Lectura Aduanero

3.
1 OBJETIVO
3.1.1. Objetivo General
Apoyar a los Países Andinos en el desarrollo de una estrategia de
promoción de exportaciones y de atracción de inversiones, mediante la
evaluación de la efectividad de los regímenes aduaneros de devolución de
derechos y suspensivos.
3.1.2 Objetivos específicos de la Unidad
Identificar las mejores prácticas vigentes e implantadas para los regímenes aduaneros
de devolución de derechos (Drawback) y suspensivos
(Zonas francas, Depósitos aduaneros y Perfeccionamiento).
Evaluar el impacto económico comercial del uso de estos regímenes sobre el comercio
regional, dentro y entre los países de la Comunidad
Andina, formulando una propuesta para corregir las posibles desviaciones.
3.2. ANTECEDENTES
El estudio establece las condiciones bajo las cuales se encuentran
los Países Miembros de la Comunidad Andina en cuanto a la utilización
por parte de los sectores económicos de cada uno de los regímenes aduaneros
previstos en la legislación nacional de cada País Miembro; así mismo hace énfasis en
cuanto al impacto económico que estos regímenes
aduaneros causan en la política comercial y económica de esos países,
evaluando su significado y la posible orientación hacia una armonización
debidamente concebida.
El Grupo Andino debe adoptar una Decisión para armonizar la utilización de estos
mecanismos en forma inmediata. No es conveniente prolongar los plazos, más allá de
los que se han dado, para asumir el reto de
promover al Grupo Andino como un bloque que trata de mejorar la
competitividad de sus exportaciones, aprovechando las ventajas de la apertura

comercial. La finalidad también debe ser la de obtener mayores posibilidades, en
conjunto, para superar las debilidades de sus sectores pro-
46 REGÍMENES ADUANEROS
ductivos, tratando de integrarlos efectivamente y de incursionar en nuevas
formas de articulación con los mercados, tal el caso de la subcontratación,

aspecto en el que se aprecia con nitidez la importancia de los regímenes
aduaneros armonizados.
La normativa actualmente vigente, pese a su diversidad entre los
países, es susceptible de adaptarse sin mayores dificultades a un sistema armonizado.

En ese sentido, la armonización debe cuidar de referirse
a los aspectos fundamentales, es decir a aquellos que efectivamente otorgan a los

países las mismas condiciones de competitividad de las exportaciones, sin distorsiones.
Los parámetros de armonización deben ser los
aspectos sobre los cuales es necesario vigilar su grado de incidencia en
los costos: bienes sujetos de admisión, plazos, garantías, intereses. Los
regímenes aduaneros serán objeto de utilización sin restricciones ni limitaciones de

ninguna naturaleza, más allá de lo que establezcan las normas nacionales y
comunitarias. Debe ser posible el uso combinado de
varios regímenes, a condición de no replicar el beneficio, siempre y cuando sean

compatibles.
La armonización de los regímenes es fundamental para evitar
distorsiones de los flujos del comercio y para hacer prevalecer un concepto de justicia
en las relaciones comerciales andinas. La armonización permite igualar las condiciones
de competencia en cada uno de los países
miembros y la armonización en trato hacia terceros países. La armonización reduce

considerablemente las trabas administrativas como consecuencia de procedimientos
uniformes.
3.3. FUNDAMENTOS TEÓRICOS Y ASPECTOS DOCTRINARIOS DE LOS

REGÍMENES
ADUANEROS DE ACUERDO A LA LEGISLACIÓN NACIONAL DE CADA PAÍS

MIEMBRO.
Desde el punto de vista doctrinario, es posible definir a los regímenes aduaneros

especiales como aquellos destinados a favorecer ciertas
actividades económicas, mediante la instauración de beneficios variables
según la actividad considerada, y cuyos efectos no se obtienen definitivamente más que

si la mercancía ha satisfecho ciertas obligaciones, igualmente variables según los
regímenes. Además se establece que es el
tratamiento o destinación aplicable a las mercaderías sometidas al control
de la Aduana, de acuerdo con las leyes y Reglamentos aduaneros, según

la naturaleza y objetivos de la operación.
Sin embargo, al considerar los efectos de estos mecanismos en el
funcionamiento de las relaciones comerciales internacionales, los regímenes aduaneros

especiales pueden ser analizados desde dos puntos
de vista distintos:
REGÍMENES ADUANEROS 47
(a) Por una parte, como mecanismos de política económica, manejados dentro de una
política de Estado en la cual intervienen otras
variables, con la finalidad de incentivar las exportaciones de un
país.
(b) Por otra parte, como mecanismos de armonización de impuestos indirectos, con
base en la consideración doctrinaria que esos
impuestos incluidos los Aduaneros e IVA, son siempre soportados por el destinatario
final, por constituir impuestos al consumo.
Bajo la primera concepción, el Régimen Aduanero se enmarca dentro de una política de

promoción de exportaciones en la cual participan
distintos entes, con directrices de una legislación nacional que contiene
los principios rectores y orientadores de la política. En el caso de la Comunidad Andina,

esta concepción doctrinaria se justifica por el avance de los
procesos de profundización de sus relaciones comerciales externas, caracterizada por

una verdadera red de mecanismos que apuntan hacia la
apertura de mercados.
Así lo demuestran el sistema de las preferencias arancelarias en el
marco de los acuerdos bilaterales con países de la ALADI y MERCOSUR,
o el tránsito hacia la conformación de la Zona de Libre Comercio de las
América, ALCA, o los tratados de libre comercio, TLC. Estos procesos, al
constituir estrategias para una mejor inserción comercial andina en el
mercado internacional, requieren del funcionamiento de mecanismos específicos de

incentivo a las exportaciones, como son los Regímenes Aduaneros.
Estos mecanismos deben asegurar condiciones similares de
competitividad para el funcionamiento de la unión aduanera y el mercado
común, como parte de una política comercial externa comunitaria.

En ese sentido, los Regímenes Aduaneros constituyen típicos mecanismos de
mejoramiento de la competitividad de las exportaciones por
la vía de la disminución de los costos de importación de materias primas
que se incorporan en los productos exportados.
Tal concepción requiere de la coordinación de los distintos entes
que intervienen en el diseño y aplicación de la política: la instancia de política de

comercio exterior de los Países Miembros; la Aduana, con un papel
preponderante en la ejecución vinculada al ingreso o salida de las mercancías; y la

inteligencia fiscal requerida para prevenir las conductas irregulares en las cuales
pudieran incurrir los beneficiarios.
El Régimen Aduanero otorgado beneficia, entonces, al exportador
que demuestra que está en condiciones de cumplir con una serie de requisitos
establecidos en la legislación, a cambio de obtener tratamientos
tributarios especiales y facilidades administrativas que optimizan su logística y abaratan

sus costos.
La tarifa arancelaria se concibe en su acepción más moderna como
el nivel mínimo de protección con que cuenta la economía y la producción
nacional para su protección dentro de su mercado interno. Tal tarifa, fruto
de los acuerdos de integración con los mecanismos ligados al Arancel
Externo Común, se justifica en la medida que un producto determinado es
consumido en el país. Por esa razón, una mercancía que no es consumida finalmente
dentro del territorio nacional no debe ser incidida en sus
costos con los valores del impuesto.
De allí que la legislación en esta materia debe prever normas que
permitan que los impuestos sean suspendidos o devueltos cuando se han
operado exportaciones de bienes finales que incluyan esos insumos importados. “Esta
clasificación enfatiza el carácter económico de estas figuras abandonando la tradicional
calificación de regímenes suspensivos
tan acuñada en las legislaciones aduaneras nacionales. En este sentido,
tal abandono resulta procedente, en tanto hay que entender estas figuras,
trascendiendo las consecuencias fiscales inmediatas que ellas conllevan,

suspensión en la aplicación del gravamen, conceptuándolas de forma que
puedan derivarse a toda su potencialidad económica”.
Sin embargo, en la Comunidad Andina los incentivos a las exportaciones se han

concebido principalmente dentro de la óptica fiscal, ya sea
con tratamientos especiales a los impuestos indirectos o a los tributos
aduaneros, como mecanismos de armonización de impuestos indirectos.
Desde el ángulo fiscal, estos regímenes pueden visualizarse como
mecanismos de armonización y de justicia tributaria, sin distinguir la naturaleza del

exportador (un agente económico vinculado permanentemente
al comercio internacional, un exportador ocasional o quien maneja su
empresa sin una clara vinculación hacia el mercado externo).
Es esta la concepción que da origen a la tradicional división de regímenes suspensivos

y devolutivos ya superada en la doctrina internacional.
Sin embargo, su aplicación y control en la mayoría de los países de
la sub-región se realiza como parte de las operaciones de los organismos
de política tributaria o de la administración aduanera, restando, de esa
manera, la capacidad de gestión que debe corresponder en esta materia a
las instancias nacionales responsables de la política de comercio exterior.
Esta constatación es importante previa a la definición de condiciones para promoción de

las exportaciones de los Países Miembros en
mejores términos de competitividad, sin crear distorsiones en el mercado
andino ni capacidades competitivas artificiales.
Por lo tanto, en la vía de los esfuerzos de la armonización, es importante establecer una

política andina en ese sentido, que contemple las
especificidades propias de los efectos y requerimientos de las exportaciones hacia

terceros y de las realizadas al interior de la Subregión.
3.4. PARÁMETROS DE EVALUACIÓN PARA LA APLICACIÓN DEL ESTUDIO SOBRE

LA
ARMONIZACIÓN DE LOS REGÍMENES ADUANEROS DE LA COMUNIDAD ANDINA.

El estudio privilegió la búsqueda de los parámetros que afectan directa o indirectamente
la competitividad de las exportaciones de los Países Miembros, con énfasis en el
análisis de la normativa vigente y sus
formas de aplicación, así como también en los aspectos operativos, de
manera de apreciar el impacto de los regímenes en los costos de los productos de

exportación.
Son diversos los indicadores que surgen del estudio realizado y de
la visión particular de los diferentes sectores involucrados en el proceso
de integración y en el del funcionamiento de los regímenes aduaneros. En
consecuencia, es necesario adoptar un criterio de análisis que permita
otorgar el adecuado peso específico a cada factor, en el conjunto del problema de la

armonización de estos instrumentos.
Existe una clara conciencia de la necesidad e importancia de la armonización de

regímenes aduaneros como medio de mejoramiento de la
competitividad de las exportaciones entre los diferentes sectores gubernamentales y del

sector privado. Las expectativas giran en torno a los
problemas y necesidades específicas de cada país y de cada sector. Pero,
en todo caso, la gran voluntad de participación en el proceso es evidente,
aspecto que puede constituir una de las fortalezas para emprender la armonización. Sin
embargo, lo afirmado contrasta con la insuficiente o baja
utilización de los regímenes aduaneros, aún en las circunstancias actuales,

probablemente por la falta de conocimiento de sus beneficios y modalidades, o en
algunos casos debido a la desconfianza que han generado
algunos casos cuyos procedimientos pueden adolecer de falta de agilidad, como el caso
del Draw Back en particular.
La evaluación se realiza también frente a los procedimientos
operativos vigentes en cada País Miembro. Se ha señalado ya que, pese a
la validez nacional de la normativa comunitaria, existe en los países miembros un grado

de discrecionalidad en su aplicación. Este aspecto se aprecia sobre todo en los
regímenes devolutivos como resultado de los serios
problemas que enfrentan los Países Miembros con su caja fiscal, que requiere de
recursos frescos. Por lo tanto, la justificación de la armonización
se busca con el examen de los procedimientos operativos y su agilidad,
las disposiciones administrativas complementarias y la afinidad o similitud
en los aspectos operativos que inciden directamente en los costos, y por
tanto en la competitividad. Este es el caso de los plazos, modalidades de
devoluciones, garantías, sistemas de control de fraudes, sanciones, entre otros.
Finalmente, caben en el análisis de evaluación del estado actual los
aspectos coadyuvantes al control y monitoreo de la aplicación de los mecanismos, los

sistemas de información y los indicadores para la evaluación de su efectiva y adecuada
aplicación en cada uno de los Países Miembros.
3.5. ESTUDIO DE LOS REGÍMENES ADUANEROS EN LA COMUNIDAD ANDINA DE

ACUERDO A LA LEGISLACIÓN NACIONAL DE CADA PAÍS MIEMBRO
Las diferencias que en casos fundamentales se dan en la concepción legal de los

Regímenes Aduaneros o en su ámbito de aplicación han
determinado que éstos tengan repercusiones diferentes en la
competitividad de las exportaciones de los Países Miembros de la Comunidad Andina.
En consecuencia, es pertinente el conocimiento de los aspectos
operativos del funcionamiento y aplicación de los regímenes aduaneros
en cada uno de los Países.
Se trata, por lo tanto, de ubicar los factores que determinan su estructura actual y los
que impiden o limitan su funcionamiento adecuado,
tratando de identificar las articulaciones que se dan entre los regímenes
aduaneros y los mecanismos que se aplican para sus políticas comerciales.
Este aspecto, en su conjunto, constituye el análisis del marco jurídico, institucional y

operativo de los regímenes aduaneros de transformación, suspensivos y temporales
que se expondrán con la presente propuesta, ya que los regímenes definitivos como son
la importación para el
consumo y la exportación a título definitivo son manejados en los Países
Miembros de manera similar, lo cual no genera una mayor identificación
de los mismos.
En el ámbito de Análisis de cada País Miembro no se encuentra
reflejado, dentro de la legislación nacional que regula esta materia, una

verdadera unidad de criterio sobre la agrupación de los regímenes aduaneros
especiales; sin embargo, el establecimiento de categorías no es
relevante para los fines prácticos del estudio. En efecto, lo fundamental
será el marco normativo del régimen desarrollado en cada país, considerando las
siguientes categorías de regímenes aduaneros especiales:
Clases de Regímenes Aduaneros Especiales
De acuerdo a las legislaciones de los países miembros se clasifican
en:
1. Regímenes de liberación
1.1. Exoneraciones.
1.2. Exenciones.
2. Regímenes Suspensivos
2.1. Tráficos sin perfeccionamiento.
2.1.1. Admisión Temporal (Sin perfeccionamiento).
2.1.2. Exportación Temporal (Sin Perfeccionamiento).
2.2. Tráficos de Perfeccionamiento
2.2.1. Admisión Temporal de Perfeccionamiento Activo
(ATPA).
2.2.2. Exportación Temporal de Perfeccionamiento Pasivo (ETPP).
2.2.3. Reposición con Franquicia Arancelaria.
2.2.4. Devolución de Impuestos de Importación (Draw
Back).
2.3. Depósitos Aduaneros.
2.3.1. Depósitos Temporales.
2.3.2. Almacenes Generales de Depósitos.
2.3.3. Almacenes Aduaneros In-Bond.
2.3.4. Duty Free Shops (Almacenes libres de impuestos).
2.3.5. Almacenes Industriales o de Transformación.
2.4. Tránsito aduanero.

3. Otros Regímenes Aduaneros.
3.1. Sustitución de Mercancías.
3.2. Provisiones de A bordo.
3.3. Equipaje de Pasajeros y Tripulantes.
3.4. Vehículos de Turistas.
4. Territorios con tratamiento aduanero especial.
4.1. Zonas Francas.
4.2. Puertos Libres.
4.3. Zonas Libres.
A partir de esta clasificación, se identificó como objeto de análisis a
los regímenes que pueden incidir de manera importante en la promoción
de exportaciones y en la atracción de inversión extranjera directa.
El criterio de selección, en principio, se basó especialmente sobre la
base de volumen de transacciones y los mecanismos que puedan generar distorsión y

afectar la competitividad de las exportaciones.
Así, se consideró que en general los tráficos de perfeccionamiento y
los territorios con tratamiento aduanero especial deben constituir el centro
de interés de este estudio.
A ello debe añadirse el tratamiento dado a los Almacenes Aduaneros, que comportan
actividades de manipulación de mercancías, y el régimen de Admisión Temporal (sin
perfeccionamiento), con especial referencia al tratamiento de los bienes de capital.
En tal sentido, el estudio se orientó hacia estos regímenes aduaneros:
1. La Admisión Temporal (Sin Perfeccionamiento).
2. La Admisión Temporal de Perfeccionamiento Activo.
3. Transformación Bajo Control Aduanero (Modelo de la Unión Europea y Convenio de

Kyoto).
4. La Exportación Temporal (Sin Perfeccionamiento).
5. La Exportación Temporal de Perfeccionamiento Pasivo.
6. Perfeccionamiento Pasivo Bajo Sistema de Intercambio Estándar

(Modelo de la Unión Europea).
7. La Reposición con Franquicia Arancelaria.
8. La Devolución de Impuestos de Importación (Draw Back).
9. La Maquila (Régimen utilizado en Ecuador).
10. Las Zonas Francas.
11. Los Puertos Libres y las Zonas Libres.
12.Los Almacenes Aduaneros In- Bond.
13.Los Almacenes Industriales de Transformación para Destinación
a Consumo Interno y a la Exportación.
3.6. TRATAMIENTO FISCAL Y JURÍDICO DE LOS REGÍMENES ADUANEROS EN LA
COMUNIDAD ANDINA.
En general, existe una apreciable diferencia en el marco funcional y
operativo que los Países Miembros aplican para los regímenes aduaneros, pese a la
similitud de la clásica institucionalidad responsable integrada por los Ministerios de
Comercio, las Administraciones Aduaneras, la
Recaudación y Administración Fiscal y, en casos accesorios, el Banca
Central.
En la Subregión Andina no existe una clara y muy definida visión de
la ubicación y papel que desempeñan los regímenes aduaneros como
mecanismos de política comercial, con la excepción de Colombia. Persiste, al contrario,

la concepción fiscalista y aduanera de estos regímenes,
como medios de tratamiento a los controles y recaudaciones que parecen
en la compleja red de procedimientos sujetos al ejercicio de autoridad de
funcionarios que afrontan no pocas contradicciones, superposiciones,
indefiniciones y otras falencias de la norma y de la operación, que otorga
limitadas condiciones de viabilidad para la aplicación de políticas
sustentables en el largo plazo en la materia.
Lo anterior se expresa en el papel de los Ministerios de Comercio,
con roles de orientación y de gestión con altos contenidos declarativos y
doctrinarios, pero sin la capacidad operativa y de potestad jurídica para

concebir la puesta en práctica de los regímenes aduaneros a la luz de una
estrategia con objetivos definidos.
Son, entonces, las administraciones aduaneras y las de recaudación tributaria las

esferas gubernamentales directamente involucradas en
los ámbitos operativos de los regímenes aduaneros. Ante la ausencia de
una conducción de política comercial y de autoridad responsable de los
Ministerios de Comercio, las contradicciones entre Aduanas y Rentas, entre
el control administrativo y el objetivo de promoción de exportaciones, entre
el sacrificio fiscal y la necesidad de ingresos para el presupuesto del Estado, aparecen

como los problemas fundamentales que se trata de resolver
a menudo en la coyuntura.
Esta situación, que debe ser matizada por un análisis individual y
sujeto a la evidencia de indicadores concretos, parece ser la responsable
de la existencia de condiciones que deben ser mejoradas para dar viabilidad política a
cualquier forma de armonización de los regímenes aduaneros.
Existen determinadas evidencias para manifestar que la competitividad de las

exportaciones realizadas al amparo de regímenes aduaneros
especiales de los Países Miembros se encuentra afectada de manera
diferenciada en cada uno de ellos, debido al efecto que causan las diferencias en la
utilización de esos mecanismos.
Tienen importancia, en este aspecto, la disparidad del funcionamiento
de aspectos claves para la operación de los regímenes aduaneros: ámbito de las

mercancías incluidas en el régimen, procedimientos sujetos a
plazos que afectan a los costos, mecanismos de control que no siempre
incluyen el principio de buena fe, imperfecta aplicación de los controles expost, entre
otros.
Así, las legislaciones vigentes en cada uno de los países del Grupo
Andino presentan discrepancias, cuya falta de armonización distorsionaría
el flujo comercial. En efecto, no todos los países han adoptado la totalidad
de los regímenes aduaneros especiales que contempla la normativa internacional como

mecanismos para facilitar las exportaciones. Tal es el
caso del Drawback en Colombia, que prácticamente no se aplica, y en
Ecuador que apenas en el mes de julio de 2002 ha aprobado la norma y
procedimientos operativos. Sin embargo, es notoria la preferencia de los
países por utilizar los regímenes suspensivos, lo que demuestra la necesidad de su

armonización por estar directamente vinculados con el desarrollo del comercio. Por otra
parte, cada país utiliza su propia terminología
y ofrece modalidades, dentro de un mismo mecanismo, que no coinciden
con las de los otros países.
El ámbito y naturaleza de los estímulos que se derivan de cada régimen es dispar entre
los países andinos. Igualmente, en materia de plazos
existen notables diferencias, como se aprecia a continuación.
Régimen de Admisión Temporal
Este Régimen permite recibir en el Territorio Aduanero Nacional, con
suspensión de los derechos arancelarios y demás impuestos aplicables a
la importación debidamente garantizados, las mercancías extranjeras que
para tal efecto se señalen destinadas a cumplir un fin determinado en un
lugar específico, y ser reexportadas en un plazo establecido sin haber
experimentado modificación alguna, con excepción de la depreciación
normal como consecuencia del uso.
En el caso de Colombia, estos regímenes son a corto y a largo
plazo (cinco años), cuando son bienes de capital. Para Perú, Bolivia y
Ecuador, el tiempo está basado en un año con prórroga de uno adicional,
previa constitución de garantías.
Régimen de Importación Temporal Para Perfeccionamiento Activo
Este régimen recibe diferentes denominaciones en los Países Miembros del Grupo
Andino: RITEX (Régimen de Internación Temporal) en Bolivia; Plan Vallejo en Colombia;
Importación Temporal en Ecuador; Admisión temporal para perfeccionamiento activo en
Perú.
En todo caso, al margen de las denominaciones, el mecanismo está
concebido como una forma de estímulo a los exportadores, pues consiste

en la exoneración total o parcial de los derechos e impuestos de importación de
insumos, materias primas, bienes intermedios, bienes de capital y
repuestos que van a ser utilizados en la producción de bienes destinados
a su venta en el exterior.
En algunos casos, el régimen permite la importación de bienes de
capital y repuestos destinados a la prestación de servicios directamente
vinculados a la producción o exportación de bienes. También se aplica el
régimen para la importación de materias primas e insumos que se destinen en su

totalidad a la producción de bienes, cuya exportación podrá ser
parcial, siempre y cuando la importación de ese bien final, si llegare a
realizarse, esté exenta del pago de gravámenes arancelarios.
En cuanto a casos específicos, cabe mencionar que las operaciones sobre materias
primas e insumos se encuentran previstas en la legislación de Bolivia y Perú.
Sobre las operaciones en bienes de capital se permite la importación de los mismos y

repuestos que se destinen a la instalación, ensanche o reposición de las respectivas
unidades productivas y que vayan a
utilizarse en el proceso de producción de bienes de exportación o en la
prestación de servicios directamente vinculados a la producción o exportación de estos

bienes.
En lo referente a controles, éstos se centran en la constitución de
garantías, con criterios distintos en cada País Miembro del Grupo Andino.
Asimismo, los plazos para reexportación de las materias primas importadas y sometidas
a este régimen varían de país a país: Seis meses en
Bolivia, dieciocho meses en Colombia, ciento treinta días en Ecuador, doce
meses en Perú.
Régimen de Exportación Temporal
Es el régimen aduanero que permite exportar temporalmente en un
plazo determinado, mercancías de libre circulación al territorio aduanero
de otro país, para luego ser reintroducidas en el mismo estado.
En los países miembros, el tiempo está establecido en un año con

prórroga de un año.
Régimen de Exportación Temporal para Perfeccionamiento Pasivo
Permite exportar temporalmente mercancías de libre circulación en
el territorio aduanero de un país con el propósito de que sea sometida a
transformación, elaboración o reparación para importarlas dentro del plazo que se

autorice. Como requisitos para acceder al régimen en términos
generales se señala: Autorización obtenida de la entidad administrativa
competente (en el caso Colombiano ante el MINCOMEX y la constitución
de garantías.
El plazo de reimportación de la mercancía exportada es diferente en
cada país que cuenta con éste régimen: en Colombia es fijado por el
MINCOMEX.
Reposición en Franquicia Arancelaria
El mecanismo se encuentra previsto en Colombia y Perú. En Colombia el régimen se

conoce con el nombre de Plan Vallejo Junior. En
Ecuador casi no tiene aplicación. La operación del régimen es distinta en
cada país: en Colombia el derecho de reposición debe ser ejercido dentro
del término de 12 meses, contados a partir de la fecha de embarque de la
respectiva exportación; en Perú la declaración de importación debe presentarse a la

Aduana dentro de los 30 días de arribo del vehículo de transporte.
Régimen de Zonas Francas.
El régimen de Zonas Francas se encuentra regulado en todos los
Países Miembros del Grupo Andino. En Colombia se distinguen dos clases de Zonas
Industriales de Servicios: Zonas Industriales de Servicios
Turísticos y Zonas Industriales de Servicios Tecnológicos. Como una clase especial de

Zonas Francas, en Perú se encuentran las Zonas Francas
Turísticas y los llamados CETICOS (Centros de Transformación Industrial, Comercial y

de Servicios). También existen zonas francas comerciales dedicadas a la
comercialización de mercancías nacionales y extranjeras para ser destinadas a la
exportación, sin que se realicen actividades
que cambien las características del producto (Bolivia y Colombia). En el

caso de Ecuador, en una Zona Franca se desarrollan simultáneamente
actividades industriales, de bienes y servicios.
La duración del régimen es distinta en cada País Miembro del Grupo
Andino: 40 años de concesión en Bolivia; 30 años en Colombia; 20 años
prorrogables en Ecuador; y, 15 años a partir de la autorización del usuario,
en Perú.
Régimen de Almacenamiento.
Este régimen se encuentra previsto bajo distintos nombres, de acuerdo con la materia
de almacenamiento: el Depósito de Aduanas Público en
Bolivia; Régimen de Depósitos en Colombia; Depósitos Aduaneros Industriales en

Ecuador; Régimen de Depósitos de Aduana en Perú. Normalmente las mercancías
almacenadas solo pueden ser objeto de operaciones tales como cambio, trasiego,
reparaciones de envases para su conservación, división o reunión de bultos, formación
de lotes y cualquier otra
manipulación destinada a mejorar su presentación o su calidad comercial,
así como para acondicionarlas para el transporte.
Las diferencias de tratamiento del tema en cada país miembro se
relacionan con la clase de depósitos en operación. Así tenemos: Depósitos Públicos y

Privados (Colombia); Depósitos Industriales (Colombia y
Ecuador); Depósitos Habilitados y Autorizados y Depósitos Transitorios
(Colombia)
Para acceder al régimen de depósitos, en algunas legislaciones
se requiere que el importador depositante solicite expresamente su interés de acogerse

al régimen (Colombia y Perú); en otros casos la norma
dispone que toda mercancía importada deba someterse al almacenamiento.
En el caso específico de los depósitos aduaneros industriales, la
legislación ecuatoriana exige que la empresa que pretenda acogerse al
régimen se encuentre amparada por una ley de fomento.
En cuanto a los controles sobre las operaciones efectuadas, uno de
los mecanismos más utilizado es la constitución de garantías por el monto de los

potenciales tributos (Ecuador y Perú).
La duración del depósito es diferente según la clase de depósito de
que se trate. Así, el término es de treinta (30) días en Bolivia y Ecuador, dos
(2) meses en Colombia y un (1) año en Perú.
Régimen de Drawback
Este régimen recibe los nombres de: Devolución del Gravamen Arancelario en Bolivia,
Devolución Condicionada de Tributos en Ecuador, Régimen de Drawback en Perú.
En Ecuador, aunque ya está regulado el tema desde julio de 2002, el
régimen no ha sido implementado todavía desde el punto de vista operativo.
Se distinguen entre las clases de Drawback, el total y el parcial, según que la devolución
de impuestos sea por el valor completo o por una
parte de lo pagado por la importación de las mercancías. Un ejemplo de
devolución parcial está en Bolivia, con una devolución equivalente a un
porcentaje del valor FOB de la exportación. En Bolivia existe una restricción para
acogerse al régimen consistente en que él sólo se aplica a las
exportaciones superiores o equivalentes a US$ 200.000 por partida exportada.
La forma de hacerse efectiva la devolución difiere de país a país: en
Bolivia se emite una orden de pago a favor del beneficiario, la cual puede
hacerse efectiva ante el Banco Central; en Ecuador se emite una nota
crédito a favor del solicitante.
En materia de plazos para solicitar la restitución de los tributos, ellos
son diferentes en cada país: en Ecuador se da un plazo de 90 días para
solicitar la restitución de tributos a partir de la exportación.
Es, entonces, evidente la necesidad de la armonización de las legislaciones andinas

sobre regímenes aduaneros especiales como uno de
los requisitos para la seguridad jurídica de los intercambios comerciales,
su transparencia y sanas condiciones de competencia. Adicionalmente,
es importante como base para el diseño de procedimientos mutuos de
complementación e integración entre sí y hacia terceros.
En cuanto a la normativa, ésta puede ser sujeta a una armonización

doctrinaria con altas expectativas de viabilidad, dada la presencia de un
marco general, el Convenio de Kyoto, que cobija en general a todos los
países. Sin embargo existen temas muy sensibles, como el caso de la
inclusión de los bienes de capital al beneficio de los incentivos que otorgan
los Regímenes Aduaneros, o el sistema de devoluciones, temas éstos
que merecen una gran voluntad política para adoptar cambios fundamentales. En este
campo, es necesario mencionar los casos de las oleaginosas, los textiles, el
funcionamiento de las Zonas Francas, como casos
especiales y sensibles que pueden afectar las posibilidades de culminar
exitosamente un proceso de armonización.
El tema de la normativa complementaria y de contexto y la adopción
efectiva de un arancel externo común continúa siendo el punto fundamental que debe
regir a la armonización de los regímenes aduaneros. Asimismo, sobre las normas de
origen, las exportaciones al interior de la Subregión
mediante regímenes aduaneros deben ser sujetas al cumplimiento del
margen de preferencia mediante el cobro del arancel al componente importado de

terceros, o con criterios especiales que aseguren que los productos elaborados e
introducidos a un país andino desde zonas francas
sean efectivamente productos nacionales.
Régimen de Maquila
Es el régimen del pago de impuestos, que permite el ingreso de
mercancías por un plazo determinado para, luego de un proceso de transformación, ser

reexportadas. Este régimen es utilizado exclusivamente en
Ecuador, los demás países no lo contemplan dentro de sus legislaciones.
3.7. RESUMEN
Un proceso de armonización de mecanismo de promoción de exportaciones no puede

concebirse sin considerar el rumbo y tendencias de
los países miembros, configurados como resultados de varios factores
que condicionan y determinan su viabilidad: la incidencia de la recesión
económica en el ámbito mundial, el agravamiento de las dificultades para
el acceso de los capitales externos, la baja del consumo en los países
desarrollados, el incremento de los precios internacionales del petróleo,

las crisis fiscales y presupuestarias, la incidencia de modelos monetarios
especiales, como la dolarización en el Ecuador. Si bien han sido considerados como

elementos referenciales, son importantes para estimar la probable incidencia del uso de
los regímenes aduaneros en el comercio de la
Sub-región. Para ese efecto se ha realizado un análisis de los aspectos
operativos del funcionamiento y aplicación de los Regímenes Aduaneros,
con las articulaciones entre sí, en el contexto del marco jurídico vigente en
cada país miembro.
Se trata por lo tanto de ubicar los factores que determinan su estructura actual, y los
que impiden o limitan su funcionamiento adecuado, tratando de identificar las
casuísticas que se dan entre los Regímenes Aduaneros y los mecanismos que se
aplican para sus políticas comerciales.
Este aspecto, en su conjunto, constituye el análisis del marco jurídico, institucional y

operativo de los Regímenes Aduaneros de devolución,
suspensión y transformación que se exponen en el presente estudio.

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3.

3.1.1. Objetivo General

Apoyar a los Países Andinos en el desarrollo de una estrategia de

promoción de exportaciones y de atracción de inversiones, mediante la

evaluación de la efectividad de los regímenes aduaneros de devolución de

3.1.2 Objetivos específicos de la Unidad

(Zonas francas, Depósitos aduaneros y Perfeccionamiento).

Andina, formulando una propuesta para corregir las posibles desviaciones.

El estudio establece las condiciones bajo las cuales se encuentran

los Países Miembros de la Comunidad Andina en cuanto a la utilización

aduaneros causan en la política comercial y económica de esos países,

evaluando su significado y la posible orientación hacia una armonización

promover al Grupo Andino como un bloque que trata de mejorar la

competitividad de sus exportaciones, aprovechando las ventajas de la apertura

ductivos, tratando de integrarlos efectivamente y de incursionar en nuevas

formas de articulación con los mercados, tal el caso de la subcontratación,

La normativa actualmente vigente, pese a su diversidad entre los

países, es susceptible de adaptarse sin mayores dificultades a un sistema armonizado.

a los aspectos fundamentales, es decir a aquellos que efectivamente otorgan a los

aspectos sobre los cuales es necesario vigilar su grado de incidencia en

los costos: bienes sujetos de admisión, plazos, garantías, intereses. Los

regímenes aduaneros serán objeto de utilización sin restricciones ni limitaciones de

varios regímenes, a condición de no replicar el beneficio, siempre y cuando sean

La armonización de los regímenes es fundamental para evitar

miembros y la armonización en trato hacia terceros países. La armonización reduce

3.3. FUNDAMENTOS TEÓRICOS Y ASPECTOS DOCTRINARIOS DE LOS

ADUANEROS DE ACUERDO A LA LEGISLACIÓN NACIONAL DE CADA PAÍS

Desde el punto de vista doctrinario, es posible definir a los regímenes aduaneros

actividades económicas, mediante la instauración de beneficios variables

según la actividad considerada, y cuyos efectos no se obtienen definitivamente más que

tratamiento o destinación aplicable a las mercaderías sometidas al control

de la Aduana, de acuerdo con las leyes y Reglamentos aduaneros, según

Sin embargo, al considerar los efectos de estos mecanismos en el

funcionamiento de las relaciones comerciales internacionales, los regímenes aduaneros

variables, con la finalidad de incentivar las exportaciones de un

Bajo la primera concepción, el Régimen Aduanero se enmarca dentro de una política de

distintos entes, con directrices de una legislación nacional que contiene

los principios rectores y orientadores de la política. En el caso de la Comunidad Andina,

procesos de profundización de sus relaciones comerciales externas, caracterizada por

Así lo demuestran el sistema de las preferencias arancelarias en el

marco de los acuerdos bilaterales con países de la ALADI y MERCOSUR,

o el tránsito hacia la conformación de la Zona de Libre Comercio de las

América, ALCA, o los tratados de libre comercio, TLC. Estos procesos, al

constituir estrategias para una mejor inserción comercial andina en el

mercado internacional, requieren del funcionamiento de mecanismos específicos de

Estos mecanismos deben asegurar condiciones similares de

competitividad para el funcionamiento de la unión aduanera y el mercado

común, como parte de una política comercial externa comunitaria.

la vía de la disminución de los costos de importación de materias primas

que se incorporan en los productos exportados.

Tal concepción requiere de la coordinación de los distintos entes

que intervienen en el diseño y aplicación de la política: la instancia de política de

preponderante en la ejecución vinculada al ingreso o salida de las mercancías; y la

El Régimen Aduanero otorgado beneficia, entonces, al exportador

tributarios especiales y facilidades administrativas que optimizan su logística y abaratan

La tarifa arancelaria se concibe en su acepción más moderna como

el nivel mínimo de protección con que cuenta la economía y la producción

nacional para su protección dentro de su mercado interno. Tal tarifa, fruto

de los acuerdos de integración con los mecanismos ligados al Arancel