Sentencia C-1508/00

FUNCION NOTARIAL-Connotaciones

Las notas distintivas de la actividad notarial, en resumen la caracterizan

como (i) un servicio público, (ii) de carácter testimonial, iii) que apareja el
ejercicio de una función pública, (iv) a cargo normalmente de los
particulares, en desarrollo del principio de descentralización por
colaboración y (v) a los cuales les otorga, la condición de autoridades.

FUNCION NOTARIAL-Sistema normativo

especial/INHABILIDADES PARA NOTARIO-Reglas exigentes

DESCENTRALIZACION POR COLABORACION-Alcance

Esta forma de la descentralización se da en los casos en que el Estado

decide acudir al apoyo de los particulares en el desempeño de algunas de sus
funciones, cuando su manejo exige el concurso de personas con una
formación especializada, de quienes no siempre dispone la administración, o
cuando los costos y el esfuerzo organizativo que requiere el montaje de una
estructura técnica adecuada para llevar a cabo la prestación del servicio
especial, resulta fiscalmente onerosa y menos eficiente, que la opción de
utilizar el apoyo del sector privado.

FUNCION NOTARIAL-Servicio público

Según se deduce de la Constitución, la actividad notarial es un servicio

público en razón de que constituye una labor destinada a satisfacer, de
manera continua y obligatoria, una necesidad de interés general, como es la
función fedante, sometida a un régimen jurídico especial, bien ella se preste
por el Estado o por los particulares.

FUNCION NOTARIAL-Régimen jurídico preciso y exigente

FUNCION NOTARIAL-Función pública de dar fe

NOTARIO-Función fedante

La función fedante, como se denomina la facultad del notario de dar fe, es

una atribución de interés general propia del Estado, que aquél ejerce en su
nombre por asignación constitucional, en desarrollo de la cooperación que
el sector privado ofrece al sector público en virtud del fenómeno de la
descentralización por colaboración.
 FUNCION NOTARIAL-Ejercicio de autoridad

No cabe duda de que el notario cumple, en desarrollo de sus actividades,

funciones administrativas que aparejan potestades, que le han sido
atribuidas por la ley. Ese poder o autoridad se traduce en una supremacía de
su operador sobre quienes están dentro de un ámbito de actuación que le ha
sido delimitado por la ley, de manera que éstos quedan vinculados
jurídicamente con aquél dentro de una relación de subordinación, para el
ejercicio de sus derechos o la realización de las actividades que supone la
prestación de un servicio.

NOTARIO-Prohibición de intervención en política

El notario ejerce una función pública y, si bien por ello, no se coloca en la

condición de funcionario público, debe aceptarse que por esa circunstancia
adquiere un compromiso especial con el Estado y la sociedad que es el de
obrar con absoluta imparcialidad, en el ejercicio de sus funciones, y que, a
no dudarlo, se verá comprometida con la intervención en política en apoyo
de sus condiciones partidistas.

Referencia: expediente D-2967

Norma Acusada:
Aparte normativo del artículo 10 del decreto 960 de
1970, modificado por el artículo 21 de la ley 29 de
1973.

Demandante: Jesús Pérez González Rubio

Magistrado Sustanciador:
Dr. JAIRO CHARRY RIVAS (E)

Bogotá, D. C, ocho (8) de noviembre de dos mil (2000).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus funciones constitucionales

y legales, ha proferido la siguiente

SENTENCIA,

I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el
ciudadano Jesús Pérez González Rubio, solicitó a esta Corporación la declaración de
inexequibilidad de un segmento normativo contenido en el artículo 10 del decreto 960
de 1970, modificado por el artículo 21 de la ley 29 de 1973.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de

inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en
referencia.

II. NORMA DEMANDADA.

A continuación se transcribe el aparte normativo del artículo 10 demandado resaltando

en negrillas el aparte acusado:

DECRETO NUMERO 960 DE 1970

(Junio 20)
por el cual se expide el estatuto del Notariado

El Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias que

confirió la ley 8º, y atendido el concepto de la Comisión Asesora en ella prevenida,

Decreta:

Estatuto del Notariado

TITULO I

DE LA FUNCION NOTARIAL

CAPITULO UNICO

Normas Generales

Artículo 10. Modificado Por el artículo 21 de la ley 29 de 1973. El artículo 10 del

Decreto-ley 960 de 1970 quedará así:

El ejercicio de la función notarial es incompatible con el de todo empleo o cargo

público; con la gestión particular u oficial de negocios ajenos; con el ejercicio de la
profesión de abogado; con el de los cargos de representación política; con la condición
de ministro de cualquier culto, con el de los cargos de albacea, curador dativo,
auxiliar de la justicia, con toda intervención en política, distinta del ejercicio del
sufragio y, en general, con toda actividad que perjudique el ejercicio de su cargo.

III. LA DEMANDA.

A juicio del actor, el segmento normativo demandado viola el preámbulo y los artículos
2, 13, 40, 127 y 131 de la Constitución. Las razones que expone para sustentar su
solicitud de inexequibilidad se contraen a los siguientes aspectos.

La instauración de la democracia participativa es una de las conquistas de la

Constitución de 1991, de ahí que se haya consignado como uno de los fines esenciales
del Estado facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la
vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación.

El artículo 40 de la Constitución, garantiza a todos los ciudadanos los derechos

políticos: el de elegir y ser elegido, el de participar activamente en las elecciones,
constituir partidos y movimientos políticos, formar parte de ellos libremente, y difundir
sus ideas y programas. Para el goce y disfrute de estos derechos sólo se requiere ser
colombiano, tener mas de 18 años y no haber sido condenado a la suspensión de estos
derechos.

La Constitución, según su artículo 127, establece como principio general el derecho que
tienen los empleados públicos de participar en las actividades políticas, y la norma se
encarga de establecer las excepciones a este principio. Los empleados no comprendidos
en la prohibición, según lo ha precisado la Corte (C.454/93), están autorizados para
participar en esas actividades. Dentro de las excepciones no se encuentran ni los
notarios ni los particulares que prestan una función pública.

Los notarios son particulares que desempeñan funciones públicas, como igualmente lo
ha señalado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, que simultáneamente son
servicios públicos.

Según el art. 131 de la Constitución, los notarios deben efectuar aportes como
contribución especial, con destino a la administración de justicia. ¿Qué servidor público
le da aportes al Estado?. Por el contrario reciben del Estado “aportes” bajo el nombre
de sueldos y prestaciones sociales, que retribuye sus servicios personales en una
relación de carácter laboral. Los notarios no tienen una relación laboral con el Estado.
Por ello la incompatibilidad consagrada en el segmento demandado, respecto de los
notarios vulnera los derechos a la igualdad, de partición política y, de elegir y ser
elegido.

En efecto, la prohibición demandada quebranta el artículo 13 de la Constitución, pues

establece un trato discriminatorio en contra de un particular cuando actúa como notario
al prohibirle participar en política en contraste con otros particulares que no tienen este
tipo de limitaciones. Este tratamiento no se justifica y resulta contrario a la
Constitución, pues no existe ningún argumento razonable que justifique su existencia.

IV. INTERVENCION DE AUTORIDADES PUBLICAS

1. Ministerio del Interior.

El ciudadano Life Armando Delgado Mendoza, en representación del Ministerio del

Interior, intervino en este proceso para justificar la constitucionalidad de la norma
acusada. En tal virtud, le solicito a la Corte que la declare exequible. Para ello razonó
de la siguiente manera:

Contrario al sentir del demandante y siguiendo la jurisprudencia trazada por la Corte

Constitucional los notarios, si bien es cierto que no son servidores públicos, ocupan la
posición de autoridad estatal, dada la trascendencia de la función que desarrollan de dar
fe pública y prestar un servicio público de carácter permanente.

De otra parte, el inciso 2 del artículo 110 constitucional señala que los particulares
pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley, por ello
la norma cuestionada se justifica en razón de que con ella se busca proteger el interés
que tiene toda la colectividad, en virtud del cual se pretende que todos sus actos sean
ejecutados de manera transparente, donde no haya acumulación de funciones o
confluencia de intereses poco conciliables y capaces, en todo caso, de afectar la
imparcialidad y la independencia que deben guiar sus actuaciones.

2. Ministerio de Justicia y del Derecho.

A juicio del apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, la disposición acusada
se ajusta a la Constitución. Conforme con lo anterior, solicita a la Corte declararla
exequible de acuerdo con los siguientes argumentos:

Los cargos del actor no son de recibo, pues la norma acusada tiene como finalidad
garantizar la imparcialidad de los notarios quienes ejercen una función pública de
manera permanente por particulares conforme a la descentralización por colaboración
prevista en el artículo 131 de la Constitución.
La incompatibilidad cuestionada, comporta una prohibición mediante la cual se impide
de manera legitima a los notarios la realización de ciertas actividades políticas, bajo el
entendido de que el empleo de notario comporta el ejercicio de autoridad, por lo cual,
aquélla se aviene a lo previsto en el artículo 127 de la Constitución.

En las condiciones anotadas, el aparte acusado lejos de desvirtuar el poder y la

autoridad que la Constitución y la ley otorgó a los notarios, les confiere un status que
impide que este ejerza, otros cargos con autoridad.

Finalmente, otro de los objetivos que legitiman y validan la disposición acusada

consiste en que a través de ella se busca impedir que se confunda el interés privado de
quien se desempeña como notario, con los intereses públicos.

3. Superintendencia de Notariado y Registro.

El ciudadano Carlos Barbosa Malaver, en su condición de apoderado de la

Superintendencia de Notariado y Registro, intervino en el presente asunto para defender
la constitucionalidad de la norma acusada. Las razones expuestas se resumen así:

No cabe duda alguna, que, conforme a la elaborada jurisprudencia de la Corte

Constitucional, los particulares que se desempeñan como notarios son autoridad. Por
esta razón, sus labores no pueden concurrir con el desarrollo de funciones diferentes a
la suya, toda vez que ésta, es una función pública, no obstante se preste por un
particular.

Si bien es cierto que los notarios no son, en su sentido subjetivo, servidores públicos,
objetivamente prestan un servicio público y de primer orden, pues ellos dan fe pública
de los actos que requieren de su intervención.

Es necesario precisar que la participación en política es el género del cual se derivan

todas las formas de participación ciudadana, las cuales no se limitan al simple ejercicio
de la actividad electoral, sino además, comprende distintas acciones que involucran y
desarrollan el concepto de democracia participativa. Desde otra óptica, el ejercicio del
poder político se cumple de manera mucho más acentuada a través del desempeño de
funciones y cargos públicos, como en el caso de los notarios.

Por las razones anteriores, si los notarios aspiran eventualmente a ser elegidos en una
corporación popular, deberán renunciar a su cargo a más tardar en la fecha de
inscripción de su candidatura, pues es a partir de este momento donde se inicia el
proceso electoral, que implica necesariamente intervención en política.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.

En concepto del Procurador, la norma acusada se ajusta a la Constitución, en razón de

lo cual solicita a la Corte declarar exequible la norma demandada. Para sustentar su
solicitud señala lo siguiente:

Si bien es cierto, la Constitución establece distintos medios y derechos para garantizar

la participación de la comunidad en la vida política de la Nación, esta a su vez consagra
unos límites constitucionales con el fin de controlar y moralizar la función pública. En
este orden de ideas, los incisos segundo y tercero del artículo 127 Constitucional
consagran unas restricciones para dicho ejercicio las cuales son perfectamente
aplicables a los notarios.

Debido a lo anterior, y siguiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la

naturaleza de la función notarial es de orden público, lo cual permite que sea admisible
su regulación por el legislador, de acuerdo a lo establecido en el artículo 131 de la
Constitución. En tal virtud, puede el legislador regular de manera diferente la
prestación del servicio notarial, ya sea prestada directamente por el Estado o por
particulares, en virtud de la llamada descentralización por colaboración.

Afirma el Procurador que "no hay duda de la singular importancia de la función pública
que desarrollan los encargados de la tarea fedataria, y del interés general que se halla
comprometido en su labor".

En este orden de ideas, la gestión notarial permite el establecimiento de un sistema

normativo especial para quienes la desarrollan, "distinto de aquel que puede afectar a
otros particulares que desempeñen funciones públicas, que no lleven implícita la
autoridad que se reconoce a los notarios”.

De esta manera resulta razonable que el legislador, en ejercicio de su libertad de

configuración, haya establecido la prohibición a los notarios de desarrollar
simultáneamente actividades proselitistas como garantía de imparcialidad en la función
pública.

De acuerdo con lo anterior, la incompatibilidad contenida en la disposición acusada es

constitucional, pues ella surge del inciso 2 del artículo 127 constitucional, en la medida
en que ella comprende a quienes ejercen autoridad civil o cargos con autoridad
administrativa.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.

1. Planteamiento del problema.

Para el demandante, la prohibición que consagra el artículo 10 del Decreto 960 de
1970, en el sentido de que el ejercicio de la función notarial es incompatible “con toda
intervención en política distinta del ejercicio del sufragio”, es inconstitucional porque
tiene el alcance de una medida discriminatoria frente a los notarios, al limitarles el
ejercicio de sus derechos políticos, colocándolos en una situación de desigualdad frente
a las demás personas.

Corresponde entonces a la Corte establecer si efectivamente la incompatibilidad que

establece la disposición acusada, quebranta, como lo señala el actor, los artículos 13 y
40 de la Constitución Política.

2. Notas que caracterizan la función notarial en nuestro régimen jurídico.

2.1 En diferentes oportunidades la Corte ha sometido a su análisis la institución del

notariado, y como resultado de ello ha podido elaborar un diseño doctrinario sobre
dicho asunto donde se examinan temas relacionados con su naturaleza jurídica, la
condición misma del notario como colaborador del Estado, el sentido y finalidad de la
función fedante y el ámbito de competencias del legislador para configurar la
regulación sobre la materia.

A partir de estos pronunciamientos, la Corporación ha deducido las notas distintivas de

la actividad notarial, que en resumen la caracterizan como (i) un servicio público, (ii)
de carácter testimonial, iii) que apareja el ejercicio de una función pública, (iv) a cargo
normalmente de los particulares, en desarrollo del principio de descentralización por
colaboración y (v) a los cuales les otorga, la condición de autoridades.

Es por estas connotaciones que la actividad notarial esta sujeta a un sistema normativo
especial, y por las que el notario, como gestor de dicha función, se le somete a reglas
mas exigentes en materia de inhabilidades que a otros particulares que también ejercen
funciones públicas, pero que no tienen la importancia y trascendencia que conlleva la
función fedante. Es claro que la finalidad de estas previsiones con que se rodea por la
ley la actuación notarial obedece al propósito de garantizar la seriedad, eficacia e
imparcialidad de dicha actividad.

2.2, La actividad notarial como una expresión de la descentralización por

colaboración.

Esta forma de la descentralización se da en los casos en que el Estado decide acudir al

apoyo de los particulares en el desempeño de algunas de sus funciones, cuando su
manejo exige el concurso de personas con una formación especializada, de quienes no
siempre dispone la administración, o cuando los costos y el esfuerzo organizativo que
requiere el montaje de una estructura técnica adecuada para llevar a cabo la prestación
del servicio especial, resulta fiscalmente onerosa y menos eficiente, que la opción de
utilizar el apoyo del sector privado.

Resulta claro de lo expuesto que esta forma de descentralización constituye un

mecanismo novedoso en cuanto que mediante su aplicación el Estado soluciona la
atención de una necesidad pública, por fuera del esquema tradicional de atribuir a un
organismo público el manejo de la función que exige el cumplimiento de un
determinado cometido.

Por eso, bien se ha dicho, que “la descentralización por colaboración viene a ser una de
las formas del ejercicio privado de las funciones públicas”1.

Sobre este particular se ha pronunciado la Corte en distintas oportunidades. Así, se

refirió al asunto en la sentencia C-181/972, donde señaló:

Es oportuno reiterar, en esta oportunidad, que en la Constitución Política se

encuentra la autorización para que el ejercicio de funciones públicas y la
prestación de servicios de esa misma naturaleza sea confiado a particulares.

La complejidad y el número creciente de las tareas que la organización política

debe cumplir en la etapa contemporánea ha llevado a procurar el concurso de los
particulares, vinculándolos, progresivamente, a la realización de actividades de las
cuales el Estado aparece como titular, proceso que en algunas de sus
manifestaciones responde a la denominada descentralización por colaboración,
inscrita dentro del marco más amplio de la participación de los administrados “en
las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y
cultural de la Nación”, consagrada por el artículo 2 superior como uno de los
fines prevalentes del Estado colombiano.

La Constitución Política de 1991 alude al fenómeno comentado en los artículos

123, 365 y 210. La primera de las normas citadas defiere a la ley la determinación
del régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones
públicas y la regulación de su ejercicio, de conformidad con la segunda, los
particulares prestan servicios públicos y de acuerdo con las voces del artículo 210,
“los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que
señale la ley”.

2.3. La actividad notarial como servicio público.

1
Derecho Administrativo, Gabino Fraga, E. Porrúa, Mexico, 1980, p. 210
2
M.P. Fabio Morón Diaz
Según se deduce del contenido del art. 131 de la Constitución, la actividad notarial es
un servicio público en razón de que constituye una labor destinada a satisfacer, de
manera continua y obligatoria, una necesidad de interés general, como es la función
fedante, sometida a un régimen jurídico especial, bien ella se preste por el Estado o por
los particulares. Los servicios públicos, según nuestro ordenamiento jurídico, son
inherentes a la finalidad social del Estado, en virtud de lo cual asume éste la
responsabilidad de asegurar su prestación eficiente. Vistos desde esta perspectiva, debe
admitirse que la prestación de los servicios públicos hace parte y se traduce como
expresión del Estado Social de Derecho.

Como es sabido, el régimen de los servicios públicos limita en buena medida el

ejercicio de determinadas libertades individuales, especialmente de aquéllas que tienen
que ver con su prestación, lo cual se explica justamente por el interés general que ellos
representan. De aquí porque, la actividad notarial, como ejercicio de un servicio
público, este sometida a un régimen jurídico preciso y exigente establecido por la ley y
sometido, además, al control y vigilancia que ejerce el Estado en virtud de las
potestades que le reconoce, entre otros, los arts. 365 y 131 de la Constitución, cuya
finalidad es la de “asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio
nacional”.

La Corte sobre este aspecto, ha señalado3:

“El artículo 131 de la Carta Política instituye la función notarial como un servicio
público en el que se advierte una de las modalidades de la aludida descentralización
por colaboración, ya que la prestación de ese servicio y de las funciones inherentes
a él ha sido encomendada, de manera permanente, a particulares, en lo cual la
Corte no ha hallado motivos de inconstitucionalidad”.

“Ahora bien, las atribuciones de las que han sido investidos los notarios implican su
sometimiento al régimen jurídico fijado por el legislador y aparejan el control y la
vigilancia que ejerce el Estado, encargado por el Estatuto Fundamental de
asegurar la eficiente prestación de los servicios públicos, de promover el bienestar
general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población y de garantizar el
cumplimiento de los deberes sociales de los particulares (artículos 365, 366 y 2 de la
C.P.)”.

2.4. La actividad notarial como función pública de dar fe.

Conforme con la ley4, “El notariado es una función pública e implica el ejercicio de la
fe notarial”. De allí el valor jurídico y al alcance probatorio que se le reconoce a los
3
Ibidem C- 181/97
4
Decreto 960 de 1970, art. 1
actos y declaraciones surtidas ante el notario, y a los hechos de los cuales éste dé cuenta
por haber ocurrido en su presencia, y todo ello en razón de estar investido por el Estado
de la autoridad necesaria para atribuir autenticidad a tales actos y atestaciones, en
razón de ser depositario de la fe pública.

La función fedante, como se denomina la facultad del notario de dar fe, es una
atribución de interés general propia del Estado, que aquél ejerce en su nombre por
asignación constitucional, en desarrollo de la cooperación que el sector privado ofrece
al sector público en virtud del fenómeno de la descentralización por colaboración

Sobre este particular ha señalado la Corte:

“3- El servicio notarial implica, conforme lo señala una de las disposiciones

acusadas, el ejercicio de la fe notarial, por cuanto el notario otorga autenticidad a
las declaraciones que son emitidas ante él y da plena fe de los hechos que él ha
podido percibir en el ejercicio de sus atribuciones.

Esta finalidad básica del servicio notarial pone en evidencia que los notarios no
desarrollan únicamente un servicio público, como podría ser el transporte o el
suministro de electricidad, sino que ejercen una actividad, que si bien es distinta de
las funciones estatales clásicas, a saber, la legislativa, la ejecutiva y la judicial, no
puede ser calificada sino como una verdadera función pública. En efecto, el
notario declara la autenticidad de determinados documentos y es depositario de la
fe pública, pero tal atribución, conocida como el ejercicio de la “función fedante”,
la desarrolla, dentro de los ordenamientos que han acogido el modelo latino de
notariado, esencialmente en virtud de una delegación de una competencia
propiamente estatal, que es claramente de interés general.

Esta función es en principio estatal, ya que el notario puede atribuir autenticidad a

determinados documentos y dar fe de ciertos hechos con plenos efectos legales
únicamente porque ha sido investido por el Estado de la autoridad para
desarrollar esa función. Estos significa que una persona que no ha sido designada
formalmente por las autoridades públicas como notario o escribano, según la
terminología de otros ordenamientos, no puede dar oficialmente fe de unos hechos
o conferir autenticidad a unos documentos, por más de que sea la persona más
respetada de la comunidad. En efecto, las aseveraciones de un particular que no
es notario tienen el valor de un testimonio, que es más o menos creíble, según el
valor que las autoridades le otorguen, pero tales aseveraciones no confieren, con
efectos legales, autenticidad al documento, por cuanto no desarrollan la función
fedante que, dentro del llamado sistema latino, se desarolla bajo la égida del
Estado y por delegación de éste.
 Esta función de dar fe es además claramente de interés general por cuanto
establece una presunción de veracidad sobre los documentos y los hechos
certificados por el notario, con lo cual permite un mejor desarrollo de la
cooperación social entre las personas, en la medida en que incrementa la
seguridad jurídica en el desenvolvimiento de los contratos y de las distintas
actividades sociales. Algunos sectores de la doctrina consideran incluso que la
función notarial es una suerte de administración de justicia preventiva, ya que la
autenticidad de los documentos y la presunción de veracidad sobre los hechos evita
numerosos litigios que podrían surgir en caso de que hubiese incertidumbre sobre
tales aspectos. El notario ejerce entonces una actividad complementaria a la del
juez, ya que el primero previene los litigios que el segundo debería resolver. El
documento notarial aparece así, para ciertos doctrinantes, como la “prueba
antilitigiosa por excelencia”, por lo cual consideran que “el número de sentencias
ha de estar en razón inversa del número de escrituras; teóricamente, notaría
abierta, juzgado cerrado”5. En síntesis, en palabras de Carnelutti, “cuanto más
notario, menos juez; cuanto más consejos del notario, cuanta más cultura del
notario, cuanto más conciencia del notario, tanta menos posibilidades de litis6”.7

2.5. La actividad notarial como ejercicio de autoridad.

Esta atribución, que caracteriza la gestión notarial, tiene como razón de ser la
naturaleza de la función que se ejerce, de la cual es titular el Estado, como es la de dar
fe, en virtud de lo cual esta reconocida como una función pública.

No cabe duda de que el notario cumple, en desarrollo de sus actividades, funciones

administrativas que aparejan potestades, que le han sido atribuidas por la ley. Ese
poder o autoridad se traduce en una supremacía de su operador sobre quienes están
dentro de un ámbito de actuación que le ha sido delimitado por la ley, de manera que
éstos quedan vinculados jurídicamente con aquél dentro de una relación de
subordinación, para el ejercicio de sus derechos o la realización de las actividades que
supone la prestación de un servicio.

Para García De Enterría8 la potestad procede directamente del ordenamiento, tiene un

carácter genérico y se refiere a un ámbito de actuación definido en grandes líneas y no
consiste en una pretensión particular sino en la posibilidad abstracta de producir efectos
jurídicos, “...de donde eventualmente pueden surgir, como una simple consecuencia de
su ejercicio, relaciones jurídicas particulares”.

5
Joaquín Costa citado Guillermo Cabanelas. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual.
(21 Ed) Buenos Aires: Heiliasta, 1989, Tomo V, p 572.
6
Francisco Carnelutti. “La figura jurídica del notario” citado por Hernán A Ortiz Rivas. Etica
notarial. Bogotá: Ediciones Ibañez, 1993, p 37.
7
sentencia. C-741/98
8
Eduardo García De Enterria y Tomás Ramón Fernandez, Curso de Derecho Administrativo, T.
I, p. 419, E. Cívitas, Madrid 1986
Justamente en nuestro ordenamiento jurídico, la ley le reconoce a los notarios
autoridad cuando les confía atribuciones en las cuales esta de por medio el ejercicio de
una función pública, pues en ese caso, éstos se colocan en una posición de supremacía
frente a quienes acuden al servicio notarial y, por su puesto, los usuarios del servicio
quedan obligatoriamente subordinados a las determinaciones que aquél imparta, desde
luego, en el ejercicio de sus atribuciones.

En orden a explicar el asunto en examen, la Corte se pronunció de esta manera:

"La autoridad, en términos generales y tomada en un sentido objetivo es la

potestad de que se halla investida una persona o corporación, en cuya virtud las
decisiones que adopte son vinculantes para quienes a ella están subordinados. Esa
autoridad es pública cuando el poder del que dispone proviene del Estado, de
conformidad con las instituciones que lo rigen.

Subjetivamente hablando, la expresión autoridad sirve para designar a quien

encarna y ejerce esa potestad9.

También lo hizo en la sentencia C-181/97, donde expresó:

El régimen al que en forma tan breve se acaba de aludir es indicativo de la calidad

en que actúan los particulares encargados del desempeño de la función notarial.
Para esta Corporación es indudable que a los notarios en el cumplimiento de sus
labores relacionadas con la fe publica les asiste el carácter de autoridades. Ya la
Corte Constitucional ha precisado que los particulares encargados del desarrollo
de funciones públicas, “en el ejercicio de esas funciones ocupan la posición de la
autoridad estatal gozando, por ende, de las prerrogativas del poder público...”
(Subrayas fuera del texto).10

(...)

“El artículo 123 de la Carta Política de modo general define quiénes son
servidores públicos, denominación ésta que comprende a todos los empleados
estatales, abstracción hecha de su nivel jerárquico y de sus competencias
específicas”.

(...)

“Si bien, quienes prestan el servicio notarial no son servidores públicos, difícil
sería entender el conjunto de tareas que les han sido asignadas si actos de tanta
trascendencia como aquellos en los que se vierte el ejercicio de su función no
9
Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia Nº T-501 de 1992
10
Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-166 de 1995.
 estuvieran amparados por el poder que, en nombre del Estado, les imprimen los
notarios en su calidad de autoridades”.

“Es válida, entonces, la aseveración del actor en el sentido de que en los notarios
concurren las notas distintivas de la autoridad, mas no es correcta la conclusión
que deriva del anterior aserto al predicar la inconstitucionalidad del aparte
demandado del artículo 2 del decreto 960 de 1970, porque, a su juicio, desconoce
el carácter de autoridades que tienen los notarios”.

3. Los señalamientos anteriores permiten ahora examinar los cargos que ha formulado
el actor contra el aparte de la norma demandada.

Para éste es claro que la Constitución autoriza a los notarios, no simplemente el

ejercicio del sufragio, sino el goce total de las distintas expresiones en que se traducen
los derechos políticos, como participar en la constitución de partidos, movimientos y
agrupaciones políticas, formar parte de ellos libremente, difundir sus ideas y
programas, etc., pero el artículo 10 del Decreto 960/70, en abierta oposición con el
mandato constitucional, se lo prohibe. Esa contradicción de la norma acusada con la
letra y el espíritu de la Carta Política, vicia la norma cuestionada y da lugar a que deba
ser retirada del ordenamiento jurídico.

Tanto los intervinientes como el Ministerio Público están de acuerdo en que el texto
normativo demandado tiene pleno respaldo en las normas constitucionales y abogan en
consecuencia, por su constitucionalidad. Coinciden en que con la prohibición se busca
proteger el interés que tiene la colectividad en que los actos del notario se cumplan de
manera transparente e imparcial, condiciones que pueden verse afectadas con el
ejercicio de las actividades partidistas, que suponen intereses inconciliables con la
función fedante.

Si bien es cierto que el actor comienza por reconocer que los notarios son particulares
que ejercen funciones públicas, de ello sólo deduce que “no tienen una relación laboral
con el Estado”, es decir, que no son empleados suyos. De allí concluye que no es
posible aplicar la prohibición referida, en razón de que tal incompatibilidad, consagrada
en el inciso segundo del articulo 127 de la Constitución, para los empleados del Estado,
no es aplicable desde luego a los notarios por no tener éstos la condición de servidores
públicos.

Según el texto referido, “A los empleados del Estado y de sus entidades

descentralizadas, que ejerzan jurisdicción, autoridad civil o política, cargos de dirección
administrativa o se desempeñen en los órganos judicial, electoral, de control, les está
prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las
controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio”.
Debe admitirse que las incompatibilidades señaladas por la norma se establecen en
relación con los empleados del Estado y de sus entidades descentralizadas, para los
cargos y funciones que allí se indican, cuya finalidad es la de consagrar la garantía
necesaria en orden a impedir que se rompa, por el ejercicio de las actividades
partidistas, la neutralidad en el ejercicio de sus funciones que es un objetivo esencial
que el ordenamiento jurídico exige a todo servidor público.

Sin embargo, no se puede pasar por alto el hecho de que el notario ejerce una función
pública y, si bien por ello, no se coloca en la condición de funcionario público, debe
aceptarse que por esa circunstancia adquiere un compromiso especial con el Estado y la
sociedad que es el de obrar con absoluta imparcialidad, en el ejercicio de sus funciones,
y que, a no dudarlo, se verá comprometida con la intervención en política en apoyo de
sus condiciones partidistas. Por eso es que se considera que la prohibición de participar
en el debate político, es, para quien detenta la calidad de funcionario público, como
para quien ejerce una función pública que atribuya autoridad, una condición necesaria
de la neutralidad en el desempeño de sus funciones.

4. En resumen, si técnicamente no es válido sostener que los notarios son empleados

del Estado, no cabe duda de que, objetivamente su situación ofrece evidentes
similitudes con éstos, como que también cumplen funciones de interés general y
carácter público, ejercen por razón de ello autoridad y están obligados, por lo mismo, a
evitar que el ejercicio de cualquier otra función distinta a las que desempeñan, pueda
comprometer el interés superior que éstas representan.

Por eso, según la Corte11, “Si bien, quienes prestan el servicio notarial no son
servidores públicos, difícil sería entender el conjunto de tareas que les han sido
asignadas si actos de tanta trascendencia como aquellos en los que se vierte el
ejercicio de su función no estuvieran amparados por el poder que, en nombre del
Estado, les imprimen los notarios en su calidad de autoridades”.

5. Según los términos del artículo 131 de la Constitución, el legislador goza, en

ejercicio de su libertad de configuración normativa, de facultades lo suficientemente
amplias para regular el servicio público notarial, y establecer el régimen de
incompatibilidades al cual deben someter su conducta quienes la ejerzan. Esa amplitud
de configuración se explica en razón de que la Constitución no estableció con cierto
detalle, pautas que lo guiaran, porque se limita apenas a señalar los elementos
esenciales que identifican la función, algunos aspectos relacionados con el régimen
laboral de los empleados y consagrar la obligación tributaria de que los notarios
contribuyan con la administración de justicia.

6. No resultan entonces de recibo los cargos que formula el demandante contra el

segmento del artículo 10 del Decreto 960/70, al señalar que la norma discrimina a los
11
C-181/97
notarios en el ejercicio de sus derechos políticos, porque la prohibición censurada,
como se ha visto, esta amparada en las atribuciones que la Constitución le otorgó al
legislador. Una incompatibilidad consagrada dentro de estos términos por el legislador
para el ejercicio de la función notarial, no puede resultar inexequible, como lo pretende
el demandante.

Es necesario insistir en que la norma bajo censura, coincide en su propósito con los que
se propone el artículo 127 superior, ya que en ambos casos la prohibición de tomar
parte en actividades políticas, busca preservar el criterio de neutralidad en la gestión
administrativa de quienes se desempeñan como notarios o empleados del Estado.

Con todo, la Corte se permite aclarar, que el fundamento efectivo de la norma acusada,
no se respalda propiamente en las previsiones del art. 127 constitucional, sino
exactamente en el art. 131, que aunque no señala un catálogo de prohibiciones para los
notarios, le permite al legislador señalar el régimen de incompatibilidades por constituir
éstas un agregado necesario de “la reglamentación del servicio público que prestan los
notarios...”, según la última norma en cita.

Es obvio que la reglamentación legal del servicio público de la actividad notarial,

contiene la facultad implícita del legislador para establecer y precisar, tanto los
derechos de éstos, sus funciones específicas, la organización a nivel nacional, la
provisión, permanencia y periodo de los notarios, el alcance y límite de sus
responsabilidades, el manejo de la vigilancia y control de su gestión, como también, el
régimen de incompatibilidades de sus funciones con el ejercicio de otras actividades.
Como es fácil admitirlo, esta regulación constituye un componente necesario de la
actividad notarial, que de omitirse dejaría incompleto el diseño jurídico aplicable al
manejo de una función del Estado.

Tampoco puede censurarse la norma en cuestión bajo el cargo de que ella impone a los
notarios un tratamiento discriminatorio frente a un sector de los empleados del Estado y
a los particulares, porque, como se ha establecido, la prohibición que presuntamente
consagra ese trato, es legítima, y porque responde a criterios de racionalidad que la
justifican como los de lograr un manejo serio y objetivo de dicha función, el cual podría
verse comprometido con el ejercicio de la actividad política partidista.

Los señalamientos anteriores permiten a la Corte concluir, que el segmento acusado del
art. 10 del decreto 960/70, por los motivos que se han analizado, no desconoce ningún
precepto constitucional y, en consecuencia, será declarado exequible.

VI. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el segmento acusado del artículo 10 del Decreto-ley 960 de

1970, modificado por el artículo 21 de la ley 29 de 1973.

Cópiese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y

archívese el expediente.

FABIO MORON DIAZ

Presidente

ALFREDO BELTRAN SIERRA

Magistrado

JAIRO CHARRY RIVAS

Magistrado (E)

CARLOS GAVIRIA DIAZ

Magistrado

JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Magistrado

ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO

Magistrado
 CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada (E)

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Magistrada (E)

IVAN ESCRUCERIA MAYOLO

Secretario General (E)
Salvamento de voto a la Sentencia C-1508/00

NOTARIO-Particular que ejerce función pública (Salvamento de voto)

NOTARIO-Intervención en política (Salvamento de voto)

NOTARIO-Restricciones y prohibiciones expresas (Salvamento de

voto)

SERVIDOR PUBLICO-Restricciones y prohibiciones expresas

(Salvamento de voto)

LIBERTAD EN PARTICIPACION EN POLITICA-Restricciones y

prohibiciones expresas (Salvamento de voto)

Referencia: expediente D-2967

Con el acostumbrado respeto manifiesto las razones por las cuales no

comparto lo decidido por la Corte en torno a la prohibición legal, aplicable
a los notarios, sobre intervención en política, distinta del ejercicio del
sufragio.

La Corte ha definido en el pasado, con entera claridad, que los notarios son
particulares a quienes la misma Constitución confía una función pública.
Bajo esta perspectiva, en cuanto particulares (es decir, desde el punto de
vista subjetivo) no se les aplica tal prohibición, y, por el contrario, es un
derecho de rango constitucional de todo ciudadano el de "constituir
partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna;
formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas" (art. 40,
numeral 3, C.P.).

En cuanto a la perspectiva funcional, esto es, la referente a la actividad y

responsabilidad que, como depositarios de la fe pública, corresponde a los
notarios y en cuanto a la función pública que desempeñan, de la
Constitución y de la jurisprudencia de esta Corte surge la certidumbre de
que la regla general es la de participación en política, aun en el caso de
servidores públicos, de lo cual se deduce a la vez que las restricciones y
prohibiciones deben hallarse expresamente contempladas en el propio texto
constitucional. Si no lo están, esa intervención en política es libre, dentro
del concepto participativo de nuestra democracia, y la ley tiene vedado, por
tanto, agregar excepciones no previstas por el propio Constituyente.
La Corte lo dijo sin ambages en la Sentencia C-454 del 13 de octubre de
1993, con ponencia del suscrito Magistrado, en cuanto a los servidores
públicos:

"Objetivo primordial de la Carta Política de 1991 fue el de crear

las condiciones institucionales indispensables para incrementar y
desarrollar los mecanismos de participación democrática. Así lo
declara el Preámbulo de la Constitución y lo consignan
expresamente numerosas disposiciones, entre otras las
consagradas en los artículos 1º y 2º -la participación como
característica y fin esencial del Estado-; 3º -la titularidad de la
soberanía en cabeza del pueblo, que la ejerce directamente o
por medio de sus representantes-; 40 -derecho de todo
ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del
poder político-; 95 -deber de participar en la vida política, cívica
y comunitaria del país-; 99 y 100 -ejercicio de derechos
políticos-; 103 a 106 -mecanismos de participación del pueblo en
ejercicio de su soberanía-; 107 a 111 -partidos y movimientos
políticos-; 112 -estatuto de la oposición-; 155 -iniciativa
popular legislativa-; 170 -derogatoria de leyes por voto popular-;
258 a 263 -sufragio y elecciones-; 303 y 314 -elección popular
de gobernadores y alcaldes-; 374 a 379 -participación popular en
reformas constitucionales-.

De acuerdo con una de las normas mencionadas, la del artículo

40 de la Constitución, todo ciudadano tiene derecho a participar
en la conformación, ejercicio y control del poder político y, para
hacer efectivo este derecho, puede, además de elegir y ser
elegido, tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos,
consultas populares y otras formas de participación democrática,
constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin
limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus
ideas y programas, entre otras actividades.

El artículo 95 Ibidem señala como deber del ciudadano el de

participar en la vida política, cívica y comunitaria del país.

Con estas normas y con la del artículo 127, inciso 3º, buscó la
Constitución abrir nuevas oportunidades de practicar la
democracia.
(...)
Es claro que el tema específico de la participación de los
servidores públicos en actividades partidistas, que constituye
objeto del presente proceso, no puede comprenderse a cabalidad
ni es posible hacer adecuada interpretación del actual régimen
constitucional sobre la materia sin tener en cuenta los referidos
criterios directrices del ordenamiento superior, en cuya virtud se
quiso ampliar, profundizar y extender los instrumentos y las vías
de efectiva participación política.

El artículo 62 de la Constitución anterior, tal como quedó

después del Plebiscito del 1º de diciembre de 1957 (artículo 6º),
establecía de modo perentorio:
'(...)
A los empleados y funcionarios públicos de la carrera
administrativa les está prohibido tomar parte en las actividades
de los partidos y en las controversias políticas, sin perjuicio de
ejercer libremente el derecho del sufragio.

El quebrantamiento de esta prohibición constituye causal de

mala conducta'.

Era una prohibición general y absoluta que, para tales empleos,

no admitía excepciones distintas de la correspondiente al voto.

También lo era la del artículo 178, adoptado en la Reforma

Constitucional de 1945, respecto de los empleados judiciales y
del Ministerio Público:

'Los funcionarios de la rama jurisdiccional y los empleados

subalternos de la misma, así como los del Ministerio Público, no
podrán ser miembros activos de partidos políticos, ni intervenir
en debates de carácter electoral, a excepción del ejercicio del
sufragio. La desobediencia a este mandato es causal de mala
conducta que ocasiona la pérdida del empleo'.

La tendencia a modificar estos criterios, especialmente en cuanto

a los trabajadores estatales de la rama administrativa, fue muy
clara en varias de las propuestas que se formularon a la
Asamblea Nacional Constituyente.
(...)
Los tres últimos incisos del artículo 127 de la Constitución
plasman el texto votado en la Plenaria de la Asamblea Nacional
Constituyente el 1º de julio de 1991 por cincuenta y tres votos a
favor, según certificación expedida el 16 de julio del mismo año
por el Secretario General de aquella, referente a los artículos,
parágrafos o incisos omitidos en la codificación constitucional
publicada en la Gaceta correspondiente al número 114.
(...)
Del mandato constitucional transcrito se deducen sin dificultad
los principios aplicables al asunto del que se ocupa la Corte:

1. La prohibición de tomar parte en las actividades de los

partidos y movimientos y en las controversias políticas no es
general para los servidores del Estado y de sus entidades
descentralizadas, sino que únicamente cobija a quienes encajen
dentro de las hipótesis planteadas en la norma, cuyo alcance es,
por lo tanto, restringido.

La regla general consiste hoy en permitir tales actividades aun a

los servidores públicos, con las siguientes excepciones:

a) Aquellos que -bien al servicio del Estado o de sus entidades

descentralizadas- ejercen jurisdicción, autoridad civil o política o
cargos de dirección administrativa. Se trata únicamente de
aquellos empleados que adoptan decisiones en cualquiera de los
campos dichos;

b) Quienes integran la rama judicial, o los órganos electoral o de

control. Aquí no interesa el nivel del cargo que se desempeñe
sino el papel que juega, dentro de la organización del Estado, el
cuerpo al que se pertenece. Se trata de una garantía adicional de
plena imparcialidad e independencia del empleado.

2. En todo caso, no resulta afectado el ejercicio del derecho al

sufragio.

3. Los empleados no comprendidos en la prohibición están

autorizados expresamente por la propia Constitución para
participar en esas actividades y controversias. Se deja en cabeza
de la ley la definición de las condiciones en que ello se haga,
pero no la potestad de extender la prohibición más allá de la
previsión constitucional.

En consecuencia, por tal ejercicio no pueden ser incriminados ni

penados, mientras se ajusten a la Constitución y a la ley. En otras
palabras, después de la entrada en vigencia de la Constitución de
1991, para tales servidores públicos ha cambiado radicalmente la
 situación, pues ya no enfrentan la tajante prohibición señalada en
la Carta Política anterior.

4. En concordancia con la mayor libertad de acción que se

reconoce y para impedir su ejercicio abusivo, se sanciona, ya no
la participación del empleado en actividades y controversias
políticas, sino el uso del empleo como medio de presión sobre
los ciudadanos para favorecer una determinada causa o campaña.

Es natural que así suceda, pues la Constitución amplió

considerablemente la base de la participación y la extendió a
personas que antes de su vigencia la tenían claramente
restringida, pero a la vez fue exigente y estricta con los
servidores públicos titulares del derecho, buscando preservar la
necesaria imparcialidad del aparato estatal en el proceso político
y la prevalencia del bien general de la colectividad sobre los
intereses de partidos y de grupos".

Acontece, entonces, con los servidores públicos, a la luz del artículo 127 de
la Constitución, que quienes no se encuentren en alguno de los casos
taxativamente contemplados en dicho precepto, "podrán participar en
dichas actividades y controversias (políticas) en las condiciones que señale
la ley", como lo dice el texto constitucional.

Si eso pasa con personas que subjetivamente están vinculadas al aparato

estatal en condición de servidores públicos, con mayor razón ese principio
de libertad en la participación política debe predicarse de quienes, siendo
particulares, ejercen una función pública, a menos que la misma
Constitución -no la ley- les hubiese prohibido -no lo hace- tomar parte en
actividades y controversias de naturaleza política.

Lo demás no pasa de ser una simple consideración de conveniencia, ajena

al problema jurídico planteado y al criterio estrictamente constitucional,
que ha debido prevalecer en el análisis de la disposición examinada.

JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Magistrado
Fecha, ut supra