servicio. Este
aspecto se analiza en el capítulo de las estadísticas.
747
Cuadro 4
Ejecución presupuestal - sentencias y conciliaciones (Millones De Pesos Constantes 2008)
Entidad 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total % Total % Sector
Ministerio de Defensa 52,634 46,099 43,949 42,015 105,989 124,835 415,521 22.34% 34.43%
Policía Nacional 38,809 23,225 29,843 52,566 74,902 78,638 297,982 16.02% 24.69%
Inpec 7,724 13,383 42,539 32,359 13,336 17,203 126,545 6.80% 10.48%
Caja de Retiro de la Policía 10,037 15,333 14,012 7,530 7,688 14,325 68,926 3.71% 5.71%
Consejo Superior de la Judicatura 1,311 13,089 11,348 11,801 15,431 10,820 63,801 3.43% 5.29%
Fiscalía 1,271 6,131 8,392 14,234 18,736 19,244 68,006 3.66% 5.63%
Caja de Retiro de las FFMM 8,392 8,006 9,275 6,681 7,167 11,510 51,030 2.74% 4.23%
DAS 2,898 582 7,144 2,003 3,821 5,326 21,774 1.17% 1.80%
Mininterior y Justicia 1,945 3,483 6,585 11,174 25,066 13,796 62,048 3.34% 5.14%
Procuraduría 2,291 1,574 762 1,575 4,344 2,759 13,306 0.72% 1.10%
Otras Entidades sector DJS 4,660 1,662 2,633 3,807 4,199 1,075 18,036 0.97% 1.49%
Defensa, Justicia y Seguridad 131,972 132,570 176,482 185,746 280,678 299,530 1,206,978 64.89% 100.00%
Otros Sectores ACN 89,687 122,440 97,610 128,573 107,007 107,815 653,132 35.11%
Total Ejecución ACN 221,659 255,010 274,091 314,319 387,684 407,345 1,860,108 100.00%
% Part. Sector DJS En Total 60% 52% 64% 59% 72% 74% 65%
Fuente: SIIF. Cálculos DES-DJS-CGR
*: Hospital Militar, Fondos Rotatorios (Armada, Ejército, FAC, Policía y DAS), Defensoría del Pueblo, DNE, Club Militar, Agencia Logística de las
FFMM, Defensa Civil, Supervigilancia, Medicina Legal, Disan Militar y Disan Militar.
El estado demandado
corresponde al sector Defensa, Justicia y Seguridad), es decir, aproximadamente 43% del PGN de
2008 ($87 billones, sin servicio de la deuda).
Para evidenciar las grandes sumas por las cuales ha sido condenado el Estado colombiano,
sector Defensa, Justicia y Seguridad, a continuación se presentan algunos ejemplos:
• Condena contra el Ministerio de Defensa por $200 millones, para indemnizar a los tres
748 comerciantes que perdieron sus negocios cuando guerrilleros de las FARC atacaron el
municipio de La Calera en 19946 .
• El Consejo de Estado dejó en firme una conciliación por $70 millones, a cargo del Minis-
terio de Defensa, a favor de los familiares de dos soldados muertos en la toma guerrillera
a la población de El Billar (Caquetá) en 1998.
• La CIDH condenó al Estado colombiano a pagar como daño material a cada una de las
familias afectadas por la masacre de Mapiripán (Meta) en 1997, montos entre US$100.000
y US$350.000 y por daño inmaterial US$100.000 a cada familia.
• El Consejo de Estado condenó al Estado colombiano a pagar $35 millones por la muerte
de un recluso en la cárcel La Modelo de Bogotá, en 1992.
La información suministrada por las entidades del sector, carece de unificación de criterio para
diligenciar las bases de datos referentes a los procesos judiciales que recaen contra cada una, lo
cual dificulta el análisis. Por lo tanto, en este capítulo se presentan las entidades del sector con
mayor representatividad en cuanto a número y cuantía de las demandas, evaluando la situación de
cada una de ellas de acuerdo con la información disponible para el período 2003-2007. En este
grupo se encuentran el Ministerio de Defensa Nacional, la Policía Nacional, el INPEC, el Consejo
Superior de la Judicatura, la Dirección Nacional de Estupefacientes y la Fiscalía General de la
Nación.
Además, los valores de las pretensiones económicas de los demandantes son igualmente
elevados. Solamente en el caso del Ministerio de Defensa Nacional, el valor reportado por la
entidad como pretensiones para 2007, alcanza los $11 billones. Sin embargo, estos montos
corresponden a valores pretendidos por los demandantes, que en caso de condenas en contra de
la entidad, pueden volverse efectivos al ser obligatorio el pago.
A continuación se hace un análisis por cada una de las entidades mencionadas, teniendo en
cuenta la información disponible y las debilidades que ésta presenta.
El Ministerio de Defensa Nacional tiene la representación jurídica de las tres Fuerzas Mili-
tares (Ejército, Armada y Fuerza Aérea), por lo que en cabeza de esta entidad recaen todas
las demandas que se interpongan por el accionar de los servidores públicos que conforman
estas unidades. Esto explica ampliamente por qué el ministerio registra un alto nivel de pre-
tensiones económicas, especialmente como resultado de las actividades desarrolladas por sus
miembros.
750 Tomando como base el período 2003 a Julio de 2007, podemos observar que el número de
procesos por los cuales está demandado el ministerio oscila entre 8.000 y 9.000 anuales
(Cuadro 5), siendo los más representativos los relacionados con demandas por reparación
directa, como resultado del daño a terceros en desarrollo de actividades propias de la Fuerza
Pública.
Dentro del total de procesos de cada año, alrededor del 80% corresponden a demandas por
reparación directa, en las cuales están involucradas fallas en el servicio por parte de los
miembros de las Fuerzas Militares, tales como muerte de civiles con armas de fuego oficiales,
muerte de soldados en acciones fuera del servicio, entre otras, y que muy posiblemente des-
embocarán en fallos en contra del Ministerio de Defensa. Para la vigencia 2005, del total de
$14,8 billones, las pretensiones económicas por reparación directa ascendían a $11 billones
aproximadamente.
Contraloría General de la República
Cuadro 5
Ministerio de Defensa Nacional
Estadísticas de demandas y pretensiones 2003 - 2007
Año N° Procesos Monto Pretensiones
(Millones de $ Corrientes)
2003 8.181 3.469.844
2004 8.803 12.885.534
2005 9.871 14.824.210
2006 9.412 11.793.419
2007 (Julio) 9.266 11.777.183
Fuente: Ministerio de Defensa Nacional. Cálculos DES-DJS/CGR
En relación con los pagos que durante el período 2003-2008, efectuó el ministerio, como
consecuencia de mandatos judiciales en firme, éstos se han mantenido en valores cercanos a
los $45.000 millones anuales para las vigencias de 2003 a 2006. Sin embargo, para 2007, este
monto ascendió a $106.000 millones7, que correspondió al 12% del total de gastos de
funcionamiento del ministerio y para 2008 la cifra ascendió a $125.000 millones, es decir
entre 2003 y 2008 el valor pagado se incrementó en casi tres veces.
Policía Nacional
751
La entidad reporta que en el período en mención, se expidieron aproximadamente 1.100 re-
soluciones de pago, dentro de las cuales 80% correspondió a procesos por reparación directa.
Estas resoluciones determinaron desembolsos por valor acumulado de $120.941 millones
(precios 2007), de los cuales el 83% correspondió a capital, es decir al valor de la condena, y el
17% a intereses moratorios (Cuadro 6).
Es necesario indicar que se presentan diferencias entre la información reportada por la enti-
dad y la registrada en el Sistema SIIF del Ministerio de Hacienda; es así como en el periodo
2003-2006, la ejecución presupuestal ascendió a $137.473 millones (SIIF) y los datos de la
Policía suman $103.374 millones, presentando diferencia de $34.099 millones, lo cual sugiere
falta de control en el registro de los procesos.
7 .. Por ejemplo, en 2007 se pagaron $12.905 millones, por sentencia proferida por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, en el caso de la masacre de Mapiripán Vs. Colombia. Fuente SIIF, Minhacienda.
El estado demandado
Cuadro 6
Policía Nacional
Pagos por concepto de sentencias y conciliaciones - Junio de 2007 (Millones de $ 2007)
Año Capital Intereses Total
2003 13.826 7.775 21.601
2004 13.090 2.486 15.576
2005 20.554 3.081 23.635
2006 37.288 5.274 42.562
2007 (Junio) 15.235 2.332 17.567
Total 99.994 20.947 120.941
Fuente: Policía Nacional - Cálculos DES-DJS/CGR
Para el caso del INPEC, el número de demandas que se interponen en su contra tienen relación
directa con la administración de las cárceles del país, con el manejo del personal recluso y con
el cuerpo de guardianes. Las fallas en el servicio también son el elemento principal en las
demandas judiciales y, consecuente con ello, la probabilidad de fallos en contra de la Nación es
alta, pues en la mayoría de los casos se ve involucrada la vida e integridad personal de
reclusos y guardianes.
752
Durante el período de estudio (2003-2007), el número de procesos por año ha oscilado entre
250 y 300, dentro de los cuales las demandas por reparación directa corresponden a 70% y en
su gran mayoría obedecen a muerte y lesiones de internos y de personal del cuerpo de
guardianes. Esta situación implica que los fallos en su gran mayoría llegan a ser adversos
para la entidad, obligando a pagar las cifras demandadas.
De las cifras reportadas por la entidad, entre 2003 y junio de 2007, se han presentado
demandas que acumulan pretensiones económicas por valor de $460.000 millones (precios
constantes 2007).
De acuerdo con la información suministrada por la entidad, el pago efectivo por condenas,
realizado durante el periodo de estudio, ascendió a $93.650 millones (precios constantes 2007). Sin
embargo, un alto porcentaje de este valor, correspondió al pago de intereses moratorios por la
dilación de los desembolsos una vez se profieren los fallos judiciales (Gráfica 1)
Contraloría General de la República
Gráfico 1
Teniendo en cuenta que los valores pagados por intereses moratorios son tan representativos, es
necesario indicar que la falta de una gestión eficaz en el pago oportuno de las sentencias
ejecutoriadas o las conciliaciones a favor de los demandantes, hacen que los costos para las
finanzas públicas, sean mayores.
753
Fiscalía General de la Nación.
Gráfico 1
Las detenciones injustas son la principal causa de demandas en contra de la entidad, lo que
conlleva a que se generen igualmente pretensiones económicas importantes a raíz de los
procedimientos irregulares de captura. El acumulado de pretensiones entre 2003 y 2005, a
precios constantes de 2007, alcanza los $2,3 billones, de los cuales el 90% corresponden a
procesos por reparación directa. Para el año 2006, la entidad informa de 2 demandas una por
754 $3 billones y otra por $2 billones, lo que representaría un impacto bastante significativo en
caso de ser falladas en contra de la entidad.
Con respecto a los pagos efectivos que realizó la Fiscalía durante el período 2004-2007 (Junio),
éstos acumulan un total de $34.000 millones (precios 2007).
Para los años 2003 y 2004, la entidad reporta un total de 286 sentencias en su contra por un
valor aproximado de $18.000 millones (precios de 2007). Dentro de este total, $7.400 millo-
Contraloría General de la República
nes correspondieron a fallos por procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, $7.800
millones estuvieron representados por pagos en relación con demandas de tipo
administrativo, contractuales y laborales; finalmente $2.800 millones fueron desembolsados
por fallos de reparación directa.
Con respecto a las vigencias de 2005 a 2007, el Consejo presentó información referida a las
provisiones que se realizaron contablemente. Para las tres vigencias el número de demandas
acumuladas fue de 17.000 aproximadamente y en cada uno de los años, el valor provisionado
por la entidad fue alrededor de $3 billones, en su mayoría representados por montos
relacionados con demandas por reparación directa.
Los reportes de la DNE, sobre información relativa a los procesos judiciales en su contra y
sobre los valores involucrados en ellos, solamente permiten identificar las pretensiones
económicas y el tipo de demanda y no se sabe a ciencia cierta el total de pagos efectivos por
fallos en firme, ni los conceptos.
Para el período 2003-2007, existe un acumulado de 156 procesos, que corresponden a de-
mandas por reparación directa (124), nulidad y restablecimiento del derecho (27) y otras de-
mandas (5). Estos tienen un monto aproximado de pretensiones de $1 billón (precios 2007),
dentro de los cuales las demandas por reparación directa representan el 90% del total de pre-
tensiones y tienen relación con litigios derivados de la administración de bienes incautados.
En general, a partir de las estadísticas remitidas por las entidades se puede observar que si
bien es cierto la información refleja una situación preocupante en cuanto a los montos in- 755
volucrados en las diferentes demandas en su contra, la debilidad en los reportes y los vacíos
existentes en las bases de datos no permiten establecer con certeza las implicaciones
económicas que sobre las finanzas públicas tienen y pueden llegar a tener las demandas
judiciales en el sector.
A pesar de que los montos pagados efectivamente por las entidades, una vez se profieren los
fallos, son inferiores a las pretensiones de los demandantes en cada año, la realidad es que la
lentitud del sistema judicial y, en algunos casos, la defensa que cada entidad realiza para no
salir perjudicada en los fallos, hace que se acumulen procesos año tras año y exista la
posibilidad de que en cualquier momento sean decididos judicialmente, y necesariamente se
deban apropiar los recursos para responder por los fallos adversos.
El estado demandado
756 previstas en el tema objeto de la auditoría y no adelanta seguimiento y monitoreo a las ac-
tividades realizadas por la dependencia encargada de la gestión y dirección de la defensa
judicial de la entidad.
La información reportada por la entidad en cuanto a los procesos judiciales en su contra, pre-
senta varias deficiencias; en primer lugar, la cuantía inicialmente reportada por el ministerio
en 11 procesos registraban, las pretensiones más altas, que ascendían a $7.540.683 millones y
cuando se solicitó informe detallado de los mismos, la entidad mediante oficio No.72787 del
31 de octubre de 2007 señala que en algunos procesos judiciales la cuantía fue modificada,
por cuanto al enviar el reporte a cada uno de los apoderados del ministerio, estos detectaron
el error en la digitación, por lo que el valor de la demanda se había aumentado. El ajuste
realizado a las pretensiones arrojó un total de $7.532.881 millones menos, determinándose
8 .. Informe de Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral, Modalidad Especial, Sentencias y Conciliaciones -
Ministerio de Defensa Nacional, diciembre de 2007.
Contraloría General de la República
una cuantía real de los 11 procesos en $7.801 millones, ajuste este que corresponde a más de un
99,89% de la inicialmente reportada; situación que también se evidenció en las cuentas de
orden registradas por la oficina de contabilidad del ministerio.
En segundo lugar, los informes presentan errores en los datos o los mismos son inexactos,
originando poca confiabilidad, situación que es reconocida por el ministerio, por cuanto en el
oficio 72787, el Director de Asuntos Legales, señala que el manejo de información en hoja
Excel es bastante insegura; una circunstancia que refleja lo anterior es que analizados de
manera selectiva los informes enviados a esta comisión se encontró que en tres (3) procesos, el
número de los mismos no coincide con los datos del demandante ni del demandado señalados
por el ministerio.
Policía Nacional9
Del análisis de los procedimientos establecidos para efectuar los pagos de las sentencias y
conciliaciones proferidas en su contra, se evidenció que los mismos no habían sido formali-
zados, a lo que se añade el hecho que se incremente el monto pagado por concepto de con-
denas con los intereses pagados ante la demora por parte de la entidad entre el momento en
que los beneficiarios completan la documentación y aquel en el que efectivamente se cancela
la obligación. Es así como durante las últimas 3 vigencias fiscales y hasta el 30 de septiembre
9 .. Informe de Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral, Modalidad Especial, Sentencias y Conciliaciones - Policía
Nacional, a 30 Septiembre de 2007.
El estado demandado
de 2007, la PONAL registra una cuantía total de $102.572,7 millones pagados por sentencias, de
los cuales $87.743,4 millones corresponden a capital en condenas ejecutoriadas, esto es, el
85,5%; $448,6 millones, es decir, el 0,4%, por intereses corrientes; $12.386,7 millones por
intereses moratorios, esto es, el 12%, y $1.994 millones por actualización de la moneda, que
corresponden al 1,9%.
En los procesos de reparación directa se detectó falta de actuación procesal por parte de los
apoderados del INPEC, evidenciándose debilidades de control y supervisión en las actuaciones de
los profesionales del derecho contratados por la entidad, lo cual constituye un riesgo para la
administración en su gestión misional.
758 La Oficina Jurídica del INPEC no cuenta con información integra, confiable y exacta sobre
los procesos que se adelantan en su contra a nivel nacional debido a las debilidades en la
comunicación entre las diferentes dependencias que la conforman y la desactualización de la base
de datos, lo que refleja que la información sea incompleta e inconsistente; generándose
incertidumbre sobre la realidad de los saldos de las cuentas involucradas en el proceso. Es
como los pasivos contingentes de los estados financieros del INPEC no son registrados de
acuerdo con las normas contables vigentes.
El saldo a junio 30 de 2007 de las cuentas 9905, responsabilidades contingentes, así como su
contrapartida 9120, por $1.2 billones, no reflejan el valor real de las pretensiones
originadas en actos procesales de terceros en contra del INPEC en el momento de la
notificación de la demanda.
10 .. Informe de Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral, Modalidad Especial Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario -Inpec - Sentencias y Conciliaciones, a Junio de 2007
Contraloría General de la República
El presupuesto del INPEC para el rubro de sentencias y conciliaciones está siendo afectado
por el hecho de no contar con una base de datos debidamente depurada y conciliada; aspecto
que impide realizar una programación presupuestal adecuada.
Del resultado de la aplicación del control fiscal micro se observa que los problemas de confia-
bilidad en la información de los procesos en contra de las entidades auditadas es muy similar
por cuanto el control es muy deficiente y no se establecen acciones tendientes a realizar un
seguimiento juicioso de las demandas y una defensa efectiva. En la parte contable, excepción
hecha del Ministerio de Defensa, se corrobora lo expresado en anteriores ocasiones por la
CGR, en cuanto a la incertidumbre sobre las cifras reportadas en los estados contables.
Conclusiones
No obstante existir regulación normativa y lineamientos proferidos por el Gobierno y el 759
legislador para que el Estado no sufra daño patrimonial por la acción de sus agentes, e
inclusive se ha renovado la administración pública con el fin de acabar con la congestión
judicial, aminorar los gastos generados por demandas en contra del Estado, no se renuncia a
la acción litigiosa como mejor garantía de los derechos de los ciudadanos.
Otro aspecto de vital importancia y que deberá ser objeto de un estudio específico, es la
efectividad de la defensa judicial de la Nación, en lo relacionado con el tipo de contratación
de los abogados que representan a las entidades públicas, la oportunidad en el cumplimiento
El estado demandado
de los tiempos procesales que dependen de ellos, la solicitud de pruebas y demás actividades
propias de los procesos.
De acuerdo con los datos del SIIF, el sector que mayores recursos ejecuta por concepto de
sentencias y conciliaciones es el de Defensa, Justicia y Seguridad; surge el interrogante sobre el
hecho de que la mayor causa que motiva las demandas es la reparación directa. Ante tal
situación, se hace necesario fortalecer la capacitación para los miembros de la Fuerza Pública,
los servidores judiciales y demás servidores públicos del sector, a fin de disminuir las fallas en
el servicio y fuera de él y así lograr la reducción de las demandas y de los recursos que
anualmente se deben destinar para cubrir los fallos en contra.
760
Note: This service is not intended for secure transactions such as banking, social media, email, or purchasing. Use at your own risk. We assume no liability whatsoever for broken pages.
Alternative Proxies: